1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 SENTENZA 12 - 18 febbraio 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati in genere - Abusivismo edilizio - Ammissione alla definizione in via amministrativa con conseguente dichiarazione di estinzione del reato di coloro i quali abbiano regolarizzato la violazione prima che l'autorita' di vigilanza abbia impartito la prescrizione - Omessa previsione - Impregiudicata la discrezionalita' dell'autorita giudiziaria di adottare le soluzioni piu' idonee ad investire l'organo di vigilanza - Non fondatezza. (D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, art. 24, primo comma). (Cost., art. 3). (098C0165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1, del
d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina
sanzionatoria in materia di lavoro), promossi con n. 3 ordinanze
emesse il 26 marzo, il 10 ed il 30 aprile 1997 dal giudice per le
indagini preliminari presso la pretura di Ferrara rispettivamente
iscritte ai nn. 341, 474 e 475 del registro ordinanze 1997 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 25 e 30,
prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 novembre 1997 il giudice
relatore Guido Neppi Modona.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26 marzo 1997 (r.o. n. 341 del 1997) il
giudice per le indagini preliminari della pretura circondariale di
Ferrara, su richiesta del pubblico ministero, che procedeva per i
reati previsti dall'art. 244, primo comma, lettera a), del decreto
del Presidente della Repubblica n. 547 del 1955 e dall'art. 590,
terzo comma, del codice penale, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1, del d.lgs. 19
dicembre 1994, n. 758, in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Il rimettente premette che la persona sottoposta ad indagini aveva
già regolarizzato le violazioni costituenti la contravvenzione prima
che l'organo di vigilanza impartisse la prescrizione di cui all'art.
20 del decreto legislativo n. 758 del 1994, che non era stata mai
impartita proprio in ragione della accertata regolarizzazione. La
spontanea ed autonoma eliminazione dell'illecito ad opera del
contravventore aveva reso così impossibile attivare il meccanismo
procedurale della eliminazione della violazione in ottemperanza alle
prescrizioni dell'autorità di vigilanza e della successiva
ammissione, ad opera della stessa autorità amministrativa, al
pagamento di una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda, cui
sarebbe conseguita l'estinzione del reato - ex art. 24, comma 1, in
relazione all'art. 21, comma 2, del decreto legislativo n. 758 del
1994.
L'art. 24, comma 1, del citato decreto legislativo, non prevedendo
che possano essere ammessi alla definizione in via amministrativa,
con conseguente estinzione del reato, anche coloro che abbiano
regolarizzato la violazione indipendentemente dal previo intervento
dell'organo di vigilanza, determinerebbe dunque, secondo il giudice a
quo, l'irragionevole conseguenza che sarebbe soggetto alla sanzione
penale, e comunque al procedimento penale, chi abbia spontaneamente
regolarizzato la violazione, mentre colui il quale agisca dopo
l'ingiunzione dell'autorità sarebbe nella condizione di beneficiare
della procedura di definizione in via amministrativa, con conseguente
estinzione del reato.
Ad avviso del rimettente, alla disparità di trattamento neppure
potrebbe ovviarsi argomentando in via di "interpretazione analogica"
che, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del decreto legislativo n. 758
del 1994, al contravventore sarebbe comunque offerta la possibilità
di avanzare istanza di oblazione ex art. 162-bis cod. pen.: difatti
tale forma di oblazione non è assimilabile al meccanismo delineato
dagli artt. 20 e seguenti del decreto, per via delle condizioni
soggettive richieste all'istante per l'ammissione all'oblazione
discrezionale (esclusione nei casi previsti dagli artt. 99, 104 e 105
cod. pen.), e sarebbe comunque maggiormente onerosa, se non altro
perchè comporta che il contravventore sopporti le spese del processo
e della difesa.
2. - Con ordinanza del 10 aprile 1997 (r.o. numero 474 del 1997) il
medesimo giudice ha sollevato identica questione, su richiesta del
pubblico ministero che procedeva per la contravvenzione prevista
dall'art. 41 del decreto del Presidente della Repubblica n. 547 del
1955, oltre che per il reato previsto dall'art. 590, terzo comma, del
codice penale.
3. - Con ordinanza del 30 aprile 1997 (r.o. numero 475 del 1997) il
medesimo giudice ha nuovamente sollevato, ancora su richiesta del
pubblico ministero, che procedeva per i reati di cui agli artt. 115
del decreto del Presidente della Repubblica n. 547 del 1955 e 590,
terzo comma, del codice penale, ulteriore questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 758
del 1994, in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Ad avviso del rimettente la disciplina censurata è infatti carente
anche in relazione all'ipotesi in cui l'organo di vigilanza abbia
omesso, colposamente o dolosamente, di impartire la prescrizione;
ciò potendosi verificare sia quando non risulti impartita alcuna
prescrizione, sia nel caso, che era quello ricorrente nel giudizio a
quo, in cui l'organo di vigilanza abbia attivato "un meccanismo
rivolto alla regolarizzazione della contravvenzione senza incanalarlo
formalmente nella procedura prevista dagli artt. 20 e ss. del decreto
legislativo n. 758/1994".
Anche in tale ipotesi, secondo il giudice a quo dalla lacuna
legislativa scaturirebbe l'irragionevole conseguenza che dalla
violazione dell'obbligo di impartire la prescrizione ex artt. 20 e
segg. del decreto legislativo n. 758 del 1994, addebitabile
all'autorità di vigilanza, discenderebbe per il contravventore la
impossibilità di accedere al meccanismo che consente la estinzione
del reato ex art. 24, comma 1, del medesimo decreto.
4. - Si è costituito nei vari giudizi il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
A parere dell'Avvocatura il procedimento previsto dagli artt. 20 e
segg. del decreto legislativo n. 758 del 1994 consta di due fasi: la
prescrizione dell'attività necessaria ad eliminare la
contravvenzione e l'accertamento dell'adempimento; entrambe
costituenti esercizio di attività amministrativa. Di conseguenza
l'eventuale spontanea regolarizzazione dell'illecito non potrebbe
comportare mai automaticamente l'estinzione del reato, per la quale
sarebbe invece comunque necessaria l'attività di controllo
sull'esatta esecuzione delle prescrizioni, di competenza esclusiva
dell'autorità amministrativa, alla quale è anche riservata la
potestà di ammettere il contravventore al pagamento per la
definizione in sede amministrativa.
La pronuncia di incostituzionalità richiesta dal rimettente
comporterebbe dunque, secondo l'Avvocatura, l'attribuzione al giudice
penale del compito di indicare, in via astratta, le opere necessarie
ad eliminare la contravvenzione ovvero di verificare la conformità
delle stesse con quelle eseguite, investendolo di "un potere
discrezionale di tipo amministrativo".
Considerato in diritto
1. - Con tre ordinanze di analogo tenore, il giudice per le
indagini preliminari della Pretura circondariale di Ferrara ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 24,
comma 1, del d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, "nella parte in cui
non prevede che possano essere ammessi alla definizione in via
amministrativa con conseguente dichiarazione di estinzione del reato
coloro i quali abbiano regolarizzato la violazione prima che
l'autorità di vigilanza abbia impartito la prescrizione", o "abbiano
regolarizzato la violazione nonostante l'organo di vigilanza abbia
omesso di impartire la prescrizione, ovvero l'abbia impartita senza
osservare le forme legislativamente richieste".
Poichè le ordinanze hanno ad oggetto la medesima norma, i tre
giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
Ad avviso del giudice rimettente, in entrambe le situazioni la
norma censurata violerebbe l'art. 3 della Costituzione: sia nel primo
che nel secondo caso risulterebbe privo di ogni razionale
giustificazione riservare al contravventore, che abbia spontaneamente
e autonomamente regolarizzato la violazione prima che l'organo di
vigilanza abbia impartito la prescrizione di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 758 del 1994, ovvero quando tale organo sia
intervenuto, ma abbia omesso di impartire le prescrizioni o le abbia
impartite senza osservare le forme stabilite dalla legge, un
trattamento deteriore rispetto alla posizione di chi ha tenuto il
medesimo comportamento a seguito dell'apposita prescrizione
dell'organo di vigilanza. Gli effetti favorevoli della dichiarazione
di estinzione del reato opererebbero, infatti, solo nei confronti del
contravventore che ha regolarizzato la violazione dopo avere ricevuto
la formale prescrizione dell'organo di vigilanza, e non si
estenderebbero a chi, avendo colto "autonomamente il disvalore della
propria condotta, volontariamente determina la cessazione della
situazione illecita", senza esservi indotto dall'ingiunzione
dell'organo di vigilanza.
2. - Ove nelle situazioni esposte dal giudice rimettente fosse
effettivamente preclusa la possibilità di definizione amministrativa
dell'illecito, si determinerebbe indubbiamente una irragionevole e
deteriore disparità di trattamento nei confronti del contravventore
che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione in tema di
igiene e sicurezza del lavoro prima dell'intervento dell'organo di
vigilanza, ovvero quando tale organo, pur essendo intervenuto, non
abbia impartito la formale prescrizione ad adempiere. Ma tale
disparità, che sarebbe certamente rilevante sotto il profilo del
divieto costituzionale di disciplinare in modo diverso situazioni
analoghe, verrebbe meno ove la disciplina consentisse una soluzione
interpretativa tale da superare la denunciata violazione dell'art. 3
della Costituzione È infatti compito del giudice, prima di ricorrere
allo strumento dell'incidente di legittimità costituzionale,
privilegiare una lettura delle norme rispettosa del principio di
eguaglianza e, quindi, conforme a Costituzione.
3. - Il sistema delineato dal capo II del decreto legislativo n.
758 del 1994, dedicato all'estinzione delle contravvenzioni in
materia di sicurezza e di igiene del lavoro sanzionate
alternativamente con la pena dell'arresto o dell'ammenda, disciplina
un peculiare e articolato meccanismo funzionalmente destinato
all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della
violazione accertata, accompagnato dall'effetto estintivo del reato,
così legittimando prassi già invalse in tema di contravvenzioni
antinfortunistiche. La nuova normativa mira, cioè, da un lato ad
assicurare l'effettività dell'osservanza delle misure di prevenzione
e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro, materia
in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla
correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente
rispetto all'applicazione della sanzione penale, dall'altro si
propone di conseguire una consistente deflazione processuale.
Tali obiettivi sono perseguiti mediante una procedura, parallela e
coordinata con il procedimento penale, che si sviluppa attraverso
momenti e passaggi tra loro strettamente concatenati: apposita
prescrizione di regolarizzare la violazione entro un termine
prefissato, impartita al contravventore dall'organo di vigilanza
(art. 20); verifica da parte dell'organo di vigilanza
dell'eliminazione della violazione nel rispetto delle modalità e del
termine indicati dalla prescrizione; conseguente ammissione del
contravventore a pagare in sede amministrativa una somma pari al
quarto del massimo dell'ammenda prevista per la contravvenzione
commessa e successiva comunicazione al pubblico ministero
dell'avvenuto adempimento della prescrizione e dell'eventuale
pagamento della somma stabilita (art. 21); estinzione del reato se il
contravventore adempie alla prescrizione e provvede al pagamento
della somma stabilita e successiva richiesta di archiviazione del
pubblico ministero (art. 24).
4. - Da tale complesso normativo emerge che entrambe le ragioni che
ispirano la disciplina in esame ricorrono nel caso in cui il
contravventore abbia spontaneamente e autonomamente provveduto a
eliminare le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione
prima o, comunque, indipendentemente dalla prescrizione dell'organo
di vigilanza: anzi, è plausibile e ragionevole sostenere che a
maggior ragione dovrebbe essere ammesso alla definizione in via
amministrativa, in vista dell'estinzione del reato e della
conseguente richiesta di archiviazione del pubblico ministero, il
contravventore che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione,
a nulla rilevando che la notizia del reato sia stata inoltrata da
un'autorità di polizia giudiziaria diversa dall'organo di vigilanza.
Al riguardo, è significativo che lo stesso legislatore abbia
espressamente previsto due situazioni anomale rispetto al
procedimento tipico descritto dagli articoli 20 e seguenti. Nel caso
in cui il pubblico ministero abbia acquisito la notizia del reato di
propria iniziativa, ovvero da privati o da soggetti pubblici diversi
dall'organo di vigilanza, l'art. 22 prescrive che lo stesso pubblico
ministero debba darne immediata comunicazione a quest'ultimo per le
determinazioni inerenti alla prescrizione necessaria per eliminare la
contravvenzione, così da fare rientrare tale ipotesi nella procedura
tipica disciplinata dalla legge. La seconda situazione si riferisce
al caso in cui l'adempimento della prescrizione sia avvenuto in un
tempo superiore ovvero con modalità diverse da quelle indicate
dall'organo di vigilanza: poichè in tale ipotesi la prescrizione è
già stata impartita, l'art. 24, comma 3, rinvia all'applicazione
dell'art. 162-bis del codice penale, relativo alla disciplina
dell'oblazione nelle contravvenzioni punite con pena alternativa,
stabilendo comunque che la somma da versare sia ridotta al quarto del
massimo dell'ammenda prevista per la contravvenzione.
Tenendo presente la diversità tra queste due situazioni e la
differente ratio che sorregge le relative discipline legislative -
l'una caratterizzata dall'esigenza di attivare la specifica
competenza dell'organo tecnico di vigilanza e di assicurare al
contravventore la possibilità di usufruire del particolare
meccanismo estintivo del reato, l'altra dalla necessità di garantire
comunque il controllo giurisdizionale sull'effettiva eliminazione
delle conseguenze dannose o pericolose del reato, in un caso in cui
l'organo di vigilanza è intervenuto ad impartire le prescrizioni, ma
ha dettato un termine ovvero modalità di adempimento che non sono
stati esattamente rispettati -, questa Corte ritiene che non sussista
alcun ostacolo ad una interpretazione sistematica e teleologica
capace di ricondurre le due situazioni oggetto della presente causa
nell'alveo della procedura volta ad ammettere il contravventore,
sostanzialmente adempiente, alla definizione in via amministrativa e
alla conseguente estinzione del reato.
Appare infatti che le "lacune" segnalate dal giudice rimettente
dipendono da una difettosa formulazione tecnica della normativa in
esame, derivante dall'obiettiva difficoltà di prevedere in astratto
tutte le possibili situazioni equipollenti a quelle espressamente
disciplinate dalla legge, e, in quanto tali, non sono dovute ad una
consapevole scelta di politica legislativa. Pertanto, è senz'altro
possibile un'applicazione della disciplina in base alla quale, in
caso di notizia di reato acquisita da un'autorità di polizia
giudiziaria diversa dall'organo di vigilanza e di spontanea
regolarizzazione da parte del contravventore, l'organo di vigilanza
sia autorizzato ad impartire ora per allora la prescrizione prevista
dall'art. 20, ovvero, ed a maggior ragione, a ratificare nelle forme
dovute prescrizioni irritualmente impartite, nonchè a verificare
l'avvenuta eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del
reato e ad ammettere il contravventore al pagamento della somma
determinata a norma dell'art. 21, commi 1 e 2, sì che l'autore
dell'illecito, previo pagamento della somma stabilita, possa
usufruire dell'estinzione del reato disciplinata dall'art. 24.
Al di là delle indicazioni ora esposte al fine di addivenire ad
un'applicazione della disciplina censurata conforme a Costituzione,
rimane evidentemente impregiudicata la discrezionalità
dell'autorità giudiziaria di adottare le soluzioni più idonee ad
investire l'organo di vigilanza, nel rispetto della duplice esigenza
di attivare la specifica competenza tecnica di tale organo e di
ricondurre situazioni sostanzialmente omogenee a quelle espressamente
previste dalla legge nell'alveo della procedura disciplinata dagli
artt. 20 e seguenti del decreto legislativo in esame.
5. - Così chiarito il quadro normativo, le questioni sollevate dal
giudice rimettente vanno pertanto dichiarate non fondate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1, del d.lgs. 19
dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in
materia di lavoro), sollevate, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal giudice per le indagini preliminari della Pretura
circondariale di Ferrara, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 febbraio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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