1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 settembre 1991
N. 40 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 4 settembre 1991 (del Ministro di grazia e giustizia) Dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Repubblica circa la competenza del Consiglio dei Ministri a deliberare sull'esercizio del potere di grazia nei confronti di Renato Curcio, in quanto materia attinente all'indirizzo politico del Governo - Ritenuta lesione delle attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia relativamente all'esercizio di tale potere per il quale e' necessario il concorso delle volonta' del Ministro di grazia e giustizia e del Presidente della Repubblica - Potere del Ministro di grazia e giustizia di proporre al Capo dello Stato e di controfirmare il decreto di grazia come oggetto di riserva costituzionale. (091C1129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso del Ministro di grazia e giustizia, pro-tempore, on.le
Claudio Martelli, assistito e rappresentato - ai sensi dell'art. 37,
ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - dai prof.ri avv.ti
Paolo Barile e Gian Domenico Pisapia, e domiciliato presso la sede
del Ministero - Ufficio di gabinetto in Roma, via Arenula, 70, per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ai sensi dell'art.
134 della Costituzione e dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n.
87, in relazione alle dichiarazioni e alle formali iniziative
mediante le quali il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il
Presidente della Repubblica hanno affermato che spetta al Governo,
con il conseguente potere di avocazione e di sospensione del
Presidente del Consiglio dei Ministri, tutta la materia delle grazie
- Curcio e simili -, in quanto "atto che investe la politica generale
del Governo".
PREMESSE DI FATTO
Con lettera 2 agosto 1991, il Presidente della Repubblica ha
comunicato al Ministro di grazia e giustizia la propria intenzione di
promuovere, ai sensi dell'art. 87 della Costituzione, il procedimento
per la concessione della grazia al signor Renato Curcio. Tale lettera
è stata inviata in copia anche al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al fine di "previa informazione" e di "assenso interno" del
Capo dell'Esecutivo.
Con successiva lettera 14 agosto 1991, lo stesso Presidente della
Repubblica ha ampiamente illustrato i motivi strettamente e
rigorosamente politici dell'iniziativa ed ha invitato a considerare
la sua lettera quale "atto formale del Capo dello Stato di iniziativa
della promozione del procedimento per la concessione della grazia",
richiamando la responsabilità del Ministro di grazia e giustizia e
del Governo, quest'ultimo "per gli eventuali aspetti di politica
generale che ne siano interessati".
La Presidenza della Repubblica, con appunto informale datato Pian
Cansiglio 18 agosto 1991, precisava che il Presidente del Consiglio
dei Ministri poteva sottoporre il problema al Consiglio stesso, per
l'art. 2, punto 3, lett. q), e avvalersi della facoltà di cui
all'art. 5, punto 2, lett. c), della legge 18 agosto 1988, n. 400.
In data 19 successivo, il Ministro guardasigilli rispondeva al
Presidente della Repubblica precisando, tra l'altro, che è "in ogni
caso escluso che la grazia possa costituire un atto politico tale da
richiedere una decisione collegiale di Governo". Di tale risposta il
Ministro inviava copia anche al Presidente del Consiglio.
Sotto la stessa data, il Presidente del Consiglio dei Ministri
comunicava al Ministro gurdasigilli di aderire alla tesi espressa dal
Presidente della Repubblica e di "ritenere che tutta la materia delle
grazie - Curcio e simili - e di provvedimenti correttivi delle linee
sin qui seguite in ordine al terrorismo sia da decidersi
collegialmente dal Consiglio dei Ministri" e che quindi doveva re-
stare "sospesa ogni decisione ministeriale ex art. 5, lett. c)" della
legge n. 400/1988.
In data 21 agosto successivo, da Pian Cansiglio, il Presidente
della Repubblica confermava di condividere, sia sul piano formale che
sotto il profilo del merito, la decisione del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Le dichiarazioni ed i comportamenti del Presidente della
Repubblica e del Presidente del Consiglio dei Ministri implicano, da
un lato, l'affermazione della competenza del Consiglio dei Ministri a
decidere sull'esercizio del potere di grazia e, dall'altro,
l'affermazione del conseguente potere del Presidente del Consiglio
dei Ministri di avocare alla decisione collegiale del Governo e di
sospendere frattanto ogni iniziativa ministeriale relativa alla
proposta di concessione della grazia.
Tali affermazioni ed il concreto esercizio del potere di
sospensione della iniziativa relativa alla concessione della grazia
sono lesivi delle attribuzioni istituzionalmente riconosciute al
Ministro della giustizia in ordine alla decisione, positiva o
negativa, di dar corso al procedimento di concessione della grazia
individuale.
Analoga lesione della competenza attribuita al Ministro
guardasigilli è ravvisabile nelle affermazioni del Presidente della
Repubblica, in quanto dirette ad ottenere, sul provvedimento di
concessione della grazia al signor Renato Curcio, il previo "accordo
interno" del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Consiglio
medesimo.
Sui presupposti soggettivi del conflitto.
Il Ministro ricorrente conosce la giurisprudenza di questa Corte
che ha sottolineato il carattere unitario (e non "diffuso") del
potere esecutivo, che in definitiva si regge sul principio
collegiale; per cui, è il Governo - inteso come Consiglio dei
Ministri - a "prendere parte - in nome dell'unità dell'indirizzo
politico ed amministrativo, proclamata nel primo comma dell'art. 95
della Costituzione - ai conflitti tra i poteri dello Stato"
(ordinanza n. 123/1979; sentenza n. 150/1981; nonchè ordinanza n.
38/1986).
Ma questo indirizzo giurisprudenziale, in base al quale viene
affermata la legittimazione al giudizio per conflitto di attribuzione
del solo Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione
del Consiglio stesso (ordinanza n. 123/1979; ordinanza n. 98/1981;
ordinanza n. 132/1981), non può valere nel caso di specie:
a) non solo perchè, correttamente, questa Corte non ha fino ad
oggi affermato in termini assoluti l'orientamento giurisprudenziale
ora accennato, precisando che la legittimazione processuale dei
singoli ministri e dello stesso Presidente del Consiglio dei Ministri
si può escludere solo "di norma" (così, sia l'ordinanza n. 123/1979
sia la sentenza n. 150/1981);
b) ma anche perchè questa Corte ha evitato, in alcune ipotesi
in cui venivano proposti ricorsi per conflitto di attribuzione nei
confronti di singoli ministri, di pronunciare espressamente
sull'inammissibilità del ricorso per assenza di legittimazione
passiva del Ministro (v. per il Ministro dell'interno, ordinanza n.
84/1978; per il Ministro di grazia e giustizia, ordinanza n. 87/1978
e ordinanza n. 16/1979) riconoscendo anzi, con specifico riferimento
alle attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia, che esse
possono assumere rilievo costituzionale "nelle ipotesi della
'facolta'' e delle competenze spettanti" - al Guardasigilli - "in
base all'art. 107, secondo comma, ed all'art. 110, della
Costituzione" (sentenza n. 150/1981);
c) e soprattutto perchè il Ministro di grazia e giustizia, con
il presente ricorso - come sarà sostenuto illustrando i presupposti
oggettivi del conflitto - rivendica la titolarità del potere di
proporre e controfirmare i provvedimenti di grazia, in quanto
espressione di funzioni che non sono in alcun modo riconducibili al
potere di indirizzo politico-amministrativo di cui è titolare il
Consiglio dei Ministri e del quale è responsabile il suo Presidente.
Con la conseguenza che il conflitto che qui viene proposto non è
interno al Consiglio dei Ministri, ma investe la contestazione da
parte del Ministro di grazia e giustizia, quale organo
costituzionale, che sussista un potere di controllo o di indirizzo da
parte del Governo ed in particolare del Presidente del Consiglio dei
Ministri, sulle competenze che egli ritiene di dover esercitare in
posizione di piena autonomia costituzionale.
Non sembra, d'altra parte, dubitabile la legittimazione passiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha affermato il potere
di avocazione della decisione al Consiglio dei Ministri ( ex art. 2,
punto 3, lett. q), della legge n. 400/1988) ed ha sospeso l'adozione
dell'atto ministeriale ( ex art. 5, punto 2, lett. c), della legge
citata) nell'esercizio dei poteri costituzionali nascenti dall'art.
95, primo comma, della Costituzione; poteri che direttamente sono
attribuiti al Presidente del Consiglio, che - sotto questo profilo -
è sicuramente competente a dichiarare definitivamente la volontà
del potere esecutivo (ordinanza n. 49/1977).
È, infine, pacifica nei giudizi davanti a questa Corte la
legittimazione passiva del Presidente della Repubblica, quale
"potere-organo" (v. sentenza n. 150/1980).
Sui presupposti oggettivi del conflitto.
Sussistono i presupposti oggettivi del conflitto.
Le affermazioni ed i provvedimenti del Presidente del Consiglio
(ordine di sospendere ogni decisione del Ministro avocando la materia
delle grazie - Curcio e simili - alla competenza del Consiglio dei
Ministri), nonchè l'invito formale del Presidente della Repubblica
ad ottenere il previo "accordo interno" del Governo sulla concessione
della grazia ledono attualmente (impedendone l'esercizio) e comunque
interferiscono attualmente (condizionandole sotto il profilo sia
formale che di merito) sulle attribuzioni di cui il Ministro di
grazia e giustizia è titolare sulla base di principi e norme di
livello costituzionale.
Il potere di grazia è attribuito, dall'art. 87 della
Costituzione, al Presidente della Repubblica. Si tratta peraltro di
un potere affidato alla competenza del Presidente in quanto residuo
di attribuzioni che spettano alla Corona come capo della funzione
esecutiva.
In realtà, come conferma anche la formulazione dell'art. 681 del
c.p.p., il Ministro di grazia e giustizia ha poteri di iniziativa e
di istruttoria in questa materia, sicchè si può ritenere che la
concessione della grazia si presenti - anche nel vigore del nuovo
codice codice - come un atto per l'adozione del quale è comunque
necessario il concorso delle volontà del Ministro di grazia e
giustizia e del Presidente della Repubblica.
Il potere del Ministro della giustizia di proporre al Capo dello
Stato il decreto di grazia e di controfirmare l'atto è, in ogni
caso, da considerare oggetto di riserva costituzionale.
Il rango costituzionale delle norme e della prassi che presiedono
all'esercizio del potere di grazia si deduce dal sistema e discende
dalla natura stessa dell'istituto in esame.
Tanto la dottrina costituzionalistica quanto quella penalistica
concordano nel rilevare il carattere particolare della grazia (che si
differenzia sotto tale aspetto dall'industo, avente carattere
generale).
La grazia è un provvedimento individuale che prende ad oggetto un
singolo rapporto esecutivo conseguente ad una o più condanne, a
carico di un imputato.
La singolarità della grazia è connessa all'eccezionalità del
potere che con essa si configura: attraverso la grazia - atto
sostanzialmente e formalmente non giurisdizionale - si interviene
nella sfera della giurisdizione, determinando, contro il principio
della forza esecutiva del giudicato, la cessazione o la modifica del
principale effetto della sentenza irrevocabile di condanna e cioè
l'applicazione della pena.
L'eccezionalità del potere di grazia nello schema tradizionale
della divisione dei poteri postula la rigida attribuzione al Ministro
della giustizia, che in materia è indubitabilmente titolare dei
poteri di iniziativa ed istruttori, del potere di proposta e
controfirma del decreto di grazia e si colloca come ostacolo
istituzionale alla facoltà di sostituzione e avocazione di siffatto
potere da parte del Governo.
Il potere deve essere esercitato dal Presidente della Repubblica e
dal Ministro esclusivamente per soddisfare quelle esigenze
individuate nel tempo dalla dottrina e convalidate dalla prassi,
sinteticamente evocate nella Relazione al progetto preliminare del
codice di procedura penale mediante il richiamo alla funzione
correttivo-equitativa dei rigori della legge.
Invero, pur quando non si abbia motivo di dubitare della
correttezza della decisione giudiziaria, per avere questa
correttamente operato l'applicazione della norma astratta al caso
concreto, vi potrà essere ragione per la concessione del beneficio
al condannato, quando per il mutamento delle condizioni individuali
di quest'ultimo - e, dunque, sulla scorta di una rivalutazione della
sua complessiva vicenda umana - la pena non appaia più adeguata ed
equa.
Con la grazia non possono essere valutate situazioni generali; e
solo assegnando all'istituto questa diversa finalità, ad essa
assolutamente estranea, si potrebbe giustificare l'attribuzione al
Consiglio dei Ministri della competenza in ordine alla valutazione
dell'opportunità politica di concedere o meno la grazia ad un
condannato.
Ammettere la possibilità di una decisione collegiale del Governo
significherebbe ammettere la possibilità di una interferenza nella
sfera giurisdizionale da parte del potere esecutivo e addirittura per
motivo politici.
Una simile interferenza non può essere ritenuta conforme al
dettato costituzionale.
La particolare configurazione della grazia e del relativo potere
di proposta e controfirma si collega con la posizione del tutto
speciale accordata dalla Costituzione repubblicana al Ministro della
giustizia.
Si è già ricordato che questo Ministro: è l'unico espressamente
menzionato dalla normativa costituzionale ed è, come ha
incidentalmente riconosciuto questa Corte, titolare di poteri propri,
non riconducibili alla collegialità governativa (v. in particolare
art. 110 della Costituzione). Tutto ciò si inquadra perfettamente
nel disegno organizzativo fondamentale dello Stato, che attribuisce
valore centrale all'ordinamento giuridico, alla tutela dei diritti,
alla funzione e alle garanzie giurisdizionali. A questi valori si
collegano importanti attribuzioni affidate al Ministro di grazia e
giustizia, costantemente osservate nel nostro ordinamento. Si pensi,
solo per qualche esempio, alla funzione di Guardasigilli, alle
attribuzioni in materia di estradizioni, di riconoscimento di
sentenze penali straniere, di richieste di procedimento per delitti
comuni all'estero, di autorizzazioni a procedere. Si tratta di
attribuzioni strettamente collegate alla giurisdizione,
nell'esercizio delle quali la ponderazione politica non può
prescindere dalla applicazione di criteri attinenti alla legalità
formale ed alla equità sostanziale.
L'Affidamento di queste competenze al Ministro di grazia e
giustizia, quand'anche attuato con legge ordinaria, si pone in una
linea di continuità con il disegno costituzionale. Deve di
conseguenza escludersi che, rispetto a queste attribuzioni
tradizionali del Ministro guardasigilli, possa operare la normativa
diretta a ricondurre le decisioni all'esercizio del potere di
indirizzo politico amministrativo del Governo, che presuppone
l'assunzione di atti sottoponibili sempre e comunque ad un controllo
politico o giurisdizionale: ciò è notoriamente da escludere per le
attribuzioni indicate, così come per l'esercizio del potere di
grazia.
In questo senso deve essere, d'altra parte, letta la norma,
tuttora vigente, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1332, che
esclude l'obbligo di registrazione presso la Corte dei conti dei
provvedimenti di grazia, sottraendoli al controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo, di cui all'art. 100, secondo
comma, della Costituzione.
Si deve quindi escludere la competenza dell'organo collegiale
Consiglio dei Ministri nell'esercizio del potere di grazia in
generale e quindi nel caso Curcio e simili. Ciò non certo per
un'interpretazione riduttiva del principio di collegialità e del
potere di avocazione del Presidente del Consiglio, previsti dalle
norme della legge n. 400/1988, quanto per la peculiarità che tuttora
caratterizza l'istituto della grazia in quanto atto costituzionale.
Deve in conseguenza essere escluso l'obbligo di ottenere l'"assenso
interno" del Presidente del Consiglio ed il potere di quest'ultimo di
sospendere il procedimento relativo all'adozione dei provvedimenti di
grazia, per rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri.
Sembra, infatti, assurdo ed antistorico ritenere - con
l'applicazione impropria dei principi della legge n. 400/1988 - che
la decisione in punto di grazia individuale possa spettare al
Consiglio dei Ministri (con la conseguente assunzione di un
significato politico del tutto estraneo rispetto a quello equitativo
e di natura personale che la decisione sulla grazia deve mantenere),
anzichè agli organi istituzionalmente titolari di questo potere: il
Presidente della Repubblica ed il Ministro di grazia e giustizia.

P. Q. M.
Si chiede che questa Corte:
a) dichiari che non spetta al Consiglio dei Ministri alcuna
competenza in merito alla decisione sulla grazia al signor Renato
Curcio e che non spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri e al
Presidente della Repubblica interferire sull'esercizio delle
attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia, investendone il
Consiglio dei Ministri e sospendendo la procedura in attesa di tale
decisione:
b) annulli, in conseguenza, gli atti del Presidente del
Consiglio dei Ministri diretti a sospendere le iniziative del
Ministro di grazia e giustizia in ordine alla decisione sulla grazia
ed a rimettere la questione all'esame del Consiglio stesso, nonchè
in quanto occorrer possa, gli atti del Presidente della Repubblica,
con i quali è stato sollecitato l'"assenso interno" del Presidente
del Consiglio dei Ministri ed è stata affermata la competenza a
decidere del Consiglio dei Ministri.
Il Ministro di grazia e giustizia: MARTELLI
Prof. avv. Paolo BARILE - Prof. avv. Gian Domenico PISAPIA
91C1129