1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 583 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 febbraio - 3 settembre 1993
N. 583 Ordinanza emessa il 26 febbraio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 settembre 1993) dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sul ricorso proposto da Bellini Melania ed altri contro Ministero di grazia e giustizia ed altro). Magistratura - Uditore giudiziario, gia' referendario parlamentare del Senato della Repubblica - Attribuzione di trattamento economico ad personam superiore a quello spettantegli come magistrato, per diritto al computo del maturato economico della precedente carriera - Richiesta di allineamento stipendiale di magistrati di pari o maggiore anzianita' - Ius superveniens e norma di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiali "ancorche'" aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992" - Violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento della p.a. nonche' di pienezza della tutela giurisdizionale. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (093C0997) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 279/1992,
proposto da Bellini Melania, Di Pasquale Riccardo, Fasanelli Luigi,
Gibelli Andrea, Lamorgese Antonio Pietro, Martani Marco, Pantalone
Pasquale, Rosina Enzo, Rossi Roberto, Tamburini Giulio, Villani
Gianfranco, Pertile Roberto, Ascione Guglielmo, Avezzù Emma,
Battistacci Andrea, Chiappani Antonio, Chiriacò Maria Antonietta,
Cicerchia Luciana, De Martiis Paola, Deantoni Giulio, Del Porto
Raffaele, Dughi Marina, Macca Benedetto, Mirenda Andrea, Morelli
Francesca, Ondei Giuseppe, Pianta Donato, Piantoni Francesco,
Sabbadini Gianni, Sandrini Enrico Giuseppe, Spanò Roberto, Spartà
Aldo, Terzi Anna Luisa, Toselli Raffaele, Volpe Gianpaolo, Zaza
Carlo, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Porqueddu, ed
elettivamente domiciliati presso lo studio di quest'ultimo in
Brescia, via Vittorio Emanuale II, n. 1; contro il Ministero di
Grazia e giustizia ed il Ministero del tesoro, in persona dei
rispettivi Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Brescia, domiciliataria
ex lege in via Solferino, 20/C; per l'accertamento del diritto dei
ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario, all'allineamento
stipendiale sulla posizione retributiva del collega Antonio Francesco
Esposito ex art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982 n. 681,
convertito nella legge 20 novembre 1982, n. 869.
Visto il ricorso, notificato il 9 marzo 1992 e depositato presso
la segreteria il giorno 12 successivo, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 26 febbraio 1993, il
referendario M. Buricelli;
Uditi, altresì, gli avv.ti: G. Porqueddu per i ricorrenti, e G.
De Bellis per le Amministrazioni statali intimate;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti in epigrafe, magistrati dell'ordine giudiziario,
espongono di precedere, nel ruolo di anzianità, il loro collega
dott. Antonio Francesco Esposito il quale, nominato uditore
giudiziario nel 1989, all'atto del passaggio in magistratura
ordinaria ha conservato, ai sensi dell'art. 12, terzo comma, del
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, il più favorevole trattamento
economico maturato nella precedente carriera di referendario
parlamentare presso il Senato della Repubblica.
Chiedono, pertanto, che - ai sensi degli artt. 4, terzo comma, del
d.l. n. 681/1982, convertito nella legge n. 869/1982, e 1, della
legge n. 265/1991, venga loro riconosciuto il diritto di percepire lo
stesso trattamento economico-retributivo goduto dall'anzidetto
magistrato, con la condanna delle amministrazioni alla corresponsione
delle relative differenze retributive, con interessi e rivalutazione
monetaria.
A sostegno dell'impugnativa i ricorrenti deducono, in particolare,
che l'istituto dell'allineamento stipendiale - rimedio di carattere
generale del pubblico impiego, volto ad evitare situazioni di
squilibrio retributivo - è conforme a princi'pi costituzionali per i
quali, nell'ambito della magistratura ordinaria, a parità di
funzioni svolte deve corrispondere l'attribuzione dello stesso
trattamento economico. Soggiungono, inoltre, che il riconoscimento
del diritto all'allineamento stipendiale non trova ostacolo nella
legge n. 265/1991.
Nella memoria 12 febbraio 1993 e nella odierna udienza di
discussione il difensore dei ricorrenti ha poi fatto presente che la
disposizione di cui all'art. 2, quarto comma, del d.l. n. 333/1992,
convertito nella legge n. 359/1992, nonchè la norma -
d'interpretazione autentica del comma citato - di cui all'art. 7,
settimo comma, del d.l. n. 384/1992, convertito nella legge n.
438/1992, recanti l'abolizione dell'istituto dell'allineamento
stipendiale, non avrebbero inciso sulla vigenza perdurante dell'art.
1 della legge n. 265/1991, con il quale sarebbe stata confermata
l'applicabilità dell'istituto dell'allineamento stipendiale per il
personale di magistratura ed equiparato. In ogni caso - è stato
aggiunto -, si tratterebbe di disposizioni prive di efficacia
retroattiva, e questo varrebbe anche per l'art. 7, settimo comma,
citato, norma avente carattere sostanzialmente innovativo, e come
tale efficace solo per il futuro. Una diversa impostazione,
comunque, ad avviso della difesa dei ricorrenti non potrebbe non
ingenerare sospetti di incostituzionalità per violazione degli artt.
3, 36, 97, 102 e 107 della Costituzione.
Le amministrazioni statali intimate si sono costituite in giudizio
ed hanno controdedotto, osservando in particolare che:
l'istituto dell'allineamento stipendiale è stato soppresso
retroattivamente per effetto dell'entrata in vigore delle
disposizioni di cui agli artt. 2, quarto comma, d.l. n. 333/1992 e
7, settimo comma, d.l. n. 384/1992: di qui, l'infondatezza della
pretesa fatta valere dagli interessati;
il ricorso, comunque, si sarebbe dovuto egualmente respingere,
in considerazione dell'applicabilità, al caso in esame, delle
disposizioni di cui all'art. 1, primo e terzo comma, della legge n.
265/1991, preclusive all'accoglimento delle domande dei ricorrenti;
nonchè in considerazione della natura interpretativa e, quindi,
retroattiva, delle disposizioni suddette.
D I R I T T O
Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di precedere, nel ruolo di
anzianità, il collega Antonio Francesco Esposito: detta circostanza
è pacifica, risultando esser stata documentalmente comprovata per la
quasi totalità degli interessati, e non essendo stata contestata
dalle amministrazioni resistenti per quanto attiene alle posizioni
dei ricorrenti Di Pasquale, Lamorgese, Ondei e Spanò.
La maturazione delle condizioni necessarie e sufficienti per
l'applicazione, in favore dei ricorrenti, dell'allineamento
stipendiale, si sarebbe realizzata nel 1989, allorchè il dott.
Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore giudiziario
conservando il più favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera di referendario parlamentare presso il Senato
della Repubblica.
Ciò preliminarmente osservato, occorre premettere altresì che
l'istituto dell'allineamento stipendiale è stato introdotto
dall'art. 4, terzo comma, secondo periodo, del d.l. 27 settembre
1982, n. 681, convertito nella legge 20 novembre 1982, n. 869, ai
sensi del quale: "al personale con stipendio inferiore a quello
spettante al collega con pari o minore anzianità di servizio, ma
promosso successivamente, è attribuito lo stipendio di
quest'ultimo".
Tale disposizione, dettata espressamente per il personale
militare, è stata interpretata, dalla giurisprudenza successivamente
venutasi a formare sul punto, come principio, o rimedio, di carattere
generale, applicabile anche ai dirigenti civili dello Stato e ai
magistrati, e idonea a sancire parità di trattamento economico a
parità di qualifica e di anzianità nell'ambito del medesimo ruolo.
In numerose pronunce si è osservato che l'istituto dell'allineamento
mira ad evitare ingiustificate disparità di trattamento - a danno
del dipendente avente pari o maggiore anzianità - derivanti dalla
conservazione di trattamenti economico-retributivi più favorevoli in
capo al dipendente con anzianità pari o minore rispetto al collega
che lo precede (cfr. Cons. St., VI, 26 marzo 1990, n. 410; Corte dei
conti, sez. Contr. St., 13 luglio 1984, n. 1472, 28 settembre 1984,
n. 1479, 7 febbraio 1985, n. 1518; T.R.G.A.-Trento, 174/1989 e
321/1992; T.A.R. Lombardia - Milano, I, 1054/1988; T.A.R. Puglia -
Lecce, 315/1989; T.A.R. Sicilia - Palermo, I, 326/1989, Catania, I,
640/1990; T.A.R. Lazio, I, 739/1991).
Tale principio, variamente inteso ed applicato dalla
giurisprudenza, che ne ha via via definito gli specifici presupposti
ed ambiti di applicazione, è stato recentemente confermato, ma anche
delimitato, per quanto riguarda il personale di magistratura, dalla
legge 8 agosto 1991, n. 265. Nella fattispecie all'esame del Collegio
rileverebbero il primo ed il terzo comma dell'art. 1, disposizioni
che, ad avviso della difesa delle amministrazioni resistenti,
precluderebbero l'accoglimento del ricorso: il primo comma esclude,
in sostanza, la possibilità di allineamenti stipendiali con
riferimento e in relazione al "mantenimento di più favorevoli
trattamenti economici conseguiti in settori diversi dalle carriere
dirigenziali dello Stato o equiparate"; il terzo comma, seguendo
l'interpretazione che appare preferibile, esclude, "nel caso di
accesso a carriere di magistratura mediante concorso di primo grado",
l'applicazione di trattamenti di maggior favore che nella precedente
carriera erano stati a loro volta acquisiti mediante allineamento;
esclude, cioè, per la magistratura ordinaria, l'estensione, a
beneficio dei magistrati con pari e maggiore anzianità, del più
favorevole trattamento economico-retributivo eventualmente goduto dal
collega meno anziano, all'atto del passaggio di carriera, per effetto
dell'allineamento stipendiale da quest'ultimo conseguito in una
precedente carriera.
Nessuna di queste limitazioni riguarda, tuttavia, il caso
all'esame della sezione: non certo ultima, poichè il trattamento
stipendiale di maggior favore conservato dal dott. Esposito all'atto
del passaggio di carriera deriva non da un allineamento ottenuto
nella precedente carriera di referendario al Senato, ma semplicemente
dalla maggiore entità del relativo trattamento economico, come è
pacifico; ma nemmeno la prima, poichè la carriera di referendario
parlamentare presso il Senato della Repubblica deve ritenersi
(equiparata a) carriera direttivo-dirigenziale statale (conf. Cons.
St., IV, n. 64/1985 e VI, n. 70/1987), tant'è vero che, altrimenti,
all'atto del passaggio di carriera non sarebbe stato applicato, in
favore del dott. Esposito, l'art. 12, terzo comma, del d.P.R.
1079/1970, concernente il mantenimento, nella nuova carriera statale,
del migliore trattamento economico precedentemente goduto dal
dipendente (a ulteriore conferma dell'assimilazione suddetta si veda,
altresì, l'art. 19 p. 3) della legge n. 186/1982, relativo
all'ammissione al concorso, per titoli ed esami, per la nomina a
consigliere di Stato).
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stipendiale si è verificato nel 1989,
anteriormente, quindi, all'entrata in vigore della legge n. 265/1991
che, per la parte che qui interessa, non può ritenersi retroattiva.
Obietta, al riguardo, l'avvocatura dello Stato, che la legge n.
265/1991 avrebbe natura interpretativa e, pertanto, si applicherebbe
anche alle situazioni perfezionatesi in data anteriore alla sua
entrata in vigore.
L'affermazione della difesa erariale non può esser condivisa.
La disposizione di cui all'art. 1, terzo comma, della legge 265
citata, appare chiaramente innovativa, risultando, come si è sopra
visto, preordinata - secondo l'interpretazione maggiormente
attendibile (vd. supra) - ad impedire, per la prima volta, per il
caso di accesso alla magistratura ordinaria, l'estensione, a
beneficio dei magistrati con pari o maggiore anzianità, del
trattamento di maggior favore goduto dal collega meno anziano,
all'atto del passaggio di carriera, per effetto dell'allineamento
stipendiale precedentemente ottenuto.
In ogni caso, affinchè una disposizione possa qualificarsi come
interpretativa, deve esistere una diversa precedente norma
suscettibile di venir (ragionevolmente) interpretata in diversi modi:
orbene, nel caso di specie, una limitazione come quella contenuta nel
citato terzo comma non poteva ragionevolmente desumersi dalla
normativa - asseritamente - fatta oggetto di interpretazione e,
cioè, dall'art. 4, terzo comma, del d.l. n. 681/1982.
La disposizione di cui all'art. 1, primo comma, della legge n.
265/1991, si è limitata, dal canto proprio, a confermare e a
circoscrivere l'ambito di applicazione dell'istituto
dell'allineamento stipendiale, implicitamente riconoscendone la
portata generale e la derivazione dalla fonte costituita dall'art. 4,
terzo comma, citato.
D'altronde, il legislatore del 1991, quando ha inteso dettare
disposizioni aventi natura interpretativa, è intervenuto con
formulazioni esplicite (cfr. art. 1, quarto comma, legge n. 265: "per
importo corrispondente .. deve intendersi ..", anche se dalla
successiva previsione di cui al sesto comma, concernente la
conservazione ad personam degli eventuali maggiori trattamenti
spettanti o in godimento, conseguenti ad interpretazioni difformi da
quelle stabilite dal quarto comma, si trae il convincimento che la
disposizione contenuta in quest'ultimo comma non incide sulle
situazioni pregresse). In definitiva, nessuna disposizione dell'art.
1 della legge n. 265/1991 lascia intendere che esso debba
considerarsi retroattivo o che possa comunque riguardare fatti o
eventi accaduti anteriormente alla sua entrata in vigore. In
particolare, le disposizioni di cui al primo e terzo comma dell'art.
1 cit. hanno efficacia solo per le situazioni sorte dopo l'entrata in
vigore della legge stessa (e ad ogni modo, ripetesi, le limitazioni
poste dalle disposizioni predette non sono applicabili alla
fattispecie in esame).
Ciò stante, l'applicazione, in favore dei ricorrenti,
dell'istituto dell'allineamento stipendiale, non dovrebbe trovare
alcun ostacolo (cfr., da ultimo, T.R.G.A.-Trento, sent. n. 321/92, la
cui impostazione appare pienamente condivisibile).
Nè avrebbe rilevanza, ai fini che qui interessano, l'art. 2,
quarto comma, del d.l. 11 lulgio 1992, convertito nella legge 8
agosto 1992, n. 359, emanato nelle more del giudizio e che, a
decorrere dalla sua entrata in vigore, ha abrogato le disposizioni in
materia di allineamento stipendiale, tra cui quella contenuta
nell'art. 4, terzo comma, del d.l. n. 681/1982, convertito nella
legge n. 869/1992. L'abrogazione vale infatti soltanto per il futuro
e non elimina i diritti sorti nel passato in virtù delle norme
abrogate.
Questa soluzione lineare è però preclusa dall'entrata in vigore
dell'art. 7, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, e che recita: "l'art. 2, quarto
comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel
senso che dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge
non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Ora, rilevato preliminarmente: a) che le disposizioni di cui
all'art. 2, quarto comma, e 7, settimo comma, citate, configurandosi
come sopravvenuta regolamentazione normativa (rectius:
regolamentazione abrogativa) dell'istituto dell'allineamento, e
riferendosi esplicitamente anche alla situazione di coloro in favore
dei quali erano già maturate le condizioni di applicazione
dell'istituto medesimo senza che però si fosse ancora proceduto alle
relative operazioni di allineamento, costituiscono jus superveniens
del quale - contrariamente all'assunto dei ricorrenti - la Sezione
deve necessariamente tener conto ai fini della soluzione della
controversia, e b) che il divieto di adottare provvedimenti di
allineamento stipendiale, ancorchè apparentemente rivolto
all'Amministrazione, non può, in realtà, non risultare vincolante
anche per il giudice, posto che quest'ultimo può sostituirsi alla
p.a. sempre che si tratti di attività suscettibili di essere
autonomamente compiute dall'amministrazione, ma non anche,
ovviamente, quando si faccia questione del compimento di atti e
operazioni e, più in generale, di attività non più consentite
dalla vigente normativa; ciò rilevato, si osserva che - come, del
resto, è già stato evidenziato dalla sezione (265/1993) - l'art. 7,
settimo comma, cit., può venir interpretato in due possibili modi, e
precisamente nel senso:
1) che il diritto all'allineamento stipendiale è stato espunto
dall'Ordinamento anche con effetto retroattivo (e cioè anche nei
confronti dei soggetti per i quali si erano già compiutamente
verificati i presupposti di applicazione dell'istituto medesimo senza
che però si fosse proceduto all'emissione del provvedimento
allineativo);
2) che è stato vietato all'amministrazione di procedere al
compimento di operazioni di allineamento stipendiale riferite a
situazioni pregresse, pur senza esplicitamente eliminare il diritto
già maturato.
Accedendo all'ipotesi interpretativa sub 1), si avrebbe che il
legislatore ha inteso incidere retroattivamente su diritti pieni e
perfetti già maturati nell'ambito di un rapporto continuativo non
ancora esaurito - configurandosi invero il provvedimento di
allineamento come atto dovuto e paritetico rispetto al beneficiario,
e che tuttavia, per non violare esplicitamente il principio
dell'affidamento e quello della certezza dei rapporti tra Stato e
cittadini, è ricorso all'utilizzo surrettizio di una norma
interpretativa accessoria.
Senonchè, il legislatore-interprete è intervenuto senza che ve
ne fosse alcun bisogno: la disposizione interpretata non rivela
alcuna ambiguità o incertezza di significato, nè era sorto alcun
contrasto interpretativo giurisprudenziale (del resto non
ipotizzabile nel breve tempo intercorso), talchè si può senz'altro
dire che l'uso della tipica funzione dell'interpretazione autentica
appare sviato dal suo fine istituzionale.
L'ipotesi interpretativa sub 2) evidenzia il ricorso surrettizio
ad una legge-provvedimento che anch'essa esorbita dalla propria
funzione tipica.
A prescindere dall'inadeguatezza della tecnica legislativa
adoperata, la portata precettiva ed il carattere strumentale della
norma rivelano l'intima incoerenza e lo sviamento della funzione
legislativa: il legislatore non si è spinto fino a dichiarare che
l'intento della norma è quello di sopprimere ex tunc un diritto già
riconosciuto, ma nondimeno lo ha svuotato del suo contenuto e
comunque della concreta possibilità di realizzarlo. In tal modo,
però, è stata introdotta una disposizione legislativa che vieta
all'amministrazione il compimento di atti e operazioni contrari al
diritto sostanziale in modo tale da vanificare anche le pretese
azionate in sede giurisdizionale, come nella presente fattispecie in
cui il ricorso è stato proposto prima dell'entrata in vigore della
norma abrogativa e sul presupposto, ripetesi, della già intervenuta
maturazione, sin dal 1989, delle condizioni per l'applicazione
dell'allineamento stipendiale.
In altri termini, il legislatore, senza porsi alcun problema di
diritto sostanziale, ordina all'amministrazione di non applicare più
l'allineamento stipendiale.
In entrambi i significati, il collegio dubita della
costituzionalità dell'art. 7, settimo comma, citato, disposizione
che si palesa illogica ed irragionevole e, quindi, in contrasto col
postulato fondamentale di cui all'art. 3 della Costituzione.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione è costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intento perseguito dal legislatore è quello - evidente - di
bloccare ogni ulteriore applicazione dell'istituto dell'allineamento
stipendiale fondato su norme già abrogate, e per far questo il
legislatore ha voluto incidere retroattivamente eliminando, ex tunc,
ogni effetto delle norme abrogate.
L'art. 7, settimo comma, come si è detto, è formulato come norma
di interpretazione autentica. Occorre però stabilire se detto comma,
dichiaratamente interpretativo dell'art. 2, quarto comma, del d.l.
n. 333/1992, sia tale anche nell'effettività giuridica: a tal fine,
una disposizione che si dichiari interpretativa ha realmente tale
carattere se l'interpretazione data della norma precedente era già
possibile prima, in base ai normali canoni di ermeneutica giuridica.
È questo il caso di una norma che si presti a due o più
interpretazioni, tutte possibili e logiche; la disposizione
dichiaratasi interpretativa è tale quando, fra le dette
interpretazioni possibili, indica quella che è da considerare
effettivamente conforme alla voluntas legis. Se, invece,
l'interpretazione data non era possibile prima, nel senso che sarebbe
stata contraria ai normali criteri di ermeneutica e di logica
giuridica, la disposizione legislativa che si dichiarasse
interpretativa sarebbe in realtà innovativa (Cass. n. 2704/1990).
Con riferimento al caso di specie, occorre, quindi, stabilire se
l'art. 2, quarto comma, del d.l. n. 333/1992, convertito nella legge
359/1992, consentisse l'interpretazione datane dal successivo art. 7,
settimo comma, del d.l. n. 384/1992, convertito nella legge n.
438/1992, già prima che quest'ultima disposizione fosse emanata;
consentisse, cioè, di essere interpretato nel senso che dalla data
della sua entrata in vigore non potessero esser più adottati
provvedimenti di allineamento stipendiale ancorchè aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992.
A giudizio del collegio la risposta non può che essere negativa,
avuto riguardo, come si è sopra visto, all'assenza di ambiguità o
comunque di incertezze di significato nel disposto di cui all'art. 2,
quarto comma, citato, il quale non poteva venir razionalmente
interpretato nel senso della eliminazione della non riconoscibilità
del diritto all'allineamento anche per le situazioni maturatesi
anteriormente all'11 luglio 1992. La dizione usata dal quarto comma -
"a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto .."
-, e l'utilizzazione dei comuni princi'pi dell'ordinamento, per cui
una norma trova applicazione solo per il futuro (art. 11 preleggi), a
meno che essa espressamente non stabilisca diversamente, rendono
possibile una sola interpretazione giuridicamente razionale e
corretta del suindicato quarto comma, interpretazione che, come
visto, fa salvi i diritti all'allineamento già perfezionati
anteriormente all'11 luglio 1992, data di entrata in vigore del d.l.
citato.
In definitiva:
se l'art. 7, settimo comma, fosse norma d'interpretazione
autentica, la sua efficacia dovrebbe arrestarsi al momento
dell'entrata in vigore della disposizione interpretativa;
in realtà, con l'entrata in vigore dell'art. 7, settimo comma,
cit., è stata introdotta nell'ordinamento una disposizione avente
natura chiaramente innovativa: detta innovazione è consistita - e
consiste tuttora, laddove è previsto il divieto di adozione di
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992 - nell'estendere retroattivamente la
decorrenza degli effetti dell'art. 2, quarto comma, del d.l. n.
333/1992 (vd. infra).
Ora, la finalità perseguita dalla norma interpretata era (ed e')
quella di contenere la spesa pubblica, con riferimento ai trattamenti
stipendiali del pubblico impiego: finalità che non appare
irragionevole o comunque sindacabile nella presente congiuntura della
finanza pubblica.
Ciò che appare invece irragionevole è l'interpretazione additiva
(o meglio: la disposizione innovativo-retroattiva) successivamente
introdotta: l'irretroattività costituisce un principio
dell'ordinamento e la sua deroga si pone come fatto eccezionale da
utilizzare solo in presenza di una effettiva causa giustificatrice,
prevalente sui rapporti preteriti e sul principio di affidamento
(cfr. Corte costituzionale, nn. 233/1988, 155/1990 e 380 del 1990).
Qui invece sono stati lesi vari princi'pi di rilevanza
costituzionale, come quelli dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati,
per il concreto soddisfacimento dei quali gli interessati coltivavano
legittime aspettative, della correttezza della funzione
giurisdizionale chiamata ad accertare la sussistenza di tali diritti,
e paralizzata anch'essa nel lineare svolgimento delle proprie
attribuzioni dall'intervento del legislatore, mediante la finzione di
una norma d'interpretazione autentica che ha, in realtà, come si è
visto, contenuto innovativo-retroattivo.
La retroattività del settimo comma produce in particolare
un'ingiusta disparità di trattamento, facendo dipendere il concreto
riconoscimento del diritto all'allineamento da un fattore del tutto
casuale, vale a dire dall'adozione, o meno, da parte
dell'amministrazione, in data anteriore all'11 luglio 1992, di
provvedimenti allineativi riguardanti dipedenti che, a quella data,
avevano già maturato le condizioni per vedersi riconosciuto il
relativo diritto; con la conseguenza che situazioni identiche
oggettivamente e soggettivamente verrebbero a ricevere un trattamento
difforme, sulla base di circostanze ed elementi del tutto estranei al
contenuto del diritto medesimo, e in palese violazione del principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
L'art. 7, settimo comma, determina, in altre parole, una
ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che, alla stregua
del medesimo presupposto, avevano già ottenuto l'applicazione in via
amministrativa dell'allineamento stipendiale, o una sentenza
favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti), e tutti gli
altri (rapporti non ancora esauriti).
Il Collegio si rende conto dell'esigenza di contenimento della
spesa pubblica sottesa a tale disposizione, ma la discrezionalità
legislativa poteva essere esercitata in modo meno criticabile:
l'eliminazione dell'istituto dell'allineamento era già stata
raggiunta per il futuro; per il passato la necessità di non
espandere la spesa pubblica avrebbe potuto giustificare una
temporanea sospensione dell'applicazione dell'istituto, oppure una
graduazione dell'entità delle relative corresponsioni retributive.
L'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico in materia di pubblico impiego
è bensì prevista anche dall'art. 2, lett. o), della legge-delega 23
ottobre 1992, n. 421 (recante la c.d. privatizzazione del pubblico
impiego), però previa sostituzione con disposizioni di accordi
contrattuali che valorizzino la produttività individuale e
collettiva. Tale criterio è stato attuato attraverso l'art. 72,
secondo comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29, che sposta tale
effetto abrogativo al momento della sottoscrizione dei prossimi
contratti collettivi.
Si evidenzia quindi una sostanziale contraddittorietà di
comportamenti da parte del legislatore, nell'emanazione di
disposizioni analoghe e ravvicinate nel tempo.
Oltretutto, la particolarità del rapporto d'impiego dei
magistrati (cfr. art. 2, lett. e), della legge-delega 421/1992 e art.
2, quarto comma, del d.P.R. 29/1993) potrebbe anche giustificare il
mantenimento del particolare istituto secondo la disciplina, peraltro
non ancora espressamente abrogata, della legge n. 265/1991.
In ogni caso, se l'abrogazione delle norme concernenti
l'allineamento stipendiale è avvenuta a decorrere dall'11 luglio
1992, il blocco delle operazioni di allineamento riferito a
situazioni pregresse è da ritenersi privo di giustificazione
giuridica.
Esclusa la materia penale, la Costituzione non vieta l'emanazione
di provvedimenti legislativi retroattivi, ma essi debbono
corrispondere al generale criterio di ragionevolezza e non debbono
violare gli altri princi'pi costituzionali: condizioni queste che,
per le ragioni suesposte, non sembrano esser state rispettate.
Sotto gli anzidetti profili è quindi ravvisabile la violazione
dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialità e di
buon andamento dell'amministrazione, nonchè di pienezza della tutela
giurisdizionale: princi'pi recati dagli artt. 3, 97 e 113 della
Costituzione.
In considerazione, dunque, della non manifesta infondatezza (oltre
che della rilevanza, risultando il ricorso, come si è visto,
infondato, sul piano della legittimità ordinaria), della questione
di legittimità costituzionale dedotta, deve essere disposta
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, e
sospeso il giudizio in corso.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre
1992, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438, con
riferimento agli artt. 3, 97 e 113 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina inoltre che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri, e comunicata anche ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Brescia, il 26 febbraio 1993.
Il presidente f.f.: ZUBALLI
Il consigliere: STEVANATO
Il referendario, estensore: BURICELLI
93C0997