1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 dicembre 1994
N. 88 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 dicembre 1994 (della regione Campania) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) della disciplina analitica e compiuta delle procedure per il rilascio delle concessioni edilizie senza qualificare la disciplina stessa come provvisoria e sussidiaria; c) della procedura relativa all'affidamento ed esecuzione di opere pubbliche; d) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta - Asserita illegittimita' del decreto-legge impugnato per la mancanza del presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e del principio di leale collaborazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 359/1985, 151/1986, 302 e 1141 del 1988 e 73/1991 - Istanza di sospensione. (D.-L. 25 novembre 1994, n. 649, artt. 1, 2, 3, 4, secondo, terzo e quarto comma, 6, decimo comma, e 8, quarto comma). (Cost., artt. 9, 77, 117, 118 e 130). (094C1381) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1995)

Ricorre la regione Campania, in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, prof. Giovanni Grasso, autorizzato con
delibera della giunta regionale del 14 dicembre 1994, n. 7833,
rappresentato e difeso in virtù di mandato a margine del presente
atto all'avv. Sergio Ferrari e dell'avv. prof. Michele Scudiero e
insieme con essi elettivamente domiciliato in Roma presso l'ufficio
di rappresentanza della regione Campania in via del Tritone n. 61,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso
l'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, Roma,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 25
novembre 1994, n. 649, recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 novembre 1994,
n. 277, e in particolare degli artt. 1, 2, 3, 4, secondo, terzo e
quarto comma, 6, decimo comma, 8, quarto comma, per violazione degli
artt. 117, 118, 9, 130 nonchè 77 della Costituzione.
1. - Il d.-l. 25 novembre 1994, n. 649, al pari dei precedenti
dd.-ll. 26 luglio 1994, n. 468, e 27 settembre 1994, n. 551, è stato
adottato invocando la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per il rilancio delle attività economiche e la ripresa
delle attività imprenditoriali, nonchè per la semplificazione dei
procedimenti in materia urbanistico-edilizia; esso mostra invece di
avere come suo principale oggetto la regolarizzazione delle
violazioni edilizie, ossia la sanatoria degli abusi urbanistico-
edilizi compiuti entro il 31 dicembre 1993; la legalizzazione dunque
di opere realizzate contra legem che stanno ormai li sul territorio a
dimostrare la scarsa docilità di una parte dei cittadini nei
confronti delle prescrizioni dell'ordinamento.
Nel venire con ribadito favore in soccorso di questi cittadini
(rispetto ai quali quelli che si sono invece attenuti ai divieti e ai
criteri stabiliti dalla legge rischiano di apparire improvvidi o poco
intraprendenti), il Governo ha certamente violato l'art. 77 della
Costituzione per la palese assenza del presupposto della
straordinaria necessità e urgenza. Invero, la sanatoria di opere
abusive già realizzate al 31 dicembre 1993 non può avere nessuna
conseguenza o interferenza con il proclamato "rilancio economico ed
occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata". In ogni
caso assai meglio le finalità perseguite con il decreto-legge
potevano, e potrebbero, essere sottoposte alla valutazione del
Parlamento mediante un normale disegno di legge.
Del resto, la rilevata assenza del presupposto della straordinaria
necessità ed urgenza appare ormai confermata dalla mancata
conversione dei due precedenti decreti-legge, nella quale è
consentito leggere un giudizio delle Camere in senso contrario alla
pretesa sussistenza della straordinaria necessità ed urgenza.
La ricorrente regione ben conosce l'orientamento di codesta ecc.ma
Corte secondo il quale le regioni non possono impugnare i decreti-
legge dello Stato sotto il profilo dell'insussistenza dell'urgenza e
della necessità per carenza di interesse, ma, nel caso di specie,
nell'impugnare il decreto de quo, perchè lesivo ed invasivo della
propria sfera di competenza costituzionalmente garantita, non possono
non evidenziarsi profili di insussistenza della straordinaria
necessità ed urgenza in un decreto che, sotto la suggestività del
titolo, regolamenta fatti già verificatisi, ininfluenti, ovviamente,
con il preteso rilancio economico ed occupazionale.
Ma il Governo ha non meno gravemente violato le disposizioni
costituzionali che riconoscono la competenza legislativa e
amministrativa della regione anzitutto nella materia urbanistica e
nella materia della tutela ambientale e paesaggistica.
2. - Come è noto, la materia "urbanistica" attribuita come
propria alla regione concerne la disciplina dell'uso del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
attinenti alla salvaguardia e alla trasformazione del suolo (art. 80
del d.P.R. n. 616/1977); su di essa la regione ha potestà
legislativa concorrente, sicchè lo Stato deve limitarsi a porre
principi fondamentali e lasciare che l'autonomia costituzionale
garantita alla Regione si dispieghi attraverso la produzione delle
norme di dettaglio, anche mediante specificazioni derogatorie (per
una fattispecie in tal senso; Corte costituzionale, sentenza n.
1141/1988).
L'assetto costituzionale delle competenze appena indicato trova
autorevole riconoscimento nella consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (ad esempio: sentenza n. 73/1991). Ma ad esso si
è conformato lo stesso legislatore statale allorchè, intervenendo
nella materia con norme recanti una disciplina compiuta, e non solo
criteri o fini fondamentali, ha dichiarato la provvisorietà e
sussidiarietà di tali norme. Così, in particolare, ha stabilito -
in modo significativamente rilevante ai fini di specie - la legge 28
febbraio 1985, n. 47 (art. 1, secondo comma: "Fino all'emanazione
delle norme regionali si applicano le norme della presente legge"); e
così, in modo non meno specificamente rilevante, ha stabilito la
legge 4 dicembre 1993, n. 493, di conversione del d.-l. 5 ottobre
1993, n. 398 (art. 4, procedure per il rilascio delle concessioni
edilizie: primo comma: "in assenza di legislazione regionale si
applicano le disposizioni del presente articolo" ..).
3. - Per altro verso, nella materia paesaggistico-ambientale,
secondo l'autorevole insegnamento della Corte, l'assetto
costituzionale dei rapporti fra lo Stato e le regioni, dopo le
disposizioni attuative recate dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n.
431/1985, si configura nel senso che le competenze regionali e le
competenze statali sono ordinate in un rapporto di concorrenza, in
modo cioè che le competenze statali siano esercitate solo in caso di
mancato esercizio di quelle regionali e solo in quanto l'intervento
dello Stato sia reso necessario per il raggiungimento dei fini
essenziali della tutela (sentenze nn. 359/1985 e 302/1988).
E questo assetto, reso esplicito dal legislatore statale del 1985,
trova il suo fondamento costituzionale nel principio cooperativo, che
presiede in modo essenziale al sistema delle relazioni istituzionali
in cui sono organizzati e agiscono il potere statale e i poteri
regionali.
In coerenza appunto con tale principio, di cui costituisce momento
centrale il dovere di leale cooperazione, al fine di realizzare il
valore primario di cui all'art. 9 della Costituzione, la concorrenza
dei poteri è destinata a svilupparsi - come si diceva - nel senso
che l'attività normale è affidata alle regioni, e, soltanto in caso
di inerzia di queste o per rispondere a esigenze di estrema difesa
del valore anzidetto, è consentito un intervento, in seconda fase,
del potere centrale.
4. - Dell'assetto delle competenze sopra richiamato il d.-l. n.
649/1994, che qui si contesta, non mostra di tener alcun conto. È
davvero sorprendente che, pur intervenendo su materie che
notoriamente secondo Costituzione ricadono nella sfera di competenza
della regione, di questa istituzione dell'autonomia territoriale il
d.-l. n. 649/1994, al pari dei precedenti non convertiti, non faccia
alcuna diretta menzione, mai, nei suoi pur prolissi dettati.
Di guisa che un lettore poco provveduto che volesse farsi -
tramite il decreto in questione - un'idea del sistema istituzionale
vigente in Italia nel settore organico dell'assetto e
dell'utilizzazione del territorio, sarebbe indotto a concludere che
questo si articola esclusivamente nel potere statale e in quello
comunale; mentre nessun esplicito elemento trarrebbe per supporre che
esista anche il potere regionale. E tutto ciò in netto contrasto con
la proclamata volontà del Governo di perseguire il rafforzamento
dell'autonomia locale.
4.1. - Ora in via generale e complessiva, l'avere il d.-l. n.
649/1994 dato così largo ingresso al condono edilizio (che rileva
con incontestabile immediatezza rispetto alla materia
dell'urbanistica e a quella paesaggistico-ambientale), senza
consentire alcuno spazio di intervento alle regioni, costituisce una
palese violazione delle competenze di queste, fondate negli artt.
117, 118 e 9 della Costituzione.
Invero, tale largo ingresso, che ammette a sanatoria le opere abu-
sive ultimate entro il 31 dicembre 1993, incluse quelle realizzate
prima della legge n. 47/1985 e ricadenti sotto lo speciale regime
sanzionatorio dettato nell'art. 40 di detta legge, senza che fosse
tuttavia intervenuta la richiesta di condono secondo tale legge, è
in grado di pregiudicare qualunque disegno di programmazione e di
gestione del territorio, di incidere negativamente sull'esplicarsi di
tutte le potestà normative e provvedimentali della regione (non meno
che degli altri enti a vocazione territoriale), vanificandole,
precludendole, sovrapponendosi ad esse.
Il rispetto del principio di leale cooperazione avrebbe preteso,
invece, che, applicando i meccanismi e i procedimenti predisposti
dall'ordinamento, il potere centrale valutasse insieme con le regioni
gli indirizzi politici da attuare nelle materie di competenza
regionale. In particolare, che dibattesse tali indirizzi almeno nella
conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni (art. 12 della
legge 23 agosto 1988, n. 400), la cui stretta inerenza al richiamato
principio cooperativo è stata da tempo autorevolmente messa in luce.
Ne segue che il decreto impugnato, oltre che nelle singole
disposizioni che ledono la competenza regionale, è in generale e
preliminarmente illegittimo per palese violazione del principio di
leale collaborazione, che è principio anzitutto di garanzia della
sfera di competenza delle regioni e delle province autonome.
Ricorre, dunque, nella specie, l'impugnabilità del decreto-legge
anche in relazione al parametro di validità di cui all'art. 77 della
Costituzione in quanto il ricorso a tale atto, in assenza del
prescritto presupposto della straordinaria necessità ed urgenza,
viene a coincidere con la violazione delle garanzie assicurate alle
regioni e alle province autonome dal principio cooperativo e dal
dovere di leale collaborazione nelle materie di competenza regionale,
che trova moduli di attuazione nelle procedure di informazione, di
raccordo e di intesa.
4.2. - La lamentata violazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla regione nelle materie
dell'urbanistica e della tutela paesaggistico-ambientale, per i
motivi di cui al precedente capo, inficia tutte le disposizioni del
d.-l. n. 649/1994 che ammettono il condono edilizio e ne regolano il
procedimento, in particolare gli artt. 1 e 2, concorrendo tutti
questi disposti ad integrare un contesto normativo che estromette e
pregiudica l'esercizio delle potestà regionali.
4.3. - In connessione con quanto appena rilevato al punto 4.2,
illegittimo è, sotto ulteriore profilo, l'art. 3 del d.-l. n.
649/1994 che attribuisce al Ministro dei lavori pubblici il potere di
nominare commissari ad acta per l'adozione dei provvedimenti di
competenza del Sindaco, prevedendo a presupposto del suo esercizio un
generico "caso di inadempienze" e ordinando tale potere, non meno
genericamente, "ai fini dell'attuazione di quanto previsto dal
presente decreto".
Tale disposto è anzitutto in contrasto con l'art. 130 della
Costituzione che attribuisce ad un organo della regione (oggi il
comitato regionale di controllo) il controllo sia preventivo e
successivo, sia sostitutivo nei confronti degli atti dei comuni, come
è specificato dall'art. 48 della legge n. 142/1990. D'altra parte la
genericità e l'ampiezza della previsione legislativa consentono di
intendere tale potere come destinato ad esplicarsi anche in ambiti
rientranti nella competenza amministrativa, oltre che legislativa,
della regione, come appunto la materia del rilascio delle concessioni
edilizie (Corte costituzionale, sentenza n. 73/1991).
4.4. - Ulteriori motivi di illegittimità vanno dedotti nei
confronti dell'art. 4, secondo, terzo e quarto comma, dell'impugnato
d.-l. n. 649/1994 per violazione degli artt. 117, 118 e 130 della
Costituzione. Invero, anche ad ammettersi la competenza dello Stato
in materia di scioglimento dei consigli degli enti locali, è
tuttavia agevolato rilevare che la disciplina contenuta nei
contestati secondo, terzo e quarto comma dell'art. 4 concernono la
materia dell'urbanistica ed in particolare il procedimento ed i
termini per la formazione degli strumenti urbanistici degli enti
locali, incontestabilmente di competenza regionale; e non meno
riguardano il funzionamento dell'organo regionale di controllo di cui
all'art. 130 della Costituzione. Nè varrebbe invocare nella specie
la figura della legge cornice, essendo evidente che la disciplina
contenuta negli impugnati secondo, terzo e quarto comma si presenta
con i caratteri di una normativa di dettaglio.
4.5. - Illegittimo è del pari l'art. 8, quarto comma, del d.-l.
impugnato, per violazione della competenza legislativa della Regione,
in quanto tale articolo, nel dettare una disciplina analitica e
compiuta delle procedure per il rilascio delle concessioni edilizie,
omette di qualificare tale disciplina di dettaglio come provvisoria e
sussidiaria rispetto alla legislazione regionale, cui è riservato,
secondo il dettato dell'art. 117 della Costituzione, di emanare le
norme di dettaglio destinate ad operare in via definitiva nelle
materie di cui al detto disposto nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi della Repubblica (cfr. Corte costituzionale,
sentenze nn. 214/1985, 433/1987, 123/1982); può qui ribadirsi che il
censurato tenore dell'art. 8, quarto comma, contraddice alla
precedente disciplina posta sullo stesso oggetto con l'art. 4 della
legge 4 dicembre 1993, n. 493, che esordiva infatti al primo comma
con la formula "in assenza di legislazione regionale ..".
4.6. - Sospettabile di illegittimità costituzionale è, infine,
l'art. 6, decimo comma, del d.-l. in questione (articolo recante:
definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche).
Invero tale articolo, nel prescrivere al decimo comma un
adempimento relativo all'esame delle procedure di affidamento o di
esecuzione delle opere pubbliche, indica come destinatario della
prescrizione "le pubbliche amministrazioni" in genere, non escludendo
le regioni e gli enti dipendenti regionali.
Sotto questo profilo il decimo comma citato è illegittimo per
violazione della competenza legislativa e amministrativa della
Regione, in materia di opere pubbliche di interesse regionale.
5. - Istanza di sospensione.
Sono note le difficoltà opposte all'ammissibilità della
richiesta di sospensiva dell'esecuzione dell'atto impugnato nei
giudizi di legittimità costituzionale sugli atti legislativi.
Esse sono fondamentalmente argomentate con il rilievo che le
pronunce cautelari sono espressamente previste per il giudizio sui
conflitti di attribuzione, mentre non lo sono per i giudizi sulla
costituzionalità delle leggi.
Peraltro, a superare tale rilievo, possono invocarsi gli
insegnamenti della Corte costituzionale secondo cui "il potere di
sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi
in definitiva con l'annullamento degli atti" (sentenza n. 284/1974) e
che "la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che
ha ragione" (sentenza n. 190/1985).
Tali insegnamenti incoraggiano a chiedere qui formalmente la
sospensione cautelare dell'esecuzione dell'impugnato d.-l. 25
novembre 1994, n. 649, deducendo la palese e per più versi
argomentata illegittimità delle disposizioni impugnate, e
sottolineando il pregiudizio grave che la loro immediata operatività
sta arrecando alla competenza legislativa e amministrativa della
regione Campania.
Tanto più, perchè, nella specie, non potrebbe valere il rilievo
in altra occasione avanzato dall'avvocatura dello Stato, secondo cui,
a termini di Costituzione, la disponibilità degli effetti del
decreto-legge non spetta alla Corte, ma solo al Parlamento che può
renderli stabili ovvero farli venir meno ab initio. Invero, questo
rilievo attiene al profilo politico della decisione legislativa, alla
sua opportunità, ma non può certo valere allorchè si contesta la
legittimità dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità degli artt. 1, 2, 3, 4, secondo, terzo e quarto
comma, 6, decimo comma, 8, quarto comma, del d.-l. 25 novembre 1994,
649, per violazione degli artt. 117, 118, 9 e 130 nonchè dell'art.
77 della Costituzione, previa sospensione dell'operatività dei
predetti articoli del decreto impugnato.
Roma, addì 22 dicembre 1994
Avv. Sergio FERRARI - Avv. prof. Michele SCUDIERO

94C1381