Serie Generale n. 238 del 11-10-2016
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 21 settembre 2016
Linee guida n. 2 di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti «Offerta economicamente piu' vantaggiosa». (Delibera n. 1005). (16A07278) (GU Serie Generale n.238 del 11-10-2016)

L'AUTORITÀ NAZIONALE
ANTICORRUZIONE

Premessa.
Al fine di facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori
economici, ai sensi dell'art. 213, comma 2, del decreto legislativo
18 aprile 2016, n. 50 (di seguito Codice), l'Autorità ha predisposto
le presenti linee guida, di natura prevalentemente
tecnico-matematica, finalizzate a fornire indicazioni operative per
il calcolo dell'OEPV, soprattutto per quanto concerne la scelta del
criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi
qualitativi e quantitativi che compongono l'offerta e la successiva
aggregazione dei punteggi.
Tali linee guida trovano applicazione nelle procedure a evidenza
pubblica a cui risultano applicabili, in quanto compatibili con la
tipologia e il settore dell'affidamento, le disposizioni contenute
nell'art. 95 del Codice. Si raccomanda alle stazioni appaltanti di
definire in maniera chiara e precisa il criterio di aggiudicazione
nonchè i criteri di valutazione, i metodi e le formule per
l'attribuzione dei punteggi e il metodo per la formazione della
graduatoria, finalizzati all'individuazione dell'offerta
economicamente più vantaggiosa; devono, pertanto, essere evitate
formulazioni oscure o ambigue, assicurando la trasparenza
dell'attività e la consapevolezza della partecipazione.
Si raccomanda altresì di elaborare modelli, anche in formato
elettronico, che agevolino la predisposizione e la presentazione
delle offerte, tecniche ed economiche da parte dei concorrenti.
I. Il quadro normativo.
L'art. 95, comma 2, del Codice prevede che, nel rispetto dei
principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di
trattamento, le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti sulla
base del criterio dell'OEPV individuata sulla base del miglior
rapporto qualita'/prezzo, oppure sulla base dell'elemento prezzo o
del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale
il costo del ciclo di vita.
Il comma 4, dell'art. 95, stabilisce che può - e non deve - essere
utilizzato il criterio del minor prezzo:
a) per i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro,
tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita
dall'obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto
esecutivo;
b) per i servizi e le forniture con caratteristiche
standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
c) per i servizi e le forniture di importo inferiore alla soglia
comunitaria, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione
per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere
innovativo.
Per servizi e forniture «con caratteristiche standardizzate o le
cui condizioni sono definite dal mercato» devono intendersi quei
servizi o forniture che, anche con riferimento alla prassi produttiva
sviluppatasi nel mercato di riferimento, non sono modificabili su
richiesta della stazione appaltante oppure che rispondono a
determinate norme nazionali, europee o internazionali.
I servizi e le forniture «caratterizzati da elevata ripetitivita'»
soddisfano esigenze generiche e ricorrenti, connesse alla normale
operatività delle stazioni appaltati, richiedendo approvvigionamenti
frequenti al fine di assicurare la continuità della prestazione.
In sostanza, la norma citata consente alle stazioni appaltanti (e
agli operatori economici) di evitare gli oneri, in termini di tempi e
costi, di un confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto
qualità e prezzo, quando i benefici derivanti da tale confronto sono
nulli o ridotti (in relazione all'importo del contratto). Ciò si
verifica quando le condizioni di offerta sono tali da imporre, di
fatto, l'acquisto di beni o servizi con condizioni note alla stazione
appaltante già in fase di predisposizione del bando o quando, per
gli affidamenti di importo limitato, i vantaggi attesi, in termini di
qualità, sono ridotti, in quanto la stazione appaltante predispone
il progetto esecutivo per i lavori (e non necessita di un rilancio
competitivo su aspetti e caratteristiche che vengono compiutamente
definiti ex ante nel progetto posto a base di gara) o la stessa ha
una lunga esperienza nell'acquisto di servizi o forniture a causa
della ripetitività degli stessi.
Poichè si tratta di una deroga al principio generale dell'offerta
economicamente più vantaggiosa, le stazioni appaltanti che intendono
procedere all'aggiudicazione utilizzando il criterio del minor
prezzo, ai sensi dell'art. 95, comma 5, devono dare adeguata
motivazione della scelta effettuata ed esplicitare nel bando il
criterio utilizzato per la selezione della migliore offerta (si pensi
all'utilizzo di criteri di efficacia nel caso di approccio
costo/efficacia anche con riferimento al costo del ciclo di vita).
Nella motivazione le stazioni appaltanti, oltre ad argomentare sul
ricorrere degli elementi alla base della deroga, devono dimostrare
che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato
un particolare fornitore, poichè ad esempio si sono considerate come
standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo
fornitore e non dall'insieme delle imprese presenti sul mercato.
Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto
qualita'/prezzo, ai sensi dell'art. 95, comma 3, i contratti relativi
a:
a) i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale
e scolastica;
b) i servizi ad alta intensità di manodopera (ovvero quelli nei
quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento
dell'importo totale del contratto - art. 50, comma 2);
c) i servizi di ingegneria e architettura nonchè gli altri
servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a
40.000 euro.
La scelta del criterio di aggiudicazione, la definizione dei
criteri di valutazione, dei metodi e delle formule per l'attribuzione
dei punteggi, la determinazione dei punteggi stessi e del metodo per
la formazione della graduatoria finale si sviluppano nel corso della
vita iniziale dell'appalto, dalla programmazione alla predisposizione
della documentazione di gara.
Si raccomanda:
a) in fase di programmazione, di definire le caratteristiche
dell'affidamento che consentono di verificare la sussistenza delle
condizioni per le quali il Codice e le presenti linee guida
prescrivono o consentono l'utilizzo di un particolare criterio di
aggiudicazione;
b) in fase di progettazione, di avviare la definizione dei
criteri di valutazione e dei relativi punteggi;
c) in sede di adozione della determina a contrarre e di
elaborazione della documentazione di gara, di procedere alla compiuta
definizione degli ulteriori elementi.
II. I criteri di valutazione.
L'idea sottostante al nuovo criterio dell'offerta economicamente
più vantaggiosa è che la pubblica amministrazione quando acquista
lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie
esigenze o per offrire determinati servizi all'utenza non deve badare
esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la
qualità di ciò che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola
un trade-off tra costo e qualità e la gara è considerata come il
modo più idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste
due esigenze. Nella fase del disegno della gara la stazione
appaltante (qualificata) deve individuare concretamente i propri
obiettivi (di regola molteplici), attribuire un peso relativo a
ciascuno di essi, definire le modalità attraverso cui viene valutato
il grado di adeguatezza di ciascuna offerta rispetto al singolo
obiettivo, nonchè sintetizzare le informazioni relative a ciascuna
offerta in un unico valore numerico finale. Nessuna di queste scelte
ha un impatto neutro sui risultati della gara. Le presenti linee
guida sono finalizzate a dare indicazioni operative che possano
aiutare le stazioni appaltanti nell'adozione del criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Il primo problema che la stazione appaltante si deve porre nella
predisposizione degli atti di gara è, dunque, la definizione degli
obiettivi che intende perseguire e l'importanza che intende
attribuire a ciascuno di essi. Ciò si traduce nell'individuazione
degli elementi (o criteri) che si intende valutare e del relativo
peso o fattore di ponderazione. I criteri di valutazione possono
comprendere il prezzo o il costo del ciclo di vita del prodotto, le
caratteristiche tecniche, l'impatto sociale e sull'ambiente, ecc.
Ognuno di questi obiettivi per poter essere tenuto in considerazione
nell'ambito dell'offerta economicamente più vantaggiosa deve essere
misurabile. La definizione degli obiettivi o dei criteri di
valutazione differisce in ciascun affidamento e non può, quindi,
essere trattata in dettaglio in linee guida a carattere generale.
In generale, nella definizione dei criteri di valutazione delle
offerte, le stazioni appaltanti devono tener conto della struttura
del settore merceologico a cui afferisce l'oggetto del contratto,
delle caratteristiche tecniche dei lavori/beni/servizi rispondenti
alle esigenze della stazione appaltante e di quelle che il mercato di
riferimento è in grado di esprimere.
L'art. 95, comma 6, del Codice prevede che i criteri di valutazione
del miglior rapporto qualita'/prezzo devono essere oggettivi e
connessi all'oggetto dell'appalto, ciò al fine di assicurare il
rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e parità
di trattamento. Sono considerati connessi all'oggetto dell'appalto
quei criteri che:
riguardano lavori, forniture o servizi da fornire nell'ambito
dell'affidamento sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del
ciclo di vita (compresi fattori coinvolti nel processo specifico di
produzione, fornitura o scambio o in un processo specifico per una
fase successiva del ciclo di vita, anche se non sono parte del loro
contenuto sostanziale);
attengono alle caratteristiche dei lavori, dei beni o dei servizi
ritenute più rilevanti dalla stazione appaltante ai fini della
soddisfazione delle proprie esigenze e della valorizzazione degli
ulteriori profili indicati dal Codice.
Sempre all'art. 95, comma 6, del Codice vengono indicati, a titolo
esemplificativo, i seguenti criteri:
a) qualità (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e
funzionali, accessibilità, certificazioni e attestazioni in materia
di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali,
ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche
innovative, commercializzazione e relative condizioni);
b) possesso di un marchio di qualità ecologica dell'Unione
europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del
contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore
delle forniture o prestazioni oggetto del contratto;
c) costo di utilizzazione e manutenzione, «avuto anche riguardo
ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni
inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di
mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti
all'intero ciclo di vita dell'opera, bene o servizio, con l'obiettivo
strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un'economia
circolare che promuova ambiente e occupazione»;
d) compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra
associate alle attività dell'azienda calcolate secondo i metodi
stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della
Commissione del 9 aprile 2013, relativa all'uso di metodologie comuni
per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del
ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni;
e) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale
effettivamente utilizzato nell'appalto, qualora la qualità del
personale incaricato possa avere un'influenza significativa sul
livello dell'esecuzione dell'appalto;
f) servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;
g) condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.
I criteri di valutazione definiti dalla stazione appaltante tengono
anche conto dei criteri ambientali minimi (CAM) adottati con decreto
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;
a tal fine, i criteri di valutazione prevedono l'attribuzione di
specifici punteggi qualora vengano proposte condizioni superiori a
quelle minime previste dai CAM con riferimento alle specifiche di
base e alle clausole contrattuali/condizioni di esecuzione o siano
proposte le condizioni previste, nell'ambito dei predetti CAM, dalle
specifiche tecniche premianti (appositamente elaborate per le
procedure aggiudicate sulla base del criterio del miglior rapporto
qualita'/prezzo).
In generale, le stazioni appaltanti devono individuare criteri di
valutazione concretamente idonei a evidenziare le caratteristiche
migliorative delle offerte presentate dai concorrenti e a
differenziare le stesse in ragione della rispondenza alle esigenze
della stazione appaltante. I citati criteri devono, pertanto,
consentire un effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici
dell'offerta, scongiurando situazioni di appiattimento delle stesse
sui medesimi valori, vanificando l'applicazione del criterio del
miglior rapporto qualita'/prezzo. In altri termini, non dovrebbero
essere oggetto di valutazione i requisiti di partecipazione che, per
definizione, sono posseduti da tutti i concorrenti, o le condizioni
minime - incluso il prezzo - con cui i lavori, servizi o forniture
devono essere realizzati; si dovrebbe attribuire un punteggio
positivo solo a miglioramenti effettivi rispetto a quanto previsto a
base di gara.
Si deve anche considerare che con l'elenco di cui all'art. 95,
viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di
partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a
lungo la materia della contrattualistica pubblica. Nella valutazione
delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo
introdotti qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e
l'affidabilità dell'offerta o di valorizzare caratteristiche
dell'offerta ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso,
devono riguardare aspetti, quali quelli indicati dal Codice, che
incidono in maniera diretta sulla qualità della prestazione.
Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione dell'offerta
riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta per
la partecipazione alla gara, purchè ciò non si traduca in un
escamotage per introdurre criteri dimensionali.
Al comma 13 dell'art. 95 viene anche stabilito che, compatibilmente
con il rispetto dei principi che presidiano gli appalti pubblici, le
stazioni appaltanti possono inserire nella valutazione dell'offerta
criteri premiali legati al rating di legalità, all'impatto sulla
sicurezza e salute dei lavoratori, a quello sull'ambiente e per
agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e
medie imprese, dei giovani professionisti e per le imprese di nuova
costituzione
Si ricorda che il rating di legalità può essere richiesto dalle
imprese operanti in Italia, iscritte al registro delle imprese da
almeno due anni e con un fatturato minimo pari ad almeno due milioni
di euro. A meno che la stazione appaltante non sappia già, nella
predisposizione del bando di gara o della lettera di invito, che alla
procedura potranno partecipare solo imprese potenzialmente idonee ad
avere il rating, è opportuno che, per il suo utilizzo, vengano
introdotte compensazioni per evitare di penalizzare imprese estere
e/o di nuova costituzione e/o carenti del previsto fatturato,
consentendo a tali imprese di comprovare altrimenti la sussistenza
delle condizioni o l'impiego delle misure previste per l'attribuzione
del rating. In particolare, per i soggetti che non possono accedere
al rating di legalità, la stazione appaltante potrebbe indicare gli
elementi presenti nel rating di legalità (di cui alla delibera
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 24075 del
14 novembre 2012 - Regolamento Rating di legalità «Regolamento di
attuazione dell'art. 5-ter del decreto-legge n. 1/2012, così come
modificato dall'art. 1, comma 1-quinquies, del decreto-legge n.
29/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 62/2012» e
successivi aggiornamenti), diversi da quelli già considerati ai fini
della qualificazione, per i quali prevedere un punteggio premiante e
considerare verificata la presenza di tali elementi per le imprese
che posseggono il rating con un numero di «stellette» ritenuto
idoneo.
Al fine di agevolare la partecipazione delle microimprese e delle
piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese
di nuova costituzione si suggerisce alle stazioni appaltanti di
prevedere criteri di valutazione che valorizzino gli elementi di
innovatività delle offerte presentate.
Va, infine, ricordato che, ai sensi del comma 14, nei criteri di
aggiudicazione basati sul miglior rapporto qualita'/prezzo, il bando
può prevedere la richiesta di varianti, secondo le modalità ivi
descritte.
Tali varianti devono avere un livello di definizione pari a quello
del progetto messo a gara ed essere coerenti con lo stesso senza
stravolgerlo. I criteri di valutazione di tali varianti devono tener
conto delle risultanze delle varie fasi di progettazione ed essere
finalizzate a stimolare il miglioramento del bene o del servizio.
Con specifico riferimento alla valutazione degli aspetti economici,
tenuto conto della formulazione dell'art. 95, comma 7, si ritiene
che, quale che sia il criterio di aggiudicazione prescelto (quindi
anche nel caso in cui l'individuazione dell'OEPV avvenga sulla base
del miglior rapporto qualita'/prezzo), l'elemento economico può
essere valutato in termini di prezzo o di costo.
È opportuno ricordare che il Codice, recependo le indicazioni
contenute nella direttiva 2014/24/UE, prevede che l'elemento costo
nell'ambito dell'OEPV deve essere valutato ricorrendo a un approccio
basato sui costi del ciclo di vita. Tale concetto comprende tutti i
costi che emergono durante il ciclo di vita dei lavori, delle
forniture o dei servizi. Ai sensi del Considerando 96 della citata
direttiva «il concetto abbraccia i costi interni, come le ricerche da
realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l'uso e la
manutenzione e i costi di smaltimento finale ma può anche
abbracciare costi imputabili a esternalità ambientali quali
l'inquinamento causato dall'estrazione delle materie prime utilizzate
nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua
fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e
controllati». Tra i costi che sarebbe utile considerare vengono
indicati, senza ulteriori specificazioni, i costi sociali del ciclo
di vita.
Il criterio del costo, quale costo del ciclo di vita, consente
quindi di apprezzare i costi connessi alle varie fasi del ciclo di
vita dei lavori/beni/servizi e di procedere a una valutazione
complessiva dell'impatto economico degli stessi nonchè a una
valutazione dei costi che più direttamente ricadono sulla stazione
appaltante (in ultima analisi sintetizzabili in un «prezzo»); il
criterio del prezzo consente di apprezzare il corrispettivo previsto
nell'ambito dell'offerta, quale indice sintetico e diretto dei
profili economici dell'offerta.
Mentre con la direttiva 2004/18/CE e il decreto legislativo n.
163/2006 non era possibile assegnare al prezzo un punteggio
particolarmente basso (o nullo) o prevedere una metodologia di
calcolo tale da azzerare di fatto la componente prezzo, attualmente
tale possibilità è ammessa dall'art. 95, comma 7, del Codice,
secondo il quale è possibile competere esclusivamente sulla
qualità.
La norma lascia però aperta la definizione delle fattispecie per
le quali è possibile annullare l'elemento costo nell'ambito
dell'OEPV. Invero, il citato comma 7, rimanda all'art. 95, comma 2,
per l'individuazione dei casi in cui si può ricorrere al prezzo
fisso: i casi in cui sono presenti «disposizioni legislative,
regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate
forniture o alla remunerazione di servizi specifici». Tale casistica
però non è esaustiva, in considerazione della locuzione «anche»
utilizzata per il suddetto rimando.
L'indeterminatezza contenuta nel Codice sembra presente anche nella
direttiva 2014/24/UE, laddove all'art. 67, paragrafo 2, indica
genericamente che «l'elemento relativo al costo può inoltre assumere
la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli
operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi».
Invero, al Considerando 92 è esplicitato che «la decisione di
aggiudicazione dell'appalto non dovrebbe basarsi solo su criteri che
prescindono dai costi» e al successivo Considerando 93 che nei casi
in cui norme nazionali determinino la remunerazione di un servizio o
il prezzo di una fornitura le stazioni appaltanti devono valutare il
rapporto qualita'/prezzo per aggiudicare un appalto.
Sotto un diverso profilo, laddove le stazioni appaltanti decidano
di determinare il prezzo dell'affidamento per fattispecie diverse da
quelle per le quali vi è una norma di legge che lo preveda, le
stesse devono adottare particolari cautele al riguardo, valutando con
attenzione le modalità di calcolo o stima del prezzo o costo fisso.
Ciò al fine di evitare che il prezzo sia troppo contenuto per
permettere la partecipazione di imprese «corrette» o troppo elevato,
producendo danni per la stazione appaltante.
In sostanza, fuori dai casi di cui all'art. 97, comma 2, del
Codice, le stazioni appaltanti se vogliono limitare o annullare la
concorrenza sul prezzo devono adeguatamente motivare sulle ragioni
alla base di tale scelta e sulla metodologia seguita per il calcolo
del prezzo o costo fisso, in base al quale verrà remunerato
l'oggetto dell'acquisizione. La motivazione si basa, di regola, sugli
elementi che emergono a seguito di un'esaustiva indagine di mercato,
rispetto alla quale possono essere presi a riferimento, oltre agli
elementi già richiamati dalla normativa, l'osservazione dei prezzi
praticati in situazioni analoghe, in particolare in occasione di
affidamenti da parte di altre stazioni appaltanti. Non si può
ricorrere a un affidamento basato sul prezzo o costo fisso, anche
quando le imprese praticano prezzi simili, se le soluzioni presenti
sul mercato comportano comunque costi di manutenzione o di
smaltimento diversificati o esternalità ambientali o sociali che le
stazioni appaltanti sono tenute a prendere in considerazione per il
calcolo del costo del ciclo di vita.
III. La ponderazione.
I «pesi» o «punteggi» (e i sub pesi o sub punteggi) di ponderazione
sono il valore attribuito dalla stazione appaltante a ciascun
criterio (o sub criterio).
La determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente
dell'offerta, a ciascun criterio o subcriterio è rimessa alla
stazione appaltante che deve tener conto delle specificità
dell'appalto e, dunque, dell'importanza relativa della componente
economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di
valutazione.
Non può pertanto essere attribuito a ciascuna componente, criterio
o subcriterio un punteggio sproporzionato o irragionevole rispetto a
quello attribuito agli altri elementi da tenere in considerazione
nella scelta dell'offerta migliore, preservandone l'equilibrio
relativo ed evitando situazioni di esaltazione o svilimento di
determinati profili a scapito di altri.
In altri termini, il punteggio massimo attribuibile a ciascuna
componente e a ciascun criterio o subcriterio deve risultare
proporzionato alla rilevanza che ciascuno di essi riveste rispetto
agli altri nonchè ai bisogni della stazione appaltante.
Con riferimento, in particolare, ai profili oggetto di valutazione,
la stazione appaltante deve altresì tener conto della concreta
diffusione della caratteristica oggetto di valutazione ovvero delle
reali possibilità di svilupparla. Tali considerazioni consentono
altresì la definizione dell'ordine di importanza dei criteri,
laddove la stessa ritenga la ponderazione non possibile per ragioni
oggettive.
Il punteggio attribuito a ciascuno de criteri di valutazione deve
essere tale da non alterare l'oggetto dell'affidamento; a tal
proposito è opportuno:
a) ripartire proporzionalmente i punteggi tra i criteri afferenti
all'oggetto principale e agli oggetti secondari dell'affidamento;
b) attribuire un punteggio limitato o non attribuire alcun
punteggio ai criteri relativi a profili ritenuti non essenziali in
relazione alle esigenze della stazione appaltante.
Sono considerati connessi all'oggetto dell'appalto, ai sensi del
comma 11, i criteri di aggiudicazione relativi a lavori, servizi e
forniture da fornire nell'ambito dell'appalto sotto qualsiasi aspetto
e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita.
La somma dei punteggi deve essere pari a 100, in quanto si tratta
di un criterio intuitivo per i partecipanti alla procedura di
aggiudicazione.
Sulla base delle indicazioni contenute nel Codice, il valore 100
deve poter essere ripartito tra il punteggio assegnato alla
componente economica e il punteggio assegnato alla componente tecnica
(inclusiva del punteggio per le varianti e del punteggio per i
criteri premiali di cui al comma 13 che devono rappresentare una
componente limitata del punteggio complessivo, in modo da non
modificare l'oggetto dell'affidamento).
In generale si deve attribuire un punteggio limitato alla
componente prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli
elementi qualitativi dell'offerta o quando si vogliano scoraggiare
ribassi eccessivi che si ritiene difficilmente perseguibili dagli
operatori economici; viceversa si deve attribuire un peso maggiore
alla componente prezzo quando le condizioni di mercato sono tali che
la qualità dei prodotti offerti dalle imprese è sostanzialmente
analoga.
Limitato deve essere, di regola, il peso attribuito ai criteri di
natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non più di
10 punti sul totale, considerato che tali elementi non riguardano
tanto il contenuto dell'offerta ma la natura dell'offerente. Tuttavia
si può attribuire un punteggio maggiore in relazione alla
specificità dei servizi come avviene per quelli relativi
all'ingegneria e all'architettura in ordine ai quali è alta
l'interrelazione tra la capacità dell'offerente e la qualità
dell'offerta.
Si ricorda che, accanto a una concorrenza basata esclusivamente
sulle caratteristiche qualitative dell'offerta ottenuta con il prezzo
o costo fisso, le stazioni appaltanti possono imporre un livello
minimo qualitativo, determinando un valore soglia per il punteggio
che le offerte devono ottenere per determinati criteri, fermo
restando che lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere
adeguato (art. 95, comma 8). È evidente che, qualora nessuna offerta
soddisfi il livello qualitativo richiesto, la stazione appaltante
può non aggiudicare la gara.
Quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono
attribuiti sulla base di subcriteri può accadere che nessun
concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; ciò rischia di
alterare la proporzione stabilita dalla stazione appaltante tra i
diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione è
basata sul metodo aggregativo compensatore. La stazione appaltante
procede, se previsto nel bando di gara, alla riparametrazione dei
punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l'elemento di
partenza. L'operazione di riparametrazione può avvenire sia in
relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri
quantitativi (laddove non siano previste modalità che consentono di
attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con
riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano
previsti, in relazione ai singoli sub-criteri.
La stazione appaltante può procedere, altresì, a una seconda
riparametrazione dei punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella
economica, complessivamente considerate. Anche in questo caso
condizioni essenziali per procedere alla riparametrazione è che la
stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente
individuati gli elementi che concorrono a formare la componente
tecnica e la componente economica.
In sostanza, da un punto di vista matematico, quando il
coefficiente ovvero il punteggio massimo ottenuto per un determinato
criterio dall'offerta migliore non raggiunge il valore 1, si procede
alla riparametrazione dividendo il coefficiente di ciascuna offerta
per il coefficiente massimo attribuito per quel criterio. Allo stesso
modo, è possibile procedere qualora si faccia riferimento al
punteggio ottenuto anzichè al coefficiente.
Ai fini della verifica di anomalia la stazione appaltante fa
riferimento ai punteggi ottenuti dai concorrenti all'esito delle
relative riparametrazioni.
La riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della
stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei
documenti di gara ed è finalizzata a preservare l'equilibrio tra le
diverse componenti dell'offerta, in modo che in relazione a tutte le
componenti, l'offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con
conseguente rimodulazione delle altre offerte. Il rischio della
riparametrazione è di dare un peso eccessivo a elementi carenti
delle offerte dei concorrenti.
IV. La valutazione degli elementi quantitativi.
Di regola l'offerta è composta da elementi di natura quantitativa
(quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di esecuzione dei lavori, il
rendimento, la durata della concessione, il livello delle tariffe),
da elementi riferiti all'assenza o presenza di una determinata
caratteristica (possesso di una certificazione di qualità, del
rating di legalità, ecc.) e da elementi di natura qualitativa, sui
quali la commissione di gara deve esprimere il proprio giudizio,
secondo i criteri prestabiliti nel bando di gara.
Nel presente documento di consultazione vengono fornite
considerazioni di carattere generale relative al calcolo dei singoli
coefficienti e all'aggregazione dei punteggi ottenuti rinviando per
maggiori approfondimenti al quaderno pubblicato dall'Autorità nel
dicembre 2011, denominato «Il criterio di aggiudicazione dell'offerta
economicamente più vantaggiosa».
Per quanto concerne gli elementi di natura quantitativa, quali il
prezzo, di regola nei bandi è fissato il prezzo massimo che la
stazione appaltante intende sostenere (non sono ammesse offerte al
rialzo) e i concorrenti propongono sconti rispetto a tale prezzo. Il
punteggio minimo, pari a zero, è attribuito all'offerta che non
presenta sconti rispetto al prezzo a base di gara, mentre il
punteggio massimo all'offerta che presenta lo sconto maggiore.
Di seguito si riportano modalità di calcolo dei punteggi economici
che rispettano i criteri suddetti, utilizzabili soprattutto quando il
criterio di formazione della graduatoria è quello aggregativo
compensatore. La scelta sull'utilizzo della formula dovrà tener
conto del peso attribuito alla componente prezzo. Nei casi in cui a
tale componente sia attribuito un valore molto contenuto (es. 25
punti) non dovranno essere utilizzate quelle formule che
disincentivano la competizione sul prezzo e viceversa.
Il punteggio attribuito alle offerte può essere calcolato tramite
un'interpolazione lineare.
In simboli:


Parte di provvedimento in formato grafico

Tale metodo di calcolo presenta l'inconveniente, più volte
evidenziato, di poter condurre a differenze elevate anche a fronte di
scarti in valore assoluto limitati; ciò si verifica quando il
ribasso massimo rispetto al prezzo a base di gara è contenuto;
accentua inoltre la concorrenza, inducendo a formulare offerte
aggressive.
In alternativa al metodo dell'interpolazione lineare, specie per
l'elemento prezzo, si può utilizzare il metodo cosiddetto bilineare,
secondo il quale il punteggio cresce linearmente fino a un valore
soglia, calcolato ad esempio come la media del ribasso dei
concorrenti, per poi flettere e crescere a un ritmo molto limitato.
Il vantaggio della formula bilineare è quello di scoraggiare offerte
con ribassi eccessivi (poichè ricevono un punteggio incrementale
ridotto) e di limitare l'inconveniente, evidenziato per il metodo
dell'interpolazione lineare, di valorizzare eccessivamente differenze
contenute in termini di prezzo. Lo svantaggio è, naturalmente, la
limitazione di una concorrenza basata sul prezzo.
Dal punto di vista matematico la formula si presenta nel seguente
modo:


Parte di provvedimento in formato grafico

È essenziale la scelta del coefficiente α, in relazione
all'obiettivo perseguito:
per valori di α compresi tra 0 e 1, la formula fornisce curve
concave verso il basso, scoraggiando i ribassi più elevati;
per valori di α &gt; 1 curve concave verso l'alto (o convesse),
premiando i ribassi più alti e creando maggiore concorrenza sul
prezzo;
la medesima formula con α = 1 restituisce i medesimi risultati di
una formula lineare.
Nella scelta di quale formula utilizzare per l'attribuzione del
punteggio alla componente prezzo tra quelle sopra proposte si deve
considerare che la formula lineare, sebbene più intuitiva, presenta
il rischio di attribuire differenze di punteggio elevate anche a
fronte di minimi scostamenti di prezzo e di incentivare ribassi
«eccessivi». Per ridurre questi rischi è necessario scegliere, nei
bandi di gara, formule i cui grafici giacciono al di sopra della
retta relativa all'interpolazione lineare. Si tratta, in sostanza,
della formula bilineare e delle formule non lineari con α &lt; 1.
Non rispondono al criterio di cui sopra le formule non lineari
convesse, quali quelle con coefficiente α &gt; 1 e quella cosiddetta
proporzionale inversa (che non rispetta neppure il principio di un
punteggio nullo in caso di assenza di ribassi sul premio a base di
gara), in quanto - a causa dell'andamento convesso - premiano in
misura maggiore rispetto all'interpolazione lineare i ribassi
elevati.
Sebbene sia la curva bilineare che quella quadratica attenuino i
possibili rischi richiamati per il caso dell'interpolazione lineare,
si deve evidenziare che la formula non lineare premia maggiormente
piccoli scostamenti dei valori all'estremità della distribuzione,
come dimostra il grafico seguente, nel quale si sono simulati gli
effetti dei punteggi assegnati per una gara con uno sconto massimo
del 20%, con una distribuzione uniforme degli sconti, valore del
coefficiente per la formula bilineare pari al 90% e di α pari a ½ per
la formula non lineare (quadratica).


Parte di provvedimento in formato grafico

Oltre alle formule sopra descritte, interdipendenti, è possibile
utilizzare anche formule indipendenti (per le quali il punteggio
attribuito al concorrente non dipende dal punteggio attribuito agli
altri concorrenti). Tali formule hanno il pregio di consentire al
concorrente, ex ante, di calcolare il proprio punteggio e di valutare
le proprie convenienze nella formulazione dell'offerta.
Come per il caso del prezzo fisso, l'adozione di formule
indipendenti impone un'elevata conoscenza del mercato da parte della
stazione appaltante Soprattutto, quando si sceglie un criterio di
aggiudicazione di tipo bilineare. In questo caso, sebbene la scelta
del punto di flesso sia sottratta al rischio di manipolazioni da
parte del mercato, mediante la presentazione di offerte di comodo,
non si possono escludere altri rischi di coordinamento tra i
concorrenti, facilitati dalla maggiore trasparenza nelle procedure di
gara, o tra la stazione appaltante e uno o più operatori, per la
determinazione del punto di flesso ad un livello idoneo a favorire
questi ultimi. Infatti, come mostra il grafico di cui sopra, ribassi
superiori a quelli del punto di flesso danno vantaggi molto limitati
in termini di punteggio. Indipendentemente dai rischi corruttivi o
collusivi, la conoscenza ex-ante del punto di flesso incentiva
l'allineamento delle offerte verso quel valore. Pertanto, qualora la
stazione appaltante decida di ricorrere a formule di attribuzione del
punteggio indipendenti è necessaria un'adeguata motivazione in
ordine alle ragioni della scelta e ai criteri utilizzati per la
definizione del prezzo a base di gara, della formula utilizzata e
dell'eventuale punto di flesso.
Sotto un diverso profilo, considerato che le formule indipendenti,
di regola, non attribuiscono un punteggio massimo alla migliore
offerta, si pone i problema dell'eventuale riparametrazione anche
dell'offerta economica. Si deve, tuttavia, rilevare che nel caso di
formule indipendenti non è possibile il ricorso alla
riparametrazione, altrimenti (attribuendo un coefficiente pari a 1 al
concorrente che offre il maggior ribasso) si trasformerebbe la
formula indipendente in una interdipendente, in quanto si farebbe
dipendere, in tal modo, il punteggio economico di ciascun concorrente
dalla miglior offerta. Non attribuendo il punteggio massimo
all'offerta economica viene meno, quindi, l'esigenza di
riparametrazione dell'offerta tecnica, non ponendosi la necessità di
ripristinare l'equilibrio tra le due componenti.
Per le forniture e per taluni servizi, ovvero quando non è
necessario esprimere una valutazione di natura soggettiva, è
possibile attribuire il punteggio anche sulla base tabellare o del
punteggio assoluto. In questo caso, sarà la presenza o assenza di
una data qualità e l'entità della presenza, che concorreranno a
determinare il punteggio assegnato a ciascun concorrente per un
determinato parametro. Anche in questo caso si attribuisce il
punteggio 0 al concorrente che non presenta il requisito richiesto e
un punteggio crescente (predeterminato) al concorrente che presente
il requisito richiesto con intensità maggiore. Ad esempio, se per il
rating di legalità sono previsti fino a tre punti, è attribuito il
punteggio 0 a chi non ha il rating, il punteggio 1 a chi lo ha con
una stella, 2 a chi ha due stelle e 3 a chi ha tre stelle.
Per l'attribuzione dei punteggi relativi in generale agli elementi
quantitativi, oltre alle formule e ai metodi sopra descritti, le
stazioni appaltanti possono utilizzare altri sistemi, esplicitati nel
bando o nella lettera di invito, purchè vengano rispettati i criteri
sopra evidenziati (ovvero punteggio nullo per l'offerta che non
presenta sconti e punteggio massimo per l'offerta con lo sconto più
elevato).
V. La valutazione degli elementi qualitativi; i criteri
motivazionali.
Gli elementi di valutazione cosiddetti qualitativi richiedono una
valutazione discrezionale da parte dei commissari di gara. Al fine di
permettere ai concorrenti di presentare una proposta consapevole e
alla commissione di gara di esprimere una valutazione delle offerte
coerente con gli obiettivi della stazione appaltante (si ricorda che
la commissione di gara è di regola composta da soggetti esterni
all'amministrazione) è assolutamente necessario che vengano
indicati - già nel bando o in qualsiasi altro atto di avvio della
procedura di affidamento - i criteri motivazionali a cui deve
attenersi la commissione per la valutazione delle offerte. Tali
criteri devono essere almeno non discriminatori (ad es. non possono
essere introdotte specifiche tecniche che favoriscono un determinato
operatore), conosciuti da tutti i concorrenti e basati su elementi
accessibili alle imprese. Il capitolato e il progetto, per quanto
possibile, devono essere estremamente dettagliati e precisi,
descrivendo i singoli elementi che compongono la prestazione.
Come indicato al comma 8 dell'art. 95 del Codice, può essere
opportuno, specie qualora il criterio sia caratterizzato da più
aspetti da valutare separatamente l'uno dall'altro, che lo stesso sia
diviso in più sub criteri, ciascuno con il proprio sub punteggio.
La stazione appaltante resta libera di determinare il criterio di
attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa (con la
condizione implicita che tale criterio rispetti i principi di
proporzionalità, trasparenza e che abbia basi scientifiche),
tuttavia nella prassi applicativa si ricorre a due gruppi di sistemi
alternativi:
a) l'attribuzione discrezionale di un coefficiente (da
moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione
al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun
commissario di gara;
b) il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di
ciascun commissario di gara.
Sulla base del primo criterio, ciascun commissario attribuisce un
punteggio a ciascuna offerta. Le ragioni di tale attribuzione devono
essere adeguatamente motivate e la motivazione deve essere collegata
ai criteri presenti nel bando.
In relazione a ciascun criterio o subcriterio di valutazione la
stazione appaltante deve indicare gli specifici profili oggetto di
valutazione, in maniera analitica e concreta. Con riferimento a
ciascun criterio o subcriterio devono essere indicati i relativi
descrittori che consentono di definire i livelli qualitativi attesi e
di correlare agli stessi un determinato punteggio, assicurando la
trasparenza e la coerenza delle valutazioni.
Una volta che ciascun commissario ha attribuito il coefficiente a
ciascun concorrente, viene calcolata la media dei coefficienti
attribuiti, viene attribuito il valore 1 al coefficiente più elevato
e vengono di conseguenza riparametrati tutti gli altri coefficienti.
Nel caso in cui si scelga di attribuire i coefficienti con il
criterio del confronto a coppie il confronto avviene sulla base delle
preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in
confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei
documenti di gara.
Ciascun commissario confronta l'offerta di ciascun concorrente
indicando quale offerta preferisce e il grado di preferenza,
variabile tra 1 e 6 (1 - nessuna preferenza; 2 - preferenza minima; 3
- preferenza piccola; 4 - preferenza media; 5 - preferenza grande; 6
- preferenza massima), eventualmente utilizzando anche valori
intermedi.
Viene costruita una matrice con un numero di righe e un numero di
colonne pari al numero dei concorrenti meno uno come nell'esempio
sottostante, nel quale le lettere individuano i singoli concorrenti;
in ciascuna casella viene collocata la lettera corrispondente
all'elemento che è stato preferito con il relativo grado di
preferenza e, in caso di parità, vengono collocate nella casella le
lettere dei due elementi in confronto, assegnando un punto ad
entrambe.


Parte di provvedimento in formato grafico

Al termine dei confronti si attribuiscono i punteggi sulla base di
uno dei due criteri:
1. si trasforma, per ciascun commissario, la somma dei
coefficienti attribuiti mediante il «confronto a coppie», in
coefficienti variabili tra zero e uno e si calcola la media dei
coefficienti di ciascun commissario attribuendo uno al concorrente
che ha ottenuto il coefficiente medio più alto e agli altri
concorrenti un punteggio conseguentemente proporzionale al
coefficiente raggiunto;
2. si trasforma la somma dei coefficienti attribuiti dai singoli
commissari mediante il «confronto a coppie» in coefficienti variabili
tra zero ed uno.
In alternativa si calcola la media dei coefficienti, variabili tra
zero ed uno, calcolati dai singoli commissari mediante il «confronto
a coppie», seguendo il criterio fondato sul calcolo dell'autovettore
principale della matrice completa dei confronti a coppie, modificando
opportunamente la matrice sopra riportata, eventualmente utilizzando
valori intermedi tra il punteggio 1 (parita') e il punteggio 2
(preferenza minima) della scala semantica, come suggerito da Saaty
nell'utilizzo del metodo Analytic Hierarchy Process (AHP), per tener
conto di offerte che differiscono poco dal punto di vista
qualitativo. Tale metodo consente il calcolo di un indice di coerenza
attraverso il quale valutare la qualità dei punteggi attribuiti a
ciascun criterio e risulta perciò preferibile.
Il confronto a coppie per l'attribuzione del punteggio relativo
agli elementi qualitativi è particolarmente adatto alle gare con la
presenza di numerose offerte, in quanto riduce la necessità di
attribuire più punteggi discrezionali (e relative motivazionali),
tuttavia il numero di confronti da effettuare cresce notevolmente
all'aumentare del numero di offerte. Infatti, per ciascun criterio (o
sottocriterio) il numero di confronti da effettuare è pari a
n*(n-1)/2, dove n è il numero di concorrenti. Ad esempio se si hanno
4 concorrenti occorre effettuare 6 confronti, se il numero cresce a
10 il numero di confronti è pari a 45, se si arrivasse a 100
concorrenti i confronti dovrebbero essere 4.950.
VI. La formazione della graduatoria.
Dopo che la commissione di gara ha effettuato le valutazioni
tecniche per l'attribuzione dei coefficienti agli elementi
qualitativi e attribuito i coefficienti agli elementi quantitativi,
occorre determinare, per ogni offerta, un dato numerico finale atto
ad individuare l'offerta migliore.
L'art. 95 prevede al comma 9 che le amministrazioni aggiudicatrici
utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico
parametro numerico finale l'offerta economicamente più vantaggiosa.
A questo fine occorre fare riferimento a uno dei metodi
multi-criteri o- multi-obiettivi proposti dalla letteratura, quali
l'aggregativo compensatore, l'Electre, il metodo AHP, il Topsis.
Nessun metodo è in assoluto il migliore.
La stazione appaltante può applicare il criterio di determinazione
del punteggio finale per ciascuna offerta ritenuto più opportuno,
purchè tale criterio rispetti i seguenti principi:
a) avere basi scientifiche;
b) essere proporzionale con l'oggetto dell'appalto;
c) essere non discriminatorio, ovvero far sì che se un'offerta
presenta valori migliori per ciascun coefficiente rispetto ad
un'altra anche il punteggio finale deve riflettere queste preferenze;
d) essere accuratamente descritto nel bando di gara.
1. Il metodo aggregativo compensatore.
Il metodo aggregativo compensatore, semplice e intuitivo, è il
più utilizzato dalle stazioni appaltanti; si basa sulla sommatoria
dei coefficienti attribuiti per ciascun criterio, ponderati per il
peso relativo del criterio. A ciascun candidato il punteggio viene
assegnato sulla base della seguente formula:


Parte di provvedimento in formato grafico

Il metodo aggregativo compensatore presenta l'inconveniente di
compensare i punteggi attribuiti ai diversi elementi e di colmare,
nell'ambito del punteggio finale, eventuali profili carenti
dell'offerta con quelli più completi. Tale metodo inoltre è
particolarmente sensibile alle distorsioni descritte per i criteri
economici, specie quando si utilizza l'interpolazione lineare. È
evidente che questo problema viene meno quando si utilizza il
criterio del prezzo o costo fisso, poichè non vi è più l'offerta
economica da valutare.
2. Il metodo Electre.
Il metodo Electre (Elimination and Choice Traslating Reality)
consente di superare gli inconvenienti sopra evidenziati, in quanto,
a differenza del metodo aggregativo compensatore, non permette la
compensazione delle risposte carenti per determinati criteri di
valutazione. Il metodo Electre è un metodo di aiuto alle decisioni
fondato sul principio del surclassamento. In termini operativi, il
principio del surclassamento prevede che, date due alternative A e B,
si può affermare che A surclassa B qualora:
a) esiste una sufficiente maggioranza di criteri di valutazione
rispetto ai quali si può asserire che l'alternativa A è preferibile
o indifferente rispetto alla alternativa B;
b) per nessuno dei criteri di valutazione non appartenenti a
questa maggioranza di criteri, l'alternativa B risulta ampiamente
preferibile all'alternativa A.
Il primo passo consiste nell'individuare gli elementi di
valutazione di ciascun offerente per ciascuna prestazione e calcolare
gli scarti massimi per ciascuna di essa. Per queste finalità si
utilizza la seguente notazione:


Parte di provvedimento in formato grafico

A differenza del metodo aggregativo compensatore, il metodo
Electre, limitatamente alle offerte relative a criteri di valutazione
di natura quantitativa o di natura qualitativa misurabili, può
essere applicato anche senza procedere preliminarmente alla
trasformazione dei relativi valori in coefficienti variabili tra zero
ed uno, in quanto è sufficiente conoscere i valori assoluti delle
offerte.
Si precisa, poi, che la soglia di anomalia prevista dall'art. 97,
comma 3, del Codice non è in questo caso calcolabile, dal momento
che la graduatoria delle offerte non è costruita sulla somma dei
punteggi, ma sulla somma degli indici unici di dominanza; pertanto,
ancorchè non previsto nei documenti di gara, la stazione appaltante
può eventualmente applicare il comma 6 dell'art. 97 del Codice.
3. Il metodo Topsis.
Il metodo parte dalla matrice delle prestazioni già vista nel
metodo Electre.
Ogni elemento di detta matrice viene normalizzato nel seguente
modo:


Parte di provvedimento in formato grafico

Si ottiene pertanto una matrice pesata e normalizzata delle
soluzioni.
Si individua poi la soluzione ideale scegliendo tra le diverse
offerte i valori migliori degli elementi di valutazione; la soluzione
non-ideale è invece quella con gli elementi peggiori. In altre
parole la soluzione ideale è quella che si ottiene prendendo il
valore più grande di ogni colonna della matrice vik mentre la
soluzione non ideale è quella che si ottiene prendendo da ogni
colonna di tale matrice il valore più piccolo.


Parte di provvedimento in formato grafico

Delibera approvata dal Consiglio nell'adunanza del 21 settembre
2016.
Roma, 21 settembre 2016

Il presidente: Cantone
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Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 30 settembre
2016.

Il segretario: Esposito