1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 (della Regione Campania) Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2003 - Assunzioni di personale e dotazioni organiche delle Regioni e degli enti dipendenti da esse - Rideterminazione degli organici entro limiti e secondo criteri prestabiliti (tra cui l'invarianza della spesa), definizione provvisoria degli organici in attesa della rideterminazione, e limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato presso le amministrazioni locali - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale in materia di "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione", divenuta di tipo esclusivo a seguito della revisione del Titolo V, parte II, della Costituzione - Violazione delle competenze regionali in materie di legislazione concorrente - Lesione del principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 34, in particolare commi 1, 2, 3 e 11. - Costituzione, artt. 114, 117, commi 3 e 4, e 119. (003C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
giunta regionale pro tempore on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 635 del 14 febbraio 2003, dal prof. avv.
Vincenzo Cocozza e dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura
regionale, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma,
presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla via
del Tritone n. 61,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore; per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 34 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 ("Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato [legge finanziaria
2003]"), pubblicata nel supplemento ordinario n. 240/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 2002, e comunque, in particolare,
dei commi 1, 2, 3 e 11 che limitano le modalità di rideterminazione
delle dotazioni organiche nonchè le assunzioni di personale anche
delle amministrazioni regionali.

F a t t o

In data 27 dicembre 2002 è stata approvata la legge n. 289
recante "disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)". L'art. 34 della
legge medesima ha posto in essere una normativa relativa agli
"organici, assunzione di personale e razionalizzazione di enti e
organismi pubblici" che incide in modo invasivo sulla competenza
legislativa regionale in tema di organizzazione degli uffici e del
personale, attualmente affidata in via esclusiva alla potestà
legislativa della regione.
In particolare il primo comma impone a tutte le amministrazioni
di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, com-ma 4 del d.lgs. 30 marzo
2001, n. 165 di provvedere alla rideterminazione degli organici sulla
base dell'art. 1, comma 1 del predetto decreto legislativo e,
comunque, tenuto conto del processo di riforma delle amministrazioni
in atto ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59.
Il comma 2, dopo aver assicurato il principio della invarianza
della spesa, dispone, inoltre, per le medesime amministrazioni, che
"le dotazioni organiche rideterminate non possono, comunque, superare
il numero dei posti complessivi vigenti alla data del 29 settembre
2002".
Il terzo comma, poi, definisce in via provvisoria le dotazioni
organiche sino all'adozione dei provvedimenti di rideterminazione di
cui ai commi precedenti.
Infine, undicesimo comma limita fortemente le assunzioni del
personale presso le amministrazioni locali.
Tale disciplina si mostra invasiva della sfera di competenza
regionale, concretandosi in una serie di vizi di legittimità
costituzionale che inducono alla proposizione del presente ricorso
per i seguenti

M o t i v i

1. - Violazione degli artt. 114 e 117, in part. comma 4, Cost.
lesione della sfera di competenza delle regioni. Violazione del
principio di leale cooperazione.
1.a. - È indispensabile valutare l'ambito materiale in cui
interviene la normativa in oggetto, allo scopo di verificare la
competenza legislativa alla stregua delle nuove disposizioni
costituzionali introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001.
Come accennato in fatto, l'art. 34 si occupa degli organici e del
personale regionale ovvero degli enti dall'ente territoriale
dipendenti.
In particolare pone limiti alla determinazione delle dotazioni
organiche, non solo collegandole ai processi di riforma
dell'amministrazione statale, ma addirittura fissandone i contenuti
attraverso la previsione (e limitazione) quantitativa delle stesse.
L'intervento, pertanto, ha riguardo, secondo una formulazione
adoperata dal previgente testo costituzionale, all'"ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla regione".
Il contenuto della formula indicata è reso palese dalla
sufficiente precisione dei termini adoperati e consente di inquadrare
l'ipotesi in esame nell'ambito di operatività della stessa.
D'altronde il dato di assimilibilità, delle dotazioni organiche
e della loro modalità di determinazione, all'organizzazione degli
uffici, trova conferma anche nell'esperienza normativa statale che si
è sviluppata negli anni.
Così, per soffermarsi solo alle discipline più recenti, l'art.
35 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, l'art. 89 del d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267; per le discipline di settore l'art. 4 e 9 del d.P.R.
22 marzo 2001, n. 208, sono tutte norme che, nel riferirsi ad
interventi incidenti sull'ordinamento degli uffici, hanno riguardo,
espressamente, alla organizzazione e gestione del personale, ivi
compreso la dotazione organica della struttura.
Ciò premesso, considerato, cioè, che le disposizioni impugnate,
nel porre limiti alla dotazione organica delle amministrazioni anche
regionali, interferiscono in un settore rilevante della materia
relativa all'ordinamento degli uffici, le stesse devono considerarsi
invasive della competenza legislativa regionale, da ritenersi, per le
considerazioni che seguono, esclusiva.
1.b. - Il nuovo quadro introdotto dalla legge costituzionale
n. 3/2001, nel proporre, come è noto, il diverso riparto della
competenza legislativa fra Stato e regione rispetto al disegno del
Costituente del 1948, con un'elencazione delle materie di potestà
legislativa esclusiva statale e delle materie di potestà
concorrente, ed una competenza generale residuale delle regioni per
tutte le materie che non si rinvengono negli elenchi precedenti, sta
ponendo molti problemi di identificazione di tali materie
"residuali". Nell'ipotesi in esame, però, l'operazione sembra
abbastanza agevole in quanto l'interpretazione letterale, ma anche
logico-sistematica, consente di escludere la legittimità di
qualsiasi intervento legislativo dello Stato nella materia.
Intanto, è elemento di guida la circostanza che, essendo la
potestà esclusiva dello Stato ancorata a materie espressamente
contemplate, da queste esuli l'oggetto della disciplina legislativa
censurata. D'altro canto, su questa linea, vanno escluse
interpretazioni ampliative di quanto riconosciuto, atteso che proprio
dal testo costituzionale emergono ulteriori elementi che conducono a
ritenere la materia in esame affidata in via esclusiva alla potestà
legislativa regionale.
Dal confronto testuale del precedente ed attuale art. 117, si
desume con sufficiente chiarezza la volontà del legislatore
costituzionale di attribuire soltanto alla regione la competenza
legislativa in materia.
Giacchè nel precedente elenco dell'art. 117 della Carta del 1948
ricorrevano formulazioni differenti da quelle del nuovo elenco di cui
al terzo comma dello stesso art. 117, per individuare le materie di
potestà concorrente può valere, quale soluzione di carattere
generale, la tendenziale volontà del legislatore costituzionale di
trasferire, alla potestà legislativa esclusiva delle regioni, ciò
che in precedenza era attribuito alla potestà concorrente.
La materia in oggetto costituisce una di tali ipotesi
confermative dell'ampliamento della competenza regionale, tenendo
conto che la materia "ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi dipendenti dalla regione" è essenziale per lo
svolgersi dell'autonomia costituzionale dell'Ente e necessariamente
si deve ritenere che il settore sia di competenza esclusiva della
regione perchè non è ammissibile alcuna diversa conclusione.
Certamente non è concorrente perchè non si rinviene più. Nè
può, naturalmente, pensarsi ad una estensione di quanto è
attribuito all'esclusiva dello Stato.
Tale elemento viene, d'altronde, ulteriormente confermato da
altri dati di carattere letterale e, in particolare, dalla lettura a
contrario dello stesso testo novellato.
È di notevole significato, infatti, che il secondo comma
dell'art. 117, nell'individuare le materie di spettanza statale,
indichi espressamente l'"ordinamento e organizzazione dello Stato e
degli enti pubblici nazionali", specificando, quindi, che la
disciplina legislativa statale in materia può riguardare
esclusivamente gli apparati organizzativi centrali o da questi
dipendenti e che, inoltre, non riscontrandosi una formula analoga per
gli uffici regionali nè nel secondo, nè nel terzo comma, se ne deve
dedurre ancora una volta che l'ambito materiale in esame è oggetto
di potestà esclusiva regionale.
Nè, in verità, è possibile ritenere legittima una limitazione
utilizzando le c.d. materie "trasversali" che, nella specie, non sono
ravvisabili. E che, in ogni caso, non potrebbero mai ammettersi in
funzione così incidente da vanificare, come accade nel caso in
esame, le politiche regionali in tema di organizzazione.
Si mostra allora con tutta evidenza la illegittimità della legge
statale che interviene, con disposto compiuto ed esaustivo, in un
ambito in cui l'intervento dello Stato è da ritenersi precluso.
Nei confronti di tale disposizione di legge va dunque eccepita
l'illegittimità per violazione del quarto comma dell'art. 117 Cost.
2. - Violazione degli artt. 114 e 117, in part. comma 3, Cost.
Lesione della sfera di competenza delle regioni. Violazione del
principio di leale cooperazione.
L'illegittimità della disposizione di legge censurata si
conferma anche laddove si volesse giungere alla conclusione che
l'intervento sia in qualche modo collegato con talune delle materie
individuate dal terzo comma dell'art. 117 Cost., e si tratti perciò
di materia riferibile alla potestà concorrente, dovendosi escludere,
per le considerazioni che precedono, alcuna attinenza con quelle
elencate nel primo comma.
In verità, non si vede come sia possibile riferirsi alla
potestà concorrente, per completezza, un tale aspetto va affrontato.
La previsione impugnata, infatti, non può in alcun modo proporsi
come "principio fondamentale della materia". Sono stati individuati
in precedenza i contenuti della disposizione impugnata. Tali
contenuti senza dubbio si propongono come norme di dettaglio.
Si rileva, infatti, come, dopo aver enunciato il principio
dell'invarianza della spesa, il medesimo comma 2 determina
rigidamente le dotazioni organiche, senza collegarle ad esigenze di
principio.
Non si limita quindi a fornire un criterio per la determinazione
degli stessi, ma ne fissa i contenuti addirittura quantitativi e
ciò, a prescindere dalle esigenze di bilancio e della invarianza dei
costi, esclude del tutto la regione dalle decisioni in merito, anche
solo in collaborazione con lo Stato.
Sotto tale aspetto, tenuto conto, come detto, che la previsione
legislativa è destinata a produrre effetti su materie di sicura
competenza regionale (quali appunto l'organizzazione degli uffici e
del personale regionale), la stessa risulta illegittima anche per
violazione del principio di leale cooperazione, riconosciuto vigente
nell'ordinamento italiano anche prima dell'entrata in vigore della
legge costituzionale n. 3/2001 e ormai formalmente consacrato in tale
normativa.

P. Q. M.
Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e,
comunque, in particolare dei commi 1, 2, 3 e 11 per violazione degli
artt. 114, 117 e 119 della Costituzione nonchè del principio di
leale cooperazione fra Stato e regione e per lesione della sfera di
competenza della regione.
Napoli-Roma, addì 24 febbraio 2003.
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni
03C0244