1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 aprile 1990
N. 13 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 aprile 1990 (della regione Toscana) Assistenza e beneficenza - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 febbraio 1990 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 45 del 23 febbraio 1990) - Criteri direttivi per l'individuazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza da trasformare in persone giuridiche di diritto privato - Asserita violazione della competenza regionale in materia di assistenza e beneficenza per l'emanazione di direttive vincolanti in materia propria della regione, residuando la competenza dello Stato soltanto per l'atto formale del riconoscimento giuridico di cui all'art. 12 del c.c. - Richiamo alla sentenza della Corte n. 396/1988. (D.P.C.M. 16 febbraio 1990). (Cost., artt. 117, in relazione agli artt. 12 e 22 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). (090C0534) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-1990)

Ricorso della regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, a ciò autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 3172 del 9 aprile 1990,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Paolo Barile, prof.
Stefano Grassi e prof. Giuseppe Morbidelli ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv. Roberto Folchitto in Roma, via
delle Tre Madonne 16, come da mandato in calce al presente atto, per
conflitto di attribuzione ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione e 39 e segg. della legge n. 87/1953, in relazione al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 febbraio 1990,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 23 febbraio 1990.
1. - Con la sentenza n. 396 del 7 aprile 1988, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17
luglio 1890, n. 6972 ("norme sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza") "nella parte in cui non prevede che le
IPAB regionali e infraregionali possano continuare a sussistere
assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora
abbiano tuttora i requisiti di una istituzione privata".
Tale decisione - come ha sottolineato una autorevole dottrina "ha
inciso coraggiosamente su uno dei nodi più complessi dell'arcaica
legislazione nazionale in tema di assistenza e beneficenza pubblica:
come è ben noto, infatti, il problema della privatizzazione di parte
delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza ha costituito
il maggior nodo irrisolto che ha finora impedito il varo di una
organica legislazione nazionale di cornice e conseguentemente di
quella regionale" (U. De Siervo, la tormentata fine delle IPAB, in
Giur. cost., 1988, I, 1757).
La decisione di questa Corte ha ribadito, in modo chiaro e non
più discutibile, l'interpretazione dell'art. 38 della Costituzione
(già affermata nella sentenza n. 173/1981, e già presente nella
prassi applicativa per gli enti assistenziali di nuova istituzione),
secondo cui la norma costituzionale garantisce il "pluralismo delle
istituzioni in relazione alla possibilità di pluralismo delle
istituzioni", in materia di assistenza e beneficenza, con il
conseguente diritto dei "privati di istituire liberamente enti di
assistenza e, conseguenzialmente, quello di vedersi riconosciuta, per
tali enti, una qualificazione giuridica conforme alla propria
effettiva natura".
Ma, come sottolinea la stessa dottrina che è stata sopra citata,
il vero problema aperto dalla sentenza deriva dalla circostanza che
questa Corte non ha potuto certo enucleare quali siano quei requisiti
propri di una persona giuridica privata dal cui possesso deriva la
legittima richiesta di vedersi riconosciuta la personalità giuridica
privata. Ciò spetterebbe al legislatore nazionale, ma la Corte
appare tanto esplicitamente dubbiosa sulla volontà e capacità del
Parlamento di intervenire in materia, da affermare testualmente che
anche in assenza "di una apposita normativa che disciplini le ipotesi
ed i procedimenti per l'accertamento della natura privata delle IPAB"
si potrebbe giungere a tale accertamento "non solo perseguendo la via
dell'accertamento giudiziale, come nel caso oggetto del giudizio a
quo, ma anche la via della trasformazione in via amministrativa,
sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono titolari sia
l'amministrazione statale che quella regionale in tema di
riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche
private" (cfr. U. Se Siervo, op. cit., 1761).
2. - Con il decreto 16 febbraio 1990, il Presidente del Consiglio
dei Ministri ha espressamente dichiarato di voler dar seguito alla
sentenza di questa Corte (in questo senso è esplicita anche la
citazione dell'art. 5, primo comma, lettera f), della legge 23 agosto
1988, n. 400), richiamando nelle premesse del provvedimento le
indicazioni di questa Corte sulla via amministrativa da seguire per
accertare la sussistenza dei requisiti di istituzione privata delle
IPAB regionali ed infraregionali.
Più precisamente il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 16 febbraio 1990 ha dato seguito alla sentenza di questa
Corte, mediante l'emanazione di direttive, ai sensi dell'art. 4,
terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977, per l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate alle regioni, in materia di riconoscimento
della personalità giuridica di diritto privato delle IPAB regionali
ed infraregionali che ne facciano richiesta.
Il decreto 16 febbraio 1990 intende peraltro vincolare l'azione di
accertamento che le regioni sono chiamate a svolgere in ordine alla
natura privata o pubblica delle IPAB operanti nei rispettivi ambiti
territoriali.
Le direttive non si limitano, infatti, a definire le modalità di
esame delle relative domande (cfr. punti 1 e 2 dell'art. 1 - ed unico
- del decreto), precisano anche, nel merito, quali sono i presupposti
per riconoscere la natura privata delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza. Secondo il decreto sono da riconoscere di
natura privata le istituzioni che continuino a perseguire le proprie
finalità nell'ambito dell'assistenza, in ordine alle quali sia
alternativamente accertato: a) il carattere associativo; b) il
carattere di istituzione promossa ed amministrata da privati; c)
l'ispirazione religiosa. Il decreto successivamente elenca gli
elementi atti a definire i caratteri di cui alle lettere a), b) e c)
sopra indicate, ribadendo (con alcune, non insignificanti, modifiche)
i principi, già richiamati da questa Corte nella sentenza n.
396/1988, espressi dalle norme di attuazione dello statuto speciale
per la Sardegna (art. 17, del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) e da una
legge della regione siciliana (art. 30 della legge n. 22/1986).
3. - Le direttive impartite dal Presidente del Consiglio dei
Ministri sono svolte nell'esercizio di una funzione propria dello
Stato (quella indicata dall'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n.
616/1977, in diretta attuazione del secondo comma dell'art. 118 della
Costituzione), ma le modalità con cui tali funzioni sono state
esercitate ledono la competenza della regione Toscana in materia di
ordinamento degli enti amministrativi dipendenti dalla regione (art.
117 della Costituzione, anche in relazione all'art. 12 del d.P.R. n.
616/1977) e in materia di beneficenza pubblica (art. 117 della
costituzione, anche in relazione all'art. 22 del d.P.R. n. 616/1977),
per le seguenti considerazioni in
DIRITTO
4. - Ad avviso della regione Toscana, le direttive emanate con il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 febbraio 1990,
in quanto vincolanti per la successiva azione amministrativa delle
regioni, sono frutto di un'interpretazione erronea delle indicazioni
contenute nella citata sentenza n. 396/1988 di questa Corte.
La sentenza, anche in quella parte della motivazione cui fanno
riferimento le direttive del Governo, si è limitata ad indicare la
praticabilità della via di un accertamento in sede giudiziaria o
amministrativa in ordine alla eventuale natura privata delle IPAB
regionali ed infraregionali esistenti. la Corte ha così invitato i
giudici e le amministrazioni statale e regionali ad attivare le
relative procedure, in caso di perdurante inerzia del legislatore. Ma
in tal modo la sentenza di questa Corte non ha inteso affermare che
le IPAB di natura privata operanti nell'attuale sistema di assistenza
e beneficenza pubblica sono costrette a chiedere un provvedimento
costitutivo della personalità giuridica. Nè tale affermazione
sarebbe stata possibile, dato che le IPAB sono già enti dotati di
personalità giuridica. Le IPAB, secondo la sentenza possono essere
semplicemente sottoposte ad un procedimento di accertamento della
natura, pubblica o privata, della personalità giuridica attualmente
posseduta. Procedimento che non si può ritenere assorbito nelle
competenze delegate in materia di riconoscimento della personalità
giuridica, di cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616/1977; ma che invece
attiene, direttamente ed in primo luogo, sia alla materia della
beneficenza pubblica (cfr. art. 22 del d.P.R. n. 616/1977, richiamato
dallo stesso decreto del 16 febbraio 1990), sia alla materia
dell'ordinamento degli enti dipendenti dalla regione (cfr. art. 12,
del d.P.R. n. 616/1977, anch'esso richiamato nel decreto 16 febbraio
1990).
5. - Come è noto, in sede di riconoscimento di un'associazione e
in genere di provvedimento di concessione della personalità di
diritto privato, l'amministrazione investita di tale potere ha il
compito di verificare: a) la meritevolezza dell'iniziativa; b) il
fatto che non vi sia conflitto con interessi pubblici perseguiti
dalla pubblica amministrazione; c) l'osservanza dei principi
fondamentali stabiliti dal codice civile (ad es. in tema di
associazioni, devono essere garantiti all'assemblea i poteri di cui
all'art. 21 del cod. civ.).
Le direttive ex art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977
possono pertanto investire questi aspetti tipici della funzione di
riconoscimento ed in genere di controllo delle persone giuridiche
private; non possono invece investire le materie in cui operano le
persone giuridiche da riconoscere.
Nel caso di specie, la direttiva, nel definire la procedura di
accertamento della natura privata o pubblica di un'istituzione di
pubblica assistenza e beneficenza va oltre la precisazione e la
disciplina delle funzioni relative all'accertamento della natura
della personalità giuridica. La direttiva definisce lo stesso ambito
e le modalità di esplicazione delle funzioni pubbliche in materia di
assistenza e beneficenza, chiarendo se ed in che misura l'istituzione
di pubblica assistenza e beneficenza si possa ritenere oggetto della
disciplina pubblicistica del settore e dei relativi programmi
regionali.
In altre parole, la determinazione di indici di riconoscibilità
ai quali si attribuisca valore tassativo e vincolante e non semplice
valore sintomatico, della natura privata delle IPAB equivale, in
negativo, alla determinazione degli indici di riconoscibilità delle
IPAB pubbliche. E poichè queste ultime sono indubbiamente soggette
in tutti i loro aspetti, sia organizzativi sia funzionali, alla
disciplina legislativa regionale, ne deriva che il decreto 16
febbraio 1990 pone i presupposti per la espulsione dall'orbita delle
competenze regionali di tutte le IPAB per le quali la procedura di
accertamento della natura privata dia esito positivo.
La definizione - con atto diverso dalla legge o atto di indirizzo
e coordinamento che nella legge trovi il suo fondamento - dei
presupposti sostanziali per la definizione della natura pubblica o
privata delle IPAB interferisce, quindi, illegittimamente nelle
materie di competenza regionale sopra richiamate, vincolando e
condizionando l'autonoma definizione, con legge regionale, delle
procedure e dei presupposti sulla base dei quali effettuare gli
accertamenti suggeriti dalla sentenza di questa Corte n. 396/1988.
6. - In conclusione, il decreto del Presidente del Consiglio 16
febbraio 1990, nel definire ed imporre una puntuale procedura di
accertamento della natura privata, e della conseguente
depubblicizzazione, delle IPAB infraregionali e regionali, non si
limita a porre direttive in una materia delegata dallo Stato alle
regioni, ma interferisce e limita le competenze regionali in materia
di assistenza e beneficenza ed in materia di ordinamento degli enti
dipendenti.
Se ne ha una controprova se si considera come le direttive del 16
febbraio 1990 siano state emanate con riferimento a funzioni
amministrative che rientrano in un'ipotesi di "delega" necessaria:
tale è la delega di cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616/1977, in
quanto riferita necessariamente alle persone giuridiche che operano
nell'ambito delle materie oggetto del trasferimento. Il tentativo
dello Stato di assorbire solo nel campo delle funzioni delegate in
tema di riconoscimento della personalità giuridica un'attività di
accertamento che investe direttamente le materie trasferite della
beneficenza pubblica e dell'ordinamento degli enti dipendenti, opera
una scissione che lo stesso legislatore ha ritenuto di dover
escludere, proprio nel momento in cui ha valutato come necessaria la
delega delle funzioni organicamente connesse a quelle trasferite.
7. - La lesione delle competenze costituzionalmente tutelate, che
viene denunciata con il presente ricorso, è tanto più grave per la
regione toscana, che vede operare nel suo ambito (e che ha inserito
nei suoi programmi assistenziali) un numero rilevante ed ampiamente
diversificato di IPAB, che si possono ritenere sottoponibili al
procedimento di accertamento della natura giuridica privata.
Sotto questo profilo, si deve anche sottolineare che le
prescrizioni del decreto 16 febbraio 1990 confliggono con un
fondamentale e tradizionale principio in tema di distinzione tra enti
pubblici ed enti privati secondo cui i vari indici rivelatori hanno
solo un valore tendenziale, dovendosi invece verificare caso per
caso, sulla base di indagini specifiche, se l'ente sia da ritenere
inserito nel sistema amministrativo. Ciò è tanto più vero nella
materia beneficenza pubblica, in cui - malgrado la normativa comune
di cui alla legge Crispi del 1890 - assistiamo ad una variegata
casistica di IPAB ed ancora più ad una variegata casistica ed
evoluzione dei rapporti e dei raccordi tra tali enti e le
amministrazioni pubbliche.
Comunque, anche ad accettare l'impostazione del d.P.C.M. 16
febbraio 1990, si deve rilevare che esso segue solo in parte i
criteri dell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, recante norme
di attuazione dello Statuto sardo (richiamato da questa Corte come
espressione di principi generali dell'ordinamento, in materia di
definizione della natura privata delle istituzioni di pubblica
assistenza e beneficenza). Al punto 4, lett. b), ed al punto 5, lett.
b), le direttive prevedono - come elemento concorrente a definire la
natura privata delle IPAB - la presenza, in base a norme statutarie,
nell'organo deliberante di una "quota significativa" di membri eletti
o designati da associazioni o soggetti privati; mentre l'art. 17 cit.
stabilisce (al punto 1, lett. b), ed al punto 2, lett. b), che la
quota dei membri di provenienza privata deve corrispondere ad almeno
la metà dei componenti l'organo deliberante. Al punto 6, lett. a),
del decreto, viene omesso l'avverbio "attualmente", nel definire
l'elemento dell'"attività istituzionale che persegua indirizzi
religiosi" ("attualmente", secondo l'art. 17 del decreto di
attuazione citato; ma non così per il d.P.C.M. 16 febbraio 1990 che
evidentemente ritiene sufficiente anche un indirizzo religioso che
l'IPAB abbia avuto - anche solo nel passato - nello svolgimento della
propria attività istituzionale). Il punto 6, lett. b), amplia
ulteriormente le ipotesi in cui si dovrebbe riconoscere l'ispirazione
religiosa scindendo in due distinte ipotesi gli elementi presi in
considerazione unitariamente dall'art. 17 del decreto di attuazione
citato: e più precisamente gli elementi per il "collegamento con una
confessione religiosa" (che un avverbio disgiuntivo - "ovvero", in
sostituzione di una congiunzione "e", contenuta nel testo legislativo
di riferimento - permette di considerare separatamente, e quindi
ciascuno da solo sufficiente a far ritenere verificato il
"collegamento"). Anche il riferimento, del punto 7 ai criteri seguiti
dalla commissione istituita per l'individuazione delle IPAB di
ispirazione religiosa ai sensi dell'art. 25 del d.P.R. n. 616/1977,
suscita perplessità; non solo perchè quella commissione individuò
criteri più penetranti di quelli precisati al punto 6, per definire
la natura religiosa degli enti; ma anche perchè la stessa
commissione invocò - già prima dell'annullamento da parte di questa
Corte dello stesso art. 25 cit. - un intervento chiarificatore del
legislatore, dopo aver constatato la difficoltà e la complessità
dell'elaborazione in termini univoci di criteri generali. Il che, tra
l'altro, conferma quanto in precedenza sostenuto circa la non
ammissibilità di una codificazione in via amministrativa dei c.d.
indici rivelatori della natura privata delle IPAB.
In conclusione, i criteri fissati dalle direttive contenute nel
decreto 16 febbraio 1990 condizionano in modo illegittimo l'azione
"di accertamento" che la regione Toscana deve attivare, nel rispetto
dei principi di cui alla sentenza n. 396/1988 di questa Corte,
nell'esercizio delle competenze costituzionalmente attribuite in
materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione ed in materia di beneficenza pubblica dall'art. 117 della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 12 e 22 del d.P.R. n.
616/1977.

P. Q. M.
chiede che questa Corte dichiari che non spetta allo Stato emanare
direttive dirette a disciplinare, con norme di valore vincolante, le
procedure ed i presupposti per l'accertamento della natura privata
delle IPAB regionali e infraregionali, con il conseguente
annullamento del d.P.C.M. 16 febbraio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)

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