1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 208 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 4 gennaio 2000 dal tribunale di Oristano nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Irde Salvatore ed altri e Ministero dell'interno ed altro Previdenza e assistenza sociale - Provvidenze per gli invalidi civili - Procedimenti giurisdizionali ed esecutivi relativi alla concessione di dette provvidenze - Legittimazione passiva delle regioni per le provvidenze concesse dalle stesse e dell'INPS in tutti gli altri casi - Dedotta violazione della legge delegante n. 59/1997, che prevede il trasferimento di funzioni statali in materia di previdenza e assistenza sociale alle regioni e agli enti locali, in considerazione della natura di ente parastatale strumentale dell'INPS e, pertanto, in alcun modo riconducibile nella categoria degli enti locali - Eccesso di delega - Diverso trattamento degli invalidi civili a seconda dell'ente erogatore - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Violazione del principio di efficienza e buon andamento dei pubblici uffici. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 130; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11 e d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, artt. 3, comma 5, e 6, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 38, 76 e 97. (000C0394) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-2000)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del proc. n. 719/99 RLPA sciogliendo la riserva
formulata in via preliminare visto l'art. 151 disp. att. c.p.c.,
dispone la riunione alla presente causa delle nn. 720/99 e 842/99,
per identità delle questioni di diritto da risolvere ai fini della
decisione;
Premesso:
che i ricorrenti Irde Salvatore, Ghiani Eliana Maria, Orrù
Vanda, rappresentati e difesi dall'avv. Cesare Tola per procura
alle liti a margine dei ricorsi introduttivi del giudizio,
convenivano in giudizio davanti l'intestato ufficio il Ministero
degli interni, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, sede di Oristano, in persona
del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Salvatore Bonesu e Maria Francesca Lallai in forza di
procure generali alle liti rogate dal notaio F. Lupo in Roma, in
data 7 ottobre 1993 e 3 gennaio 1994;
che i ricorrenti chiedevano la corresponsione degli interessi
legali sulle somme percepite a titolo di indennità di
accompagnamento, corrisposte per effetto delle sentenze del pretore
di Oristano indicate nei rispettivi ricorsi, e allegate agli atti
in copia;
che il Ministero degli interni si costituiva in giudizio,
eccependo il difetto di mora nell'erogazione della prestazione (per
Irde e Orru') e il difetto di legittimazione passiva, a norma
dell'art. 130 decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112 (per
Ghiani);
che l'INPS si costituiva in giudizio eccependo il proprio
difetto di legittimazione passiva e l'illegittimità costituzionale
dell'art. 112 decreto del Presidente della Repubblica n. 112/1998,
per i motivi di cui alle note depositate in data 2 dicembre 1999;
Rilevato:
che l'art. 130, decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,
nonchè gli artt. 11, legge 24 dicembre 1993, n. 537, 3, comma 5, e
6, comma 4, decreto del Presidente della Repubblica 21 settembre
1994, n. 698, appaiono contrastare, per i motivi che ci si appresta
ad esporre, con gli artt. 3, 38, 76, 97 della Costituzione;
Letti e applicati gli artt. 134 Cost., 295 codice di procedura
civile, 23, secondo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 130 decreto
legislativo 31 marzo 1998 n. 112, dell'art. 11, legge 24 dicembre
1993, n. 537, degli artt. 3, comma 5, e 6, comma 4, decreto del
Presidente della Repubblica 21 settembre 1994, n. 698, per i
seguenti motivi, rilevanza della questione ai fini della decisione
sul merito.
Le norme in esame individuano il soggetto legittimato
all'erogazione delle prestazioni economiche previste a favore dei
minorati e degli invalidi civili. Soggetto, che, a seguito della
riforma introdotta dall'art. 11 legge 24 dicembre 1993, n. 537, dal
decreto del Presidente della Repubblica 21 settembre 1994, n. 698 e
quindi, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 156
del 1996, dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 e dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, non coincide più con quello
competente per l'accertamento dei requisiti sanitari.
L'art. 130, decreto legislativo n. 112/1998 individua tale
soggetto nell'INPS, che peraltro nel presente giudizio contesta,
almeno in relazione a provvedimenti aventi effetti economici
anteriori al 3 settembre 1998 (data di entrata in vigore del citato
decreto legislativo) tale legittimazione; legittimazione parimenti
disconosciuta dal Ministero degli interni, sul presupposto che
l'art. 130 ha trasferito in toto la funzione erogativa delle
prestazioni economiche all'INPS e alle regioni.
Appare pertanto evidente la rilevanza della questione ai fini del
giudizio, essendo ovvio che la legittimità costituzionale delle
norme censurate è questione logicamente antecedente la loro
interpretazione ai fini della determinazione della legittimazione
passiva nei procedimenti in questione; soprattutto alla luce della
contestazione, per i motivi che si vedranno, della legittimità
costituzionale del meccanismo di ripartizione di competenze tra
ente accertatore e ente erogatore dei benefici in questione.
Non manifesta infondatezza della questione
Le norme calendate appaiono violare, in modo non manifestamente
destituito di fondamento, le norme della Costituzione relative al
trasferimento della funzione normativa primaria al Governo, al
principio di eguaglianza e ragionevolezza, al principio di garanzia
ai minorati civili dei mezzi necessari per le loro esigenze di
vita, al principio di efficienza e buon andamento
dell'organizzazione amministrativa.
Premesso che i capi che seguono, eccetto quello A, si riferiscono
al combinato disposto delle norme richiamate, i motivi di censura
sono i seguenti:
A) Eccesso di delega dell'art. 130 decreto legislativo
n. 112/1998 (art. 76 della Costituzione).
L'art. 130 decreto legislativo n. 112/1998 attribuisce all'INPS
la funzione di erogazione delle prestazioni economiche previste per
gli invalidi civili, istituendo presso l'ente un fondo apposito,
nonchè la legittimazione nei "procedimenti giurisdizionali ed
esecutivi" aventi ad oggetto le prestazioni medesime. Ciò laddove
dette prestazioni non vengano previste e concesse dalle regioni.
Tale attribuzione trova espressa conferma nell'art. 131, comma 1,
del medesimo decreto.
Detta attribuzione di funzioni è però viziata, ad avviso del
tribunale remittente, da evidente carenza di potere del Governo per
eccesso di delega: gli artt. 1-10 della legge delega n. 59/1997
contemplano difatti la possibilità del conferimento delle funzioni
in questione esclusivamente ad enti locali, e segnatamente regioni,
provincie, comuni, comunità montane (e altri enti locali). Da
nessuna delle disposizioni richiamate può evincersi la
possibilità del conferimento di tali funzioni ad enti diversi, e
tantomeno all'INPS. Che poi l'lNPS non abbia natura di "ente
locale" è rilievo talmente evidente da rendere ogni argomentazione
in merito offensiva del prestigio della Corte adita.
Poichè, a mente dell'art. 76 della Costituzione, "l'esercizio
della funzione legislativa non può essere delegato al governo se
non con determinazione di principi e criteri direttivi, e soltanto
per tempi limitati e per oggetti definiti", appare evidente come il
conferimento delle funzioni in esame all'INPS sia
costituzionalmente illegittimo, difettando nella legge delega ogni
previsione in tal senso.
La questione è stata peraltro già sollevata dal "giudice del
lavoro e della previdenza sociale di primo grado del tribunale di
Prato", nel corso del procedimento n. 1397/1998 tra Magni Ada e
l'lNPS, con ordinanza resa in data 23 novembre 1999 e già
trasmessa alla Corte costituzionale, e della quale si confermano i
rilievi;
B) Violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza
(art. 3 della Costituzione).
Il meccanismo di separazione, previsto dalle norme censurate, tra
fase di accertamento dei requisiti sanitari e fase di concessione
dei benefici economici, di competenza di enti diversi e comportanti
distinti procedimenti amministrativi, e, spesso, giurisdizionali,
appare violare il principio di eguaglianza, in quanto determina una
grave disparità di trattamento tra soggetti beneficianti di
prestazioni accertate e liquidate dal medesimo ente (come quelli
erogati direttamente dall'INPS: assegno di invalidità e pensione
di inabilita') e i minorati ed invalidi civili, ai quali viene
imposta una procedura molto più complessa ed onerosa, comportante
oneri, costi, disagi, tempi di attesa ben superiori.
E ciò senza alcuna accettabile ragione giustificativa, essendo
identiche le finalità attribuite alle prestazioni erogate (il
provvedere alle esigenze di vita connesse ad uno stato di bisogno).
Invero, non è dato rinvenire nelle norme in questione alcun
apprezzabile vantaggio del sistema bipartito rispetto a quello
unificato vigente nel periodo anteriore alla legge n. 537/1993: la
superfetazione procedimentale imposta dalla bipartizione, lungi dal
rappresentare una razionalizzazione del sistema di erogazione dei
benefici, si è di fato tradotta (e ciò, si osserva, era ben
prevedibile sin dai primordi) in un aggravio di tempi, costi e
procedure tanto per la pubblica amministrazione, oberata del carico
di lavoro conseguente, quanto per gli aventi diritto alle
prestazioni, per i motivi visti.
Nè appare possibile sostenere, ad avviso del tribunale
remittente, che si è in presenza di una scelta prettamente
politica del legislatore, come tale insindacabile.
La disciplina della bipartizione appare difatti violare il
principio di ragionevolezza, in quanto viziata da un'evidente
contraddittorietà tra la prescrizione di razionalizzazione
contenuta nell'art. 11 legge n. 537/1993, che prevedeva
espressamente, alla lettera A del primo comma, la "semplificazione
dei procedimenti" in subiecta materia, e la successiva prescrizione
in ordine alla "distinzione del procedimento di accertamento
sanitario dal procedimento di concessione delle provvidenze"
(lettera B), come successivamente tradottasi nelle richiamate norme
del decreto del Presidente della Repubblica n. 698/1994, cui rinvia
l'art. 130 del decreto legislativo n. 112/1998.
La separazione tra fasi di accertamento e liquidazione,
comportando una notevole complessificazione della procedura, appare
del tutto contraddittoria con la menzionata direttiva di
semplificazione, e dunque irragionevole e in contrasto con l'art. 3
della Costituzione;
C) Violazione del principio di garanzia dei mezzi necessari
per le esigenze di vita degli invalidi e minorati civili (art. 38
della Costituzione).
Le norme censurate appaiono lesive dell'art. 38 della
Costituzione in quanto, determinando una notevole dilatazione dei
tempi necessari per il conseguimento delle provvidenze agli
invalidi civili, ne vanificano la funzione, costituzionalmente
sancita, di rimedio allo stato di necessità determinato da motivi
di salute. Le provvidenze agli invalidi difatti, con particolare
riferimento all'indennità di accompagnamento, vengono concesse in
presenza di gravi situazioni di bisogno, nelle quali è necessario
che la prestazione, per assolvere ai suoi compiti, venga erogata
senza ritardo.
La normativa sulla bipartizione invece, comportando un notevole
aumento dei tempi necessari per il conseguimento della prestazione,
si pone in insanabile contrasto col precetto costituzionale, in
quanto svilisce la funzione della provvidenza, che viene non di
rado erogata dopo il decesso dell'avente diritto.
Orbene, la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare, con
la sentenza n. 33 del 1974, che l'art. 38 della Costituzione
"attiene all'adeguamento dei mezzi di carattere previdenziale alle
esigenze di vita dell'infortunato, piuttosto che alle modalità
necessarie a conseguirli, a meno che esse siano tali da
comprometterne il conseguimento"; e nel caso di specie si verifica
l'evento paventato dalla Corte stessa: la prestazione viene
concessa dopo un tale intervallo di tempo da renderla
sostanzialmente inutile;
C) Violazione del principio di efficienza e buon andamento
dei pubblici uffici (art. 97 della Costituzione).
L'irrazionale e farraginosa disciplina della concessione dei
benefici agli invalidi appare lesiva del principio di efficienza e
buon andamento dei pubblici uffici, che impone una
razionalizzazione dei procedimenti amministrativi tale da
consentirne una sollecita definizione. Le norme censurate si
collocano agli antipodi di tale finalità, polverizzando le
competenze in materia tra diversi enti, che non sono posti
efficacemente in grado di coordinare le rispettive attività;
l'ente erogatore, ad esempio, non ha titolo per agire e resistere
nei procedimenti in cui è parte l'ente accertatore, sebbene le
decisioni assunte nei confronti di quest'ultimo si riverberino nei
suoi confronti.
L'ente accertatore non è a sua volta in grado di intervenire
sulle procedure di liquidazione, nel corso delle quali possono
essere sollevate questioni (ad esempio, sui requisiti di carattere
reddituale, o contributivo) che non potevano essere esaminate
anteriormente (vertendo la fase di accertamento, che vede
legittimato il Ministero del tesoro, sui soli requisiti sanitari),
e che si traducono in un ulteriore dilatazione dei tempi di
procedura, quando non in vero e proprio spreco di risorse
pubbliche: si pensi al caso, tutt'altro che accademico, del
soggetto cui vengano riconosciuti i requisiti sanitari, e a cui in
seguito non venga corrisposta la prestazione per carenza dei
requisiti contributivi o reddituali. In simili casi appare evidente
come la fase relativa agli accertamenti sanitari sia risultata del
tutto inutile, traducendosi in un irrazionale dispendio di tempi,
mezzi e risorse. Risultato, questo, che evidentemente non si
produrrebbe qualora le funzioni di accertamento ed erogazione
fossero accentrate in un unico ente.
Appare dunque evidente come la normativa censurata confligga
nella sua irrazionalità, anche per i motivi di cui ai capi
precedenti, col principio di buon andamento dei pubblici uffici:
non perchè, come sovente accade, si tratti di norme valide non
correttamente interpretate o applicate, ma perchè è la stessa
irrazionalità delle norme che conduce fatalmente alle conseguenze
lamentate.

P. Q. M.
Visti gli artt. 295 del codice di procedura civile e 23, legge
11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il processo e dispone la trasmissione della presente
ordinanza e del fascicolo di causa alla Corte costituzionale, in
Roma, per la decisione delle questioni sollevate;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e che sia comunicata al Presidente della Camera dei
deputati e al Presidente del senato della Repubblica.
Oristano, addì 4 gennaio 2000.
Il giudice: Carboni
00C0394