1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 aprile 2013
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 29 aprile 2013 (della Provincia Autonoma di Bolzano). Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale - Decreto del Presidente della Corte dei conti, presso le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti di Bolzano in data 21 febbraio 2013, con il quale e' stata disposta la trasmissione generalizzata di documenti contabili relativi alle spese riservate del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano - Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione dei principi di autonomia costituzionale della Provincia autonoma, di imparzialita' e buon andamentto della pubblica amministrazione - Denunciata eccedenza dai poteri della magistratura contabile - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa della Provincia di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso, al Procuratore della Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti di Bolzano, di emanare il decreto impugnato e di annullare lo stesso - Istanza di sospensione. - Decreto della Procura regionale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale di Bolzano del 21 febbraio 2013, n. 0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P. - Costituzione, artt. 3, 97, 100, 103, 114, 116, 117, 118 e 119; Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, artt. 4, 8, 16, 52 e ss. e 69 e ss. (13C00173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-2013)

Ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano, C.F. 00390090215,
con sede in Piazza Silvius Magnago 1 - 39100 Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore, Dr. Luis Durnwalder, rappresentata e difesa,
giusta procura speciale del 15 aprile 2013, rep. n. 23647 (doc. 1),
rogata dal Segretario Generale della Giunta Provinciale della
Provincia Autonoma di Bolzano, nonchè in virtù della deliberazione
della Giunta provinciale dell'8 aprile 2013, n. 520 (doc. 2),
dall'Avv. Prof. Carola Pagliarin, C.F. PGL CRL 72H62 F241R, del Foro
di Padova, p.e.c. carola.pagliarin@ordineavvocatipadova.it, e
dall'Avv. Luigi Manzi, C.F. MNZ LGU 34E15 H501Y, del Foro di Roma,
elettivamente domiciliata presso lo studio legale di quest'ultimo via
F. Confalonieri, n. 5, 00195, Roma, tel. 06.3215408 - 06.3214152,
fax. 06.3211370, p.e.c. luigimanzi@ordineavvocatiroma.org,
ricorrente;
Contro Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore;
Nonchè contro:
Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto
Adige, Bolzano, nella persona del Presidente della Sezione
giurisdizionale, dott. Paolo Neri;
Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per il Trentino Alto Adige Bolzano, nella persona del
Procuratore regionale dott. Robert Schulmers;
Per la dichiarazione che non spetta allo Stato e, per esso, al
Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte
dei conti di Bolzano, disporre la generalizzata acquisizione dei
documenti contabili relativi alle spese riservate del Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè per il conseguentemente
annullamento del decreto di richiesta di documentazione emanato dalla
Procura regionale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
di Bolzano, datato 21 febbraio 2013, 0000457-22/02/2013-PR BZ-U15-P,
ricevuto e protocollato dalla Provincia Autonoma di Bolzano in data
27 febbraio 2013, prot. n. 12.01.116303;
Per violazione delle attribuzioni e della sfera di autonomia
della Provincia autonoma di Bolzano garantite dagli artt. 5, 114,
116, 117, 1 18, 119 della Costituzione e dagli artt. 4, 8, 16, 52, 69
dello Statuto Speciale della Regione Trentino Alto Adige, di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonchè per la violazione del
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, di cui
all'art. 97 Cost., e dei limiti posti alle attribuzioni della Corte
dei conti dagli artt. 100 e 103 Cost.

Fatto e diritto

1. Con riferimento alla vertenza V2012/00402, il Pubblico
Ministero presso la Procura regionale della Sezione giurisdizionale
per la Regione Trentino Alto-Adige, sede di Bolzano, con decreto
datato 21 febbraio 2013, 0000457-22/02/2013-PR BZ-U15-P, ricevuto e
protocollato dalla Provincia Autonoma di Bolzano in data 27 febbraio
2013, prot. n. 12.01.116303, rivolgeva alla Provincia autonoma di
Bolzano una richiesta di documentazione volta ad ottenere la
trasmissione «di copia autentica di tutti gli atti e documenti di
spesa riferibili all'uso del fondo riservato del Presidente
Durnwalder dal 19 ottobre 2012 ad oggi», oltre che «di copia
autentica del registro eventualmente utilizzato per registrare da
parte delle segretarie tutte le singole voci di spesa dal 19 ottobre
2012 ad oggi».
Veniva concesso, inizialmente, un termine di 15 giorni per
ottemperare alla richiesta, poi prorogato di ulteriori 60 giorni.
È necessario evidenziare che detto provvedimento istruttorio fa
seguito ad una precedente ed invasiva attività di indagine espletata
dalla medesima Procura.
Invero, sempre nell'ambito della vertenza V2012/00402, la Procura
regionale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale di
Bolzano, aveva già notificato agli uffici della Provincia autonoma
di Bolzano in data 18 ottobre 2012, per mezzo della Guardia di
Finanza Nucleo di Polizia Tributaria di Bolzano, il decreto di
sequestro prot. n. 0128983/12.
Per mezzo del suddetto provvedimento, il Procuratore regionale
disponeva «il sequestro in originale - previo eventuale accesso ed
ispezione degli uffici, locali, magazzini od archivi nella
disponibilità della Provincia autonoma di Bolzano, o di altra
Amministrazione o di terzi contraenti (...) di tutta la
documentazione giustificativa relativa alle spese riservate impegnate
sul capitolo di spesa di pertinenza del Presidente provinciale»
relative alle annualità comprese tra il 1994 sino ad oggi, nonchè
di tutti i «registri in cui sono state e vengono adottate le spese
riservate del Presidente provinciale dal 1994 ad oggi».
Con ricorso n. 16/2012 la Provincia autonoma di Bolzano,
impugnando detto provvedimento di sequestro, promuoveva innanzi a
Codesta Ecc.ma Corte un giudizio per conflitto di attribuzioni tra
Enti nel quale si rilevava come il provvedimento in quella sede
impugnato facesse seguito, a sua volta, ad un precedente decreto di
sequestro.
Attraverso quest'ultimo provvedimento, datato 10 ottobre 2012 e
disposto dalla medesima Procura regionale con riferimento ad altra
vertenza - rubricata al numero V2011/00394 -, si disponeva la
sottoposizione a sequestro probatorio di numerosa documentazione tra
cui quella afferente alle spese di rappresentanza ed alle c.d. spese
riservate del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano,
relative all'anno 2011.
Ancora, nell'atto introduttivo del giudizio n. 16/2012, si
evidenziava come il Procuratore regionale, nel motivare il decreto di
sequestro del 18 ottobre 2012, avesse affermato l'idoneità dei
riscontri documentali acquisiti per effetto del precedente sequestro
del 10 ottobre 2012 ad integrare, a loro volta, un'autonoma notizia
di danno erariale tale da imporre ulteriori accertamenti in ordine ai
potenziali illeciti contabili commessi in relazione alla gestione
delle spese riservate, anche per gli esercizi compresi tra il 1994 ed
il 2012.
Avverso l'ulteriore provvedimento istruttorio protocollato in
data 27 febbraio 2013, in quanto fondato sulle medesime finalità
esplorative sulle quali poggiava il decreto di sequestro del 18
ottobre 2012, la Giunta della Provincia autonoma di Bolzano, con
provvedimento dell'8 aprile 2013, n. 520, deliberava di proporre
ricorso per conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Anche con riferimento alla richiesta di documentazione del 27
febbraio 2013, la Giunta provinciale rilevava come il provvedimento
istruttorio del Procuratore regionale non fosse suffragato da
elementi concreti e specifici, ma, piuttosto, fosse diretto a
realizzare un controllo globale in ordine ad un intero settore di
attività del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano.
A conferma del carattere marcatamente esplorativo del
provvedimento in questa sede impugnato, basti considerare che il
Procuratore regionale, a sostegno dell'ulteriore richiesta
documentale, adduce la circostanza che da alcune dichiarazioni del
Presidente della Provincia autonoma, così come riportate dalla
stampa, si potrebbe inferire il perdurante impiego delle risorse
pubbliche stanziate nel capitolo relativo alle c.d. spese riservate
«per scopi già ritenuti da questa Procura come illeciti o comunque
non riconducibili alle funzioni istituzionali di Presidente
provinciale» (doc. 3).
Pertanto, siffatto provvedimento - reiterando la condotta
pregiudizievole assunta dalla Procura regionale con il decreto di
sequestro oggetto del ricorso per conflitto di attribuzioni tra Enti
n. 16/2012, sollevato innanzi a codesta ecc.ma Corte - risulta,
dunque, gravemente lesivo delle prerogative costituzionali della
ricorrente Provincia Autonoma di Bolzano, operando l'illegittima
invasione e compressione delle attribuzioni provinciali sancite dalla
Carta costituzionale e dallo Statuto speciale della Regione Trentino
Alto Adige.
La menzionata richiesta documentale si configura,
conseguentemente, illegittima e lesiva per i seguenti motivi.
2. Sulla idoneità della richiesta di documentazione del
Procuratore regionale presso la Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale per il Trentino Alto Adige - Bolzano,
0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15- P, protocollato il 27 febbraio 2013,
prot. n. 12.01.116303, a dare origine al conflitto di attribuzioni.
La lesione delle attribuzioni proprie delle Regioni. in generale,
e, nel caso di specie, di una Provincia autonoma, generato
dall'adozione, da parte della magistratura inquirente presso la Corte
dei conti, di provvedimenti istruttori così invasivi - qual è il
decreto impugnato - è un'ipotesi già nota a codesta ecc.ma Corte.
Sono numerosi, infatti, i conflitti intersoggettivi che hanno
trovato la loro origine proprio in provvedimenti adottati dalle
Procure regionali della Corte dei conti in quanto non sorretti da
effettive esigenze istruttorie.
Infatti, nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si
annoverano molti casi in cui i provvedimenti, determinanti
l'insorgere del conflitto, erano rappresentati da note con le quali
la Procura richiedeva la trasmissione di una massiccia quantità di
documenti.
Detta situazione si è verificata anche nel caso di specie
laddove la Procura contabile, nell'ipotizzare che il Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano abbia utilizzato, in maniera
illegittima ed illecita, le risorse pubbliche stanziate sul capitolo
di bilancio relativo alle spese riservate nel periodo immediatamente
successivo al sequestro dell'ottobre 2012, ha ritenuto necessario
disporre l'acquisizione - come si legge nell'impugnato provvedimento
istruttorio - di tutta «la documentazione di spesa relativa al
periodo che va dal 19 ottobre 2012 (data successiva la sequestro) al
fine di integrare la contestazione del danno nel suo effettivo
importo attuale».
Malgrado l'art. 74, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 nonchè
l'art. 5, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, riconoscano al
Procuratore regionale presso la Corte dei conti ampi poteri
istruttori, per la vastità e la genericità dell'oggetto della
richiesta di documentazione, oltre che per il fatto che essa
rappresenta una reiterazione della lesione già posta in essere con
il decreto di sequestro del 17 ottobre 2012, essa costituisce una
menomazione dell'autonomia dell'amministrazione ricorrente.
Invero, come sopra evidenziato, il provvedimento meglio indicato
in epigrafe, al quale la Provincia autonoma di Bolzano imputa una
significativa e concreta lesione delle proprie attribuzioni
costituzionalmente garantite, determina la sostanziale esposizione di
un intero settore di attività della ricorrente medesima, in
particolare della gestione delle spese riservate del Presidente della
stessa Provincia autonoma di Bolzano, ad un controllo generalizzato
della Procura regionale.
Anche la dottrina ha evidenziato come i poteri inquisitori
attribuiti ex lege alla Procura contabile non possano in alcun modo
«essere sviati ad una funzione generalizzata di controllo sulle
amministrazioni pubbliche, non essendo riconoscibili al P.M.
contabile funzioni di polizia finanziaria» (G. Sala, L'attività
istruttoria del procuratore contabile alla ricerca di regole tra
(giusto) procedimento e (giusto) processo, in Dir. proc. amm., 2011,
2, 419).
Secondo quanto costantemente affermato da codesta ecc.ma Corte,
anche in questo caso, pertanto, risultano pienamente integrati i
presupposti necessari ai fini dell'instaurazione di un conflitto di
attribuzioni, posto che «costituisce atto idoneo ad innescare un
conflitto intersoggettivo di attribuzioni qualsiasi comportamento
significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che sia dotato di
efficacia e rilevanza esterna e che - anche se preparatorio o non
definitivo - sia comunque diretto "ad esprimere in modo chiaro ed
inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui
svolgimento possa determinare una invasione nella altrui sfera di
attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle
possibilità di esercizio della medesima"» (Corte cost., 16 dicembre
2011, n. 332).
In ciò risiede, peraltro, l'interesse a ricorrere della
Provincia autonoma di Bolzano, la quale, in questa sede, intende
tutelare il suo diritto «all'integrità delle attribuzioni ad essa
costituzionalmente spettanti» (V. Crisafulli, Lezioni di diritto
costituzionale, Padova, (978, 398; sul punto, e nel medesimo senso:
G. Grasso, Il conflitto di attribuzioni tra le Regioni e il potere
giudiziario, Milano, 2001; A. Cerri, Corso di giustizia
costituzionale, IV edizione, Milano, 2004, 323; S. Grassi, Conflitti
costituzionali, voce del Digesto delle discipline pubblicistiche,
III, Torino, 1989, 373).
3. Illegittimità e lesività del provvedimento impugnato per
violazione degli artt. 5, 97, 100, 103, 114, 116, 117, 118, 119 della
Costituzione e degli artt. 4, 8, 16, 52 ss. e 69 ss dello Statuto
speciale per la Regione Trentino Alto Adige, di cui al d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto Adige».
Risulta di tutta evidenza l'ampiezza, oltre che l'arbitrarietà,
del contenuto del provvedimento in questa sede avversato,
concretizzando esso stesso uno strumento improprio ed inammissibile
attraverso il quale la Procura regionale espleta, oltre che
un'attività istruttoria meramente esplorativa, anche un controllo
indiscriminato e globale in ordine ad alcune attività istituzionali
della Provincia autonoma di Bolzano.
Molteplici disposizioni costituzionali, oltre che dello Statuto
speciale della Regione Trentino Alto Adige, sono state violate nel
caso di specie.
3.1. In primo luogo, risulta evidentemente frustrato l'ambito di
autonomia che la nostra Carta costituzionale riserva ed assicura alla
Provincia autonoma di Bolzano laddove, in via generale, sancisce il
riconoscimento e la promozione delle autonomie locali (art. 5 Cost.),
in quanto enti dotati di un proprio statuto, oltre che di propri
poteri e funzioni (art. 114 Cost.) e, con riferimento alla peculiare
posizione costituzionale della medesima, laddove riconosce forme e
condizioni particolari di autonomia alla Regione Trentino Alto Adige,
costituita dalle Province autonome di Trento e Bolzano (art. 116
Cost.).
Il provvedimento istruttorio meglio indicato in epigrafe,
ponendosi, peraltro, in linea di continuità rispetto al sequestro
generalizzato compiuto in data 18 ottobre 2012, costituisce un vulnus
concreto ed attuale alle suddette prerogative costituzionalmente
tutelate in danno all'odierna ricorrente.
Infatti, se è vero che il Procuratore regionale della Corte dei
conti, ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto-legge n. 453/93,
convertito in legge n. 19/1994, «può disporre: a) l'esibizione di
documenti, nonchè ispezioni ed accertamenti diretti presso le
pubbliche amministrazioni e di terzi contraenti o beneficiari di
provvidenze finanziarie a carico dei bilanci pubblici; b) il
sequestro dei documenti», ciò non di meno, come codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha più volte precisato, il potere della Procura
contabile «deve, tuttavia, e in ogni caso, essere ispirato ad un
criterio di obiettività, di imparzialità e di neutralità, specie
perchè ha un fondamento di discrezionalita'»: criterio che, nel caso
di specie, non è stato affatto rispettato (Corte cost., 9 marzo
1989, n. 104; id., 27 luglio 2005, n. 337).
Nel caso de quo, il potere spettante alla Procura regionale della
Corte dei conti, in quanto esercitato nei termini sopra indicati, sì
è tradotto ed estrinsecato in una vera e propria attività di
controllo che non compete alla magistratura contabile, secondo gli
artt. 100 e 103 Cost.
In altre parole, per le modalità con le quali è stato emanato e
per l'oggetto - così esteso - che caratterizzano il provvedimento
istruttorio sopra citato, i poteri istruttori hanno travalicato il
limite delle attribuzioni proprie della stessa magistratura
contabile, entrando in collisione con la sfera di autonomia dell'Ente
ricorrente.
La Procura regionale della Corte dei conti, esorbitando dai
limiti delle proprie competenze, ha di fatto inteso introdurre una
abnorme forma di controllo sugli atti della Provincia autonoma di
Bolzano, non prevista dalla Costituzione e, anzi, tale da comprimere
l'autonomia e le competenze provinciali.
In particolare, tale iniziativa lede l'autonomia organizzativa
della Regione la quale, senza dubbio, si esprime anche attraverso la
scelta di assicurare l'espletamento delle finalità e dei compiti
propri dell'amministrazione provinciale, nonchè la valorizzazione
dell'immagine istituzionale della Provincia stessa, per mezzo dello
stanziamento in bilancio di somme destinate alla copertura di spese
di rappresentanza e riservate.
Come codesta ecc.ma Corte ha più volte affermato, «nell'ambito
dei poteri di promovimento dei giudizi di responsabilità per danno
erariale nei confronti dei funzionari pubblici, il Procuratore della
Corte dei conti, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214, "può chiedere in comunicazione atti e documenti in
possesso di autorità amministrative", anche dopo che questi ultimi
atti siano stati sottoposti all'esame degli organi di controllo».
Tuttavia, si è anche precisato che «l'ampio potere che il
Procuratore ha in questo campo deve essere esercitato in presenza di
fatti o di notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici
funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno
erariale e deve essere diretto ad acquisire atti o documenti
precisamente individuabili, di modo che l'attività del Procuratore
cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata come
un'impropria attività di controllo generalizzata e permanente»
(Corte cost., 31 marzo 1995, n. 100).
Senza voler ulteriormente esporre a codesta ecc.ma Corte
analoghe, e certamente già note, pronunce, sia sufficiente in questa
sede ribadire come il Procuratore della Corte dei conti, nella
promozione dei giudizi, deve attenersi all'esercizio di una funzione
obiettiva e neutrale, in quanto quest'ultimo rappresenta l'interesse
generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti,
delle funzioni amministrative e contabili, e cioè un interesse
direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei
suoi aspetti generali.
Escluso che il Procuratore presso la Corte dei conti possa
effettuare un controllo diretto ad accertare se i provvedimenti delle
autorità amministrative siano stati emanati con l'osservanza delle
leggi e con il rispetto dei criteri della buona e regolare
amministrazione, egli deve limitarsi a vigilare per l'osservanza
delle leggi, per la tutela cioè dello Stato ordinamento e per la
repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti
amministrativi.
La legge, dunque, non attribuisce al Procuratore il più ampio
potere di svolgere indagini secondo il suo mero arbitrio, in un ampio
settore dell'amministrazione senza che, secondo le circostanze, sia
presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni, non
essendo sufficiente che tale attività si fondi su semplici ipotesi o
congetture (sul punto, Corte cost., 9 marzo 1989, n. 104; nel
medesimo senso: id., 27 luglio 2005, n. 337).
3.2. In secondo luogo, la contestata iniziativa della Procura
regionale della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale di Bolzano,
risulta realizzata in violazione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla ricorrente anche sotto altro
profilo.
L'adozione del provvedimento istruttorio in questa sede impugnato
muove da un giudizio globalmente negativo, presupposto dalla Procura,
in ordine all'esercizio della potestà legislativa, per come essa è
stata in concreto discrezionalmente espletata dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
Dalla mera lettura della motivazione che sorregge il
provvedimento impugnato, si intuisce che la Procura, nel riconoscere
come legittimo solamente un certo modello di gestione e
rendicontazione dell'attività di spesa, guardi con sospetto la
speciale legislazione adottata dalla Provincia stessa, presumendo,
pur in mancanza di dati concreti ed oggettivi in tal senso,
l'illegittimità e l'illiceità delle condotte poste in essere, in
ogni caso, nell'osservanza della predetta legislazione speciale.
Un tal modo di procedere si traduce nella violazione degli artt.
116 e 117 della Costituzione, in relazione alla potestà legislativa
riconosciuta alle Regioni ed alle particolari forme di autonomia,
anche legislativa, riconosciute alle Regioni a statuto speciale ed
alle Province autonome.
Inoltre, il modus operandi della Procura lede altresì alcune
specifiche disposizioni dello Statuto speciale della Regione Trentino
Alto Adige.
Trattasi, precisamente, dell'art. 4, comma 1, lett. a), del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino Alto Adige», in quanto stabilisce che «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali» spetta alla Regione la potestà legislativa primaria
relativamente all'«ordinamento degli uffici regionali e del personale
ad essi addetto», e dell'art. 8, comma 1, lett. a), del d.P.R. cit.,
il quale riconosce alle Province, nei limiti sanciti dall'art. 4 già
riportato, la potestà legislativa in materia di «ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto».
Nell'esercizio della potestà legislativa suddetta, la Provincia
autonoma di Balzano ha provveduto ad esplicitare la propria autonomia
organizzativa, nella quale devono ricomprendersi anche i profili più
squisitamente contabili e finanziari inerenti all'ordinamento ed al
funzionamento degli uffici provinciali.
Anche in questa sede, pertanto, come già evidenziato nel ricorso
introduttivo del giudizio n. 16/2012, risulta opportuno un breve
excursus in ordine alla disciplina relativa alla gestione ed alla
rendicontazione delle spese di rappresentanza e riservate adottata
dall'Ente ricorrente.
Essa è contenuta in alcune leggi adottate dalla Provincia
autonoma di Bolzano, espressione della potestà legislativa
riconosciutale, peraltro, dallo Statuto speciale, contenuto nel
d.P.R. n. 670/1972, come sopra ricordato.
Precisamente, la legge provinciale 17 agosto 1989, n. 6, recante
«Disposizioni finanziarie assunte in connessione con l'assestamento
del bilancio di previsione della Provincia per l'anno finanziario
1989», all'art. 5, rubricato «Attività di rappresentanza», così
dispone: «La Giunta provinciale, il Presidente e i componenti della
Giunta provinciale possono assumere spese di rappresentanza connesse
alle funzioni da esse esercitate, secondo i criteri e le modalità
stabiliti dalla Giunta provinciale con propria deliberazione».
In senso analogo, l'art. 2 della legge provinciale 11 agosto
1994, n. 6, dedicato alle «Spese riservate degli amministratori»,
stabilisce che «Al Presidente ed ai membri della Giunta provinciale
sono riconosciute spese riservate, connesse con l'esercizio della
funzione, nei limiti d'importo stabiliti annualmente con legge
finanziaria».
Quanto alle modalità di esecuzione e di rendicontazione,
peraltro delle sole spese di rappresentanza, la delibera del 4 maggio
2009, n. 1257, dedicata alle «Attività di rappresentanza e relazioni
istituzionali. Criteri e modalità di effettuazione delle spese»,
dopo aver stabilito che «costituisce attività di rappresentanza
quella destinata a mantenere ed incrementare l'immagine ed il
prestigio istituzionale dell'ente verso l'esterno», individua le
spese ammissibili.
Tra queste, vengono menzionate: le «spese di rappresentanza
rilevanti a livello pubblico e/o che avvengono in occasione di
festività, ricorrenze o altre manifestazioni atte ad incrementare il
prestigio delle istituzioni provinciali, come per esempio le spese
finalizzate ad offrire ospitalità in occasione di cerimonie,
conferenze, riunioni ed incontri, i doni ed altre espressioni di
rappresentanza, premi di rappresentanza quali coppe, targhe, medaglie
ecc., l'invio di note, telegrammi e messaggi di cordoglio, di
felicitazione, di auguri e simili, connessi con l'esercizio delle
rispettive funzioni, ma non collocabili negli ordinari ed impersonali
rapporti dell'Amministrazione; spese per relazioni istituzionali, a
favore di personalità o comunque soggetti qualificati, sostenute in
occasioni particolari», quali «le spese per ospitalità, se avvengono
in occasione di visite ufficiali ed udienze pubbliche dei componenti
della giunta, ricorrenze, onoranze alla memoria, festività,
inaugurazioni di opere pubbliche, altre manifestazioni atte ad
incrementare il prestigio delle istituzioni provinciali; spese per
prodotti tipici o caratteristici altoatesini, artigianato e arte
locale ed altre espressioni, omaggi, riproduzioni fotografiche,
oggetti simbolici: spese per onoranze funebri relative a dipendenti
deceduti in attività di servizio o in attività extra-lavorative di
natura sociale; spese per segni di riconoscimento a favore di
dipendenti che si sono distinti in attività extra-lavorative; tutte
le spese necessarie per le relazioni a livello istituzionale (es:
vitto ed alloggio per gli ospiti, banchetti di ricevimento, servizio
di traduzione. omaggi, ecc. ecc.); le spese necessarie e connesse
all'organizzazione di e/o la partecipazione ad eventi, mostre,
convegni, seminari, congressi, conferenze ed altre manifestazioni
similari; sono tra le altre comprese le spese per l'ospitalità ed il
cerimoniale, la stampa di inviti e programmi, public relation, la
promozione e la pubblicità degli eventi, i costi di iscrizione
omaggi e prodotti locali; elargizioni di modesta entità in occasione
di eventi ed iniziative promosse da terzi in ambito di competenza del
membro di giunta».
La delibera richiamata stabilisce, inoltre, come le spese
suddette debbano risultare da «regolare documentazione giustificativa
ovvero fatture, ricevute e scontrini fiscali, note spese o
documentazione analoga».
Precisa altresì che: «possono essere effettuati rimborsi per
spese sostenute ed anticipate con fondi propri»; «possono essere
effettuati acquisti preventivi e cumulativi di beni»; «a corredo di
ciascun documento di spesa va fornita una breve descrizione della
circostanza in occasione della quale la spesa è stata sostenuta»;
«per gli acquisti preventivi va allegata la dichiarazione di utilizzo
dei beni nel rispetto dei criteri qui previsti»; «i pagamenti possono
essere effettuati anche tramite conto corrente ai sensi dell'art.
54-bis della legge provinciale n. 1 del 29 gennaio 2002»; i
pagamenti, inoltre, possono «essere effettuati tramite carte dì
credito, carte di debito (bancomat), carte di pagamento, carte
prepagate e tramite servizi bancari via internet».
Da ultimo, la legge provinciale 29 gennaio 2002, n. 1, recante
«Norme in materia di bilancio e di contabilità della Provincia
autonoma di Bolzano», all'art. 49, comma 5, dopo aver descritto le
modalità ordinarie attraverso le quali si snoda il procedimento di
erogazione della spesa, stabilisce che «con legge provinciale possono
essere previste modalità diverse di pagamento». Ed è proprio con
riferimento alle spese riservate che la Provincia autonoma di Bolzano
si è avvalsa di modalità di gestione e di rendicontazione
derogatorie rispetto alla disciplina ordinaria.
Vista la disciplina in materia, risulta evidente come il
provvedimento impugnato, più che dettato da reali esigenze
istruttorie, sia lo strumento attraverso cui la Procura regionale
presso la Corte dei conti di Bolzano intende perseverare
nell'espletamento di una forma di controllo globale, surrettiziamente
intrapresa già attraverso il decreto di sequestro del 17 ottobre
2012, in ordine alla gestione delle spese di rappresentanza e
riservate, istituite e disciplinate ex lege. E ciò ritenendo che sia
necessario - in via del tutto erronea ed illegittima - supplire
all'omessa previsione, da parte della medesima disciplina
provinciale, di una qualunque forma di controllo e rendicontazione.
3.3. Ancora, il provvedimento in questa sede impugnato risulta in
contrasto con l'art. 118 della Costituzione, sancendo una illegittima
compressione anche delle funzioni amministrative della Provincia
autonoma di Bolzano.
In ordine a questo specifico profilo, peraltro, viene in rilievo
un ulteriore parametro costituzionale violato, rappresentato
dall'art. 16 dello Statuto speciale della Regione Trentino Alto
Adige.
La disposizione da ultimo richiamata, infatti, stabilisce che
«nelle materie e nei limiti entro cui la Regione o la Provincia può
emanare norme legislative, le relative potestà amministrative, che
in base all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato,
sono esercitate rispettivamente dalla Regione e dalla Provincia».
Il provvedimento in questa sede impugnato, pertanto, dà luogo ad
un vero eccesso di potere giurisdizionale, in quanto inteso a
realizzare, in realtà, un generalizzato controllo a posteriori non
previsto dalla Costituzione anche in ordine alla potestà
amministrativa espletata dalla Provincia autonoma di Bolzano e, in
particolare, in ordine alle funzioni amministrative, svolte dal suo
Presidente, che abbiano dato luogo ad una spesa avente la propria
copertura finanziaria nell'ambito del capitolo di bilancio dedicato
alle c.d. «spese riservate».
Poichè - lo si ribadisce - la documentazione di cui la Procura
regionale presso la Corte dei conti di Bolzano ha ottenuto la
disponibilità non risulta avere uno specifico e reale collegamento
con una condotta illegittima ed illecita, l'iniziativa intrapresa
dalla Procura regionale medesima deve essere ricondotta ad un modello
di attività non giurisdizionale, ma di controllo.
La ricorrente, pertanto, pur certamente non contestando la
soggezione degli amministratori della Provincia autonoma al giudizio
di responsabilità amministrativa spettante alla Corte dei conti,
lamenta che, attraverso il decreto in questione, la Procura regionale
non perseguirebbe illeciti in relazione ad ipotesi specifiche e
concrete, ma intenderebbe procedere ad un'indebita revisione
dell'attività amministrativa posta in essere dal Presidente della
Provincia medesima.
Lo Statuto speciale della Regione Trentino Alto Adige, all'art.
52, in particolare, definisce la posizione istituzionale svolta dal
Presidente della Provincia, attribuendo a quest'ultimo, oltre che la
competenza all'adozione di «provvedimenti contingibili e urgenti in
materia di sicurezza ed igiene pubblica» ed alla «ripartizione degli
affari fra i singoli assessori», la rappresentanza dell'Ente
medesimo.
Ed è proprio in ordine alle funzioni amministrative adempiute
nell'espletamento del suddetto ruolo istituzionale che viene in
rilievo la gestione delle risorse afferenti al fondo delle spese
riservate, oggetto dell'indiscriminato controllo che la Procura
regionale presso la Corte dei conti di Bolzano intende realizzare.
Per altro verso, il provvedimento adottato dalla Procura
regionale, ed in questa sede impugnato, si pone in contrasto anche
con l'art. 97 della Costituzione, poichè, in quanto espressione di
un controllo generalizzato, successivo ed ultroneo rispetto alle
operazioni di rendicontazione già espletate all'interno
dell'amministrazione provinciale, si pone in contrasto con il
principio del buon andamento.
3.4. Del tutto evidente appare il grave vulnus arrecato
all'autonomia provinciale anche sotto il profilo della patente
violazione del principio di autonomia finanziaria consacrato
dall'art. 119 Cost., oltre che dagli artt. 69 ss. dello Statuto
speciale per la Regione Trentino Alto Adige, di cui al d.P.R. n.
670/1972, in ordine alla finanza della Regione e delle Province.
In particolare, in questo senso, appare necessario considerare
l'art. 83 dello Statuto speciale, il quale stabilisce che le Province
- oltre che, ovviamente, la Regione ed i Comuni - «hanno un proprio
bilancio per l'esercizio finanziario che coincide con l'anno solare»,
bilancio che viene approvato con legge provinciale ai sensi del
successivo art. 84.
Il provvedimento istruttorio adottato dalla Procura regionale
appare, pertanto, strumentale rispetto alla contestazione
dell'autonomia di spesa della Provincia autonoma di Bolzano e delle
scelte di allocuzione delle risorse da essa compiute, con particolare
riferimento allo stanziamento annuale, in appositi capitoli di
bilancio, di somme destinate al sostenimento delle spese di
rappresentanza e riservate.
La Procura regionale, in altre parole, disponendo l'acquisizione
di tutta la documentazione attestante il prelevamento e l'impiego
delle risorse provenienti da un'intera voce di bilancio - quella
concernente le somme stanziate per la copertura delle spese riservate
del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano -, lede e comprime
anche l'autonomia di spesa attribuita alla ricorrente, arrogandosi
una funzione di controllo, globale e successivo, estranea alle
funzioni che la Costituzione, agli artt. 100 e 103, le attribuisce.
4. In ordine alla sospensione del provvedimento istruttorio
0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P, protocollato il 27 febbraio 2013, n.
12.01.116303, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
La ricorrente Provincia autonoma di Bolzano chiede, infine, che
codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia sospendere l'efficacia del
provvedimento impugnato.
Quanto al presupposto del fumus boni juris, sia sufficiente in
questa sede richiamare tutti i motivi di ricorso diffusamente
enunciati supra. In ogni caso, si osserva che la menomazione delle
competenze provinciali accertabili è così macroscopica da essere
sufficiente un sommario esame della questione al fine del loro
accertamento.
Quanto al secondo presupposto - il periculum in mora -, basti
sottolineare che il provvedimento in questa sede avversato non solo
nuoce grandemente all'immagine della Provincia autonoma di Bolzano,
ma inasprisce altresì il vulnus originariamente inferto con il
decreto di sequestro del 17 ottobre 2012, allarga ulteriormente
l'oggetto - già sterminato - dell'improprio controllo di fatto
esercitato e costituisce, infine, un grave ostacolo per la
funzionalità di numerosi uffici.

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, previa
sospensione dell'efficacia della richiesta di documentazione
0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P, ricevuto e protocollato in data 27
febbraio 2013, n. 12.01.116303, voglia dichiarare che non spetta allo
Stato e, per esso, al Procuratore regionale presso la Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti di Bolzano, disporre la
trasmissione generalizzata dei documenti contabili relativi alle
spese riservate del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano e,
per l'effetto, annullare l'atto impugnato nella sua interezza per
violazione delle disposizioni costituzionali e statutarie citate in
atti.
Si allegano:
1. procura speciale del 15 aprile 2013, rep. n. 23647, rogata
dal Segretario Generale della Giunta Provinciale della Provincia
Autonoma di Bolzano;
2. deliberazione della Giunta provinciale dell'8 aprile 2013,
n. 520;
3. richiesta di documentazione datata 21 febbraio 2013,
0000457- 22/02/2013-PR_BZ-U15-P, ricevuta e protocollata dagli uffici
della Provincia autonoma di Bolzano in data 27 febbraio 2013, prot.
n. 12.01.116303.
Padova- Roma, 18 aprile 2013

Avv. prof. Pagliarin - avv. Manzi