1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 26-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 1997
N. 117 Ordinanza emessa il 16 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Basilicata nel giudizio di responsabilita' promosso dal procuratore regionale della Corte dei conti nei confronti di Signorella Maria ed altri. Responsabilita' patrimoniale - Responsabilita' per danno erariale per la mancata copertura minima del costo dei servizi - Prevista esclusione dell'esercizio dell'azione relativa nei confronti degli amministratori locali - Incidenza sul diritto di azione e sui principi: del giudice naturale, di copertura finanziaria, di imparzialita' o buon andamento della p.a., di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sull'attivita' giurisdizionale della Corte dei conti e sulle relative attribuzioni. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 543, art. 3, comma 2-ter, convertito con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, 103, secondo comma, 113, primo comma, e 128). (097C0248) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 26-3-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal procuratore regionale della Corte dei
conti nei confronti di Signorella Maria, Dalessandro Giuseppe e
Centonze Giovanni Battista, tutti all'epoca amministratori del comune
di Miglionico (provincia di Matera);
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 24/E.L. del
registro di segreteria;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Udito nella pubblica udienza del 16 gennaio 1997, il consigliere
relatore prof. Michael Sciascia;
Uditi altresì nella medesima udienza l'avv. Vincenzo Santochirico
su delega dell'avv. Francesco Berardengo, in rappresentanza dei
convenuti ed il procuratore regionale dott. Alberto Avoli.
Rilevato in fatto
L'ufficio del procuratore regionale presso questa sezione, con atto
di citazione in data 4 ottobre 1996, a firma del sostituto
procuratore generale dott. Tammaro Maiello, ha chiamato a giudizio i
sigg. Signorella Maria, Dalessandro Giuseppe e Centonze Giovanni
Battista, chiedendone la condanna in solido al pagamento in favore
del comune di Miglionico della somma di L. 7.797.730, oltre alla
rivalutazione monetaria ed agli interessi legali, nonchè in favore
dello Stato alle spese del giudizio.
La richiesta di parte attrice si fonda sul mancato adeguamento
delle tariffe del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani,
in modo da coprire i relativi costi di gestione, almeno nella
percentuale minima stabilita dalla legge, ossia al 50%.
La procura regionale presso questa sezione giurisdizionale nel
suindicato atto di citazione osserva che il comune di Miglionico ha
in tal modo ottenuto minori entrate rispetto a quelle che sarebbero
state ricavate se fosse stata raggiunta la percentuale minima
suddetta.
La violazione di un preciso comando legislativo, secondo il
pubblico ministero, ha provocato a detto comune un danno determinato
in L. 7.797.730, corrispondente al minor introito de quo, a cui sono
da aggiungere la rivalutazione monetaria e gli interessi legali
calcolati su detta somma.
Del danno così calcolato sono stati chiamati a rispondere in
solido tra di loro i componenti la giunta municipale in carica per
tutto l'anno 1989, in quanto a detto organo spettava la formazione e
l'approvazione dei ruoli per la riscossione delle entrate, nonchè la
vigilanza sulle gestioni in corso.
Si sono costituiti nel presente giudizio i convenuti, per ministero
dell'avv. Francesco Berardengo, il quale ha depositato in data 27
dicembre 1996 una memoria difensiva in cui contesta la sussistenza e
l'entità del danno, negando ogni validità probatoria alla
certificazione sulla copertura de qua, ed in data 15 gennaio 1997 una
molteplice documentazione.
Nell'udienza del 16 gennaio 1997 il procuratore regionale dott.
Alberto Avoli, assistito dal sostituto procuratore generale dott.
Tammaro Maiello, ha preso atto della sopravvenienza legislativa
suddetta, sulla quale ha manifestato motivati ed argomentati dubbi di
costituzionalità al riguardo della medesima per contrasto con gli
artt. 81, comma quarto, 3, 25 e 103 ed ha espresso il convincimento
che detta norma - di natura non prettamente processuale per la
circostanza che va ad incidere direttamente sulla responsabilità
amministrativa di carattere certamente sostanziale - trova
applicazione esclusivamente alle ipotesi dannose in materia di
copertura minima del costo dei servizi verificatesi successivamente
all'entrata in vigore della nuova disposizione. Il dott. Avoli ha
sostenuto che si è trattato di un "escamotage" del legislatore per
non intervenire direttamente sul livello di copertura dei servizi.
Pertanto il requirente ha confermato la richiesta di condanna
contenuta nell'atto scritto.
Nella stessa udienza l'avv. Vincenzo Santochirico, su delega
dell'avv. Berardengo, ha sostenuto con dotte argomentazioni il venir
meno della legittimazione del pubblico ministero, ai sensi della
sopraggiunta disposizione di cui alla legge 20 dicembre 1996, n. 639,
che nel convertire il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 ha tra l'altro
aggiunto al medesimo provvedimento d'urgenza il comma 2-ter all'art.
3 avente natura certamente processuale per il fatto di incidere
sull'azione stessa. Va quindi, per la difesa dei convenuti,
dichiarata l'improcedibilità del giudizio in corso. Per quanto poi
riguarda le perplessità manifestate in udienza dal procuratore
regionale sulla illegittimità costituzionale della suddetta norma,
l'avv. Santochirico ha sostenuto che esse non hanno ragione di
essere. Infatti, determinandosi una diversa distribuzione delle
risorse, l'art. 81, comma quarto, della Costituzione non viene
violato, così come non sono violati gli artt. 3 e 24 della
Costituzione prevedendo la legge una diversa sanzione per le
inottemperanze del genere consistente nell'irrogazione di una
sanzione (riduzione del 5% del fondo perequativo).
Essendo state formulate argomentazioni rilevanti su questioni
pregiudiziali, prima di passare alla discussione del merito, il
collegio ha sospeso l'udienza e si è ritirato in camera di consiglio
per deliberare immediatamente sulle questioni prospettate dalle
parti.
Considerato in diritto
1. - La nuova disposizione, individuata come comma 2-ter introdotta
dall'art. 3 della legge 20 dicembre 1996, n. 639 in sede di
conversione con modificazioni del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543
esclude l'esercizio dell'azione di responsabilità per danno erariale
nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura
minima del costo dei servizi.
Essa testualmente recita "L'azione di responsabilità per danno
erariale non si esercita nei confronti degli amministratori locali
per la mancata copertura minima del costo dei servizi".
Sulla compatibilità della citata disposizione con la Costituzione
il collegio - ritenendo più che fondate le preoccupazioni
manifestate in udienza dal procuratore regionale - nutre forti dubbi,
di cui ritiene di investire d'ufficio la Corte costituzionale per una
pronuncia risolutrice.
Prima di affrontare la questione nei suoi numerosi aspetti, occorre
valutare preliminarmente la rilevanza della medesima in relazione al
giudizio in corso.
In particolare va verificato se detta disposizione sia
immediatamente applicabile ai giudizi in corso o limitatamente a
quelli instaurati successivamente all'entrata in vigore della novella
in quanto la sussunzione della fattispecie in esame nella previsione
legislativa de qua appare indiscutibile.
La norma contestata - lungi dall'influire sui presupposti
sostanziali dell'illecito (cioè in particolare l'obbligo di
copertura minima e la sua misura percentuale), che rimangono intatti
e cogenti - incide direttamente sulla stessa legittimazione
processuale del pubblico ministero ad agire a tutela delle finanze
pubbliche lese da un comportamento illecito di amministratori locali
che non abbiano applicato la legislazione vincolante sulla copertura
minima del costo di gestione dei servizi pubblici locali.
Pertanto - contrariamente a quanto sostenuto in udienza dal
procuratore regionale e conformemente alle asserzioni dell'avv.
Santochirico - si configura quale norma di carattere processuale,
come tale immediatamente applicabile a tutti i giudizi in corso e tra
di essi al presente, tanto più che l'abolizione di ogni accesso alla
tutela giurisdizionale in una determinata materia - come si
approfondirà in seguito - ridonda a esclusione della giurisdizione
stessa.
La Corte dei conti, investita di un giudizio del genere, in
applicazione di tale disposizione di legge dovrebbe dichiarare
inammissibile l'atto introduttivo del processo per difetto di
legittimazione dell'attore ovvero, nel caso di precedente
instaurazione di un giudizio del genere, dovrebbe pronunciare
l'improcedibilità del processo per la medesima ragione.
Di qui l'evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale nel giudizio in corso.
La disposizione di legge in discorso appare contrastante
nell'ordine con gli artt. 3, comma primo, 24, comma primo, 25, comma
primo, 81, comma quarto, 97, comma primo, 103, comma secondo, 113,
comma primo e secondo e 128 della Costituzione.
2. - Più pregnante appare comunque la censura di legittimità
costituzionale del citato comma 2-ter in relazione all'art. 97, comma
primo, della Costituzione, che sembra preferibile trattare per prima.
La somma Carta si occupa specificatamente dalla pubblica
amministrazione agli artt. 97 e 98, fissando inderogabilmente
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento di essa.
Il citato art. 97 in particolare, come ha notato la dottrina
costituzionalistica, appartiene a quel numeroso gruppo di norme
costituzionali, aventi ad oggetto la posizione di principi intesi a
regolare l'attività statuale e, segnatamente quella legislativa
obbligandola ad indirizzarsi in un certo senso o ad astenersi dal
rivolgersi in altro, e comunque ponendole dei limiti.
In particolare, quando la Costituzione detta alcuni criteri a cui
si deve conformare la legge, questa è senz'altro anticostituzionale
se non dispone nel modo e nei limiti voluti dalla somma Carta.
Esaminando in tale prospettazione le disposizioni costituzionali
sull'organizzazione della pubblica amministrazione, si deve osservare
che l'art. 97 rappresenta il limite della discrezionalità del
legislatore in tale materia.
È innegabile che il comma 2-ter più volte citato si ponga in
contrasto con il criterio del buon andamento in quanto determina
un'alterazione della funzionalità degli enti locali sotto il
delicato profilo del reperimento dei necessari mezzi finanziari sotto
il duplice profilo di spingere gli amministratori locali e non
sentirsi vincolati a disporre un impopolare adeguamento delle tariffe
nonchè di impedire comunque il risarcimento dei danni da costoro
provocati alle amministrazioni di appartenenza.
Inoltre l'aver indifferenziatamente incluso tra gli enti
destinatari della disposizione di legge altresì quelli dissestati
(che tra l'altro erano tenuti a coprire in toto il costo dei servizi
con le relative tariffe) non può non determinare un ulteriore
aggravamento della situazione finanziaria di questi laddove si ponga
mente alla circostanza che buona parte dei problemi di siffatti enti
deriva dalla difficoltà di procurarsi adeguati fondi.
E l'aggravarsi ed il perpetuarsi di tale crisi finanziaria secondo
i casi riduce o impedisce o protrae la possibilità per comuni e
province e specie di quelli dissestati, di realizzare il precetto
costituzionale del "buon andamento" della pubblica amministrazione.
In aggiunta, la disposizione contestata contraddice l'altro
criterio in parola, cioè quello dell'imparzialità, che si risolve
essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale.
Pertanto la scelta del legislatore nel porre tale contestata
disposizione altresì appare nella sua palese irrazionalità, una
violazione dell'art. 97, comma primo, della Costituzione.
3. - A rafforzare la convinzione che il legislatore abbia ecceduto
nella sua discrezionalità cadendo in una manifesta irragionevolezza
e violando nel contempo il citato art. 97, comma primo della
Costituzione va considerato che il denunciato comma 2-ter è stato
introdotto dalla legge di conversione del decreto-legge n. 543 del
1996, senza che nel corso della brevissima discussione sulla norma ne
siano state valutate a pieno la portata e le conseguenze.
Dagli atti parlamentari infatti risultano solo generiche
dichiarazioni circa l'intento di sanare situazioni in cui la mancata
copertura minima viene presentata come atto di giustizia sostanziale
o financo come esaltazione dell'autonomia delle amministrazioni
territoriali, nonchè "velati" richiami all'esigenza di sottrarre gli
amministratori locali al pericolo di "giuste" condanne da parte della
Corte dei conti.
Anzi l'emendamento contenente la contestata norma è stata
presentata da alcuni parlamentari direttamente in aula senza la
opportuna riflessione in sede di commissione, ed è stata approvata -
insieme alle altre disposizioni - sotto la spinta della
preoccupazione per la scadenza del decreto, rappresentante l'ultimo
(e non più reiterabile a seguito della nota pronuncia della Corte
costituzionale) di una lunga serie di provvedimenti di urgenza
decaduti per decorso del termine e reiterati più o meno
pedissequamente.
In un clima di grande confusione che si ricava chiaramente dal
resoconto della seduta di mercoledì 18 dicembre 1996 (in cui la
norma fu approvata dalla Camera dei deputati), vennero superate le
notevoli perplessità manifestatesi anche nella maggioranza con
l'erronea affermazione proveniente da un deputato che "la norma
recepisce un orientamento espresso dalla Corte dei conti in
un'udienza a sezioni riunite; quindi una decisione di grande
autorevolezza". Al contrario la sentenza, cui si fa riferimento,
delle sezioni riunite della Corte dei conti n. 29/OM del 4 luglio
1996 ha riconosciuto la sussistenza di un evidente danno per le
finanze comunali a seguito del mancato adeguamento delle tariffe nei
minimi di legge, anche se ha giustamente affermato la non
configurabilità come danno erariale della c.d. sanzione della
riduzione del 5% del fondo perequativo disposta dal Ministero
dell'interno avverso le amministrazioni inottemperanti agli obblighi
di legge sulla copertura minima.
Sono state così rimaste inascoltate le voci discordi provenienti
dall'opposizione e financo - in dissenso dai gruppi di appartenenza -
da settori della stessa maggioranza o da gruppi che si sono comunque
astenuti, preoccupati del conseguente aggravio per le finanze
pubbliche.
Questo "colpo di mano" realizzato all'ultima ora invero ha
introdotto una norma di breve formulazione, ma di estesissima
portata, determinando una sorta di impropria "sanatoria" in bianco -
quasi una "amnistia omnibus" - per tutti i rilevanti danni che sono
stati, e che lo saranno nel futuro "indeterminato", inferti alle
finanze di comuni e province nella materia della copertura dei costi
dei servizi pubblici locali contraddicendo e vanificando nel concreto
i principi generali posti dalla legge n. 142/1990 e dal decreto
legislativo n. 77/1995 sull'equilibrio finanziario delle gestioni
locali.
L'aspetto più interessante della vicenda è rappresentato
dall'introduzione di un principio - palesemente collidente con quello
di legalità cui è informato lo Stato di diritto - quanto mai
preoccupante nella sua originalità cioè una sanatoria (quasi un
invito|) per le future violazioni di una importante legge che si
lascia senza alcuna sanzione effettiva.
Come ha osservato più volte la Corte costituzionale (sentenza n.
236/1992 e n. 659/1994) l'ampia discrezionalità del legislatore
nella valutazione del rapporto di compatibilità tra azione
amministrativa (e finanziaria) e principio di buon andamento trova un
insuperabile limite nel pubblico interesse; e ciò specie sul
problema delle ricorrenti sanatorie legislative, le quali sono state
ritenute ammissibili solo quando costituivano applicazioni proprio
del principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
essendo basate sulla comparazione di esse con altri valori presenti
nella fattispecie.
Ma tale comparazione di valori deve sempre essere conforme al
criterio fondamentale del pubblico interesse, cui deve costantemente
conformarsi l'azione amministrativa, e che è stato clamorosamente
contraddetto dalla scelta di privilegiare l'interesse degli
amministratori "infedeli" di non rispondere del loro comportamento di
fronte al giudice naturale della contabilità pubblica.
È stato introdotto senza alcuna valida giustificazione nel sistema
un precetto in piena e palese collisione con i principi che regolano
la materia.
Tale disposizione neppure trova una giustificazione di ordine
generale e d'interesse nazionale nè appare motivata da esigenze di
natura economica o finanziaria.
Anzi essa viene ad aggravare la crisi finanziaria degli enti
locali, specie nei confronti degli enti dissestati, e comunque incide
sulle autonome scelte delle istituzioni territoriali di base, le
quali sono altresì condizionate dai fondi a disposizione; talchè la
perdita di ingenti fondi senza possibilità di recupero anche solo
attraverso il risarcimento dei danni impedisce di perseguire
finalità di immediato interesse per le comunità locali
rappresentate, anche in violazione dell'art. 128 della Costituzione.
La previsione contenuta nel citato comma 2-ter appare così viziata
da indeterminatezza temporale ed oggettiva, tanto da prescindere da
una qualsiasi ratio che non sia quella della sanatoria di per se
stessa.
Il solo elemento richiesto per l'applicabilità del privilegio
dell'irresponsabilità, a prescindere dal rapporto con l'ente,
risiede infatti nell'aver mantenuto un comportamento contra legem in
danno dell'amministrazione di appartenenza.
La norma si pone così come una negazione, non solo del buon
andamento, ma anche di una razionale e coerente attività di
amministrazione; tanto da non avere l'idoneità di soddisfare i
requisiti che la Corte costituzionale richiede in materia (sentenza
n. 94/1996).
Tale riconoscimento ad effetto premiale di una generale
irresponsabilità, anche per il futuro, di amministratori "infedeli"
della cosa pubblica in ordine ad una materia tanto delicata
costituisce certamente un esempio di "diseducazione civile" come
rilevato in casi analoghi dalla stessa Corte costituzionale (sentenza
n. 16/1992), specie in un momento storico come l'attuale dove viene
richiesto a tutti i cittadini uno sforzo eccezionale per contribuire
al risanamento delle finanze pubbliche devastate proprio dal
comportamento a dir poco "disinvolto" di amministratori pubblici. I
suddetti principi e le argomentazioni utilizzate in questa sede sono
ricavati da un'importante pronuncia della stessa Corte costituzionale
(sentenza n. 1/1996), che - su iniziativa della stessa Corte dei
conti - ha fatto giustizia di altro grave tentativo di sanare
legislativamente atti illegittimi (nella specie inquadramenti
disposto contra legem sempre nell'ambito degli enti locali) senza
alcuna valida giustificazione. D'altronde se il legislatore avesse
inteso sanare ragionevolmente le situazioni del genere avrebbe
dovuto, agendo sul piano sostanziale, quanto meno eliminare
l'antigiuridicità del comportamento, retroattivamente prevedendo una
soglia ancora minore di copertura minimale dei costi dei servizi o
meglio un più preciso sistema di calcolo dei costi (cui comunque sta
lodevolmente lavorando in via prioritaria la giurisprudenza della
Corte dei conti).
Invece ha agito irragionevolmente nel modo criticato sulla
legittimazione del pubblico ministero ad agire in giudizio, quasi che
vi siano altri soggetti legittimati ad introdurre un giudizio
risarcitorio del genere a favore dell'ente danneggiato; il che non è
ponendo la legge una riserva assoluta a favore del procuratore
regionale della Corte dei conti|
È da dedurre che la formula utilizzata mira ad evitare il
disfavore che sarebbe stato suscitato nell'opinione pubblica da una
sanatoria (di natura sostanziale) in senso proprio.
4. - Sotto altro profilo la disposizione di cui al comma 2-ter
indubbiamente determina una diffusa disparità di trattamento tra
soggetti che versano nella medesima situazione giuridica in dispregio
a quanto previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Ai fini del presente giudizio, intercorrente tra il pubblico
ministero, quale sostituto processuale del comune di Miglionico -
titolare del rapporto sostanziale di credito - e soggetti legati ad
esso da un rapporto di servizio, si evidenzia una disparità di
trattamento tra gli amministratori locali citati in giudizio - e
quindi tutti quelli versanti nella stessa condizione - e gli
amministratori degli altri enti pubblici non destinatari della
disposizione.
D'altro canto si verifica in via speculare una disparità di
trattamento tra il comune titolare del rapporto sostanziale oggetto
di questo procedimento giurisdizionale - così come naturalmente di
tutti gli altri enti locali - e gli enti non inquadrabili in tale
categoria (Stato, regioni, enti istituzionali), non destinatari della
contestata disposizione di cui al comma 2-ter che pur gestiscono
servizi pubblici analoghi.
In ordine a tali censure, va approfondita la questione dalla loro
non manifesta infondatezza.
Certamente l'art. 3 della Costituzione impone al legislatore di
garantire - come condizione essenziale di un ordinato svolgimento
della vita sociale nei suoi vari aspetti - la par condicio tra tutti
i soggetti dell'ordinamento giuridico, talchè nessuno di essi possa
venirsi a trovare - senza una valida giustificazione fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione (Corte costituzionale sentenza 16 febbraio 1963, n. 7 - in
posizione deteriore o privilegiata rispetto agli altri. Se sulla
posizione svantaggiata è evidente la ratio della norma
costituzionale, lo è allo stesso modo in ordine ai privilegi
ingiustificati; talchè al beneficio degli uni corrisponde
generalmente il pregiudizio, diretto o comunque diffuso, di altri,
sussistendo sempre una correlazione tra posizioni giuridiche a volte
collegate in veri e propri rapporti giuridici. E tale uguaglianza -
al di là dell'atecnica terminologia costituziona le, che menziona
"tutti i cittadini" - si riferisce a tutti i soggetti
dell'ordinamento giuridico, sia persone fisiche che giuridiche siano
esse private o pubbliche. Ciò conduce a ritenere che sembra
costituzionalmente inammissibile, non ricorrendo alcuna valida
ragione giustificatrice il privilegio "perpetuo"
dell'irresponsabilità per il compimento di atti che sono risultati e
che risulteranno in futuro certamente dannosi per un ente pubblico
quale il comune di Miglionico. All'uopo non è dato comprendere le
ragioni di tale scelta del legislatore il quale non collega il favor
ad alcuna fondata circostanza, peraltro nemmeno ben individuata
temporalmente talchè essa "legittima" anche per il futuro e a tempo
indeterminato la violazione di una normativa di eccezionale rilievo
finanziario (e da considerare di immediata attuazione costituzionale)
diretta a realizzare l'equilibrio economico di gestioni pubbliche,
quale quella che impone la copertura almeno minimale del costo dei
servizi pubblici locali.
Nè il legislatore del 1996 tiene assolutamente in conto l'impatto
finanziario sugli enti dissestati e su quelli (in gran maggioranza)
comunque in difficoltà finanziarie nè specifica con la dovuta
chiarezza il momento temporale cui riferirsi.
In tal modo la disposizione in discorso viene a costituire un vero
e proprio immotivato "privilegio" processuale di "irresponsabilità
perpetua".
Infatti pone tutti gli amministratori locali - e tra di essi i
convenuti nel presente giudizio - in posizione di vantaggio rispetto
sia ai dipendenti degli stessi enti (che potrebbero essere a
tutt'oggi chiamati a rispondere per i medesimi illeciti ove avessero
partecipato alla realizzazione della fattispecie dannosa in materia
di servizi, ed agli amministratori degli enti non locali (che possano
essere perseguiti per fattispecie analoghe) che al comune di
appartenenza - e nella specie a quello di Miglionico - il quale viene
a trovarsi correlativamente in una situazione di "soggezione" dovendo
necessariamente subire gli effetti pregiudizievoli di un
comportamento tenuto da suoi amministratori in violazione della legge
e quindi, per ipostasi, degli interessi stessi dell'ente pubblico.
Conclusivamente, nello stesso momento, la disposizione censurata ha
attribuito, per i motivi sopraillustrati, ai convenuti una
ingiustificata posizione di privilegio sia nei confronti degli
amministratori degli enti non locali e dei dipendenti degli enti
locali che particolarmente del comune "di appartenenza" (cioè nella
specie quello di Miglionico), nonchè a quest'ultimo ente
un'ingiustificata posizione di svantaggio nei confronti degli
amministratori medesimi e di quelli che seguiranno. Nè serve a
riequilibrare la situazione la circostanza - come ha sostenuto in
udienza la difesa dei convenuti - che la legge prevede comunque
l'applicazione da parte del Ministero dell'interno di una c.d.
sanzione consistente nella riduzione del 5% del fondo perequativo, in
quanto questa si rivolge verso un diverso soggetto ossia l'ente
danneggiato e non verso gli amministratori infedeli che hanno
determinato il minor introito.
5. - Inoltre il comune di Miglionico - così come tutti gli altri
enti locali i cui amministratori sono destinatari della norma
contestata - è stato privato della possibilità di tutelarsi
giudizialmente anche in violazione degli artt. 24, comma primo e 113,
comma primo e secondo della Costituzione.
L'art. 24, comma primo citato afferma infatti che tutti possono
agire in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi
mentre il successivo art. 113 ai comma primo e secondo non consente
alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale di diritti ed
interessi legittimi in materia di funzione amministrativa. A tale
proposito è indubbio che anche gli enti pubblici - e segnatamente
quelli locali - sono titolari di diritti ed interessi legittimi da
far valere di fronte ai competenti organi di giurisdizione.
Nella specie gli enti pubblici tutelano le loro finanze nei
confronti di amministratori e dipendenti "infedeli" innanzi al
giudice contabile per il tramite del loro sostituto processuale
"naturale", cioè il competente procuratore regionale o generale
della Corte dei conti per ottenere dalla suprema giurisdizione
contabile il risarcimento del danno perpetrato alle loro finanze.
Nè vale a modificare tale considerazione quanto affermato dalla
difesa dei convenuti in pubblica udienza circa la possibilità per
l'ente di tutelarsi diversamente, in quanto viene comunque preclusa
la tutela giurisdizionale.
6. - La norma fondamentale, di cui al quarto comma dell'art. 81
della Costituzione, poi, impone al legislatore di prevedere,
allorchè dispone una spesa - cui è da equiparare una minore entrata
quale il mancato recupero delle somme perse dalle finanze locali - i
mezzi per far fronte ad essa. E ciò anche se viene imposta una
spesa e una minore entrata a carico dei bilanci degli enti locali, i
quali sono privi nel vigente sistema pubblico - salvo marginali
eccezioni -, di potestà tributaria, dipendendo la finanza locale per
la quasi totalità dai trasferimenti disposti dallo Stato sulla base
di leggi generali per cui il peso economico effettivo viene a gravare
in tutto o in parte sul bilancio statale.
Occorre quindi anche in questi casi l'individuazione di mezzi
finanziari aggiuntivi rispetto a quelli già previsti, facendoli
derivare da nuove o maggiori entrate ovvero da minori spese
nell'ambito del bilancio statale di trasferimento.
Altrimenti sarebbe consentito al legislatore statale, disponendo
spese o minori entrate tramite il sistema del trasferimento di
risorse - peraltro finanziariamente inesistenti in termini di cassa -
ad enti pubblici e segnatamente a quelli locali, di sfuggire al
dovere costituzionale di cui al citato art. 81, comma quarto con la
conseguenza di gravare ulteriormente la finanza statale - in
relazione alla quale la spesa consiste nel "trasferimento" di fondi -
e la c.d. "finanza pubblica allargata" di oneri aggiuntivi tra
l'altro imposti autoritativamente agli enti medesimi.
Al contrario va quantificata l'incidenza di ogni disposizione di
legge a carico della finanza statale - sia pure sotto la forma di
ulteriori trasferimenti di fondi a favore degli enti pubblici - e
vanno previsti adeguati strumenti di copertura dei flussi finanziari.
Orbene il più volte citato comma 2-ter non trova nel corpo del
provvedimento legislativo complessivamente approvato una previsione
di copertura finanziaria della minor entrata imposta agli enti locali
a causa del mancato recupero dei danni provocati alle loro finanze di
natura derivata. D'altronde la previsione di una generale e
temporalmente non determina ta irresonsabilità degli amministratori
locali nella materia de qua altera il sistema di finanziamento di
comuni e province, superandosi anche per il futuro l'obbligo
legislativo di copertura minima dei costi con prevedibile aumento
delle necessità di trasferimento di fondi dal bilancio statale, di
cui si sarebbe dovuto tener conto nell'ambito del rispetto dell'art.
81, comma quarto, della Costituzione. Non appare fondata al
proposito l'argomentazione della difesa dei convenuti in udienza,
secondo cui si determinerebbe una diversa distribuzione delle
risorse. Infatti comunque l'ente subisce un minor introito, che
avrebbe consentito una più efficace cura dell'interesse della
collettività locale.
7. - Per completezza vanno affrontate le ultime due censure
fondatamente formulabili alla disposizione di cui al criticato comma
2-ter, ossia il contrasto palese con l'art. 103, comma secondo, e con
l'art. 25, comma primo, della Costituzione, che attribuisce alla
Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica. Infatti, come già precedentemente si è osservato, la
cancellazione di ogni potere di azione relativa alla responsabilità
amministrativo-contabile in materia di copertura minimale di servizi
ridonda a esclusione della giurisdizione di questa Corte, peraltro in
via generale attribuita alla Corte dei conti. L'intervento del
legislatore in attuazione dell'art. 103, comma secondo, della
Costituzione (la c.d. interpositio legislatoris) non può spingersi
fino ad escludere apoditticamente ipotesi specifiche di
responsabilità rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della contabilità pubblica. Altrimenti la suddetta
disposizione costituzionale non avrebbe alcuna funzione, rimettendosi
ogni aspetto alla discrezionalità del legislatore, che nella
circostanza peraltro urta contro il principio della ragionevolezza
costituendo un'inammissibile area di impunità in un delicato settore
della contabilità pubblica.
L'assunto viene rafforzato con riferimento all'art. 25, comma
primo, della stessa Costituzione, secondo cui "nessuno può essere
distolto dal giudice naturale precostituito per legge". Questa norma
impedisce qualunque sottrazione di sfera giurisdizionale
successivamente al verificarsi del fatto generatore, sia nel senso di
attribuzione ad altro organo giudiziario che di esclusione di ogni
forma di giurisdizione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, comma terzo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Preliminarmente giudica rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
3, comma primo, 24, comma primo, 25, comma primo, 81, comma quarto,
97, comma primo, 103, comma secondo, 113, comma primo, e 128 della
Costituzione, della disposizione di cui all'art. 3, comma 2-ter del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 convertito con modificazioni dalla
legge 20 dicembre 1996, n. 639;
Sospende pertanto il giudizio e, riservatasi ogni altra pronuncia
in rito ed in merito, dispone d'ufficio la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati;
Spese riservate al merito.
Così disposto in Potenza nella camera di consiglio del 16
gennaio 1997.
Il presidente: Pergola
Il consigliere estensore: Sciascia
97C0248