1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 7 febbraio - 10 marzo 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Modifiche alla legge urbanistica regionale n. 36 del 1997 - Disposizioni varie in materia di pianificazione territoriale di livello regionale (subordinazione della pianificazione di livello territoriale ai piani di bacino e ai piani per le aree protette; riconoscimento di "crediti edilizi" per interventi di riqualificazione demolitori; "margini di flessibilita'" del Piano Urbanistico Comunale; procedimenti di natura concertativa). - Legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante «Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale)», artt. 2, commi 1 e 3; 3, comma 2; 12, comma 1; 14, comma 1; 15, comma 1; 17, comma 1; 18, comma 1; 27, comma 1; 31, comma 1; 34, comma 1; 50, comma 1; 51, comma 1; 61, comma 6; 68, comma 7, e 80, comma 1, lettera b). - (T-170050) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi
1 e 3; 3, comma 2; 12, comma 1; 14, comma 1; 15, comma 1; 17, comma
1; 18, comma 1; 27, comma 1; 31, comma 1; 34, comma 1; 50, comma 1;
51, comma 1; 61, comma 6; 68, comma 7, e 80, comma 1, lettera b),
della legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante
«Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge
urbanistica regionale)», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato l'8-10 giugno 2015, depositato in
cancelleria il 15 giugno 2015 ed iscritto al n. 64 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2017 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Barbara Baroli per la Regione
Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'8-10 giugno 2015, depositato il 15
giugno 2015 ed iscritto al n. 64 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato diversi articoli
della legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante
«Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge
urbanistica regionale)», per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e s), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- In primo luogo, il Governo censura gli artt. 2, comma l,
14, comma l, 15, comma l, e 17, comma l, della legge della Regione
Liguria n. 11 del 2015.
L'art. 2, comma l, della legge impugnata integra il primo periodo
del comma 1 dell'art. 2 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997,
specificando che la pianificazione territoriale si svolge «nel
rispetto delle competenze in materia di governo del territorio
previste nell'ordinamento statale e regionale».
L'art. 14, comma 1, della legge impugnata sostituisce
integralmente l'art. 13 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, il
cui comma 3 ora recita: «Il PTR assume il valore di piano
urbanistico-territoriale, con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, anche in vista della successiva attribuzione ad esso
del valore di Piano paesaggistico ai sensi degli articoli 135 e 143
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio) e successive modificazioni e integrazioni,
da conseguirsi mediante procedura di variante di cui all'articolo 16
o di accordo di pianificazione di cui all'articolo 57».
L'articolo 15 della legge impugnata ha sostituito l'art. 14 della
legge reg. Liguria n. 36 del 1997, che disciplina il procedimento per
l'approvazione del Piano territoriale regionale (PTR) Vi si prevede
che il piano è trasmesso al Ministero dei beni e delle attività
culturali e del turismo (di seguito MiBACT) ai soli fini
dell'espressione di un parere.
In termini analoghi l'art. 17 della legge impugnata, che ha
sostituito l'art. 16 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997,
disciplina il procedimento di variante al PTR.
Le norme citate (artt. 2, comma l, 14, comma l, 15, comma l, e
17, comma l) si porrebbero in contrasto con gli artt. 135 e 143 del
decreto-legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137» (di seguito: codice dei beni culturali e del
paesaggio), secondo cui la pianificazione paesaggistica avviene con
un atto elaborato congiuntamente dalla singola regione e dal
Ministero, con modalità disciplinate da apposite intese che
riguardano anche le successive modifiche, revisioni ed integrazioni,
prima della sua approvazione da parte della regione interessata. Ne
conseguirebbe la loro illegittimità costituzionale per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva alla
potestà esclusiva dello Stato la materia della «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
1.2.- L'art. 2, comma 3, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015
- che sostituisce il comma 5 dell'art. 2 della legge reg. Liguria n.
36 del 1997 - violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., nella parte in cui subordina il PTR (ivi compresa la parte
dello strumento pianificatorio avente valore paesaggistico) ai piani
di bacino e ai piani per le aree protette. Ciò in quanto, si sensi
dell'art. 145, comma 3, del codice dei beni culturali e del
paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono prevalenti
sulle disposizioni contenute negli altri atti di pianificazione
territoriale previsti dalle normative di settore.
1.3.- L'art. 3, comma 2, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015
- il quale sostituisce il comma 3 dell'art. 3 della legge reg.
Liguria n. 36 del 1997 - prevede che il PTR sia elaborato secondo le
modalità partecipative previste nell'art. 6 della legge reg. Liguria
n. 36 del 1997. Secondo l'art. 6 da ultimo citato, «[l]a Regione, la
Città metropolitana, e le province, in vista della formazione, del
monitoraggio e della variazione, in forma concertata dei rispettivi
piani territoriali convocano apposite conferenze di pianificazione».
Alle «conferenze di pianificazione» partecipano tutte le pubbliche
amministrazioni rappresentative degli interessi pubblici coinvolti,
le quali «espongono le proprie osservazioni, proposte e valutazioni,
delle quali si dà atto nel relativo verbale ai fini della loro
considerazione nel processo di pianificazione avviato».
Ebbene, la disposizione regionale censurata, laddove
implicitamente include anche il MiBACT tra le pubbliche
amministrazioni partecipanti alle «conferenze di pianificazione»,
assegnandogli un ruolo meramente partecipativo e propositivo,
violerebbe ancora una volta gli artt. 135 e 143 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, secondo i quali la pianificazione
paesaggistica avviene con un atto elaborato congiuntamente dalla
singola regione e dal MiBACT.
1.4.- L'art. 12, comma l, della legge reg. Liguria n. 11 del
2015, sostituisce l'art. 11 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997,
il cui comma 5 disponeva al momento del ricorso: «Il PTR può
demandare al PTGcm e al PTC provinciale l'integrazione e lo sviluppo
di alcuni elementi della disciplina di cui al comma 3, fornendo
specifiche indicazioni in tal senso».
Osserva il ricorrente come, tra gli elementi che possono essere
integrati e sviluppati dal PTGcm (piano territoriale generale della
città metropolitana) e dal PTC (piano territoriale di coordinamento)
provinciale, figuri anche «la disciplina di tutela, salvaguardia,
valorizzazione e fruizione del paesaggio in ragione dei differenti
valori espressi dai diversi contesti territoriali che lo
costituiscono» (art. 11, comma 3, lettera a), della legge reg.
Liguria n. 36 del 1997).
La disciplina regionale contrasterebbe, pertanto, con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in quanto le pertinenti norme
statali (artt. 143, comma 9, e 145 del codice dei beni culturali e
del paesaggio) escludono che gli strumenti di pianificazione
territoriale possano sostituirsi al piano paesaggistico.
1.5.- L'art. 18, comma l, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015
ha introdotto nella legge reg. Liguria n. 36 del 1997 l'art. 16-bis,
il cui comma 1 prevede che il PTR sia attuato «mediante progetti a
scala urbanistica od edilizia, costituenti strumenti operativi da
promuovere ed approvare da parte della Regione».
Secondo il Governo, la mancata partecipazione degli organi
ministeriali al procedimento di conformazione ed adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica contrasterebbe con l'art. 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio e, quindi, con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. (viene citata la sentenza di questa Corte n. 64 del
2015). Sotto altro profilo, non sarebbe dato comprendere se il
procedimento di approvazione dei citati strumenti attuativi
presupponga l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica (in
conformità con quanto stabilito dall'art. 146 del codice dei beni
culturali e del paesaggio), ovvero sia sostitutivo della stessa,
nonchè se il medesimo procedimento sostituisca anche il parere
previsto dagli artt. 16 e 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(Legge urbanistica statale).
1.6.- L'art. 27, comma l, sostituisce l'art. 23 della legge
regionale n. 36 del 1997, il cui comma 2 ora prevede: «Decorsi cinque
anni dall'approvazione del PTC provinciale il Consiglio provinciale
ne accerta l'adeguatezza, alla luce anche del PTR e degli esiti delle
verifiche effettuate in attuazione del programma di monitoraggio
approvato in sede di procedure di VAS». Tale disposizione, nella
parte in cui non contempla alcuna partecipazione del MiBACT alle
attività di verifica dell'adeguatezza del PTC provinciale al PTR, si
porrebbe anch'essa in contrasto con le previsioni di cui all'art.
145, comma 5, del codice dei beni culturali e del paesaggio, con
conseguente illegittimità costituzionale per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.7.- L'art. 34, comma l, della legge impugnata ha inserito nel
corpo della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, tra gli altri, l'art.
29-ter, il cui comma 3 prevede: «Per credito edilizio si intende la
quantità di superficie agibile della costruzione esistente oggetto
di demolizione eventualmente ridotta in relazione alla destinazione
d'uso degli edifici da demolire in base ai coefficienti previsti dal
PUC (Piano urbanistico comunale) in funzione degli obiettivi di
riqualificazione urbanistica perseguiti. Non possono dar luogo al
riconoscimento del credito edilizio gli edifici realizzati in assenza
od in difformità dai prescritti titoli abilitativi edilizi e
paesaggistici, se non previa loro regolarizzazione».
Secondo il ricorrente, la disposizione citata, nel consentire il
riconoscimento di un credito edilizio a fronte della demolizione di
edifici o complessi di edifici realizzati in assenza o in difformità
dai prescritti titoli abilitativi e paesaggistici «previa loro
regolarizzazione», travalicherebbe i limiti della potestà
legislativa regionale in materia di condono edilizio (si citano le
sentenze di questa Corte n. 225 del 2012 e n. 290 del 2009).
Segnatamente, la norma regionale violerebbe i principi fondamentali
in materia di «governo del territorio» di cui agli artt. 36 e 37 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), di
seguito TUE, i quali subordinano il rilascio del titolo in sanatoria
alla conformità dell'intervento edilizio alla disciplina urbanistica
ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso,
sia al momento della presentazione della domanda.
1.8.- Secondo il ricorrente la disciplina dei «margini di
flessibilita'» del PUC (Piano urbanistico comunale), contenuta negli
artt. 31, comma l, 50, comma l, 51, comma l, 68, comma 7, e 80, comma
l, lettera b), della legge impugnata, contrasterebbe con le norme del
codice dei beni culturali e del paesaggio nonchè con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» contenuti nel
TUE, con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, Cost.
L'art. 31, comma l, sostituisce l'art. 27 della legge reg.
Liguria n. 36 del 1997, il cui comma 1, al momento del ricorso,
recitava: «La struttura del PUC è costituita da: [...] b) norme
degli ambiti di conservazione, di riqualificazione e di completamento
e norme dei distretti di trasformazione, comprensive della disciplina
paesistica, dei margini di flessibilità delle relative indicazioni,
della disciplina geologica e dell'eventuale disciplina di cui agli
articoli 29-bis, 29-ter, 29-quater e 29-quinquies [...]».
L'art. 50 sostituisce l'art. 43 della legge reg. Liguria n. 36
del 1997, stabilendo che le norme del PUC «definiscono i margini di
flessibilità entro cui le relative previsioni possono essere attuate
senza ricorso nè alla procedura di aggiornamento di cui al comma 3,
nè alla procedura di variante di cui all'articolo 44».
L'art. 51 sostituisce l'art. 44 della legge reg. Liguria n. 36
del 1997, il cui comma 1, al momento del ricorso, così prevedeva:
«Costituiscono varianti al PUC le modifiche non rientranti nei
margini di flessibilità o nell'aggiornamento di cui all'articolo 43.
Le varianti sono adottate ed approvate secondo la procedura stabilita
agli articoli 38 o 39 a seconda del tipo di PUC da variare».
L'art. 68 modifica l'art. 60, comma 5, lettera b), della legge
reg. Liguria n. 36 del 1997, prevedendo che: «In sede di approvazione
dei progetti a norma della presente legge può essere demandata al
Comune: [...] b) la facoltà di assentire direttamente in sede di
titoli edilizi varianti non essenziali al progetto rientranti nei
margini di flessibilità, da prefissare in apposito elaborato facente
parte di quelli costitutivi del progetto approvato».
L'art. 80, comma l, lettera b), prevede che: «Fino
all'approvazione del PUC a norma della L.R. 36/1997 come modificata
dalla presente legge: [...] b) per i comuni dotati di PUC già
approvato a norma delle previgenti disposizioni della L.R. 36/1997 si
applicano le disposizioni di cui al Titolo IV, Capo III e IV, ed al
Titolo V della L.R. 36/1997 come modificata dalla presente legge,
salvo quanto previsto all'articolo 81, comma 2, della presente
legge».
Il Governo premette che, benchè le norme regionali perseguano
evidenti finalità di semplificazione, il concetto di «margini di
flessibilita'» dei piani urbanistici non è definito dalla vigente
legislazione statale in materia urbanistica. Nel dettaglio, evidenzia
i seguenti elementi di contrasto con la legislazione statale in
materia paesaggistica ed edilizia.
La possibilità per il comune di modificare unilateralmente la
disciplina paesistica contenuta nel PUC, senza contestualmente
prevedere la partecipazione dei competenti organi ministeriali,
violerebbe l'art. 145 del codice del paesaggio e dei beni culturali,
sia perchè non si prevederebbe che queste modifiche debbano essere
conformi alla pianificazione paesaggistica, sia in quanto non si
assicurerebbe la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento di variante.
Per effetto del combinato disposto delle disposizioni regionali
sopra richiamate, un indeterminato numero di fattispecie, relative
anche alla disciplina paesaggistica e geologica, sarebbero sottratte
alle ordinarie procedure di varianti al piano.
Potendo gli interventi edilizi realizzati in contrasto con la
disciplina urbanistico-edilizia contenuta nel PUC essere
«successivamente legittimati sotto il profilo urbanistico ed
edilizio», le norme censurate introdurrebbero una surrettizia forma
di condono edilizio, in violazione dei principi fondamentali della
materia del «governo del territorio» di cui agli artt. 30, comma 1,
36 e 37 del TUE (si citano le sentenze di questa Corte n. 225 del
2012 e n. 290 del 2009).
Da ultimo, la facoltà per i Comuni di assentire direttamente in
sede di rilascio dei titoli edilizi, varianti non essenziali al
progetto rientranti nei margini di flessibilità, si porrebbe in
contrasto con l'art. 22, comma 2-bis, del TUE, il quale prevede che
«[s]ono realizzabili mediante segnalazione certificata d'inizio
attività e comunicate a fine lavori con attestazione del
professionista, le varianti a permessi di costruire che non
configurano una variazione essenziale, a condizione che siano
conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo
l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla
normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di
tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle
altre normative di settore».
1.9.- L'art. 61, comma 6, ha aggiunto la lettera d-bis), al comma
l dell'art. 53 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, il quale ora
prevede che «I P.U.O. sono considerati conformi al P.U.C. anche
qualora, oltre i margini di flessibilità previsti dal PUC e dal PUO,
comportino: [...] d-bis) la fissazione di distanze tra fabbricati
inferiori a quelle stabilite dal PUC che risultino idonee ad
assicurare un equilibrato assetto urbanistico e paesaggistico in
relazione alle tipologie degli interventi consentiti e tenuto conto
degli specifici caratteri dei luoghi e dell'allineamento degli
immobili già esistenti, fermo restando comunque il rispetto delle
norme del codice civile e dei vincoli di interesse culturale e
paesaggistico. Tale riduzione è applicabile anche nei confronti di
edifici ubicati all'esterno del perimetro del PUO».
Il ricorrente lamenta che la possibilità di ridurre le distanze
tra edifici anche per quelli ubicati all'esterno del perimetro del
PUO (progetto urbanistico operativo) invaderebbe la competenza dello
Stato nella materia dell'«ordinamento civile». La Regione Liguria non
avrebbe utilizzato in modo corretto la facoltà derogatoria concessa
dall'art. 2-bis del TUE, in quanto la norma regionale censurata
conterrebbe previsioni urbanistiche del tutto generali e generiche,
senza alcun riferimento a quelle particolari e specifiche esigenze
legate al territorio che soltanto consentirebbero una disciplina
delle distanze diversa da quella inderogabilmente fissata dal
legislatore statale (si cita la sentenza di questa Corte n. 134 del
2014).
2.- Il 17 luglio 2015 si è costituita in giudizio la Regione
Liguria, argomentando diffusamente sull'infondatezza dell'avverso
ricorso.
2.1.- Con riguardo al primo ordine di motivi, la resistente
osserva che il parere del MiBACT previsto dall'art. 14, comma 3,
lettera a), della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, come novellato
dalla legge reg. Liguria n. 11 del 2015, non sarebbe sostitutivo
dell'intesa prescritta dall'art. 143, comma 2, del codice dei beni
culturali e del paesaggio, bensì costituirebbe un contributo
ulteriore e diverso apportato dal Ministero (sempre nell'iter di
approvazione del PTR ma) ai fini della procedura di valutazione
ambientale strategica (VAS), nel cui ambito è appunto previsto il
coinvolgimento della soprintendenza. Analogamente, il procedimento di
variante non eliderebbe affatto l'intesa prescritta dal codice dei
beni culturali e del paesaggio.
2.2.- L'art. 2, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2015,
non si porrebbe in contrasto con l'art. 145, comma 3, del codice dei
beni culturali e del paesaggio, giacchè non intenderebbe derogare al
principio di prevalenza del piano paesaggistico rispetto agli altri
strumenti di pianificazione settoriale.
2.3.- Quanto all'impugnazione dell'art. 3, comma 2, della legge
regionale n. 11 del 2015, la «conferenza di pianificazione» non
sostituirebbe l'intesa tra Regione e Ministero, la quale dovrebbe
esser già stata raggiunta in altra e diversa sede rispetto a quella
della conferenza stessa.
2.4.- La resistente esclude che l'art. 11, comma 5, della legge
reg. n. 36 del 1997, come sostituito dall'art. 12 della legge
regionale n. 11 del 2015, possa determinare la sostituzione del piano
paesaggistico con il piano territoriale generale della città
metropolitana e con il piano territoriale di coordinamento
provinciale. Questi due piani potrebbero soltanto integrare e
sviluppare i contenuti paesaggistici del PTR, già elaborato ed
approvato in forma co-pianificata da regione e Ministero.
2.5.- L'art. 18 della legge reg. n. 11 del 2015 non si porrebbe
in contrasto con gli artt. 135, 143 e 145, comma 5, del codice dei
beni culturali e del paesaggio, atteso che i «progetti a scala
urbanistica od edilizia, costituenti strumenti operativi da
promuovere ed approvare da parte della Regione» potrebbero attuare
soltanto le previsioni del PTR approvato secondo le prescritte
modalità di co-pianificazione con gli organi ministeriali.
Anche la doglianza relativa alla asserita violazione del
procedimento di cui all'art. 146 del codice dei beni culturali e del
paesaggio sarebbe infondata, essendo pacifico che nell'iter di
rilascio dei titoli abilitativi debba essere acquisito il parere
della soprintendenza.
La previsione regionale in esame sarebbe conforme anche agli
artt. 16 e 28 della legge n. 1150 del 1942, in quanto il novellato
art. 51, comma 3, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, prevede
che: «In caso di PUO aventi ad oggetto aree od immobili soggetti a
vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. 42/2004 e successive
modificazioni e integrazioni il Comune è tenuto a trasmettere il PUO
adottato alla Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici
per l'acquisizione del relativo parere entro il termine di sessanta
giorni dal ricevimento degli atti e, comunque, prima
dell'approvazione ai sensi del comma 4».
2.6.- Quanto all'impugnazione dell'art. 27, comma l, della legge
regionale n. 11 del 2015, il ricorrente avrebbe operato una indebita
commistione tra l'obbligo di conformazione dei piani territoriali
alle previsioni del piano paesaggistico prescritto dall'art. 145,
comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio - al quale
l'ordinamento ligure si è adeguato con le previsioni contenute agli
artt. 13, comma l, lettera b), e 79 della legge reg. Liguria n. 36
del 1997 - e il diverso procedimento di «verifica di adeguatezza» del
PTC provinciale al PTR previsto dalla norma regionale censurata, il
quale risponderebbe a finalità ed effetti diversi rispetto al primo.
In primo luogo, la «verifica di adeguatezza» opera decorsi cinque
anni dall'approvazione di un nuovo PTC provinciale, quindi
successivamente al termine di due anni prescritto dal comma 4
dell'art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio. Inoltre,
è volta a far accertare l'adeguatezza delle previsioni del piano
provinciale «alla luce anche del PTR e degli esiti delle verifiche
effettuate in attuazione del programma di monitoraggio approvato in
sede di procedure di VAS».
2.7.- L'art. 29-ter della legge reg. Liguria n. 36 del 1997,
introdotto dall'art. 34, comma l, della legge regionale n. 11 del
2015, costituisce attuazione dell'art. 3-bis del TUE. La norma
specifica che i PUC, al fine di promuovere taluni interventi di
riqualificazione edilizia o urbanistica, possono riconoscere ai
soggetti interessati un credito edilizio.
La «regolarizzazione» delle opere realizzate in difformità dai
titoli abilitativi, cui è subordinato il riconoscimento del credito
edilizio, equivarrebbe all'accertamento di conformità previsto dagli
artt. 36 e 37 del TUE (corrispondenti in Liguria agli artt. 43 e 49
della legge regionale 6 giugno 2008, n. 16, recante «Disciplina
dell'attività edilizia») e non ad un condono edilizio, come
erroneamente presupposto dal ricorrente.
2.8.- Con riguardo all'impugnazione delle norme relative ai
«margini di flessibilita'» del PUC, la Regione osserva che, per
quanto il concetto di «margini di flessibilita'» dei piani
urbanistici non sia attualmente definito dalla vigente legislazione
statale, la loro previsione non sarebbe preclusa dal quadro normativo
statale di riferimento, trattandosi di istituto di semplificazione
nella gestione dei piani urbanistici. I margini di flessibilità,
infatti, consistono in previsioni alternative del PUC (relative a
destinazioni d'uso, tipologie costruttive, parametri e materiali)
individuate nella disciplina degli ambiti di conservazione, di
riqualificazione e di completamento e dei distretti di trasformazione
fra loro fungibili già individuati nel contesto delle norme degli
ambiti e dei distretti. Superando la rigidità dei contenuti propria
del tradizionale piano regolatore generale, il nuovo modello di PUC
mirerebbe a evitare il ricorso frequente alle varianti del piano
urbanistico e a renderne più snella l'attuazione.
Su queste basi, sarebbe infondata la dedotta violazione dell'art.
145 del codice dei beni culturali e del paesaggio, dal momento che i
contenuti del PUC costituenti «margini di flessibilita'»
consisterebbero in previsioni normative che fanno già parte del PUC
approvato dalla Regione in conformità alle indicazioni del PTCP e
del PTR approvato sulla base del preventivo accordo con gli organi
ministeriali.
Sarebbe inoltre escluso che in applicazione dei «margini di
flessibilita'» siano legittimati interventi edilizi abusivi o
realizzati in contrasto con la vigente disciplina
urbanistico-edilizia stabilita nei piani urbanistici, considerato che
l'utilizzo dei «margini di flessibilita'» comporta comunque il
rilascio dei pertinenti titoli abilitativi previo riscontro della
piena conformità con la normativa del PUC.
L'art. 68, comma 7, concernente l'applicazione dell'istituto dei
«margini di flessibilita'» nel rilascio dei titoli edilizi in
attuazione di progetti approvati mediante le procedure di accordo di
pianificazione, di accordo di programma e di conferenza di servizi,
non interferirebbe con la disciplina dell'art. 22, comma 2-bis, del
TUE che regola la variante a permessi di costruire assentibile
mediante presentazione di segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA). La flessibilità del progetto in sede di rilascio
del titolo abilitativo, cui si riferisce la norma impugnata, non
autorizzerebbe (come erroneamente presupposto dal Governo) la diretta
esecuzione di varianti in corso d'opera.
2.9.- L'ultimo periodo dell'art. 53, comma 1, lettera d-bis),
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, come modificato dall'art.
61, comma 6, della legge impugnata, presuppone che il comune in sede
di approvazione del PUO verifichi preventivamente che la riduzione
della distanza tra costruzioni assicuri «un equilibrato assetto
urbanistico e paesaggistico in relazione alle tipologie degli
interventi consentiti e tenuto conto degli specifici caratteri dei
luoghi e dell'allineamento degli immobili già esistenti, fermo
restando comunque il rispetto delle norme del codice civile e dei
vincoli di interesse culturale e paesaggistico». Il Comune, pertanto,
sarebbe tenuto a riscontrare la sussistenza delle specifiche
condizioni urbanistiche e paesaggistiche che giustifichino la
riduzione del parametro della distanza per assicurare un coerente
assetto urbanistico.
Non vi sarebbe, dunque, alcun contrasto con l'art. 2-bis del TUE.
3.- Con memoria depositata il 17 gennaio 2017, la resistente ha
riferito che, in corso di causa, è stata emanata la legge della
Regione Liguria 18 novembre 2016, n. 29, recante «Prime disposizioni
in materia urbanistica e di attività edilizia in attuazione della
legge regionale 16 febbraio 2016, n. 1 (Legge sulla crescita)». La
normativa sopravvenuta, in gran parte modificativa di quella oggetto
di impugnativa, sarebbe idonea a far cessare la materia del
contendere in ordine alle questioni di costituzionalità promosse nei
primi sei motivi di ricorso.
In particolare, nel riassetto degli atti di pianificazione
regionale operato con la nuova legge, il PTR non assume più valore
di piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, essendo stato riconfigurato in termini di
«piano territoriale di area vasta a valenza strategica». Nel
contempo, tra gli strumenti della pianificazione territoriale, è
stato introdotto il «Piano paesaggistico» con contenuti, effetti e
modalità di co-pianificazione con il MiBACT conformi a quelle
previste dagli artt. 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e
del paesaggio. L'art. 16-bis della legge reg. Liguria n. 36 del 1997
(introdotto dall'art. 12 della legge impugnata) è stato invece
soppresso.
La Regione Liguria sottolinea che le disposizioni della legge
impugnata oggetto delle modifiche apportate con legge reg. Liguria n.
29 del 2016 non hanno avuto applicazione nel periodo di loro
efficacia, in quanto il PTR in essa previsto non è mai stato
approvato.
Insiste invece perchè siano respinte le questioni promosse nei
restanti tre motivi (settimo, ottavo e nono).

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di numerose norme della
legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante «Modifiche
alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica
regionale)», per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l)
e s), e terzo comma, della Costituzione.
2.- In via preliminare, deve essere dichiarata la cessazione
della materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 1, 3, comma 2, 12, comma 1, 14,
comma 1, 15, comma 1, 17, comma 1, 18, comma 1, e 27, comma 1, della
legge reg. Liguria n. 11 del 2015, per i seguenti motivi.
2.1.- Il Governo sostiene che la disciplina del procedimento di
formazione (art. 15 della legge impugnata) e variante (art. 17 della
legge impugnata) del «Piano territoriale regionale» (di seguito: PTR)
contrasterebbe con gli artt. 135, comma 1, e 143, comma 2, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137» (di seguito: codice dei beni culturali e del
paesaggio), in quanto non è previsto che la formazione e la
variazione avvenga con atto elaborato congiuntamente dalla singola
regione e dal ministero, con modalità disciplinate da apposite
intese, prevedendosi soltanto la trasmissione dello strumento
pianificatorio al Ministero dei beni e delle attività culturali e
del turismo (di seguito MiBACT) per la formulazione di un semplice
parere. Va rimarcato che, sebbene il Governo abbia formalmente
impugnato anche gli artt. 2, comma l, e 14, comma l, i motivi di
ricorso riguardano i soli artt. 15, comma l, e 17, comma l.
Nelle more del giudizio, l'art. 8, comma 3, della legge della
Regione Liguria 18 novembre 2016, n. 29, recante «Prime disposizioni
in materia urbanistica e di attività edilizia in attuazione della
legge regionale 16 febbraio 2016, n. 1 (Legge sulla crescita)», ha
abrogato l'art. 13, comma 3, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997
che attribuiva al PTR il valore di «piano urbanistico-territoriale
con specifica considerazione dei valori paesaggistici». La stessa
legge sopravvenuta ha altresì espunto dal contenuto del PTR
qualsivoglia riferimento alla tutela dei valori paesistico-ambientali
(come risulta dall'attuale formulazione degli artt. 8 e 11 della
legge reg. Liguria n. 36 del 1997). Nel contempo, tra gli strumenti
della pianificazione territoriale regionale, è stato introdotto il
«Piano paesaggistico», il quale «ha i contenuti e gli effetti»
previsti negli artt. 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e
del paesaggio (si veda l'art. 3 della legge reg. Liguria n. 36 del
1997, come modificato dall'art. 2 della legge reg. Liguria n. 29 del
2016). Esso è inoltre predisposto attraverso modalità di
elaborazione congiunta (previa intesa e successivo accordo) con il
MiBACT, conformi a quanto prescritto dagli artt. 135, comma 1, terzo
periodo, e 143, comma 2, del codice dei beni culturali e del
paesaggio (come risulta ora dal nuovo art. 14-bis della legge reg.
Liguria n. 36 del 1997, aggiunto dall'art. 10, comma 1, della legge
reg. Liguria n. 29 del 2016).
Come è noto, «perchè possa essere
dichiarata cessata la materia del contendere, devono congiuntamente
verificarsi le seguenti condizioni: a) la sopravvenuta abrogazione o
modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della
pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio
tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n.
32 e n. 16 del 2015, n. 87 del 2014, n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012,
n. 325 del 2011)» (sentenza n. 149 del 2015).
Nel caso di specie ricorrono entrambi i presupposti citati. Da un
lato, è venuta meno ogni ragione di contrasto tra le disposizioni
regionali impugnate dal Governo e le norme statali che prescrivono
determinate forme di collaborazione tra Stato e regioni nella
formulazione dei piani paesaggistici. Quanto alla seconda condizione,
la Regione Liguria ha dichiarato, senza contestazione di controparte,
che le disposizioni della legge impugnata non hanno avuto
applicazione nel periodo di loro efficacia, in quanto il PTR non è
mai stato approvato.
2.2.- Alle medesime conclusioni si deve pervenire, per le stesse
ragioni appena esposte, anche per quanto riguarda l'impugnazione
dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, il
quale, sostituendo il comma 3 dell'art. 3 della legge reg. Liguria n.
36 del 1997 e richiamando le «modalità partecipative» indicate
nell'art. 6 di tale legge, prevede che, ai fini dell'elaborazione del
PTR, la Regione convoca apposite «conferenze di pianificazione»,
nell'ambito delle quali le pubbliche amministrazioni rappresentative
degli interessi pubblici coinvolti «espongono le proprie
osservazioni, proposte e valutazioni, delle quali si dà atto nel
relativo verbale ai fini della loro considerazione nel processo di
pianificazione avviato».
Secondo il Governo, l'impugnato art. 3, comma 2, violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento agli
artt. 135, comma 1, e 143, comma 2, del codice dei beni culturali e
del paesaggio, secondo i quali la pianificazione paesaggistica
avviene con un atto elaborato congiuntamente dalla singola regione e
dal MiBACT, con modalità disciplinate da apposite intese, prima
della sua approvazione da parte della regione interessata.
Il venir meno della valenza paesaggistica del PTR, che la
sopravvenuta legge reg. Liguria n. 29 del 2016 ha riconfigurato in
termini di strumento pianificatorio avente portata esclusivamente
urbanistica, determina la cessazione della materia del contendere sul
punto.
2.3.- Parimenti superata dallo ius superveniens risulta la
questione posta con riferimento all'art. 12, comma 1, della legge
impugnata, che aveva sostituito l'art. 11 della legge reg. Liguria n.
36 del 1997, inserendo fra gli elementi dei quali il PTR avrebbe
potuto demandare al PTGcm (Piano territoriale generale della città
metropolitana) e al PTC (piano territoriale di coordinamento)
provinciale l'integrazione e lo sviluppo, fornendo specifiche
indicazioni, anche: «a) la disciplina di tutela, salvaguardia,
valorizzazione e fruizione del paesaggio in ragione dei differenti
valori espressi dai diversi contesti territoriali che lo
costituiscono».
Secondo il Governo la norma avrebbe violato l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 143, comma 9, e
145, comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, i quali
escludono che gli strumenti di pianificazione territoriale possano
sostituirsi al piano paesaggistico.
L'art. 7 della legge reg. Liguria n. 29 del 2016 ha espunto dal
contenuto del PTR (il quale, come si è detto, non è mai stato
approvato) ogni riferimento alla tutela dei valori
paesistico-ambientali, come risulta dall'attuale novellata
formulazione dell'art. 11 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997.
2.4.- Analoghe considerazioni valgono per la questione posta con
riferimento all'art. 18, comma l, che aveva introdotto nella legge
reg. Liguria n. 36 del 1997 l'art. 16-bis, secondo cui il PTR è
attuato «mediante progetti a scala urbanistica od edilizia,
costituenti strumenti operativi da promuovere ed approvare da parte
della Regione». Le censure del Governo riguardanti la mancata
previsione della partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento di conformazione e adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica
prescritta dall'art. 145, comma 5, del codice dei beni culturali e
del paesaggio, nonchè dell'acquisizione dell'autorizzazione
paesaggistica prescritta all'art. 146 dello stesso codice e del
parere previsto dagli artt. 16 e 28 della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (Legge urbanistica), sono superate dall'intervenuta modifica
della legge regionale censurata. L'art. 12 della legge reg. Liguria
n. 29 del 2016 ha infatti abrogato il citato art. 16-bis (introdotto
dall'art. 18, comma 1, della legge impugnata), che non ha avuto
alcuna applicazione.
2.5.- La perdita del valore di strumento di pianificazione
paesaggistica del PTR in conseguenza della citata novella del 2016
determina infine anche il venire meno dell'interesse all'impugnazione
dell'art. 27, comma l, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, il
quale sostituisce integralmente l'art. 23 della precedente legge
regionale n. 36 del 1997, il cui comma 2 ora prevede: «Decorsi cinque
anni dall'approvazione del PTC provinciale il Consiglio provinciale
ne accerta l'adeguatezza, alla luce anche del PTR e degli esiti delle
verifiche effettuate in attuazione del programma di monitoraggio
approvato in sede di procedure di VAS».
L'illegittimità della norma era infatti individuata dal
ricorrente esclusivamente nel fatto che essa non contemplava la
partecipazione del MiBACT alle attività di verifica dell'adeguatezza
del PTC provinciale al PTR, ponendosi così in contrasto con le
previsioni dell'art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.
3.- Non può ritenersi invece cessata la materia del contendere
per quanto riguarda l'impugnazione dell'art. 2, comma 3, della legge
regionale n. 11 del 2015, il quale sostituisce il comma 5 dell'art. 2
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997 con il comma seguente: «I
piani di bacino, nonchè i piani delle aree protette di cui alla
vigente legislazione regionale, vincolano, nelle loro indicazioni di
carattere prescrittivo, la pianificazione territoriale di livello
regionale, metropolitano, provinciale e comunale con effetto di
integrazione della stessa e, in caso di contrasto, di prevalenza su
di essa».
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 145, comma 3, del
codice dei beni culturali e del paesaggio, il quale prevede che le
disposizioni dei piani paesaggistici prevalgono sulle disposizioni
contenute negli altri atti di pianificazione territoriale di settore.
3.1.- La questione è fondata.
La norma regionale, subordinando la pianificazione territoriale
di livello regionale ai piani di bacino e ai piani per le aree
protette, si pone in evidente contrasto con il principio di
prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad
incidenza territoriale posti dalle normative di settore, dettato
dall'art. 145, comma 3, del codice dei beni culturali e del
paesaggio. Infatti, ai sensi dell'art. 3 della legge reg. Liguria n.
36 del 1997, nella formulazione vigente al momento della proposizione
del ricorso, lo strumento della pianificazione territoriale di
livello regionale è il PTR, avente (a norma dell'art. 13, comma 3,
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, poi abrogato dall'art. 8,
comma 3, della legge reg. Liguria n. 29 del 2016) valore di «piano
urbanistico-territoriale, con specifica considerazione dei valori
paesaggistici». La chiarezza dell'enunciato normativo non lascia
margini all'interpretazione conforme suggerita dalla Regione Liguria.
La rilevata antinomia non è stata superata dallo ius
superveniens. Anche dopo la legge reg. Liguria n. 29 del 2016, il
comma 5 dell'art. 2 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997 continua
a vincolare ai piani di bacino e delle aree protette l'intera
«pianificazione territoriale di livello regionale», categoria
quest'ultima che - a seguito delle modifiche apportate all'art. 3
della legge reg. n. 36 del 1997 dall'art. 2, comma 1, della legge
reg. n. 29 del 2016 - include ora anche il «Piano paesaggistico».
4.- L'art. 34, comma l, della legge impugnata inserisce nella
legge urbanistica regionale della Liguria n. 36 del 1997 l'art.
29-ter. Questa disposizione consente al PUC (piano urbanistico
comunale) di individuare, all'interno degli ambiti e dei distretti di
trasformazione, gli edifici o complessi di edifici esistenti
suscettibili di riqualificazione edilizia o urbanistica, in quanto
caratterizzati da: condizioni di rischio idraulico o di dissesto
idrogeologico; condizioni di incompatibilità per contrasto con la
destinazione d'uso dell'ambito o del distretto di trasformazione o
per la tipologia edilizia; situazioni di degrado strutturale,
funzionale od igienico-sanitario; situazioni di interferenza con la
realizzazione di servizi pubblici o di infrastrutture pubbliche. È
inoltre previsto che, qualora gli interventi di riqualificazione
rendano necessaria la demolizione totale o parziale dei fabbricati, i
proprietari interessati maturino un «credito edilizio» corrispondente
alla quantità di superficie agibile da demolirsi. I crediti edilizi
sono negoziabili e trasferibili tra i soggetti interessati, previa
trascrizione ai sensi dell'art. 2643 del codice civile. Il PUC
individua gli ambiti e i distretti nei quali il credito può essere
trasferito.
Il Governo si duole dell'ultimo periodo del comma 3 dell'art.
29-ter, secondo cui: «non possono dar luogo al riconoscimento del
credito edilizio gli edifici realizzati in assenza od in difformità
dai prescritti titoli abilitativi edilizi e paesaggistici, se non
previa loro regolarizzazione». La disposizione censurata
travalicherebbe i limiti della potestà legislativa regionale in
materia di condono edilizio, ponendosi in contrasto con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» contenuti agli
artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), di seguito TUE, i quali subordinano il rilascio del titolo in
sanatoria alla conformità dell'intervento alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione
dello stesso che al momento della presentazione della domanda.
5. - La questione non è fondata.
L'accertamento di conformità, oggi previsto dall'art. 36 del
TUE, fa riferimento alla possibilità di sanare opere che, sebbene
sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia,
sono state realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero con
varianti essenziali. Il condono edilizio, invece, ha quale effetto la
sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a
prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina
urbanistica ed edilizia.
Il termine «regolarizzazione», utilizzato dalla norma in esame,
richiama già sul piano semantico situazioni di mera irregolarità
formale, come è confermato del resto dal fatto che la
regolarizzazione ivi prevista ha per oggetto soltanto gli edifici
«realizzati in assenza od in difformità dai prescritti titoli
abilitativi edilizi e paesaggistici».
Si deve concludere pertanto che il legislatore regionale ha
inteso subordinare il riconoscimento del credito edilizio, nel caso
in cui ciò sia necessario, all'accertamento di conformità dettato
dall'art. 36 del TUE, in coerenza con la disciplina statale.
6.- Secondo il Governo, la disciplina dei «margini di
flessibilita'» del PUC, contenuta negli artt. 31, comma l, 50, comma
l, 51, comma l, 68, comma 7, e 80, comma l, lettera b),
contrasterebbe con i principi fondamentali della materia del «governo
del territorio» definiti nel TUE, nonchè con le norme del codice dei
beni culturali e del paesaggio, con conseguente violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.
L'art. 31, comma l, della legge impugnata sostituisce l'art. 27
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, il cui comma 1, al momento
del ricorso, recitava : «La struttura del PUC è costituita da: [...]
b) norme degli ambiti di conservazione, di riqualificazione e di
completamento e norme dei distretti di trasformazione, comprensive
della disciplina paesistica, dei margini di flessibilità delle
relative indicazioni, della disciplina geologica e dell'eventuale
disciplina di cui agli articoli 29-bis, 29-ter, 29-quater e
29-quinquies».
L'art. 50 sostituisce l'art. 43 della legge urbanistica regionale
n. 36 del 1997, stabilendo che le norme del PUC «definiscono i
margini di flessibilità entro cui le relative previsioni possono
essere attuate senza ricorso nè alla procedura di aggiornamento di
cui al comma 3, nè alla procedura di variante di cui all'articolo
44».
L'art. 51, comma 1, sostituisce il comma 1 dell'art. 44 della
legge reg. Liguria n. 36 del 1997, che, al momento del ricorso, così
prevedeva: «Costituiscono varianti al PUC le modifiche non rientranti
nei margini di flessibilità o nell'aggiornamento di cui all'articolo
43. Le varianti sono adottate ed approvate secondo la procedura
stabilita agli articoli 38 o 39 a seconda del tipo di PUC da
variare».
L'art. 68, comma 7, modifica l'art. 60, comma 5, lettera b),
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, prevedendo che: «In sede di
approvazione dei progetti a norma della presente legge può essere
demandata al Comune: [...] b) la facoltà di assentire direttamente
in sede di titoli edilizi varianti non essenziali al progetto
rientranti nei margini di flessibilità, da prefissare in apposito
elaborato facente parte di quelli costitutivi del progetto
approvato».
L'art. 80, comma l, lettera b), della legge reg. Liguria n. 11
del 2015 prevede infine che: «Fino all'approvazione del PUC a norma
della L.R. 36/1997 come modificata dalla presente legge: [...] b) per
i comuni dotati di PUC già approvato a norma delle previgenti
disposizioni della L.R. 36/1997 si applicano le disposizioni di cui
al Titolo IV, Capo III e IV, ed al Titolo V della L.R. 36/1997 come
modificata dalla presente legge, salvo quanto previsto all'articolo
81, comma 2, della presente legge».
6.1.- Il Governo dubita innanzitutto che lo strumento urbanistico
comunale possa legittimamente dettare prescrizioni dotate di «margini
di flessibilita'» e lamenta che, per effetto del combinato disposto
delle norme richiamate, un indeterminato numero di fattispecie
sarebbe sottratto alle ordinarie procedure di variante.
La censura non è fondata.
La definizione in termini di "flessibilita'", peraltro entro
limiti definiti dalle previsioni del PUC, delle caratteristiche
tipologiche e planivolumetriche dei singoli interventi non si pone in
contrasto con i principi della legislazione urbanistica statale,
giacchè da quest'ultima non si desume alcun principio fondamentale
della materia del «governo del territorio» che imponga allo strumento
pianificatorio di dettare sin da subito e con carattere stringente le
coordinate e gli indici della trasformazione territoriale.
L'ordinamento urbanistico ligure prevede un sistema di
pianificazione a due stadi, imperniato sul binomio piano
strutturale-piano operativo. Il PUC (piano urbanistico comunale) è
lo strumento urbanistico di primo livello, il cui sviluppo operativo
è affidato nei distretti di trasformazione al PUO (progetto
urbanistico operativo) (artt. 24 e seguenti della legge reg. n. 36
del 1997). Questa articolazione del piano comunale consente di non
adottare decisioni puntuali immediate e di modulare progressivamente
la prescrittività delle scelte urbanistiche mano a mano che maturano
le condizioni propizie alla concreta realizzazione, senza che sia
necessario ricorrere di volta in volta a procedure di variante. A
tale fine, determinati criteri e vincoli fissati dal piano di primo
livello (densità abitativa, popolazione insediabile, limiti
d'altezza delle costruzioni, standards urbanistici, ed altro) sono
fisiologicamente dotati di un certo margine di flessibilità,
principalmente negli ambiti (di trasformazione o di riqualificazione)
in cui non è possibile prevedere quale sarà la specifica tipologia
della domanda d'insediamento, ovvero quando occorrono interventi
molto complessi che richiedono il coinvolgimento delle disponibilità
finanziarie private.
Le disposizioni contestate peraltro non consentono una generica
flessibilità delle previsioni del PUC, bensì autorizzano soltanto
«indicazioni alternative» di elementi determinati (del tipo: funzioni
ammesse, dotazioni infrastrutturali, densità territoriale, quantità
di superficie da destinare a servizi pubblici), che devono mantenersi
inoltre entro limiti ragionevoli. I margini di flessibilità, in
particolare, non possono comunque incidere «sul carico urbanistico e
sul fabbisogno di standard urbanistici» (si veda art. 43, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, come novellato dalla legge
impugnata).
6.2.- Secondo il Governo le disposizioni impugnate
introdurrebbero inoltre una surrettizia forma di condono edilizio,
ponendosi in contrasto con gli artt. 30, comma 1, 36 e 37 del TUE.
La censura è inammissibile per assoluta carenza di argomenti a
suo sostegno.
Il rimettente non chiarisce per quale ragione gli interventi
edilizi realizzati in contrasto con la disciplina
urbanistico-edilizia del PUC potrebbero essere «successivamente
legittimati sotto il profilo urbanistico ed edilizio».
Le norme sulle modalità di sviluppo operativo del piano
urbanistico comunale, le quali contraddicono apertamente la
prospettazione del Governo, non vengono prese in considerazione. In
base a quanto previsto dall'art. 48 della legge reg. Liguria n. 36
del 1997, il PUC si attua negli ambiti di conservazione e di
riqualificazione e negli ambiti di completamento «sulla base del
titolo edilizio prescritto dalla vigente legislazione
urbanistico-edilizia». I distretti di trasformazione sono invece
attuati mediante il PUO, il quale contiene gli elementi urbanistici,
edilizi, economici e gestionali idonei a realizzare lo sviluppo
operativo dei distretti di trasformazione. La prevista possibilità
che il PUC detti le sole condizioni minime di trasformabilità e
rinvii alla successiva pianificazione operativa la puntualizzazione
delle costruzioni e delle attività concretamente insediabili non
legittima in alcun modo la sanatoria di interventi edilizi abusivi.
6.3.- Secondo il ricorrente, la facoltà per i Comuni di
assentire direttamente in sede di rilascio dei titoli edilizi
varianti non essenziali al progetto rientranti nei margini di
flessibilità (art. 60, comma 5, della legge reg. Liguria n. 36 del
1997, come novellato dall'art. 68, comma 7, della legge regionale n.
11 del 2015) costituirebbe una violazione dell'art. 22, comma 2-bis,
del TUE, secondo cui: «Sono realizzabili mediante segnalazione
certificata d'inizio attività e comunicate a fine lavori con
attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire
che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano
conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo
l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla
normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di
tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle
altre normative di settore».
La questione è inammissibile perchè il ricorrente non spiega le
ragioni per le quali vi sarebbe contrasto tra la disposizione
censurata e il parametro (interposto) di costituzionalità. Per
costante giurisprudenza di questa Corte, la mera indicazione delle
norme da raffrontare, senza che siano forniti argomenti a sostegno
del lamentato contrasto, non consente di valutare la compatibilità
dell'una rispetto al contenuto precettivo dell'altra (ex plurimis,
sentenze n. 120 del 2015 e n. 236 del 2011; ordinanze n. 26 del 2012,
n. 321 del 2010 e n. 181 del 2009).
In ogni caso, ai sensi dell'art. 22, comma 2-bis, del TUE, le
varianti esecutive a permessi di costruire, ove non configurino una
variazione essenziale del progetto assentito e siano conformi alle
prescrizioni urbanistico-edilizie, non richiedono il rilascio di un
nuovo titolo edilizio, bensì sono realizzabili direttamente
dall'interessato mediante segnalazione certificata d'inizio attività
e successiva comunicazione a fine lavori con attestazione del
professionista.
L'art. 68 della impugnata legge reg. Liguria n. 11 del 2015 non
si occupa delle variazioni esecutive di un titolo edilizio già
assentito. La disposizione regionale, nello specifico ambito dei
procedimenti di natura concertativa connessi alla pianificazione
territoriale (accordi di pianificazione, di programma, conferenze di
servizi), accorda al Comune la (diversa) facoltà «di assentire
direttamente in sede di titoli edilizi varianti non essenziali al
progetto rientranti nei margini di flessibilità, da prefissare in
apposito elaborato facente parte di quelli costitutivi del progetto
approvato».
La disposizione regionale e quella statale hanno dunque contenuti
non sovrapponibili: la prima opera una semplificazione "a monte" del
titolo edilizio, in quanto l'amministrazione in sede di rilascio di
quest'ultimo deve indicare preventivamente le variazioni non
essenziali che sono consentite; la seconda opera una semplificazione
"a valle" del titolo edilizio, in quanto consente la diretta
esecuzione di varianti in corso d'opera, con l'unico onere della
previa segnalazione.
6.4.- Da ultimo, il Governo si duole del fatto che, introducendo
la possibilità per il Comune di modificare unilateralmente la
disciplina paesaggistica contenuta nel PUC, senza prevedere la
partecipazione degli organi ministeriali, le norme impugnate
violerebbero l'art. 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Nemmeno questa questione è ammissibile.
Il contrasto con la norma interposta è semplicemente affermato,
senza che a suo sostegno siano offerti argomenti idonei a
giustificare la pretesa lesione delle prerogative statali.
Il Governo muove del resto da un erroneo presupposto. La
struttura "flessibile" del PUC non consente al Comune di modificare
unilateralmente o rendere "flessibili" i vincoli "eteronomi e
sovraordinati" discendenti dalla disciplina paesistica. L'obbligo di
conformazione dello strumento urbanistico alle prescrizioni del piano
paesaggistico, del resto, è ribadito dall'art. 13 della legge reg.
Liguria n. 36 del 1997, nella formulazione vigente al momento della
proposizione del ricorso.
7.- L'art. 61, comma 6, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015
ha aggiunto la lettera d-bis) al comma l dell'art. 53 della legge
reg. Liguria n. 36 del 1997, il quale prevede: «I PUO sono
considerati conformi al PUC anche qualora, oltre i margini di
flessibilità previsti dal PUC e dal PUO, comportino: [...] d-bis) la
fissazione di distanze tra fabbricati inferiori a quelle stabilite
dal PUC che risultino idonee ad assicurare un equilibrato assetto
urbanistico e paesaggistico in relazione alle tipologie degli
interventi consentiti e tenuto conto degli specifici caratteri dei
luoghi e dell'allineamento degli immobili già esistenti, fermo
restando comunque il rispetto delle norme del codice civile e dei
vincoli di interesse culturale e paesaggistico. Tale riduzione è
applicabile anche nei confronti di edifici ubicati all'esterno del
perimetro del PUO».
Secondo il Governo, la possibilità di ridurre le distanze tra
edifici anche nei confronti di edifici ubicati all'esterno del
perimetro del PUO contrasterebbe con l'art. 2-bis, del TUE.
Consentendo interventi edilizi puntuali in deroga alla normativa
statale in materia di distanze, la disposizione regionale non sarebbe
diretta a soddisfare esigenze urbanistiche, ma regolerebbe
direttamente rapporti fra proprietari, invadendo così la sfera di
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento
civile».
7.1.- Secondo la giurisprudenza di questa Corte sul riparto di
competenze in tema di distanze legali, «la disciplina delle distanze
minime tra costruzioni rientra nella materia dell'ordinamento civile
e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni
è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite
nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia
giustificata dall'esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al
governo del territorio. Dunque, se da un lato non può essere del
tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa
alle distanze tra gli edifici, dall'altro essa, interferendo con
l'ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo -
il governo del territorio - che ne detta anche le modalità di
esercizio» (sentenza n. 6 del 2013; nello stesso senso, sentenze n.
134 del 2014 e n. 114 del 2012; ordinanza n. 173 del 2011).
Si è affermato di conseguenza che: «Nella delimitazione dei
rispettivi ambiti di competenza - statale in materia di "ordinamento
civile" e concorrente in materia di "governo del territorio" -, il
punto di equilibrio è stato rinvenuto nell'ultimo comma dell'art. 9
del d.m. n. 1444 del 1968, che questa Corte ha più volte ritenuto
dotato di efficacia precettiva e inderogabile (sentenze n. 114 del
2012 e n. 232 del 2005; ordinanza n. 173 del 2011). Tale disposto
ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa
statale, ma solo "nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto
di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con
previsioni planovolumetriche". In definitiva, le deroghe
all'ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se
inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto
complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenza
n. 6 del 2013)» (sentenza n. 134 del 2014).
Queste conclusioni devono essere ribadite anche alla luce
dell'introduzione - ad opera dall'art. 30, comma 1, 0a), del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98 - dell'art. 2-bis del TUE.
La disposizione recepisce la giurisprudenza di questa Corte,
inserendo nel testo unico sull'edilizia i principi fondamentali della
vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle
distanze legali stabilite dal decreto del Ministero dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dell'ammissibilità di deroghe solo
a condizione che esse siano «inserite in strumenti urbanistici,
funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di
determinate zone del territorio» (sentenza n. 134 del 2014; da
ultimo, sentenze n. 231, n. 185 e n. 178 del 2016).
7.2.- Su queste basi, la questione non è fondata.
L'impugnato art. 61, comma 6, della legge reg. Liguria n. 11 del
2015 rientra nell'ambito applicativo dell'art. 2-bis del TUE,
giacchè, nel disciplinare i «limiti di conformita'» del piano
operativo rispetto a quello strategico, consente al PUO di derogare
alle distanze previste nel PUC, il quale a sua volta - in forza
dell'art. 29-quinquies, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria
n. 36 del 1997, anch'esso inserito dall'art. 34, comma 1, della legge
regionale n. 11 del 2015, ma non impugnato dal Governo - potrebbe
averle fissate in misura anche inferiore a quanto previsto nel d.m.
n. 1444 del 1968.
La disposizione regionale, tuttavia, rispetta le condizioni
stabilite dall'art. 2-bis del TUE, in quanto la possibilità di
derogare alle distanze minime è accordata con la necessaria garanzia
dell'intermediazione dello strumento urbanistico e al fine di
conformare in modo omogeneo l'assetto di una specifica zona del
territorio (circoscritta, per l'appunto, agli edifici ricompresi nel
PUO), e non con riferimento a tipi di interventi edilizi
singolarmente considerati (ristrutturazioni, sopraelevazioni,
recupero di sottotetti, ed altro).
La previsione regionale non risulta priva di riferimento a
specifiche esigenze del territorio neppure nella parte in cui dispone
che la riduzione delle distanze è «applicabile anche nei confronti
di edifici ubicati all'esterno del perimetro del PUO». L'inciso si
giustifica in ragione del fatto che il territorio comunale viene
ripartito in plurimi ambiti (di conservazione, di riqualificazione,
di completamento) e distretti (di trasformazione), con la conseguente
necessità che sia disciplinata anche la distanza tra un edificio
ricompreso nel perimetro di uno strumento operativo e un edificio
"frontista" rispetto al primo, ma esterno a quel perimetro e
ricadente in altro ambito o distretto. Anche in questa parte,
pertanto, la disposizione regionale è conforme alla disciplina
statale, in quanto, da un lato, condiziona l'operatività del suo
precetto alla presenza di uno strumento urbanistico, dall'altro lato
autorizza la riduzione delle distanze solo se essa è idonea ad
assicurare un «equilibrato assetto urbanistico e paesaggistico in
relazione alle tipologie degli interventi consentiti e tenuto conto
degli specifici caratteri dei luoghi e dell'allineamento degli
immobili già esistenti».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,
della legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante
«Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge
urbanistica regionale)»;
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, 3,
comma 2, 12, comma 1, 14, comma 1, 15, comma 1, 17, comma 1, 18,
comma 1, e 27, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015,
promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68,
comma 7, e 80, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n. 11
del 2015, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68,
comma 7, e 80, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n. 11
del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11
del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 61, comma 6, della legge reg. Liguria n. 11
del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA