1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 20 - 24 febbraio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tasse, concessioni governative - Rimborso della tassa annuale di concessione governativa sulle societa' Esercizio dell'azione giudiziaria anche in mancanza dei preventivi ricorsi amministrativi - Omessa previsione - Insussistenza di ragioni giustificatrici del privilegio di una disciplina speciale, in favore del debitore, dell'azione di ripetizione dell'indebito contro il fisco - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, art. 12) (095C0260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 12, primo e
secondo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641 (Disciplina delle
tasse sulle concessioni governative), promossi con 5 ordinanze emesse
il 27 gennaio, il 23 aprile e il 30 giugno dal Tribunale di Genova,
iscritti ai nn. 303, 452, 640, 641 e 651 del registro ordinanze 1994
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 23, 35, 44
e 45, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Bieffe e della s.p.a.
Asso Vittoria Torino A.V.T. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Giuseppe Conte per la s.r.l. Bieffe e la s.p.a. Asso
Vittoria Torino A.V.T. ed altre.
Ritenuto in fatto
1. - Con cinque ordinanze di identico contenuto, in data 27
gennaio, 23 aprile e 30 giugno 1994, il Tribunale di Genova ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 24 Cost., dell'art. 12, primo e secondo comma, del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, nella parte in cui, in materia di
rimborso della tassa annuale di concessione governativa sulle
società, prevista dall'art. 3, commi 18 e 19, del d.l. 19 dicembre
1984, n. 853, convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, non
consente l'esercizio dell'azione giudiziaria anche in mancanza dei
preventivi ricorsi amministrativi.
Secondo gli artt. 11 e 12 dello stesso d.P.R. n. 641 del 1972,
applicabili anche per la restituzione delle tasse di concessione
governativa non dovute, l'azione giudiziaria può essere esperita
soltanto dopo la notifica dei provvedimenti definitivi sui ricorsi
amministrativi all'intendente di finanza e, in secondo grado, al
ministro delle finanze, ovvero trascorsi centottanta giorni dalla
data di presentazione del primo ricorso senza alcuna notifica di
decisione.
2. - Il giudice rimettente osserva, che, sebbene gli artt. 24 e
113 Cost. non impongano una correlazione assoluta tra il sorgere del
diritto e la sua azionabilità, la quale può essere differita a un
momento successivo ove ricorrano esigenze di ordine generale e
superiori finalità di giustizia, tuttavia questa Corte, a proposito
di una disciplina parallela a quella in esame (art. 33 del d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 642, sulla disciplina dell'imposta di bollo), ha
affermato che, pur nel concorso di tali circostanze, "il legislatore
è sempre tenuto ad osservare il limite imposto dall'esigenza di non
rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa in
conformità al principio della piena attuazione della garanzia
stabilita dalle suddette norme costituzionali" (sent. n. 406 del
1993). Questa regola vale anche per l'art. 12 del d.P.R. n. 641 del
1972: esso comprime ingiustificatamente il diritto di difesa del
contribuente, in particolare disponendone la decadenza per il mancato
esperimento dei ricorsi amministrativi. Ciò è tanto più grave nel
caso in esame in cui si controverte di diritti soggettivi.
La questione di legittimità è posta anche in riferimento al
principio di eguaglianza, atteso che in materia di rimborsi
l'Amministrazione, essendo priva di poteri discrezionali e dovendo
verificare la sussistenza dei presupposti del diritto fatto valere
dal contribuente, si trova con questo in una posizione paritaria.
2.1. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono
costituite alcune delle società ricorrenti chiedendo una
dichiarazione di inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza o, in subordine, l'incostituzionalità della norma
censurata.
Secondo le parti costituite, poichè la tassa annuale di
concessione governativa di cui è stato chiesto il rimborso è
vietata dalla direttiva del Consiglio n. 69/335/CEE, direttamente
applicabile nell'ordinamento interno come interpretata dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee con sentenza del 20 aprile 1993 nn.
C-71/91 e C-178/91, il giudice a quo poteva e doveva risolvere le
controversie disapplicando la norma interna incompatibile col diritto
comunitario, senza necessità di ottenerne la previa declaratoria di
incostituzionalità. In proposito si richiamano le sentenze di questa
Corte nn. 170 del 1984, 113 del 1985, 389 del 1989 e 168 del 1991.
Inoltre, per costante giurisprudenza della Corte di giustizia CE, i
diritti riconosciuti ai singoli in forza dell'ordinamento comunitario
devono poter ottenere negli ordinamenti nazionali la stessa tutela
sostanziale e processuale, sia nelle controversie fra privati, sia in
quelle tra privati e pubblica amministrazione. Ne consegue che il
diritto dei contribuenti al rimborso delle somme indebitamente pagate
all'erario doveva essere ammesso esclusivamente in base ai principi
sulla ripetizione dell'indebito, essendo incompatibile con la
normativa comunitaria qualsiasi regola procedurale che, per il solo
fatto che l'accipiens sia lo Stato, imponga procedure più lunghe ed
onerose per ottenere il soddisfacimento dei propri crediti.
In subordine, si conclude per la declaratoria di
incostituzionalità della norma impugnata, stante la perfetta
simmetria con la disposizione dell'art. 33 del d.P.R. n. 642 del
1972, già dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 406 del
1993.
2.2. - Con successiva memoria le stesse società fanno presente di
avere denunziato alla Commissione dell'Unione europea, a norma
dell'art. 169 del Trattato costitutivo, il comportamento
ostruzionistico dell'Avvocatura dello Stato, al fine di far
dichiarare l'inadempimento dello Stato italiano all'esecuzione della
sentenza 20 aprile 1993 della Corte di giustizia. Tale comportamento
risulta ulteriormente confermato dalla circolare 11 gennaio 1995, n.
2/E, dell'amministrazione delle finanze con cui si invitano le
direzioni regionali ad attenersi alle indicazioni contenute nel
parere consultivo dell'Avvocatura n. 63966 del 1993, con cui si
consigliano gli organi periferici di resistere alle domande di
ripetizione suggerendo una serie di eccezioni, tra cui quella fondata
sulla norma impugnata.
Si ribadisce, pertanto, la conclusione in via principale di
inammissibilità, dovendo la questione in esame trovare direttamente
soluzione nei giudizi a quibus mediante disapplicazione della norma
interna censurata.
Considerato in diritto
1. - Con le ordinanze in epigrafe il Tribunale di Genova ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12, primo e secondo comma, del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, nella parte in cui, in materia di
rimborso della tassa annuale di concessione governativa sulle
società, prevista dall'art. 3, commi 18 e 19, del d.l. 19 dicembre
1984, n. 853, convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, non
consente l'esercizio dell'azione giudiziaria anche in mancanza dei
preventivi ricorsi amministrativi.
L'identità di oggetto dei giudizi introdotti dalle cinque
ordinanze ne consente la riunione ai fini della decisione con unica
sentenza.
2. - La tassa annuale di concessione governativa per l'iscrizione
delle società nel registro delle imprese, di cui al citato d.l. n.
853 del 1984, è stata soppressa dall'art. 61 del d.l. 30 agosto
1993, n. 331, convertito nella legge 29 ottobre 1993, n. 427, senza
efficacia retroattiva. Tuttavia, poichè per gli anni precedenti la
tassa è stata indebitamente riscossa dallo Stato italiano in
violazione dell'art. 10 della direttiva 69/335/CEE del 17 luglio
1969, come interpretato dalla Corte di giustizia delle Comunità
europee con sentenza 20 aprile 1993, nn. C-71/91 e C-178/91, le somme
pagate sono ripetibili in base al diritto comunitario, direttamente
applicabile nell'ordinamento italiano.
L'esercizio dell'azione di ripetizione è però soggetto alla
condizione di procedibilità prevista dall'art. 12 del d.P.R. n. 641
del 1972, ai sensi del quale la domanda giudiziale può essere
proposta, previo ricorso all'autorità amministrativa, entro il
termine di decadenza di novanta giorni dalla data di notifica della
decisione definitiva oppure trascorsi centottanta giorni dalla data
di presentazione del ricorso, qualora la decisione non sia notificata
entro tale termine. Avendo le società ricorrenti esperito l'azione
giudiziaria senza premettere il ricorso in sede amministrativa, la
norma processuale, che imporrebbe al giudice di dichiarare
improcedibile la domanda, viene impugnata per le medesime ragioni per
le quali le disposizioni di identico tenore contenute nell'art. 33,
ultimo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, sull'imposta di
bollo, e nell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640,
sull'imposta sugli spettacoli, sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime in parte qua da questa Corte con le
sentenze nn. 406 del 1993 e 360 del 1994.
3. - Le società ricorrenti hanno eccepito l'inammissibilità
della questione per irrilevanza, sul riflesso che, essendo
contrastanti col diritto comunitario non solo la norma tributaria
sostanziale, ma anche la norma processuale, il giudice a quo deve
disapplicarle entrambe, condannando senz'altro l'amministrazione
finanziaria al rimborso delle somme indebitamente riscosse. La norma
processuale violerebbe il principio fissato dalla Corte di giustizia
CE con le sentenze 9 novembre 1983, n. 199/82 (Sangiorgio), e 19
novembre 1991, nn. 6 e 9/90 (Francovich), pronunziate ai sensi
dell'art. 177 del Trattato, secondo cui le condizioni formali e
sostanziali stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia
di rimborso di tributi riscossi in contrasto col diritto comunitario
o in materia di risarcimento dei danni per mancata attuazione di una
direttiva comunitaria "non possono essere congegnate in modo da
rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere
il rimborso o il risarcimento".
L'eccezione non può essere accolta perchè la questione, nei
termini in cui è proposta, prescinde da un contrasto col diritto
comunitario. Il dictum della Corte di giustizia non vieta
incondizionatamente che la proponibilità dell'azione di ripetizione
sia subordinata alla condizione di un preventivo reclamo in sede
amministrativa e al decorso infruttuoso di un certo termine dalla
data di presentazione del reclamo, mentre proprio per questa ragione
radicale, in quanto non ammette l'esercizio dell'azione giudiziaria
senza il preventivo esperimento del ricorso amministrativo, l'art. 12
del d.P.R. n. 641 del 1972 viene impugnato, alla stregua dei
precedenti di questa Corte, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.,
omesso ogni riferimento all'art. 11 Cost.
4. - La questione è fondata.
Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte,
l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere di previo
esperimento di rimedi amministrativi, con conseguente differimento
della proponibilità dell'azione a un certo termine decorrente dalla
data di presentazione del ricorso, è legittimo soltanto se
giustificato da esigenze di ordine generale o da superiori finalità
di giustizia, fermo restando che, pur nel concorso di tali
circostanze, il legislatore deve contenere l'onere nella misura meno
gravosa possibile.
Per le controversie previste dall'art. 12 del d.P.R. n. 641 del
1972, come per quelle previste dalle norme analoghe dei decreti nn.
640 e 642, manca una ratio idonea a giustificare il limite imposto al
principio dell'art. 24 Cost. Si tratta di controversie che non
implicano accertamenti tecnici in funzione dei quali appaia
necessario o opportuno che la fase giudiziaria sia preceduta da un
esame in sede amministrativa (cfr. sentenza n. 15 del 1991), tanto
meno quando, come nella specie, è chiesto il rimborso di tributi
indebitamente riscossi dall'amministrazione finanziaria. Non vi sono
ragioni che giustifichino il privilegio di una disciplina speciale,
in favore del debitore, dell'azione di ripetizione dell'indebito
contro il Fisco. D'altra parte, il contenzioso giudiziario innescato
dalla sentenza 20 aprile 1993 della Corte di giustizia CE, con lo
strascico di un ricorso alla Corte medesima per la dichiarazione di
inadempimento degli obblighi che ne derivano allo Stato italiano,
confermano l'esperienza della scarsa funzionalità, come mezzo di
prevenzione delle liti, della condizione di accesso alla
giurisdizione prescritta dalla norma impugnata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641 (Disciplina delle
tasse sulle concessioni governative), nella parte in cui non prevede,
nelle controversie di cui all'art. 11 del decreto medesimo,
l'esperibilità dell'azione giudiziaria anche in mancanza del
preventivo ricorso amministrativo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 febbraio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0260