1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA 19 - 29 marzo 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Crediti previdenziali - Riscossione coattiva mediante un titolo esecutivo, il ruolo esattoriale, che si forma prima e al di fuori del giudizio - Denunciata violazione dei principi del giusto processo - Insussistenza - Manifesta infondatezza della questione. - D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 24. - Costituzione, art. 111, comma secondo. (007C0408) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 24 del decreto
legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della
riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge
28 settembre 1998, n. 337), promossi con n. 8 ordinanze del
7 febbraio 2005 dal Tribunale di Torre Annunziata rispettivamente
iscritte ai nn. da 355 a 362 del registro ordinanze 2005 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005;
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto Nazionale Previdenza
Sociale (INPS) e della S.C.C.I. S.p.A. nonchè gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi l'avvocato Antonino Sgroi per l'INPS e per la S.C.C.I.
S.p.A. e l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto che, con otto ordinanze di identico tenore (r.o.
nn. 355, 356, 357, 358, 359, 360, 361 e 362 del 2005), tutte
depositate il 7 febbraio 2005 nel corso di altrettanti processi di
opposizione a cartelle di pagamento per crediti previdenziali vantati
dall'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), il giudice
del lavoro del Tribunale ordinario di Torre Annunziata ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 del decreto
legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della
riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge
28 settembre 1998, n. 337) per contrasto con l'articolo 111, comma
secondo, della Costituzione;
che, riferisce il giudice a quo, i ricorrenti hanno
formulato, relativamente a varie disposizioni del procedimento di
riscossione coattiva dei crediti previdenziali, diverse censure di
costituzionalità fra le quali, a detta del rimettente, non è
manifestamente infondata quella concernente l'art. 24 del d.lgs.
n. 46 del 1999 il quale attribuisce agli enti previdenziali il potere
di riscuotere i propri crediti attraverso un titolo esecutivo - il
ruolo - «formato prima e al di fuori del giudizio, e in forza del
quale l'Istituto può conseguire il soddisfacimento della pretesa a
prescindere da una verifica in sede giurisdizionale della sua
fondatezza, ed anzi anche quando essa sia stata contestata»;
che, pur se la possibilità - prevista dal comma 5
dell'art. 24 in esame - di opporre la cartella di pagamento innanzi
al giudice del lavoro, nel termine di quaranta giorni dalla notifica,
impedisce che la norma denunciata si ponga in conflitto con l'art. 24
Cost., osserva il Tribunale che la non paritaria posizione iniziale
delle parti «nel giudizio che si va a instaurare» determinerebbe un
vulnus al principio sancito dall'art. 111, secondo comma, Cost;
che, infatti, nonostante la rilevanza pubblicistica
(sottolineata anche da questa Corte) dell'attività di recupero dei
crediti dello Stato e degli enti pubblici, contrasterebbe con i
principi del giusto processo la significativa posizione di squilibrio
esistente tra le parti, per il possesso da parte del creditore
previdenziale di un titolo esecutivo formato in assenza di qualsiasi
vaglio giurisdizionale e per la possibilità di sospendere
l'esecuzione solo per «gravi motivi»;
che il ruolo esattoriale, per un verso, sarebbe differente da
altri titoli esecutivi stragiudiziali (frutto dell'accordo tra
creditore e debitore e non di «un atto di imperio» di una delle parti
del processo) e, per altro verso, risulterebbe oggi sfornito, per i
crediti previdenziali, anche di quel minimo vaglio giudiziale
preventivo che il precedente sistema, disciplinato dall'art. 1,
comma 13, del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Misure urgenti
in materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie
provinciali dello Stato), convertito dalla legge 31 gennaio 1986
n. 11, offriva prevedendo la formazione del titolo in sede di
cognizione sommaria monitoria;
che, essendo le difese del contribuente affidate al rimedio
oppositivo disciplinato dal comma 5 della norma censurata entro un
ristretto termine di decadenza e secondo le rigide preclusioni e
decadenze previste dagli artt. 442 e seguenti del codice di procedura
civile, lo squilibrio tra le parti, quantomeno nella fase iniziale
del giudizio, potrebbe ripercuotersi significativamente anche
sull'andamento complessivo del processo, condizionandone l'esito a
tutto vantaggio del creditore previdenziale;
che si è costituito in giudizio l'INPS il quale, concludendo
per la declaratoria di inammissibilità ovvero di infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, osserva innanzitutto che la
norma denunciata non contiene alcuna disposizione che regoli
direttamente il processo di opposizione alla cartella esattoriale,
limitandosi a rinviare alla disciplina codicistica del processo del
lavoro la quale soltanto - peraltro non censurata - avrebbe potuto
porsi in contrasto con l'art. 111 Cost;
che, osserva ancora il deducente, per un verso, il processo
del lavoro soddisfa pienamente il parametro costituzionale
dell'art. 111, secondo comma, Cost. e, per altro verso, l'ordinamento
conosce, ovvero ha conosciuto, altri titoli esecutivi relativi a
crediti previdenziali formati all'interno della pubblica
amministrazione procedente e sottoposti al vaglio giurisdizionale
solo in caso di contestazione, come l'ordinanza ingiunzione
disciplinata dall'art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale), e le attestazioni dei dirigenti
degli uffici territorialmente competenti degli enti gestori forme di
previdenza obbligatoria, già regolate dall'art. 2 del decreto-legge
9 ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di sgravi
contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati),
convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389, poi
abrogato dall'art. 37 del decreto legislativo n. 46 del 1999;
che è altresì intervenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale eccepisce, in primo luogo, la
manifesta inammissibilità della questione per la perplessità della
motivazione dell'ordinanza di rimessione, determinata sia dal fatto
che la censura investe l'intero testo dell'art. 24 - mentre, salvo
quella di cui al comma 5, le altre disposizioni contenute nella norma
denunciata neppure devono essere applicate nel processo a quo -, sia
dal giudizio meramente probabilistico formulato dal rimettente in
ordine allo squilibrio della posizione processuale assegnata alle
parti;
che, nel merito, la difesa dello Stato sostiene che la
questione sarebbe infondata, tenuto conto che sia l'avviso bonario di
cui si avvale preliminarmente l'INPS (previsto dal comma 2 della
norma denunciata), sia i gravami amministrativo e giurisdizionale,
pure disciplinati dai commi 3 e 4 dello stesso art. 24,
assicurerebbero al contribuente previdenziale ampia tutela, sia
preventiva che successiva alla formazione del titolo esecutivo.
Considerato che il Tribunale di Torre Annunziata dubita, in
riferimento all'art. 111, comma secondo, della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'articolo 24 del decreto legislativo
26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), laddove attribuisce agli enti previdenziali il potere
di riscuotere i propri crediti attraverso un titolo (il ruolo
esattoriale, da cui scaturisce la cartella di pagamento) che si forma
prima e al di fuori del giudizio e in forza del quale l'ente può
conseguire il soddisfacimento della pretesa a prescindere da una
verifica in sede giurisdizionale della sua fondatezza;
che, ponendo le ordinanze di rimessione la medesima questione
con le medesime argomentazioni, i relativi giudizi devono essere
riuniti;
che la questione è manifestamente infondata in quanto, da un
lato, non è irragionevole la scelta del legislatore di consentire ad
un creditore, attesa la sua natura pubblicistica e l'affidabilità
derivante dal procedimento che ne governa l'attività, di formare
unilateralmente un titolo esecutivo, e, dall'altro lato, è
rispettosa del diritto di difesa e dei principi del giusto processo
la possibilità, concessa al preteso debitore, di promuovere, entro
un termine perentorio ma adeguato, un giudizio ordinario di
cognizione nel quale far efficacemente valere le proprie ragioni, sia
grazie alla possibilità di ottenere la sospensione dell'efficacia
esecutiva del titolo e/o dell'esecuzione, sia grazie alla
ripartizione dell'onere della prova in base alla posizione
sostanziale (e non già formale) assunta dalle parti nel giudizio di
opposizione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 24 del decreto legislativo
26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge 28 settembre
1998, n. 337), sollevata, in riferimento all'art. 111, secondo comma,
della Costituzione, dal Tribunale di Torre Annunziata con le
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 29 marzo 2007.
Il cancelliere:Fruscella
07C0408