1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 26-8-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 SENTENZA 7 - 17 luglio 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Caccia - Regione Veneto - Specie cacciabili - Modificazioni dell'elenco ad opera del d.P.C.M. 21 marzo 1997 - Consentita compressione delle competenze regionali ad opera di fonti normative secondarie - Riferimento alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 467/1997 e 215/1996) - Censura di disposizioni di mera esecuzione - Inammissibilita'. (098C0879) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 26-8-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
20 giugno 1997, depositato in Cancelleria il 30 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997, recante "Modificazione
dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157", ed iscritto al n. 36 del
registro conflitti 1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 20 giugno 1997 e
depositato il 30 giugno 1998, ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in riferimento al decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997, recante "Modificazione
dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157" (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 23 luglio 1997).
2. - Il ricorrente sostiene che l'atto impugnato viola la propria
sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita anzitutto perchè
interferisce con il potere demandato dall'art. 17 della legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50 al Presidente della Giunta
regionale, di imporre limiti all'attività venatoria delle specie di
fauna selvatica contemplate nell'art. 18 della legge n. 157 del 1992,
in quanto non permette la valutazione delle concrete caratteristiche
ambientali, faunistiche ed agricole, del territorio regionale.
Inoltre, a suo avviso, l'art. 3 del decreto, nella parte in cui
dispone che "le regioni provvedono ai rispettivi atti legislativi e
amministrativi di adeguamento alle disposizioni del (...) decreto",
vulnera l'art. 117 della Costituzione, dato che la competenza
legislativa regionale non può essere vincolata da norme di "rango
regolamentare".
3. - Secondo la Regione, l'atto in esame inoltre viola sia la legge
di delegazione 15 marzo 1997, n. 59, sia il d.lgs. 4 giugno 1997, n.
143, emanato successivamente alla adozione dell'atto stesso.
In particolare, sostiene la ricorrente, il decreto impugnato si
pone in contrasto con l'art. 4, comma 3, lettere a) e b), della legge
n. 59 del 1997, il quale, disponendo che le funzioni amministrative
devono essere "allocate al livello di governo in cui possono essere
meglio esercitate all'interno delle comunità locali", ed affidando
"alle Regioni i compiti e le funzioni che non sono attribuite agli
altri enti locali", riserva allo Stato soltanto le competenze
correlate alla cura dei rapporti internazionali ed all'esecuzione dei
relativi impegni. Inoltre, il decreto costituirebbe anche espressione
di un potere di livello inadeguato alla specifica funzione,
esercitato unilateralmente, in violazione degli strumenti di
consultazione ed intesa, in modo frammentario e senza tenere conto
delle singole specificità territoriali, cosicchè contrasterebbe con
i principi di "efficienza ed economicita'", di "adeguatezza", di
"cooperazione", di "responsabilità ed unicità
dell'amministrazione", e di "differenziazione" che, ad avviso della
Regione, pure sarebbero stabiliti dalla legge n. 59 del 1997. Secondo
la ricorrente, la circostanza che detti principi sono caratterizzati
da un sufficiente grado di determinatezza rende infatti illegittimo
il decreto, in quanto adottato sulla scorta di norme che contrastano
con essi.
In ogni caso, prosegue la ricorrente, l'atto impugnato appare
viziato da "illegittimità sopravvenuta", dato che sono ormai in
vigore le disposizioni del d.lgs. n. 143 del 1997, che ha trasferito
le competenze del Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali, ivi comprese quelle sulla caccia, alle Regioni, le quali
hanno facoltà di esercitarle direttamente o mediante delega o nuovo
trasferimento agli enti locali.
4. - La Regione Veneto eccepisce, infine, che il decreto invade la
propria sfera di attribuzioni, in quanto è stato adottato in
applicazione dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, il quale è,
però, costituzionalmente illegittimo. Ed infatti, tale ultima norma,
prevedendo che le competenze regionali possono essere limitate da
fonti secondarie, si pone in contrasto diretto con l'art. 117 della
Costituzione ed indiretto con l'art. 118 della Costituzione.
La ricorrente ha, pertanto, concluso chiedendo che la Corte annulli
il decreto impugnato.
5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile e,
comunque, infondato.
La difesa erariale deduce che l'art. 18 della legge n. 157 del 1992
esprime "l'interesse unitario dello Stato alla tutela della fauna
selvatica" e ne demanda la cura al Presidente del Consiglio dei
Ministri, anche attraverso la modifica dell'elenco delle specie
cacciabili. L'atto impugnato, a suo avviso, non soltanto non lede le
competenze regionali in materia di valutazione delle esigenze di
protezione faunistica del singolo territorio regionale, ma è anche
"sorretto da ragioni che travalicano la stessa dimensione nazionale
dell'interesse protetto". Il preambolo del decreto puntualmente
esplicita, infatti, che l'ampliamento dell'elenco delle specie non
cacciabili è stato disposto allo scopo di adeguarlo alle direttive
comunitarie in materia di caccia.
Il d.lgs. n. 143 del 1997, prosegue il Presidente del Consiglio dei
Ministri, è stato inoltre inesattamente evocato per sostenere
l'invasività dell'atto, dato che esso ha espressamente escluso dal
novero delle competenze trasferite alle regioni i "compiti di
disciplina generale e di coordinamento nazionale", quale appunto
quello concernente l'identificazione delle "specie cacciabili ai
sensi dell'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992".
La censura di illegittimità del decreto derivante dal dedotto
contrasto dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992 con la
Costituzione, secondo l'Avvocatura dello Stato, è, infine,
inammissibile, in quanto configura un'eccezione che avrebbe dovuto e
potuto essere formulata esclusivamente mediante l'impugnazione della
norma in via principale, nell'osservanza dei termini di decadenza
ormai perenti.
6. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto,
con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti del Presidente del
Consiglio dei Ministri ha ad oggetto il d.P.C.M. 21 marzo 1997, che
reca "Modificazione dell'elenco delle specie cacciabili di cui
all'art. 18, comma 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157", in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed all'art. 17
della legge regionale del Veneto 9 dicembre 1993, n. 50, nonchè ai
principi introdotti dalla legge di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 e
dal d.lgs 4 giugno 1997, n. 143.
Secondo la Regione ricorrente, l'atto impugnato violerebbe la
propria sfera di attribuzione costituzionalmente garantita sotto
diversi profili: a) l'interferenza con le norme che assegnano alla
regione il potere di stabilire limiti all'attività venatoria,
essendo "impensabile che una disposizione di rango regolamentare
statale possa modificare una legge cornice o altra legge contenente
principi generali vincolanti la Regione"; b) l'inosservanza dei
principi e dei criteri direttivi della legge di delegazione 15 marzo
1997, n. 59, nonchè "in via sopravvenuta" il contrasto con il d.lgs
4 giugno 1997, n. 143, che ha trasferito alle regioni la materia
della "caccia", neppure riservata allo Stato dalla predetta legge n.
59 del 1997; c) l'applicazione, infine, dell'art. 18 della legge 11
febbraio 1992, n. 157, da ritenere costituzionalmente illegittimo per
contrasto (diretto) con l'art. 117 della Costituzione e (indiretto)
con l'art. 118 della stessa, nella parte in cui consente la
compressione delle competenze regionali ad opera di fonti secondarie.
2. - Il ricorso è inammissibile.
Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, si deve
escludere che il conflitto di attribuzione tra Regione (o Provincia
autonoma) e Stato possa essere instaurato in relazione ad atti di
mera esecuzione di norme di legge, in quanto esso sarebbe diretto,
nella sostanza, a censurare queste ultime, fuori delle forme previste
a tale scopo (sentenze n. 467 del 1997, n. 215 del 1996).
Nella fattispecie in esame, l'impugnato d.P.C.M. 21 marzo 1997
risulta emanato ai sensi dell'art. 18, comma 3, primo periodo, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157, per il recepimento delle direttive
comunitarie 79/409/CEE e 94/24/CEE, al fine di "completare
l'adeguamento dell'elenco delle specie cacciabili, di cui all'art.
18, comma 1, della legge n. 157 del 1992, alla normativa comunitaria"
e costituisce pertanto esplicazione della competenza prevista
dall'art. 18, comma 3, primo periodo, della citata legge n. 157 del
1992. Si tratta dell'esplicazione di una funzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri, avente "carattere amministrativo di
aggiornamento in relazione a dati tecnici e di fatto forniti dai
competenti istituti"; funzione che "non configura alcuna delega da
parte del legislatore (...), essendo prevista esclusivamente nei
limiti di aggiornamento e di adeguamento degli elenchi nazionali,
suggeriti dagli organi tecnici nello stretto ambito dei rigorosi
criteri fissati dalla legge" (sentenza n. 278 del 1988).
Considerato dunque che il disposto legislativo predetermina
rigidamente presupposti, contenuto e modalità applicative del
d.P.C.M. 21 marzo 1997, non vi è materia per un conflitto
costituzionale che abbia ad oggetto il medesimo decreto, in quanto
esso non ha autonoma attitudine lesiva della sfera di attribuzione
costituzionalmente spettante alla Regione ricorrente (cfr. sentenza
n. 467 del 1997). In questo senso va appunto rilevato che il ricorso
della Regione Veneto prospetta censure che, in realtà, non
riguardano il predetto decreto del Presidente del Consiglio, in
quanto tale, ma piuttosto le norme di legge - in particolare l'art.
18, comma 3, della citata legge n. 157 - delle quali il decreto
stesso costituisce applicazione. Ed invero, non solo l'ultimo motivo
di ricorso eccepisce direttamente l'illegittimità costituzionale
dell'art. 18 per contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, ma anche gli altri motivi si risolvono, in definitiva,
in altrettante censure di norme di legge, le quali però non sono
state ritualmente impugnate dalla ricorrente.
In questo quadro, è evidente che non è il decreto del Presidente
del Consiglio, identificando le specie di volatili cacciabili, ad
interferire, di per sè, con l'art. 17 della legge regionale n. 50
del 1993, che attribuisce al Presidente della Giunta regionale il
potere di imporre limiti all'attività venatoria, ma è proprio il
comma 3 dell'art. 18 citato ad autorizzare il predetto decreto ed i
conseguenti adempimenti nei confronti delle regioni. Tra tali
adempimenti rientrano, dunque, anche quelli che impongono alle
regioni di provvedere all'adeguamento alle disposizioni del decreto
in questione, tanto più che l'art. 2, comma 2, del sopravvenuto
d.lgs. 4 giugno 1997 n. 143, confermando precedenti competenze,
riserva al Ministero per le politiche agricole compiti di disciplina
generale e di coordinamento nazionale relativi, fra l'altro, alla
materia delle "specie cacciabili ai sensi dell'art. 18, comma 3,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157".
Ed è ancora una norma di legge, precisamente l'art. 69, comma 1,
lettera i), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e non già il decreto
impugnato, a definire, ai sensi dell'art. 1, comma 4, lettera c)
della legge n. 59 del 1997, "compiti di rilievo nazionale per la
tutela dell'ambiente" quelli relativi, tra l'altro, "alle variazioni
dell'elenco delle specie cacciabili, ai sensi dell'art. 18, comma 3,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157". E quindi l'esercizio statale
dei predetti compiti di "rilievo nazionale" non solo non comporta
alcuna lesione di attribuzioni regionali, ma anzi si conforma alla
giurisprudenza di questa Corte, che ha stabilito, in fattispecie
analoghe, che spetta allo Stato far valere, nei confronti delle
regioni, anche quando queste esercitano competenze loro
costituzionalmente garantite, gli interessi unitari, di cui esso è
portatore (sentenze n. 272 del 1996, n. 577 del 1990, n. 1002 del
1988).
In definitiva, la ricorrente propone censure di costituzionalità
che attengono propriamente a disposizioni legislative, di cui reca
mera esecuzione l'atto impugnato, cosicchè ne deriva
l'inammissibilità del ricorso in questa sede di giudizio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dalla
Regione Veneto nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997 (Modificazioni
dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157), con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 17 luglio 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0879