1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 aprile 2001
Ordinanza emessa il 18 aprile 2001 dal tribunale di Genova (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 gennaio 2002) nel procedimento civile vertente tra Regione Liguria e Figli di Pinin Piero e C. S.p.a. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Legittimazione delle ASL nei giudizi pendenti relativi a detti rapporti - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Violazione del principio del giusto processo - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117 (in relazione al d.l.vo 30 dicembre 1992, n. 502 e all'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724). (002C0037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2002)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa n. 7126/1997
R.G. promossa dalla Regione Liguria, in persona del suo attuale
Presidente, elettivamente domiciliata in Genova, via della Giuseppina
n. 12/5, presso lo studio dell'avv. Gabriella Schelotto, che la
rappresenta e difende in giudizio come da mandato in calce alla copia
notificata del decreto ingiuntivo, attrice opponente;
Contro Figli di Pinin Piero e C. S.p.a., in persona del suo
legale rappresentante, corrente in Nizza Monferrato ed elettivamente
domiciliata in Genova, via Assarotti n. 36/8, presso lo studio
dell'avv. Gianmaria Scofone, che la rappresenta e difende in giudizio
come da mandato in calce al ricorso per ingiunzione, convenuta
opposta;
Conclusioni delle parti
Per l'attrice opponente: dichiarare la carenza di legittimazione
passiva della Regione Liguria. Vinte le spese.
Per la convenuta opposta: chiede l'estromissione, dal presente
giudizio, della Regione Liguria, a spese compensate. Chiede la
condanna della azienda ospedaliera Ospedale S. Martino di Genova al
pagamento in favore della Figli di Pinin Piero e C. S.p.a. della
somma di L. 27.138.983 oltre rivalutazione monetaria ed interessi
legali.

Svolgimento del processo

Con ricorso al pretore di Genova, del 22 ottobre 1997, la Figli
di Pinin Piero e C. S.p.a., premesso di avere effettuato forniture di
merce alla U.S.L. n. 3 "Genovese" - Ospedale S. Martino, come
documentato dalle fatture emesse in tali occasioni, esponeva di
essere rimasta creditrice a tale titolo dell'importo di L.
27.148.308. Osservava inoltre che la responsabilità dei debiti
contratti dalle soppresse Unità sanitarie locali doveva riconoscersi
trasmessa alla regione, e pertanto chiedeva ingiungersi alla Regione
Liguria il pagamento della somma in questione.
Il pretore accoglieva il ricorso emettendo decreto ingiuntivo in
data 28 ottobre 1997. Proponeva opposizione la Regione Liguria,
contestando che dalla normativa concernente la soppressione delle
U.S.L. emergesse, come sostenuto da controparte, il principio della
successione delle regioni nei debiti delle U.S.L. Secondo
l'opponente, al contrario, in tali debiti sarebbero succedute
direttamente le aziende sanitarie regionali di nuova istituzione: in
tale senso, l'opponente eccepiva il proprio difetto di legittimazione
passiva.
Costituendosi nel giudizio di opposizione, la Figli di Pinin
Piero e C. S.p.a. contestava la fondatezza di tali assunti ed
insisteva per la conferma del decreto.
Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, la
causa proseguiva davanti al tribunale in composizione "monocratica,
e, essendo documentalmente istruita, veniva trattenuta in decisione
all'udienza del 4 dicembre 1999.
Con ordinnza del 3 maggio 2000 il giudice, rilevando che dopo la
precisazione delle conclusioni era entrata in vigore la legge della
Regione Liguria n. 26 del 24 marzo 2000, recante disposizioni in
merito alla successione nei rapporti giuridici originariamente
facenti capo alle U.S.L., disponeva che la causa fosse rimessa in
istruttoria, onde consentire alle parti di sviluppare il
contraddittorio in relazione a tale innovazione legislativa.
All'udienza del 16 novembre 2000 le parti riformulavano le
rispettive conclusioni.
La Regione Liguria insisteva nella propria eccezione di difetto
di legittimazione passiva, mentre la Figli di Pinin Piero e C.
S.p.a., dando atto che la nuova legge regionale aveva trasferito alle
aziende sanitarie locali i debiti delle pregresse gestioni delle
U.S.L., chiedeva l'estromissione della Regione Liguria dal processo e
la pronuncia della condanna nei confronti della azienda ospedaliera
Ospedale San Martino. Su tali conclusioni, la causa veniva nuovamente
trattenuta in decisione.

Motivi della decisione

La istituzione delle aziende sanitarie locali e la sostituzione
di queste nelle funzioni precedentemente svolte dalle soppresse
unità sanitarie locali sono state oggetto di ripetuti interventi
legislativi che hanno dato luogo a delicate questioni interpretative.
All'epoca in cui veniva radicata la presente causa, le fonti
normative e gli orientamenti giurisprudenziali erano i seguenti.
Il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 aveva realizzato il
riordinamento della disciplina in materia sanitaria, con la
soppressione delle Unità sanitarie locali e l'istituzione delle
Aziende sanitarie locali, aventi natura di enti strumentali della
regione, dotati di personalità giuridica pubblica, di autonomia
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e
tecnica (art. 3 del decreto).
In tale quadro, l'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724
aveva disposto che "... in nessun caso è consentito alle regioni di
far gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502,
e successive modificazioni ed integrazioni, nè direttamente nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime.
Successivamente il legislatore aveva precisato che "per
l'accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni
attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unità
sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle
soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell'ambito territoriale
delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all'articolo
6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (69), sono
trasformate in gestioni liquidatorie..." (legge 28 dicembre 1995
n. 549, art. 2 comma 14).
L'interpretazione di queste norme da parte della Corte di
cassazione (che si pronunciò anche a sezioni unite con la sentenza
n. 7482 dell'11 agosto 1997) fu nel senso di riconoscere che il
legislatore aveva attuato una successione a titolo particolare delle
regioni nei rapporti di debito e credito precedentemente riferibili
alle U.S.L.
Tale essendo il quadro normativo all'epoca vigente, era evidente
l'infondatezza dell'eccezione di difetto di legittimazione passiva
sollevata dalla Regione Liguria: proprio in capo a quest'ultima,
infatti, avrebbe dovuto riconoscersi trasferito, in forza delle norme
sopra citate, il debito originariamente contratto dalla ormai estinta
U.S.L. n. 3.
Sennonchè, nel corso del giudizio, interveniva la legge
regionale della Liguria 24 marzo 2000, n. 26 la quale, all'art. 1,
stabiliva la cessazione delle gestioni liquidatorie. Tale legge, nel
suo art. 2, disponeva che "tutti i rapporti giuridici già facenti
capo alle unità sanitarie locali (...) operanti nella Regione
Liguria, ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede e grado, si
intendono di diritto trasferiti in capo alle aziende unità sanitarie
locali ... nonchè agli istituti ed enti sopraindicati ai quali
restano attribuite la titolarità e la legittimazione, sostanziale e
processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio da parte dei
rispettivi legali rappresentanti".
La lettera della norma in esame evidenzia come il legislatore
regionale abbia inteso operare in contrasto con quanto stabilito
dalla legge nazionale n. 724 del 1994 sopra citata, la quale aveva
escluso che le regioni potessero far gravare sulle neo istituite
Aziende i debiti già facenti capo alle U.S.L.
In ciò potrebbe riscontrarsi, a parere dello scrivente, un
contrasto della norma in esame con l'art. 117 della Costituzione,
secondo il quale la regione può emanare norme di legge "nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato".
È infatti da ritenere che la norma introdotta dall'art. 6 della
legge n. 724/1994 rappresenti proprio l'enunciazione di uno dei
principi fondamentali richiamati dalla norma costituzionale. Essa,
infatti, ha la funzione di garantire l'efficienza delle neo istituite
Aziende sanitarie (evitando che esse vengano coinvolte nella
laboriosa gestione dei rapporti pertinenti alle passate gestioni e
nei gravosi oneri economici ad essi corrispondenti), e, così
facendo, mira ad assicurare l'effettività della riforma sanitaria
attuata a livello nazionale. Di conseguenza, essa costituisce, nel
sistema delineato dal legislatore nazionale, un ineludibile
presupposto operativo della riforma.
Se tale è la corretta interpretazione delle norme in esame, si
deve concludere che la legge regionale, nel disattendere la
prescrizione posta dalla legge 724 citata, rappresenta un tentativo,
costituzionalmente illegittimo, di attuare la riforma sanitaria
nell'ambito locale con modalità operative sostanzialmente diverse da
quelle che caratterizzano l'assetto delineato dalla legge nazionale.
La norma regionale in esame appare costituzionalmente illegittima
anche con riferimento ai principi posti dagli articoli 24 secondo
comma e 111 della Costituzione.
Come si è detto, infatti, essa, disponendo il trasferimento alle
aziende sanitarie dei rapporti giuridici che la legge nazionale aveva
già trasferito in capo alle regioni, sancisce la propria
applicabilità anche ai giudizi in corso: in tale modo, essa
costituisce un atto d'impero con il quale l'ente pubblico, convenuto
in un giudizio civile nel quale si controverte della sua
responsabilità in relazione ad una obbligazione di diritto privato,
sposta in capo ad un terzo soggetto la titolarità del debito
controverso, così conferendo a posteriori fondamento alla proprie
eccezioni preliminari.
L'ente pubblico, in altri termini, utilizza il potere legislativo
non (solo) per dettare regole generali ed astratte, ma (anche) per
modificare il quadro dei fatti che costituiscono i presupposti delle
domande e delle eccezioni di una controversia in cui egli è parte:
con la conseguenza di privare l'avversario, a giudizio in corso, di
alcuni degli strumenti processuali su cui quest'ultimo aveva basato
le proprie strategie, e di introdurre una ingiustificata disparità
di trattamento tra i contendenti.
Pare allo scrivente che tal situazione contrasti con il principio
di parità delle parti dinanzi al giudice terzo e violi il diritto di
difesa processuale.

P. Q. M.
Visti l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e l'art. 1
della l.c. 9 febbraio 1948, n. 1, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione della questione di
costituzionalità degli artt. 1 e 2 della legge 24 marzo 2000, n. 26
della Regione Liguria per contrasto con gli artt. 24, 111 e 117 della
Costituzione (quest'ultimo in relazione al principio di cui
all'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta della
Regione Liguria e comunicata al Presidente del Consiglio della
Regione Liguria.
Genova, addì 8 aprile 2001
Il giudice: Tuttobene
02C0037