1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2010
Ordinanza del 24 maggio 2010 emessa dal Tribunale di Catanzaro nel procedimento civile promosso dalla regione Calabria contro Cataldo Aloisio . Contratto, atto e negozio giuridico - Norme della Regione Calabria - Contratti stipulati o stipulandi che comportino spese a carico della Regione - Previsione retroattiva della loro inefficacia fino a che non sussista autorizzazione nei modi di legge ed impegno contabile regolarmente registrato sul pertinente capitolo del bilancio di previsione - Esorbitanza dalla disciplina dell'ordinamento contabile della Regione - Invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, art. 16, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l). (012C0043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2012)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato, dandone lettura, la seguente ordinanza ex art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87 nella causa iscritta al n. 1784 del
Ruolo Generale degli Affari Contenziosi del 2008 tra Aloisio Cataldo,
quale titolare dell'omonima impresa individuale, elettivamente
domiciliato in Catanzaro, alla via Buccarelli, n. 4, presso lo Studio
dell'avv. Francesco Bocchinfuso, ma rappresentato e difeso dall'avv.
Francesco Bruno, giusta procura a margine della comparsa di
costituzione; Attore-Opposto;
Contro regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, elettivamente domiciliata in Catanzaro, al viale
de Filippis, n. 280, presso gli Uffici dell'Avvocatura Regionale,
rappresentata e difesa dall'Avv. Roberta Ventrici, giusta procura
generale alle liti rilasciata con atto pubblico rogato in data 16
maggio 2005 dal notaio Rocco Guglielmo (Rep. 122.525) e decreto del
Dirigente dell'Avvocatura n. 4432 del 22 aprile 2008;
Conveneta-Opponente.

Fatto e Diritto

La decisione della controversia indicata in epigrafe comporta
l'applicazione dell'art. 16, comma 2, della legge regionale della
Calabria del 13 giugno 2008, n. 15, recante "Provvedimento Generale
di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di
finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi dell'art. 3, comma 4,
della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)", pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione n. 12 del 16 giugno 2008,
supplemento straordinario n. 1 del 21 giugno 2008.
La norma di cui si dubita così dispone: «L'articolo 43 della
legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8 s'interpreta nel senso che i
provvedimenti, i contratti, gli accordi che comportano spese a carico
della Regione, ivi inclusi i deliberati delle assemblee delle
società a partecipazione regionale, sono inefficaci, e comunque non
impegnano l'Amministrazione, sino a che non sussista autorizzazione
nei modi di legge ed impegno contabile regolarmente registrato sul
pertinente capitolo del bilancio di previsione»
A sua volta, l'art. 43 della legge regionale della Calabria del 4
febbraio 2002, n. 8, recante "Ordinamento del bilancio e della
contabilità della Regione Calabria", pubblicata sul Bollettino
Ufficiale della Regione n. 2 del 1 febbraio 2002, supplemento
straordinario n. 6, oggetto di interpretazione, stabilisce, nel testo
ratione temporis applicabile alla fattispecie in esame, quanto segue:
«1. La Giunta regionale e i dirigenti delle strutture
regionali competenti, nell'ambito delle proprie attribuzioni,
assumono gli impegni di spesa per le somme dovute dalla Regione in
base alla legge, a contratto o ad altro titolo, a creditori
determinati o determinabili, sempre che la relativa obbligazione
venga a scadenza o si perfezioni entro il termine dell'esercizio. Gli
impegni sono assunti, entro la scadenza dell'esercizio di
riferimento, nei limiti degli stanziamenti di competenza.
2. Con l'approvazione del bilancio di previsione annuale e
delle successive variazioni, costituiscono comunque impegni di spesa,
e come tali sono rilevati, senza In necessità di ulteriori atti, le
somme stanziate nei capitoli relativi:
a) alle indennità al Presidente della Giunta regionale e
agli altri componenti della Giunta e del Consiglio regionale;
b) alle spese per il funzionamento del Consiglio regionale;
c) alle spese ed agli oneri per il personale dipendente ed
alle altre spese di natura assimilabile;
d) agli oneri di ammortamento relativi ai mutui e ai
prestiti obbligazionari.
3. Il dirigente della struttura regionale preposta alla
ragioneria provvede alla prenotazione degli impegni di spesa relativi
a quote di obbligazioni pluriennali, derivanti dall'approvazione di
piani e programmi adottati dalla Giunta regionale.
4. L'accertamento di somme in entrata sui capitoli delle
contabilità speciali genera un impegno, per pari importo, nei
corrispondenti capitoli della spesa.
5. Quando l'obbligazione risulta definitivamente estinta per
un importo inferiore a quello del corrispondente impegno, il
dirigente della struttura regionale competente deve darne tempestiva
comunicazione alla struttura regionale preposta alla ragioneria, la
quale procede per la parte inutilizzata:
a) all'immediato ripristino della disponibilità sullo
stanziamento di bilancio, qualora l'impegno sia stato assunto sulla
competenza dell'esercizio in corso;
b) alla cancellazione della correlata posta di residuo
passivo, qualora l'obbligazione derivi da esercizi precedenti.
6. Per le risorse disposte dai piani finanziari, sia di
programmazione sia di cassa, approvati dall'Unione Europea e dalle
relative deliberazioni del CIPE di cofinanziamento nazionale, nonchè
per le risorse disposte dai quadri finanziari, sia di programmazione
sia di cassa, contenuti nelle deliberazioni del CIPE di riparto,
possono essere assunte obbligazioni, anche a carico degli esercizi
successivi, in corrispondenza con l'importo e secondo la
distribuzione temporale delle risorse disposte.
7. Per le spese correnti, quando ciò sia indispensabile per
assicurare la continuità e la tempestività dei servizi della
Regione, possono essere assunte obbligazioni anche a carico degli
esercizi successivi, nei limiti delle previsioni del bilancio
pluriennale a legislazione vigente.
8. Sulla base delle obbligazioni di cui ai precedenti commi
3,6 e 7 gli impegni sono assunti per l'intera somma, mentre i
relativi pagamenti sono comunque contenuti nei limiti
dell'autorizzazione annuale di bilancio.
9. I dirigenti che propongono alla Giunta regionale o
assumono gli atti di impegno sono responsabili in ordine:
a) alla legalità della spesa;
b) alla realizzazione degli obiettivi gestionali loro
assegnati dalla Giunta regionale;
c) ai criteri economici di buona gestione della spesa;
d) alla completezza, regolarità e sussistenza della
documentazione richiamata nell'atto amministrativo o ad esso
allegata;
e) alle procedure disposte in ottemperanza alle
disposizioni legislative e regolamentari;
f) alla corretta applicazione della normativa fiscale in
materia di imposte dirette, indirette, tasse e contributi aventi
natura obbligatoria;
g) alla contestuale verifica dell'accertabilità delle
entrate corrispondenti, qualora i capitolo di spesa su cui grava
l'impegno assunto con il provvedimento proposto abbiano destinazione
vincolata».
Il combinato disposto delle due norme trascritte fa sì che,
laddove l'amministrazione regionale non abbia rispettato le procedure
contabili disegnate dall'art. 43 della legge regionale della Calabria
del 4 febbraio 2002, n. 8, i provvedimenti emanati, gli accordi e,
soprattutto, i contratti stipulati sono inefficaci o comunque non
impegnano la Regione Calabria, quanto meno sino a che non venga posta
in atto una procedura di regolarizzazione.
Dubita questo giudicante che, nella parte in cui si applichi
anche ai contratti stipulati dall'amministrazione regionale, l'art.
16, comma 2 citato si ponga in contrasto con l'art. 117, comma II,
lett. l) Cost., in base al quale "lo Stato ha legislazione esclusiva
nelle seguenti materie: (...) 1) giurisdizione e norme processuali;
ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa", venendo a
porre norme inerenti all'ordinamento civile, la cui disciplina è
riservata allo Stato in via esclusiva.
Occorre pertanto, ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, sospendere il giudizio e disporre la trasmissione immediata degli
atti alla Corte costituzionale, specificando quanto segue in ordine
alla rilevanza della questione ed alla sua non manifesta
infondatezza.

Sulla rilevanza della questione

Aloisio Cataldo, titolare dell'omonima impresa individuale,
eseguiva, per conto dell'amministrazione regionale, i seguenti
lavori:
1. pronto intervento sull'acquedotto Crocchio, località
Cuturella di Cropani, per un corrispettivo complessivo di € 2.629,98,
in relazione al quale venivano emesse le fatture nn. 5 e 6 del 13
gennaio 2004;
2. manutenzione dell'acquedotto Basso Tacina, per il quale,
al netto delle somme corrisposte, residuava un compenso di € 468,00,
portato dalla fattura n. 11 del 25 febbraio 2004;
3. pronto intervento sull'acquedotto Basso Tacina, in ordine
al quale egli vantava un credito di € 16.911,81, con conseguente
emissione di fattura di pari importo in data 18 febbraio 2004, n. 12.
Non vedendo soddisfatto il proprio credito, ed in forza dei
documenti fiscali sopra specificati, accompagnati dalla copia del
registro vendite, l'Aloisio domandava a questo Tribunale, con ricorso
depositato in data 25 ottobre 2007, l'emissione di un decreto
ingiuntivo nei confronti della Regione Calabria.
Veniva richiesta l'integrazione dei documenti prodotti ai sensi
dell'art. 640, comma I, c.p.c., mediante la produzione dell'atto
negoziale posto (o degli atti negoziali posti) alla base dei lavori
eseguiti.
Il ricorrente, con nota integrativa, specificava quanto segue:
1. egli non era in possesso degli "ordinativi" dei lavori di
pronto intervento sull'acquedotto Crocchio, località Cuturella di
Cropani, ma solo di un "riconoscimento di debito";
2. la manutenzione dell'acquedotto Basso Tacina era avvenuta
in forza di contratto di cottimo fiduciario, sottoscritto dal
dirigente del settore competente;
3. il pronto intervento sull'acquedotto Basso Tacina era
stato eseguito in forza di un verbale di somma urgenza ai sensi degli
artt. 144 e 147 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, sottoscritto dal
dirigente del settore competente.
Produceva la relativa documentazione, dalla quale - occorre
precisarlo - emerge che il lavori sub 3 sono stati in realtà
eseguiti non in forza di un verbale di somma urgenza, ma di un
contratto di appalto di opere pubbliche sottoscritto, per
l'amministrazione regionale, dal responsabile del procedimento e dal
dirigente del settore competente.
In forza delle precisazioni rese e della documentazione prodotta,
veniva, in data 3 marzo 2008, emanato il decreto ingiuntivo n. 279,
per l'importo di € 20.009,79, oltre ad interessi.
L'amministrazione intimata proponeva, con atto di citazione
notificato in data 28 aprile 2008, opposizione ai sensi dell'art. 645
c.p.c., deducendo la nullità dei rapporti negoziali azionati per
difetto di contratto scritto ed argomentando che anche l'eventuale
riconoscimento del debito non è idoneo a sanare tale nullità.
Si costituiva il creditore opposto, deducendo l'infondatezza
delle difese avverse, in particolare in ragione dell'esistenza dei
contratti scritti relativi almeno a due delle categorie di lavori
eseguiti.
In via riconvenzionale subordinata, l'Aloisio proponeva l'azione
di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'amministrazione.
Nelle more del giudizio, interveniva la norma su cui si addensano
i dubbi di compatibilità con la Carta costituzionale. Non a caso,
nella memoria ex art. 183, comma VI, n. 2), c.p.c., depositata in
data 4 novembre 2008, la Regione Calabria - oltre ad eccepire, per la
prima volta, il difetto di titolarità di una- parte dei rapporti
negoziali azionati - invocava l'inefficacia dei contratti prevista
dall'art. 16, comma 2, della legge regionale della Calabria del 13
giugno 2008, n. 15.
Ed invero, tale norma dovrebbe trovare applicazione nel caso di
specie, quanto meno con riferimento alla pretesa creditoria vantata
dall'Aloisio in ordine ai lavori di manutenzione dell'acquedotto
Basso Tacina ed al pronto intervento sul medesimo acquedotto,
eseguiti in forza di contratti stipulati in forma scritta dal
dirigente del settore competente, dotato del potere di impegnare
l'amministrazione, ma non indicanti l'avvenuto impegno di spesa. Ed
invero, nemmeno aliunde risulta che i necessari impegni di spesa
siano stati assunti.
Proprio quanto all'applicabilità dell'art. 16 citato, si deve
osservare che, in effetti, già l'art. 191, d.lgs. 18 agosto 2000, n.
267, recante il Testo Unico degli Enti Locali, stabilisce, al primo
comma, che "gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste
l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo
del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura
finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Il responsabile del
servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa,
comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria,
contestualmente all'ordinazione della prestazione, con l'avvertenza
che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi
della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma
4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà
di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano
comunicati".
In mancanza dell'impegno di spesa e della copertura finanziaria,
precisa il successivo comma 4, "il rapporto obbligatorio intercorre,
ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai
sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato
fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno
consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative
detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole
prestazioni".
Tale disciplina ripropone quanto già previsto dall'art. 23,
commi 3 e 4, d.l. 3 marzo 1989, n. 66, convertito con 1. 29 aprile
1989, n. 144, e quindi dall'art. 35, d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77.
I testi normativi citati, quindi, sanciscono espressamente che, in
mancanza della copertura finanziaria, il rapporto si costituisce nei
confronti del funzionario o del dirigente responsabile, e non anche
nei confronti dell'amministrazione. Le norme, però, si riferiscono
esclusivamente ai comuni ed alle province, e non anche alla regioni,
ai quali non si applicano.
In tal senso la giurisprudenza dì legittimita': "Il d.lgs. 25
febbraio 1995, n. 77, art. 35 - che ha riprodotto in termini
sostanzialmente analoghi il d.l. 3 marzo 1989, n. 66, art. 23, commi
3 e 4 convertito in 1. 29 aprile 1989, n. 144 ed abrogato dall'art.
123 di detto d.lgs. - nel prevedere l'esclusione della
responsabilità della p.a. nei confronti del privato fornitore e la
responsabilità esclusiva del dipendente che abbia acquistato in
violazione delle necessarie delibere autorizzatine, trova
applicazione infatti limitatamente ai Comuni, alle Province ed alle
Comunità Montane e non già anche nei confronti delle regioni"
(Cass. Civ., Sez. I, 9 marzo 2006, n. 5069; giudizio in cui era parte
proprio la Regione Calabria).
Ancor prima che sopravvenisse la normativa appena esaminata, gli
artt. 284 e 288, r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico della legge
comunale e provinciale), stabilivano che "le deliberazioni dei
comuni, delle provincie e dei consorzi, che importino spese, devono
indicare l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte" (il primo) e
che "sono nulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o
adottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organi
deliberanti, o che contengano violazioni di legge".
Successivamente, il quinto comma dell'art. 55, 1. 8 giugno 1990,
n. 142 - nel testo in vigore dall'entrata in vigore della legge sino
al 18 maggio 1997, data in cui esso è stato sostanzialmente
modificato dall'art. 6, comma 11, legge 15 maggio 1997, n. 127 -
sanciva, abrogando la disciplina previgente, che "gli impegni di
spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa
copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio
finanziario. Senza tale attestazione l'atto è nullo di diritto".
Pronunciandosi sul significato da attribuire al combinato
disposto degli artt. 284 e 288, r.d. 3 marzo 1934, n. 383, le Sezioni
Unite della Corte di Cassazione (Cass. Civ., Sez. Un., 10 giugno
2005, n. 12195) hanno ritenuto che la delibera con la quale i
competenti organi comunali o provinciali affidinono ad un
professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera
pubblica è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se
contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al
professionista e dei mezzi per farvi fronte. L'inosservanza di tali
prescrizioni determina la nullità della delibera, che si estende al
contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il
professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il
compenso.
A sostegno di tale principio, e dovendosi sottolineare che i due
articoli, letti in combinazione, contemplavano una nullità testuale
per il caso di delibere degli enti locali recanti spese e prive
d'indicazione dell'ammontare di esse e dei mezzi per farvi fronte,
sono state svolte le seguenti considerazioni: "La tesi - secondo cui
gli eventuali vizi della delibera in ordine alla previsione della
relativa spesa e dei mezzi per farvi fronte potrebbero produrre
conseguenze nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente, ma non
sarebbero idonei ad incidere negativamente sui diritti acquisiti dal
privato professionista in forza del contratto di prestazione d'opera,
costituente manifestazione di autonomia negoziale privatistica - non
può essere condivisa.
Invero, nella formazione dei contratti soggetti alla c.d.
evidenza pubblica (nel cui novero rientrano anche quelli dei comuni e
delle province) coesistono due procedimenti: il primo si traduce in
un provvedimento (deliberazione a contrarre da parte degli organi
qualificati) con cui si esterna lo scopo da perseguire nonchè il
modo con cui s'intende realizzarlo, e tale manifestazione di volontà
costituisce il presupposto dell'atto negoziale che perciò si pone in
rapporto strumentale col provvedimento; il secondo si svolge tra le
parti contraenti ed ha ad oggetto la formazione della volontà
secondo le norme privatistiche, con alcune varianti correlate
specialmente alle procedure da seguire per la scelta del contraente.
Orbene, è vero che, come questa Corte ha più volte affermato con
particolare riguardo alla conclusione del contratto d'opera
professionale (quando ne sia parte la P. A.), la deliberazione
dell'ente - fino a quando non risulti tradotta in un atto
contrattuale sottoscritto dal rappresentante dell'ente stesso e dal
professionista - è atto con efficacia interna all'ente pubblico, non
costituente neppure proposta contrattuale, sicchè non è idonea a
determinare la costituzione del relativo rapporto negoziale (v., ex
multis. Cass., 25 novembre 2003, n. 17891; 5 novembre 2001, n. 13628;
16 ottobre 1999, n. 11687; 14 marzo 1998, n. 2772). Ciò, tuttavia,
non significa che tutti i vizi della fase amministrativa e (per
quanto qui rileva) della delibera siano privi d'incidenza sul
contratto stipulato in forza di essa. L'affermazione può essere
condivisa in relazione a carenze o vizi che rendano la delibera
stessa soltanto annullabile, non in presenza di una violazione di
legge che ne comporti la nullità. Infatti, come già si è notato,
il contratto e la delibera, ancorchè tra loro distinti, sono
collegati poichè la delibera a contrarre s'inserisce come passaggio
obbligato nell'iter di formazione della volontà contrattuale della
parte pubblica. Pertanto la sua nullità (come la sua mancanza) si
riflette necessariamente sulla validità del contratto, perchè la
volontà dell'ente non si può ritenere ritualmente formata nella
sede propria e, sul piano negoziale, il contratto viene ad essere
stipulato in contrasto con una norma imperativa (quale il combinato
disposto dei citati artt. 284 - 288 deve ritenersi, alla stregua
delle considerazioni sopra svolte), con le conseguenze di cui
all'art. 1418, primo comma, cod. civile".
Le considerazioni esposte sono state ritenute applicabili anche
in presenza dell'art. 55, comma 5, 1. 8 giugno 1990, n. 142 (testo
originario). Secondo una diversa pronuncia delle medesime Sezioni
Unite (Cass. Civ., Sez. Un., 28 giugno 2005, n. 13831 del 28),
infatti, detta norma "contempla a sua volta una nullità testuale
(definita di diritto) che inficia l'atto deliberativo e tale
nullità, per le ragioni qui sopra indicate, si riflette in modo
inevitabile sulla validità del contratto. Pertanto va affermato che
anche nel vigore dell'art. 55, comma 5, della legge n. 142 del 1990
(nel testo anteriore alla modifica apportata con l'art. 6, comma 11,
della legge 15 maggio 1997, n. 127) la delibera con la quale i
competenti organi comunali o provinciali affidano ad un
professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera
pubblica è valida ed efficace nei confronti dell'ente solo se il
relativo impegno di spesa sia accompagnato dall'attestazione della
copertura finanziaria, da parte del responsabile del servizio
finanziario. L'inosservanza di tale prescrizione determina la
nullità della delibera, che si estende al contratto di prestazione
d'opera professionale stipulato con il professionista, comportando
l'esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell'ente
pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento".
Tuttavia, la nullità del contratto stipulato, in entrambi i
panorami normativi sopra delineati, deriva dalla nullità
testualmente comminata dalla legge (e non dalla mera annullabilità
per violazione di legge) della delibera non accompagnata dall'impegno
di spesa (sotto il regime del Testo Unico del 1934) o priva
dell'attestazione della copertura finanziaria (sotto il regime
dell'art. 55, comma 5, legge 8 giugno 1990, n. 142).
La legge di contabilità regionale, però, non prevede un'analoga
sanzione per l'ipotesi delibera priva dell'indicazione dell'impegno
di spesa, nè essa può essere desunta da un'applicazione analogica
delle norme in materia di ordinamento degli Enti territoriali, posto
che la nullità, in ambito amministrativo, è conseguenza patologica
di carattere eccezionale (argomento ex art. 21-septies, comma 1,
ultima parte; nella giurisprudenza ammnistrativa, vedasi da ultimo
Cons. St., Sez. V, 15 marzo 2010, n. 1498) e quindi di stretta
applicazione.
Nè, per altra via, si può ritenere che, poichè le norme di
contabilità pubblica hanno carattere imperativo, la loro violazione
comporti la nullità dei contratti stipulati a valle, ai sensi
dell'art. 1418, comma 1, c.p.c.
Ed ineffetti, una simile conseguenza è esclusa recisamente dalla
consolidata giurisprudenza di legittimità (cfr. a titolo d'esempio,
Cass. Civ., Sez. I, 27 febbraio 1998, n. 2235, che si è occupata -
escludendo la nullità del contratto stipulato - della violazione
dell'art. 189 dell'ordinamento degli enti locali siciliani, dettato
con legge regionale della Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, riproducente
il disposto dell'art. 284 r.d. 3 marzo 1934, n. 383; si vedano,
anche, Cass. Civ., Sez. I, 30 agosto 1995, n. 9155 e Cass. Civ., Sez.
I, 28 maggio 1996, n. 4929, nonchè Cass. Civ., Sez. Un., 17 novembre
1984, n. 5833; più di recente Cass. Civ., Sez. III, 20 novembre
2002, n. 16345).
Inoltre, si osserva che anche le regole dell'evidenza pubblica
hanno natura imperativa, ma - secondo la predominante giurisprudenza
- la loro violazione non comporta la nullità del contratto; ed
invero, attinendo alla formazione della volontà
dell'amministrazione, la loro accertata violazione si riverbera sì
sul contratto stipulato, ma solo all'esito dell'annullamento del
provvedimento amministrativo (aggiudicazione) presupposto e con
effetto caducatorio (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 30 luglio 2008, n. 8,
che richiama, sul punto, Cass. Civ., Sez. I, 15 aprile 2008, n.
9906).
Si deve ritenere, quindi, che non tutte le norme che regolano
l'agere amministrativo, pur aventi natura imperativa sul piano
pubblicistico, assumano la medesima veste ontologica sui piano
civilistico. E quali norme imperative, ai sensi dell'art. 1418, comma
I, c.c., non sono qualificabili le regole di contabilità pubblica.
In sostanza, è vero - come sottolineato dalla difesa regionale
nelle note autorizzate da questo giudicante per consentire alle parti
di interloquire sul dubbio di legittimità rilevato d'ufficio - che
vi sono, nell'ordinamento civile, altre norme che apprestano una
disciplina simile a quella oggi prevista dall'art. 16, comma 2, della
legge regionale della Calabria del 13 giugno 2008, n. 15: in forza di
esse, l'amministrazione pubblica rimane contrattualmente vincolata
solo in presenza di un regolare impegno di spesa, essendo altrimenti
il contratto inefficace nei suoi confronti o addirittura nullo.
Ma esse non trovano applicazione nei confronti delle regioni,
sicchè non è possibile dire che "il citato art. 16 si presenta come
una norma meramente ricognitiva di effetti che scaturiscono dal
sistema giuridico e che non sono estranei all'ordinamento generale"
(pag. 2 delle note autorizzate depositate dall'Avvocatura regionale
in data 26 aprile 2010).
Quindi, l'esistenza di un regolare impegno di spesa da parte
dell'amministrazione con riferimento ai contratti azionati è
questione in questa sede divenuta rilevante solo in ragione della
norma di cui si dubita, sicchè - nell'ipotesi in cui la Corte
ritenesse fondata la questione di legittimità che le si sottopone -
il venir meno dell'art. 16 citato esimerebbe il Tribunale rimettente
dall'esame della questione.
Si osserva ulteriormente che il legislatore dell'art. 16, comma
2, legge regionale della Calabria 13 giugno 2008, n. 15, non usa, con
riferimento alla previsione normativa in esame, il sintagma
qualificatorio "interpretazione autentica", pur ponendo - almeno
nelle intenzioni - una norma volta a vincolare l'attività
ermeneutica dell'interprete.
Ed in effetti, alla norma de qua non può accordarsi valore
interpretativo: essa non sceglie uno dei possibili (e plausibili)
significati della disposizione interpretata ma, come già in
precedenza accennato, introduce ex novo nel sistema ordinamentale una
regola prima inesistente; l'inefficacia del contratto, invero, non
era espressamente statuita dalla legge di contabilità regionale, nè
tampoco un simile difetto di efficacia era ricavabile
ermeneuticamente dall'articolato normativo sopra trascritto.
Invero, come già ampiamente illustrato, l'originario art. 43
della legge regionale della Calabria 4 febbraio 2002, n. 8, nulla
statuiva in ordine alle conseguenze che ridondavano sui contratti in
ragione della mancata assunzione dell'impegno di spesa; pertanto, era
necessario ritenere che la violazione della disciplina da esso posta
avesse ricadute esclusivamente quanto alla responsabilità
dirigenziale ed alla responsabilità risarcitoria per danno erariale
in capo ai dirigenti ed ai funzionari che avessero malamente
stipulato.
Tuttavia, pur avendo natura innovativa, l'art. 16, comma 2 della
legge regionale della Calabria del 13 giugno 2008, n. 15, ha evidente
applicazione retroattiva, coinvolgendo così anche i contratti, come
quelli che quivi rilevano, stipulati prima della sua entrata in
vigore.
Due elementi depongono inequivocamente in tal senso.
Da un lato, il fatto che il legislatore - il quale avrebbe ben
potuto disporre per il solo futuro, limitandosi a statuire
l'inefficacia, nei confronti della Regione, dei contratti stipulati
dai propri rappresentanti, in assenza di un regolare impegno di spesa
- abbia ritenuto di collegare tale mancanza di efficacia ad una
presunta interpretazione della normativa preesistente.
Se pure una simile opzione legislativa non preclude
all'interprete la scelta di ermeneusi che nega natura interpretativa
alla norma, nondimeno essa deve essere tenuta in considerazione nel
momento in cui occorra valutare se il precetto abbia eventuale
efficacia retroattiva, inducendo ad attribuire al legislatore
regionale la volontà di emanare una norma idonea a regolamentare
anche i contratti già stipulati.
In secondo luogo, non può sfuggire che il medesimo art. 16 della
legge regionale della Calabria del 13 giugno 2008, n. 15, con il suo
terzo comma, ha integrato l'art. 43 della legge di contabilità
regionale, il cui comma 10 ora recita: "Nel caso in cui vi sia stata
acquisizione di beni o servizi in assenza del preventivo impegno di
spesa, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della
controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art.
45-bis, tra il privato e l'amministratore, il dirigente o il
funzionario che abbia determinato la generazione del debito. Per le
prestazioni continuative o periodiche, detto effetto si estende ai
dirigenti che hanno reso possibili le singole prestazioni".
Accantonati i dubbi di compatibilità con l'art. 117, comma II, lett.
l) Cost. che anche tale norma suscita - e che però non risultano
rilevanti ai fini della controversia portata all'attenzione di questo
giudice -, si rileva che il neo-introdotto comma 10 dell'art. 43
della legge di contabilità ripropone, in ambito regionale, la
disciplina che l'art. 191, d.lgs. 18 agosto 2000 fissa per gli enti
locali.
Da esso deriva che il contratto stipulato in violazione delle
regole di contabilità produce i suoi effetti nei confronti del
dirigente o del funzionario che ha stipulato, e rimane inefficace nei
confronti della Regione.
Ed allora, l'art. 16, comma 2 della legge regionale della
Calabria del 13 giugno 2008, n. 15, sarebbe un inutile doppione se
non gli si riconoscesse portata retroattiva.
Ritenuto, invece, che i due commi si riferiscano l'uno (il comma
3, che integra l'art. 43 della legge di contabilita') al futuro, e
l'altro (il comma 2, che "interpreta" la previgente normativa) al
passato, si riconduce la frammentaria normativa a sistema.
Si noti, inoltre, che la Corte costituzionale ha sancito più
volte la compatibilità (nei limiti, evidentemente, della
ragionevolezza) tra il carattere innovativo di una norma e la
retroattività della sua applicazione temporale.
In particolare, occupandosi di norme interpretative, essa ha da
un canto affermato che il legislatore può adottare norme che
precisino il significato di altre disposizioni legislative quando
sussista una situazione di incertezza nell'applicazione del diritto o
vi siano contrasti giurisprudenziali e quando la scelta imposta dalla
legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma
anteriore (cfr., tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397
del 1994 e l'ordinanza n. 480 del 1992).
D'altro canto, la stessa Corte ha avuto modo di affermare, in
più di un'occasione (da ultimo, con sentenza n. 234 del 2007), che
non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere
effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia
innovativa con efficacia retroattiva, trattandosi in entrambi i casi
di accertare se la retroattività della legge, il cui divieto non è
stato elevato a dignità costituzionale salvo che per la materia
penale, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza
e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente
protetti.
Tirando le fila di quanto sin qui illustrato, la rilevanza della
proponenda questione di legittimità costituzionale si può
sintetizzare nei termini che seguono.
L'art. 16, comma 2 della legge regionale della Calabria del 13
giugno 2008, n. 15, norma di natura innovativa ma di efficacia
retroattiva, stabilisce, tra l'altro, che tutti i contratti -
stipulandi o già stipulati - che comportino spese a carico della
Regione sono inefficaci, e comunque non impegnano l'amministrazione,
sino a che non sussista autorizzazione nei modi di legge ed impegno
contabile regolarmente registrato sul pertinente capitolo del
bilancio di previsione.
In ragione della norma oggetto dei dubbi di legittimità, allora,
si dovrebbe ritenere l'inefficacia nei confronti della Regione
Calabria dei due contratti stipulati tra la medesima amministrazione
regionale ed Aloisio Cataldo, in relazione ai quali non risulta
essere stato assunto l'impegno di spesa; pertanto, l'opposizione a
decreto ingiuntivo proposta dall'amministrazione regionale dovrebbe
trovare accoglimento con riferimento a tali rapporti.
Al contrario, laddove la norma venisse dichiarata illegittima e
cessasse, quindi, di trovare applicazione, non vi sarebbero ragioni
per ritenere inefficaci i due contratti, per cui l'opposizione non
potrebbe, sotto questo profilo, trovare accoglimento.

Sulla non manifesta infondatezza della questione

L'art. 117, comma II, lett. I) Cost., come introdotto dalla 1.
cost. 18 ottobre 2001, n. 3, recita: "lo Stato ha legislazione
esclusiva nelle seguenti materie: (...) 1) giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa".
La Corte costituzionale è stata chiamata più volte ad indicare
i limiti fino ai quali la legislazione regionale può spingersi senza
stridere col precetto costituzionale che riserva allo Stato il potere
esclusivo di disciplinare l'ordinamento civile.
Pur omettendo i casi attinenti alla materia laburistica, e
limitandosi alle ipotesi in cui veniva in qualche modo in rilievo il
diritto dei contratti, emerge un quadro giurisprudenziale
sufficientemente preciso.
Con la sentenza n. 253 del 2006, il giudice delle leggi ha
dichiarato fondata la questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 16, commi 1 e 4 della legge regionale della Toscana
15 novembre 2004, n. 63, recante Norme contro le discriminazioni
determinate dall'orientamento sessuale o dall'identità di genere.
Tale norma prevedeva il divieto per gli operatori commerciali
appartenenti a determinate categorie di rifiutare la loro
prestazione, o di erogarla a condizioni deteriori rispetto a quelle
ordinarie, "senza un legittimo motivo e, in particolare, fra l'altro
per motivi riconducibili all'orientamento sessuale o all'identità di
genere".
La disposizione conteneva, altresì, la previsione di una
sanzione amministrativa in caso di contravvenzione al detto divieto.
La Corte ha rilevato come venisse imposto, così, ai soggetti
sopra indicati l'obbligo di fornire la propria prestazione a chiunque
ne facesse richiesta, senza possibilità di discriminazioni fondate
sull'orientamento sessuale.
Però, "la norma regionale impugnata nel prevedere, in sostanza,
un'ipotesi di obbligo legale a contrarre - obbligo già previsto in
via generale dal legislatore statale all'art. 187 del regio decreto 6
maggio 1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione
del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica
sicurezza) - e alla cui violazione è altresì connessa la
comminatoria di una sanzione amministrativa, introduce una disciplina
incidente sull'autonomia negoziale dei privati e, quindi, su di una
materia riservata, ex art. 117, comma secondo, lettera l), della
Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato".
Successivamente, con la sentenza n. 401 del 2007 (vera e propria
pietra angolare su cui si è sviluppata la seguente giurisprudenza)
è stata esaminata la questione di legittimità posta in via diretta
dalle Regioni Veneto e Piemonte, le quali lamentavano l'inclusione,
nell'ambito del codice degli appalti pubblici, di cui al d.lgs. 12
aprile 2006, n. 163, del riferimento alle fasi della stipulazione e
dell'esecuzione dei contratti, ivi comprese quelle della direzione
dell'esecuzione e della direzione dei lavori, contabilità e
collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e contabilità
amministrative.
Secondo le regioni ricorrenti, il codice disciplinerebbe settori
che atterrebbero ad aspetti organizzativi e procedurali dell'azione
amministrativa, i quali andrebbero inclusi, "a seconda dell'oggetto,
tra le materie di competenza concorrente o residuale" (così secondo
la Regione Veneto), ovvero investirebbe ambiti in cui sarebbero
ravvisabili "spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento e
organizzazione amministrativa", che appartengono alla Regione ad
eccezione di quanto è riferibile allo Stato e agli enti pubblici
nazionali (così la Regione Piemonte).
La Corte ha disatteso le argomentazioni degli enti regionali.
Si legge nella densa motivazione, di cui è opportuno riportare
un ampio stralcio, che "è noto che l'attività contrattuale della
pubblica amministrazione, essendo funzionalizzata al perseguimento
dell'interesse pubblico, si caratterizza per la esistenza di una
struttura bifasica: al momento tipicamente procedimentale di evidenza
pubblica segue un momento negoziale.
Nella prima fase di scelta del contraente l'amministrazione
agisce, come si è già sottolineato, secondo predefiniti moduli
procedimentali di garanzia per la tutela dell'interesse pubblico,
ancorchè siano contestualmente presenti momenti di rilevanza
negoziale, dovendo la pubblica amministrazione tenere, in ogni caso,
comportamenti improntati al rispetto, tra l'altro, delle regole della
buona fede.
Nella seconda fase - che ha inizio con la stipulazione del
contratto (si veda art. 11, comma 7, del Codice) - l'amministrazione
si pone in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed
agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi, bensì
nell'esercizio della propria autonomia negoziale. Tale fase, che
ricomprende l'intera disciplina di esecuzione del rapporto
contrattuale, incluso l'istituto del collaudo - il quale è, tra
l'altro, anche specificamente disciplinato dal codice civile (...) si
connota, pertanto, per la normale mancanza di poteri autoritativi in
capo al soggetto pubblico, sostituiti dall'esercizio di autonomie
negoziali. Ne consegue che la norma censurata - disciplinando aspetti
afferenti a rapporti che presentano prevalentemente natura
privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione
- deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile.
Sussiste, infatti, l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire l'uniformità di trattamento, nell'intero
territorio nazionale, della disciplina della fase di conclusione ed
esecuzione dei contratti di appalto avente, tra l'altro - per
l'attività di unificazione e semplificazione normativa svolta dal
legislatore -, valenza sistematica. Nè vale obiettare, come fa la
Regione Veneto, che non potrebbe ritenersi sussistente il titolo di
competenza rappresentato dall'ordinamento civile, in quanto non
verrebbero in rilievo «la stipulazione e l'esecuzione regolate dal
codice civile». Sul punto, è agevole osservare che l'ambito
materiale in esame ricomprende tutti gli aspetti che ineriscono a
rapporti di natura privatistica, in relazione ai quali sussistono le
esigenze sopra indicate, senza che detti rapporti debbano rinvenire
la loro disciplina necessariamente sul piano codicistico. In altri
termini, la sussistenza di aspetti di specialità, rispetto a quanto
previsto dal codice civile, nella disciplina della fase di
stipulazione e esecuzione dei contratti di appalto, non è di
ostacolo al riconoscimento della legittimazione statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.".
A distanza di poco tempo, sono stati portati all'attenzione del
giudice delle leggi (sentenza 431 del 2007) gli artt. 51-58 della
legge regionale della Campania n. 12 del 2006, i quali, disciplinando
i contratti pubblici affidati dalla Regione Campania in esito alle
proprie procedure di scelta del contraente, intervenivano a dettare
norme in tema di garanzie del contratto (art. 51), di modalità di
stipulazione (art. 52) e di durata dello stesso (art. 53), di
anticipazione e revisione dei prezzi (art. 54), di subappalto e
cessione del contratto (art. 55), di aumento o diminuzione della
prestazione (art. 56), di spese contrattuali (art. 57) e di verifica
e collaudo (art. 58).
La Corte ha lapidariamente sottolineato che tali norme attenevano
"a quella fase inerente all'attività contrattuale della pubblica
amministrazione che ha inizio con la stipulazione del contratto,
nella quale l'amministrazione agisce nell'esercizio della propria
autonomia negoziale".
Richiamando il proprio precedente orientamento, la Consulta ha
sottolineato che tale stadio comprende l'intera disciplina di
esecuzione del rapporto contrattuale e si connota per l'assenza di
profili di disciplina che afferiscono, a prescindere dalla loro
esatta qualificazione giuridica, a vicende comunque di natura
essenzialmente privatistica".
Infine, con la sentenza n. 295 del 2009, la Corte ha ripercorso
la giurisprudenza anteriore alla novella dell'art. 117 Cost.,
ribadendone la validità e sancendo che il diritto privato è materia
posta oltre la sfera della competenza legislativa della Regione:
"L'art. 117, secondo comma, lettera 1), della Costituzione ha
codificato il limite del «diritto privato» consolidatosi nella
giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (v.,
tra le molte, le sentenze n. 190 del 2001; n. 379 del 1994; n. 35 del
1992; n. 51 del 1990; n. 691 del 1988; n. 38 del 1977; n. 108 del
1975 e n. 7 del 1956). Questa Corte ha più volte affermato che
«l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla
legislazione regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio
nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra
privati. Esso, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352 del
2001). Questa Corte ha precisato che detto limite consente comunque
un qualche adattamento in ambito regionale, «ove questo risulti in
stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda
al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del
richiamato principio di eguaglianza» (sentenza n. 352 del 2001).
Peraltro, sin dalle prime pronunce, questa Corte ha avuto modo di
decidere che «la disciplina dei rapporti contrattuali (...) va
riservata alla legislazione statale» (sentenza n. 6 del 1958; cfr.
anche le sentenze n. 82 del 1998 e n. 60 del 1968)".
L'esame delle pronunzie sopra ricordate induce ad una agevole
conclusione.
È sottratta alla potestà legislativa regionale la disciplina
del contratto, tanto quanto alla sua genesi, tanto quanto alla sua
fase esecutiva, tanto, infine, quanto ai suoi aspetti patologici.
Orbene, l'art. 16, comma 2, della legge regionale della Calabria del
13 giugno 2008, n. 15, pone, nella parte in cui si riferisce ai
contratti, una regola che non si riferisce alla materia
dell'ordinamento contabile della Regione, vale a dire alla "gestione
finanziaria ed economica della Regione" (cfr. art. 1, comma 2, legge
regionale della Calabria 4 febbraio 2002, n. 8). Essa, in realtà,
incide direttamente sull'efficacia dei contratti stipulati
dall'amministrazione, ed è pertanto volta chiaramente a disciplinare
i rapporti privatistici.
Ne consegue che non è manifestamente infondato il dubbio che la
norma in oggetto esorbiti i limiti della competenza legislativa
regionale, dovendo così essere dichiarata dalla Corte costituzionale
illegittima.
Non sembra, d'altro canto, possibile che, attraverso
un'interpretazione adeguatrice e costituzionalmente orientata, la
norma investita dai dubbi possa essere diversamente intesa,
attribuendole un significato tale che essa non vada ad esplicare i
suoi effetti sulla disciplina negoziale dei contratti stipulati con
l'amministrazione regionale.
È appena il caso, infine, di segnalare come la circostanza che
il Governo non abbia proposto in via principale la questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma I, Cost.
non esima l'Autorità giurisdizionale, che debba fare applicazione di
una norma regionale sospettata di esorbitare dai limiti di competenza
imposti dalla Costituzione, dal rivolgere alla Corte competente tali
dubbi (cfr., a titolo di esempio e tra le molte, la sentenza della
Corte n. 370 del 2008, con la quale è stata dichiarata illegittima
per violazione dell'art. 117, comma Il, lettera l) Cost. dell'art. 3,
comma 1,della legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5, e
dell'art. 12, comma 6, della legge della Regione Molise 27 settembre
2006, n. 28 sulla base di una questione sollevata d'ufficio dal
Tribunale di Campobasso, Sezione Riesame).

P. Q. M.

Visto ed applicato l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, della legge
regionale della Calabria del 13 giugno 2008, n. 15, recante
«Provvedimento Generale di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)»,
pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 12 del 16 giugno
2008, supplemento straordinario n. 1 del 21 giugno 2008, in relazione
all'art. 117, comma II, lett. 1) Cost.;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente della Giunta regionale della Calabria ed al
Presidente del Consiglio Regionale della Calabria.
Catanzaro, addì 24 maggio 2010

Il Giudice: Tallaro