1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 26-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 - 7 gennaio 2008
Ordinanza dell'8 gennaio 2008 emessa dal Tribunale di Bari nel procedimento civile promosso da CBH Citta' di Bari Hospital S.p.A. contro A.S.L. Puglia 1 Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modalita' di rimborso dei costi relativi all'applicazione di endoprotesi - Azione civile proposta da societa' erogatrice di prestazioni di cura per ottenere la condanna della convenuta ASL Puglia 1 al pagamento delle somme dovute per le prestazioni rese, in regime di accreditamento, nell'anno 2001 e nei mesi da gennaio a maggio 2002 - Istanza di pronuncia di ordinanza ingiunzione ex art. 186-ter cod. proc. civ. - Ritenuta applicabilita' nel giudizio a quo dell'art. 21 della L.R. n. 7 del 2002 che ha rideterminato retroattivamente le modalita' di rimborso dei costi relativi all'applicazione delle endoprotesi, quali precedentemente delineate nella deliberazione del Consiglio regionale n. 346 del 1998 - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell'affidamento in ordine alla certezza dei rapporti giuridici - Incidenza sulla liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, art. 21. - Costituzione, artt. 3 e 41. (008C0202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 26-3-2008)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 8661/07 R.G. tra la CBH Città di Bari Hospital S.p.A. e la A.S.L.
Puglia 1, alias A.S.L. BA.
P r e m e s s o
Con atto notificato il 19 luglio 2007 la CBH Città di Bari
Hospital S.p.A. ha convenuto in giudizio la A.S.L. Puglia 1, alias
A.S.L. BA. per ivi sentirla condannare al pagamento della somma di e
2.933.264,09 oltre accessori di legge e rivalutazione monetaria come
da allegate fatture relative a prestazioni di cura erogate, in regime
di accreditamento, nell'ambito territoriale della ex ASL BA/4
nell'anno 2001 e nei mesi da gennaio a maggio 2002.
Ha esposto l'attrice a fondamento della domanda che:
in data 8 marzo 1995 il Consiglio regionale della Puglia con
deliberazione n. 995 (all. 2 della produzione attrice) approvava «dal
1 gennaio 1995 le tariffe delle prestazioni di assistenza
ospedaliera», sulla base della delibera di Giunta regionale n. 728
del 6 marzo 1995; fra le altre previsioni il Consiglio deliberava
«che l'eventuale applicazione di protesi comporta un abbattimento del
relativo D.R.G. del 30% e il costo della protesi viene rimborsato con
una riduzione pari almeno al 35% del prezzo di listino al 31 dicembre
1994 e con presentazione di relativa fattura quietanzata»;
in data 29 settembre 1998 il Consiglio regionale della Puglia
con deliberazione n. 346 ad integrazione della deliberazione del
Consiglio regionale n. 995/1995 (oltre che di quella n. 16/1995),
sulla base della delibera di Giunta regionale n. 6984 del 16
settembre 1997 («modalità fatturazione endoprotesi») deliberava «di
autorizzare le aziende, gli Enti, le strutture di cui agli articoli
26, 44 lett. a), 41 e 42 (IRCCS) privati e pubblici della legge
n. 833/1978 a fatturare, in caso di applicazione di protesi, con una
delle seguenti modalita': a) con le tariffe corrispondenti al
raggruppamento omogeneo di diagnosi (DRG) comprensivo del costo della
protesi; b) con le tariffe corrispondenti al raggruppamento omogeneo
di diagnosi (DRG) ridotte del 20% e rimborso del costo della protesi
ridotto del 25% del prezzo di listino dell'anno precedente» Siffatta
autorizzazione riguardava anche la società odierna attrice, la quale
impiantava numerose endoprotesi per le quali veniva rimborsata dalla
A.S.L. BA/4 in base ai criteri indicati nella predetta delibera del
Consiglio regionale n. 346 del 29 settembre 1998.
con determinazione dirigenziale n. 171 del 22 marzo 2001, il
dirigente responsabile di settore stabiliva che, «in caso di
applicazione di protesi, gli enti e le strutture interessate che
optano per la seconda modalità di rimborso tra quelle indicate in
premessa devono fatturare con le tariffe corrispondenti al
raggruppamento omogeneo di diagnosi (DRG) ridotte del 20% e rimborso
del costo sostenuto per l'acquisto delle protesi con riduzione del
25% del costo medesimo risultante dalla fattura»; in tal modo il
dirigente, pur affermando di dovere precisare l'interpretazione
autentica della delibera di Consiglio regionale n. 346 del 1998, in
realtà ne modificava il contenuto e la portata e del tutto
illegittimamente determinava nuove modalità di pagamento (il
riferimento non era più al listino dell'anno precedente, ma alla
fattura);
la predetta delibera dirigenziale, unitamente alla nota prot.
n. 345/01 della A.S.L. BA/4 Ossia la nota con la quale la A.S.L.
BA/4, aveva inviato la C.B.H. S.p.A. a contabilizzare le prestazioni
erogate secondo quanto disposto dalla determinazione dirigenziale
n. 171 del 2001 (all. 6 della produzione attrice). ed ogni altro atto
connesso, presupposto e conseguente, a seguito del ricorso presentato
dalla C.B.H. S.p.A veniva annullata dal Tribunale amministrativo per
la Puglia, con sentenza del 17 luglio 2002, n. 3370 (all. 8 della
produzione attrice); il tribunale, fra l'altro, negava che la
delibera dirigenziale fosse di interpretazione, essendo «piuttosto
riconducibile nell'area nazionale del provvedimento di riforma», e
ritenendo pertanto sussistente un vizio di incompetenza relativa,
«risultando adottato da un organo amministrativo che non aveva la
potestà per provvedere»;
poco prima della decisione del Tribunale amministrativo
regionale Puglia, la Regione Puglia emanava la l.r. n. 7 del 21
maggio 2002 con la quale, all'art. 21, stabiliva:
«1. - La deliberazione di Consiglio regionale n. 346 del 29
settembre 1998, in relazione alla prescrizione della presentazione
della fattura contenuta nella deliberazione di Consiglio regionale
n. 995 dell'8 marzo 1995, deve essere interpretata nel senso che
l'applicazione di endoprotesi è regolata ai fini del rimborso dei
relativi costi con una delle seguenti modalita':
a) con la tariffa corrispondente al raggruppamento omogeneo di
diagnosi (DRG), come tale comprensiva del costo della protesi;
b) con la tariffa corrispondente al raggruppamento omogeneo di
diagnosi (DRG) ridotta del 20 per cento, maggiorata in misura pari al
rimborso del costo sostenuto per l'acquisto della endoprotesi. Detto
rimborso è ammesso nella misura del minor importo tra quello del
prezzo di listino depositato presso le competenti istituzioni
riferito all'anno precedente, decurtato del 25 per cento, e quello
risultante dalle fatture emesse dal fornitore, al netto delle note di
credito ed eventuali altri abbuoni, sconti e benefici, di qualsiasi
altra natura direttamente e/o indirettamente correlati a dette
fatture.
2. - Ai fini di cui al comma 1 l'Azienda USL, al momento del
riconoscimento dei rimborsi, esercita i dovuti controlli anche di
natura fiscale. Le strutture transitoriamente accreditate sono
tenute, ai sensi dell'art. 8-octies del d.lgs. n. 502/1992 e
successive modificazioni, ad adempiere al prescritto debito
informativo. A decorrere dal 1 gennaio 2001 le suddette modalità
sono applicate con riferimento alle tariffe di cui all'art. 20, comma
2, della legge regionale 28 dicembre 2000, n. 28»;
avverso la sentenza n. 3370/2002 del Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, la Regione Puglia proponeva appello dinanzi
al Consiglio di Stato, il quale, attesa la sopravvenuta adozione
della l.r. n. 7/2002, con sentenza n. 2383 del 2003, riteneva
assorbita la questione posta dalla società attrice in ordine alla
determinazione dirigenziale n. 171/2001 e dichiarava pertanto
improcedibile il ricorso introduttivo della C.B.H. S.p.A.; lo stesso
Consiglio di Stato comunque in motivazione stabiliva che
«l'applicazione del nuovo sistema dovrà essere effettuato dalle
aziende sanitarie e se la somma liquidata dovesse essere conforme
alle richieste della società verrebbe meno la materia del
contendere; se invece ciò non dovesse avvenire vi potrà essere un
ulteriore ricorso della società, con conseguente rilevanza in tale
giudizio dell'eventuale questione di costituzionalità della
disposizione legislativa regionale».
la legge n. 7 del 2002 e in particolare l'art. 21, lungi
dall'essere una legge interpretativa, fissa una modalità di rimborso
nuova e differente rispetto a quella stabilita dalla deliberazione
del Consiglio regionale della Puglia n. 346 del 1998, sicchè la
stessa legge non può che trovare applicazione soltanto alle
situazioni esauritesi dopo la sua entrata in vigore.
Costituendosi in giudizio la convenuta ha contestato la fondatezza
della domanda sulla scorta di quanto previsto previsto dalla citata
legge n. 7/2002 la quale, fornendo un'interpretazione autentica della
deliberazione del Consiglio regionale n. 346/1998, aveva risolto il
contrasto sorto in sede di interpretazione della detta deliberazione.
All'udienza del 18 dicembre 2007 l'attrice ha chiesto emettersi
ingiunzione di pagamento ex art. 186-ter c.p.c. sulla scorta di
un'interpretazione costituzionalmente orientata del citato art. 21
l.r. Puglia n. 7/2002 (nel senso di ritenere che la stessa sia
applicabile solo alle prestazioni erogate successivamente alla sua
entrata in vigore) ed in subordine ha sollevato questione di
costituzionalità della suddetta norma
O s s e r v a
Deve i primo luogo rilevarsi che la richiesta formulata
dall'attrice di accoglimento della richiesta formulata ex art.
186-ter c.p.c.c. in base ad una lettura costituzionalmente orientata
dell'art. 21, l.r. Puglia n. 7/2002 non può trovare accoglimento
atteso che l'invocato principio ermeneutica trova applicazione
soltanto laddove la norma sia suscettibile di diverse
interpretazioni, tra le quali scegliere quella più aderente al
dettato costituzionale, laddove nel caso di specie la disposizione in
esame stabilisce in maniera chiara ed in equivoca che la disciplina
di cui alla norma in esame si applica anche ai rapporti sorti
anteriormente all'entrata in vigore della legge che la contiene.
Per quanto attiene alla questione di costituzionalità sollevata
in ordine all'art. 21 della legge regionale Puglia 21 maggio 2002,
n. 7, essa, ad avviso del giudicante è rilevante e non
manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza della questione, ai fini della decisione
sulla richiesta di pronuncia dell'ordinanza ex art. 186-ter c.p.c.,
essa è più che evidente considerato che ove non trovasse
applicazione il cit. art. 21 sussisterebbero i presupposti per
l'emissione del provvedimento richiesto tenuto conto che:
il credito azionato risulterebbe provato sulla scorta delle
fatture allegate e della mancata contestazione da parte della
convenuta in ordine all'esecuzione delle prestazioni nelle medesime
indicate;
la rilevante entità della somma dovuta concreta il pericolo nel
ritardo, essendo una somma necessaria per assicurare lo svolgimento e
lo sviluppo dell'attività di impresa della CBH S.p.A.
Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza, essa deve
essere esclusa con riferimento agli articoli 101, 102 e 104 Cost.
atteso che se è vero che la l.r. n. 7 del 2002 è intervenuta nel
corso del giudizio intentato dalla CBH nei confronti della ASL BA/4,
dinanzi al giudice amministrativo, giudizio che il Consiglio di Stato
ha dichiarato improcedibile proprio a seguito della emanazione della
suddetta legge, deve tuttavia rilevarsi in diritto che «La funzione
giurisdizionale invero non può dirsi violata per il solo fatto
dell'intervento legislativo, perchè il legislatore non tocca la
potestà di giudicare, quando, come nella specie, si muove sul piano
generale ed astratto delle fonti e costruisce il modello normativo,
cui la decisione giudiziale deve riferirsi» (sentenze n. 397 del
1994, n. 402 del 1993) ed in linea di fatto che nel caso in
questione, «il legislatore ha agito sul piano delle fonti,
delimitando la fattispecie normativa presupposto della potestas
iudicandi senza ingerirsi nella specifica risoluzione delle concrete
fattispecie in giudizio» sicchè, «la dedotta interferenza sul potere
giurisdizionale non appare - tanto più non sussistendo
giurisprudenza consolidata in materia - lesiva della divisione dei
poteri, e dunque non risultano violati, sotto questo profilo, gli
artt. 101, 102 e 104 della Costituzione» (Corte cost. sent.
n. 432/1977).
La questione di costituzionalità non appare, invece,
manifestamente infondata in relazione agli articoli 3 e 41 Cost.
Deve in primo luogo rilevarsi che non può condividersi la tesi
difensiva della convenuta secondo la quale la norma in questione
sarebbe una norma di interpretazione autentica della delibera
n. 346/1998, sicchè essa ben potrebbe applicarsi a situazioni
esauritesi prima della sua entrata in vigore.
Il raffronto fra i vari testi normativi sopra riportati evidenzia,
infatti, in maniera manifesta che l'art. 21 in oggetto, lungi dal
fornire una «interpretazione autentica» della citata delibera del
Consiglio regionale n. 346/1998, viene a dettare una norma con cui si
modifica quanto contenuto e disposto nella stessa delibera n. 346 del
1998.
Invero l'art. 21 della l.r. n. 7/2002, nonostante il nomen
attribuito, è una disposizione che introduce, in via retroattiva a
partire dal 1 gennaio 2001, un nuovo (e differente rispetto al
passato) metodo di rimborso delle protesi fino ad allora
costantemente ed univocamente applicato secondo il dettame della
deliberazione n. 346/1998, senza che fossero sorti dubbi
interpretativi di sorta. Infatti il «carattere interpretativo deve
peraltro desumersi non già dalla qualificazione che tali leggi danno
di se stesse, quanto invece dalla struttura della loro fattispecie
normativa, in relazione cioè ad "un rapporto fra norme - e non fra
disposizioni - tale che il sopravvenire della norma interpretante non
fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si saldano
fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario" (sentenza
n. 424 del 1993; analogamente n. 39 del 1993; n. 155 del 1990 e
n. 233 del 1988)» (così Corte cost. 23 novembre 1994, n. 397).
Nello stesso senso si è espressa la Corte di cassazione: «una
legge autodichiarantesi interpretativa assume realmente tale
carattere, con la connessa efficacia retroattiva, soltanto se
fornisce una interpretazione già in precedenza possibile della legge
interpretata, indicando, tra tutte le interpretazioni astrattamente
ricavabili da essa, quella conforme alla voluntas legis» (Cass. civ.
3 aprile 1990 n. 2704).
Orbene, nel caso di specie il tenore chiaro ed inequivocabile del
testo della delibera del Consiglio regionale n. 346/1998 esclude che
la stessa potesse lasciare spazio a più soluzioni interpretative.
Escluso dunque il carattere interpretativo della disposizione in
esame, deve ulteriormente osservarsi che che se è vero che «il
divieto di legge retroattiva è costituzionalmente prescritto
soltanto per la legge penale», è anche vero che «il legislatore
ordinario ben può emanare norme retroattive, purchè adeguatamente
giustificate sul piano della ragionevolezza e non in contrasto con
singoli valori ed interessi costituzionalmente protetti, così da non
incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi precedenti, non potendosi escludere norme retroattive anche
quando incidenti su diritti di natura economica» (Corte cost. 23
dicembre 1997, n. 432). In altre parole, la possibilità di adottare
norme aventi efficacia retroattiva trova un limite nella loro
«adeguata e ragionevole giustificazione, tale da evitare che la
disposizione retroattiva possa «trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti» o possa contrastare «con altri
principi o valori costituzionali specificamente protetti» (sent.
numeri 6 del 1994; 822 del 1988; 349 del 1985).
Nel caso di specie, vi è stata una evidente violazione dei
principi della ragionevolezza e dell'affidamento nonchè di quello
della libera iniziativa economica (art. 41 Cost.), in quanto, da un
lato, è pacifico, perchè non contestato, che fino alla determina
dirigenziale n. 171 del 2001 ed alla l.r. n. 7 del 2002, non era
sorta alcuna questione o alcun dubbio circa l'interpretazione della
deliberazione del Consiglio regionale n. 346 del 1998, sicchè non
era assolutamente prevedibile la soluzione innovativa, adottata dal
legislatore regionale rispetto a quella derivante dalla normativa
precedente e dalla prassi e, dall'altro, la società attrice
nell'esercizio della propria attività d'impresa aveva fatto
affidamento nell'eseguire le proprie prestazioni sul comportamento
uniforme e non dubbio dell'amministrazione tenuto sulla base della
deliberazione del Consiglio Regionale n. 346 del 1998.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, deve rimettersi
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21 della legge Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, nella
parte in cui estende, retroattivamente a partire dal 1 gennaio 2001,
la sua efficacia a situazioni definite prima della sa entrata in
vigore, ossia prima del 21 maggio 2002, per violazione degli articoli
3 e 41, Cost., e conseguentemente sospendersi il processo ex art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, proposta dalla CBH Città di Bari Hospital S.p.A.
dell'art. 21 della legge Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, nella
parte in cui estende, retroattivamente a partire dal 1 gennaio 2001,
la sua efficacia a situazioni definite prima della sua entrata in
vigore, ossia prima del 21 maggio 2002, per violazione degli articoli
3 e 41, Cost.
Sospende il procedimento in corso ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente della Giunta regionale e
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Puglia.
Bari, addì 7 gennaio 2008
Il giudice: Magaletti