1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 441 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 giugno 1999
N. 441 Ordinanza emessa il 10 giugno 1999 dalla Corte dei conti sezione del controllo nel deferimento sull'esame e pronuncia sul visto e conseguente registrazione del d.P.R. datato 25 marzo 1999 Agricoltura - Regolamento di organizzazione del Ministero per le politiche agricole - Emanazione con d.P.R. in base al decreto legislativo impugnato - Attribuzione a detto Ministero dell'attivita' di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, agroalimentare e forestale - Ritenuta necessita' di una legge quadro per l'indicazione dei limiti alla potesta' legislativa regionale - Ritenuta necessita' di deliberazione del Consiglio dei ministri per gli atti di indirizzo e coordinamento - Eccesso di delega. (D.Lgs. 4 giugno 1997, n. 143, artt. 1, 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 70, 76 e 95). (099C0870) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-1999)

LA CORTE DEI CONTI
Visto il decreto del Presidente della Repubblica in data 25 marzo
1999 con il quale è stato emanato il regolamento di organizzazione
del Ministero per le politiche agricole, a norma dell'art. 2, comma
4, del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143;
Vista la nota in data 24 maggio 1999 del consigliere delegato al
controllo sugli atti di governo e la relazione in data 21 maggio 1999
del consigliere istruttore;
Vista l'ordinanza in data 28 maggio 1999, con la quale il
Presidente della Corte dei conti ha deferito alla sezione del
controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame della
legittimità del decreto presidenziale sopra indicato;
Vista la nota della segreteria della sezione del controllo prot.
n. 604/1999 in data 29 maggio 1999;
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Udito il relatore consigliere Maurizio Meloni;
Uditi i rappresentanti del Ministero per le politiche agricole.
Ritenuto in fatto
In data 9 aprile 1999 è pervenuto alla Corte dei conti - Ufficio
di controllo sugli atti di governo per il prescritto controllo di
legittimità, il d.P.R. in data 25 marzo 1999 con il quale è stato
emanato il regolamento di organizzazione del Ministero per le
politiche agricole, a norma dell'art. 2, comma 4 del d.lgs. 4 giugno
1997, n. 143.
In sede istruttoria l'ufficio di controllo sugli atti di governo,
con foglio di rilievo n. 9 del 27 aprile 1999, ha richiesto
all'Amministrazione una serie di chiarimenti attinenti sia alla
delega legislativa esercitata in sede di emanazione del d.lgs. n. 143
del 1997 (individuazione della norma concessiva del potere
legislativo delegato esercitato, indicazione delle funzioni statali
trasferite alle regioni) sia all'esatta portata di alcune
disposizioni contenute nel menzionato decreto legislativo.
Con il menzionato foglio di rilievo l'ufficio di controllo ha
altresì prospettato questioni attinenti alla legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 143 del 1997 (la
"elaborazione" e il "coordinamento delle linee di politica agricola,
agroindustriale e forestale", godendo le regioni di potestà
legislativa in materia, dovrebbero essere svolti non "a livello
amministrativo" dal Ministero, bensì tramite una "legge quadro") sia
dell'art. 2, comma 2, del medesimo decreto legislativo (la
attribuzione al Ministero, nell'ambito di materie attribuite alla
cura delle regioni, di compiti di "disciplina generale" e di
"coordinamento nazionale" appare in contrasto con i principi
direttivi dettati dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 relativamente alle
deleghe legislative ivi previste, ed inoltre con l'art. 8 della
medesima legge).
L'ufficio di controllo, infine, ha richiesto una serie di
chiarimenti ed ha effettuato molteplici contestazioni di legittimità
in merito alle disposizioni contenute nel regolamento in esame.
L'Amministrazione, con nota in data 5 maggio 1999, a firma del
Ministro per le politiche agricole ha fornito una serie di
chiarimenti e ha controdedotto alle osservazioni formulate
dall'ufficio di controllo.
In merito alle questioni prospettate con riguardo
all'individuazione della norma che costituisce il fondamento della
delega legislativa esercitata in sede di emanazione del d.lgs. n. 143
del 1997, l'Amministrazione ha affermato che il decreto legislativo
è stato adottato in base alle deleghe contenute negli artt. 1 e 11,
comma 1, lettere a) e b) della legge n. 59/1997.
In relazione alle questioni legittimità costituzionale prospettate
nel foglio di rilievo, l'Amministrazione ha dedotto:
a) in merito all'art. 2, primo comma, del d.lgs. n. 143/1997 che
"l'elaborazione e il coordinamento delle linee di politica nazionale
agricola, agroindustriale e forestale, in coerenza con quella
comunitaria, è attribuzione dello Stato che la esercita sia con
l'azione di governo, sia con leggi e provvedimenti quadro, la cui
proposta compete ai ministeri di settore";
b) con riguardo all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 143 del 1997
che: 1) per "disciplina generale" deve intendersi l'adozione delle
disposizioni normative e amministrative generali regolanti le materie
elencate nell'art. 2 secondo comma, la cui concreta attuazione è
demandata alle regioni"; 2) "la disciplina generale e il
coordinamento delle materie indicate nel secondo comma si esercita
con gli strumenti consentiti dall'ordinamento vigente, ossia con la
proposizione di atti legislativi, di atti di indirizzo e
coordinamento, con atti notiziali, con "procedure e strumenti di
raccordo anche permanente" di cooperazione strutturale e funzionale o
con interventi sostitutivi (art. 3, comma 1, lett. c), della
legge-delega)".
Ulteriori controdeduzioni, infine, sono state formulate
dall'Amministrazione in merito alle osservazioni concernenti la
legittimità del decreto presidenziale espresse nel foglio di
rilievo.
Con relazione in data 21 maggio 1999 il consigliere istruttore, in
base anche alle risposte fornite all'Amministrazione, ha prospettato
ulteriori profili di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 143
del 1997.
In particolare, con riferimento alla delega contenuta nell'art. 1
della legge n. 59 del 1997 (l'unica menzionata nella "relazione"
concernente il d.lgs. n. 143 del 1997), è stato affermato (anche
alla luce della normativa contenuta nel d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
11, nel d.P.R. 24 agosto 1977, n. 616 nonchè nella legge 4 dicembre
1993, n. 491) che il decreto legislativo in questione non ha
trasferito alcuna nuova funzione alle regioni in materia di
agricoltura e che la soppressione del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali e la contestuale creazione del
Ministero per le politiche agricole non possono essere giustificate
in base agli artt. 1 e 3, comma 1 lett. d), della legge n. 59 del
1997.
È stato osservato, altresì, che il totale sconvolgimento della
preesistente struttura (statale e non) non potrebbe ritenersi
giustificata anche nel caso in cui dovesse ritenersi che sia stato
operato un minimo trasferimento di funzioni (del tutto residuali).
Con riferimento all'affermato esercizio della delega contenuta
nell'art. 11, comma 1, lett. a), della legge n. 59 del 1997, il
magistrato istruttore, dopo aver osservato che l'Amministrazione non
ha puntualmente indicato i criteri direttivi applicati, limitandosi
al generico richiamo dell'art. 12 della legge n. 59 del 1997, ha
prospettato dubbi in merito alla possibilità che la delega
legislativa in esame permetta la soppressione di un singolo Ministero
e la contestuale creazione di analoga struttura centrale titolare di
funzioni parzialmente diverse da quelle spettanti all'organismo
soppresso.
Infine, con riguardo alla delega contenuta nell'art. 11, comma 1,
lett. b), della legge n. 59, in base al quale è stato emanato l'art.
3 del d.lgs. n. 143 del 1997, nella menzionata relazione si dubita
che le condizioni poste dalla legge di delega in merito alle
caratteristiche che gli enti vigilati dal Ministero devono possedere
per essere "riordinati", siano riscontrabili in tutti i casi.
Il consigliere istruttore altresì ha prospettato la illegittimità
costituzionale degli artt. 3, comma 2, 4 e 5 del d.lgs. n. 143 del
1997, ritenendo che il condizionamento della operatività della
normativa contenuta nel decreto legislativo all'entrata in vigore dei
provvedimenti previsti negli artt. 3 e 4 e la attribuzione al
Ministero per le politiche agricole delle funzioni di vigilanza e di
tutte le altre funzioni in precedenza spettanti al soppresso
Ministero delle risorse agricole siano in contrasto con i principi
direttivi indicati nella legge n. 59 del 1997, nonchè, seppur
indirettamente, con il limite temporale imposto al Governo per
l'esercizio della delega.
In tale relazione, infine, sono stati confermati i dubbi, già
espressi nel foglio di rilievo, in merito alla legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 143 del 1997.
Il consigliere delegato al controllo sugli atti di governo,
concordando con le conclusioni formulate dal consigliere istruttore,
con nota in data 24 maggio 1999, ha richiesto al Presidente della
Corte dei conti il deferimento alla sezione del controllo dell'esame
dell'atto, richiedendo espressamente che oggetto dell'esame
collegiale fossero tutte le prospettate questioni, attinenti sia alla
legittimità costituzionale del d.lgs. n. 143 del 1997, sia alla
conformità a legge del regolamento oggetto del procedimento di
controllo.
Nel corso dell'adunanza odierna sono stati ascoltati i
rappresentanti del Ministero per le politiche agricole, i quali hanno
ulteriormente argomentato unicamente in merito alla conformità del
regolamento alla normativa contenuta nel d.lgs. n. 143 del 1997. Con
riguardo alle prosettate questioni di legittimità costituzionale del
decreto legislativo, infatti, i rappresentanti dell'Amministrazione
si sono limitati ad affermare che esse non risultano "rilevanti" al
fini dell'esame del regolamento di organizzazione del Ministero.
Considerato in diritto
Alla luce delle conclusioni esposte nella relazione in data 21
maggio 1999, ribadite nel corso dell'odierna adunanza dal consigliere
delegato al controllo sugli atti di governo, ritiene il collegio che,
preliminarmente rispetto all'esame della conformità a legge del
regolamento di organizzazione del Ministero per le politiche
agricole, debba essere affrontata la questione concernente la
legittimità costituzionale del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, con il
quale è stato soppresso il Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali (di seguito "Ministero delle risorse
agricole") ed è stato istituito il Ministero per le politiche
agricole. Nessun dubbio sembra che possa sussistere in merito alla
rilevanza delle questioni attinenti alla legittimità costituzionale
del d.lgs. n. 143 del 1997 rispetto all'esercizio del controllo
preventivo avente ad oggetto il regolamento di organizzazione del
Ministero per le politiche agricole. Il controllo preventivo di
legittimità esercitato sui regolamenti, infatti, consiste nella
verifica della conformità della normativa di rango secondario alle
prescrizioni dettate nella materia trattata dalla normativa di rango
primario e in particolare in quella che prevede il regolamento. Il
regolamento in esame detta la disciplina attinente alla
organizzazione del Ministero per le politiche agricole e pertanto la
normativa di rango primario alla quale è necessario fare
principalmente riferimento in sede di controllo preventivo è
sicuramente il d.lgs. n. 143 del 1997. È pertanto fisiologico che
l'organo di controllo valuti la legittimità costituzionale del
menzionato decreto legislativo al fine di verificare se la
istituzione del Ministero che si intende organizzare e le funzioni ad
esso attribuite rispettino il disegno organizzativo e funzionale
delineato nella legge di delega. Non deve stupire, peraltro, che la
verifica della legittimità costituzionale del d.lgs. n. 143 del 1997
che intervenga a quasi due anni di distanza dalla data di entrata in
vigore del decreto legislativo. Il regolamento in esame, infatti,
costituisce il primo atto di portata generale, tendente a specificare
le linee strutturali e funzionali del neo istituito Ministero, in
diretta attuazione della normativa delegata di rango primario.
Nessun dubbio, infine, può sussistere circa la competenza della
sezione del controllo della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimità costituzionale anche dei decreti legislativi (oltre che
delle leggi in senso formale). Al riguardo, i rappresentanti
dell'Amministrazione hanno prospettato qualche dubbio facendo
riferimento all'art. 16 della legge 23 agosto 1988, n. 400, in base
al quale i decreti legislativi sono stati sottratti al controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti (cfr. anche l'art.
3, primo comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20). Al riguardo, il
collegio osserva che il controllo preventivo di legittimità sui
decreti legislativi atteneva ad un atto privo di efficacia giuridica
e che il mancato rispetto dei criteri dettati in sede di delega
comportava direttamente il rifiuto della registrazione. Il sindacato
sulla legittimità costituzionale di un decreto legislativ o entrato
in vigore, invece, è deciso dalla Corte costituzionale sulla base di
valutazioni formulate dal giudice remittente, che attengono
unicamente alla sussistenza di dubbi non manifestamente infondati
sulla legittimità costituzionale dell'atto. La sezione del controllo
pertanto non è più competente a formulare in materia valutazioni di
carattere definitivo (come invece avveniva in sede di controllo
preventivo di legittimita'). Nulla osta pertanto acchè la Corte dei
conti, in sezione del controllo, esamini la legittimità
costituzionale di norme con forza di legge in base alla generale
legittimazione in più occasioni riconosciuta dalla Corte
costituzionale. Ciò premesso, si ritiene che non risultino
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
del d.lgs. n. 143 del 1997 sollevate in sede di deferimento del
regolamento all'esame di questa sezione del controllo. In sede
istruttoria è stato chiesto all'Amministrazione di chiarire quale
sia la norma della legge 15 marzo 1997, n. 59 attributiva del potere
di emanare il d.lgs. n. 143 del 1997, atteso che nel preambolo di
tale decreto legislativo non è indicata alcuna specifica
disposizione a giustificazione del potere legislativo delegato
esercitato dal Governo (al riguardo nel foglio di rilievo è stato
osservato che nella "relazione" concernente il decreto legislativo,
soltanto a pag. 6, e peraltro incidenter tantum, si afferma che il
decreto legislativo "attua la parte di delega contenuta nel capo I
della legge n. 59/1997, riguardante il conferimento di compiti e
funzioni dello Stato alle regioni e la riorganizzazione delle
strutture centrali interessate da tale conferimento").
In sede di controdeduzioni l'Amministrazione ha affermato che:
a) si è fatto ricorso alla delega contenuta nell'art. 11, comma
1, lett. a), della legge n. 59 del 1997, che prevede il riordino, la
soppressione e la fusione dei Ministeri e delle amministrazioni
centrali ad ordinamento autonomo con i criteri previsti dall'art.
12;
b) constestualmente è stata anche attuata la delega contenuta
nell'art. 1 della medesima legge n. 59 del 1997, che prevede il
conferimento alle regioni di funzioni e compiti amministrativi e
conseguenzialmente permette la soppressione, la trasformazione o
l'accorpamento delle strutture centrali interessate dal conferimento
di funzioni (cfr. l'art. 3, primo comma, lett. d), della legge n. 59
del 1977);
c) il d.lgs. n. 143 del 1997 "contiene, anche, un primo utilizzo
della delega contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. b), della legge
n. 59 del 1997, che prevede il riordino degli enti pubblici
nazionali, disponendo la soppressione, accorpamento, riordinamento o
trasformazione di tutti gli enti ed istituti sottoposti alla
vigilanza del Ministero" (cfr. l'art. 3 del d.lgs. n. 143 del 1997).
Alla luce delle precisazioni formulate dall'Amministrazione, si
ritiene che tutto il d.lgs. n. 143 del 1997 sia costituzionalmente
illegittimo, per violazione degli artt. 70, 76 e 95 della
Costituzione in relazione alla mancata attuazione ed alla violazione
degli artt. 1, 3, 4, 8, 11, comma 1, lett. a) e b), 12 e 14 della
legge n. 59 del 1997 che, ad avviso dell'Amministrazione, sono state
poste a fondamento dell'esercitato potere legislativo delegato. Con
riferimento alla delega legislativa contenuta nel capo I della legge
n. 59 del 1997, che, come detto, giustifica la modifica degli
apparati statali in correlazione al trasferimento di funzioni alle
regioni, appare necessario ripercorrere tutte le varie "tappe" che
hanno portato alla emanazione del d.lgs. n. 143 del 1997, al fine di
chiarire quale sia il reale oggetto dell'asserito trasferimento di
funzioni e, conseguenzialmente, se in base a tale delega possa
ritenersi giustificata la soppressione del Ministero delle risorse
agricole, del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali, dell'Ispettorato repressioni frodi, ecc. e la contestuale
creazione del Ministero per le politiche agricole (con attribuzioni
parzialmente diverse rispetto a quelle spettanti al Ministero
soppresso).
I. - D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11.
L'art. 1, primo comma, di tale decreto legislativo ha operato il
primo trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello
Stato in materia di agricoltura e foreste, caccia e pesca nelle acque
interne (ed in particolare tutta una serie di funzioni diligentemente
elencate nel secondo comma della medesima norma).
L'art. 4 del menzionato d.P.R. n. 11 del 1972 elenca le attività
lasciate alla competenza degli organi statali.
II. - D.P.R. 24 agosto 1977, n. 616.
Il secondo intervento in materia è stato posto in essere al fine
di trasferire alle regioni a statuto ordinario le funzioni
amministrative ancora esercitate dallo Stato (nelle materie indicate
dall'art. 117 della Costituzione) successivamente all'emanazione (tra
gli altri) del d.P.R. n. 11 del 1972 (per quel che qui interessa, si
fa presente che la materia dell'agricoltura e delle foreste è
disciplinata dagli artt. 66-78; quella della caccia dall'art. 99;
quella della pesca nelle acque interne dall'art. 100).
III. - Legge 4 dicembre 1993, n. 491.
L'art. 1 del d.P.R. 5 giugno 1993, n. 176, in esito al referendum
indetto con d.P.R. 25 febbraio 1993, ha disposto l'abrogazione
dell'art. 1 del r.d. 12 settembre 1929, n. 1661 e r.d. 27 settembre
1929, n. 1663, cioè della normativa concernente il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste. Successivamente, la legge 4
dicembre 1993, n. 491: a) ha "soppresso" il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste (v. art. 1, comma 1) e ha istituito
il Ministero delle risorse agricole alimentari e forestali; b) ha
disposto che "sono di competenza delle regioni tutte le funzioni in
materia di agricoltura (comprensiva della "pesca", alla luce di
quanto chiarito dal Ministro per le politiche agricole in sede di
controdeduzioni: v. pag. 7) e foreste, di acquacoltura e agriturismo,
nonchè le funzioni relative alla conservazione e allo sviluppo del
territorio rurale, ad esclusione di quelle attribuite dalla stessa
legge n. 491 del 1993 al neo istituito Ministero delle risorse
agricole (cfr. art. 1, comma 2 della legge n. 491 del 1993). A tale
Ministero, ai sensi dell'art. 2, comma 3, della medesima legge, nelle
materie relative alla risorse agricole, forestali, agroalimentari ed
agroindustriali, alla economia contrattuale di cui alla legge 16
marzo 1988, n. 88 (concernente gli accordi interprofessionali e i
contratti di coltivazione e vendita di prodotti agricoli), ai mercati
agricolo e alimentare, all'acquacoltura e alla pesca marittima (nei
limiti di cui al successivo comma 4, lett. a), nonchè in relazione
alle competenze statali in materia di agriturismo (legge n. 730 del
1985), non vennero attribuite funzioni di amministrazione attiva
(demandate alle regioni e da queste esercitate in base alle leggi
regionali emanate in materia), bensì unicamente le seguenti
funzioni:
a) cura delle relazioni internazionali;
b) partecipazione alla redazione di accordi internazionali e
all'elaborazione delle politiche comunitarie;
c) attività generale concernente l'attuazione delle
determinazioni e dei provvedimenti comunitari;
d) definizione delle politiche nazionali, ivi comprese la
programmazione e l'attività di indirizzo e coordinamento (nel
rispetto delle procedure di cui all'art. 2, comma 3, della legge n.
400 del 1998);
e) attività previste dalla legge n. 157 del 1992 (norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio) salve le competenze del Ministero dell'ambiente e delle
regioni in base all'art. 117 della Costituzione e alle successive
norme di applicazione.
Ai sensi del quarto comma del medesimo art. 2, nei limiti di cui al
precedente comma 3 (cioè al fine di esercitare le funzioni - non di
amministrazione attiva - elencate nelle lettere a), b), c), e d) che
precedono), furono intestate al neo istituito Ministero (in quanto
prima non erano esercitate dal soppresso Ministero dell'agricoltura e
delle foreste) alcune competenze nelle seguenti materie:
a) acquacoltura e pesca (materie in cui le funzioni di
amministrazione attiva erano state trasferite alle regioni) nei
limiti delle competenze spettanti al Ministero della marina
mercantile (leggi 963/65; 41/1982, 302/1989; 72/1992), nonchè
vigilanza sull'Icram;
b) produzione dei prodotti elencati nell'allegato II del trattato
CEE, salve le competenze del Ministero dell'industria;
c) veterinaria (nei limiti fissati dall'art. 3, che attribuiva al
Comitato permanente per la veterinaria e la zootecnica alcune
funzioni non di amministrazione attiva);
d) raccolta, adduzione e distribuzione primaria delle acque
irrigue di rilevanza nazionale.
Ai sensi del sesto comma del medesimo art. 2, peraltro, la
determinazione degli obiettivi e delle linee generali della politica,
agricola, alimentare e forestale nazionale, nonchè l'individuazione
delle linee di politica agricola da sostenere in sede comunitarie ed
internazionale, nonchè l'individuazione dei criteri e delle
modalità attuative, per l'esercizio della funzione di indirizzo e di
coordinamento vennero attribuite al Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali, istituito nell'ambito (non del
Ministero delle risorse agricole, bensi') della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano (di cui all'art. 12 della legge n. 400 del 1988),
presieduto dal Ministro delle risorse agricole, e composto dai
presidenti delle regioni e delle province autonome. Lo stesso art.
2, sesto comma, elencava una serie di materie in cui il menzionato
Comitato concertava criteri ed indirizzi di intervento. Riassumendo,
in base al d.P.R. n. 11 del 1972, al d.P.R. n. 616, del 1977 e alla
legge n. 491 del 1993 (cioè nel periodo antecedente la emanazione
del d.lgs. n. 143 del 1997):
a) spettavano alle regioni tutte le funzioni di amministrazione
attiva in materia di agricoltura (comprensiva della pesca) e foreste,
di acquacoltura e agriturismo, caccia, nonchè di conservazione e
sviluppo del territorio rurale;
b) il Ministero delle risorse agricole, non era titolare di
competenze di amministrazione attiva, bensì di competenze in tema di
programmazione, indirizzo e coordinamento nelle materie sopra
elencate (e in alcune altre), nonchè in tema di relazioni
internazionali e politiche comunitarie;
c) il centro motore dell'attività di indirizzo e coordinamento
nelle materie sub a), in realtà era il Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali, organo non del Ministero delle
risorse agricole, bensì della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
IV. - Nel 1997 sette regioni hanno promosso un referendum, avente
ad oggetto l'abrogazione della legge n. 491 del 1993.
V. - Decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143. Conferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e
pesca e riorganizzazione dell'amministrazione centrale.
Con tale decreto legislativo:
a) è stata abrogata la legge 4 dicembre 1993, n. 491 ed è stato
formalmente soppresso il Ministero delle risorse agricole (v. art.
1, comma 1) (in realtà, l'abrogazione della legge n. 491 del 1993 ha
determinato anche l'estinzione di tutti gli altri organi ivi
previsti);
b) sono stati trasferiti alle regioni "tutte le funzioni ed i
compiti svolti dal (soppresso) Ministero delle risorse agricole
relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo,
caccia, sviluppo rurale ed alimentazione", ad eccezione di quelli
indicati nell'art. 2 (art. 1, comma 2);
c) è stato istituito il Ministero per le politiche agricole. In
base all'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997 tale Ministero svolge:
1) (d'intesa con la menzionata "Conferenza permanente") compiti
di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola,
agroindustriale e forestale, in coerenza con quella comunitaria (tale
competenza è analoga a quella prevista dall'art. 2, comma 3, lett.
b) e d) della legge n. 491 del 1993);
2) funzioni di rappresentanza degli interessi nazionali nelle
apposite sedi comunitarie (competenza analoga a quella prevista dalla
lett. b), dell'art. 2, comma 3, della legge n. 491 del 1993), di cura
delle inerenti relazioni internazionali (cfr. la lett. a), del
medesimo articolo), di esecuzione degli obblighi comunitari e
internazionali (cfr. la lett. c), del medesimo articolo), di proposta
in materia di funzioni governative di coordinamento ed indirizzo
(cfr. la lett. d), del medesimo articolo);
3) per quanto già di competenza del soppresso Ministero delle
risorse agricole, compiti di disciplina generale (su ciò v. in
seguito) e di coordinamento nazionale in una serie di materie di
competenza regionale, elencate nel secondo comma dell'art. 2.
4) infine, ai sensi del terzo comma dell'art. 2, sono stati
attribuiti al Ministero per le politiche agricole alcuni compiti
specifici attinenti a funzioni prettamente statali non ricollegabili
alle funzioni svolte dal soppresso Ministero delle risorse agricole
in base alla legge n. 491 del 1993. Alla luce di quanto precede,
ritiene il collegio che la norma contenuta nell'art. 1 del d.lgs. n.
143 del 1997 non abbia trasferito alcuna nuova funzione alle regioni.
Come detto, infatti, ai sensi dell'art. 2 della legge n. 491 del
1993, il Ministero delle risorse agricole non svolgeva compiti di
amministrazione attiva poichè tutte le funzioni nelle materie di cui
si tratta erano già trasferite alle regioni in base alla legge n.
491 del 1993, al d.P.R. n. 616 del 1977 e al d.P.R. n. 11 del 1972.
Risulta pertanto che la delega legislativa prevista dal capo I della
legge n. 59 del 1997 (l'unica ufficialmente menzionata nella
"relazione" concernente il d.lgs. n. 143 del 1997) è stata
utilizzata non per il trasferimento di funzioni alle regioni, bensì
è stata richiamata unicamente per giustificare formalmente
l'emanazione di un decreto legislativo di soppressione di un
Ministero e di contestuale creazione di uno analogo. In altri
termini, alla luce della prospettata evoluzione normativa in tema di
agricoltura, si è dell'avviso che l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
143 del 1997 non abbia operato alcun trasferimento alle regioni di
funzioni e compiti svolti dal soppresso Ministero delle risorse
agricole. Il trasferimento di funzioni in materia di agricoltura,
ecc. operato dal d.P.R. n. 11 del 1972, dal d.P.R. n. 616 del 1977 e
dall'art. 1 della legge n. 491 del 1993, infatti, appare totale. Da
quanto precede, pertanto, risulta evidente che l'utilizzazione della
delega legislativa contenuta nell'art. 1 della legge n. 59 del 1997 e
solo "virtuale" e, conseguentemente, che qualsiasi modifica
dell'apparato statale preesistente all'emanazione del d.lgs. n. 143
del 1997 non può essere giustificata in base al disposto dell'art.
3, primo comma, lett. d), della legge n. 59 del 1997 che permette la
soppressione, la trasformazione o l'accorpamento delle strutture
(centrali e periferiche) interessate dal conferimento di funzioni e
compiti, da attuare tramite regolamenti delegati ai sensi dell'art.
7, comma 3, della legge n. 59 del 1997. Ad analoghe conclusioni,
peraltro, dovrebbe pervenirsi anche nel caso in cui dovesse ritenersi
che sia stato operato un minimo trasferimento di funzioni (del tutto
residuali) alle regioni. Infatti, il totale sconvolgimento della
preesistente struttura statale (e non) non potrebbe essere
giustificata neanche in tale ipotesi. L'Amministrazione, in sede di
controdeduzioni, altresì ha affermato che si è fatto ricorso anche
"alla delega contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. a), della legge
n. 59 del 1997, che prevede il riordino, la soppressione e la fusione
dei Ministeri e delle amministrazioni centrali ad ordinamento
autonomo, con i criteri previsti dall'art. 12". Al riguardo -
premesso che il d.lgs. n. 143 del 1997 ha soppresso un Ministero e
contestualmente ne ha creato uno nuovo - si è dell'avviso che in
sede di individuazione dei compiti spettanti al neo istituito
Ministero per le politiche agricole (il d.lgs. n. 143 del 1997 si
occupa dell'organizzazione del Ministero soltanto nell'art. 2, comma
4) non sia stato applicato alcun principio e criterio direttivo tra
quelli indicati nell'art. 12 della legge n. 59 del 1997
(l'Amministrazione in sede di controdeduzione si è limitata al
generico richiamo dell'art. 12).
I principi e criteri direttivi elencati nell'art. 12 della legge n.
59 del 1997, infatti attengono:
1) quelli di cui alle lettere a), d) ed e) alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri;
2) quello di cui alla lettera b) al trasferimento a Ministeri di
compiti della Presidenza deI Consiglio;
3) quelli indicati nelle lettere c), n), s), e t) al personale;
4) quelli indicati nelle lettere h), i) ed l) alle strutture
periferiche;
5) quelli di cui alle lettere m), o), p), q) ed r) ad aspetti di
carattere generale concernenti la struttura del bilancio dello Stato
gli uffici di diretta collaborazione con il Ministro, la speditezza
dell'azione amministrativa, la istituzione di servizi centrali di
controllo interno, la flessibilità dell'organizzazione
amministrativa;
6) gli unici principi e criteri direttivi che attengono alla
ristrutturazione, funzionale ed organizzativa, degli apparati
ministeriali sono quelli indicati nelle lettere f) e g). Non sembra,
peraltro, che tali ultimi principi e criteri direttivi possano essere
posti a fondamento della normativa contenuta nel d.lgs. n. 143 del
1997. Infatti, la lettera f) concerne la "razionalizzazione e
redistribuzione delle competenze tra i Ministeri" ... "in ogni caso
riducendone il numero"; la lettera g), invece, è finalizzata alla
eliminazione delle "duplicazioni organizzative e funzionali".
Infine, irrilevante in materia appare il richiamo, contenuto nel
primo comma dell'art. 12 della legge n. 59 del 1997 ai principi
generali desumibili dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, dalla legge 7
agosto 1990, n. 241 e dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29.
Conclusivamente, ritiene il collegio che nessun criterio
giustifichi:
a) la soppressione di un singolo Ministero e la creazione di un
nuovo apparato analogo al primo ovvero, più semplicemente, la
modifica di una singola struttura ministeriale (a tale ultimo fine
non sarebbe stata necessaria la concessione di una delega legislativa
essendo possibile provvedere con i regolamenti governativi delegati
previsti dall'art. 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988);
b) l'attribuzione di nuove funzioni ad apparati centrali. Al
riguardo, si osserva che il soppresso Ministero delle risorse
agricole non era titolare nè, dei compiti di disciplina generale e
di coordinamento nazionale di cui all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n.
13 del 1997, nè delle funzioni elencate nell'art. 2, comma 3, del
medesimo decreto legislativo, nè svolgeva funzioni di "vigilanza"
nelle materie di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 143;
c) la mera soppressione di funzioni amministrative (ad. es. le
funzioni menzionate nell'art. 2, comma 4, lettere b) e c), della
legge n. 491 del 1993 non risultano intestate al Ministero per le
politiche agricole), non giustificata dalla eliminazione di
duplicazioni funzionali. L'ultima delega esercitata sarebbe quella
contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. b), della legge n. 59, in base
al quale è stato emanato l'art. 3 del d.lgs. n. 143 del 1997. Al
riguardo, si osserva che la norma delegante permette l'emanazione di
decreti legislativi unicamente al fine di "riordinare gli enti
pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e
previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per
azioni, controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, che
operano, anche all'estero, nella promozione e nel sostegno pubblico
al sistema produttivo nazionale". L'art. 3, comma 1, del d.lgs. n.
143 provvede a sopprimere indistintamente tutti gli enti, istituti e
aziende sottoposti alla vigilanza del Ministero delle risorse
agricole, senza specificare:
a) per gli enti pubblici che deve trattarsi di "enti nazionali";
b) per le istituzioni di diritto privato e per le società per
azioni che tali entità devono operare al fine della promozione e del
sostegno pubblico al sistema produttivo nazionale e devono essere
controllare dallo Stato (per le società per azioni, ciò significa
che deve trattarsi di società il cui pacchetto azionario di
controllo deve essere direttamente ovvero indirettamente, posseduto
dallo Stato).
In materia l'Amministrazione ha affermato che il Ministero per le
politiche agricole attualmente vigila sugli Istituti di ricerca e
sperimentazione agraria, sull'Unire e i relativi enti tecnici,
sull'Ismra, sull'Inea, sull'Aima, sull'Idaic, sulla Cassa per la
proprietà contadina, sull'Ense, sull'Ente nazionale Risi, sulla Ribs
S.p.a., sulla Finagra S.p.a., sull'Agecontrol S.p.a., sull'Istituto
nazionale della nutrizione, sui Consorzi agrari, sull'Enci, e sugli
enti irrigui Apulo-Lucano ed Umbro-Toscano.
Ritiene il collegio che non tutti gli enti indicati (es. i consorzi
agrari e gli enti irrigui) rientrino nelle tipologie e rispettino le
condizioni delineate nell'art. 11, comma 1, lett. b). Esauriti gli
aspetti di carattere generale attinenti alla legittimità
costituzionale del d.lgs. n. 143 del 1997 nel suo complesso, si
ritiene di dovere sollevare ulteriori quetioni di legittimità
costituzionale in merito a singole disposizioni del decreto
legislativo. Costituzionalmente illegittimi, anzitutto, appaiono gli
artt. 3, comma 2, 4 e 5 del d.lgs. n. 143 del 1997. Al riguardo,
ritiene il collegio che il condizionamento della operatività della
disciplina contenuta nel d.lgs. n. 143 del 1997 all'entrata in vigore
dei provvedimenti attuativi delle disposizioni degli artt. 3 e 4
(detti provvedimenti non sono stati ancora emanati; risulta, invece,
che il Governo, nonostante la disposta soppressione, stia provvedendo
ad emanare ulteriori decreti legislativi di riforma degli enti in
questione) e l'attribuzione al Ministero per le politiche agricole
delle funzioni di vigilanza e di tutte le altre funzioni facenti capo
al soppresso Ministero delle risorse agricole siano in contrasto: a)
con i criteri direttivi previsti nella legge n. 59 del 1997; b)
seppur indirettamente, con il limite temporale imposto al Governo per
l'esercizio della delega. Per quel che concerne il primo aspetto, ci
si limita ad osservare che nessun criterio tra quelli indicati
dall'art. 12 della legge n. 59 del 1997 prevede tale
"condizionamento". Ininfluente in materia, appare il disposto
dell'art. 7, comma 1, della legge n. 59 del 1997 in quanto tale
norma: a) si riferisce unicamente alla delega di cui agli artt. 1, 3
e 4 della legge (nel caso di specie sostanzialmente non esercitata) e
pertanto non può essere richiamata per giustificare una normativa
emanata in sede di esercizio delle deleghe legislative contenute
nell'art. 11, comma 1, lettere a) e b), della legge n. 59 del 1997.
Sotto il secondo profilo, inoltre, si osserva che i "tempi" concessi
al Governo risultano sostanzialmente violati, se nonostante la
formale emanazione della normativa delegata, nulla cambia per un
tempo indefinito e non definibile, essendo lasciate alla
discrezionalità del Governo tutte le decisioni concernenti
l'emanazione delle disposizioni attuative.
Infine, condivisibili appaiono anche i dubbi prospettati già in sede
istruttoria in merito alla legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1 e 2, del d.lgs. n. 143 del 1997. In particolare, anzitutto,
è stato osservato che l'elaborazione e il coordinamento delle linee
di politica agricola, agroalimentare e forestale (di cui all'art. 2,
comma 1, del d.lgs. n. 143 del 1997), godendo le regioni di potestà
legislativa in materia, non può essere svolta "a livello
amministrativo dal Ministero", bensì tramite una "legge quadro" che,
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, fissi i principi
fondamentali che le regioni devono rispettare nell'esercizio della
potestà legislativa loro attribuita. La risposta fornita
dall'Amministrazione appare del tutto insoddisfacente. In sede di
controdeduzioni è stato affermato che "l'elaborazione e
coordinamento della linea di politica (ovviamente) nazionale agricola
e forestale, in coerenza con quella comunitaria, è attribuzione
dello Stato che la esercita sia con l'azione di governo, sia con le
leggi o provvedimenti quadro, la cui proposta compete ai Ministeri di
settore". Non risulta chiaro, infatti, in qual modo "l'azione di
governo" e "provvedimenti quadro" possano incidere in materie in cui
sussiste la potestà legislativa regionale; al riguardo si osserva
che anche le "materie" elencate dall'art. 2, secondo comma, del
d.lgs. n. 143 del 1997 - rientrando nelle materie già prese in
considerazione in sede di trasferimento di funzioni - sono di
competenza regionale.
In tal senso si sono pronunciate le regioni (cfr. le seguenti leggi
regionali: 1) Veneto: legge 10 luglio 1998, n. 23 (art. 2); 2)
Abruzzo: legge 21 aprile 1998, n. 25 (art. 2); 3) Toscana: legge 6
febbraio 1998, n. 9 (art. 2); 4) Calabria: legge 23 luglio 1998, n. 9
(art. 1, comma 2); 5) Umbria: legge 2 aprile 1998, n. 10 (art. 2);
6) Campania: legge 7 aprile 1998, n. 5 (art. 1). Dette leggi
regionali, essendo state vistate dal Commissario del Governo (art.
127 della Costituzione), costituiscono sicuramente un inoppugnabile
elemento da utilizzare al fine di interpretare la normativa contenuta
nell'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 143 del 1997.
In sede istruttoria, altresì, alla luce del fatto che tutte le
funzioni in materia di agricoltura, ecc. sono state trasferite alle
regioni, è stato osservato che l'attribuzione in detto ambito al
Ministero per le politiche agricole di compiti di "coordinamento
nazionale" appare in contrasto con il disposto dell'art. 8 della
legge n. 59 del 1997 che, ridisciplinando la materia attinente
all'esercizio delle funzioni di indirizzo e coordinamento, detta una
normativa sicuramente non derogabile da un decreto legislativo
emanato in connessione al trasferimento (fittizio) di funzioni alle
regioni ed in base a deleghe legislative contenute in altra norma
della medesima legge n. 59 del 1997 che nulla prevedono al riguardo.
Anche in questo caso le controdeduzioni della Amministrazione non
chiariscono i dubbi sopra prospettati. Al riguardo, osserva il
collegio che in materia di indirizzo e coordinamento delle funzioni
amministrative regionali l'art. 8 della legge n. 59 del 1997 non
prevede alcuna "competenza generale e non episodica da parte della
competente struttura ministeriale". Infatti, gli atti di indirizzo e
coordinamento sono adottati autonomamente dallo Stato (con
deliberazione del Consiglio dei Ministri) soltanto nei casi in cui
non sia stata raggiunta l'intesa con la "Conferenza permanente"
ovvero con la singola regione interessata.
Infine, sempre con riferimento all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n.
143 del 1997 in sede istruttoria era stato chiesto di chiarire quale
sia l'esatto significato dell'espressione "disciplina generale".
Il Ministro per le politiche agricole ha testualmente affermato:
"Per ''disciplina generale'' deve intendersi l'adozione delle
disposizioni normative ed amministrative generali regolanti le
materie elencate nell'art. 2, comma 2, la cui concreta attuazione è
demandata alle regioni".
Trattasi di affermazione che evidenzia in modo chiaro il totale
stravolgimento del sistema dei rapporti Stato-regioni, delineato
dall'art. 117 della costituzione e dall'art. 8 della legge n. 59 del
1997, operato dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 143 del 1997.
Sotto il primo profilo si osserva che non può essere ammessa la
sussistenza di potestà regolamentare dello Stato (Governo o singolo
Ministero) nelle materie elencate dall'art. 117 della Costituzione.
In tali materie le "norme" vengono dettate dallo Stato tramite "leggi
quadro" ovvero dalle regioni mediante le leggi regionali. Tertium non
datur. Sotto il secondo profilo (adozione di "disposizioni
amministrative generali") si rinvia a quanto esposto in tema di
adozione di atti di indirizzo e coordinamento (al riguardo, peraltro,
si ricorda che, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione, le regioni sono competenti a svolgere le funzioni
amministrative in tutte le materie in cui sussiste la loro potestà
legislativa). Per i motivi che precedono, ad avviso della sezione,
le questioni di legittimità costituzionale sopra esaminate appaiono
rilevanti e non manifestamente infondate.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 del decreto
legislativo 4 giugno 1997, n. 143, per violazione degli artt. 70, 76
e 95 della Costituzione in relazione alla mancata attuazione e alla
violazione degli artt. 1, 3, 4, 8, 11, comma 1, lettere a) e b), 12 e
14 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
Dispone la sospensione di giudizio;
Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla cancelleria
della Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per le
politiche agricole, nonchè di comunicarla ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Roma, addì 10 giugno 1999.
Il presidente: Delfini
99C0870