1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 215 SENTENZA 9 - 17 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della Provincia autonoma di Trento e delle Regioni Toscana, Umbria ed Emilia Romagna - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009 - Trattazione delle sole questioni riguardanti l'art. 4, commi 1, 2, 3 e 4 - Decisione sulle ulteriori questioni riservata a separate pronunce. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 1, lett. a), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118, primo, secondo e terzo comma; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1. Giudizio di legittimita' costituzionale in via di azione - Intervento di soggetto non titolare di potesta' legislativa (Terna, Rete elettrica nazionale s.p.a.) - Inammissibilita'. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 1, lett. a), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118, primo, secondo e terzo comma; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1. Energia - Interventi urgenti relativi alla produzione, trasmissione e distribuzione dell'energia - Realizzazione da effettuarsi da parte di uno o piu' commissari straordinari del Governo, con ricorso a capitale prevalentemente o interamente privato - Violazione dei canoni di pertinenza e proporzionalita' che legittimano l'attrazione in sussidiarieta' allo Stato di funzioni di competenza delle Regioni - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori questioni. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 1, lett. a), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1. (010C0520) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2, 3
e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del
2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n.
141, promossi dalla Regione Umbria, dalla Provincia autonoma di
Trento e dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna con ricorsi
notificati il 3 e il 2 ottobre 2009, depositati in cancelleria il 7,
l'8 e il 13 ottobre 2009, rispettivamente iscritti ai nn. 79, 80, 84
e 88 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento della TERNA, Rete elettrica
nazionale s.p.a.;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini e Giandomenico Falcon
per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione
Umbria, per la Provincia autonoma di Trento e per la Regione Toscana
e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Umbria ha promosso, in riferimento agli artt.
117, terzo comma, e 118, secondo e terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4 del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141 (R.R. n. 79 del 2009).
1.1. - La ricorrente premette che il predetto art. 4 concerne
interventi urgenti per le reti dell'energia. Esso, al comma 1,
dispone che il Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri
competenti, «individua gli interventi relativi alla trasmissione ed
alla distribuzione dell'energia, nonchè, d'intesa con le Regioni e
le province autonome interessate, gli interventi relativi alla
produzione dell'energia, da realizzare con capitale prevalentemente o
interamente privato, per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico e che devono
essere effettuati con mezzi e poteri straordinari».
Per la realizzazione dei predetti interventi e con le medesime
modalità, il comma 2 prevede la nomina, con deliberazione del
Consiglio dei ministri, di uno o più Commissari straordinari del
Governo ai sensi dell'art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri).
Ciascun commissario, «sentiti gli enti locali interessati, emana
gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
Commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e
di deroga di cui all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185» (comma 3, come modificato dal d.l. n. 103 del
2009, convertito dalla legge n. 141 del 2009).
Con i provvedimenti di cui al comma 1 «sono altresì individuati
le strutture di cui si avvale il Commissario straordinario, senza che
ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato, nonchè i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti»
(comma 4).
1.2. - La ricorrente pur non contestando che, nelle circostanze
indicate dalla norma, l'individuazione degli interventi urgenti
relativi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione
dell'energia sia fatta a livello centrale, ricorda come questa Corte
abbia sottolineato che la «chiamata in sussidiarieta'» di funzioni
statali in materie di competenza regionale può giustificarsi solo
qualora la legislazione statale «detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e
[...] risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tal
fine»; inoltre, «essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di Governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate agli organi centrali»
(sentenza n. 6 del 2004).
Ad avviso della Regione Umbria, la disciplina dell'art. 4 del
d.l. n. 78 del 2009 non è pertinente (perchè gli imprecisati
interventi per i quali sussisterebbero «particolari ragioni di
urgenza» devono essere realizzati «con capitale prevalentemente o
interamente privato» e pertanto la legge non è idonea a regolare
interventi realmente urgenti, poichè la disponibilità del capitale
privato è per definizione non garantita), nè proporzionata, non
essendovi ragioni per attrarre al centro, oltre all'individuazione
degli interventi, anche la loro realizzazione.
Il legislatore statale avrebbe potuto realizzare l'obiettivo
dell'accelerazione degli interventi di competenza regionale riducendo
i termini o semplificando in altro modo i procedimenti,
nell'esercizio della sua potestà legislativa di principio. Nè lo
strumento dei commissari è previsto per compiere atti urgenti di
competenza di altre amministrazioni.
La difesa regionale aggiunge che il principio di sussidiarietà
ha già operato nella materia dell'energia, considerato che l'art. 29
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), e la legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), attribuiscono ad organi
statali alcune funzioni amministrative, in base ad esigenze di
esercizio unitario.
Secondo la Regione Umbria, pertanto, l'art. 4, commi 2, 3 e 4,
del d.l. n. 78 del 2009, prevedendo poteri amministrativi statali in
materie di competenza regionale (energia e governo del territorio),
violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma,
della Costituzione.
1.3. - In via subordinata, la ricorrente deduce che l'art. 4,
comma 3, del d.l. n. 78 del 2009, attribuendo al commissario
straordinario del Governo i poteri di sostituzione e di deroga di cui
all'art. 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185
(Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e
impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2009, n. 2, e quello di fissare, per l'espletamento delle attività
di competenza delle pubbliche amministrazioni, termini inferiori
rispetto a quelli previsti dalle leggi, violerebbe comunque i
predetti parametri costituzionali.
Infatti, quanto ai poteri sostitutivi, ad avviso della difesa
regionale non è costituzionalmente ammissibile che presunte ragioni
di urgenza legittimino il conferimento ad un commissario del potere
di «espropriare» le competenze amministrative spettanti alle Regioni
e agli enti locali in materia di energia, governo del territorio e
tutela della salute, nè che il commissario possa derogare ad ogni
norma, comprese quelle regionali che regolano la valutazione di
impatto ambientale e quelle poste a difesa della salute dei
cittadini; inoltre, la previsione di tali poteri sostitutivi non
risponderebbe ai requisiti richiesti dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale (precisamente, non sussiste la competenza di un organo
politico, non si tratta di atti obbligatori e non sono stabilite
garanzie procedimentali per le Regioni).
Il potere di riduzione dei termini, invece, incide potenzialmente
sulla normativa regionale e pregiudica la possibilità di esercizio
della funzione amministrativa regionale o degli enti locali, mettendo
a repentaglio gli interessi all'ordinato sviluppo del territorio,
all'ambiente e alla salute tutelati dalle leggi regionali in materia
di energia e di urbanistica.
1.4. - La Regione Umbria afferma, poi, che l'art. 4, commi 1, 2 e
3, del d.l. n. 78 del 2009, nella parte in cui non prevede l'intesa
della Regione interessata per l'atto di individuazione degli
interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia (comma 1), per l'atto di nomina dei commissari (comma 2)
e per gli atti adottati dai commissari (comma 3), viola gli artt.
117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. e il principio
di leale collaborazione, i quali richiedono un forte coinvolgimento
della Regione quando, come nella specie, lo Stato attragga a sè
funzioni amministrative attinenti a materie di competenza regionale.
Infatti, il comma 1 del menzionato art. 4 richiede l'intesa
solamente per l'individuazione degli interventi di produzione
dell'energia, non anche per quelli di trasmissione e di
distribuzione. Ad avviso della Regione, tale differenziazione non è
giustificata, nè la lacuna potrebbe essere corretta in sede
interpretativa, stante la chiarezza del testo della norma.
Il comma 2 prevede che per la realizzazione dei predetti
interventi e con le medesime modalità si provvede alla nomina, con
deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più commissari
straordinari del Governo. Anche in questo caso, secondo la difesa
regionale, dovrebbe ugualmente valere il principio dell'intesa, che
invece è richiesto, attraverso il rinvio al comma 1, per le sole
opere di produzione dell'energia; ne conseguirebbe l'illegittimità
del comma 2 per non aver previsto l'intesa anche sulla nomina di
commissari statali in relazione alle opere di trasmissione e di
distribuzione dell'energia.
Anche l'art. 4, comma 3, del d.l. n. 78 del 2009, ad avviso della
ricorrente, sarebbe illegittimo, perchè non stabilisce che i
provvedimenti relativi all'autorizzazione e alla realizzazione degli
interventi vengano assunti d'intesa con la Regione interessata.
La Regione Umbria richiama, poi, la giurisprudenza di questa
Corte che ha sancito la necessità dell'intesa con la Regione
interessata per la localizzazione e la realizzazione di opere gestite
da organi centrali in virtù del principio di sussidiarietà
(sentenze n. 303 del 2003, n. 6 del 2004, n. 62 e n. 383 del 2005).
Infine, la ricorrente segnala che anche la Commissione
parlamentare per le questioni regionali, nel parere del 29 luglio
2009, aveva chiesto il ripristino del testo originario del d.l. n. 78
del 2009 che prevedeva l'intesa con le Regioni e le Province autonome
interessate per l'individuazione, non solo degli interventi relativi
alla produzione dell'energia, ma anche di quelli relativi alla
trasmissione e alla distribuzione dell'energia.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio e chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e
comunque infondato nel merito.
Il resistente afferma che l'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 mira a
superare situazioni di stallo che si possono verificare con
riferimento ad impianti privati di produzione di energia (già
realizzati o in corso di realizzazione), sui quali le competenze
della Regione e degli enti locali già si sono espresse e per i quali
si presentino difficoltà per la piena utilizzazione del prodotto
nella rete nazionale, ovvero con riferimento all'individuazione di
nuovi insediamenti necessari per risolvere deficit strutturali di
energia riscontrabili in importanti aree del Paese.
Esso, dunque, si applica solamente in circostanze di particolare
urgenza che richiedono il ricorso a mezzi e poteri straordinari al
fine di tutelare in modo unitario gli interessi dell'intera
collettività nazionale.
La difesa erariale aggiunge che la chiamata in sussidiarietà
prevista dalla norma impugnata è ragionevole e proporzionata.
Infatti, assodato (come riconosciuto dalla stessa ricorrente) che
le circostanze di urgenza giustificano l'individuazione, da parte
dello Stato, degli interventi da compiere, sarebbe semmai
irragionevole che la fase esecutiva, che è quella che determina
l'effettivo soddisfacimento delle esigenze unitarie che giustificano
l'intervento statale, non fosse anch'essa attratta in capo allo
Stato.
Irrilevante sarebbe, poi, la forma, pubblica o privata,
dell'intervento da realizzare, decisiva essendo invece la finalità
pubblicistica che si intende celermente perseguire.
Quanto alla pretesa violazione del principio di leale
collaborazione, la difesa erariale afferma che, nel caso di specie,
esso è stato attuato nei limiti della ragionevole essenzialità e,
cioè, per gli interventi di nuove produzioni, con l'intesa con la
Regione interessata e, in tutti i casi, con la partecipazione egli
enti locali.
La differenziazione della disciplina degli interventi urgenti
relativi alla trasmissione e alla distribuzione, da un lato, e quelli
relativi alla produzione dell'energia, dall'altro, è il frutto di
una consapevole scelta del legislatore, basata sulla constatazione
che situazioni critiche in tema di trasporto e distribuzione
presuppongono necessariamente una preventiva positiva valutazione
della Regione sull'attività di produzione e mirano a superare
difficoltà e gelosie locali in ordine alla fruizione di un bene già
esistente che una non razionale distribuzione potrebbe disperdere.
Inoltre l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea come gli
interventi in materia di trasporto e distribuzione di energia siano
caratterizzati da un interesse strategico statale più marcato
rispetto a quelli inerenti la produzione. Infatti il servizio di
trasporto e trasformazione dell'energia elettrica sulla rete
nazionale ha la funzione di connettere i centri di produzione
nazionali e transazionali, al fine di ottimizzare la produzione.
3. - La Provincia autonoma di Trento ha promosso, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 118, secondo e terzo comma, Cost.,
agli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e
all'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), questioni di legittimità costituzionale - tra
l'altro - dell'art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del medesimo d.l. n. 78 del
2009 (R.R. n. 80 del 2009) di cui al precedente ricorso.
3.1. - La ricorrente premette che le disposizioni impugnate
attengono alla materia «energia», nella quale essa ha potestà
legislativa ed amministrativa in virtù del d.lgs. 11 novembre 1999,
n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica), che, in attuazione
delle norme statutarie che attribuiscono potestà primaria alla
Provincia di Trento nelle materie dell'«urbanistica», della «tutela
del paesaggio», dei «lavori pubblici di interesse provinciale», della
«assunzione diretta di servizi pubblici» e della «espropriazione per
pubblica utilità (art. 8, nn. 5, 6, 17, 19 e 22 dello statuto di
autonomia speciale), ha aggiunto l'art. 01 nel d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia).
Inoltre, l'art. 14, primo comma, dello statuto di speciale
autonomia prevede il parere obbligatorio della Provincia per le
concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee
che attraversano il territorio provinciale e l'art. 9 del d.P.R. n.
235 del 1977 precisa che quanto disposto da tale art. 14 si applica
«per quanto concerne il territorio delle province autonome» a tutto
ciò che riguarda «lo sviluppo della rete di trasmissione nazionale».
In particolare, l'art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 trasferisce
alle Province autonome «le funzioni in materia di energia esercitate
sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia
per il tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale, salvo quanto previsto dal comma 3» (comma 1); ed il
comma 2 precisa che le funzioni relative alla materia «energia» di
cui al comma 1 «concernono le attività di ricerca, produzione,
stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque
forma di energia».
Allo Stato il citato art. 01, comma 3, lettera c), riserva
solamente «la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione
di energia elettrica da fonti convenzionali di potenza superiore a
300 MW termici nonchè le reti per il trasporto dell'energia
elettrica costituenti la rete di trasmissione nazionale con tensione
superiore a 150 KV, l'emanazione delle relative norme tecniche e le
reti di livello nazionale di gasdotti con pressione di esercizio
superiore a 40 bar e oleodotti». Anche in relazione a tali compiti,
comunque, l'art. 01, comma 4, prevede il parere obbligatorio della
Provincia, ai sensi dell'art. 14, primo comma, dello statuto di
speciale autonomia.
Infine, la ricorrente ricorda che, in base agli artt. 117, terzo
comma, e 118, Cost., le Regioni ordinarie hanno potestà legislativa
concorrente e potere di allocare le funzioni amministrative in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
3.2. - La Provincia autonoma di Trento sostiene che, se l'art. 4
del d.l. n. 78 del 2009 dovesse essere inteso come riferito a tutti
gli impianti e a tutte le reti (e cioè anche a quelli che l'art. 01
del d.P.R. n. 235 del 1977 attribuisce alla competenza provinciale),
violerebbe sia gli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R.
n. 670 del 1972, sia l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992,
il quale esclude che la legge possa attribuire agli organi statali -
nelle materie di competenza propria delle Province autonome -
funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione.
3.3. - Ad avviso della ricorrente l'art. 4 del d.l. n. 78 del
2009 sarebbe illegittimo anche se inteso come riferito esclusivamente
alle opere diverse da quelle trasferite alla competenza della
Provincia di Trento.
Infatti, pur restando ferma la necessità del parere della
Provincia per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti
riguardanti linee che attraversano il territorio provinciale prevista
dall'art. 14 del d.P.R. n. 670 del 1972 (previsione che - in virtù
dell'art. 9 del d.P.R. n. 235 del 1977 - si applica anche allo
sviluppo della rete di trasmissione nazionale dell'energia), la norma
impugnata attribuirebbe inammissibilmente compiti amministrativi ad
organi statali in materia oggetto di competenza concorrente, senza
prevedere un forte coinvolgimento della Provincia.
Al riguardo la ricorrente svolge considerazioni analoghe a quelle
contenute nel ricorso proposto alla Regione Umbria (v., supra, n.
1.4).
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e
chiede che il ricorso sia respinto.
La difesa del Governo afferma che le disposizioni impugnate
prevedono, in materia di produzione di energia, il coinvolgimento
delle Regioni e delle Province autonome interessate attraverso lo
strumento dell'intesa. Invece il trasporto e la distribuzione
dell'energia avvengono in un quadro di riferimento che richiederebbe
necessariamente una valutazione d'insieme che solamente la visione
unitaria dello Stato sarebbe in condizione di garantire.
Coerente con tale competenza statale sarebbe la nomina dei
commissari di cui all'art. 4, comma 2, del d.l. n. 78 del 2009,
mentre il rispetto dei principi di leale collaborazione è garantito
dalla necessità (prevista dal successivo comma 3) di sentire gli
enti locali interessati. Infine, del tutto legittimamente il comma 4
dello stesso art. 4 disciplinerebbe l'ufficio del commissario, che è
un organo dello Stato.
5. - Anche la Regione Toscana ha promosso, in riferimento agli
artt. 117 e 118 Cost. e al principio di leale collaborazione,
questione di legittimità costituzionale - tra l'altro - dell'art. 4,
comma 1, del medesimo d.l. n. 78 del 2009 di cui ai precedenti
ricorsi (R.R. n. 84 del 2009).
La ricorrente espone che l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 78 del
2009, nella sua versione originaria era conforme a Costituzione,
poichè prevedeva la necessità dell'intesa con la Regione
interessata, per l'individuazione, non solo degli interventi in tema
di produzione dell'energia, ma anche di quelli relativi al trasporto
e alla distribuzione dell'energia.
Invece, per questa seconda categoria di interventi, la necessità
dell'intesa è stata eliminata in sede di conversione in legge e tale
testo della norma è stato riprodotto dall'art. 1, comma 1, lettera
a), del d.l. n. 103 del 2009.
Ciò determinerebbe la lesione delle competenze regionali in
materia di trasporto e distribuzione dell'energia, poichè lo Stato
ha assunto la titolarità di funzioni amministrative che in tale
materia spetterebbero alle Regioni, senza prevedere la necessità di
una intesa forte, così come richiesto dalla giurisprudenza di questa
Corte (in proposito, la ricorrente cita le sentenze n. 303 del 2003,
n. 6 del 2004 e n. 383 del 2005).
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e
chiede che il ricorso sia respinto.
Il resistente afferma che il legislatore non ha previsto la
necessità dell'intesa per gli interventi in materia di trasporto e
distribuzione dell'energia perchè questi sono caratterizzati da un
preminente interesse strategico ai fini dello sviluppo economico,
della produzione industriale e della fornitura dei servizi pubblici
essenziali sull'intero territorio nazionale e pertanto legittimamente
ha ritenuto che, in una situazione di particolare urgenza, il
coinvolgimento delle singole Regioni interessate potesse avvenire
esclusivamente in materia di produzione dell'energia.
7. - Anche la Regione Emilia-Romagna ha promosso, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.,
nonchè per violazione del principio di leale collaborazione,
questioni di legittimità costituzionale del medesimo art. 4, commi
1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009 (R.R. n. 88 del 2009), svolgendo
considerazioni analoghe a quelle esposte nel ricorso della Regione
Umbria e riportate supra, sub numeri da 1.1. a 1.4).
8. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito e
chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque
infondato nel merito, sulla base degli stessi argomenti svolti
nell'atto di costituzione nel giudizio promosso dalla Regione Umbria
(v., supra, sub n. 2).
9. - In tutti i giudizi è intervenuta la TERNA - Rete Elettrica
Nazionale s.p.a., la quale chiede che i ricorsi siano respinti.
10. - Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma
di Trento hanno depositato memorie.
10.1. - La Regione Umbria premette che l'art. 2-quinquies del
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (Misure urgenti per garantire la
sicurezza di approvvigionamento di energia elettrica nelle isole
maggiori), inserito dalla legge di conversione 22 marzo 2010, n. 41,
a norma del quale ai commissari straordinari di cui all'art. 4 del
d.l. n. 78 del 2009 non si applicano le previsioni dell'art. 11 della
legge n. 400 del 1988, non incide sulla materia del contendere nel
presente giudizio.
Eccepisce, inoltre, l'inammissibilità dell'intervento della
TERNA s.p.a.
Nel merito, la Regione Umbria contesta le argomentazioni svolte
dal Presidente del Consiglio dei ministri, affermando che le
situazioni indicate dall'Avvocatura generale dello Stato a fondamento
della norma impugnata non valgono a giustificare la chiamata in
sussidiarietà per la realizzazione degli interventi contemplati
dalla norma medesima; aggiunge che le disposizioni censurate non sono
neppure idonee a garantire interventi effettivamente urgenti, poichè
questi devono essere realizzati con prevalente capitale privato.
La Regione ribadisce, quindi, che l'art. 4 del d.l. n. 78 del
2009 viola il principio di leale collaborazione e che esso è
illegittimo anche perchè attribuisce ai commissari poteri troppo
ampi.
Nega, infine, che gli interventi previsti dalla norma impugnata
si riferiscano a strutture la cui realizzazione sarebbe già stata
concertata con le Regioni e che le situazioni di urgenza che li
giustificherebbero dipendano da obblighi internazionali assunti
dall'Italia.
10.2. - La Provincia autonoma di Trento, nella propria memoria,
svolge considerazioni analoghe a quelle contenute nella memoria della
Regione Umbria.
10.3. - La Regione Emilia-Romagna, a sua volta, contesta le
argomentazioni svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri e
dalla TERNA s.p.a. ed afferma che la normativa impugnata sarebbe
illegittima anche perchè i poteri attribuiti ai commissari sono
eccessivamente ampi, nè essi sono limitati agli impianti per i quali
sia in corso un procedimento autorizzativo che necessiti di un
intervento sollecitatorio ovvero a quelli la cui realizzazione
sarebbe stata già concertata con le Regioni.
Ad avviso della difesa regionale, il principio di leale
collaborazione sarebbe leso per non essere state previste forme di
collaborazione Stato-Regione in relazione agli interventi di
trasmissione e distribuzione dell'energia. Nè l'asserito più
marcato interesse strategico statale nei confronti di questi
interventi rispetto a quelli inerenti la produzione dell'energia
giustificherebbe l'attrazione della materia de qua nella sfera di
competenza esclusiva dello Stato.
La Regione, infine, contesta che lo Stato avesse titolo ad
emanare le norme censurate in ragione della propria competenza
legislativa in materia di rapporti con l'unione europea, di ambiente
e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale. Infatti le norme in questione
rientrano nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», oggetto di competenza legislativa
concorrente. Conseguentemente, la necessità di adeguamento alla
normativa europea di far fronte ai ritardi accumulati dal nostro
Paese è inconferente e insufficiente a legittimare i contenuti
concretamente adottati dal legislatore statale, in ragione, sia della
violazione del principio di leale collaborazione, sia della mancanza
di un riscontro positivo delle asserite ragioni di urgenza (stante
anche la mancata previsione di forme certe e pubbliche di
finanziamento per la realizzazione degli interventi che si ritengono
necessari).

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Umbria, Toscana ed Emilia-Romagna e la Provincia
autonoma di Trento hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del d.l.
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, agli artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22, e 16 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), all'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), ed al principio di leale
collaborazione.
La Provincia autonoma di Trento e la Regione Toscana hanno
promosso, con i medesimi ricorsi, anche questioni di legittimità
costituzionale di altre disposizioni del medesimo d.l. n. 78 del
2009, per le quali si è proceduto a separati giudizi.
1.1. - L'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, nel testo risultante
dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 103 del 2009, prevede che il
Consiglio dei ministri può individuare interventi relativi alla
produzione, al trasporto ed alla distribuzione dell'energia, da
realizzare con capitale prevalentemente o interamente privato, per i
quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e
poteri straordinari (comma 1); la disposizione richiede la necessità
dell'intesa con la Regione solo per l'individuazione degli interventi
relativi alla produzione e non anche per quelli concernenti il
trasporto e la distribuzione.
Il Consiglio dei ministri nomina, con la stessa procedura di cui
al comma 1, uno o più Commissari straordinari per la realizzazione
di tali interventi (comma 2).
Il Commissario straordinario può fissare, per l'attività
occorrente per l'autorizzazione e l'esecuzione degli interventi in
questione, termini più brevi rispetto a quelli ordinariamente
previsti; inoltre, in tutti i casi in cui le amministrazioni non
rispettino tali termini (quelli ordinari ovvero quelli da lui
abbreviati), può sostituirsi alle amministrazioni medesime nel
compimento di tutta l'attività che sarebbe di loro competenza (comma
3).
Con i provvedimenti di cui al comma 1 sono altresì individuati
le strutture di cui si avvale il Commissario straordinario, senza
nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, nonchè i
poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la
semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti (comma
4).
1.2. - Ad avviso delle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e della
Provincia autonoma di Trento, premesso che la norma censurata deve
essere ricondotta alla materia della «produzione, trasporto e
distribuzione dell'energia», non sussisterebbero le ragioni
giustificatrici della chiamata in sussidiarietà in capo ad organismi
statali disposta dalla norma denunciata.
Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di
Trento sostengono anzitutto che la chiamata in sussidiarietà del
potere di individuare e realizzare interventi relativi alla
produzione, alla trasmissione ed alla distribuzione dell'energia è
stata attuata dall'art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del 2009
con una normativa non pertinente (perchè gli interventi per i quali
sussisterebbero «particolari ragioni di urgenza» devono essere
realizzati «con capitale prevalentemente o interamente privato» e,
pertanto, la legge non sarebbe idonea a regolare interventi realmente
urgenti, la disponibilità del capitale privato essendo per
definizione non garantita), nè proporzionata, perchè non ci sono
ragioni per attrarre al centro, oltre all'individuazione degli
interventi, anche la loro realizzazione.
Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna deducono, in via subordinata,
che, in ogni caso, i poteri attribuiti ai Commissari sarebbero troppo
ampi.
Infine, tutte le ricorrenti sostengono che, ammesso che sussista
l'esigenza accentratrice, la norma sarebbe illegittima nella parte in
cui prevede l'intesa con le Regioni solo per gli interventi relativi
alla produzione e non anche per quelli relativi al trasporto ed alla
distribuzione dell'energia.
Risulterebbero pertanto violati, per le Regioni ricorrenti, gli
artt. 117 e 118, Cost. e, per la Provincia di Trento, anche le norme
statutarie in materia di «energia» (artt. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e
22, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, e art. 4, comma 1, del d.lgs. n.
266 del 1992).
2. - Stante la loro connessione oggettiva, i quattro ricorsi
devono essere riuniti ai fini di un'unica pronuncia.
3. - Nei giudizi di costituzionalità è intervenuta la TERNA
s.p.a., gestore della rete elettrica nazionale.
Tale intervento è inammissibile, perchè, come costantemente
affermato da questa Corte, i giudizi di costituzionalità in via
principale si svolgono solamente fra i soggetti titolari di potestà
legislativa, con esclusione di qualsiasi altro soggetto.
4. - La questione è fondata.
In considerazione del fatto che si verte in materia di
produzione, trasmissione e distribuzione dell'energia, non può in
astratto contestarsi che l'individuazione e la realizzazione dei
relativi interventi possa essere compiuta a livello centrale, ai
sensi dell'art. 118 della Costituzione. In concreto, però, quando un
simile spostamento di competenze è motivato con l'urgenza che si
ritiene necessaria nell'esecuzione delle opere, esso dev'essere
confortato da valide e convincenti argomentazioni.
Ora, è agevole osservare che, trattandosi di iniziative di
rilievo strategico, ogni motivo d'urgenza dovrebbe comportare
l'assunzione diretta, da parte dello Stato, della realizzazione delle
opere medesime.
Invece la disposizione impugnata stabilisce che gli interventi da
essa previsti debbano essere realizzati con capitale interamente o
prevalentemente privato, che per sua natura è aleatorio, sia quanto
all'an che al quantum.
Si aggiunga che la previsione, secondo cui la realizzazione degli
interventi è affidata ai privati, rende l'intervento legislativo
statale anche sproporzionato. Se, infatti, le presunte ragioni
dell'urgenza non sono tali da rendere certo che sia lo stesso Stato,
per esigenze di esercizio unitario, a doversi occupare
dell'esecuzione immediata delle opere, non c'è motivo di sottrarre
alle Regioni la competenza nella realizzazione degli interventi.
I canoni di pertinenza e proporzionalità richiesti dalla
giurisprudenza costituzionale al fine di riconoscere la legittimità
di previsioni legislative che attraggano in capo allo Stato funzioni
di competenza delle Regioni non sono stati, quindi, rispettati. Va
dichiarata pertanto l'illegittimità dell'art. 4, commi da 1 a 4, del
d.l. n. 78 del 2009, nel testo risultante dalle modifiche introdotte
dal d.l. n. 103 del 2009, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.
4. - Le ulteriori questioni sollevate dai ricorrenti (in tema di
ampiezza dei poteri dei Commissari straordinari e di mancata
previsione dell'intesa con le Regioni in sede di individuazione degli
interventi in materia di trasmissione e distribuzione dell'energia)
restano assorbite, stante la caducazione integrale delle norme
censurate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione
delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalla
Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Toscana,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2,
3 e 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nel testo
risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 1, lettera
a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive
del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Mazzella


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola