1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 7-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2022
Ordinanza del 6 giugno del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da A. A.. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Liguria - Requisiti del nucleo familiare per partecipare all'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) - Residenza o attivita' lavorativa da almeno cinque anni nel bacino di utenza a cui appartiene il Comune che emana il bando tenendo conto della decorrenza della stessa nell'ambito del territorio regionale. - Legge della Regione Liguria 29 giugno 2004, n. 10 ("Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998 n. 9 (nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e riordino delle attivita' di servizio all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)"), art. 5, comma 1, lettera b). (22C00139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 7-9-2022)

TRIBUNALE ORDINARIO DI GENOVA
I Sezione Civile

Il Tribunale, nella persona del Giudice Francesca Lippi nella
causa iscritta al n. R.G. 8020/2021 promossa ex art. 702-bis c.p.c. e
art. 28 decreto legislativo n. 150/11 da:
A A rappresentato e difeso dall'avv.to Alberto Guariso del Foro
di Milano e dall'avvocata Elena Fiorini ricorrente contro Comune di
Genova rappresentato e difeso dagli avv. Bracuto Marta e Allasia
Maria Laura convenuto resistente e contro Regione Liguria
rappresentata e difesa dagli avv. Bozzini Andrea e Castagnolo
Leonardo convenuta resistente a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 5 aprile 2022 ha pronunciato la seguente ordinanza di
rimessione degli atti alla corte costituzionale.
I fatti di causa si possono così sintetizzare.
Il ricorrente A A cittadino della immigrato in Italia,
dal in qualità di rifugiato politico è titolare di un permesso
di soggiorno per protezione internazionale rilasciato dalla Questura
di Genova.
Il ricorrente è stato inserito in una comunità in Genova
nell'ambito di un progetto di accoglienza gestito da Arci Genova,
conclusosi nell'ottobre del 2021, e ha svolto lavori di manovalanza,
maturando a luglio 2021 un ISEE pari ad euro 1.260.
Con determinazione dirigenziale n. 70 del 27 febbraio 2020, il
Comune di Genova approvava il «bando di concorso per l'anno 2020 per
l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica («bando
ERP 2020»), emanato in attuazione dell'art. 4 legge regionale 29
giugno 2004 n. 10 della Regione Liguria.
Sia il bando che la legge regionale prevedono, tra i requisiti
per l'assegnazione, che il richiedente abbia risieduto o prestato la
propria esclusiva o principale attività lavorativa nel Comune di
Genova ovvero nel bacino di utenza H2 per almeno cinque anni
consecutivi antecedenti alla data di pubblicazione del bando.
Il ricorrente ha presentato domanda di ammissione al bando ERP
2020, ma nella redazione dela graduatoria provvisoria è stato
escluso per mancanza del requisito della residenza quinquennale.
Con ricorso proposto ex art. 702-bis c.p.c. e art. 28 decreto
legislativo n. 150/11 (azione civile contro la discriminazione) del 9
settembre 2021 A A ha sollevato davanti a codesto Tribunale questione
di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b legge
regionale Liguria 29 giugno 2004 n. 10 nella parte in cui prevede il
requisito di 5 anni di residenza o attività lavorativa nei Comuni
del bacino interessato dal bando per l'accesso agli alloggi di
edilizia economica popolare, per contrasto con l'art. 3 Cost. e con
l'art. 117 comma 1 Cost. con riferimento all'art. 29, par. 1,
direttiva 2011/9. Ha pertanto chiesto la sospensione del presente
procedimento e l'invio degli atti alla Corte costituzionale.
Nel merito ha chiesto che, all'esito del giudizio di
costituzionalità, venga accertato e dichiarato il carattere
discriminatorio della clausola in oggetto, e di conseguenza sia
ordinato al Comune di Genova e alla Regione Liguria di rimuovere le
clausole illegittime dai rispettivi atti amministrativi e di inserire
il ricorrente nella graduatoria del bando.
Il Comune di Genova e la Regione Liguria si sono costituiti in
giudizio contestando le deduzioni del ricorrente e negando sia il
carattere discriminatorio della clausola che la sussistenza di un
interesse ad agire.
Entrambe le parti resistenti hanno chiesto la reiezione di tutte
le deduzioni e richieste del ricorrente, nonchè di tutte le istanze
istruttorie presentate dal medesimo.
All'udienza del 15 febbraio 2022 le parti hanno insistito nelle
proprie deduzioni, eccezioni ed istanze.
Il giudice ha fissato udienza di trattazione scritta al 5 aprile
2022, concedendo termini per il deposito telematico di note di
trattazione.
Le parti hanno depositato nei termini le rispettive memorie
formulando le seguenti conclusioni:
Parte ricorrente
«Voglia il Tribunale, disatteso ogni contraria istanza in via
preliminare:
dichiarare rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 5, comma 1, lettera b -
legge regionale Liguria 29 giugno 2004 n. 10 laddove si prevede il
requisito di 5 anni di residenza o attività lavorativa nei Comuni
del bacino interessato dal bando per l'accesso agli alloggi di
edilizia economica popolare, per contrasto con l'art. 3 Cost. e con
l'art. 117 comma 1, Cost. con riferimento all'art. 29, par. 1,
direttiva 2011/95;
per l'effetto sospendere il presente giudizio rinviando gli
atti alla Corte costituzionale;
e successivamente, all'esito del predetto giudizio di
costituzionalita':
a) accertare e dichiarare il carattere discriminatorio della
condotta tenuta:
dal Comune di Genova consistente nella introduzione nel bando
ERP 2020 della clausola relativa alla pregressa residenza o attività
lavorativa quinquennale.
dalla Regione Liguria, consistente nell'adozione dei «Nuovi
indirizzi» nella parte in cui contengono, all'art. 3, cometa 1,
lettera b) la medesima clausola;
b) ordinare al Comune di Genova e alla Regione Liguria di
rimuovere le predette clausole dai rispettivi atti amministrativi
sopra indicati;
c) ordinare al Comune di Genova di ammettere il ricorrente
nella graduatoria del bando ERP 2020 sulla base dei criteri previsti
dal bando stesso, senza considerazione, quale requisito di
ammissione, della pregressa residenza o attività lavorativa
quinquennale;
d) condannare la Regione Liguria e il Comune di Genova, in
solido tra loro o in subordine la sola Regione Liguria, a risarcire
al ricorrente i danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a
seguito della accertata discriminazione, danni da liquidarsi,
occorrendo anche ai sensi dell'art. 1226 codice civile, in misura non
inferiore a euro 500,00 mensili per l'intero periodo intercorrente
tra il momento in cui il ricorrente, ove ammesso, avrebbe ottenuto un
alloggio sulla base della graduatoria 2020 cui si riferisce il codice
identificativo 14937 e il momento in cui otterrà un alloggio
pubblico a seguito dell'emanando provvedimento giudiziario;
b) ordinare la pubblicazione dell'emanando provvedimento sulla
home page del sito istituzionale dell'amministrazione per un minimo
di giorni trenta, o su un giornale che il Tribunale vorrà indicare,
con caratteri doppi di quelli normalmente utilizzati.
Con vittoria di spese, ivi compreso il rimborso del contributo
unificato, da distrarsi in favore dei procuratori antistatari.»
Comune di Genova
«Affinchè il Tribunale ill.mo, nella persona del giudice
designato, contrariis reiectis, previa rigetto dell'istanza di
sospensione del giudizio al fine di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b, della
legge regionale Liguria n. 10/2004, nonchè di ogni avversaria
istanza anche istruttoria, rigetti il ricorso proposto dal sig. A A
in quanto inammissibile per insussistenza della condotta
discriminatoria; in subordine pronunci il proprio difetto di
giurisdizione essendone dotata l'Autorità giudiziaria
amministrativa; in ulteriore subordine dichiari il difetto di
interesse all'azione in capo al ricorrente; in via ulteriormente
subordinata rigettare il ricorso in quanto infondato in fatto e in
diritto e non provato.
In ogni caso mandando assolto il Comune di Genova da ogni
responsabilità per condotta discriminatoria e da ogni condanna
conseguente.
Con vittoria di spese e compensi professionali, oltre accessori
di legge.»
Regione Liguria
«Voglia l'ill.mo Tribunale, previa reiezione dell'istanza di
sospensione del giudizio al fine di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma l, lettera b, della
legge regionale della Liguria n. 10/2004, e di ogni ulteriore istanza
anche istruttoria, accertare e dichiarare che Regione Liguria non ha
posto in essere alcuna condotta discriminatoria e respingere ogni e
qualsiasi ulteriore domanda anche risarcitoria proposta nei confronti
di Regione Liguria per inammissibilità e comunque in quanto
infondata in fatto ed in diritto. Con vittoria di spese e competenze
di giudizio oltre oneri accessori ex lege (INPS e INAIL per gli
avvocati dell'ente pubblico.
Tutto ciò premesso

Osserva

Sulle questioni di legittimità costituzionale sollevate e sulle
argomentazioni svolte dalle convenute
Il ricorrente solleva questione di costituzionalità dell' art.
5, comma 1, lettera b legge regionale Liguria 29 giugno 2004 n. 10
nella parte in cui prevede il requisito della residenza quinquennale,
sostenendo che tale previsione violerebbe:
a) l'art. 3 della Costituzione, in quanto creerebbe una
disparità di trattamento tra richiedenti italiani e stranieri;
b) art 117 comma 1, della Costituzione in quanto contrasterebbe
con le esigenze di protezione internazionale in base alle quali è
stato emesso il suo permesso di soggiorno.
In particolare per quanto riguarda l'art. 3 della Costituzione la
difesa del ricorrente evidenzia che gli italiani temporaneamente
emigrati godrebbero di un trattamento più favorevole rispetto agli
stranieri costretti a fuggire dal proprio paese a causa di
persecuzioni.
A sostegno della propria tesi, parte ricorrente allega alcune
sentenze della Corte costituzionale, in particolare n. 44/2020, che
in riferimento alla legge regionale della Lombardia n. 16/2016
(disciplina regionale dei servizi abitativi), ha dichiarato
l'incostituzionalità di una disposizione simile a quella oggetto di
contestazione, in quanto ostativa al perseguimento del fondamentale
obiettivo dell'edilizia pubblica, che è quello di garantire ai
soggetti economicamente più deboli la possibilità di risiedere nel
luogo ove è la sede dei loro interessi, nel rispetto del diritto
all'abitazione, costituzionalmente tutelato (conforme Corte Cost.n.
7/2021, n. 9/2021 e n. 42/2021).
Per la natura discriminatoria degli atti ricorrente ritiene che
sussista la giurisdizione del Giudice ordinario, anche sulla scorta
della giurisprudenza, secondo cui «il giudice ordinario può ordinare
anche alla pubblica amministrazione la cessazione della condotta
discriminatoria.» (si veda da ultimo la sentenza n. 44/2020 della
Corte costituzionale).
Il ricorrente ritiene legittimati passivi tanto il Comune di
Genova (essendo l'unico soggetto abilitato ad inserirlo nella
graduatoria) quanto la Regione Liguria (in quanto la legge regionale
contiene la clausola oggetto di questione di costituzionalita').
Sulle eccezioni delle parti resistenti
La Regione Liguria, quanto al carattere discriminatorio della
clausola sulla residenza quinquennale, ha opposto che il ricorrente
avrebbe l'onere di fornire la c.d. «prova a di resistenza», ossia di
provare il proprio interesse concreto ed attuale a contestare i
risultati del concorso, non essendo rilevante un generico interesse
dell'ordinamento ad una corretta formulazione della graduatoria (v.
TAR Lazio, Sez. III S., 8 gennaio 2021, n. 249).
Nella presente causa, il ricorrente ha chiesto mediante ricorso
ex art. 702 bis c.p.c. di essere re-inserito in graduatoria ma,
secondo la tesi della convenuta, avrebbe omesso di impugnare tanto il
provvedimento di sua esclusione dalla graduatoria stessa, quanto il
bando ERP 2020 contenente la clausola asseritamente discriminatoria,
così mancando di provare il proprio interesse concreto ad essere
inserito in graduatoria; non avrebbe neanche provato di avere un
interesse attuale ad ottenere un alloggio, essendo inserito in un
progetto di ospitalità.
Inoltre, il ricorso sarebbe inammissibile per insussistenza della
denunciata discriminazione per nazionalità.
Secondo le deduzioni dell'ente convenuto, il ricorrente farebbe
riferimento al concetto di «discriminazione indiretta», contemplato
nel nostro ordinamento dalla legge n. 67/2006 e dal decreto
legislativo n. 198/2006, riguardanti rispettivamente le disparità di
trattamento a danni delle persone disabili e delle donne. Tale forma
di discriminazione è ravvisabile in tutti quei casi in cui i
soggetti appartenenti alla categoria protetta, pur senza essere
penalizzati da alcuna norma espressa, si trovano di fatto in
posizione svantaggiata rispetto agli altri.
Nel caso di specie, la Regione Liguria contesta che la clausola
di residenzialità ex legge regionale n. 10/2004, prevista
indistintamente per cittadini italiani e stranieri, possa dirsi anche
indirettamente discriminatoria, posto che, tra i soggetti che
cambiano residenza in Italia, mediamente solo uno su cinque sono
stranieri.
La Regione Liguria sostiene altresì che l'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 5, comma 1, lettera b, della legge
regionale n. 10/2004 sia manifestamente infondata.
Infatti, pur essendo vero che una norma analoga, inserita in una
legge regionale della Lombardia, è stata dichiarata incostituzionale
dalla sentenza n. 44/2020 della Corte costituzionale, la resistente
osserva che «la giurisprudenza costituzionale è risultata spesso
oscillante sul punto», e che in altre pronunce la Corte Cost.avrebbe
invece riconosciuto che il legislatore, nel disciplinare l'accesso ai
benefici assistenziali, può introdurre criteri di differenziazione,
purchè non siano manifestamente arbitrari ed irragionevoli, al fine
di garantire il migliore utilizzo possibile delle risorse pubbliche.
A sostegno di tale tesi, la convenuta resistente si riferisce
alla sentenza della Corte Cost.n. 94/2007, secondo la quale la
potestà legislativa regionale ex art. 117 comma VI della
Costituzione comprenderebbe la possibilità di prevedere, nell'ambito
delle procedure di assegnazione degli alloggi popolari, una riserva a
favore dei residenti di lungo periodo nel territorio comunale.
La resistente fa menzione, poi, della sentenza della Corte
Cost.n. 19/2022, secondo cui l'effetto discriminatorio o meno di una
misura sociale e dei requisiti richiesti per la sua concessione
dovrebbe essere valutato nella natura assistenziale o meno della
misura stessa.
Quanto alla richiesta di risarcimento, la convenuta ne chiede la
reiezione sulla base dell'assedia inammissibilità delle deduzioni
del ricorrente.
Il Comune di Genova, in via preliminare, ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso ex art. 702-bis c.p.c. per
insussistenza della natura discriminatoria della clausola
residenziale, sull'assunto che il requisito della residenza nel
quinquennio precedente non rientrerebbe tra quelli che possono essere
oggetto di discriminazione (razza, sesso, nazionalità, ecc.), e che
la norma impugnata non prevederebbe alcuna distinzione tra cittadini
italiani e stranieri, fissando invece criteri valevoli per tutti i
richiedenti l'assegnazione di alloggi popolari, a prescindere dal
fatto di essere o meno cittadini italiani.
Inoltre, secondo la difesa del Comune, il dato statistico del
tasso di mobilità interna degli stranieri rispetto a quello degli
italiani sarebbe troppo generico per costituire prova della
discriminazione. Quanto alle sentenze della Corte Cost.citate dal
ricorrente, la resistente sostiene che esse riconoscerebbero
l'incostituzionalità delle norme impugnate non per una
discriminazione nei confronti dei cittadini stranieri, ma per «una
irragionevolezza nella scelta del legislatore regionale di valutare,
ai fini della assegnazione degli alloggi di edilizia popolare, anche
elementi ulteriori rispetto alla stretta necessità abitativa.»
Pertanto, secondo la tesi del convenuto, alla presente causa non
potrebbe applicarsi l'art. 28 del decreto legislativo n. 150/2011,
dal che deriverebbe l'incompetenza del giudice ordinario in favore
del giudice amministrativo.
Sempre in via preliminare, eccepisce che il ricorrente non
avrebbe provato il proprio interesse all'azione, visto che, in base
al suo punteggio abitativo, in presenza di 114 concorrenti si
troverebbe nella posizione n. 107 e quindi, data l'attuale concreta
disponibilità di alloggi, le possibilità di un'assegnazione
sarebbero praticamente nulle.
In subordine, nel merito, il Comune di Genova ha eccepito che la
determinazione dirigenziale con cui era stato approvato il bando ERP
2020 sarebbe stata totalmente legittima e conforme alla normativa
vigente, in particolare alla legge regionale n. 10/2004.
Ha richiamato, inoltre, l'art. 29 della direttiva europea n.
2011/95, ai sensi del quale gli Stati membri avrebbero la
possibilità di derogare alle norme sull'assistenza sociale ai
soggetti beneficiari di protezione internazionale, equiparando gli
stessi ai cittadini dello Stato erogante. Conseguentemente il Comune
di Genova ha respinto l'accusa di condotta discriminatori e ritenuto
inammissibile la richiesta di risarcimento di danni.
Parte ricorrente, quanto alla carenza di interesse all'azione, ha
replicato che i criteri per l'assegnazione degli alloggi popolari non
sono stati fissati solo per il bando ERP 2020 ma per tutti i bandi
analoghi, e l'inserimento in una graduatoria comporta un incremento
nei punti valevoli per i bandi successivi, circostanza da cui
discende l' interesse concreto ed attuale del ricorrente, a
prescindere dalla posizione che si assumerebbe in graduatoria, senza
tener conto che la posizione potrebbe migliorare grazie a diversi
possibili fattori (rinunce, decadenze, sopravvenuta disponibilità di
nuovi alloggi, ecc.).
Quanto all'insussistenza di discriminazione ha evidenziato che se
è vero che la Sent. Corte costistuzionale n. 44/2020 ha argomentato
solo sul criterio di ragionevolezza, la Sent. Corte Cost.n. 168/2014
aveva invece statuito sul carattere discriminatorio del requisito di
lunga residenza.
Parte ricorrente, comunque, ha confermato e argomentato quanto
già dedotto riguardo alla discriminazione indiretta. Ha precisato
inoltre come il suo status rifugiato politico renda illegittima
qualsiasi limitazione alla sua parità di trattamento con i cittadini
italiani nell'ambito della pubblica assistenza.
Quanto ai dati statistici il ricorrente ha evidenziato che in
materia di discriminazione, non rileva il numero dei discriminati ma
la discriminazione in se. Inoltre, gli stessi dati statistici
allegati dalle parti convenute dimostrerebbero come gli stranieri si
sposterebbero più dei cittadini italiani, con la conseguenza che il
requisito della residenza porrebbe gli stranieri in posizione
svantaggiata rispetto agli italiani, dato che quasi tutti questi
ultimi risiedono in Liguria da anni.
Sulla non manifesta infondatezza della questione il ricorrente ha
sottolineato come il fatto che sulla materia la giurisprudenza sia
«oscillante» (riguardo al quale vi è contestazione in ragione delle
numerose concordi sentenze costituzionali emesse dopo la n. 44/2020)
dimostri la necessità di una valutazione da parte del Giudice
ordinario.
Quanto alla legittimazione passiva del Comune di Genova ha
ribadito che , essendo il Comune il soggetto giuridico che ha dato
attuazione alla normativa regionale, è l'unico che può porre
rimedio alla discriminazione.
Sulla richiesta di risarcimento danno, infine, ha specificato che
il danno patrimoniale è richiesto non riguardo alla situazione
attuale, ma agli sviluppi futuri, mentre il danno non patrimoniale è
insito nel fatto stesso che il ricorrente è discriminato.
La Regione Liguria ha replicato, riguardo alla carenza dì
interesse concreto ed attuale all'azione, osservando che il richiamo
fatto dal ricorrenze all'incremento di punteggio risultante
dall'inserimento in graduatoria non sarebbe che un esordiente per
aggirare la mancanza di interesse ad essere inserito nella
graduatoria, considerato che la sua futura partecipazione ad
ulteriori bandi è ipotetica e che qualsiasi cambiamento nella
disponibilità di alloggi, vista anche la crisi ucraina, è
improbabile.
Sul carattere discriminatorio della clausola di residenza
quinquennale l'ente resistente ribadisce che la clausola contestata
non sarebbe discriminatoria nei confronti degli stranieri, dato che
questi costituiscono solo il 20% dei soggetti che cambiano residenza.
Ne conseguirebbe l'infondatezza della questione di legittimità
sull'assunto della pretesa carenza di interesse all'azione in capo al
ricorrente.
Il Comune di Genova ha ribadito che la clausola di residenza
quinquennale viene applicata indistintamente ad italiani e stranieri
(infatti, più di duecento italiani sono stati esclusi dalla
graduatoria) e ha osservato che il ricorrente non avrebbe fornito la
prova di essere stato effettivamente discriminato.
Riguardo alle pronunce della Corte Cost.intervenute in casi
analoghi ha rilevato che la sentenza costituzionale n, 168/2014 non
sarebbe pertinente al caso di specie, poichè si riferisce al
requisito di un periodo di soggiorno ulteriore rispetto ai cinque
anni previsti dalla clausola contestata, mentre la sentenza
Costituzionale n. 44/2020 ha dichiarato incostituzionale solo l'uso
di parametri estranei a quelli regolanti l'emergenza abitativa.
Il Comune di Genova ha ribadito infine, sotto il profilo della
carenza dell'interesse ad agire, che il ricorrente, quand'anche fosse
stato inserito in graduatoria, non avrebbe comunque potuto ottenere
un alloggio, e ha sostenuto l'irrilevanza del punteggio ottenibile in
vista di futuri bandi.
Sull'interesse attuale e concreto
Non hanno pregio le eccezioni dei convenuti riguardo alla carenza
di interesse all'azione in capo al ricorrente sul presupposto che,
anche in caso di eliminazione o disapplicazione della disposizione
impugnata, il medesimo non avrebbe alcuna concreta possibilità di
vedersi assegnare un alloggio.
In primo luogo, non si può escludere che un eventuale
inserimento nella graduatoria ex bando ERP 2020 possa portare ad un
esito positivo in quanto l'inserimento graduatoria incrementerebbe i
punti a vantaggio del ricorrente nel caso di uscita di nuovi bandi.
Non rilevano, in proposito, le osservazioni dei convenuti circa
l'esiguità delle chances che deriverebbero al ricorrente in quanto
si tratta della tutela di un diritto costituzionale per il quale
qualunque incremento di tutela è meritevole di protezione.
Sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale.
L'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948, stabilisce
che: «La questione di legittimità costituzionale di una legge o di
un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o
sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal
giudice non manifestamente infondata, è rimessa alla Corte Cost.per
la sua decisione».
Detta disposizione si salda con quella dell'art. 23 della legge
n. 87 del 1953, la quale, con terminologia letteralmente più
restrittiva, prevede che: «Nel corso di un giudizio dinanzi ad
un'autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero
possono sollevare questione di legittimità costituzionale mediante
apposita istanza».
In base ad esse il giudice può sollevare questione relativamente
a una disposizione di legge solo e nei limiti in cui essa deve essere
applicata in una controversia concreta.
La necessaria applicabilità dell'atto sindacato costituisce una
logica, diretta derivazione del carattere incidentale del controllo
di costituzionalità. Se non si richiedesse l'applicazione nel
giudizio a quo della disposizione asseritamente illegittima, il
giudice potrebbe formulare questioni di costituzionalità del tutto
sganciate dalle vicende applicative della legge e, dunque, astratte
od ipotetiche; la rilevanza è ciò che assicura la concretezza della
questione e instaura un legarne fra il giudizio costituzionale e il
giudizio a quo.
Gli interessi tutelati nei due distinti ed autonomi procedimenti
(giudizio costituzionale e giudizio a qua) devono quindi essere
diversi e non sovrapponibili.
Nel giudizio a quo si fa valere l'interesse soggettivo e concreto
delle parti a ottenere un bene della vita o a non subire una
limitazione della propria libertà per effetto di una legge
incostituzionale; nel giudizio costituzionale si salvaguarda
l'interesse obiettivo dell'ordinamento alla legalità costituzionale.
Il Giudice a quo deve quindi accettare ai sensi dell'art. 1 della
legge costituzionale n. 1/1948 e dell'art. 23 comma 2 della legge n.
87/1953 la sussistenza dei due presupposti per la proponibilità
della questione: la rilevanza e la non manifesta infondatezza.
Per il carattere incidentale del giudizio di legittimità
costituzionale la rilevanza della questione ricorre quando il
giudizio a quo non può essere definito se prima non viene risolto il
dubbio di legittimità costituzionale che investe la disposizione di
legge che deve essere applicata.
Solo in seconda battuta il giudice a qua deve accertare che la
questione non sia manifestamente infondata e deve quindi valutare la
serietà e la non pretestuosità della proposta questione, escludendo
anche che non sia esperibile nei confronti della disposizione
contestata una interpretazione conforme a Costituzione.
Nel caso in cui il giudice medesimo concluda che la questione non
sia manifestamente infondata, gli si presentano due alternative:
disapplicare direttamente la norma oggetto di contestazione, oppure
sospendere il giudizio ed inviare gli atti alla Corte Cost.per il
giudizio di costituzionalità della norma stessa.
Nella presente causa, la questione sollevata dalla difesa del
ricorrente non è manifestamente infondata, per i motivi di seguito
illustrati.
Sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione
Nel caso in esame, riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., è
pur vero che previsione del requisito di residenza quinquennale nel
Comune non fa distinzione tra stranieri e cittadini italiani,
presentandosi ineccepibile sul plano formale, ma è altrettanto vero
che non tiene conto della realtà concreta.
Non c'è dubbio che una rilevantissima percentuale, se non la
maggioranza, dei richiedenti un alloggio popolare sia formata da
soggetti recentemente immigrati, costretti a chiedere aiuto allo
Stato per trovare un'abitazione in quanto privi di contatti e di
mezzi economici sufficienti a sostenere il costo di un affitto.
Inoltre, buona parte degli immigrati, a causa della loro situazione
precaria, si spostano frequentemente all'interno del territorio
italiano.
Per contro, la maggior parte dei richiedenti cittadini italiani
sono soggetti che, dopo avere avuto per anni un lavoro e
un'abitazione, si sono trovati in situazione di necessità a causa
della crisi, e cercano di ottenere un alloggio nella zona dove hanno
sempre risieduto.
Alla luce di ciò, risulta evidente che il requisito della
residenza quinquennale creda una «discriminazione indiretta» in
quanto introduce un ingiustificato squilibrio tra le chances degli
stranieri e quelle dei cittadini italiani.
A conferma del fatto che la recente giurisprudenza giustifica
quest'impostazione si richiamano le seguenti pronunce:
CdA Genova, Sent. n. 498/2017: «... può ravvisarsi una
discriminazione oggettiva anche per effetto dell'applicazione di una
norma di legge quando da tale applicazione derivi un effetto
pregiudizievole vietato dall'ordinamento sovrannazionale. Ed è ormai
pacifico che l'obbligo di applicazione diretta della norma
comunitaria gravi anche sulle pubbliche amministrazioni.»
Corte Cost.n. 166/2018 del 20 luglio 2018 la quale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 13,
del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112 conversione legge 6 agosto
2008, n. 133 in quanto «ogni norma che imponga distinzioni fra varie
categorie di persone in ragione della cittadinanza e della residenza
per regolare l'accesso alle prestazioni sociali deve pur sempre
rispondere al principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost. (....) deve
ritenersi che dieci anni di residenza sul territorio nazionale o
cinque anni sul territorio regionale (....) costituiscano una durata
palesemente irragionevole e arbitraria, oltre che non rispettosa dei
vincoli europei, al fine dell'accesso al contributo al pagamento del
canone di locazione da parte degli stranieri cittadini di paesi terzi
non appartenenti all'Unione europea, così da violare il dedotto
parametro costituzionale di cui all'art. 3 Cost.»
Corte Cost.n. 44/2020 del 28 gennaio 2020, che ha censurato
come incostituzionale una clausola simile a quella oggetto di
contestazione nella presente causa, ossia l'art. 22, comma primo,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16,
(Disciplina Regionale dei servizi abitativi) «nella parte in cui
fissa il requisito della residenza (o dell'occupazione)
ultraquinquennale in regione come condizione di accesso al beneficio
dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica, contrasta sia con i
principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3, primo
comma, Cost., perchè produce una irragionevole disparità di
trattamento a danno di chi, cittadino o straniero, non ne sia in
possesso, sia con il principio di eguaglianza sostanziale di cui
all'art. 3, secondo comma, Cost., perchè tale requisito contraddice
la funzione sociale dell'edilizia residenziale pubblica.», la quale
ha tra i suoi fondamentali obiettivi quello di garantire ai soggetti
economicamente più deboli la possibilità di risiedere nel luogo ove
è la sede dei loro interessi, in rispetto del diritto
all'abitazione, costituzionalmente tutelato (conf. Corte Cost, n.
7/2021, n. 9/2021 e n, 42/2021).
Sulla violazione dell'art. 117 comma l della Costituzione
Quanto all'eccezione relativa all'art. 117 comma 1 Cost., ai
sensi del quale la potestà legislativa delle Regioni è subordinata
al rispetto non solo della Costituzione, ma anche «dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali», la parte ricorrente (ricorso ex art. 702-bis, punto
5.B.) ravvisa un contrasto tra la clausola di lunga residenza
contenuta nell'art. 5 comma 1, lettera b legge regionale Liguria 29
giugno 2004, n. 10 e l'art. 29, par. 1, direttiva 2011/95 UE.
In base a quest'ultima previsione di diritto comunitario, «gli
Stati membri provvedono affinchè i beneficiari di protezione
internazionale ricevano, nello Stato membro che ha concesso tale
protezione, adeguata assistenza sociale, alla stregua dei cittadini
dello Stato membro in questione.» Anche sotto questo profilo la
questione di costituzionalità prospettata dal ricorrente, che gode
di permesso di soggiorno nella sua riconosciuta qualità di rifugiato
politico, non può dirsi manifestamente infondata.
Si ritiene di non poter provvedere alla disapplicazione della
disposizione della legge regionale, in quanto la questione di
legittimità costituzionale si profila non solo per contrasto con i
citati articoli della Costituzione, ma anche con una norma di diritto
UE.
Il giudice ordinario può disapplicare direttamente la norma
comunitaria solo quando questa sia direttamente applicabile
nell'ordinamento interno italiano, mentre, in caso contrario, la
competenza a pronunciare sulla conformità o meno della norma
regionale a quella di diritto comunitario (e quindi al dettato
dell'art. 117 comma l Cost.) spetta alla Corte Cost.stessa, la quale
deve conoscere della questione previa sospensione del procedimento
ordinario (vedi C. Cost. sent. n. 269/2017).
Occorre, dunque, distinguere fra a) «diritto UE, compresa la
Carta, direttamente applicabile», da un lato, e b) «CEDU - diritto UE
non direttamente applicabile», dall'altro lato.
Nel primo caso decide in via esclusiva il giudice comune, salvo
il rinvio pregiudiziale, senza che sia necessaria la rimessione alla
Corte Cost.di una questione di legittimità.
Nel secondo caso, il giudice comune, non potendo applicare
direttamente la CEDU, nè il diritto UE, o risolve la situazione di
conflitto attraverso l'interpretazione conforme o, se tale soluzione
non è possibile, rinvia alla Corte costituzionale.
Alla luce delle osservazioni che precedono si ritiene di dover
sottoporre al vaglio della Corte Cost.la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 comma 1 lettera b, legge regionale Liguria
29 giugno 2004 n. 10, con riferimento agli artt. 3 e 117 comma 1
della Costituzione in quanto non manifestamente infondata.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Il Tribunale di Genova dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma l, lettera b legge regionale Liguria 29 giugno 2004 n. 10 nella
parte in cui prevede il requisito di cinque anni di residenza nei
Comuni del bacino interessato dal bando per l'accesso agli alloggi di
edilizia economica popolare, per contrasto con l'art. 3 Cost. e con
l'art. 117 comma della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone, a cura della cancelleria, la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e la notificazione della presente ordinanza
alle parti, al Presidente della giunta regionale e al Presidente del
Consiglio Regionale.
Genova, 3 giugno 2022

Il giudice: Lippi