1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 19 aprile - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Molise - Recupero dei sottotetti, dei locali interrati e seminterrati e dei porticati - Proroga, al 30 aprile 2023, del termine per gli interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Regioni (competenza residuale) - Istruzione e formazione professionale - Norme della Regione Molise - Vigilanza e controllo sulla formazione professionale - Eventuale espletamento di specifiche attivita' anche mediante ricorso a figure esterne all'amministrazione regionale - Deroga limitata all'organizzazione interna regionale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e principio di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Molise - Modifiche al Piano casa regionale - Ampliamento degli interventi ammessi a tutti gli edifici esistenti al 31 dicembre 2014 - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e abbassamento del livello di tutela ambientale - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Molise - Modifiche al Piano casa regionale - Proroga del termine di presentazione della SCIA al 31 dicembre 2024 - Estensione degli interventi edilizi in deroga al 30 aprile 2023 - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e abbassamento del livello di tutela ambientale - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Molise - Tutela, valorizzazione e gestione del demanio tratturi - Modifiche alla disciplina della sclassificazione e alienazione dei tratturi - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e abbassamento del livello di tutela ambientale - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Assunzioni a tempo indeterminato - Norme della Regione Molise - Dotazione organica dell'Agenzia regionale per la ricostruzione post-sisma e per le opere strategiche e la tutela del territorio (ARPS) - Copertura degli ulteriori posti - Riserva a favore di coloro che sono in possesso di specifica esperienza professionale - Violazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Paesaggio - Aree costiere - Norme della Regione Molise - Redazione di piani di recupero, ripristino, conservazione e costruzione dei trabucchi molisani - Assegnazione del compito ai Comuni - Ricorso del Governo - Lamentato abbassamento del livello di tutela del paesaggio e violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Non fondatezza della questione. Impiego pubblico - Stabilizzazione di personale precario - Norme della Regione Molise - Stabilizzazione del personale precario dell'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM) - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Molise 23 maggio 2022, n. 7, artt. 6, commi 2, 3, 6, 11, lettere b) e c), 12, lettera d), e 14; e 8. - Costituzione, artt. 3, 9, 97 e 117, commi secondo, lettere e), l) ed s), e terzo. (T-230163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 2,
lettera a), 3, 6, lettere b) e d), numeri 1) e 2), 11, lettere b) e
c), 12, lettera d), e 14, lettera b); e dell'art. 8, comma 1, della
legge della Regione Molise 23 maggio 2022, n. 7 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2022-2024 in materia di entrate e
spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25
luglio 2022, depositato in cancelleria il successivo 28 luglio,
iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini
per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 19 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso iscritto
al n. 52 del registro ricorsi 2022, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della
Regione Molise 23 maggio 2022, n. 7 (Disposizioni collegate alla
manovra di bilancio 2022-2024 in materia di entrate e spese.
Modificazioni e integrazioni di leggi regionali).
1.1.- È impugnato, anzitutto, l'art. 6, comma 2, lettera a),
della predetta legge regionale, che sostituisce le parole «30 aprile
2022» con quelle «30 aprile 2023» nel testo dell'art. 1, comma 1,
ultimo periodo, della legge della Regione Molise 18 luglio 2008, n.
25 (Interventi per il recupero dei sottotetti, dei locali interrati e
seminterrati e dei porticati).
In tal modo, la norma impugnata, intervenendo nella disciplina
sul recupero dei sottotetti, dei locali interrati e seminterrati e
dei porticati degli edifici ubicati sul territorio regionale (già
dettata dalla menzionata legge reg. Molise n. 25 del 2008), prolunga
il termine entro il quale sono transitoriamente ammessi gli
interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici,
anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica.
Il ricorrente riferisce che, ottemperando a un «precedente
impegno» assunto dalla Regione con il Governo, la legge della Regione
Molise 17 novembre 2020, n. 14 (Variazione del bilancio di previsione
2020-2022 e modifiche di leggi regionali), aveva inserito, nel
medesimo art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25 del 2008, una
clausola che imponeva comunque il rispetto delle disposizioni di cui
alla Parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), e che, con specifico riferimento
proprio agli interventi che comportano modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici, li consentiva solo nei casi e nei limiti
previsti dai piani paesaggistici, ovvero nei casi e nei limiti
individuati mediante apposito accordo tra Regione e Ministero per i
beni e le attività culturali e per il turismo (oggi: Ministero della
cultura), accordo destinato a confluire nei piani paesaggistici.
Successivamente, nel medesimo testo normativo, era stato
introdotto un ultimo periodo, ad opera dell'art. 7, comma 8, della
legge della Regione Molise 4 maggio 2021, n. 1 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2021-2023 in materia di entrate e
spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali), il quale
stabiliva che «[n]elle more dell'adozione di provvedimenti
conseguenziali al predetto accordo e comunque fino al 30 aprile 2022,
sono ammessi gli interventi comportanti modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati a tutela
paesaggistica sulla base di decreti ministeriali ove vigenti». In
sede di interlocuzione con il Ministero in merito a tale previsione,
la Regione, con apposita nota (che viene allegata al ricorso), aveva
assunto l'impegno di riformularla in senso migliorativo per le
ragioni di tutela paesaggistica. Confidando in tale impegno - secondo
quanto riferisce il ricorrente - all'epoca il Governo non aveva
impugnato la novella del 2021.
Nel ricorso si evidenzia che la disposizione impugnata non solo
non ha modificato l'ultimo periodo del predetto art. 1, comma 1,
della legge reg. Molise n. 25 del 2008, mantenendo pertanto la
previsione che consente di realizzare le modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici anche nei territori sottoposti a tutela
paesaggistica, ma ne ha addirittura disposto la proroga.
Ne risulterebbe violato il principio di leale collaborazione che
deve caratterizzare il rapporto tra Stato e regioni.
La previsione normativa menzionata si porrebbe, altresì, in
contrasto con i principi di copianificazione obbligatoria e di
prevalenza del piano paesaggistico (di cui agli artt. 135, 143 e 145
cod. beni culturali), a cagione dell'elaborazione unilaterale, da
parte della Regione, della disciplina transitoriamente applicabile
agli immobili paesaggisticamente tutelati, nonchè con gli artt. 3, 9
e 97 della Costituzione.
Infine, stante il generale abbassamento del livello di tutela, si
avrebbe anche contrasto con il valore primario e assoluto del
paesaggio, riconosciuto ancora dall'art. 9 Cost.
1.2.- Oggetto di impugnazione è poi l'art. 6, comma 3, della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, che sostituisce l'art. 21, comma 2,
della legge della Regione Molise 30 marzo 1995, n. 10 (Nuovo
ordinamento della formazione professionale). La nuova disposizione
prevede il ricorso a figure esterne all'amministrazione regionale,
«ove il dirigente del settore istruzione e formazione professionale
ne ravvisi l'opportunita'», per l'espletamento delle attività,
spettanti alla regione o alle province, indicate dal comma 1 del
medesimo art. 21, che si riferiscono all'accertamento dei requisiti
per il riconoscimento del «Centro di Formazione Professionale» e
delle sedi di svolgimento dei corsi, nonchè alla vigilanza e al
controllo tecnico, didattico, amministrativo e contabile sullo
svolgimento delle attività corsuali.
A giudizio del ricorrente questa previsione si porrebbe in
contrasto con gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
in relazione alle norme interposte di cui agli artt. 7, commi 6 e
6-bis, e 19, commi 6, 6-bis e 6-ter, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
La disposizione impugnata non chiarirebbe in base a quali
istituti giuridici possa realizzarsi il previsto ricorso a figure
esterne. Qualora attuato mediante contratti di collaborazione,
peraltro, l'impiego di personale esterno dovrebbe avvenire nel
rispetto della normativa statale vigente, di cui alle richiamate
norme nazionali, le quali dettano specifici requisiti di legittimità
validi nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche. Verrebbe,
dunque, incisa la competenza legislativa esclusiva statale nella
materia dell'ordinamento civile, «posto che l'avvalimento del
personale di cui trattasi avviene mediante la stipulazione di un
contratto di diritto privato».
1.3.- Viene ancora impugnato l'art. 6, comma 6, lettere b) e d),
numeri 1 e 2, della legge reg. Molise n. 7 del 2022.
In particolare, la lettera b) di detta norma sopprime alcune
parole nel testo dell'art. 2-bis, comma 1, della legge della Regione
Molise 11 dicembre 2009, n. 30 (Intervento regionale straordinario
volto a rilanciare il settore edilizio, a promuovere le tecniche di
bioedilizia e l'utilizzo di fonti di energia alternative e
rinnovabili, nonchè a sostenere l'edilizia sociale da destinare alle
categorie svantaggiate e l'edilizia scolastica). Secondo il
ricorrente la disposizione impugnata, che, modificando l'art. 2-bis,
comma 1, della legge regionale citata, sul cosiddetto piano casa,
mediante la soppressione delle «parole ricomprese tra "ampliamento
degli edifici" ed "esistenti alla data del 31 dicembre 2014"» e
determinerebbe il seguente testo di risulta: «[al] fine di rigenerare
il patrimonio edilizio ricadente nei centri storici di cui
all'articolo 2 del decreto ministeriale n. 1444/1968, è consentito
l'ampliamento degli edifici, fino al 20 per cento del volume
esistente, se diretto all'esclusivo scopo di migliorarne la
vivibilità o l'efficienza energetica oppure la fruibilità
attraverso la eliminazione delle barriere architettoniche».
Il ricorrente lamenta che, per effetto della soppressione delle
parole disposta dal legislatore regionale del 2022, si consentirebbe,
oggi, l'incremento volumetrico fino al venti per cento «per tutti gli
edifici», realizzati in qualunque tempo, e perfino per quelli di
futura costruzione, e non già soltanto (come si esprimeva il
precedente testo) per i soli edifici a uso residenziale esistenti
alla data del 31 dicembre 2014.
Nel ricorso, poi, si passa a considerare la lettera d), numero
1), del comma 6 dell'art. 6 della legge regionale impugnata, che
sostituisce, nel testo dell'art. 11, comma 1, primo periodo, della
legge reg. Molise n. 30 del 2009, sul cosiddetto piano casa, le
parole «31 dicembre 2022» con quelle «31 dicembre 2024». Il testo di
risulta di tale primo periodo, pertanto, è il seguente: «La
segnalazione certificata di inizio attività o la denuncia di inizio
attività di tutti gli interventi di cui alla presente legge devono
essere presentate entro il 31 dicembre 2024».
Di seguito, il ricorrente esamina il numero 2) della stessa
lettera d), che, ancora intervenendo sul testo dell'art. 11, comma 1,
della legge regionale sul piano casa, questa volta ne modifica
l'ultimo periodo, sostituendo le parole «30 aprile 2022» con quelle
«30 aprile 2023». Il testo di risulta di tale ultimo periodo,
pertanto, è il seguente: «Nelle more dell'adozione di provvedimenti
conseguenziali al predetto accordo e comunque fino al 30 aprile 2023,
sono ammessi gli interventi comportanti modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati a tutela
paesaggistica sulla base di decreti ministeriali ove vigenti».
Si ricorda nel ricorso che, a seguito della proroga
dell'efficacia del piano casa, disposta con la legge della Regione
Molise 30 aprile 2020, n. 1 (Legge di stabilità regionale 2020), il
Presidente della Regione aveva assunto un impegno con il Governo,
volto a mitigare gli effetti delle continue proroghe legislative di
interventi edilizi non assentibili in via ordinaria (previsti dalla
legge regionale sul cosiddetto piano casa) mediante l'esplicita
introduzione di riferimenti al piano paesaggistico regionale. In
ottemperanza a detto impegno, il legislatore molisano (con l'art. 3,
comma 1, della legge reg. Molise n. 14 del 2020) aveva dunque
introdotto, a chiusura del comma 1 dell'art. 11 della legge regionale
n. 30 del 2009, una clausola di rispetto delle norme di tutela
paesaggistica dettate dal cod. beni culturali, con la quale, tra
l'altro, si precisava che gli interventi comportanti modifiche
all'aspetto esteriore degli edifici erano ammissibili solo entro i
limiti stabiliti dai piani paesaggistici ovvero (in mancanza di
questi ultimi) da apposito accordo tra la Regione e il Ministero.
Analogamente a quanto riferito per la prima questione, il
ricorrente aggiunge che tuttavia, di lì a poco, il legislatore
molisano - con la già menzionata legge regionale n. 1 del 2021 - ha
approvato una norma che ha ammesso, eccezionalmente sin da subito, le
modifiche esteriori degli edifici vincolati, nelle more della stipula
del predetto accordo con il Ministero.
A fronte della prospettata impugnativa di tale norma del 2021, il
Presidente della Regione Molise, con la nota già richiamata nelle
premesse della prima questione, si era allora impegnato a modificarla
in senso satisfattivo per lo Stato. E tuttavia - in modo del tutto
analogo alla vicenda di cui alla prima questione - con la legge
regionale in questa sede impugnata il legislatore molisano non solo
non ha introdotto le modifiche satisfattive, ma ha addirittura
prorogato di un anno la previsione del 2021.
In tal modo, il legislatore regionale sarebbe venuto meno agli
impegni presi con il Governo, i quali andrebbero collocati «nello
stesso solco degli accordi finalizzati alla elaborazione congiunta
del piano» paesaggistico. Ne deriverebbe la violazione del principio
di leale collaborazione (sono citate le sentenze n. 54 del 2021 e n.
86 del 2019). Sarebbero altresì violati i principi di
copianificazione obbligatoria e di preminenza del piano
paesaggistico, di cui agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali,
non spettando alla regione unilateralmente disciplinare i beni
paesaggistici tutelati, la cui regolamentazione è rimessa dal codice
al piano paesaggistico, da elaborarsi congiuntamente tra lo Stato e
la regione.
Illegittima, altresì, sarebbe la proroga della legge regionale
sul piano casa, disposta fino al 31 dicembre 2024. Aggiungendosi a
una lunga serie di proroghe, già disposte da precedenti interventi
legislativi, essa avrebbe snaturato la finalità perseguita dal
legislatore regionale del 2009 (e dal precedente accordo raggiunto in
sede di Conferenza unificata in data 1° aprile 2009), che era quella
di «consentire interventi "straordinari" per un periodo temporalmente
limitato». Ne risulterebbe invasa la competenza legislativa esclusiva
dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
per violazione della normativa di tutela dei beni culturali e
paesaggistici di cui al cod. beni culturali.
Ricorda il ricorrente, in proposito, che la Parte III cod. beni
culturali ha delineato «un sistema organico di tutela paesaggistica»,
inquadrandolo nella prospettiva dell'elaborazione congiunta, tra
Stato e regioni, del piano paesaggistico, avente «assoluta preminenza
nel contesto della pianificazione territoriale». Le continue proroghe
di interventi non assentibili in via ordinaria, derivanti da
unilaterali scelte della Regione Molise, si porrebbero dunque in
contrasto con detta disciplina e, sul piano costituzionale, con gli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.4.- È poi impugnato l'art. 6, comma 11, lettere b) e c), della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, nella parte in cui dette
disposizioni sostituiscono rispettivamente gli artt. 6 e 7 della
legge della Regione Molise 11 aprile 1997, n. 9 (Tutela,
valorizzazione e gestione del demanio tratturi). Il Presidente del
Consiglio dei ministri censura, specificamente, la possibilità,
introdotta dalla novella del 2022, di alienare i suoli tratturali
«irrimediabilmente compromessi dalla presenza di manufatti e
strutture non amovibili» attraverso appositi piani di alienazione con
cadenza annuale.
Tale previsione, a giudizio del ricorrente, si porrebbe in
contrasto, anzitutto, con gli artt. 3 e 9 Cost. Si ricorda che, a
mente dell'art. 53, comma 2, cod. beni culturali, i beni del demanio
culturale non possono essere alienati, nè formare oggetto di diritti
a favore di terzi, se non nei limiti e con le modalità previste dal
cod. beni culturali. In particolare, a norma dell'art. 54, sono
inalienabili, tra gli altri, gli immobili e le aree di interesse
archeologico. I tratturi - fa notare il ricorrente - hanno
«ordinariamente la natura di immobili di interesse archeologico». Di
conseguenza, la loro alienabilità risulterebbe esclusa espressamente
dall'art. 54 cod. beni culturali; in ogni caso, anche al di fuori
delle fattispecie indicate da quest'ultima norma, il ricorrente
precisa che «la sdemanializzazione e l'alienazione di tali beni non
potrebbe avvenire [...] senza l'autorizzazione dei competenti organi
del Ministero della cultura».
Si aggiunge che l'eventuale compromissione dei tratturi di
proprietà demaniale giustificherebbe, semmai, appropriate azioni di
recupero e di valorizzazione, «e non certo la sdemanializzazione e
l'alienazione»: ciò che determinerebbe «un arbitrario abbassamento
della tutela», in violazione degli evocati artt. 3 e 9 Cost.
Sotto altro profilo, il ricorrente sostiene che l'art. 6, comma
11, lettera b), contrasterebbe anche con l'art. 117, «comma 1»
(recte: secondo comma), lettera e), Cost., in quanto esso prevede, in
favore dei soggetti che ricevono per trasferimento o vendita le aree
tratturali su cui ricadono fabbricati e dei proprietari dei
fabbricati confinanti con le medesime aree, la «priorità nella fase
di rinnovo delle concessioni riguardanti aree adiacenti e/o
confinanti con gli immobili» (nuovo art. 6, comma 4, della legge reg.
Molise n. 9 del 1997), e non una mera prelazione. In tal modo
verrebbe illegittimamente ristretta la concorrenza nelle procedure di
concessione delle aree pubbliche.
1.5.- Viene poi impugnato l'art. 6, comma 12, lettera d), della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, che introduce i commi 2-bis e 2-ter
nell'art. 15 della legge della Regione Molise 4 maggio 2015, n. 8
(Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2015 in materia di
entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali).
Per effetto della novella, viene consentita l'assunzione di nuovo
personale presso l'Agenzia regionale per la ricostruzione post-sisma
e per le opere strategiche e la tutela del territorio (ARPS),
prevedendosi, in particolare, al nuovo comma 2-bis che l'ARPS, al
ricorrere delle condizioni previste dalla vigente normativa, possa
assumere personale, previa predisposizione del piano triennale dei
fabbisogni di personale e nel rispetto dei vincoli assunzionali, e,
al nuovo comma 2-ter, la copertura di «ulteriori» posti della
dotazione organica di tale Agenzia mediante procedura selettiva
«riservata a coloro che sono in possesso di specifica esperienza
professionale nelle materie di cui all'articolo 11, comma 3-quater,
della presente legge».
Il ricorrente, nell'evidenziare la «scarsa chiarezza della norma
in esame, la quale non consente di individuare quali siano gli
ulteriori posti della dotazione organica dell'Agenzia» da coprire,
nè, «conseguentemente», quale sia la ratio della riserva di
esperienza professionale, come sancita dal nuovo comma 3-quater
dell'art. 11 della legge reg. Molise n. 8 del 2015, avanza l'ipotesi
che, in tal modo, «la Regione voglia procedere ad una surrettizia
stabilizzazione di personale». Si ricorda che, a norma degli artt. 6
e 6-ter del d.lgs. n. 165 del 2001, la definizione della dotazione
organica è orientata dalla preliminare valutazione dei fabbisogni di
personale, secondo il piano triennale elaborato al riguardo da
ciascuna amministrazione. Le disposizioni impugnate, a giudizio del
ricorrente, devierebbero da tale percorso, ponendosi così in
contrasto con gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Viene inoltre evidenziato che la previsione di una procedura
selettiva, riservata a coloro che sono in possesso di specifica
esperienza professionale nei campi di attività dell'Agenzia, «appare
porsi al di fuori del perimetro traccia[t]o per tutte le pubbliche
amministrazioni, in materia di proced[u]re concorsuali riservate,
dall'art. 35, comma 3-bis del d.lgs. n. 165/2001», con conseguente
contrasto, sotto questo profilo, con gli artt. 97 e 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, Cost. Si ricorda, in proposito, che, in
tema di stabilizzazione di personale, la giurisprudenza di questa
Corte ha più volte qualificato le norme statali in materia come
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica,
essendo esse ispirate alla finalità del contenimento della spesa
pubblica nello specifico settore del personale. Sarebbe, altresì,
incisa la materia dell'ordinamento civile, di competenza legislativa
esclusiva statale, posto che le norme regionali in tema di
stabilizzazione inciderebbero sulla regolamentazione del rapporto di
lavoro precario, determinando la costituzione di altro e diverso
rapporto giuridico. Le disposizioni impugnate, pertanto, andrebbero a
collocarsi nella «fase costitutiva del contratto di lavoro»,
richiedendo la stipulazione di un contratto di diritto privato, la
cui disciplina non potrebbe che essere rimessa alla legge dello
Stato.
1.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, ancora,
l'art. 6, comma 14, lettera b), della legge reg. Molise n. 7 del
2022, che sostituisce il comma 1 dell'art. 2 della legge della
Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12 (Disposizioni in materia di
valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco
molisano), per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
La disposizione impugnata, per le finalità indicate all'art. 1
della medesima legge reg. Molise n. 12 del 2020 (che si riferisce
alla valorizzazione del patrimonio storico-culturale della costa
molisana e alla promozione dell'utilizzo dei trabucchi), rimette ai
comuni la redazione di piani di recupero, ripristino, conservazione e
costruzione dei trabucchi, nel rispetto delle prescrizioni del Piano
regionale di utilizzazione degli arenili (PRUA) e del Piano spiaggia
comunale (PSC), e in conformità alle previsioni della legge della
Regione Molise 22 dicembre 1999, n. 44 (Interventi per il recupero
della tradizione dei trabucchi della costa molisana).
Il ricorrente richiama la sentenza n. 45 del 2022 di questa
Corte, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt.
1, comma 2, e 2, commi 1 e 2, della legge reg. Molise n. 12 del 2020
(nella formulazione all'epoca vigente). A seguito di essa, il
legislatore molisano, con le disposizioni oggi impugnate, ha abrogato
gli artt. 1, comma 2, e 2, comma 2, di tale legge regionale,
provvedendo, al contempo, a sostituire il testo dell'art. 2, comma 1.
Il nuovo testo, tuttavia, ricalcherebbe, nella sostanza, quello già
dichiarato costituzionalmente illegittimo da questa Corte,
riproponendo la competenza dei comuni quanto all'elaborazione della
disciplina d'uso degli ambiti tutelati, finalizzata al recupero e
alla realizzazione dei trabucchi.
Tale previsione, pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima
per le stesse ragioni fatte valere dalla sentenza n. 45 del 2022. Ne
risulterebbe nuovamente sovvertito, infatti, il sistema di competenze
stabilito dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, che
rimettono alla collaborazione tra Stato e regione l'approvazione del
piano paesaggistico, chiamato a dettare le norme di tutela, senza che
possa riconoscersi un autonomo spazio di intervento ai comuni.
Sarebbe altresì violato il rapporto di gerarchia tra gli strumenti
di pianificazione territoriale, che pone al primo posto il piano
paesaggistico.
Tali profili di illegittimità costituzionale non verrebbero meno
- aggiunge il ricorrente - per il solo fatto che l'art. 2 della legge
reg. Molise n. 12 del 2020 non prevede più oggi (com'era nel testo
originario) il recepimento dei piani comunali nel piano paesaggistico
regionale. E ciò, argomenta il ricorrente, «in quanto a essere
compromessa è la necessità che la disciplina d'uso degli ambiti
tutelati, finalizzata al recupero e alla realizzazione di trabucchi,
venga dettata dal Piano paesaggistico da approvarsi previa intesa con
lo Stato».
1.7.- Infine, è impugnato l'art. 8 della legge reg. Molise n. 7
del 2022, che prevede la stabilizzazione del personale precario della
Regione, degli enti strumentali e dell'Azienda sanitaria regionale
del Molise (ASREM), secondo le modalità, i tempi e i requisiti
previsti dall'art. 20, commi 1 e 2, del decreto legislativo 25 maggio
2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera
a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e),
f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche».
Il ricorrente, premesso che la Regione Molise è «sottoposta a
Piano di Rientro ed inoltre è commissariata», osserva che le
previsioni impugnate «potrebbero interferire con i compiti affidati
al Commissario ad Acta per l'attuazione del predetto Piano di
rientro». In particolare, esse dovrebbero mantenersi coerenti «con
quanto previsto dal suddetto Piano e dal punto ix) del mandato
commissariale», che riguarda «gestione ed efficientamento della spesa
per il personale in coerenza con l'effettivo fabbisogno, in
applicazione della normativa vigente in materia».
Nel merito, la disposizione impugnata determinerebbe un
disallineamento, rispetto alla normativa statale, della finestra
temporale delle stabilizzazioni per il personale del Servizio
sanitario regionale, fissando il termine del 31 dicembre 2023
anzichè del 31 dicembre 2022. Ciò, in quanto la norma, nel
richiamare i soli commi 1 e 2 dell'art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017,
e non anche i commi 11 e 11-bis, anche per il personale sanitario
renderebbe applicabile il termine temporale previsto dai primi (e
divergente da quello previsto dai secondi).
Di conseguenza, consentendosi la stabilizzazione al di fuori dei
termini consentiti dalla disciplina nazionale di riferimento, la
disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., «che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile», oltre agli artt. 3 e 97 Cost., per
contrasto con i principi di uguaglianza, buon andamento e
imparzialità dell'amministrazione.
2.- Con atto depositato il 5 settembre 2022, si è costituita in
giudizio la Regione Molise, in persona del Presidente pro tempore,
che - in disparte l'errore materiale contenuto nelle conclusioni, che
non si riferiscono alle impugnate disposizioni della legge reg.
Molise n. 7 del 2022, ma alla diversa legge reg. Molise 24 maggio
2022, n. 8, recante «Legge di stabilità regionale anno 2022») - ha
contestato l'impugnativa promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri limitatamente alle sole censure sviluppate nei confronti
dell'art. 6, comma 11, della legge reg. Molise n. 7 del 2022. Ha,
pertanto, formulato tesi difensive con esclusivo riguardo alla quarta
questione, concernente l'alienazione dei tratturi.
La resistente sostiene, in proposito, che la novella introdotta
nella legge reg. Molise n. 9 del 1997 non avrebbe «intaccato nè
[...] modificato sostanzialmente l'originaria disciplina»,
innestandosi nel previgente impianto normativo. Anche il precedente
testo degli artt. 6 e 7 della legge regionale n. 9 del 1997
prevedeva, infatti, la possibilità di alienazione dei tratturi
compromessi, nell'ambito di un apposito piano di alienazione
elaborato dalla Regione.
A giudizio della resistente, la novella del 2022 non avrebbe
affatto «sminuito» il ruolo degli organi statali nell'ambito del
procedimento di alienazione, dovendosi ancor oggi fare riferimento
alle previsioni del regolamento regionale 16 (recte: 8) gennaio 2003,
n. 1 (Nuovo regolamento di esecuzione della legge regionale 11 aprile
1997, n. 9, in materia di tutela, valorizzazione e gestione del suolo
demaniale tratturale). L'art. 8 di tale regolamento stabilisce che
solo a seguito del parere della Soprintendenza archeologica del
Molise, ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004, può essere redatto il
piano di sclassificazione e di alienazione dei tratturi, con
successivo esame da parte della Giunta regionale, chiamata ad
approvarlo. Il menzionato parere, conformemente alla disciplina del
cod. beni culturali, avrebbe «natura vincolante».
Quanto, poi, all'ulteriore profilo di censura sollevato dal
Governo - riguardante la prevista «priorita'», in favore degli
acquirenti, nella fase di rinnovo delle concessioni - la resistente
osserva che il legislatore regionale, con tale dizione, avrebbe
utilizzato un sinonimo del sostantivo "prelazione". La censura,
comunque, sarebbe poco chiara, in quanto «non spiega perchè
l'utilizzo del termine "priorita'", in luogo di "prelazione"
costituirebbe una differenza sostanziale e, soprattutto, non dimostra
quale sarebbe il vulnus costituzionalmente rilevante, derivante
dall'utilizzo della prima».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale concernenti alcune disposizioni della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, che detta norme, afferenti a varie
materie, collegate alla manovra di bilancio regionale 2022-2024.
2.- È impugnato anzitutto l'art. 6, comma 2, della legge reg.
Molise n. 7 del 2022. Come emerge chiaramente dal testo della
censura, essa è limitata alla previsione recata dalla lettera a),
che sostituisce le parole «30 aprile 2022» con quelle «30 aprile
2023» nel testo dell'art. 1, comma 1, ultimo periodo, della legge
reg. Molise n. 25 del 2008, concernente la disciplina degli
interventi edilizi per il recupero dei sottotetti, dei locali
interrati e seminterrati e dei porticati.
La disposizione denunziata prolunga il termine entro il quale
sono transitoriamente ammessi gli interventi modificativi
dell'aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori
assoggettati a tutela paesaggistica, in attesa che sopraggiunga un
accordo tra Regione e Ministero per i beni e le attività culturali e
il turismo (oggi: Ministero della cultura). Il testo di risulta
dell'ultimo periodo dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25
del 2008, a seguito della sostituzione operata con l'intervento
normativo, è il seguente: «Nelle more dell'adozione di provvedimenti
conseguenziali al predetto accordo e comunque fino al 30 aprile 2023,
sono ammessi gli interventi comportanti modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati a tutela
paesaggistica sulla base di decreti ministeriali ove vigenti».
Il ricorrente ritiene che questa previsione si ponga in contrasto
con il principio di leale collaborazione, venendo con essa meno il
legislatore regionale a un impegno già assunto dalla Regione Molise
con il Governo, nonchè «con i principi di copianificazione
obbligatoria (artt. 135, 143 e 145 del Codice») e con gli artt. 3, 9
e 97 Cost.».
Inoltre, si sostiene nel ricorso che «stante il generale
abbassamento del livello di tutela, la novella contrasta anche con il
valore primario e assoluto del paesaggio, riconosciuto dall'art. 9
Cost. (sentenza n. 367/2007)».
2.1.- Prima di esaminare nel merito le censure sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, è opportuno un breve
inquadramento della disposizione impugnata nel contesto regionale di
riferimento.
Il territorio molisano risulta attualmente disciplinato, sotto il
profilo della tutela paesistica, dai Piani territoriali
paesistico-ambientali di area vasta (PTPAAV), adottati, per ciascuna
delle «aree vaste» in cui è stato suddiviso lo stesso territorio, ai
sensi della legge della Regione Molise 1° dicembre 1989, n. 24
(Disciplina dei piani territoriali paesistico-ambientali). Esistono
ancora oggi, pertanto, otto diversi Piani paesistici di area vasta,
approvati tra il 1997 e il 1999, il cui «insieme» costituisce il
«Piano territoriale paesistico-ambientale regionale» (così l'art. 2
della legge reg. Molise n. 24 del 1989). A norma dell'art. 7 della
stessa legge, i PTPAAV sono adottati dalla Giunta regionale e, previa
apposita istruttoria e partecipazione dei comuni, sono approvati dal
Consiglio regionale. Non è dunque prevista alcuna partecipazione di
organi ministeriali, salvo che nella forma della mera possibilità di
un «parere» ai sensi dell'art. 7, quarto comma, secondo periodo,
della legge reg. Molise n. 24 del 1989 (che, con riferimento al
frangente temporale in cui il piano adottato rimane depositato per
eventuali osservazioni, stabilisce quanto segue: «Entro tale periodo,
inoltre, possono pervenire eventuali pareri di amministrazioni ed
aziende autonome dello Stato, di Enti Territoriali ed Associazioni
interessate»).
In tale contesto, che dunque registra ancora oggi la mancanza di
un piano paesaggistico condiviso con il Governo, e quindi la
perdurante omessa attuazione delle previsioni del cod. beni culturali
che prescrivono l'elaborazione congiunta di detto piano tra Ministero
e regioni, l'art. 1 della legge reg. Molise n. 25 del 2008 consente,
al quarto e ultimo periodo, la eccezionale e transitoria possibilità
di effettuare modifiche all'aspetto esteriore degli edifici «anche
nei territori assoggettati a tutela paesaggistica sulla base di
decreti ministeriali ove vigenti».
Tale possibilità si colloca nell'ambito della realizzazione
degli interventi edilizi che sono ammessi dalla medesima legge
regionale n. 25 del 2008, i quali consistono nel recupero, a fini
residenziali, dei sottotetti, dei porticati, degli interrati e dei
seminterrati (art. 1, comma 2), da effettuarsi previa segnalazione
certificata di inizio di attività (SCIA; art. 1, comma 4). Tra gli
interventi ammessi sono previste, tra l'altro, opere di un certo
spessore, come quelle volte alla realizzazione di finestre,
lucernari, abbaini e terrazzi (art. 4, comma 3).
La proroga si innesta in un testo normativo frutto di precedenti
integrazioni, via via succedutesi nel tempo. Rispetto all'originario
testo dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Molise n. 25 del 2008,
che si riferiva, genericamente, alle citate opere di recupero, si è
avuta una prima integrazione a opera dell'art. 3, comma 2, della
legge reg. Molise n. 14 del 2020, che ha aggiunto due periodi in
chiusura del comma 1. Con essi, il legislatore regionale ha
prescritto il necessario rispetto delle disposizioni di cui alla
parte seconda del d.lgs. n. 42 del 2004, quelle cioè concernenti i
beni culturali (così l'attuale secondo periodo del comma 1) e,
quanto alla tutela dei beni paesaggistici, ha ammesso «gli interventi
comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici» solo «nei
casi e nei limiti previsti dai piani paesaggistici di cui agli
articoli 135, comma 1, e 143, comma 2, ovvero dalla disciplina d'uso
dei beni paesaggistici, di cui agli articoli 140, 141 e 141-bis,
ovvero nei casi e nei limiti individuati mediante apposito accordo
stipulato tra la Regione e il Ministero per i beni e le attività
culturali e per il turismo, destinato a confluire nei piani
paesaggistici» (così l'attuale terzo periodo del comma 1).
In tal modo, il legislatore molisano, pur nella perdurante
assenza di un piano paesaggistico condiviso con lo Stato ai sensi
delle previsioni del cod. beni culturali, aveva già ammesso la
possibilità di modifiche all'aspetto esteriore degli edifici purchè
entro i binari di una concertazione di livello preliminare, destinata
teoricamente a confluire nella pianificazione paesaggistica (una
volta, naturalmente, che questa fosse stata definitivamente varata).
Una seconda integrazione è stata poi apportata dall'art. 7,
comma 8, della legge reg. Molise n. 1 del 2021, che ha aggiunto, in
coda al comma 1 in esame, un ulteriore periodo (il quarto, e
attualmente ultimo). Esso consente, in via transitoria, e «anche nei
territori assoggettati a tutela paesaggistica sulla base di decreti
ministeriali ove vigenti», la realizzazione delle modifiche esteriori
pur nelle more dell'adozione dei provvedimenti consequenziali al
predetto accordo con il Ministero, dunque sostanzialmente
prescindendo da quest'ultimo, con conseguente deviazione unilaterale
rispetto al previsto percorso condiviso di redazione del piano
paesaggistico.
Come detto, la proroga al 30 aprile 2023, oggetto della presente
questione, si riferisce proprio a quest'ultima possibilità, ammessa
dal quarto periodo del comma 1 in esame.
2.2.- Tanto premesso, le questioni sono fondate in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che il sistema di
pianificazione paesaggistica, come delineato dal codice di settore,
costituisce «attuazione dell'art. 9, secondo comma, Cost. ed è
funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera
interventi frammentari e incoerenti (da ultimo, sentenze n. 187, n.
45 e n. 24 del 2022, n. 219 e n. 74 del 2021)» (sentenza n. 229 del
2022). L'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica
assurge, dunque, a valore imprescindibile, non derogabile dal
legislatore regionale (ex plurimis, sentenze n. 187, n. 45 del 2022,
n. 74 del 2021 e n. 240 del 2020), ed è espressione delle scelte del
legislatore nazionale, dotato in materia di competenza legislativa
esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Come pure chiarito da questa Corte, la «tutela ambientale e
paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato
dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e
rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, costituisce un
limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla
competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali»
(sentenza n. 367 del 2007), rimanendo comunque salva la facoltà
delle regioni «di adottare norme di tutela ambientale più elevate
nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che
vengano a contatto con quella dell'ambiente» (sentenze n. 272 e n. 12
del 2009).
Coglie pertanto nel segno la censura che lamenta la violazione
del principio della copianificazione paesaggistica, come codificato
nelle norme nazionali di settore richiamate dal ricorso, che
costituiscono espressione della competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. La
previsione impugnata, infatti, protrae nel tempo la possibilità,
già eccezionale e transitoria, di realizzare modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici, anche nei territori che risultino
assoggettati a tutela paesaggistica (sulla base di vigenti
prescrizioni ministeriali); e ciò stabilisce prescindendo, in modo
esplicito, dal necessario percorso condiviso con lo Stato,
finalizzato a confluire nel piano paesaggistico. Essa si pone,
pertanto, al di fuori di qualsiasi schema di cooperazione o di
collaborazione con l'autorità statale competente, pur con
riferimento a beni il cui rilievo paesaggistico risulti attestato da
apposito provvedimento ministeriale e che, come tali, richiedono la
pianificazione congiunta ai sensi degli artt. 135, comma 1, e 143,
comma 1, cod. beni culturali.
Siffatta previsione, come ulteriormente riferito nel ricorso, è
stata introdotta dal legislatore molisano dopo che la stessa Regione
si era formalmente impegnata con il Ministero (come risulta dalla
nota prot. n. 104241, del 23 giugno 2021, che il ricorrente ha
depositato), ad introdurre modifiche legislative che avrebbero dovuto
essere di opposto tenore, in quanto dirette a contenere - e non a
ulteriormente aggravare - la deroga al principio di pianificazione
congiunta che era stata introdotta con la legge reg. Molise n. 1 del
2021. A fronte di simile impegno, peraltro, il ricorrente riferisce
di non aver provveduto a impugnare la predetta legge regionale del
2021 proprio in un'ottica di collaborazione istituzionale.
In questo complessivo contesto, in cui la Regione, come chiarito,
è priva di un piano paesaggistico frutto di condivisione con lo
Stato, e in cui non è neppure stato raggiunto l'accordo preliminare
volto alla sola regolazione degli interventi edilizi di modifica
degli aspetti esteriori degli edifici (pur preannunziato dalla legge
regionale n. 14 del 2020), la decisione unilaterale della Regione di
prorogare il termine entro il quale sono consentiti quegli interventi
costituisce violazione non solo degli impegni assunti con il Governo,
ma soprattutto di quanto prescritto dal cod. beni culturali che,
attraverso la partecipazione degli organi ministeriali ai
procedimenti in materia, mira a garantire «l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente» (sentenza n. 210 del 2016).
Deve, quindi, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, lettera a), della legge reg. Molise n. 7 del
2022, per violazione della competenza esclusiva del legislatore
statale che, nella materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, ha codificato il principio della pianificazione
paesaggistica congiunta negli artt. 135 e 145 cod. beni culturali.
Restano assorbite le ulteriori censure.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi l'art.
6, comma 3, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che sostituisce
l'art. 21, comma 2, della legge reg. Molise n. 10 del 1995, in
materia di formazione professionale.
La nuova disposizione stabilisce le modalità con le quali la
Regione o - per le attività loro delegate - le province esercitano i
compiti inerenti alla vigilanza e al controllo sulla formazione
professionale. Si prevede che le funzioni inerenti all'accertamento
dei requisiti per il riconoscimento dei centri di formazione
professionale e delle sedi di svolgimento dei corsi, nonchè quelle
di vigilanza e di controllo tecnico, didattico, amministrativo e
contabile sullo svolgimento delle attività corsuali «possono essere
espletate anche mediante ricorso a figure esterne all'Amministrazione
regionale, ove il dirigente del settore istruzione e formazione
professionale ne ravvisi l'opportunita'».
A giudizio del ricorrente questa previsione si porrebbe in
contrasto con gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
in relazione alla normativa interposta di cui agli artt. 7, commi 6 e
6-bis, e 19, commi 6, 6-bis e 6-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, che
dettano specifici requisiti inerenti al conferimento di incarichi
esterni, validi nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche.
Il legislatore regionale avrebbe invaso la materia dell'ordinamento
civile, di competenza legislativa esclusiva statale, «posto che
l'avvalimento del personale di cui trattasi avviene mediante la
stipulazione di un contratto di diritto privato».
3.1.- Deve premettersi che il legislatore molisano, già con la
legge 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche
attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del
sistema regionale dei servizi per il lavoro), aveva perseguito un
obiettivo analogo a quello della disposizione oggi impugnata dallo
Stato. In quell'occasione era stata istituita una struttura di
supporto all'attività regionale dei servizi territoriali per il
lavoro, volta a sopperire alla carenza di organico degli uffici
regionali (artt. 1 e 3, comma 4), e destinata a operare anche nello
specifico settore della formazione professionale, con il compito di
realizzare una «base informativa inerente la filiera della formazione
professionale regionale» (art. 1, comma 4). Si era previsto
l'impiego, presso tale struttura, di personale esterno alla Regione,
da individuarsi tra gli operatori della formazione professionale
iscritti nel relativo albo regionale (art. 15).
Questa Corte, con la sentenza n. 257 del 2020, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di dette previsioni - unitamente ad
altre della medesima legge regionale, parimenti afferenti al regime
da applicarsi a tale personale "esterno" e alle modalità del suo
impiego presso la Regione - per violazione della sfera di competenza
legislativa esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile,
ravvisando l'incompatibilità della complessiva disciplina regionale
rispetto a quella statale che regola il trattamento giuridico dei
dipendenti pubblici. Si è rilevato, in particolare, in quella
occasione, che la legge molisana, nel prevedere un'utilizzazione
tendenzialmente permanente dei lavoratori così individuati, per
l'approntamento di una struttura «che l'organico regionale non era in
grado di assicurare», istituiva una peculiare ipotesi di distacco del
personale, non avente riscontri nel diritto privato del lavoro, e
dunque priva dei suoi connotati essenziali che sono l'interesse
dell'imprenditore distaccante e la temporaneità del distacco. Questa
tendenziale "internalizzazione" di personale privato nell'organico
regionale, proprio perchè strettamente funzionale all'operatività
della struttura di nuovo conio, è stata dunque ritenuta in contrasto
non solo con la competenza legislativa esclusiva statale in materia
di «ordinamento civile», ma altresì con il principio di uguaglianza
e di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt.
3 e 97 Cost.
La disposizione della legge reg. Molise n. 7 del 2022, oggetto
della presente questione, pur perseguendo l'analogo obiettivo
dell'"internalizzazione", si pone tuttavia su un piano parzialmente
diverso, in quanto il ricorso a figure esterne all'amministrazione
regionale è adesso previsto in maniera eventuale, essendo rimesso ad
apposita valutazione di opportunità da parte del dirigente del
settore istruzione e formazione professionale, e soprattutto non
forma oggetto di disciplina lungo il versante della costituzione del
relativo rapporto di lavoro. L'impiego delle figure esterne,
peraltro, è riferito solo all'espletamento di funzioni (di
accertamento, vigilanza e controllo), in relazione allo specifico
settore della formazione professionale, che per il resto rimangono
istituzionalmente affidate agli uffici amministrativi già esistenti
e che continueranno ad essere svolte dal personale pubblico
disponibile (eventualmente, appunto, affiancato da quello esterno).
3.2.- Tanto premesso, le questioni non sono fondate, nei sensi di
seguito precisati.
La disposizione impugnata si limita a prevedere la possibilità
che unità di personale "esterno" siano utilizzate dalla Regione per
il compimento delle predette attività, ma non indica le modalità
con le quali tale operazione dovrà essere compiuta. Essa, dunque, si
ferma sulla soglia che attiene alla sfera organizzativa interna della
struttura amministrativa della Regione, rientrando nel titolo di
competenza regionale esclusivo che attiene all'organizzazione delle
risorse umane e che riguarda la fase anteriore all'instaurazione del
rapporto di lavoro.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, sono
ascrivibili alla materia dell'ordinamento civile gli interventi
legislativi che dettano misure relative a rapporti lavorativi già in
essere, mentre rientrano nella competenza legislativa regionale
quelli che riguardano profili pubblicistico-organizzativi che si
collocano a monte (ex plurimis, sentenza n. 195 del 2021 e, con
specifico riguardo all'impiego di soggetti "esterni"
all'amministrazione, sentenza n. 70 del 2022).
Va tuttavia rilevato che la disposizione impugnata, accennando al
«ricorso a figure esterne», e rimettendo la scelta ad una mera
valutazione di opportunità del dirigente, lambisce la predetta
soglia, lasciando intendere che l'impiego del personale esterno,
anzichè costituire una soluzione eccezionale praticabile entro le
stringenti condizioni fissate dalla cornice statale di riferimento,
costituirà il modello ordinario della gestione delle risorse umane
nel particolare settore considerato. Affinchè la disposizione stessa
non presti il fianco alle censure prospettate, che (attraverso il
richiamo agli artt. 117, secondo comma, lettera l, e 97 Cost.) si
riferiscono alla violazione sia del riparto delle competenze
legislative, sia a profili di buon andamento dell'amministrazione, in
modo non dissimile dal vizio di illegittimità costituzionale
rinvenuto nel menzionato precedente di cui alla sentenza n. 257 del
2020, occorre intenderne correttamente il significato, in linea con i
predetti parametri costituzionali. Il ricorso alle figure esterne
dovrà, quindi, essere interpretato nel senso che, qualora il
dirigente competente ne ravvisi l'opportunità, dovranno comunque
essere rispettati i requisiti e le modalità che le norme statali di
settore - e, in specie, l'art. 7, commi 6 e 6-bis, nonchè, quanto
agli incarichi dirigenziali, l'art. 19, commi 6, 6-bis e 6-ter, t.u.
pubblico impiego - impongono per il conferimento di incarichi
individuali a soggetti esterni.
Così interpretata, la disposizione regionale impugnata si
sottrae alle censure di illegittimità costituzionale fatte valere
dal ricorrente.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, ancora,
l'art. 6, comma 6, lettere b) e d), della legge reg. Molise n. 7 del
2022, deducendo la violazione del principio di leale collaborazione,
degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e degli artt.
135, 143 e 145 cod. beni culturali (evocati quali norme interposte).
Le disposizioni impugnate modificano, estendendone la portata, la
disciplina degli interventi edilizi straordinari di cui alla legge
reg. Molise n. 30 del 2009 (cosiddetta legge sul piano casa).
L'estensione opera su un duplice piano, interessando ora la tipologia
di costruzioni che possono subire ampliamenti della volumetria
edilizia, ora il margine temporale entro il quale gli interventi in
deroga vengono consentiti. Tratto comune è l'allargamento delle
precedenti ipotesi di deroga alle previsioni degli strumenti
urbanistici.
In particolare, con la lettera b), sono soppresse alcune parole
nel testo dell'art. 2-bis, comma 1, della legge reg. Molise n. 30 del
2009, che già consentiva interventi di ampliamento volumetrico per
il recupero degli edifici ricadenti nei centri storici. Nel
dettaglio, sono soppresse «le parole ricomprese tra "ampliamento
degli edifici" ed "esistenti alla data del 31 dicembre 2014"». A
giudizio del ricorrente, il conseguente testo di risulta
consentirebbe l'ampliamento, con incremento volumetrico fino al venti
per cento, di tutti gli edifici situati nei centri storici,
realizzati in qualunque tempo, e persino di futura costruzione (e non
più, dunque, soltanto degli edifici a uso residenziale esistenti
alla data del 31 dicembre 2014, secondo quanto indicato dal testo
previgente).
La seconda disposizione impugnata, ossia l'art. 6, comma 6,
lettera d), al numero 1), ha provveduto invece a sostituire alcune
parole nel testo dell'art. 11, comma 1, primo periodo, della legge
regionale sul piano casa, che ne fissava la tempistica di
applicazione. In luogo della data «31 dicembre 2022» viene adesso
prevista la data del «31 dicembre 2024» nel seguente testo di
risulta: «La segnalazione certificata di inizio attività o la
denuncia di inizio attività di tutti gli interventi di cui alla
presente legge devono essere presentate entro il 31 dicembre 2024».
Ancora, il numero 2) della lettera d) opera un'ulteriore
sostituzione di date, questa volta intervenendo sul testo dell'ultimo
periodo del medesimo art. 11, comma 1, della stessa legge regionale
sul piano casa. Vengono sostituite le parole «30 aprile 2022» con le
parole «30 aprile 2023», ottenendosi il seguente testo di risulta:
«Nelle more dell'adozione di provvedimenti conseguenziali al predetto
accordo e comunque fino al 30 aprile 2023, sono ammessi gli
interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici,
anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica sulla base di
decreti ministeriali ove vigenti».
Riguardo a quest'ultima previsione, e similmente a quanto
riferito per la prima questione (concernente analoga sostituzione di
date nella corrispondente previsione della legge molisana sul
recupero dei sottotetti, dei porticati, degli interrati e
seminterrati), anche in questo caso il ricorrente richiama l'«impegno
puntuale» che, in occasione di una precedente proroga dell'efficacia
della legge regionale sul piano casa, era stato assunto dalla Regione
Molise con il Governo. Nonostante la Regione si fosse, dunque,
impegnata a riformulare le norme che consentono, ancora oggi, la
realizzazione degli interventi edilizi in deroga, attraverso
l'introduzione di un'esplicita previsione che richiamasse la
necessità dell'autorizzazione paesaggistica, l'impugnata previsione
in esame non solo sarebbe venuta meno a tale impegno, ma avrebbe
addirittura aggravato la situazione, disponendo la proroga di un anno
della disciplina transitoria già prevista. Ne conseguirebbe la
violazione del principio di leale collaborazione, oltre che dei
principi di copianificazione obbligatoria e di preminenza del piano
paesaggistico, di cui agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
Costituzionalmente illegittima, altresì, sarebbe la proroga
della legge sul piano casa, come disposta dall'art. 6, comma 6,
lettera d), numero 1), della legge reg. Molise n. 7 del 2022. La
proroga in questione, che è solo l'ultima di una lunga serie,
finirebbe infatti per snaturare le finalità del piano casa, che
consisteva, all'epoca, nell'ammettere interventi edilizi straordinari
solo per un limitato periodo di tempo. Essa, dunque, si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per
indebita invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, in
relazione alle già richiamate prescrizioni del cod. beni culturali.
4.1.- Con riguardo alla disposizione molisana (art. 6, comma 6,
lettera b, della legge regionale n. 7 del 2022), che ha esteso la
possibilità, già in precedenza ammessa dall'art. 2-bis della legge
regionale sul piano casa, di realizzare l'ampliamento di edifici
esistenti nei centri storici, deve essere anzitutto verificata la
correttezza dell'interpretazione avanzata dal ricorrente, secondo il
quale la novella del 2022 consentirebbe, oggi, l'ampliamento di tutti
gli edifici situati nei centri storici a prescindere dall'epoca della
loro realizzazione, e addirittura anche di quelli di futura
costruzione.
L'assunto non è corretto.
Il testo previgente era stato introdotto dall'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Molise 14 aprile 2015, n. 7, recante
«Disposizioni modificative della legge regionale 11 dicembre 2009, n.
30 (Intervento regionale straordinario volto a rilanciare il settore
edilizio, a promuovere le tecniche di bioedilizia e l'utilizzo di
fonti di energia alternative e rinnovabili, nonchè a sostenere
l'edilizia sociale da destinare alle categorie svantaggiate e
l'edilizia scolastica)». Esso - come integrato dalla modifica
introdotta dall'art. 7, comma 2, della legge della Regione Molise 24
gennaio 2018, n. 1 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio
2018-2020 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni
di leggi regionali), che aveva innalzato la percentuale di aumento
volumetrico dall'originaria soglia massima del dieci per cento a
quella (ancor oggi contemplata) del venti per cento - disponeva come
segue: «Al fine di rigenerare il patrimonio edilizio ricadente nei
centri storici di cui all'articolo 2 del decreto ministeriale n.
1444/1968, è consentito l'ampliamento degli edifici ad uso
residenziale, esistenti alla data del 31 dicembre 2014, fino al 20
per cento del volume esistente, se diretto all'esclusivo scopo di
migliorarne la vivibilità o l'efficienza energetica oppure la
fruibilità attraverso la eliminazione delle barriere
architettoniche».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata avrebbe
soppresso non solo le parole «ad uso residenziale», ma anche
l'espressione «esistenti alla data del 31 dicembre 2014». Egli
ritiene, pertanto, che la novella del 2022 consentirebbe oggi non
solo di ampliare qualsiasi tipologia di edificio esistente nei centri
storici (non più solo quelli ad uso residenziale), ma anche di
prescindere dall'epoca di realizzazione dell'edificio, applicandosi
anche ai manufatti di più recente realizzazione (e finanche a quelli
che verranno costruiti in futuro).
In contrario, va rilevato che la norma del 2022 sopprime,
letteralmente, come riferito, solo le parole «ricomprese tra
"ampliamento degli edifici" ed "esistenti alla data del 31 dicembre
2014"». In base al significato lessicale dei termini impiegati, essa
dunque elide solo quanto è "ricompreso" tra i due indicati estremi,
ossia, unicamente, le parole «ad uso residenziale,». Ne consegue che,
per effetto della novella del 2022, è adesso consentito, nei centri
storici molisani, l'ampliamento volumetrico di tutti gli edifici
esistenti, pur se destinati ad uso diverso da quello residenziale,
purchè si tratti di edifici esistenti alla data del 31 dicembre
2014.
4.2.- Quanto precede, tuttavia, non esclude che permanga il
vulnus lamentato nel ricorso, permanendo, rispetto alla precedente
formulazione della norma, un'oggettiva estensione delle opere di
ampliamento (che potranno adesso interessare tutti gli edifici, e non
più solo quelli a uso residenziale, purchè, comunque, esistenti
alla data del 31 dicembre 2014).
4.3.- Le questioni sono fondate.
Questa Corte ha ricondotto le disposizioni regionali attuative
della disciplina del "Piano casa" alla competenza legislativa
concorrente delle regioni in materia di «governo del territorio», ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto esse disciplinano,
nel loro nucleo essenziale, aspetti attinenti alla normativa edilizia
e urbanistica (da ultimo, ex plurimis, sentenza n. 17 del 2023). Con
specifico riguardo alle norme regionali che, successivamente
all'adozione della legge sul piano casa di una determinata regione,
hanno previsto proroghe per la realizzazione degli interventi in
deroga, questa Corte ha affermato che il conseguente ampliamento
degli interventi assentibili non interferisce, di per sè solo
considerato, con il diverso profilo della tutela del paesaggio, in
quanto «il valore unitario e prevalente della pianificazione
paesaggistica [...] mantiene intatta la sua forza imperativa anche
con riguardo alle leggi regionali attuative del "Piano casa", piano
che, pur nelle sue differenti versioni, deve essere sottoposto a
stretta interpretazione per quel che attiene alla sua portata
derogatoria» (sentenze n. 17 del 2023, n. 229 del 2022 e n. 170 del
2021; nello stesso senso, ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 124 del
2021).
In questa prospettiva, qualora la legge regionale di proroga (o,
comunque, di ampliamento oggettivo degli interventi assentibili
secondo il piano casa) non preveda deroghe espresse alle previsioni
di tutela paesaggistica, essa «può e deve essere interpretat[a] in
termini compatibili con le prescrizioni del piano paesaggistico, alla
luce della costante giurisprudenza di questa Corte» (così, ex
plurimis, sentenza n. 59 del 2023); ciò, tuttavia, a condizione che,
per l'appunto, si tratti di regione dotata di piano paesaggistico,
frutto di condivisione con la competente autorità statale, secondo
le prescrizioni del cod. beni culturali. Come ritenuto da questa
Corte, infatti, l'omessa indicazione, da parte del legislatore
regionale, della espressa necessità di rispettare il piano
paesaggistico o il codice di settore «non determina di per sè
l'illegittimità costituzionale della disposizione solo ove nella
stessa regione sia operante un piano paesaggistico approvato secondo
quanto previsto dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali
(sentenze n. 187 e n. 24 del 2022, n. 124 e n. 54 del 2021)» (così,
da ultimo, sentenza n. 251 del 2022). Conseguentemente, questa Corte
ha predicato la necessità di una «maggiore cautela» nel valutare le
norme regionali che intersechino profili attinenti alla
pianificazione paesaggistica, qualora ci si trovi di fronte alla
mancanza di un piano paesaggistico codeciso tra lo Stato e la
regione; e ciò, «[n]on perchè la Regione non possa in nessun caso
attivare le proprie competenze legislative, ma perchè va evitato il
rischio che esse [...] permettano il consolidamento di situazioni
tali da ostacolare il compiuto sviluppo della pianificazione
paesaggistica» (sentenza n. 187 del 2022, sul punto richiamata dalla
sentenza n. 251 del 2022).
Nel caso di specie, ai fini dell'accoglimento delle questioni
promosse, assume rilevanza la medesima premessa da cui questa Corte
è più sopra partita nell'esame della prima questione (punto 2.1.
del presente Considerato in diritto), cui va aggiunta un'ulteriore
circostanza che caratterizza il complessivo scenario di tutela
paesaggistica vigente nella Regione Molise.
Da un lato, si ribadisce il rilievo della perdurante mancanza di
una pianificazione paesaggistica condivisa con lo Stato. Non solo non
è stato ancora approvato un piano paesaggistico secondo il
procedimento indicato dal cod. beni culturali, ma (analogamente a
quanto visto con riguardo alla prima questione) non sono stati
nemmeno conclusi accordi prodromici a detta approvazione, pur già
astrattamente previsti dalle norme che regolano aspetti settoriali
della tutela paesistica, come nel caso che riguarda le possibili
modifiche dell'aspetto esteriore degli edifici in contesti
paesaggisticamente tutelati.
Dall'altro lato, ad aggravare il precario contesto di tutela, si
è introdotta una deroga espressa al principio di prevalenza della
tutela paesaggistica, pur se temporanea e limitata a specifici
interventi edilizi. Una delle disposizioni impugnate, infatti,
ammette la possibilità di realizzare modifiche all'aspetto esteriore
degli edifici pur in contesti paesaggisticamente tutelati,
prescindendo dunque dalle prescrizioni vigenti; e ciò è tanto più
grave, in quanto tale norma è introdotta, come eccezione esplicita,
in chiusura della disposizione (l'art. 11, comma 1, della legge
regionale n. 30 del 2009) che stabilisce l'ambito di applicazione
temporale della legge sul "Piano casa".
Alla luce delle osservazioni che precedono, emerge anzitutto
l'illegittimità costituzionale della modifica che ha interessato la
disciplina sul recupero degli immobili situati nei centri storici di
cui all'art. 2-bis, comma 1, della legge reg. Molise n. 30 del 2009.
L'ampliamento fino al venti per cento del volume esistente, oggi
consentito anche per gli edifici non residenziali situati nei centri
storici (purchè esistenti alla data del 31 dicembre 2014), senza una
contestuale ed esplicita clausola di salvaguardia delle norme dettate
dal cod. beni culturali, e nell'attuale assenza di una pianificazione
paesaggistica condivisa (sentenza n. 251 del 2022, punto 6.3. del
Considerato in diritto), rischia di sottoporre i beni dotati, anche
potenzialmente, di rilevanza paesaggistica ad un abbassamento della
tutela praticabile, anche e soprattutto in prospettiva futura. Il
procedimento di pianificazione, nel momento in cui interverrà,
dovrà infatti confrontarsi con situazioni già consolidate (sentenza
n. 187 del 2022, punto 9.4.1. del Considerato in diritto),
eventualmente anche in modo irreversibile, per effetto dell'attuale
disciplina maturata al di fuori del percorso condiviso con lo Stato.
In simile situazione, non è sufficiente la clausola di salvezza,
pur contemplata dal comma 2 dell'art. 2-bis in esame, che ammette gli
ampliamenti in questione «ferme restando le autorizzazioni connesse
alla disciplina dei vincoli». Al momento, infatti, i «vincoli» così
preservati sono solo quelli apposti in assenza della pianificazione
condivisa con lo Stato, e dunque non si riferiscono a quelle
situazioni che - pur potenzialmente tutelabili, all'esito del
procedimento di pianificazione regolato ai sensi del codice di
settore - rischiano di rimanere definitivamente compromesse per
l'assenza di attuali protezioni.
Ancor più grave è il vulnus recato dalle due ulteriori
previsioni impugnate, che allargano la finestra temporale entro la
quale sono consentiti gli interventi in deroga previsti dalla legge
molisana sul "Piano casa". Da un lato, viene prorogata al 31 dicembre
2024 la possibilità di presentare la SCIA o la dichiarazione di
inizio attività (DIA) per tutti gli interventi edilizi in deroga
(nuovo testo del primo periodo dell'art. 11, comma 1); dall'altro
lato, è disposta la proroga al 30 aprile 2023 per gli interventi che
comportano modifiche all'aspetto esteriore degli edifici, pur se in
contesti paesaggisticamente tutelati, nelle more dello specifico
accordo Regione-Ministero (nuovo testo dell'ultimo periodo dell'art.
11, comma 1). Entrambe le proroghe scontano una duplice mancanza.
Per un verso, analogamente alla disposizione prima esaminata di
cui all'art. 2-bis, comma 1, anche qui non può considerarsi
sufficiente la clausola di salvezza contenuta nel comma 2 dell'art.
11 (secondo cui «Le disposizioni di cui alla presente legge, fatto
salvo quanto previsto ai successivi commi, si applicano anche agli
edifici soggetti a specifiche forme di tutela, a condizione che gli
interventi siano espressamente autorizzati dall'autorità competente
alla relativa tutela, in conformità della normativa statale,
regionale o degli strumenti urbanistici e territoriali»). Come nel
caso prima esaminato, tale clausola fa salve unicamente le
«specifiche forme di tutela» attualmente vigenti, derivanti quindi da
una cornice pianificatoria che non è frutto della condivisione con
lo Stato, mettendosi così a repentaglio la futura pianificazione
che, pur entro i binari procedimentali segnati dalle norme del cod.
beni culturali, non potrà che prendere atto delle situazioni di
fatto irrimediabilmente ormai consolidatesi.
Per altro verso, e ancor più gravemente, l'effettiva vigenza di
quella clausola di salvezza è revocabile in dubbio per il
sopravvenire di altra clausola, meno ampia, che è stata introdotta
direttamente nel testo del comma 1 (a opera, come già visto,
dell'art. 3, comma 1, della legge reg. Molise n. 14 del 2020, che ha
introdotto il terzo periodo dell'art. 11, comma 1, della legge reg.
Molise n. 30 del 2009) e che, pur collocata all'interno della
disposizione originariamente dedicata a segnare il generale ambito
temporale di applicazione di tutti gli interventi del "Piano casa",
si riferisce bensì alla salvaguardia dei beni paesaggistici, ma
limitatamente «[a]gli interventi comportanti modifiche all'aspetto
esteriore degli edifici» (non, dunque, a tutti gli interventi
assentibili in deroga, secondo la legge sul "Piano casa").
Oltretutto, tale meno ampia clausola di salvezza è ulteriormente
limitata dall'esplicita introduzione, proprio con una delle
disposizioni impugnate nel presente giudizio, della deroga
transitoria, che ammette le modifiche all'aspetto esteriore degli
edifici anche nei contesti paesaggisticamente vincolati fino al 30
aprile 2023.
Ne risulta un quadro normativo regionale in cui l'ampliamento
oggettivo degli interventi edilizi in deroga, assentibili secondo la
legge sul "Piano casa" (a notevole distanza di tempo
dall'approvazione di quest'ultima), non è assistito da adeguate
clausole di salvaguardia paesaggistica, in un contesto che tuttora
vede inattuate le norme del cod. beni culturali sulla pianificazione
paesaggistica condivisa.
Tutte e tre le disposizioni impugnate sono, pertanto,
costituzionalmente illegittime per violazione della competenza
esclusiva del legislatore statale - che, nella materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, ha codificato il principio della
pianificazione paesaggistica congiunta agli artt. 135 e 145 cod. beni
culturali - e per il conseguente abbassamento del livello di tutela
ambientale (art. 9 Cost.).
Restano assorbite le ulteriori censure.
5.- È poi impugnato l'art. 6, comma 11, della legge reg. Molise
n. 7 del 2022, che introduce modificazioni alla legge reg. Molise n.
9 del 1997, in materia di tutela, valorizzazione e gestione del
demanio tratturi.
Il thema decidendum va limitato alle previsioni di cui alle
lettere b) e c) di tale comma, le uniche che formano oggetto delle
censure sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri. Esse
sostituiscono, rispettivamente, l'art. 6 e l'art. 7 della legge reg.
Molise n. 9 del 1997, ridisegnando la disciplina della
sclassificazione e dell'alienazione dei tratturi (art. 6) e del piano
di alienazione degli stessi (art. 7). Sul presupposto che si tratti
di beni di interesse archeologico, come tali non alienabili, le nuove
disposizioni sono impugnate per violazione degli artt. 3 e 9 Cost. -
in relazione alle norme dettate dal d.lgs. n. 42 del 2004 in materia
di alienazione dei beni culturali, in specie agli artt. 53 e 54 -
nonchè, limitatamente alle previsioni del nuovo art. 6, comma 4,
della legge reg. Molise n. 9 del 1997, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
5.1.- Prima di passare all'esame delle censure, è opportuno
procedere a un inquadramento normativo atto a chiarire la natura e il
regime giuridico applicabile ai tratturi, come beni in origine
appartenenti al cosiddetto demanio armentizio.
5.1.1.- Ascritti dapprima al demanio dello Stato, e posti sotto
la diretta amministrazione delle relative articolazioni ministeriali
(come prevedevano gli artt. 1 e seguenti del regio decreto 30
dicembre 1923, n. 3244, recante «Passaggio dei tratturi di Puglia e
delle trazzere di Sicilia dalla dipendenza del Ministero delle
finanze a quella del Ministero dell'economia nazionale», nonchè le
norme del relativo regolamento di attuazione di cui al regio decreto
29 dicembre 1927, n. 280, recante «Approvazione del regolamento per
l'assetto definitivo dei tratturi di Puglia e delle trazzere di
Sicilia»), i tratturi sono successivamente transitati al demanio
regionale, nel quadro del trasferimento alle regioni delle funzioni
concernenti il demanio armentizio. In tal senso ha disposto l'art.
66, ultimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della
legge 22 luglio 1975, n. 382), trovando poi conferma nelle leggi
delle regioni sul cui territorio insistono i beni in questione.
Per quanto specificamente riguarda la Regione Molise, l'art. 1
della legge regionale n. 9 del 1997 definisce i tratturi come beni
del demanio regionale, riconoscendone il ruolo strumentale rispetto
«alle funzioni amministrative trasferite alla regione, ai sensi del
D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616». Ancora all'epoca, infatti, i tratturi
mantenevano la loro tradizionale funzione economica, quali beni
indispensabili per l'allevamento e la pastorizia del bestiame. Tale
funzione, con il passare del tempo, è andata sempre più
ridimensionandosi, soprattutto a causa dell'irreversibile
trasformazione dei suoli cagionata dalle attività antropiche. Alla
tradizionale rilevanza economica si è quindi, via via, sostituita
una funzione culturale dei tratturi, quale retaggio e testimonianza
delle antiche abitudini e della storia del territorio. Questo
passaggio è testimoniato, in epoca relativamente recente, dai
decreti del Ministro per i beni culturali e ambientali che sono stati
adottati tra la fine degli anni Settanta e l'inizio degli anni
Ottanta del secolo scorso, i quali hanno certificato (per quanto qui
più specificamente interessa, con il decreto del Ministro segretario
di Stato per i beni culturali e ambientali del 15 giugno 1976) il
«notevole interesse per l'archeologia» dei tratturi del Molise, per
l'effetto sottoponendoli alle previsioni della legge 1° giugno 1939,
n. 1089 (Tutela delle cose d'interesse artistico e storico).
I tratturi del Molise sono, così, passati sotto la vigilanza del
Ministero per i beni culturali e ambientali, esercitata tramite la
Soprintendenza del Molise, secondo quanto previsto dal citato d.m. 15
giugno 1976.
Ad oggi, essi (analogamente a quelli di altre regioni dell'Italia
meridionale, che hanno assistito ad analoga evoluzione normativa), in
quanto beni appartenenti al demanio regionale, e in virtù del
riconoscimento del loro interesse archeologico, hanno natura
giuridica di beni del demanio accidentale, ai sensi degli artt. 822,
secondo comma, e 824 del codice civile. La relativa normativa è oggi
contenuta negli artt. 53 e 54 del d.lgs. n. 42 del 2004, che
prevedono il regime della assoluta inalienabilità dei beni culturali
aventi interesse archeologico (art. 54, comma 1, lettera a, cod. beni
culturali).
La rilevata natura è confermata dalle attuali previsioni dei
Piani paesistico-ambientali di area vasta della Regione Molise. Ad
esempio, nel PTPAAV n. 1 «Fascia costiera», i tratturi vengono
indicati quali «aree archeologiche di rilievo» e sono sottoposti alla
modalità di tutela «A1», che comporta l'incompatibilità di
qualsiasi uso, con «divieto di qualunque intervento di modificazione
dello stato dei luoghi e della vegetazione».
5.1.2.- La legge reg. Molise n. 9 del 1997, che ancora oggi detta
la disciplina di tutela, valorizzazione e gestione del «demanio
tratturi», è del resto chiaramente ispirata al principio di non
alienabilità dei beni che fanno parte di tale demanio.
Una delle preoccupazioni principali del legislatore regionale,
sin dall'adozione del richiamato testo normativo, è stata quella di
assicurare un'adeguata ricognizione del territorio, proprio al fine
di individuare i tratturi che devono essere conservati al demanio
regionale. In proposito, l'art. 3 ha stabilito che «[l]a Regione
provvede, sulla base di titoli probatori, carte descrittive, elenchi,
tracce esistenti sul territorio ed ogni altro possibile elemento,
all'accertamento, alla ricognizione della consistenza ed alla
conseguente reintegra del suolo tratturale, allo scopo di procedere
alla sua definitiva destinazione».
L'art. 4 della legge reg. Molise n. 9 del 1997, rubricato
«Tratturi da conservare al demanio regionale», stabilisce, al comma
1, che i tratturi, «in quanto beni di notevole interesse storico,
archeologico, naturalistico e paesaggistico, nonchè utili
all'esercizio dell'attività armentizia», devono essere «conservati
al demanio regionale». Essi costituiscono, per esplicita menzione del
comma 1, «un sistema organico della rete tratturale denominato "Parco
dei tratturi del Molise"». Il comma 2 dell'art. 4, nella sua attuale
formulazione, aggiunge che i tratturi, come sopra definiti, sono
gestiti e amministrati dalla Regione «nel rispetto dei vincoli
disposti dal Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, ai sensi
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». Il comma 3 affida
alla Giunta regionale il compito di elaborare un elenco dei suoli
tratturali, costituenti il «Parco dei tratturi del Molise», con
successiva approvazione del Consiglio regionale.
In questo contesto si inseriscono gli artt. 6 e 7 della legge
reg. Molise n. 9 del 1997, come riscritti dalla legge reg. Molise n.
7 del 2022. L'art. 6, rubricato «Tratturi da sclassificare e
alienare», al comma 1 affida alla Giunta regionale - sulla base di
appositi «piani di alienazione» trasmessi dai comuni entro il 31
dicembre di ogni anno - il compito di elaborare un ulteriore elenco,
questa volta concernente i «suoli tratturali irrimediabilmente
compromessi dalla presenza di manufatti e strutture non amovibili»,
precisando che, per i suoli così inseriti in detto elenco, «si
prevede la sdemanializzazione, il trasferimento e la vendita»
(previsione, quest'ultima, che forma oggetto delle censure di cui al
ricorso).
Seguono, nel testo dell'art. 6 in esame, disposizioni relative al
procedimento di sclassificazione e di alienazione dei tratturi, le
quali tuttavia non formano oggetto di specifica censura. Secondo tale
disciplina, l'elenco dei suoli da alienare, predisposto dalla Giunta
regionale, viene approvato annualmente dal Consiglio regionale, con
successiva sclassificazione e alienazione dei suoli così
individuati, fermo restando che deve essere conservata «la
continuità del percorso tratturale» (art. 6, comma 2, alinea). Le
alienazioni sono consentite in favore di enti pubblici territoriali
(che hanno priorita') e dei soggetti privati che ne siano possessori
attuali «sulla base di titolo legittimo», ovvero in favore dei
relativi eredi (art. 6, comma 2, lettere a e b). Il prezzo di vendita
è calcolato sulla base della normativa vigente in materia di
esproprio ed è riferito al valore del suolo (art. 6, comma 3); ciò,
fermo restando il pagamento delle somme dovute e non corrisposte per
canoni pregressi (art. 7, comma 4).
La vera e propria alienazione è destinata a compiersi secondo
appositi piani annuali di alienazione, disciplinati dal nuovo art. 7,
che sono redatti dalla «Regione» una volta che i soggetti interessati
all'acquisto, di cui alle precedenti categorie, abbiano presentato
apposita domanda al competente servizio regionale (così l'art. 7,
comma 1). Il piano di alienazione contiene l'elenco dei potenziali
acquirenti (eventualmente, anche di quelli a titolo gratuito), i
prezzi di vendita stabiliti e una relazione generale (art. 7, comma
3).
A questa complessiva disciplina che concerne la
sdemanializzazione e l'alienazione dei tratturi - che corrisponde
comunque, nella sostanza, a quella che era già dettata dal
previgente testo degli artt. 6 e 7 della legge regionale n. 9 del
1997 - l'ultimo comma dell'art. 6 aggiunge un'ulteriore previsione
che a sua volta forma oggetto di specifica censura da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, la quale così recita: «I
soggetti che ricevono, per trasferimento o vendita, le aree
tratturali su cui ricadono fabbricati e i proprietari di fabbricati
confinanti con le medesime aree hanno priorità nella fase di rinnovo
delle concessioni riguardanti aree adiacenti e/o confinanti con gli
immobili» (comma 4).
5.2.- Tanto premesso, la questione riguardante il regime di
alienabilità dei tratturi, come disciplinato dal nuovo testo degli
artt. 6 e 7 della legge reg. Molise n. 9 del 1997, non è fondata.
La tesi del ricorrente incorre, invero, in un evidente salto
logico, laddove ritiene che, di per sè, il regime di alienabilità
dei tratturi, come oggi disciplinato dalle norme censurate, possa
comportare un vulnus alla tutela stabilita in base alla disciplina
statale di riferimento. Quest'ultima, nel prescrivere il regime di
inalienabilità, prende in considerazione i «beni culturali», che
trovano definizione a opera del medesimo codice. Il regime del
divieto di alienazione assiste, dunque, solo i «beni del demanio
culturale» (art. 53, comma 2, cod. beni culturali) nonchè, per
quanto in questa sede interessa, «gli immobili e le aree di interesse
archeologico» purchè appartengano, per l'appunto, alla più ampia
categoria dei «beni del demanio culturale» (art. 54, alinea, e comma
1, lettera a, del d.lgs. n. 42 del 2004).
Il presupposto da cui partono le disposizioni regionali
impugnate, invece, è la preventiva perdita della demanialità dei
tratturi, laddove «irrimediabilmente compromessi» per opera
dell'uomo. Solo in quanto i tratturi non siano più parte della
categoria dei beni culturali, perchè oggetto di sdemanializzazione,
essi potranno dunque essere alienati, secondo il procedimento
delineato dalle norme molisane. In tal senso è chiara la stessa
rubrica dell'art. 6 impugnato («Tratturi da sclassificare e
alienare»), mentre il comma 1 precisa, come visto, che i suoli, prima
di essere alienati, dovranno essere sdemanializzati.
Viene quindi richiamato esplicitamente, dal legislatore
regionale, l'istituto della sdemanializzazione o sclassificazione,
che trova oggi disciplina nell'art. 12 cod. beni culturali. Assume
rilevanza, in particolare, il comma 2 di tale disposizione, secondo
cui «[i] competenti organi del Ministero, d'ufficio o su richiesta
formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai
relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell'interesse
artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di
cui al comma 1», ossia proprio dei «beni culturali» che formano
oggetto delle norme di tutela dettate dalla Parte II del codice.
Viene in rilievo, altresì, il comma 4, che stabilisce quanto segue:
«Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato
l'interesse di cui al comma 2, le cose medesime sono escluse
dall'applicazione delle disposizioni del presente Titolo», con
riferimento, pertanto, alle disposizioni che concernono la «tutela»
dei «beni culturali», tra le quali sono ricompresi anche gli artt. 53
e 54.
Ancora, in base al comma 5 dell'art. 12 cod. beni culturali,
«[n]el caso di verifica con esito negativo su cose appartenenti al
demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici
territoriali, la scheda contenente i relativi dati è trasmessa ai
competenti uffici affinchè ne dispongano la sdemanializzazione
qualora, secondo le valutazioni dell'amministrazione interessata, non
vi ostino altre ragioni di pubblico interesse». A norma del
successivo comma 6, poi, «[l]e cose di cui al comma 4 e quelle di cui
al comma 5 per le quali si sia proceduto alla sdemanializzazione sono
liberamente alienabili, ai fini del presente codice».
Pertanto, i tratturi molisani potranno essere alienati,
conformemente alle modalità previste dai (nuovi) artt. 6 e 7 della
legge reg. Molise n. 9 del 1997, solo a seguito della procedura di
sdemanializzazione da attuarsi secondo le previsioni del cod. beni
culturali, dunque con il necessario coinvolgimento del Ministero
competente. Del resto, come già visto, l'art. 4, comma 2, della
stessa legge molisana richiama, per le attività di gestione e
amministrazione dei tratturi, il necessario rispetto «dei vincoli
disposti dal Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, ai sensi
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»: formulazione
generica che ben può essere interpretata nel senso di ricomprendere
la procedura di sdemanializzazione, così come disciplinata dal cod.
beni culturali.
Se ne rinviene ulteriore conferma, del resto, nel regolamento
regionale n. 1 del 2003, di attuazione della legge reg. Molise n. 9
del 1997, il cui art. 8 prevede espressamente la partecipazione della
Soprintendenza archeologica del Molise al procedimento di
sclassificazione e alienazione dei tratturi, stabilendo che il piano
di alienazione dei tratturi, di cui all'art. 7 della legge regionale
n. 9 del 1997, va redatto «dopo aver acquisito il parere della
Soprintendenza Archeologica del Molise ai sensi della legge n.
490/1999».
Risultano, dunque, pienamente rispettate le condizioni in
presenza delle quali è possibile la sdemanializzazione e la
conseguente alienazione dei tratturi.
Va qui ricordato che, con la sentenza n. 388 del 2005, questa
Corte ha dichiarato non fondate le questioni promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri in riferimento ad alcune norme della (oggi
abrogata) legge della Regione Puglia 23 dicembre 2003, n. 29
(Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi), e
in particolare alla norma che, analogamente a quelle della legge
molisana oggi in esame, stabiliva la predisposizione di un «piano dei
tratturi», anche in vista della loro possibile alienazione. La non
fondatezza delle questioni era motivata proprio alla stregua della
considerazione che le disposizioni regionali prevedevano comunque un
parere della Soprintendenza, da intendersi quale parere "vincolante"
(pur se tale qualificazione non era esplicitata dalla legge pugliese,
essendo comunque ricavabile dal complessivo sistema). Con specifico
riguardo all'alienazione dei tratturi irrimediabilmente compromessi,
questa Corte ha rilevato trattarsi di beni «dei quali, con il parere
vincolante delle Soprintendenze, è stata già accertata la perdita
irreversibile della originaria consistenza, cioè della loro
caratteristica di tratturo e, come tale, di bene di interesse
archeologico, e per i quali l'alienazione è subordinata alla
sdemanializzazione». Analoghe considerazioni possono valere per le
norme molisane oggetto dell'odierna questione.
Non sono pertanto fondate le censure sollevate in riferimento
agli artt. 3 e 9 Cost., non apprezzandosi alcun abbassamento della
tutela rispetto agli standard previsti dalla normativa codicistica di
settore.
5.3.- La questione che ha ad oggetto l'art. 6, comma 11, lettera
b), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, nella parte in cui ha
sostituito l'art. 6, comma 4, della legge reg. Molise n. 9 del 1997,
promossa per violazione della competenza legislativa esclusiva
statale nella materia della concorrenza, è invece inammissibile.
Ad essa, infatti, non si rinviene alcun riferimento nella
delibera a impugnare adottata dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri, che non considera, ex professo, la previsione qui in esame
e che tantomeno invoca il parametro della concorrenza.
Come costantemente ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte,
«nei giudizi in via principale deve sussistere "una piena e
necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo
legittimato si determina all'impugnazione ed il contenuto del
ricorso, attesa la natura politica dell'atto d'impugnazione"
(sentenze n. 154 del 2017 e n. 110 del 2016; nello stesso senso
sentenze n. 46 del 2015 e n. 198 del 2012), poichè "l'omissione di
qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico, comporta
l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione
al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che,
sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso"
(sentenza n. 239 del 2016)» (così, tra le tante, sentenza n. 128 del
2018).
Sempre secondo la giurisprudenza di questa Corte, del resto,
l'autonomia tecnica dell'Avvocatura dello Stato «trova il suo limite
nel perimetro delle ragioni espresse nella deliberazione a ricorrere
poichè è evidente che non possono essere introdotte censure diverse
o ulteriori rispetto a quelle indicate dall'organo politico» (così,
ex plurimis, sentenza n. 228 del 2017).
In tale prospettiva, non vi è dubbio che quella promossa con il
motivo qui in esame costituisca una questione del tutto ulteriore e
diversa rispetto a quanto era stato autorizzato nella delibera del
Consiglio dei ministri, che aveva individuato solo quella
dell'alienazione dei tratturi, intesi quali beni culturali, in
riferimento ai parametri degli artt. 3 e 9 Cost. (con il pedissequo
richiamo agli artt. 53 e 54 del d.lgs. n. 42 del 2004). Nè, rispetto
a quest'ultima, la questione in esame appare in alcun modo
"ancillare" o connessa, e deve pertanto essere dichiarata
inammissibile.
6.- È poi impugnato l'art. 6, comma 12, lettera d), della legge
reg. Molise n. 7 del 2022.
Questa disposizione introduce i nuovi commi 2-bis e 2-ter
nell'art. 15 della legge reg. Molise n. 8 del 2015, che disciplina la
dotazione organica dell'Agenzia regionale per la ricostruzione
post-sisma e per le opere strategiche e la tutela del territorio
(ARPS). Le nuove previsioni riconoscono all'Agenzia la facoltà di
assumere personale «al ricorrere delle condizioni previste dalla
vigente normativa, previa predisposizione del piano triennale dei
fabbisogni di personale e nel rispetto dei vincoli assunzionali»
(così il nuovo comma 2-bis).
Al contempo, esse precisano (con il nuovo comma 2-ter) le
modalità di copertura «degli ulteriori posti della dotazione
organica dell'Agenzia», che dovrà avvenire «con procedura selettiva
riservata a coloro che sono in possesso di specifica esperienza
professionale nelle materie di cui all'articolo 11, comma 3-quater,
della presente legge» (disposizione, quest'ultima, che è stata
parimenti introdotta dalla legge regionale n. 7 del 2022 e che
conferisce all'Agenzia ulteriori competenze, precedentemente non
indicate, soprattutto in materia di prevenzione, controllo e
salvaguardia del territorio regionale dal rischio idrogeologico).
A giudizio del ricorrente, tale normativa violerebbe gli artt.
97, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost., con
riferimento, quest'ultimo, alla materia concorrente «coordinamento
della finanza pubblica», in relazione agli artt. 6 e 6-ter del d.lgs.
n. 165 del 2001, in quanto, pur nella scarsa chiarezza, consentirebbe
una surrettizia stabilizzazione di personale, al di fuori dei limiti
consentiti dalle richiamate norme statali interposte.
Inoltre, la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., sarebbe violata in quanto «le norme regionali in
tema di stabilizzazione incidono sulla regolamentazione del rapporto
precario [...] e determinano, al contempo, la costituzione di altro
rapporto giuridico».
6.1.- Preliminarmente deve rilevarsi che la questione sottoposta
all'esame di questa Corte concerne, in realtà, la novella impugnata
limitatamente all'introduzione del solo comma 2-ter, che è l'unico
in relazione al quale il ricorso svolge le proprie censure.
6.2.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. è fondata.
Questa Corte, anche di recente, ha ricondotto alla materia
dell'ordinamento civile le norme regionali che intervengono
direttamente a modificare il rapporto di lavoro già in essere del
dipendente pubblico, trasformandolo da precario in rapporto di lavoro
a tempo indeterminato, con conseguente loro declaratoria di
illegittimità costituzionale (ex plurimis, tra le ultime, sentenze
n. 53 e n. 61 del 2023).
La disposizione impugnata, riferendosi a posti «ulteriori» della
dotazione organica, e quindi distinti e in aggiunta rispetto a quelli
oggetto di copertura ai sensi del comma 2-bis, consente di completare
la dotazione organica dell'Agenzia anche mediante la stabilizzazione
dei rapporti di lavoro cosiddetti precari, al di fuori tuttavia dei
limiti entro i quali simile operazione è consentita dalle fonti
statali indicate dal ricorso. Si introduce, infatti, una evidente
deroga alla previsione statale che, come condizione necessaria per la
stabilizzazione del personale, attuata mediante procedure selettive
riservate, richiede il necessario «rispetto della programmazione
triennale del fabbisogno, nonchè del limite massimo complessivo del
cinquanta per cento delle risorse finanziarie disponibili ai sensi
della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di
contenimento della spesa di personale» (art. 35, comma 3-bis, del
d.lgs. n. 165 del 2001).
Venendo meno a tale condizione, il legislatore regionale amplia
la possibilità stessa di ricorrere all'eccezionale strumento di
novazione dei rapporti di lavoro, incidendo sul regime dei contratti
di lavoro dei dipendenti coinvolti e, dunque, sull'ordinamento
civile.
La disposizione de qua, quindi, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., con assorbimento delle ulteriori censure.
7.- È impugnato ancora l'art. 6, comma 14, lettera b), della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, che sostituisce il comma 1 dell'art.
2 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, recante la disciplina sulla
valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco
molisano.
Il nuovo testo dell'art. 2, comma 1, della legge molisana del
2020 rimette ai comuni la redazione di piani di recupero, ripristino,
conservazione e costruzione dei trabucchi, con la precisazione che
ciò dovrà avvenire «nel rispetto delle prescrizioni contenute nel
Piano regionale di utilizzazione degli arenili (PRUA) e nel Piano
spiaggia comunale (PSC)», i quali, a loro volta, dovranno essere
modificati in recepimento della disciplina dettata dalla medesima
legge regionale n. 12 del 2020, nonchè di quanto previsto dalla
precedente legge reg. Molise n. 44 del 1999, parimenti dedicata al
recupero dei trabucchi.
A giudizio del ricorrente, che richiama la sentenza di questa
Corte n. 45 del 2022, la disposizione così introdotta contrasterebbe
con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
alle «norme interposte» di cui agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali, sovvertendo sia il complessivo sistema delle competenze,
sia il rapporto di gerarchia che sussiste tra gli strumenti di
pianificazione territoriale, come stabilito dal codice di settore, il
quale impone la prevalenza del piano paesaggistico da approvarsi
previa intesa con lo Stato.
7.1.- Le questioni non sono fondate.
Occorre muovere dalla decisione di accoglimento assunta da questa
Corte sul previgente testo dell'art. 2, comma 1, della legge reg.
Molise n. 12 del 2020. Quel testo, nella sostanza, coincideva con
l'attuale, salva una differenza che tuttavia, nel giudizio sulla
questione oggi all'esame di questa Corte, acquisisce decisivo
rilievo. Nella nuova versione dell'art. 2 della legge molisana del
2020, invero, non è più riprodotto il preesistente comma 2,
anch'esso travolto dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale di cui alla sentenza n. 45 del 2022. In base a tale
comma 2, i piani sui trabucchi, redatti dai comuni, erano destinati a
confluire nel piano paesaggistico.
La questione è stata accolta sulla premessa della «cogenza del
piano paesaggistico regionale per gli strumenti urbanistici dei
Comuni, delle Città metropolitane e delle Province» e della «sua
immediata prevalenza rispetto alle disposizioni difformi
eventualmente contenute negli strumenti urbanistici (art. 145, comma
3, del d.lgs. n. 42 del 2004)», e nella collegata riaffermazione del
principio, costante nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui
«è necessario salvaguardare la complessiva efficacia del piano
paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla
parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali». Il
trasferimento delle decisioni operative concernenti il paesaggio alla
dimensione pianificatoria comunale, insito nella contestata
previsione molisana, si poneva perciò «in contraddizione con il
sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge
statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme
di tutela, non derogabile dalla Regione, nell'ambito di una materia a
legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche della
legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali». Ha quindi
osservato questa Corte che la legge regionale «non può [...]
riservare alla pianificazione comunale interi contenuti del piano
paesaggistico regionale, quale quello delle aree costiere su cui
insistono i trabucchi. La prevalenza di quest'ultimo rispetto agli
strumenti urbanistici dei Comuni, stabilita dall'art. 145, comma 3,
del d.lgs. n. 42 del 2004, conduce ad escludere che, all'inverso, un
piano comunale debba essere "recepito" - come impone la norma
molisana impugnata - nel piano paesaggistico regionale».
La motivazione che ha sorretto l'accoglimento di cui alla
richiamata sentenza n. 45 del 2022 si riferisce quindi, nel suo
nucleo centrale, proprio alla previsione del "recepimento" dei piani
comunali in seno al piano paesaggistico. La declaratoria di
illegittimità costituzionale del comma 1 era strettamente legata a
quella del comma 2, oggi tuttavia non più riprodotto nel testo della
legge regionale n. 12 del 2020. L'attuale formulazione del comma 1
(pur, come detto, sostanzialmente coincidente con quella del 2020,
salvi minimi aggiustamenti formali) assume allora un senso del tutto
differente: i piani comunali sui trabucchi sono volti non alla tutela
più propriamente paesaggistica di tali manufatti, ma semplicemente a
delinearne le modalità di recupero, ripristino, conservazione e
costruzione «per le finalità di cui all'articolo 1» (come lo stesso
comma in esame precisa) - e cioè, solo per le finalità di
valorizzazione di tali beni.
L'art. 1 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, infatti, recita
come segue: «La Regione persegue la valorizzazione del patrimonio
storico-culturale della costa molisana promuovendo l'utilizzo dei
trabucchi nel rispetto della loro naturale destinazione e della
conformità ai valori tradizionali tipici degli stessi e secondo le
modalità di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di
questa Corte, «tutela» e «valorizzazione» esprimono - sia per
esplicito dettato costituzionale, sia per disposizione del codice dei
beni culturali (artt. 3 e 6) - aree di intervento diversificate,
anche se spesso tra di loro connesse. La «tutela» dei beni culturali
è attribuita allo Stato, ai fini dell'«esercizio unitario delle
funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il
patrimonio culturale nonchè alla loro protezione e conservazione»;
mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettano «la
disciplina e l'esercizio delle funzioni dirette alla migliore
conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n.
194 del 2013)» (così, ex plurimis, sentenza n. 140 del 2015).
Alla luce di quanto precede, deve concludersi che la disposizione
regionale impugnata si mantiene nell'ambito della valorizzazione dei
trabucchi, rimessa alla competenza legislativa concorrente delle
regioni, senza che emergano violazioni di principi fondamentali
dettati dalla legislazione statale nè, con essi, aspetti di
abbassamento della tutela ambientale, in contrasto con l'art. 9 Cost.
Non è dunque conferente il parametro dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., evocato dal ricorrente, con conseguente non
fondatezza della questione promossa, posto che, come da ultimo
ribadito da questa Corte, «[l]'inconferenza del parametro indicato
dal ricorrente rispetto al contenuto sostanziale della doglianza
costituisce motivo di non fondatezza della questione (sentenze n. 132
del 2021 e n. 286 del 2019)» (sentenza n. 53 del 2023, punto 4.3. del
Considerato in diritto).
8.- Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 8 della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che prevede la
stabilizzazione del personale "precario" della Regione, degli enti
strumentali e dell'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM),
secondo le modalità, i tempi e i requisiti previsti dall'art. 20,
commi 1 e 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Il ricorrente ravvisa nella disposizione impugnata la violazione
degli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto,
mancando di richiamare i commi 11 e 11-bis dell'art. 20 del d.lgs. n.
75 del 2017, essa determinerebbe un disallineamento della finestra
temporale delle stabilizzazioni per il personale del Servizio
sanitario regionale, fissando il termine del 31 dicembre 2023
anzichè (come previsto dalla fonte statale) quello del 31 dicembre
2022.
8.1.- Va premesso che il thema decidendum, quale tracciato dal
motivo di ricorso, è limitato al comma 1 dell'art. 8 della legge
reg. Molise n. 7 del 2022, che disciplina nello specifico la
stabilizzazione del personale precario, e, in particolare di quello
dell'ASREM, che forma oggetto delle censure del ricorrente.
Esorbita, invece, dal perimetro della questione sottoposta
all'esame della Corte la previsione del comma 2, che onera la Regione
di trasmettere «le disposizioni di cui al comma 1» a tutti gli enti
interessati, per i consequenziali adempimenti operativi.
8.2.- La questione è fondata, anzitutto per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Analogamente a quanto già si è affermato per la precedente
questione riguardante la stabilizzazione del personale dell'ARPS,
anche in questo caso la previsione impugnata, nel consentire la
trasformazione del rapporto di lavoro precario del personale
dell'ASREM, si muove al di fuori dei limiti individuati dalle fonti
statali, con conseguente invasione della competenza esclusiva del
legislatore statale nella materia «ordinamento civile».
La violazione di tale parametro è stata del resto rinvenuta, ad
opera di questa Corte, pure a fronte di una disciplina regionale che,
consentendo - come nella specie - la trasformazione del rapporto di
lavoro da precario a rapporto a tempo indeterminato, stabilisca un
limite temporale diverso rispetto a quello prescritto, per le
procedure di stabilizzazione, dalla normativa statale di riferimento
(sentenza n. 99 del 2023, punto 5.1. del Considerato in diritto, che
per tali ragioni ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di
altre norme regionali molisane che consentivano la stabilizzazione
del personale sanitario precario, anche nella parte in cui si
prevedeva un termine di maturazione, quanto al requisito
dell'anzianità di servizio, diverso da quello prescritto dalla
corrispondente fonte statale). La previsione, da parte del
legislatore regionale, di finestre temporali diverse, entro le quali
sono consentite le procedure di stabilizzazione, incide anch'essa sul
regime dei contratti di lavoro dei dipendenti che sono coinvolti e,
dunque, sull'ordinamento civile, posto che viene ampliata - rispetto
alle parallele previsioni della legge statale - la platea dei casi
per i quali è consentita la novazione del rapporto di lavoro.
Tanto è allora sufficiente per ritenere costituzionalmente
illegittima la disposizione molisana impugnata, sotto il profilo
della violazione del riparto di competenze (sentenza n. 195 del
2021), sia pure limitatamente alle previste stabilizzazioni del
personale dell'ASREM.
Anche nel caso all'odierno esame, infatti, come correttamente
ricostruito dal ricorso, tali stabilizzazioni sono previste secondo
una scansione temporale che, per effetto del richiamo compiuto dalla
disposizione impugnata all'art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 75 del
2017, non coincide con quella indicata, «per il personale medico,
tecnico-professionale e infermieristico, dirigenziale e no, del
Servizio sanitario nazionale», dalla fonte statale di riferimento.
Quest'ultima, all'art. 20, comma 11-bis del medesimo decreto
legislativo, ha espressamente indicato, per tale personale, la data
finale del 31 dicembre 2022. L'aver previsto una data diversa, per
l'attuazione della stabilizzazione in favore delle richiamate
tipologie di personale sanitario, afferente all'ASREM, determina,
dunque, un vulnus rispetto alla normativa nazionale di riferimento,
che non spettava al legislatore regionale introdurre con propria
legge (sentenza n. 99 del 2023).
8.3.- La questione è fondata anche lungo il versante del venir
meno, da parte della Regione Molise, agli obblighi che ad essa
incombono quale Regione sottoposta alla procedura di rientro dal
disavanzo delle spese sanitarie.
Come recentemente rilevato da questa Corte, infatti, è ancora
operativo l'accordo sottoscritto il 27 marzo 2007 tra Ministro della
salute, Ministro dell'economia e delle finanze e Presidente della
Regione Molise, concernente, per l'appunto, il piano di rientro dal
disavanzo del servizio sanitario regionale (da ultimo, sentenza n. 20
del 2023). Non essendosi concluso nei termini previsti, detto piano
è proseguito con diversi programmi operativi, ultimo dei quali
quello attinente al periodo 2019-2021, approvato con decreto del
commissario ad acta n. 94 del 2021, mentre è attualmente in fase di
elaborazione quello relativo al periodo 2022-2024 (così, ancora,
sentenza n. 20 del 2023).
Nel presente giudizio il ricorrente, come argomentato nelle
premesse del settimo motivo, invoca il punto ix) del mandato
commissariale, che risale alla delibera di nomina del commissario ad
acta del 31 marzo 2021 (sentenza n. 20 del 2023). Tale punto
specifico, come riferito in giudizio dallo stesso ricorrente, attiene
specificamente alla spesa per il personale sanitario e richiama i
principi di corretta gestione e di efficientamento, «in coerenza con
l'effettivo fabbisogno, in applicazione della normativa in materia».
In siffatto contesto, dunque, la previsione dell'attuazione
automatica della stabilizzazione del personale cosiddetto precario
afferente all'ASREM, senza il rispetto delle tempistiche indicate
dalla norma statale di riferimento, costituisce violazione anche del
preciso impegno cristallizzato nel mandato commissariale, ridondando
in violazione dei principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica che sono posti dalle norme statali regolanti il
piano di rientro e i relativi vincoli. Viene in rilievo, in
particolare, come da costante giurisprudenza di questa Corte, l'art.
2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», a norma dei quali sono
vincolanti, per la regione che li abbia sottoscritti, i piani di
rientro e i programmi operativi che - ai sensi dei commi 88 e 88-bis
del medesimo art. 2 - ne costituiscono attuazione e aggiornamento (da
ultimo, sentenza n. 20 del 2023). La regione è quindi obbligata a
rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di
nuovi che siano di ostacolo alla piena realizzazione dei piani di
rientro (sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 278 del 2014),
con conseguente illegittimità costituzionale delle leggi regionali
che - come nella specie - vadano in direzione opposta.
8.4.- Per le esposte ragioni, l'art. 8 della legge reg. Molise n.
7 del 2022 va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte
in cui, al comma 1, prevede l'attuazione della stabilizzazione del
personale precario a beneficio del personale dell'Azienda sanitaria
regionale, e, dunque limitatamente alle parole «e nell'A.S.Re.M.».
Risulta, conseguentemente, svuotata di contenuto normativo la
successiva disposizione, contenuta nel comma 2 dell'art. 8 in esame,
nella parte in cui prevede che la Regione debba trasmettere «le
disposizioni di cui al comma 1» anche all'ASREM stessa, per i
relativi adempimenti di conseguenza. Per effetto della declaratoria
di illegittimità costituzionale parziale del comma 1, tale
adempimento, di natura strettamente esecutiva, non assolve più ad
alcuna funzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera a), della legge della Regione Molise 23 maggio 2022, n. 7
(Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2022-2024 in materia
di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
lettera b), della legge reg. Molise n. 7 del 2022;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
lettera d), numeri 1) e 2), della legge reg. Molise n. 7 del 2022;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma
12, lettera d), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, nella parte in
cui introduce il comma 2-ter dell'art. 15 della legge della Regione
Molise 4 maggio 2015, n. 8 (Disposizioni collegate alla manovra di
bilancio 2015 in materia di entrate e spese. Modificazioni e
integrazioni di leggi regionali);
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
della legge reg. Molise n. 7 del 2022, limitatamente alle parole «e
nell'A.S.Re.M.»;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 11, lettera b), della legge reg.
Molise n. 7 del 2022, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondate le ulteriori questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 11, lettere b) e c), della legge
reg. Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 9
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
8) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della
legge reg. Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt.
97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 14, lettera b), della legge reg.
Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA