1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 219 SENTENZA 22 - 29 maggio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Scuole di specializzazione - Corsi di formazione specialistica in medicina e chirurgia - Divieto di accesso ai titolari di altra specializzazione gia' conseguita o di diploma di formazione in medicina generale - Contrasto con il diritto agli studi e all'esercizio di attivita' professionale liberamente scelta - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altre censure. - D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, art. 34, comma 4. - Costituzione, artt. 34, primo e terzo comma, 35, primo comma, 2, 3 e 4 (e art. 76). Universita' - Scuole di specializzazione - Corsi di formazione specifica in medicina generale - Divieto di accesso ai titolari di diploma di specializzazione o di dottorato di ricerca - Illegittimita' conseguenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, art. 24, comma 1. (002C0510) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 4, del
d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE
in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco
riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle
direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la
direttiva 93/16/CEE), promossi con ordinanze emesse l'11 luglio e il
26 settembre 2001 dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria,
iscritte ai nn. 880 e 952 del registro ordinanze 2001 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, 1a serie speciale, nn. 43
e 49 dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di Giovanna Maria Gatti nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 marzo 2002 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Fabrizio Figorilli per Giovanna Maria Gatti e
l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio introdotto da un medico, specialista
in radioterapia, nei confronti dell'Università degli studi di
Perugia e del Ministero della ricerca scientifica e tecnologica per
l'annullamento del bando di concorso per l'ammissione alla Scuola di
specializzazione in chirurgia generale della facoltà di medicina e
chirurgia di quell'ateneo per l'anno accademico 2000-2001, nonchè
del provvedimento che la escludeva dal concorso in applicazione
dell'art. 34, comma 4, del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione
della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei
medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed
altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e
99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE), disposizione che non
consente l'accesso ai corsi di formazione specialistica a chi sia
già in possesso di un diploma di specializzazione, il Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, con ordinanza emessa
l'11 luglio e pervenuta l'8 ottobre 2001 (reg. ord. n. 880 del 2001),
su eccezione della ricorrente, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale del detto art. 34, comma 4, del d.lgs. n. 368 del
1999, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in relazione
alla legge delega 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee. Legge comunitaria 1995-1997), nonchè in
riferimento agli artt. 3, 34 e 35 della Costituzione.
L'autorità remittente premette, in ordine alla rilevanza, che i
provvedimenti impugnati costituiscono puntuale e corretta
applicazione della norma denunciata e che, non avendo l'esclusione
della ricorrente dal concorso altra giustificazione che il divieto
posto dalla citata disposizione, qualora quest'ultima fosse
dichiarata costituzionalmente illegittima, ne conseguirebbe
necessariamente l'ammissione al concorso.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la norma denunciata,
secondo la quale "l'accesso alla formazione specialistica [dei
laureati in medicina e chirurgia] non è consentita [recte:
consentito] ai titolari di specializzazione conseguita ai sensi del
[precedente] art. 20 o di diploma di formazione specifica in medicina
generale", ponendo un divieto a priori, avrebbe, a giudizio del
remittente, come effetto pratico non solo di inibire ai suoi
destinatari nuove conoscenze scientifiche e il relativo nuovo titolo
accademico, ma anche di precludere, di fatto se non di diritto, la
libertà di mutare il campo dell'esercizio professionale, non avendo
un medico, pur laureato ed abilitato, alcuna chance di inserirsi in
un settore professionale per il quale non sia specializzato. Nè il
medico specializzato che non possa o non voglia intraprendere o
proseguire l'attività professionale nel settore corrispondente può
proporsi come medico di base nel servizio sanitario nazionale, atteso
che tale attività è riservata a chi è in possesso dell'apposito
diploma di formazione, equiparato dalla norma impugnata, ai fini del
divieto di cumulo, ad una specializzazione.
L'effetto dell'art. 34, comma 4, è dunque, ad avviso del giudice
a quo, di rendere irrevocabile, a vita, la prima scelta professionale
compiuta dal giovane medico.
Nella norma viene anzitutto ravvisata violazione dell'art. 76
della Costituzione. L'oggetto ed i relativi criteri della delega,
contenuta nella legge 24 aprile 1998, n. 128, recante disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee, sono infatti precisati dal legislatore
mediante il riferimento alla direttiva 93/16 e successive
modificazioni: ma nè la direttiva, nè la stessa legge di delega
toccano il tema dell'eventuale cumulo di specializzazioni. Escluso
che possa trattarsi di semplice esplicitazione di un principio
comunque insito nel sistema delle direttive comunitarie, o che si
tratti di norma "tecnica" di dettaglio necessaria per assicurare
l'integrità e la funzionalità dell'ordinamento, l'art. 34, comma 4,
del decreto legislativo sarebbe evidentemente frutto di una scelta
pienamente autonoma del legislatore delegato. Ma se è vero che nel
silenzio delle direttive comunitarie il legislatore nazionale avrebbe
avuto, in via di principio, la facoltà di dettare autonomamente
ulteriori e più restrittivi criteri per l'ammissione alle scuole,
tale potere - incidente in modo così pesante sulle libertà
individuali - sarebbe spettato, semmai, al legislatore ordinario, e
non al legislatore delegato, in mancanza di espressa delega.
In secondo luogo, secondo il giudice a quo, la norma inciderebbe
sul diritto allo studio, inteso come diritto di accedere, secondo le
proprie libere scelte, ad un determinato corso di studi, e sul
diritto al lavoro, inteso come diritto a svolgere, di nuovo secondo
le proprie libere scelte, una determinata attività professionale, in
violazione, rispettivamente, degli artt. 34 e 35 della Costituzione.
Infine, verrebbe in rilievo il principio di eguaglianza, sancito
dall'art. 3 Cost., perchè la disposizione impugnata introduce una
discriminazione fra i laureati in medicina, a svantaggio di chi, fra
di essi, possieda un diploma di specializzazione. È pur vero,
osserva l'autorità remittente, che tanto il diritto allo studio che
quello al lavoro non sono garantiti in modo assoluto e
incondizionato, come è stato affermato nella sentenza di questa
Corte n. 383 del 1998, in tema di limitazione degli accessi a
determinate facoltà universitarie e scuole di specializzazione; tali
limitazioni debbono però essere ragionevoli. E mentre, nella materia
in esame, è ragionevole una selezione basata su idoneità e merito,
non altrettanto potrebbe dirsi della discriminazione dei candidati
esclusivamente a motivo del possesso di una diversa specializzazione,
titolo che dovrebbe semmai essere valutato come merito.
Neppure, ad avviso del remittente, il divieto potrebbe rinvenire
la sua ratio nella finalità di prevenire "l'accaparramento" delle
specializzazioni, in quanto una buona efficacia dissuasiva, in tal
senso, avrebbe la previsione dell'impegno a tempo pieno, per tutta la
durata dei corsi, con trattamento economico sicuramente deteriore
rispetto a quello di cui godrebbe il medico già specializzato se
mettesse a frutto la propria specializzazione. Ciò circoscriverebbe
ad una ristretta minoranza di specializzati, seriamente motivati, il
novero di coloro che scelgono di concorrere per una seconda
specializzazione.
Nè, in conclusione, la disposizione sembrerebbe diretta a
prevenire lo spreco di risorse pubbliche determinato ogni volta che
taluno, acquisita a spese della collettività una specializzazione,
non la utilizzi, per dedicarsi invece ad un nuovo e diverso corso di
specializzazione. L'argomento, apparentemente suggestivo, porterebbe,
però, per coerenza, ad obbligare chiunque abbia conseguito, mediante
il sistema pubblico di istruzione, un titolo di studio, a metterlo a
frutto esercitando la relativa attività professionale, cosa
manifestamente impossibile sul piano pratico e su quello giuridico.
2. - Si è costituita in giudizio la ricorrente nel giudizio a
quo, che, condividendo nella sostanza gli argomenti svolti
nell'ordinanza di rimessione, ha chiesto che la questione sia
accolta.
La parte sottolinea, in particolare, come il divieto censurato
non favorisca l'interdisciplinarità, di particolare importanza
proprio nell'ambito medico-chirurgico, settore in cui la ricerca
scientifica e le tecniche terapeutiche hanno fatto progressi continui
e costanti, proprio grazie allo stretto collegamento fra ambiti
specialistici affini o complementari. Al contrario, la preparazione
interdisciplinare dovrebbe essere incentivata, costituendo
espressione di un principio superiore di rango costituzionale, ove si
consideri che è interesse della Repubblica garantire l'"elevazione
professionale dei lavoratori" (art. 35 Cost.). Le limitazioni al
diritto allo studio così introdotte non risponderebbero al criterio
della ragionevolezza.
Gravemente discriminatoria, poi, ad avviso della parte,
apparirebbe la disposizione del comma 4 del successivo art. 35 del
d.lgs. n. 368 del 1999, che, in deroga al divieto introdotto,
consentirebbe ai medici specializzati dipendenti del servizio
sanitario nazionale ed ai sanitari provenienti da altri paesi
dell'Unione europea di conseguire, nella misura del 10% dei posti
disponibili nelle scuole, altro titolo di specializzazione.
Ciò dimostrerebbe che l'unica finalità perseguita dalla
disposizione impugnata è di non permettere allo stesso soggetto di
usufruire surrettiziamente di un trattamento economico destinato a
sostituire un trattamento stipendiale proprio del rapporto di lavoro
dipendente: esigenza questa comprensibile, ma che potrebbe essere ben
salvaguardata indipendentemente da un siffatto divieto assoluto.
Viene poi richiamata la sentenza n. 383 del 1998 di questa Corte,
resa in tema di "numero chiuso" delle iscrizioni a determinate
facoltà universitarie, che con riguardo al diritto allo studio,
garantito dagli artt. 33 e 34 Cost., ha affermato che l'intera
materia, stante la sua delicatezza, non può essere regolata che da
fonti di rango primario, costituendo principio generale informatore
dell'ordinamento democratico quello secondo il quale "ogni specie di
limite imposto ai diritti dei cittadini abbisogna del consenso
dell'organo che trae da costoro la propria diretta investitura", e
che "la conclusione che ne deriva è che i criteri di accesso
all'università, e dunque anche la previsione del numerus clausus,
non possono legittimamente risalire ad altre fonti, diverse da quella
legislativa". Sarebbe di tutta evidenza il richiamo costante al
principio della riserva di legge che informa l'intera disciplina
dell'accesso ai corsi di istruzione universitaria, tra i quali devono
necessariamente ricomprendersi anche le scuole di specializzazione
riservate ai titolari di diploma di laurea in medicina e chirurgia.
Ogni specifica limitazione in materia di accesso ai corsi di
studio, quindi, non potrebbe che essere posta dalla legge, che deve
contenere le linee essenziali attraverso cui viene assicurato e
garantito il diritto allo studio del medico che intende ottenere il
diploma di specializzazione. Ancora, tra aspiranti all'iscrizione ad
un corso di laurea e laureati in medicina che intendano approfondire
le proprie conoscenze ad un livello superiore non sarebbe ammissibile
alcun tipo di differenziazione in ordine alla fonte normativa in
grado di disciplinarne diritti e obblighi.
La limitazione posta dalla norma impugnata, prosegue la difesa
della parte, incide direttamente (viene richiamata in proposito la
sentenza n. 4 del 1962, citata dalla menzionata sentenza n. 383 del
1998) sul diritto di iniziativa economica, tutelato dall'art. 41
Cost., collegato alla libertà riconosciuta dagli artt. 2 e 4 Cost.
ad ogni cittadino di scegliere la professione da svolgere quale
strumento per lo sviluppo della propria personalità.
Dalla preclusione in esame, poi, discenderebbe un'ulteriore
disparità di trattamento con riferimento a quanto stabilito dalle
direttive comunitarie n. 98/21 e n. 93/16 - aventi ad oggetto la
libera circolazione dei medici ed il reciproco riconoscimento in
ambito comunitario dei loro diplomi -, dal momento che ai soli medici
italiani in possesso di una specializzazione è inibita la
possibilità di essere ammessi ad un nuovo corso di studi attraverso
il quale perfezionare ed approfondire le necessarie conoscenze per
meglio inserirsi nel mercato del lavoro. Nel caso di specie, infatti,
la ricorrente (specializzata in radiologia) aspira a conseguire una
specializzazione costituente la prosecuzione logica, sul piano delle
tecniche operatorie alle quali si sta già dedicando presso una
struttura specializzata in oncologia, di studi già compiuti in
precedenza, allo scopo di acquisire una professionalità nuova, a
carattere interdisciplinare, richiesta per lo svolgimento
dell'attività chirurgica in materia oncologica.
Il mantenimento del divieto censurato, in conclusione, oltre che
comprimere la situazione soggettiva della ricorrente, comporterebbe
un impoverimento delle stesse strutture sanitarie, le quali
potrebbero contare su professionisti che hanno conseguito una sola
specializzazione, con dispendio di risorse laddove si rende
necessario l'impiego di professionalità a carattere
interdisciplinare.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che
ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa erariale osserva che l'iscrizione alle scuole di
specializzazione in medicina e chirurgia avviene, a norma
dell'art. 37, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 368 del 1999,
contestualmente alla stipulazione di un contratto annuale di
formazione e lavoro, che prevede, come contropartita di una attività
a tempo pieno, un compenso in danaro in sostituzione della
tradizionale borsa di studio.
Poichè l'aspetto economico del rapporto contrattuale è
inscindibile dall'iscrizione, il denunciato art. 34 del decreto,
inibendo l'accesso alla scuola a coloro che sono già titolari di
specializzazione medica, non farebbe che ribadire un principio già
espresso con precedenti disposizioni di legge a proposito del cumulo
tra borse o assegni di studio: quello del necessario limite che il
legislatore deve tenere presente nell'intento di consentire ai
meritevoli, ma privi di mezzi, il proseguimento degli studi, il che
si risolve in definitiva nella razionale distribuzione delle risorse
disponibili.
La tutela di tale interesse di rilievo costituzionale non
potrebbe dunque conciliarsi con un accesso indiscriminato alle
scuole.
4. - Nel corso di analogo giudizio promosso da altro medico,
specializzato in medicina nucleare, per l'ammissione al concorso per
la specializzazione in radiodiagnostica, indetto dalla medesima
Università di Perugia, il Tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria, con ordinanza (reg. ord. n. 952 del 2001) emessa il
26 settembre e pervenuta il 1 dicembre 2001, dello stesso tenore di
quella di cui supra, al n. 1, ha sollevato la medesima questione di
legittimità costituzionale.
5. - Anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, con memoria di tenore testuale identico a
quello dell'atto depositato nel giudizio rubricato con il n. 880 del
2001 del reg. ord., concludendo per l'infondatezza della questione.
6. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria la parte
già costituita nel giudizio incidentale reg. ord. n. 880 del 2001,
insistendo nelle conclusioni rassegnate.
Illustrando nuovamente gli argomenti svolti nel primo atto
difensivo, la parte in particolare osserva, in ordine alla violazione
dell'art. 76 Cost., che l'indagine sull'eccesso di delega va
compiuta, da un lato, interpretando le norme che determinano i
principi e criteri direttivi tenendo conto del complessivo contesto
normativo e delle finalità che ispirano la delega; dall'altro,
interpretando le disposizioni emanate in attuazione della delega,
leggendole nel significato compatibile con i principi della stessa
delega. La direttiva di cui si dispone il recepimento ha come oggetto
l'agevolazione della circolazione dei medici all'interno della
Comunità europea e la libera prestazione dei servizi di medico,
nonchè il reciproco riconoscimento, in ambito comunitario, dei
certificati e degli altri titoli inerenti alla formazione
specialistica, e non disporrebbe nulla di più, non prevedendo alcun
limite nel senso introdotto dal legislatore delegato in ordine
all'acquisizione di più specializzazioni. Analogamente, neppure
nella legge delega sarebbe rinvenibile alcuna indicazione in tal
senso, che neanche potrebbe essere implicitamente desunta dalla ratio
sottesa alla legge, o alla direttiva, ovvero dal relativo contesto
normativo.
Quanto all'incidenza del divieto sulla formazione professionale,
la parte rileva come, in conseguenza dello sviluppo della ricerca,
vengono continuamente istituite nuove scuole di specializzazione, che
spesso costituiscono evoluzione sempre più specifica di una più
"generica" specializzazione. Chi ha conseguito la più generica
specializzazione in un'epoca in cui non esisteva quella più
specifica si vede inibita la possibilità di acquisire una
professionalità specifica, richiesta dalla stessa evoluzione
scientifica.
Correlativamente, i vecchi specializzati nella branca "generica"
si vedrebbero penalizzati rispetto ai nuovi specializzati, in
possesso di un titolo più specifico, ancorchè provvisti di minore
esperienza.
Replicando a quanto dedotto dall'Avvocatura dello Stato, la
difesa della parte privata osserva che la disciplina della
retribuzione di coloro che frequentano i corsi di specializzazione
non ha alcuna rilevanza al fine della soluzione della questione in
esame, che attiene al diritto allo studio.
7. - Ha altresì depositato memoria illustrativa, nel primo dei
due giudizi incidentali (reg. ord. n. 880 del 2001), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rilevando che il divieto di conseguire
più specializzazioni è finalizzato ad assicurare a tutti i
cittadini la possibilità di accedere al mondo del lavoro,
condizionata al possesso di una specializzazione o di un diploma di
medicina generale; esso tende ad evitare che, nel regime del numero
chiuso per le scuole di specializzazione, vi siano, come nel passato
ordinamento, da una parte professionisti privilegiati ai fini
lavorativi in quanto plurispecializzati, e dall'altra semplici
laureati in medicina e chirurgia immancabilmente penalizzati ai fini
dell'inserimento nel mondo del lavoro.
La considerazione secondo cui il divieto in esame vincola
irrevocabilmente il giovane medico alla prima scelta professionale
non sarebbe priva di pregio. Tuttavia, il legislatore avrebbe
ritenuto preminente, nella generale valutazione degli interessi dei
cittadini, quello di assicurare un posto di lavoro a tutti, a fronte
di quello di chi ritiene di aver diritto a più opzioni lavorative.
Sotto questo profilo, non sarebbe ravvisabile violazione degli
artt. 3, 33 e 34 Cost., perchè, anzi, proprio la mancata
introduzione del divieto potrebbe configurare violazione delle norme
costituzionali in tema di diritto di tutti i cittadini al lavoro.
Neppure sussisterebbe violazione del diritto allo studio, in
quanto la tutela costituzionale riguarderebbe l'istruzione inferiore,
nonchè la possibilità che lo Stato offre ai più meritevoli di
raggiungere i gradi più alti degli studi.
In ordine all'eccesso di delega, non occorrerebbe verificare se
la norma denunciata ha fondamento nella legislazione comunitaria, in
quanto il divieto in esame rientrerebbe nelle valutazioni
socio-economiche del legislatore di ciascun Paese membro.
La memoria richiama l'art. 2, lettera b), della legge di delega
n. 128 del 1998, il quale prevede che "per evitare disarmonia con le
discipline vigenti per i singoli settori interessati alla normativa
da attuare, saranno introdotte le occorrenti modifiche o integrazioni
alle discipline stesse". Con tale disposizione, rileva la difesa
erariale, il legislatore delegato è stato invitato a introdurre
norme che rendessero il decreto conforme alle discipline vigenti per
i singoli settori interessati. In tale contesto, sarebbe fondamentale
il riferimento all'art. 6 della legge n. 398 del 30 novembre 1989
(Norme in materia di borse di studio universitarie), il quale, al
primo comma, sancisce che "le borse di studio di cui alla presente
legge non possono essere cumulate con altre borse di studio a
qualsiasi titolo conferite, tranne che con quelle concesse da
istituzioni nazionali o straniere utili ad integrare, con soggiorni
all'estero, l'attività di formazione o di ricerca dei borsisti", ed
al secondo comma aggiunge che "chi ha già usufruito di una borsa di
studio non può usufruirne una seconda volta allo stesso titolo".
8. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
identica memoria illustrativa in relazione al giudizio rubricato con
il n. 952 del reg. ord. 2001.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, con due
ordinanze di identico contenuto, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 4, del decreto legislativo
17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in
materia di libera circolazione dei medici e di reciproco
riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle
direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la
direttiva 93/16/CEE), il quale, nell'ambito della disciplina della
formazione dei medici specialisti, e in particolare dell'ammissione
alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e
chirurgia, stabilisce che "l'accesso alla formazione specialistica
non è consentita [recte: consentito] ai titolari di specializzazione
conseguita ai sensi dell'art 20 o di diploma di formazione specifica
in medicina generale". L'art. 20 disciplina i requisiti e la durata
minima della formazione che permette di ottenere un diploma di medico
chirurgo specialista nelle specializzazioni indicate negli allegati B
e C del decreto legislativo; a sua volta l'art. 21 prevede che per
l'esercizio dell'attività di medico chirurgo di medicina generale
nell'ambito del Servizio sanitario nazionale è necessario il
possesso del diploma di formazione specifica in medicina generale,
che si consegue (art. 24) a seguito di un corso di formazione
specifica della durata di due anni ed è riservato "ai laureati in
medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio professionale e non ai
possessori di diploma di specializzazione di cui all'art. 20, o di
diploma in formazione specifica in medicina generale o di dottorato
di ricerca".
Secondo il remittente, la disposizione impugnata contrasterebbe
con l'art. 76 della Costituzione, in quanto, in sede di legislazione
delegata, avrebbe introdotto un nuovo più restrittivo criterio di
ammissione alle scuole di specialità, in mancanza di una espressa
delega, che sarebbe stata necessaria nel silenzio, in proposito,
delle direttive comunitarie, non trattandosi di una norma
tecnico-organizzativa necessaria per assicurare l'integrità e la
funzionalità della disciplina, bensì di una regola incidente sulla
libertà individuale; con l'art. 34 della Costituzione, in quanto
introdurrebbe una limitazione irragionevole al diritto allo studio,
inteso come diritto di accedere, secondo le proprie libere scelte, e
sulla base della capacità e del merito, ad un determinato corso di
studi; con l'art. 35 della Costituzione, in quanto, impedendo il
conseguimento di una seconda specializzazione, renderebbe
irrevocabile, a vita, la prima scelta professionale fatta dal giovane
medico, così introducendo una limitazione irragionevole al diritto
al lavoro, inteso come diritto di svolgere, secondo le proprie libere
scelte, una determinata attività professionale; con l'art. 3 della
Costituzione, in quanto darebbe vita ad una discriminazione
irragionevole fra i laureati in medicina, a svantaggio di chi già
possiede un diploma di specializzazione.
2. - Le due ordinanze sollevano la medesima questione, onde i due
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3. - La questione è fondata, sotto il profilo della violazione
del diritto di accedere ad un corso di studi e conseguentemente di
intraprendere un'attività professionale di propria scelta.
Non viene in questione qui, come avverte lo stesso remittente, la
legittimità della limitazione numerica degli accessi alle scuole di
specializzazione medica, risultante dall'art. 35 del decreto
legislativo in esame (e dall'art. 25, per quanto riguarda i corsi di
formazione specifica in medicina generale): limitazione prevista non
da oggi dalla legislazione, e correlata anche alla disciplina
comunitaria che richiede la disponibilità di strutture e risorse per
adeguare la formazione agli standard minimi imposti, comportanti
attività cliniche o, in genere, operative svolte nel corso dei
periodi di formazione (cfr. sentenza n. 383 del 1998).
Si discute qui unicamente della legittimità costituzionale del
divieto imposto, a chi sia già in possesso di un diploma di
specializzazione o di formazione specifica in medicina generale, di
accedere alla formazione in vista del conseguimento di una ulteriore
specializzazione. In sostanza il legislatore delegato, nel dettare la
nuova disciplina delle scuole di specializzazione medica nonchè dei
corsi di formazione specifica in medicina generale, ha inteso
stabilire un rigido criterio di non cumulabilità in capo allo stesso
medico di due o più di tali curricula formativi. Il medico in
possesso di un diploma di specializzazione non può accedere ad altra
specialità, nè ai corsi di formazione specifica in medicina
generale (in tal senso è da intendersi la non felice formula, sopra
citata, dell'art. 24, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999); a sua
volta il medico in possesso del diploma di formazione specifica in
medicina generale non può accedere alle specializzazioni.
Il divieto appare dettato nell'intento di evitare che lo stesso
medico possa, cumulando più diplomi di specializzazione (e, forse,
usufruendo del vantaggio che gli proviene dal possedere già una
specializzazione), "accaparrarsi" più di uno spazio di formazione
nell'ambito e a spese delle strutture a ciò deputate, a danno di
altri aspiranti, il cui diritto a perseguire, a loro volta, una
chance di inserimento professionale potrebbe esserne pregiudicato.
Tale intento non è privo di una sua ragionevolezza, in quanto
miri a tutelare gli interessi di chi non abbia ancora avuto accesso
ad una formazione medica specialistica, e a rendere razionale
l'impiego delle risorse pubbliche. Da questo punto di vista, non
apparirebbe in sè irragionevole che il legislatore, ad esempio,
riservasse quote dei posti disponibili ai medici non ancora in
possesso di specializzazione, o prevedesse quote di posti cui
ammettere in soprannumero candidati che siano già in possesso di
altra specializzazione (sul modello di quanto già prevedono
rispettivamente, in relazione ad altre categorie di aspiranti, i
commi 3 e 4 dell'art. 35 dello stesso decreto legislativo); o
dettasse modalità specifiche, diverse da quelle previste per i non
specialisti, per la disciplina della posizione anche economica degli
aspiranti che già operino nell'esercizio di altra specializzazione.
Ma la questione è se sia legittimo, sia pure in vista di
siffatte finalità, precludere totalmente a chi abbia già conseguito
un diploma di specializzazione l'accesso ad un nuovo curriculum
formativo e ad un nuovo titolo di specializzazione, che a sua volta
costituisce condizione imprescindibile per lo svolgimento di una
specifica attività professionale medica. Non è infatti irrilevante
ricordare, a tal proposito, che la disciplina vigente dell'accesso
alle funzioni di dirigente medico nelle strutture del servizio
sanitario nazionale prevede, tra i requisiti indispensabili, il
possesso del diploma di specializzazione specificamente inerente
all'attività svolta dalla struttura in cui il medico intende operare
(artt. 24 e 28 del d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483; art. 5 del d.P.R.
10 dicembre 1997, n. 484); così come per l'esercizio dell'attività
di medico di medicina generale nell'ambito del servizio sanitario
nazionale è necessario il possesso del diploma di formazione
specifica in medicina generale (art. 21 del d.lgs. n. 368 del 1999).
4. - Sotto questo riguardo, un divieto di tale assolutezza e
rigidità non può ritenersi compatibile con i principi
costituzionali.
Il diritto allo studio comporta non solo il diritto di tutti di
accedere gratuitamente alla istruzione inferiore, ma altresì quello
- in un sistema in cui "la scuola è aperta a tutti" (art. 34, primo
comma, della Costituzione) - di accedere, in base alle proprie
capacità e ai propri meriti, ai "gradi più alti degli studi"
(art. 34, terzo comma): espressione, quest'ultima, in cui deve
ritenersi incluso ogni livello e ogni ambito di formazione previsti
dall'ordinamento. Il legislatore, se può regolare l'accesso agli
studi, anche orientandolo e variamente incentivandolo o limitandolo
in relazione a requisiti di capacità e di merito, sempre in
condizioni di eguaglianza, e anche in vista di obiettivi di utilità
sociale, non può, invece, puramente e semplicemente impedire tale
accesso sulla base di situazioni degli aspiranti che - come il
possesso di precedenti titoli di studio o professionali - non siano
in alcun modo riconducibili a requisiti negativi di capacità o di
merito.
A tale diritto si ricollega altresì quello di aspirare a
svolgere, sulla base del possesso di requisiti di idoneità,
qualsiasi lavoro o professione, in un sistema che non solo assicuri
la "tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni"
(art. 35, primo comma, della Costituzione), ma consenta a tutti i
cittadini di svolgere, appunto "secondo le proprie possibilità e la
propria scelta", un'attività o una funzione che concorra al
progresso materiale o spirituale della società (art. 4, secondo
comma, della Costituzione): ciò che a sua volta comporta, quando
l'accesso alla professione sia condizionato al superamento di un
curriculum formativo, il diritto di accedere a quest'ultimo in
condizioni di eguaglianza.
Il diritto di studiare, nelle strutture a ciò deputate, al fine
di acquisire o di arricchire competenze anche in funzione di una
mobilità sociale e professionale, è d'altra parte strumento
essenziale perchè sia assicurata a ciascuno, in una società aperta,
la possibilità di sviluppare la propria personalità, secondo i
principi espressi negli artt. 2, 3 e 4 della Costituzione.
5. - Resta assorbito ogni altro profilo di censura prospettato
dal remittente. In particolare, il riconoscimento della
incompatibilità sostanziale della norma impugnata con gli articoli
34 e 35 della Costituzione esime questa Corte dall'esaminare il
profilo di censura relativo al denunciato eccesso di delega.
6. - L'accertamento della illegittimità del divieto, per chi sia
già in possesso di altro diploma di specializzazione o di formazione
specifica in medicina generale, di accedere ad una nuova
specializzazione, comporta altresì come conseguenza l'estensione
della dichiarazione di incostituzionalità, ai sensi dell'art. 27,
secondo periodo, della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla norma -
avente portata e ratio corrispondenti, e perciò affetta dallo stesso
vizio - che, parallelamente, dispone il divieto di accedere al corso
di formazione specifica in medicina generale per chi sia in possesso
di diploma di specializzazione o di dottorato di ricerca (art. 24,
comma 1, dello stesso d.lgs. n. 368 del 1999).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34,
comma 4, del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della
direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di
reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri
titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che
modificano la direttiva 93/16/CEE);
b) dichiara, ai sensi dell'art. 27, secondo periodo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art.
24, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 368 del 1999, nella parte in cui
esclude dall'accesso al corso di formazione specifica in medicina
generale i possessori di diploma di specializzazione di cui all'art.
20 del medesimo decreto, o di dottorato di ricerca.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
02C0510