1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 211 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 1999
N. 211 Ordinanza emessa il 5 febbraio 1999 dalla Commissione tributaria provinciale di Como sul ricorso proposto da Peverelli Orlando contro l'ufficio imposte dirette di Como Contenzioso tributario - Conciliazione extra-processuale - Possibilita' delle parti di proporre la relativa istanza in via permanente e senza limiti - Mancata previsione di parametri normativi di riferimento - Attribuzione al giudice del potere di verificarne i presupposti e le condizioni di ammissibilita' - Incidenza sul dovere di concorrere alle spese pubbliche in adempimento dei doveri inderogabili di solidarieta' sociale - Violazione dei principi della riserva di legge in materia tributaria - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di soggezione del giudice alla sola legge. Contenzioso tributario - Conciliazione extra-processuale - Attribuzione al dirigente dell'ufficio del Ministero delle finanze del potere di stabilire le condizioni necessarie per la formulazione o l'accettazione della relativa proposta - Violazione del principio che impone la riserva di legge in materia tributaria - Lesione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 48, comma 5 e 37, comma 4-bis). (Cost., artt. 2, 23, 53, 97 e 101). (099C0336) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-1999)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 502/97 depositato il
4 febbraio 1997, avverso avviso di accertamento n. 4471009208 - IRPEF
'88 contro imposte dirette di Como da Peverelli Orlando, residente a
Grandate (Como) in via Stazione, 2, difeso da Cairoli rag. Edoardo,
residente a Como in piazza Duomo, 12.
1. - Con ricorso ritualmente proposto il contribuente,
rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Botta di Como, impugnava
l'avviso in epigrafe con il quale era stato accertato - su
segnalazione della D.R.E. di Milano, che richiamava provvedimenti
della procura della Repubblica - l'omessa indicazione per l'esercizio
1988 di redditi di lavoro autonomo occasionale per l'ammontare di
lire 204 milioni, deducendo l'insussistenza della violazione, in ogni
caso riconducibile all'esercizio 1987.
All'udienza del 6 novembre 1997 la commissione disponeva il rinvio
a nuovo ruolo in pendenza del processo penale per i fatti di cui
all'avviso impugnato.
Dopo la convocazione per l'udienza odierna - l'ufficio si era
intanto ritualmente costituito chiedendo la reiezione
dell'impugnativa - il 24 novembre 1998 veniva depositata proposta di
conciliazione, accettata dal rag. Edoardo Cairoli di Como, quale
procuratore speciale del Peverelli; della revoca del precedente
incarico all'avv. Botta e del conferimento del nuovo mandato al rag.
Cairoli era stata data comunicazione con atto depositato in
segreteria il 24 ottobre 1998.
Successivamente, in data 28 dicembre 1998 il precedente difensore
depositava copia della sentenza del tribunale di Como.
All'udienza di discussione le parti chiedevano provvedersi in
ordine al raggiunto accordo conciliativo; al pagamento si procedeva
il 2 febbraio 1999, nel termine di legge.
2. - Nell'intento di evitare che l'uso dei mezzi di tutela possa
rinviare nel tempo l'adempimento dell'obbligo contributivo, sono
stati introdotti strumenti di diversa natura volti a prevenire o
ridurre l'insorgenza e/o pendenza di controversie tributarie (fra gli
altri, l'accertamento con adesione e la conciliazione giudiziale).
La disciplina normativa non contempla criteri o indicazioni: da più
parti pertanto, e sotto articolati profili, sono stati sollevati
dubbi - in dottrina - sulla legittimità di tali previsioni,
involgenti l'esercizio di un'incondizionata discrezionalità
amministrativa.
In particolare, per quanto concerne la conciliazione, è stata
denunziata la violazione:
degli artt. 23 e 97, perchè le condizioni dell'accordo sono
svincolate da qualsiasi parametro normativo;
degli artt. 2 e 53, perchè il dovere di "concorrere alle spese
pubbliche", nell'adempimento di "doveri inderogabili di
solidarieta'", si esplica attraverso l'incontrollata mediazione del
funzionario tributario, cui compete determinarne la misura.
I dubbi permarrebbero anche se fosse attribuito al giudice - ciò
che viene concordemente escluso - un controllo di merito sull'accordo
delle parti; non vengono meno, d'altra parte neppure ritenendo -
secondo un'autorevole interpretazione - che la riduzione della
pretesa non consegue ad uno sconto transattivo sull'esercizio del
potere ma alla "rideterminazione del reddito".
In mancanza di "una corretta procedimentalizzazione di criteri
legali ed amministrativi", sussiste possibilità di abuso o
arbitrio": e tanto è sufficiente in uno stato di diritto - la cui
azione non può essere informata ai criteri di conduzione di
un'impresa, che persegue finalità di convenienza economica - per
ritenere la questione non manifestamente infondata.
3. - L'illegittimità della disciplina normativa della
conciliazione extraprocessuale si coglie anche sotto ulteriori
profili.
Con la sua introduzione, il legislatore del 1994 ha abbandonato i
principi della riforma del 1972, che aveva ricondotto il rapporto
d'imposta nell'ambito del diritto, eliminato ogni margine di
discrezionalità; fedele a tali principi, rimosso il segreto bancario
- nel quale veniva individuato il maggior ostacolo ad un'utile azione
accertatrice - ritenendo essenziale il sindacato giurisdizionale per
il funzionamento del sistema il legislatore del 1991 aveva previsto
la normale ricorribilità in Cassazione della decisione tributaria di
2 grado (d.lgs. n. 546/1992). Anche la Corte costituzionale aveva
favorito il disegno di contrastare il fenomeno evasivo nel rispetto
dei principi dello stato di diritto, ritenendo consentito all'A.F.
accertare induttivamente il reddito utilizzando elementi di fatto
certi per risalire alle componenti occultate (sent. n. 293/1987); in
tale linea di recente è stata poi riconosciuta efficacia retroattiva
al c.d. redditometro, stante la sua natura procedimentale (Cass. n.
12483/1995).
Senza attendere l'effetto deflattivo del nuovo processo - voluto
dal Parlamento appena da qualche anno proprio per ridurre il
contenzioso - nè procedere prima alla revisione delle strutture
dell'A.F., nonostante il diffuso clima d'illegalità emerso in quegli
anni, il successivo legislatore ha seguito altro percorso, inserendo
le (diverse) regole d'impresa nell'esercizio di una funzione statale.
Prevista inizialmente nel d.l. 17 settembre 1994, n. 538,
unitamente all'accertamento con adesione, la conciliazione introduce
il principio dell'imposizione negoziata, anzi della determinazione
concordata dell'obbligazione tributaria.
Il radicale mutamento d'indirizzo dell'ordinamento è evidente:
all'esercizio del potere impositivo, come disciplinato in attuazione
della delega di cui alla legge n. 825/1971, è stato sostituito il
diverso principio dell'imposizione consensuale (che addirittura
prescinde - nell'accertamento con adesione - da un qualsiasi
precedente atto accertativo, potendo esplicarsi sulla base di un
semplice verbale di P.T.: art. 6 d.lgs. n. 218/1997).
La "rideterminazione" concerne solo i redditi - d'impresa o lavoro
autonomo - per i quali la misura della base imponibile può
presentare incertezze; non quelli di pensione o lavoro dipendente,
certi nel loro ammontare, oggetto di prelievo fin dall'origine,
destinati a subire ora - nella loro documentata entità - le
limitazioni derivanti dalle modificazioni dello stato sociale: il
contenuto dell'obbligo e la ricorrenza di tali limitazioni sono
dunque correlati - nei primi - ad una capacità contributiva fittizia
perchè l'Amministrazione non è in grado di misurare la base
imponibile secondo le regole giuridiche fissate sin dal 1972.
Al conseguimento di un immediato incremento delle entrate viene
dunque sacrificata l'esigenza - giuridica e morale - del concorso
alle spese pubbliche secondo la capacità effettiva; e ciò in via
permanente, e senza alcun limite, non essendo neppure prevista -
quanto meno - un'applicazione temporanea del detto istituto per il
tempo necessario alla riorganizzazione dell'A.F.
È innegabile, d'altra parte, la sua efficacia diseducativa: in
vista di un possibile accordo, contribuente ed ufficio sono indotti,
rispettivamente, ad occultare elementi di reddito e/o ricchezza ed
omettere la ricerca dei dati rivelatori dell'effettiva capacità
contributiva; l'assoluta libertà dell'Amministrazione influenza
dunque, in via generale, il corretto esercizio dell'(iniziale) azione
accertatrice.
Nel tentativo di allontanare i dubbi d'incostituzionalità, il 2
comma dell'art. 14 d.lgs. n. 218 cit., integrativo dell'art. 37
d.lgs. n. 545/1992, ne conferma invece la fondatezza: l'imparzialità
dell'Amministrazione viene affidata alle diversificate iniziative dei
dirigenti circa le condizioni della proposta e dell'accettazione,
aventi efficacia nell'ambito del territorio dei rispettivi uffici,
neppure portate a conoscenza del giudice tributario.
La denunziata violazione degli artt. 2, 23 e 97 della Costituzione
non è quindi venuta meno.
4. - L'art. 48 d.lgs. n. 546/1992 aveva attribuito alla C.T.P. -
nella forma di un normale giudizio la definizione del rapporto
tributario, in attuazione della delega di cui all'art. 30, comma 1,
lett. b), legge n. 413/1991; la sentenza era reclamabile alla C.T.R.
Nel mutato quadro normativo - demandata la determinazione
all'obbligazione al riservato ed insindacabile giudizio
dell'Amministrazione - non trova giustificazione un intervento del
giudice circa i presupposti e le condizioni della conciliazione
extraprocessuale.
Escluse concordemente verifiche e/o valutazioni di merito in ordine
ai termini dell'accordo ed alla misura dell'imposta, estensiva e/o
adeguatrice del suo controllo non varrebbe a sottrarre la
conciliazione ai dubbi di incostituzionalità, involgendo la sua
disciplina un'inammissibile disponibilità - in capo all'A.F. - del
credito d'imposta; d'altra parte, venute meno le cause ostative
inizialmente previste - tutte le controversie essendo ormai
conciliabili - il suo intervento è palesemente ripetitivo dell'esame
già compiuto in via preliminare (art. 27 d.lgs. n. 546) circa
l'ammissibilità del ricorso e la capacità processuale del
ricorrente; aggrava quindi inutilmente il procedimento della
fattispecie conciliativa.
Nel nuovo sistema sembra del tutto coerente "l'assenza" del
giudice.
Se (il sistema) è conforme ai valori costituzionali,
un'"apparente" controllo vale solo a coinvolgerlo in un procedimento
di esclusiva competenza dell'Amministrazione; saranno quindi
riferibili anche a lui riserve e sospetti per eventuali violazioni
e/o errori delle parti nell'accordo conciliativo, perchè il
rinnovato, inutile controllo lo rende formalmente partecipe
dell'esercizio del potere di disposizione del credito: il riparto
delle competenze ed il principio della separazione dei poteri, che la
Costituzione accoglie, esigono che gli siano demandati solo il
compito di dichiarare l'estinzione del giudizio.
5. - Le questioni di cui sopra rilevano nel caso di specie
occorrendo provvedere, a norma dell'art. 48 cit., a seguito
dell'avvenuto pagamento dell'imposta, secondo l'accordo delle parti.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale:
dell'art. 48, d.lgs. n. 546/1992, con riferimento agli artt. 2,
23 e 53 della Costituzione, nella parte in cui non prevede parametri
normativi di riferimento;
dell'art. 48, comma 5, d.lgs. cit., in riferimento all'art. 23
della Costituzione, nella parte in cui consente, senza limiti ed in
via permanente, la conciliazione extraprocessuale della controversia
tributaria;
dell'art. 37, comma 4-bis, d.lgs. n. 545/1992, con riferimento
agli artt. 23 e 97 della Costituzione, perchè demanda al dirigente
dell'ufficio la determinazione delle condizioni della proposta e
dell'accettazione;
dell'art. 48, comma 5, d.lgs. cit., in riferimento agli artt. 97
e 101 segg. della Costituzione, nella parte in cui attribuisce al
giudice la verifica dei presupposti e condizioni di ammissibilità
della conciliazione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina altresì che a cura della segreteria l'ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata alle due Camere del Parlamento.
Como, addì 5 febbraio 1999
Il presidente relatore: Sica
99C0336