1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 2019
Ordinanza del 5 febbraio 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da General Beton Italy S.r.l. contro Comune di Romano D'Ezzelino. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Sostituzione della tabella A4, allegata alla legge regionale n. 61 del 1995, recante "Norme per l'assetto e l'uso del territorio" - Parametri per la determinazione della quota del costo di costruzione relativo alla residenza - Determinazione della quota del costo di costruzione effettuata anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 4 del 2015 - Successiva richiesta di conguaglio - Disciplina. - Legge Regione Veneto del 16 marzo 2015, n. 4 (Modifiche di leggi regionali e disposizioni in materia di governo del territorio e di aree naturali protette regionali), art. 2, comma 3. (19C00164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 512 del 2017, proposto da General Beton Italy
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Neri, Valentino Peterle,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con
domicilio eletto presso lo studio Paolo Neri in Padova, Gall. G.
Berchet n. 8;
Contro Comune di Romano d'Ezzelino, in persona del Sindaco in
carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Carla Gobbetto,
Federico Pagetta, Andrea Scuttari, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico
Pagetta in Padova, via G. Berchet, 11;
Per l'annullamento
e l'accertamento dell'insussistenza dell'obbligo della
ricorrente di corrispondere il conguaglio del costo di costruzione
indebitamente preteso dall'Amministrazione comunale in relazione al
permesso di costruire n. 9238 del 2 luglio 2008 (per un importo di €
6.843,96) ed alla successiva voltura n. 9474 del 13 gennaio 2009 (per
un importo di € 935,48);
e per il conseguente annullamento dell'atto di intimazione di
pagamento prot. 3713 del 13 marzo 2017;
nonchè di ogni altro atto comunque connesso per
presupposizione e/o consequenzialità, ed in particolare, ove
occorresse:
della nota prot. 05489 del 10 aprile 2017 a firma del
Responsabile del settore III;
nonchè per la condanna del Comune di Romano d'Ezzelino a
restituire alla ricorrente la somma di € 935,48, indebitamente pagata
da General Beton Italy s.r.l. a titolo di conguaglio (non dovuto) del
costo di costruzione relativamente alla voltura n. 9474 del 13
gennaio 2009.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Romano
d'Ezzelino;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2018 la
dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. La società ricorrente, General Beton Italy s.r.l., deduce di
aver acquistato, in data 30 ottobre 2008, dalla sig.ra Maria Antonia
Zarpellon un fondo, sito nel Comune di Romano d'Ezzelino, in via
Bassanese, censito al fg. 18, mapp. 131-1161.
Precedentemente, in data 2 luglio 2008, la sig.ra Zarpellon aveva
chiesto ed ottenuto un permesso di costruire (n. 9238) per la
realizzazione di un fabbricato plurifamiliare. Nel rilasciare il
titolo, il comune aveva quantificato il contributo di costruzione
nella somma complessiva di € 34.034,85, di cui € 29.472,21 a titolo
di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ed € 4.562,64 a
titolo di costo di costruzione.
La società deduce di essersi fatta carico del pagamento del
suddetto importo e di aver corrisposto al Comune di Romano d'Ezzelino
le somme richieste in data 5 novembre 2008.
Il successivo 13 gennaio 2009, la società otteneva, inoltre, la
voltura del titolo edilizio, rilasciato con atto prot. 9474.
2. Con atto di rettifica del 4 dicembre 2014, il Comune di Romano
d'Ezzelino ingiungeva alla società ricorrente di corrispondere a
titolo di conguaglio del contributo commisurato al costo di
costruzione, la somma complessiva di € 7.779,44, (di cui € 6.843,96
per l'originario permesso di costruire n. 9238 del 2 luglio 2008 ed €
935,48 per la successiva voltura n. 9474 del 13 gennaio 2009).
Nell'ingiunzione di pagamento il comune affermava che la
richiesta trovava giustificazione in un errore di quantificazione
commesso in sede di rilascio del titolo edilizio «riconducibile ad
una errata applicazione della quota del costo di costruzione in
quanto tale quota è stata erroneamente applicata nella misura del 2%
e del 3% anzichè del 5%, misura minima quest'ultima prevista
dall'art. 16, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001».
3. La ricorrente, versava solo l'importo corrispondente al
conguaglio per la voltura del titolo, pari ad € 935,48 e comunicava
al Comune di non essere tenuta a pagare anche il conguaglio relativo
al titolo originario.
Il Comune, con nota dell'11 marzo 2015, prendendo atto del
pagamento solo parziale, reiterava la richiesta. Rispetto a tale
nuova istanza la ricorrente restava inerte, poichè nelle more era
entrata in vigore la legge regionale Veneto, 16 marzo 2015, n. 4
(recante «Modifiche di leggi regionali e disposizioni in materia di
Governo del territorio e di aree naturali protette regionali.») che,
all'art. 2, comma 3, prevede che le determinazioni della quota di
contributo afferente al costo di costruzione effettuate dai comuni
sulla scorta di quanto previsto dall'art. 16, comma 9, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, «restino ferme» solo se
avvenute contestualmente al rilascio del titolo edilizio «e non con
una successiva richiesta di conguaglio».
All'ulteriore «atto di intimazione di pagamento» (prot. 3713),
inviato dal comune in data 13 marzo 2017, la società rispondeva con
una nota nella quale evidenziava l'illegittimità della pretesa alla
luce dell'entrata in vigore della suddetta disposizione.
La pretesa del Comune, tuttavia, veniva ribadita con la nota del
10 aprile 2017.
4. Con il ricorso all'esame, la società ricorrente, deducendo la
violazione dell'art. 2, comma 3 L.R. Veneto n. 4/2015, chiede:
l'accertamento negativo del diritto del Comune di pretendere il
conguaglio del costo di costruzione in relazione al permesso di
costruire n. 9238 del 2 luglio 2008 (per un importo di € 6.843,96) ed
alla successiva voltura n. 9474 del 13 gennaio 2009 (per un importo
di € 935,48); l'annullamento dell'intimazione di pagamento prot. 3713
del 13 marzo 2017 e della nota prot. 05489 del 10 aprile 2017; la
condanna del comune alla restituzione la somma di € 935,48, pagata da
General Beton Italy s.r.l. a titolo di conguaglio del costo di
costruzione per la voltura n. 9474 del 13 gennaio 2009.
5. Si è costituito il Comune di Romano d'Ezzelino, eccependo
preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per difetto di
interesse, ritenendo l'atto impugnato (nota prot. n. 3713 del 13
marzo 2017) meramente confermativo dell'ingiunzione notificata il 4
dicembre 2014, alla quale dovrebbe ricondursi l'effetto lesivo della
sfera giuridica della società.
6. Nel merito, si è difeso evidenziando che il costo di
costruzione, quale entrata paratributaria dei comuni è
irrinunciabile e deve essere quantificato in base alla normativa
vigente al momento del rilascio del titolo. Ebbene, il titolo
originario è stato rilasciato quando era già in vigore l'art. 16,
comma 9, D.P.R. n. 380/2001 e, ciononostante, il comune aveva
erroneamente applicato le aliquote regionali previgenti. La richiesta
di conguaglio da parte del comune era, pertanto, doverosa, ed è
stata effettuata, per la prima volta, con l'intimazione di pagamento
del 4 dicembre 2014, in data precedente all'entrata in vigore della
L.R Veneto n. 4/2015. Per tale ragione la legge Regionale n. 4/2015
non sarebbe applicabile alla fattispecie.
7. Inoltre, ha evidenziato che sia il permesso di costruire
rilasciato alla sig.ra Zarpellon n. 9238 del 2 luglio 2008, sia la
voltura in favore della General Beton (provvedimento del 13 gennaio
2009, prot. n. 9474), sia le varianti successivamente ottenute dalla
società il 15 maggio 2009 ed il 16 agosto 2010, indicavano
espressamente che il costo di costruzione era determinato «ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e salvo
conguaglio», ragion per cui la ricorrente era ben conscia della
possibilità che il quantum debeatur fosse modificato, così come era
a conoscenza dei parametri normativi cui far riferimento per l'esatta
quantificazione della quota di contributo dovuta, poichè il D.P.R.
n. 380/2001 era espressamente richiamato nei titoli cui afferiva la
richiesta di conguaglio.
8. Ha specificato, inoltre, che, in base all'interpretazione
giurisprudenziale maggioritaria, l'art. 16, comma 9, D.P.R. n.
380/2001 è norma espressione di un principio generale e di immediata
applicazione nel caso in cui le regioni non abbiano adeguato alla
misura minima da essa prevista le aliquote previgenti.
Chiede, pertanto, che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
rigettato nel merito.
9. In vista dell'udienza pubblica le parti hanno presentato
ulteriori scritti difensivi in cui hanno ribadito le rispettive
posizioni.
10. Nella memoria di replica depositata dal Comune di Romano
d'Ezzelino in data 19 settembre 2018, il medesimo ha chiesto che, in
via subordinata, ove si ritenga applicabile alla fattispecie de qua
l'art. 2, comma 3, L.R. Veneto, 16 marzo 2015, n. 4, sia sollevata
questione di legittimità costituzionale della norma per violazione
degli articoli 117, terzo comma, 119, secondo comma e 3 della
Costituzione.
11. All'udienza dell'11 ottobre 2018 le parti hanno discusso la
causa che è stata trattenuta in decisione.
12. Il Collegio dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, L.R. Veneto, 16 marzo 2015, n. 4, nella parte
in cui incide sulla pretesa creditoria dei comuni ad ottenere il
pagamento della quota del costo di costruzione nella misura
determinata ai sensi del comma 9, ultimo periodo, dell'art. 16, comma
9, decreto del Presidente della Repubblica 380/01, per violazione
degli articoli 3, 5, 97, 114, 117 comma III; 118, comma I; 119, commi
I, II e IV; 117, comma II, lettera l) della Costituzione.
13. Preliminarmente, al fine di evidenziare la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale per la decisione
dell'odierno ricorso, è necessario soffermarsi sull'eccezione di
inammissibilità del ricorso sollevata dal comune resistente.
Il comune afferma, infatti, che la nota prot. n. 3713 del 13
marzo 2017, oggetto dell'odierna impugnazione, costituisca atto
meramente confermativo dell'intimazione di pagamento notificata alla
società ricorrente in data 4 dicembre 2014 e non impugnata, e che,
pertanto, il ricorso sarebbe da ritenersi inammissibile per carenza
di interesse, essendo stato impugnato un atto privo di efficacia
immediatamente lesiva.
L'eccezione non è fondata. Essa presuppone la natura
provvedimentale ed autoritativa degli atti con i quali
l'Amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione e
la loro conseguente impugnabilità entro il termine decadenziale
previsto dall'art. 29 c.p.a. Solo partendo da tale premessa, infatti,
potrebbe sostenersi che l'impugnazione di una diffida di pagamento
successiva alla riliquidazione del contributo sia tardiva ed
inammissibile.
L'assunto di partenza, tuttavia, è smentito dall'orientamento
giurisprudenziale, ormai consolidato (cfr. da ultimo, Cons. Stato,
Ad. Plen. , 30 agosto 2018, n. 12; cfr., altresì, ex multis Cons.
Stato Sez. IV sentenza, 27 settembre 2017, n. 4515, Tribunale
amministrativo regionale Veneto Venezia Sez. II sentenza, 13 maggio
2016, n. 479), dal quale il Collegio non rinviene ragioni per
discostarsi, secondo cui le controversie in materia di determinazione
della misura dei contributi edilizi non hanno natura impugnatoria,
concernendo l'accertamento di una pretesa creditoria
dell'Amministrazione, avente natura di prestazione patrimoniale
imposta, non tributaria, di cui la legge integralmente predetermina
presupposto e contenuti (così, Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto
2018, n. 12: «la controversia in ordine alla spettanza e alla
liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione,
riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a
norma dell'art. 16 della legge n. 10 del 1977 e, oggi, dell'art. 133,
comma 1, lettera f), c.p.a., ha ad oggetto l'accertamento di un
rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti della
pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni
impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi
termini di decadenza.»).
Tali controversie, pertanto, non soggiacciono al termine
decadenziale previsto per le azioni di annullamento («le controversie
in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi
concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine
direttamente da fonti normative, sicchè sarebbero proponibili, a
prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione,
nel termine di prescrizione» Consiglio di Stato, sez. IV, 20 novembre
2012 n. 6033; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 1992, n. 360).
Pertanto la mancata impugnazione, entro il termine decadenziale
previsto dall'art. 29 c.p.a. dell'atto di riliquidazione del
contributo e richiesta di conguaglio notificato nel 2014, non incide
sull'ammissibilità del giudizio con cui è contestata la suddetta
pretesa creditoria, ciò anche ove l'azione proposta fosse di
annullamento.
Nel caso di specie, peraltro, il ricorrente ha espressamente
proposto - oltre all'azione impugnatoria - l'azione di accertamento
negativo del credito vantato dall'Amministrazione comunale con le
richieste di pagamento, sì che neppure si pone un problema di
riqualificazione della pretesa azionata.
14. In merito alla rilevanza della questione ai fini del presente
giudizio il Collegio osserva quanto segue.
14.1 Pacifici tra le parti i fatti, la decisione della
controversia impone la soluzione di un'unica questione di diritto,
ovvero l'applicabilità alla fattispecie della disposizione di cui
all'art. 2, comma 3, L.R. Veneto, 16 marzo 2015, n. 4.
Il ricorrente, infatti, afferma che la pretesa del comune al
pagamento del conguaglio sarebbe infondata, ostando al suo
accoglimento l'entrata in vigore la L.R. Veneto, 16 marzo 2015, n. 4,
il cui art. 2, comma 3, così recita: «3. Resta fermo quanto già
determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di
costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in
diretta attuazione del comma 9 dell'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purchè la
determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di
costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio.».
14.2 La difesa del comune sostiene che la disposizione, non
avendo efficacia retroattiva, non si applicherebbe alla fattispecie
in esame, in cui la richiesta di conguaglio è stata inviata
dall'Amministrazione, per la prima volta, il 4 dicembre 2014 (con
intimazione ad eseguire il pagamento entro sessanta giorni), ossia in
data anteriore al 4 aprile 2015, data di entrata in vigore della
legge Regionale n. 4/2015 (pubblicata sul Bollettino Ufficiale della
Regione Veneto del 20 marzo 2015, n. 27).
Ad avviso del Comune, il ricorrente, resosi inadempiente
all'obbligo di corrispondere la somma dovuta a titolo di conguaglio
entro i sessanta giorni dalla ricezione dell'intimazione, non
potrebbe giovarsi della disposizione sopravvenuta.
14.3 Il Collegio ritiene che l'interpretazione della disposizione
offerta dal comune non sia condivisibile e che la norma debba,
invece, trovare applicazione anche nel presente giudizio.
Benchè la disposizione non si qualifichi espressamente come
retroattiva, tuttavia, un'esegesi della medesima, condotta sulla
scorta dei canoni ermeneutici letterale, teleologico e sistematico,
pare deporre per l'applicabilità della stessa anche ai casi in cui
la richiesta di conguaglio da parte dell'Amministrazione sia stata
effettuata prima della sua entrata in vigore.
14.4 Giova premettere, al fine di illustrare le ragioni di quanto
si afferma, la ricostruzione del quadro ordinamentale entro cui la
norma si inserisce e della evoluzione giurisprudenziale che ne ha
preceduto l'approvazione.
14.5 La disposizione in esame è contenuta all'interno del testo
normativo con cui il legislatore regionale, a quasi dodici anni di
distanza dall'entrata in vigore del Testo Unico dell'edilizia, ha
dato attuazione al disposto di cui all'art. 16, comma 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, definendo i criteri per il
calcolo del contributo afferente al costo di costruzione, sulla base
dei parametri previsti dalla disposizione di fonte statale.
L'art. 16, comma 9 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001 prevede che le regioni determinino i criteri per il calcolo
di tale componente del contributo di costruzione e definisce i
parametri a cui il legislatore regionale deve far riferimento: il
contributo per il costo di costruzione deve costituire una quota del
suddetto costo compresa tra il cinque ed il venti percento, variabile
in funzione delle caratteristiche, delle tipologie, della
destinazione e dell'ubicazione delle costruzioni (art. 16, comma 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001: «Il costo di
costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle
regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia
agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del
primo comma dell'art. 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457. Con lo
stesso provvedimento le regioni identificano classi di edifici con
caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti
disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono
determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura
non superiore al 50 per cento. Nei periodi intercorrenti tra le
determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali
determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed
autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di
costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).
Il contributo afferente al permesso di costruire comprende una quota
di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene
determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle
tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed
ubicazione.»).
Il legislatore Veneto, ha dato attuazione all'art. 16, comma 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, sostituendo con
il comma 1 dell'art. 2, della legge regionale n. 4/2015 la tabella A4
della legge regionale n. 61 del 1985.
Al comma 2, ha, poi, previsto che i nuovi criteri si applichino
anche «ai procedimenti in corso relativi ai permessi di costruire nei
quali il comune non abbia ancora provveduto a determinare la quota
del costo di costruzione».
Infine, al comma 3, ha stabilito che: «Resta fermo quanto già
determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di
costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in
diretta attuazione del comma 9 dell'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purchè la
determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di
costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio».
La previgente tabella A4 della legge Regionale 27 giugno 1985, n.
61 («Norme per l'assetto e l'uso del territorio») prevedeva
un'aliquota minima del 1,5%. La disposizione aveva dato attuazione
all'art. 6, comma 3, della legge n. 10/1977 che, nel testo allora
vigente (risultante dalle modifiche di cui all'art. 9, comma 6,
decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con modificazioni,
dalla legge 25 marzo 1982, n. 94), senza prevedere un'aliquota
minima, stabiliva che il contributo afferente al costo di costruzione
fosse determinato in misura percentuale non superiore al 10%.
Pervero, successivamente, con l'art. 7, comma 2, legge 24
dicembre 1993, n. 537 (rimasto in vigore fino all'entrata in vigore
del Testo unico dell'edilizia) il legislatore statale aveva già
modificato il parametro, prevedendo che il contributo fosse
determinato in una percentuale compresa tra il cinque ed il venti per
cento del costo di costruzione, così riportandolo alla cornice
prevista dalla formulazione originaria dell'art. 6, comma 3 legge 28
gennaio 1977, n. 10. Il legislatore Veneto, tuttavia, non aveva
apportato modifiche alla tabella A4 della legge Regionale 27 giugno
1985, n. 61, rimasta in vigore nella sua originaria formulazione.
L'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001 (il 30 giugno 2003), avvenuta quasi contestualmente alla
modifica del Titolo V della Costituzione, ad opera della legge
costituzionale 30 maggio 2003, n. 1, ha imposto la verifica della
conformità della legislazione regionale in materia edilizia alle
norme di principio poste dal Testo unico, atteso che i suoi articoli
1 e 2 espressamente qualificano le norme di principio in esso
contenute, come principi fondamentali della materia, entro cui le
Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente.
Anche nell'assetto dei rapporti tra Stato e regioni risultante
dalla riforma costituzionale, infatti, la materia dell'edilizia è
rimasta attratta alla potestà legislativa concorrente, essendo
riconducibile - come ha confermato la Corte costituzionale (sentenze
n. 303, 307, 362 del 2003, n. 196 del 2004) - alla materia «governo
del territorio» contenuta nell'elenco di cui al comma III dell'art.
117 Cost.
La questione fu affrontata con una norma transitoria, l'art. 13
L.R. Veneto n. 16/2003, ma non risolta, poichè essa si limitava a
prevedere che: «1. Fino all'entrata in vigore della legge regionale
di riordino della disciplina edilizia trovano applicazione le
disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di edilizia"e successive modificazioni,
nonchè le disposizioni della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61
"Norme per l'assetto e l'uso del territorio" e successive
modificazioni, che regolano la materia dell'edilizia in maniera
differente dal testo unico e non siano in contrasto con i principi
fondamentali desumibili dal testo unico medesimo.».
Nel dibattito che la norma ha suscitato sull'individuazione, per
i vari istituti, delle norme di fonte statale direttamente
applicabili e di quelle della L.R. 27 giugno 1985, n. 61, non in
contrasto con i principi fondamentali desumibili dal testo unico, si
sono inserite diverse pronunce di questo Tribunale amministrativo
regionale, che - per quanto rileva in questa sede - hanno affrontato
la questione relativa alla diretta applicabilità sul territorio
regionale della aliquota minima prevista dall'art. 16, comma 9
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, sia in sede di
determinazione del contributo all'atto del rilascio del titolo, sia
con successive richieste di conguaglio.
Le pronunce (T.A.R. Veneto, Sez. II, 1° febbraio 2011, n. 181;
Tribunale amministrativo regionale Veneto, Sez. II, 1° febbraio 2011,
n. 189; Tribunale amministrativo regionale Veneto, Sez. II, 9 ottobre
2014, n. 1285; Tribunale amministrativo regionale Veneto, Sez. II, 16
luglio 2014, n. 1035) hanno risolto la questione affermando che la
norma di cui all'art. 16, comma 9, decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 «deve essere interpretata nel senso di
disporre l'immediata applicazione della percentuale minima prevista,
corrispondente al 5%, mentre resta nella discrezionalità delle
regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in
relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9» e che «Tale
interpretazione (...) risponde anche all'esigenza di assicurare
un'uniformità nella determinazione del costo di costruzione su tutto
il territorio nazionale, a prescindere dall'esercizio del potere
normativo riconosciuto alle singole Regioni.» (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Veneto, Sez. II, 1° febbraio 2011, n. 181).
La soluzione interpretativa accolta dal Tribunale amministrativo
regionale ha trovato conferma anche presso il Giudice amministrativo
d'appello.
Il Consiglio di Stato, nella sentenza 21 dicembre 2016, n. 5402,
pronunciandosi sul gravame proposto avverso la sentenza Tribunale
amministrativo regionale Veneto, Sez. II, 16 luglio 2014, n. 1035, ha
affermato che la norma statale, «nel fissare direttamente l'aliquota
minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al
principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art.
119, comma 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi
d'ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che
la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a
quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello
essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del
prelievo, per tutto il territorio della Repubblica».
Chiarito dalle suddette pronunce che l'importo del contributo
andava quantificato facendo applicazione della norma statale, le
amministrazioni comunali che avevano continuato ad applicare la
normativa regionale hanno dato avvio alle azioni necessarie per
ottenere il pagamento del maggiore importo dovuto in diretta
attuazione della norma statale, mediante richieste di conguaglio.
Come emerge dal comunicato con il quale il Consiglio regionale ha
dato notizia dell'approvazione della legge regionale di attuazione
dell'art. 16, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, l'avvio di tali azioni ha indotto il legislatore regionale
ad introdurre la previsione di cui all'art. 2, comma 3, sopra
riportato.
Il Consiglio regionale ha, infatti, affermato che con
l'intervento normativo in esame «non potranno esserci richieste di
conguaglio successive all'atto del rilascio del permesso di
costruire, cosa che alcuni comuni, per timore di possibili
responsabilità contabili, stavano iniziando a fare».
14.6 Merita, inoltre, osservare che l'intervento normativo -
oltre al problema interpretativo relativo alla disciplina applicabile
nelle more dell'adeguamento della legislazione regionale a quella
statale di principio - incrocia l'ulteriore dibattuta tematica - che
solo di recente ha trovato compiuta soluzione - sulla natura degli
atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione,
nonchè sulla ammissibilità ed i presupposti della loro
modificazione.
Prima che si esprimesse l'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato, con la sentenza 11 luglio 2018 n. 12, le differenziate
posizioni della giurisprudenza si erano polarizzate su tre
impostazioni interpretative.
Secondo una prima tesi, la determinazione del contributo darebbe
luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le
parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci
anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del
titolo edilizio, ostando a successive sue modifiche la disciplina
dell'errore riconoscibile prevista dall'art. 1431 del codice civile
L'errore nella quantificazione costituirebbe una vicenda tutta
interna al dichiarante che, per tale ragione, non potrebbe essere
posto a fondamento di alcuna modifica in peius del contenuto
dell'obbligazione così come originariamente definito.
Una seconda tesi, muovendo anch'essa dalla natura paritetica del
rapporto, perveniva all'opposta conseguenza della sua libera
rettificabilità entro il termine di prescrizione decennale, perchè,
per un verso, non venendo in rilievo atti autoritativi, il
procedimento sarebbe svincolato dal rispetto delle condizioni di
esercizio dell'autotutela amministrativa e, per altro verso, essendo
l'obbligazione definita da rigidi parametri regolamentari o
tabellari, la sua quantificazione secondo il contenuto legale
costituirebbe per l'Amministrazione un atto dovuto.
Terza e più recente impostazione, muove dalla natura
pubblicistica del rapporto nascente dalla determinazione del
contributo, per affermare la conseguente applicabilità, in astratto,
delle regole dell'autotutela amministrativa.
Il legislatore regionale, con la disposizione in esame - nella
quale prevede di «tener ferme» le sole determinazioni con cui si è
fatta diretta applicazione dell'art. 16, comma 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 che siano avvenute
contestualmente al rilascio del permesso di costruire e non con
successivi conguagli - ha espresso una chiara opzione per la prima
delle tesi richiamate, codificandone gli esiti.
Ha, infatti, escluso per espressa disposizione di legge
l'ammissibilità del conguaglio che miri a recuperare l'importo del
contributo nella misura minima prevista dalla legislazione statale,
con il chiaro intento di evitare che i comuni potessero accedere ad
altre possibili opzioni interpretative della disciplina degli atti di
determinazione e liquidazione del contributo di costruzione.
14.7 Tenendo conto del contesto nel quale è maturata la
previsione in esame, l'art. 2, comma 3, L.R. Veneto 16 marzo 2015, n.
4 appare più chiaro nel suo contenuto dispositivo.
14.8 Il tenore letterale della disposizione sembra sovvertire gli
esiti dell'elaborazione giurisprudenziale circa l'assetto dei
rapporti tra norma statale e norma regionale nella materia della
determinazione del contributo afferente al costo di costruzione.
Infatti, quasi che a prevalere dovesse essere la disposizione di
fonte regionale, si afferma che «resta fermo» quanto determinato in
diretta applicazione dell'art. 16, comma 9 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, ma soltanto se tale determinazione sia
stata effettuata contestualmente al rilascio del titolo («Resta fermo
quanto già determinato dal comune (...) in diretta attuazione del
comma 9 dell'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, purchè la determinazione sia avvenuta all'atto del
rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta
di conguaglio»).
Quale che sia il presupposto in forza del quale il legislatore si
sia determinato ad esprimersi in tale forma, comunque, al contenuto
dispositivo della norma sembra doversi attribuire portata
retroattiva.
La disposizione sembra, infatti, chiara nel consentire ai comuni
di chiedere e di riscuotere soltanto gli importi del contributo
quantificati in base alla norma statale contestualmente al rilascio
del titolo, inibendo la riscossione del conguaglio anche ove la
relativa richiesta sia stata effettuata prima dell'entrata in vigore
della L.R. Veneto n. 4/2015.
Infatti, atteso che la norma si inserisce all'interno del testo
normativo di fonte regionale che ha dato attuazione all'art. 16,
comma 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, essa
non può applicarsi alle determinazioni del contributo successive
all'entrata in vigore della norma stessa, per le quali si
applicheranno le nuove aliquote.
Essa si rivolge, quindi alle «determinazioni» già avvenute
(quindi ai titoli già rilasciati) per affermare che quelle
effettuate dando diretta attuazione all'art. 16, comma 9 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, restano ferme - e quindi
potranno essere fatte valere e portate ad esecuzione - solo se
contestuali al rilascio del titolo.
Il contenuto precettivo della disposizione appare integralmente
definito in tale parte del comma: esso determina compiutamente sia la
sorte delle «determinazioni» effettuate sulla scorta dell'art. 16,
comma 9 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (che
«restano ferme»), sia di quelle effettuate sulla scorta della
legislazione regionale (che non potranno essere integrate).
Il riferimento alle «successive richieste di conguaglio», appare
una semplice specificazione di un concetto già compiutamente
espresso con la locuzione che la precede e, pertanto, non sembra
potersi valorizzare al fine di affermare che l'impedimento alla
riscossione derivante dalla disposizione riguardi soltanto le
richieste di conguaglio successive alla sua entrata in vigore.
Il tenore precettivo della disposizione - che consente di far
valere solo le determinazioni direttamente attuative della norma
statale effettuate contestualmente al rilascio del titolo -
resterebbe, infatti, intatto anche in assenza di tale specificazione.
D'altronde una diversa soluzione interpretativa - che la difesa
del comune ha proposto nei suoi scritti difensivi - appare
incompatibile con la natura non autoritativa riconosciuta agli atti
di determinazione del contributo ed a quelli con i quali tale
determinazione venga modificata.
Solo attribuendo ad essi natura provvedimentale, potrebbe
distinguersi tra la sorte delle richieste di conguaglio inviate prima
e dopo l'entrata in vigore della norma.
Poichè, però, è stato ormai chiarito che tali atti hanno
natura paritetica e costituiscono atti di esercizio di un diritto di
credito, la norma viene ad incidere sui rapporti obbligatori che sono
sorti, ex lege, per effetto del rilascio del titolo, e quindi appare,
nel suo contenuto dispositivo, volta ad impedire le azioni necessarie
alla riscossione anche delle richieste di conguaglio precedenti alla
sua entrata in vigore.
Da tutto quanto sopra, emerge la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della norma nel presente giudizio.
15. Deve, inoltre, premettersi, sempre in punto di rilevanza, che
la norma non appare suscettibile di alcuna interpretazione
costituzionalmente orientata, atteso che essa esclude espressamente
l'applicazione della disposizione di principio di fonte statale per i
rapporti conseguenti alle determinazioni e liquidazioni del
contributo che siano state erroneamente effettuate sulla scorta dei
parametri previsti dalla previgente tabella A4 della legge regionale
n. 61/85, impedendo, così - in violazione degli articoli 3, 5, 117,
II comma, lettera l) e III comma, 118, I comma, 119, I, II e IV
comma, Cost. - l'applicazione diretta della norma di principio
dettata dal legislatore statale in materia di legislazione
concorrente a tutela di esigenze unitarie di prelievo e violando
l'autonomia di entrata e di spesa dei comuni.
La difesa del Comune, peraltro, nell'evidenziare il contrasto
della disposizione con la «norma cornice», di cui all'art. 16, comma
9 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 ed invocare per
tale ragione un'interpretazione costituzionalmente orientata della
norma, non propone alcuna soluzione ermeneutica diversa dalla mera
disapplicazione della norma regionale, che non trova cittadinanza
nell'ordinamento e che contrasterebbe con la equiordinazione della
funzione legislativa statale e regionale prevista e tutelata
dall'art. 117, I comma, Cost.
Nè costituirebbe un'interpretazione costituzionalmente orientata
quella volta ad escludere l'applicazione della norma per le richieste
di conguaglio anteriori all'entrata in vigore della disposizione. Non
si tratterebbe, infatti, di un'interpretazione che, tra i possibili
significati del testo normativo, accolga quello conforme alle
disposizioni di rango costituzionale, ma solo di un'interpretazione
che mira a limitare la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale alle richieste di conguaglio successive all'entrata in
vigore della disposizione.
Si è già detto, comunque, che tale interpretazione non è
praticabile, alla luce della formulazione della norma e dello scopo
avuto di mira dal legislatore.
16. Così ricostruita la genesi e la portata applicativa della
disposizione, per come risulta dalla sua interpretazione letterale e
teleologica, il Collegio dubita della compatibilità della norma che
da essa si ricava con gli articoli 3, 5, 117, III comma, 119 I, II e
IV comma, della Costituzione.
16.1 Il legislatore regionale con l'art 2, comma 3 legge
regionale n. 4/2015, affermando che restano ferme solo le
determinazioni del contributo effettuate in base dell'art. 16, comma
9, decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
contestualmente al rilascio del titolo edilizio - ed escludendo, per
tale via, che la pretesa ad ottenere il pagamento del contributo
nella misura minima del 5% previsto dalla legge Statale possa farsi
valere dai comuni con una successiva richiesta di conguaglio - ha
esercitato la propria potestà legislativa in violazione della norma
di principio contenuta nell'art. 16, comma 9 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001, così violando l'art. 117, III comma,
ultimo periodo, che riserva al legislatore statale la determinazione
dei principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente.
Il legislatore regionale, infatti, ha disciplinato i rapporti
ancora pendenti - tra le amministrazioni comunali e i cittadini -
sorti nel periodo antevigente alla sua entrata in vigore sottraendo
all'applicazione della norma statale quei rapporti in cui, all'atto
del rilascio del titolo, l'Amministrazione erroneamente avesse omesso
di dare applicazione della norma statale di principio, rifacendosi,
invece, alle tabelle previste dalla legislazione regionale (la
tabella A4 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61).
16.2 La natura di norma di principio dell'art. 16, comma 9,
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, nella parte in
cui definisce i limiti minimo e massimo di incidenza percentuale sul
costo di costruzione della relativa componente del contributo, la sua
non derogabilità dal legislatore regionale e l'immediata
applicabilità della stessa da parte dei comuni, anche in assenza
della normativa regionale di adeguamento, è stata più volte
ribadita dalla giurisprudenza amministrativa di questo Tribunale
amministrativo regionale e del Consiglio di Stato.
Nella sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto,
Sez. II, 1° febbraio 2011, n. 181, si legge: «La richiamata
disposizione, nel disciplinare le modalità di calcolo del costo di
costruzione, prevede che una quota dello stesso, variabile dal 5% al
20%, sia determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche
e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione e
ubicazione. In applicazione dei criteri ermeneutici letterale e
teleologico, ad avviso del Collegio, la detta disposizione deve
essere interpretata nel senso di disporre l'immediata applicazione
della percentuale minima prevista, corrispondente al 5%, mentre resta
nella discrezionalità delle regioni determinare in misura superiore
detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo
comma 9.
3.5. Tale interpretazione, peraltro, risponde anche all'esigenza
di assicurare un'uniformità nella determinazione del costo di
costruzione su tutto il territorio nazionale, a prescindere
dall'esercizio del potere normativo riconosciuto alle singole
regioni. La suddetta disposizione, dunque, non reca alcuna disciplina
transitoria, dovendo trovare immediata applicazione.
La disposizione in esame, più specificamente, distingue i
meccanismi di determinazione del costo di costruzione dalle modalità
di adeguamento automatico di detto costo; solo in relazione a queste
ultime, infatti, si prevede un'applicazione degli indici ISTAT «nei
periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in
eventuale assenza di tali determinazioni». Da ciò si trae, dunque,
ulteriore conferma dell'immediata applicabilità della richiamata
disposizione nella parte riferita alla percentuale del 5%, ai fini
della determinazione del costo di costruzione in sè considerato.».
Il Consiglio di Stato, Sez. I, nel parere del 3 dicembre 2014, n.
3819 reso in seno al ricorso straordinario al Capo dello Stato affare
n. 213/13, ha affermato che, poichè viene in rilievo una materia di
competenza legislativa concorrente: «le leggi regionali possono
essere emanate nell'ambito dei principi fissati dalle leggi dello
Stato» mentre «è evidente che le regioni non hanno il potere di
derogare ai minimi stabiliti nell'art. 16 della decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 per quanto attiene
l'applicazione delle percentuali da applicare per il calcolo e la
definizione dei contributi afferente al permesso di costruire.
Quindi, l'art. 16 deve essere interpretato nel senso che la
percentuale minima, corrispondente al 5%, deve essere applicata a
partire dall'entrata in vigore delle legge statale, restando nella
discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta
percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma
9 dell'art. 16.».
Tali affermazioni sono riprese dalla Sesta Sezione del Consiglio
di Stato nella sentenza del 21 dicembre 2016, n. 5402, che ancora
specifica: «per contro e sebbene alle regioni spetti la disciplina di
dettaglio pure in soggetta materia, al più la diretta applicazione
comunale della norma statale, che nel fissare direttamente l'aliquota
minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al
principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art.
119, comma 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi
d'ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che
la regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a
quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello
essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del
prelievo, per tutto il territorio della Repubblica».
È opinione del Collegio che la ricostruzione operata dalla
giurisprudenza vada confermata, anche alla luce della giurisprudenza
della Corte costituzionale in materia.
16.3 L'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, nel dettare i criteri di determinazione del contributo di
costruzione contribuisce a definire il contenuto dell'onere economico
gravante sul soggetto che intenda esercitare lo ius aedificandi,
così concorrendo a determinare l'effettiva portata e la
caratterizzazione positiva del principio di onerosità del permesso
di costruire.
La Corte costituzionale, a più riprese, ha affermato che
costituiscono principi fondamentali della materia di competenza
concorrente «governo del territorio» (e prima della riforma del
Titolo V della Costituzione, della materia «urbanistica») le norme
che concernono l'onerosità del permesso di costruire, nonchè le
deroghe ed eccezioni al relativo principio.
Nella sentenza n. 1033 del 1988, la Consulta, chiamata ad
esprimersi sulla compatibilità con le norme di attuazione dello
Statuto della Regione Sicilia (Legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3),
degli articoli 7 e 9 del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9
(convertito nella legge 25 marzo 1982, n. 94), con cui il legislatore
statale aveva previsto talune ipotesi di deroga all'obbligo del
pagamento del contributo di costruzione e ipotesi di riduzione del
contributo, ha evidenziato che rientrano nell'ambito delle
disposizioni di principio non soltanto quelle che definiscono
l'onerosità dell'attività edilizia, ma anche quelle che, incidendo
su tale principio, «concorrono a determinare l'effettiva portata e la
caratterizzazione positiva del principio medesimo», in quanto ad esso
«legate da un rapporto di coessenzialità o di integrazione
necessaria».
Sulla scorta di tali argomentazioni la Corte costituzionale ha
riconosciuto la natura di norme di principio alle disposizioni
contenenti deroghe o riduzioni dell'importo ordinariamente previsto
del contributo di costruzione.
Le medesime argomentazioni sono state ribadite, più di recente,
nell'attuale quadro costituzionale di riparto della potestà
legislativa, nella sentenza del 3 novembre 2016, n. 231, con la quale
la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di
legittimità costituzionale dell'art. dell'art. 6, commi 20 e 21,
primo trattino della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, con
cui si prevedeva l'esonero dal contributo di costruzione per due
categorie di interventi che, in base alla legge statale, avrebbero
dovuto essere assoggettate a contribuzione.
In tale occasione la Corte, richiamando il precedente del 1988,
ha nuovamente affermato che: «L'onerosità del titolo abilitativo
«riguarda infatti un principio della disciplina un tempo urbanistica
e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la
rubrica "governo del territorio"» (sentenza n. 303 del 2003), e anche
le deroghe al principio (elencate all'art. 17 del TUE), in quanto
legate a quest'ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano
della stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del
1988 e n. 13 del 1980).».
Anche la disposizione di cui al comma 9 dell'art. 16 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, nella parte in cui
individua i parametri per la determinazione del contributo, nella sua
componente relativa al costo di costruzione, appare riconducibile a
tale categoria di norme di principio, poichè concorrendo a definire
il contenuto dell'onere economico gravante sul soggetto che intenda
esercitare lo ius aedificandi, ne integra un aspetto essenziale.
16.4 Sotto altro profilo, l'art. 16, comma 9, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, come condivisibilmente
ritenuto da Consiglio di Stato, 21 dicembre 2016, n. 5402,
costituisce, altresì, «principio di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi dell'art. 119, comma 2, Cost.» e dell'art. 117,
comma 3, Cost.
La giurisprudenza, sia amministrativa che civile, rinviene il
fondamento causale dell'obbligo al pagamento del contributo di
costruzione nella compartecipazione del soggetto che assuma
l'iniziativa edificatoria ai costi per la realizzazione delle opere
di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la
nuova costruzione consegue (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30
agosto 2018, n. 12; Cons. Stato Sez. V, 13 maggio 2002, n. 2575;
Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 1998, n. 201; Cassazione sez. I, 27
settembre 1994, n. 7874).
La definizione di criteri uniformi di determinazione della
prestazione imposta per l'intero territorio nazionale mira, da un
lato, a garantire a tutti i cittadini parità di condizioni
nell'esercizio dello ius aedificandi, dall'altro, e correlativamente,
ai comuni una quota minima di compartecipazione ai benefici derivanti
dall'esercizio dell'attività edificatoria.
Il contributo di costruzione costituisce, per la giurisprudenza
maggioritaria, un corrispettivo di diritto pubblico, avente carattere
generale e non tributario (cfr. da ultimo Consiglio di Stato,
adunanza plenaria, 30 agosto 2018, n. 12) di cui è titolare il
comune che rilascia il titolo edilizio. Esso rientra, dunque, nel
novero di quelle «risorse autonome» di cui i comuni, secondo quanto
prevede l'art. 119, comma 2 Cost., sono titolari.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, è stata
prevista, in linea di principio, l'equiordinazione di comuni,
province, città metropolitane e regioni, sul piano della «autonomia
finanziaria di entrata e di spesa» (primo comma).
L'art. 119, prevede che i suddetti enti hanno «risorse autonome»
e «stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con
la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario». Inoltre «dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio» (secondo comma).
Le risorse derivanti da tali fonti, e dal fondo perequativo
istituito dalla legge dello Stato, consentono - vale a dire devono
consentire (cfr. Corte costituzionale 26 gennaio 2004, n. 37) - agli
enti di «finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite» (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di
destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in
favore di determinati comuni, province, città metropolitane e
regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla
stessa norma o «per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio»
delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma).
Pertanto, alle disposizioni di legge statale che, ai sensi
dell'art. 23 Cost., definiscono i criteri per la quantificazione
delle prestazioni imposte spettanti ai comuni dovrebbe riconoscersi
natura di principi di coordinamento della finanza pubblica, poichè
anche da esse dipende l'autonomia di entrata e di spesa riconosciuta
agli enti territoriali, nonchè la concreta possibilità di assolvere
alle funzioni ad essi attribuite, atteso che il IV comma dell'art.
119, esclude che essi possano ricevere, in via ordinaria, ulteriori
risorse rispetto a quelle previste dal medesimo articolo.
16.5 Ad ulteriore conferma che l'art. 16, comma 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 costituisca una norma di
principio, si osserva che i limiti quantitativi, minimo e massimo, da
essa individuati sono i medesimi di quelli che, fin dall'approvazione
dell'art. 6 della legge n. 10 del 28 gennaio 1977 (che ha sancito
l'onerosità dell'attività edificatoria), il legislatore statale
aveva stabilito.
Tale criterio è rimasto invariato fino al 25 gennaio 1982,
quando l'art. 9, comma 6, decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9,
(convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982, n. 94)
l'ha modificato, eliminando il limite minimo e riducendo il massimo
al 10%. Tuttavia, le percentuali minima e massima del costo di
costruzione, sono state riportate a quelle originarie con l'entrata
in vigore dell'art. 7, comma 2, legge 24 dicembre 1993, n. 537 e
riprodotte nel Testo Unico dell'edilizia.
16.6 L'art. 2, comma 3 L.R. Veneto n. 4/2015 nell'introdurre una
disciplina parzialmente derogatoria rispetto all'art. 16, comma 9,
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 si pone in
contrasto anche con gli articoli 117, III comma, 118, comma I e 5
della Costituzione di cui costituisce diretta applicazione l'art. 2,
comma 3 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
La norma («Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente
testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti
operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario,
fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.») contiene
una disciplina transitoria - destinata a trovare applicazione nelle
more dell'adeguamento della legislazione regionale ai principi
contenuti nel Testo unico dell'edilizia - e cedevole, mediante la
quale le disposizioni di dettaglio, attuative di norme di principio
contenute nel decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
trovano immediata applicazione, fino all'adeguamento da parte delle
regioni.
Il meccanismo di coordinamento tra normativa statale e regionale
nelle materie di competenza concorrente, costituito dalle «norme
cedevoli», è stato ritenuto dalla Corte costituzionale attuativo di
quelle esigenze unitarie di regolamentazione uniforme che
l'ordinamento costituzionale continua a riconoscere anche nel
differente sistema di rapporti tra Stato e regioni delineato dalla
legge costituzionale n. 1 del 2003 e che rinvengono il proprio
referente normativo nell'art. 118, comma 1 Cost., nella parte in cui
codifica il principio di sussidiarietà.
Nella sentenza n. 303/2003, la Corte costituzionale ha affermato
che benchè «l'inversione della tecnica di riparto delle potestà
legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze dello Stato
dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme
suppletive statali in materie di legislazione concorrente, (e)
tuttavia una simile lettura dell'art. 117 svaluterebbe la portata
precettiva dell'art. 118, comma primo, che consente l'attrazione allo
Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni
amministrative e delle correlative funzioni legislative» e che «la
disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una
temporanea compressione della competenza legislativa regionale che
deve ritenersi non irragionevole, finalizzata com'è ad assicurare
l'immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha
attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere
esposte al rischio della ineffettivita'».
Le norme statali di dettaglio, espressione di principi generali,
alle quali è attribuita temporanea vigenza nelle more
dell'adeguamento da parte delle regioni (per questo dette «cedevoli»
rispetto alla legislazione regionale sopravvenuta), mirano ad evitare
che l'inerzia regionale ponga nel nulla l'individuazione dei principi
fondamentali delle materie di legislazione concorrente, che è
«riservata» al legislatore statale, così preservando la suddetta
riserva e garantendo, nel contempo l'uniforme disciplina nazionale in
conformità con gli stessi.
A tale esigenza di uniforme disciplina dei criteri di
determinazione del contributo di costruzione è improntata, per
quanto si è esposto nei punti del paragrafo 4, la disposizione di
cui all'art. 16, comma 9, decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, nella parte in cui definisce la percentuale minima e
massima del costo di costruzione entro cui le regioni devono
individuare la quota di contributo di costruzione per singole
categorie di edifici.
L'art. 2, comma 3, legge regionale n. 4/2015, introducendo un
regime differenziato di determinazione del contributo di costruzione
rispetto a quello applicabile sull'intero territorio nazionale per
talune fattispecie (quelle per le quali il contributo fosse stato
determinato secondo parametri diversi da quello minimo previsti
dall'art. 16, comma 9, decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001), si è posto contro quelle esigenze di uniforme
regolamentazione presidiate dagli articoli 118, comma I e 5 della
Costituzione, rendendo definitiva la violazione della norma di
principio che il mancato tempestivo adeguamento della legislazione
regionale aveva prodotto.
17. Sotto altro profilo, l'art. 2, comma 3 L.R. Veneto n. 4/2015,
escludendo che i comuni possano pretendere con una richiesta di
conguaglio il pagamento del contributo nella misura minima prevista
dalla norma di legge statale, incide e viola il principio di
equiordinazione tra Enti territoriali, previsto dall'art. 114 Cost.,
nonchè l'autonomia di entrata e di spesa riconosciuta ai comuni
dall'art. 119, comma I, II e IV Cost. e il principio di buona
amministrazione, previsto dall'art. 97 Cost.
Il contributo di costruzione, come si è detto, essendo una
prestazione imposta che i comuni hanno diritto di riscuotere in
conseguenza del rilascio del permesso di costruire, ne costituisce
un'entrata propria, istituita con legge statale.
Ai sensi del IV comma dell'art. 119 Cost., questa entrata
concorre con le altre entrate di natura tributaria e non tributaria,
nonchè con le risorse trasferite ai sensi ed alle condizioni di cui
ai commi III e V, al finanziamento «integrale» delle spese necessarie
per l'espletamento delle proprie funzioni.
La norma regionale, escludendo che i comuni possano pretendere
con una richiesta di conguaglio il pagamento del contributo nella
misura minima prevista dalla norma di legge statale, incide su un
credito già acquisito al patrimonio comunale per effetto del
rilascio del permesso di costruire e viola l'autonomia di entrata e
di spesa riservata ai comuni, in tal modo ledendo anche il principio
di equiordinazione tra gli enti territoriali che compongono la
Repubblica, sancito dall'art. 114 Cost.
Inoltre, la norma si pone in contrasto con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione perchè impedisce ai comuni
di far valere e riscuotere nella loro interezza crediti già
acquisiti al patrimonio, in assenza di alcuna valutazione sulla
sostenibilità economica di tale rinuncia.
18. La norma, inoltre, invade la sfera di potestà legislativa
esclusiva nella disciplina dell'ordinamento civile riservata al
legislatore statale dall'art. 117, comma II, lettera l) e viola i
principi di uguaglianza e ragionevolezza previsti dall'art. 3 Cost.
Come si è già evidenziato, il legislatore regionale con la
norma in esame ha dettato una disciplina speciale per gli atti di
determinazione e liquidazione del contributo di costruzione già
emessi, sottraendo ai comuni il potere di rideterminare l'importo
già liquidato sulla scorta della disciplina regionale antevigente e
di riscuoterlo.
Così facendo si è inserita nel dibattito - all'epoca non ancora
sopito - sulla natura, autoritativa o paritetica, degli atti con cui
l'Amministrazione determina e liquida l'importo del contributo di
costruzione e sull'ammissibilità, e le relative condizioni, della
rideterminazione del suddetto importo.
Prima dell'intervento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato, con la sentenza del 30 agosto 2018, n. 12, sulla questione, si
erano contrapposti tre orientamenti interpretativi.
Secondo una prima impostazione, fatta propria dal Consiglio di
giustizia amministrativa (nelle sentenze nn. 64, 188, 244, 373, 422 e
790 del 2007), la determinazione del contributo darebbe luogo ad un
rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel
rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si
cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo
edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di
modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di
calcolo), in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla
disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore
riconoscibile (donde l'intangibilità pressochè assoluta della
originaria determinazione amministrativa).
Una seconda tesi, che è stata seguita in alcune sentenze della
sez. IV del Consiglio di Stato (Cons. St., sez. IV, 27 settembre 2017
n. 4515, Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2017 n. 2821), pur
muovendo, come la prima, dalla natura paritetica del rapporto, trae
da tale assunto conseguenze opposte, affermando che proprio perchè
si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, la
rettifica sarebbe sempre possibile, entro il termine decennale di
prescrizione, perchè, per un verso, il procedimento sarebbe
svincolato dal rispetto delle condizioni di esercizio dell'autotutela
amministrativa e, per altro verso, la rideterminazione del contributo
dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari
costituirebbe un atto dovuto.
Terza e più recente impostazione, muove dalla natura
pubblicistica (Cons. St., sez. IV, 21 dicembre 2016, n. 5402) del
rapporto nascente dalla determinazione del contributo, trattandosi di
prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, per
affermare la conseguente applicabilità, in astratto, delle regole
dell'autotutela amministrativa.
L'Adunanza Plenaria ha risolto il contrasto, affermando che
«L'atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale
corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione
ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa
nè costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si
risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di
rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari» e che «la
natura paritetica dell'atto di determinazione consente che la
pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore
del privato che in senso contrario, purchè ciò avvenga nei limiti
della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (v.,
inter multas, Consiglio di Stato, sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033,
Consiglio di Stato, sez. IV, 17 settembre 2010, n. 6950)».
L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha, quindi, ritenuto
non condivisibili, sia la tesi dell'assoluta immodificabilità del
contributo, affermata sul presupposto della non riconoscibilità
dell'errore nel quale è incorsa l'Amministrazione, sia la tesi
secondo la quale la riliquidazione del contributo sarebbe ammessa
solo in presenza dei presupposti previsti per l'autotutela.
Ha, invece, affermato la doverosità della rideterminazione
dell'importo del contributo che, per errore, sia stato
originariamente liquidato in violazione delle norme di legge che
regolano i criteri del relativo calcolo, pena la violazione del
principio di legalità delle prestazioni imposte sancito dall'art. 23
della Costituzione.
Ha, altresì, stabilito che la natura di prestazione patrimoniale
imposta riconosciuta al contributo in esame non comporta l'attrazione
nella sfera pubblicistica dell'obbligazione di cui costituisce
oggetto. L'obbligazione nasce ex lege in conseguenza del rilascio del
titolo edilizio ed è imposta nel senso che il privato non può
sottrarsi al vincolo se non rinunciando a richiedere il titolo,
tuttavia, «esclusa pacificamente la sua natura tributaria», il
pagamento del contributo «non può che costituire l'oggetto di un
ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto
privato, come prescrive l'art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del
1990, salvo che la legge disponga diversamente.».
Discende dalle esposte premesse che gli atti con i quali la
pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di
costruzione costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla
pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al comune per il rilascio
del permesso di costruire, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a
carattere paritetico.
«Si è cioè al cospetto di un rapporto obbligatorio, di
contenuto essenzialmente pecuniario (salva l'ipotesi di opere a
scomputo di cui all'art. 16, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001), al quale si applicano le
disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni
previste dalla legge (come, ad esempio, i già citati articoli 42 e
43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001) per
la peculiare finalità del credito vantato dall'amministrazione
comunale in ordine al pagamento del contributo (oneri di
urbanizzazione e costo di costruzione).».
Quanto alle esigenze di tutela dell'affidamento ingenerato
dall'erronea liquidazione del contributo all'atto del rilascio del
titolo, l'Adunanza Plenaria ha affermato che esse sono
sufficientemente garantite nei limiti previsti dagli articoli 1175 e
1375 del codice civile
Pertanto, «la complessità delle operazioni di calcolo o
l'eventuale incertezza nell'applicazione di alcune tabelle o
coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non
sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con
l'ordinaria diligenza, richiesta dagli articoli 1175 e 1375 del
codice civile, può e deve controllarne l'esattezza sin dal primo
atto di loro determinazione».
Quindi «La tutela del legittimo affidamento e il principio della
buona fede (articoli 1175 e 1375 del codice civile), che in via
generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione
nell'attuazione del rapporto obbligatorio (v., sul punto, Cassazione,
sez. L, 7 aprile 1992, n. 4226), possono trovare applicazione ad una
fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente,
l'oggettività dei parametri da applicare al contributo di
costruzione rende vincolato il conteggio da parte della pubblica
amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la
verificabilità da parte dell'interessato con l'ordinaria diligenza,
solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e
verificabilità non siano possibili con il normale sforzo richiesto
al debitore, secondo appunto buona fede, nell'ottica di una leale
collaborazione finalizzata all'attuazione del rapporto obbligatorio e
al soddisfacimento dell'interesse creditorio.».
Come si è detto, il legislatore regionale con l'art. 2, comma 3
legge regione Veneto n. 4/2015 si è inserito nel dibattito,
manifestando una chiara opzione per la tesi che escludeva la
modificabilità della liquidazione del contributo di costruzione
effettuata dal comune contestualmente al rilascio del titolo.
I rapporti obbligatori già instaurati alla data della sua
entrata in vigore vengono assoggettati ad una disciplina peculiare,
mediante la quale la pretesa creditoria del comune viene ridotta nel
quantum rispetto al suo contenuto legale, ove non esercitata in tale
misura fin dal momento della sua originaria quantificazione, ed è
riconosciuta una tutela dell'affidamento del privato del tutto avulsa
dalla verifica dei profili di conoscibilità della normativa
applicabile.
Ed, infatti, anche ove si ritenesse che la stratificazione delle
disposizioni di fonte statale e regionale abbia potuto ingenerare una
situazione di incertezza tale da incidere sulla conoscibilità dei
criteri di calcolo del contributo, ciò non potrebbe comunque
affermarsi con riguardo alle determinazioni nelle quali fosse
esplicitamente fatta salva la possibilità di successivi conguagli, o
a quelle adottate dopo le pronunce del Tribunale amministrativo
regionale Veneto e del Consiglio di Stato con le quali il dubbio
interpretativo sulla normativa applicabile era stato risolto nel
senso della prevalenza della norma di fonte statale.
Così facendo, il legislatore regionale ha dettato disposizioni
che incidono sul regime giuridico di «un rapporto obbligatorio, di
contenuto essenzialmente pecuniario», in quanto tale soggetto alle
«disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni
previste dalla legge», invadendo una competenza riservata, dall'art.
117, comma II, Cost. alla potestà legislativa statale.
19. Infine, la norma di legge regionale appare in contrasto anche
con l'art. 3 Cost.
Non può, infatti, ritenersi conforme ai principi di uguaglianza
e di ragionevolezza una norma che disciplina diversamente rapporti
obbligatori di fonte legale, integralmente definiti, nel loro
contenuto, per effetto della medesima legge, in funzione della
circostanza, meramente casuale, che il comune abbia o non abbia fatto
corretta applicazione della legge vigente in sede di rilascio del
titolo.
Neppure può addursi a giustificazione di una tale disparità di
trattamento l'affidamento ingenerato dal comune con l'erronea
determinazione iniziale dell'importo del contributo, poichè, come ha
ritenuto l'Adunanza Plenaria nella sentenza n. 12/2018, tale
affidamento è meritevole di tutela soltanto ove esso sia
incolpevole, ovvero non fosse evitabile con l'ordinaria diligenza,
circostanza da valutarsi in concreto.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione
Seconda), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 3, della legge Regionale 16 marzo 2015, n. 4.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della segreteria
della Sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione,
nonchè la notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed
al Presidente della Giunta regionale e la comunicazione della
medesima al Presidente del Consiglio regionale per il Veneto.
Così deciso in Venezia nella Camera di consiglio del giorno 11
ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Alberto Pasi, Presidente;
Daria Valletta, referendario;
Mariagiovanna Amorizzo, referendario, estensore.

Il Presidente: Pasi


L'estensore: Amorizzo