1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 febbraio 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 febbraio 2007 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2007 - Norme in materia di fondazioni ed enti morali, Comitato regionale per le comunicazioni, concorsi riservati per il personale sanitario, applicazione alle aziende sanitarie e ospedaliere della legge regionale su imparzialita', trasparenza e accesso agli atti amministrativi, edilizia e urbanistica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di uguaglianza, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, del principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi, del principio della copertura degli oneri finanziari, violazione dell'autonomia degli enti locali, nocumento al patrimonio ambientale e paesaggistico, invasione della sfera di competenza statale in materia di diritto civile e di ordinamento della comunicazione. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 28 gennaio 2007, n. 389, artt. 22, 23, comma 2, 24, comma 26, secondo periodo, 28 e 47. - Costituzione, artt. 3, 9, 51, 81, comma quarto, 97, 114 e 117, commi secondo e terzo. (007C0163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-2007)

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 28 gennaio
2007, ha approvato il disegno di legge n. 389, dal titolo
«Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2007»,
pervenuto a questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il successivo 31
gennaio.
Il provvedimento legislativo contiene un organico sistema di
norme volte a contenere e razionalizzare la spesa pubblica nei
diversi settori di attività regionale, facendo ricorso anche a
interventi strutturali che incidono nell'organizzazione
amministrativa con specifico riguardo al contenimento degli oneri per
il servizio sanitario regionale.
L'approvazione della legge è stata preceduta da un intenso e
laborioso dibattito parlamentare, nel corso del quale è stato
ulteriormente ampliato l'ambito di operatività delle misure
individuate in sede di commissioni legislative, secondo un disegno
complessivamente coerente con gli indirizzi contenuti nei documenti
economico-finanziari dello Stato.
Nel testo approvato, tuttavia, gli articoli 22, 23, 24, 28 e 47
appaiono, alcuni parzialmente altri integralmente, suscettibili di
rilievi di incostituzionalità.
In particolare, l'art. 22 testualmente recita «Nelle fondazioni
ed enti morali costituiti ad iniziativa della Regione Siciliana o con
apporto iniziale ad esclusivo carico della stessa, anche in deroga a
quanto previsto nei rispettivi statuti e regolamenti, gli
amministratori nei cui confronti sia venuta meno la qualifica di
membro di diritto ed in cui favore non sia prevista la corresponsione
di alcun compenso, possono, a semplice richiesta ed in occasione del
rinnovo delle cariche sociali, essere confermati nella carica già
ricoperta, mantenendo pieni diritti di voto e di partecipazione alle
adunanze».
La suddetta norma appare in contrasto con gli articoli 3 e 97
della Costituzione nonchè invasiva delle competenze in materia di
diritto civile di esclusiva spettanza statale.
Infatti, se è pur vero che la norma riguarda fondazioni ed enti
morali costituiti su iniziativa, anche economica, della regione,
questa non può ritenersi legittimata ad incidere sull'autonomia
organizzativa e funzionale degli organi dei predetti enti, in deroga
ai rispettivi statuti e regolamenti.
Nè è dato rinvenire alcuna plausibile motivazione atta a
sorreggere il riconoscimento ad un ex amministratore della facoltà
di permanere a semplice «richiesta» nella carica, pur senza percepire
un compenso, con pieno diritto di voto e di partecipazione alle
adunanze; facoltà, che, nella previsione della norma in argomento,
non è correlata nè al possesso di specifici requisiti culturali e
professionali strettamente attinenti all'ambito di attività della
fondazione o dell'ente, nè tanto meno limitata nel tempo e nel
numero rispetto alla composizione ordinaria degli organi di
amministrazione.
L'assenza di tali limiti, nei fatti, rischia di compromettere non
soltanto la funzionalità ordinaria dell'organismo collegiale, che
potrebbe essere reso ipertrofico da un numero indefinito di
richiedenti, ma anche il processo di determinazione della volontà
dell'ente mediante l'alterazione del quorum strutturale e funzionale
dei consigli di amministrazione.
A puro titolo di esempio, basti ricordare le fondazioni «Fulvio
Frisone» e «Ignazio Buttitta» promosse e istituite con recenti leggi
regionali (n. 3/2004 e n. 2/2005), i cui consigli di amministrazione
sono di per sè già costituiti rispettivamente da sei e dodici
membri di diritto, nonchè la «Fondazione Federico II», istituita con
l.r. n. 44/1996, i cui organi amministrativi prevedono la
partecipazione di numerosi membri di diritto prevalentemente titolari
di cariche in seno all'Assemblea Regionale Siciliana.
L'art. 23, che di seguito si trascrive, apporta sostanziali
modifiche alla composizione e alle procedure di nomina del Comitato
regionale per le comunicazioni istituito dall'art. 101, l.r.
n. 2/2002.
«Art. 23 - Comitato regionale per le comunicazioni.
1. - All'art. 101 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, sono
apportate le seguenti modifiche:
al comma 1 le parole "composto da cinque membri di cui due
designati dal Presidente della regione, due dal presidente
dell'Assemblea regionale ed uno dall'Assessore regionale per il
bilancio e le finanze" sono sostituite dalle parole "composto da
sette membri nominati dal Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana, sentiti i presidenti dei Gruppi parlamentari, in modo da
rispecchiare la consistenza di ogni singolo Gruppo parlamentare";
al comma 2 le parole "il Comitato elegge nel suo seno il
Presidenti" sono sostituite con "il Presidente dell'Assemblea
regionale siciliana designa il Presidente del Comitato tra i
componenti nominati";
al comma 3-bis le parole "Presidente della Regione" sono
sostituite dalle seguenti "Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana";
il comma 5 è abrogato.
2. - In deroga al comma 2 dell'art. 101 della legge regionale
n. 2 del 2002, i componenti del Comitato regionale per le
comunicazioni in carica alla data di pubblicazione della presente
legge, possono essere confermati per un secondo mandato e permangono
comunque nell'esercizio delle proprie funzioni fino al rinnovo del
Comitato».
Il secondo comma dà adito a censure di incostituzionalità per
violazione degli articoli 3, 97 e 117, terzo comma della
Costituzione, perchè prevede la possibilità di conferma per un
secondo mandato dei componenti dell'attuale Comitato e la permanenza
degli stessi sine die nell'esercizio delle proprie funzioni fino al
rinnovo dell'organismo collegiale.
Al riguardo, va preliminarmente rilevato che i componenti del
consesso in questione sono già in regime di prorogatio, poichè
l'originario termine del 31 dicembre 2004 fissato dall'art. 4 della
l.r. n. 15/2004, è stato prorogato al 31 dicembre 2005
dall'art. 124, l.r. n. 17/2004 e successivamente al 31 dicembre 2006
dall'art. 10 della l.r. n. 15/2006.
L'odierno ulteriore differimento del termine di permanenza in
carica degli attuali componenti del Comitato non si configura
rispettoso dei principi di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione.
Codesta eccellentissima Corte, con sentenza n. 208 del 1992, ha
invero chiarito che una prorogatio di fatto incerta nella sua durata
non può costituire regola valevole per gli organi amministrativi.
Un'organizzazione caratterizzata dall'abituale ricorso alla
prorogatio si discosta dal modello costituzionale, tanto più se è
previsto per legge che gli organi amministrativi abbiano una
determinata durata e che quindi la loro competenza sia circoscritta
nel tempo, ponendosi altrimenti in essere un potenziale potere di
arbitrio in capo all'organo che deve provvedere al rinnovo.
Avendo inoltre specifico riguardo all'ambito di attività svolta
dal Comitato regionale per le comunicazioni, è evidente l'esigenza
che lo stesso sia ed operi libero da qualsiasi forma anche indiretta
di condizionamento, a garanzia dell'imparzialità dell'esercizio
della funzione. Tale esigenza di autonomia e di imparzialità non
può conciliarsi con l'eccessivo, e nella fattispecie anche
indeterminato, protrarsi della permanenza in carica.
Va al riguardo considerato che, per garantire l'assoluta
indipendenza sia dal sistema politico ed istituzionale che dal
sistema degli interessi di settore, l'Autorità nazionale garante
delle comunicazioni, vista l'intesa raggiunta in sede di Conferenza
permanente Stato-regione, con la delibera n. 52/1999, ha enunciato
gli indirizzi generali sui requisiti dei componenti i comitati
regionali prevedendone specificatamente all'art. 1, punto 5,
unitamente alla normale durata del mandato, il divieto di
rieleggibilità.
A questi precetti la Regione Siciliana è tenuta ad attenersi in
quanto ascrivibili alla categoria dei principi generali della materia
dell'ordinamento della comunicazione che l'art. 117, terzo comma
della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa concorrente
delle regioni.
Ancora, in assenza di qualsiasi motivazione a sostegno
dell'opportunità di un eventuale rinnovo dell'incarico, correlata a
specifiche esigenze e situazioni della Regione Siciliana, deve porsi
in rilievo la violazione del principio di eguaglianza rispetto ai
componenti degli altri comitati regionali cui è preclusa la
possibilità di riconferma.
L'art. 24, comma 26, dà adito a rilievi di carattere
costituzionale per violazione degli articoli 3, 51 e 97 della
Costituzione. Esso prevede che «Al comma 17 dell'art. 25 della legge
regionale 22 dicembre 2005, n. 19, le parole "in misura non inferiore
al tre per mille" sono sostituite dalle seguenti "in misura non
inferiore al 2,3 per mille". Dalla data in entrata in vigore della
presente legge per le finalità di cui all'art. 25, comma 17, della
legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, si applicano le disposizioni
di cui all'art. 6, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127 e
successive modifiche ed integrazioni"».
Il secondo periodo del suddetto comma, con i suoi richiami
normativi consente in sostanza ai dipendenti del CEFPAS, ente
regionale preposto alla formazione del personale sanitario, di essere
inquadrati in particolari profili o figure professionali mediante
concorsi esclusivamente riservati al personale interno.
Il concorso pubblico è la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego in quanto meccanismo strumentale
al canone di efficienza dell'Amministrazione, poichè offre le
migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci.
Anche dopo la riforma del titolo V della Costituzione, la regola
del concorso pubblico continua ad imporsi ai legislatori regionali,
così come ripetutamente affermato da codesta eccellentissima Corte
(ex plurimis sentenze n. 373/2002 e n. 274/2003).
Codesta eccellentissima Corte ha altresì sottolineato con le
sentenze n. 7/1999, n. 194/2004 e n. 218/2002, che la riserva per i
dipendenti di un'amministrazione di una percentuale di posti
disponibili particolarmente elevata appare irragionevole, ponendosi
altresì in contrasto con gli articoli 3 e 51 della Costituzione.
L'art. 28 si ritiene illegittimo per violazione degli articoli 3
e 97 della Costituzione. Esso infatti dispone che tra gli enti di cui
all'art. 1, comma 1 della l.r. n. 10/1991 rientrino anche le Aziende
unità sanitarie locali e le Aziende ospedaliere.
L'attuale inserimento delle citate aziende nell'ambito di
applicazione della legge che ha introdotto nell'ordinamento regionale
i principi di imparzialità, trasparenza ed accesso agli atti
amministrativi contenuti nella legge n. 241/1990, appare non solo
inutiliter datum ma anche fuorviante. Infatti, sin dalla data di
entrata in vigore della normativa statale gli uffici del servizio
sanitario sono stati immediatamente destinatari ed attuatori delle
disposizioni in argomento dotandosi di appositi strumenti
applicativi, quali ad esempio i regolamenti aziendali, a garanzia del
diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Del resto, lo stesso Assessorato regionale alla sanità,
interpellato ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, ha
rappresentato di non essere a conoscenza di «problematiche
interpretative o di contenziosi pendenti tali da motivare
l'intervento del legislatore operato con l'art. 26 del disegno di
legge indicato in oggetto. Condivisibili dunque sono le perplessità
manifestate dai contenuti di detta norma di interpretazione
autentica, in quanto è pacifico che le aziende sanitarie siano
soggette alle previsioni della legge n. 241/1990».
L'affermazione dello specifico inserimento delle Aziende
sanitarie dopo oltre quindici anni dall'entrata in vigore della legge
regionale n. 10/1991 appare, pertanto, irragionevole e manifestamente
illogica, oltre che fonte di incertezza interpretativa sulla
compatibilità della normativa statale sinora applicata con quella
regionale.
Inoltre, dall'inserimento esplicito delle aziende nel novero
degli enti previsti dall'art. 1 della legge regionale n. 10/1991
potrebbero derivare conseguenze non a priori preventivabili anche
sotto il profilo finanziario, atteso che il legislatore regionale
più volte, nell'introdurre particolari discipline per identificare
l'ambito di applicazione delle nuove norme, ha fatto ricorso
all'indicazione dell'art. 1, l.r. n. 10/1991.
Basti citare, ad esempio, l'art. 127, comma 2 della l.r.
n. 2/2002, secondo cui ai componenti degli uffici stampa esistenti
presso gli enti di cui all'art. 1, l.r. n. 10/1991 sono attribuiti la
qualifica ed il trattamento contrattuale di redattore capo.
Il previsto ampliamento dei destinatari della l.r. n. 10/1991,
pertanto, potrebbe comportare anche maggiori oneri per le aziende
sanitarie, non quantificati nè immediatamente quantificabili, in
assenza dell'indicazione e delle assegnazioni di risorse con cui
farvi fronte, violando così l'art. 81, comma 4 della Costituzione.
L'art. 47 dà adito a censura per violazione degli articoli 9, 97
e 114 della Costituzione.
Esso infatti prevede che «nelle zone B degli strumenti
urbanistici vigenti, per gli edifici da destinare ad albergo o ad
altre attività di interesse pubblico, le ristrutturazioni edilizie
mediante demolizione e ricostruzione sono consentite per volumi pari
alla cubatura esistente dell'edificio, ancorchè in atto parzialmente
demolito. Nelle aree di cui alla lettera a) dell'art. 15 della l.r.
12 giugno 1976, n. 78, per gli edifici preesistenti all'entrata in
vigore della medesima legge, è consentito il cambio di destinazione
d'uso finalizzato a realizzare strutture turisticoricettive».
Tale previsione si configura come palese vulnus all'autonomia
dell'ente locale nella potestà di programmare e gestire l'assetto
del proprio territorio, laddove consente tout court parametri e
modalità di ristrutturazione di edifici senza alcuna considerazione
delle specifiche prescrizioni tecniche attuative degli strumenti
urbanistici, per determinata tipologia di immobili, ed in generale
della pianificazione urbanistica comunale.
Siffatta lesione delle prerogative dell'ente locale è ancor più
manifesta nel secondo periodo del soprariportato articolo, che
consente nelle aree di cui all'art. 15, lettera a), l.r. n. 78/1976,
vale a dire nelle zone costiere entro 150 metri dalla battigia, il
cambio di destinazione d'uso degli edifici preesistenti
indipendentemente dalla destinazione urbanistica della zona come
individuata nel piano regolatore generale e dagli eventuali vincoli
posti a tutela dell'ambiente e del paesaggio.
La disposizione, sebbene motivata dal meritevole intento di
promuovere e sostenere l'economia della regione mediante lo sviluppo
e il potenziamento delle strutture turistico-ricettive, è tuttavia
sostanzialmente idonea ad arrecare un grave nocumento a un bene
ascritto dall'art. 9 della Costituzione tra i principi fondamentali,
poichè esclude l'applicazione delle ordinarie procedure per
l'acquisizione dei nulla osta da parte degli organi preposti alla
tutela del patrimonio ambientale.
Come codesta eccellentissima Corte ha peraltro avuto modo di
chiarire, con la sentenza n. 359 del 1985, l'art. 9 erige il valore
estetico-culturale, riferito anche «alla forma del territorio», a
valore primario dell'ordinamento e correlativamente impegna tutte le
pubbliche amministrazioni e particolarmente lo Stato e la Regione a
concorrere alla sua tutela e promozione.

P. Q. M.
Visto l'art. 28 dello Statuto Speciale, con il presente atto
impugna le sottoelencate disposizioni del ddl. 389 dal titolo
«Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2007» approvato
dall'ARS il 28 gennaio 2007:
art. 22 per violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione;
art. 23, comma 2, per violazione degli articoli 3, 97 e 117,
terzo comma della Costituzione;
art. 24, comma 26, limitatamente al periodo «Dalla data di
entrata in vigore della presente legge per le finalità di cui
all'art. 25, comma 17, della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19,
si applicano le disposizioni di cui all'art. 6, comma 12, della legge
15 maggio 1997, n. 127, e successive modifiche ed integrazioni», per
violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione;
art. 28 per violazione degli articoli 3, 81, quarto comma, e
97 della Costituzione;
art. 47 per violazione degli articoli 9, 97 e 114 della
Costituzione.
Palermo, addì 5 febbraio 2007
Il Commissario dello Stato: Di Pace
07C0163