1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 agosto 2019 (della Regione Calabria). Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti per il servizio sanitario della Regione Calabria - Disposizioni speciali per la Regione Calabria inerenti al raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi operativi di prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale - Verifica straordinaria sui direttori generali degli enti del Servizio sanitario regionale - Nomina, nel caso di valutazione negativa sui direttori generali, di commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale - Verifica sull'attivita' dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari degli enti del Servizio sanitario regionale - Dissesto finanziario degli enti del Servizio sanitario regionale - Appalti, servizi e forniture per gli enti del servizio sanitario della Regione Calabria - Supporto dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali - Ulteriori disposizioni in tema di collaborazione e supporto ai commissari - Disposizioni finanziarie - Disposizioni transitorie e finali. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 14 e 15. (19C00235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-2019)

Ricorso della Regione Calabria (c.f. 02205340793), in persona
del presidente della Giunta regionale on.le Gerardo Mario Oliverio,
rappresentata e difesa, giusta delibera G.R. n. 313 del 22 luglio
2019, e correlato decreto dirigenziale di incarico, nonchè in virtù
di procura speciale in calce al presente atto, dall'avv. Giuseppe
Naimo (c.f. NMA GPP 65A05 D976H) dell'Avvocatura regionale (posta
elettronica certificata avvocato8.cz@pec.regione.calabria.it), ed
elettivamente domiciliata in Roma, Via Sabotino, 12, presso lo studio
dell'avv. Graziano Pungì fax 0961/853581, indirizzi di posta
elettronica e fax ai quali intende ricevere comunicazioni e
notificazioni del presente giudizio;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri(cf 80188230587), in
persona del Presidente pro tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna, 370;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 14 e 15 del decreto-legge 30.4.19,
n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2019, n.
60, derivante dalla violazione degli articoli 5, 81, 97, 117, 119,
120 e 121 della Costituzione, nonchè degli articoli 8, legge n.
131/2003, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge n. 191/2009, 1, 2, 3, 6, 7 e
8 decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n.
124/2015, 5-bis del decreto legislativo n. 502/1992 e del principio
di leale collaborazione tra Stato e regioni.

Fatto

Il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 101 - Serie generale - del 2 maggio 2019, recante
«Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria.», ritenendo di dover
adottare misure eccezionali, volte anche alla risoluzione delle
riscontrate, gravi inadempienze amministrative e gestionali, per la
Regione Calabria, supportando l'azione commissariale di risanamento
del servizio sanitario regionale, ed accertati il mancato rispetto
degli obiettivi economico-finanziari previsti dalla cornice
programmata nell'ambito dei programmi operativi, il mancato
raggiungimento del punteggio minimo previsto dalla griglia dei
livelli essenziali di assistenza, nonchè rilevanti criticità
connesse alla gestione amministrativa, più volte riscontrati, da
ultimo, dai Tavoli di verifica degli adempimenti e dal Comitato
permanente per la verifica dei LEA nella seduta congiunta del 4
aprile 2019, al Capo I, rubricato «Disposizioni urgenti per il
Servizio sanitario della Regione Calabria» (articoli 1 - 10) contiene
- tra gli altri - l'art. 1 «Ambito di applicazione», l'art. 2
«Verifica straordinaria sui direttori generali degli enti del
Servizio sanitario regionale», l'art. 3 «Commissari straordinari
degli enti del Servizio sanitario regionale», l'art. 4 «Direttori
amministrativi e direttori sanitari degli enti del Servizio sanitario
regionale», l'art. 5 «Dissesto finanziario degli enti del Servizio
sanitario regionale» l'art. 6 «Appalti, servizi e forniture per gli
enti del Servizio sanitario della Regione Calabria» l'art. 8
«Supporto dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali» e
l'art. 9 «Ulteriori disposizioni in tema di collaborazione e supporto
ai Commissari»; al Capo III, rubricato «Disposizioni finanziarie,
transitorie e finali» (articoli 14 - 16), contiene - tra gli altri -
l'art. 14 «Disposizioni finanziarie» e l'art. 15 «Disposizioni
transitorie e finali», articoli tutti già oggetto di impugnativa da
parte della Regione col ricorso iscritto al n. 59/19 R.R., e fissato
per la discussione all'udienza pubblica del 22 ottobre 2019.
Tale decreto è stato oggetto di conversione - con modifiche in
larga parte assolutamente marginali o addirittura ultronee, per quel
che riguarda le norme già impugnate dalla Regione - con la legge n.
60/2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n.
152 del 1° luglio 2019, e la Regione intende proporre impugnativa
anche avverso le norme del decreto-legge per come convertite.
Così esposte la cronologia dei fatti e le norme che si intendono
impugnare, questa difesa intende ricorrere, come in effetti con il
presente atto ricorre, a codesta Corte costituzionale, ex art. 127,
comma 2, della Costituzione, atteso che le suddette norme presentano
profili di lesività in pregiudizio della sfera di attribuzioni
legislative ed amministrative della Regione Calabria
costituzionalmente garantite, ed interviene maniera significativa su
materia di preminente interesse regionale, affidando il ricorso ai
seguenti

Motivi

1) Premessa.
Come già indicato nella narrazione del fatto, le modifiche
apportate in sede di conversione alle norma impugnate sono quasi
esclusivamente marginali o addirittura ultronee, e quindi - in
applicazione del consolidato orientamento di codesta Corte «ex
plurimis, Corte costituzionale, sentenze numeri 40/10 e 219/13» - si
ritiene che, per esse, le questioni di costituzionalità già poste
col ricorso n. 59/19 «In ragione della persistenza del medesimo
contenuto precettivo recato dalle disposizioni impugnate, devono
ritenersi trasferite sulle nuove norme nella parte in cui esse
modificano quelle originarie»; in ogni caso, la Regione -
considerando le peculiarità del giudizio in via principale avanti
codesta Corte «ex plurimis, Corte costituzionale, sentenza n. 429/97»
- intende comunque impugnare, anche per manifestare la permanenza del
proprio interesse all'impugnativa, le norme per come convertite,
nonchè - per la parte di interesse regionale - le norme introdotte
in sede di conversione.
2) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 Cost.; 8, legge n. 131/2003;
2, commi 78, 88 e 88-bis, legge n. 191/2009; 1, 2, 3, 6 e 7, decreto
legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n. 124/2015,
5-bis decreto legislativo n. 502/1992, e del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni.
La Regione ricorrente non può che prendere atto dei contenuti
della sentenza n. 200/19 di codesta Corte.
Ciò detto, la Regione intende sottoporre ora a codesta Corte
l'ipotesi derivante da tale pronuncia, ossia che codesta Corte ha
ritenuto tutt'ora vigente il Piano di rientro dal deficit sanitario
nella Regione Calabria, per come prorogato con P.O.
In tale ipotesi, infatti, le modifiche unilaterali al Piano di
rientro ed alla normativa di settore, invasive della competenza
concorrente e residuale regionale, ed in ogni caso non assistite da
coinvolgimento della Regione e/o intesa in sede di Conferenza,
determinano per altro verso le violazioni denunciate.
Risulterebbe particolarmente efficace un richiamo alla sentenza
n. 219/13 di codesta Corte: «Lo Stato, optando per l'esercizio del
potere sostitutivo....si assume l'onere del processo coartato di
risanamento delle finanze regionali»; lo Stato utilizza invece le
macroscopiche inadempienze dei Commissari statali per prorogare - con
l'avallo di codesta Corte - con orizzonte temporale del tutto
incerto, e mediante atti unilaterali del Commissario, uno stato di
espropriazione delle competenze regionali, che danneggia
oggettivamente la Regione ed i cittadini in essa residenti, i quali
hanno visto progressivamente peggiorare - per asserzione dello stesso
Stato, che anche su tale dato fonda l'intervento qui censurato - la
situazione dei livelli essenziali di assistenza, proprio a causa del
perdurante intervento statale.
Per comodità espositiva, si esaminerà ciascun articolo,
evidenziando le violazioni specifiche per ciascuno di essi.
a) Recando in premessa il decreto-legge che l'adozione è
tesa a supportare «l'azione commissariale di risanamento del servizio
sanitario regionale», l'art. 1 indica le finalità del decreto-legge
«l'aggiunta dell'inciso " nonchè dei livelli essenziali di
assistenza" pare del tutto ultronea, recando il decreto in premessa
tra le ragioni di adozione lo "scopo di tutelare il rispetto dei
livelli essenziali di assistenza (LEA) in ambito sanitario", ed
avendo il Governo già indicato al punto 1) della delibera di nomina
- già prodotta nel giudizio n. 59/19 - tra gli obiettivi del
Commissario, il raggiungimento degli standard in materia di LEA»
l'unilaterialità dell'intervento legislativo determina - anche per
come modificata la norma in sede di conversione - la violazione degli
articoli 5, 117 e 120 «che anche tale norma sia applicabile, discende
dalla dichiarata finalità del legislatore di incidere sul Piano di
rientro in atto, "potenziando" i poteri commissariali» della
Costituzione e 1, 2, 3, 6 e 7 decreto legislativo n. 171/2016, 11,
comma 1, lettera p), legge n. 124/2015, 5-bis decreto legislativo n.
502/1992, nonchè del principio di leale collaborazione, per come
declinato, oltre che dalle norme sopra richiamate, dall'art. 8, legge
n. 131/2003: l'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003, infatti,
prevede che anche per i provvedimenti normativi il Presidente della
Giunta debba partecipare alla seduta del C.d.M. «nel caso di specie,
del 18 aprile 2019, tenutasi a Reggio Calabria» che li adotta, e che
ciò non sia avvenuto è dato documentale di assoluta evidenza, salva
prova contraria a carico di parte statale; inoltre, che il
decreto-legge - ipotizzando che l'art. 8, comma 4, della legge n.
131/2003, che prevede, anche per i casi di urgenza, quanto meno il
coinvolgimento della Conferenza Stato regioni a seguito dell'adozione
di «provvedimenti», la quale può chiedere il riesame del
provvedimento, riguardi anche l'adozione di decreti legge ex art. 77
Cost., e non solo quella di provvedimenti aventi natura non
normativa, assunti ex art. 120 Cost. - risulta non provata la mancata
«immediata comunicazione» alla Conferenza, con conseguente
dimostrazione della violazione anche sotto tale profilo.
b) l'art. 2 «sul contenuto sostanziale del quale non incide
in alcun modo la modifica apportata in sede di conversione,
consistente nella ultronea aggiunta del periodo "convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222" al comma 1»,
conferisce esplicitamente al Commissario un potere «nuovo» rispetto a
quanto già previsto nel vigente Piano di rientro, ossia un potere di
verifica «straordinaria» di DD.GG. e/o Commissari, che, in caso di
esito negativo, consente una decadenza dichiarabile senza acquisire
pareri: l'unilaterialità dell'intervento legislativo determina la
violazione degli articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2,
6 e 7 decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge
n. 124/2015, nonchè del principio di leale collaborazione, per come
declinato, oltre che dalle norme appena richiamate, dall'art. 8,
comma 1, legge n. 131/2003, per mancata partecipazione del Presidente
alla relativa seduta del C.d.M., e del comma 4, per mancata immediata
comunicazione del decreto-legge alla Conferenza Stato regioni; in
dettaglio, nel derogare l'art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016,
consente la nomina dei Commissari straordinari da parte del
Commissario anzichè da parte del Presidente della Regione; inoltre,
consente una verifica anche prima dei 24 mesi previsti dal comma 4
del citato art. 2; infine, deroga immotivatamente ai commi 4 e 5
dell'art. 2, decreto legislativo n. 171/2016, in quanto la norma
impugnata consente di omettere del tutto l'acquisizione dei pareri
del Sindaco o della Conferenza competente ivi previsti.
Pare decisivo richiamare, a sostegno del vizio lamentato, la
sentenza n. 251/16 di codesta Corte costituzionale, che ha dichiarato
incostituzionale l'art. 11 della legge n. 124/2015, anche nella parte
in cui consentiva di adottare quello che poi sarebbe stato indicato
come decreto legislativo n. 171/2016, non previa intesa con la
Conferenza Stato regioni, ma solo previo parere della Conferenza
Unificata, in quanto, riguardando competenze concorrenti, come quella
relativa alla disciplina della dirigenza sanitaria, l'intervento del
legislatore statale, costituito dalla determinazione dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute, «deve muoversi nel
rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile anche
in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle
autonomie (ex plurimis, sentenze n. 26 e n. 1 del 2016, n. 140 del
2015, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008).
Poichè le disposizioni impugnate toccano sfere di competenza
esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di espressione
della leale collaborazione deve essere individuato nella Conferenza
Stato-Regioni». Non è in discussione, quindi, che qualunque
intervento legislativo che incida sull'assetto delineato dal decreto
legislativo n. 171/2016 - come accaduto, ad esempio, al momento
dell'adozione del decreto legislativo n. 126/2017, correttivo di
alcune disposizioni del decreto legislativo n. 171 - debba - per
inequivoca statuizione di codesta Corte - necessariamente essere
preceduto da intesa in sede di Conferenza Stato regioni, ivi comprese
le deroghe/modifiche introdotte col decreto-legge in oggetto, anche
per come convertito.
c) l'art. 3 prevede, in caso di valutazione negativa dei
DD.GG., la nomina di Commissari straordinari da parte del Commissario
ad acta o, in caso di mancata intesa con la Regione «"nonchè con il
rettore nei casi di aziende ospedaliere universitarie", come da
modifica in sede di conversione, modifica totalmente ininfluente sui
motivi di ricorso qui avanzati dalla Regione, che non intende
impugnare detta modifica, nè le altre apportate alla stessa norma in
sede di conversione» da parte del Ministro della salute: anche in
questo caso, l'unilaterialità dell'intervento legislativo determina
la violazione degli articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione, 1,
2, 6 e 7, decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p),
legge n. 124/2015, nonchè del principio di leale collaborazione, per
come declinato, oltre che dalle norme appena richiamate, dall'art. 8,
comma 1, legge n. 131/2003, per mancata partecipazione del Presidente
della Giunta al C.d.M., e del comma 4, per mancata immediata
comunicazione del decreto-legge alla Conferenza Stato regioni; in
dettaglio, si conferisce il potere di nomina al Commissario o al
Ministro; inoltre, si introduce una ipotesi di decadenza dei
commissari già nominati alla Regione, non disciplinata dal decreto
legislativo n. 171/2016; si prevede la possibilità di nomina di un
commissario per più aziende del S.S.R.; si prevede - comma 6-bis,
introdotto in sede di conversione - l'istituzione di un'Unità di
crisi speciale per la regione con il compito di effettuare, entro tre
mesi dalla sua istituzione, visite ispettive straordinarie presso le
aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere e le aziende
ospedaliere universitarie; si inserisce una nuova ipotesi di
«esperienza dirigenziale» prevista dall'art. 1, comma 7-ter, del più
volte richiamato decreto legislativo n. 171/2016, anche qui derogato
senza intesa, e senza appesantire l'atto con inutili ripetizioni, si
rinvia alla giurisprudenza di codesta Corte richiamata al punto b).
d) l'art. 4, comma 1, prevede una verifica straordinaria da
parte del Commissario straordinario o del D.G. dell'operato dei
Direttori amministrativi e sanitari: non avendo la Regione intenzione
di impugnare il comma 1-bis, introdotto in sede di conversione,
l'unilaterialità dell'intervento legislativo effettuato col comma 1,
determina la violazione degli articoli 5, 117, 120, 121 della
Costituzione, 1, 2, 4, 6 e 7 decreto legislativo n. 171/2016, 11,
comma 1, lettera p), legge n. 124/2015, nonchè del principio di
leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8, comma 1, legge n. 131/2003 per
mancata partecipazione del Presidente della Giunta alla seduta del
C.d.M. e del comma 4, per mancata immediata comunicazione del
decreto-legge alla Conferenza Stato regioni.
e) l'art. 5 prevede la possibilità di disporre la gestione
straordinaria, con bilancio separato, in caso di verifica negativa
sui conti degli Enti del SSN: premesso che la Regione non ha
intenzione di impugnare la modifica apportata al comma 3 in sede di
conversione («Restano comunque fermi i limiti di cui all'art. 23-ter,
commi 1 e 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214»),
l'unilaterialità dell'intervento legislativo determina la violazione
degli articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7
decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n.
124/2015, nonchè del principio di leale collaborazione, per come
declinato, oltre che dalle norme appena richiamate, dall'art. 8,
comma 1, legge n. 131/2003, per mancata partecipazione del Presidente
della Giunta alla seduta del C.d.M., e del comma 4, per mancata
immediata comunicazione del decreto-legge alla Conferenza Stato
regioni.
f) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge inibisce in radice
agli Enti del Servizio sanitario della Regione di avvalersi della
centrale di committenza S.U.A., demandando ogni attività a Consip
ovvero - previa convenzione - ad altre centrali di committenza
regionali per l'affidamento di appalti di lavori, servizi e
forniture, superiori alle soglie comunitarie, con facoltà di
avvalersi del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche
per la Sicilia-Calabria; il comma 2 «modificato in sede di
conversione» per gli appalti sotto soglia, il Commissario deve
stipulare protocollo ex art. 213 Codice contratti con ANAC, al quale
si adeguano gli Enti del SSN, lasciando in vigore «parte aggiunta in
sede di conversione» fino alla stipula del protocollo d'intesa, le
norme e le procedure vigenti; il comma 3 prevede la redazione di un
Piano straordinario che comporta la revoca di tutte le misure già
adottate in materia di edilizia sanitaria; il comma 4 «modificato in
sede di conversione» in particolare, per alcuni progetti di edilizia
sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20 della legge 11 marzo
1988, n. 67, prevede che gli Enti del SSN possono avvalersi, previa
convenzione, di Invitalia S.p.a. quale centrale di committenza,
nonchè delle altre strutture previste all'uopo da disposizioni di
legge, e «parte aggiunta in sede di conversione» «La convenzione può
essere stipulata anche per l'attuazione degli interventi già
inseriti negli accordi di programma sottoscritti ai sensi dell'art.
5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e dell'art.
2, comma 203, della legge 23 dicembre 1996, n. 662»: pare evidente
anche in relazione a detta norma la violazione degli articoli 5, 117
e 120 della Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis, legge n.
191/2009, nonchè del principio di leale collaborazione, per come
declinato, ad esempio, dall'art. 8, comma 1, legge n. 131/2003, per
mancata partecipazione del Presidente della Giunta alla seduta del
C.d.M., e del comma 4, per mancata immediata comunicazione del
decreto-legge alla Conferenza Stato regioni.
Infatti, l'art. 6 modifica unilateralmente il Piano di rientro -
ove ancora ritenuto vigente - che prevede «v. DG.R. 845/09, Allegato,
paragrafo 9, punto b), e paragrafo 10» la «predisposizione» delle
gare da parte della S.U.A., nonchè un budget prefissato per tale
attività al fine di consentire un risparmio di spesa; inoltre, gli
interventi in materia di edilizia sanitaria, disciplinati all'art. 6
dell'Accordo recepito con D.G.R. n. 97/10, cessato lo specifico
commissariamento ivi richiamato, erano rientrati nella piena
competenza regionale, per cui l'unilaterialità dell'intervento
legislativo determina la violazione degli articoli 5, 117, 120, 121
della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione,
per come declinato anche dall'art. 8, commi 1 e 4, legge n. 131/2003,
come sopra dedotto, e la cessazione dello specifico intervento
determina in ogni caso la lamentata invasione di competenze.
g) L'art. 8, «interessato, in sede di conversione, solo da
una ultronea precisazione sul nome dell'Agenzia» in combinato con
l'art. 14, comma 2«questo, modificato in sede di conversione,
mediante sostituzione della parole "Relativamente al Capo I" fino a:
"e del comma 1" con "Ai fini dell'attuazione delle disposizioni del
Capo I, fermo restando quanto previsto dagli articoli 6, comma 5, e
8, nonchè dal comma 1"», esclude la Regione dall'attività di
supporto al Commissario in relazione «alle finalita'» del decreto;
per contro, impone alla Regione di mettere a disposizione del
Commissario ad acta, del Commissario straordinario, del Commissario
straordinario di liquidazione e del personale impiegato dall'Agenzia
nazionale per i servizi sanitari regionali «personale, uffici e mezzi
per l'espletamento dei relativi incarichi»: l'unilateralità
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117 e 120 Cost. e del principio di leale collaborazione, per come
declinato dall'art. 8, comma 1, legge n. 131/2003, per mancata
partecipazione del Presidente della Giunta alla seduta del C.d.M., e
del comma 4, per mancata immediata comunicazione del decreto-legge
alla Conferenza Stato regioni; in dettaglio, il combinato disposto
delle due norme impone di mettere a disposizione non solo del
Commissario ad acta - come già previsto dalla normativa di settore -
personale, uffici e mezzi, ma addirittura di metterli a disposizione
dei vari Commissari straordinari, del Commissario liquidatore di cui
all'art. 5, e, addirittura, del personale AGENAS, con immotivata e
non concordata innovazione dello stato disciplinato in sede di Piano.
h) l'art. 9 prevede la possibilità per il Commissario di
stipulare convenzione con la G.d.F.: l'unilaterialità
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7, decreto legislativo n.
171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n. 124/2015, nonchè del
principio di leale collaborazione, per come declinato, oltre che
dalle norme appena richiamate, dall'art. 8, comma 1, legge n.
131/2003, per mancata partecipazione del Presidente della G.R. alla
seduta del C.d.M., e del comma 4, per mancata immediata comunicazione
del decreto-legge alla Conferenza Stato regioni.
i) l'art. 14, commi 1 e 2, anche per come modificati in sede
di conversione, determina «comma 1» la copertura finanziaria relativa
agli articoli 3, 5 e 9, esclude «comma 2» la Regione dall'attività
di supporto in relazione all'art. 8 ed estende ad una serie di
soggetti diversi dal Commissario ad acta l'obbligo per la Regione di
mettere a disposizione «personale, uffici e mezzi»: l'unilaterialità
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7, decreto legislativo n.
171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n. 124/2015, nonchè del
principio di leale collaborazione, per come declinato, oltre che
dalle norme appena richiamate, dall'art. 8, comma 1, legge n.
131/2003, per mancata partecipazione del Presidente della G.R. alla
seduta del C.d.M., e del comma 4, per mancata immediata comunicazione
del decreto-legge alla Conferenza Stato regioni.
l) l'art. 15, commi 2 e 3, infine, prevede - comma 2 - la
decadenza dei DD.GG. nominati dalla Regione trenta giorni prima
l'entrata in vigore del decreto, e la revoca delle procedure
selettive ancora in itinere, e - comma 3 - la modifica dell'art. 4,
legge n. 222/2007, in termini peraltro non coerenti «per l'aggiunta
della figura del Subcommissario» con la diversa valutabilità
dell'attività del solo Commissario prevista dall'art. 3, comma 8:
l'unilaterialità dell'intervento legislativo determina la violazione
degli articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7,
decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p), legge n.
124/2015, nonchè del principio di leale collaborazione, per come
declinato, oltre che dalle norme ordinarie appena richiamate,
dall'art. 8, comma 1, legge n. 131/2003, per mancata partecipazione
del Presidente della G.R. alla seduta del C.d.M., e del comma 4, per
mancata immediata comunicazione del decreto-legge alla Conferenza
Stato Regioni.
3) Violazione articoli 81, 117, 121 Cost.; 7 decreto legislativo n.
171/2016; 5-bis del decreto legislativo n. 502/1992 e del principio
di leale collaborazione.
Anche prescindendo dai profili di incidenza esposti al punto 2)
del ricorso, le norme impugnate invado, per altre vie, le competenze
regionali.
a) L'art. 3, nel consentire la nomina e la revoca anche dei
Commissari straordinari, già nominati dal Presidente della Regione
Calabria previa deliberazione di Giunta, ex art. 20 legge regionale
n. 29/2002, solo nella Regione Calabria, viola gli articoli 117,
comma 3, e 121 Cost. e 7, decreto legislativo n. 171/2016 perchè
introduce norma non di principio, ma direttamente di dettaglio, in
materia di legislazione concorrente, ed in relazione ad istituto mai
disciplinato dallo Stato prima, ma già normato dal Legislatore
regionale (si vedano le sentenze di codesta ecc.ma Corte n. 190/17,
punto 6 «Considerato in diritto» - proprio relativa alla Regione
ricorrente - e n. 87/19, punti 4.2 ss.«Considerato in diritto»).
b) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge - come già sopra
esposto - inibisce in radice agli Enti del Servizio sanitario della
Regione di avvalersi della centrale di committenza S.U.A., demandando
ogni attività a Consip ovvero ad altre centrali di committenza
regionali per l'affidamento di appalti di lavori, servizi e
forniture, superiori alle soglie comunitarie, con facoltà di
avvalersi del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche
per la Sicilia-Calabria; il comma 2 «per come convertito» dispone per
gli appalti sotto soglia, rinviando alla stipula del protocollo
l'entrata in vigore delle nuove disposizioni; il comma 4, per alcuni
progetti di edilizia sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20
della legge 11 marzo 1988, n. 67, prevede che gli Enti del SSN
possono avvalersi, previa convenzione, di Invitalia S.p.a. quale
centrale di committenza, nonchè delle altre strutture previste
all'uopo da disposizioni di legge, convenzione stipulabile «come da
modifica apportata in sede di conversione» anche per l'attuazione
degli interventi già inseriti negli accordi di programma
sottoscritti: ciò determina la lamentata violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, e 121 Cost.
Innanzi tutto, non dettando - neanche in sede di conversione -
disciplina transitoria per le gare sopra soglia in atto al momento
dell'entrata in vigore della normativa, la stessa ha impattato
sull'organizzazione amministrativa dell'Ente «oggetto di competenza
residuale regionale, ex art. 117, comma 4, Cost.», impedendo il
prosieguo di tutte le gare: se ne è reso conto il Commissario, che
ha con proprio decreto n. 110/2019 «assolutamente encomiabile, ma di
dubbia legittimità, scontrandosi apertamente col dettato normativo»
autorizzato il «completamento» di alcune gare per forniture
particolarmente urgenti, mentre per tutte le altre si è determinata
paralisi, anche per gare già aggiudicate ma non contrattualizzate.
Anche la modifica apportata al comma 2 impatta
sull'organizzazione regionale: rinviando ad un termine incertus
quando «la stipula del protocollo con ANAC» l'entrata in vigore delle
nuove regole, non consente una ordinata ed efficiente gestione della
Stazione appaltante, che si vede soggetta ad assoluta incertezza
nello svolgimento del proprio delicatissimo ruolo di Stazione
appaltante.
Inoltre, la Stazione unica appaltante è stata istituita nel
lontano 2007 (Legge regionale n. 26/2007), prevedendo all'art. 1,
comma 1, come obbligatorio il ricorso alla S.U.A. - tra gli altri -
per gli enti appartenenti al S.S.N.: tale previsione, non è mai
oggetto di impugnazione, ed anzi venne espressamente lodata nel
ricorso a suo tempo proposto dal Governo avverso altre disposizioni
della medesima legge, in quanto ritenuta idea virtuosa in un panorama
connotato da frammentazione delle stazioni appaltanti, e
particolarmente opportuna «in un contesto territoriale del quale sono
noti gli enormi rischi di condizionamento e di alterazione» «testuale
dal ricorso dell'Avvocatura generale, già prodotto nel ricorso n.
59/2019, e dichiarato estinto da codesta Corte con ordinanza n.
48/2009»; pare evidente quindi che lo Stato abbia emanato norma
complessivamente non di principio, ma di dettaglio in materia di
legislazione concorrente (v., esattamente in termini sulla competenza
regionale, le sentenze di codesta Corte n. 43/2011, punti 4 e 5
«Considerato in diritto» e n. 166/2019, punti 8.1. e 8.2 «Considerato
in diritto»), determinando la denunciata invasione.
Il comma 1 contrasta anche con l'art. 81, comma 4, Cost.: come
già sopra esposto sub 2 f), per contenere i costi è stato
predeterminato in sede di Piano di rientro un abbattimento dei costi
per il ricorso alla S.U.A., mentre il ricorso ad altre Stazioni
appaltanti - compresa Consip - dovrà avvenire senza limiti di costo,
e codesta ecc.ma Corte, sin dalla pronuncia n. 214/2012, ha sempre
rimarcato la necessità che la stima della copertura della spesa sia
fatta «in modo credibile», il che, con tutta evidenza, non riguarda
tale disposizione, che risulta totalmente priva di copertura
finanziaria, ed incide pure direttamente sulle competenze regionali
in materia, privando in toto il bilancio della Regione degli introiti
derivanti da tale attività.
L'art. 6, comma 3, prevede che il Commissario predisponga un
Piano triennale straordinario di edilizia sanitaria e di adeguamento
tecnologico della rete di emergenza, della rete ospedaliera e della
rete territoriale della Regione, e che con l'approvazione del Piano
sono revocate le misure già adottate in contrasto con la nuova
programmazione; nella Relazione tecnica si legge che gli interventi
ricompresi nel Piano potranno essere individuati tra quelli di cui
all'art. 20 legge n. 67/1988 in materia di ristrutturazione edilizia
ed ammodernamento tecnologico, nel cui ambito, debbono inserirsi
anche gli interventi previsti dalla delibera CIPE n. 16 dell'8 marzo
2013, a valere sulle risorse rese disponibili dall'art. 2, comma 69,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191. Altre linee di finanziamento
sono, infine, quelle disposte dall'art. 71 della legge n. 448/1998 e
dall'art. 1, commi 602-603 della legge n. 232/2016: la norma lede
l'art. 81, comma 3, Cost., in quanto prevede, per il tramite del
Piano, l'impiego di risorse «al di fuori degli interventi
programmati» (Corte costituzionale, sentenza n. 172/18); lede inoltre
gli articoli 5 e 120 Cost. ed il principio di leale collaborazione,
per come concretamente declinato in materia dall'art. 5-bis, decreto
legislativo n. 502/1992, nonchè dall'art. 115, decreto legislativo
n. 112/1998, che prevede che gli accordi di programma in materia di
ristrutturazione edilizia ed ammodernamento tecnologico debbano
necessariamente passare «previa intesa» con la Conferenza Stato
regioni, mentre la norma interviene non solo in via del tutto
unilaterale e senza alcuna forma di confronto, ma incide
dichiaratamente anche sugli accordi già in atto, che verranno
automaticamente revocati se ritenuti in contrasto col Piano approvato
unilateralmente dallo Stato.
Il comma 4 - per come modificato - impatta anche sull'attuazione
degli interventi già inseriti negli accordi di programma
sottoscritti ai sensi dell'art. 5-bis del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e dell'art. 2, comma 203, della legge 23
dicembre 1996, n. 662: non vi è dubbio che tale modifica leda
l'organizzazione amministrativa della Regione, e quindi l'art. 117,
comma 4, Cost., intervenendo indiscriminatamente su tale categoria, e
a prescindere alla stato di attuazione di detti interventi.
c) l'art. 8, in combinato disposto con l'art. 14, comma 2,
impone di mettere a disposizione dei diversi soggetti già sopra
dettagliatamente esposti sub 2 g): ciò determina la macroscopica
violazione degli articoli 117, comma 4, e 121 Cost., in quanto tale
combinato disposto incide, in maniera pesantissima, in materia di
competenza legislativa residuale regionale «ordinamento ed
organizzazione amministrativa regionale - v., da ultimo Corte
costituzionale, sentenza n. 191/2017» in ordine all'organizzazione
degli uffici regionali, organizzazione che rischia di venire
devastata da tale impatto, totalmente indeterminato quanto ad
organizzazione del lavoro, numero di persone ed ore di servizio del
personale regionale, possibile occupazione di spazi degli uffici
regionali e gestione del parco mezzi regionali, che tutti i vari
soggetti indicati nella norma potrebbero «rivendicare» senza limite
alcuno.
d) l'art. 15, comma 2, infine, prevede che «I direttori
generali degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria
eventualmente nominati dalla Regione nei trenta giorni anteriori alla
data di entrata in vigore del presente decreto cessano dalle loro
funzioni dall'entrata in vigore del presente decreto. Sono, in ogni
caso, revocate le procedure selettive dei direttori generali in corso
alla data di entrata in vigore del presente decreto»: anche in questo
caso, intervenendo solo nella Regione Calabria sui poteri regionali
disciplinati dagli articoli 20 legge regionale n. 29/2002 e 14 legge
regionale n. 11/2004, la norma viola gli articoli 117, comma 3, e 121
Cost. e 7 decreto legislativo n. 171/2016 perchè introduce norma non
di principio, ma di dettaglio, in materia di legislazione
concorrente.
4) Violazione articoli 81, 97, 119 Cost.; 8, decreto legislativo n.
171/2016 ed il principio di leale collaborazione.
In ordine al presente motivo di ricorso, pur essendo nota la
giurisprudenza di codesta Corte che afferma che nei giudizi in via
principale, le regioni sono legittimate a censurare le leggi dello
Stato esclusivamente in riferimento a parametri relativi al riparto
delle rispettive competenze legislative, salva ipotesi di violazione
di questi che comporti una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite, e previa indicazione delle
specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata
lesione, si ritiene di segnalare come il presente caso sia un unicum,
in quanto le norme impugnate sono espressamente dirette ad incidere
sulla sola regione ricorrente. Ciò detto, gli articoli 3, 8, 9 e 14
del decreto impugnato generano nuove spese, non oggetto di adeguata
copertura, mentre l'art. 14, comma 1, per come modificato in sede di
conversione, sottrae somme al bilancio regionale: sul punto si veda
quanto appresso dettagliato.
a) Innanzi tutto, tutti gli articoli impugnati contrastano
con il principio di leale collaborazione, in quanto l'art. 8 del
decreto legislativo n. 171/2016 aveva previsto che dalla modifiche di
settore non sarebbe dovuta sopravvenire nessuna nuova spesa: il
mancato previo raggiungimento di intesa in sede di Conferenza su tali
nuovi oneri determina la lamentata violazione.
Tutte le norme impugnate col presente motivo incidono inoltre
sulle competenze regionali, in materia di legislazione concorrente
(tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica), e
l'art. 8 anche in materia di competenza residuale (ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale); le ragioni delle lamentate
lesioni sono la privazione del potere presidenziale di nomina di
Commissari delle Aziende già sopra dettagliato sub 2) (art. 3),
l'imposizione di indiscriminata «messa a disposizione» dell'intera
macchina amministrativa regionale anche a soggetti diversi dal
Commissario ad acta, anch'essa dettagliata sub 2) (art. 8 e 14, comma
2), la previsione di attività ispettive ulteriori rispetto a quanto
già stabilito nel Piano di Rientro (art. 9) e la sottrazione al
bilancio regionale di quota indefinita del Fondo pay back 2013 -
2017, quota da determinarsi con decreto interministeriale emanabile
senza alcun termine temporale (art. 14, comma 1).
b) l'art. 3 e l'art. 14, comma 1, stabiliscono di determinare
la copertura finanziaria mediante la riduzione di fondo speciale,
ripartiti i 18 mesi di durata su due esercizi in quota paritaria per
ciascun anno, 2019 e 2020 «l'aggiunta di € 50.000 per l'anno 2019 è
irrilevante, avendo omesso la Regione di impugnare il comma 6-bis
introdotto in sede di conversione, che genera tale ulteriore esborso,
ed avendo discrezionalmente il Legislatore inteso coprire
l'intervento solo per l'anno in corso»: il combinato disposto lede
l'art. 81, comma 4, Cost., in quanto la copertura - v. art. 3, comma
5, non modificato in sede di conversione, e Relazione tecnica, p. 12,
ove si legge che «dovrà essere ripartita sui due esercizi finanziari
di riferimento (2019 e 2020) per una quota pari a 9 mesi per
esercizio. Sulla base di quanto detto si ottiene, pertanto, un
impegno massimo di spesa pari ad euro 472.500 per ciascuno dei due
esercizi finanziari considerati» - è stata calcolata ipotizzando che
i 18 mesi sarebbero stati ripartiti esattamente tra i due anni 2019 e
2020, e che non tutti i Commissari sarebbe stati nominati fuori
regione.
Ciò detto, la normativa impugnata è entrata in vigore già dal
2 maggio, e ciò dimostra l'erroneità del calcolo effettuato, il
che, considerando che per il 2020 la quota sarà certamente molto
maggiore, fornisce la prova dell'incerta copertura finanziaria «anzi,
fornisce la prova della certa mancanza di copertura parziale» per
l'anno 2020 qui denunciata. Come già sopra dedotto, la norma
impugnata incide sulle competenze regionali, in materia di
legislazione concorrente (tutela della salute e del coordinamento
della finanza pubblica); le ragioni delle lamentate lesioni risiedono
nella privazione del potere della Giunta di nomina di Commissari
delle Aziende (art. 20, comma 2, legge regionale n. 29/2002).
c) identica censura rispetto a quella appena sviluppata sub
b) viene mossa agli articoli 9 e 14, comma 1, che risultano afflitti
dalla medesima incertezza nella copertura; le ragioni delle lamentate
lesioni risiedono nella privazione del potere ispettivo già in capo
alla Regione.
d) ancora, l'art. 8, comma 4, prevedendo la compensazione
degli effetti dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione AGENAS
mediante la riduzione del Fondo per la compensazione, non prevedendo
una compensazione integrale, ma solo parziale, determina la lamentata
violazione dell'art. 81, comma 4, Cost.; le ragioni delle lamentate
lesioni risiedono nella incidenza sulla organizzazione degli uffici
regionali.
e) infine, il comma 1 dell'art. 14, per come modificato in
sede di conversione, prevede che una quota delle somme spettanti alla
Regione in sede di riparto del c.d. «Fondo Payback 2013 - 2017» è
vincolata per «Per la copertura finanziaria del piano di rientro
aziendale di cui all'art. 5, comma 6», quota non determinata, ma da
determinare con decreto ministeriale.
Come accertato dalla Corte dei conti, Sezione autonomie, con la
delibera n. 13/2019 del 28 maggio 2019, avente ad oggetto «Referto al
Parlamento sulla gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali
per l'esercizio 2017», con l'art. 9-bis del decreto-legge n. 135/2018
è stato recepito accordo tra Farmindustria e Conferenza Regione, e
«Tale accordo, quindi, consentirà finalmente alle regioni di
incassare le somme relative ai payback 2013-2017, peraltro già
iscritte tra le entrate nei rispettivi bilanci, parte delle quali
(1.562 milioni) già incassate dal Mef ma non versate alle regioni a
causa dei contenziosi aperti» «per quel che riguarda la Regione
Calabria, ultimo bilancio parificato è appunto quello del 2017,
approvato con legge regionale n. 40/2018; il bilancio 2018, in corso
di parifica, riporta dati analoghi»; su tali dati, pare evidente la
violazione degli articoli 119 e 97 Cost.: innanzi tutto, viene
sottratta una quota del Fondo payback 2013 - 2017 - accertata dalla
Sezione autonomie come già iscritta nei bilanci di tutte le regioni,
ivi compresa quindi la regione ricorrente, seppur ancora non erogata
- per finanziare un indefinito numero di piani di rientro aziendali,
per i quali, ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto-legge
convertito, venga disposta la gestione straordinaria.
Pare inoltre altrettanto evidente la violazione dell'art. 81
Cost.: codesta Corte ha a più riprese affermato che «la copertura di
nuove spese "deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si
intende effettuare in esercizi futuri"» (si vedano le sentenze n. 100
del 2010 e n. 213 del 2008), e che una copertura relativa ad un
numero imprecisato di piani di rientro possa credibilmente rinvenirsi
nel rinvio ad una quota indeterminata di somme ancora da erogare pare
oggettivamente poco plausibile.
Infine, la norma pare violare anche l'art. 97 Cost.: la norma,
infatti, demanda ad un decreto interministeriale l'individuazione
della quota di fondo da sottrarre, e l'assenza di termine specifico
«quindi, anch'esso incertus quando» per l'adozione di detto decreto
lede sia il principio di equilibrio del bilancio, che il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione, entrambi «presidiati»
dalla norma costituzionale invocata.
Istanza di riunione
Vista la già intervenuta fissazione della discussione del
ricorso n. 59/2019, si chiede che il sig. Presidente voglia
consentire la trattazione del presente ricorso unitamente al ricorso
n. 59/2019 già sopra richiamato, al fine di disporne - ex art. 22
Norme integrative - la trattazione alla medesima udienza.

P.Q.M.

Si insiste perchè l'adita Corte costituzionale voglia, per le
ragioni sopra espresse, dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli impugnati, nei limiti dell'impugnazione proposta, per
violazione degli articoli della Costituzione e delle altre norme di
principio indicati nel corpo del ricorso, nonchè del principio di
leale collaborazione, il tutto con trattazione congiunta al ricorso
n. 59/2019 reg. ric. al fine di consentire la trattazione di entrambi
alla medesima udienza, ex art. 22 delle Norme integrative.
Si producono D.G.R. n. 313/2019 che autorizza la proposizione del
ricorso, e decreto del coordinatore dell'Avvocatura di indicazione
difensore.

L'Avvocato: Naimo