1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 972 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 ottobre 2001
Ordinanza emessa il 2 ottobre 2001 dal tribunale di sorveglianza di Venezia sull'istanza proposta da Autuori Sabatino Ordinamento penitenziario - Benefici penitenziari - Divieto di concessione a tutti i condannati nei cui confronti sia stata disposta la revoca di una misura alternativa - Mancata limitazione del divieto ai soli condannati per uno dei delitti previsti nel comma 1 dell'art. 4-bis della legge n. 354 del 1975 - Lesione del principio di eguaglianza per l'eguale trattamento di situazioni diverse - Contrasto con il principio di ragionevolezza - Violazione del principio della finalita' rieducativa della pena. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 58-quater, comma secondo. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 27, terzo comma. (002C0004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2002)

IL TRIBUNALE

Sentito il p.g., che ha espresso parere contrario
all'accoglimento, nonchè la difesa, ha pronunciato la seguente
ordinanza di remissione degli atti alla Corte costituzionale, nel
procedimento avente ad oggetto il reclamo, avanzato ai sensi
dell'art. 30-bis o.p. da Autuori Sabatino, nato a Salerno il 3
ottobre 1938, detenuto presso la Casa di reclusione di Padova in
esecuzione della pena determinata con provvedimento di cumulo della
procura generale di Torino del 6 ottobre 1989, avverso i decreti
nn. 1053/2001 del 12 luglio 2001 e 1190/2001 del 1 agosto 2001, con
cui il magistrato di sorveglianza di Padova ha dichiarato
inammissibile l'istanza dell'interessato volta alla concessione di un
permesso-premio ex art. 30-ter o.p.
M o t i v a z i o n e
Con i due provvedimenti reiettivi indicati in epigrafe, il
magistrato di sorveglianza di Padova dichiarava l'inammissibilità
delle istanze di permesso-premio, avanzate ai sensi dell'art. 30-ter
legge 26 luglio 1975, n. 354 dall'Autuori, a motivo della preclusione
sancita dal secondo e terzo comma dell'art. 58-quater stessa legge,
in quanto l'interessato era incorso nel provvedimento di revoca della
semilibertà da meno di un triennio.
Avverso tali provvedimenti interponeva tempestivo reclamo il
condannato, la cui difesa ha all'odierna udienza sollevato questione
di legittimità costituzionale del secondo comma della norma in
questione ove interpretata nel senso della sua applicabilità non
solo nei confronti dei condannati per uno dei delitti di cui al primo
comma dell'art. 4-bis o.p., ma nei confronti di tutti i condannati, a
prescindere cioè dal titolo del reato in espiazione, che si siano
per l'appunto visti revocare una delle misure alternative indicate
nel secondo comma del citato art. 58-quater o.p.
Ritiene anzitutto il collegio che la prospettata questione sia
rilevante nel presente giudizio, giacchè - ove la norma sospettata
di incostituzionalità non fosse riferibile anche ai condannati per
delitti diversi da quelli indicati nel primo comma dell'art. 4-bis
o.p. - il reclamo dovrebbe senza dubbio essere accolto, pacifico
essendo che l'Autuori ha già espiato la parte di pena riferibile ai
delitti ostativi, e che dunque le proprie istanze volte alla
concessione di permessi-premio sarebbero ammissibili, nel senso di
produrre l'effetto di costringere il magistrato di sorveglianza ad
una valutazione nel merito delle stesse.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il ragionamento della
difesa non può che essere condiviso dal tribunale.
Va anzitutto escluso che la norma possa interpretarsi nel senso
della sua riferibilità ai soli condannati per i delitti di cui al
primo comma dell'art. 4-bis o.p., e che dunque un'interpretazione
costituzionalmente adeguata ed orientata possa fugare i dubbi di
incostituzionalità della medesima.
Detta scelta normativa è ricavabile: 1) dall'applicazione del
canone ermeneutico ubi lex voluit dixit, ubi tacuit noluit, che fa
leva sulla espressa enunciazione dei reati ostativi negli altri commi
dello stesso articolo, e sul silenzio sul punto nel comma sccondo; 2)
dalla ricostruzione della genesi della disposizione, dalla quale
risulta che il decreto-legge n. 152/1991, in origine, prevedeva un
divieto generalizzato (anche per l'ipotesi ora prevista dal comma 1
dell'art. 58-quater), divieto poi corretto - con la delimitazione ai
condannati per i reati di cui all'art. 4-bis - dalla legge di
conversione n. 203/1991, la quale lo ha consapevolmente circoscritto
ai condannati per reati del 4-bis solo nel caso di evasione,
mantenendo invece generale il divieto associato alla revoca dei
benefici; 3) dall'individuazione di una tendenza complessiva del
sistema, ravvisabile, da ultimo, nell'art. 4 della legge n. 165/1998,
il quale, modificando l'art. 47-ter o.p. con l'introduzione della
nuova misura della c.d. detenzione domiciliare generica, ha previsto
che la revoca della stessa comporti l'impossibilità di sostituire la
pena residua con altra misura.
È noto del resto come la giurisprudenza - e segnatamente quella
di legittimità - si sia orientata nel senso che la disposizione in
parola sia da riferirsi ai soggetti condannati per qualsiasi reato.
La Corte di cassazione, con la decisione n. 4823 del 30 settembre
1996, Diofebo, I sez. penale, ha affermato a chiare lettere, infatti,
che tale disposto "opera con riguardo a qualsiasi condannato,
indipendentemente dal titolo del reato cui la condanna si riferisce,
e non riguardo soltanto ai condannati per taluno dei reati di cui
all'art. 4-bis dell'ordinamento penitenziario, cui si riferisce il
comma primo del citato art. 58-quater".
Tale indirizzo è stato confermato anche successivamente, con la
decisione della sez. I penale, n. 4730 del 30 giugno 2000, Mbaye, e
ad esso si è oggi uniformata anche la giurisprudenza di merito (si
veda, ad esempio, l'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di
Genova, n. 158 del 12 gennaio 2000, Costa).
L'art 58-quater dell'ordinamento penitenziario individua invero
quattro categorie di soggetti che non possono godere dei benefici
extramurali:
a) i condannati ad uno dei delitti indicati nel primo comma
dell'art. 4-bis che abbiano posto in essere una condotta di evasione;
b) i condannati che si siano visti revocare una misura
alternativa ai sensi dell'art. 47, comma 11, dell'art. 47-ter, comma
6, o dell'art. 51, comma 1;
c) i condannati per i reati di cui agli artt. 289-bis e 630
c.p., che abbiano cagionato la morte del sequestrato, salvo abbiano
espiato i due terzi della pena espiata (o almeno ventisei, nel caso
dell'ergastolo);
d) i condannati ad uno dei delitti previsti nell'art. 4-bis,
quando si procede o è pronunciata una condanna per un delitto doloso
punito con pena non inferiore nel massimo ai tre anni, commesso da
chi ha posto in essere una condotta punibile a norma dell'art. 385
c.p. o ha compiuto il fatto di reato durante il lavoro esterno, la
fruizione di un permesso premio o di una misura alternativa alla
detenzione.
Nei casi indicati sub-a) e sub-b), il divieto opera per tre anni
(decorrenti, rispettivamente, dal momento in cui è ripresa
l'esecuzione della custodia e dalla data di revoca del beneficio);
nel caso sub-c), il divieto opera, come s'è visto, fino a che non
siano stati scontati effettivamente 2/3 della pena, o 26 anni nel
caso dell'ergastolo; nel caso sub-d), infine, la durata del divieto
è di cinque anni.
Appare però al tribunale evidente che le fattispecie non sono
omogenee.
In tre casi, infatti, il divieto di concessione opera per i
condannati a taluni gravi delitti - quelli indicati nell'art. 4-bis
o.p. e negli artt. 289-bis e 630 c.p. (e, per i sequestri di persona,
solo quando il colpevole abbia cagionato la morte del sequestrato) -;
nel quarto, previsto dal secondo comma dell'art. 58-quater e qui
descritto sub-b), la legge ricollega il divieto di concessione dei
benefici al mero fatto che il condannato, indipendentemente dal reato
in esecuzione, si sia visti revocati i benefici già concessi.
Il sistema delineato dall'art. 58-quater, comma 2, si espone
però ai pesanti dubbi di costituzionalità sollevati dalla difesa,
per sospetta violazione degli artt. 27, terzo comma, e 3, primo
comma, Cost.
Iniziando dal contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., la
violazione del parametro è ravvisabile sotto un duplice profilo.
Da un lato, l'assimilazione di situazioni diverse importa
violazione del principio generale di eguaglianza, che impone non
soltanto di trattare in modo eguale situazioni eguali, ma anche di
disciplinare in modo diverso situazioni diverse.
È chiaro che il legislatore, nel momento in cui disciplina una
materia, dispone del potere di tipizzare la realtà secondo
fattispecie astratte, essendo impensabile che la legge possa
inseguire l'infinita varietà dei fatti.
A fronte di casi che esprimono esigenze regolative diverse,
tuttavia, il legislatore non può limitarsi a dettare una disciplina
uniforme, assimilando situazioni che pretendono una normazione
differenziata. Ciò è tanto più vero quanto più la legge va a
incidere su valori costituzionali, come la libertà personale e la
funzione rieducativa della pena, i quali possono essere sacrificati
solo nella misura strettamente necessaria al conseguimento degli
scopi (di prevenzione generale e di difesa sociale) che la legge si
propone.
Proprio in materia di esecuzione penale, la Corte costituzionale
ha sottolineato più volte come il principio di eguaglianza imponga
le necessarie differenziazioni: per esempio, nella sent. n. 418/1998
si legge che "anche se non può dirsi preclusa in senso assoluto al
legislatore la potestà di assumere determinate condanne come
criterio per escludere l'ammissione del condannato a determinati
benefici o per sancire la revoca dei benefici già ottenuti, occorre
tuttavia che tali criteri siano sufficientemente circoscritti, in
modo da non dar luogo a irragionevoli parificazioni e da non
precludere, nelle ipotesi meno gravi, la funzione rieducativa della
pena".
Dall'altro lato, la disciplina posta dal legislatore nel secondo
comma dell'art. 58-quater pare porsi in contrasto con l'imperativo di
ragionevolezza o di razionalità normativa, che la Corte
costituzionale legge nello stesso art. 3, primo comma, Cost.
È lo stesso legislatore, infatti, ad incentrare il sistema del
divieto dei benefici su una tipizzazione per titoli di reato,
ricollegando - in tutti i casi, salvo, inspiegabilmente, quello
previsto dal secondo comma dell'art. 58-quater - l'esclusione dei
benefici alla commissione di fatti di reato specificamente
individuati, caratterizzati da una particolare pericolosità sociale
sul presupposto dell'inserimento del soggetto in organizzazioni
criminali stabili.
Il collegamento tra la revoca di una misura alternativa e il
divieto triennale di concessione di nuovi benefici appare allora, se
esteso ai condannati per qualsiasi reato, manifestamente
irragionevole e sproporzionato, potendo comportare, in molti casi, il
pregiudizio della finalità rieducativa della pena, e ciò proprio
laddove, per la lieve entità del fatto sanzionato, non sussistono
esigenze di prevenzione generale e di tutela della sicurezza
collettiva.
Questo profilo conduce all'esame del secondo parametro invocato
dalla difesa: il principio rieducativo della pena di cui all'art. 27,
terzo comma, della Costituzione. La disciplina che qui si censura è
caratterizzata da un'assoluta rigidità, in quanto è impedito al
magistrato di sorveglianza, cui è proposta la richiesta del
beneficio, ogni valutazione, dovendo egli limitarsi a dichiarare
l'inammissibilità dell'istanza qualora accerti che nel triennio
precedente è stata revocata una misura alternativa.
È noto come la Corte costituzionale abbia più volte dichiarato
illegittime disposizioni che prevedevano meccanismi di revoca
automatica dei benefici concessi.
Con la sentenza n. 306/1993, la Corte costituzionale ha
sottolineato che in materia di benefici penitenziari vige "il
principio che l'effetto della revoca di essi deve essere
proporzionato (oltre che al quantum di afflittività che da essi è
derivato) alla gravità oggettiva e soggettiva del comportamento che
ha determinato la revoca", ed ha ritenuto che tale principio sia
derivabile dagli imperativi di "proporzionalità e
individualizzazione della pena, i quali a loro volta discendono dagli
artt. 27, primo e terzo comma, e 3 della Costituzione".
Nella decisione n. 186/1995, relativa alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 54, terzo comma
dell'ordinamento penitenziario, che prevedeva la revoca automatica
della liberazione anticipata in conseguenza di condanna per delitto
non colposo commesso nel corso dell'esecuzione della pena
successivamente alla concessione del beneficio, la Corte ha ravvisato
l'incostituzionalità di un meccanismo improntato ad un rigido
automatismo sanzionatorio che esclude ogni valutazione "in ordine
alla compatibilità o meno degli effetti che scaturiscono dalla
liberazione anticipata rispetto al valore sintomatico che in concreto
può assumere l'intervenuta condanna".
La Corte, nella sentenza citata, ha rilevato inoltre che "tale
indifferenza normativa per qualsiasi tipo di apprezzamento ... lascia
quindi presupporre che al fondo di una simile rigorosa opzione stia
nulla più che un preciso disegno volto ad assicurare, attraverso un
meccanismo di tipo meramente sanzionatorio, la sola "buona condotta
del soggetto in espiazione di pena, relegando così nell'ombra
proprio quella funzione di impulso e di stimolo ad una efficace
collaborazione nel trattamento rieducativo che costituisce l'essenza
stessa dell'istituto".
Ancora, la medesima ratio è alla base della sent. n. 418/1998,
con la quale il giudice delle leggi ha censurato, per violazione
dell'art. 27, terzo comma, Cost., il disposto dell'art. 177, comma 1,
c.p., nella parte in cui prevedeva la revoca della liberazione
condizionale nel caso di condanna per reato della stessa indole,
anzichè stabilire che la liberazione condizionale è revocata se la
condotta del soggetto, in relazione alla condanna subita, appare
incompatibile con il mantenimento del beneficio.
E anche quando ha fatto salva la legittimità della disciplina in
materia di permessi-premio, caratterizzata dall'esclusione del
beneficio per un periodo di due anni dalla commissione di altro fatto
reato - commesso durante l'espiazione della pena - del quale il
soggetto sia imputato (art. 30-ter, quinto comma, dell'ordinamento
penitenziario), la Corte costituzionale ha argomentato con la
"particolare natura" dell'istituto, "caratterizzato dall'essere parte
integrante del trattamento e ancorato alla regolarità della condotta
quale delineata nell'art. 30-ter, ottavo comma" dell'ordinamento
penitenziario; ma, nello stesso tempo, si è sentita obbligata ad
indirizzare un monito al legislatore affinchè questi rivedesse
"l'impiego dell'assoluto automatismo ... non tanto in relazione al
momento processuale che determina l'effetto preclusivo, quanto in
relazione alle tipologie di delitti dolosi la cui commissione
effettivamente comprometta il giudizio sulla regolarità della
condotta e, conseguentemente, faccia presumere la pericolosità del
condannato, nonchè in relazione all'indifferenziata durata del
periodo di esclusione dal beneficio" (sent. n. 296/1997).
L'art. 58-quater, secondo comma, che si riferisce a qualsiasi
condannato, e non solo a quelli responsabili dei delitti di cui
all'art. 4-bis o.p., appare dunque in contrasto con i corollari del
principio rieducativo di cui all'art. 27, terzo comma, Cost.
L'automatismo del divieto, infatti, non consente che sia
garantita la proporzionalità della revoca, in quanto - in primo
luogo - la stessa risulta ultrattiva, per tre anni, indipendentemente
dalla condotta che ha giustificato l'adozione del provvedimento di
revoca. E se proporzionalità significa commisurazione dell'effetto
giuridico al fatto, una disciplina che prescinde totalmente dal fatto
medesimo non può, per definizione, apparire proporzionata (nè, per
la stessa ragione, "individualizzata", come pure richiederebbe
l'art. 27 Cost., terzo comma).
In secondo luogo, il divieto è sproporzionato sotto un altro
profilo, in quanto la revoca di una delle misure alternative diventa
ostativa alla concessione di benefici anche di natura diversa. Può
accadere, infatti, che la revoca di un beneficio, disposta in seguito
all'adozione da parte del detenuto di un comportamento che appaia
incompatibile con quel beneficio, determini l'impossibilità per il
condannato di essere ammesso ad altre misure alternative, rispetto
alle quali non sussiste - nè è indiziata dal provvedimento di
revoca del diverso beneficio - alcuna incompatibilità.
In terzo luogo, 1a violazione del principio di proporzionalità
si manifesta nel fatto che il divieto triennale rischia di precludere
totalmente la possibilità di fruire nuovamente dei benefici per i
condannati che abbiano subito pene detentive brevi; e quindi, la
durata rigida dello stesso comporta una maggiore afflittività
proprio per quei soggetti che hanno posto in essere condotte che
esprimono una minore pericolosità sociale.
Anzi, in molti casi il divieto può trasformarsi in
quell'esclusione assoluta e definitiva che, a detta della Corte,
"compromette l'osservanza dell'art 27, terzo comma della
Costituzione" (sent. n. 403/1997).
La disposizione della cui legittimità qui si dubita è già
stata oggetto di esame da parte della Corte costituzionale per un
aspetto particolare.
Con sent. n. 436/1999, infatti, il secondo comma
dell'art. 58-quater è stato dichiarato illegittimo nella parte in
cui si riferisce al condannato minorenne. Le argomentazioni svolte
dalla Corte a sostegno della declaratoria d'incostituzionalità,
tuttavia, per quanto avessero ad oggetto la situazione del solo
minorenne (tale era il thema decidendum prospettato dal giudice a
quo), sembrano svolgersi su un piano più generale e sono riferibili
anche alla condizione del condannato maggiorenne. La Corte, infatti,
rileva che "un divieto generalizzato e automatico, di durata
triennale, di concessione di tutti i benefici penitenziari elencati,
in conseguenza della revoca di una qualunque delle misure alternative
dell'affidamento in prova, della detenzione domiciliare e della
semilibertà, contrasta in effetti con il criterio,
costituzionalmente vincolante, che esclude siffatti rigidi
automatismi, e richiede che sia resa possibile invece una valutazione
individualizzata e caso per caso, in presenza delle condizioni
generali costituenti i presupposti per l'applicazione della misura,
della idoneità di questa a conseguire le preminenti finalità di
risocializzazione che debbono presiedere all'esecuzione penale
minorile"; ma, se si tiene conto che la finalità della
risocializzazione è costituzionalmente prescritta per l'esecuzione
penale in genere, e non soltanto per quella minorile, la portata
universale dell'affermazione della Corte può essere agevolmente
apprezzata. Anche le considerazioni, contenute nella sentenza citata,
secondo le quali "può ben essere ... che, nonostante la revoca della
misura alternativa, intervenuta in quanto il comportamento sia
apparso "incompatibile con la prosecuzione della prova (art. 47,
comma 11) o "incompatibile con la prosecuzione delle misure
(art. 47-ter, comma 6) ovvero in quanto il soggetto non si sia
palesato "idoneo al trattamento di semilibertà (art. 51, primo
comma) - a seguito dunque di valutazioni inerenti alla compatibilità
della singola misura revocata -, la situazione concreta del giovane
condannato faccia ritenere utile ed adatta l'applicazione di una od
altra delle misure previste dall'ordinamento al fine di favorire il
reinserimento sociale dei detenuti, che sarebbero invece precluse,
per un lungo periodo, dall'operare della norma censurata in questa
sede", non possono considerarsi limitate al solo "giovane
condannato", valendo - dal punto di vista logico - per il condannato
di qualsiasi età.
Razionalità ed uguaglianza nella commisurazione della qualità
della pena da irrogare in concreto imporrebbero dunque che
l'automatismo del divieto fosse applicabile soltanto a quei soggetti
i quali, nel sistema dell'esecuzione quale risulta dalle innovazioni
legislative del 1991, sono sottoposti a periodi di osservazione più
lunghi rispetto alla generalità dei condannati.
L'ammissione alla semilibertà, per esempio, è riconosciuta dopo
che sono stati espiati 2/3, e non la metà, della pena (art. 50,
comma 2, o.p.); la concessione dei permessi premio è prevista dopo
metà, e non un quarto, di pena espiata (art. 30-ter, comma 4). Nei
confronti delle persone che si sono rese responsabili dei reati di
cui all'art. 4-bis il legislatore dispone una prognosi di
pericolosità che può essere corretta qualora sia dimostrato che il
condannato ha collaborato con la giustizia ovvero che non ha
collegamenti in atto con la criminalità organizzata (art. 4-bis,
primo comma, o.p.): e configurare un periodo di osservazione di una
certa entità dopo la revoca dei benefici appare non irragionevole,
se tale scelta è limitata solo a questi soggetti.
Così circoscritto, il meccanismo dell'art. 58-quater, secondo
comma, non potrebbe dirsi incostituzionale, perchè esso si innesta
su una valutazione compiuta direttamente dal legislatore con riguardo
ad una tipologia determinata di reati precisamente individuati,
valutazione che la stessa Corte costituzionale non ha mai ritenuto
illegittima.
Non si può, del resto, ignorare che la disposizione in questione
è stata introdotta dal decreto-legge 12 gennaio 1991 n. 5 (più
volte reiterato fino alla conversione nella legge 12 luglio 1991,
n. 203), che recava "Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa" e che si salda, pertanto, ad una serie
di misure adottate per fronteggiare l'allarme sociale destato dalla
recrudescenza del crimine organizzato nella contingenza in cui il
decreto fu adottato (come la Corte costituzionale, nella sent.
n. 306/1993, non ha mancato di osservare).

P. Q. M.

Visti gli artt. 1 legge 9 febbraio 1948, n. 1, 23 legge 11 maggio
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione degli artt. 3, primo comma e 27, terzo comma della
Costituzione - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58-quater, secondo comma legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta) nella parte in cui estende il
divieto di concessione dei benefici penitenziari a tutti i condannati
nei cui confronti è stata disposta la revoca di una misura
alternativa, anzichè limitare tale divieto ai soli condannati per
uno dei delitti previsti nel comma 1 dell'art. 4-bis della stessa
legge.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Manda la cancelleria per le (previe: art. 1 Delib. Corte cost. 16
marzo 1953) notificazioni e comunicazioni di cui all'art. 23, quarto
comma, legge n. 87/1953.
Padova, addì, 2 ottobre 2001
Il Presidente: Fiscon
Il magistrato estensore: Pavarin
02C0004