1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 519 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 28 febbraio 2007 dal tribunale di Novara nel procedimento civile promosso da Filisetti Antonio contro Sestri S.p.a. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Opposizione di terzo all'iscrizione di fermo amministrativo su veicoli non appartenenti al debitore contribuente sottoposto ad esecuzione - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione alle commissioni tributarie, anziche' al giudice ordinario, delle opposizioni promosse da terzi che assumono di essere proprietari dei beni assoggettati a fermo e che non hanno alcun contenzioso pendente innanzi alle commissioni tributarie - Contrasto con l'orientamento espresso dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza - Asserita lesione del diritto di difesa del terzo opponente. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, comma 1, lett. e-ter), aggiunta dall'art. 35, comma 26-quinquies, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248. - Costituzione, artt. 24 [e artt. 3, 25, primo comma, e 102, comma secondo]. (007C0929) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2007)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale, in
relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione italiana,
dell'art. 35, comma 26-quinquies, della legge 4 agosto 2006, n. 248,
nella parte in cui ha introdotto la lettera e-ter) all'art. 19 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, che ha attribuito alla
giurisdizione delle commissioni tributarie i ricorsi contro i
provvedimenti di fermo amministrativo di cui all'art. 86 del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni, proposti anche
dai terzi opponenti, proprietari di beni mobili registrati e non
aventi alcun contenzioso pendente dinanzi alle predette commissioni;
Nella causa civile iscritta al n. 3042/2006 R.G.A.C. e promossa
da Filisetti Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo
Silvestri del foro di Novara, ricorrente contro Sestri S.p.a.,
rappresentata e difesa dall'avv. Eugenio Novario del foro di Novara,
convenuta.
Oggetto: opposizione di terzo alla iscrizione del fermo
amministrativo su veicoli non di proprietà del debitore contribuente
esecutato.
Letti gli atti e i documenti della causa, lette le comparse
conclusionali dei difensori delle parti;
Osservato quanto segue
Il ricorrente di cui sopra, con ricorso depositato il
21 settembre 2006 presso la cancelleria del giudice della esecuzione
del Tribunale di Novara, ha proposto opposizione avverso la
iscrizione del fermo amministrativo su due autoveicoli di sua
proprietà che erano appartenuti al debitore esecutato contribuente
CET SAS e che però erano stati venduti ad un'asta pubblica del
28 febbraio 2005 a cui l'opponente aveva partecipato, aggiudicandosi
detti beni mobili registrati, sui quali, in seguito, la Sestri
S.p.a., concessionaria della riscossione dei tributi per la Provincia
di Novara, aveva emesso in data 10 giugno 2006 i provvedimenti di
fermo amministrativo (trascritti in data 25 ottobre 2006) su entrambi
gli automezzi pregiudicandone il loro uso da parte del legittimo
proprietario opponente.
Il g.e. sospendeva la efficacia del fermo amministrativo fissando
per la comparizione delle parti dinanzi a sè l'udienza del
17 novembre 2006.
A tale udienza la Sestri S.p.a. si costituiva in giudizio
affermando che nella fattisecie la competenza (rectius la
giurisdizione) a conoscere della controversia spettava alla
Commissione tributaria provinciale di Novara, ai sensi dell'art. 35,
comma 26-quinquies introdotto dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, di
conversione in legge del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, che
aveva modificato l'art. 19 della d.lgs. n. 546/1992 aggiungendo la
lettera e-ter) con la quale veniva disposto che alle commissioni
tributarie poteva essere proposto ricorso avverso il fermo
amministrativo dei beni mobili registrati di cui all'art. 86 del
d.P.R. n. 602/1973 e successive modificazioni, con la conseguenza che
il giudice ordinario non aveva più giurisdizione in materia di fermo
amministrativo.
L'opponente invece, con la presentazione del ricorso e il
deposito di documentazione, insisteva implicitamente per
l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario per la
particolare fattispecie posta all'esame di quest'ultimo, ovvero
perchè la opposizione da parte di un terzo proprietario di beni
mobili registrati, sottoposti a provvedimento di fermo pur non
essendo più intestati al debitore contribuente esecutato da parte
della Sestri S.p.a., non era collegata ad alcun rapporto tributario
oggetto di controversia pendente dinanzi alle Commissioni tributarie:
infatti il terzo opponente non contestava la legittimità della
pretesa tributaria fatta valere nei conforti del debitore esecutato,
ma l'applicazione del fermo a beni mobili di sua proprietà, diritto
soggettivo assoluto che chiedeva di difendere dinanzi al giudice
ordinario.
Il giudice, fatte precisare le conclusioni e trattenuta la causa
a sentenza, con la presente ordinanza ritiene di sollevare d'ufficio
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 35, comma
26-quinquies, della legge n. 248/2006, che ha introdotto la lettera
e-ter all'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, in relazione agli articoli
3 e 24 della Costituzione, e quindi di dover rimettere suddetta
questione alla Corte costituzionale che risulta rilevante e non
manifestamente infondata per i seguenti motivi.
1) Rilevanza della questione nella controversia de quo.
La questione della affermazione della giurisdizione del giudice
ordinario risulta assolutamente rilevante nel procedimento de quo
perchè l'art. 35, comma 26-quinquies, della citata legge
n. 248/2006, sembra deporre chiaramente per l'esclusione della
giurisdizione del giudice ordinario in ogni caso di fermo
amministrativo (anche non collegato ad un ricorso di natura
tributaria) e quindi solo la pronuncia della illegittimità
dell'articolo citato, quanto meno per la parte in cui devolve alle
commissioni tributarie anche i ricorsi avverso i provvedimenti di
fermo amministrativo proposti dai terzi opponenti (non aventi alcun
contenzioso tributario pendente dinanzi alle commissioni tributarie),
può far ritenere la giurisdizione di questo giudice, il quale potrà
così pronunciarsi sul ricorso valutando tutte le prove offerte
dall'opponente.
2) Non manifesta infondatezza.
La questione della illegittimità costituzionale del citato
art. 35, comma 26-quinquies della legge n. 248/2006 non è poi
manifestamente infondata per i seguenti motivi.
L'esecuzione esattoriale di cui al d.P.R. n. 602/1973 e
successive modificazioni è un procedimento speciale che tuttavia non
è affatto sottratto ad un controllo del giudice ordinario, tanto che
gli istituti della esecuzione forzata civile, disciplinati dal
processo (esecutivo) ordinario, sono ritenuti applicabili anche al
procedimento esecutivo esattoriale.
In particolare gli artt. 57, 58 e 60 del d.P.R. n. 602/1973, come
modificato dal decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, prevedono
infatti che le opposizioni all'esecuzione e agli atti esecutivi,
seppur in casi limitati, nonchè le opposizioni dei terzi, debbano
essere proposte dinanzi al giudice ordinario (giudice dell'esecuzione
civile), il quale ultimo, per giurisprudenza costante, interviene
anche nei casi di proposta conversione del pignoramento (ex art. 495
c.p.c.) e, di recente, anche prima della emanazione del decreto di
trasferimento ai sensi dell'art. 586 c.p.c. per la valutazione del
c.d. «giusto prezzo» di vendita (v. pronunce del g.e. di Milano).
Pertanto, sottrarre un istituto rilevante del processo esecutivo
esattoriale, come il provvedimento di fermo amministrativo, al
controllo del giudice ordinario non appare ragionevole dal punto di
vista costituzionale, come meglio si approfondirà.
Il fermo amministrativo è infatti un provvedimento che aveva
dato luogo ad un vivace dibattito dottrinale e giurisprudenziale
negli anni passati e dopo varie pronunce circa la giurisdizione del
giudice ordinario, di quello amministrativo e/o delle commissioni
tributarie, la suprema Corte di cassazione a sezioni unite, con la
ordinanza n. 2053 del 31 gennaio 2006 ha affermato, su sollecitazione
del Ministero della economia e dell'Agenzia delle entrate, la
giurisdizione del giudice ordinario chiarendo - sulla base delle
considerazioni svolte dal ricorrente Ministero della economia
(secondo cui il fermo amministrativo si caratterizza come misura
cautelare diretta a creare le condizioni per l'utile seguito di una
procedura esecutiva esattoriale) - che «il fermo amministrativo,
dunque, è atto funzionale all'espropriazione forzata e, quindi,
mezzo per la realizzazione del credito allo stesso modo con il quale
la realizzazione del credito è agevolata dall'iscrizione ipotecaria
del citato d.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 77. Se ne ricava che la
tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativo
si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme
consentite dal citato d.P.R. n. 602/1973, vigente l'art. 57
dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi» (v.
motivazione della citata ordinanza 2053/2006).
Tali concetti sono stati di recente ribaditi nella ordinanza
17 gennaio 2007, n. 875, sempre delle Sezioni unite della suprema
Corte di cassazione, nella quale si ricorda che anche il Consiglio di
Stato (v. Sez. V n. 4689/2005) aveva condiviso l'orientamento
affermato dalle Sezioni unite nella citata ordinanza n. 2053 del
31 gennaio 2006, relativo alla giurisdizione del giudice ordinario
(sui ricorsi avverso il fermo amministrativo disposto su beni mobili
registrati).
Ora il legislatore, in sede di conversione del decreto-legge
n. 223 del 2006 - nonostante che l'Esecutivo non avesse proposto una
simile norma, avendo sostenuto la giurisdizione del giudice ordinario
sia dinanzi alle sezioni unite della suprema Corte che dinanzi alla
stessa Corte costituzionale (v. ordinanza n. 149 del 2006) - ha
introdotto il comma 26-quinquies dell'art. 35 della legge n. 248 del
2006, di conversione del d.l. n. 223/2006, consentendo la
proposizione del ricorso avverso il provvedimento di fermo
amministrativo dei beni mobili registrati (soltanto) dinanzi alle
Commissioni tributarie (giudice speciale), così eliminando la
giurisdizione del giudice ordinario, forse pensando ad una
razionalizzazione dei ricorsi e delle pronunce nei casi in cui il
contribuente debitore avesse già impugnato - prima del fermo
amministrativo - l'atto impositivo o comunque l'atto da cui derivava
la pretesa creditoria fatta valere dal concessionario alla
riscossione che aveva disposto il fermo amministrativo; in tal modo
dimenticando però che l'esecuzione esattoriale viene adottata non
solo per la riscossione dei crediti tributari (erariali o di enti
locali) ma anche per la riscossione dei contributi INPS e INAIL e
delle sanzioni amministrative pecuniarie inflitte dalla pubblica
amministrazione (ad es. a seguito di contravvenzioni stradali), le
cui controversie di merito non sono affatto devolute alle commissioni
tributarie ma al giudice ordinario (giudice del lavoro e giudice di
pace).
Pertanto la scelta operata dal legislatore, circa la
giurisdizione delle commissioni tributarie sui ricorsi avverso i
provvedimenti di fermo amministrativo, contrasta con l'attuale
ordinamento legislativo della esecuzione esattoriale nel quale, come
sopra affermato, permane la giurisdizione, del giudice ordinario, a
cui viene sottratto soltanto il controllo di una fase - quella
relativa al fermo - che, per espresso riconoscimento della suprema
Corte e dello stesso Ministero dell'economia, ha natura cautelare e
prodromica al pignoramento ed è pertanto già inserita nella fase
esecutiva.
Non appare quindi ragionevole e costituzionalmente legittimo che
un moderno legislatore (che dovrebbe essere ispirato nella sua azione
alla attuazione dei principi contenuti nella Costituzione) sottragga
alla giurisdizione del giudice ordinario una «fase» del procedimento
esecutivo esattoriale che, per tutto il resto, rimane sotto il
controllo di quest'ultimo giudice.
Non solo, ma tale irragionevole scelta non tiene neppure conto
della circostanza che la giurisdizione delle commissioni tributarie
viene esercitata su atti o comportamenti omissivi della pubblica
amministrazione mentre il fermo amministrativo è atto (ora di
esclusiva competenza) dell'esattore, che ancora non può considerarsi
facente parte della pubblica amministrazione e che incide
pesantemente sul diritto soggettivo di proprietà dei beni mobili
registrati dei cittadini.
Infatti i beni mobili registrati colpiti dal provvedimento di
fermo amministrativo non possono circolare in quanto, ai sensi
dell'art. 86, comma 3 del d.P.R. n. 602/1973 «chiunque circoli con
veicoli o autoscafi sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione
prevista dall'art. 214, comma 8 del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285» (Codice della strada).
Il quarto comma dello stesso art. 86 prevede, poi, che «con
decreto del Ministero delle finanze, di concerto con i Ministeri
dell'interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i
termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel
presente articolo». Tuttavia tale decreto attuativo non è stato
ancora emanato e, nonostante la vigenza e l'applicabilità, per
quanto non incompatibile, di un regolamento emanato per l'attuazione
di norma superate - quello di cui al d.m. n. 503/1998, emesso in
attuazione dell'art. 91-bis del d.P.R. n. 602/1973, poi soppresso a
partire dal 1° luglio 1999 - ad oggi il fermo amministrativo non ha
un sicuro termine di decadenza della sua efficacia (mentre
paradossalmente il pignoramento - a cui il fermo è strumentale - ha
un preciso termine di efficacia in quanto decade se entro centoventi
gironi dal medesimo il bene pignorato non viene messo in vendita, v.
art. 53 del d.P.R. n. 602/1973, come modificato dal d.lgs.
n. 46/1999).
Pertanto il fermo amministrativo è un provvedimento che incide
pesantemente sul bene mobile registrato che ne è colpito e anche se
questo bene non è pignorabile ex art. 514 c.p.c. il suo proprietario
deve comunque prima rivolgersi alle commissioni tributarie contro il
fermo e poi, eventualmente, al giudice dell'esecuzione contro il
successivo pignoramento.
Infatti può accadere che per lo stesso veicolo sia proposto il
ricorso alle commissioni tributarie contro il fermo amministrativo
disposto dal concessionario della riscossione esattoriale e,
successivamente, ove il bene venga rinvenuto dalle forze dell'ordine
o messo comunque a disposizione del concessionario per essere
pignorato e venduto, anche il ricorso al giudice dell'esecuzione
contro il pignoramento dello stesso veicolo ai sensi degli artt. 57 e
58 del d.P.R. n. 602/1973, sia da parte del debitore esecutato (per
la eventuale impignorabilità del veicolo indispensabile per la sua
attività lavorativa ex art. 514 c.p.c.) che da parte dei terzi, con
possibile difformità di pronunce e giudicati (di diversi giudici:
commissione tributaria e giudice dell'esecuzione).
Inoltre dinanzi alle commissioni tributarie vi sono delle
limitazioni alla facoltà di provare le proprie ragioni, dovendo
pronunciarsi le predette commissioni, salva l'ammissione di C.T.U.,
solo su documenti e mai su testimonianze, ammesse invece, seppur in
limitati casi, dall'art. 621 c.p.c.
In particolare per il terzo opponente - il quale difende il
proprio diritto soggettivo di proprietà dalle conseguenze negative
di un provvedimento di fermo amministrativo del suo bene mobile
registrato, preso autonomamente dall'esattore, e che non ha neppure
un contenzioso pendente dinanzi alle commissioni tributarie -
divergono le possibilità di difesa a seconda che lo stesso si
difenda dinanzi alle commissioni tributarie o davanti al giudice
dell'esecuzione civile. Infatti l'art. 621 c.p.c. prevede che «il
terzo opponente non può provare con testimoni il suo diritto sui
beni mobili pignorati nella casa o nell'azienda del debitore, tranne
che l'esistenza del diritto stesso sia resa verosimile dalla
professione o dal commercio esercitato dal terzo o dal debitore». Non
può quindi escludersi a priori la possibilità per il terzo
opponente di provare anche per testi il proprio diritto di proprietà
sul bene fermato.
Tuttavia il terzo opponente - anche se l'esistenza del suo
diritto fosse resa verosimile dalla professione o dal commercio dal
medesimo esercitati - non potrebbe provare per testi il suo diritto
di proprietà dinanzi alle commissioni tributarie perchè una tale
prova orale non è ammessa nel procedimento disciplinato dal decreto
legislativo n. 546 del 31 dicembre 1992.
La limitazione del diritto di difesa del terzo - garantito
dall'art. 24 Costituzione - a seconda che sì opponga al fermo
amministrativo o al pignoramento appare in tutta la sua evidenza.
Ancora di più, la scelta del legislatore di affidare un segmento
del procedimento esecutivo esattoriale - quello relativo della misura
cautelare del fermo amministrativo, prodromica al pignoramento - alla
cognizione di un giudice speciale (commissioni tributarie,
organizzate nell'ambito del Ministero delle finanze, che controlla
spesso anche una delle parti in causa) non appare ispirato a
ragionevolezza e contrasta con l'ordinamento vigente per quanto sopra
affermato.
È bensì vero che il legislatore una volta poteva operare senza
limiti (e fare de albo nigro) ma non nelle moderne Costituzioni, ove
anche il legislatore deve ispirarsi ai principi generali in esse
stabiliti tra i quali vi è anche quello di cui all'art. 25 (per cui
nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge - ove nella fattispecie il giudice naturale, già previsto
nella legge esecutiva esattoriale, è il giudice ordinario, la cui
giurisdizione permane per tutto il resto del procedimento esecutivo
esattoriale salvo che per il fermo) e quello di cui all'art. 102 (per
cui non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici
speciali e, ove già vi siano, come le commissioni tributarie, ai
medesimi non pare che possano essere attribuiti altri compiti del
tutto diversi da quelli strettamente connessi con le loro funzioni).
Tra l'altro, pare opportuno ricordare anche che le suddette
commissioni non sono mai giudice dell'esecuzione, perchè per
l'attuazione delle loro decisioni nei confronti della P.A. è
previsto un giudizio di ottemperanza e non un procedimento esecutivo.
In conclusione situazioni giuridiche sostanzialmente analoghe
(difesa del diritto soggettivo della proprietà di un bene mobile
registrato contro il fermo amministrativo e contro il pignoramento)
sono devolute a giudici diversi con differenti procedimenti e limiti
di prova, soprattutto per quanto riguarda il terzo opponente al fermo
amministrativo, che, pur non avendo alcun contenzioso pendente
dinanzi alle commissioni tributarie, si vede costretto a ricorrere a
queste commissioni contro un provvedimento, il fermo amministrativo,
cautelare e perciò strumentale al pignoramento nei confronti del
quale ha poi la possibilità di ricorrere ad un diverso giudice
(ordinario) e diverse possibilità di difesa.
Tanto basta per chiedere che la adita Corte costituzionale voglia
dichiarare la illegittimità costituzionale dell'art. 35, comma
26-quinquies, della legge 4 agosto 2006, n. 248 nella parte in cui ha
introdotto la lettera e-ter) all'art. 19 del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546, per violazione del principio di
ragionevolezza e per violazione dell'art. 24 Cost. nella parte in cui
devolve alla giurisdizione delle commissioni tributarie le
opposizioni avverso i provvedimenti di fermo amministrativo di beni
mobili registrati, quanto meno ad opera di terzi opponenti
proprietari di beni mobili registrati che non hanno alcun contenzioso
pendente dinanzi alle predette commissioni tributarie, affermando nel
contempo la giurisdizione del giudice ordinario (giudice
dell'esecuzione) per la decisone di detti ricorsi.

P. Q. M.
Sospende il procedimento civile n. 3042/2006 e, visto l'art. 23
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale in
Roma sollevando la questione di legittimità costituzionale, in
relazione all'art. 24 Costituzione, dell'art. 35, comma 26-quinquies
della legge n. 248 del 4 agosto 2006 che ha inserito la lettera e-ter
all'art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 dando la possibilità
di ricorrere alle commissioni tributarie avverso il fermo
amministrativo di beni mobili registrati di cui all'art. 86 del
d.P.R. n. 602/1973 e successive modificazioni, nella parte in cui
devolve alla giurisdizione delle predette commissioni tributarie e
non a quella del giudice ordinario (giudice dell'esecuzione) anche i
ricorsi dei terzi opponenti che non sono debitori esecutati e che non
hanno un contenzioso pendente dinanzi alle menzionate commissioni
tributarie.
Dispone che la presente ordinanza sia comunicata alle parti in
causa nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento italiano.
Così deciso in Novara, il 28 febbraio 2007.
Il giudice: Barelli Innocenti
07C0929