1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 169 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 ottobre 2012 (della Regione Calabria). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le Province delle Regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 114, 117, 118 e 133. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione che il Consiglio delle autonomie locali di ogni Regione a statuto ordinario o, in mancanza, l'organo di raccordo tra Regioni ed enti locali, entro settanta giorni dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della deliberazione di cui al comma 2, approva una ipotesi di riordino relativa alle province ubicate nel territorio della rispettiva regione e la invia alla regione medesima entro il giorno successivo - Previsione che entro i venti giorni dalla data di trasmissione delle ipotesi di riordino o, comunque, anche in mancanza della trasmissione, trascorsi novantadue giorni dalla data di pubblicazione, ciascuna regione trasmette al Governo proposta di riordino delle province ubicate nel proprio territorio, tenendo conto delle eventuali iniziative comunali volte a modificare le circoscrizioni provinciali esistenti alla data della deliberazione di cui al comma 2, nel rispetto dei requisiti minimi di cui al citato comma 2, determinati sulla base dei dati di dimensione territoriali e di popolazione, come esistenti alla data di adozione della deliberazione medesima - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 114, 117, 118 e 133. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione che entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge impugnato, con atto legislativo di iniziativa governativa le Province sono riordinate sulla base delle proposte regionali di cui al comma 3, con contestuale ridefinizione dell'ambito delle Citta' metropolitane, di cui all'art. 168, conseguente alle eventuali iniziative dei Comuni ai sensi dell'art. 133, primo comma, della Costituzione, nonche' del comma 2 del medesimo art. 18 - Previsione che, se alla data di cui al primo periodo una o piu' proposte di riordino delle regioni non sono pervenute al Governo, il provvedimento legislativo di cui al citato primo periodo e' assunto previo parere della Conferenza unificata, che si esprime entro dieci giorni, esclusivamente in ordine al riordine delle Province ubicate nei territori delle Regioni medesime - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 114, 117, 118 e 133. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione che il ruolo di Comune capoluogo sara' assunto dal capoluogo di provincia con maggiore popolazione residente - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, comma 4-bis. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 114, 117, 118 e 133. (012C0485) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2013)

Ricorso della Regione Calabria (P.I. e cod. fisc.: 02205340793),
in persona del Presidente della Giunta regionale e legale
rappresentante in carica, Giuseppe Scopelliti, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 437 del 5 ottobre 2012,
rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dall'avv. Paolo Filippo
Arillotta, (cod. fisc. RLLPFL58R31H224N, PEC:
avvocaturaregionale©pec.regione.calabria.it,) e dall'avv. Enrico
Ventrice (cod. fisc.: VNTNCF64E19F537S, PEC:
enricoventrice@legpec.it;), in virtù di procura speciale rilasciata
a margine, con domicilio eletto in Roma, presso l'avv. Graziano
Pungi, via Ottaviano n. 9; comunicazioni via fax al n. 0961-774317.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica - Roma.
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
17, rubricato «Riordino delle province e loro funzioni» del
decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95 convertito con modificazioni in
legge 7 agosto 2012 n. 135, recante «Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini», pubblicata nel Supplemento ordinario n. 173 alla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana n. 189 del 14 agosto 2012, nelle
parti di seguito indicate e per le violazioni delle norme
costituzionali appresso specificate.
Si premette:
A) Nel 1861, all'atto dell'unificazione del Regno d'Italia, le
province italiane erano 59; esse hanno avuto un primo aumento con
l'annessione del Veneto con la III guerra d'indipendenza, del Lazio e
con le conquiste successive alla prima guerra mondiale; sotto il
regime fascista, in tempo di pace, esse erano arrivate al numero di
95 e divennero 98 con l'annessione dei territori occupati in Croazia
e Slovenia durante la II guerra mondiale.
B) Il numero delle province italiane si è poi ristretto al
termine dell'ultima guerra, a seguito della restituzione di territori
occupati alla Iugoslavia.
C) Oggi le province italiane sono territorialmente 110, cui
corrispondono 107 Amministrazioni Provinciali elettive, con un trend
costantemente ascendente dal secondo dopoguerra, che è espressione
della sempre maggiore esigenza - costituzionalmente garantite - di
partecipazione alle scelte pubbliche, mediante un livello di Governo
prossimo ai cittadini.
D) Per la prima volta a far data dall'unità d'Italia, anzi
dall'entrata in vigore dello Statuto albertino, il decreto-legge
impugnato potrebbe produrre la riduzione rilevantissima degli Enti
provinciali, in tempo di pace, con decisione verticistica, senza
previa consultazione dei cittadini interessati (consultazione di cui
hanno potuto godere i cittadini della Sardegna, che a seguito dei
risultati dal recente referendum regionale, sta studiando una riforma
complessiva degli enti provinciali).
E) L'art. 17 del decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95 convertito con
modificazioni in legge 7 agosto 2012 n. 135, prefigura la
soppressione di un gran numero di province, che anche in questo caso
integra una sorta di percorso di guerra:
approvazione ed emanazione del decreto-legge che impone il
«riordino»;
un atto amministrativo adottato con deliberazione del Consiglio
dei ministri, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del
decreto-legge, delinea i requisiti minimi per il «riordino», da
individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione
residente;
il consiglio delle autonomie locali approva una ipotesi di
«riordino» delle province ubicate nella regione, entro settanta
giorni dalla pubblicazione di tale atto amministrativo, e la
trasmette alla regione il giorno successivo;
ciascuna regione trasmette al Governo una proposta di «riordino»,
entro venti giorni dalla ricezione dell'atto del consiglio delle
autonomie locali;
un «atto legislativo» di iniziativa governativa procede al
riordino delle province, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge.
F) Il presente ricorso si basa ovviamente sulla posizione
costituzionalmente riconosciuta alle Regioni e agli enti locali nella
carta entrata in vigore il 1° gennaio 1948 con le successive
modificazioni e integrazioni, ma non appare inopportuno ricordare che
già nello Statuto del Regno di Sardegna, che ha poi regolato anche
le istituzioni del Regno d'Italia, le province godevano di dignità
costituzionale, all'art. 74: «Le istituzioni comunali e provinciali,
e la circoscrizione dei comuni e delle provincie sono regolati dalla
legge».
L'impugnazione della Regione Calabria è qui proposta avverso
l'art. 17 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con
modificazioni nella legge 7 agosto 2012, n. 135, pubblicata il 14
agosto 2012, limitatamente ai commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis, anche in
virtù della deliberazione del Consiglio delle autonomie locali, che
in data 1° ottobre 2012, ha fatto espressa richiesta di impugnazione.
Le norme impugnate sono illegittime e violano la sfera di
competenza della Regione, nonchè gli ambiti di autonomia garantiti
dalla Costituzione agli enti locali e ai cittadini calabresi, le cui
istanze la Regione intende rappresentare, in relazione alle
illegittime modifiche al sistema degli enti locali in ambito
regionale, per i seguenti

M O T I V I

1. - Violazione degli artt. 77 e 114 Cost., sotto il profilo
dell'illegittimo utilizzo della decretazione d'urgenza per comprimere
il sistema delle autonomie locali e della abusiva intromissione nella
sfera di autonomia garantita dall'art. 114 Cost.
I commi impugnati dell'art. 17, rubricato «Riordino delle
province e loro funzioni», con la dichiarata finalità di
«contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica
imposti dagli obblighi europei necessari al raggiungimento del
pareggio di bilancio» (comma 1) dispongono che «Entro dieci giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Consiglio
dei ministri determina, con apposita deliberazione, da adottare su
proposta dei Ministri dell'interno e della pubblica amministrazione,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il
riordino delle province sulla base di requisiti minimi, da
individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione
residente in ciascuna provincia» (comma 2); si prevede inoltre che
«Il Consiglio delle autonomie locali di ogni regione a statuto
ordinario o, in mancanza, l'organo regionale di raccordo tra regioni
ed enti locali, entro settanta giorni dalla data di pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale della deliberazione di cui al comma 2, nel
rispetto della continuità territoriale della provincia, approva una
ipotesi di riordino relativa alle province ubicate nel territorio
della rispettiva regione e la invia alla regione medesima entro il
giorno successivo. Entro venti giorni dalla data di trasmissione
dell'ipotesi di riordino o, comunque, anche in mancanza della
trasmissione, trascorsi novantadue giorni dalla citata data di
pubblicazione, ciascuna regione trasmette al Governo, ai fini di cui
al comma 4, una proposta di riordino delle province ubicate nel
proprio territorio, formulata sulla base dell'ipotesi di cui al primo
periodo» (comma 3); infine «Entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
con atto legislativo di iniziativa governativa le province sono
riordinate sulla base delle proposte regionali di cui al comma 3, con
contestuale ridefinizione dell'ambito delle città metropolitane di
cui all'art. 18, conseguente alle eventuali iniziative dei comuni ai
sensi dell'art. 133, primo comma, della Costituzione nonchè del
comma 2 del medesimo art. 18. Se alla data di cui al primo periodo
una o più proposte di riordino delle regioni non sono pervenute al
Governo, il provvedimento legislativo di cui al citato primo periodo
è assunto previo parere della Conferenza unificata» (comma 4); il
ruolo di comune capoluogo sarà assunto dai capoluogo di provincia
con maggiore popolazione residente (comma 4-bis).
Le norme impugnate istituiscono, quindi, un procedimento di
rilievo costituzionale, derogatorio dell'art. 133 (in merito al quale
propone in seguito apposito motivo di impugnazione), che porta alla
soppressione di un rilevante numero di amministrazioni provinciali,
accorpandole per grandi gruppi di popolazione e territorio.
Occorre premettere che il nuovo Titolo V - parte II della
Costituzione - con l'attribuzione alle Regioni della potestà di
determinare la propria forma di governo, l'elevazione al rango
costituzionale del diritto degli enti territoriali minori di darsi un
proprio statuto, la clausola di residualità a favore delle Regioni,
che ne ha potenziato la funzione di produzione legislativa, il
rafforzamento della autonomia finanziaria regionale e degli enti
locali, l'abolizione dei controlli statali, ha disegnato di certo un
nuovo modo d'essere del sistema delle autonomie. In particolare,
nella formulazione del nuovo art. 114 - 1° comma della Costituzione,
gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco dello Stato
come elementi costitutivi della Repubblica svelandone, in una
formulazione sintetica, la comune derivazione dal principio
democratico e dalla sovranità popolare (Corte cost. 12 aprile 2002
n. 106).
Come accennato in premessa, già nello Statuto albertino, a
comuni e province era assegnato il rango di enti con dignità
costituzionale.
E ancora prima della riforma del titolo V del 2001, l'art. 128
cost. istituiva un sistema di autonomia «rafforzata» in favore degli
enti locali, garantita da «principi fissati da leggi generali della
Repubblica». In particolare, le «leggi generali», pur non essendo
leggi costituzionali e non possedendone l'efficacia formale,
svolgevano (e svolgono), su un piano diverso, una analoga funzione
costituente. «Le leggi generali della Repubblica, di cui all'art.
128, sono quelle emesse dal Parlamento nell'esercizio della sua
funzione di supremo garante dell'equilibrio costituzionale fra
province e comuni da un lato e Stato e regioni dall'altro. La
suddetta attività legislativa in chiave di autonomia non vuol essere
una tantum, bensì di carattere permanente, ai sensi dell'art. 5,
ultimo inciso.» (Commentario della Costituzione, Branca - Pizzorusso,
art. 128-133, tomo III, p. 11-12, Zanichelli).
L'autonomia rafforzata prevista dall'(abrogato) art. 128 Cost.,
è attuata, tra l'altro, dall'art. 1 del decreto legislativo n.
267/2000 (vigente), che stabilisce che «La legislazione in materia di
ordinamento degli enti locali e di disciplina dell'esercizio delle
funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che
costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa»
(comma 2), e che «Ai sensi dell'art. 128 della Costituzione, le leggi
della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo
unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni»
(comma 4).
La premessa di cui sopra serve a precisare che la nuova
formulazione dell'art. 114 cost. (e delle altre norme del titolo V),
va sicuramente nella direzione di una maggiore rilevanza
costituzionale degli enti locali, rispetto alla pur rilevante
autonomia «rafforzata» di cui all'art. 128 abrogato, in quanto si
passa da un'autonomia garantita da «leggi generali», all'autonomia
«secondo i principi fissati dalla Costituzione», di cui all'art. 114
- 2° comma: locuzione che, nel testo abrogato dell'art. 115, era
riservata alle sole regioni. Da ciò, discendono, a parere della
ricorrente, varie conseguenze in relazione alle illegittimità
denunciate.
In primo luogo, la pretesa di intervenire con atti aventi forza
di legge ordinaria sull'ordinamento delle province, si pone in netto
contrasto con la previsione dei «principi fissati dalla
Costituzione», di cui all'art. 114 - 2° comma e quindi in conflitto
con il sistema di gerarchia delle fonti; in particolare, si ritiene
che nessuna procedura possa portare alla soppressione di una o più o
di tutte le province esistenti, se non con legge costituzionale, o in
virtù di principi contenuti in norma di rango costituzionale, in
quanto le province, una volta istituite, godono ai sensi dell'art.
114, di una vita e di un'autonomia propria.
Per altro, la procedura di revisione delle circoscrizioni
provinciali (ove si voglia inquadrare l'art. 17 impugnato in tale
ipotesi minimalista, ma è in realtà una soppressione di enti) è
prevista in una di quelle leggi generali di cui all'abrogato 120
Cost., cioè l'art. 21 del decreto legislativo 267/2000, che, sino
all'entrata in vigore della nuova «Carta delle autonomie locali»
potrebbe essere derogato solo da norma espressa. In secondo luogo,
difettano assolutamente i requisiti di necessità e di urgenza
previsti dall'art. 77 Cost. per l'adozione di un decreto-legge.
Su un piano formale, un decreto-legge, contenente norme assai
eterogenee, non può introdurre norme che vanno ad incidere su
principi di rango costituzionale ai sensi dell'art. 114 Cost., e, sul
piano sostanziale, il completo ridisegno del sistema delle autonomie
provinciali non può essere demandato alla decretazione d'urgenza
solo sulla base del fine di «contribuire al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei
necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio».
Infatti, la soppressione di una gran numero di province, da un
lato comporta un intervento destinato a improntare per decenni la
struttura e funzione del sistema delle autonomie, come avviene in
genere con l'adozione delle carte costituzionali ed è un intervento
per sua natura incompatibile con le caratteristiche contingenti del
decreto-legge; dall'altro comporta attività esecutive da parte dello
Stato, delle Regioni e dei Comuni (si pensi solo alla redistribuzione
del personale, alla strutturazione dei bilanci degli enti accorpati,
alla ridefinizione degli uffici), che vanno ben al di là
dell'orizzonte temporale e logico del decreto-legge ed imporrebbero
un'approfondita elaborazione e programmazione, oltre che il
coinvolgimento dei cittadini ed enti interessati, come previsto
dall'art. 133 Cost.
La enunciata finalità di «contribuire al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei» si
presenta, poi, del tutto incongrua ad integrare i requisiti di
necessità ed urgenza; come è noto, con il precedente decreto-legge
6 dicembre 2011 n. 201, art. 23, si è proceduto ad una radicale
riforma delle funzioni e degli organi delle province; ancor prima,
con decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138 si era proceduto, all'art.
16, alla «Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica
nei comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni
comunali». Non si è quindi in presenza di una contingente necessità
di provvedere, bensì di azioni necessariamente di sistema, che
vengono però realizzate con interventi frammentari e non coordinati,
cioè, come direbbero i biologi, una specie di «equilibrio instabile
punteggiato».
Infine, l'art. 17 del decreto-legge ha solo in apparenza un
effetto immediato sul numero delle province, in quanto da un lato
pone una (illegittima) deroga al procedimento previsto dall'art. 133
Cost., relativamente al potere di iniziativa, alla consultazione dei
cittadini interessati e alla funzione consultiva regionale, ma
dall'altro si limita a rinviare ad una futura legge l'effettiva
soppressione di alcune province. Legge che potrebbe non arrivare mai.
Quindi, la decretazione urgente ha il solo fine di elidere un
segmento del procedimento costituzionale ex art. 133, ma non esplica
l'effetto «urgente» di diminuire gli apparati degli enti locali.
Le violazioni denunciate si risolvono comunque in forte
limitazione delle competenze regionali.
2. - Violazione gli art. 3, 5, 114, 117 Cost., in quanto l'art.
17 incide irrazionalmente sul sistema delle autonomie locali
costituzionalmente garantito, mediante adozione, per altro, di
criteri quali la dimensione territoriale e la popolazione residente,
di rango inferiore alle norme costituzionali ed invade la sfera dì
competenza legislativa riservata alla Regione.
Ad avviso della Regione Calabria, il sistema delineato dall'art.
17 del decreto-legge crea una compressione delle autonomie locali
ingiustificabile sotto il profilo costituzionale.
In particolare, l'attuazione del decreto-legge porterebbe alla
soppressione di un rilevante numero di amministrazioni provinciali,
accorpandole per grandi gruppi di popolazione e territorio.
La logica della creazione di «mega-province o macro-province»
contenenti grossi aggregati di popolazione e di territorio, contrasta
con l'art. 5 della Costituzione, che prevede invece il riconoscimento
e la promozione delle autonomie locali, nonchè con l'art. 114, che
prevede la loro disciplina costituzionale quali enti autonomi, con
statuti, poteri e funzioni, secondo la naturale scansione sociale e
territoriale, che è la sostanza e la ragione d'essere dello Stato
delle Autonomie.
L'art. 5 introduce, infatti, in via di principio, la garanzia di
un'ampia libertà conferita alle diverse collettività territoriali
nel perseguimento e nella gestione di interessi locali e disegna un
sistema di livelli di governo composti dagli enti locali capaci di
dotarsi di un proprio indirizzo politico e amministrativo il più
vicino possibile al cittadino, con un'autonomia anche finanziaria.
In verità, i principi di cui all'art. 5 e 114, in merito alle
dimensioni delle province quali enti area vasta, sono attuati e
spiegati in maniera del tutto chiara dall'art. 21 - 3° comma del
decreto legislativo n. 267/2000, tuttora vigente:
«3. Per la revisione delle circoscrizioni provinciali e
l'istituzione di nuove province i comuni esercitano l'iniziativa di
cui all'art. 133 della Costituzione, tenendo conto dei seguenti
criteri ed indirizzi:
a) ciascun territorio provinciale deve corrispondere alla zona
entro la quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali,
economici e culturali della popolazione residente;
b) ciascun territorio provinciale deve avere dimensione tale, per
ampiezza, entità demografica, nonchè per le attività produttive
esistenti o possibili, da consentire una programmazione dello
sviluppo che possa favorire il dequilibrio economico, sociale e
culturale del territorio provinciale e regionale;»
I criteri contenuti nelle riportate lettere a) e b) del comma
riportato corrispondono poi pienamente ai principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza dettati dall'art. 118 Cost.; i criteri
di accorpamento ipotizzati dall'art. 17 impugnato contrastano,
invece, con i principi sopra enunciati, in quanto la creazione di
«mega-province o macro-province» è giustificata da criteri meramente
quantitativi, non previsti in Costituzione (e quindi di rango
inferiore alla stessa), che creano un insanabile conflitto con la
scala e la dimensione territoriale e demografica delle Regioni e con
le funzioni delle stesse; ogni Regione finirebbe infatti per avere al
suo interno 2 o 3 grandi province (o addirittura una sola), che
esercitano sostanzialmente le medesime funzioni di indirizzo e
coordinamento dell'Amministrazione regionale, cioè degli enti
praticamente e realmente inutili.
L'adozione del criterio quantitativo evidenzia, inoltre, un grave
dissidio con l'art. 3 della Costituzione.
Infatti, la fredda considerazione dei soli numeri (estensione
geografica e popolazione) crea una palese violazione del principio di
eguaglianza formale, del principio di razionalità normativa e del
principio di eguaglianza sostanziale.
Il riordino delle province basato sui requisiti minimi di
dimensione territoriale e di popolazione residente porterà
evidentemente alla soppressione degli enti più piccoli con
aggregazione degli stessi alle province più consistenti, alle quali
sarà automaticamente attribuita, ai sensi del comma 4-bis, la città
capoluogo.
Tale criterio priva una parte dei cittadini, quelli degli enti di
minori dimensioni, da sopprimere, della possibilità di usufruire
della vicinanza dei servizi e delle istituzioni provinciali, che è
invece riservata ai cittadini dei centri maggiori, creando un
evidente vulnus in punto di eguaglianza formale; i criteri adottati,
generano, quindi, una irrazionale disparità di trattamento, che non
è attenuata da alcun valido correttivo, che consideri (al di là dei
numeri) il bacino di rapporti sociali, economici e culturali della
popolazione residente o la dimensione dell'Ente non solo in ragione
dell'entità demografica, ma anche delle attività produttive
esistenti o possibili, e delle necessità di programmazione dello
sviluppo, che possa favorire il riequilibrio economico, sociale e
culturale del territorio.
La sostanziale concentrazione delle istituzioni provinciali nei
centri più grandi determina, inoltre, conseguentemente, trattando in
modo eguale situazioni diverse, l'impossibilità di attuare gli
strumenti di eguaglianza sostanziale e propulsiva di cui all'art. 3
secondo comma Cost., in quanto relega i cittadini delle comunità
più piccole a ruoli inevitabilmente marginali.
Tornando a quanto, in parte, sopra accennato, l'art. 17 impugnato
viola poi, direttamente e irrimediabilmente l'art. 118 Cost., che
impone, nella distribuzione delle funzioni amministrative tra i vari
livelli di governo, il rispetto dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
Secondo la definizione normativa anticipata nella legislazione
degli anni 90, il principio di sussidiarietà comporta l'attribuzione
della generalità del compiti e delle funzioni amministrative ai
comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive
dimensioni territoriali, associative e organizzative, con
l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni
medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di
favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale
da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità
territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini
interessati. Il principio di adeguatezza, è relativo all'idoneità
organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire, anche in
forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni. Il
principio di differenziazione nell'allocazione delle funzioni
considera le diverse caratteristiche, anche associative,
demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi.
I tre principi enunciati impongono che l'attività legislativa e
amministrativa sia improntata alla massima considerazione delle varie
e multiformi esigenze degli enti locali, adottando soluzioni duttili
e differenziate, al fine di creare organismi e strumenti
istituzionali capaci di adattarsi alle più varie situazioni
geografiche e socio-economiche.
L'art. 17 impugnato, invece, irrigidisce l'ente provinciale
applicando criteri di accorpamento basati su minimi di territorio e
di popolazione, che in realtà tendono a sfumare se non ad annullare
la variegata diversità delle realtà provinciali, e a trasformandole
in mere circoscrizioni di decentramento regionale.
I commi impugnati dell'art. 17, violano in maniera plastica
l'art. 117 cost. e invadono la sfera di competenza legislativa
riservata alla Regione.
In materia di enti locali, l'art. 117 - 2° comma lett. p) riserva
alla funzione legislativa esclusiva statale la materia «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane», mentre attribuisce espressamente
alle Regioni, per esclusione, la materia «polizia amministrativa
locale», (lett. f).
Nel campo della funzione legislativa concorrente, non sembrano
esservi materie afferenti l'istituzione e l'ordinamento degli enti
locali.
Ai sensi dell'art. 117 - comma 4, alla Regione spetta la funzione
legislativa residuale, nelle altre materie non espressamente
riservate allo Stato.
In relazione alla competenza legislativa regionale, la
giurisprudenza costituzionale è giunta a individuare alcuni limiti
emergenti dagli elenchi del 2° e 3° comma dell'art. 117: in alcuni
casi la norma costituzionale include materie che possono individuarsi
solo in termini finalistici, avendo riguardo non alle fattispecie che
costituiscono oggetto della legislazione, ma agli scopi che tendono a
perseguire; in questo caso la Costituzione attribuisce una competenza
«trasversale» che consente allo Stato di incidere sulla disciplina di
qualsiasi ambito materiale, nel perseguimento della finalità
assegnata; in altri casi, si è ritenuto che allorchè lo Stato
avochi a sè, per sussidiarietà, funzioni amministrative ai sensi
dell'art. 118, tali funzioni debbano essere organizzate e regolate
dalla legge statale per esigenze di uniformità su tutto il
territorio nazionale.
Ciò detto, la competenza residuale regionale va individuata
anzitutto con riferimento agli ambiti di competenza legislativa
concorrente disciplinati dall'abrogato art. 117; essi erano:
ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti
dalla regione;
circoscrizioni comunali;
polizia locale urbana e rurale;
fiere e mercati;
beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera;
istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica;
musei e biblioteche di enti locali;
urbanistica;
turismo ed industria alberghiera;
tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale;
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale;
navigazione e porti lacuali;
acque minerali e termali;
cave e torbiere;
caccia;
pesca nelle acque interne;
agricoltura e foreste;
artigianato.
Tali materie rientrano nella competenza residuale regionale,
però con il problema delle sovrapposizioni con le altre voci
elencate nell'art. 117 vigente ed attribuite alla competenza
concorrente o esclusiva dello Stato; ad esempio la «caccia» con la
«tutela dell'ambiente» o la voce «musei e biblioteche di enti locali»
con la «tutela dei beni culturali» o «urbanistica» che coincide con
il «governo del territorio».
Orbene, la Regione Calabria Ritiene che l'art. 17 del
decreto-legge impugnato abbia esercitato anche funzioni legislative
esclusivamente riservate alla Regione, perchè non contemplate
dall'art. 117 commi 2 e 3, nuovo testo.
La norma impugnata, infatti:
dispone il riordino delle province e loro funzioni, mediante
soppressione degli enti di minori dimensioni (comma 1); la norma è
illegittima, perchè non rientra nella competenza statale la funzione
legislativa di riordino territoriale delle province, ma solo la legge
di cui all'art. 133 Cost., che è una legge-provvedimento a contenuto
vincolato dalla proposta, preceduta dall'iniziativa dei comuni e dal
parere della Regione interessata;
demanda al Consiglio dei ministri la determinazione dei requisiti
minimi, da individuarsi nella dimensione territoriale e nella
popolazione residente in ciascuna provincia (comma 2); la norma è
illegittima, perchè non rientra nella competenza statale la funzione
legislativa di fissare requisiti minimi di popolazione e territorio;
prevede che il Consiglio delle autonomie locali di ogni regione,
approvi una ipotesi di riordino relativa alle province ubicate nel
territorio della rispettiva regione e la trasmetta al Governo (comma
3); la norma è illegittima, perchè non rientra nella competenza
statale la funzione legislativa concernente l'organizzazione e il
funzionamento del Consiglio delle autonomie locali, che è riservata,
ai sensi dell'art. 123 cost. ultimo comma, allo Statuto regionale;
prevede che le province sono riordinate con atto legislativo di
iniziativa governativa sulla base delle proposte regionali, previo
parere della Conferenza unificata, nel caso in cui manchino una o
più delle proposte regionali (comma 4); la norma è illegittima,
perchè non rientra nella competenza statale la funzione legislativa
di riordino territoriale delle province, ma solo la legge di cui
all'art. 133 Cost., che è una legge-provvedimento a contenuto
vincolato dalla proposta, preceduta dall'iniziativa dei comuni e dal
parere della Regione interessata:
dispone che, in esito al riordino, il comune già capoluogo della
provincia con maggiore popolazione residente assume il ruolo di
capoluogo della nuova provincia accorpata (comma 4-bis); la norma è
illegittima, perchè non rientra nella competenza statale la funzione
legislativa di fissare il capoluogo provinciale.
È da ritenersi, per altro, che la stessa funzione legislativa
concretatasi nell'art. 21 del decreto legislativo n. 267/2000
menzionato in precedenza, concernente i criteri per la revisione
delle circoscrizioni provinciali, rientri nella competenza residuale
regionale, proprio perchè non inclusa negli elenchi di cui all'art.
117 - 2° e 3° comma Cost.
Non si può infine dubitare che la funzione legislativa statale
in merito alle «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane» sia cosa ben diversa dal riordino territoriale e dai
criteri per la revisione delle circoscrizioni provinciali; nè è
prova la circostanza che i progetti di legge in discussione in
parlamento aventi ad oggetto la «Carta delle autonomie locali», che
disciplina le «funzioni fondamentali» di cui all'art. 117 - 2° comma
lett. p), non hanno mai toccato l'argomento oggetto dell'art. 17 oggi
impugnato.
Per essere ancora più chiari e d evitare equivoci: la funzione
legislativa in materia di «circoscrizioni provinciali» (popolazione,
dimensioni, confini, etc.), rientra nella competenza regionale, cosi
come vi rientrava prima della riforma del titolo V (e vi rientra
tuttora), la materia di «circoscrizioni comunali».
4) Violazione del procedimento previsto dall'art. 133 Cost., con
parziale illegittima delegificazione dei criteri di «riordino».
Violazione dell'art. 5 della Convenzione europea relativa alla «Carta
europea dell'autonomia locale».
La Regione Calabria comprende attualmente cinque province.
Le province di Cosenza, Catanzaro e Reggio Calabria, preesistono
all'entrata in vigore della Costituzione della Repubblica.
La provincia di Crotone è stata istituita con decreto
legislativo 6 marzo 1992, n. 249 in virtù di delega contenuta
nell'art. 63 della L. 142/1990, sulla base dell'iniziativa adottata
dai comuni interessati, previo parere espresso in data 29 gennaio
1992 dalla Regione Calabria, a norma dell'art. 133 della
Costituzione.
La provincia di Vibo Valentia è stata istituita con analogo
decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 253, sulla base dell'iniziativa
adottata dai comuni interessati, previo parere espresso in data 29
gennaio 1992 dalla Regione Calabria, a norma dell'art. 133 della
Costituzione.
Il procedimento contenuto nell'art. 17 del decreto-legge
impugnato contrasta in maniera evidente con il dettato dell'art. 133.
L'art. 17 non prevede in alcun modo l'iniziativa dei comuni
interessati, nè tale iniziativa è surrogata dalla previsione che
l'ipotesi di riordino delle province è demandata al Consiglio delle
autonomie locali dal comma 3 dell'art. 17; infatti, il Consiglio è
organo di consultazione tra le Regione e gli enti locali e non
organismo rappresentativo dei comuni.
Lo stesso comma 3 dell'art. 17, contiene una disciplina
configgente con l'art. 133 Cost., in quanto elide la necessità della
consultazione della Regione, sostituendola con il parere della
Conferenza unificata nei casi in cui la Regione non si pronunci, ma
soprattutto, impone un procedimento verticistico, che è l'esatto
contrario di quanto imposto dall'art. 133. Che contempla l'iniziativa
dal basso.
Le deviazioni dal procedimento delineato dall'art. 133 non sono
sanate dalla circostanza che il legislatore ha voluto procedere ad
una revisione generale delle circoscrizioni provinciali, anzi dato i
rilevantissimi effetti di sistema sulla organizzazione e
funzionamento delle province interessate, la consultazione dei
cittadini e delle amministrazioni interessate avrebbe dovuto essere a
maggior ragione preservata.
La procedura introdotta dall'art. 17, viola inoltre l'art. 5
della Convenzione europea relativa alla «Carta europea dell'autonomia
locale», firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, ratificato con
legge 30 dicembre 1989, n. 439 rubricato «Tutela dei limiti
territoriali delle collettività locali», che recita «Per ogni
modifica dei limiti locali territoriali, le collettività locali
interessate, dovranno essere preliminarmente consultate,
eventualmente mediante referendum, qualora ciò sia consentito dalla
legge.»
È evidente, infatti, la violazione del vincolo derivante
dall'ordinamento internazionale, che sì traduce, nel caso in
questione, in una illegittima compressione dei diritti politici dei
cittadini regionali.
L'art. 17, inoltre, appare difforme dallo schema previsto
nell'art. 133, attesa la devoluzione ad un atto amministrativo
governativo (art. 17, comma 2) della individuazione dei parametri
minimi territoriali e demografici, peraltro già previsti a legge
ordinaria generale e quindi derogabile solo espressamente (l'art. 21
d.lvo 267/2000).
A parere della Regione, infatti, l'art. 133 Cost. contiene un
riserva di legge «rafforzata» con la previsione di elementi
procedurali ulteriori rispetto alla legge ordinaria, in relazione
alla quale deve escludersi che una parte della disciplina possa
essere demandata alla fonte amministrativa (e che si ritiene comunque
essere di competenza regionale).

P.Q.M.

Chiede che la Corte, per i motivi esposti, voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto
2012, n. 135, pubblicata il 14 agosto 2012, limitatamente ai commi 1,
2, 3, 4 e 4-bis.
Si produrranno, all'atto della costituzione in giudizio, la
deliberazione della Giunta regionale n. 437 del 5 ottobre 2012, la
deliberazione del C.A.L. 1° ottobre 2012, nonchè gli atti ed i
documenti specificati nel presente atto e comunque elencati
nell'indice del fascicolo di parte.
Catanzaro-Roma, 11 ottobre 2012

Avv.ti Arillotta-Ventrice