1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 113 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 agosto 2012 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Ambiente - Norme della Regione Siciliana - Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti - Modifiche in materia di partecipazione dei comuni alle S.R.R. (Societa' per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti), di gestione liquidatoria dei consorzi e delle societa' d'ambito e di affidamento provvisorio delle gestioni - Previsione che gli attuali consorzi e societa' d'ambito continuino ad esercitare il servizio fino al momento della trasmissione del piano d'ambito all'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' e comunque non oltre il 31 dicembre 2012 - Previsione che, una volta costituite le societa' consortili e fino a quando non verra' aggiudicato il servizio al gestore unico, gli stessi consorzi e societa' d'ambito continuino ad assicurare, alle medesime condizioni, l'integrale e regolare prosecuzione delle attivita' - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata introduzione di discipline tra loro incompatibili - Violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 luglio 2012 (disegno di legge n. 900), art. 1, comma 6, lett. b), punto 3, e lett. e). - Costituzione, artt. 3 e 97. Ambiente - Norme della Regione Siciliana - Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti - Modifiche in materia di partecipazione dei comuni alle S.R.R. (Societa' per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti), di gestione liquidatoria dei consorzi e delle societa' d'ambito e di affidamento provvisorio delle gestioni - Autorizzazione al Dipartimento regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' ad anticipare risorse finanziarie anche ai consorzi e alle societa' d'ambito in liquidazione, per fare fronte ai propri debiti o anticipazioni - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata mancata previsione dell'ammontare complessivo delle anticipazioni autorizzabili e delle risorse finanziarie con cui farvi fronte - Inosservanza del principio di copertura finanziaria - Violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 luglio 2012 (disegno di legge n. 900), art. 1, comma 6, punto 2, lett. b). - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 97. Ambiente - Norme della Regione Siciliana - Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti - Modifiche in materia di partecipazione dei comuni alle S.R.R. (Societa' per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti), di gestione liquidatoria dei consorzi e delle societa' d'ambito e di affidamento provvisorio delle gestioni - Previsione che tutto il personale di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 19 della legge regionale n. 9 del 2010, sia assunto all'esito della procedura di costituzione delle S.R.R. e della trasmissione delle rispettive dotazioni organiche - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata mancata previsione dell'approvazione delle stesse con decreto dell'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilita' - Violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Contrasto con il principio del pubblico concorso. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 luglio 2012 (disegno di legge n. 900), art. 1, comma 6, lett. d). - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. Ambiente - Norme della Regione Siciliana - Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti - Prevista possibilita' di trasformazione in S.R.R. delle societa' d'ambito e dei consorzi - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata omessa disciplina degli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi e il finanziamento della spesa per l'estinzione delle passivita' pregresse - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Irragionevolezza. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 luglio 2012 (disegno di legge n. 900), art. 3. - Costituzione, artt. 3 e 97. Ambiente - Norme della Regione Siciliana - Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti - Norme per la concessione di garanzie per anticipazione sui crediti nei confronti dei consorzi e delle societa' d'ambito - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata laconicita' delle norme e assenza di qualsivoglia limite o criterio di determinazione degli oneri conseguenti per l'erogazione dei contributi e per l'assolvimento della garanzia prestata - Violazione del principio di uguaglianza e del principio di copertura finanziaria. - Delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 luglio 2012 (disegno di legge n. 900), art. 4. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 97. (012C0331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 30 luglio 2012,
ha approvato il disegno di legge n. 900 - Norme stralciate dal titolo
«Norme di modifica alla gestione integrata dei rifiuti», pervenuto a
questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello Statuto speciale, il successivo 2 agosto 2012.
Le disposizioni che si riportano danno adito a censura di
costituzionalità per le seguenti motivazioni.
Innanzitutto le norme contenute nell'art. 1, comma 6 lett. b),
punto 3 e lett. e) che apportano entrambe modifiche all'art. 19 della
legge regionale n. 9 del 2010 e successive modificazioni e
integrazioni appaiono censurabili sotto il profilo della violazione
degli articoli 3 e 97 della Costituzione in quanto introducono
discipline tra loro incompatibili.
Infatti la prima disposizione prevede che gli attuali consorzi e
società d'ambito continuino ad esercitare il servizio fino al
momento della trasmissione del piano d'ambito dalle istituendo
società consortili all'assessorato regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità, comunque fino al 31 dicembre 2012, data
in cui si estinguono.
La seconda norma invece dispone che, una volta costituite le
società consortili e fino a quando non verrà aggiudicato il
servizio al gestore unico ai sensi dell'art. 15 della legge regionale
n. 9/2010, gli stessi consorzi e società d'ambito, in qualità di
«soggetti già deputati, a qualunque titolo, alla gestione integrata
del ciclo dei rifiuti o comunque nella stessa coinvolti, debbano
continuare ad assicurare alle medesime condizioni l'integrale e
regolare prosecuzione delle attivita'».
È di tutta evidenza che soggetti «ope legis» estinti alla data
del 31 dicembre 2012 non potranno mantenere la capacità giuridica
con conseguente impossibilità per gli stessi di porre in essere
qualsiasi attività giuridicamente rilevante quale ad esempio la
stipula di contratti e la fatturazione dei servizi resi.
Censurabile parimenti per violazione dell'art. 97, nonchè
dell'articolo 81, quarto comma della Costituzione è altresì la
previsione del punto 2 della lett. b) del medesimo comma 6.
Con la disposta integrazione del dettato normativo dell'art. 19
della prima menzionata legge regionale n. 9 del 2010, come modificato
dall'art. 11, comma 64 della legge regionale n. 26 del 2012, viene
infatti autorizzato il Dipartimento regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità ad anticipare risorse finanziarie anche
ai consorzi e alle società d'ambito in liquidazione, per far fronte
ai propri debiti o anticipazioni concessi a seguito di istanza
corredata da un piano finanziario di rimborso approvato dal consorzio
o dalla società d'ambito ed asseverato dai comuni soci, a valere sui
trasferimenti erogati dalla Regione in favore di questi ultimi ai
sensi dell'art. 76 della l.r. n. 2/2002 o con eventuali altre
assegnazioni di competenza degli enti locali.
La disposizione non prevede però nè l'ammontare complessivo
delle anticipazioni autorizzabili dal competente Dipartimento
regionale, nè tanto meno le risorse finanziarie con cui farvi fronte
e dare copertura ai nuovi maggiori oneri a carico del bilancio
regionale.
Non appare inoltre idonea per fare ritenere la disposizione «de
qua» compatibile con l'articolo 81, quarto comma della Costituzione,
la circostanza che la stessa integra il dettato normativo del prima
cennato comma 2-bis dell'articolo 19 l.r. n. 9/2010 il cui primo
capoverso autorizza il Dipartimento regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità ad anticipare le risorse finanziarie a
valere sulle disponibilità di cui all'U.P.B. 5.2.1.3.99 cap. 243311
e 7.3.1.3.2 cap. 191304.
Il legislatore infatti, in difformità a quanto più volte
affermato da codesta Corte, non ha provveduto, prima di disporre la
nuova spesa, ad accertare l'eventuale esistenza di risorse
disponibili nelle dotazioni dei capitoli in questione, già destinati
ad interventi disposti da precedenti norme e, conseguentemente, a
stornare i fondi non impegnati per la nuova finalità.
Va altresì, per inciso, rilevato che il nomenclatore del
capitolo 191304 «Fondo di rotazione in favore delle società degli
ambiti territoriali ottimali destinato a garantire la copertura delle
spese inerenti la gestione integrata dei rifiuti nei casi di
temporanee difficoltà finanziarie» riporta fra le leggi che
autorizzano la spesa, in aggiunta all'articolo 21 della l.r. n.
19/2005, anche l'articolo 61 della l.r. n. 6/2009, l'articolo 45
della l.r. n. 11/2010 e l'articolo 3 della l.r. n. 7/2011, leggi
queste che, ad eccezione della prima, non dispongono l'erogazione di
anticipazioni o finanziamenti alle società degli ambiti territoriali
ottimali nè, tanto meno, indicano le risorse con cui farvi fronte.
La disposizione censurata, quindi, anche in relazione a quanto
rilevato dalla Corte dei conti in sede di parifica del rendiconto
generale della Regione per l'esercizio finanziario 2011 (all. 1)
potrebbe celare l'intento di regolarizzare «ex post» erogazioni di
anticipazioni a soggetti non ammessi al beneficio in questione dalla
vigente normativa.
Poichè l'estensione della disciplina delle anticipazioni,
originariamente ristretta ai soli Comuni ed Enti locali, potrebbe non
essere sostenuta da interessi di preminente importanza generale
legislativamente rilevanti (sul punto sent. C.C. n. 94 del 1995) si
richiede lo scrutinio di costituzionalità di codesta eccellentissima
Corte sulla disposizione «de qua» anche sotto il profilo della
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Anche la norma contenuta nella lett. d) del comma 6 si ritiene
debba essere sottoposta al vaglio di codesta Corte per violazione
degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. Viene infatti disposta,
a seguito della modifica introdotta al comma 8 dell'art. 19 della
l.r. n. 9/2010, che tutto il personale di cui ai commi 6 e 7 del
medesimo articolo sia assunto all'esito della procedura di
costituzione delle S.R.R. e della trasmissione delle rispettive
dotazioni organiche senza attendere l'approvazione delle stesse con
decreto dell'assessore regionale per l'energia e i servizi di
pubblica utilità.
Preliminarmente si prospetta la violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione giacchè la disposizione in oggetto appare «ictu
oculi» incompatibile con la norma contenuta nel vigente art. 7, comma
9 della l.r. n. 9/2010 in base alla quale la mancata definizione del
procedimento di approvazione della dotazione organica da parte
dell'Assessore impedisce alle S.R.R. di ricorrere «a qualsiasi
assunzione» oltre che all'instaurazione di qualsiasi rapporto di
consulenza, collaborazione o incarico esterno, nonchè di rapporti di
lavoro disciplinati dal d.legs. n. 276/2003.
Non appare invero comprensibile come le S.R.R. possano assumere
il personale in base alla adozione della propria dotazione organica
quando poi alle stesse è impedito di procedere a «qualsiasi
assunzione» prima della conclusione del procedimento di approvazione
di quest'ultima.
Inoltre dall'applicazione della norma potrebbe derivare una
generale ed automatica assunzione di dipendenti a qualsiasi titolo di
persone giuridiche di diritto privato nell'organico di un soggetto
pubblico «id est» l'istituenda S.R.R., senza il previo espletamento
di alcuna procedura selettiva.
La disposizione in questione costituisce una deroga al principio
del concorso pubblico al quale devono conformarsi per consolidata
giurisprudenza di codesta Corte le procedure di assunzione del
personale delle pubbliche amministrazioni. Dalla disposta
integrazione del cennato comma 8 non risulta infatti possibile
distinguere modalità e procedure d'assunzioni diverse a seconda che
si tratti del personale addetto già in servizio presso le società o
i consorzi d'ambito e proveniente dai comuni, dalle province o dalla
regione (di cui al comma 6) o di quello indicato dal comma 7
proveniente, oltre che dalle società e dai consorzi d'ambito, anche
dalle società a parziale partecipazione pubblica a qualsiasi titolo
in servizio alla data del 31 dicembre 2009. Secondo i chiarimenti
forniti ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, alle due
categorie di personale in questione appartengono rispettivamente n.
3.289 e 7.890 unità. Il prospettato mancato ricorso alla forma
generale ed ordinaria di reclutamento del personale non trova, ad
avviso dello scrivente, nella specie alcuna peculiare e straordinaria
ragione giustificatrice (che non risulta nel testo della legge e
neppure appare ricavabile «aliunde» dagli atti parlamentari) ed
appare costituire piuttosto un indebito privilegio per i soggetti che
ne possono beneficiare, censurabile per violazione degli articoli
3,51 e 97 della Costituzione.
L'art. 3, che si trascrive, dà adito a censura per violazione
dell'art. 97:
Art. 3. - Istituzione di S.R.R. mediante trasformazione di
precedenti ATO
1. All'articolo 7 della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9, dopo
il comma 11 è aggiunto il seguente:
«11-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 1 dell'articolo
19, il consorzio o la società d'ambito, ove il territorio del nuovo
ambito territoriale individuato ai sensi dell'articolo 5 coincida
esattamente con quello del precedente, può, previa revoca della
liquidazione, procedere alla trasformazione in S.R.R., a condizione
che nell'ambito sia in funzione da almeno due anni un patrimonio
impiantistico destinato al servizio della raccolta differenziata».
La norma infatti prevede la possibile trasformazione di società
d'ambito o consorzi, previa revoca delle procedure di liquidazione in
corso, in S.R.R. senza tuttavia disciplinare gli aspetti finanziari
dei relativi rapporti attivi e passivi e il finanziamento della spesa
per l'estinzione delle passività pregresse. In proposito secondo
consolidata giurisprudenza di codesta eccellentissima Corte (ex
plurimis cent. n. 364/2010) non può ritenersi conforme al principio
di buon andamento della Pubblica Amministrazione la totale omissione
da parte del legislatore di ogni e qualsiasi disciplina al riguardo.
Tale omissione invero è «foriera di incertezza che si può tradurre
in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica
amministrazione» e rende irragionevole la disciplina adottata.
Siffatta conclusione è supportata dalle numerose sentenze di
codesta Corte (n. 364 e n. 116 del 2007, n. 437 del 2005 e n. 89 del
2000) in cui è stata precisamente affermata l'obbligatorietà, nel
trasferimento di compiti da un soggetto pubblico ad un altro, della
scelta di tenere indenne l'ente subentrante dalle passività maturate
nella gestione di quello sostituito, soppresso o trasformato come nel
caso in ispecie, al fine di attuare il principio fondamentale secondo
cui le strutture pubbliche destinatarie di interventi di riforma
(come le S.R.R. nella fattispecie) devono iniziare ad operare
completamente libere dai pesi delle passate gestioni (sentenza n. 437
del 2005).
L'art. 4, che si trascrive, dà adito a censura per violazione
degli articoli 97 e 81, quarto comma della Costituzione:
Art. 4. - Norme per la concessione di garanzie per
anticipazione sui crediti nei confronti dei consorzi e delle società
d'ambito
1. Con riguardo ai debiti dei consorzi e delle società d'ambito
maturati fino al 31 dicembre 2012 nei confronti dei terzi creditori,
sulla base dei debiti accertati ai sensi dell'articolo 45 della legge
regionale 12 maggio 2010, n. 11, e dei commi 2-bis e 2-ter
dell'articolo 19 della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9,
introdotti dall'articolo 11, comma 64 della legge regionale 9 maggio
2012, n. 26, l'Irfis - Fin Sicilia S.p.A. è autorizzata a rilasciare
garanzie fideiussorie a copertura dei rischi derivanti dalle
anticipazioni su crediti concessi dalle banche, per i servizi resi
dalle società d'ambito e dai consorzi d'ambito fino a tutto il 31
dicembre 2012 nonchè alla concessione di contributi in conto
interessi, per le operazioni di cessione di crediti effettuate dalle
banche, comprese le società di factoring e di leasing.
2. Le modalità di concessione delle agevolazione di cui al comma
1 sono fissate con decreto del Presidente della Regione, su proposta
dell'Assessore regionale per l'economia di concerto con l'Assessore
regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilità, da emanarsi
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge.
3. Il regime di aiuti cui al presente articolo è attuato in
conformità al regolamento CE 1998/2006 della Commissione del 15
dicembre 2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione
Europea 28 dicembre 2006, serie L 379.
4. Ai fini dell'applicazione delle disposizioni del presente
articolo è stipulata una convenzione tra l'Irfis - Fin Siclia S.p.A.
ed il Dipartimento regionale dell'acqua e dei rifiuti.
5. Agli oneri derivanti dal presente articolo si fa fronte a
valere sulle autorizzazioni di spesa di cui all'articolo 45 della
legge regionale 12 maggio 2010, n. 11, come individuate dal comma
2-bis dell'articolo 19 della legge regionale n. 9/2010 e successive
modifiche ed integrazioni.
Esso infatti autorizza l'IRFIS - Fin Sicilia S.p.A., società a
partecipazione regionale, a rilasciare garanzie fideiussorie senza
specificazione alcuna sulla natura ed i limiti delle stesse, non solo
riguardo ai debiti dei consorzi e delle società d'ambito sinora
accertati ma anche su quelli che matureranno in futuro sino al 31
dicembre 2012, nei confronti di terzi creditori per le anticipazioni
su crediti che a questi ultimi siano stati concessi dalle banche.
La disposizione inoltre prevede la concessione di contributi in
conto interessi per le operazioni di cessione di crediti effettuate
da banche e società di factoring e di leasing senza determinare
l'ammontare delle spese autorizzate.
La laconicità del tenore letterale della norma in questione e
l'assenza di un qualsivoglia limite o criterio di determinazione
degli oneri derivantine non solo per l'erogazione dei contributi ma,
principalmente, per l'assolvimento della garanzia prestata rende
questa non conforme agli articoli 81e 97 della Costituzione non
essendo sufficiente, ai fini dell'assolvimento dell'obbligo di
copertura degli oneri previsti il mero riferimento ad autorizzazioni
di spesa già esistenti nel bilancio regionale ma destinati a
finalità diverse. «La riduzione o l'utilizzo di precedenti
autorizzazioni di spesa deve infatti essere sempre espressa ed
analiticamente quantificata in quanto idonea a compensare esattamente
gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa» come ribadito
da codesta eccellentissima Corte nella sentenza n. 115 del 2012.

P. Q. M.

Impugna i sottoelencati articoli del disegno di legge n. 900 -
norme stralciate dal titolo «Norme di modifica alla gestione
integrata dei rifiuti», approvato dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 30 luglio 2012:
art. 1, comma 6, lett. b) punti 2 e 3, lett. d) e lett. e)
per violazione degli articoli 3, 51, 81, quarto comma e 97 della
Costituzione;
art. 3, per violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione;
art. 4 per violazione degli articoli 81, quarto comma e 97
della Costituzione.
Palermo, addì 7 agosto 2012

Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana
Aronica