1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 284 SENTENZA 5 - 12 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Gestione del patrimonio immobiliare delle Regioni - Attribuzione all'Agenzia del demanio di compiti vari, per la valorizzazione, trasformazione, gestione ed alienazione del patrimonio pubblico anche di proprieta' delle Regioni e degli altri enti territoriali - Ricorso della Regione Veneto - Asserita adozione di normativa di dettaglio nell'ambito delle materie di legislazione concorrente del governo del territorio e della valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico - Insussistenza - Misure riconducibili al piano di stabilizzazione economico-finanziaria del Paese, espressione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - D.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 27. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (T-120284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 27 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 21 febbraio
2012, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2012 ed iscritto al n.
29 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luca Antonini, Bruno Barel, Andrea Manzi e
Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 febbraio 2012, la Regione
Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale di
numerose disposizioni del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214 e, tra queste, dell'art. 27, per violazione
degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.
Osserva la Regione ricorrente che la norma censurata detta una
nuova disciplina in tema di valorizzazione, trasformazione, gestione
ed alienazione del patrimonio immobiliare pubblico, la quale
risulterebbe lesiva della autonomia regionale. Si sottolinea, in
particolare, che il comma 1 del citato articolo ha inserito un nuovo
articolo (il 33-bis) nel decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
sotto la rubrica "Strumenti sussidiari per la gestione degli immobili
pubblici". La nuova disposizione prevede, al comma 1, che l'Agenzia
del demanio promuova la costituzione di società, consorzi o fondi
immobiliari per la valorizzazione, trasformazione, gestione ed
alienazione del patrimonio immobiliare pubblico, senza nuovi oneri
per la finanza pubblica. Al comma 2 stabilisce che l'avvio della
verifica di fattibilità di tali iniziative è promosso dalla Agenzia
del demanio. Al comma 3 aggiunge, poi, che, ove le anzidette
iniziative prevedano la forma societaria, ad esse «partecipano i
soggetti apportanti e il Ministero dell'economia e delle finanze -
Agenzia del demanio, che aderisce anche nel caso in cui non vi siano
inclusi beni di proprietà dello Stato in qualità di finanziatore e
di struttura tecnica di supporto. L'Agenzia del demanio individua,
attraverso procedure di evidenza pubblica, gli eventuali soggetti
privati partecipanti» e - puntualizza ancora la disposizione in esame
- «la stessa Agenzia, per lo svolgimento delle attività relative
alla attuazione del presente articolo, può avvalersi di soggetti
specializzati nel settore, individuati tramite procedure ad evidenza
pubblica o di altri soggetti pubblici».
Secondo la Regione ricorrente, la disposizione all'esame
attribuirebbe all'Agenzia del demanio un ruolo determinante per la
valorizzazione, trasformazione, gestione ed alienazione del
patrimonio pubblico anche di proprietà delle Regioni e degli altri
enti territoriali, sia attraverso la costituzione di società,
consorzi o fondi immobiliari, sia attraverso la selezione dei privati
partecipanti e dei soggetti specializzati dei quali avvalersi. Il
riferimento anche ai beni demaniali, in larga parte trasferiti alle
Regioni dal decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a
comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio
patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009,
n. 42) nell'ambito del cosiddetto "federalismo demaniale",
mostrerebbe l'intendimento di devolvere nuovamente allo Stato un
ruolo primario nella valorizzazione, gestione e alienazione degli
immobili pubblici, anche regionali. La circostanza, poi, che le
operazioni debbano essere compiute senza oneri per la finanza
pubblica e che l'Agenzia del demanio partecipi alle iniziative
societarie anche quando non sono interessati immobili dello Stato,
lascerebbe trasparire l'intendimento dello Stato di gestire il
processo di valorizzazione anche degli immobili pubblici regionali
attraverso risorse finanziarie messe a disposizione dalle stesse
Regioni o dagli altri enti territoriali.
Le richiamate disposizioni si porrebbero, dunque, in contrasto
con gli artt. 118 e 119 della Costituzione, «ove si prevede che le
Regioni abbiano un proprio patrimonio e che quindi possano gestirne,
nella loro autonomia amministrativa organizzativa e finanziaria, la
valorizzazione».
Il comma 7 del nuovo art. 33-bis citato introduce, a sua volta,
disposizioni sostitutive dei commi 1 e 2 dell'art. 58 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la compatibilità, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. I
predetti due commi disciplinano la procedura di dismissione del
patrimonio immobiliare di Regioni, Comuni e altri enti locali,
prevedendo la redazione di un piano delle alienazioni e
valorizzazioni immobiliari, con l'effetto di classificare i beni
inclusi nell'elenco come patrimonio disponibile, e stabiliscono,
altresì, l'assegnazione ai beni in dismissione delle rispettive
destinazioni d'uso urbanistiche, con la deliberazione di approvazione
da parte del consiglio comunale. L'originario comma 2 del medesimo
art. 58 - rammenta la Regione - fu dichiarato in parte
costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 340 del 2009,
secondo la quale, «avuto riguardo all'effetto di variante allo
strumento urbanistico generale, attribuito alla delibera che approva
il piano di alienazione e valorizzazione», detta disposizione finiva
per riguardare, con carattere prevalente, la materia del "governo del
territorio", per la quale lo Stato ha soltanto il potere di fissare i
principi generali, spettando alle Regioni di emanare la normativa di
dettaglio. Ebbene - deduce la Regione ricorrente - anche il testo del
comma 2 dell'art. 58 novellato non si sottrarrebbe allo stesso vizio
di costituzionalità, in violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, giacchè solo in apparenza sarebbe riservata alle
Regioni la disciplina delle varianti urbanistiche necessarie per
assegnare le destinazioni d'uso degli immobili pubblici in
dismissione: la disposizione censurata, infatti, per un verso
assegnerebbe alle Regioni un termine assai breve entro il quale
esercitare la potestà legislativa concorrente, per altro verso ne
delineerebbe anche il contenuto in dettaglio. Essendo quindi certa la
inosservanza di un termine così breve per l'esercizio della
competenza regionale, la disposizione rispetterebbe solo
all'apparenza l'autonomia regionale, per di più dettando una
disciplina mal coordinata: l'art. 25, comma 2, della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), infatti, che si applicherebbe in caso di inosservanza del
termine di legge per l'esercizio delle attribuzioni regionali, non si
riferirebbe al tema delle varianti agli strumenti generali,
finalizzate ad attribuire una destinazione d'uso a immobili pubblici
in dismissione.
Il comma 2 dell'art. 27 del decreto impugnato - prosegue la
ricorrente - inserisce l'art. 3-ter nel decreto-legge 25 settembre
2001, n. 351 (Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e
valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei
fondi comuni di investimento immobiliari), convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, nel quale si
stabilisce la disciplina del processo di valorizzazione degli
immobili pubblici. Si prevedono, infatti, dei programmi unitari di
valorizzazione territoriale e degli accordi di programma secondo
disposizioni assai puntuali, con la conclusiva previsione di un
termine perentorio di 120 giorni per la conclusione dell'accordo di
programma, imponendo altrimenti al Presidente della Giunta regionale
di attivare e concludere le procedure entro 60 giorni.
Tale disciplina - definita "farraginosa" - scenderebbe nel
dettaglio delle procedure, al punto da apparire incompatibile con
l'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione in materia
di governo del territorio e di valorizzazione del proprio patrimonio
immobiliare, sia a livello legislativo che amministrativo e
finanziario. Anch'essa si porrebbe, dunque, in contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 119, ultimo
comma, della Costituzione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha depositato, fuori
termine, memoria di costituzione, chiedendo dichiararsi non fondate
le proposte censure.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
una memoria con la quale ha espressamente rinviato alle
argomentazioni esposte nella memoria di costituzione.

Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto impugna, fra gli altri, l'art. 27 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
per contrasto con gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione. In
particolare, quanto al comma 1 di detto articolo - che ha inserito un
nuovo articolo (il 33-bis) nel decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
sotto la rubrica «Strumenti sussidiari per la gestione degli immobili
pubblici» - il legislatore statale avrebbe attribuito all'Agenzia del
demanio un ruolo determinante per la valorizzazione, trasformazione,
gestione ed alienazione del patrimonio pubblico anche di proprietà
delle Regioni e degli altri enti territoriali, sia attraverso la
costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari, sia
attraverso la selezione dei privati partecipanti, sia nella selezione
dei soggetti specializzati dei quali avvalersi. La norma, inoltre,
lascerebbe trasparire l'intendimento dello Stato di gestire il
processo di valorizzazione anche degli immobili pubblici regionali
attraverso risorse finanziarie messe a disposizione dalle stesse
Regioni o dagli altri enti territoriali, in contrasto con gli artt.
118 e 119 della Costituzione, «ove si prevede che le Regioni abbiano
un proprio patrimonio e che quindi possano gestirne, nella loro
autonomia amministrativa organizzativa e finanziaria, la
valorizzazione».
A proposito, poi, della disciplina dettata dal comma 7 del
predetto nuovo art. 33-bis - con il quale sono stati sostituiti i
commi 1 e 2 dell'art. 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la compatibilità, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 - la disposizione novellata, per un verso,
assegnerebbe alle Regioni un termine assai breve entro il quale
esercitare la potestà legislativa concorrente; per altro verso
delineerebbe anche un contenuto di dettaglio, in violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost. Essendo quindi certa la inosservanza di un
termine così breve per l'esercizio della competenza regionale, la
disposizione solo all'apparenza rispetterebbe l'autonomia regionale,
per di più dettando una disciplina mal coordinata: l'art. 25, comma
2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie), infatti, che si applicherebbe per l'appunto in
caso di inosservanza del predetto termine, non si riferisce al tema
(qui rilevante) delle varianti agli strumenti generali, finalizzate
ad attribuire una destinazione d'uso a immobili pubblici in
dismissione.
Quanto al comma 2 della disposizione oggetto di impugnativa - che
ha inserito l'art. 3-ter nel decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351
(Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione
del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di
investimento immobiliari), convertito, con modificazioni, dalla legge
23 novembre 2001, n. 410 - la relativa disciplina scenderebbe nel
dettaglio delle procedure, al punto da apparire incompatibile con
l'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione in materia
di governo del territorio e di valorizzazione del proprio patrimonio
immobiliare, sia a livello legislativo che amministrativo e
finanziario, ponendosi, dunque, in contrasto con gli artt. 117, terzo
comma, 118, primo e secondo comma, e 119, ultimo comma, della
Costituzione.
2. - Le doglianze avanzate dalla Regione ricorrente - formalmente
rivolte all'intero art. 27 ma sviluppate, nei motivi, solo in
riferimento ai commi 1 e 2 - fanno dunque leva, essenzialmente, sulla
pretesa lesione della sfera delle attribuzioni legislative regionali
in tema di gestione del patrimonio immobiliare delle Regioni. Si
sottolinea, in particolare, come gli interventi legislativi censurati
si iscrivano in un complesso di misure che, da un lato, concentrano
in capo alla Agenzia del demanio un ruolo determinante nella
valorizzazione, trasformazione, gestione ed alienazione del
patrimonio pubblico, anche di proprietà delle Regioni e degli enti
locali controllati, così da rivelare un intendimento dello Stato di
pervenire ad una diretta e abnorme gestione di questi processi;
dall'altro, finiscono con lo specificare nel dettaglio competenze e
procedure al di là di una semplice normativa di principio, quale
dovrebbe essere quella statale in materie - quali il governo del
territorio e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico -
a legislazione concorrente.
3. - Entrambi i motivi di impugnazione non sono, però,
persuasivi, avuto riguardo alla cornice entro la quale deve
iscriversi il provvedimento legislativo oggetto di censura e, in tale
ambito, alla ratio che risulta ispirare le peculiari e composite
disposizioni dettate in tema di valorizzazione e gestione del
patrimonio immobiliare pubblico.
4. - È noto infatti, a questo riguardo, come la giurisprudenza
costituzionale abbia da tempo affermato che per la individuazione
della "materia" agli effetti della ripartizione delle competenze
legislative tra Stato e Regioni, occorra far riferimento al nucleo
centrale della disciplina normativa, al fine di identificarne la
concreta ratio, dovendosi invece trascurare tutti i profili secondari
e di dettaglio (tra le tante, sentenza n. 168 del 2009).
Ebbene, non sembra dubbio che il nucleo della pur complessa
disciplina dettata dal decreto-legge n. 201 del 2011 (e che ne ha
costituito in larga misura la "giustificazione" anche sul piano dei
relativi presupposti di straordinaria necessità ed urgenza) è
rappresentato - come emerge dal relativo preambolo (nel quale, in
sintesi, si addita il fine «di garantire la stabilità
economico-finanziaria del Paese nell'attuale eccezionale situazione
di crisi internazionale e nel rispetto del principio di equità,
nonchè di adottare misure dirette a favorire la crescita, lo
sviluppo e la competitivita'») - dall'esigenza di introdurre
meccanismi multisettoriali (misure in tema di sviluppo ed equità; in
tema di rafforzamento del sistema finanziario nazionale ed
internazionale; in tema di consolidamento dei conti pubblici, fra le
quali quelle relative alle riduzioni di spesa, alla riduzione del
debito pubblico, e, in particolare, alle dismissioni immobiliari, qui
in discorso, nonchè in tema di concorrenza e di sviluppo industriale
ed infrastrutturale) evidentemente appartenenti al complesso dei
provvedimenti riconducibili alla manovra finanziaria e, perciò,
naturalmente attribuibili alla materia "coordinamento della finanza
pubblica".
Si tratta, infatti, di interventi che si saldano strettamente
alle misure che, nell'attuale fase, compongono il piano di
stabilizzazione e che, del resto, tendono ad allinearsi alle
raccomandazioni a tal proposito fornite, anche di recente, dagli
organismi dell'Unione europea.
5. - La prospettiva evocata dalla Regione ricorrente appare, al
contrario, ispirata da una visione essenzialmente
"patrimonialistica", e finisce per risultare, perciò, eccentrica
rispetto al contesto del provvedimento censurato: il quale, lungi dal
proporre una contaminazione delle competenze circa la titolarità dei
beni in questione, introduce unicamente meccanismi volti alla
ottimizzazione complessiva del patrimonio immobiliare pubblico,
incidendo in primo luogo sul profilo funzionale della sua
destinazione ed utilizzazione economica. Come infatti emerge dalla
stessa relazione tecnica che ha accompagnato il disegno di legge di
conversione del decreto-legge n. 201 del 2011, l'art. 27 si prefigge
l'obiettivo di «velocizzare ed ottimizzare il corretto utilizzo degli
immobili appartenenti, in particolare, allo Stato ed agli enti
territoriali, attraverso un'ampia gamma di strumenti, intervenendo
anche su aspetti procedimentali per una loro semplificazione. Tra
l'altro, tale ottimizzazione, da un lato, fa emergere in modo più
chiaro la parte del patrimonio immobiliare utilizzato per finalità
istituzionali e, da un altro lato, agevola e velocizza la
"trasformazione" degli altri immobili in risorse finanziarie». Da qui
l'attribuzione all'Agenzia del demanio di compiti di «promozione
della fattibilità delle iniziative» che si prevede vengano attivate
«a livello territoriale con la finalità di costituire forme
societarie, consortili o fondi immobiliari locali» e la introduzione
di procedure ampiamente partecipate, volte alla armonica e, appunto,
ottimale realizzazione degli obiettivi perseguiti.
Il profilo, per così dire, "finanziario" appare, in altri
termini, del tutto prevalente rispetto a quello meramente
"patrimoniale" dei diritti, o delle competenze, che gli enti
territoriali esercitano su quei beni, consentendo di ricondurre
l'innesto normativo censurato nel panorama, come già detto, delle
misure di coordinamento della finanza pubblica.
Sembra, anzi, potersi rilevare - tanto sul piano del linguaggio
normativo quanto su quello contenutistico, desumibile dallo
stratificato succedersi delle varie iniziative legislative sulla
materia qui in discorso - come la legislazione statale appaia da
tempo generalmente orientata a introdurre discipline del patrimonio
immobiliare "pubblico" considerato nel suo complesso,
indipendentemente, cioè, dalla questione della specifica
appartenenza dei singoli beni a questo o a quello tra i diversi enti
pubblici territoriali coinvolti; e ciò nella ovvia prospettiva di
tracciare obiettivi di "governo" rispondenti a fini e interessi
generali o comuni, destinati a concorrere, ma su un piano
prevalentemente finanziario, alla gestione dei beni da parte del
singolo ente che ne disponga a titolo meramente "dominicale".
L'oggetto - o, se si vuole, la materia - dell'intervento finisce,
quindi, per non riguardare i singoli immobili degli enti coinvolti,
ma piuttosto l'insieme del patrimonio immobiliare pubblico,
individuato come entità a sè stante, e rispetto al quale - quindi -
i criteri di gestione ottimale, sul piano economico-finanziario, non
possono che essere, per ovvie ragioni, uniformi su tutto il
territorio nazionale.
6. - Ispirate a presupposti di questo genere appaiono, del resto,
nella giurisprudenza costituzionale, quelle pronunce di infondatezza
di questioni sollevate dalle Regioni nei confronti di disposizioni
statali analoghe a quelle in esame, adottate nella costante
riaffermazione del principio secondo cui le disposizioni statali di
coordinamento della finanza pubblica sono legittime in quanto: a)
stabiliscano un "limite complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente" per le Regioni; b) evitino di prevedere in modo
dettagliato le modalità per il raggiungimento degli obiettivi (tra
le altre più recenti, la sentenza n. 182 del 2011, che subordina la
legittimità delle disposizioni statali alla condizione che sia
consentita l'estrapolazione, dalle singole disposizioni, «di principi
rispettosi di uno spazio aperto all'esercizio dell'autonomia
regionale»).
Alla stessa linea risultano, peraltro, riconducibili - per ciò
che riguarda il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica
anche attraverso la valorizzazione degli immobili - le scelte
legislative che, in armonia con il nuovo titolo V, hanno portato via
via - dopo la legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo
snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo) - all'emanazione, tra gli altri, di
provvedimenti come: a) il ricordato decreto-legge n. 351 del 2001,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 410 del 2001, che ha,
tra l'altro, previsto una serie di procedure per l'alienazione di
immobili dello Stato con possibilità di riconoscere agli «enti
territoriali interessati» quote del ricavato «attribuibile alla
rivendita degli immobili valorizzati» (art. 3, comma 15); b) il
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008, che, per l'appunto, all'art. 58 ha
disciplinato le procedure per la «Ricognizione e valorizzazione del
patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali»; c)
la legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010),
che, all'art. 1, comma 223, ha autorizzato l'alienazione di immobili
a trattativa privata, con diritto di opzione riconosciuto agli enti
territoriali; d) il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n.122, il quale, nel recare misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, ha
dettato, all'art. 8, comma 2, specifiche disposizioni in tema di
gestione degli immobili degli enti locali, proprio nel quadro ed «ai
fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e nel
rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica,
previsti dagli articoli 119 e 120 della Costituzione»; e) l'art. 33
della legge n. 98 del 2011, su cui si tornerà più avanti; f) la
legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2012), che ha previsto di conferire o trasferire immobili dello Stato
a fondi comuni di investimento o a società di gestione del
risparmio, prevedendo, altresì, più in generale (all'art. 8),
«Disposizioni in materia di debito pubblico degli enti territoriali»
(con obbligo della riduzione del debito pubblico «ai fini della
tutela dell'unità economica della Repubblica»: comma 3); g) il più
volte richiamato decreto-legge n. 201 del 2011, che, tra l'altro,
all'art. 28 contiene disposizioni in tema di «Concorso alla manovra
degli Enti territoriali e ulteriori riduzioni di spese».
Nel più generale quadro degli strumenti dedicati alla
realizzazione del patto di stabilità e del coordinamento della
finanza pubblica va, per altro verso, rammentato, accanto alla nuova
legge di contabilità e finanza pubblica nonchè accanto al
richiamato decreto-legge n. 78 del 2010, anche il decreto legislativo
6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata
delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario), il quale, prevedendo, tra l'altro, agli artt. 33 e
seguenti, l'istituzione di una «Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica» proprio come sede stabile per
una partecipata definizione degli obiettivi di finanza pubblica e
delle relative procedure, ha espressamente ribadito (art. 32) che
«L'autonomia finanziaria delle regioni, delle province e delle città
metropolitane deve essere compatibile con gli impegni finanziari
assunti con il Patto di stabilità e di crescita».
7. - Tutto ciò conferma, del resto, il lungo itinerario che ha
contrassegnato i diversi passaggi in cui si è articolato il percorso
normativo concernente la materia; percorso che rinviene, da ultimo,
puntuale conferma alla stregua dell'univoco tenore della «Direttiva
del Presidente del Consiglio con le linee guida per contenere le
spese pubbliche di gestione», del 3 maggio 2012, ove, fra le voci
oggetto della cosiddetta spending review, si fa espressa menzione di
«ricognizione degli immobili in uso; riduzione della spesa per
locazioni, assicurando il controllo della gestione dei contratti;
definizione di precise connessioni tra superficie occupata e numero
degli occupanti»; di «ottimizzazione dell'utilizzo degli immobili di
proprietà pubblica anche attraverso compattamenti di uffici ed
amministrazioni»; di «restituzione all'Agenzia del demanio degli
immobili di proprietà pubblica eccedenti i fabbisogni». Una serie di
obiettivi perfettamente sintonici rispetto alla ratio della
iniziativa legislativa che la Regione Veneto censura.
D'altra parte, che la disciplina della valorizzazione e gestione
del patrimonio immobiliare pubblico presenti vocazioni di carattere
univocamente, o prevalentemente, finanziario emerge, anche, dallo
specifico contesto normativo in cui viene ad iscriversi il nuovo - e
contestato - art. 33-bis del d.l. n. 98 del 2011.
Tale decreto-legge ha, infatti, tra l'altro dettato - nel quadro
di disposizioni intese a realizzare il controllo e la riduzione della
spesa pubblica, con attribuzione di un ruolo primario all'Agenzia del
demanio - previsioni specifiche in materia di «acquisto, vendita,
manutenzione e censimento di immobili pubblici» (art. 12); ha
introdotto il "Nuovo patto di stabilità interno", con i relativi
"parametri di virtuosita'" per le singole Regioni (art. 20); ed ha,
per l'appunto, stabilito analitiche «disposizioni in materia di
valorizzazione del patrimonio immobiliare», prevedendo, in
particolare (art. 33), la costituzione di una «società di gestione
del risparmio» per la istituzione di fondi di investimento destinati
a «partecipare in fondi di investimento immobiliari chiusi promossi
da regioni, provincie, comuni anche in forma consorziata» nonchè da
enti pubblici o società interamente partecipate, proprio «al fine di
valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare
disponibile»; fondi che, a loro volta, sono destinatari dei
conferimenti immobiliari e sono abilitati ad effettuare acquisti di
immobili degli enti pubblici, o dai medesimi utilizzati, o ad
ottimizzare, sul piano finanziario, il patrimonio immobiliare non
utilizzato per finalità istituzionali.
È anche significativo che alla costituzione di tale società di
gestione del risparmio sia stata fatta corrispondere la previsione
dello scioglimento e della messa in liquidazione della società
«Patrimonio dello Stato s.p.a.» (art. 33, comma 8) - istituita già
dal decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63 (Disposizioni finanziarie e
fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del
sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici,
adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni,
valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n. 112.
8. - Su queste basi, la prima delle censure della Regione
ricorrente non è dunque fondata. Il ruolo attribuito alla Agenzia
del demanio appare, come si è accennato, in linea con l'articolata
gamma di interventi che alla stessa sono stati via via riservati per
conseguire un obiettivo di razionalizzazione e valorizzazione della
gestione del patrimonio immobiliare e con gli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica e di riduzione delle spese di
cui agli obblighi interni e comunitari. Le iniziative che l'Agenzia
del demanio può promuovere, a norma del nuovo art. 33-bis del d.l.
n. 98 del 2011 - va sottolineato, invero, il carattere promozionale
delle stesse - prevedono, peraltro, ampia partecipazione degli enti
interessati: è, infatti, espressamente previsto (al comma 2) che
l'avvio della verifica di fattibilità di tali iniziative debba
essere preceduto dalle attività di cui all'art. 3-ter, comma 4, del
d.l. n. 351 del 2001 (articolo aggiunto, per l'appunto, dal comma 2
dell'art. 27 qui impugnato e intitolato «Processo di valorizzazione
degli immobili pubblici»), connesse alla formulazione dei «programmi
unitari di valorizzazione territoriale», ampiamente partecipati.
D'altra parte, rispetto a materie tanto complesse ed articolate
come il "coordinamento della finanza pubblica", specie se
ragguagliato ad un settore strutturalmente e funzionalmente composito
come la gestione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici,
soltanto in presenza di una legislazione statale che effettivamente
"esproprii" - nello specifico settore preso in considerazione e in
misura inaccettabile rispetto agli obiettivi perseguiti dalla
normazione di principio - gli spazi della autonomia regionale, potrà
dirsi intervenuto un vulnus sul versante della relativa sfera di
attribuzione legislativa. Ma perchè una simile ipotesi possa
risultare concretamente verificata occorrerebbero dei sicuri indici
di riconoscimento, che attestassero uno sviamento della funzione
normativa di "principio", con correlativa invasione nella sfera della
funzione normativa di "dettaglio", non legittima, del resto, proprio
perchè non essenziale alla prima. Evenienza, questa, che, per le
predette ragioni, non si è realizzata nel caso di specie.
9. - Quanto, poi, alle doglianze relative alla previsione del
comma 7 del nuovo 33-bis, la Regione si limita a richiamare la
sentenza n. 340 del 2009, con la quale venne dichiarata la
illegittimità costituzionale del comma 2 del citato art. 58 sul
rilievo che, trattandosi prevalentemente di disciplina attinente al
governo del territorio, la disposizione allora impugnata, anzichè
dettare una disciplina di principio, prescrivendo criteri ed
obiettivi, si risolveva in una normativa dettagliata che non lasciava
spazi di intervento al legislatore regionale, ponendosi in contrasto
con l'art. 117 Cost. A parere della Regione, i vizi che avevano
allora compromesso la norma dichiarata costituzionalmente illegittima
affliggerebbero anche la nuova disposizione, e per le stesse ragioni.
Ove, però, si pongano a raffronto il testo della disposizione
dichiarata illegittima (riportato nella sentenza n. 340 del 2009) e
il testo della disposizione ora nuovamente impugnata per gli stessi
profili, emergerà che la censura appare priva di fondamento: essa
risulta, infatti, unicamente basata sull'argomento della asserita
brevità del termine entro il quale le Regioni sono state chiamate a
disciplinare la procedura di approvazione delle delibere comunali
quali varianti del piano regolatore generale e le procedure di
co-pianificazione per la eventuale verifica di conformità agli
strumenti di pianificazione sovraordinata. Termini che, qualora
lasciati decorrere, farebbero riaffiorare una disciplina di
dettaglio, come tale invasiva della sfera di competenza regionale.
Si tratta, come appare evidente, di una questione di mero fatto,
che non rende la norma in sè contrastante con l'evocato parametro,
dal momento che la potestà legislativa regionale di "dettaglio" è
stata mantenuta, anche se con la previsione, del tutto ragionevole,
di un esercizio entro spazi temporali circoscritti: l'adeguatezza di
tali termini appare, infatti, tematica insindacabile, non potendosi
certo configurare una ipotesi di palese incongruità, mentre ne
appare evidente la funzione di "principio", in relazione allo scopo
di rendere celere la procedura e di "premiare" le Regioni più
virtuose.
10. - A proposito, poi, del comma 2 dell'art. 27 impugnato, la
Regione ricorrente lamenta che la disposizione denunciata scenderebbe
nel dettaglio delle procedure, al punto da apparire incompatibile con
l'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione in materia
di governo del territorio e di valorizzazione del patrimonio
immobiliare, sia a livello legislativo che amministrativo e
finanziario.
L'assunto non è, neppure in questo caso, condivisibile, alla
stregua della ratio complessiva che ha ispirato la disposizione in
esame. La premessa procedimentale risulta, infatti, sicuramente di
"principio", dal momento che il comma 1 della disposizione stabilisce
che «L'attività dei Comuni, Città metropolitane, Province, Regioni
e dello Stato, anche ai fini dell'attuazione del presente articolo,
si ispira ai principi di cooperazione istituzionale e di
co-pianificazione, in base ai quali essi agiscono mediante intese e
accordi procedimentali, prevedendo, tra l'altro, l'istituzione di
sedi stabili di concertazione al fine di perseguire il coordinamento,
l'armonizzazione, la coerenza e la riduzione dei tempi delle
procedure di pianificazione del territorio».
Quanto, poi, alla funzione della norma, la stessa è tracciata
dal comma 2, ove si stabilisce che «Al fine di contribuire alla
stabilizzazione finanziaria, nonchè per promuovere iniziative volte
allo sviluppo economico e alla coesione sociale e per garantire la
stabilità del Paese, il Presidente della Giunta regionale, d'intesa
con la Provincia e i comuni interessati, promuove, anche tramite la
sottoscrizione di uno o più protocolli d'intesa, [...] la formazione
di "programmi unitari di valorizzazione territoriale"». Programmi
che, a norma del comma 5, sono «finalizzati ad avviare, attuare e
concludere in tempi certi, autodeterminati dalle Amministrazioni
partecipanti, nel rispetto dei limiti e dei principi generali di cui
al presente articolo, un processo di valorizzazione unico dei
predetti immobili, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo
territoriale e con la programmazione economica».
Ci si muove, dunque, sul piano di un coordinamento che,
collocando la relativa disciplina su di un livello eccedente quello
della semplice gestione del patrimonio immobiliare, ancora una volta
trascende (e assorbe) una semplice visione "localistica" del governo
del territorio, per inserirsi, invece, in un disegno complessivo di
razionalizzazione e valorizzazione economico-finanziaria degli
immobili come una tra le più consistenti "risorse" pubbliche. Tenuto
conto, poi, del fatto che la disciplina in discorso pare intesa a
tracciare gli aspetti procedurali destinati a realizzare gli indicati
obiettivi di co-pianificazione, è del tutto evidente che le
disposizioni in questione, in quanto di "principio", ammettano - per
non risultare meramente declamatorie - una ulteriore scansione
procedimentale, facendo comunque salva l'autonomia delle Regioni
nelle determinazioni "concrete" da assumere per la formazione degli
accordi.
Quanto, infine, alla funzione "sollecitatoria" dei previsti
termini, la stessa si ispira alla disciplina di programma tracciata
dal comma 1, ove - come si è rammentato - espressamente si evoca la
necessità che l'attività dei vari enti interessati sia intesa a
conseguire, appunto, anche la «riduzione dei tempi delle procedure di
pianificazione del territorio».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 27 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, come sollevata, in riferimento agli articoli
117, 118 e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2012.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI