1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 novembre 2016
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 3 novembre 2016 (della Regione Marche). Enti locali - Variazioni territoriali - Referendum consultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost. - Regione Marche - Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo - Sentenza non definitiva del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3678 del 2016 di annullamento della deliberazione del Consiglio regionale di indizione del referendum consultivo (all'esito positivo del quale ha fatto seguito la legge regionale n. 15 del 2014 dichiarativa del distacco della frazione comunale). - Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, del 23 agosto 2016, n. 3678. (16C00333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

Ricorso per conflitto di attribuzione per la Regione Marche
(c.f. 80008630420), in persona del presidente pro tempore della
giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 1239 del 17 ottobre 2016, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Paolo Costanzi (codice fiscale CSTPLA55H22D451L; fax
071/8065020; PEC avv.costanzipaolo@legalmail.it) e prof. Stefano
Grassi (codice fiscale GRSSFN45T05D612X; fax 055/2657484 PEC:
stefanograssi@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest' ultimo in Roma, piazza
Barberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto;
Contro:
la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in
persona del Presidente del Consiglio pro tempore;
il Consiglio di Stato (c.f. 80427570587), in persona del legale
rappresentante pro tempore;
per la dichiarazione di non spettanza allo Stato, e per esso al
Consiglio di Stato, del potere di annullare e dichiarare
l'illegittimità della delibera di indizione del referendum
consultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost.,
costituente il presupposto della legge-provvedimento della Regione
Marche n. 15 del 2014, con conseguente annullamento della sentenza
non definitiva del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3678 del 23
agosto 2016.

Premesse di fatto

Con ordinanza n. 3679 del 23 agosto 2016, la V Sezione del
Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità
costituzionale davanti a questa Corte della legge regionale delle
Marche 23 giugno 2014, n. 15, in relazione agli artt. 3, 113 (primo e
secondo comma) e 133 (secondo comma) Cost.
La questione di legittimità costituzionale si riferisce ad una
legge provvedimento (la citata legge n. 15 del 2014 della Regione
Marche) che ha concluso il procedimento attivato dalla stessa Regione
per il distacco della frazione di Marotta dal comune di Fano e la sua
conseguente incorporazione nel comune di Mondolfo.
L'indizione del referendum consultivo delle popolazioni
interessate (promossa ai sensi dell'art. 133, secondo comma, della
Costituzione) è stata impugnata dal comune di Fano.
Il comune di Fano ha censurato le modalità con cui, nell'indire
la consultazione popolare, la Regione Marche ha individuato l'ambito
degli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta di mutamento
delle circoscrizioni dei due Comuni interessati.
Il Consiglio regionale, con una prima deliberazione (15 gennaio
2013, n. 61), aveva delimitato le popolazioni interessate ai soli
residenti della frazione di Marotta di Fano, tra i quali vi erano i
promotori dell'iniziativa legislativa sulla cui base la procedura per
il distacco era stata originata.
Successivamente, dopo una sospensiva ai fini del riesame, emessa
dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche (ordinanza 19
aprile 2013, n. 160), l'indizione della consultazione era stata
rinnovata estendendo il referendum alle popolazioni delle frazioni
limitrofe dei due Comuni interessati dal distacco, assumendo il
criterio desumibile dalla giurisprudenza costituzionale sul tema
(cfr., in particolare, le sentenze di questa Corte n. 453/1989,
433/1995, 94/2000, 47/2003).
A seguito dell'esito positivo della consultazione veniva
approvata la legge regionale 23 giugno 2014 n. 15 («Distacco della
frazione di Marotta dal comune di Fano e incorporazione nel comune di
Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali»), con
successiva esecuzione delle sue previsioni (la frazione di Marotta
veniva distaccata dal comune di Fano e accorpata nel comune di
Mondolfo; venivano conseguentemente regolati i rapporti economici dei
due Comuni; gli abitanti di Marotta partecipavano al rinnovo del
consiglio comunale di Mondolfo del 5 giugno 2016).
Tale ultima deliberazione del Consiglio regionale veniva ritenuta
legittima dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche che,
con sentenza n. 660 del 18 settembre 2015, dichiarava anche la
manifesta infondatezza delle censure di illegittimità costituzionale
dedotte dal comune di Fano, sia in ordine alla legge regionale
dichiarativa del distacco, n. 15 del 2014, sia alla legge regionale
regolatrice dei referendum consultivi previsti dallo Statuto della
Regione Marche, n. 18 del 5 aprile 1980.
Avverso tale sentenza, il comune di Fano ricorreva in appello al
Consiglio di Stato, riproponendo le questioni di legittimità
costituzionale delle due leggi regionali n. 15 del 2014 e n. 18 del
1980, nonchè insistendo per l'annullamento della deliberazione del
Consiglio regionale di indizione della consultazione popo-lare, per
violazione dei principi di cui all'art. 133, comma secondo, Cost.
Con la sentenza non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016, il
Consiglio di Stato, da un lato, ha ritenuto infondati i motivi con i
quali il Comune di Fano aveva nuovamente sollevato le questioni di
legittimità costituzionale delle leggi regionali su cui si fondavano
i provvedimenti impugnati; dall'altro, ha ritenuto di poter
accogliere il ricorso avverso la deliberazione del Consiglio
regionale di indizione del referendum consultivo n. 87 del 22 ottobre
2013, ritenendo fondate le censure relative alle concrete modalità
con le quali erano state individuate le popolazioni interessate alla
consultazione referendaria.
Nella sentenza non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016, il
Consiglio di Stato ha ritenuto di essere competente a sindacare,
nella sede della giurisdizione amministrativa, la deliberazione di
indizione del referendum consultivo, in applicazione diretta, omisso
medio, del principio costituzionale di cui all'art. 133, secondo
comma, Cost.
In tal senso, la sentenza del giudice amministrativo fa
riferimento ad un passaggio della sentenza di questa Corte
costituzionale n. 47 del 2003, nel quale si afferma - rispetto alle
condizioni in base alle quali devono essere valutati la legge
regionale e l'atto di indizione del referendum consultivo - che «non
spetta (...) nè al Tribunale amministrativo, in sede di sindacato
sugli atti di esecuzione della legge istitutiva del Comune, nè tanto
meno a questa Corte, in sede di sindacato sulla legittimità
costituzionale della stessa legge istitutiva, verificare in concreto,
a posteriori, la sussistenza di quelle condizioni. Al Tribunale
spetterà invece il controllo giurisdizionale sulla legittimità
delle determinazioni con cui quelle condizioni sono state verificate
in concreto dall'organo regionale, in sede di determinazione
dell'ambito del referendum; mentre a questa Corte spetta soltanto la
verifica della congruità costituzionale dei criteri legislativamente
stabiliti per tale determinazione, oltre che la verifica della
conformità del procedimento legislativo, sfociato nella istituzione
del nuovo Comune, ai requisiti costituzionalmente previsti».
Su tale base, il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter
effettuare il sindacato sulle deliberazioni che hanno convocato la
consultazione popolare, accogliendo i motivi di censura dedotti dal
comune di Fano.
La stessa sentenza non definitiva n. 3678 del 2016 ha ammesso la
difficoltà di giungere ad una analoga conclusione, e di non poter
quindi adottare una decisione di annullamento, sulla legge
provvedimento n. 15 del 2014, che ha disposto - a valle della
consultazione referendaria - il distacco della frazione di Marotta
dal comune di Fano per la sua aggregazione al comune di Mondolfo.
Di qui, la questione di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 15 del 2014, sollevata con la già citata e contestuale
ordinanza n. 3679 del 23 agosto 2016, in cui il Consiglio di Stato ha
denunciato la violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost., perchè
la legge regionale n. 15 del 2014 non avrebbe fatto riferimento
esplicito al referendum consultivo indetto dal Consiglio regionale
con la delibera n. 87 del 22 ottobre 2013, nonchè per la parte in
cui la legge regionale costituirebbe l'atto conclusivo di un
procedimento, nell'ambito del quale sarebbe mancata l'intermediazione
di una legge regionale enunciativa dei criteri di deroga alla
partecipazione totalitaria delle popolazioni interessate alla
consultazione prevista dalla norma costituzionale.
È da sottolineare che la decisione non definitiva del Consiglio
di Stato n. 3678/2016, che ha annullato la deliberazione del
Consiglio regionale di indizione della consultazione popolare, così
anche come testualmente riportata nell'ordinanza n. 3679/2016, che ha
sollevato la questione di legittimità costituzionale della legge n.
15 del 2014, ha ammesso espressamente che la legge regionale di
modifica della circoscrizione comunale è una legge provvedimento
che, in base alla speciale previsione dell'art. 133, secondo comma,
Cost., vede la legge in inscindibile legame di presupposizione con
una legittima consultazione referendaria.
La necessità di sollevare la questione di legittimità
costituzionale della legge n. 15 del 2014 è stata quindi collegata
dal Consiglio di Stato con l'impossibilità per il giudice
amministrativo di effettuare il controllo di costituzionalità di un
atto di normazione primaria. Ma, contestualmente, lo stesso Consiglio
di Stato ha deciso di annullare il presupposto inscindibile della
legge provvedimento n. 15 del 2014, costituito dalla deliberazione di
indizione della consultazione popolare.
La Regione Marche ha già deliberato di costituirsi nel giudizio
promosso dall'ordinanza del Consiglio di Stato, V Sezione, n. 3679
del 23 agosto 2016. Ma, in stretta correlazione con le difese che
saranno prodotte nel giudizio sollevato in via incidentale, la stessa
Regione Marche ritiene di dover presentare davanti a questa Corte il
presente ricorso per conflitto di attribuzione.
Ciò per i seguenti motivi di

Diritto

La sentenza non definitiva n. 3678/2016 del Consiglio di Stato
afferma la qualificazione dell'atto normativo di cui all'art. 133,
comma secondo, Cost. come «tipica legge provvedimento»,
sottolineando, con riferimento alla legge regionale n. 15 del 2014,
l'«inscindibile legame di presupposizione con una legittima
consultazione referendaria».
Ma, contestualmente, il Consiglio di Stato ha deciso di annullare
il presupposto inscindibile di tale legge regionale, costituito dalla
deliberazione di indizione della consultazione popolare.
Poichè la legge di cui all'art. 133, secondo comma, Cost. (come
chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte e ammesso dallo stesso
Consiglio di Stato) è una «legge-provvedimento», non sembra
ammissibile consentire il sindacato su di essa in due fasi, da parte
di due giudici distinti. Il procedimento è unico (la Regione
modifica con la legge regionale le circoscrizioni comunali, «sentite
le popolazioni interessate») e quindi in una sola sede, quella del
giudizio costituzionale, è ammesso - ad avviso della Regione
ricorrente - il sindacato sull'atto legislativo e sull'iter in base
al quale questo è stato adottato.
Il Consiglio di Stato ha fondato la sua decisione sul precedente
di cui alla sentenza n. 47 del 2003 di questa Corte, per la parte in
cui, in tale decisione, si ammetteva che sulle deliberazioni
amministrative di indizione delle consultazioni popolari, potesse
intervenire il sindacato della giurisdizione amministrativa,
potendosi limitare questa Corte a valutare la congruità e
legittimità costituzionale dei criteri fissati dalle leggi regionali
sulla concreta applicazione del principio di cui all'art. 133,
secondo comma, Cost.
Ma, nel caso concreto, la legge regionale delle Marche non fissa
tali criteri e, in base alla stessa giurisprudenza di questa Corte
(v. sentenza n. 47 del 2003), l'assenza di criteri fissati in sede
legislativa non impedisce la possibilità di definire ragionevolmente
l'ambito delle popolazioni interessate da chiamare per la
consultazione di cui all'art. 133, secondo comma, in sede di delibere
adottate dal Consiglio regionale.
In queste ipotesi, risulta evidente che l'avvio del procedimento
di formazione della legge regionale, che modifica la circoscrizione
comunale, risulta, di fatto, del tutto inscindibile dalla legge che
conclude il procedimento.
La valutazione della legittimità dei criteri adottati dal
Consiglio regionale, per individuare le popolazioni interessate,
finisce per coincidere con la valutazione della legittimità della
legge regionale che modifica la circoscrizione.
Poichè, nel caso di specie, la legge regionale n. 15 del 2014 ha
concluso un procedimento, nell'ambito del quale era stata effettuata
la consultazione sulla base dei criteri indicati dalle delibere del
Consiglio regionale delle Marche, risulta evidente che la valutazione
della congruità di tali criteri non può essere effettuata dal
giudice amministrativo senza che sia stata preventivamente effettuata
la valutazione della legittimità costituzionale della legge
conclusiva del procedimento da parte di questa Corte.
Il Consiglio di Stato - avendo deciso sulla legittimità dei
provvedimenti di indizione del referendum, che formano il presupposto
essenziale della legge provvedimento - ha in realtà giudicato della
stessa legge confermativa di tali risultati, senza aver prima
sottoposto alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'atto legislativo della Regione.
Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha
invaso la sfera di attribuzioni costituzionali riconosciuta alla
Regione dallo stesso art. 133, secondo comma, Cost.
Di qui la necessità di chiedere a questa Corte di ristabilire la
competenza della Regione a legiferare ex art. 133, secondo comma,
Cost., sulla modifica delle circoscrizioni comunali e dichiarare che
non spetta al giudice amministrativo, ma al giudice costituzionale,
di valutare la legittimità dei criteri adottati dalla Regione Marche
nel determinare le «popolazioni interessate» da consultare ai sensi
dello stesso art. 133, secondo comma, Cost.
In considerazione del fatto che la giurisprudenza della Corte ha
confermato che il conflitto può essere sollevato anche a fronte di
atti giurisdizionali, a condizione che «sia radicalmente contestata
la riconducibilità dell'atto che determina il conflitto alla
funzione giurisdizionale, ovvero sia messa in questione l'esistenza
stessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto
ricorrente» (v. sentenza n. 130/2009), la Regione Marche propone
ricorso per conflitto di attribuzione - ex art. 134, secondo alinea,
della Costituzione e art. 39 della legge n. 87/1953 - nei confronti
della sentenza non definitiva del Consiglio di Stato n. 3678 del 23
agosto 2016. Tale sentenza costituisce esercizio del sindacato
giurisdizionale nei confronti di un atto di legislazione primaria. Ma
il sindacato sulle leggi regionali, a tutela dell'autonomia
legislativa riconosciuta alle Regioni, è di competenza esclusiva di
questa Corte costituzionale.
La decisione non definitiva n. 3678 del 23 agosto 2016 della V
Sezione del Consiglio di Stato ha, infatti, annullato i presupposti
di una legge regionale non solo in violazione dell'art. 134, primo
alinea, nonchè dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948;
ma anche in lesione delle competenze costituzionalmente attribuite
alla Regione Marche ed in particolare con violazione dell'autonomia
legislativa della Regione, in relazione alle competenze attribuite
dall'art. 133, secondo comma, Cost. per la modifica delle
circoscrizioni comunali.
Il conflitto viene proposto, in particolare, per tutelare
l'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione nella
definizione dei presupposti per l'esercizio di tale competenza
legislativa quale risulta dai principi di cui agli articoli 117,
quarto comma, 118, secondo comma, e 133, secondo comma, Cost.
Come ha già sottolineato questa Corte con riferimento
all'interpretazione dell'art. 133, secondo comma, «le variazioni del
territorio dei comuni non solo sono espressamente demandate, dalla
norma ora citata, a leggi regionali, ma rientrano altresì nella
materia delle "circoscrizioni comunali", attribuita dall'art. 117
della Costituzione alla competenza legislativa delle Regioni. Il
disposto dell'art. 133, secondo comma, e nell'ambito di questo la
prescrizione dell'obbligo di sentire "le popolazioni interessate",
costituisce naturalmente un vincolo nei confronti del legislatore
regionale, al quale spetta però la competenza per definire, nel
rispetto della Costituzione e dei principi fondamentali della
legislazione statale, il procedimento che conduce alla variazione, e
dunque anche i criteri di individuazione delle popolazioni
interessate, la cui consultazione è in ogni caso obbligatoria» (cfr.
sentenza n. 94/2000).
La Regione Marche ritiene quindi di poter sostenere
l'ammissibilità del presente ricorso per conflitto in quanto
contesta l'esistenza del potere giurisdizionale di sindacare il
procedimento legislativo svolto ai sensi dell'art. 133, secondo
comma, Cost. e concluso con la legge regionale n. 15 del 2014 (legge
che, come già indicato nelle premesse di fatto, ha fatto seguito
all'esito positivo della consultazione popolare ed ha già avuto
piena esecuzione).
Si deve considerare che la legge regionale n. 15 del 2014 è
stata approvata a seguito di un procedimento legislativo attivato dal
Consiglio regionale delle Marche mediante la convocazione di una
consultazione popolare che rispettava i criteri definiti dalla
giurisprudenza di questa Corte in ordine all'individuazione delle
popolazioni interessate alla modifica delle circoscrizioni comunali
di Fano e Mondolfo.
Questa Corte ha infatti escluso la necessità di individuare in
astratto, in apposita legge regionale, i criteri per individuare le
popolazioni interessate da chiamare a pronunciarsi ai sensi dell'art.
133, secondo comma, Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha definito in positivo i
criteri ai quali occorre attenersi caso per caso anche quando la
Regione non abbia deliberato di precisare in apposita legge regionale
le modalità con cui scegliere la popolazione da chiamare ad
esprimere la propria valutazione.
Come già sostenuto dalla Regione Marche davanti al giudice
amministrativo, questa Corte ha statuito che, di massima, si devono
intendere per «popolazioni interessate» non solo i residenti nella
parte di territorio oggetto della variazione, ma l'intera popolazione
dei Comuni interessati ammettendo tuttavia che «in situazioni
particolari ed eccezionali» ... quali «la limitata entità sia del
territorio che della popolazione rispetto al totale» oggetto della
variazione (oppure la circostanza che la frazione di cui si prevede
il distacco sia già esistente come fatto «sociologicamente distinto»
o sia collegata in maniera eccentrica al capoluogo o l'assenza di
infrastrutture rilevanti) si possa circoscrivere il referendum,
insieme alle popolazioni della parte oggetto della variazione, alle
altre popolazioni che risultino concretamente e ragionevolmente
interessate alla variazione stessa. In tal modo la Corte ha statuito
un complesso esaustivo di principi che il legislatore regionale
potrebbe soltanto riprodurre e far propri e che, comunque, risultano
generalmente applicabili anche in mancanza di espresse disposizioni
regionali.
Pertanto, sulla base dei principi fissati dalla giurisprudenza
costituzionale, l'individuazione delle popolazioni interessate deve
essere compiuta di volta in volta, in concreto, nel momento in cui
viene indetto il referendum.
La valutazione della modalità con cui è esercitato il potere
discrezionale del Consiglio regionale nell'attivare la consultazione
delle popolazioni interessate, nel caso in cui non si tratti di
sindacare tali atti sulla base dei criteri fissati nelle legge
regionale, non può che spettare all'unico organo in grado di
valutare la legittimità costituzionale dell'intero procedimento
legislativo.
Il giudice costituzionale assume, infatti, il ruolo di unico ed
effettivo garante della correttezza di tali valutazioni, interne al
procedimento legislativo avviato con la proposta di legge regionale a
iniziativa popolare n. 77 del 2011.
In concreto, la consultazione attivata dal Consiglio regionale
delle Marche ha tenuto conto della particolarissima collocazione
dell'abitato di Marotta, che costituisce un gruppo sociologicamente
distinto dal comune di Fano, si trova in un'area eccentrica rispetto
al capoluogo (dista circa 13 Km) e comporta una perdita poco
significativa della popolazione per il Comune da cui l'abitato si
distacca (appunto, il comune di Fano): 3.300 persone su 62.901. Su
tale frazione non insistono infrastrutture del Comune capoluogo di
particolare rilievo, ma in ogni caso sono state prese in esame tutte
le situazioni segnalate per quanto attiene all'utilizzo degli
impianti da parte delle frazioni limitrofe, anche appartenenti a
diversi comuni.
La Regione ha proceduto all'individuazione delle «popolazioni
interessate» assumendo i criteri indicati dalla giurisprudenza di
questa Corte, valutando, nella sua istruttoria, principalmente gli
aspetti socio economici e l'effettivo utilizzo dei servizi da parte
delle diverse frazioni dei territori comunali coinvolti. La disamina
di tali elementi ha fatto ritenere ragionevole ed opportuna la
consultazione delle frazioni limitrofe o comunque potenzialmente
interessate alla fruizione di infrastrutture e specifici servizi, sia
del comune di Fano (comune dal quale la frazione di Marotta si è
distaccata), sia del comune di Mondolfo (comune che ha incorporato la
frazione).
La delibera regionale n. 87 del 2014 ha dato ampia illustrazione
nel suo documento istruttorio di tutti gli aspetti considerati e
delle ulteriori attività istruttorie svolte.
Spetta in conclusione a questa Corte e non al Consiglio di Stato
valutare la congruità dei criteri scelti per individuare le
popolazioni interessate nel caso concreto, in quanto la definizione
di tali criteri e la convocazione della consultazione costituiscono
il presupposto indefettibile dell'intero procedimento che si conclude
con la legge provvedimento ex art. 133, secondo comma, Cost.

P.Q.M.

Si chiede la dichiarazione di non spettanza allo Stato, e per
esso al Consiglio di Stato, del potere di annullare e dichiarare
l'illegittimità della delibera di indizione del referendum
consultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost. di cui
alla deliberazione del Consiglio regionale della Regione Marche n. 87
del 22 ottobre 2013, costituente il presupposto della
legge-provvedimento della Regione Marche n. 15 del 2014, con
conseguente annullamento della sentenza non definitiva del Consiglio
di Stato, Sezione Quinta, n. 3678 del 23 agosto 2016.
Con ossequio.
Firenze - Roma, 21 ottobre 2016

Avv. Costanzi - Avv. prof. Grassi