Serie Generale n. 81 del 27-3-2020
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 9 marzo 2020, n. 5
Chiarimenti sulle regole di finanza pubblica per gli enti territoriali, di cui agli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. (20A01809) (GU Serie Generale n.81 del 27-03-2020)

Alle Regioni e Province autonome di
Trento e di Bolzano;

Alle Province;

Alle Città Metropolitane;

Ai Comuni;

Agli Organi di revisione
economico-finanziaria;

e, p.c.

Alla Corte dei conti - Sezione riunite
in sede di controllo - Sezione delle
autonomie - Segretariato generale -
Roma;

Alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Segretariato generale -
Dipartimento per gli Affari regionali e
le autonomie- Roma;

Al Ministero della giustizia
-Dipartimento dell'Organizzazione
giudiziaria, del personale e dei
servizi - Roma;

Al Ministero dell'interno -
Dipartimento per gli Affari interni e
territoriali - Roma;

Al Gabinetto del Ministro - Sede;

All'Ufficio coordinamento legislativo -
Sede;

All'Ufficio legislativo-economia -
Sede;

All'Ufficio legislativo-finanze - Sede;

All'ISTAT - via Cesare Balbo, n. 16 -
Roma;

All'A.N.C.I. - via dei Prefetti, n. 46
- Roma;

All'U.P.I. - piazza Cardelli, n. 4 -
Roma;

Al CINSEDO - via Parigi, n. 11 - Roma;

Alle Ragionerie territoriali dello
Stato - Loro Sedi.


Con la delibera n. 20/SSRRCO/QMIG del 17 dicembre 2019, la Corte
dei conti - Sezioni riunite in sede di controllo, ha affermato che:

1) «Gli enti territoriali hanno l'obbligo di rispettare il
pareggio di bilancio sancito dall'art. 9, commi 1 e 1-bis, della
legge n. 243 del 2012, anche quale presupposto per la legittima
contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10,
comma 3, legge n. 243 del 2012)», da interpretare secondo i principi
di diritto enucleati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n.
247/2017, n. 252/2017 e n. 101/2018, che hanno consentito l'integrale
rilevanza del risultato di amministrazione applicato e del Fondo
pluriennale vincolato;
2) «I medesimi enti territoriali devono osservare gli equilibri
complessivi finanziari di bilancio prescritti dall'ordinamento
contabile di riferimento (aventi fonte nei decreto legislativo n. 118
del 2011 e n. 267 del 2000, nonchè, da ultimo, dall'art. 1, comma
821, della legge n. 145 del 2018) e le altre norme di finanza
pubblica che pongono limiti, qualitativi o quantitativi,
all'accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di
indebitamento».
Tale pronuncia fa sorgere il dubbio se il singolo ente territoriale
sia tenuto al rispetto non solo degli equilibri di cui al decreto
legislativo n. 118 del 2011 (saldo tra il complesso delle entrate e
il complesso delle spese, ivi inclusi le quote del risultato di
amministrazione, i fondi pluriennali vincolati e il debito), ma anche
di quello di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012 (saldo tra
entrate finali e spese finali, ivi inclusi le quote del risultato di
amministrazione, i fondi pluriennali vincolati, ma senza debito).
In merito occorre evidenziare quanto segue.
A seguito delle citate sentenze della Corte costituzionale n.
247/2017 e n. 101/2018 (cui ha fatto riferimento anche la
deliberazione n. 19/Sezaut/2019/INPR della Corte dei conti - Sezione
autonomie (1) , è stato stabilito, ai sensi dell'art. 9 della legge
n. 243/2012 e dell'art. 1, commi 820 e seguenti, della legge n.
145/2018, l'obbligo del rispetto:
a) degli equilibri di cui all'art. 9 della citata legge n.
243/2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali)
a livello di comparto;
b) degli equilibri di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (saldo tra il complesso delle entrate e il complesso delle
spese, ivi inclusi avanzi di amministrazione, debito e Fondo
pluriennale vincolato) a livello di singolo ente.
In particolare, la Suprema Corte, con sentenza n. 247/2017,
affermando che «l'iscrizione o meno nei titoli 1, 2, 3, 4 e 5
dell'entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa deve essere intesa in
senso meramente tecnico-contabile, quale criterio matematico
armonizzato per il consolidamento dei conti nazionali "riportando la
lettura delle disposizioni alla loro finalità macroeconomica",
mentre devono ritenersi inalterate e intangibili le risorse
legittimamente accantonate per la copertura di programmi, impegni,
ecc.»., ha formulato un'interpretazione dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012, in base alla quale l'avanzo di amministrazione e il
Fondo pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro
utilizzo.
Con la successiva sentenza n. 101/2018, la medesima Corte, nel
dichiarare, altresì, l'illegittimità del comma 466 dell'art. 1
della legge 11 dicembre 2016, n. 232, ha sottolineato che «per quel
che riguarda i tecnicismi contabili inerenti alle rilevazioni
statistiche in ambito nazionale ed europeo, questa Corte ha affermato
che essi possono essere elaborati liberamente dal legislatore,
purchè la loro concatenazione non alteri concetti base dell'economia
finanziaria quali "risultato di amministrazione" e "fondo pluriennale
vincolato" e, più in generale, non violi i principi costituzionali
della copertura delle spese, dell'equilibrio del bilancio (art. 81
Cost.) e della "chiamata" degli enti territoriali ad assicurare la
sostenibilità del debito (art. 97, primo comma, secondo periodo,
Cost.)».
In altri termini, la Corte costituzionale sembra abbia voluto
distinguere tra obblighi di fonte comunitaria a carico dell'intero
comparto e gli obblighi a carico del singolo ente, portando a
ritenere, in sostanza, che il saldo, come formalmente definito
dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012 (saldo tra entrate e spese
finali), è valido solo per il comparto degli enti nel suo complesso,
mentre gli equilibri del singolo ente territoriale devono tenere
conto anche dell'utilizzo del risultato di amministrazione e del
Fondo pluriennale vincolato anche alimentato da debito.
Ove così non fosse, sotto il profilo sostanziale, risulterebbe
poco sistematica una linea interpretativa che richiedesse al singolo
ente il rispetto del saldo di cui all'art. 9 della legge n. 243/2012,
con esclusione dalle entrate da debito solo per il primo anno,
considerato che, a decorrere dall'anno successivo, al contrario,
l'utilizzo del debito verrebbe incluso nel saldo ai sensi delle
citate sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018,
che hanno sancito il pieno utilizzo del Fondo pluriennale vincolato,
anche quello alimentato dal debito.
Nella citata delibera n. 20 del 2019, la stessa Corte dei conti
ritiene che «(...) le norme fondamentali ed i criteri delineati dalla
citata legge rinforzata n. 243 non esauriscono il quadro delle regole
contabili e di finanza pubblica tese a garantire gli equilibri di
bilancio degli enti territoriali, permanendo, accanto a quelle
funzionali al conseguimento degli obiettivi posti in sede europea
(fra cui, gli articoli 2,3,9 e 10 della legge n. 243), anche quelle
strumentali, e necessarie, al mantenimento degli equilibri
finanziari, di competenza e di cassa, del singolo ente, come si
rileva dalla copiosa giurisprudenza costituzionale successiva
all'introduzione della legge costituzionale n. 1 del 2012 (...)».
I magistrati contabili, inoltre, precisano che «per raggiungere gli
impegni assunti in sede europea, lo Stato deve garantire che,
annualmente, i bilanci degli enti compresi nel settore "pubblico"
(fra cui le "amministrazioni locali"), previo consolidamento da
effettuare secondo i criteri di stampo economico propri del SEC 2010,
non presentino disavanzi eccessivi.», sottolineando, altresì, che
«la Corte costituzionale (sentenza n. 6/2019) ha chiarito che l'art.
97, primo comma, Cost., nella vigente formulazione, si compone di due
precetti distinti: "quello contenuto nel primo periodo riguarda
l'equilibrio individuale degli enti facenti parte della finanza
pubblica allargata, mentre quello del secondo periodo riguarda
l'equilibrio complessivo di quest'ultima, in quanto finalizzato ad
assicurare la sostenibilità del debito nazionale" (in termini, le
citate sentenze della Corte costituzionale n. 88/2014 e n. 252/2017).
Di conseguenza, le norme statali di finanza pubblica possono mirare
sia al pareggio di bilancio del singolo ente che ad obiettivi
nazionali di carattere consolidato o anche, come espressamente
precisato dalla norma costituzionale, di matrice europea.».
In coerenza con quanto sopra, l'art. 1, commi 820 e seguenti, della
richiamata legge n. 145 del 2018, prevede che «A decorrere dall'anno
2019, in attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247
del 29 novembre 2017 e n. 101 del 17 maggio 2018, le regioni a
statuto speciale, le Province autonome di Trento e di Bolzano, le
città metropolitane, le province e i comuni utilizzano il risultato
di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di
spesa nel rispetto delle disposizioni previste dal decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118» (2) . Detti enti, come anzidetto,
ai sensi del comma 821 del medesimo art. 1, si considerano in
equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell'esercizio
non negativo. L'informazione è desunta, in ciascun anno, dal
prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto della
gestione previsto dall'allegato 10 del decreto legislativo n. 118 del
2011.
In proposito, si ricorda che il decreto 1° agosto 2019, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 196 del 22 agosto
2019, ha individuato i tre saldi che consentono di determinare
gradualmente l'equilibrio di bilancio a consuntivo, ovvero:
W1 Risultato di competenza;
W2 Equilibrio di bilancio;
W3 Equilibrio complessivo.
La commissione ARCONET, nella riunione dell'11 dicembre 2019 ha
precisato che il Risultato di competenza (W1) e l'Equilibrio di
bilancio (W2) sono indicatori che rappresentano gli equilibri che
dipendono dalla gestione del bilancio, mentre l'Equilibrio
complessivo (W3) svolge la funzione di rappresentare gli effetti
della gestione complessiva dell'esercizio e la relazione con il
risultato di amministrazione.
Pertanto, fermo restando l'obbligo di conseguire un Risultato di
competenza (W1) non negativo, ai fini della verifica del rispetto
degli equilibri di cui al comma 821 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, gli enti devono tendere al rispetto dell'Equilibrio di
bilancio (W2), che rappresenta l'effettiva capacità dell'ente di
garantire, a consuntivo, la copertura integrale degli impegni, del
ripiano del disavanzo, dei vincoli di destinazione e degli
accantonamenti di bilancio.
Per quanto attiene, poi, nello specifico, all'indebitamento degli
enti territoriali, si ricorda quanto prescritto dal sesto comma
dell'art. 119 della Costituzione, in base al quale gli enti «possono
ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento
e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione
sia rispettato l'equilibrio di bilancio». In particolare, l'ultimo
periodo di tale disposizione ha trovato attuazione con l'art. 10
della legge n. 243 del 2012, che prevede, tra l'altro, che le
operazioni di indebitamento - effettuate sulla base di apposite
intese concluse in ambito regionale (comma 3) o sulla base dei patti
di solidarietà nazionale (comma 4) - garantiscono, per l'anno di
riferimento, il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma 1, della
medesima legge n. 243 del 2012, per il complesso degli enti
territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione
(comma 3) o per il complesso degli enti territoriali dell'intero
territorio nazionale (comma 4).
La stessa Corte dei conti - Sezioni riunite in sede di controllo,
con la citata delibera n. 20 del 2019, ha precisato che «gli ultimi
tre commi dell'art. 10 della citata legge n. 243 prevedono che le
operazioni di indebitamento (necessariamente finalizzate a
investimenti, ex art. 119, sesto comma, Cost.), nonchè quelle di
investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti, siano effettuate sulla
base di apposite intese, concluse in ambito regionale, che
garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo non
negativo di competenza (di cui all'art. 9, comma 1) tra le entrate
finali e le spese finali del complesso degli enti territoriali della
regione interessata, compresa la regione medesima. Le operazioni non
soddisfatte dalle intese regionali possono essere effettuate sulla
base dei patti di solidarietà nazionali.».
In attuazione di tale quadro normativo, la Ragioneria generale
dello Stato - al fine di verificare ex ante, a livello di comparto,
quale presupposto per la legittima contrazione di debito ex art. 10
della legge 243 del 2012, il rispetto degli equilibri di cui all'art.
9 della medesima legge, così come declinato al primo periodo del
comma 1-bis (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese
finali) e, di conseguenza, il rispetto della sostenibilità del
debito (in caso di accensione prestiti da parte del singolo ente) a
livello regionale e nazionale - ha provveduto, a decorrere
dall'esercizio 2018, a consolidare i dati di previsione triennali
degli enti territoriali per regione e a livello nazionale trasmessi
alla BDAP (Banca dati unitaria delle pubbliche amministrazioni) (3) .
In particolare, la Ragioneria generale dello Stato:
nel mese di settembre 2018 ha effettuato la verifica dei dati di
previsione relativi al triennio 2018-2020, riscontrando, in ciascun
esercizio di riferimento, il rispetto, a livello di comparto,
dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, così come declinato al
primo periodo del comma 1-bis (saldo tra il complesso delle entrate e
delle spese finali);
nel mese di giugno 2019, una volta acquisiti i dati di previsione
relativi al triennio 2019-2021, ha aggiornato l'analisi dei dati
riferiti all'esercizio 2019 ed al biennio successivo, riscontrando,
in ciascun esercizio di riferimento, il rispetto, a livello di
comparto, dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, così come
declinato al primo periodo del comma 1-bis (saldo tra il complesso
delle entrate e delle spese finali).
L'obiettivo è quello di monitorare il rispetto ex ante degli
equilibri di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, che in
ragione del successivo art. 10 vanno osservati nell'esercizio di
riferimento dell'operazione di indebitamento, e, di conseguenza,
della sostenibilità del debito a livello di ciascun comparto
regionale; sostenibilità che, peraltro, può essere assicurata non
solo attraverso il rispetto a livello di singolo territorio
regionale, ma anche, ai sensi dell'art. 10, comma 4, della legge n.
243 del 2012, a livello nazionale. Va evidenziato, in proposito, che
il legislatore della legge rinforzata ha instaurato un collegamento
qualificato fra la legittima contrazione di debito ed il saldo fra
entrate e spese finali sia nell'art. 10, che richiede, quale
presupposto per la legittima contrazione di debito, il rispetto del
ridetto saldo da parte del complesso degli enti della regione
interessata, che nell'art. 9, che impone l'osservanza del saldo
indicato, «come eventualmente modificato ai sensi dell'art. 10». I
due articoli esposti, in aderenza alla formulazione dell'art. 119,
comma sesto, palesano la necessità dell'osservanza del saldo fra
entrate finali e spese finali, in caso di contrazione di
indebitamento, a livello di comparto, regionale o statale, in
aderenza alla ratio normativa, tesa a garantire, con le norme in
parola, gli obiettivi annuali posti, in sede europea, al «conto
economico consolidato delle amministrazioni pubbliche».
Al riguardo, giova precisare che questa Ragioneria generale dello
Stato non è intervenuta sino ad oggi con specifici provvedimenti, in
quanto l'analisi dei dati trasmessi dagli enti territoriali alla BDAP
ha dato riscontri positivi circa la presenza di margini che
permettono di assorbire la potenziale assunzione di nuovo debito da
parte degli stessi enti.
In altri termini, l'analisi dei dati a livello di comparto ha
evidenziato un eccesso di entrate finali (senza utilizzo avanzi,
senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito) rispetto alle spese
finali.
Nel caso in cui, al contrario, dall'analisi dei dati trasmessi alla
BDAP fosse emerso il mancato rispetto dell'art. 9 della legge n. 243
del 2012 e, cioè, un eccesso di spese finali rispetto alle entrate
finali (senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e
senza debito), questa Ragioneria generale dello Stato avrebbe
provveduto a segnalare alla regione interessata, in via preventiva,
il mancato rispetto degli equilibri di cui al citato art. 9 degli
enti ricadenti nel suo territorio, ivi inclusa la stessa regione, al
fine di permetterle di intervenire con gli strumenti di cui al
richiamato art. 10 della medesima legge n. 243 e favorire così il
riallineamento delle previsioni di bilancio dei singoli enti.
In analogia a quanto fatto per l'anno 2018, la verifica del
rispetto ex post, a livello regionale e nazionale, degli equilibri di
cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, verrà effettuata da
parte di questa Ragioneria generale dello Stato sulla base dei dati
relativi ai rendiconti 2019 e successivi trasmessi alla BDAP.
A tal proposito, si segnala che, in caso di mancato rispetto dei
richiamati equilibri, le disposizioni vigenti prevedono l'immediata
adozione di adeguate misure di rientro, ai fini del rispetto dei
vincoli di finanza pubblica.
Conclusivamente, alla luce di quanto sopra esposto, si ritiene
utile precisare quanto segue:
l'art. 9 della legge n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso
delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza
Fondo pluriennale vincolato e senza debito), in coerenza con le
sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018, deve
essere rispettato dall'intero comparto a livello regionale e
nazionale, anche quale presupposto per la legittima contrazione del
debito;
sempre ai sensi delle citate sentenze della Corte costituzionale
n. 247/2017 e n. 101/2018, i singoli enti sono tenuti a rispettare
esclusivamente gli equilibri di cui al decreto legislativo n. 118 del
2011, così come previsto dall'art. 1, comma 821, della legge n. 145
del 2018 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese, con
utilizzo avanzi, Fondo pluriennale vincolato e debito);
il rispetto dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 (saldo tra il
complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi,
senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), anche quale
presupposto per la legittima contrazione del debito, come prescritto
dall'art. 1 della medesima legge, è verificato ex ante, a livello di
comparto, da questa amministrazione, per ogni «esercizio di
riferimento» e per tutto il triennio, sulla base delle informazioni
dei bilanci di previsione, trasmesse dagli enti territoriali alla
banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (BDAP);
nel caso di mancato rispetto, ex ante, a livello di comparto,
dell'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012 (saldo tra il
complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi,
senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), gli enti
appartenenti ai singoli territori responsabili del mancato rispetto
sono tenuti, previa comunicazione della Ragioneria generale dello
Stato alla Regione interessata, a rivedere le previsioni di bilancio
degli enti «del territorio» al fine di assicurarne il rispetto;
nel caso di mancato rispetto ex post, a livello di comparto,
dell'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012 (saldo tra il
complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi,
senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), gli enti
territoriali della regione interessata, compresa la regione medesima,
devono adottare misure atte a consentirne il rientro nel triennio
successivo.
Ciò premesso, tenendo conto del rispetto, in base ai dati dei
bilanci di previsione 2019-2021, a livello di comparto,
dell'equilibrio di cui al richiamato art. 9, comma 1-bis, della legge
n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese
finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e
senza debito), si ritiene che gli enti territoriali osservino il
presupposto richiesto dall'art. 10 della legge n. 243 per la
legittima contrazione di operazioni di indebitamento nel biennio
2020-2021. Analogo monitoraggio preventivo sarà effettuato per gli
anni successivi, a decorrere dai prossimi bilanci di previsione
2021-2023. Restano, comunque, ferme, per ciascun ente, le
disposizioni specifiche che pongono limititi qualitativi o
quantitativi all'accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di
indebitamento, nonchè l'obbligo del rispetto degli equilibri di cui
ai decreti legislativi n. 118 del 2011 e n. 267 del 2000 (anche a
consuntivo, come prescritto dall'art. 1, comma 821, legge n. 145 del
2018).

Roma, 9 marzo 2020

Il Ragioniere generale dello Stato: Mazzotta

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(1) «Linee guida per la Relazione dei revisori dei conti dei comuni,
delle città metropolitane e delle province sui bilanci di
previsione 2019-2021 per l'attuazione dell'art. 1, comma 166 e
seguenti della legge 23 dicembre 2005 n. 266».

(2) L'art. 1, comma 541, della legge n. 160 del 2019, estende
l'applicazione delle disposizioni dell'art. 1, comma 820, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, anche alle regioni a statuto
ordinario a decorrere dall'anno 2020.

(3) Gli enti territoriali sono tenuti, ai sensi dell'art. 4 del
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze 12 maggio
2016, all'invio dei bilanci di previsione e dei rendiconti di
gestione entro 30 giorni dalla loro approvazione.