1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 agosto 2013
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 21 agosto 2013 (della Regione Veneto). Finanza pubblica - Controllo della Corte dei conti sui rendiconti dei Gruppi consiliari dei Consigli regionali introdotto dal decreto-legge n. 174 del 2012 - Deliberazioni della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto e sezione delle Autonomie - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto - In via preliminare: denunciata illegittimita' costituzionale dei commi 9-12, dell'art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012, laddove prevedono che la sanzione della decadenza dal diritto all'erogazione di risorse da parte del Consiglio regionale, nelle ipotesi di mancata regolarizzazione da parte del gruppo consiliare rispetto al riscontro compiuto dalla sezione di controllo o discendente dalla delibera di non regolarita' del rendiconto, sia sempre e comunque totale e non possa essere commisurata alla gravita' della condotta - Irragionevolezza dell'omessa previsione del criterio di proporzionalita' tra sanzione e condotta sanzionata - Denunciata illegittimita' costituzionale delle norme sopra indicate nella parte in cui, ove interpretate nel senso fatto proprio dalla Corte dei conti, si riferiscono (sanzioni a parte) gia' ai rendiconti 2012, a prescindere dalla predeterminazione dei relativi criteri di giudizio di cui al D.P.C.M. 21 dicembre 2012 - Violazione dei principi di ragionevolezza, predeterminazione della condotta sanzionata, di responsabilita', affidamento e buona amministrazione, anche in relazione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo - Contrasto con le norme statutarie - Lesione della potesta' legislativa regionale e violazione del principio di leale collaborazione nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Richiesta alla Corte di sollevare dinanzi a se' questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 9-12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, commi 9-12. - Costituzione, artt. 3, 5, 25, 28, 97, 114, 117 (anche in relazione all'art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e all'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689), 118, 119, 121, 122 e 123; Statuto della Regione Veneto (approvato con la legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1), artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48. Finanza pubblica - Controllo della Corte dei conti sui rendiconti dei Gruppi consiliari dei Consigli regionali introdotto dal decreto-legge n. 174 del 2012 - Deliberazioni della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, con le quali, ai sensi delle nuove norme, con riguardo all' esercizio 2012, sono stati effettati controlli e accertate irregolarita' riferite a determinati gruppi consiliari - Deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle Autonomie, di orientamento interpretativo circa l'applicazione del suddetto decreto-legge, con le quali si e' ritenuto che i controlli esterni delle sezioni regionali si riferiscono gia' all'esercizio 2012 e al contempo si e' stabilito che la nuova disciplina e conseguentemente l'impianto sanzionatorio producono effetti soltanto a partire dall'esercizio 2013, affermando altresi' la giurisdizione della Corte dei conti avverso le impugnazioni delle siffatte delibere delle sezioni di controllo - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto - Denunciata mancanza del presupposto normativo del potere di esegesi interpretativa assunto dalla sezione delle Autonomie e del potere della sezione regionale di controllo di esercitare la nuova funzione sui rendiconti relativi all'esercizio 2012 - Violazione della competenza regionale in materia di vigilanza e controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari - Pregiudizio dell'autonomia costituzionalmente garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari - Violazione del principio di leale collaborazione - Ingerenza del controllo della Corte dei conti, sezione delle Autonomie, in materia di giurisdizione - Richiesta alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato e per esso alla Corte dei conti, sezione delle autonomie, ne' alla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, esercitare il potere esercitato e, conseguentemente, di annullare le suddette deliberazioni. - Deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, 13 giugno 2013, n. 160; Deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, 29 aprile 2013, n. 105; Deliberazione della Corte dei conti, sezione delle Autonomie, 5 luglio 2013, n. 15 ; Deliberazione della Corte dei conti, sezione delle Autonomie, 3 aprile 2013., n. 12. - Costituzione, artt. 5, 100, 103, 108, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123; Statuto della Regione Veneto (approvato con la legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1), artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48; decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, commi 9-12 e art. 6, comma 4. (13C00311) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2013)

Ricorso della Regione Veneto, (c.f.: 80007580279,) con sede in
Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa n. 1336 del 30/07/2013 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv.ti Ezio Zanon, Daniela Palumbo, prof. Mario Bertolissi (C.F.:
BRTMRA48T28L483I, PEC: mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8360938), prof. Vittorio Domenichelli (C.F.:
DMINVTR48P10D578Z, PEC:
vittorio.domenichelli@ordineavvocatipadova.it, telefax 049/8763202),
Francesco Rossi (C.F.: RSSFNC61P26G224T, PEC:
francesco.rossi@ordineavvocatipadova.it, telefax 049/650834) e Luigi
Manzi (CF: MNZLGU34E15H501Y, PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org,
telefax 06/3211370) del foro di Roma, con domicilio eletto, agli
effetti del presente giudizio, presso lo studio di quest'ultimo in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, notiziandone, anche, la Corte dei conti,
Sezione delle Autonomie, in persona del Presidente pro tempore e la
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, in
persona del Presidente pro tempore;
Per regolamento di competenza in relazione e avverso le
deliberazioni:
a) n. 160 del 13 giugno 2013 della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per il Veneto e di quella presupposta n. 105
del 29 aprile 2013;
b) n. 15 del 5 luglio 2013 della Corte dei conti, Sezione
delle Autonomie e di quella presupposta n. 12 del 3 aprile 2013;
c) presupposte e quelli che eventualmente saranno adottate,
medio tempore, in conseguenza ad esse.

Fatto

1. Con deliberazione n. 160 del 13 giugno 2013 la Sezione
regionale di controllo per il Veneto della Corte dei conti ha
contestato l'irregolare rendicontazione delle spese riferite a
ciascun gruppo del Consiglio regionale del Veneto e, per quanto
concerne il gruppo della Liga Veneta - Lega Nord - Padania,
l'inadempimento tout court all'obbligo di regolarizzare il
rendiconto.
Dalla deliberazione conseguono le sanzioni della restituzione
delle somme non rendicontate e della decadenza dai contributi per
l'anno in corso, ex art. 1, comma XI, del d.l. n. 174/2012
(convertito in legge n. 213/2012).
Come noto, invero, tale articolo prevede che «ciascun gruppo
consiliare dei consigli regionali approva un rendiconto di esercizio
annuale, strutturato secondo linee guida deliberate dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, per assicurare la corretta rilevazione
dei fatti di gestione e la regolare tenuta della contabilità,
nonchè per definire la documentazione necessaria a corredo del
rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in apposite voci,
le risorse trasferite al gruppo dal consiglio regionale, con
indicazione del titolo del trasferimento, nonchè le misure adottate
per consentire la tracciabilità dei pagamenti effettuati» (comma
IX).
Tale rendiconto deve essere trasmesso "da ciascun gruppo
consiliare al presidente del consiglio regionale, che lo trasmette al
presidente della regione. Entro sessanta giorni dalla chiusura
dell'esercizio, il presidente della regione trasmette il rendiconto
di ciascun gruppo alla competente sezione regionale di controllo
della Corte dei conti perchè si pronunci, nel termine di trenta
giorni dal ricevimento, sulla regolarità dello stesso con apposita
delibera, che è trasmessa al presidente della regione per il
successivo inoltro al presidente del consiglio regionale, che ne cura
la pubblicazione. In caso di mancata pronuncia nei successivi trenta
giorni, il rendiconto di esercizio si intende comunque approvato. Il
rendiconto è, altresì, pubblicato in allegato al conto consuntivo
del consiglio regionale e nel sito istituzionale della regione"
(comma X).
Con specifico riguardo alle conseguenze sanzionatorie della
irregolare rendicontazione o della mancata trasmissione dello stesso,
il medesimo d.l. stabilisce che "qualora la competente sezione
regionale di controllo della Corte dei conti riscontri che il
rendiconto di esercizio del gruppo consiliare o la documentazione
trasmessa a corredo dello stesso non sia conforme alle prescrizioni
stabilite a norma del presente articolo, trasmette, entro trenta
giorni dal ricevimento del rendiconto, al presidente della regione
una comunicazione affinchè si provveda alla relativa
regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta giorni.
La comunicazione è trasmessa al presidente del consiglio regionale
per i successivi adempimenti da parte del gruppo consiliare
interessato e sospende il decorso del termine per la pronuncia della
sezione. Nel caso in cui il gruppo non provveda alla regolarizzazione
entro il termine fissato, decade, per l'anno in corso, dal diritto
all'erogazione di risorse da parte del consiglio regionale. La
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate" (comma XI e XII).
In attuazione di ciò, la Conferenza Stato - Regioni, nella
seduta del 6 dicembre 2012, ha deliberato le linee guida per il
rendiconto dell'esercizio annuale da parte dei Gruppi consiliari;
linee guida che sono state recepite con D.P.C.M. 21 dicembre 2012.
2. Orbene, il quadro normativo sin qui delineato ha conosciuto
una prima integrazione per la sua attuazione da parte della Sezione
delle Autonomie della Corte dei conti che, con "deliberazione di
orientamento interpretativo concernente l'applicazione dell'art. 1,
commi 9 - 12, d.l. n. 174/2012", n. 12 del 3 aprile 2013 (doc. 5), ha
stabilito che:
(i) il controllo in questione "deve riguardare il primo
rendiconto redatto dopo l'introduzione del decreto in parola (i.e.
del d.l. n. 174/2012, ndr), ossia quello del 2012";
(ii) "fermo restando il principio della non retroattività
delle disposizioni puntuali recate dal d.l. n. 174/2012", il
controllo deve concernere la regolarità e la legittimità della
gestione finanziaria rendicontata, da svolgersi alla stregua delle
regole all'epoca vigenti presso ciascuna Regione a statuto ordinario
(nel caso del Veneto, dunque, delle regole vigenti nel 2012 ovverosia
quelle dettate dalla l.r. 56/1954 fino all'entrata in vigore della
l.r. 13/1/2012 n. 4), escludendo quindi l'immediata applicazione
delle regole elaborate dalla Conferenza Stato - Regioni.
Sotto tale profilo, la Sezione delle Autonomie ha altresì
specificato che "il controllo in questione deve quindi appuntarsi su
due aspetti fondamentali: a) la regolarità contabile del conto
intesa come rispetto delle norme che ne disciplinano la formazione,
la completezza della documentazione e la adeguatezza nel
rappresentare i fatti di gestione,. b) la rispondenza della gestione
alle regole vigenti nel 2012 in ciascuna Regione. Tra queste, di
notevole rilievo, è l'inerenza della spesa all'attività del Gruppo
consiliare (...)".
(iii) il termine per la presentazione del rendiconto del 2012
alla Sezione regionale di controllo decorre dalla scadenza di quello
previsto - dalle norme regionali e/o dai regolamenti consiliari - per
la presentazione del rendiconto al Consiglio regionale. "Per i
medesimi rendiconti 2012 è ammissibile l'esercizio, da parte della
Sezione regionale di controllo, di una facoltà sollecitatoria
rivolta al Presidente della Regione".
3. In ottemperanza alle prescrizioni sin qui ricordate, in data
17 aprile 2013 il Presidente della Regione Veneto trasmetteva i
rendiconti dei gruppi consiliari alla competente Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti che, con deliberazione n. 105 del 29
aprile 2013 (doc. 3), riscontrava tuttavia come "tutti i rendiconti
trasmessi sono risultati sprovvisti di qualsivoglia documentazione
giustificativa, sì da rendere necessari la formulazione di una
richiesta di regolarizzazione documentale (...)".
In particolare, la Sezione prescriveva che "con riferimento ad
ogni tipologia di spesa, al documentazione giustificativa, oltre ad
essere presente e leggibile, deve essere idonea a consentire
l'esercizio della verifica dell'inerenza al fine istituzionale, con
l'indicazione dell'occasione delle circostanze e della finalità per
le quali è stata effettuata".
In concreto, secondo la Sezione, "a titolo meramente orientativo:
per le spese di acquisto di giornali e di riviste, devono
essere specificate le pubblicazioni acquistate;
per quanto concerne i libri, devono essere indicati titolo ed
autore di ciascuno e, in caso di eventuali acquisti plurimi del
medesimo volume, dalla documentazione giustificativa deve emergere il
numero di copie acquistate;
per quanto concerne i rimborsi a piè di lista a favore dei
consiglieri, gli stessi devono essere corredati, laddove previsto
(periodo di vigenza dell'art. 5 l.r. n. 56/84, ante modifica ad opera
della l.r. 13 gennaio 2012, n. 4), dall'autorizzazione del Gruppo
alla partecipazione alle attività di cui all'art. 3 della l.r. n.
56/84;
dalla documentazione giustificativa della singola spesa,
inoltre, deve risultare l'occasione della spesa medesima nonchè gli
elementi necessari ad evidenziarne l'inerenza all'attività del
Gruppo (anche ove imputabile al singolo consigliere);
in ordine alle spese per consulenze, la documentazione a
supporto deve consentire l'individuazione del destinatario
dell'incarico, dell'oggetto della consulenza e del fine istituzionale
perseguito;
in merito alle spese per convegni e manifestazioni, la
documentazione giustificativa deve essere analitica (relativa cioè a
ciascun convegno/manifestazione e per ciascuna spesa ad esso
riconducibile), ai fini dell'accertamento del nesso con le attività
istituzionali".
Giova tuttavia evidenziare come tali puntuali giustificazioni e
specificazioni dell'oggetto, dell'occasione e dell'inerenza delle
spese sostenute all'attività istituzionale non fossero previste
dalla normativa applicabile ratione temporis, che imponeva solamente
la conservazione delle "pezze giustificative" presso la sede del
Gruppo interessato, a disposizione dei revisori dei conti, senza
tuttavia richiedere particolari requisiti formali di identificazione
degli acquisti e dunque di specifica riconducibilità degli stessi
all'attività politica; tali requisiti ulteriori sono stati
introdotti solo dalla Conferenza Stato - Regioni con il D.P.C.M.
21/12/2012 che, per espressa statuizione della Sezione Autonomia
della Corte dei conti (che la Sezione regionale dichiara a sua volta
espressamente di condividere), non sono applicabili ai rendiconti
relativi all'anno 2012.
4. In ottemperanza alla prescrizione della Sezione regionale di
controllo della Corte di conti, i gruppi consiliari - ad eccezione
della Lega - provvedevano comunque a depositare, entro i successivi
30 giorni, le cd "pezze giustificative" delle spese effettuate e
rappresentate nei rendiconti trasmessi.
Per quanto riguarda invece il gruppo della Lega Nord, a seguito
della suddetta richiesta di integrazione documentale, il gruppo
comunicava alla Sezione di non essere in possesso degli originali
degli atti richiesti, dai quali estrarre la copia conforme, poichè
tali atti erano sottoposti a sequestro da parte dell'Autorità
giudiziaria ordinaria e chiedeva conseguentemente una proroga dei
termini stabiliti dalla Sezione per il deposito della documentazione.
Proroga che non veniva concessa sulla base della ritenuta
perentorietà del termine di 30 giorni fissato dalla legge e che si
consumava in data 29 maggio 2013.
Tuttavia, nonostante lo stesso 29 maggio il gruppo della Lega
avesse depositato presso la Procura della Repubblica istanza di
estrazione di copia dei documenti sequestrati (comunicata alla
Sezione il successivo 31 maggio) e nonostante la documentazione
richiesta venisse infine trasmessa il 7 giugno 2013, la Sezione
regionale della Corte dei conti ne dichiarava la tardività e
constatava l'inadempimento da parte del gruppo della Lega all'onere
di integrazione documentale.
5. La vicenda in questione si "concludeva" con la deliberazione
della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 160 del 13
giugno 2013 (doc. 2) la quale, senza alcun contraddittorio con i
soggetti interessati, dichiarava l'irregolare rendicontazione degli
importi meglio specificati nella deliberazione riferiti a ciascun
gruppo e accertava "l'inadempimento da parte del Gruppo Liga Veneta -
Lega Nord - Padania dell'obbligo di regolarizzare il rendiconto
sull'impiego dei contributi finanziari erogati a carico del bilancio
della Regione Veneto", con conseguente applicazione ex lege delle
sanzioni della restituzione delle somme ricevute a carico del
bilancio del Consiglio regionale e la decadenza per l'anno in corso
(il 2013) dal diritto all'erogazione di risorse da parte del
Consiglio regionale.
In particolare la Sezione regionale ha applicato i seguenti
criteri e rilevato le seguenti irregolarità nella rendicontazione
(che qui si riportano sinteticamente per non appesantire il presente
ricorso, ma sui quali cfr. sub doc. 2, pagg. 8 ss.):
con riguardo alle spese per consulenze qualificate e
collaborazioni professionali di esperti, ha contestato la mancata
prova della qualifica e professionalità degli incarichi conferiti;
con riguardo alle spese postali e telegrafiche, ha contestato
la mancanza dell'ordine dell'acquirente, contenente i dati del
venditore e la dichiarazione di quest'ultimo di aver ricevuto il
relativo importo, con data e firma;
con riguardo alle spese telefoniche e di trasmissione dati,
non è stata ritenuta sufficiente la mera produzione della scheda
prepagata, priva di qualsiasi riferimento ad una utenza intestata al
gruppo;
con riguardo alle spese di cancelleria e stampanti, sono
state ritenute irregolari le spese attestate mediante la produzione
di scontrini fiscali, non contenenti cioè l'indicazione del bene o
del servizio acquistato e del codice fiscale dell'acquirente;
con riguardo alle spese per duplicazioni e stampa, ne è
stata dichiarata l'irregolarità laddove, nel materiale stampato, non
è stato rinvenuto alcun riferimento al gruppo;
le spese per libri, riviste e pubblicazioni sono state
ritenute irregolari laddove sfornite delle indicazioni relative al
gruppo di riferimento ed alla natura della pubblicazione acquistata;
con riguardo al rimborso delle spese connesse ad attività
organizzative, di aggiornamento, studio e documentazione, sono state
diversamente valutati i rimborsi erogati fino al 31 marzo 2012, i
quali dovevano essere preceduti dalla presentazione di documenti
giustificativi; per quelle successive sono stati ritenuti idonei i
documenti giustificativi di spese sostenute fuori dal territorio
regionale. Peraltro, con riguardo al primo periodo, è stata
verificata la sussistenza dell'autorizzazione o dell'incarico del
Presidente a partecipare alla specifica attività del gruppo;
con riguardo alle spese per attività promozionali, convegni
e attività di aggiornamento la Sezione ha ritenuto non sufficiente a
"comprovare la connessione con eventuali iniziative del Gruppo la
semplice produzione di ricevute o scontrini ovvero la mera
indicazione, apposta a penna (e successivamente agli stessi), della
circostanza o dell'evento in occasione dei quali tali spese sarebbero
state affrontate";
i rimborsi percepiti dai collaboratori per vitto, viaggio e
alloggio sono stati ritenuti regolari "solo se "autorizzati "
(riconosciuti) dal Presidente del gruppo, avendo rinvenuto nei
contratti di lavoro - nei casi nei quali i rimborsi sono stati
effettuati - una clausola prevedente siffatta autorizzazione".
Da questa sintetica illustrazione dei rilievi formulati, appare
evidente che l'istruttoria compiuta dalla Sezione regionale di
controllo è stata condotta facendo illegittimamente applicazione
delle più stringenti regole relative all'inerenza poste dalla
Conferenza Stato - Regioni, recepite con D.P.C.M. 21 dicembre 2012 e
senza alcun contraddittorio con i singoli gruppi interessati.
6. Infine, a completamento del quadro di fatto relativo alla
vicenda per cui è causa, dev'essere ricordato che con deliberazione
n. 15 del 5 luglio 2013 (doc. 4), la Sezione delle Autonomie -
rilevando i diversi orientamenti seguiti dalle varie Sezioni
regionali del controllo - è tornata a pronunciarsi sulla questione
del controllo in oggetto.
Sul punto, dopo aver ribadito che "il controllo attribuito alle
Sezioni regionali della Corte dei conti trova immediata applicazione,
per cui le stesse Sezioni regionali sono chiamate a svolgere le
relative attività con riferimento al primo rendiconto redatto dopo
l'introduzione del d.l. n. 174 del 2012, ossia a quello relativo
all'esercizio finanziario 2012" e che "in ossequio al principio di
irretroattività della legge, l'immediata applicazione deve
intendersi circoscritta all'ampliamento delle competenze della Corte
dei conti per effetto dell'art. 100, comma 2, Cost. e della
interpositio legislatoris", la Sezione ha precisato che "le
disposizione precettive recate dal decreto in parola e,
conseguentemente, l'impianto sanzionatorio, producono effetti
soltanto a partire dall'esercizio 2013. Ciò in quanto le fattispecie
oggetto di verifica sono state completate soltanto nell'esercizio
2013, sicchè le nuove regole non possono essere applicate a spese
effettuate secondo moduli vigenti nell'esercizio precedente".
In conclusione - prosegue la Sezione - "in tali limiti si
esauriscono gli effetti gli effetti delle delibere delle Sezioni
regionali di controllo relative all'esercizio 2012 alle quali, va
ripetuto, non sono applicabili le conseguenze previste dal d.l. n.
174 del 2012".
Nonostante l'intervento della Sezione delle Autonomie (e a
prescindere dalla legittimazione di questa ad intervenire in materia
di controllo sui gruppi consiliari e dagli effetti delle sue
decisioni), la deliberazione della Sezione regionale del Veneto della
Corte dei conti per il Veneto rimane ad attestare la mancata
rendicontazione e/o la non corretta rendicontazione da parte dei
Gruppi consiliari, rendendo con ciò possibile altre iniziative
giudiziarie in ordine alle spese effettuate dai gruppi ed incidendo
comunque indebitamente sulla libertà ed autonomia di iniziativa
politica dei gruppi consiliari e dunque dello stesso Consiglio
regionale.
Alla luce del quadro normativo e fattuale sin qui delineato, il
Consiglio regionale del Veneto intende promuovere il presente
conflitto di attribuzione per violazione - da parte della Sezione
delle autonomie e della Sezione regionale della Corte dei conti per
il Veneto, in contrasto con la Costituzione e le disposizioni
statutarie, violando la legge dello Stato (il d.l. n. 174/2012, conv.
in legge n. 213/2012) - delle proprie prerogative regionali, della
autonomia politica propria e dei propri organi, nonchè della propria
autonomia contabile e di spesa per i seguenti motivi di

Diritto

1. La sola esposizione in fatto che precede e la semplice lettura
delle delibere gravate fanno emergere alcune gravi criticità, sulle
quali si puntano le doglianze della Regione ricorrente.
In particolare:
a) la Corte dei conti, Sezione autonomie, riconosce che "la
materia del controllo esterno dei rendiconti dei Gruppi consiliari
presenta una serie di aspetti innovativi, specie in considerazione
della natura dei soggetti per la prima volta sottoposti al controllo
della Corte, ed apre una problematica operativa per quanto concerne
l'applicazione dei nuovi controlli sul rendiconto relativo
all'esercizio 2012" (cfr. delibera n. 12/2013 sub doc. 5): in
particolare, ha contezza che "la prima questione rilevante consiste
nello stabilire se le norme in esame debbano trovare immediata
applicazione con riferimento all'anno 2012 oppure se debba esserne
rinviata l'applicazione al successivo esercizio, trattandosi di
normativa intervenuta solo alla fine dell'anno e completata con il
D.P.C.M. 21 dicembre 2012, pubblicato in G.U. il 2 febbraio 2013"
(cfr. delibera n. 12/2013 sub doc. 5);
b) tuttavia, la medesima Sezione conclude che "in assenza di
una norma che differisca al successivo esercizio l'operatività dei
controlli esterni previsti dal d.l. n. 174 del 2012, deve, pertanto,
ritenersi che le Sezioni regionali siano chiamate a svolgere le
relative attività con riferimento al primo rendiconto redatto dopo
l'introduzione del decreto in parola, ossia a quello 2012";
c) la Sezione precisa inoltre, quanto alla definizione dei
parametri per l'esercizio del controllo da parte delle Sezioni
regionali, da un lato, che deve rimanere fermo "il principio della
non retroattività delle disposizioni puntuali recate dal d.l. n. 174
del 2012" e che quindi "per motivi cronologici, è da escludere, in
linea generale, che tali criteri debbano essere individuati nelle
prescrizioni del D.P.C.M. 21 dicembre 2012"; dall'altro, che tali
parametri "possano essere desunti dalle norme regionali e dai
provvedimenti attuativi vigenti nel 2012", arrivando a ritenere
altresì, con evidente salto logico, che essi "vanno integrati con i
contenuti essenziali cui fa riferimento la nuova disciplina, ossia
con l'indicazione delle risorse trasferite al Gruppo dal Consiglio
regionale, della corretta rilevazione dei fatti di gestione e della
regolare tenuta della contabilita'";
d) in esecuzione di tali indicazioni, da parte sua, la
Sezione regionale di controllo del Veneto, pur dichiarando di
assumere "quale parametro essenziale di riferimento la normativa
regionale allora [i.e. al 2012] in vigore" (dunque, parametri
comunque diversi da quelli previsti dalla legge: cfr. delibera
29/4/2013 n.105/2013 (doc.3), in concreto ha, invece, applicato le
più stringenti regole recepite con D.P.C.M. 21 dicembre 2012,
arrivando così ad accertare "l'inadempimento, da parte del gruppo
Liga Veneta-Lega Nord-Padania, dell'obbligo di regolarizzare il
rendiconto" e a dichiarare, a carico degli altri gruppi consiliari,
"l'irregolare rendicontazione" per somme anche cospicue (cfr.
delibera n. 13/6/2013 n.160);
e) stante la palese illegittimità di tale modus operandi, la
Corte dei conti, Sezione Autonomie ha preso atto che "il controllo
esterno dei rendiconti dei Gruppi consiliari, avviato
sperimentalmente con riferimento all'esercizio 2012, ha fatto
emergere, in assenza di norme transitorie recate dal d.l. n. 174 del
2012, problematiche di rilevante complessità e comportamenti
operativi fortemente divaricati in sede regionale, quanto
all'applicazione della citata delibera n. 12/2013" (cfr. delibera n.
5/7/2013 n.15: v. doc. 4);
f) ha, quindi, da un lato, confermato che "le disposizioni
precettive recate dal decreto in parola [i.e. il d.l. n. 174/2012] e,
conseguentemente, l'impianto sanzionatorio, producono effetti
soltanto dall'esercizio 2013", dall'altro lato, ha, tuttavia,
ribadito nel contempo che "il controllo attribuito alle Sezioni
regionali della Corte dei conti trova immediata applicazione, per cui
le stesse sezioni regionali sono chiamate a svolgere le relative
attività con riferimento al primo rendiconto redatto dopo
l'introduzione del d.l. n. 174 del 2012, ossia a quello relativo
all'esercizio finanziario 2012" (cfr. delibera n. 15/2013).
In breve, in modo del tutto contraddittorio e in violazione
dell'autonomia regionale: a) si è ritenuto che il nuovo sistema di
controllo dei rendiconti dei gruppi consiliari sia di immediata
applicazione, pur essendosi riconosciuto di non potersi utilizzare i
parametri definiti in seno alla Conferenza Stato-Regioni e recepiti
nel D.P.C.M. 21 dicembre 2012; b) si è sostituito, in via
interpretativa e contra legem il parametro legale del controllo (il
D.P.C.M.) con i criteri desumibili dalla disciplina previgente; c) si
è comunque preteso di differire all'anno successivo l'operatività
del regime delle sanzioni, così amputando la fase del controllo
(ammesso) dalla fase delle sanzioni (differite); d) si è stabilito
che il regime delle sanzioni non debba operare da subito, benchè sia
la legge stessa a prevedere che (l'an, il quomodo e il quando del)le
sanzioni non siano di competenza nè dell'organo di controllo nè del
Consiglio regionale, discendendo automaticamente da essa; e) si è
deciso che le delibere già assunte dalle sezioni regionali di
controllo non siano illegittime, ma efficaci nei limiti della
sopravvenuta delibera di orientamento espressa dalla Sezioni
Autonomie, come se questa potesse davvero disporre dell'efficacia
delle determinazioni assunte dalle sezioni regionali di controllo e
limitarne gli effetti ("sono da interpretare in conformità agli
indirizzi assunti con la presente deliberazione", concludendo,
quindi, che "non sono applicabili le conseguenze (sanzionatorie: ndr)
previste dal d.l. n. 174 del 2012"); f) si è precisato che contro le
delibere di controllo è ammesso il solo ricorso disciplinato
dall'art. 3, d.l. n. 174 del 2012, benchè, in realtà, quest'ultimo
sia stato previsto con un ambito di applicazione del tutto differente
e niente affatto conferente con i rendiconti dei gruppi consiliari.
2. È agevole intuire, dunque, che, come si avrà ad approfondire
nel prosieguo, la situazione che si è venuta a determinare a seguito
delle qui gravate delibere della Corte dei conti è, rispetto
all'autonomia costituzionalmente garantita al Consiglio regionale e
ai suoi organi, di grave pregiudizio.
Ed invero, l'art. 1, commi 9-12, del d.l. n. 174/2012, in ragione
del quale si è svolta l'attività di controllo della Corte dei conti
(Sezione regionale di controllo per il Veneto) viola, in sè
considerato o nell'interpretazione assunta dalla Corte dei conti
(Sezione Autonomie e di controllo), molteplici disposizioni
costituzionali: donde la preliminare istanza affinchè codesta Corte
sollevi dinnanzi a se stessa la relativa questione di legittimità
costituzionale delle predette disposizioni.
E, in ogni caso, anche a volere salvare dall'incostituzionalità
la nuova disciplina o a voler propendere per l'interpretazione della
medesima in senso conforme a Costituzione, è comunque
incostituzionale il controllo in concreto svolto dalla Corte dei
conti-Sezione Autonomie e dalla Corte dei conti-Sezione regionale di
controllo per il Veneto perchè esercitato: a) in palese difetto di
attribuzione, b) con indebita sovrapposizione rispetto ai previgenti
controlli interni ed esterni previsti dalla legge regionale e dal
regolamento di contabilità, c) interferendo con le competenze
costituzionalmente riservate al Consiglio regionale.
Infatti, per un verso, la legge non attribuisce, in generale,
alla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, alcun potere di
"orientamento interpretativo" in subiecta materia nè, in
particolare, l'art. 1, commi 9-12, d.l. n. 174/2012 consente il
controllo delle sezioni regionali già a partire dall'esercizio 2012,
disponendolo, invece, solo a disciplina integrata, cioè
successivamente all'entrata in vigore del previsto D.P.C.M. (dunque a
partire dal 2013); per altro verso, il sindacato che la Sezione
regionale di controllo per il Veneto ha preteso di esercitare (con
l'avallo della Sezione Autonomie), per le modalità che concretamente
ha assunto, ha finito con l'ingerirsi indebitamente nello spazio
costituzionalmente riservato all'autonomia politica, legislativa,
amministrativa, contabile e di spesa della Regione e dei suoi organi.
Donde, nel merito, la fondatezza del presente conflitto
intersoggettivo di attribuzione e la richiesta che codesta Corte
dichiari che non spettava alla Corte dei conti, Sezione Autonomie e
Sezione regionale di controllo per il Veneto, assumere le impugnate
deliberazioni.
Non resta che sottolineare, prima di entrare in medias res, che,
per quanto sia fin banale rammentarlo, l'imprescindibile premessa
delle doglianze regionali è l'insegnamento costante di codesta Corte
(insegnamento che, anche grazie all'avallo della migliore dottrina,
può considerarsi, jus receptum) secondo cui "i gruppi consiliari
sono organi del Consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare
autonomia in quanto espressione, nell'ambito del Consiglio stesso,
dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste di
candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla
elezione dei consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo
determinante al funzionamento e all'attività dell'assemblea, essi
curando l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le
diverse posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una
parola quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali
della vita democratica. Ciò posto, questa Corte ha già avuto
occasione di affermare che 'la valutazione delle esigenze obiettive
proprie dei gruppi consiliari è in gran parte lasciata al
discrezionale apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, di
fronte al quale questa Corte, in sede di giudizio di legittimità
delle leggi, può sindacare ed, eventualmente, dichiarare
incostituzionali unicamente le decisioni di spesa manifestamente
irragionevoli o arbitrariè (cfr. sentenza n. 1130 del 1988" (così
Corte cost., sent. n. 187/1990).
3. In via preliminare. Illegittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 9-12, d.l. n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 213/2012.
3.1. Violazione degli artt. 3, 25, 28, 97 Cost. per
irragionevolezza dell'omessa previsione del criterio di
proporzionalità fra sanzione e condotta sanzionata, nonchè degli
artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. (e, quali norme
interposte, degli articoli 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41,
42, 46 e 48 dello Statuto regionale del Veneto approvato con la legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1).
Come si è anticipato, e considerato che il presente giudizio non
può essere definito indipendentemente dall'applicazione dell'art. l,
commi 9- 12, del d.l. n. 174/2012, convertito dalla legge n.
213/2012, in via preliminare si eccepisce che tali disposizioni,
soprattutto ove interpretate nel significato attributo dalla Corte
dei conti, presentano gravi profili di illegittimità costituzionale.
Sotto un primo aspetto, i commi 11 e 12 dell'art. 1 del citato
d.l. n. 174/2012 (convertito nella legge n. 213/2012) sono, in se
stessi, incostituzionali per violazione degli artt. 3, 25, 28, 97
Cost. per irragionevolezza dell'omessa previsione del criterio di
proporzionalità fra sanzione e condotta sanzionata, che costituisce
altresì, come noto, un principio cardine dell'ordinamento europeo.
Ed invero, il sistema sanzionatorio previsto dalle citate
disposizioni è tale per cui la drastica e non modulabile sanzione
della "decadenza, per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di
risorse da parte del Consiglio regionale" discende sempre e comunque,
ex lege e indipendentemente dalla gravità dell'addebito. In
particolare, la sanzione discende integralmente anche nell'ipotesi
della mancata regolarizzazione di importi insignificanti (al limite,
anche di un solo euro: sic!) da parte del gruppo consiliare rispetto
al riscontro compiuto dalla sezione di controllo ex art. 1, comma 11;
o discende dalla delibera di non regolarità del rendiconto ex art.
1, comma 12, pure se relativa ad importi irrisori. Ove ciò accada
(come in concreto è accaduto nel caso che ci occupa), si compromette
la possibilità stessa di funzionamento del gruppo consiliare e con
esso del Consiglio regionale, con conseguente violazione anche degli
artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. (e delle
corrispondenti disposizioni statutarie).
Le predette disposizioni di legge, dunque, sono illegittime
laddove prevedono che la suddetta decadenza sia sempre e comunque
totale e che non possa essere commisurata alla gravità della
condotta irregolare sanzionata.
3.2. Violazione degli artt. 3, 25, 28, 97, 117, comma 1, Cost.
(principi di ragionevolezza, predeterminazione della condotta
sanzionata, di responsabilità, affidamento e buona amministrazione)
anche in relazione a quanto prevede la Convenzione europea dei
diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1 della legge n. 689/1981,
nonchè, per l'effetto, degli artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122,
123 Cost (e, quali norme interposte, degli articoli 19, 20, 21, 30,
33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48 dello Statuto regionale del
Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n.
1).
L'intero sistema del nuovo controllo sui rendiconti dei gruppi
consiliari (dunque, i quattro commi da 9 a 12 dell'art. 1 del d.l. n.
174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012), ove interpretato nel
senso fatto proprio dalla Corte dei conti nelle qui gravate
deliberazioni, è incostituzionale anche per violazione degli artt.
3, 25, 28, 97 Cost. cioè dei principi di ragionevolezza,
predeterminazione della condotta sanzionata, di ragionevolezza, di
responsabilità, affidamento e buona amministrazione e dell'art. 117,
primo comma Cost., in relazione a quanto prevede la Convenzione
europea dei diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1 della legge n.
689/1981, nonchè, quoad effectus, degli artt. 5, 114, 117, 118, 119,
121, 122, 123 Cost. (e delle corrispondenti disposizioni statutarie)
per violazione dell'autonomia politica, legislativa, amministrativa,
contabile e di spesa della Regione e dei suoi organi.
Come si è già constatato, la Corte dei conti ritiene (e lo ha
anche ribadito) che il nuovo potere di controllo de quo sia ad
esercizio immediato e possa riferirsi (sanzioni a parte) già ai
rendiconti 2012.
In senso opposto, invece, è agevole obiettare che l'unico modo
per evitare la qui paventata incostituzionalità è interpretare la
nuova disciplina nel senso chiaramente espresso dalla lettera del
testo (e, tuttavia, ignorato dalla Corte dei conti) e così
concludere che l'operatività sia delle sanzioni che dello stesso
potere di controllo debba intendersi differita all'anno 2013.
Infatti l'art. 1, comma 9, indica quale parametro per l'esercizio
del nuovo controllo intestato alle Sezioni regionali della Corte dei
conti un adottando D.P.C.M. (poi effettivamente approvato e
pubblicato nell'anno 2013) di recepimento delle linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni e
il comma 11 del medesimo articolo dispone che la Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti debba riscontrare la conformità (o
meno) del rendiconto rispetto "alle prescrizioni stabilite a norma
del presente articolo" ovvero alle prescrizioni, tra l'altro,
appunto, del D.P.C.M. entrato in vigore nel 2013. Ora, proprio
perchè l'esplicitazione delle modalità e dei contenuti con i quali
ciascun gruppo consiliare deve approvare il rendiconto di esercizio
annuale (e, quindi, il parametro normativo utile per l'esercizio del
nuovo controllo contabile) è stata dal legislatore demandata ad un
adottando D.P.C.M. (lo si ripete, emanato il 21 dicembre 2012 e
pubblicato nel 2013), è evidente che soltanto con l'entrata in
vigore di detto provvedimento possono applicarsi le nuove norme sul
controllo di regolarità e, cioè, con riguardo ai rendiconti dei
gruppi consiliari regionali riferiti all'anno 2013.
Di talchè delle due l'una.
O si conviene - ed è ovviamente la soluzione preferibile - che
l'unica interpretazione plausibile e costituzionalmente conforme del
nuovo controllo di regolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari
è che esso vada riferito all'entrata in vigore dell'intera
disciplina introdotta con il d.l. n. 174/2012, e quindi anche del
summenzionato D.P.C.M: che necessariamente la integra e la rende
esecutiva (a partire dal 2013): ne consegue, allora, che le delibere
della Corte dei conti qui gravate sono illegittime (e vanno
annullate) perchè lesive dell'autonomia costituzionalmente riservata
al Consiglio regionale, essendo state adottate dalla Corte dei conti
in carenza di potere, con la falsa presupposizione dell'esistenza di
una copertura legislativa della quale, in realtà, non dispongono e
con l'illegittima sostituzione del parametro di giudizio legale (il
D.P.C.M.) con uno affatto diverso (individuato nei precetti della
preesistente legislazione regionale) introdotto, contraddicendo la
legge, in via di sedicente interpretazione legislativa (v. infra).
O si conclude che l'interpretazione seguita dalla Corte dei conti
costituisce "diritto vivente" che non ammette norma alternativa e,
per questa via, si legge l'art. 1, commi 9-12, d.l. n. 174/2012 come
abilitante un controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari anche
prima della definizione del parametro di giudizio demandato dalla
legge stessa ad un successivo accordo da far maturare in seno alla
Conferenza Stato-Regioni: ma allora, la citata disciplina, così
interpretata, non può evitare la censura di incostituzionalità
nella parte in cui, in modo del tutto irragionevole, a) pretende di
introdurre un nuovo controllo che possa svolgersi a prescindere dalla
predeterminazione dei relativi criteri di giudizio (utilizzando
contra tenorem legis i parametri desumibili dalla previgente
disciplina regionale esterna ed interna) e b) ammette ed anzi impone
un'attività di accertamento dalla quale comunque non possa
discendere alcun effetto sanzionatorio (anzi, nessu effetto utile
tout court), con costi economici e aggravi procedimentali del tutto
pleonastici a carico di chi accerta e di chi soggiace
all'accertamento.
Tutto ciò viola anche la Convenzione europea dei diritti
dell'uomo laddove, all'art. 7, stabilisce il principio del nulla
poena sine lege. E, si badi, che per la Corte di Strasburgo il
principio vale non solo in materia penale, ma anche di sanzioni
amministrative.
Dunque, assecondando l'interpretazione della Corte dei conti,
rimarrebbero patentemente contraddetti i principi costituzionali e
comunitari in tema di predeterminazione della condotta sanzionata, di
responsabilità, di buon andamento dell'amministrazione, di
affidamento, di ragionevolezza, nonchè, per l'effetto, in tema di
autonomia (politica, legislativa, amministrativa, contabile e di
spesa) del Consiglio e dei suoi gruppi consiliari.
3.3. Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e del principio
di leale collaborazione.
Infine, il sistema del controllo sui rendiconti dei gruppi
consiliari introdotto dai commi da 9 a 12 dell'art. 1 del d.l. n.
174/2012 (convertito dalla legge n. 213/2012), ove interpretato nel
senso fatto proprio dalla Corte dei conti nelle qui gravate
deliberazioni, incostituzionale anche rispetto all'art. 117, comma
terzo, Cost. e al principio di leale collaborazione.
Infatti, ove si ammetta che la nuova disciplina effettivamente
debba trovare "immediata applicazione" (delibera n. 12/2013) e che il
"controllo deve riguardare anche i rendiconti relativi all'esercizio
2012" (cfr. delibera n. 15/2013 della Sezione autonomie e nn.105 e
160/2013 Sezione regionale di controllo per il Veneto) senza dover
attendere le "linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per
i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri" come invece prescritto dalla legge (v. art. 1, comma 9,
d.l. n. 174/2012) e, anzi, desumendo i criteri del controllo dalle
norme regionali vigenti nel 2012 "integrati con i contenuti
essenziali cui fa riferimento la nuova disciplina" (cfr. delibera n.
12/2013), considerato che la medesima disciplina statale si pone per
fine quello di "rafforzare il coordinamento della finanza pubblica"
(cfr. art. 1, comma 1), si dovrebbe concludere per la sua
illegittimità rispetto all'art. 117, terzo comma, Cost. e al
principio di leale collaborazione laddove pretende di imporsi a
prescindere dall'interpositio del legislatore regionale pur versando
in ipotesi di potestà legislativa concorrente.
4. Nel merito. Illegittimità delle delibere per interferenza e
menomazione delle competenze costituzionalmente riservate al
Consiglio regionale. Violazione degli artt. 5, 114, 117, 118, 119,
121, 122, 123 Cost (e, quali norme interposte, degli articoli 19, 20,
21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48 dello Statuto regionale
del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17 aprile
2012, n. 1). Violazione del principio di leale collaborazione.
4.1 Non spettanza del potere di "orientamento interpretativo"
esercitato dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie in
pregiudizio all'autonomia (politica, legislativa, amministrativa,
contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al Consiglio e ai
suoi gruppi consiliari.
Nella delibera n. 12/2013 si legge che la Sezione delle autonomie
è stata convocata "al fine di emettere, ai sensi dell'art. 6, comma
4, d.l. n. 174 del 2012, una deliberazione di orientamento
interpretativo concernente l'applicazione dell'art. 1, commi 9-12,
d.l. n. 174 del 2012, in materia di controllo da parte delle Sezioni
regionali dei rendiconti dei Gruppi consiliari relativi all'esercizio
2012". Con la precisazione che tale "deliberazione di indirizzo,
preceduta da diverse fasi di approfondimento per raccogliere utili
contributi e argomenti sui contenuti dei nuovi controlli, costituirà
un punto di riferimento per le Sezioni regionali al fine di
realizzare un sistema di controllo contabile improntato a criteri di
legalità e di regolarita'". Il medesimo fondamento normativo
dell'art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012 è similmente invocato
anche nella successiva delibera n. 15/2012.
Orbene, in nessuna parte il d.l. n. 174/2012 attribuisce alla
Sezione delle Autonomie un siffatto potere di adottare "deliberazioni
di orientamento interpretativo" con riguardo al controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari.
Infatti, come già è stato correttamente rilevato (da L.
D'Angelo, Rendiconti dei gruppi consiliari regionali e controllo
della Corte dei conti: profili problematici, in www.altalex.com),
"mentre le disposizioni che hanno introdotto il nuovo controllo
contabile di regolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari
regionali trovano collocazione nel Titolo I del d.l. n. 174
denominato 'Regionì, la nuova funzione attribuita alla Sezione
Autonomie trova invece collocazione nel Titolo II del d.l. n. 174
denominato 'Province e Comunì (la stessa rubrica dell'art. 6 ... che
menziona la revisione della spesa degli 'enti localì sembra appunto
circoscrivere l'ambito soggettivo delle nuove funzioni della Corte
dei conti ivi previste)".
In altre parole, diversa essendo la collocazione e la posizione
delle Regioni rispetto a quella degli altri enti locali nello stesso
disegno della novella disciplina dei controlli, si deve concludere
che solo con riguardo alla "revisione della spesa presso gli enti
locali" (cfr. rubrica art. 6) e non anche - come invece è avvenuto -
con riguardo ai rendiconti dei gruppi consiliari regionali la Sezione
delle autonomie dispone di un potere di orientamento "in presenza di
interpretazioni discordanti o per la risoluzione di questioni di
massima di particolare rilevanza", al quale le Sezioni regionali di
controllo devono conformarsi.
Posto che la legge non attribuisce alla Corte dei conti, Sezione
Autonomie, un potere di esegesi orientativa nè, per consequens,
sottopone le sezioni regionali di controllo ad alcun "vincolo
conformativo" rispetto alle determinazioni assunte dalla medesima,
relativamente alla materia della verifica dei rendiconti dei gruppi
consiliari regionali, ne consegue che manca lo stesso presupposto che
ha indotto le Sezioni regionali ad esercitare la nuova funzione, con
ciò confermando ulteriormente la non spettanza del predetto potere
in capo a chi ha comunque preteso di esercitarlo sui rendiconti
relativi all'esercizio 2012 in pregiudizio all'autonomia (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
Essendosi attivate la Sezione Autonomie e la Sezione regionale di
controllo per il Veneto in carenza di previsione normativa, è
evidente che con le deliberazioni in epigrafe emarginate è stata
violata la competenza regionale in materia di vigilanza e controllo
sui rendiconti dei gruppi consiliari, i quali, non potendosi invocare
il d.l. n. 174/2012, dovevano soggiacere esclusivamente all'obbligo
di rendicontazione previsto dalla legge regionale (art. 6, l.r. n.
56/1984 e s.m.i.), dal Regolamento interno per l'amministrazione, la
contabilità e i servizi in economia del Consiglio regionale del
Veneto del 25 giugno 2008 e dalla deliberazione dell'ufficio di
presidenza per il 2012 (cfr. delib. 22/3/2012 sub doc. 7).
Donde la violazione dell'autonomia (politica, legislativa,
amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al
Consiglio e ai suoi gruppi consiliari e la fondatezza della presente
doglianza.
4.2 Non spettanza del potere di controllo esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto (in
conformità ai dieta stabiliti dalla Sezione delle autonomie) sui
rendiconti relativi all'esercizio 2012 in pregiudizio all'autonomia
(politica, legislativa, amministrativa, contabile e di spesa)
costituzionalmente garantita al Consiglio e ai suoi gruppi
consiliari.
Sotto altro profilo, alla luce di quanto si è già sopra
rilevato, va stigmatizzata altresì la pretesa della Corte dei conti,
Sezione autonomie e Sezione regionale di controllo per il Veneto, di
esercitare il controllo già a partire dai rendiconti relativi
all'esercizio 2012.
Infatti, può oramai darsi per dimostrato che l'operatività del
nuovo sistema dei controlli era ex lege subordinata all'adozione
delle linee guida elaborate in accordo fra Stato e Regioni, da
recepirsi con il più volte menzionato D.P.C.M., effettivamente
entrato in vigore solo nel 2013.
Da qui, la necessità che la nuova funzione di controllo
assegnata alle sezioni regionali per la verifica di regolarità dei
rendiconti fosse esercitata, diversamente da quanto in realtà è
accaduto, soltanto all'indomani dell'esercizio finanziario 2013,
dovendosi, per il periodo antecedente, considerarsi non operativo con
la conseguente conclusione dell'illegittimità delle delibere qui
gravate perchè lesive dell'autonomia costituzionalmente riservata al
Consiglio regionale, essendo state adottate dalla Corte dei conti in
difetto di attribuzione.
Così ricostruito il quadro normativo è evidente che l'unico
obbligo di rendicontazione che, per l'esercizio 2012, i gruppi
consiliari erano tenuti a ad osservate era quello previsto dalla
legge regionale (l.r. n. 56/1984 e s.m.i.), dal Regolamento interno
per l'amministrazione, la contabilità e i servizi in economia del
Consiglio regionale del Veneto del 25 giugno 2008 e dalla delib.
Ufficio di presidenza 22/3/2012 sopra citata.
La conclusione è inevitabile: privato della copertura
legislativa offerta dal nuovo art. 1, commi 9-12, del d.l. n.
174/2012 solo a partire dal 2013, il controllo che, invece, la Corte
dei conti, Sezione autonomie e Sezione regionale di controllo per
Veneto, ha preteso esercitare anche relativamente all'esercizio 2012,
travalica il limite imposto dalla legge, invadendo l'ambito di
competenza regionale in materia di vigilanza e controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari e violando l'autonomia (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
4.3. Ingerenza del controllo della Corte dei conti, Sezione
autonomie in violazione dell'art.100, 103, 108 e 113 Costituzione.
La Corte dei conti con la delibera n. 15/2013 non solo ha preteso
di assoggettare le spese dei gruppi al controllo delle sezioni
regionali, erroneamente applicando il d.l. n. 174/2012, ma ha preteso
altresì di riservare a sè il controllo giudiziale sulle stesse
deliberazioni delle sezioni, sostenendo che "avverso tali delibere,
ove si ritengano lesive di interessi protetti, può essere introdotto
il procedimento giurisdizionale disciplinato dall'art. 3, d.l. n. 174
del 2012, quale modalità attuativa della giurisdizione esclusiva
della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ai sensi
dell'art. 103, comma 2, Cost.".
È evidente che l'art. 3 d.l. n. 174/2012 disciplina una
fattispecie affatto diversa e che, ovviamente, il giudice non può
ampliare a suo piacere l'ambito di applicazione di una disposizione
legislativa, tanto più in materia di giurisdizione, coperta da
riserva di legge (artt. 100, 103, 108 e 113 Cost.). Se il legislatore
non ha inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva della corte dei
conti l'impugnazione delle deliberazioni delle sezioni regionali di
controllo sulle spese dei gruppi consiliari, la Corte non può
auto-attribuirsi tale funzione. L'effetto indebito che discenderebbe
dalla nuova interpretazione della Corte dei conti sarebbe quello di
conservare alla giurisdizione contabile ogni controversia relativa
agli atti di controllo, con esclusione del sindacato del giudice
naturale precostituito per legge (il Tar), con buona pace delle
garanzie di tutela giurisdizionale riconosciute in Costituzione e con
l'ovvio rischio del sistematico rinnovo dei tentativi di controllo da
parte della Corte dei conti stessa sull'attività propria dei gruppi
consiliari.
4.4. Ingerenza del controllo in concreto esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto (in
conformità ai dicta stabiliti dalla Sezione delle autonomie) sui
rendiconti relativi all'esercizio 2012 in pregiudizio all'autonomia
(politica, legislativa, amministrativa, contabile e di spesa)
costituzionalmente garantita al Consiglio e ai suoi gruppi
consiliari.
È evidente che la sezione regionale non solo ha preteso
indebitamente di sottoporre al proprio controllo i rendiconti 2012
attribuendo un'efficacia retroattiva alla disciplina introdotta dal
d.l. 174/2012 , ma ha anche preteso di applicare ai rendiconti 2012
criteri che non erano previsti dalla legislazione regionale e dal
regolamento consiliare vigenti nel momento in cui la spese sono state
effettuate (2012). Ciò ha indebitamente limitato l'autonomia dei
gruppi consiliari e invaso la sfera di attribuzione del consiglio
regionale.
Vale allora la pena ricordare, per quanto attiene la Regione
Veneto, quali fossero le norme vigenti nel 2012 con riferimento alle
spese sostenute dai Gruppi consiliari ed alla loro rendicontazione.
Si tratta, anzitutto, dell'art. 6 della l.r. n. 56 del 1984, nel
testo allora vigente, il quale prevedeva che "Ogni Gruppo è tenuto a
presentare all'ufficio di Presidenza del Consiglio, entro il 31 marzo
di ogni anno, il rendiconto sull'impiego del contributo ricevuto
nell'anno precedente, per gli adempimenti di cui agli artt. 87 e 88
del Regolamento del Consiglio regionale approvato con provvedimento
del Consiglio regionale 6 luglio 1972, n. 44. Il rendiconto dovrà
essere redatto secondo modalità stabilite da apposita deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza, il quale provvederà ad allegarlo al
conto consuntivo del Consiglio regionale e a pubblicarlo sulla
rivista edita a cura del Consiglio stesso".
Per quanto riguarda poi, la concreta redazione del rendiconto
aveva provveduto, per il 2012, l'apposita deliberazione del
Presidente del Consiglio in data 22 marzo 2012 che adottava, appunto,
un "Modello di rendicontazione annuale dei Gruppi consiliari
sull'impiego dei contributi" (doc. 7).
Presentati i rendiconti, l'art. 45 del "Regolamento interno per
l'amministrazione, la contabilità e i servizi in economia del
Consiglio regionale" (doc. 6) prevedeva, dopo essersi occupato delle
spese di rappresentanza, che "il medesimo riscontro di corrispondenza
contabile con gli importi erogati, viene effettuato sui rendiconti
presentati dai Gruppi consiliari per le somme assegnate ai sensi
della vigente legislazione regionale. Le relative pezze
giustificative sono conservate presso la sede del Gruppo interessato
a disposizione dei revisori dei conti."
Queste e solo queste erano le norme che disciplinavano la
rendicontazione delle spese sostenute dai Gruppi consiliari. E sulla
base di queste disposizioni si evince con assoluta chiarezza come,
fino al 2012, i rendiconti dei Gruppi consiliari, redatti in
conformità del modello adottato dal Presidente del Consiglio, erano
sottoposti ad una mera verifica di "corrispondenza contabile" fra le
spese indicate e le "pezze giustificative" allegate. In sostanza,
secondo le disposizioni allora vigenti, le spese sostenute dovevano
essere "giustificate" - ed in questi limiti rendicontate - attraverso
l'allegazione di un documento contabile che ne attestasse
l'effettuazione.
Non vi era in quelle nonne, che si è voluto pedantemente
richiamare, alcuna disposizione che prevedesse l'accertamento
dell'inerenza della spesa sostenuta alle attività istituzionali del
gruppo.
Non, ovviamente, perchè questo significasse che il principio di
inerenza della spesa non fosse, anche in allora, pienamente vigente
ed i gruppi consiliari fossero legittimati a spendere le risorse loro
destinate per gli scopi più vari. Ma perchè un controllo relativo
all'inerenza della spesa, mediante specifica documentazione quale
quella oggi richiesta, non era previsto in sede di verifica dei
rendiconti (anche per salvaguardare l'autonomia dei gruppi nella
scelta della attività politiche da svolgere). Fermo restando,
altrettanto ovviamente, che se il gruppo consiliare avesse sostenuto
spese non relative all'esercizio delle sue funzioni, di
quell'arbitrio sarebbe stato chiamato a rispondere secondo le norme
generali dell'ordinamento.
Erra, quindi, la Corte dei conti (sia nelle deliberazioni
adottate dalla Sezione Autonomie sia in quelle adottate dalla Sezione
regionale di controllo per il Veneto) - e con ciò trascende
completamente la funzione assegnatale con riferimento ai rendiconti
del 2012 invadendo così la sfera di attribuzione del Consiglio
regionale - quando afferma che la sua verifica dovrebbe aver riguardo
anche all'inerenza della spesa sostenuta dai Gruppi consiliari "quale
parametro imprescindibile ai fini della verifica della regolarità
contabile e della rispondenza della gestione alle regole vigenti nel
2012, anche in ossequio alla normativa regionale".
Non si discute che, come in altro passaggio afferma la Corte,
"l'inerenza della spesa all'attività del gruppo consiliare ..." sia
"criterio generalmente esplicitato nella normativa regionale e,
comunque, desumibile dai principi regionali, in quanto l'impiego
delle risorse pubbliche presuppone sempre la finalizzazione ad un
interesse pubblico che, nella specie, non può che far riferimento
alle funzioni assegnate ai Gruppi consiliari". Ciò di cui si
controverte - e che si contesta - è che il controllo dei rendiconti,
demandato prima ad organismi consiliari interni e oggi alla Corte dei
conti, debba, con riferimento al 2012, riguardare anche l'inerenza
delle spese ai fini istituzionali.
La Sezione ha preteso che tutte le spese (cfr. supra pag. 5 per
il dettaglio) fossero giustificate con "l'indicazione dell'occasione,
delle circostanze e della finalita'" per le quali erano state
effettuate. Richiedendo cioè requisiti formali di identificazione
degli acquisti ("scontrini parlanti") o delle spese (numero delle
copie, specificazione dell'evento, etc.) che evidentemente non è
più possibile fornire a posteriori.
Quanto allo specifico tema delle collaborazioni instaurate dai
Gruppi consiliari "per l'acquisizione di consulenze qualificate e di
collaborazioni professionali di esperti", deve evidenziarsi come la
Corte dei conti abbia completamente travalicato i limiti della
funzione di controllo che, con riferimento ai rendiconti afferenti
quell'esercizio, le era assegnata.
La Corte ha, anzitutto, riscontrato la piena coerenza tra le
spese a questo titolo sostenute e la relativa documentazione
giustificativa. Ha, quindi, esperito, con esito positivo, quel
controllo della regolarità contabile che, in precedenza affidato ad
organismi consiliari, ora le è attribuito. E qui, per quanto si è
detto, doveva fermarsi la sua verifica; perchè qui si sarebbe
fermata la verifica che le norme sopra richiamate prevedevano per i
rendiconti relativi al 2012.
Del tutto estranea, quindi, alle funzioni attribuite alla Corte
la sua valutazione degli incarichi attribuiti sotto il profilo della
rispondenza delle attività dei consulenti all'obiettivo dei gruppi
richiedenti, con la necessaria specifica indicazione dei contenuti
dell'incarico e del fine istituzionale perseguito. Si ripete: non si
discute che gli incarichi di consulenza e collaborazione debbano
essere attribuiti dai Gruppi per il perseguimento di fini
istituzionali e non di altro, ma non è questa una verifica che, con
riguardo ai rendiconti relativi al 2012, competa alla Corte dei
conti.
Ma, con specifico riguardo alle collaborazioni, la deliberazione
della Corte dei conti del 13 giugno 2013 ha completamente esorbitato
dalle funzioni di controllo che le sono attribuite anche prescindendo
dalla questione relativa alla valutazione dell'inerenza degli
incarichi alle attività istituzionali ed anche qualora, per un
momento, supponessimo che il controllo della Corte stessa vada esteso
anche, appunto, all'inerenza dell'incarico all'attività
istituzionale dei Gruppi consiliari.
Deve ricordarsi come, con specifico riferimento alla verifica in
ordine a consulenze e collaborazioni, la deliberazione della Corte
dei conti Sezione regionale di controllo per il Veneto del 29 aprile
2013, avesse indicato la necessità che "la documentazione a supporto
deve consentire l'individuazione del destinatario dell'incarico,
dell'oggetto della consulenza e del fine istituzionale perseguito".
Ebbene, la successiva deliberazione della stessa Corte del 13 giugno
2013, dopo aver riscontrato, come si è detto, la "piena coerenza fra
la spesa e la relativa documentazione giustificativa", non formula
alcun rilievo sotto il profilo della mancata indicazione negli
incarichi e nei contratti di collaborazione "dell'individuazione del
destinatario, dell'oggetto della consulenza o del fine istituzionale
perseguito". Elementi questi ritenuti tutti, evidentemente,
sussistenti ed accertati. La Corte muove le sue censure - e solo in
rapporto a queste ritiene le spese sostenute per gli incarichi di
collaborazione non correttamente rendicontate - su un piano ancora
diverso e che, ancor più, travalica le funzioni di controllo che le
sono assegnate. Secondo la Corte, poichè l'art. 3 della l.r. n. 56
del 1984, nel testo allora vigente, prevedeva per il Gruppi
consiliari "l'acquisizione di consulenze qualificate e la
collaborazione professionale di esperti", è necessario che il
controllo si spinga alla verifica del grado di qualificazione del
soggetto destinatario dell'incarico ed all'accertamento se egli, in
rapporto a parametri che la Corte assume come generali ma che
appartengono ad altre assolutamente specifiche fattispecie, possa
davvero definirsi esperto. Non solo, ma quel grado di qualificazione
richiesto e quella qualifica di esperti, i cui parametri di
valutazione sono stati arbitrariamente individuati dalla stessa
Corte, dovrebbero emergere non a seguito di instaurazione di
contraddittorio e di specifiche richieste di chiarimenti a riguardo,
ma direttamente dal semplice esame dei contratti e degli accordi di
collaborazione. Quasi che gli stessi dovessero presentare un
requisito di forma, consistente appunto nella indicazione delle
"qualita'" dell'incaricato, non previsto dalla legge.
Si tratta di verifiche che alla Corte per quanto si è detto, non
competevano ad alcun titolo e che la stessa si è del tutto
arbitrariamente arrogata, con palese violazione delle prerogative
costituzionali degli organi del consiglio regionale.
Quanto infine alla specifica posizione del Gruppo della Lega
(cfr. supra pag. 7 e ss.), è evidente che anche in tal caso -
ancorchè la Corte non abbia esaminato alcuna spesa - si è
assoggettato l'obbligo di rendicontazione relativamente alle spese
del 2012 alle regole e ai termini di presentazione stabiliti dal d.l.
n. 174/2012, anzichè quelli (regionali) valevoli in precedenza. Con
ciò invadendo, anche in questa fattispecie, le prerogative del
gruppo e del Consiglio cui appartiene.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte che:
1) in via preliminare, sollevi dinnanzi a se stessa questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 9-12, del d.l. n.
174, convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012, per
violazione, come precisato nella parte motiva, degli artt. 3, 5, 25,
28, 97, 114, 117 (anche in relazione a quanto prevede la Convenzione
europea dei diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1 della legge n.
689/1981), 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. e, quali norme interposte,
degli articoli 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48
dello Statuto regionale del Veneto approvato con la legge regionale
statutaria 17 aprile 2012, n. l, nonchè del principio di leale
collaborazione;
2) nel merito, dichiari che non spettava allo Stato e, per
esso nè alla Corte dei conti, Sezione delle autonomie nè alla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto adottare,
rispettivamente, le qui gravate delibere per violazione, come
precisato nella parte motiva, degli artt. 5, 100, 103, 108, 113, 114,
117, 118, 119, 121, 122, 123 Cost. e, quali norme interposte,
dell'art. 6, comma 4 e dell'art. 1, commi 9-12, del d.l. n. 174,
convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012 e degli articoli
19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48 dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1, nonchè del principio di leale collaborazione.
3) per l'effetto, annulli gli atti impugnati, nonchè quelli
presupposti e quelli che eventualmente saranno adottati, medio
tempore, in conseguenza ad essi, in applicazione degli artt. 41 e 38
legge 11 marzo 1953, n. 87.
Si producono i seguenti documenti:
1. delibera di autorizzazione a proporre conflitto di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale della Giunta regionale
veneta, n. 1336 del 30/07/2013;
2. delibera n. 160 del 13 giugno 2013 della Corte dei conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
3. delibera n. 105 del 29 aprile 2013 della Corte dei conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
4. delibera n. 15 del 5 luglio 2013 della Corte dei conti,
Sezione delle Autonomie;
5. delibera n. 12 del 3 aprile 2013 della Corte dei conti,
Sezione delle Autonomie;
6. Regolamento interno per l'amministrazione, la contabilità
e i servizi in economia del Consiglio regionale del Veneto del 25
giugno 2008;
7. deliberazione Ufficio di Presidenza 22/03/2012, n. 12.
Padova-Venezia-Roma, 9 agosto 2013

Avv. Zanon - avv. Palumbo - avv. prof. Bertolissi - avv. prof.
Domenichelli - avv. Rossi - avv. Manzi