1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 510 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 1995
N. 510 Ordinanza emessa il 3 giugno 1995 dal pretore di Padova nel procedimento penale a carico di Bilato Oscar Processo penale - Impedimento legittimo a comparire del difensore per sciopero degli avvocati - Sussistenza anche quando l'astensione stessa sia stata deliberata senza congruo preavviso e senza termine finale certo e per il difensore d'ufficio nominato dopo la reiezione della richiesta di rinvio proposta da altro precedente difensore per il medesimo motivo - Incidenza sulla funzione giurisdizionale e sull'amministrazione della giustizia e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del diritto di difesa - Violazione del principio della tutela del lavoro per le turbative alla regolarita' delle occupazioni dei cittadini coinvolti nel processo quali testimoni, consulenti, persone offese e imputati. (C.P.P. 1988, artt. 97 e 486, quinto comma; d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 29). (Cost., artt. 2, 24, primo e secondo comma, 35, primo comma, 97, 101, secondo comma, e 112). (095C1086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

IL PRETORE
Rilevato che all'udienza del 29 maggio 1995 i difensori di fiducia
dell'imputato hanno chiesto il rinvio del processo, dichiarando di
aderire all'astensione dalle udienze - che avrebbe dovuto terminare
il precedente giorno 27 e che invece proprio in tale data è stata
ulteriormente prorogata;
Rilevato che con ordinanza in pari data la richiesta di rinvio è
stata respinta, giudicandosi il protrarsi della astensione, per le
sue modalità ed a seguito di nuovo giudizio di bilanciamento degli
interessi e diritti contrapposti, non più costituente un legittimo
impedimento, ex art. 486.5 c.p.p. (v. in atti, fg. 34-38 retro);
Rilevato che i difensori di fiducia hanno tuttavia confermato la
propria astensione sicchè, per dare esecuzione all'ordine di
procedersi oltre nel processo è stato nominato un difensore
d'ufficio, nella persona del presidente del locale Ordine forense
(per la correttezza della nomina di difensore d'ufficio nel caso di
rigetto della istanza di rinvio proposta dal difensore di fiducia, v.
sez. 3 sent. 8168 dep. 19 luglio 1994, Nonnavecchia);
Rilevato che questi ha dichiarato di aderire anch'egli
all'astensione, non prestando il proprio consenso e la propria opera
professionale per l'utile trattazione del processo;
Rilevato che si deve prendere atto della impossibilità di
procedere oltre - pur essendo stati espletati i rimedi e le vie
procedimentali indicati dalle norme del codice di rito e pur essendo
aperta la via processuale per la contestazione dei provvedimenti
adottati, negli eventuali ulteriori gradi di giudizio - e della
ineluttabilità di un ulteriore rinvio, con le valutazioni tra
l'altro conseguenti alla constatazione dell'avvenuta interruzione
dell'esercizio della funzione giurisdizionale, attesa la accertata
impossibilità di ottenere la presenza della invece necessaria
difesa;
O S S E R V A
Il fenomeno della cosiddetta astensione dalle udienze da parte dei
difensori è privo di disciplina legislativa, differentemente da
quanto previsto per i pubblici dipendenti - coprotagonisti della vita
giudiziaria - e nonostante l'aperta sollecitazione della Corte
costituzionale con la sentenza 114 del 23-31 marzo 1994.
Non vi è quindi una norma di legge che legittimi,
disciplinandola, l'astensione dalle udienze dei difensori. Questo fa
sì che manchi una individuazione legislativa esplicita
dell'equilibrio tra il diritto alla protesta della classe forense ed
il diritto dello Stato e dei cittadini - interessati quali parti
lese, testimoni, consulenti e imputati - all'esercizio il più
possibile regolare ed adeguato della fondamentale funzione
giurisdizionale.
L'unica soluzione interpretativa allo stato possibile, è quella
affermata dalla Corte di cassazione dopo precedente difforme
indirizzo: la riconducibilità della astensione alla nozione
processuale di legittimo impedimento, di cui all'articolo 486.5 del
c.p.p. (si ricordi infatti che la Corte di cassazione, dopo iniziali
pronunce negative - Sez. 3 sent. 7753 del 26 agosto 1985, Decio e
Sez. 1, sent. 2517 del 22 febbraio 1990, Zeno - ha successivamente e
con più pronunzie ricondotto tale astensione proprio alla nozione
processuale di legittimo impedimento, di cui tratta l'art. 486.5 del
c.p.p. - Sez. 3, sent. 8533 del 14 settembre 1993, Capaci; Sez. 4,
sent. 6604 del 5 luglio 1993, Montagnoli; Sez. 3, n. 8338 del 23
luglio 1994, Riccio -).
A tale sussunzione si è pervenuti ritenendo la astensione dalle
udienze esercizio del diritto costituzionale di manifestazione del
pensiero, anche in forma associativa, del quale il diritto di
protesta è componente; essa infatti non può essere ricondotta al
diritto di sciopero, costituzionalmente garantito, in quanto si è al
di fuori di un rapporto di lavoro subordinato.
Se quello è l'istituto applicabile, occorre richiamare la
giurisprudenza ad esso relativa, con la conseguenza che esso deve
innanzitutto essere tempestivamente segnalato e che lo stesso non ha
una valenza assoluta, essendo suscettibile di valutazione il
bilanciamento tra l'interesse difensivo e quello pubblico alla
trattazione immediata (v. sia pure relativamente all'impegno
professionale concorrente Sezioni Unite dep. 24 aprile 1992, Fogliani
e altri, in Cass. pen. 1992, pag. 1787, nonchè la sentenza Sez. 4 n.
6604, richiamata), valutazione suscettibile di censura processuale
nelle forme delle impugnazioni (Sez. 3, sent. 8338 cit., per tutte).
Questo pretore ha ritenuto e ritiene non più sussistente un
legittimo impedimento idoneo ad imporre il rinvio del processo, ex
art. 486.5 del c.p.p., per due concorrenti ragioni.
La prima è di natura prevalentemente formale: le modalità di
deliberazione della astensione sono infatti del tutto contrastanti
con i principi che pur il legislatore ha affermato, trattando dello
sciopero dei pubblici dipendenti nei servizi essenziali; se è vero
che le disposizioni della legge 12 giugno 1990, n. 146 non possono
avere immediata applicazione nei confronti degli esercenti la
professione forense, è tuttavia evidente che quei principi debbono
essere tenuti in considerazione perchè costituiscono la positiva
manifestazione del bilanciamento, operato dal legislatore, degli
interessi confliggenti in situazioni di questo genere; infatti quel
bilanciamento è stato operato non con riferimento ai soggetti
interessati all'astensione dall'attività lavorativa ma con
riferimento alla natura del servizio di interesse pubblico prestato.
In questo caso, invece, non vi è stato preavviso (poichè la
deliberazione dell'astensione è avvenuta solo al termine della
precedente fase, disponendone l'immediata prosecuzione), non vi è
indicazione di termine finale certo, non vi è indicazione adeguata e
chiara dei limiti connessi alla trattazione delle pratiche urgenti
per la natura propria degli atti (provvedimenti cautelari,
procedimenti con indagati o imputati sottoposti a misure cautelari
personali, procedimenti per reati di non lontana prescrizione, per
esempio).
In particolare l'astensione in atto, deliberata il 22 aprile 1995
con termine 6 maggio 1995, poi prorogata lo stesso giorno 6 senza
interruzioni fino al 28 maggio, lo stesso giorno 28 è stata
deliberata in prosecuzione. L'attuale termine risulta essere il 24
giugno p.v. - nella delibera dell'assemblea generale degli avvocati
italiani del 28 maggio 1995 - e "fino a che non siano approvati in
sede parlamentare, a seguito dell'esame in aula, i contenuti delle
riforme a cui si erano impegnate le forze politiche, con riferimento
anche all'art. 371-bis c.p." - nella delibera dell'Unione delle
camere penali del 27 maggio 1995 -. Non solo nulla viene detto in
ordine alla indicazione del primo termine come ultimativo o
suscettibile di ulteriori differimenti, così come accaduto per i due
precedenti termini (e la già deliberata convocazione di un'altra
assemblea il giorno 24 giugno rende evidente il carattere - allo
stato - non ultimativo del termine stesso); ma si manifesta ora la
presenza di pluralità di soggetti associativi che deliberano
astensioni anche non coordinate tra loro, alcune senza preavviso e
tutte con termine finale incerto, tutte sostanzialmente rivolte agli
stessi destinatari che volta per volta aderiscono o possono aderire
per la pluralità formale delle appartenenze associative (si
consideri che se la delibera dell'Unione camere penali è del 27
maggio 1995, i suoi appartenenti - in sede locale - hanno partecipato
all'astensione già dal 24 aprile 1995).
Si deve quindi prendere atto che dal 24 aprile ad oggi sono stati
rinviati quasi tutti i processi penali in ruolo, con azione che ha
interessato finora circa 60 udienze ed oltre 500 processi solo presso
questa pretura circondariale, con l'occupazione dei ruoli dei mesi da
ottobre in avanti, destinati invece alla trattazione di altri
processi.
La seconda ragione attiene allo stretto merito. In assenza di
norma positiva, chiamato necessariamente al bilanciamento degli
interessi confliggenti (Cass. Sez. 4, sent. 6604 cit.), ritiene
questo pretore che non possa essere accolta una richiesta di rinvio
che, conseguente al blocco totale delle udienze per oltre un mese,
non consente tra l'altro di determinare la fissazione calibrata della
data per la prosecuzione, posto che già per due volte il termine
indicato per la cessazione è stato prorogato, senza preavviso alcuno
(tant'è che alcuni processi, già provenienti da un primo rinvio
determinato dalla precedente astensione, sono stati ulteriormente
rinviati per il mancato rispetto del termine finale indicato), e che
non è comunque ancora oggi indicato un termine ultimo certo (e tra
l'altro la pluralità di rivendicazioni - afferenti il processo
civile, il giudice di pace, il processo penale, la separazione delle
carriere dei magistrati requirenti e giudicanti, anche l'aspetto
previdenziale - rende non facilmente individuabile l'obiettivo
concreto il cui conseguimento determinerebbe la cessazione della
astensione).
Ma soprattutto la richiesta non può essere accolta perchè è
assolutamente contrastante con i principi costituzionali attinenti
alla giurisdizione ed all'organizzazione dello Stato lasciare che uno
dei soggetti necessari del processo determini, con assoluta
discrezionalità, al di fuori di qualsiasi fondamento normativo
positivo e con modalità contrarie ai principi posti dal legislatore
per gli operatori pubblici coprotagonisti nella vita giudiziaria, se
il processo può essere celebrato e fino a quando il processo non
potrà essere celebrato, prescindendo del tutto dalla valutazione
degli interessi costituzionalmente garantiti contrastanti (diritto
alla pronuncia giurisdizionale, diritto alla pretesa punitiva e
risarcitoria, diritto dei cittadini terzi coinvolti nel processo alla
regolarità delle proprie occupazioni, buon andamento della pubblica
amministrazione). L'acquiescenza alle modalità dello sviluppo di
questa astensione dalle udienze (blocco totale dell'attività
giudiziaria dalla durata imprevedibile) comporterebbe l'acquiescenza
alla paralisi della funzione giurisdizionale, con conseguente grave
compromissione di fondamentali principi che il costituente ha inteso
affermare (Corte cost. sent. 114/94 cit.).
E veramente l'esercizio della giurisdizione è attività
essenziale dello Stato democratico. Numerosi e rilevanti sono i
diritti costituzionali, espressamente affermati, che manifestano la
essenzialità della giurisdizione: basti richiamare quelli di cui
agli artt. 2, 24.1, 24.2, 101.2 e 112 Cost. Essi hanno tutti
quantomeno pari dignità con quello di manifestazione del pensiero e
sono e devono essere quindi salvaguardati quantomeno come quello. E
che tali diritti debbano essere salvaguardati, evitando l'impedimento
del pieno esercizio della funzione giurisdizionale, funzione a
risalto primario nell'ordinamento dello Stato, è già stato
affermato dalla stessa Corte costituzionale, con la sentenza 114/1994
(in Gazzetta Ufficiale 13 aprile 1994, n. 16, 1a serie speciale).
Il protrarsi della astensione dalle udienze per più di due mesi e
le modalità di tale protrarsi, determinando il blocco di ogni
processo già fissato ed il suo rinvio incerto su ruoli già
destinati alla trattazione di altri processi - senza più la
possibilità di dare applicazione organica e doverosa alle norme
afferenti l'organizzazione delle udienze quale delineata dal
legislatore, ex artt. 132 e 160 disp. att. c.p.p., 477, c.p.p. - è
fatto tale da provocare tra l'altro grave e difficilmente riparabile
pregiudizio all'esercizio ordinario della giurisdizione in questo
ufficio, contribuendo a far saltare gli sforzi congiunti degli
operatori delle varie categorie professionali interessate -
magistrati, personale di cancelleria, appartenenti all'ordine forense
- che stavano consentendo il raggiungimento di un efficiente
ancorchè ovviamente migliorabile esercizio della giurisdizione.
È inoltre da evidenziare come non essendo il fenomeno
disciplinato per legge e non essendo quindi, tra l'altro, prevista la
sospensione della prescrizione dei reati per i quali si deve
procedere, gli inevitabili rinvii comportano il decorso di almeno
cinque sei mesi di prescrizione, realtà di grave pregiudizio per
l'interesse pubblico alla persecuzione di fatti antisociali (ove al
termine del processo risultasse accertata la responsabilità
dell'imputato;), specialmente tenuto conto dei termini di
prescrizione per i reati pretorili, soprattutto contravvenzionali (e
si noti incidentalmente che nel caso di assoluzione il cittadino
imputato si ritrova con permanenti pendenze giudiziarie, che
avrebbero potuto essere subito definite). È ovvio, la considerazione
è probabilmente ultronea ma giova ricordarla, che quando si parla di
prescrizione occorre avere riguardo alla possibilità che intervenga
una pronuncia di merito definitiva prima della estinzione per la
prescrizione.
A fronte delle modalità della deliberazione di questa astensione,
della esposta gravità delle conseguenze della sua protrazione dalla
durata allo stato - per le ragioni indicate - imprevedibile, per il
pregiudizio rilevante recato ai ricordati numerosi diritti
costituzionalmente garantiti, il giudice ha preso posizione
processuale, essendo a ciò chiamato dal doveroso esercizio della
propria funzione.
Si pone ora una ulteriore questione, attesa la condotta del
difensore nominato d'ufficio per lo svolgimento della necessaria
attività defensionale, in assenza della quale è interrotto
l'esercizio stesso della giurisdizione. La reiterata dichiarazione di
astensione di fatto costituisce rifiuto a prestare oggi la difesa
d'ufficio richiesta, e ciò pur dopo la motivata reiezione della
richiesta di rinvio, con la quale si e già ritenuto che in questo
processo quella dichiarazione non costituisce legittimo impedimento e
nonostante che avverso tale pronuncia sia consentito il rimedio
processuale dell'impugnazione.
La questione che si pone è quindi quella della legittimità e
della liceità della condotta del difensore che, nominato d'ufficio
dopo che una richiesta del difensore di fiducia di rinvio per
impedimento sia stata respinta, rifiuti di prestare la propria opera,
richiamandosi al medesimo impedimento. In particolare, occorre
evidenziare, va considerata la posizione di colui che, anche per il
ruolo istituzionale che interpreta, rappresenta l'ultimo che può
essere alfine chiamato per garantire la presenza della difesa nel
processo.
A giudizio del pretore questa condotta di rifiuto deve ritenersi
illegittima ed illecita: essendo possibili rimedi endoprocessuali
avverso l'operato del giudicante, con la sottoposizione delle proprie
ragioni ai giudici delle fasi di impugnazioni, ed essendo l'obbligo
giuridico del difensore d'ufficio di prestare la propria attività
immanente a tutta la sistematica processualpenalista e comunque
esplicitamente affermato ( ex artt. 97.5 c.p.p. e 29.6 disp. att.
c.p.p.), il rifiuto dell'ultimo possibile difensore rappresenta
condotta oggettivamente eversiva del sistema stesso. La disposizione
dell'art. 14 del decreto-legge 14 luglio 1990, n. 440, non
convertito, si poneva in tal senso quale interpretazione autentica e
conferma di questo principio sistematico indefettibile.
Non appare infatti corretto il ritenere che, non essendo
l'esercizio di un diritto regolato per legge, tale esercizio possa
avvenire in modo assoluto, venendo così quel diritto posto di fatto
al vertice di tutti i diritti ed interessi costituzionalmente
garantiti.
A questo punto il pretore dovrebbe quindi rinviare il processo e
non esimersi dalla doverosa segnalazione della situazione
determinatasi al procuratore della Repubblica.
Va però prima esperito un ultimo tentativo processuale, per
evitare l'interruzione traumatica del processo. È di tutta evidenza
che la condotta del difensore d'ufficio nominato risponda ad adesione
e solidarietà di categoria ed interessi politici, e che, quindi, il
rifiuto sia determinato dalla convinzione o quantomeno dalla
affermazione della esistenza di un diritto costituzionale di protesta
di tale ampiezza ed estensione da giustificare comunque anche
l'inottemperanza agli obblighi specifici che la legge pone a carico
del difensore d'ufficio.
È già detto che tale prospettazione va, a convinto giudizio del
pretore e per le ragioni esposte, decisamente respinto.
Tuttavia, nell'estremo tentativo di contenere una altrimenti
inevitabile oggettiva contrapposizione tra categorie professionali,
quella dei magistrati e quella degli esercenti la professione
forense, che - come con felice espressione è stato detto - sono
condannate a vivere insieme e la cui concorde fattiva collaborazione
è indispensabile per l'efficace quotidiano esercizio della
giurisdizione, va richiesto l'intervento della Corte costituzionale,
unico soggetto istituzionale che, nella permanente sordità e nel
disinteresse del legislatore, può contribuire alla regolazione
endoprocessuale del contrasto.
Appare infatti non manifestamente infondata la questione della
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 97,
486.5 c.p.p., 29 disp. att. c.p.p. nella parte in cui - come
evidentemente interpretato dal difensore - consentono di ritenere la
dichiarazione di adesione ad una astensione dalle udienze, deliberata
dalle associazioni di categoria senza congruo preavviso e con termine
finale indeterminato e comunque incerto, legittimo impedimento anche
dell'(ultimo possibile) difensore d'ufficio. Le condizioni minimali
del preavviso congruo e del termine finale certo risultano già
esplicitamente affermate dal legislatore in situazioni del tutto
analoghe, sicchè la loro individuazione non è frutto di
discrezionalità.
Una tale interpretazione sembra contrastare:
con l'art. 2 Cost., perchè idonea a determinare la paralisi
della funzione giurisdizionale, privando ogni cittadino della tutela
che, in quanto tale e prescindendo da concreti specifici interessi,
gli deriva dall'ordinato funzionamento della giurisdizione;
con l'art. 24.1 Cost., perchè determina grave perturbamento
della possibilità di agire in giudizio a tutela dei propri diritti
ed interessi legittimi;
con l'art. 24.2 Cost., perchè vanifica l'inviolabile diritto di
difesa in ogni stato e grado del procedimento;
con l'art. 35.1 Cost., perchè - determinando successivi rinvii
delle udienze - comporta grave turbamento alla regolarità delle
occupazioni lavorative dei cittadini, coinvolti nel processo quali
testimoni, consulenti, persone offese ed imputati;
con l'art. 97 Cost., perchè - impedendo l'applicazione adeguata
e coordinata degli artt. 132 e 160 disp. att. c.p.p., 477 c.p.p. -
determina un disordine crescente nei modi e nei tempi di
organizzazione della celebrazione dei processi penali, con una
assoluta disarticolazione delle prassi e dei principi seguiti sulla
base delle indicate norme positive (si consideri, come già
accennato, che alcuni processi già provenienti da precedenti rinvii
disposti in relazione ai termini inizialmente comunicati dagli
astenuti sono stati ulteriormente rinviati, con evidenti implicazioni
organizzative, di dispendio ed incertezza, e la conseguente
impossibilità di una gestione razionale del ruolo, attenta anche al
rispetto del tempo e della libertà dei cittadini che sono
interessati alla trattazione);
con l'art. 101.2 Cost., perchè impedisce lo svolgimento della
funzione giurisdizionale senza che questo sia previsto per legge;
con l'art. 112 Cost., perchè - non essendo prevista la
sospensione del decorso della prescrizione - contribuisce ad impedire
l'accertamento di merito che è la conseguenza immediata della
previsione di obbligatorietà dell'azione penale.
La questione è altresì rilevante nel presente giudizio. Se
infatti la Corte si pronunciasse, sia pure in sede di motivazione,
sulla legittimità della condotta del difensore, il processo potrebbe
utilmente procedere. Nel caso di indicazioni nel senso della
illegittimità della stessa, infatti, deve ritenersi che - anche per
il ruolo istituzionale rivestito - il difensore si adeguerebbe
revocando il rifiuto a svolgere la propria necessaria funzione; nel
caso di indicazioni nel senso della legittimità di quella condotta,
sarebbe il pretore a prenderne il doveroso atto, così rinviando
senza alcun problema e soprattutto evitando una non più fondata
trasmissione di atti al pubblico ministero.
Vanno adottati i conseguenziali provvedimenti ordinatori.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953;
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 2, 24.1, 24.2, 35.1, 97, 101.2 e
112 Cost., la questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 97, 486.5 del c.p.p., 29 disp. att. c.p.p.,
nella parte in cui sia interpretabile nel senso di ritenere legittimo
impedimento l'astensione dalle udienze, anche quando la stessa sia
stata deliberata senza congruo preavviso e senza termine finale
certo, anche per il difensore di ufficio che sia stato nominato dopo
la reiezione della richiesta di rinvio proposta da altro precedente
difensore per il medesimo motivo;
Sospende il presente giudizio ed ordina trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Ordina la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed all'imputato e la sua comunicazione ai
Presidenti delle Camere.
Padova, addì 3 giugno 1995
Il pretore: CITTERIO

95C1086