1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 220 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 luglio 2021
Ordinanza del 2 luglio 2020 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige - Trento sul ricorso proposto da fallimento Edilarcense srl contro Comune di Arco e altri.. Edilizia e urbanistica - Pianificazione - Norme della Provincia autonoma di Trento - Efficacia decennale dei piani attuativi - Previsioni che non dispongono, a differenza di quanto si verifica sul resto del territorio nazionale, la proroga triennale dei termini di validita' ed efficacia delle convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012. - Legge della Provincia autonoma di Trento 4 agosto 2015, n. 15 (Legge provinciale per il governo del territorio), artt. 54, comma 1, e 121, comma 7 (recte: 17). (21C00307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2022)

IL TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO
(Sezione Unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 155 del 2019, proposto da Fallimento Edilarcense
s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Delli Santi e
Benedetta Mussini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
Contro:
il Comune di Arco, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Zampiero, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliana Fozzer,
Nicolò Pedrazzoli e Sabrina Azzolini, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto con l'avvocato
Sabrina Azzolini in Trento, piazza Dante n. 15, presso gli uffici
dell'Avvocatura della Provincia;
Nei confronti Smeraldo Invest s.r.l. in liquidazione ed Ettore
Azzolini, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento della delibera del consiglio comunale del
Comune di Arco n. 31 in data 7 agosto 2019, con cui è stata adottata
la «Variante n. 15 al piano regolatore generale di Arco», unitamente
a tutti gli elaborati allegati (ivi comprese le norme tecniche di
attuazione, la relazione illustrativa, le tavole cartografiche, il
rapporto ambientale, la relazione afferente il dimensionamento
residenziale per il decennio 2018-2028 ed il carico insediativo
massimo), nella parte in cui danno atto dell'avvenuta decadenza del
piano di lottizzazione n. 9 «San Giorgio» e, modificando la
disciplina prevista dal vigente P.R.G., destinano le aree di
proprietà del Fallimento Edilarcense s.r.l. a verde agricolo di
interesse locale, ai sensi dell'art. 40 delle norme tecniche di
attuazione della Variante stessa, e di tutti gli atti presupposti,
conseguenti, e comunque connessi;
Nonchè, in via subordinata, per la rimessione alla Corte
costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale
indicate nel ricorso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Arco e
della Provincia autonoma di Trento;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948 e l'art. 23
della legge n. 87/1953;
Visto il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella
legge 24 aprile 2020, n. 27, ed in particolare l'art. 84, come da
ultimo modificato dall'art. 4, comma 1 del decreto-legge 30 aprile
2020, n. 28;
Visto il decreto del Presidente del T.R.G.A. di Trento n. 18 del
9 giugno 2020;
Relatore nell'udienza del giorno 18 giugno 2020, svoltasi con le
modalità previste dall'art. 84, comma 6, del predetto decreto-legge
n. 18 del 2020, il dott. Carlo Polidori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

1. La presente controversia ha ad oggetto la nuova destinazione
urbanistica impressa alle aree sulle quali sorge un complesso
industriale dismesso sito nel Comune di Arco (di seguito «complesso
immobiliare») - già di proprietà della società immobiliare
Edilarcense s.r.l. - costituito da due capannoni industriali, da
depositi edilizi per lo stoccaggio di materiali edili e da un
impianto di betonaggio dotato di una stazione di pompaggio del
gasolio.
Le aree in questione sono incluse dal sin qui vigente Piano
Regolatore Generale (di seguito «P.R.G.») del Comune di Arco -
unitamente ad altre aree adiacenti, di proprietà della società
Immobiliare Resedil s.r.l. e dei signori Ettore Azzolini e Giuseppe
Ferrari - all'interno del perimetro di un piano di lottizzazione,
denominato piano di lottizzazione n. 9 «San Giorgio», la cui adozione
è stata preceduta da un apposito piano guida (approvato con la
delibera consiliare n. 68 in data 11 ottobre 2005), che ha
individuato tre comparti edificatori (rispettivamente indicati con le
lettere A, B e C), un ambito destinato a verde pubblico ed un ambito
destinato alla nuova viabilità di accesso all'area.
A seguito della proposta formulata dai proprietari pro tempore,
il Comune di Arco con la delibera consiliare n. 57 in data 28 luglio
2008, divenuta esecutiva in data 11 agosto 2008, ha approvato il
piano di lottizzazione relativo ai comparti A e C (che comprendono
una porzione del complesso immobiliare) e in data 23 ottobre 2008 è
stata sottoscritta tra i proprietari interessati ed il Comune di Arco
la convenzione annessa al piano di lottizzazione.
La società Edilarcense è stata dichiarata fallita con sentenza
del Tribunale di Milano n. 845/2016 ed il Fallimento Edilarcense,
previa autorizzazione del Giudice delegato, con istanza pervenuta al
Comune di Arco il 18 aprile 2017 ha chiesto la sospensione dei
termini di attuazione del suddetto piano di lottizzazione per motivi
di forza maggiore, stante la pendenza della procedura fallimentare.
Tuttavia il Comune con la nota prot. n. 14525 in data 11 maggio 2017
ha rigettato l'istanza ritenendo di non poter disporre della durata
dei piani di lottizzazione in quanto fissata per legge.
Da ultimo, il Comune di Arco con la delibera consiliare n. 31 in
data 7 agosto 2019 ha adottato la Variante n. 15 al P.R.G., con la
quale - sul presupposto dell'intervenuta decadenza del suddetto piano
di lottizzazione - ha modificato la destinazione urbanistica
dell'area su cui insiste il complesso immobiliare, prevedendone
l'inserimento tra le «aree agricole di interesse locale»,
assoggettate alla disciplina dell'art. 40 delle norme tecniche di
attuazione (di seguito «N.T.A.») della Variante stessa.
In data 2 settembre 2019, è stato pubblicato l'avviso di
adozione della variante ed è stato disposto il deposito degli atti
del procedimento presso gli uffici del Comune, ai fini della
presentazione di osservazioni da parte degli interessati, e in data
24 ottobre 2019 il Fallimento Edilarcense ha presentato osservazioni
per contestare la modifica della destinazione dell'area in questione,
lamentando l'illogicità della destinazione a verde agricolo di
un'area produttiva, dismessa e circondata da insediamenti
residenziali.
2. Il Fallimento Edilarcense con il presente ricorso - premesso
che la delibera n. 31 in data 7 agosto 2019 è immediatamente lesiva
dei propri interessi, perchè nelle more dell'approvazione della
Variante n. 15, ai sensi dell'art. 47 della legge provinciale n.
15/2005 e dell'art. 12, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, «scattano le misure di salvaguardia delle
previsioni urbanistiche contenute nella variante al piano regolatore
adottato» (cfr. la motivazione dell'impugnata delibera) - di tale
delibera chiede l'annullamento deducendo i seguenti motivi.
I) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione,
violazione dell'affidamento e travisamento dei presupposti di fatto e
di diritto; violazione e falsa applicazione dell'art. 30, comma
3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla
legge 9 agosto 2013, n. 98.
L'impugnata Variante è stata adottata, per quanto riguarda il
complesso immobiliare in questione, sul falso presupposto
dell'avvenuta decadenza del piano di lottizzazione n. 9 e della
conseguente necessità di ripianificare il comparto. Difatti il
decreto-legge n. 69/2013 (recante «Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia») - preso atto della «straordinaria necessità
ed urgenza di emanare disposizioni per la crescita economica e per la
semplificazione del quadro amministrativo e normativo, nonchè misure
per l'efficienza del sistema giudiziario e la definizione del
contenzioso civile al fine di dare impulso al sistema produttivo del
Paese attraverso il sostegno alle imprese, il rilancio delle
infrastrutture, operando anche una riduzione degli oneri
amministrativi per i cittadini e le imprese» (cfr. le premessa al
decreto stesso) - ha prorogato l'efficacia delle convenzioni
urbanistiche stipulate sino al 31 dicembre 2012, ossia nel periodo
della crisi economica.
In particolare, secondo l'art. 30, comma 3-bis, del predetto
decreto, «il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine
lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'art.
28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari
comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31
dicembre 2012, sono prorogati di tre anni". Inoltre tale disposizione
è espressione della competenza esclusiva dello Stato, in quanto
inserita in un testo normativo volto a stimolare la crescita
economica attraverso il sostegno alle imprese, il rilancio delle
infrastrutture e la riduzione degli oneri amministrativi.
Significativo in tal senso è il duplice riferimento alla
semplificazione amministrativa e alla riduzione degli oneri
amministrativi per i cittadini e le imprese, che evoca la materia -
di competenza legislativa esclusiva dello Stato - della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», di cui all'art. 117, lettera m), Cost..
Parimenti, l'ulteriore riferimento all'impulso al sistema produttivo
del Paese, attraverso il sostegno alle imprese, s'inquadra nella
materia della tutela della concorrenza - anch'essa rimessa alla
competenza esclusiva dello Stato - di cui all'art. 117, lettera e),
Cost. Viene poi in rilievo anche la competenza esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, lettera l),
Cost., perchè alle convenzioni urbanistiche che accedono ai piani
attuativi di iniziativa privata si applicano, ove non sia
diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di
obbligazioni e contratti, in quanto compatibili. Dunque - non potendo
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano legiferare in
ambiti di esclusiva competenza dello Stato, neppure emanando norme
riproduttive di quelle statali - il suddetto art. 30, comma 3-bis, è
da ritenersi direttamente applicabile anche nel territorio della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Pertanto - posto che la scadenza del piano di lottizzazione n. 9
(approvato con la delibera n. 57 del 2008, divenuta esecutiva in data
11 agosto 2008), inizialmente fissata all'11 agosto 2018 ai sensi
dell'art. 121, comma 17, della legge provinciale n. 15/2015 (secondo
il quale i piani attuativi vigenti alla data di entrata in vigore
della legge stessa hanno validità di dieci anni a decorrere «dalla
data della loro approvazione, se intervenuta dopo la data di entrata
in vigore della legge urbanistica provinciale 2008»), deve intendersi
prorogata fino all'11 agosto 2021 - il Comune di Arco nel definire la
disciplina urbanistica dell'area per cui è causa avrebbe dovuto
quantomeno esternare le ragioni di pubblico interesse che (in
ipotesi) consentirebbero di superare le previsioni del predetto piano
di lottizzazione, nonchè l'affidamento ingenerato nel Fallimento
Edilarcense dalla vigenza del piano stesso, e comunque riconoscere al
riguardo un indennizzo, a norma dell'art. 21-quinquies della legge n.
241/1990.
II) Illegittimità costituzionale degli articoli 54 e 121, comma 17,
della legge provinciale n. 15/2015, per violazione dell'art. 117
Cost., dell'art. 4 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, dei principi di
legalità, buon andamento e uguaglianza.
In via subordinata - qualora il Tribunale non accogliesse il
primo motivo, ritenendo che la disciplina posta dall'art. 30, comma
3-bis, sia riconducibile alla materia dell'urbanistica, rimessa alla
potestà legislativa primaria delle Province autonome di Trento e
Bolzano, ai sensi del combinato disposto degli articoli 8, comma 1,
n. 5 e 16 dello Statuto di autonomia approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 e successive
modifiche - diverrebbe rilevante nel presente giudizio la questione
di legittimità costituzionale della legislazione provinciale sul
termine di efficacia dei piani di lottizzazione in ragione del
mancato recepimento della disciplina posta dal medesimo art. 30,
comma 3-bis, e la questione andrebbe rimessa alla Consulta in quanto
non manifestamente infondata per le seguenti ragioni.
L'art. 8, n. 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972 attribuisce infatti alla potestà legislativa primaria delle
Province di Trento e Bolzano la materia denominata «urbanistica e
piani regolatori». Tuttavia lo stesso articolo dispone che le
Province autonome devono esercitare la propria potestà legislativa
«entro i limiti indicati dall'art. 4», ossia «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali ... nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica». Dunque nelle materie oggetto
della potestà legislativa primaria delle Province autonome le leggi
dello Stato non trovano applicazione diretta, ma le Province autonome
devono comunque adeguarsi se ricorrono i presupposti di cui all'art.
4 dello Statuto, altrimenti la legislazione provinciale non adeguata
diviene illegittima. In particolare l'art. 2, del decreto legislativo
n. 266/1992 (recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e regionali e provinciali, nonchè la podestà statale di
indirizzo e coordinamento») dispone che «la legislazione regionale e
provinciale deve essere adeguata ai principi e norme costituenti
limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto speciale entro i
sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella
Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito».
Ciò posto - mirando il decreto-legge n. 69/2013 a perseguire
«interessi nazionali», perchè reca «misure urgenti per il rilancio
dell'economia», e contenendo «norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», perchè introduce misure volte a
contrastare la crisi economica - la Provincia di Trento, pur
ritenendo il suddetto art. 30, comma 3-bis non direttamente
applicabile - avrebbe comunque dovuto recepirne i contenuti
modificando la legge provinciale n. 1/2008 (allora vigente), che
all'art. 52, comma 2, fissava in dieci anni dalla data di
approvazione la validità dei piani urbanistici attuativi, senza
prevedere alcun meccanismo di proroga volto a rilanciare l'economia e
sostenere le imprese colpite dalla crisi. Invece la Provincia di
Trento non solo non ha adeguato la normativa provinciale, ma ha
addirittura approvato una nuova legge in materia di Governo del
territorio - la legge provinciale n. 15/2015 - che, agli articoli 54
e 121, comma 7, continua a fissare in dieci anni la validità dei
piani attuativi senza ammettere proroghe.
Quindi gli articoli 54 e 121, comma 17, della legge provinciale
n. 15/2015 contrastano non solo con il decreto-legge n. 69/2013, ma
anche e soprattutto con l'art. 117 Cost., l'art. 4 dello Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, l'art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992 ed i principi di legalità e buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.. Inoltre - sempre nel
caso in cui non fosse accolto il primo motivo - le disposizioni
dell'art. 30, comma 3-bis, risulterebbero applicabili su tutto il
territorio nazionale, con sola eccezione, irragionevole e immotivata,
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e, in particolare, della
Provincia autonoma di Trento; quindi, gli articoli 54 e 121, comma
17, della legge provinciale n. 15/2015 si porrebbero in contrasto
anche con i principi di uguaglianza e parità di trattamento sanciti
dall'art. 3 Cost..
In definitiva, per il caso di mancato accoglimento del primo
motivo, viene chiesto al Tribunale di sottoporre alla Corte
costituzionale le seguenti questioni di legittimità costituzionale
(rilevanti nel presente giudizio perchè l'applicazione diretta
dell'art. 30, comma 3-bis, o quantomeno il recepimento della
disciplina ivi contenuta nella legislazione provinciale,
comporterebbero la perdurante efficacia del piano di lottizzazione n.
9 e, quindi, il venir meno del presupposto in base al quale il Comune
ha ripianificato l'area per cui è causa): A) se gli articoli 54,
comma 1, e 121, comma 17, della legge provinciale n. 15/2015 siano
costituzionalmente illegittimi - per contrasto con l'art. 117 Cost.,
l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992 e l'art. 4, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 670/1972, nonchè per contrasto
con i principi di legalità e buon andamento dell'amministrazione di
cui all'art. 97 Cost. - nella parte in cui non sono stati adeguati ai
principi sottesi al raggiungimento degli interessi nazionali e
all'attuazione della riforma economica e sociale, previsti dall'art.
30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013; B) se gli articoli 54,
comma 1, e 121, comma 17, della legge provinciale n. 15/2015 siano
costituzionalmente illegittimi - per contrasto con il principio di
eguaglianza e parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost. - nella
parte in cui, a differenza di quanto si verifica sul resto del
territorio nazionale, non prevedono la proroga dei termini di
efficacia e di validità dei piani urbanistici attuativi, quale
misura di tutela della concorrenza e delle imprese al fine di
contrastare la crisi economica.
III) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei
presupposti di fatto e di diritto, illogicità e ingiustizia
manifesta.
Sotto altro profilo, la scelta di destinare l'area per cui è
causa a verde agricolo è illegittima perchè manifestamente
illogica. Difatti il complesso immobiliare sorge su un'area dismessa,
già urbanizzata, che ha subito un intenso sfruttamento edificatorio,
con conseguente consumo di suolo, come dimostra il fatto che le
tavole della Variante includono il complesso stesso tra le aree
urbanizzate. Dunque, considerate le caratteristiche dell'area, non è
immaginabile un intervento di recupero che consenta di ripristinare
il valore agronomico del suolo, riconvertendolo ad un uso agricolo.
Inoltre la destinazione a verde agricolo è del tutto inadeguata
a creare la leva finanziaria necessaria per consentire il recupero e
la riqualificazione di un'area produttiva dismessa, interventi che
richiedono ingenti risorse e complesse opere di demolizione e
ricostruzione. Dunque la Variante «condanna» il complesso Immobiliare
a rimanere in uno stato di degrado, in spregio agli interessi
pubblici connessi all'ordinato e al corretto Governo del territorio
e, oltretutto, in aperto contrasto con i principi che lo stesso
Comune di Arco dichiara di voler perseguire con la Variante n. 15,
ossia «migliorare l'assetto insediativo», «riqualificare/rigenerare
gli ambiti urbani degradati o dismessi» e «contenere il consumo di
suolo».
In particolare il Comune - invece di confermare la destinazione
urbanistica dell'area e prevedere la riqualificazione del complesso
immobiliare, preservando, nel contempo, dall'edificazione aree non
ancora urbanizzate - da un lato, ha previsto una nuova destinazione
urbanistica del tutto improbabile e incoerente con il contesto
territoriale di riferimento, contraddistinto dalla significativa
presenza di insediamenti residenziali, sia a nord che a sud;
dall'altro ha previsto una nuova area a destinazione residenziale
proprio in adiacenza al complesso immobiliare, come rappresentato
nella planimetria allegata alle osservazioni procedimentali
presentate dal Fallimento Edilarcense.
3. Il Comune di Arco si è costituito in giudizio e con memoria
depositata in data 8 dicembre 2019 ha preliminarmente eccepito che -
ferma restando la portata lesiva dell'impugnata delibera - il ricorso
è sorretto da un interesse attuale e concreto solo limitatamente ai
primi due motivi, mirati a far affermare la perdurante vigenza del
piano di lottizzazione n. 9, mentre per effetto dell'accoglimento del
solo terzo motivo, stante la scadenza del piano di lottizzazione,
l'area in questione diverrebbe una «zona bianca», ai sensi e per gli
effetti dell'art. 54, comma 3, della legge provinciale n. 15/2015.
Nel merito il Comune ha replicato alle suesposte censure
osservando, da un lato, che le convenzioni urbanistiche - e, in
particolare, le convenzioni di lottizzazione alle quali si riferisce
all'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013 - attengono
alla materia dell'urbanistica, rimessa alla competenza legislativa
della Provincia di Trento dall'art. 8, n. 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972, perchè sono strumenti di
«governo del territorio» utilizzati per realizzare l'interesse
all'acquisizione di opere e dotazioni pubbliche, come confermato
dalla giurisprudenza secondo la quale le convenzioni di lottizzazione
rientrano tra gli accordi sostitutivi di cui all'art. 11 della legge
n. 241/1990; dall'altro, che non giova a controparte invocare materie
che l'art. 117, comma 2, Cost. riconduce alla competenza esclusiva
del legislatore statale. Difatti la proroga triennale delle
convenzioni stipulate sino al 31 dicembre 2012 non attiene alla
competenza funzionale trasversale dello Stato in materia di: A)
«tutela della concorrenza», dovendosi far coincidere la nozione di
concorrenza con quella operante a livello comunitario, che comprende
la disciplina antitrust e le misure destinate a promuovere un mercato
aperto e in libera concorrenza, come dimostra l'accostamento della
«tutela concorrenza» alle altre materie di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e), quali la «moneta» e la «tutela del risparmio e mercati
finanziari», stante l'intendimento del legislatore del 2001 «di
unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che
attengono allo sviluppo dell'intero Paese» (Corte costituzionale,
sentenza 13 gennaio 2004, n. 14); B) «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»,
perchè l'art. 30, comma 3-bis, non è una norma di semplificazione
del procedimento e, seppure lo fosse, comunque non rientra nel
perimetro dell'art. 29, commi 2-bis e 2-ter, della legge n. 241/1990;
C) «ordinamento civile», perchè tale materia è costituita
«dall'insieme delle regole fondamentali che disciplinano i rapporti
privati» (Corte costituzionale, sentenza 28 luglio 2004, n. 282),
mentre le convenzioni di lottizzazione sono accordi di diritto
pubblico, ai quali si applicano solo i principi del codice civile in
materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili e
semprechè non sia diversamente previsto.
Riguardo alle questioni di legittimità costituzionale
prospettate da controparte il Comune ha replicato che il
decreto-legge n. 69/2013 non qualifica l'art. 30, comma 3-bis come
una norma fondamentale di riforma economico sociale della Repubblica,
fermo restando che neppure tale auto-qualificazione sarebbe
sufficiente in quanto «la natura di riforma economico-sociale di una
normativa non può essere determinata dalla sola apodittica
affermazione del legislatore e ... essa deve invece ricercarsi
nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione politico-sociale,
nel suo scopo, nel suo contenuto, nella modificazione che essa
apporta nei rapporti sociali» (Corte costituzionale, sentenza 28
luglio 1993, n. 355). Inoltre non tutte le disposizioni contenute in
una legge di riforma economico-sociale possono dirsi vincolanti, ma
solo quelle che assurgano a principi generali di riforma (Corte
costituzionale, sentenza 7 novembre 1995, n. 482). Dunque, essendo
l'art. 30, comma 3-bis, una norma eccezionale, non suscettibile di
interpretazione estensiva o analogica (T.A.R. Lombardia Milano, Sez.
II, 22 luglio 2015, n. 1764), viene meno in radice la possibilità di
qualificarla come una norma di riforma economico-sociale.
Quanto al terzo motivo, la Variante n. 15 ha introdotto la
disposizione dell'art. 67.6, comma 2, delle N.T.A. (rubricata
«Interventi di riqualificazione urbanistica, ambientale e
paesaggistica») che consentirà la conversione in volumi residenziali
di quelli dismessi ubicati su aree come quella per cui è causa,
secondo indici e quantità edificatorie di riqualificazione indicati
nelle tabelle allegate alla norma tecnica. Quindi la nuova
destinazione impressa all'area in questione - divenuta «zona bianca»,
ai sensi dell'art. 54, comma 3 della legge n. 15/2015, dopo la
scadenza del piano rimasto inattuato - non impedisce il recupero e la
riqualificazione dei volumi dismessi. Nè corrisponde al vero che la
Variante avrebbe previsto una nuova zona residenziale in adiacenza
alle aree interessate dal piano attuativo scaduto. L'area alla quale
si riferisce controparte si colloca infatti a nord est del complesso
immobiliare e la sua destinazione era stata già prevista dalla
Variante per opere pubbliche n. 13, approvata con la delibera della
Giunta provinciale n. 307 in data 22 febbraio 2013.
4. Questo Tribunale con l'ordinanza n. 58 in data 12 dicembre
2019 ha giudicato le esigenze cautelari prospettate dalla parte
ricorrente - «peraltro non supportate dall'allegazione di documenti
che provino l'esistenza di trattative in atto per la vendita del
terreno oggetto dell'impugnata variante» (cfr. la motivazione
dell'ordinanza) - tutelabili ai sensi dell'art. 55, comma 10, cod.
proc. amm., con la sollecita definizione del giudizio nel merito.
5. Anche la Provincia autonoma di Trento si è costituita in
giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 2
marzo 2020, in replica alle suesposte censure, ha negato innanzi
tutto l'applicabilità dell'art. 30, comma 3-bis, osservando che la
disciplina delle convenzioni di lottizzazione attiene alla materia
dell'urbanistica, rimessa alla competenza del legislatore provinciale
dall'art. 8, n. 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972. Dunque il legislatore statale con il decreto-legge n.
69/2013 è intervenuto per prorogare l'efficacia dei piani attuativi
riconducibili alla propria competenza legislativa e «non certo
l'efficacia dei piani attuativi disciplinati compiutamente dalle
autonomie speciali».
Nè osta a tale interpretazione, secondo la Provincia, il fatto
che nel caso delle convenzioni di lottizzazione il potere
amministrativo sia esercitato in forma consensuale, perchè questa
circostanza non è idonea a traslare le convenzioni di lottizzazione
- espressione del potere amministrativo di attuazione della
pianificazione urbanistica - dalla materia «urbanistica e piani
regolatori» alla materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
comma 2, lettera l), Cost., come dimostra la giurisprudenza che
riconduce le convenzioni di lottizzazione agli accordi sostitutivi di
cui all'art. 11 della legge n. 241/1990. Nè tantomeno giova a
controparte invocare la competenza del legislatore statale nelle
materie di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) e lettera m), Cost.;
difatti la «tutela concorrenza» e la «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» sono
materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato dalla legge
costituzionale n. 3/2001 - la quale dispone altresì, all'art. 10,
che «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite» - e, come affermato al riguardo dalla Corte
costituzionale (sentenza 12 aprile 2005, n. 145), «le disposizioni
della legge costituzionale n. 3 del 2001, modificativa del titolo V
della Costituzione, si applicano alle Province autonome, ai sensi
dell'art. 10 della stessa legge costituzionale, solo «per le parti in
cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite». Sicchè, deve necessariamente escludersi che le
disposizioni della suddetta legge costituzionale possano comportare
limitazioni alla sfera di competenza legislativa già attribuita alla
Provincia ricorrente per effetto dello statuto di autonomia. Fermo
restando, ricorrendone i presupposti, l'obbligo di adeguamento,
imposto dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del
1992, ai principi e alle norme costituenti limiti indicati dagli
articoli 4 e 5 dello stesso statuto».
Riguardo al secondo motivo, incentrato sul mancato adeguamento
della legislazione provinciale alla disposizione dell'art. 30, comma
3-bis, secondo la Provincia, posto che tale articolo estende la
proroga triennale agli «accordi similari comunque nominati dalla
legislazione regionale», deve allora ritenersi che la proroga
riguardi soltanto le convenzioni urbanistiche disciplinate dalle
regioni a statuto ordinario nell'esercizio della potestà legislativa
concorrente in materia di «governo del territorio» di cui all'art.
117, comma 3, Cost.. Del resto, se il legislatore statale avesse
inteso estendere la proroga alle Province autonome di Trento e
Bolzano, avrebbe palesato tale intendimento, come avvenuto nel comma
1 del medesimo art. 30. Inoltre, posto che anche questo Tribunale
(T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Trento, 6 marzo 2019, n. 44) ha
qualificato l'art. 30, comma 3-bis, come una norma eccezionale, non
suscettibile di interpretazioni estensive o analogiche, la norma
stessa non si configura come una «norma fondamentale di riforma
economico sociale».
Fermo restando quanto precede, secondo Provincia, è lo stesso
art. 30, comma 3-bis, che pone dubbi legittimità costituzionale in
quanto la proroga ivi prevista non appare ragionevole e proporzionata
agli obiettivi perseguiti. Difatti, secondo la Corte costituzionale
(sentenza 27 luglio 2004, n. 272) il criterio della proporzionalità
e dell'adeguatezza è «essenziale per definire l'ambito di
operatività della competenza legislativa statale attinente alla
tutela della concorrenza e conseguentemente la legittimità dei
relativi interventi statali» e tale criterio nel caso in esame non è
rispettato perchè la proroga triennale riguarda indistintamente
tutte le convenzioni urbanistiche sottoscritte fino al 31 dicembre
2012, non essendo prevista «una valutazione periodica della
perdurante utilità di questa disposizione eccezionale»; invece «il
carattere eccezionale della misura e la finalità contingente
perseguita (il rilancio dell'economia in una fase di stagnazione)
avrebbero ragionevolmente richiesto un'efficacia contenuta entro un
periodo temporale circoscritto, dunque limitata alle convenzioni di
prossima scadenza rispetto all'adozione di questa misura eccezionale
di rilancio dell'economia, ovvero un periodico accertamento della
perdurante necessità del mantenimento di questa norma eccezionale
nell'arco dei 13 anni nei quali avrebbe esplicato i propri effetti».
In altri termini, se il legislatore statale avesse contenuto
l'intervallo temporale di applicazione della proroga, calcolandolo
sulla prevedibile durata dell'acme della crisi economica, allora la
norma avrebbe potuto risultare ragionevole; invece la proroga fino al
2025 delle convenzioni stipulate fino al 31 dicembre 2012 preclude
alle amministrazioni comunali la possibilità di valutare
l'attualità delle norme dei piani di lottizzazione, stante l'obbligo
di indennizzare il pregiudizio derivante al privato dall'eventuale
recesso dell'Amministrazione dalla convenzione per sopravvenuti
motivi di interesse pubblico.
Infine, sempre secondo la Provincia, il fatto che la proroga in
questione garantisca un'utilità ai proprietari interessati non è
sufficiente per dimostrare che si tratta di una misura di
semplificazione, perchè nella legge n. 241/1990 la semplificazione
amministrativa è disciplinata nel capo IV, ove sono previsti
istituti come la conferenza di servizi, volti a garantire uno
svolgimento del procedimento improntato ad efficienza ed efficacia;
invece la proroga determina una generalizzata sospensione
dell'esercizio del potere di attuazione della pianificazione
urbanistica comunale, nel caso in cui sia stata stipulata una
convenzione di lottizzazione.
6. La parte ricorrente con memoria depositata in data 2 marzo
2020, oltre ad illustrare il pregiudizio derivante dall'impugnata
delibera, ha replicato alle difese svolte dalla Provincia ribadendo,
in particolare, che l'art. 30, comma 3-bis si configura come una
«norma fondamentale di riforma economico sociale».
7. La Provincia autonoma di Trento con memoria di replica
depositata in data 12 marzo 2020 ha insistito per la reiezione del
ricorso osservando, in particolare, che l'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato con la sentenza 18 febbraio 2020, n. 5, ha
definitivamente chiarito che gli accordi di cui all'art. 11 della
legge n. 241/1990 costituiscono un istituto del diritto pubblico e,
quindi, le convenzioni urbanistiche alle quali si riferisce l'art.
30, comma 3-bis, esulano dalla materia «ordinamento civile», di cui
all'art. 117, comma 2, lettera l), Cost..
8. La parte ricorrente con la memoria di replica depositata in
data 13 marzo 2020 ha insistito per l'accoglimento del ricorso
ribadendo che la proroga dei termini di efficacia delle convenzioni
di lottizzazione «deve necessariamente operare in modo
indifferenziato su tutto il territorio nazionale, senza lasciare
alcun margine di valutazione discrezionale agli Enti locali», ivi
compresa la Provincia autonoma di Trento. Dunque la Provincia, pur
ritenendo non direttamente applicabile la disposizione dell'art. 30,
comma 3-bis, avrebbe comunque dovuto adottare una legge provinciale
di recepimento nel termine di sei mesi previsto dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 266/1992.
9. La parte ricorrente ed il Comune di Arco hanno presentato note
di udienza, rispettivamente in data 12 e 15 giugno 2020, insistendo
per l'accoglimento delle rispettive tesi.
10. All'udienza del 18 giugno 2020 il ricorso, ai sensi dell'art.
84, comma 5, del decreto-legge n. 18/2020, convertito dalla legge n.
27/2020, è passato in decisione, senza discussione orale, sulla base
degli atti depositati.
11. Tanto premesso in fatto, il Collegio osserva innanzi tutto
che - stante la graduazione dei motivi operata dalla parte ricorrente
- questo Tribunale con la sentenza non definitiva 30 giugno 2020, n.
98, ha esaminato con priorità il primo motivo di ricorso, con cui
viene dedotto che l'impugnata delibera n. 31 del 2019, di adozione
preliminare della Variante n. 15, è illegittima, nella parte in cui
è stata impressa la destinazione «aree agricole di interesse locale»
alle aree per cui è causa, perchè muove dall'erroneo presupposto
che il piano di lottizzazione n. 9 «San Giorgio» sia decaduto in data
in data 11 agosto 2018 (in quanto rimasto inattuato nonostante il
decorso del termine decennale di cui agli articoli 54, comma 1, e
121, comma 17, della legge provinciale n. 15/2015), mentre nella
fattispecie troverebbe applicazione diretta la disposizione dell'art.
30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013, convertito dalla legge
n. 98/2013 - secondo la quale «il termine di validità nonchè i
termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di
lottizzazione di cui all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150,
ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione
regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre
anni» - e, quindi, la scadenza del predetto piano di lottizzazione
sarebbe prorogata ex lege fino all'11 agosto 2021.
12. Tuttavia con la predetta sentenza tale motivo è stato
rigettato per le ragioni di seguito indicate:
«3. Preliminarmente giova rammentare che, a seguito della
riforma costituzionale del 2001, la Corte costituzionale - tra le
materie attribuite alla competenza esclusiva del legislatore statale
dall'art. 117, comma 2, Cost. - ne ha individuate alcune a carattere
trasversale, ossia che non indicano oggetti ben precisi, bensì
finalità che devono essere perseguite dal legislatore e, quindi,
vanno a sovrapporsi ad una pluralità di altri interessi, incidendo
su ambiti di competenza legislativa concorrente o residuale delle
Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
In particolare, per quanto interessa in questa sede, più volte
la Corte costituzionale (ex multis, sentenza 21 dicembre 2016, n.
287) ha ribadito che materie di competenza statale come quella di cui
all'art. 117, comma 2, lettera e), «tutela della concorrenza», e
quella di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), «ordinamento
civile», per la loro natura trasversale assumono carattere prevalente
e «possono influire su altre materie attribuite alla competenza
legislativa concorrente o residuale delle regioni fino a incidere
sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano».
Ad analoghe conclusioni la Consulta (ex multis, sentenza 24
luglio 2012, n. 207) è pervenuta con riferimento alla materia di cui
all'art. 117, comma 2, lettera m), «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»,
precisando al riguardo che si tratta «non tanto di una «materia» in
senso stretto, quanto di una competenza del legislatore statale
idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il
legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti,
senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle»
e che, in questa prospettiva, «anche l'attività amministrativa
(quindi, anche i procedimenti amministrativi in genere) ... può
assurgere alla qualifica di «prestazione» della quale lo Stato è
competente a fissare un «livello essenziale" a fronte di una
specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici ed, in
generale, di soggetti privati».
Ebbene tra queste competenze trasversali del Legislatore statale,
secondo la parte ricorrente, nel presente giudizio rileverebbe
innanzi tutto quella in materia di «ordinamento civile» perchè le
convenzioni di lottizzazione sono qualificate dalla giurisprudenza
come accordi sostitutivi di provvedimenti, per i quali l'art. 11,
comma 2, della legge n. 241/1990 prevede espressamene che «si
applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice
civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili»
e, quindi, la proroga triennale delle convenzioni di lottizzazione
stipulate sino al 31 dicembre 2012 sarebbe senz'altro riconducibile
alla potestà legislativa statale.
Parimenti rileverebbe, sempre secondo la parte ricorrente, la
competenza trasversale in materia di «tutela della concorrenza»,
perchè nelle premesse al decreto-legge n. 69/2013 è invocata la
«necessità ed urgenza di emanare disposizioni ... al fine di dare
impulso al sistema produttivo del Paese attraverso il sostegno alle
imprese» e, quindi, la proroga triennale delle convenzioni di
lottizzazione - quale misura di sostegno alle imprese - sarebbe
espressione anche della potestà legislativa statale in materia di
«tutela della concorrenza».
Infine la ricorrente invoca la competenza trasversale relativa
alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale», perchè nelle premesse al
decreto-legge n. 69/2013 è richiamata la «necessità ed urgenza di
emanare disposizioni ... per la crescita economica e per la
semplificazione del quadro amministrativo e normativo, ... operando
anche una riduzione degli oneri amministrativi per i cittadini e le
imprese» e, quindi, la proroga triennale delle convenzioni di
lottizzazione - quale misura volta sia alla semplificazione
amministrativa, sia alla riduzione degli oneri amministrativi per i
cittadini e le imprese - assurgerebbe al rango di «prestazione» della
quale lo Stato è competente a fissare un «livello essenziale» a
fronte di una specifica pretesa dei cittadini e delle imprese.
4. Giova poi rammentare che la complessità dei fenomeni sociali
oggetto di interventi legislativi rende spesso non agevole la
riconduzione di una norma di legge ad un'unica materia, perchè si
determina un intreccio tra le diverse materie ed i diversi livelli di
competenza che la stessa Corte costituzionale ha definito
«inestricabile» (sentenza 14 gennaio 2016, n. 1).
A fronte di tale situazione la Consulta (sentenza 28 gennaio
2005, n. 50) ha precisato che, in caso di interferenze tra norme
rientranti in materie di competenza statale ed altre di competenza
concorrente o residuale delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano, «può parlarsi di concorrenza di competenze e non
di competenza ripartita o concorrente», e che per la composizione
delle interferenze tra i vari livelli «la Costituzione non prevede
espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di
principi diversi».
Tra questi principi rileva innanzi tutto il «principio di
prevalenza» (sentenza 23 dicembre 2003, n. 370), che può applicarsi
qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo essenziale di un
complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre. A tale
principio si affiancano il «principio di leale collaborazione»
(sentenza 14 gennaio 2016 n. 1, cit.), che impone al legislatore
statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle
Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, a salvaguardia
delle loro competenze, ed il «principio della c.d. attrazione in
sussidiarieta'» (sentenza 1° ottobre 2003, n. 303), che si fonda su
un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni
amministrative di cui all'art. 118, comma 1, Cost. (secondo il quale
le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni,
possono essere allocate ad un livello diverso di Governo per
assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza) e comporta che
l'attrazione allo Stato di funzioni amministrative implichi la
parallela attrazione della funzione legislativa.
5. Infine giova evidenziare che - mentre la Corte costituzionale
(sentenza 13 novembre 2009, n. 295), riguardo alla materia di cui
all'art. 117, comma 2, lettera l), ha precisato che il legislatore
costituente «ha codificato il c.d. limite del diritto privato
consolidatosi nella giurisprudenza costituzionale anteriore alla
riforma del 2001», ribadendo che «l'ordinamento del diritto privato
si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato
sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire nel territorio nazionale l'uniformità della disciplina
dettata per i rapporti fra privati. Esso, quindi, identifica un'area
riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e
comprendente i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione»
(sentenza n. 352 del 2001)» - diverse considerazioni valgono per la
materia di cui all'art. 117, comma 2, lettera e), «tutela della
concorrenza», e quella di cui all'art. 117, comma 2, lettera m),
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale». Difatti - come correttamente osservato dalla
Provincia nelle sue difese - queste due materie sono state attribuite
alla competenza esclusiva dello Stato dalla legge costituzionale n.
3/2001, la quale dispone altresì, all'art. 10, che «Sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite». Ciò significa che per le predette materie
di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) e lettera m), vale quanto
affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 145/2005 e n.
401/2007.
In particolare con la prima pronuncia (sentenza 12 aprile 2005,
n. 145) è stata ritenuta infondata la tesi del Governo - secondo la
quale la diretta applicabilità di una legge statale nel territorio
della Provincia di Trento sarebbe derivata dalla competenza esclusiva
dello Stato nella materia di cui all'art. 117, comma 2, lettera m) -
osservando che «le disposizioni della legge costituzionale n. 3 del
2001, modificativa del titolo V della Costituzione, si applicano alle
Province autonome, ai sensi dell'art. 10 della stessa legge
costituzionale, solo "per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite". Sicchè,
deve necessariamente escludersi che le disposizioni della suddetta
legge costituzionale possano comportare limitazioni alla sfera di
competenza legislativa già attribuita alla Provincia ricorrente per
effetto dello statuto di autonomia. Fermo restando, ricorrendone i
presupposti, l'obbligo di adeguamento, imposto dall'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo n. 266 del 1992, ai principi e alle norme
costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello stesso
statuto».
Parimenti la Consulta con la seconda pronuncia (sentenza 23
novembre 2007, n. 401) - nel dichiarare inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del codice dei
contratti pubblici approvato con il decreto legislativo n. 163/2006
(il quale individuava le materie nelle quali «le Regioni, nel
rispetto dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione, non
possono prevedere una disciplina diversa da quella del presente
Codice»), questione sollevata in via principale dalla Provincia di
Trento invocando la propria potestà legislativa primaria su materie
interessate dal predetto articolo (come i «lavori pubblici di
interesse provinciale», di cui all'art. 8, n. 17, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972) - ha osservato quanto segue:
«L'art. 4, comma 5, del decreto legislativo n. 163 del 2006 contiene
... una clausola di salvaguardia secondo la quale «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano
la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli
statuti e nelle relative norme di attuazione». A tale fine, pertanto,
opera il meccanismo prefigurato dall'art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, secondo il quale l'emanazione di nuove norme statali
non determina una diretta abrogazione di leggi provinciali
preesistenti, ma solo un obbligo di adeguamento entro i sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto legislativo statale nella
Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito. Il
mancato adempimento di siffatto obbligo può essere fatto valere dal
Governo con ricorso contro le leggi provinciali non adeguate (vedi,
tra le altre, la sentenza numero 302 del 2003). Il legislatore
statale ha, pertanto, espressamente previsto una clausola che, per il
suo contenuto puntuale in ordine al relativo ambito applicativo (vedi
le sentenze numeri 384, 287 e 263 del 2005), è idonea ad escludere,
come afferma la stessa difesa dello Stato, il vizio di
costituzionalità della disposizione. Del resto, il medesimo art. 4,
comma 3, fa espressamente riferimento alle sole "regioni" e non anche
alle Province autonome». Dunque, secondo la Consulta, correttamente
il legislatore statale - invece di invocare la materia della «tutela
della concorrenza» per affermare la propria competenza a legiferare
direttamente nella materia dei contratti pubblici nei confronti delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e
Bolzano - aveva riservato a tali enti una disciplina diversa (quella
di cui all'art. 4, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006) da
quella prevista per le Regioni a statuto ordinario, sì da non
incorrere nella violazione dell'art. 10 della legge costituzionale n.
3/2001.
In definitiva il Collegio ritiene che soltanto invocando la
potestà legislativa statale in materia di «ordinamento civile» la
parte ricorrente potrebbe astrattamente postulare la diretta
applicabilità della disposizione dell'art. 30, comma 3-bis, del
decreto-legge n. 69/2013. Invece la violazione dell'art. 117, comma
2, lettera e) e lettera m), potrebbe astrattamente supportare
soltanto la censura (dedotta con il secondo motivo) incentrata sul
mancato adeguamento della legislazione provinciale alla disposizione
dell'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013 secondo
l'apposito meccanismo delineato dall'art. 2 del decreto legislativo
n. 266/1992.
6. Tanto premesso, nel caso in esame non giova alla parte
ricorrente neppure invocare la potestà del legislatore statale in
materia di «ordinamento civile» perchè, da un lato, le convenzioni
di lottizzazione rientrano senz'altro nella materia denominata
«urbanistica e piani regolatori», che l'art. 8, n. 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972 attribuisce alla potestà
legislativa primaria delle Province autonome di Trento e Bolzano;
dall'altro, in applicazione del richiamato «principio di prevalenza»
deve ritenersi che il nucleo essenziale della disciplina delle
convenzioni di lottizzazione - e, in particolare, la disciplina del
termine di efficacia delle convenzioni stesse - non sia riconducibile
alla potestà del legislatore statale in materia di «ordinamento
civile».
È noto che un'autorevole dottrina sin dall'entrata in vigore
della legge n. 765/1967 - che, nel modificare l'art. 28 della legge
n. 1150/1942, aveva subordinato la lottizzazione dei terreni a scopo
edilizio all'esistenza dello strumento urbanistico generale ed
imposto un contenuto minimo alla convenzione di lottizzazione,
costituito dall'obbligo del lottizzante di realizzare gran parte
delle opere di urbanizzazione e di cedere gratuitamente
all'amministrazione le opere e la relativa area di sedime - ha
definito le lottizzazioni «centauresse» per spiegare la difficoltà
di inquadrare un fenomeno caratterizzato dalla compresenza di due
elementi difficilmente conciliabili tra loro, come autorità e
consenso.
Attualmente nella Provincia di Trento la disciplina delle
lottizzazioni si rinviene, prevalentemente, negli articoli 49 e ss.
della legge n. 15/2015, che regolano la più ampia materia degli
strumenti urbanistici di attuazione della pianificazione generale. In
particolare l'art. 50 della legge n. 15/2015 include (al comma 1) i
piani di lottizzazione tra gli «strumenti attuativi» del P.R.G.
(previsti e disciplinati dall'art. 49) e precisa (al comma 5) che i
piani di lottizzazione sono piani di iniziativa privata o, nei casi
previsti dall'art. 52, di iniziativa pubblica, e sono obbligatori nei
casi previsti da ciascun P.R.G. e nei casi indicati dallo stesso art.
50. Gli articoli 51-53 si occupano a loro volta del procedimento di
formazione dei piani attuativi, mentre l'art. 54 disciplina gli
effetti dei piani attuativi.
Inoltre, per quanto d'interesse in questa sede, l'art. 49 della
legge n. 15/2015 - dopo aver affermato (al comma 1), in termini
generali, che gli strumenti urbanistici attuativi (ivi compresi i
piani di lottizzazione) «specificano e sviluppano le previsioni degli
strumenti urbanistici di carattere generale» - ne stabilisce (al
comma 6) il contenuto minimo, precisando che sono costituiti da una
pluralità di elaborati progettuali, ivi compreso uno «schema di
convenzione, da stipulare fra gli interessati e il comune».
Lo stesso art. 49 disciplina (sempre al comma 6) il contenuto
obbligatorio della convenzione tra il Comune ed i proprietari
interessati, prevedendo che deve specificare: «l'individuazione e
l'assunzione degli oneri di urbanizzazione primaria e, se necessario,
secondaria, a carico del proprietario»; «la misura del contributo di
costruzione da corrispondere, ridotto in relazione all'entità delle
opere di urbanizzazione primaria e, eventualmente, secondaria
realizzate direttamente a cura dei proprietari», misura calcolata in
via provvisoria dagli interessati, salvo successivo conguaglio sulla
base delle determinazioni del comune; «le cessione gratuita al comune
delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e
l'eventuale cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di
urbanizzazione secondaria previste e determinate in proporzione
all'entità e alle caratteristiche degli insediamenti del piano
attuativo»; «l'eventuale cessione gratuita di aree per interventi di
riqualificazione ambientale»; «i termini, non superiori a dieci anni
dalla data di approvazione dei piani attuativi d'iniziativa privata o
mista pubblico-privata, per l'esecuzione delle opere di
urbanizzazione, l'ordine temporale ed eventualmente di priorità per
la realizzazione di queste opere o degli interventi previsti dal
piano attuativo»; «le garanzie finanziarie per l'adempimento degli
obblighi derivanti dalla convenzione, di importo pari al costo delle
opere di urbanizzazione, come quantificato nel computo
metrico-estimativo allegato al piano»; «le clausole penali
applicabili»; «la quantificazione dell'indennizzo dovuto nel caso di
espropriazione di aree necessarie per opere di urbanizzazione
secondaria, se determinabile in sede di piano attuativo, quando tali
opere non sono comprese nella cessione gratuita ai sensi del numero
3) e sono assoggettate dal PRG a vincolo preordinato
all'espropriazione, nei limiti indicati nell'art. 48».
Quanto agli effetti dei piani attuativi (ivi compresi i piani di
lottizzazione) l'art. 54 dispone (al comma 1) che "hanno efficacia
decennale, a decorrere dalla data di efficacia della delibera che li
approva" e (al comma 1-bis) che il Comune, entro tale termine
decennale, «può prorogare l'efficacia dei piani attuativi
d'iniziativa privata o d'iniziativa mista pubblico-privata non ancora
scaduti per un periodo di tempo non superiore a tre anni in caso di
particolare complessità delle opere di urbanizzazione previste nei
piani medesimi, fatto salvo quanto previsto dall'art. 48 con riguardo
alla durata dei vincoli preordinati all'espropriazione». Inoltre, con
particolare riferimento ai piani attuativi d'iniziativa privata,
l'art. 54, comma 2, dispone che «la completa realizzazione delle
opere di urbanizzazione previste dai piani e l'assolvimento da parte
del soggetto privato degli obblighi a suo carico derivanti dalla
convenzione entro il termine previsto dal comma 1 consentono di
realizzare, in tutto o in parte anche dopo la scadenza di
quest'ultimo termine, gli interventi edilizi previsti nel piano
stesso, se essi sono conformi alle previsioni degli strumenti
urbanistici, in vigore o adottati, del regolamento edilizio comunale
e della normativa urbanistica ed edilizia vigenti al momento del
rilascio o della presentazione del titolo abilitativo edilizio;
inoltre consentono di apportare eventuali varianti ordinarie e in
corso d'opera ai medesimi interventi».
Infine gli ultimi due commi dell'art. 54 si occupano della sorte
delle aree incluse nei piani di lottizzazione dopo la scadenza del
predetto termine decennale. In particolare, secondo il comma 3, al di
fuori dei casi previsti dal comma 2, tali aree divengono «zone
bianche» (ossia sono prive di disciplina) e «sono utilizzabili nei
limiti di una densità edilizia fondiaria di 0,01 metri cubi per ogni
metro quadrato di lotto accorpato», fermo restando che, entro dodici
mesi dalla scadenza del predetto termine decennale il comune deve
definire la nuova disciplina delle aree in questione «mediante
l'approvazione di una variante al PRG o mediante l'approvazione di un
piano attuativo con effetto di adozione di variante al PRG» oppure,
se le opere previste dal commi 2 sono state realizzate in parte,
«mediante la predisposizione di un nuovo piano attuativo per il
necessario assetto della parte rimasta inattuata».
Rileva infine in questa sede la norma transitoria dell'art. 121,
comma 17, della legge provinciale n. 15/2015, secondo il quale
«L'efficacia decennale dei piani, prevista dall'art. 54, comma 1,
vigenti alla data di entrata in vigore di questa legge decorre dalla
data della loro approvazione, se intervenuta dopo la data di entrata
in vigore della legge urbanistica provinciale 2008».
7. Poste tali premesse, il Collegio ritiene che le «convenzioni
di lottizzazione», alle quali si riferisce l'art. 30, comma 3-bis,
rientrino nella materia dell'urbanistica - di competenza del
legislatore provinciale ai sensi dell'art. 8, n. 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972 - innanzi tutto perchè il
legislatore nazionale intendeva senz'altro ampliare l'efficacia
temporale dei piani di lottizzazione e non solo delle convenzioni
che, ai sensi dell'art. 49, comma 6, della legge n. 15/2015, sono
parte integrante dei piani di lottizzazione; del resto di ciò si
trae conferma dal fatto che l'art. 54 della legge n. 15/2015 si
occupa della durata e degli effetti dei piani attuativi, e non delle
convenzioni che sono parte di tali piani.
Inoltre, la riconduzione dei piani di lottizzazione alla materia
dell'urbanistica è confermata sia dall'art. 49, comma 1, della legge
n. 15/2015, in forza del quale gli strumenti urbanistici attuativi
assolvono, prevalentemente, alla funzione di specificare e sviluppare
le previsioni degli strumenti urbanistici generali (e, quindi, sono
strumenti attraverso i quali l'amministrazione esercita il c.d.
potere conformativo, che implica scelte politiche sull'uso del
territorio), sia dal fatto che gli articoli 49 e ss. disciplinano
prevalentemente proprio la c.d. funzione urbanistica di regolazione
(ossia l'esercizio del potere conformativo).
8. Deve poi rilevarsi che - pur essendo innegabile (alla luce
dell'art. 49, comma 6, della legge n. 15/2015, ove è prevista la
convenzione che deve essere stipulata tra il Comune ed i proprietari
interessati dal piano attuativo) il ruolo che la c.d. urbanistica
consensuale ha assunto nell'ambito della dinamica dell'esercizio del
potere finalizzato all'adozione del piano di lottizzazione - la
prevalente natura pubblicistica del piano stesso è tuttavia
confermata dalla riconduzione delle c.d. convenzioni urbanistiche
agli accordi sostitutivi di provvedimenti di cui all'art. 11 della
legge n. 241/1990 e dal fatto che, secondo la unanime giurisprudenza
della Corte costituzionale, delle Sezioni unite della Corte di
cassazione e dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, tali
accordi non possono essere qualificati come strumenti di matrice
civilistica.
In particolare la Corte costituzionale (sentenza 15 luglio 2016,
n. 179) ha dichiarato infondata la questione di legittimità
costituzionale (sollevata in relazione agli art. 103, comma 1, e 113,
comma 1, Cost.) dell'art. 133, comma 1, lettera a), n. 2, e lettera
f), cod. proc. amm., nella parte in cui include tra le materie di
giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie
proposte dall'Amministrazione nei confronti di soggetti privati,
osservando che «in sede di regolazione della giurisdizione, la
giurisprudenza di legittimità ha evidenziato il collegamento
funzionale delle convenzioni urbanistiche al procedimento di rilascio
dei titoli abilitativi edilizi, dei quali esse condizionano
l'adozione e integrano il contenuto (si veda ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 14 gennaio 2014, n. 584 e
Consiglio di Stato, sezione quarta, 12 novembre 2009, n. 7057). In
quanto inserite nell'ambito del procedimento amministrativo, le
convenzioni e gli atti d'obbligo stipulati tra pubblica
amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un
potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali
moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non
hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi
affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali
ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato
nell'esercizio, ancorchè in via indiretta o mediata, del potere
pubblico».
Inoltre l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 18
febbraio 2020, n. 5) - premesso che, come affermato nell'art. 1 della
legge n. 241/1990, «l'attività della pubblica amministrazione
risulta costantemente funzionalizzata alla cura, tutela,
perseguimento dell'interesse pubblico, sia che a tali fini vengano
esercitati poteri pubblicistici ad essa conferiti - e dei quali
l'interesse pubblico costituisce, al tempo stesso, la causa
dell'attribuzione e la giustificazione dell'esercizio in concreto -
sia che vengano utilizzati strumenti propri del diritto privato, in
un contesto generale già delineato attraverso l'esercizio di
potestà pubbliche» - ha ribadito che proprio la «generale immanenza
dell'interesse pubblico» è l'elemento che non consente di ridurre
gli accordi sostitutivi di cui all'art. 11 della legge n. 241/1990 a
meri «strumenti di matrice civilistica», perchè «nei casi invece di
contratto ad oggetto pubblico l'amministrazione mantiene comunque la
sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono
disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente
dai «principi del codice civile in materia di obbligazioni e
contratti», sempre «in quanto compatibili» e salvo che "non
diversamente previsto"».
In definitiva - a differenza di quanto affermato dalla parte
ricorrente - la circostanza che ai piani di lottizzazione si
applichino, ai sensi dell'art. 11, comma 2, della legge n. 241/1990,
«ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in
materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili» (si pensi,
ad esempio, alla disciplina dei rapporti obbligatori che trovano la
propria fonte nella convenzione che costituisce parte integrante del
piano di lottizzazione), non è sufficiente per ritenere che, stante
la competenza del legislatore statale in materia di "ordinamento
civile", la disposizione dell'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge
n. 69/2013 sia direttamente applicabile nel territorio della
Provincia di Trento.
Resta allora solo da evidenziare che ampliare di un triennio
l'efficacia temporale di un piano di lottizzazione significa - come
evidenziato dalla Provincia di Trento nelle sue difese - ampliare il
periodo durante il quale il Comune non può unilateralmente
modificare la destinazione urbanistica delle aree incluse nel piano
senza ledere l'affidamento dei privati interessati. Dunque, posto che
il legislatore statale con la disposizione dell'art. 30, comma 3-bis,
ha compresso il potere dei Comuni di disciplinare l'assetto del
proprio territorio, anche per tale ragione deve ritenersi che tale
disposizione non investa direttamente profili di natura civilistica,
bensì di natura prettamente pubblicistica.
9. Come già indicato, alla parte ricorrente non giova neppure
invocare la competenza funzionale trasversale del legislatore statale
in materia di «tutela della concorrenza» e di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
per dimostrare la diretta applicabilità dell'art. 30, comma 3-bis.
Difatti in relazione a queste materie l'art. 10 della legge n. 3/2001
esclude che il legislatore statale possa adottare leggi direttamente
applicabili nel territorio delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e Bolzano.
Dunque il primo motivo deve essere respinto, a prescindere dalla
possibilità di ricondurre o meno la proroga triennale disposta con
l'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013 alle predette
materie di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) e lettera m).».
13. Diverse considerazioni valgono per il secondo motivo di
ricorso, con il quale il Fallimento Edilarcense lamenta il mancato
adeguamento - nel termine di sei mesi fissato dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992 - della legislazione della Provincia autonoma
di Trento (e, in particolare, degli articoli 54, comma 1, e 121,
comma 17, della legge provinciale n. 15/2015) alla disciplina posta
dal comma 3-bis dell'art. 30, del decreto-legge n. 69/2013 (inserito
dalla legge di conversione n. 98/2013), osservando che le Province
autonome di Trento e Bolzano devono esercitare la propria potestà
legislativa «entro i limiti indicati dall'art. 4» del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972, ossia «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali ... nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
In particolare secondo la parte ricorrente - posto che il
decreto-legge n. 69/2013 persegue «interessi nazionali» perchè reca
«misure urgenti per il rilancio dell'economia», come la proroga
triennale del «termine di validita'» (rectius, termine di efficacia)
delle convenzioni di lottizzazione stipulate sino al 31 dicembre
2012, e l'art. 30, comma 3-bis, recante tale proroga, rientra tra le
«norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
perchè introduce una misura volta a contrastare una notoria
situazione di crisi economica - gli articoli 54, comma 1, e 121,
comma 17, della legge provinciale n. 15/2015, non prevedendo la
predetta proroga triennale, sono costituzionalmente illegittimi, per
violazione degli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1972 e dell'art. 3 Cost., perchè tale proroga,
allo stato, si applica su tutto il territorio nazionale, con sola
eccezione, irragionevole e immotivata, del territorio della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige e - per quanto rileva in questa sede -
del territorio della Provincia autonoma di Trento.
14. Giova allora rammentare che il meccanismo di adeguamento
della legislazione della Provincia autonoma di Trento a quella
statale - previsto dalla norma di attuazione di cui all'art. 2 del
decreto legislativo n. 266/1992 è stato illustrato dalla Corte
costituzionale in una recente pronuncia (sentenza 18 aprile 2019, n.
93), ove è stato ribadito che «deve ritenersi "normale e
fisiologica" un'attività di recezione non automatica della
legislazione statale condizionante quella provinciale». In
particolare, secondo la Consulta, «in caso di adozione da parte dello
Stato di principi e norme costituenti limiti, ai sensi degli articoli
4 e 5 dello statuto speciale, alla potestà legislativa regionale e
provinciale, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le
Province autonome hanno sei mesi di tempo (o il più ampio termine
espressamente stabilito) per adeguarsi; pendente tale termine
semestrale, restano applicabili le disposizioni regionali o
provinciali preesistenti». Trattasi, quindi, di un sistema che
«comporta, non già l'immediata applicabilità delle ricordate norme
statali nel territorio della Regione e delle Province, ma l'insorgere
in capo a queste ultime, all'entrata in vigore di quelle disposizioni
statali, di un obbligo di adeguamento della propria legislazione ai
nuovi principi introdotti nell'ordinamento nazionale». Di
conseguenza, secondo la Corte, le disposizioni regionali o
provinciali non adeguate «possono essere impugnate dal Governo
dinanzi a questa Corte, nei novanta giorni successivi alla decorrenza
del termine. La loro mancata impugnazione, peraltro, non impedisce la
proponibilità di questioni di legittimità costituzionale in via
incidentale, poichè, per quanto la norma di attuazione statutaria
intenda ulteriormente valorizzare l'autonomia speciale della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome, essa
non attribuisce alcuna forza peculiare alla legge regionale o
provinciale non impugnata in via principale». In definitiva, trattasi
di un «sistema peculiare, che determina la "incostituzionalità
sopravvenuta" ... delle norme regionali o provinciali che non siano
state adeguate alla normativa statale una volta decorso il termine
(il cui spirare, peraltro, ovviamente non impedisce alla Regione e
alle Province di esercitare la funzione legislativa, adeguandosi alla
normativa statale)», fermo restando che tale sistema «opera se, e
soltanto se, la legislazione regionale o provinciale vigente al
momento dell'entrata in vigore della normativa statale, che ne
costituisce il limite, si trovi effettivamente in contrasto con
quest'ultima. È al ricorrere di questa circostanza che insorge in
capo al legislatore regionale o provinciale l'obbligo di adeguare la
propria normativa a quella sopravvenuta statale».
15. Tanto premesso, al fine di verificare la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
prospettata nel ricorso, assume rilievo decisivo stabile se
l'adozione, da parte del legislatore statale, di una misura
emergenziale come la proroga triennale del termine di efficacia delle
convenzioni di lottizzazione stipulate sino al 31 dicembre 2012 abbia
determinato o meno, in capo al legislatore provinciale, l'obbligo di
adeguare la propria legislazione a quella sopravvenuta statale.
Ebbene, due distinte circostanze inducono, da un lato, a ritenere
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 54, comma 1, e 121, comma 17, della
legge provinciale n. 15/2015 prospettata dal ricorrente invocando
come parametro della legittimità costituzionale il principio di
uguaglianza, sancito dall'art. 3 Cost. e richiamato dagli articoli 4
e 5 dello Statuto di autonomia speciale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/ Südtirol; dall'altro, a ritenere prive di
fondamento le difese svolte dalla Provincia di Trento invocando
l'interpretazione letterale dell'art. 30, comma 3-bis, che indurrebbe
ad escluderne l'applicabilità nel territorio provinciale, e
prospettando un'ulteriore questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013 incentrata
sull'asserita violazione del principio di proporzionalità da parte
del legislatore statale.
16. Innanzi tutto nel vigente testo della Carta costituzionale la
fissazione di norme in materia di attività amministrativa non figura
tra le materie espressamente rimesse alla competenza esclusiva o
concorrente dello Stato e, quindi, la materia potrebbe (in ipotesi)
ricadere tra quelle di competenza residuale delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e Bolzano. Tuttavia ai fini
dell'affermazione della competenza del legislatore statale in tale
materia rilevano - almeno con riferimento ad alcuni aspetti della
materia stessa - sia le competenze a carattere trasversale di cui
all'art. 117, comma 2, lettera l), «giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa»,
sia l'ulteriore competenza a carattere trasversale di cui all'art.
117, comma 2, lettera m), «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
Del resto di ciò si trae conferma dall'art. 29 della legge n.
241/1990 che, nel disciplinare l'ambito di applicazione della legge
stessa, dapprima enuclea (al comma 1) un ristretto gruppo di norme
che «si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche», ivi comprese
le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano; poi indica (ai commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater) i limiti
della potestà normativa delle Regioni a statuto ordinario e degli
Enti locali, specificando (ai commi 2-bis e 2-ter) le disposizioni
della legge stessa che attengono ai livelli essenziali delle
prestazioni di cui all'art. 117, comma 2, lettera m) e consentendo
alle Regioni e agli enti locali - «coerentemente con la necessaria
lettura finalistica della formula dei livelli essenziali delle
prestazioni» (Corte costituzionale, sentenza 27 dicembre 2018, n.
246) - di «prevedere livelli ulteriori di tutela», ma vietando loro
di «stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle
disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
ai commi 2-bis e 2-ter»; infine dispone che le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano «adeguano la
propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo
i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione».
Inoltre la stessa Corte costituzionale (sentenza 24 luglio 2012,
n. 207) ha chiarito che «anche l'attività amministrativa (quindi,
anche i procedimenti amministrativi in genere) ... può assurgere
alla qualifica di «prestazione» della quale lo Stato è competente a
fissare un «livello essenziale» a fronte di una specifica pretesa di
individui, imprese, operatori economici ed, in generale, di soggetti
privati».
Poste tali premesse, e considerato che le cc.dd. convenzioni
urbanistiche rientrano (come già evidenziato da questo Tribunale
nella sentenza non definitiva n. 98/2020) nel più ampio genus degli
accordi sostitutivi di cui all'art. 11 della legge n. 241/1990, in
questa sede assume un particolare rilievo la circostanza che all'art.
29 della legge n. 241/1990 le disposizioni del predetto art. 11 tra
quelle di cui al comma 1 (ossia tra quelle che «si applicano a tutte
le amministrazioni pubbliche», ivi comprese le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano), al pari di
quelle inserite nel capo IV-bis della legge n. 241/1990, recante la
disciplina dell'efficacia e dell'invalidità del provvedimento
amministrativo. Questa collocazione delle disposizioni dell'art. 11
della legge n. 241/1990 sta infatti ad indicare - a giudizio del
Collegio - che le disposizioni stesse (e, in particolare, quella del
comma 1 del medesimo art. 11, ove si afferma che gli accordi sono
conclusi «in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse»,
quella del successivo comma 2, ove si afferma che gli accordi
«debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto», e
quella del comma 4, ove si afferma che l'amministrazione per
sopravvenuti motivi di pubblico interesse può recedere
unilateralmente dall'accordo, «salvo l'obbligo di provvedere alla
liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi
verificatisi in danno del privato») non si limitano a fissare livelli
essenziali delle prestazioni, ma richiedono piuttosto un'uniforme ed
omogenea applicazione su tutto il territorio nazionale, perchè
attengono all'efficacia e all'invalidità del dell'accordo
amministrativo, al pari di quelle inserite nel capo IV-bis della
legge n. 241/1990.
In altri termini, attenendo la materia degli accordi di cui
all'art. 11 alle garanzie del cittadino di fronte al potere pubblico,
la materia stessa deve essere disciplinata in modo uniforme sul
territorio nazionale, e ciò non può non valere anche per la proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31
dicembre 2012, disposta dall'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge
n. 69/2013. Difatti il legislatore nazionale con tale disposizione ha
fissato - seppure con una norma ad efficacia temporanea e con
riferimento ad una specifica categoria di accordi sostitutivi, quelli
che attengono alla formazione dei piani di lottizzazione - una regula
iuris che attiene anch'essa all'efficacia di tali accordi e richiede,
quindi, un'uniforme ed omogenea applicazione su tutto il territorio
nazionale.
Del resto la stessa Provincia di Trento nelle sue difese ha posto
in rilievo che la proroga delle convenzioni stipulate fino al 31
dicembre 2012 nei fatti costituisce un limite al c.d. potere
conformativo dell'Amministrazione.
17. La seconda circostanza è costituita dal fatto che - come
evidenziato nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di
conversione del decreto-legge n. 69/2013 (AC n. 1248) - la cornice di
riferimento dell'intervento del legislatore nazionale è costituita
dalle raccomandazioni rivolte all'Italia nel quadro del semestre
europeo 2013.
In particolare nella Raccomandazione del Consiglio sul programma
nazionale di riforma 2013 dell'Italia e che formula un parere sul
programma di stabilità dell'Italia 2012-2017 (COM(2013)362 final, 29
maggio 2013) si evidenzia, tra l'altro che «Nonostante l'azione
intrapresa permangono debolezze nell'efficienza della pubblica
amministrazione in termini di norme e procedure, qualità della
governance e capacità amministrativa, con conseguenti ripercussioni
sull'attuazione delle riforme e sul contesto in cui operano le
imprese» (considerando n. 11) e conseguentemente si raccomanda
all'Italia, per quanto interessa in questa sede, da un lato, di
«potenziare l'efficienza della pubblica amministrazione e migliorare
il coordinamento fra i livelli amministrativi» e, dall'altro, di
«semplificare il quadro amministrativo e normativo per i cittadini e
le imprese» (raccomandazione n. 2).
Dunque è alla luce di questi riferimenti che vanno lette le
premesse al decreto-legge n. 69/2013, ove viene dato atto della
"straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per la
crescita economica e per la semplificazione del quadro amministrativo
e normativo, nonchè misure per l'efficienza del sistema giudiziario
e la definizione del contenzioso civile al fine di dare impulso al
sistema produttivo del Paese attraverso il sostegno alle imprese, il
rilancio delle infrastrutture, operando anche una riduzione degli
oneri amministrativi per i cittadini e le imprese", e in tale
contesto va evidentemente ad inserirsi anche la proroga triennale
delle convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012
(sebbene la disposizione dell'art. 30, comma 3-bis, sia stata
inserita dalla legge n. 98/2013 in sede di conversione del
decreto-legge n. 69/2013).
18. Poste tali premesse, pur potendosi convenire con le
amministrazioni resistenti quando affermano che la disposizione
dell'art. 30, comma 3-bis, non può essere inclusa tra le «norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»,
tuttavia ciò non vale ad escludere che tale disposizione - proprio
in ragione della cornice in cui si inserisce - postuli un'uniforme ed
omogenea applicazione su tutto il territorio nazionale.
In particolare la Corte costituzionale da tempo chiarito
(sentenza 7 novembre 1995, n. 482) che, anche nel contesto di
un'incisiva riforma, «la qualifica di fondamentale da attribuire alle
norme della nuova disciplina può derivare dal costituire esse un
elemento coessenziale alla riforma economico-sociale, in quanto la
caratterizzano o formano la base dei suo sviluppo normativo», e che
non tutte le disposizioni di una legge costituiscono «norme
fondamentali di riforma economico-sociale», ma «solo i nuclei
essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono,
per i principi enunciati o da esse desumibili». Dunque non pare
possibile includere tra le «norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» una norma eccezionale come quella
dell'art. 30, comma 3-bis.
Anche questo Tribunale in altra occasione (T.R.G.A. Trentino -
Alto Adige, Trento, 6 marzo 2019, n. 44) ha già evidenziato che la
disposizione del comma 3-bis è ispirata alla finalità «di disporre
il differimento una tantum dei termini per la realizzazione degli
interventi, in considerazione delle difficoltà in cui possono essere
incorsi gli operatori a causa della crisi economica. Dunque valgono
anche per il comma 3-bis le considerazioni svolte dalla
giurisprudenza (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 22 luglio 2015, n.
1764) in merito alla portata eccezionale della disposizione del comma
3 ed alla conseguente necessità di un'interpretazione restrittiva
dell'ambito applicativo della proroga. Del resto la previsione di
precisi termini di validità delle convenzioni urbanistiche e di
termini per l'avvio e il completamento dei lavori risponde a
rilevanti esigenze di interesse pubblico, ossia alla necessità per
la collettività di poter contare sulla realizzazione delle opere
entro un tempo ragionevole e definito; quindi la previsione di un
differimento ex lege di tali termini presenta un carattere
eccezionale. Inoltre la proroga di cui al comma 3-bis non lascia
alcun margine di valutazione discrezionale ai Comuni.
L'interpretazione restrittiva è, quindi, imposta anche da ragioni di
rilievo costituzionale, ossia dall'esigenza di contenere entro quanto
strettamente necessario, alla stregua della valutazione compiuta dal
legislatore nazionale, la compressione dell'autonomia
costituzionalmente garantita ai comuni nella disciplina dell'assetto
del proprio territorio. Infine, anche l'automatismo insito nella
disposizione del comma 3-bis, che è destinata a produrre effetti al
solo ricorrere delle condizioni ivi previste, impone
un'interpretazione strettamente aderente alla lettera della
disposizione stessa. Quest'ultima deve essere, infatti,
automaticamente applicata in tutti i casi e solo nei casi che
integrino la fattispecie tipizzata dal legislatore, senza che possano
ammettersi operazioni ermeneutiche volte ad estenderne la portata
oltre i casi direttamente contemplati».
Tuttavia affermare che l'art. 30, comma 3-bis, reca una norma
eccezionale non significa negare che tale norma sia volta a
perseguire rilevanti «interessi nazionali» e, soprattutto, non
significa escludere che la norma stessa postuli un'uniforme ed
omogenea applicazione su tutto il territorio nazionale. Difatti,
posto che la cornice di riferimento del decreto-legge n. 69/2013
riguarda il sistema Paese nel suo complesso, escludere
dall'applicazione della proroga triennale le convenzioni di
lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012 nel territorio della
Provincia di Trento significherebbe legittimare un'irragionevole e
ingiustificata disparità di trattamento, in contrasto con il
principio di uguaglianza, sancito dall'art. 3 Cost. e richiamato
dagli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972.
19. Come accennato, le considerazioni che precedono, oltre a
dimostrare la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 54, comma 1, e 121, comma
17, della legge provinciale n. 15/2015 prospettata in ragione della
violazione del principio di uguaglianza, valgono a dimostrare
altresì la manifesta infondatezza della tesi (sostenuta dalla
Provincia di Trento invocando l'interpretazione letterale dell'art.
30, comma 3-bis) secondo la quale la proroga triennale non
riguarderebbe affatto il territorio della Provincia di Trento in
quanto troverebbe applicazione solo nel territorio delle Regioni a
statuto ordinario.
La circostanza che la disposizione dell'art. 30, comma 3-bis
estenda la proroga triennale agli «accordi similari comunque nominati
dalla legislazione regionale», senza menzionare la Provincia autonoma
di Trento (nè quella di Bolzano), non è sufficiente per ritenere
che la proroga riguardi solo le Regioni a statuto ordinario in quanto
l'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
stessa impone di ritenere che il legislatore nazionale abbia preso in
considerazione l'intero territorio nazionale, sì da non incorrere in
una palese violazione del principio di uguaglianza.
20. Per le stesse ragioni non appaiono condivisibili le ulteriori
difese svolte in giudizio dalla Provincia di Trento, tese a
dimostrare l'illegittimità costituzionale dell'art. 30, comma 3-bis,
in ragione dell'asserita violazione dei principi di proporzionalità
e ragionevolezza, ingenerata dalla generalizzata proroga triennale
delle convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre
2012, ossia non limitata alle convenzioni di prossima scadenza
rispetto all'adozione della misura, ovvero non subordinata ad un
periodico accertamento della perdurante necessità della misura.
Premesso che tali considerazioni vanno ad impingere nel merito
della scelta operata dal legislatore statale, vi è motivo di
ritenere che le opzioni legislative prospettate dalla parte
ricorrente si prestino a determinate irragionevoli ed ingiustificate
disparità di trattamento e, quindi, che la generalizzata proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31
dicembre 2012 risponda alla prevalenza del principio di uguaglianza
sull'esigenza di non limitare eccessivamente il potere conformativo
dell'Amministrazione.
21. Per le ragioni innanzi indicate il Collegio ritiene non
manifestamente infondata la seguente questione di legittimità
costituzionale: «se gli articoli 54, comma 1, e 121, comma 7, della
legge provinciale n. 15/2015, nella parte in cui non prevedono, a
differenza di quanto si verifica sul resto del territorio nazionale,
la proroga triennale dei termini di validità ed efficacia delle
convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012,
siano costituzionalmente illegittimi - per contrasto con il principio
di uguaglianza e parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost.,
espressamente richiamato dagli articoli 4 e 5 dello Statuto della
Regione Trentino - Alto Adige come limite all'esercizio della
potestà normativa primaria della Provincia autonoma di Trento nella
materia dell'urbanistica - in ragione del mancato adeguamento (ai
sensi dell'art. 2, del decreto legislativo n. 266/1992) degli stessi
articoli 54, comma 1, e 121, comma 7, della legge provinciale n.
15/2015 a quanto previsto dall'art. 30, comma 3-bis, del
decreto-legge n. 69/2013, convertito dalla legge n. 98/2013,
nonostante il decorso del termine di sei mesi successivi alla
pubblicazione della legge di conversione n. 98/2013 nella Gazzetta
Ufficiale».
22. Tale questione risulta altresì rilevante nel presente
giudizio in quanto il Comune di Arco ha correttamente escluso che
nella fattispecie possa trovare applicazione l'art. 54, comma 1-bis,
della legge n. 15/2015, mentre la declaratoria di incostituzionalità
degli articoli 54, comma 1, e 121, comma 7, della legge provinciale
n. 15/2015 determinerebbe il venir meno del presupposto in base al
quale è stata adottata l'impugnata delibera del consiglio comunale
del Comune di Arco n. 31 in data 7 agosto 2019 e, quindi, il venir
meno delle misure di salvaguardia connesse all'adozione della
Variante urbanistica per cui è causa.
In particolare nella fattispecie non è applicabile il comma
1-bis dell'art. 54 della legge provinciale n. 15/2015 - comma
inserito dall'art. 22, comma 7, lettera a) della legge provinciale 23
dicembre 2019, n. 12 - il quale (come già evidenziato nella sentenza
non definitiva n. 98/2020) prevede che: «Il comune, entro il termine
previsto dal comma 1, può prorogare l'efficacia dei piani attuativi
d'iniziativa privata o d'iniziativa mista pubblico-privata non ancora
scaduti per un periodo di tempo non superiore a tre anni in caso di
particolare complessità delle opere di urbanizzazione previste nei
piani medesimi, fatto salvo quanto previsto dall'art. 48 con riguardo
alla durata dei vincoli preordinati all'espropriazione». Tale
disciplina, sopravvenuta in corso di causa, si riferisce infatti ai
«piani attuativi ... non ancora scaduti», mentre nella fattispecie in
esame il piano attuativo risulta ad oggi scaduto proprio per effetto
della sua mancata ricomprensione nel regime di proroga contemplato
dall'art. 30, comma 3-bis. Pertanto, la questione di legittimità
costituzionale assume essenzialmente rilievo per il lasso di tempo
intercorrente tra la data di entrata in vigore della legge statale n.
98/2013 e la data di entrata in vigore della legge provinciale n.
12/2019.

P. Q. M.

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Siidtirol, sede di Trento, non
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 155/2019 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale indicata in motivazione.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio fino alta
definizione dell'incidente di costituzionalità.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente della Giunta
provinciale e al Presidente del Consiglio provinciale della Provincia
autonoma di Trento.
Così deciso in Trento nella Camera di consiglio del giorno 4
giugno 2020, con collegamento da remoto in videoconferenza tramite
Microsoft Teams, ai sensi dell'art. 84, comma 6, del decreto-legge n.
18/2020, con l'intervento dei magistrati:
Fulvio Rocco, Presidente;
Carlo Polidori, consigliere, estensore;
Antonia Tassinari, consigliere.

Il Presidente: Rocco

L'estensore: Polidori