1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 404 ORDINANZA 24 - 25 ottobre 2005
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Pubblico ministero - Attivita' di indagine in relazione alla realizzazione, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, di opere edilizie in assenza di concessione e/o in difformita' dalle autorizzazioni rilasciate - Ispezione all'interno della proprieta' «Villa La Certosa» - Assoggettamento dell'area a segreto di Stato con decreto del Ministro dell'interno e conferma del segreto con nota del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Ricorso del Procuratore capo della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Governo della Repubblica - Dedotta illegittimita', sotto vari profili, del segreto, con conseguente limitazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite all'autorita' giudiziaria - Successivo consenso dell'ispezione - Esecuzione della difesa - Sopravvenuto difetto del requisito oggettivo del conflitto per essere cessata la materia del contendere - Inammissibilita' del conflitto. - Decreto del Ministro dell'interno, 6 maggio 2004, prot. n. 1004/100 - 1158; nota Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, 23 dicembre 2004, prot. n. 6000.2.4.1/66279/STP. - Costituzione, art. 112; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37, terzo comma. (005C1103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di ammissibilità del conflitto tra poteri dello Stato
sorto a seguito del decreto del Ministro dell'interno 6 maggio 2004,
prot. n. 1004/100 - 1158, che ha apposto il segreto di Stato
sull'area denominata «Villa La Certosa», in località Punta della
Volpe (Olbia), in locazione all'attuale Presidente del Consiglio dei
ministri (decreto a sua volta segretato con nota 2 ottobre 2004,
prot. n. 1004/110 - 1933/2 del Ministero dell'interno, Gabinetto del
Ministro, Segreteria speciale); della nota del Sottosegretario di
Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri del 23 dicembre
2004, prot. n. 6000.2.4.1/66279/STP, che - in forza di delega
conferitagli dal Presidente del Consiglio dei ministri il 21 dicembre
2004 - ha confermato l'esistenza del segreto di Stato su detta area,
promosso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tempio
Pausania, in persona del suo Procuratore capo, con ricorso depositato
il 15 gennaio 2005 ed iscritto al n. 282 del registro ammissibilità
conflitti;
Visto l'atto di intervento dell'associazione «Friends of the
earth international - Amici della Terra» - Delegazione Sardegna e
dell'associazione «Gruppo di intervento giuridico»;
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Ritenuto che, con ricorso depositato il 15 gennaio 2005, la
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania, in
persona del suo Procuratore capo, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri e del Governo della Repubblica, in relazione
al decreto del Ministro dell'Interno 6 maggio 2004, prot.
n. 1004/101158, che ha disposto l'assoggettamento dell'area in
località Punta della Volpe, denominata «Villa La Certosa», alle
previsioni di cui all'art. 12 della legge 24 ottobre 1997, n. 801
(Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la
sicurezza e disciplina del segreto di Stato), interdicendone
l'accesso «allo scopo di preservare la conoscibilità dei luoghi»,
nonchè in relazione alla nota del sottosegretario di Stato alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, in data 23 dicembre 2004,
prot. n. 6000.2.4.1/66279/STP, che - a ciò delegato dal Presidente
del Consiglio dei ministri - ha confermato l'esistenza del segreto di
Stato sulla predetta area;
che, premette il ricorrente, la Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Tempio Pausania aveva avviato, in base a
notizie giornalistiche e successive relazioni del Corpo forestale e
di vigilanza ambientale, un procedimento penale, prima nei confronti
di persone da individuare, e, successivamente, nei confronti
dell'amministratore della società proprietaria di un'area di 50
ettari in località Punta Lada-Porto Rotondo, nella quale si
ipotizzava la realizzazione di opere edilizie in assenza della
prescritta concessione e/o in difformità dalle autorizzazioni a suo
tempo rilasciate, in violazione delle prescrizioni di cui al d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), nonchè all'art. 163 del d.lgs.
29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali, a norma della legge
8 ottobre 1997, n. 352) e ora all'art. 142 del d.lgs. 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), trattandosi di area
sottoposta a vincoli paesaggistici;
che, al fine di verificare lo stato dei luoghi, e la
sussistenza di eventuali reati, la Procura di Tempio Pausania, in
data 11 maggio 2004, aveva disposto un'ispezione all'Interno della
proprietà «Villa La Certosa»;
che, a seguito della notifica di questo decreto di ispezione,
il difensore del proprietario dell'area segnalava, con una lettera
del 26 maggio 2004, la circostanza che una parte dei lavori in
oggetto era stata coperta da segreto di Stato, pregando altresì il
magistrato inquirente di voler «soprassedere dall'eventuale
disposizione di ispezioni o sopralluoghi»;
che la Procura veniva incontro a tale richiesta del difensore
sino alla indiretta conoscenza della nota del Capo di gabinetto del
Ministero dell'interno, 8 giugno 2004, prot. n. 1004/1101102/4, nella
quale si affermava che l'area in questione era stata assoggettata
alle previsioni dell'art. 12 della legge n. 801 del 1997;
che, a seguito di tale informativa, la Procura ricorrente
richiedeva - con nota riservata del 27 agosto 2004 diretta al
Ministero dell'Interno e al Comitato per i servizi di informazione e
sicurezza (CESIS) - la collaborazione di questi ultimi al fine di
«consentire l'espletamento dell'attività ispettiva, sottolineando
peraltro la non opponibilità, in sede di ispezione dei luoghi, del
decreto di apposizione del segreto di Stato sull'area in questione»;
che, in data 7 settembre 2004, la Procura adottava un secondo
decreto di ispezione di luoghi, con riferimento alle pertinenze di
Villa La Certosa;
che, in data 9 e 10 settembre 2004, il Ministero
dell'Interno, Gabinetto del Ministro, Segreteria speciale, comunicava
alla Procura che l'area di Villa La Certosa era stata dichiarata, con
decreto del Ministro dell'Interno del 6 maggio 2004, «soggetta alla
previsioni di cui all'art. 12 della legge n. 801 del 1997» e che, «in
applicazione del citato d.m., è espressamente interdetto l'accesso
all'area in oggetto, allo scopo di preservare la conoscibilità dei
luoghi»;
che il tentativo della Procura della Repubblica di procedere,
in data 14 settembre 2004, alla surrichiamata ispezione dei luoghi
veniva reso impossibile dalla affermazione da parte di rappresentanti
ministeriali che, in base al d.m. 6 maggio 2004 del Ministro
dell'Interno, «tali luoghi e fabbricati ivi esistenti non sono
conoscibili nè ispezionabili neppure dall'Autorità giudiziaria»;
che, successivamente, perveniva alla Procura la nota
2 ottobre 2004, prot. n. 1004/110-1933/2 del Ministero dell'interno,
Gabinetto del Ministro - Segreteria speciale, con la quale si
trasmetteva il decreto con cui il ministro aveva apposto il segreto
di Stato, precisandosi però che il documento, inviato a soli fini
processuali, avrebbe dovuto, una volta consultato e visionato, essere
restituito, senza essere riprodotto;
che il ricorrente, con nota riservata in data 3 novembre
2004, richiedeva al Presidente del Consiglio, di «comunicare entro il
termine di 60 giorni, così come analogamente previsto dagli
artt. 202 e 256 cod. proc. pen., l'esistenza e la attualità del
segreto»;
che, con la nota impugnata, in data 23 dicembre 2004, il
sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
su delega del Presidente del Consiglio dei ministri, confermava
«l'esistenza del segreto di Stato sull'area ubicata in località
Punta di Volpe detta «Villa La Certosa», in quanto rientrante
nell'oggetto di tutela indicato dall'art. 12 della legge n. 801 del
1997»: ciò in quanto l'area in questione sarebbe stata individuata
quale «sede alternativa di massima sicurezza» per «l'incolumità del
Presidente del Consiglio, dei suoi familiari e dei suoi collaboratori
e per la continuità dell'azione di Governo», nell'ambito di una
«pianificazione nazionale antiterrorismo che, tra l'altro, prevede
particolari modalità di tutela per la alte cariche dello Stato»;
che, ciò premesso in fatto, la Procura ricorrente espone le
ragioni di diritto a sostegno del sollevato conflitto di
attribuzione, rilevando, quanto alla ammissibilità del ricorso sotto
il profilo soggettivo, che secondo la costante giurisprudenza
costituzionale il pubblico ministero sarebbe legittimato a sollevare
conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato «in quanto
titolare diretto ed esclusivo - ai sensi dell'art. 112 Cost.
dell'attività di indagine finalizzata all'esercizio obbligatorio
dell'azione penale»;
che «uguale legittimazione» dovrebbe riconoscersi «sul lato
passivo» sia al Presidente del Consiglio dei ministri, sia al Governo
della Repubblica nel suo complesso: il primo, infatti, sarebbe
l'organo deputato a dichiarare definitivamente la volontà del potere
cui appartiene, in relazione alla tutela, apposizione, opposizione e
conferma del segreto di Stato; il secondo, dal canto suo, sarebbe
comunque il soggetto «cui l'atto impugnato deve ritenersi
imputabile»;
che, dal punto di vista oggettivo, non vi sarebbe dubbio che,
nel caso concreto, si controverta in ordine alla «delimitazione della
sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali», dal momento che si lamenta «l'illegittima
apposizione del segreto di Stato da parte del potere esecutivo, tale
da determinare una menomazione delle competenze costituzionalmente
spettanti al pubblico ministero»;
che, in relazione al merito, il ricorrente afferma che gli
atti impugnati gli impedirebbero di procedere «all'ispezione dei
luoghi e delle cose ai fini della individuazione dei fatti di reato
per i quali (...) procede» e dunque di svolgere le attività che il
codice di procedura penale configura come preordinate all'eventuale
esercizio dell'azione penale;
che, nella specie, la opposizione del segreto di Stato, da
parte del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, in forza di
puntuale delega del Presidente del Consiglio, sia da parte del
Ministro dell'interno, sarebbe da ritenere «assolutamente
illegittima»;
che tale illegittimità deriverebbe, quanto al Ministro
dell'interno, dalla circostanza che la determinazione in questione
sarebbe stata adottata «al di fuori di qualsiasi (...) previsione
legislativa di competenza»; e, quanto al Ministro dell'interno e al
sottosegretario alla Presidenza, perchè adottata «con riferimento ad
un'ipotesi (l'ispezione dei luoghi) non rientrante nella disciplina
della legge 24 ottobre 1977, n. 801»;
che, in ogni caso, la illegittimità dipenderebbe dalla
circostanza che gli atti in questione sarebbero stati posti in essere
«al di fuori delle ipotesi previste dalla disciplina vigente del
segreto di Stato», così come emergerebbe anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale sul punto;
che, in relazione al primo di tali aspetti, nel ricorso si
afferma come «la sicurezza dello Stato sia attribuita dal legislatore
esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri», e non «al
Governo nella sua collegialità o a singoli Ministri»;
che, in relazione al secondo aspetto, invece, si osserva come
le ispezioni, le perquisizioni e gli altri mezzi processuali di
ricerca della prova non conoscerebbero «limitazione alcuna in
dipendenza della normativa speciale sul segreto di Stato», dal
momento che limitazioni sussisterebbero solo per la testimonianza ed
il sequestro, ai sensi rispettivamente degli artt. 202 e 256 del
codice di rito, non essendo in vigore analoga normativa concernente
le ispezioni;
che, peraltro, secondo il ricorrente, il segreto di Stato non
potrebbe essere apposto su «luoghi», non potendosi interpretare in
tal senso il riferimento ad «ogni altra cosa» contenuto nell'art. 12
della legge n. 801 citata, sia in quanto non sarebbe possibile
identificare «un luogo con una cosa», sia in quanto la apposizione
del segreto sarebbe finalizzata ad evitare il rischio derivante dalla
diffusione del contenuto di atti, documenti o notizie, nonchè «dalle
informazioni desumibili da una cosa», e perciò stravolgerebbe il
dettato normativo «estendere il concetto di diffusione fino al punto
di ricomprendervi anche i luoghi, intesi in senso strettamente
materiale»;
che, d'altronde, come ribadito anche dalla sentenza n. 86 del
1977 di questa Corte, al principio di segretezza sarebbe consentito
«incidere (...) su valori parimenti rilevanti dal punto di vista
costituzionale, quali quelli tutelati dal potere giudiziario», solo
nei casi tassativamente previsti dalla legge, tra i quali non
rientrerebbe il caso in questione;
che, ad ulteriore sostegno delle tesi sostenute, il
ricorrente richiama le sentenze di questa Corte n. 410 e n. 110 del
1998, nelle quali si afferma che «onde evitare un'alterazione
dell'equilibrio dei rapporti tra potere esecutivo e autorità
giudiziaria, l'esistenza del segreto di Stato non può impedire al
pubblico ministero di indagare sui fatti a cui si riferisce la
notitia criminis, e di esercitare, se del caso, l'azione penale, ma
ha il solo effetto di inibire la utilizzazione di prove coperte dal
segreto, ove illegittimamente acquisite»;
che, inoltre, la Procura ricorrente evidenzia come - per
effetto dei provvedimenti che hanno dato causa al conflitto - l'area
in questione risulterebbe «sottratta a qualsivoglia controllo di
legalita», determinandosi in tal modo la conseguenza secondo la quale
il Presidente del Consiglio, i suoi familiari, i suoi collaboratori
ed i suoi ospiti godrebbero in essa di una sorta di «immunità
territoriale», estesa anche a fatti ed atti non connessi
all'esercizio delle funzioni istituzionali creandosi,
conseguentemente, «un regime differenziato riguardo all'esercizio
della giurisdizione, in particolare quella penale»;
che, ancora, la apposizione del segreto non potrebbe
giustificarsi neppure con la necessità, affermata nella nota in data
23 dicembre 2004 del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio,
di salvaguardare l'incolumità del Presidente del Consiglio, dei suoi
familiari e dei suoi collaboratori, in quanto ciò giustificherebbe
la predisposizione di un adeguato e specifico apparato di sicurezza,
anche a presidio dei luoghi in cui egli dimora o transita ma non
«l'assoggettamento a segreto di Stato di un'intera area privata in
maniera stabile e permanente»;
che, da ultimo, la apposizione del segreto, nel caso in
questione, non potrebbe giustificarsi in relazione all'esigenza di
«preservare la conoscibilità dei luoghi», in considerazione del
fatto che «una dettagliata descrizione - corredata di fotografie
dell'attuale residenza secondaria» dell'attuale Presidente del
Consiglio» sarebbe già stata divulgata da alcune pubblicazioni;
che, in data 21 febbraio 2005, hanno depositato atto di
intervento ad adiuvandum l'associazione «Friends of the earth
international - Amici della Terra» associazione non governativa
ambientalista, riconosciuta con d.m. 20 febbraio 1987, ex art. 13
della legge n. 349 del 1986, nonchè l'associazione «Gruppo
d'intervento giuridico», associazione ambientalista non riconosciuta
ex artt. 36 e ss. cod. civ;
che, successivamente, il ricorrente ha depositato una
memoria, nella quale, oltre ad insistere nel ricorso, chiede a questa
Corte di ordinare alla Presidenza del Consiglio dei ministri
l'esibizione del decreto del Ministro dell'interno 6 maggio 2004,
nonchè del verbale di sopralluogo che sarebbe stato compiuto nella
zona oggetto del segreto da una non precisata autorità e di cui era
stato disposto il divieto di divulgazione;
che, con nota 13 maggio 2005, n. 10041110-963/4, il Capo di
gabinetto del Ministro dell'interno informava la Procura della
Repubblica di Tempio Pausania che il Presidente del Consiglio dei
ministri aveva comunicato al Ministro, con lettera 10 maggio 2005, la
sua volontà di consentire, avvalendosi delle prerogative previste
dal decreto in data 6 maggio 2004, n. 10041110-115812 (5047),
l'accesso all'area «in questione» «ai fini di procedere all'ispezione
richiesta» dalla Procura;
che, a seguito di tale atto, il ricorrente ha depositato una
nuova memoria, nella quale insiste nel ricorso affermando che
l'assenso all'accesso alla località Punta della Volpe e alla
effettuazione dell'ispezione dei luoghi non potrebbe equivalere alla
revoca del decreto che illegittimamente aveva apposto il segreto;
che, in data 16 luglio 2005, l'Avvocatura generale dello
Stato, riferendo di aver ricevuto la notifica dell'atto di intervento
in giudizio di «Friends of the earth international - Amici della
Terra», ha fatto pervenire a questa Corte il verbale di ispezione ex
art. 244 e ss. cod. proc. pen. dell'area di «Villa La Certosa»
eseguita dalla Procura della Repubblica di Tempio Pausania il 20, 22
e 23 giugno 2005, nonchè il verbale del sopralluogo sui medesimi
luoghi svolto l'11 luglio 2005 dal direttore del Servizio tutela del
paesaggio di Sassari della Regione autonoma della Sardegna;
che il ricorrente ha depositato una ulteriore memoria, nella
quale, pur dando atto della effettuazione dell'ispezione, di cui
viene depositato il relativo verbale, ribadisce le proprie richieste,
escludendo che l'assenso all'accesso sui luoghi e la effettiva
ispezione degli stessi possano determinare una pronuncia di
cessazione della materia del contendere, dal momento che alcuni
effetti giuridici si sarebbero comunque prodotti e residuerebbe
l'interesse del ricorrente a ottenere una decisione sulla spettanza
delle attribuzioni in contestazione, che rappresenterebbe «l'oggetto
principale del giudizio di questa Corte, in base all'art. 38 della
legge n. 87 del 1953».
Considerato che in questa fase del giudizio, a norma
dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), questa Corte è chiamata a decidere, con ordinanza,
se il ricorso sia ammissibile, valutando, senza contraddittorio tra
le parti, se sussistano i requisiti soggettivi e oggettivi di un
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, in relazione alla sussistenza dei requisiti soggettivi,
in conformità alla costante giurisprudenza di questa Corte, deve
essere riconosciuta la legittimazione del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania a sollevare
conflitto di attribuzione, in quanto organo direttamente investito
delle funzioni previste dall'art. 112 della Costituzione e dunque
gravato dell'obbligo di esercitare l'azione penale e le attività di
indagine a questa finalizzate;
che, ancora, dal punto di vista soggettivo, nessun dubbio
può sussistere sulla legittimazione del Presidente del Consiglio dei
ministri a resistere al conflitto, in quanto organo competente a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in
ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto
di Stato, non solo sulla base della legge n. 801 del 1977, ma, come
questa Corte ha già più volte chiarito, anche alla stregua delle
disposizioni costituzionali che ne delimitano le attribuzioni
(sentenze n. 410 e n. 110 del 1998, n. 86 del 1977; ordinanza n. 426
del 1997);
che, con riferimento ai presupposti oggettivi, il ricorso,
che ha come oggetto l'asserita menomazione dei poteri dell'autorità
giudiziaria in conseguenza degli atti ministeriali impugnati, è
indirizzato alla garanzia della sfera di attribuzioni determinata da
norme costituzionali, in quanto la lesione lamentata dal Procuratore
della Repubblica ricorrente concerne funzioni riconducibili
all'art. 112 della Costituzione;
che, peraltro, nelle more dell'attuale fase del giudizio, è
intervenuta la nota del Ministero dell'interno n. 1004/110-96314 del
13 maggio 2005, con la quale, rappresentandosi espressamente la
volontà del Presidente del Consiglio dei ministri, si è consentito
al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tempio
Pausania di accedere all'area già oggetto del provvedimento di
apposizione del segreto di Stato «ai fini di procedere all'ispezione
richiesta», e che tale ispezione è stata pienamente effettuata, in
attuazione del relativo decreto, nelle date 20, 22 e 23 giugno 2005,
alla presenza del difensore dell'indagato e di funzionari del CESIS;
che, su proposta degli stessi funzionari del CESIS,
l'ispezione si è estesa anche a «siti non menzionati espressamente
nel decreto di ispezione datato 7 settembre 2004» ed in particolare
alle «opere di più recente realizzazione», nell'asserito «spirito di
leale collaborazione tra i poteri dello Stato e nell'ottica della
sempre più ampia collaborazione con l'autorità giudiziaria
procedente» (secondo quanto risulta dal relativo verbale);
che, di conseguenza, il compimento dell'ispezione, ai sensi
dell'art. 244 e seguenti del codice di procedura penale, da parte
dell'autorità giudiziaria ricorrente ha rimosso l'ostacolo frapposto
all'esercizio del potere d'indagine spettante alla stessa autorità
giudiziaria, così da far venir meno, allo stato, l'oggetto del
conflitto;
che, in relazione ai lamentati possibili effetti sui poteri
dell'autorità ricorrente derivanti dal trascorrere del tempo
relativo allo svolgimento della vicenda, si tratta di una mera
situazione di fatto, comunque non rimediabile anche a seguito di una
ipotetica pronuncia di questa Corte sul merito del conflitto;
che questa Corte, in sede di risoluzione dei conflitti di
attribuzione tra i poteri dello Stato, è chiamata a giudicare, come
confermato dalla costante giurisprudenza (cfr., per tutte, la
sentenza n. 420 del 1995), su conflitti non astratti o ipotetici, ma
attuali e concreti;
che, conseguentemente, essendo venuta meno la materia del
contendere, il conflitto deve essere dichiarato inammissibile per
difetto del requisito oggettivo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tempio
Pausania, in persona del suo Procuratore capo, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 ottobre 2005
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1103