1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 aprile 1992
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 aprile 1992 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Norme in materia di pubblicita' sanitaria e di repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie - Limitazione della pubblicita' concernente l'esercizio delle professioni sanitarie e sanitarie ausiliarie alle sole targhe apposte sull'edificio in cui l'attivita' si svolge ed alle iscrizioni negli elenchi telefonici - Necessita' per detta pubblicita' dell'autorizzazione del sindaco previo nulla osta dell'ordine professionale - Autorizzazione delle regioni, sentite le federazioni regionali degli ordini sanitari, per la pubblicita' relativa alle case di riposo private e agli ambulatori specialistici - Attribuzione al Ministro della sanita' del potere di disciplinare con proprio decreto le modalita' per il rilascio di detta autorizzazione - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera e di autorizzazione e vigilanza relative alle case di cura private (art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833). (Legge 5 febbraio 1992, n. 175, artt. 1, 2, 4, 5, primo e secondo comma, e 6, terzo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, 8, nn. 5 e 6, e 16). (092C0440) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 3560 del 23 marzo 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo
della Gancia, 1, per mandato speciale a rogito del notaio dott.
Pierluigi Mott di Trento in data 26 marzo 1992, n. 57438 di rep.,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 4 e
5 (primo e secondo comma) e 6 (terzo comma) della legge 5 febbraio
1992, n. 175, recante "norme in materia di pubblicità sanitaria e di
repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie", e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 50 del 29 febbraio 1992.
La disciplina statale della pubblicità concernente l'esercizio
delle professioni e delle attività sanitarie era fino ad oggi
contenuta nell'art. 201, primo e secondo comma, del t.u.l.s.,
approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, modificato dall'art. 7
della legge 1 maggio 1941, n. 422, ai cui sensi per "la pubblicità
a mezzo stampa, o in qualsiasi altro modo, concernente ambulatori o
case o istituti di cura medico-chirurgica o di assistenza ostetrica,
case o pensioni per gestanti, stabilimenti termali, idropinici,
idroterapici" è necessaria una "licenza", già rilasciata dal
prefetto, sentito l'ordine dei medici competente per territorio.
L'art. 25 del d.P.R. 10 giugno 1955, n. 854, aveva attribuito al
sindaco, che provvede sentito l'ordine dei medici e l'ufficiale
sanitario, il potere di accordare licenza per la pubblicità a mezzo
stampa, o in qualsiasi altro modo, concernenti ambulatori.
L'art. 1, secondo comma, lett. f), del d.P.R. 14 gennaio 1982, n.
4, concernente il trasferimento alle regioni ordinarie delle funzioni
amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera aveva
trasferito a tali regioni le funzioni concernenti "la pubblicità
concernente le case di cura private e di assistenza ostetrica nonchè
le case e pensioni per gestanti, ferma restando la competenza
consultiva degli ordini dei medici".
Per quanto riguarda la provincia ricorrente, l'art. 1 del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474, ha trasferito alla provincia tutte le
attribuzioni in materia di "igiene e sanità, ivi comprese
l'assistenza sanitaria e ospedaliera", già esercitate dallo Stato o
già trasferite alla regione Trentino-Alto Adige, mentre lo stesso
d.P.R. n. 474/1975 ha elencato tassativamente le competenze rimaste
allo Stato, con formulazioni che, per quanto qui interessa, non si
discostano sostanzialmente dalla disciplina del d.P.R. n. 4/1972
concernente le regioni ordinarie (il quale, come si è detto, aveva
disposto espressamente il trasferimento delle funzioni in tema di
pubblicità delle case di cura private), con riserve allo Stato anzi
più restrittive (e quindi con più ampie attribuzioni alle province
autonome) per ciò che riguarda le professioni sanitarie ausiliarie e
le arti ausiliarie delle professioni sanitarie (cfr. art. 3, n. 9,
del d.P.R. n. 474/1975, raffrontato con l'art. 6, nn. 20 e 21, del
d.P.R. n. 4/1972).
Successivamente il d.P.R. n. 616/1977, nel completare il
trasferimento delle funzioni alle regioni ordinarie, ridusse l'ambito
delle riserve a favore dello Stato alle sole funzioni - per quanto
qui interessa - concernenti la "fissazione dei requisiti minimi per
la determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari"
(art. 30, lett. r)), la determinazione "dei requisiti minimi per
l'esercizio delle professioni mediche, sanitarie ed ausiliarie" (art.
30, lett. s)), e "gli ordini e i collegi professionali" (art. 30,
lett. t)).
Tale riparto di funzioni rileva residualmente, come è noto, anche
in relazione alla provincia di Trento, poichè ai sensi dell'art. 9
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 926, la definizione delle funzioni
amministrative, come enunciata nel d.P.R. n. 616/1977, per ciascuna
materia in esso considerata, "si intende riferita anche alle funzioni
amministrative delle regioni o delle province, riguardanti le
corrispondenti materie di rispettiva competenza" (primo comma), e fra
le funzioni amministrative trasferite alle province con i precedenti
decreti di attuazione statutaria "si intendono comprese per ciascuna
materia, tutte quelle rientranti nella definizione datane per le
regioni ordinarie" dal medesimo d.P.R. n. 616/1977 (terzo comma); e
ai sensi dell'art. 10 dello stesso decreto n. 526/1987 è attribuita
alla regione e alle province, in aggiunta alle funzioni
amministrative già di loro competenza, "ogni altra funzione
amministrativa che, dismessa dallo Stato, per effetto del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, nel territorio della suddetta regione, sia
ancora di competenza statale nel territorio stesso, nonchè ogni
altra funzione amministrativa che dallo stesso d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, sia stata comunque conferita alle regioni a statuto ordinario
e non sia stata ancora estesa alla regione o alle province".
A sua volta la legge 23 dicembre 1978, n. 833, nel ridefinire il
riparto delle funzioni fra Stato e regioni o province autonome, ha
ancora una volta limitato la riserva di competenze allo Stato, per
quanto qui interessa, alla "fissazione dei requisiti per la
determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari",
ai "requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e sanitarie
ausiliarie" (art. 6, lett. q)) e agli "ordini e .. collegi
professionali" (art. 6, lett. s)).
Si aggiunga che, ai sensi dell'art. 15 del d.P.R. n. 526/1987, le
funzioni amministrative che le leggi generali dello Stato
conferiscono ai comuni o sono state attribuite ad essi dal d.P.R. n.
616/1977 sono trasferite ai comuni delle province di Trento e Bolzano
solo "qualora non rientrino nelle materie di competenza della regione
o delle province" (primo comma), mentre al trasferimento ai comuni di
funzioni rientranti nelle materie di competenza delle province si
provvede con legge regionale su concorde richiesta delle province
(secondo comma), in mancanza di che tali funzioni restano in capo
alle province stesse.
Si può dunque concludere che la materia della pubblicità
sanitaria e precisamente della pubblicità concernente l'esercizio
delle professioni sanitarie e delle professioni sanitarie
ausiliarire, nonchè delle case di cura, ambulatori e simili, è di
piena competenza della provincia autonoma, salvo eventualmente ciò
che tocchi le competenze degli ordini professionali.
In ogni caso, è certamente di piena competenza provinciale ciò
che attiene all'esercizio (ivi compresa la relativa pubblicita')
delle professioni sanitarie ausiliarie, diverse da quelle di
ostetrica, e all'esercizio delle arti ausiliarie delle professioni
sanitarie.
Ora la legge 5 febbraio 1992, n. 175, contenente "norme in materia
di pubblicità sanitaria e di repressione dell'esercizio abusivo
delle professioni sanitarie", contiene una nuova dettagliata
disciplina della materia, che però risulta non rispettosa e anzi
invasiva della competenza provinciale.
In particolare, l'art. 1 disciplina sotto il profilo sostanziale
la pubblicità concernente l'esercizio delle professioni sanitarie e
delle professioni sanitarie ausiliarie, consentito solo mediante
targhe apposte sull'edificio in cui si svolge l'attività
professionale, nonchè mediante iscrizione sugli elenchi telefonici
(primo comma).
La disposizione non si limita a stabilire i mezzi di pubblicità
consentita, ma precisa minuziosamente le indicazioni che possono
essere contenute nelle targhe e nelle inserzioni (secondo comma);
oltre a disciplinare l'uso delle qualifiche di specialista o la
menzione della particolare disciplina specialistica esercitata dal
medico (terzo e quarto comma), e a estendere la disciplina contenuta
in tale articolo alle iscrizioni su fogli di ricettario dei medici
chirurgici e dei laureati in odontoiatria nonchè sulle carte
professionali usate dagli esercenti le altre professioni (quinto
comma).
Ora, anche a voler ammettere che la limitazione dei mezzi di
pubblicità rientri nella potestà legislativa "di principio"
spettante allo Stato in materia, non vi rientra certamente la
specificazione dettagliata delle indicazioni ammesse nelle targhe, e
nelle inserzioni e nelle carte professionali.
L'art. 2 della legge stabilisce che per la pubblicità con i mezzi
previsti dall'art. 1 è necessaria l'autorizzazione del sindaco
previo nulla osta dell'ordine professionale.
Ma, ancora una volta, esso non si limita a stabilire tale regola,
bensì disciplina minuziosamente il procedimento per la concessione
dell'autorizzazione, prevedendo le modalità di presentazione della
domanda, la documentazione da cui essa deve essere corredata, i
termini di trasmissione di essa dall'ordine al sindaco (secondo
comma); e - ancora peggio - stabilisce che ai fini del rilascio del
nulla osta l'ordine debba verificare non solo "l'osservanza delle
disposizioni, di cui all'art. 1" ma anche "la rispondenza delle
caratteristiche estetiche della targa o dell'inserzione o delle
insegne di cui all'art. 4 a quelle stabilite con apposito regolamento
emanato dal Ministro della sanità, sentiti il Consiglio superiore di
sanità, nonchè, ove costituiti, gli ordini ed i collegi
professionali, che esprimono il parere entro novanta giorni dalla
richiesta" (terzo comma).
L'attribuzione al Ministro della sanità, senza alcuna
precostituzione di criteri legali, e perciò in violazione anche del
principio di legalità sostanziale, del potere (definito
regolamentare) di determinare le caratteristiche estetiche che
rendono ammissibile la targa o l'inserzione o l'insegna viola
palesemente la competenza provinciale. E che non ci si trovi in
presenza di alcun interesse unitario infrazionabile, tale da
giustificare in astratto l'attribuzione di siffatto compito al
Ministro, è reso del tutto palese dal fatto che ci si riferisce non
al contenuto delle iscrizioni o targhe (del resto interamente
disciplinato dall'art. 1) ma alle "caratteristiche estetiche" delle
stesse, in vista dunque di interessi che non hanno nulla a che fare
con quelle di ordine sanitario astrattamente attribuibili alla cura
del Ministro della sanità, bensì riguardano piuttosto il decoro
degli edifici, interesse del tutto estraneo alla competenza di detto
Ministro e piuttosto riconducibile alla competenza della provincia,
per le generali attribuzioni spettanti ad essa nella materia
considerata oltre che per le attribuzioni della stessa in materia di
urbanistica e tutela del paesaggio (art. 8, nn. 5 e 6, dello stat.
spec.).
L'art. 4 della legge disciplina la pubblicità concernente la case
di cura private e i gabinetti e ambulatori soggetti alle
autorizzazioni di legge, prevedendo che essa sia consentita mediante
targhe apposte sull'edificio nonchè con inserzioni sugli elenchi
telefonici e attraverso giornali e periodici destinati esclusivamente
agli esercenti le professioni sanitarie, "con facoltà di indicare le
specifiche attività medico-chirurgiche e le prescrizioni
diagnostiche e terapeutiche effettivamente svolte, purchè
accompagnate dalla indicazione del nome, cognome e titoli
professionali dei responsabili di ciascuna branca specialistica".
Anche in tal caso dunque si disciplinano dettagliatamente i mezzi
di pubblicità e i contenuti della stessa; e anche in questo caso si
prevede - attraverso il rinvio all'art. 4 contenuto nell'art. 2,
terzo comma - il potere del Ministro della sanità di stabilire con
apposito regolamento le "caratteristiche estetiche" della targa o
dell'inserzione o delle insegne.
Ancora una volta dunque si detta una dettagliata disciplina e si
autorizza, senza prefissione di criteri legali e perciò in
violazione del principio di legalità sostanziale, l'esercizio di un
potere del Ministro in materia di competenza provinciale.
A sua volta l'art. 5 disciplina l'autorizzazione richiesta per la
pubblicità delle case di cura e degli ambulatori.
Il rilascio di tale autorizzazione è bensì attribuito alla
regione (e dunque, in Trentino, alla provincia autonoma), ma,
anzitutto, sottoponendola al previo parere obbligatorio della
federazione regionale degli ordini o dei collegi professionali,
chimata fra l'altro a "garantire" la rispondenza delle
"caratteristiche estetiche" della targa, insegna o inserzione a
quelle stabilite nel regolamento ministeriale previsto dal terzo
comma dell'art. 2 (primo comma).
Per di più il secondo comma dell'art. 5 prevede che "le modalità
per il rilascio dell'autorizzazione regionale" sono stabilite "con
decreto del Ministro della sanita'": così attribuendo al Ministro,
senza prefissione di criteri e dunque anche in violazione del
principio di legalità sostanziale, un potere di disciplina del
procedimento di pertinenza provinciale, con manifesta lesione
dell'autonomia legislativa e organizzativa, oltre che amministrativa
della provincia.
L'art. 6 della legge, dopo avere stabilito che è necessaria
l'autorizzazione del sindaco, previo parere dei rispettivi ordini o
collegi professionali, per la pubblicità concernente l'esercizio di
un'arte ausiliaria delle professioni sanitarie (primo e secondo
comma), estende agli esercenti dette arti ausiliarie le disposizioni
contenute nell'art. 1 e nell'art. 3, "in quanto compatibili".
Anche con riguardo a tali arti ausiliarie, che rientrano nella
piena competenza della provincia, si verifica dunque la lesione
dell'autonomia, attraverso la dettagliata disciplina sostanziale dei
mezzi e del contenuto della pubblicità, che si è rilevata a
proposito dell'art. 1.

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 4, 5, primo e secondo comma, e 6,
terzo comma, della legge 5 febbraio 1992, n. 175, per violazione
degli artt. 9, n. 10, 8, nn. 5 e 6, e 16 dello statuto speciale di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme di
attuazione.
Roma, addì 28 marzo 1992
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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