1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 225 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 1990
N. 225 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1990 dal pretore di Modena, sezione distaccata di Carpi nel procedimento penale a carico di Farinelli Aldina Inquinamento - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossico-nocivi all'interno dell'azienda - Obbligo di munirsi dell'autorizzazione - Inadempimento - Sanzioni - Previsione di elevati minimi edittali e di pena congiunta (arresto e ammenda) - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto alla ipotesi (ritenuta piu' grave) di abbandono incontrollato di rifiuti tossico-nocivi in aree pubbliche o private, per la quale e' stabilita alternativamente la pena dell'arresto o dell'ammenda. (D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 26, in relazione al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 16, primo comma, lett. b)). (Cost., art. 3). (091C0431) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-1991)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale nei
confronti di Farinelli Aldina imputata della contravvenzione di cui
agli artt. 16 e 26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 per avere
effettuato all'interno del perimetro della propria azienda stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossico-nocivi (distillato di tricloroetilene)
senza la prescritta autorizzazione regionale, il difensore
dell'imputata, concludendo la propria discussione finale, ha chiesto
dichiararsi non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della norma derivante dagli artt. 16 e 26 del citato
d.P.R. nella parte in cui sanziona lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossico-nocivi senza autorizzazione con la pena da sei mesi
ad un anno di arresto e con l'ammenda da due a cinque milioni di
lire, per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'eccezione è stata proposta sotto il profilo della manifesta
irragionevolezza ed arbitrarietà della sanzione penale stabilita per
la condotta in esame in relazione al trattamento sanzionatorio
adottato dal legislatore per altra fattispecie, quella di cui al
disposto degli artt. 9 e 24 dello stesso d.P.R. che vieta e punisce
l'abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato di rifiuti
tossico-nocivi in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico,
con l'ammenda da lire duecentomila a cinque milioni o con l'arresto
sino a sei mesi.
Si sottolinea come l'aggressione diretta e immediata all'interesse
tutelato dalla norma penale, la salvaguardia dell'ambiente e
dell'igiene e sanità pubblica, sia punita in maniera e misura
incomparabilmente meno severa di quanto non sia un comportamento che
assume rilievo penale soltanto sotto il profilo di un potenziale
attentato a detti interessi, in quanto prelude all'incontrollata
dispersione o accumulo di rifiuti nocivi nell'ambiente esterno ma che
in sè non produce alcuna lesione del bene tutelato e comunque una
situazione di pericolo assai meno intensa.
Il pretore ritiene che la norma penale indicata, di cui si deve
fare applicazione nel processo in corso, meriti la verifica di
legittimità della Corte, non apparendo i dubbi sollevati su di essa
manifestamente infondati.
L'imputata esercita dal 1983 un'attività di lavanderia a secco;
dispone allo scopo di una macchina e l'attività in questione dà
luogo alla formazione di residui tossico-nocivi (tricloroetilene e
percloroetilene) sostanze così classificate ai sensi del paragrafo
1.2 punto 2 tabella 1.3. n. 3 della deliberazione 27 luglio 1984 del
comitato interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915.
L'imputata tiene regolarmente dal 21 dicembre 1985 il registro di
carico e scarico dei rifiuti tossico-nocivi prodotti dalla sua
attività e da quella data fino al 30 settembre 1988 risultano presi
in carico in totale 177 kg di detti residui.
Essi peraltro non sono stati smaltiti e all'atto dell'ispezione in
azienda dei funzionari dell'u.s.l. 14, avvenuta il 20 gennaio 1989,
erano conservati nei locali della lavanderia, precisamente in uno
stanzino, chiusi in contenitori di plastica.
L'imputata non è provvista di autorizzazione regionale allo
stoccaggio provvisorio dei propri rifiuti.
Quest'attività si è protratta per quasi tutto il 1989 fino a
quando cioè la titolare non ha stipulato un cotratto per lo
smaltimento con ditta autorizzata in grado di effettuarlo.
Pare pertanto che l'imputata abbia violato il precetto della norma
penale in esame, non sussistendo neppure le condizioni per dare
applicazione all'art. 18 della legge regionale 27 gennaio 1986, n. 6
che consente l'accumulo temporaneo senza autorizzazione regionale
entro il perimetro aziendale di rifiuti tossico-nocivi per un periodo
non superiore all'anno: nella specie l'accumulo si è protratto per
circa sei anni e non può quindi essere ritenuto (temporaneo).
Conviene comuque ricordare che la menzionata disposizione
regionale è stata impugnata avanti alla Corte da altro magistrato di
quest'ufficio per contrasto con gli artt. 117 e 25/2 della
Costituzione.
In effetti la Corte costituzionale ha negli ultimi mesi dichiarato
l'illegittimità costituzionale delle norme di alcune regioni che
consentivano il c.d. stoccaggio interno senza autorizzazione (si
vedano le sentenze nn. 43, 309 e 370, del 1990 dichiarando non
spettare alle regioni la potestà di intevenire sull'ambito di
applicazione di norme penali statali.
Peraltro con dette sentenze la Corte ha autorevolmente avallato il
prevalente orientamento dottrinario e giurisprudenziale in base al
quale ex art. 6 lett. d e 16 del d.P.R. 915/1982 deve ritenersi
necessaria l'autorizzazione allo stoccaggio provvisorio dei rifiuti
tossico-nocivi all'interno del perimetro aziendale da parte della
stessa impresa produttrice.
La violazione commessa dall'industria è punita con pena che non
può essere inferiore a sei mesi di arresto e a due milioni di
ammenda.
Il fatto non appare grave e sussistono nella specie elementi che
consentono in base all'art. 133 del c.p. di determinare la pena da
infliggere in concreto nel minimo edittale.
Questo pretore ha avuto modo di trattare processi nei quali erano
imputati altri titolari di lavanderie a secco che avevano ritenuto di
risolvere il problema del periodico smaltimento dei modesti
quantitativi di residui nocivi derivanti dalla lavorazione,
scaricandoli nei cassonetti della nettezza urbana.
Per tale condotta gli stessi sono stati imputati della violazione
di cui agli artt. 9 e 24 del d.P.R. n. 915/1982, scarico
incontrollato di rifiuti in aree pubbliche, fattispecie punita con
l'ammenda da duecentomila lire a cinque milioni o con l'arresto sino
a sei mesi.
Ora è evidente che, a parità di condizioni soggettive, colui che
disperde incotrollatamente nell'ambiente e comunque in area pubblica
esterna lo stesso tipo e quantità di rifiuti tossico-nocivi può
essere punito anche solo con l'ammenda di lire duecentomila mentre
colui che la stessa quantità e specie di rifiuti conservi in
appositi contenitori chiusi, nella propria azienda, subisce una pena
che non può essere inferiore a mesi sei di arresto.
Non sembra che la differenza di situazioni giustifichi una tale
differenza di trattamento sanzionatorio; in particolare appare
irrazionale ed arbitrario che quella che all'evidenza appare la
condotta maggiormente idonea a ledere gli interessi alla cui tutela
è preposta la sanzione penale (l'ambiente, l'igiene e la sanità
pubbliche) sia punita in modo e misura incomparabilmente più lieve
di una condotta che viene sanzionata solo perchè astrattamente
prodromica ad una eventuale aggressione ai predetti beni ma che in
concreto non li lede.
D'altra parte se si ritiene che diversi siano gli interessi
giuridici tutelati dalle due norme, venendo in rilievo nel secondo
caso l'interesse della pubblica amministrazione al controllo sulla
produzione e sullo smaltimento dei rifiuti tossico-nocivi a fini di
pianificazione e coordinamento delle attività pubbliche e private
comunque connesse al problema dello smaltimento, non può comunque
ammettersi che l'interesse strumentale della p.a. assuma un rilievo
autonomo tale da oscurare lo stesso interesse finale.
Non pare che la discrezionalità del legislatore possa spingersi
fino al punto da considerare l'esigenza di informazione, controllo e
direzione pubblica di attività rilevanti, perchè idonee ad incidere
negativamente sull'ambiente e la salute, meritevole di una tutela
rafforzata rispetto all'esigenza che non siano poste in essere
attività che quegli interessi siano direttamente in grado di
compromettere.
La prima esigenza è certamente reale; coerente con la legge
delega e con la direttiva comunitaria in materia appare il ricorso
alla sanzione penale per punire ogni elusione del controllo pubblico
e della necessità di disporre di un quadro conoscitivo adeguato per
l'adozione di efficaci politiche pubbliche sul problema rifiuti. Non
sembra giustificato peraltro sottoporre a trattamento differenziato
due condotte che hanno pari incidenza negativa rispetto all'indicato
interesse strumentale (dell'esistenza di una fonte di produzione di
rifiuti tossico-nocivi, la p.a. non ha comunque notizia e non può
tenerne conto in vista dell'adozione dei piani previsti) mentre solo
una delle due ha un immediata impatto ambientale.
Non sembra inoltre che l'indicata disparità di trattamento possa
giustificarsi sotto il profilo di una possibile destinazione dei
rifiuti provvisoriamente stoccati ad una discarica abusiva.
Anzitutto perchè il reato sussisterebbe anche nel caso in cui i
rifiuti abusivamente stoccati fossero in seguito regolarmente
smaltiti.
In secondo luogo perchè l'art. 16 stabilisce una procedura legale
di smaltimento dei rifiuti, enucleandone alcune fasi tipiche ed
assoggettando all'obbligo di richiedere l'autorizzazione chi in detta
procedura voglia inserirsi. La norma peraltro non fornisce una
nozione legale di ciò che debba intendersi per smaltimento dei
rifiuti. Ne segue che anche l'abbandono incotrollato, irregolare,
saltuario, in luoghi non predeterminati di rifiuti costituisce
(smaltimento), sebbene in una forma che è ragionevole ritenere
ugualmente dannosa e nociva per i complessivi equilibri ambientali di
quanto non sia ad esempio l'apertura e gestione di una discarica
incontrollata.
Indubbiamente l'attività di stoccaggio di rifiuti richiama l'idea
di una protrazione di atti nel tempo, di un'accumulazione di
quantità di rifiuti il cui smaltimento, a seguito di opportuno
trattamento, può essere più difficoltoso e comunque più dannoso
per l'ambiente e la salute nel loro complesso, di un saltuario
abbandono dilazionato nel tempo di modeste quantità di rifiuti che
vengono man mano producendosi. In tal caso poi mentre i singoli atti
d'abbandono verrebbero autonomamente puniti, l'attività di
stoccaggio, consistendo nell'accumulazione e deposito protratti nel
tempo, in attesa del deposito definitivo in discarica o in altri
luoghi per il trattamento, verrebbe punita una sola volta, pur
potendo essa consistere in una pluralità di atti di deposito
nell'area privata destinata provvisoriamente ad accoglierli.
Ma il rilievo non appare decisivo a fondare una distinzione
qualitativa fra le due fattispecie che giustifichi razionalmente le
scelte sanzionatorie adottate dal legislatore.
Il reato di stoccaggio provvisorio di rifiuti non autorizzato è
reato eventualmente abituale nel senso che esso si perfeziona sin dal
primo deposito abusivo e gli ulteriori atti di accumulo
costituiscono, nella logica del reato abituale, momenti di ulteriore
sviluppo del reato stesso, rilevanti come semplici modalità di
realizzazione della medesima fattispecie, i cui elementi essenziali
sono stati realizzati già con il compimento del primo della serie di
atti in cui il fatto consiste.
Pertanto la stessa quantità di rifiuti, realizzati in un ciclo
produttivo, se stoccata provvisoriamente senza autorizzazione, darà
luogo al reato di cui agli artt. 16 e 26 mentre se abbandonata in
area pubblica darà luogo a diverso reato assai più lievemente
punito.
Per altro verso l'assunta autonoma punibilità di singoli atti di
abbandono non ricorre in ogni situazione.
Posto infatti che esattamente si fa consistere la distinzione fra
la realizzazione di una discarica abusiva e l'abbandono incontrollato
di rifiuti nella significativa trasformazione del terreno interessato
allo scarico che abbia assunto univoca destinazione di scarico e
deposito di rifiuti, e non nella abitualità e ripetitività della
condotta, contrapposta al carattere occasionale ed isolato
dell'abbandono, ben possono ipotizzarsi pluralità di atti di
abbandono di modeste quantità di rifiuti in un'area pubblica senza
che questa possa ancora essere considerata una discarica. In tal modo
non vi è ragione per punire autonomamente i diversi atti di
abbandono, reputandosi anche la fattispecie di cui agli artt. 9 e 24
un reato abituale.
Non sembra pertanto razionalmente giustificata la scelta del
legislatore di punire con una sanzione caratterizzata
dall'obbligatoria irrogazione della pena detentiva minima di mesi sei
lo stoccaggio interno di rifiuti mentre senza ragionevole motivo
altra fattispecie consistente in un fatto concretamente idoneo ad
incidere negativamente sull'ambiete prevede la pena pecuniaria
alternativa e nessun minimo di pena detentiva.
Su questi due punti si incentra la questione che si sottopone
all'esame della Corte, essendo consapevole il pretore che, a parte
l'irrilevanza per il giudizio in corso, la previsione di una pena
detentiva differenziata nel massimo fra le due fattispecie può
effettivamente appartenere all'ambito dell'insindacabile
discrezionalità del legislatore.

P. Q. M.
Visti gli art. 1 della legge costituzionale del 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26, in relazione all'art. 16
primo comma delle lett. b del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui punisce
con la pena detentiva minima dell'arresto di mesi sei e con pena
congiunta dell'ammenda da lire due milioni a lire cinque milioni il
reato di stoccaggio provvisorio di rifiuti tossico-nocivi senza
autorizzazione, in relazione alla pena prevista dagli art. 9 e 24
dello stesso d.P.R. per il reato di abbandono incontrollato di
rifiuti tossico-nocivi in aree pubbliche e private soggette ad uso
pubblico, punito alternativamente con la pena dell'arresato sino a
sei mesi ovvero dell'ammenda da lire duecentomila a lire cinque
milioni;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti del processo nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicato ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento nonchè l'effettuazione di ogni altro adempimento di
legge.
Carpi, addì 13 dicembre 1990
Il pretore: CARUSO

91C0431