1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 294 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 gennaio 1989
N. 294 Ordinanza emessa il 26 gennaio 1989 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da S.p.a. Magic contro il comune di Busto Arsizio ed altra Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' preordinati all'espropriazione, imposti dal p.r.g. - Mancata determinazione del dimensionamento del potere edificatorio della p.a. - Rilievi Facolta' di riproduzione indefinita nel tempo dei vincoli, senza la corresponsione di indennizzo - Possibilita' del proprietario del bene gravato da vincoli di utilizzazione, alla cessazione del vincolo stesso, della capacita' edificatoria nei ristretti limiti individuati dalla giurisprudenza amministrativa, a differenza del proprietario vicino non colpito da vincoli che beneficia della maggiore volumetria assentibile secondo le previsioni del p.r.g. Violazione: a) del diritto all'indennizzo in caso di atti espropriativi; b) del principio di eguaglianza per il diverso trattamento di situazioni identiche. (Legge 17 agosto 1942, n. 1150, artt. 7, nn. 2, 3, 4, e 40; legge 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, primo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (089C0673) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1745/1987
proposto dalla Magic S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati
C.L. Scrosati e A. Corselli ed elettivamente domiciliata presso
questi in Milano, via Sacchi, 7, contro il comune di Busto Arsizio,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso da avvocati prof. U.
Pototsching e P.A. Introini ed elettivamente domiciliato presso il
primo in Milano, via Caradosso, 11, e nei confronti della regione
Lombardia non costituitasi in giudizio, per l'annullamento della
sequenza procedimentale relativa alla approvazione della nuova
variante di piano regolatore generale (del. C.C. n. 700/1984; del.
C.C. n. 91/1985; del. C.C. n. 358/1986; del. G.R.L. n. 7119/1987);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Busto
Arsizio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 26 gennaio 1989 il relatore dott.
Giuseppe Romeo;
Uditi, altresì, gli avvocati C.L. Scrosati e A. Corselli per la
ricorrente, e gli avvocati prof. U. Pototsching e P.A. Introini per
il comune resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato al comune di Busto Arsizio ed alla regione
Lombardia, la ricorrente contesta la legittimità della sequenza
procedimentale relativa alla approvazione della nuova variante
generale di piano regolatore generale (del. C.C. n. 700 del 19
novembre 1984; del. C.C. n. 91 del 16 gennaio 1985; del. C.C. n. 358
del 24 luglio 1986, e deliberazione della G.R.L. n. 7119 del 27
gennaio 1987).
Si deducono i seguenti motivi:
1) violazione di legge (art. 10 della legge n. 1150/1942; legge
n. 1187/1968), eccesso di potere per sviamento della causa tipica,
illogicità, contraddittorietà e difetto di presupposti.
A giustificazione della necessità della nuova variante, il comune
di Busto Arsizio ha indicato la necessità di coprire il vuoto
creatosi per effetto della decadenza dei vincoli ex art. 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968. Il vero intento dell'amministrazione
non è quindi quello di vincolare aree che abbiano una effettiva
vocazione una funzione pubblica, bensì quello di sottoporre a
salvaguardia un insieme di aree delle quali si pretende di impedire
il relativo jus aedificandi. Vi è dunque la sola volontà di
"bloccare" tutto il territorio comunale nell'attesa di una definitiva
disciplina che l'amministrazione ha già deciso di attuare, tant'è
che essa ha contestualmente deliberato di adottare un "nuovo"
strumento urbanistico, con ciò dimostrando l'illogicità della
scelta operata con deliberazioni impugnate;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di
motivazione.
La reiterazione dei vincoli deve essere sorretta da una adeguata,
puntuale motivazione;
3) violazione di legge (legge urbanistica e legge regione
Lombardia n. 51/1975), eccesso di potere per travisamento dei fatti e
in particolare per difetto dei presupposti e degli elaborati del
piano regolatore generale.
La volontà dell'amministrazione di riconfermare i vincoli scaduti
ha determinato questa ad adottare una variante del tutto
"improvvisata", cioè priva dei minimi presupposti formali e di
studio;
4) violazione di legge ed in particolare della legge n. 47/1985
e successive modificazioni, nonchè della legge regione Lombardia n.
77 del 10 giugno 1985.
L'amministrazione, sia comunale che regionale, aveva l'obbligo di
compiere una verifica urbanistica degli insediamenti abusivi
nell'ambito delle varianti agli strumenti urbanistici vigenti;
5) violazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968, della
legge urbanistica e della legge regione Lombardia n. 51/1975, della
legge regione Lombardia n. 73/1985; eccesso di potere sotto il
particolare profilo del travisamento dei fatti e del difetto di
motivazione.
Le aree per attrezzature e servizi pubblici di cui alla lett. C
("aree per attrezzature ed impianti di interesse generale non
comprese nelle zone F non concorrenti alla formazione degli standards
urbanistici") non sono state sottratte al calcolo degli standards
urbanistici, senza che di ciò sia stata fornita alcuna spiegazione;
6) violazione di legge ed in particolare dell'art. 19 della
legge regione Lombardia n. 51/1975, perchè non può condividersi il
calcolo della capacità insediativa teorica;
7) violazione di legge (legge urbanistica e legge regionale
Lombardia n. 51/1975); eccesso di potere per contraddittorietà e
illogicità manifesta e difetto di motivazione.
Il vincolo F2c, imposto su un'area completamente edificata ed in
ottimo stato di conservazione, risulta essere di difficile, se non di
impossibile attuazione.
Si è costituito il comune di Busto Arsizio chiedendo la reiezione
del ricorso, siccome infondato.
All'udienza le difese delle parti hanno ulteriormente sviluppato
le rispettive tesi.
D I R I T T O
1. - Il ricorso - come si è detto - è diretto a contestare la
legittimità della sequenza procedimentale relativa all'approvazione
della nuova variante generale di piano regolatore generale del comune
di Busto Arsizio, che, tra l'altro, reitera il vincolo F2c, ormai
scaduto, sull'area di proprietà della ricorrente.
2. - Questa sezione con sentenza parziale in pari data ha
disatteso cinque motivi di ricorso avverso i provvedimenti impugnati,
ritenendo non sussistenti il vizio di difetto di presupposti e la
violazione della normativa generale sul dimensionamento degli
standards, sul calcolo della capacità insediativa teorica, nonchè
dell'art. 29 della legge n. 47/1985 e della legge regionale n.
77/1985.
L'esame va ora portato sui primi due motivi di ricorso con i quali
si contesta la legittimità della variante generale di piano
regolatore generale sotto il profilo che l'approvazione di
quest'ultima sarebbe stata determinata dalla "necessità di coprire
il vuoto creatosi per effetto della decadenza dei vincoli ex art. 2,
primo comma della legge n. 1187/1968" e che comunque la reiterazione
dei vincoli non risulta adeguatamente motivata.
Ritiene il collegio che la definizione delle due censure, le quali
sono riconducibili direttamente al potere pianificatorio così come
delineato dagli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4) e 40 della legge n. 1150/1942
nonchè dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, non possa
avvenire alla stregua di un mero riscontro della motivazione più o
meno adeguata relativamente alla reiterazione dei vincoli,
prescindendo quindi da una verifica della conformità di tale potere
pianificatorio a quelle condizioni ("la proprietà privata non può
rimanere indefinitamente gravata (senza indennizzo) da un vincolo, il
quale per lo stato di incertezza che crea incide profondamente sul
complesso di facoltà consentite dalla legge al titolare del
diritto") che la Corte costituzionale con la ben nota sentenza n.
55/1968 e con la successiva n. 92/1982, ha ritenuto necessarie per la
compatibilità dei sistema dei vincoli con l'art. 42, terzo comma,
della Costituzione. Sicchè non pare possano sussistere dubbi in
ordine alla proponibilità d'ufficio di tale questione. Questa
infatti concerne la normativa sulla base della quale i provvedimenti
impugnati risultano adottati ed alla quale la ricorrente si richiama
nelle sue censure sia pure al diverso fine di denunciarne la
violazione da parte degli atti impugnati. La giurisprudenza è,
comunque, concorde nel senso di ritenere che nel giudizio di
impugnazione dell'atto, il giudice può proporsi d'ufficio la
questione di costituzionalità alla duplice condizione - sussistente
nella specie - che il ricorso sia ammissibile e che la norma,
sospettata ex officio di incostituzionalità, risulti coinvolta nella
doglianza avanzata dalla ricorrente (sia, pure, ripetesi, le censure
siano proposte al solo fine di denunciare la violazione della stessa
norma da parte dell'atto impugnato). Nè può fondamentamente
sostenersi che la questione di costituzionalità che si solleva
coinvolga le norme avanti indicate "per quanto non espressamente
dispongano". Come si vedrà, si dubita infatti della legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 40 della legge n. 1150/1942 e 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968, i quali hanno conformato il potere
pianificatorio con modalità tali da rendere possibile una
limitazione sostanzialmente espropriativa della proprietà della
ricorrente senza la corresponsione di indennizzo.
Chiarito così - ai fini della rilevanza della questione - la sua
ammissibilità nell'ambito del presente giudizio, va rilevato che la
questione stessa si appalesa non manifestamente infondata.
L'attuale normativa invero non consente di porre in dubbio
l'esistenza del potere dell'amministrazione comunale di reiterare i
vincoli alla scadenza del termine quinquennale di cui all'art. 2,
secondo comma, della legge n. 1187/1968. Questo non ha, infatti, come
termine di riferimento il potere pianificatorio, bensì attiene alla
esclusiva disciplina temporale del vincolo: la formulazione letterale
("le indicazioni... perdono efficacia") sotto questo profilo è
inequivocabile e non consente di effettuare alcuna trasposizione dal
piano dell'efficacia del vincolo al piano dell'esistenza del potere
pianificatorio. D'altronde l'interesse pubblico connesso allo
svolgimento del potere pianificatorio non ammette la configurazione
di un potere che si consuma per decorso di termini. Che tale
normativa costituisca il c.d. diritto vivente nel complesso quadro
della legislazione in materia, è stato di recente affermato - come
è noto - dalla Corte costituzionale che, dopo aver negato che la
legge n. 10/1977 abbia voluto regolare la materia dei vincoli
urbanistici, ha individuato appunto nella legge n. 1187/1968 uno dei
cardini dell'attuale sistema pianificatorio, escludendo al contempo
l'incostituzionalità di quest'ultima legge in relazione alla non
prevista improrogabilità del termine di cinque anni dell'efficacia
dei vincoli; ciò sulla base di due argomentazioni che non toccano la
sostanza del problema che si vuole prospettare:
1) una espressa previsione dell'improrogabilità sarebbe stata
inutile perchè superabile da una legge successiva con la quale si
fosse disposta la proroga del termine;
2) un tale divieto non sarebbe giustificato logicamente perchè
la realtà sociale può imporre l'emanazione di una legge di proroga
"soggetta, peraltro, al controllo della Corte costituzionale sotto il
profilo della arbitrarietà e irrazionalità in relazione agli artt.
3 e 42, terzo comma, della Costituzione".
La materia in esame - conclude la Corte "conformemente alla
decisione n. 55/1968 - rimane regolata dalla legge n. 1187/1968.
Questa legge viene, quindi, ritenuta conforme alla ratio della
più volte richiamata sentenza n. 55/1968, perchè impedirebbe che
"la proprietà rimanga definitivamente gravata (senza indennizzo)" da
un vincolo sostanzialmente espropriativo.
L'art. 2, primo comma, della legge n. 1187/1968, infatti,
stabilisce che "le indicazioni di piano regolatore, nella parte in
cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a
vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che ne comportino
l'inedificabilità, perdono efficacia qualora entro cinque anni...".
Senonchè - ed è questo il quid novi della questione prospettata -
tale limitazione temporale colpisce soltanto l'esplicitazione di un
potere che si realizza nell'apposizione di un vincolo che è
destinato a perdere efficacia ove si verifichino le condizioni poste
dalla legge n. 1187/1968, ma non dimensiona il potere pianificatorio
che nella sua proiezione dinamica è in grado di riprodurre - come
avvenuto nella specie - indeterminatamente i vincoli decaduti, con
ciò determinando quella situazione di incertezza che la menzionata
legge n. 1187/1968 ha cercato di eliminare per rendere compatibile
con la Costituzione l'imposizione dei vincoli. Il dinamismo del
potere pianificatorio che reitera i vincoli con segmenti
provvedimentali consecutivi nel tempo è, infatti, idoneo a creare,
ed in effetti crea, sia pure attraverso una attività "frazionata"
secondo le scadenze temporali della più volte richiamata legge n.
1187/1968, una continuità e perpetuità di regime vincolistico della
proprietà, tale da risolversi in una limitazione sostanzialmente
espropriativa senza la corresponsione di alcun indennizzo, e comunque
tale da rendere persino superfluo il ricorso - come in passato
avvenuto - ad una fonte normativa primaria che proroghi l'efficacia
dei vincoli; con la ben più grave conseguenza poi di rendere così
impossibile un eventuale sindacato giurisdizionale sull'arbitrarietà
della proroga.
Nè è possibile sostenere - come dottrina e giurisprudenza
affermano - che una particolare, approfondita motivazione del
provvedimento che reitera il vincolo ed il suo conseguente controllo
in sede giurisdizionale (rappresentando un limite al potere di
rinnovazione dei vincoli divenuti inefficaci) sarebbero in grado di
salvaguardare le posizioni dei privati titolari dei diritti reali su
aree gravate da vincoli, sicchè il problema della reiterazione dei
vincoli si risolverebbe in un "mero" problema di legittimità del
provvedimento reiterativo sotto il profilo motivazionale. A parte,
invero, la non trascurabile considerazione che il sindacato non
trascurabile considerazione che il sindacato giurisdizionale - per
quanto penetrante - deve comunque arrestarsi alle soglie del merito
urbanistico, l'enunciazione delle ragioni che inducono
l'amministrazione a riproporre i vincoli con una variante (generale o
parziale non importa) attiene all'esercizio del potere pianificatorio
che, vuoi in fase di prima apposizione vuoi in fase di riproposizione
dei vincoli, deve essere sempre sorretto da una adeguata motivazione
che giustifichi le scelte urbanistiche di piano e la conseguente
conformazione della proprietà privata. La motivazione perciò può
solo giustificare il concreto esercizio del potere, ma non
legittimare l'esistenza stessa del potere che nella sua struttura e
nel suo contenuto appare non conforme ai precetti costituzionali.
Opinare diversamente (cioè nel senso che la motivazione rappresenti
un sufficiente correttivo al potere pianificatorio) significa
affermare che le garanzie costituzionali (come esplicitate dalla
sentenza n. 55/1968) possono legittimamente cedere di fronte ad una
plausibile (sul piano tecnico-urbanistico) giustificazione
dell'esercizio del potere pianificatorio, con ciò ammettendo che la
sola presenza dell'interesse pubblico è condizione sufficiente per
imporre limitazioni sostanzialmente espropriative alla proprietà
privata, a tempo indefinito.
Nè sul punto è possibile condividere la tesi
dell'amministrazione comunale resistente, secondo la quale "al di là
della soglia in cui inizia il merito urbanistico non vi sono, nè vi
possono essere, posizioni soggettive meritevoli di tutela ed è
quindi impossibile ipotizzare in quest'ambito una violazione
dell'art. 42 della Costituzione", ovvero che la prospettata questione
di legittimità costituzionale arriva a "negare in assoluto il potere
stesso dell'amministrazione di reiterare i vincoli".
Sul primo punto è agevole osservare che è proprio
l'impossibilità di sindacare in sede giurisdizionale - come si è
detto - il merito urbanistico a far dubitare della attuale
configurazione giuridica del potere pianificatorio con l'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, il quale impone che "la proprietà
privata può essere espropriata per motivi di interesse generale,
salvo indennizzo", sicchè è la stessa inconfigurabilità di una
posizione soggettiva, meritevole di tutela giurisdizionale, ad
esigere che venga rispettato il secondo limite posto dall'art. 42,
cioè l'indennizzo in caso di una limitazione sostanzialmente
espropriativa della proprietà.
Sul secondo punto non può che ripetersi quanto già detto, cioè
che non si tratta di mettere in discussione il potere pianificatorio
"in assoluto", bensì di ritenere che quest'ultimo - così come
dimensionato - è in grado di operare una limitazione sostanzialmente
espropriativa senza la corresponsione di indennizzo, giacchè è
consentito all'amministrazione di riprodurre indefinitamente i
vincoli apposti ad aree di proprietà privata e decaduti per inutile
decorso del quinquennio di cui al citato art. 2, primo comma, della
legge n. 1187/1968.
La questione sottoposta alla Corte trascende dunque il quesito (in
verità più formale che sostanziale) del divieto o meno di prorogare
il più volte ricordato termine quinquennale, e riguarda - con
riferimento al caso concreto - la compatibilità della configurazione
giuridica del potere pianificatorio, come risulta dal c.d. diritto
vivente (artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge n. 1150/1942 e art.
2, primo comma, della legge n. 1187/1968) con l'art. 42, terzo comma,
e con l'art. 3 della Costituzione.
In relazione a tale ultimo articolo il contrasto si appalesa non
manifestamente infondato sotto il profilo che alla cessazione del
vincolo il titolare del bene non si troverà nella medesima
situazione di tutti gli altri aventi diritto reale sui beni, bensì,
a cagione di un vincolo ormai inefficace, si troverà ad utilizzare
la capacità edificatoria nei ristretti limiti individuati dalla
giurisprudenza amministrativa (cfr. Ad. plen. n. 7/1984), senza alcun
ragionevole motivo (la previsione originaria di piano, infatti, si è
rivelata inutile nel tempo, dal momento che l'amministrazione non si
è attivata per la sua realizzazione) che possa differenziare la sua
situazione rispetto a quella del vicino il cui terreno, non colpito
da vincoli (e quindi nella stessa condizione di un terreno con
vincoli privi di efficacia), beneficerà della maggiore volumetria
assentibile secondo le previsioni di piano.
3. - La questione relativa alla legittimità costituzionale degli
artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge n. 1150/1942 ed art. 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968 in relazione agli artt. 3 e 42, terzo
comma, della Costituzione, va perciò devoluta - siccome rilevante ai
fini del giudizio e non manifestamente infondata - alla Corte
costituzionale, restando sospeso per l'effetto il giudizio fino al
sopraggiungere della pronuncia della Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione della questione
di legittimità costituzionale degli artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40,
della legge n. 1150/1942 e art. 2, primo comma, della legge n.
1187/1968 in relazione agli artt. 3 e 42, terzo comma, della
Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato e della
Camera dei deputati.
Così deciso in Milano, il 26 gennaio 1989.
(Seguono le firme)

89C0673