Serie Generale n. 128 del 4-6-2010
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA 16 febbraio 2010
Monitoraggio del lavoro flessibile ai sensi dell'articolo 36, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. (Direttiva n. 2/2010). (10A06824) (GU Serie Generale n.128 del 04-06-2010)

1. Premessa
2. Le finalità della novella all'art. 36 del decreto legislativo n.
165 del 2001
3. Il monitoraggio del lavoro flessibile - Destinatari e contenuti
4. La cultura dell'integrità. Il ruolo degli Organismi indipendenti
di valutazione della performance
5. Conclusioni
1. Premessa.
Presupposto essenziale e strumento primario per garantire e
controllare il buon andamento e l'imparzialità della pubblica
amministrazione è realizzare la piena trasparenza delle pubbliche
amministrazioni su ogni aspetto che attiene all'organizzazione degli
uffici e all'utilizzo delle risorse umane e finanziarie destinate al
perseguimento delle funzioni istituzionali.
La garanzia della corretta applicazione dei principi che stanno
alla base dell'azione amministrativa trova supporto nella conoscenza
del contesto di riferimento, realizzando approfondimenti sulla
gestione delle amministrazioni pubbliche finalizzati a rilevare i
criteri di scelta seguiti, i risultati conseguiti, i riflessi sugli
attori interessati, le eventuali anomalie verificatesi. Da un'attenta
analisi dei fenomeni si può giungere ad un migliore governo degli
stessi, approntando le misure necessarie per favorire un più
efficace ed efficiente utilizzo delle risorse e per prevenire le
disfunzioni riscontrate.
La trasparenza deve operare in ogni fase dell'azione amministrativa
e, pertanto, a conclusione di un'indagine, l'analisi del fenomeno e
la sintesi delle scelte da operare devono diventare patrimonio a
diposizione degli organi deputati a presidiare il buon funzionamento
della macchina amministrativa, ma anche a disposizione dell'utenza
che può esercitare, attraverso l'acquisizione di informazioni rese
accessibili, un controllo più ampio e diffuso sulla gestione della
res pubblica, anche al fine di meglio tutelare i propri diritti e
prerogative.
Un tema di grande rilevanza che merita l'approfondimento di cui si
è fatto cenno è senz'altro quello dell'utilizzo delle tipologie di
lavoro flessibile da parte delle amministrazioni pubbliche, non solo
per gli aspetti connessi con l'organizzazione del lavoro e degli
uffici, ma anche in ragione delle implicazioni che ne derivano sul
piano politico, economico e sociale.
Già ad aprile 2009 il Dipartimento della funzione pubblica, in
esito alla normativa contenuta nelle leggi finanziarie 2007 e 2008
che affrontavano l'aspetto patologico del precariato, aveva avviato
un'indagine sulla materia al fine di fare chiarezza sulla dimensione
del fenomeno. I risultati dell'indagine hanno evidenziato che le
amministrazioni ricorrono all'utilizzo dei contratti di lavoro
flessibile per far fronte ad esigenze temporanee ed eccezionali
rispetto alle quali l'assunzione a tempo indeterminato risulterebbe
incoerente rispetto al fabbisogno ordinario.
L'esito del monitoraggio è stato pubblicato sul sito istituzionale
di questo Dipartimento e i risultati della rilevazione sono stati
anche oggetto di approfondimento nel corso di un'audizione del
Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione davanti alla
Commissione XI - Lavoro, della Camera dei deputati, audizione resa
anch'essa accessibile mediante gli strumenti audiovisivi di
registrazione dei lavori parlamentari.
A seguito di questo primo monitoraggio realizzato sulla base di
un'adesione volontaria da parte delle amministrazioni, in quanto non
vi era una norma di diritto positivo che disponesse la rilevazione,
sono stati adottati alcuni importanti interventi legislativi.
Attesa la grande importanza del tema, in primis è stato
istituzionalizzato il monitoraggio del lavoro flessibile ad opera
dell'art. 17, commi 26 e 27, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 2009, n. 102, che ha
novellato gli articoli 36 e 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165.
Sono stati, altresì, realizzati interventi normativi che, nel
rispetto del principio del concorso pubblico, hanno disciplinato
forme di reclutamento speciale per favorire la valorizzazione delle
esperienze professionali maturate nelle amministrazioni pubbliche da
parte di soggetti in possesso di specifici requisiti. Si fa
riferimento ai comma da 10 a 13 del citato art. 17 del decreto-legge
n. 78/2009.
Ciò premesso, con la presente direttiva si forniscono alle
amministrazioni in indirizzo, alcune anticipazioni sulle modalità
che saranno seguite per il monitoraggio dei contratti di lavoro
flessibile, specificando fin d'ora che per gli adempimenti concreti
occorrerà attendere che sia operativa l'applicazione telematica che
dovrà acquisire i dati trasmessi da codeste amministrazioni e di cui
si darà notizia con una prossima direttiva. Appare evidente,
infatti, che la dimensione del fenomeno da rilevare non è gestibile
senza il supporto dell'informatica.
2. Le finalità della novella all'art. 36 del decreto legislativo n.
165 del 2001.
L'art. 36, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
come modificato dall'art. 17, comma 26, del decreto-legge n. 78 del
2009 recita: «Al fine di combattere gli abusi nell'utilizzo del
lavoro flessibile, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di
apposite istruzioni fornite con direttiva del Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione, le amministrazioni
redigono, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un
analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile
utilizzate da trasmettere, entro il 31 gennaio di ciascun anno, ai
nuclei di valutazione o ai servizi di controllo interno di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, nonchè alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica che
redige una relazione annuale al Parlamento. Al dirigente responsabile
di irregolarità nell'utilizzo del lavoro flessibile non può essere
erogata la retribuzione di risultato».
Il successivo comma 4 dello stesso art. 36 aggiunge che «Le
amministrazioni pubbliche comunicano, nell'ambito del rapporto di cui
al precedente comma 3, anche le informazioni concernenti l'utilizzo
dei lavoratori socialmente utili».
La novella all'art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001, in
particolare quella di cui al comma 3, ha una forte valenza strategica
per vari ordini di motivi.
Oltre a istituire il monitoraggio, la novella consente di superare
la residua disciplina specialistica che la precedente formulazione
dell'art. 36 dettava in materia di durata massima dei contratti di
lavoro flessibile da parte delle amministrazioni pubbliche. Si
ricorda che la previsione normativa precedente circoscriveva
l'utilizzo del medesimo lavoratore con più tipologie contrattuali
per periodi di servizio non superiori al triennio nell'arco
dell'ultimo quinquennio.
Un primo punto di rilevanza strategica della novella scaturisce,
pertanto, dal fatto che il superamento del predetto vincolo risponde
all'esigenza di far convergere il sistema, ove compatibile con
l'assetto costituzionale delineato per l'apparato pubblico, con
quello del settore privato.
Si tratta di un processo di omogeneizzazione già avviato con
l'art. 49 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto
2008, n. 133 e proseguito con il decreto-legge 10 febbraio 2009, n.
5, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 9 aprile 2009, n. 33, che per la prima volta ha esteso
alle amministrazioni pubbliche il ricorso alle prestazioni di lavoro
accessorio di cui all'art. 70 decreto legislativo 10 settembre 2003,
n. 276.
Nello stesso senso si è mossa da ultimo la legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (legge finanziaria 2010) che all'art. 2, commi da 143 a 149,
prevede interventi di modifica alla disciplina del contratto di
somministrazione e del lavoro accessorio di cui al citato decreto
legislativo n. 276 del 2003 con importanti riflessi anche sulle
amministrazioni pubbliche ed un ulteriore estensione alle stesse dei
casi di utilizzo del lavoro flessibile.
L'omogeneizzazione della disciplina si fonda, oltre che
sull'esigenza di rispondere alle necessità organizzative delle
amministrazioni pubbliche, anche sul fatto che la normativa del
settore privato, ove correttamente applicata dal datore di lavoro
pubblico, contiene in sè gli interventi di garanzia e tutela del
lavoratore volti a prevenire un utilizzo distorto dei contratti di
lavoro atipici.
In quest'ottica si pone la novella dell'art. 36 che istituisce il
monitoraggio e che rimarca, in apertura del comma 3, l'obiettivo di
«combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile».
Oggi il legislatore, per combattere i predetti abusi, sposta il
piano di intervento da soluzioni di tipo restrittivo che vincolano
aprioristicamente l'utilizzo dei contratti di lavoro flessibile, in
una logica di sfiducia nella capacità della dirigenza di governare e
gestire correttamente gli strumenti organizzativi messi a
disposizione dalla legge, a misure di responsabilizzazione della
dirigenza medesima. Dette misure si esprimono con l'esplicita
previsione della sanzione («al dirigente responsabile di
irregolarità nell'utilizzo del lavoro flessibile non può essere
erogata la retribuzione di risultato»), da comminare a seguito di
giudizio negativo emerso dall'esame del rapporto informativo rimesso
«ai nuclei di valutazione o ai servizi di controllo interno di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286» in evoluzione, dopo
l'entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
verso gli Organismi indipendenti di valutazione delle performance di
cui all'art. 14 del decreto medesimo.
Detta sanzione si applica anche qualora l'utilizzo improprio si
riferisca ai contratti flessibili relativi a rapporti di lavoro
autonomo. L'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2009,
come integrato, nella parte finale, dal comma 27 dell'art. 17, del
decreto-legge n. 78 del 2009, dispone, che «Si applicano le
disposizioni previste dall'art. 36, comma 3, del presente decreto».
Estende così ai contratti di lavoro autonomo, nella forma della
collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa,
tanto il monitoraggio quanto la responsabilità dirigenziale
sopradescritta. Quest'ultima responsabilità si aggiunge a quella di
tipo amministrato prevista dallo stesso art. 7, comma 6, per il caso
in cui l'irregolarità commessa dal dirigente si sia concretata nel
ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per
lo svolgimento di funzioni ordinarie o per l'utilizzo dei
collaboratori come lavoratori subordinati.
3. Il monitoraggio del lavoro flessibile - Destinatari e contenuti.
Il monitoraggio si svolgerà, non appena sarà pronta la relativa
applicazione informatica, attraverso la compilazione on line da parte
delle amministrazioni pubbliche di «un analitico rapporto informativo
sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate». La redazione del
rapporto deve essere preceduta da apposite istruzioni da fornire con
direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione.
È opportuno specificare che la portata di un'indagine di questo
tipo è resa molto complessa da due ordini di fattori.
Il primo è dato dall'ampiezza dei destinatari della rilevazione
che sono le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165/2001.
La rilevazione riguarderà dunque:
le amministrazioni dello Stato;
le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo;
le regioni, le province, i comuni e le unioni di comuni, le
comunità montane ed i loro consorzi;
le istituzioni universitarie;
gli istituti autonomi case popolari;
le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e
loro associazioni;
tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e
locali;
le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale;
l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN);
le agenzie, comprese quelle di cui al decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300.
Sono escluse alcune categorie di personale in ragione della
specifica disciplina che caratterizza il loro settore. In particolare
l'indagine non riguarda il personale del comparto scuola, ed il
personale in regime di diritto pubblico, ai sensi dell'art. 3, del
decreto legislativo n. 165/2001.
L'ulteriore complessità nasce dal numero elevato di dati che
servono a qualificare il fenomeno, sia sotto l'aspetto quantitativo
che sotto quello qualitativo.
Le tipologie di lavoro flessibile che sono oggetto della
rilevazione sono:
i contratti di lavoro a tempo determinato (decreto legislativo 6
settembre 2001, n. 368);
gli incarichi dirigenziali con contratto di lavoro a tempo
determinato (art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001;
art. 110, decreto legislativo n. 267/2000, art. 15-septies, decreto
legislativo n. 502/1992);
i contratti di formazione e lavoro (art. 3 del decreto-legge n.
726/1984, convertito, con modificazioni, nella legge n. 863/1984,
art. 16, decreto-legge n. 299/1994, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 451/1994, n. 451);
i rapporti formativi: tirocini formativi e di orientamento (art.
18 della legge n. 196/1997);
i contratti di somministrazione di lavoro, le prestazioni di
lavoro accessorio e i contratti di inserimento (decreto legislativo
n. 276/2003);
i contratti di lavoro autonomo nella forma della collaborazione
coordinata e continuativa (art. 7, comma 6, decreto legislativo n.
165/2001);
gli accordi di utilizzazione di lavoratori socialmente utili
(art. 36, comma 4, decreto legislativo n. 165/2001).
Sono esclusi dall'indagine:
a) le collaborazioni occasionali;
b) il patrocinio e la rappresentanza in giudizio
dell'amministrazione;
c) gli appalti, i contratti e gli incarichi conferiti nell'ambito
delle materie regolate dal codice degli appalti pubblici (decreto
legislativo n. 163/2006 e successive modificazioni) per lavori,
servizi e forniture;
d) gli incarichi di docenza.
Per ciascuna tipologia rilevata dovranno essere fornite le
informazioni necessarie a cogliere il fenomeno nella sua portata:
numero di rapporti di lavoro, procedura di conferimento, durata,
causale, ecc. Saranno rilevati anche dati attinenti
all'organizzazione dell'ente al fine di meglio calare il fenomeno nel
contesto di riferimento.
Data l'ampia portata, il monitoraggio sarà gestito da un'apposita
applicazione informatica, ancora in fase di ultimazione, con
acquisizione dei dati on line. L'applicazione produrrà un rapporto
informativo completo che dovrà essere sottoposto agli organismi
indipendenti di valutazione della performance. Tali organismi
esprimeranno il loro giudizio rispondendo ad un questionario a cui
dovrà essere allegata una loro relazione. I dati del questionario e
la stessa relazione saranno acquisiti dall'applicazione informativa
secondo le istruzioni che saranno fornite a ciascuna amministrazione.
Sulla base dei dati ricevuti, dell'analisi e dell'elaborazione
svolta la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica redigerà una relazione al Parlamento.
4. La cultura dell'integrità. Il ruolo degli organismi indipendenti
di valutazione della performance.
La finalità dell'istituzione del monitoraggio è duplice: da un
lato vi è l'esigenza di rafforzare su un piano concreto la
responsabilità della dirigenza con un processo di verifica, operato
dagli organi competenti, degli atti gestionali posti in essere.
Dall'altro si ritiene, come anticipato nelle premesse, che la
conoscenza del fenomeno potrà favorire l'adozione di misure mirate
sotto l'aspetto normativo, organizzativo e di controllo, ricorrendo
ove necessario all'Ispettorato per la funzione pubblica.
In merito alla responsabilità della dirigenza, si ritiene
opportuno evidenziare che, al di là dei vincoli normativi dettati in
materia di utilizzo dei contratti di lavoro flessibile da cui non
può prescindersi, sulla materia rileva in maniera significativa la
cultura della buona amministrazione della cosa pubblica. I contratti
di lavoro flessibile sono utilizzati correttamente nella misura in
cui le procedure di selezione seguite sono coerenti con i principi
dell'art. 97 della Costituzione. Trasparenza ed imparzialità sono
canoni imprescindibili nel reclutamento delle figure professionali.
Inoltre il ricorso agli istituti contrattuali previsti non può
rappresentare un espediente per eludere la normativa restrittiva in
materia di assunzioni. Non si tralascia di evidenziare che il mancato
rispetto dei vincoli dettati dalla disciplina di legge in materia
può degenerare in forme di precariato che, ferma restando la
responsabilità dei dirigenti, diventa espressione di una carente
coscienza sociale del datore di lavoro che risulta essere ancora più
deplorevole ove riferita ad un funzionario pubblico.
È utile richiamare anche la responsabilità dell'organo di
indirizzo politico-amministrativo che a norma dell'art. 15 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, deve promuovere la
cultura della responsabilità per il miglioramento della performance,
del merito, della trasparenza e della integrità.
Il richiamo fatto all'integrità evoca il concetto
dell'imparzialità, della trasparenza, della rettitudine, della
correttezza nello svolgimento della funzione pubblica. Detti principi
sono posti alla base della gestione delle risorse, finanziarie e
umane, e non vi si può prescindere neppure nell'utilizzo del lavoro
flessibile.
In coerenza con i suddetti principi si ricorda che l'art. 14 dello
stesso decreto legislativo n. 150/2009 assegna all'organismo
indipendente di valutazione della performance il compito di
promuovere ed attestare l'assolvimento degli obblighi di trasparenza
e di integrità da parte dell'amministrazione presso cui opera, anche
alla luce delle previsioni di cui all'art. 11, comma 2, dello stesso
decreto legislativo che prevede per ogni amministrazione l'obbligo di
adottare un programma triennale per la trasparenza e l'integrità.
Il giudizio di tale organismi, che nelle more della loro
costituzione continueranno ad essere il nucleo di valutazione o il
servizio di controllo interno, si estende, pertanto, anche ad
elementi che attengono all'etica nella gestione delle risorse e
nell'utilizzo di tali tipologie di lavoro e sarà utilizzato dai
valutatori al fine di stabilire se sussiste una responsabilità
dirigenziale connessa con un irregolare utilizzo del lavoro
flessibile, da cui scaturiranno riflessi nell'erogazione della
retribuzione di risultato.
5. Conclusioni.
Sulla base di quanto rappresentato, si segnala alle amministrazioni
in indirizzo che, non appena l'applicativo informatico sarà
completato, saranno emanate apposite istruzioni tecniche e saranno
fornite tutte le indicazione necessarie all'adempimento previsto
dall'art. 36, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001.
Le comunicazioni già pervenute o che perverrano in formato
cartaceo non possono essere tenute in considerazione in quanto le
procedure saranno quelle che lo scrivente andrà a descrivere nella
prossima direttiva sull'argomento.
Per quanto attiene alle scadenze, per questo primo monitoraggio le
stesse subiranno uno slittamento temporale. Ogni altra informazione
sarà fornita con le istruzioni tecniche che seguiranno.
Roma, 16 febbraio 2010

Il Ministro: Brunetta

Registrato alla Corte dei conti il 29 marzo 2010
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 3, foglio n. 140