1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 gennaio 2021
Ordinanza del 5 gennaio 2021 del Commissario regionale per gli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana nel procedimento relativo a Frattini Maurizio c/GI.MA. a r.l. e altri. Usi civici - Norme della Regione Lazio - Attribuzione ai Comuni di funzioni e compiti amministrativi in materia di liquidazione di usi civici gravanti su terreni privati che abbiano acquisito carattere edificatorio. - Legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie), art. 4, come sostituito dall'art. 4 della legge regionale 27 gennaio 2005, n. 6 ("Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie) e successive modifiche ed alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche"). (21C00086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2021)

IL COMMISSARIO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI
PER LE REGIONI LAZIO,UMBRIA e TOSCANA

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 5 del registro generale contenzioso civile dell'anno 2018
vertente, tra Maurizio Frattini rappresentato e difeso dall'avvocato
Giovanni Culla, ricorrente e società GI.MA, a r.l., rappresentata e
difesa dagli avvocati Fulvio Zardo e Roberta Neri, la società
Mercurio Mortage Finance, rappresentata e difesa dall'avvocato Irene
Desolina Brolo, la Regione Lazio rappresentata e difesa dall'avvocato
Rita Santo, resistenti e Comune di Ardea Alessandro Pinsone, Pinsone
Sabine, Perfili Melissa e Cinquepalmi Gianluca, resistenti contumaci
avente ad oggetto: accertamento qualitas soli.

F a t t o

Con ordinanza del 14 novembre 2017 il giudice dell'esecuzione del
Tribunale di Velletri disponeva trasmettersi a questo commissariato
copia della comparsa di costituzione di Maurizio Frattini per quanto
di propria competenza» in quanto quest'ultimo aveva rilevato la
presenza di usi civici sull'immobile oggetto di esecuzione
immobiliare.
Deduceva Maurizio Frattini di aver ricevuto, nel dicembre del
2016, atto di pignoramento immobiliare da parte della società GI.MA.
s.r.l. per L'importo di € 40.747,34 intendendo sottoporre ad
esecuzione forzata gli immobili siti nel Comune di Ardea.
Nell'ambito della detta procedura esecutiva il CTU nominato, Ing.
Piero Simonetta, redigeva la perizia dell'esperto ex art. 568 codice
di procedura civile depositandola in data 4 ottobre 2017, indicando
che il bene pignorato risultava gravato da usi civici.
Con decreto del 26 febbraio 2018 veniva quindi disposto il
giudizio commissariale.
Si costituiva in giudizio il ricorrente Maurizio Frattini
chiedendo che fosse accertata «l'effettiva natura del bene stagito,
ovvero di bene soggetto ad usi civici».
Si costituivano in giudizio la società GI.MA s.r.l a mezzo degli
avvocati Giorgia Mereu e Federico Pesce e la Barclays Bank PLC, in
proprio e nella qualità di procuratore della società Mercurio
Mortage Finance s.r.l. a mezzo dell'avvocato Irene Desolina Brolo
richiamando le proprie difese svolte nel processo esecutivo
insistendo per l'accertamento della natura allodiale dei terreni.
Si costituiva in giudizio la Regione Lazio eccependo il difetto
di giurisdizione del commissario. Non si costituiva in giudizio il
Comune di Ardea.
II contraddittorio veniva integrato nei confronti dei
comproprietari Alessandro Pinsone, Pinsone Sabine, Perfili Melissa e
Cinquepalmi Gianluca che non si costituivano in giudizio.
Veniva acquisita la perizia redatta dall'ing. Piero Simonetti
innanzi al Tribunale di Velletri. Con ordinanza del 20 luglio 2018
veniva disposto il sequestro degli immobili oggetto di giudizio.
In data 31 luglio 2018 perveniva dal Comune di Ardea - rimasto
contumace - documentazione attestante la liquidazione degli usi
civici.
Veniva disposta una Consulenza tecnica d'ufficio con nomina del
doti. Giandomenico Alberati. Precisate le conclusioni all'udienza del
19 giugno 2020, tenuta con modalità scritta ex art. 83, comma VII,
lettera b. del decreto-legge 18120, la causa veniva trattenuta in
decisione previa concessione alle parti dei termini di cui all'art.
190 codice di procedura civile per il deposito di comparse
conclusionali e memorie di replica.

D i r i t t o

1. Esaminati gli atti del procedimento, ritiene il giudicante di
dover sollevare d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione Lazio n. 1 del 1986, così come
modificato dall'art. 4 della legge della Regione Lazio n. 6 del 2005
- in riferimento agli arti. 3, 9, 117, secondo comma, lettere l) e
s), e 118 della Costituzione.
Infatti la legge regionale sopra consente la liquidazione degli
usi civici gravanti su terreni di proprietà privata qualora i
medesimi abbiano acquisito carattere edificatorio «per la
destinazione degli strumenti urbanistici generali e loro varianti,
oppure, in mancanza di strumento urbanistico generale, in quanto
ricadenti in aree urbanizzate come indicate dalla pianificazione
paesistica regionale».
2. La questione è rilevante ai finì del presente giudizio in
quanto, in base alla normativa regionale, a seguito della
presentazione di istanza «ai sensi dell'art. 4, comma 2, della legge
regionale 27 gennaio 2005 n. 6» da parte del proprietario il Comune
di Ardea, con determina n. 354108 del 24 giugno 2008 deliberava «La
liquidazione dell'uso civico di pascolo, legnatico e semina» sui
terreni oggetto di giudizio disponendo che «Conseguentemente detto
terreno è affrancato dal diritto civico di pascolo, legnatico semina
mediante l'imposizione di un capitale d'affrancazione pari ad €
198.80» talchè questo Giudice dovrebbe limitarsi a prendere atto
dell'avvenuta estinzione dei diritti di uso civico la cui esistenza
veniva appurata dal CTU nominato.
L'univocità della previsione legislativa non consente diverse
interpretazioni, costituzionalmente compatibili, e la liquidazione
degli usi civici deriva direttamente dalla legge impugnata (che non
può essere disapplicata) non essendo necessari ulteriori atti
amministrativi.
Neppure si richiede di svolgere alcuna attività istruttoria
essendo pacifici i fatti di causa e l'originaria presenza degli usi
civici tanto che la causa, sull'accordo delle parti, veniva
trattenuta in decisione.
3. La questione poi non è manifestamente infondata.
4. Invero la Regione Lazio emanava, in data 3 gennaio 1986, la
legge n. 1 contenente il «Regime urbanistico dei terreni di uso
civico e relative norme transitorie» poi modificata dalla legge
regionale n. 6 del 27 gennaio 2005.
In questa sede viene censurato l'art. 4 della predetta legge
della Regione che così stabilisce: «1. Sono attribuiti ai comuni le
cui collettività sono titolari dei diritti di uso civico le funzioni
ed i compiti amministrativi concernenti la liquidazione dei diritti
stessi gravanti su terreni privati i quali, per la destinazione degli
strumenti urbanistici generali e loro varianti, oppure, in mancanza
di strumento urbanistico generale, in quanto ricadenti in aree
urbanizzate come indicate dalla pianificazione paesistica regionale,
abbiano acquisito carattere edificatorio.... ».
5. Deve osservarsi che la materia degli usi civici è
disciplinata in modo tendenzialmente esaustivo da norme statali:
legge 16 giugno 1927 n. 1766, regolamento approvato con regio decreto
n. 322 dei 1928 e legge 168/2017.
Tali norme prevedono speciali procedure di liquidazione degli usi
civici.
Alle Regioni sono state trasferite, dai decreti presidenziali n.
11 del 15 gennaio 1972 e 616 del 24 luglio 1977, le sole funzioni
amministrative connesse alle ipotesi di liquidazione degli usi civici
e quindi la Regione Lazio non avrebbe potuto emanare norme
derogatorie di quelle statali introducendo nuove ipotesi di
liquidazione degli usi civici non previste dalla normativa statale.
Invero, nel caso in esame, la sottrazione dei terreni gravati da
usi civici alla loro destinazione viene realizzata dalla legge
regionale attraverso una procedura diversa da quelle previste dal
legislatore statale onde garantire l'interesse della collettività
alla conservazione degli usi civici e alla salvaguardia dell'ambiente
e del paesaggio.
6. Giova osservare che gli usi civici sono stati configurati dal
legislatore statale come tendenzialmente imprescrittibili,
inusucapibili ed indisponibili (art. 12, secondo comma, della legge
n. 1766 del 1927 e a. 3, comma III, legge 168/2017).
Il regime di indisponibilità dei beni gravati da uso civico è
stato interpretato restrittivamente dalla giurisprudenza (ex
plurimis, Cass., sezione seconda, 24 luglio 1963, n. 2062) mentre la
legge regionale li considera liberamente alienabili a seguito del
mero acquisto della potenzialità edificatoria capovolgendo le
procedure dettate dalle norme statali.
In altre parole se la legge nazionale consente l'edificazione dei
terreni dopo la liquidazione degli usi civici secondo la legge
regionale è la stessa vocazione edificatoria acquistata dai terreni
a consentire la liquidazione degli usi da parte del Comune.
Invece la sottrazione di un bene gravato da usi civici a detta
destinazione può avvenire solo con le forme e nei limiti previsti
dalla normativa primaria.
Inoltre, mentre per i beni demaniali è prevista, seppure in casi
eccezionali, la sclassificazione tacita del suolo, per i beni civici
tale classificazione è esclusa, anzi vietata, come ha precisato la
Corte di Cassazione con la sentenza 12 dicembre 1953, n. 3690.
Pertanto la legge impugnata si pone in irriducibile contrasto con
la legislazione nazionale costituita dalla legge 16 giugno 1927, n.
1766, sul riordinamento degli usi civici nel Regno, dal regio decreto
26 febbraio 1928 n. 332 e dalla legge n. 168/2017 che non prevedono
tali forme di liquidazione.
7. Sotto altro profilo deve osservarsi che, l'art. 1, lettera h),
della legge 8 agosto 1985 n. 431, ha sottoposto a vincolo
paesaggistico, ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 «le aree
assegnate alle Università agrarie e le zone gravate da usi civici».
Tale previsione viene ribadita dall' art. 142 del decreto
legislativo n. 42 del 2004 che dichiara di interesse paesaggistico,
tra le altre, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone
gravate da usi civici (lettera f) che quindi vengono inserite nel
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Stabilisce inoltre l'art. 3, comma VI, della legge 16812017, che
con l'imposizione del vincolo «l'ordinamento giuridico garantisce
l'interesse della collettività generale alla conservazione degli usi
civici per contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del
paesaggio».
Si tratta di norme di grande riforma economico-sociale (Cfr.
Corte costituzionale, sentenze n. 210 del 2014, n. 207 e n. 66 del
2012, n. 226 e n. 164 del 2009) con conseguenti limiti all'esercizio
della competenza legislativa primaria delle Regioni.
8. La funzione di tutela dell'ambiente svolta dagli usi civici è
stata magistralmente ricostruita dalla Corte costituzionale (si
vedano per tutte l'ordinanza n. 316 del 1998 e le sentenze nn. 46/95
e 133193).
La Corte costituzionale ha evidenziato un «interesse unitario
della comunità nazionale alla conservazione degli usi civici, in
quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del
territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di «una
integrazione fra uomo e ambiente naturale» (sentenza n. 46 dei 1995).
In particolare la Corte costituzionale, nella sentenza n. 391 del
1989, ha affermato che nell'ordinamento costituzionale vigente
prevale - nel caso dei beni civici - l'interesse; «di conservazione
dell'ambiente naturale in vista di una [loro] utilizzazione, come
beni ecologici, tutelato dall'art. 9, secondo comma, Cost.»
In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene, a costituire, di per se, un
valore costituzionale (sentenza n. 367 del 2007).
Anche la Cassazione ha ricostruito la nozione di bene pubblico
«quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori
costituzionali» (Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, sentenza
n. 3811 del 2011).
L'art. 117 della Costituzione, lettera a), riserva alla
legislazione esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» (ex plurimis, sentenza n. 367
del 2007).
Si legge nella sentenza n. 103 del 2017 che: «Il riconoscimento
normativo della valenza ambientale dei beni civici ha determinato, da
un lato, l'introduzione di vincoli diversi e più penetranti e,
dall'altro, la sopravvivenza del principio tradizionale, secondo cui
eventuali mutamenti di destinazione - salvo i casi eccezionali di
legittimazione delle occupazioni e di alienazione dei beni
silvo-pastorali - devono essere compatibili con l'interesse generale
della comunità che ne è titolare». Ne deriva che la Regione: «non
possa assumere, unilateralmente, decisioni che liberano dal vincolo
ambientale porzioni del territorio. Oltre alle ipotesi di mutamento
di destinazione, che sostanzialmente rimodellano il vincolo
ambientale verso una nuova finalità comunque conforme agli interessi
della collettività, devono assolutamente soggiacere al meccanismo
concertativo le ipotesi di classificazione, che sottraggono in via
definitiva il bene alla collettività ed al patrimonio tutelato»
(Cfr. Corte costituzionale n. 103 del 2017).
Invece la Regione Lazio, con la norma impugnata, ha profondamente
inciso su tale materia consentendo che aree del suo territorio
potessero essere sottratte alla normativa statale in materia di
tutela ambientale senza il concorso di organi dello Stato.
Infatti la Regione Lazio, attraverso la predetta legge, ha
determinato una automatica classificazione dei terreni gravati da uso
civico solo perchè divenuti edificabili ma la normativa regionale
«non può, salvo i casi suscettibili di alienazione e legittimazione
previsti dalla legge n. 1766 del 1927, servire a sanare
indiscriminatamente occupazioni abusive» (cfr. Corte costituzionale
n. 103 del 2017).
9. E evidente che tale norma eccede la competenza regionale,
incidendo nelle materie della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema
e dei beni culturali» riservate al legislatore statale dall'art. 117,
lettera s) come peraltro già riconosciuto dalla Corte
costituzionale, da ultimo, nelle sentenze nn. 178/2018 e 71/2020.
La competenza legislativa regionale in materia incontra poi il
limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica quali le evocate disposizioni del codice dei beni
culturali e del paesaggio (Cfr. Corte costituzionale sentenza n. 210
del 2014).
10. La norma regionale in questione si pone quindi in contrasto
con l'art. 9 della Costituzione.
La liquidazione degli usi civici con conseguente edificabilità
dei suoli collide con la tutela del paesaggio, inteso come morfologia
del territorio, cioè l'ambiente nei suo aspetto visivo.
In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un valore
costituzionale (sentenza n. 367 del 2007).
Sul punto deve rilevarsi che la pianificazione paesaggistica deve
essere esercitata, di concerto, da Stato e Regione (Corte
costituzionale n. 21012014).
11. Sotto altro profilo la legge regionale incide nella materia
dell'ordinamento civile «che si pone quale limite alla legislazione
regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al principio
costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale
l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti interprivati.
La materia dell'ordinamento civile, quindi, identifica un'area
riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e
comprende i rapporti tradizionalmente oggetto di disciplina
civilistica (ex plurimis, sentenze n. 123 del 2010, n. 295 del 2009 e
n. 352 del 2001). Se è innegabile che l'individuazione della natura
pubblica o privata dei beni appartiene all'«ordinamento civile», deve
concludersi che la disposizione censurata, nel disporre la descritta
alienabilità, introduce una limitazione ai diritti condominiali
degli utenti non prevista dalla normativa statale in materia ... E
d'altronde, nell'intero arco temporale di vigenza del Titolo V, Parte
11, della Costituzione - sia nella versione antecedente alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione), sia in quella successiva - e, quindi,
neppure a seguito dei decreto del Presidente della Repubblica n. 11
del 1972 e n. 616 del 1977 precedentemente richiamati, il regime
civilistico dei beni civici non è mar passato nella sfera di
competenza delle Regioni. Infatti, la materia «agricoltura e foreste»
di cui al previgente art. 117 Così, che giustificava il
trasferimento delle funzioni alle Regioni e l'inserimento degli usi
civici nei relativi statuti, mai avrebbe potuto comprendere la
disciplina della titolarità e dell'esercizio di diritti dominicali
sulle terre civiche» (Cfr. Corte costituzionale sentenza n. 113 del
2018).
12. I diritti esercitati sui beni di uso civico hanno natura
dominicale, come costantemente riconosciuto dal giudice della
nomofilachia, secondo il quale, nei giudizi relativi all'accertamento
e all'esistenza di beni del demanio civico, qualunque cittadino
appartenente a quella determinata collettività è legittimato a
svolgere intervento, «in quanto la sentenza emanando fa stato anche
nei suoi confronti quale partecipe della comunità titolare degli usi
o delle terre demaniali di cui si controverte» (da ultimo, Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 29 luglio 2016, n.
15938).
La norma regionale disciplina, in difformità dalla legge n. 1766
del 1927 e dal regio decreto n. 332 del 1928 che la attua, istituti
di natura civilistica comportanti il regime dei beni da sottrarre al
vincolo paesistico-ambientale.
L'art. 4 della legge della Regione Lazio n. 111986 (tosi come
modificata dalla legge regionale n. 61005) si pone quindi in
contrasto con Part. 117, secondo comma, lettera 1) Costituzione, in
quanto il regime dominicale degli usi civici appartiene alla materia
«ordinamento civile» di competenza esclusiva dello Stato.
13. Giova rilevare come la materia dei domini collettivi sia oggi
espressamente riservata alla «Competenza dello Stato» dall'art. 2
della legge n. 168/2017.
14. La norma censurata si pone altresì in contrasto con l'art.
118 Cast. per il mancato rispetto del principio di leale
collaborazione, stante la «connessione indissolubile tra materie di
diversa attribuzione» anche alla luce della sentenza n. 210 del 2014.
Invero il legislatore regionale ha proceduto con modalità
unilaterali preclusive della considerazione degli interessi sottesi
alla competenza legislativa di cui lo Stato è titolare.
15. La legge regionale confligge infine con il principio di
ragionevolezza (a. 3 della Costituzione) e e di coerenza interna del
sistema normativo in quanto all'art. 1 stabilisce che: «1. La
pianificazione paesistica prevista dalla normativa vigente in materia
determina le prescrizioni, dirette alla salvaguardia delle zone di
uso civico in vista del preminente interesse alla conservazione della
loro destinazione naturale, alle quali i comuni sono tenuti a
conformare i loro strumenti urbanistici».
Dunque le aree gravate da usi civici dovrebbero essere
inedificabili come peraltro pacificamente ritenuto dalla dottrina e
giurisprudenza.
L'art. 14 consente invece la liquidazione degli usi civici sulle
aree gravate da usi civici divenute edificabili in violazione
pertanto delle prescrizioni di cui all'articolo i e ledendo, in tal
modo, l'interesse super primario dello Stato - Amministrazione e
dello Stato - Comunità alla conservazione dello stato dei luoghi e
del paesaggio.
16. Occorre, quindi, disporre l'immediata rimessione degli atti
processuali alla Corte costituzionale perchè si pronunzi sulla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione Lazio n. 1 del 1986, così come modificato dall'art. 4
della legge della Regione Lazio n. 6 del 2005.
17. La rimessione comporta la sospensione necessaria del presente
giudizio, avente ad oggetto, nel merito, l'accertamento della
qualitas soli del terreno in questione. Appare altresì opportuno
disporre il dissequestro dei beni.

P. Q. M.

Il commissario per la liquidazione degli usi civici per le
Regioni Lazio, Umbria e Toscana pronunziando nel giudizio in epigrafe
meglio indicato:
1. Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge cast.
9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Lazio n. 1 del
1986, così come modificato dall'art. 4 della legge della Regione
Lazio n. 6 del 2005 - in riferimento agli arti. 3, 9,117, secondo
comma, lettere I) e s), e 118 della Costituzione;
2. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
3. Revoca il provvedimento di sequestro come da separata
ordinanza;
4. Ordina che, a cura della Cancelleria del commissariato, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed alla regione
Lazio in persona del Presidente in carica, ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
Deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma il 4 gennaio 2021.

Il Commissario: Perinelli