1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2017
Ordinanza del 19 marzo 2017 della Corte d'appello di Milano nel procedimento civile promosso da Palermo Giuliano contro Consob. Sanzioni amministrative - Modifiche alla parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) - Disposizioni transitorie e finali - Ambito di applicazione. - Decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso all'attivita' degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), art. 6, comma 2. (17C00133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2017)

LA CORTE D'APPELLO DI MILANO
(Sezione Prima Civile)

Nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Alberto Massimo Vigorelli - Presidente;
dott. Maria Iole Fontanella - Consigliere;
dott. Francesca Fiecconi - Consigliere-relatore;
ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ha pronunciato la
seguente ordinanza di rimessione della Corte costituzionale della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera m) n. 1), della legge 7 ottobre 2014, n. 154 e dell'art. 6,
comma 3, del decreto legislativo n. 72/2015, nel procedimento R.N.G.
4809/2016 promosso dal sig. Palermo Giuliano contro la Commissione
nazionale per le Società e la Borsa.

Ritenuto in fatto

1. A seguito del procedimento amministrativo n. 36074/2015,
avviato dalla Consob con atto di contestazione datato 28 ottobre
2015, e concluso in data 26 settembre 2016, è emerso che in data 6
febbraio 2014 il sig. Giuliano Palermo aveva inoltrato alla coniuge
Ilaria Laureti, una e-mail concernente il «Piano di rafforzamento
patrimoniale e di semplificazione della struttura del Gruppo
Italcementi», poi reso noto il successivo 6 marzo 2014 con comunicato
congiunto di Italcementi S.p.A. e Italmobiliare S.p.A.
2. La Consob notificava quindi al ricorrente, in data 26
settembre 2016, la delibera n. 19659 e il relativo atto di
accertamento della violazione dell'art. 187-bis, comma 1, lett. b)
TUF. congiuntamente al provvedimento sanzionatorio, irrogando al sig.
Palermo una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad € 100.000,00
della quale veniva contestualmente ingiunto il pagamento, integrata
dalla misura interdittiva accessoria, come prevista all'art.
187-quater, comma 1 del TUF, di due mesi di sospensione
dall'esercizio dell'attività, disponendo la pubblicazione, per
estratto, della delibera, nel Bollettino della Consob.
3. Nel provvedimento impugnato l'Autorità osservava che
l'informazione privilegiata, della quale il ricorrente era in
possesso per aver partecipato alla ideazione del Progetto del Gruppo
Italcementi in qualità di responsabile dell'Ufficio Evaluation and
Coordination of M&amp;A and Development Projects nell'ambito della
Direzione Piano Strategico di Italcementi, riguardava notizie
positive del processo decisionale che aveva condotto all'approvazione
del piano in data 6 marzo 2014 ed era stata comunicata ad un soggetto
con specifiche competenze in materia finanziaria e al di fuori del
normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione,
dell'ufficio.
4. Con ricorso ex art. 187-septies, commi 4 e ss., TUF,
notificato a mezzo PEC, in data 26 ottobre 2016, il sig. Giuliano
Palermo ha proposto opposizione avverso la delibera n. 19659 del 6
luglio 2016 ed il connesso atto di accertamento congiuntamente al
provvedimento sanzionatorio.
5. Il ricorrente ha dedotto, in via preliminare, la violazione
del termine di durata del procedimento sanzionatorio e, nel merito,
l'infondatezza dell'addebito.
6. Sotto il profilo del quantum sanzionatorio, il ricorrente ha
dedotto la violazione dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo
n. 72/2015, che esclude l'applicazione dell'art. 39, comma 3, della
legge 28 dicembre 2005, n. 262, la quale a sua volta prevede(va) la
quintuplicazione delle sanzioni contemplate dal TUF. L'applicazione
dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 72/2015 infatti
avrebbe condotto all'irrogazione della sanzione di € 20.000,00, come
previsto testualmente dall'art. 187-bis. comma 1, TUF, in luogo della
sanzione quintuplicata di € 100.000,00, irrogata dalla Consob ai
sensi dell'art. 39, comma 3, legge 28 dicembre 2005, n. 262.
7. Ad avviso della Consob, tuttavia, all'applicazione del comma
3, dell'art. 6, del decreto legislativo n. 72/2015, osterebbe il
disposto del precedente comma 2 del medesimo articolo, laddove si
nega l'applicazione retroattiva in mitius delle modifiche introdotte
dal medesimo decreto legislativo n. 72/2015 alla Parte V del TUF. II
decreto legislativo n. 72/2015 infatti, in attuazione della delega
conferita dall'art. 3, comma 1, lettera m), n. 1) della legge 7
ottobre 2014, n. 154, che ha attribuito al Governo il potere di
«valutare l'estensione del principio del favor rei ai casi di
modifica della disciplina vigente al momento in cui stata commessa la
violazione». Quest'ultimo, tuttavia, ha scelto, nella sua
discrezionalità, di negare la retroattività in mitius ai fini delle
modifiche alla parte V del TUF.
8. Alle medesime conclusioni condurrebbe inoltre la generale
disposizione contraria alla retroattività in mitius dello ius
superveniens in materia di sanzioni amministrative, di cui all'art.
1, della legge n. 689/1981.

Considerato in diritto

9. Questa Corte ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 2, decreto legislativo n. 72/2015, ai sensi del quale «Le
modifiche apportate alla parte V del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58, si applicano alle violazioni commesse dopo l'entrata in
vigore delle disposizioni adottate dalla Consob e dalla Banca
d'Italia secondo le rispettive competenze ai sensi dell'art. 196-bis
del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. Alle violazioni
commesse prima della data di entrata in vigore delle disposizioni
adottate dalla Consob e dalla Banca d'Italia continuano ad applicarsi
le norme della parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.
58 vigenti prima della data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
10. Tale norma costituisce l'attuazione della legge delega n. 154
del 2014 con cui il legislatore ha delegato il Governo per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea. In particolare, l'art. 3, comma 1, lett. m)
dispone che il Governo debba: «con riferimento alla disciplina
sanzionatoria adottata in attuazione delle lettere i) e l): valutare
l'estensione del principio del favor rei ai casi di modifica della
disciplina vigente al momento in cui è stata commessa la
violazione».
11. Si sottolinea preliminarmente che le suddette disposizioni
sopra letteralmente riportate non menzionano l'art. 187-bis TUF tra
le norme da riformulare sotto il profilo delle sanzioni. Si profila,
pertanto, in tal senso, un possibile eccesso di delega in violazione
dell'art. 77 Cost.
12. A parte il rilievo formale di cui sopra, a questa Corte pare
che il Governo, dando attuazione alla legge delega sopra citata,
avrebbe dovuto meglio valutare l'opportunità di estendere il
principio del favor rei con riguardo alla disciplina sanzionatoria
della fattispecie di «abuso di informazioni privilegiate» in
questione, esercitando discrezionalmente un potere che era stato
conferito dal legislatore delegante. Pertanto, quanto al merito della
questione oggetto di discussione tra le parti del giudizio e inerente
alla mancata previsione di una norma che applichi il principio della
retroattività della lex mitior, si osserva quanto segue.
13. In primo luogo, la rilevanza della questione in relazione al
caso in esame emerge sotto il profilo del quantum sanzionatorio, dal
momento che l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, decreto legislativo n. 72/2015, comporterebbe
la possibilità di irrogare, nei confronti del sig. Palermo Giuliano,
ove sia ritenuto responsabile dell'illecito, la sanzione minore e
più mite di € 20.000.00, in luogo di quella maggiore, pari a €
100.000,00. determinata dalla Consob, oltre le sanzioni interdittive.
14. In secondo luogo, la non manifesta infondatezza della
questione discende dal rilievo che nella fattispecie in esame,
secondo un orientamento consolidato della Corte europea dei diritti
dell'uomo, le garanzie di cui alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo (CEDU) si applicano a tutti i precetti di carattere
afflittivo a prescindere dalla loro qualificazione come sanzioni
penali nell'ordinamento di provenienza.
15. Il riferimento è in primis alla sentenza Engel c. Paesi
Bassi dell'8 giugno 1976, ove si legge che «se gli Stati contraenti
fossero nella piena discrezionalità nel classificare un illecito
penale quale disciplinare invece che penale, o di perseguire l'autore
di un reato misto sul piano disciplinare, piuttosto che sul piano
penale, il funzionamento delle clausole fondamentali di cui agli
articoli 6 e 7 sarebbe subordinato alla loro sovrana volontà. Una
discrezionalità così estesa potrebbe condurre a risultati
incompatibili con le finalità e con l'oggetto della Convenzione».
Con la sentenza Engel, la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha in
particolare individuato tre criteri ai fini della qualificazione
penale di una sanzione: la classificazione dell'illecito
nell'ordinamento nazionale, l'intrinseca natura dell'illecito e la
severità della sanzione applicabile, utilizzati in via alternativa o
cumulativa dalla Corte di Strasburgo allo scopo di assicurare la
uniforme applicazione di uno standard minimo di garanzie in tutti gli
Stati-parte.
16. Nell'ambito dei suddetti criteri, il parametro della
classificazione dell'illecito nell'ordinamento nazionale rappresenta
soltanto un punto di partenza per l'analisi condotta dalla Corte
europea. Il criterio della natura dell'illecito è invece il più
elastico, in quanto fa leva su una pluralità di indici come:
a) la cerchia dei destinatari del precetto, che deve rivolgersi
alla generalità dei cittadini, e non inserirsi esclusivamente nella
disciplina interna di un gruppo contrassegnato da uno status
speciale;
b) la finalità della sanzione comminata dalla norma
incriminatrice, che deve avere carattere deterrente e punitivo;
c) la qualificazione penalistica prevalente nel panorama degli
ordinamenti nazionali;
d) il collegamento della sanzione con l'accertamento di una
infrazione (con esclusione, quindi, delle mere misure preventive).
Infine, il criterio della severità della sanzione fa riferimento
alla gravità delle conseguenze previste dalla legge; può trattarsi,
in particolare, di pene detentive, o pene pecuniarie di rilevante
entità.
17. In applicazione dei suddetti criteri, sono state ricondotte
alla materia penale alcune significative ipotesi di sanzioni
qualificate nell'ordinamento interno conte sanzioni amministrative.
All'uopo è opportuno richiamare la sentenza del 27 settembre 2011,
Menarini contro Italia, e la sentenza del 4 marzo 2014, Grande
Stevens ed altri contro Italia, nelle quali la Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo ha ritenuto di natura «penale», ai sensi dell'art.
6 della CEDU, rispettivamente le sanzioni amministrative in materia
di concorrenza (art. 15, della legge 10 ottobre 1990, n. 287 - Norme
per la tutela della concorrenza e del mercato) e le sanzioni
amministrative in materia di manipolazione del mercato (art. 187-ter
del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 - Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52). Si tratta
quindi di stabilire se la sanzione di cui all'art. 187-bis del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), concernente
l'illecito di «abuso di informazioni privilegiate», possa
qualificarsi anch'essa come «penale» alla luce dei criteri
individuati dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti
dell'Uomo. Non è in proposito dirimente il fatto che la fattispecie
in esame sia qualificata dal nostro ordinamento quale «sanzione
amministrativa», dal momento che i criteri individuati dalla Corte
Europea dei Diritti dell'Uomo possono essere utilizzati sia
cumulativamente che alternativamente e che, come sopra precisato, le
indicazioni fornite dal diritto interno hanno un valore meramente
relativo (Sentenza Corte europea dei diritti dell'uomo, 4 marzo 2014
causa Grande Stevens e altri c. Italia).
18. Sotto il profilo della natura della sanzione, si può
osservare che essa è certamente rivolta alla generalità dei
consociati, in chiave di protezione dell'interesse fondamentale alla
tutela dei mercati finanziari. La Consob, autorità amministrativa
indipendente, ha lo scopo di garantire la protezione degli
investitori e l'efficacia, la trasparenza e lo sviluppo dei mercati
azionari. Si tratta quindi di interessi generali della società,
normalmente tutelati dal diritto penale. La sanzione in esame,
peraltro, persegue prevalentemente scopi deterrenti e punitivi, come
si ricava dalla circostanza che, ai fini della consumazione del fatto
illecito di cui alle lettere b) e c) del primo comma dell'art.
187-bis, è sufficiente rispettivamente che vi sia stata la
comunicazione ad altri di informazioni privilegiate al di fuori del
normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione o
dell'ufficio ovvero che vi sia stata la raccomandazione o induzione
di altri, sulla base di tali informazioni, al compimento di taluna
delle operazioni indicate nella lettera a), senza che rilevi in
proposito un'eventuale successiva operatività sugli strumenti
finanziari cui inerivano dette informazioni.
19. Per quanto riguarda l'aspetto della gravità della sanzione
suscettibile di essere inflitta, il quantum sanzionatorio
astrattamente applicabile risulta dal combinato disposto dell'art.
187-bis, che prevede l'irrogazione di una sanzione pecuniaria che va
da € 20.000.00 a € 3.000.000,00, e dell'art. 39, comma 3, della legge
n. 262 del 2005, ai sensi del quale: «le sanzioni amministrative
pecuniarie previste dal testo unico di cui al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, dal testo unico di cui al decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58, dalla legge 12 agosto 1982, n. 576, e dal
decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, che non sono state
modificate dalla presente legge, sono quintuplicate». Il comma quinto
dell'art. 187-bis prevede inoltre che: «le sanzioni amministrative
pecuniarie previste dai commi 1, 2 e 4 sono aumentate fino al triplo
o fino al maggiore importo di dieci volte il prodotto o il profitto
conseguito dall'illecito quando, per le qualità personali del
colpevole ovvero per l'entità del prodotto o del profitto conseguito
dall'illecito, esse appaiono inadeguate anche se applicate nel
massimo». La comminazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di
cui sopra comporta, per i soggetti cui sono applicate, anche la
perdita temporanea del requisito della onorabilità richiesto per
l'esercizio di funzioni apicali e di controllo all'interno delle
società di capitali e, ove queste ultime siano quotate in borsa,
essi vengono colpiti da un'incapacità temporanea di amministrare, di
dirigere o di controllare società quotate in borsa per una durata da
due mesi a tre anni. La Consob può anche interdire alle società
quotate, alle società di gestione e alle società di revisione di
avvalersi della collaborazione dell'autore dell'infrazione per una
durata massima di tre anni e richiedere agli ordini professionali la
sospensione temporanea dell'interessato dall'esercizio della sua
attività professionale.
20. Sebbene nel caso in esame la sanzione sia stata applicata nel
suo ammontare minimo (€ 100.000,00), l'aspetto penale di una sanzione
va valutato con riguardo alla pena massima prevista in astratto, a
prescindere dalla sanzione inflitta in concreto (sentenza Engel c.
Paesi Bassi dell'8 giugno 1976. § 82 e sentenza Dubus S.A. c. Francia
dell'11 giugno 2009, § 37). Dalla natura «penale», ai sensi della
CEDU, della sanzione in esame discende, ad avviso di questa Corte
d'Appello, l'applicabilità alla stessa del principio di legalità
penale di cui all'art. 7 della CEDU. Detta norma, secondo
l'interpretazione della Corte di Strasburgo, rinvenibile nelle
sentenze 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, e del 24 gennaio
2012, Mihai Toma contro Romania, il carattere penale della sanzione
non implica che debba vigere solo il principio della irretroattività
delle leggi penali più severe, ma anche, e implicitamente, il
principio della retroattività della legge penale meno severa. Detto
principio si traduce nella regola dell'applicazione della legge
penale che contempla una pena più mite, anche se posteriore alla
commissione del reato.
21. Tanto considerato, ad avviso del giudice a quo si profila
un'ipotesi di contrasto fra l'art. 6, comma 2, decreto legislativo n.
70/2015 e l'art. 117 della Costituzione, in relazione al parametro
interposto dell'art. 7 CEDU.
22. In particolare, si ritiene che la scelta di non ricorrere al
principio della retroattività del trattamento sanzionatorio più
favorevole con riferimento alle sanzioni previste dall'art. 187-bis.
del TUE, di natura sostanzialmente penale, ponga un consistente
dubbio sulla compatibilità di detto regime con l'art. 3 Cost. e con
i principi uguaglianza e di ragionevolezza. Si richiama in proposito
la sentenza n. 393 del 2006, in cui la Corte costituzionale ha
chiarito che «il livello di rilevanza dell'interesse preservato dal
principio retroattività della lex mitior - quale emerge dal grado di
protezione accordatogli dal diritto interno, oltre che dal diritto
internazionale convenzionale e dal diritto comunitario - impone di
ritenere che il valore da esso tutelato può essere sacrificato da
una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo».
23. In tale pronuncia la Corte costituzionale, in sintesi, ha
affermato che, sebbene il principio dell'applicazione retroattiva
della lex mitior non sia assoluto, tuttavia la sua deroga deve essere
giustificata da gravi motivi di interesse generale (sentenze n. 236
del 2011 e n. 393 del 2006 Corte cost.), superando a questi fini un
vaglio positivo di ragionevolezza, e non un mero vaglio negativo di
non manifesta irragionevolezza. Devono cioè essere positivamente
individuati gli interessi superiori, di rango almeno pari a quello
del principio in discussione, che ne giustifichino il sacrificio.
24. Orbene, nel caso in esame, non sarebbe ravvisabile alcuna
giustificazione, men che meno di rango costituzionale, tale da
legittimare il sacrificio del trattamento più favorevole previsto
dall'art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 72/2015. Difatti,
nonostante nella legge delega fosse indicata detta possibilità nella
materia de qua, risulta alquanto difficile ravvisare una ratio alla
scelta fatta in senso opposto dal legislatore delegato.
25. In materia di sanzioni amministrative, difatti, non sono
isolati i casi in cui il legislatore ha previsto la regola della
retroattività della lex mitior, in deroga al regime generale di
irretroattività della sanzione amministrativa previsto dall'art. 1
della legge n. 689 del 1981. Si può all'uopo richiamare l'art.
23-bis del decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n.
148 (Approvazione del testo unico delle norme di legge in materia
valutaria), come inserito dall'art. 1, comma 2, della legge 7
novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, in materia di
sanzioni per le violazioni valutarie); l'art. 3 del decreto
legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in
materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme
tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della legge 23 dicembre
1996, n. 662); l'art. 46 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n.
112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione
della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337); l'art.
3 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della
responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle
società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica.
a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300).
26. Nel caso di specie, invero, non può nondimeno essere
trascurato l'orientamento della giurisprudenza della Corte di
Cassazione, ribadito nella recente sentenza n. 4114/2016, nella quale
è stata espressamente dichiarata l'inapplicabilità del nuovo regime
introdotto dal decreto legislativo n. 72/2015 (sia in punto di
fattispecie di illecito che di apparato sanzionatorio) ai fatti
commessi antecedentemente alla sua entrata in vigore. La Suprema
Corte ha affermato in particolare che: «in materia di intermediazione
finanziaria, le modifiche alla parte V del decreto legislativo n. 58
del 1998 apportate dal decreto legislativo n. 72 del 2015 si
applicano alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle
disposizioni di attuazione adottate dalla Consob, in tal senso
disponendo l'art. 6 del medesimo decreto legislativo, e non è
possibile ritenere l'applicazione immediata della legge più
favorevole, atteso che il principio cd. del favor rei, di matrice
penalistica, non si estende, in assenza di una specifica disposizione
normativa, alla materia delle sanzioni amministrative, che risponde,
invece, al distinto principio del tempus regit actum. Nè tale
impostazione viola i principi convenzionali enunciati dalla Corte EDU
nella sentenza 4 marzo 2014 (Grande Stevens ed altri c/o Italia),
secondo la quale l'avvio di un procedimento penale a seguito delle
sanzioni amministrative comminate dalla Consob sui medesimi fatti
violerebbe il principio del ne bis in idem, atteso che tali principi
vanno considerati nell'ottica del giusto processo, che costituisce
l'ambito di specifico intervento della Corte, ma non possono portare
a ritenere sempre sostanzialmente penale una disposizione qualificata
come amministrativa dal diritto interno, con conseguente irrilevanza
di un'eventuale questione di costituzionalità ai sensi dell'art. 117
Cost.
27. Occorre, d'altra parte rammentare che la stessa Corte
costituzionale qui adita è stata recentemente investita della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24
novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non prevede la
retroattività in mitius nella generale disciplina dell'illecito
amministrativo, in relazione agli articoli 3 e 117, primo comma della
Costituzione, quest'ultimo con riferimento agli articoli 6 e 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. In tale
occasione, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale, statuendo che «non si
rinviene nel quadro delle garanzie apprestate dalla CEDU, come
interpretate dalla Corte di Strasburgo, l'affermazione di un vincolo
di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata,, da
parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, del
principio della retroattività della legge più favorevole, da
trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative». La Corte
costituzionale ha anche precisato che l'applicazione del principio
della retroattività della lex mitior è subordinato alla «preventiva
valutazione della singola sanzione (qualificala "amministrativa dal
diritto interno) come «convenzionalmente penale», alla luce dei
cosiddetti criteri Engel (così denominali a partire dalla sentenza
della Corte EDU, Grande Camera - 8 giugno 1976, Engel e altri contro
Paesi Bassi e costantemente ripresi dalle successive sentenze in
argomento)». Il motivo del rigetto, secondo la medesima Corte, si
ricollega alla circostanza che non sia possibile desumere dai
principi affermati dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo
un'estensione generalizzata del principio della retroattività della
legge più favorevole con riguardo all'intero sistema delle sanzioni
amministrative.
28. Va rimarcato, tuttavia, che la questione qui prospettata non
si riferisce alla generalità delle sanzioni amministrative, ma
unicamente a una previsione normativa di carattere certamente
afflittivo (secondo i criteri Engel sopra citati), atteso che il
presente giudizio ha per oggetto una sanzione pecuniaria
qualificabile come penale alla luce dei criteri individuati dalla
giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.
Profilandosi, in tal senso, un contrasto tra la previsione di cui
all'art. 6, comma 2, decreto legislativo n. 72/2015, che esclude la
retroattività della normativa più favorevole prevista dal
successivo comma 3 del medesimo articolo, con gli articoli 3 e 117
della Costituzione, quest'ultima in relazione al parametro interposto
dell'art. 7 della CEDU, si ritiene pertanto necessario rimettere alla
Corte costituzionale la valutazione della compatibilità dell'art. 6,
comma 2, decreto legislativo n. 72/2015 con le norme della
Costituzione sopra richiamate, atteso che la scelta operata dal
legislatore non appare ragionevole, se solo si fa riferimento alle
norme fiscali sopra menzionate. Difatti l'insider trading è un
illecito civile che ha anche rilievo penale: pertanto, non vi sono
ragioni per escludere l'applicazione della legge più favorevole in
tale specifico campo, come è avvenuto per le violazioni tributarie.
29. È opportuno rilevare che il denunciato contrasto non
potrebbe essere risolto ricorrendo a un'interpretazione conforme alla
Convenzione EDU e ai parametri costituzionali, in quanto è
riscontrabile una consolidata giurisprudenza di legittimità che in
più occasioni ha ribadito la non applicabilità del principio della
retroattività della lex mitior al settore degli illeciti
amministrativi. Tale impostazione si fonda sul rifiuto generalizzato
di un'applicazione analogica dell'art. 2, secondo comma, codice
penale, anche alla luce dell'art. 14 delle disposizioni sulla legge
in generale, e sulla considerazione dei casi nei quali opera il
principio della retroattività della lex mitior come casi settoriali,
non estensibili oltre il loro ristretto ambito di applicazione. Si
aggiunge, inoltre, che la norma, una volta affermatane la natura
sostanzialmente penale, pare in netto contrasto anche con il
principio di cui all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, il quale stabilisce che «se, successivamente
alla commissione del reato, la legge prevede l'applicazione di una
pena più lieve, occorre applicare quest'ultima».
30. Nel caso in esame, pertanto, appare opportuno verificare se
una disposizione normativa che, in questa particolare fattispecie, di
sicuro rilievo penale, non abbia previsto tale effetto retroattivo,
nonostante nella legge delega fosse stata espressamente prevista tale
opzione normativa, si ponga o meno in contrasto con i principi
costituzionali sopra richiamati e già previsti dal legislatore in
materie affini.

P.Q.M.

La Corte di appello di Milano, sezione prima civile,
visto l'art. 6, comma 2 del decreto legislativo n. 72/2015:
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza:
a) solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art.
6, comma 2, decreto legislativo n. 72/2015 nella parte in cui ha
modificato le sanzioni di cui all'art. 187-bis TUF in attuazione
dell'art. 3, lettera i) e l) della legge delega n. 154/2014, ai sensi
dell'art. 77 Cost.;
b) solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, decreto legislativo n. 72/2015 nella parte in
cui ha modificato le sanzioni di cui all'art. 187-bis TUF in
attuazione dell'art. 3 della legge delega n. 154/2014, escludendo la
retroattività in mitius della normativa più favorevole prevista
dall'art. 6, comma 3, decreto legislativo n. 72/2015, in violazione
degli articoli 3, 117 Cost.;
c) per l'effetto, sospende il giudizio in corso sino
all'esito del giudizio incidentale di legittimità costituzionale;
d) dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri, e che sia anche comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Milano, 27 febbraio 2017

Il Presidente: Vigorelli


Il Consigliere relatore: Fiecconi