1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 47 ORDINANZA 10 febbraio - 3 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Professori e ricercatori - Procedimento disciplinare. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario), art. 10. - (T-160047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione
delle università, di personale accademico e reclutamento, nonchè
delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del
sistema universitario), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Umbria, nel procedimento vertente tra G. F. e
l'Università degli studi di Perugia, con ordinanza del 18 maggio
2015, iscritta al n. 166 del registro ordinanze 2015 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria,
con ordinanza depositata il 18 maggio 2015, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 30 dicembre
2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università,
di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario),
nella parte in cui non prevede una disciplina transitoria volta a
regolare i procedimenti disciplinari nei confronti dei docenti
universitari nel periodo compreso tra la soppressione del Collegio di
disciplina presso il Consiglio universitario nazionale (CUN) e la
costituzione dei nuovi organi disciplinari istituiti presso i singoli
atenei;
che viene denunciato il contrasto della disposizione censurata
con gli artt. 3, 27, 97, 111 e 117, primo comma, della Costituzione,
in riferimento all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 41, comma 1,
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata
a Nizza il 7 dicembre 2000;
che il giudizio a quo ha per oggetto il ricorso volto
all'annullamento della delibera del Consiglio di amministrazione
dell'ateneo del 18 dicembre 2014, con la quale è stata irrogata al
ricorrente una sanzione disciplinare;
che il TAR riferisce che, nel caso in esame, il procedimento
disciplinare è iniziato il 28 dicembre 2011, con la contestazione
dell'addebito da parte del Rettore, e si è concluso il 18 dicembre
2014, con l'applicazione della sanzione da parte del Consiglio di
amministrazione; ad avviso del rimettente, il ritardo nella
definizione del procedimento sarebbe dipeso dalla mancata previsione,
nella disposizione censurata, di una disciplina intertemporale volta
a regolare i procedimenti disciplinari per il periodo compreso tra la
soppressione del Collegio di disciplina presso il CUN e l'effettiva
regolamentazione dei nuovi organi disciplinari decentrati;
che questo vuoto normativo avrebbe determinato la sospensione
sine die dei procedimenti disciplinari, sino all'istituzione e
regolamentazione ex novo dei nuovi organi, senza tenere conto nè del
diritto dell'incolpato alla definizione della propria posizione entro
un termine ragionevole, nè dell'esigenza di continuità dell'azione
amministrativa; infatti, l'Università - in attuazione della legge n.
240 del 2010 - ha provveduto all'approvazione dei nuovi statuti e
all'adozione dei relativi regolamenti, ma ciò le avrebbe impedito di
definire il procedimento nel termine perentorio di centottanta
giorni, di cui al comma 5 dello stesso art. 10, o comunque entro un
termine «prefissato e ragionevole»;
che, d'altra parte, ad avviso del TAR, la questione di
legittimità costituzionale sarebbe rilevante anche nel giudizio
cautelare, non potendo la potestas iudicandi ritenersi esaurita
laddove, come nella specie, la concessione della misura cautelare sia
fondata, quanto al «fumus boni iuris», sulla non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale;
che andrebbe, inoltre, disattesa l'eccezione di inammissibilità
del ricorso, sollevata dalla difesa statale, in relazione alla
mancata tempestiva impugnazione della delibera 29 marzo 2011, n. 5,
del Senato accademico, con la quale è stata disposta la sospensione
- sino all'effettivo insediamento del Collegio di disciplina - di
tutti i procedimenti ricadenti nel predetto vuoto normativo; infatti,
ad avviso del TAR, la lesione della posizione sostanziale azionata
dal ricorrente si sarebbe realizzata, in termini di concretezza e
attualità, soltanto all'esito del procedimento disciplinare con il
relativo provvedimento conclusivo, impugnato unitamente all'atto
deliberativo presupposto;
che, inoltre, ad avviso del giudice a quo, i dubbi di
compatibilità costituzionale non potrebbero essere risolti in via
interpretativa, atteso l'univoco tenore letterale dell'abrogazione
espressa dell'art. 3 della legge 16 gennaio 2006, n. 18 (Riordino del
Consiglio universitario nazionale); inoltre, la mancanza di una
disciplina transitoria non consentirebbe di ritenere l'ultrattività
del Collegio di disciplina presso il CUN, sebbene questa soluzione,
ad avviso del TAR, sia pienamente conforme al principio di
continuità dell'azione amministrativa;
che, d'altra parte, l'intervento additivo invocato sarebbe
ammissibile, in quanto la statuizione richiesta sarebbe circoscritta
alla previsione della ultrattività del Collegio di disciplina presso
il CUN sino all'insediamento dei nuovi organi disciplinari, al fine
di garantire la necessaria continuità dell'attività disciplinare e
le indefettibili garanzie difensive dei docenti incolpati;
che la non manifesta infondatezza della questione viene
ravvisata, in primo luogo, nel contrasto della lacuna normativa sopra
evidenziata con l'art. 3 Cost. e con il principio di ragionevolezza,
in quanto tale carenza determinerebbe un'irragionevole dilatazione
della durata dei procedimenti disciplinari, dovendo senz'altro
escludersi un'ipotesi generalizzata di non punibilità disciplinare
per gli illeciti commessi nel periodo in questione;
che il rimettente evidenzia, inoltre, il contrasto con il
principio di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost. e con il
relativo corollario di continuità dell'azione amministrativa, in
quanto la disposizione censurata non consentirebbe
all'amministrazione universitaria, nel periodo transitorio, di
sanzionare con la necessaria tempestività gli illeciti disciplinari
commessi dal personale docente, se non mediante la sospensione del
procedimento sino alla istituzione dei nuovi organi disciplinari,
così di fatto interrompendo l'attività disciplinare;
che la disposizione censurata violerebbe anche l'art. 27, secondo
comma, Cost., attesa la valenza della presunzione di innocenza anche
nell'ambito del procedimento disciplinare dei dipendenti pubblici,
nonchè la difficoltà di esercitare il diritto di difesa a distanza
di un rilevante periodo di tempo;
che, ad avviso del TAR, sarebbe ravvisabile, infine, la
violazione degli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., in quanto la
mancata previsione di una disciplina transitoria e l'abnorme ritardo
nella definizione dei procedimenti disciplinari si porrebbero in
contrasto con il principio di "ragionevole durata" di cui all'art. 6,
paragrafo 1, della CEDU, e con il «[d]iritto ad una buona
amministrazione», di cui all'art. 41 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, in cui è compreso il diritto di
ogni individuo a che le questioni che lo riguardano siano trattate in
modo imparziale, equo ed «entro un termine ragionevole» dalle
istituzioni e dagli organi dell'Unione;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che in via preliminare, la difesa statale ha eccepito
l'inammissibilità della questione per carenza del requisito
dell'autosufficienza dell'ordinanza di rimessione, in quanto il
giudice a quo non avrebbe indicato in modo autonomo le ragioni per le
quali nutre il dubbio di legittimità costituzionale, essendosi
limitato ad una riproduzione acritica delle deduzioni della parte
interessata;
che, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la questione
sarebbe, inoltre, inammissibile per difetto di motivazione sulla
rilevanza, in quanto la necessità di fare applicazione della
disposizione censurata, ai fini della definizione del giudizio
principale, sarebbe motivata attraverso l'utilizzo di una mera
formula di stile; mancherebbe, inoltre, uno sforzo interpretativo
sull'impossibilità di addivenire a un'interpretazione
costituzionalmente conforme della norma, con conseguente manifesta
inammissibilità della questione;
che, sotto un diverso profilo, l'Avvocatura generale dello Stato
eccepisce il difetto del requisito della rilevanza, anche in
considerazione dell'autonoma impugnabilità della delibera del Senato
accademico del 29 marzo 2011, n. 5, con la quale è stata disposta la
sospensione dei procedimenti disciplinari; si osserva, a questo
riguardo, che già al momento dell'adozione del provvedimento di
sospensione vi sarebbe stata la certezza della necessità di
provvedere alla costituzione dei nuovi organismi di disciplina, e
quindi la previsione del decorso di un lungo termine, per dare
concreta attuazione alla riorganizzazione statutaria e regolamentare;
la lesione della situazione giuridica soggettiva del ricorrente
sarebbe stata - sin da allora - concreta ed attuale, con conseguente
autonoma impugnabilità di tale provvedimento;
che, nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che
l'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del pubblico
impiego, della magistratura e delle libere professioni si esprime con
modalità diverse che caratterizzano i relativi procedimenti a volte
come amministrativi, altre volte come giurisdizionali, in rispondenza
a scelte del legislatore, la cui discrezionalità in materia di
responsabilità disciplinare spazia entro un ambito molto ampio;
che il nuovo regime disciplinare sarebbe rispondente ai principi
generali del procedimento amministrativo di cui alla legge 7
agosto1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
che danno piena attuazione ai principi costituzionali di
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa; a questo
riguardo, si osserva che all'interesse del dipendente alla
definizione della propria posizione disciplinare si contrappone
necessariamente l'interesse dell'istituzione pubblica alla
salvaguardia del prestigio e della correttezza dell'attività propria
e dei propri componenti;
che, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la scelta
legislativa della sospensione del termine per la conclusione del
procedimento disciplinare (art. 10, comma 5, della legge n. 240 del
2010) sarebbe conseguente alla soppressione del CUN, non essendo
possibile prevedere un'indeterminata ultrattività dello stesso,
nelle more della costituzione dei vari Collegi di disciplina; in
questo modo, sarebbe stato realizzato un ragionevole bilanciamento
tra le contrapposte esigenze della celere conclusione del
procedimento disciplinare e dell'esercizio del potere disciplinare da
parte degli organi degli atenei.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria, con ordinanza depositata il 18 maggio 2015, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega
al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario), nella parte in cui non prevede una disciplina
transitoria volta a regolare i procedimenti disciplinari nei
confronti dei docenti universitari nel periodo compreso tra la
soppressione del Collegio di disciplina presso il Consiglio
universitario nazionale (CUN) e la costituzione dei nuovi organi
disciplinari istituiti presso i singoli atenei;
che viene denunciato il contrasto della disposizione censurata
con gli artt. 3, 27, 97, 111 e 117, primo comma, della Costituzione,
in riferimento all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 41, comma 1,
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata
a Nizza il 7 dicembre 2000;
che, in via preliminare, va rilevata l'infondatezza della
eccezione di inammissibilità della questione, per difetto di
motivazione sulla rilevanza, sollevata dall'Avvocatura generale dello
Stato;
che, in particolare, la difesa statale ha eccepito che
l'ordinanza di rimessione conterrebbe una riproduzione acritica delle
deduzioni della parte ricorrente e utilizzerebbe una mera formula di
stile per affermare la necessità di fare applicazione della
disposizione censurata;
che, al contrario, la motivazione dell'ordinanza di rimessione
espone in termini sufficientemente chiari le ragioni della necessità
di fare applicazione della disposizione censurata, ai fini della
definizione del giudizio di impugnazione del provvedimento
disciplinare; in particolare, il giudice a quo ha motivato in maniera
non implausibile in ordine alla rilevanza della questione, sollevata
in considerazione della mancata previsione di una disciplina
transitoria applicabile nel periodo compreso tra la abolizione dei
precedenti organi disciplinari ed il perfezionamento dell'iter di
approvazione delle prescritte modifiche statutarie, necessarie
all'insediamento dei nuovi organi;
che ciò appare sufficiente per respingere l'eccezione in esame,
«[...] non potendosi procedere, in questa sede, ad un sindacato
(diverso dal controllo esterno) sul giudizio di rilevanza, espresso
dall'ordinanza di rimessione in modo non implausibile (v. per tutte,
sentenza n. 286 del 1997) e con motivazione tutt'altro che carente
(v. ordinanza n. 62 del 1997)» (sentenza n. 179 del 1999);
che, inoltre, la difesa statale ha dedotto l'autonoma
impugnabilità della delibera del Senato accademico del 29 marzo
2011, n. 5, con la quale è stato disposto che - nelle more
dell'istituzione del Collegio di disciplina - il Rettore proceda
comunque alle eventuali contestazioni degli addebiti, contestualmente
sospendendo l'iter dei procedimenti disciplinari;
che, tuttavia, la richiamata delibera del Senato accademico è
stata adottata in epoca antecedente all'avvio del procedimento
disciplinare nei confronti dell'odierno ricorrente; l'atto in
questione, quindi, non potrebbe ritenersi autonomamente impugnabile
ed il ricorrente, nel caso di specie, lo ha impugnato come atto
presupposto di quelli successivi, attinenti il procedimento
disciplinare che lo riguarda;
che, d'altra parte, la questione risulta inammissibile, per
difetto di rilevanza, sotto un profilo diverso da quello evidenziato
dalla difesa statale;
che, in particolare, il petitum del rimettente è volto,
attraverso la invocata ultrattività della precedente disciplina,
alla temporanea riattribuzione della funzione disciplinare al
Collegio di disciplina istituito presso il CUN;
che, tuttavia, tale diversa distribuzione delle competenze in
materia disciplinare - ancorchè astrattamente idonea a determinare
l'annullamento dell'atto per incompetenza dell'autorità che lo ha
adottato - appare estranea all'oggetto del giudizio a quo, in cui non
è stato denunciato alcun vizio dell'atto attinente alla competenza
dell'autorità che lo ha emanato, essendo viceversa contestata la
carenza di potere di tale autorità, in quanto la stessa sarebbe
decaduta dal potere di esercitare l'azione disciplinare, per
l'intervenuto decorso del termine di estinzione del procedimento;
che, inoltre, il petitum formulato dal rimettente determinerebbe,
paradossalmente, un prolungamento del procedimento, che dovrebbe
essere rinnovato con la riattivazione del Collegio di disciplina
istituito presso il CUN, in un contesto procedimentale caratterizzato
da gravi incertezze operative, sia perchè destinato a svolgersi
dinanzi ad un organo che ha perduto da tempo tale attribuzione, sia
perchè si determinerebbe la temporanea coesistenza di fasi
procedimentali regolate dalla legge n. 240 del 2010, ed altre
disciplinate dalla precedente legge 16 gennaio 2006, n. 18 (Riordino
del Consiglio universitario nazionale), in evidente contraddizione
con le finalità di ripristino della legalità costituzionale
dichiaratamente perseguite dall'ordinanza di rimessione;
che tale contraddittorietà del petitum appare tale da
determinare l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale;
che va, infine, rilevato che l'Università resistente ha ritenuto
di ovviare alla carenza di una disciplina transitoria nella legge n.
240 del 2010 mediante un'interpretazione estensiva dell'istituto
della sospensione del termine di estinzione del procedimento, di cui
al comma 5 dello stesso art. 10; tale disposizione - dopo avere
stabilito che il procedimento disciplinare si estingue, ove la
decisione non intervenga nel termine di centottanta giorni dalla data
di avvio del procedimento stesso - prevede la possibilità che detto
termine sia sospeso;
che l'ambito applicativo della sospensione viene delimitato sul
piano temporale «fino alla ricostituzione del collegio di disciplina
ovvero del consiglio di amministrazione» e sul piano oggettivo, con
riferimento al «caso in cui siano in corso le operazioni preordinate
alla formazione dello stesso che ne impediscono il regolare
funzionamento»;
che, anche a prescindere dalla legittimità del ricorso
all'interpretazione analogica, tenuto conto del carattere derogatorio
della previsione della sospensione, va rilevato che, in questa
prospettiva, la denunciata lesione del diritto dell'incolpato a una
pronuncia entro tempi certi e ragionevoli non discenderebbe dalla
denunciata assenza di una disciplina transitoria, bensì
dall'estensione dell'ambito applicativo della sospensione; infatti,
la garanzia del diritto dell'incolpato alla sollecita definizione del
procedimento è affidata proprio alla previsione di termini certi;
che, pertanto, le censure del rimettente non avrebbero dovuto
appuntarsi sulla mancanza della disciplina transitoria, bensì
sull'estensione delle cause di sospensione del termine di cui al
comma 5 dell'art. 10 della legge n. 240 del 2010;
che la inesatta individuazione della disposizione da sottoporre a
scrutinio di costituzionalità costituisce un ulteriore motivo di
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge 30 dicembre 2010, n. 240
(Norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 27, 97, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, in riferimento all'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e
all'art. 41, comma 1, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, dal
Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, con l'ordinanza in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA