1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 140 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2015
Ordinanza del 16 aprile 2015 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Comunita' montana Alpi del Mare contro Regione Piemonte ed altri. Enti locali - Unioni montane di comuni - Norme della Regione Piemonte - Soppressione e commissariamento delle Comunita' montane e trasferimento delle loro funzioni alle Unioni montane di comuni - Violazione del principio della riserva allo Statuto regionale della disciplina degli enti locali - Violazione del principio del procedimento legislativo rafforzato per le modifiche dello Statuto regionale. - Legge della Regione Piemonte 28 settembre 2012, n. 11, artt. 12, 14 e 16. - Costituzione, art. 123, commi primo e secondo; Statuto della Regione Piemonte, artt. 3, 4 e 8. (15C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente Ordinanza,
Sul ricorso numero di registro generale 917 del 2013, integrato
da motivi aggiunti, proposto da:
Comunità montana Alpi del Mare, rappresentata e difesa
dall'avv. Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso il suo studio
in Torino, via S. Francesco d'Assisi n. 14;
Contro Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Giovanna Scollo e Piercarlo Maina, con domicilio eletto in Torino,
piazza Castello n. 153;
Comunità montana Valle Stura;
Comune di Limone Piemonte;
Nei confronti di Baudino Fabrizio;
Per l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale 3
giugno 2013 n. 52-5890, recante: «L.R. n. 11/2012 - Disposizioni
organiche in materia di enti locali - Approvazione criteri, requisiti
e modalità per la nomina con decreto presidenziale dei Commissari
liquidatori delle Comunità montane», pubblicata sul Bollettino
Ufficiale della Regione Piemonte del 6 giugno 2013;
della determinazione della Direzione Opere Pubbliche, Difesa del
Suolo, Economia Montana e Foreste della Regione Piemonte 18 giugno
2013 n. 1461;
del decreto del Presidente della Giunta regionale 15 aprile 2014
n. 45, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte del
17 aprile 2014, recante: «Comunità montana delle Alpi del Mare.
Nomina del Commissario (artt. 12 e 14 legge regionale n. 11/2012,
come modificata dalla legge regionale n. 3/2014 - art. 13 legge
regionale n. 3/2014)»;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il
dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

Fatto

Con ricorso notificato il 20 settembre 2013 e con motivi aggiunti
notificati il 14 giugno 2014, la Comunità montana Alpi del Mare
impugna gli atti in epigrafe, con i quali la Regione Piemonte ha
dapprima indetto la procedura selettiva per la nomina dei commissari
liquidatori delle Comunità montane, ai sensi degli artt. 12-ss.
della legge regionale n. 11 del 2012, ed ha poi nominato il
commissario dott. Fabrizio Baudino, conferendogli tutti i poteri dei
decaduti organi della Comunità delle Alpi del Mare.
Deduce motivi cosi riassumibili:
1) incostituzionalità degli artt. 1, 14 e 16 della legge
regionale n. 11 del 2012, per contrasto con gli artt. 5, 120 e 123
Cost., anche in relazione agli artt. 3, 4 e 8 dello Statuto della
Regione Piemonte;
2) sotto altro profilo, incostituzionalità degli artt. 1 e
12-ss. della legge regionale n. 11 del 2012, per contrasto con gli
artt. 3, 44 e 97 Cost.;
3) nullità del decreto regionale di nomina del commissario
liquidatore, adottato dal Presidente della Giunta regionale Roberto
Cota in assenza dei presupposti di indifferibilità ed urgenza, dopo
il definitivo annullamento giurisdizionale delle elezioni regionali
del 2010.
Si è costituita la Regione Piemonte, svolgendo difese e
chiedendo il rigetto del ricorso.
La ricorrente ha rinunciato all'istanza cautelare.
Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2015 la causa è passata in
decisione.

Diritto

1. La normativa regionale piemontese.
La legge regionale 28 settembre 2012, n. 11 («Disposizioni
organiche in materia di enti locali» - pubblicata nel B.U.R.P. del 28
settembre 2012) ha introdotto un'organica disciplina volta al
«riassetto dell'associazionismo intercomunale» tenendo conto delle
specificità dei territori montani e collinari, prevedendo in tale
ambito il superamento delle Comunità montane (art. 1).
Il procedimento di soppressione delle Comunità montane
piemontesi è disciplinato dal capo VII della legge regionale (artt.
12- ss.).
In dettaglio, e per quanto qui rileva:
l'assemblea dei Sindaci di ciascuna delle attuali Comunità
montane, entro il termine perentorio di novanta giorni dall'entrata
in vigore della legge, può chiedere alla Regione che l'ambito
territoriale della Comunità montana sia individuato come ambito
ottimale di gestione associata per la costituzione di una o più
Unioni montane di Comuni, cui sono trasferite le funzioni ed i
servizi da gestire in forma associata (art. 12, commi 1-ss.);
la Giunta regionale prende atto dell'assenso unanime o
maggioritario dei Comuni e sancisce l'istituzione dell'Unione montana
(art. 12, ottavo comma);
il Presidente della Giunta regionale, decorso l'anzidetto termine
perentorio di novanta giorni, nomina con proprio decreto un
commissario per ciascuna Comunità montana e contestualmente dichiara
la decadenza degli organi della Comunità montana, dei quali il
commissario assume ogni potere (art. 14, primo e secondo comma);
al termine della procedura di liquidazione, il Presidente della
Giunta regionale dichiara estinta la Comunità montana (art. 16,
primo comma).
In seguito, la compiuta disciplina delle funzioni delle
costituende Unioni montane di Comuni e del loro finanziamento è
stata dettata dalla legge regionale 14 marzo 2014, n. 3 («Legge sulla
montagna» - pubblicata nel B.U.R.P. del 17 marzo 2014).
2. Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Nel presente giudizio, la ricorrente Comunità montana Alpi del
Mare impugna gli atti con i quali la Regione Piemonte ha indetto la
selezione pubblica per la nomina dei commissari liquidatori, ai sensi
degli artt. 12-ss. della legge regionale n. 11 del 2012. Impugna
inoltre, con motivi aggiunti, il decreto presidenziale di nomina del
commissario dott. Fabrizio Baudino, al quale sono stati conferiti
tutti i poteri degli organi della Comunità, decaduti ai sensi
dell'art. 14 della legge regionale n. 11 del 2012.
La questione di legittimità costituzionale della normativa
regionale piemontese assume rilevanza pregiudiziale ai fini della
decisione del ricorso. Infatti, la questione di costituzionalità
sostanzialmente coincide con le censure qui dedotte dall'ente
ricorrente. Il provvedimento presidenziale di commissariamento dà
diretta applicazione alla legge regionale, rappresenta un adempimento
intermedio nel procedimento di. soppressione della Comunità montana
Alpi del Mare e produce effetti immediatamente lesivi nei confronti
della stessa.
3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
La ricorrente prospetta molteplici profili di incostituzionalità
della legge regionale piemontese n. 11 del 2012, nella parte in cui
prevede il commissariamento e la definitiva soppressione delle
Comunità montane.
Di questi, appare non manifestamente infondato soltanto il motivo
sviluppato al § 3.3 del ricorso introduttivo, con il quale si
denuncia la violazione dello Statuto della Regione Piemonte
(approvato con legge regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 1 -
pubblicata nel B.U.R.P. del 7 marzo 2005).
3.1. Secondo la tesi della ricorrente, per la soppressione delle
Comunità montane occorrerebbe una modifica statutaria, da approvarsi
secondo lo speciale procedimento legislativo rinforzato previsto
dall'art. 123, secondo comma, Cost.: dallo Statuto regionale,
infatti, discenderebbe la qualificazione delle Comunità montane
quali di «enti necessari» che non possono essere soppressi tramite
una legge regionale ordinaria.
Con maggiore precisione, la configurazione delle Comunità
montane come enti statutariamente necessari troverebbe positivo
fondamento nelle disposizioni di principio del titolo I dello Statuto
della Regione Piemonte, ed in specie:
nell'art. 3, secondo comma, ai cui sensi «La Regione,
ispirandosi al principio di sussidiarietà, pone a fondamento della
propria attività legislativa, amministrativa e di programmazione la
collaborazione con le Province, i Comuni e le Comunità montane
nonchè con le autonomie funzionali e con le rappresentanze delle
imprese e dell'associazionismo per realizzare un coordinato sistema
delle autonomie»;
nell'art. 4, secondo comma, ai cui sensi «La Regione, nel
realizzare le proprie finalità, assume il metodo della
programmazione e della collaborazione istituzionale, perseguendo il
raccordo tra gli strumenti di programmazione della Regione, delle
Province, dei Comuni, delle Comunità montane, delle unioni di Comuni
collinari»;
nell'art. 8, secondo comma, ai cui sensi «La Regione riconosce la
specificità dei territori montani e collinari e prevede politiche di
intervento a loro favore, al fine di assicurarne le opportunità di
sviluppo e la conservazione del particolare ecosistema, Individua
nelle Comunità montane e nelle Unioni di Comuni collinari,
l'organizzazione dei Comuni atta a rendere effettive le misure di
sostegno ai territori montani e collinari».
Pertanto, le richiamate disposizioni statutarie indurrebbero a
definire la Comunità montana come ente locale necessario che: a)
partecipa, insieme ai Comuni ed alle Province, della attribuzione
delle funzioni amministrative nelle materie di competenza regionale,
quale livello sussidiario di governo locale; b) rappresenta. uno
degli strumenti organizzativi per la programmazione regionale di
sostegno ai territori montani; c) è destinatario di funzioni
amministrative proprie, in relazione alla specificità dei territori
montani.
Ad avviso del Collegio, il motivo dedotto dalla ricorrente appare
meritevole di positiva considerazione e non manifestamente infondato,
laddove perviene alla conclusione che, nell'assetto ordinamentale
delineato dallo Statuto della Regione Piemonte, la Comunità montana
rappresenta un livello necessario di governo locale e concorre alla
caratterizzazione dell'organizzazione regionale improntata ad
un'ampia delocalizzazione delle funzioni amministrative ed al
mantenimento in capo alla Regione delle funzioni di programmazione.
Da ciò la necessità che la soppressione delle Comunità montane
sia disposta attraverso il procedimento legislativo rafforzato
prescritto dall'art. 123, secondo comma, Cost. per le modifiche
statutarie, anzichè mediante legge regionale ordinaria (come
avvenuto nella fattispecie controversa).
3.2. Sotto diverso e concorrente profilo, la descritta natura di
enti statutariamente necessari induce altresì a ricondurre le
Comunità montane e la pertinente disciplina ai «principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento» della Regione. Ossia
ad una materia che, in forza del primo comma dell'art. 123 Cost., è
coperta dalla cosiddetta riserva di Statuto, sottratta alla ordinaria
legislazione regionale.
In tal senso, appare non manifestamente infondata la tesi di
parte ricorrente, secondo cui la nuova e più ampia formulazione del
primo comma dell'art. 123 Cost. comporta un ampliamento della riserva
di Statuto in materia di «principi fondamentali di organizzazione»,
con l'effetto di ricomprendervi anche la regolamentazione, a livello
di principi, dei rapporti tra la Regione e gli enti locali (e quindi
anche dei rapporti con le Comunità montane).
Di conseguenza, resterebbe precluso ogni intervento della
legislazione regionale ordinaria che incida su tali assetti
organizzativi, pena il contrasto con l'art. 123, primo comma, Cost.
che riserva allo Statuto la loro disciplina.
4. Conclusioni.
Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di
costituzionalità degli artt. 12, 14 e 16 della legge regionale del
Piemonte 28 settembre 2012, n. 11 (nella parte in cui prevedono il
commissariamento e la soppressione delle Comunità montane), per
violazione dell'art. 123, primo e secondo comma, della Costituzione,
in relazione agli artt. 3, 4 e 8 dello Statuto della Regione
Piemonte.
Resta sospesa ogni decisione sull'impugnativa in epigrafe,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione
Seconda) visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità degli
artt. 12, 14 e 16 della legge regionale del Piemonte 28 settembre
2012, n. 11, per violazione dell'art. 123, primo e secondo comma,
della Costituzione, in relazione agli artt. 3, 4 e 8 dello Statuto
della Regione Piemonte, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente della Giunta della Regione
Piemonte e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del
Piemonte.

Così deciso in Torino nella Camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Paola Malanetto, Primo Referendario

Il Presidente: Salamone


L'Estensore: Picone