1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 2015 (della Provincia autonoma di Bolzano) . Turismo e industria alberghiera - Misure per la riqualificazione degli esercizi alberghieri introdotte dal decreto-legge n. 133 del 2014 (c.d. «sblocca Italia») - Definizione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare previa intesa in sede di Conferenza unificata, delle condizioni di esercizio dei «condhotel» nonche' dei criteri e delle modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi - Previsione che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti al suddetto decreto entro un anno dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata incidenza in materie («urbanistica e piani regolatori», «turismo e industria alberghiera», «commercio», «esercizi pubblici») assegnate alla competenza legislativa primaria e alla competenza amministrativa delle Province autonome ovvero alla loro competenza legislativa concorrente - Contrasto con lo Statuto speciale e con le norme di attuazione - Illegittimo obbligo di adeguare l'ordinamento provinciale ad un atto sublegislativo sostanzialmente regolamentare - In subordine: Denunciata possibilita' che la disciplina dei «condhotel» venga adottata nonostante la mancanza della previa intesa - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 31. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, n. 5) e n. 20), 9, n. 7), e 16; (Costituzione, art. 117, comma quarto); d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 11, comma 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare art. 2. (15C00024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-2015)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige (cod.
fisc. 00390090215), in persona del Presidente della Giunta
provinciale pro-tempore, previa deliberazione della Giunta
provinciale 23 dicembre 2014, n. 1608 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 24089 dell'8 gennaio 2015
(doc. 2), rogata dal dott. Eros Magnago, Ufficiale rogante della
Provincia di Bolzano, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fase.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri 5, Roma.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 31 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive", convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, pubblicata nel supplemento ordinario n. 85
alla G.U. n. 262 dell'11 novembre 2014, per violazione:
dell'articolo 8, n. 5) e n. 20); dell'articolo 9, n. 7), e
dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale), nonchè delle correlative norme di attuazione;
del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n.
381;
del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n.
278;
del decreto del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973,
n. 686;
dell'art. 11, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
dell'art. 2;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Con la l. 164/2014 è stato convertito il d.l. 133/2014, c.d.
"sblocca-Italia". Il decreto è diviso in dieci capi, ognuno dei
quali reca "misure" in diverse materie. Di tale ampio complesso
normativo viene qui in considerazione l'art. 31, che riguarda materie
che rientrano nella competenza legislativa ed amministrativa della
ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige.
Per vero, l'art. 43-bis dello stesso decreto-legge stabilisce che
"Le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni
a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione". Con ciò esso pone una generale clausola di
salvaguardia che in linea di principio dovrebbe risolvere ogni
questione, facendo (come più volte riconosciuto dalla giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte costituzionale) della compatibilità con lo
statuto di autonomia il punto di discrimine tra applicazione e non
applicazione delle nuove disposizioni alle autonomie speciali, ed in
particolare alla ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - Alto
Adige.
Tuttavia, il comma 3 dell'art. 31 si riferisce espressamente alla
Provincia autonoma di Bolzano, superando così la clausola di
salvaguardia con la propria formulazione testuale.
Converrà in primo luogo esaminare il contenuto della
disposizione qui impugnata.
Il capo VII del decreto reca Misure urgenti per le imprese. In
particolare, l'art. 31 contiene Misure per la riqualificazione degli
esercizi alberghieri, stabilendo quanto segue:
"1. Al fine di diversificare l'offerta turistica e favorire
gli investimenti volti alla riqualificazione degli esercizi
alberghieri esistenti, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico, da adottare previa intesa tra Governo, Regioni e Province
autonome di Trento e Bolzano, in sede di Conferenza unificata ai
sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
sono definite le condizioni di esercizio dei condhotel, intendendosi
tali gli esercizi alberghieri aperti al pubblico, a gestione
unitaria, composti da una o più unità immobiliari ubicate nello
stesso comune o da parti di esse, che forniscono alloggio, servizi
accessori ed eventualmente vitto, in camere destinate alla
ricettività e, in forma integrata e complementare, in unità
abitative a destinazione residenziale, dotate di servizio autonomo di
cucina, la cui superficie non può superare il quaranta per cento
della superficie complessiva dei compendi immobiliari interessati.
2. Con il decreto di cui al comma 1 sono altresì stabiliti i
criteri e le modalità per la rimozione del vincolo di destinazione
alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi alberghieri
esistenti e limitatamente alla realizzazione della quota delle unità
abitative a destinazione residenziale di cui al medesimo comma. In
ogni caso, il vincolo di destinazione può essere rimosso, su
richiesta del proprietario, solo previa restituzione di contributi e
agevolazioni pubbliche eventualmente percepiti ove lo svincolo
avvenga prima della scadenza del finanziamento agevolato.
3. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano i propri ordinamenti a quanto disposto dal decreto di cui al
comma 1 entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale. Restano ferme, in quanto compatibili con quanto disposto
dal presente articolo, le disposizioni di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 13 settembre 2002, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 settembre 2002, recante il
recepimento dell'accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico".
Come si vede, tale disposizione fa espresso riferimento alle
Province autonome (v. il comma 3), vanificando la clausola di
salvaguardia contenuta nell'art. 43-bis, d.l. 133/2014 e
pregiudicando le competenze costituzionali della Provincia di
Bolzano. L'art. 31, ove effettivamente applicabile alla ricorrente
Provincia, risulta dunque lesivo delle prerogative costituzionali
della stessa e costituzionalmente illegittimo per le seguenti ragioni
di

Diritto

Illegittimità costituzionale dell'articolo 31.
Come già visto, l'art. 31 d.l. 133/2014, intitolato Misure per
la riqualificazione degli esercizi alberghieri, stabilisce che, "al
fine di diversificare l'offerta turistica e favorire gli investimenti
volti alla riqualificazione degli esercizi alberghieri esistenti, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare previa
intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano,
in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le condizioni di
esercizio dei condhotel", che vengono di seguito definiti.
Il comma 2 indica ulteriori contenuti del decreto di cui al comma
1 ("i criteri e le modalità per la rimozione del vincolo di
destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi
alberghieri esistenti e limitatamente alla realizzazione della quota
delle unità abitative a destinazione residenziale di cui al medesimo
comma") ed il comma 3 dispone che "le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti a quanto
disposto dal decreto di cui al comma 1 entro un anno dalla sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale".
Si noti che il comma 3 assume un significato diverso per le
Regioni a statuto ordinario e per le autonomie speciali, in
particolare per le Province autonome. Per le regioni ordinarie,
infatti, tale disposizione vale a concedere un anno di tempo per
l'attuazione del decreto. Per le Province autonome, invece, essa
viene a stabilire in modo diretto l'applicabilità ad esse di tale
decreto (sia pure nel termine di un anno), a prescindere da un
giudizio di compatibilità con lo Statuto, che sarebbe invece stato
dovuto secondo la generale clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 43-bis, d.l. 133/2014.
Ad avviso della ricorrente Provincia, il comma 3 viene così a
sancire l'applicabilità ad essa del decreto, in contrasto con lo
Statuto, pregiudicando dunque le sue competenze costituzionali.
In effetti, la disposizione interviene in materie che
appartengono alla competenza legislativa primaria e alla competenza
amministrativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano, quali
l'"urbanistica e piani regolatori" ed il "turismo e industria
alberghiera", ai sensi dell'art. 8, nn. 5 e 20, e dell'art. 16 dello
Statuto; le Province autonome, inoltre, sono dotate di potestà
legislativa primaria nella materia del commercio, ai sensi dell'art.
117, co. 4 Cost. e dell'art. 10, l. cost. 3/2001 (v. la sent. Corte
cost. 183/2012), e sono altresì dotate di competenza concorrente
statutaria nello specifico ambito degli "esercizi pubblici" secondo
l'art. 9, n. 7.
A livello di norme di attuazione, poi, l'art. 11, co. 2, dPR
526/1987 stabilisce che "le funzioni delegate alle regioni a statuto
ordinario in forza del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, qualora riguardino materie comprese negli
articoli 4 e 8 dello statuto speciale, sono trasferite,
rispettivamente, alla regione o alle province autonome per la parte
che già non spetti loro per competenza propria".
La ricorrente Provincia di Bolzano ha esercitato tali competenze
approvando la legge 14 dicembre 1988, n. 58, Norme in materia di
esercizi pubblici, i cui artt. 5 e 6 disciplinano gli esercizi
ricettivi a carattere alberghiero ed extra-alberghiero. Le
agevolazioni a favore del turismo sono regolate nella l.p. 4/1997,
Interventi della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige per il
sostegno dell'economia, e nella l.p. 9/1991, Costituzione di fondi di
rotazione per l'incentivazione delle attività economiche. I criteri
per l'applicazione di tali leggi sono stati dettati con la delibera
della Giunta provinciale 15 aprile 2013, n. 599, modificata con
delibera della Giunta provinciale 10 giugno 2014, n. 696: tale
delibera prevede un vincolo di destinazione del bene agevolato (v.
gli artt. 7 e 8). Infine, la Provincia di Bolzano ha adottato la l.p.
11 agosto 1997, n. 13, Legge urbanistica provinciale, che all'art. 29
disciplina la Salvaguardia della ricettività turistica.
L'art. 31 d.l. 133/2014 interviene indubbiamente nelle materie
sopra indicate, cioè "urbanistica e piani regolatori", "turismo e
industria alberghiera" e "commercio": in particolare là dove
riconosce al privato il diritto alla rimozione del vincolo di
destinazione alberghiera e rimette al dPCm il compito di definire "i
criteri e le modalità per la rimozione del vincolo".
Esso non si limita a definire i "condhotel", ma prevede un
successivo dPCm, sostanzialmente regolamentare, al fine di
determinarne le "condizioni di esercizio" e di stabilire "i criteri e
le modalità per la rimozione del vincolo di destinazione
alberghiera"; e al comma 3, come sopra precisato, si prevede il
dovere di adeguamento delle Province al dPCm.
Sennonchè, la previsione del dovere di adeguamento ad un atto
statale sublegislativo, sostanzialmente regolamentare, viola l'art.
117, co. 4 Cost l'art. 8, nn. 5 e 20, St. e le relative norme di
attuazione (v. il dPR 381/1974 in materia urbanistica, il dPR
686/1973 in materia di esercizi pubblici ed il dPR 278/1974, in
materia di turismo e industria alberghiera) e l'art. 2, d.lgs.
266/1992.
L'art. 2, d.lgs. 266/1992, in particolare, stabilisce chiaramente
che le Province hanno un onere di adeguamento solo agli atti
legislativi statati costituenti un limite statutario. Si noti che
tale vincolo di adeguamento è in realtà illegittimo anche per le
Regioni a statuto ordinario (dato che l'art. 117, co. 6 Cost. esclude
ogni competenza regolamentare statale nelle materie regionali): ma
per le Province autonome le norme di attuazione dello statuto
delimitano in modo specifico e preciso gli oneri di adeguamento.
Dunque, nei confronti delle Province autonome il legislatore
statale doveva limitarsi a prevedere l'adeguamento delle Province
alle norme legislative statali concretanti limiti statutari, mentre
ha disposto l'adeguamento dell'ordinamento delle Province "a quanto
disposto dal decreto di cui a comma 1 entro un anno dalla sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale".
Di qui l'evidente illegittimità costituzionale della
disposizione.
Nè a tale censura si potrebbe obiettare che il dPCm sarà
adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi
dell'art. 9, d.lgs. 281/1997.
Non solo, infatti, la volontà della Provincia di Bolzano può
essere scavalcata nella Conferenza unificata, e quindi la Provincia
può vedersi imporre un atto che non condivide, ma è evidente che la
stessa Provincia non potrebbe volontariamente limitare per il futuro
l'autonomia che lo statuto assicura alla propria funzione
legislativa.
In via subordinata, è poi da sottolineare che, l'art. 31, comma
1, si riferisce ad una intesa in base all'art. 9 del d.lgs. 281/1997,
e che secondo il comma 2, lett. b), di tale disposizione "nel caso di
mancata intesa o di urgenza si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 3, commi 3 e 4", del medesimo decreto, che prevedono la
possibilità di prescindere dall'intesa.
Ora, qualora l'intesa di cui all'art. 31, co. 1, dovesse essere
considerata - in forza di tale richiamo - "debole", la norma de qua
sarebbe ulteriormente illegittima per violazione delle competenze
provinciali sopra illustrate e del principio di leale collaborazione.
Infatti, poichè - come già detto - la disciplina relativa ai
"condhotel" rientra in materie di competenza regionale, le già
illustrate ragioni di illegittimità del vincolo che la legge pone di
fronte al decreto adottato "previa intesa" varrebbero a maggiore
ragione di fronte ad un vincolo posto senza neppure la garanzia (che
pur non vale a renderlo legittimo, per le ragioni sopra esposte) di
tale previa intesa.
Dunque, ove, in denegata ipotesi, il carattere vincolante del
dPCm fosse ritenuto di per sè non illegittimo da codesta Corte, esso
lo sarebbe in ogni caso, per violazione del principio di leale
collaborazione, nel caso in cui dovesse ritenersi che il difetto di
tale previa intesa possa superato.

P.Q.M.

Per le esposte ragioni, la Provincia autonoma di Bolzano, come
sopra rappresentata e difesa;
Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive",
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164;
Nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova, 8 gennaio 2015

Prof. avv.: Giandomenico Falcon