1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 1998- 8 febbraio 1999
N. 91 Ordinanza emessa il 4 febbraio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 febbraio 1999) dalla Commissione tributaria provinciale di Torino sul ricorso proposto da Grosso Giovanni contro l'ufficio II.DD. di Cirie' Imposta sui redditi delle persone fisiche (I.R.PE.F.) - Liquidazione delle imposte dovute, in base alle dichiarazioni dei contribuenti - Termine posto all'Amministrazione finanziaria per l'attivazione della relativa procedura - Qualificazione di tale termine, mediante norma interpretativa, come ordinatorio, non comportante decadenza - Irragionevolezza - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione del diritto di azione - Incidenza sul principio della capacita' contributiva - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e dei principi posti per l'esercizio della funzione giurisdizionale. (Legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 28). (Cost., artt. 3, 24, 53, 97 e 101). (099C0138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-1999)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 5098/97 depositato
il 17 ottobre 1997, avverso Car Esattoriale n. 218406 - Irpef, 90
contro imposte dirette di Ciriè da Grosso Giovanni residente a Rocca
Canavese (Torino) in via Case Gara, 43/B, difeso da Ronchi Riccardo e
Borgnino Riccardo c/o studio Bronzo residente a Torino in via
Palmieri, 29;
F a t t o
L'ufficio II.DD. di Ciriè, a seguito di riliquidazione della D.U.
dei redditi per l'anno 1990 prodotta dal contribuente sig. Grosso
Giovanni, emetteva l'epigrafata cartella esattoriale con la quale
richiedeva il pagamento della somma complessiva di lire 211.000 per
omesso versamento di acconto Irpef.
Il sig. Grosso, con tempestivo ricorso, contestava la pretesa
dell'Ufficio finanziario e chiedeva l'annullamento dell'atto
impugnato per "utilizzo improprio dell'art. 36-bis del d.P.R. n.
600/1973" con conseguente condanna dell'Amministrazione al rimborso
delle somme versate e con vittoria delle spese di giudizio. A
conforto della propria tesi, richiamava la sentenza della Corte di
Cassazione - Sez. I civ., n. 7088 del 9 maggio/29 luglio 1997,
evidenziando che la Corte regolatrice del diritto aveva stabilito che
il primo comma dell'art. 36-bis succitato, a norma del quale la
liquidazione dell'imposta risultante dalla dichiarazione deve essere
effettuata entro il 31 dicembre dell'anno successivo a quello di
presentazione, deve essere riferito alla iscrizione a ruolo che non
può essere effettuata (come nella fattispecie in esame) entro il
più esteso arco temporale previsto dal primo comma dell'art. 17
d.P.R. n. 602/1973.
Nel corso dell'udienza dibattimentale del 4 febbraio 1998, il
difensore del contribuente, ribadendo le già tolte conclusioni,
sottoponeva al collegio questione di legittimità costituzionale in
ordine alla natura di norma di "interpretazione autentica" ovvero di
norma modificativa della normativa precedente (art. 36-bis) dell'art.
28 della legge finanziaria 27 dicembre 1997, n. 449.
Infatti, detto art. 28 - Titolo I, capo III - sotto il titolo
"Norma interpretativa" stabilisce che il primo comma dell'art.
36-bis... deve essere interpretato nel senso che il termine in esso
indicato, avendo carattere "ordinatorio" non è stabilito a pena di
decadenza.
All'udienza del 4 febbraio 1998 si procedeva alla discussione del
reclamo. Al termine la Commissione si riservava la decisione che
viene ora sciolta con la presente.
Il ricorrente, tramite il proprio difensore, ha sollevato eccezione
di legittimità costituzionale dell'art. 28, legge 27 dicembre 1997,
n. 449 che questo Collegio ritiene non manifestamente infondata in
quanto è configurabile un contrasto tra la stessa e gli artt. 3, 24,
53, 97 e 101 della Costituzione.
Si deve in proposito premettere che la Corte costituzionale ha già
avuto modo di pronunziarsi più volte in tema di norme recanti
interpretazione autentica di leggi preesistenti.
La censura che viene comunemente mossa è quella di uso
irragionevole del potere di interpretazione autentica (Corte cost. 30
marzo 1995, n. 94), censura che a parere del collegio dovrebbe più
esattamente identificarsi come contrasto con gli artt. 3, comma 2,
Cost. - in quanto il comportamento eventualmente irragionevole del
legislatore è in contrasto con i principi di buona gestione da tale
norma enunziati - e con l'art. 24 in quanto l'uso non corretto
dell'interpretazione autentica di fatto vanifica la possibilità del
cittadino di ottenere tutela avanti gli Organi giurisdizionali;
ottenendosi attraverso un provvedimento presentato come
interpretazione autentica una modifica iniquamente retroattiva di una
norma procedimentale.
Questi concetti valgono in generale; tuttavia nel caso particolare
vengono in rilievo anche l'art. 53, in quanto le conseguenze di una
modifica di fatto iniquamente retroattiva nel campo impositivo -
sempre in quanto presentata come interpretazione autentica - non può
non ledere il principio dell'equità fiscale previsto dalla norma
costituzionale citata.
Ed ancora, sempre nel caso particolare, viene in rilievo l'art. 97
in quanto il termine perentorio di cui all'art. 36-bis - che concede
all'Amministrazione poteri straordinari di riscossione evitando di
fatto la fase dell'accertamento - mira appunto ad evitare che detto
potere straordinario si protragga eccessivamente nel tempo e che
quindi gli uffici possano disporre illimitatamente di tali facoltà;
la qualifica del termine - pacificamente perentorio - quale
ordinatorio non può non porsi in tal modo in contrasto con l'obbligo
di imparzialità e di buon funzionamento della pubblica
amministrazione da detta norma costituzionale garantito.
Infine si evidenzia il contrasto con l'art. 101; non si tratta nel
caso particolare di attribuire un significato piuttosto che un altro
alle parole, una volta tanto di grande chiarezza, ma di attribuire ad
un termine il carattere di ordinatorietà o di perentorieta': il che
è funzione precipua della magistratura. Il legislatore può farlo,
ovviamente, ma non retroattivamente, chè altrimenti si vanifica
appunto la funzione giurisdizionale.
Tutto ciò evidentemente vale se vale la premessa, e cioè che il
legislatore abbia fatto uso scorretto del potere di emanare norme di
interpretazione autentica; ed è la sussistenza di tale circostanza
che va attentamente esaminata.
I limiti di tale potere sono stati dalla Corte costituzionale
definiti con la sentenza 12 luglio 1995 n. 311 (con richiamo alla n.
163 del 1991 e 413 del 1998), con cui il collegio ha precisato che la
legge di interpretazione autentica deve rispondere alla funzione che
le è propria; quella di chiarire il senso di norme preesistenti,
ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso compatibili
col tenore letterale, sia al fine di eliminare eventuali incertezze
interpretative, sia per rimediare ad interpretazioni
giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto
seguita dal legislatore.
Occorre ora esaminare il disposto dell'art. 36-bis, per verificare
se il medesimo possa dar luogo a qualsiasi dubbio interpretativo.
Ecco il testo della norma come vigente al 31 dicembre 1997:
"gli uffici delle imposte, avvalendosi di procedure
automatizzate, sulla base di programmi stabiliti annualmente dal
Ministro delle finanze, procedono entro il 31 dicembre dell'anno
successivo a quello di presentazione alla liquidazione delle imposte
dovute nonchè ad effettuare rimborsi eventualmente spettanti in base
alle dichiarazioni presentate dai contribuenti e dei sostituti di
imposta, sulla scorta dei dati e degli elementi desumibili dalle
dichiarazioni stesse e dai relativi allegati ovvero sulla base dei
dati dichiarati o comunicati all'Amministrazione finanziaria dai
soggetti che hanno effettuato le ritenute".
La norma come tale, come si vede, non abbisogna di interpretazioni
di sorta.
Si deve però rilevare che nella sua formulazione originaria l'art.
36-bis (introdotto dall'art. 2 del d.P.R. n. 920/1976) non stabiliva
termine alcuno, per cui si riteneva operante il termine fissato
dall'art. 17, comma 1, d.P.R. n. 600/1973 (dodici mesi dalla fine
dell'esercizio cui la dichiarazione si riferisce).
Dal 1 gennaio 1999 la disciplina sarà ancora diversa, ma ciò è
irrilevante per il problema odierno, mentre, per quanto concerne il
caso particolare, va rilevato che lo stesso termine, al fine della
irrogazione delle soprattasse, è rilevabile nell'art. 98, terzo
comma, del d.P.R. n. 602/1973.
Il problema quindi che la giurisprudenza si è posto, visto che
l'amministrazione non rispettava abitualmente il termine nella norma
indicato, non era interpretativo, ma di perentorietà o meno; e ciò
appunto non inerisce l'interpretazione della norma, bensì il
principio generale del carattere perentorio o meno dei termini
apposti alle norme che prevedono poteri da parte degli uffici.
Per pervenire al risultato sin qui generalmente accettato, i
giudici hanno tenuto conto anche dell'eccezionalità dei poteri di
cui all'art. 36-bis, che prescindono dalla fase di accertamento,
come si è detto.
Si deve aggiungere che anche con ordinanza della Corte
costituzionale n. 430 del 24 marzo 1988 depositata il 7 aprile 1988
è stato precisato che la liquidazione ex art. 36-bis, n. 600/1973 è
operata sulla base delle dichiarazioni presentate mediante un mero
riscontro cartolare, nei casi eccezionali e tassativamente indicati
dalla legge, vertenti su errori materiali e di calcolo immediatamente
rilevabili (senza la necessità quindi di alcuna istruttoria), che
l'amministrazione finanziaria ha il potere-dovere di correggere anche
a vantaggio del contribuente stesso; il che significa che la stessa
Corte costituzionale nel respingere una questione sollevata a
proposito dell'art. 36-bis ha ben tenuto presente l'eccezionalità
della fattispecie.
La giurisprudenza di legittimità e di merito dunque, disattendendo
gli orientamenti dell'amministrazione finanziaria, sulla base di tali
presupposti, ha sempre riconosciuto la perentorietà del termine di
cui all'art. 36-bis.
Recentemente, la Suprema Corte, - Sez. I civ. - con sentenza n.
7088 del 9 maggio 1997, ha rammentato che la qualificazione del
termine in questione come ordinatorio, anzichè come perentorio - del
resto propria del diritto processuale più che di quello sostanziale
- è infatti tutt'altro che risolutiva, posto che i termini
ordinatori possono essere prorogati solo prima della scadenza (art.
154 C.p.c.) e che, pertanto, il loro inutile decorso produce gli
stessi effetti preclusivi di quelli perentori (Cassaz. 25 luglio
1992, n. 8976; 23 gennaio 1991, n. 651; 23 febbraio 1985, n. 1633).
Nè maggior rilievo assume la circostanza che la sua inosservanza
non sia stata espressamente sanzionata dal legislatore con la
decadenza.
Invero, l'affermazione tradizionalmente ripetuta (ma non da tutti
condivisa), secondo cui le norme che stabiliscono termini a pena di
decadenza sono di stretta interpretazione e non possono quindi essere
applicate analogicamente, si fonda sul convincimento che tali
disposizioni abbiano carattere eccezionale, derogando al generale
principio della libertà di esercizio dei diritti soggettivi. E,
appunto per questo, non si presta ad essere utilizzata nell'ambito
del diritto pubblico, il quale è caratterizzato dalla presenza di
poteri, il cui esercizio da parte di chi ne è titolare non è
libero, ma è sottoposto dalla legge a limiti diretti a garantire il
soddisfacimento di finalità di carattere istituzionale.
Il silenzio della legge non rappresenta quindi un argomento
sufficiente ad escludere che il termine stabilito dal primo comma
dell'art. 36-bis sia stabilito a pena di decadenza. Tanto più che le
attività accertative (e di conseguente rettifica delle dichiarazioni
dei contribuenti) sono dalla legge vincolate al rispetto di rigorosi
termini di decadenza, la cui esistenza è da considerare pertanto
connaturata al loro svolgimento, a tutela del buon andamento e
dell'imparzialità dell'amministrazione, oltre che degli interessi
dei contribuenti.
Dunque, nessun contrasto interpretativo della norma. L'attribuzione
del carattere perentorio al termine ivi contenuto è giurisprudenza
costante a livello di legittimità e di merito.
L'intervento del legislatore non era quindi affatto necessario, sè
non al celato fine di "salvare" una serie di accertamenti palesemente
illegittimi, tra cui l'odierno, attraverso uno strumento non di
modifica legislativa, che avrebbe appunto operato solo per il futuro,
ma di "interpretazione autentica" che in tal modo opera, anche per il
passato, prevaricando e vanificando l'operato, a tutela del
contribuente, da parte della magistratura. Con tutte le conseguenze,
sotto il profilo dell'illegittimità costituzionale, dianzi esposte.
In conclusione, questo collegio ritiene doveroso sottoporre al
giudice delle leggi il controllo di costituzionalità dell'art. 28
legge 27 dicembre 1997, n. 449, in relazione agli artt. 3, 24, 53, 97
e 101 Cost.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge 27 dicembre
1997, n. 449, per contrasto con gli artt. 3, 24, 53, 97 e 101 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso fino alla definizione di quello
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Torino, addì 4 febbraio 1998
Il presidente: Tiseo
Il relatore: Antoniono
99C0138