1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 10-8-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 giugno 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 giugno 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Abruzzo - Interventi per il recupero, la promozione e la valorizzazione del patrimonio minerario dismesso - Norma finanziaria - Previsione che, per le annualita' successive al 2022, agli oneri si provvede con le rispettive leggi di bilancio. - Legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2022, n. 7 (Disposizioni per l'utilizzo e la valorizzazione del patrimonio minerario dismesso e modifiche alla l.r. 36/2013), art. 14, comma 3. (22C00127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 10-8-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12
Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore, con sede in l'Aquila, Via L. Da Vinci, 6;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'articolo 14, comma 3 della Legge regionale 13 aprile 2022, n. 7,
della Regione Abruzzo, recante "Disposizioni per l'utilizzo e la
valorizzazione del patrimonio minerario dismesso e modifiche alla
L.R. 36/2013", come da delibera del Consiglio dei ministri in data 15
giugno 2022.
Sul BUR n. 44 del 20 aprile 2022 è stata pubblicata la L. R.
Abruzzo 13 aprile 2022, n. 7 recante; "Disposizioni per l'utilizzo e
la valorizzazione del patrimonio minerario dismesso e modifiche alla
L.R. 36/2013".
Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni,
contenute nell'articolo 14, quarto della suddetta legge, presentino
aspetti di illegittimità costituzionale rispetto agli articoli 81,
terzo comma riguardante la necessaria copertura di spesa in relazione
a leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, nonchè della norma
interposta costituita dagli articoli 17 e 19 della legge 31 dicembre
2009, n. 196 "Legge di contabilità e finanza pubblica".
Pertanto, propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per il seguente

Motivo

Illegittimità dell'art. 14, terzo comma della L.R. Abruzzo 13
aprile 2022, n. 7 per contrasto con gli articoli 17 e 19, secondo
comma della legge n. 196 del 2009 (norma interposta) e con l'articolo
81, terzo comma della Costituzione.
La legge regionale di cui si discute è stata emanata con la
finalità di recuperare, promuovere e valorizzare i siti minerari
dismessi e i beni connessi alla cessata attività mineraria in quanto
beni culturali ai sensi del codice dei beni culturali. La legge
ritiene di intercettare, in tale attività di recupero, una serie di
interessi meritevoli di tutela quali, oltre a quello già accennato
di tutela dei beni culturali, quelli connessi alla tutela del
patrimonio tecnico-scientifico, storico-culturale nonchè il
patrimonio ambientale e paesaggistico ritenendo che i siti minerari
dismessi conservino tali valori "come elemento identitario dei
luoghi".
In tale ottica, l'articoli 1 della legge b. 7 del 2022,
individua, al terzo comma, una serie di obiettivi da perseguire.
L'articolo 2, al quinto comma, prevede inoltre che "Il Consiglio
regionale approv(i), su proposta della Giunta regionale e previa
acquisizione del parere del Comitato consultivo di cui all'articolo
9, il programma regionale per una durata almeno quinquennale, tenendo
conto degli indirizzi di politica mineraria e dei relativi programmi
di ricerca mineraria di competenza dello Stato, nonchè delle
disposizioni europee in materia di sviluppo sostenibile".
L'articolo 5 costituisce, inoltre, presso il competente Servizio
della Giunta regionale il Catasto delle miniere dismesse o
abbandonate finalizzato alla valutazione di "possibili condizioni di
pericolo conseguenti a inidonee chiusure minerarie dei cantieri, alla
manomissione degli accessi ai cantieri stessi o alla presenza di
dissesti dei vuoti sotterranei o delle fronti in superficie, nonchè
per necessità di recupero morfologico e ambientale".
Il terzo comma del medesimo articolo prevede l'istituzione di un
"apposito canale di finanziamento" per la realizzazione del Catasto
delle miniere.
L'articolo 9 istituisce, inoltre, il Comitato consultivo per la
valorizzazione del patrimonio minerario dismesso. Il comitato, i cui
componenti sono individuati dal terzo comma, secondo quanto stabilito
nel secondo comma, resta in carica per l'intera durata della
legislatura. La partecipazione ai lavori del Comitato è gratuita e
alle spese di funzionamento il quinto comma stabilisce che si
provveda "con le risorse già previste a legislazione vigente, senza
maggiori oneri ed assicurando l'invarianza della spesa per il
bilancio regionale".
Viene prevista, inoltre (articolo 10), l'eventuale bonifica dei
siti, la vigilanza sul rispetto delle disposizioni della legge,
l'irrogazione di sanzioni per comportamenti posti in essere in
violazione delle autorizzazioni (articolo 11), nonchè l'emanazione
di apposito disciplinare in attuazione della legge in parola
(articolo 12).
L'articolo 14 della legge regionale è rubricato "Norma
finanziaria".
La norma, che costituisce l'oggetto dell'impugnazione di cui al
presente ricorso, così dispone:
«1. Per fare fronte agli oneri finanziari derivanti
dall'applicazione delle disposizioni della presente legge,
quantificati, per l'anno 2022, in euro 80.000,00, si provvede con
apposito stanziamento da iscrivere nel capitolo di nuova istituzione
nell'ambito della Missione 09, Programma 02, del Titolo 1 della spesa
del bilancio regionale di previsione 2022/2024.
2. La copertura finanziaria della spesa di cui al comma 1 è
assicurata per l'anno 2022 dalla seguente variazione al bilancio
regionale 2022-2024, esercizio 2022 in termini di competenza:
a) in aumento parte Spesa: Missione 09, Programma 02, Titolo
1, per euro 80.000,00;
b) in diminuzione parte Spesa: Titolo 1, Missione 20,
Programma 03, per euro 80.000,00.
3. Per le annualità successive al 2022, agli oneri si provvede,
nel rispetto degli equilibri di bilancio, con le rispettive leggi di
bilancio.
4. La Giunta regionale ed il Dipartimento regionale competente in
materia di Territorio- Ambiente provvedono ad adottare tutti gli atti
necessari a dare attuazione alla presente legge».
Si ritiene che la disposizione di cui al terzo comma, laddove
dispone che "Per le annualità successive al 2022, agli oneri si
provvede, nel rispetto degli equilibri di bilancio, con le rispettive
leggi di bilancio", contrasti con le norme indicate in rubrica, non
essendo consentito il rinvio della copertura finanziaria a successiva
disposizione. La legge regionale di cui si discute comporta una serie
di spere a carattere pluriennali di consistenza variabile,
circoscritta nel tempo.
La norma che dispone la copertura finanziaria degli oneri
finanziari derivanti dall'applicazione della legge n. 7/2022,
infatti, si riferisce, esclusivamente all'anno 2022 (1) laddove, più
correttamente avrebbe dovuto espressamente provvedere, per ciascun
esercizio coinvolto nel bilancio triennale di previsione, a indicare
la spesa e la sua specifica copertura.
L'individuazione della spesa e la sua copertura viene assicurata,
come detto, soltanto per l'esercizio 2022, mediante una variazione al
bilancio regionale 2022-2024, esercizio 2022, comportate speculari
variazioni in aumento (Missione 09, Programma 02, Titolo 1, per euro
80.000,00) ed in diminuzione (Titolo 1, Missione 20, Programma 03,
per euro 80.000,00).
In relazione agli esercizi successivi al 2022 non è, invece,
stabilita alcuna quantificazione di spesa, rimandando a specifiche
norme delle leggi di bilancio per gli esercizi successivi.
Si ritiene che gli adempimenti previsti per la copertura della
tipologia di spesa non siano stati rispettati dalla legge regionale
impugnata.
La disposizione di cui all'art. 17 della legge n. 196/2009,
prevede, al primo comma:
«1. In attuazione dell'articolo 81 della Costituzione, fermo
restando quanto previsto dall'articolo 6 della legge 24 dicembre
2012, n. 243, e dall'articolo 21 della presente legge, ciascuna legge
che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun
anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata,
che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative
previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura
finanziaria dei medesimi oneri ai sensi del presente comma. Nel caso
si verifichino nuove o maggiori spese rispetto alle previsioni, alla
compensazione dei relativi effetti finanziari si provvede ai sensi
dei commi 12-bis, 12-ter e 12-quater.».
La norma prosegue dettando le modalità attraverso le quali la
suddetta copertura finanziaria deve essere effettuata.
Il secondo comma dell'art. 19 della medesima legge prevede,
inoltre, che:
«2. Ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della
Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi
che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e
della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il
conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse
attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura
previste dall'articolo 17».
Giova rammentare che, ai sensi dell'art. 1, comma 4 della legge,
n. 196 del 2009, costituiscono «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica
della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma,
della Costituzione».
Codesta Corte ha ripetutamente affermato (2) che:
«a) le leggi istitutive di nuove spese debbono contenere una
«esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (ex plurimis,
sentenze n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958);
b) che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex
plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 16 del 1961);
c) che solo per le spese continuative e ricorrenti è
consentita l'individuazione dei relativi mezzi di copertura al
momento della redazione e dell'approvazione del bilancio annuale, in
coerenza con quanto previsto - tra l'altro - dall'art. 3, comma 1,
del d.lgs. n. 76 del 2000 (sentenze n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e
n. 331 del 1988)».
È stato, altresì, statuito (3) che,
«la copertura di nuove spese deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in adeguato
rapporto con la spesa che s'intende effettuare»,
in quanto
«il principio della previa copertura della spesa in sede
legislativa è inderogabile, ai sensi dell'art. 81, quarto comma,
Cost. Da esso deriva la necessità della corretta redazione del
bilancio di previsione, la cui articolazione ed approvazione è
riservata al Consiglio regionale e non può essere demandata - per
specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri del
bilancio -- agli organi di gestione in sede diversa e in un momento
successivo da quello indefettibilmente previsto dall'art. 81, quarto
comma, Cost.» (4)
In altri termini, la copertura deve rispondere ad un principio di
autosufficienza e non può, dunque, dirsi legittimo, il rinvio ad un
momento successivo.
L'ente che delibera la spesa è, dunque, onerato di provvedere
contestualmente con quest'ultima, alla sua copertura.
Dal momento che il bilancio triennale di previsione assume la
natura di atto autorizzatorio all'allocazione delle somme stanziate,
la norma di copertura deve necessariamente provvedere all'immediata
individuazione della fonte di copertura della nuova spesa.
Si ritiene, pertanto che la norma finanziaria di cui all'articolo
14 avrebbe dovuto provvedere alla copertura per l'intero triennio
2022-2024 e non, invece, limitare al solo 2022.
Il rinvio a successive determinazioni legislative in tal senso
sarebbe stato possibile soltanto per gli esercizi successivi al 2024,
essendo questo l'ultimo esercizio preso in considerazione nel
bilancio di previsione 2022-2024.
Alla luce di tali principi, così come elaborati da codesta
Corte, appare chiaro che la disposizione prevista dal terzo comma
dell'articolo 14, laddove non solo non stabilisce una quantificazione
della spesa per gli esercizi successivi al 2022, ma rimanda a
successive leggi di bilancio di provvedere ai mezzi finanziari per
far fronte all'onere assunto con il bilancio in corso di gestione,
non autorizzi, affatto, l'assunzione di obblighi imputabili agli
esercizi 2023 e 2024; il risultato dell'omissione comporta
l'irrimediabile contrasto dell'articolo 14 con l'articolo 81 della
Costituzione e con le norma interposte costituite dagli articoli 17 e
19 della legge n. 196 del 2009.

(1) La disposizione di cui al secondo comma della legge impugnata,
stima in 80.000 Euro il fabbisogno finanziario e ne dispone la
copertura attraverso uno stanziamento da iscrivere a bilancio
nell'ambito della Missione 09, Programma O2, 02, del Titolo 1
della spesa del bilancio regionale di previsione 2022/2024
(capitolo di nuova istituzione)

(2) Cfr. Corte Cost. 15 febbraio 2013, n. 26.

(3) Cfr. Corte Cost. n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del
2010.

(4) Così Corte Cost. 19 luglio 2012, n. 192.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente
annullare l'articolo 14, terzo comma, della Legge Regione Abruzzo, 13
aprile 2022, n. 7, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 15
giugno 2022;
2. L.R. Abruzzo n. 7/2022.
Roma, 20 giugno 2022

L'Avvocato dello Stato: Rocchitta