1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 gennaio 1999
N. 2 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 14 gennaio 1999 (della provincia autonoma di Trento) Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Radiodiffusione televisiva - Piano nazionale di assegnazione delle frequenze approvato con deliberazione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, in data 30 ottobre 1998 - Riduzione dei siti e delle emittenti per sito, rispetto a quanto richiesto dalla Provincia autonoma di Trento - Asserito, mancato conseguimento della necessaria intesa con la Provincia - Lamentata inesistenza di adeguata motivazione in ordine a detta deliberazione, unilateralmente adottata - Violazione delle competenze legislative e amministrative provinciali in materia di usi e costumi locali, istituzioni culturali, manifestazioni ed attivita' artistiche, culturali ed educative locali, urbanistica e tutela del paesaggio - Incidenza sul diritto alla tutela delle minoranze linguistiche e, particolarmente, di quella ladina, con riguardo anche alla facolta', spettante alla Provincia, di consentire la ricezione di radiodiffusione in tale lingua e di collegarsi con aree culturali europee - Violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni. (Delibera 30 ottobre 1998 n. 68/1998 dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni). (Statuto Trentino-Alto Adige artt. 2, 4, 8, nn. 4, 5 e 6, 16 e 102; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 891, art. 10, ultimo comma; legge 31 luglio 1997, n. 249, art. 2, comma 6 e legge 30 aprile 1998, n. 122, art. 1. comma 3). (099C0021) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-1999)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della Giunta provinciale n. 15568 del 30 dicembre 1998 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 1 gennaio 1998
(rep. n. 22741) rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel, esercitante le
funzioni di ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) - dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di approvare con delibera
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni del 30 ottobre
1998, n. 68, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 263 del 10
novembre 1998 (all. 3), il Piano nazionale di assegnazione delle
frequenze per la radiodiffusione televisiva, senza intesa con la
provincia e senza motivazione sulla necessità di provvedere
unilateralmente, e per il conseguente annullamento della delibera
stessa, nella parte in cui essa in tali condizioni approva il piano
di assegnazione delle frequenze relativo al territorio della
provincia autonoma di Trento, per violazione:
dell'artt. 2, 4, 8, nn. 4, 5 e 6, dell'artt. 16 e 102, d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670;
delle relative norme di attuazione, con particolare riferimento
all'art. 10, ultimo comma, d.P.R. 1 novembre 1973, n. 691;
del principio di leale cooperazione;
dell'art. 2, comma 6, legge n. 249 del 1997 e dell'art. 1, comma
3, legge n. 122 del 1998.
F a t t o
La provincia autonoma di Trento è dotata di competenza esclusiva
in materia di usi e costumi locali, istituzioni culturali aventi
carattere provinciale, manifestazioni ed attività artistiche,
culturali ed educative locali, di urbanistica e di tutela del
paesaggio, nonchè delle correlate potestà amministrative, ai sensi
dell'art. 8, nn. 4, 5 e 6 e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 e delle relative norme di attuazione.
Come noto, poi, lo statuto speciale sancisce in più punti il
principio di tutela delle minoranze linguistiche, ed in particolare
di quella ladina per la quale, data la ristretta dimensione numerica
della popolazione, è più forte l'esigenza di speciale tutela.
L'art. 2 riconosce parità di diritti ai cittadini di ogni gruppo
linguistico, garantendo la salvaguardia delle rispettive
caratteristiche etniche e culturali; l'art. 4 riconduce espressamente
la tutela delle minoranze linguistiche locali nell'ambito degli
interessi nazionali; l'art. 102 attribuisce poi alle popolazioni
ladine il diritto alla valorizzazione delle proprie iniziative e
attività culturali.
Sotto questo ultimo profilo ha particolare rilievo per il caso in
questione l'art. 10, ultimo comma, delle norme di attuazione di cui
al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 691 (aggiunto dall'art. 11, d.lgs. n.
267 del 1992), che riserva alla provincia di Trento, in
considerazione degli artt. 2 e 102 dello statuto, la facoltà di
assumere iniziative per consentire, anche mediante appositi impianti,
la ricezione di radiodiffusioni sonore e visive in lingua ladina,
nonchè per collegarsi con aree culturali europee.
Tali prerogative della provincia autonoma di Trento si traducono
nella materia in questione e in particolare in relazione al Piano
nazionale di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione
televisiva in alcune specifiche garanzie di livello costituzionale,
il cui riconoscimento si fonda sulla stessa giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale. In effetti, con la sentenza 24 gennaio
1991, n. 21, è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 14, della legge 6 agosto 1990, n. 223, nella parte
in cui esso non prevedeva l'intesa fra lo Stato e le province
autonome di Bolzano e di Trento relativamente alla localizzazione
degli impianti di cui al comma 7, dello stesso art. 3.
Il mero parere previsto originariamente dalla disposizione era
affetto da "inadeguatezza della considerazione delle autonomie (in
particolare di quelle speciali, cui il governo del territorio e la
tutela del paesaggio sono affidati in via esclusiva...)" là dove non
richiedeva "una partecipazione di maggior peso alle dette autonomie
speciali per quel che concerne la localizzazione degli impianti" (v.
sent. n. 21 del 1991, punto 3 del Considerato in diritto; la sentenza
n. 6 del 1993 ha poi annullato il piano di assegnazione di cui al
d.P.R. 20 gennaio 1992 per mancato completamento del procedimento
diretto a conseguire l'intesa).
Sulla scorta di tali decisioni, la necessità dell'intesa è stata
poi ribadita dall'art. 2, comma 6, della legge n. 249 del 1997, che
ne ha evidenziato un ulteriore fondamento costituzionale nella
esigenza "di tutelare le minoranze linguistiche".
La disciplina dell'intesa è stata infine sviluppata e precisata
dall'art. 1, comma 3, della legge 30 aprile 1998, n. 122, secondo il
quale l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni "promuove
apposite iniziative finalizzate al raggiungimento dell'intesa".
Alla stessa autorità viene inoltre riconosciuto il potere di
adottare il piano nazionale di assegnazione delle frequenze "anche in
assenza dell'intesa... con le province autonome di Trento e
Bolzano..., qualora detta intesa non sia raggiunta entro il termine
di sessanta giorni dalla data di ricezione dello schema di piano"; ma
essa deve comunque indicare "i motivi e le ragioni di interesse
nazionale che hanno determinato la necessità di decidere
unilateralmente". Si noti che la stessa Corte costituzionale aveva
precisato, nella sent. n. 21 del 1991, che, "di fronte ai preminenti
interessi alla sollecita approvazione e realizzazione del piano ed
allo sfruttamento ottimale delle radiofrequenze", l'intesa da essa
dichiarata costituzionalmente necessaria "non può esser concepita in
senso ''forte'', e cioè nel senso che il mancato raggiungimento di
essa sia di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento".
La legge n. 122 del 1998 ha dunque chiarito quello che già
pacificamente discendeva dal principio costituzionale di leale
cooperazione (v. sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 1993
e n. 116 del 1994), cioè che qualora non si raggiunga l'intesa,
l'Autorità deve motivare sulle ragioni di interesse nazionale che
rendono necessario procedere in assenza dell'intesa.
In relazione alla procedura dell'intesa anche la provincia autonoma
di Trento ha dettato per la propria parte una apposita disciplina
legislativa. In particolare, la legge provinciale 11 novembre 1993,
n. 35 ha istituito il Comitato provinciale per i servizi
radiotelevisi, attribuendogli fra l'altro il compito di dare parere
alla Giunta provinciale "sullo schema del piano nazionale di
assegnazione delle radiofrequenze per la radiodiffusione, trasmesso
al Ministero delle poste e telecomunicazioni in applicazione
dell'articolo 3, comma 14, della legge" n. 223 del 1990. Inoltre, la
legge provinciale 28 aprile 1997, n. 9 (Individuazione di siti per la
localizzazione di impianti di radi'odiffusione), ha previsto che "la
Giunta provinciale, sentita la commissione provinciale per la tutela
paesaggistico-ambientale nonchè il comitato provinciale per i
servizi radiotelevisivi di cui alla legge provinciale 11 novembre
1993, n. 35, predispone delle proposte di individuazione di siti per
la localizzazione di impianti di radiodiffusione sonora e televisiva"
(art. 1, comma 2).
In vista della approvazione del piano, ed al fine "del
conseguimento dell'intesa", la provincia autonoma di Trento ha
inviato al Ministero delle poste e telecomunicazioni una propria
"Proposta preliminare per la definizione della localizzazione degli
impianti di radiodiffusione sonora e televisiva", deliberata dalla
Giunta provinciale con atto del 27 settembre 1996, n. 12326 (all. 4),
trasmessa con nota del Presidente della giunta 12 dicembre 1996, n.
8034 (all. 5).
Con lettera dell'11 agosto 1997, n. 2340 (all. 6) il Ministro delle
comunicazioni chiedeva a tutte regioni di indicare "le postazioni per
gli impianti emittenti per la radiodiffusione televisiva", precisando
con distinta nota (del 29 settembre 1997) che "la lettera dell'11
agosto intende impegnare le regioni e province autonome ad effettuare
una autonoma scelta dei siti ritenuti idonei sotto gli aspetti di
propria competenza (urbanistici, paesaggistici, sanitari, ecc.)".
In particolare per la provincia autonoma di Trento la lettera
dell'11 agosto chiedeva di confermare i dati già inviati; e con nota
15 settembre 1997, n. 5340 (all. 7), il Presidente della provincia
autonoma di Trento dava la conferma richiesta.
Con ulteriore nota del 5 febbraio 1998, n. 368 (all. 8), il
Ministro delle comunicazioni trasmetteva il "piano di assegnazione
delle frequenze" relativo alla provincia di Trento, precisando
peraltro che si trattava di "uno studio ad ausilio delle scelte di
competenza" della provincia, e pregando il Presidente della Giunta di
confermare il piano proposto o di apportarvi "le modifiche e/o
integrazioni" ritenute necessarie; chiariva anche che "nella
documentazione non figurano nè il numero nè valori delle frequenze
assegnate a ciascun sito perchè tale operazione avrà senso solo
dopo che i siti siano stati definitivamente oggetto di scelta da
parte di tutte regioni e delle province autonome".
Il 13 febbraio 1998 il Presidente della giunta sottoponeva il piano
ministeriale alla valutazione degli uffici competenti e del Comitato
provinciale per i servizi radiotelevisivi (all. 9). Con nota dell'8
maggio 1998 (ricevuta il 22 maggio, all. 10) il Ministro delle
comunicazioni e il presidente dell'Autorità, "allo scopo di
raggiungere comunque l'intesa entro i 60 giorni", fissavano per il 9
giugno 1998 un incontro con i rappresentanti della provincia,
incontro che era stato contemporaneamente richiesto dalla stessa
provincia (v. nota dell'11 maggio 1998, n. 2077: all. 11); "al fine
di valutare, dichiarare e risolvere gli elementi di difformità
esistenti tra la proposta ministeriale in tema di siti televisivi e
il progetto definito dalla provincia autonoma di Trento", e "di
pervenire alla risoluzione di ogni incongruenza in tempi rapidi".
Con nota del 27 maggio 1998, n. 3575 (all. 12), il Comitato
provinciale per i servizi radiotelevisivi trasmetteva le osservazioni
relative ai siti radiotelevisivi in provincia di Trento, evidenziando
le incongruenze della proposta ministeriale e i vantaggi di quella
provinciale. L'incontro (confermato con nota 4 giugno 1998, n. 1594:
all. 13) aveva luogo come preventivato il 9 giugno 1998, ed in esso i
funzionari del Ministero manifestavano la disponibilità ad un
ulteriore esame del piano provinciale. A seguito di ciò, con note 24
giugno 1998, n. 2858 e 15 luglio 1998, n. 3128 (all. 14 e 15), il
Presidente della provincia trasmetteva la documentazione riguardante
le "poligonali e relative aree di servizio coperte dagli impianti
televisivi secondo il progetto complessivo di pianificazione
elaborato" dalla provincia, chiedendo un ulteriore incontro "volto a
verificare la documentazione allegata, allo scopo di addivenire ad
una soluzione ottimale della pianificazione" (nota del 24 giugno) e
di "addivenire all'intesa sulla localizzazione dei siti per la
radiodiffusione televisiva in provincia di Trento" (nota del 15
luglio). Anche nella nota di accompagnamento all'invio della
medesima documentazione all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni (8 luglio 1998, n. 303; all. 16) il Presidente della
provincia auspicava di potere "affrontare insieme la problematica in
vista di una soluzione reciprocamente soddisfacente". Ma le
aspettative della provincia andarono deluse, poichè non solo nessun
ulteriore incontro fu tenuto, ma addirittura con l'atto qui impugnato
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha approvato il Piano
nazionale di assegnazione delle freqenze per la radiodisione
televisiva, affermando "maturate le necessarie intese... con le
province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi dell'art. 2, comma
6, della legge 31 luglio 1997, n. 249".
La ricostruzione dei fatti mostra dunque che, se all'inizio la
procedura seguita dal Ministero denotava un forte spirito
collaborativo, coerente con l'intreccio delle competenze in materia,
con il principio costituzionale di leale cooperazione e con la
necessità dell'intesa, da un certo punto in poi tale spirito venne
meno, in quanto non fu dato più riscontro alle richieste di incontri
avanzate dalla provincia e si interruppe di fatto la concertazione,
addirittura dando per acquisita con la provincia una intesa della
quale non vi era traccia nella realtà. Si è arrivati cosi alla
approvazione di un piano di assegnazione delle frequenze che non
solo, prevedendo una drastica riduzione dei siti (da 215 a 18, contro
i 122 richiesti dalla provincia) e delle emittenti per sito, risulta
nel contenuto gravemente lesivo degli interessi della comunità di
cui la provincia autonoma di Trento è ente esponenziale, ma anche,
in quanto dà per acquisita una intesa che in realtà non si è
raggiunta, e pertanto unilateralmente decide il contenuto del piano
senza minimamente motivare sulle ragioni che hanno determinato tale
decisione nonostante l'assenza dell'intesa, risulta altresì lesivo
delle prerogative costituzionali della provincia per le seguenti
ragioni;
D i r i t t o
Le ragioni di ordine costituzionale per le quali per l'approvazione
del Piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la
radiodiffusione televisiva, per quanto riguarda il territorio
trentino, è necessaria l'intesa con la provincia autonoma di Trento
o, qualora. essa non si raggiunga, una motivata determinazione sulle
ragioni che inducono la competente autorità statale ad una decisione
unilaterale in difformità dalle richieste della provincia autonoma
sono state esposte in narrativa, e ad esse sia consentito qui
richiamarsi.
D'altronde, la deliberazione qui impugnata della Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni non nega, in linea di principio, la
necessità dell'intesa la singolarita del caso qui in discussione sta
al contrario nella circostanza che tale deliberazione espressamente
dichiara "maturate le necessarie intese... con le province autonome
di Trento e Bolzano, ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge 31
luglio 1997, n. 249", quando tali intese non erano - almeno per
quanto riguarda la provincia autonoma di Trento - maturate affatto,
ma si erano al contrario appena definiti i punti di contrasto, e da
parte provinciale si erano richiesti nuovi contatti al fine di
superarli.
Le relative vicende procedurali sono state esposte anch'esse in
narrativa, e da esse chiaramente si evince che nessuna intesa era
maturata. D'altronde, se fosse il contrario risulterebbe agevole alla
controparte la produzione di un documento dal quale l'intesa risulti;
documento che tuttavia non esiste e non puo esistere, dato il tenore
dei rapporti intercorsi e sopra illustrati.
Ciò che va qui aggiunto è che l'avere erroneamente ritenuta
raggiunta una intesa che non era stata raggiunta si traduce in una
lesione delle prerogative costituzionali della provincia. Infatti,
come sopra esposto, le garanzie costituzionali della provincia in
relazione al Piano della frequenze si traducono - nell'ambito del
principio di leale cooperazione - nel duplice istituto della previa
intesa (forma principale della cooperazione o in alternativa della
adeguata motivazione sulle ragioni di interesse nazionale che
impongono una determinazione difforme da quella richiesta dalla
provincia e sulla quale la provincia stessa sarebbe evidentemente
disponibile a dare l'intesa.
L'adeguata motivazione è anch'essa, non meno dell'intesa, una
garanzia costituzionale data alla provincia di Trento. Essa ha
infatti la funzione di documentare le ragioni per le quali gli
interessi rappresentati dalla provincia debbono cedere di fronte a
preminenti interessi nazionali rappresentati dallo Stato, e prima
ancora di documentare la circostanza che il mancato raggiungimento
dell'intesa è dovuto a tali ragioni attinenti agli interessi
nazionali, e non ad altre.
Dando per acquisita una intesa in realtà inesistente l'Autorità
statale non ha invece neppure preso in considerazione il problema
dell'esistenza e della consistenza di tali ragioni, e ha dunque di
conseguenza violato gli interessi e le garanzie costituzionalmente
tutelate della provincia autonoma di Trento.

P. Q. M.
Chiede, voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non
spetta allo Stato di approvare con delibera dell'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni 30 ottobre 1998, n. 68 del 1998 il
"Piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la
radiodiffusione televisiva", senza intesa con la provincia e senza
motivazione sulla necessità di provvedere unilateralmente;
E conseguentemente annullare la delibera dell'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni 30 ottobre 1998, n. 68 del 1998, nella
parte in cui essa in tali condizioni approva il Piano di assegnazione
delle frequenze relativo al territorio della provincia autonoma di
Trento per violazione dei principi e norme costituzionali e
legislative citate in epigrafe, nei termini sopra illustrati.
Padova-Roma, addì 7 gennaio 1999
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0021