1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 776 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 luglio 1995
N. 776 Ordinanza emessa il 17 luglio 1995 dal pretore di Vicenza nel procedimento penale a carico di Rossi Silvano Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi produttivi esistenti con recapito in pubblica fognatura dotata di depuratore - Superamento dei limiti di accettabilita' previsti da regolamenti dei comuni e dei consorzi che gestiscono il pubblico servizio - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi analoghe - Omesso adeguamento con le norme CEE, in particolare con la direttiva n. 271/1991 - Carenza dei presupposti di necessita' ed urgenza per l'emissione del decreto-legge - Violazione del principio di tassativita' della norma penale. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 10, 11, 25 e 77). (095C1417) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

IL PRETORE
Letti gli atti, osserva quanto segue:
1. - L'imputato viene chiamato a rispondere del reato di violazione
dei limiti di accettabilità degli scarichi (quanto ai parametri
cadmio e tensioattivi), quale titolare di uno scarico produttivo con
recapito in pubblica fognatura.
2. - Secondo quanto emerge dagli atti trattasi:
a) di scarico preesistente l'entrata in vigore della legge n.
319/1976 (v. verbale di prelievo, da cui risulta che l'attività
produttiva iniziò nel 1974);
b) di pubblica fognatura provvista di depuratore terminale
funzionante, per la quale l'ente gestore del servizio ha imposto,
tanto per gli scarichi produttivi nuovi come per quelli esistenti,
specifici limiti di accettabilità, in alcuni casi corrispondenti a
quelli della tabella C ed in altri casi più favorevoli (v.
regolamento fognario del comune di Vicenza, art. 37, secondo comma, e
tabella 1, dalla quale risulta che per il cadmio viene imposto il
limite 0.02, corrispondente a quello delle tabelle A e C, mentre per
i tensioattivi viene di norma imposto il limite 4, corrispondente a
quello della tabella C).
I limiti imposti dall'ente gestore della fognatura per i parametri
di cui è processo risultano, sulla base del certificato di analisi
in atti, violati. Ed il richiamo alla tabella C, contenuto
nell'imputazione, va riferito, essendovi depuratore terminale
funzionante (v. sulla questione il successivo punto 4B), ai limiti
(peraltro nel caso in esame conformi a quelli della tabella C) di cui
alla tabella 1 del citato regolamento di fognatura.
3. - Deve a questo punto essere ricostruita la disciplina dei
limiti di accettabilità e delle relative sanzioni vigente per questo
tipo di scarichi anche in seguito alla conversione, con legge 17
maggio 1995, n. 172, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79.
4. - La recente modifica legislativa (d.-l. n. 79/1995, convertito
con legge n. 172/1995) non ha alterato la preesistente disciplina
amministrativa dei limiti di accettabilità per gli scarichi
produttivi esistenti in fognatura. Disciplina che emerge dall'art. 13
della legge n. 319/1976, e che può essere riassunta nei seguenti
termini:
4A) gli scarichi produttivi esistenti in fognatura, prima
dell'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione, devono
rispettare la tabella C;
4B) gli stessi scarichi, dopo l'attivazione dell'impianto
centralizzato di depurazione (è il caso dello scarico di cui è
processo), devono soltanto adeguarsi ai limiti di accettabilità,
alle norme e alle prescrizioni regolamentari stabilite dai comuni o
dai consorzi che gestiscono il pubblico servizio: limiti, norme e
prescrizioni che - tenuto conto delle caratteristiche del depuratore
finale - possono essere conformi a quelli della tabella C ovvero
diversi ed anche meno restrittivi.
Nel caso in questione, i limiti da rispettare sono quelli di cui
alla tabella 1 del regolamento di fognatura sopra citato al punto 2.
5. - È stata invece modificata la disciplina amministrativa dei
limiti di accettabilità per gli scarichi produttivi nuovi in
fognatura. Disciplina che in passato prevedeva sempre e comunque il
rispetto della tabella C (vecchio testo dell'art. 12 della legge) e
che oggi invece è stata sostanzialmente equiparata a quella degli
scarichi produttivi esistenti in fognatura (art. 1 d.-l. n. 79/1995).
6. - Quanto alle sanzioni, il nuovo testo dei commi terzo e quarto
dell'art. 21 della legge n. 319/1976 (come modificati dall'art. 3 del
d.-l. n. 79/1995) prevede, per il superamento dei limiti tabellari
sopra indicati (con una sola inspiegabile eccezione della quale si
dirà subito):
a) la pena dell'ammenda da lire quindici milioni a lire
centocinquanta milioni o dell'arresto fino ad un anno se il parametro
superato è privo di natura tossica, persistente o bioaccumulabile;
b) la pena dell'ammenda da lire venticinque milioni a lire
duecentocinquanta milioni o dell'arresto da due mesi a due anni per
il superamento di limiti di accettabilità riguardanti parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile (i diciassette
parametri indicati nella delibera interministeriale del 31 dicembre
1980);
c) in ogni caso di condanna, la sanzione accessoria
dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.
7. - Come si è accennato, vi è una sola ipotesi nella quale - del
tutto inspiegabilmente - il superamento dei limiti di accettabilità
da parte di uno scarico produttivo sembra, per effetto della nuova
normativa, privo di qualsiasi sanzione.
Si tratta esattamente della fattispecie per la quale oggi si
procede: la violazione, da parte di uno scarico produttivo esistente
in pubblica fognatura, dei limiti di accettabilità stabiliti, dopo
l'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione, dai comuni
o dai consorzi che gestiscono il pubblico servizio ai sensi dell'art.
13, primo comma, n. 2, lettera b) della legge n. 319/1976 (non
modificato dal d.-l. n. 79/1995).
La situazione anzidetta non viene in alcun modo contemplata dal
nuovo testo dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 (quale
sostituito dall'art. 3 d.-l. n. 79/1995, convertito con legge n.
172/1995), che prevede le sanzioni per le violazioni dei limiti di
accettabilità da parte degli scarichi produttivi.
Tale norma infatti fa riferimento:
a) al superamento dei limiti di accettabilità "delle tabelle
allegate" alla legge n. 319/1976 (le quali, per gli scarichi in
fognatura, sono direttamente vincolanti solo prima dell'attivazione
dell'impianto centralizzato di depurazione);
b) al superamento, per gli scarichi produttivi (nuovi) in
fognatura, dei limiti "fissati ai sensi del numero 2) del primo comma
dell'art. 12".
Nessun cenno, invece, ai limiti fissati, per gli scarichi
produttivi esistenti in fognatura, dopo l'attivazione dell'impianto
di depurazione, ai sensi dell'art. 13 della legge n. 319/1976.
8. - Per il principio di tassatività dei reati e delle pene, non
è possibile l'estensione analogica all'ipotesi di cui è processo
della fattispecie incriminatrice.
Ma sono evidenti l'irrazionalità - e la conseguente
incostituzionalità ex art. 3 della Costituzione - del trattamento
irragionevolmente diseguale di situazioni del tutto analoghe.
È appena il caso di ricordare che il principio di eguaglianza
consente al legislatore di emanare norme differenziate riguardo a
situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme
rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata
su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (v. per tutte la sentenza n. 7/1963 della
Corte costituzionale).
9. - L'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 (quale
sostituito dall'art. 3 del d.-l. n. 79/1995, convertito con legge n.
172/1995) contrastata poi, ad avviso del pretore, con gli artt. 10 e
11 della Costituzione, sotto il profilo della sua palese contrarietà
con norme dell'Unione europea.
Risulta in particolare violato l'art. 11 della direttiva n.
91/271/Cee (ripetutamente richiamata nel testo del d.-l. n. 79/1995),
che impone la sottoposizione di tutti gli scarichi produttivi in
fognatura (indipendentemente dalla data della loro attivazione) a
regolamentazioni e/o autorizzazioni specifiche.
10. - L'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 (quale
sostituito dall'art. 3 del d.-l. n. 79/1995, convertito con legge n.
172/1995) contrasta infine con l'art. 77 della Costituzione, in
quanto nel preambolo del decreto-legge manca qualsiasi riferimento
alle ragioni di necessità ed urgenza che consiglierebbero di
depenalizzare il superamento dei limiti di accettabilità da parte
degli scarichi produttivi esistenti in fognatura. Nè tali ragioni
del resto sussistevano, essendo probabile, come si dirà in seguito,
che la depenalizzazione sia il frutto di una svista di Governo e
Parlamento.
È appena il caso di ricordare, in proposito che:
l'art. 15 della legge n. 400/1988 impone l'esposizione nel
preambolo delle ragioni di necessità ed urgenza;
la Corte costituzionale ha recentemente ammesso la propria
possibilità di valutare la sussistenza di tali requisiti anche dopo
l'approvazione della legge di conversione (Corte costituzionale n.
29/1995).
11. - Quanto alla rilevanza della questione prospettata, va
osservato quanto segue:
a) in applicazione delle norme oggetto del giudizio di
costituzionalità dovrebbe essere pronunciata sentenza di assoluzione
perchè il fatto non è più previsto dalla legge come reato;
b) qualora invece la questione di costituzionalità venisse
accolta, dovrebbe procedersi a dibattimento;
c) il presente giudizio non può pertanto essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
Del resto nel caso in questione non si pone un problema di buona
fede del cittadino il quale agisca sulla base di una
(incostituzionale) normativa di favore (problema che peraltro - anche
ove esistente - non escluderebbe la rilevanza, quanto meno in
relazione alla formula del dispositivo: v. in proposito per esempio
Corte costituzionale n. 379/1989). Infatti all'epoca del fatto, la
norma di favore oggetto della presente ordinanzna non esisteva. Ed in
caso di sua dichiarazione di incostituzionalità si avrebbe una
situazione analoga a quella che si presenta in caso di mancata
conversione di un decreto-legge (v. in proposito Corte costituzionale
n. 51/1985).
12. - L'ammissibilità della questione potrebbe essere messsa in
dubbio in quanto la disposizione denunciata contiene una norma penale
di favore.
È agevole replicare, in primo luogo, che l'inammissbilità può
essere esclusa attraverso il richiamo ad una nota giurisprudenza
della Corte costituzionale. Il riferimento è alla sentenza 3 giugno
1983, n. 148: una decisione importante per il suo contenuto, e
davvero ammirevole per la limpidezza degli argomenti e la sobrietà
dell'esposizione. In quella sentenza la Corte, sforzandosi di
superare precedenti oscillazioni interpretative, negò risolutamente
che le questioni di costituzionalità riguardanti norme penali di
favore siano sempre inammissibili: sostenere questo - affermò allora
la Corte - significherebbe creare "zone franche" sottratte al
controllo di costituzionalità. Al contrario, la rilevanza del
sindacato costituzionale sulle norme penali di favore sussiste -
sostennero allora i giudici costituzionali - quanto meno sotto i
seguenti profili: formula di proscioglimento da adottare da parte del
giudice; possibilità della Corte di incidere sull'interpretazione
delle norme denunciate anche attraverso sentenze cd. "interpretative"
(di rigetto o di accoglimento).
Inoltre, in questo caso, l'incostituzionalità è rinvenibile in
una norma che abroga (parte di) un reato previsto dalla legislazione
precedente. Pertanto una sentenza di accoglimento non avrebbe
l'effetto di creare nuovi illeciti penali (v. Corte costituzionale,
ord. n. 377/1992 e Corte costituzionale, ord. n. 146/1993, le quali
escludono in radice tale possibilita'), ma solo quello di
ripristinare reati previsti da una norma previgente irrazionalmente
abrogata o derogata. La Corte ha già avuto modo di dichiarare
incostituzionali norme di questa natura: ad esempio le disposizioni
regionali che escludevano l'obbligo penalmente sanzionato di
autorizzazione preventiva espressa per lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossico-nocivi (Corte costituzionale n. 370/1989, Corte
costituzionale, 31 gennaio 1990 n. 43 e numerosissime altre, con
riferimento alle varie discipline regionali).
13. - L'ammissibilità o la rilevanza della questione potrebbero
essere parzialmente messe in dubbio in quanto la Corte
costituzionale, in alcune sue decisioni, ha affermato
l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, di questioni che
evidenziavano il contrasto di una norma interna con una direttiva
comunitaria immediatamente applicabile, essendo il giudice tenuto a
non applicare una norma nazionale contrastante con una norma
comunitaria (v. per tutte Corte costituzionale n. 168/1991): ed uno
dei profili di incostituzionalità sopra denunziati muove proprio dal
rilevato contrasto con una direttiva comunitaria.
Peraltro, nel caso in esame, il giudice nazionale non potrebbe
applicare senz'altro la norma comunitaria derogata (illegittimamente)
in senso permissivo dalla norma interna (v. Corte di giustizia 26
febbraio 1986, Marshall, in causa 152/84 e Corte di giustizia 8
ottobre 1987, Kolpinghuis, in causa n. 80/86, le quali escludono la
possibilità di aggravare la posizione del cittadino per effetto
dell'applicazione diretta di una norma comunitaria). Se pertanto
anche il vaglio di costituzionalità dovesse ritenersi precluso, non
si comprende come, in ipotesi di questo genere, sarebbe possibile
realizzare l'esigenza - saldamente "ancorata al valore costituzionale
comportante la chiarezza normativa e la certezza nell'applicazione
del diritto da parte di tutti i sottoposti alla legge" - "di depurare
l'ordinamento nazionale da norme incompatibili con quelle
comunitarie" (Corte costituzionale n. 384/1994 e Corte costituzionale
n. 94/1995).
Le più recenti decisioni della Corte chiariscono del resto come
l'inammissibilità non ricorra tutte le volte in cui la norma
denunziata non avrebbe potuto essere oggetto di disapplicazione
giudiziale (Corte costituzionale n. 384/1994 e Corte costituzionale
n. 94/1995). Orbene, il requisito dell'impossibilità di
disapplicazione giudiziale delle norme denunziate sussiste anche per
la questione in esame, giacchè la disapplicazione giudiziale delle
norme denunziate, con la contestuale applicazione delle difformi
norme comunitarie, avrebbe l'effetto di aggravare la posizione del
cittadino, anche sul piano penale (v. le sopra citate sentenze della
Corte di giustizia).
14. - Con la presente ordinanza si richiede pertanto una sentenza
di accoglimento relativa alla norma che depenalizza il superamento
dei limiti di accettabilità da parte degli scarichi produttivi
esistenti con recapito in pubblica fognatura dotata di depuratore
terminale funzionante.
Resta da chiedersi in che termini e con quale ampiezza una
eventuale sentenza di questo genere potrebbe investire l'art. 3 del
d.-l. n. 79/1995, convertito con legge n. 172/1995.
Ritiene il pretore che, per eliminare la norma incostituzionale,
non sia necessario travolgere interamente il citato art. 3.
Sarebbe invece sufficiente, attraverso una sentenza additiva,
inserire, nel nuovo testo dell'art. 21, terzo comma, della legge n.
319/1976, dopo le parole "dell'art. 12", le parole "e del numero 2),
lettera b), del primo comma dell'art. 13".
Nè in tal modo si darebbe luogo alla creazione di una nuova
fattispecie penale da parte della Corte.
Oltre infatti a quanto osservato al punto 12 della presente
ordinanza, va rilevato che l'omissione del richiamo all'art. 13 della
legge è probabilmente frutto di un errore: con la conseguente
possibilità di un intervento correttivo della Corte del tutto
analogo a quello effettuato con la sentenza n. 185/1992, per
violazione dell'art. 25 della Costituzione. Anche questo parametro
viene pertanto in considerazione nella presente ordinanza.
L'errore legislativo è evidente, se si considera che il nuovo
testo dell'art. 21, terzo comma, fa riferimento alla violazione dei
limiti per (tutti) gli scarichi produttivi in pubbliche fognature,
senza limitare il rinvio agli scarichi nuovi, ma poi richiama
espressamente il solo art. 21, che prevede la fissazione dei limiti
per gli impianti nuovi, e non anche l'art. 13, che prevede la
fissazione dei limiti per gli impianti esistenti.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata, e rilevante nel presente
giudizio, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito con legge 17 maggio 1995, n.
172, nei circoscritti sensi e limiti di cui in motivazione e pertanto
nella parte in cui depenalizza il superamento dei limiti di
accettabilità da parte degli scarichi produttivi esistenti con
recapito in pubblica fognatura dotata di impianto centralizzato di
depurazione funzionante, per contrasto con gli artt. 3, 10, 11, 77 e
25 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
integralmente notificata al p.m., all'imputato, ai difensori, nonchè
al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Vicenza, addì 17 luglio 1995
Il pretore: Butti
95C1417