1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 16-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 aprile 2007 (della Regione Veneto) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie - Pagamento, gia' previsto nella legge finanziaria 2007, di una quota fissa di 10 euro sulla ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale - Fissazione di un termine finale per il ticket e correlata introduzione di misure alternative di partecipazione equivalenti sotto il profilo del mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata irragionevolezza e incongruita' del termine, incidenza con norma di dettaglio nella materia di competenza concorrente della «tutela della salute» o, in denegata ipotesi, nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», lesione dell'autonomia finanziaria relativamente al reperimento di risorse, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, art. 6-quater, introdotto dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17. - Costituzione, artt. 117 e 119. (007C0601) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 16-5-2007)

Ricorso per la Regione Veneto, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della giunta stessa n. 765 del 28 marzo 2007, rappresentata e difesa,
come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.
prof. Mario Berolissi del Foro di Padova, Franca Caprioglio
dell'Avvocatura regionale e Andrea Manzi del Foro di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale - per violazione
degli artt. 117 e 119 Cost. - dell'art. 6-quater della legge 26
febbraio 2007, n. l7 recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, recante
proroga dei termini previsti da disposizioni legislative.
Disposizioni di delegazione legislativa», pubblicata nel supplemento,
ordinario alla Gazzetta Ufficiale, n. 47 del 26 febbraio 2007.

F a t t o e d i r i t t o

1. - Con legge 26 febbraio 2007, n. 17, il Parlamento ha
convertito in legge con modificazioni il decreto-legge 28 dicembre
2006, n. 300 recante proroga dei termini previsti da disposizioni
legislative (meglio conosciuto come decreto «Mille-proroghe»).
Tra le modificazioni all'originario testo del predetto decreto,
vi è quella di cui all'art. 6-quater.
Rubricato «Partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie»,
esso prevede, al primo comma, che: «Le disposizioni relative alla
quota fissa di cui all'art. 1, comma 796, lettera p), della legge 27
dicembre 2006, n. 296, si applicano fino al 31 marzo 2007 e comunque
fino all'entrata in vigore delle misure o alla stipulazione
dell'accordo di cui al comma 2 del presente articolo».
Il secondo comma recita, poi, «All'articolo 1, comma 796, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, dopo la lettera p), è inserita la
seguente: "p-bis) per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale, di cui al primo periodo della lettera p), fermo
restando l'importo di manovra pari a 811 milioni di euro per l'anno
2007, 834 milioni di euro per l'anno 2008 e 834 milioni euro per
l'anno 2009, le regioni, sulla base della stima degli effetti della
complessiva manovra nelle singole regioni, definita dal Ministero
della salute di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, anzichè applicare la quota fissa sulla ricetta pari a 10
euro, possono alternativamente:
1) adottare altre misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie, la cui entrata in vigore nella regione
interessata è subordinata alla certificazione del loro effetto di
equivalenza per il mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario
e per il controllo dell'appropriatezza, da parte del Tavolo tecnico
per la verifica degli adempimenti di cui all'art. 12 dell'Intesa
Stato-regioni del 23 marzo 2005;
2) stipulare con il Ministero della salute e il Ministero
dell'economia e delle finanze un accordo per la definizione di altre
misure di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie,
equivalenti sotto il profilo del mantenimento dell'equilibrio
economico-finanziario e del controllo dell'appropriatezza. Le misure
individuate dall'accordo si applicano, nella regione interessata, a
decorrere dal giorno successivo alla data di sottoscrizione
dell'accordo medesimo».
Nella sostanza l'art. 6-quater della legge 26 febbraio 2007,
n. 17 ha inciso sulla previsione della lettera p) del comma 796
dell'unico articolo di cui è composta la legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (legge finanziaria 2007), disposizione di cui la Regione
Veneto ha chiesto sia dichiarata l'illegittimità costituzionale,
limitatamente all'imposizione di una quota fissa sulla ricetta pari a
10 euro per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale,
mediante ricorso in via principale inserito al ruolo con il
n. 10/2007, notificato il 23 febbraio 2007 e depositato in data 1°
marzo 2007.
Poichè in relazione alla previsione legislativa già oggetto di
impugnazione così come modificata ed integrata dall'art. 6-quater
della legge n. 17 del 2007 permangono i medesimi profili di
illegittimità costituzionale ed, anzi, la violazione del dettato
costituzionale appare perfino aggravata dalla recente novella
legislativa, - come anticipato nello stesso ricorso n. 10/2007 al
punto 6.1.2. - la Regione Veneto si vede costretta a chiedere un
ulteriore intervento di codesta ecc.ma Corte sul punto.
2. - È necessario, innanzitutto, ancora una volta rilevare che
la disciplina che impone, agli assistiti non esentati dalla quota di
partecipazione, il pagamento di un ticket fisso di 10 euro sulla
ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale
rappresenta una palese violazione del riparto delle competenze
legislative disegnato dall'art. 117 Cost.
Infatti, non v'è dubbio che la materia di riferimento è quella
della «tutela della salute», relativamente alla quale, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., «spetta alle regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Ora, la disciplina dettata dallo Stato, imponendo un ticket a
quota fissa e predeterminata sulle prestazioni ambulatoriali
specialistiche, si segnala ictu oculi per il suo carattere
dettagliato, autoapplicativo e direttamente operativo nei confronti
dei privati interessati (gli assistiti non esentati). Lo dimostra, da
ultimo, proprio l'introduzione della norma transitoria qui censurata,
estranea alla nozione più ampia e finanche lassista di «disciplina
di principio».
Si è detto come la novella legislativa debba essere inquadrata
nella materia «tutela della salute» di cui all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione. Si deve chiarire, tuttavia, che, anche nella
denegata e non creduta ipotesi in cui la si volesse ritenere
afferente alla materia «coordinamento della finanza pubblica», ciò
non basterebbe a salvarla dalla censura di violazione del riparto
delle competenze legislative di cui all'art. 117 Cost.
A questo proposito giova chiarire quali possano essere gli
elementi a supporto di una tale qualificazione della disciplina di
cui alla lettera p) del comma 796 dell'unico articolo di cui si
compone la legge n. 296/2006, così come modificata e integrata
dall'art. 6-quater della legge n. 17/2007. Il primo è rappresentato
dall'incipit del citato comma 796 nel quale si richiamano i
presupposti cardine delle misure successivamente elencate, tra le
quali quella di cui alla lettera p), ossia la garanzia degli obblighi
comunitari e - ciò che qui maggiormente interessa - la
«realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica». Il secondo
elemento eventualmente utilizzabile a sostegno della riconduzione
della disciplina impugnata alla materia «coordinamento della finanza
pubblica» è dato dalla funzione stessa della misura «ticket». Come
questa ecc.ma Corte ha già autorevolmente rilevato (cfr. Corte
cost., sent., 23 aprile 1993, n. 184), il ticket, oltre ad una
funzione di dissuasione dalla richiesta eccessiva ed inutile di
prestazioni sanitarie, risponde ad un'esigenza di finanziamento della
spesa sanitaria.
La difesa della regione ricorrente ritiene, tuttavia, che
l'imposizione di una quota fissa sulle prestazioni ambulatoriali
specialistiche resti prevalentemente ed essenzialmente una misura
incidente (e, dunque, afferente al)l'ambito di materia «tutela della
salute».
Ciononostante, ammesso e non concesso che la disciplina vada,
invece, sussunta nell'ambito della materia «coordinamento della
finanza pubblica», sempre di competenza legislativa concorrente, essa
non potrebbe comunque superare la censura relativa alla violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
Questo, nell'ultimo periodo del suo terzo comma, infatti, riserva
allo Stato la sola determinazione dei principi fondamentali nelle
materie elencate nel medesimo comma, attribuendo per il resto
potestà legislativa piena alle regioni. La ratio sottostante la
previsione di cui al nuovo art. 117 Cost., in particolare per la
materia «coordinamento della finanza pubblica», è chiara e con essa
il Legislatore statale deve imparare a fare i conti: in un
ordinamento decentrato - quale quello disegnato, almeno sulla carta,
per l'Italia, dalla riforma del Titolo V della Costituzione - il
coordinamento centrale della finanza pubblica, per quanto
irrinunciabile, deve tradursi nel solo potere di indicare ai diversi
livelli di governo obiettivi generali di stabilità finanziaria,
affinchè questi li perseguano mediante scelte autonome, non solo sul
versante della spesa - aspetto di cui codesta Corte si è più volte
dovuta occupare - ma anche su quello del reperimento delle risorse.
Così certo non è avvenuto nel caso di specie, dal momento che
qui il Legislatore è intervenuto con una disciplina di dettaglio
autoapplicativa - come dimostra la stessa necessità di una normativa
transitoria quale quella di cui all'art. 6-quater oggetto di
impugnazione - che in nessun caso sembra potersi definire «principio
fondamentale».
Nè una tale normativa di dettaglio potrebbe ritenersi legittima
in virtù di una sua ipotetica «cedevolezza», in quanto l'ecc.ma
Corte adita ha già statuito l'inammissibilità di norme statali di
dettaglio cedevoli, facendo esclusivamente salvo il caso in cui esse
siano necessarie per «assicurare l'immediato svolgersi di funzioni
amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze
unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettivita» (cfr. Corte cost., sent., 1° ottobre 2003, n. 303 e
Corte cost., sent., 26 giugno 2002, n. 282).
Infine, per prevenire eventuali capziose censure, si rileva un
dato assolutamente scontato: a salvare il ticket di 10 euro sulle
prestazioni ambulatoriali specialistiche dalle censure di cui sopra,
non basta certamente il rinvio che il comma 796 dell'unico articolo
della legge finanziaria per il 2007, che per primo ne ha disposto
l'imposizione a tutti i cittadini assistiti non esenti, fa agli
obblighi assunti dall'Italia in sede di Unione europea. Non basta,
infatti, l'invocazione di astratte finalità di rispetto degli
obblighi comunitari ad esimere il Legislatore dal rispettare il
riparto di competenze disegnato dall'art. 117 Cost., dal momento che
l'attuazione degli impegni comunitari è riservata alle regioni,
nelle materie di loro competenza, salvo il potere sostitutivo (non
preventivo) dello Stato.
3. - Come codesto ecc.mo Collegio ha autorevolmente rilevato, è
necessario limitare il potere statale di coordinamento affinchè
questo non si trasformi in un'«attività di direzione o in indebito
condizionamento dell'attività degli enti autonomi», escludendo la
possibilità di «incidere sulle scelte autonome degli enti quanto
alla provvista o all'impiego delle loro risorse» (cfr. Corte cost.,
sent., 30 dicembre 2003, n. 376) ed ha correttamente riconosciuto
che, più in generale, la violazione del sistema di riparto delle
competenze legislative disegnato dall'art. 117 Cost. è suscettibile
di riverberarsi in modo significativo ed estremamente negativo
sull'autonomia riconosciuta alle regioni dall'art. 119, Cost.
Così, purtroppo, è avvenuto e avviene anche nel caso di specie,
dal momento che con la disciplina statale di imposizione di un ticket
fisso sulle prestazioni ambulatoriali, le regioni hanno visto
compressa significativamente (e per di più in modo assolutamente
irragionevole, giacchè l'imposizione di un ticket fisso di dieci
euro su tutte le prestazioni ambulatoriali specialistiche non
consente alle regioni di graduare la partecipazione alla spesa
pubblica sanitaria con i costi effettivamente sostenuti per ciascuna
delle suddette prestazioni a detrimento anche, di conseguenza, del
diritto fondamentale di cui all'art. 32 Cost.) la loro autonomia
finanziaria relativamente al reperimento di risorse da destinare alla
gestione di un settore, quello della tutela della salute, nel quale
amplissime sono le competenze legislative e amministrative dell'ente
regione.
La lesione dell'autonomia finanziaria riconosciuta e tutelata
all'art. 119 della Costituzione, già lamentata dalla regione
ricorrente in sede del ricorso contro la legge finanziaria 2007, non
può dirsi attenuata dalla novella di cui all'art. 6-quater della
legge 26 febbraio 2007, n. 17.
È vero, infatti, che il Legislatore statale, in sede di
conversione del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, ha inteso
limitare l'efficacia temporale dell'imposizione del ticket fisso
sulle prestazioni ambulatoriali, ma è altresì vero che i termini
finali previsti sono viziati sotto numerosi profili da violazioni del
dettato costituzionale e sono, comunque, congegnati in modo tale da
perpetuare per un tempo attualmente indeterminabile, ma piuttosto
consistente, gli effetti dannosi dell'imposizione di cui sopra.
Prima di procedere con l'esposizione delle violazioni appena
lamentate, sembra opportuno richiamare schematicamente la previsione
dell'art. 6-quater. In esso si stabilisce che le disposizioni
relative alla quota fissa di cui all'art. 1, comma 796, lettera p)
della legge 27 dicembre 2007, n. 296 si applichino:
1) fino al 31 marzo 2007 (art. 6-quater, primo comma);
2) o comunque, fermo restando l'importo di manovra pari a 811
milioni di euro per l'anno in corso e di 834 milioni di euro per
l'anno 2008 e, poi, per il 2009, fino all'entrata in vigore delle
misure di cui all'art. 6-quater, secondo comma, ossia:
2-a) adozione di misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie, la cui equivalenza per il mantenimento
dell'equilibrio economico-finanziario deve essere certificata e la
cui appropriatezza è soggetta a controllo di uno specifico Tavolo
tecnico;
2-b) stipulazione di un accordo per la definizione di altre
misure di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie.
Quanto al termine del 31 marzo 2007, esso appare manifestamente
incongruo: è irragionevole, infatti, chiedere ad un ente articolato
e complesso come quello regionale che, nello stretto termine di tre
mesi, adotti misure alternative per la partecipazione alla spesa
sanitaria (e per queste ottenga, entro gli stessi termini, una
valutazione positiva ai due controlli previsti al numero 1 della
nuova lettera p-bis) del comma 796 dell'art. 1 della legge
finanziaria per il 2007) o stipuli un accordo con il Ministero, in
grado di garantire un importo complessivo inderogabilmente imposto di
manovra di oltre 800 milioni di euro.
Quanto, poi, più specificamente, alle previsioni di cui al nuovo
comma p-bis) dell'art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, esse rappresentano in se stesse una macroscopica violazione
dell'art. 119 Cost. Il Legislatore statale, infatti, anzichè
limitarsi, finalmente, a stabilire l'obiettivo finanziario, fissando
l'importo di manovra, per lasciare poi all'autonomia regionale il
compito di attuare il fine prefissato, continua ad imporre alla
regione i mezzi con i quali realizzarlo.
Sembra evidente, infatti, che le previsioni di cui ai nn. 1 e 2
del nuovo punto p-bis) del comma 796 delle legge finanziaria per il
2007 altro non fanno che ribadire, certo con una formulazione più
articolata e per questo potenzialmente ingannevole, che le regioni
devono realizzare l'importo di manovra per il triennio 2007-2009
mediante «misure di partecipazione al costo delle prestazioni
sanitarie».
Ora, chiarito che l'espressione «misure di partecipazione al
costo delle prestazioni sanitarie» non può che riferirsi alla
macrocategoria di cui fa certamente parte la misura denominata
«ticket», quale strumento di partecipazione alla spesa sanitaria più
diffuso, è evidente che lo Stato continua ad obbligare le regioni a
realizzare gli obiettivi di finanza con strumenti della stessa natura
di quelli - per non dire con i medesimi strumenti - già imposti con
la legge finanziaria per il 2007.
Non è dato capire, poi, per quale motivo il punto n. 2
stabilisca la necessità di un accordo Ministeri-regione per la
definizione di altre misure di partecipazione al costo della sanità
quando l'autonomia finanziaria, anche di reperimento delle risorse,
riconosciuta alle regioni dal nuovo art. 119 Cost., coordinata con il
dettato relativo alla competenza legislativa regionale in materia di
«tutela della salute», è tale da consentire alla regione di
scegliere liberamente quali strumenti prevedere per realizzare
l'obiettivo di bilancio, unico punto sul quale lo Stato conserva
integra la sua competenza.
Infine, per completezza, si rileva come le previsioni di cui al
secondo comma dell'art. 6-quater della legge n. 17/2007, che
modificano il portato del comma 796 della legge finanziaria per il
2007, violino palesemente il principio di leale collaborazione quanto
meno sotto due differenti profili.
In primis, in quanto esse dovrebbero - ai sensi dell'incipit del
suddetto comma 796, la cui disciplina vanno a modificare - costituire
«attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per
la salute sul quale la Conferenza delle regioni e delle province
autonome, nella riunione del 28 settembre 2006, ha espresso la
propria condivisione», mentre ciò assolutamente non è. In
particolare, mentre il richiamato protocollo riconosce la necessità
di «combinare la politica di promozione e coordinamento (!) propria
del Governo con il rafforzamento dell'autonomia organizzativa e della
responsabilità finanziaria delle regioni» e, ancora, proclama che il
Nuovo Patto dovrà puntare a «rafforzare la capacità programmatoria
e organizzativa delle regioni», la sua presunta attuazione si risolve
in una disciplina gravemente lesiva delle competenze e delle
autonomie riconosciute alle regioni dalla Costituzione.
In secundis, la disciplina impugnata con questo ricorso viola il
principio di leale collaborazione ove prevede una forma di accordo
con le regioni solo successiva all'imposizione del ticket fisso sulle
prestazioni ambulatoriali.
Da quanto si è detto, quindi, appare evidente che una norma di
transizione della disciplina del ticket così congegnata non può che
risolversi in un aggravamento della lesione dell'autonomia, in
particolar modo finanziaria, delle regioni.
4. - Ferme restando le considerazioni delineate, che identificano
censure puntuali nei confronti del dettato normativo impugnato, la
difesa regionale osserva che, a ben vedere, qui lo Stato non fa altro
che riproporre metodi di intervento già visti e stigmatizzati da
codesto ecc.mo Collegio in modo per così dire definitivo: nel senso
che le massime formulate non lasciano sopravvivere dubbi e
perplessità di sorta.
Lo Stato, sul quale ricade la responsabilità finanziaria della
tutela della salute in nome dell'eguaglianza, sottostima le spese e,
con ciò, altro non fa che riversarle sulla regione, cui finisce per
attribuire la responsabilità politico-istituzionale delle decisioni
finali, in particolare quando impone l'assunzione di misure puntuali,
oggi escluse, salvo l'obiettivo finale, dalle disposizioni
costituzionali regolatrici della materia.
Senonchè - come si è a suo tempo osservato nella sentenza
n. 245/1984 (punto 11 del considerato in diritto, in fine) - «non
servono allo scopo le leggi finanziarie, nè gli altri provvedimenti
di carattere urgente o comunque contingente: là dove sono in gioco
funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è
infatti indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento
della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il
buon andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo».

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6-quater della legge 26
febbraio 2007 n. 17 recante «Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, recante proroga dei
termini previsti da disposizioni legislative. Disposizioni di
delegazione legislativa» per violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Padova-Roma, addì 20 aprile 2007.
Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Franca Caprioglio - Avv. Andrea
Manzi
07C0601