1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 422 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 1997
N. 422 Ordinanza emessa il 23 gennaio e 20 febbraio 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Severino Natale ed altri contro il Ministero degli affari esteri Impiego pubblico - Dipendenti del Ministero degli Affari Esteri in servizio all'estero fruenti di alloggio di servizio - Decurtazione dell'indennita' di servizio all'estero in misura non eccedente il quinto e non inferiore al settimo - Irrazionalita' ed astrattezza del criterio di decurtazione in misura percentuale fissa svincolata dal canone effettivo e dalle spese per l'alloggio - Violazione del principio di uguaglianza per l'eguale trattamento di situazioni diverse - Incidenza sul principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccesso di delega. (D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, art. 84, comma 4). (Cost., artt. 3, 76 e 97). (097C0720) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1185/1990
proposto da Severino Natale, Giannotti Carmine, Quadri Maria, Baldi
Renata, Marini Maria Claudia, Corsi Piero, Ficorilli Adriana, Riso
Nicoletta, Sforza Anna Antonietta, rappresentate e difese dall'avv.
prof. Federico Sorrentino, presso il quale domiciliano, in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30, contro, il Ministero degli affari
esteri, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domicilia in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento dei decreti
ministeriali con cui è stato determinato, ai sensi dell'art. 84 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967, nella misura di
1/7 dell'indennità di servizio all'estero il canone da
corrispondersi per gli alloggi dati dall'Ambasciata italiana a Mosca
ai ricorrenti;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a percepire
l'indennità di servizio all'estero e di sistemazione con la sola
deduzione dei canoni corrispondenti all'effettivo costo per
l'Amministrazione italiana degli alloggi da loro occupati; e la
conseguente condanna dell'amministrazione al rimborso delle maggiori
somme finora trattenute, con rivalutazione monetaria ed interessi
legali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito nella pubblica udienza del 23 gennaio 1997 il relatore
consigliere E. Pugliese e udito, altresì, l'avv. Sorrentino per i
ricorrenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Viene proposta l'impugnativa in epigrafe specificata, a sostegno
della quale i ricorrenti - tutti dipendenti del Ministero degli
affari esteri in servizio a Mosca con varie qualifiche (coadiutori,
assistenti commerciali, cancellieri, periti tecnici) ad eccezione
della professoressa Maria Quadri, insegnante di ruolo con
destinazione all'estero ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1967, n. 216 - deducono censure di violazione
di legge e di eccesso di potere sotto vari profili, in ricorso
adeguatamente illustrate ed argomentate.
In particolare, evidenziano il fatto che dalle considerazioni
svolte in ricorso "discende in modo chiarissimo l'irrazionalità di
un sistema - prefigurato dagli artt. 84 e 175 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967 - che, nella rigidità delle
decurtazioni delle indennità di cui si tratta, non consente di
adeguare gli oneri a carico dei dipendenti all'effettivo costo,
dell'alloggio loro fornito" e pertanto, previa remissione degli atti
alla Corte costituzionale, chiedono "l'annullamento degli illegittimi
provvedimenti" posti in essere nella determinazione dei canoni a
carico dei ricorrenti e la condanna dell'amministrazione intimata a
restituire le indennità trattenute ai ricorrenti nella parte in cui
eccedono i costi effettivamente sostenuti, con interessi e
rivalutazione monetaria".
Con atto depositato il 6 dicembre 1990 la ricorrente Sforza Anna
Antonietta rinunciava al ricorso.
Con atti in data 3 febbraio 1994 e 30 giugno 1995 i ricorrenti
deducevano, a seguito di successiva documentazione depositata
dall'amministrazione, motivi aggiunti di gravame ed insistevano per
l'accoglimento del ricorso previa rimessione alla Corte
costituzionale.
Si costituiva l'amministrazione intimata per resistere al ricorso e
chiedere - con formula di rito - la reiezione dell'interposto
gravame.
Con decisione n. 375/1995 veniva dato atto della rinuncia al
ricorso da parte della ricorrente Anna Sforza e nel contempo venivano
disposti incombenti istruttori, poi espletati dall'amministrazione.
All'udienza odierna la causa veniva spedita in decisione.
D i r i t t o
Va premesso che i ricorrenti sono dipendenti del Ministero degli
affari esteri in servizio a Mosca con varie qualifiche (coadiutori,
assistenti commerciali, cancellieri, periti tecnici) ad eccezione
della prof.ssa Maria Quadri, insegnante di ruolo con destinazione
all'estero ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 23
gennaio 1967, n. 215.
Per tali incarichi essi percepiscono dal Ministero degli affari
esteri la speciale indennità di servizio nonchè l'indennità di
sistemazione, previste dall'ordinamento dell'Amministrazione degli
affari esteri, approvato con decreto del Presidente della Repubblica
5 gennaio 1967, n. 18. L'ambasciata d'Italia a Mosca ha messo a
disposizione dei ricorrenti alcuni alloggi ottenuti in locazione dal
governo russo al quale corrisponde i relativi canoni. Non sempre, per
il vero, essi ottengono in uso appartamenti adeguati alle loro
esigenze personali e familiari (invece avviene per i funzionari della
carriera diplomatica ed amministrativa, ai quali sono riservati
alloggi di notevole ampiezza, in genere molto confortevoli e poco
distanti dalla sede di servizio) atteso che l'amministrazione concede
loro in uso, prevalentemente, alloggi angusti (di 50-70 metri
quadrati), nei quali devono trovare sistemazione nuclei familiari
composti anche di quattro persone, mentre ad altri colleghi con
qualifiche di grado intermedio vengono concessi talora alloggi ben
più ampi, pur trattandosi di persone singole che non hanno molte
esigenze di spazio. La causalità con la quale vengono assegnati i
predetti alloggi crea notevoli disagi ai ricorrenti, coniugati con
prole, ma non avvantaggia neppure quelli che dispongono di
appartamenti più idonei al loro fabbisogno abitativo, in quanto
l'amministrazione detrae a tutti un settimo delle rispettive
indennità di servizio all'estero, rendendo estremamente gravoso
l'onere a loro carico. Infatti, per l'uso di quegli alloggi viene in
genere trattenuta dalle indennità dei ricorrenti una somma superiore
al doppio dei canoni (comprensivi di spese di riscaldamento)
corrisposti al governo russo. Di fronte a questa situazione - e
considerato che non esiste la possibilità per gli interessati di
reperire altrove gli alloggi - essi hanno chiesto all'amministrazione
di essere ammessi ad effettuare il rimborso delle spese
effettivamente sostenute dall'Ambasciata. Senonchè il Ministero
degli affari esteri ha negato loro questa possibilità, limitandosi a
richiamare le disposizioni degli artt. 84 e 175 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, che prevedono la
detrazione di almeno un settimo dell'indennità di servizio e del 20%
dell'indennità di sistemazione a carico di coloro che fruiscono
degli alloggi forniti dall'amministrazione.
Da qui il sospetto di incostituzionalità delle suddette norme per
la rigidità delle loro previsioni, per la sproporzione rinvenibile
tra oneri a carico dei dipendenti ed effettivo costo degli alloggi,
con conseguente irrazionalità del sistema prefigurato dagli artt.
84 e 175 del decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967.
Osserva il collegio che mentre manifestamente infondata si appalesa
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 175, secondo
comma, decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967, non
rinvenendosi sussistere alcun sospetto di irrazionalità nella scelta
effettuata dal legislatore di decurtare (una tantum) del 20%
l'indennità di sistemazione a carico di coloro che fruiscono di
alloggio fornito dall'amministrazione, non manifestamente infondata
si appalesa, al contrario, la questione di costituzionalità riferita
all'art. 84 stesso decreto del Presidente della Repubblica.
La decurtazione dell'indennità di servizio all'estero si appalesa
effettivamente - come lamentato dai ricorrenti e come confermato
dall'istruttoria esperita - decisamente svantaggiosa e sproporzionata
agli oneri effettivamente sostenuti dall'amministrazione: eppure,
quest'ultima, con le impugnate note di diniego, non poteva
determinarsi che nei sensi appena riferiti, stante l'ineludibile
disposto normativo recato dall'art. 84, quarto comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 (recante
l'"Ordinamento dell'amministrazione degli affari esteri"), con il
quale si prevede che il personale di ruolo ed a contratto che fruisca
di alloggio in immobili presi in fitto dal Ministero per gli affari
esteri è tenuto a corrispondere all'amministrazione un canone "in
misura non eccedente il quinto e non inferiore al settimo"
dell'indennità di servizio all'estero, "in relazione alle
caratteristiche dell'alloggio e dell'eventuale arredamento. La misura
del canone è stabilita con decreto del Ministro per gli affari
esteri": in tal modo introducendosi un elemento di rigidità che
finisce con lo sganciare la misura del canone dal costo effettivo
dell'alloggio.
Con decreto 4 febbraio 1983 n. 039/000332, adottato in ossequio
della citata normativa, il Ministero degli affari esteri, dato atto
di aver "fissato l'ammontare della ritenuta - per godimento di
alloggi presi in fitto dallo Stato nella sede sopramenzionata - nella
misura massima consentita dall'art. 84 del citato decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 e cioè 1/5
dell'indennità di servizio e della retribuzione, ad eccezione delle
sedi di Addis Abeba, Tripoli, Tirana e Mosca, dove, per particolari
situazioni e circostanze connesse con le condizioni locali, la
ritenuta è stata ridotta da 1/5 a 1/7", ha stabilito (tra l'altro)
che "il canone dovuto dal personale di ruolo e a contratto in
servizio presso le sedi di Addis Abeba, Tripoli, Tirana e Mosca è
fissato nella misura di 1/7, rispettivamente dell'indennità di
servizio e della retribuzione", e cioè nella misura minima
consentita dalle norme: misura minima che, nondimeno, nel caso
specifico risulti essere di gran lunga superiore (talora fino al
doppio) alle somme effettivamente corrisposte dal M.A.E. al governo
russo senza che ai dipendenti, quali fruitori degli alloggi presi in
fitto dalla p.a., sia consentito di effettuare il rimborso delle
spese effettivamente sostenute dalla stessa p.a. o corrispondere
direttamente all'autorità straniera sempre per il tramite
dell'ambasciatore, i canoni effettivamente posti a loro carico per la
concessione in uso di detti alloggi: il che avrebbe escluso in radice
ogni ipotesi di indebito arricchimento dell'amministrazione a danno
dei suoi stessi dipendenti.
Da qui la presente questione di legittimità costituzionale
dell'art. 84, quarto comma, in riferimento agli artt. 3, 76 e 97
della Costituzione, per irrazionalità di un sistema che, nella
rigidità ed astrattezza delle decurtazioni dell'indennità di cui si
tratta, non consente di adeguare gli oneri a carico dei dipendenti
all'effettivo costo dell'alloggio loro fornito.
Oltre a violare il generalissimo principio di buon andamento della
p.a., l'irrazionalità in parola - come rilevato dai ricorrenti -
viola il principio di eguaglianza, configurato come esigenza di
razionalità delle qualificazioni legislative, cui segue il divieto
non solo di differenziare situazioni uguali, ma anche quello di
equiparare situazioni diverse, e viola anche l'art. 3 n. 6 della
legge 13 luglio 1965, n. 891, avente ad oggetto "delega al Governo
per l'emanazione di norme relative all'ordinamento
dell'Amministrazione degli affari esteri", che stabilisce il
principio dell'"adeguamento degli assegni all'estero, agli effettivi
oneri dipendenti dallo svolgimento delle varie funzioni, anche in
connessione con l'eventuale rimborso, totale o parziale, delle spese
di alloggio...".
A ciò si aggiunga che l'astrattezza con la quale il legislatore
delegato è intervenuto a dettare la disciplina delle trattenute per
coloro che fruiscono di alloggi impedisce evidentemente di tener
conto delle diverse situazioni concrete, finendo con l'avvantaggiare
i dipendenti che ottengono alloggi più costosi e confortevoli a
danno di quelli che fruiscono di alloggi modesti, piccoli e meno
costosi: a fronte, cioè, della predeterminazione nella misura fissa
di un settimo dell'indennità di servizio all'estero della trattenuta
operata per l'alloggio, sta anche l'estrema variabilità delle
dimensioni degli appartamenti presi in fitto dal Governo russo, che
oscillano tra i 30 ed i 130 mq. e, conseguentemente, dei costi per
ciascuno di essi effettivamente sopportati dall'Amministrazione
italiana.
La qui proposta questione di costituzionalità della norma citata
(art. 84, quarto comma, decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18) a giudizio del collegio si appalesa
indubbiamente rilevante ove si osservi che - attesa la chiarezza del
dettato normativo che fissa in almeno un settimo dell'indennità di
servizio all'estero la misura del canone da corrispondersi
all'amministrazione da parte del personale che fruisca di alloggio in
immobili locati dall'amministrazione stessa - solo il riconoscimento
della fondatezza della questione sollevata renderebbe illegittimi gli
atti impugnati che, pertanto, andrebbero annullati da questo T.A.R.,
con salvezza, peraltro, degli ulteriori provvedimenti che
l'amministrazione potrà adottare.
La stessa questione è da ritenersi, inoltre, per quanto si è
andato esponendo anche non manifestamente infondata.
Consegue da quanto innanzi che il presente giudizio debba essere
sospeso e che gli atti siano rimessi alla Corte costituzionale per la
decisione della questione incidentale di legittimità costituzionale
sopra specificata.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 84, quarto comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18,
per la parte in cui nello stabilire che il canone da corrispondersi
dal personale che fruisca di alloggio in immobili locati dal
Ministero degli affari esteri non possa essere inferiore ad un
settimo, introduce un elemento di rigidità ed astrattezza che
finisce con lo sganciare la misura del canone dal costo effettivo
dell'alloggio;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dispone l'immediata trasmissioine degli atti alla Corte
costituzionale perchè si pronunci sulla gestione di legittimità
costituzionale dell'art. 84, quarto comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, nei sensi su riferiti, in
relazione agli artt. 3, 76 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che la stessa sia comunicata ai Presidenti del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso a Roma nelle camere di consiglio del 23 gennaio e 20
febbraio 1997.
Il presidente: Mastrocola
Il consigliere est.: Pugliese
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