1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 3-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 201 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2012
Ordinanza del 25 febbraio 2012 emessa dal Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di Augussori Luigi ed altri 35. Legge e atti equiparati - Decreto legislativo modificativo di precedente decreto legislativo recante disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore - Previsione che sia espunto dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare) - Mancanza di una valida delega - Contrasto con il principio della riserva di legge. - Decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213, art. 1. - Costituzione, artt. 18, 25 e 76. In via subordinata: Legge e atti equiparati - Semplificazione della legislazione - Delega al Governo per l'adozione di decreti legislativi che individuino le disposizioni legislative statali delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore - Mancanza di una valida delega per genericita' dei principi e criteri direttivi e assenza di indicazione di oggetti definiti. - Legge 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, commi 18 e 14. - Costituzione, art. 76. In via conseguenziale: Legge e atti equiparati - Semplificazione della legislazione - Delega al Governo per l'adozione di decreti legislativi che individuino le disposizioni legislative statali delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore - Abrogazione con decreto legislativo del decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare) - Mancanza di una valida delega - Contrasto con il principio della riserva di legge. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, art. 2268, comma 1, n. 297. - Costituzione, artt. 18, 25 e 76. In via subordinata: Legge e atti equiparati - Semplificazione della legislazione - Delega al Governo per l'adozione di decreti legislativi che individuino le disposizioni legislative statali delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore - Mancanza di una valida delega per genericita' dei principi e criteri direttivi e assenza di indicazione di oggetti definiti. - Legge 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, comma 14. - Costituzione, art. 76. (012C0345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 3-10-2012)

IL TRIBUNALE

I. Premesse ricostruttive dell'iter processuale.
Premesso che:
questo collegio è investito della trattazione del
procedimento a carico di Augussori + 35, ai quali è contestata la
violazione dell'art. 3 del decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43
in riferimento all'azione dell'associazione denominata «Camicie
verdi», poi confluita nell'associazione denominata «Guardia Nazionale
Padana»;
questo collegio in data 10 dicembre 2010, accertato che con
l'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010 era stato
abrogato predetto art. 3 del decreto legislativo 14 febbraio 1948 n.
43, ha ritenuto che ciò fosse avvenuto in totale assenza di una
valida delega al Governo per realizzare quell'abrogazione e ha
sollevato questione di legittimità costituzionale;
dopo tre giorni dalla proposizione di quella questione il
Governo, con altro decreto legislativo, il n. 213 del 13 dicembre
2010, ha di nuovo abrogato il predetto art. 3 del decreto legislativo
14 febbraio 1948 n. 43, espungendo la norma dall'elenco delle
disposizioni che lo stesso Governo, con il precedente decreto
legislativo n. 179 del 2009, aveva espressamente deliberato di
mantenere in vigore;
in conseguenza di questa sopravvenuta nuova ed autonoma
abrogazione dell'art. 3 del decreto legislativo 14 febbraio 1948 n.
43 la Corte costituzionale ha restituito gli atti a questo collegio
affinchè sia valutato se la questione proposta mantenga rilievo;
questo collegio, per le ragioni che saranno meglio
esplicitate sotto, ha ritenuto che anche con questo nuovo intervento
legislativo il Governo abbia operato senza averne il potere e,
pertanto, che anche il decreto legislativo 213 del 2010 sia affetto
da manifesta e evidente illegittimità costituzionale;
va da sè che, una volta dichiarata l'illegittimità
costituzionale del decreto legislativo 213 del 2010, nella parte in
cui modifica il decreto legislativo 179 del 2009 espungendo ex post
dalle norme mantenute in vigore l'art. 3 del decreto legislativo 14
febbraio1948 n. 43, tornerà ad essere rilevante l'originaria
questione di legittimità già proposta - e che qui andrà
risollevata - dell'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del 15
marzo 2010, nella parte in cui, anch'esso, ha abrogato il predetto
art. 3 del decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43.
II. La manifesta illegittimità dell'intervento governativo di cui al
decreto legislativo 213 del 2010 di modifica del decreto legislativo
179 del 2009.
Come è noto, con la legge 28 novembre 2005, n. 246 il
legislatore, all'art. 14, comma 14, nell'ambito di un progetto
complessivo di semplificazione del tessuto normativo vigente, ha
delegato il governo "ad adottare, con le modalità di cui all'art. 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti
legislativi che individuano le disposizioni legislative statali,
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la
permanenza in vigore»; stabilendo, al successivo comma 14-ter, che
"decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14,
ovvero del maggior termine previsto dall'ultimo periodo del comma 22,
tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti
legislativi di cui al comma 14, anche se modificate con provvedimenti
successivi, sono abrogate".
Costituendo quest'ultima una delega al Governo ad individuare
quali previsioni normative mantenere in vigore e quali destinare
all'effetto abrogativo, il legislatore ha dovuto necessariamente, in
forza dell'art. 76 Cost., fissare un termine per l'esercizio di
quella delega e dettare i "principi e criteri direttivi" che il
Governo avrebbe dovuto seguire nell'opera di selezione delle norme da
mantenere in vigore.
Il termine per l'esercizio della delega era fissato dal combinato
disposto del citato comma 14 e del precedente comma 12. Il comma 14,
infatti, fissava il termine ultimo per l'esercizio della delega ad
individuare le norme da mantenere in vigore "entro ventiquattro mesi
dalla scadenza del termine di cui al comma 12" e il comma 12, a sua
volta, prevedeva un termine di "ventiquattro mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge [2005/246 ndr]: legge
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1° dicembre 2005, n. 280 e
che, quindi, mancando nel testa una diversa disposizione, è entrata
in vigore il 16 dicembre 2005.
Con l'effetto che il termine per esercitare la delega andava a
scadere il 16 dicembre del 2009.
I principi e criteri direttivi per l'esercizio di quella delega
erano, invece, dettati nel citato comma 14 ed erano enucleati nel
modo seguente:
"a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione
tacita o implicita;
b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito la loro
funzione o siano prive di effettivo contenuto normativa o siano
comunque obsolete;
c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione
comporterebbe lesione dei diritti costituzionali;
d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la
regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le
procedure di analisi e verifica dell'impatto della regolazione;
e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore
per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo
di ciascuna di esse;
f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica
della normativa;
g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione
comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica;
h) identificazione delle disposizioni contenute nei decreti
ricognitivi, emanati ai sensi dell'art. comma 4, della legge 5 giugno
2003, n. 131, aventi per oggetto i principi fondamentali della
legislazione dello Stato nelle materie previste dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione".
A fronte di questa delega il Governo ha, infatti, provveduto ad
adottare il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 con il quale
ha elencato le leggi dello Stato anteriori al 1970 per le quali era
"indispensabile la permanenza in vigore".
E tra queste previsioni, al punto 1001 dell'allegato 1 al citato
decreto, ha indicato, appunto, il decreto legislativo n. 43 del 1948.
Ora, per prima cosa, appare di palese evidenza che il successivo
intervento operato con il decreto legislativo 13 dicembre 2010, n.
213 sul decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, per modificarne
il contenuto, sia del tutto illegittimo per l'assoluta assenza di una
delega al Governo ad abrogare leggi o provvedimenti già sottratti
all'effetto abrogativo del comma 14-ter dell'art. 14 della legge 2005
n. 246.
Infatti, nel momento in cui il Governo ha indicato un
provvedimento tra quelli per i quali era «indispensabile la
permanenza in vigore» ha impedito che quel testo venisse ad essere
travolto dall'effetto abrogativo altrimenti conseguente al comma
14-ter della legge 2005 n. 246.
Con la conseguenza che solo il legislatore, con un successivo
provvedimento di legge, potrebbe disporne l'abrogazione, non certo il
Governo.
Nè, peraltro, il potere esercitato dal Governo, ritornando sulle
determinazioni già adottate con il decreto legislativo 1° dicembre
2009, n. 179, può trovare la sua fonte di legittimazione nella
delega all'epoca conferita con il comma 14 della legge 2005 n. 246,
perchè quel potere era conferito, come si è visto, per un termine
complessivo di quattro anni, decorrenti dalla data di entrata in
vigore della stessa legge, ossia dal 16 dicembre 2005, per cui quel
termine era spirato già nel dicembre del 2009, esattamente pochi
giorni dopo l'adozione del decreto legislativo 2009, n. 179.
Anche per questo aspetto, quindi, al dicembre del 2010, allorchè
venne adottato il decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213, il
Governo non aveva alcun potere di modificare le determinazioni già
adottate con il citato decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179.
Men che meno, peraltro, un potere del Governo di abrogare ex
post, e oltre il termine, un provvedimento legislativo già sottratto
all'effetto abrogativo del comma 14-ter dell'art. 14 della legge n.
2005/246, può discendere dal comma 18 dello stesso art. 14 legge n.
2005/246, citato nel corpo dell'art. 1 del d.lgs. n. 213/2010 e
richiamato all'odierna udienza da alcune delle difese.
Il citato comma 18 prevede che: «Entro due anni dalla data di
entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono
essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni
integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto
dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere
della Commissione di cui al comma 19".
La norma citata, dunque, non consente all'esecutivo di
intervenire nuovamente sulla scelta operata nell'individuazione delle
norme per le quali era «indispensabile la permanenza in vigore» e
sottratte all'effetto abrogativo altrimenti conseguente, ma si limita
a consentire interventi integrativi, di riassetto o correttivi
rispetto alle norme mantenute in vigore e alle norme adottate per
ragioni di semplificazione e di riassetto delle stesse leggi.
Infatti, comma 15 dell'art. 14 della legge n. 2005/246 prevedeva
che il Governo con i «decreti legislativi di cui al comma 14»
provvedesse, oltre ad indicare le norme mantenute in vigore,
«altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è
oggetto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui
all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute
in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1°
gennaio 1970».
Il comma 18 in esame, quindi, consente al Governo esclusivamente
un ulteriore intervento di assestamento della disciplina risultante
da questi decreti legislativi, ma non permette in alcun modo di
ritornare anche sulle scelte già compiute circa la normativa da
mantenere in vigore ex comma 14.
La conferma di ciò deriva, oltre che dal chiaro tenore del comma
18, dal fatto che la previsione del comma 14 fissa un termine preciso
e definito per l'individuazione delle norme da mantenere in vigore o
da lasciar perire, mentre se si ammettesse che nel diverso e più
ampio termine di cui al comma 18 il Governo avesse ancora la medesima
facoltà, il termine di cui al comma 14 non avrebbe avuto alcun
significato.
La riprova ulteriore che questo ragionamento è corretto emerge
in modo indiscutibile dalla previsione del comma 14-ter dello stesso
art. 14 in esame, la quale stabilisce inderogabilmente l'abrogazione
delle norme non mantenute in vigore «decorso un anno dalla scadenza
del termine di cui al comma 14».
Abrogazione che, quindi, si verifica un anno prima della scadenza
del termine di cui al comma 18, con l'effetto che se si ritenesse
ancora possibile al Governo, nel termine ulteriore del comma 18,
modificare le scelte compiute entro il termine di cui al comma 14,
l'elenco delle leggi destinate all'abrogazione o al mantenimento
verrebbe ad essere definito addirittura successivamente alla scadenza
del termine di cui al comma 14-ter, cui la legge delega ricollega
l'effetto abrogativo o di mantenimento in vigore. Con la conseguenza
che, paradossalmente, l'elenco delle leggi già abrogate ex comma
14-ter dal dicembre 2010 potrebbe essere formato dal Governo nel
dicembre del 2011.
Ma, soprattutto, la conferma che gli interventi consentiti dal
comma 18 siano solo di adeguamento e armonizzazione della disciplina
in vigore (conservata in vigore o successiva al 1970) si ricava anche
da un altro aspetto testuale del comma 18, nella parte in cui vincola
il Governo ad adottare questi nuovi interventi di adeguamento e
armonizzazione nel rispetto «esclusivamente» dei criteri dettati dal
comma 15 e non già dei criteri di cui al comma 14, che sono proprio
quelli dettati per guidare il Governo nella scelta delle leggi da
mantenere in vigore.
Mentre i criteri di cui al comma 15 sono quelli dettati
esclusivamente per guidare il Governo nelle operazioni di
semplificazione e armonizzazione della normativa mantenuta in vigore.
Nè depone in senso contrario il fatto che il comma 18 faccia
riferimento, per la determinazione del termine per l'adozione dei
decreti di riassetto, ai decreti legislativi di cui al comma 14,
perchè i decreti di cui al comma 14, nella volontà originaria del
legislatore, sono al contempo sia finalizzati all'individuazione
delle norme da mantenere in vigore sia, come emerge dal comma 15,
finalizzati alla semplificazione e al riassetto della normativa
mantenuta in vigore.
Conclusivamente, dunque, appare chiaro che il legislatore
delegante ha inteso assegnare al delegato un primo termine di 48 mesi
per compiere le scelte relative all'individuazione delle norme ante
1970 da mantenere in vigore e un secondo termine di ulteriori 24 mesi
per gli interventi di semplificazione e armonizzazione della
normativa mantenuta in vigore e di quella successiva al 1970.
III. Eventuale subordinata illegittimità costituzionale dei commi 18
e 14 art. 14 legge 28 novembre 2005, n. 246.
Ove si dovesse ritenere, che, per qualche ragione, permanga in
capo al Governo un potere di abrogazione in forza dei citati commi 14
e 18, in tale ipotesi ci si dovrebbe confrontare con l'illegittimità
costituzionale di queste disposizioni, per contrasto con l'art. 76
della Costituzione e con la conseguente illegittimità della
disposizione abrogatrice in discussione per assenza di delega.
Infatti, la norma costituzionale consente di delegare il potere
legislativo al Governo solo previa fissazione di principi e criteri
direttivi e per oggetti definiti.
Per cominciare, infatti, il comma 18, richiamando i criteri di
cui al comma 15, non detta alcun criterio che sia realmente effettivo
nel guidare il Governo nell'intervento di selezione delle norme da
mantenere in vigore o lasciar cadere, atteso che, come si è visto,
neppure richiama i criteri, di per sè minimali, di cui al comma 14.
Con l'effetto che il Governo è lasciato totalmente libero di
individuare le norme da abrogare o da mantenere in vigore.
Se poi si ritenesse che anche l'intervento di successivo
ripensamento dovesse essere almeno rispettoso dei criteri di cui al
comma 14, non potrebbe essere trascurata, in via ulteriormente
subordinata, la genericità anche dei criteri elencati in detto comma
e dell'assenza di oggetti definiti, ossia di previa definizione della
materia.
Infatti, la legge delega anche al comma 14 è totalmente muta in
ordine al settore nel quale il Governo è chiamato a legiferare, in
quanto, a fronte di una deliberata abrogazione di tutte le norme
anteriori ad una certa data senza distinzione di materie, il Governo
è stato delegato a scegliere quali pregresse discipline normative
mantenere in vigore.
Con l'effetto che al Governo, in questo modo, è stato
trasferito, sia pure indirettamente, il potere di normazione, senza
delimitazione nella delega della materia oggetto dell'intervento
normativo delegato.
Inoltre, i principi e criteri direttivi in esame si risolvono, in
gran parte, in prospettazioni prive di contenuto concreto ed
effettivamente delimitante del potere delegato.
Infatti, a parte l'ovvia previsione che non debbano essere
mantenute in vigore le norme già abrogate o quelle ormai prive di
effetto (lettere a e b), per il resto nessun criterio appare idoneo a
condizionare e dirigere la scelta del Governo circa l'individuazione
delle norme che siano da mantenere in vigore. Escluso forse solo il
criterio previsto nella lettera c), che impedisce di abrogare le
disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti
costituzionali.
L'effetto è che i predetti criteri lasciano al Governo una
totale discrezionalità, il che contrasta indiscutibilmente con
l'art. 76 Cost. fatto tanto più grave ove, come nel caso di specie,
il legislatore delegato utilizzi questa ampia discrezionalità per
andare ad attingere norme che sono comunque poste a presidio di
valori costituzionali, atteso che indubbiamente il decreto
legislativo n. 43 del 1948 dà attuazione all'art. 18, comma 2, della
Costituzione, sanzionando penalmente il divieto ivi previsto.
IV. Rilevanza e ammissibilità della questione di Costituzionalità.
In merito alla rilevanza è evidentemente indubbio che, ove la
norma che ha abrogato il reato per cui si procede fosse legittima, il
presente procedimento si dovrebbe concludere con una sentenza
immediata di improcedibilità per intervenuta abrogazione; mentre ove
l'intervento abrogativo fosse da ritenere illegittimo, perchè
adottato da un organo privo del potere legislativo idoneo, il
procedimento dovrebbe proseguire per pervenire ad una pronuncia nel
merito, anche eventualmente in applicazione dell'art. 2 c.p.
Al riguardo si può richiamare l'orientamento già espresso dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 148 del 1983, nonchè con la
sentenza 394 del 2006.
La circostanza che, nel caso di specie, si invochi da parte della
Corte costituzionale un sindacato di legittimità costituzionale su
una norma abrogatrice di altra disposizione sanzionatoria di natura
penale impone preliminarmente una riflessione in merito all'esistenza
del potere della Corte di sindacare detta norma abrogatrice.
Aspetto sul quale si sono soffermate anche le difese.
In proposito questo Collegio ritiene che detto potere esista e
che non trovi un limite nella giurisprudenza della Corte adita circa
i limiti al controllo di costituzionalità delle norme penali.
È noto, infatti, che la Corte costituzionale ha stabilmente
ritenuto di non poter estendere il proprio controllo su interventi
legislativi in materia penale ove l'effetto della propria decisione
si risolva in una violazione della riserva di legge vigente in forza
dell'art. 25, comma 2, Cost.
Afferma, in particolare, la Corte costituzionale che il proprio
sindacato su interventi legislativi in materia penale sia limitato al
vaglio delle sole «norme penali di favore», tra le quali non
rientrerebbe il caso qui in esame, di una norma direttamente e
integralmente abrogativa di un reato.
Rispetto ad interventi integralmente abrogativi di un reato,
afferma la Corte che una propria pronuncia di illegittimità
costituzionale della norma abrogatrice comporterebbe la reviviscenza
dell'originaria norma incriminatrice e che ciò determinerebbe la
sostituzione della Corte al legislatore nella scelta delle condotte
passibili di sanzione penale.
In relazione a questa problematica va premesso, in primo luogo,
che una simile limitazione dei poteri della Corte non appare in
realtà condivisibile, proprio perchè, quanto meno, in tal modo
vengono a residuare aree dell'ordinamento sottratte al controllo di
costituzionalità, mentre ciò, come afferma la stessa Corte
costituzionale (1983 n. 148), non dovrebbe essere possibile alla luce
della collocazione della Corte quale organo preposto al controllo di
compatibilità costituzionale delle leggi: di tutte le leggi.
Con questa limitazione, infatti, si può arrivare al paradosso
che scelte legislative di abrogazione di reati offensivi di valori
costituzionalmente protetti o di diritti inviolabili dell'uomo non
potrebbero mai essere sindacate dal giudice delle leggi.
In ogni caso, anche considerando condivisibile quella
giurisprudenza e ritenendo che la riserva di legge di cui all'art.
25, comma 2, Cost., precluda alla Corte un sindacato sulle leggi
abrogative di reati, di certo quella giurisprudenza non può trovare
applicazione nel caso di specie.
In questa sede, infatti, la pronuncia che è richiesta alla Corte
è diretta espressamente a riaffermare il principio di riserva di
legge di cui all'art. 25, comma 2, Cost., violato proprio
dall'illegittimo intervento di un organo diverso dal Parlamento.
Ove la Corte ritenesse di ricondurre questa vicenda nell'alveo
della propria richiamata giurisprudenza si produrrebbe l'effetto non
già di garantire il rispetto da parte della Corte del monopolio
riservato al Parlamento dall'art. 25, comma 2, Cost., bensì di
legittimare la violazione del medesimo principio ad opera del Governo
in carenza assoluta del relativo potere.
Negare questo potere di intervento alla Corte costituzionale
potrebbe produrre effetti paradossali come, ad esempio,
l'intangibilità dell'abrogazione del reato di violenza sessuale
operata in appendice ad un decreto legislativo fondato su una delega
al riordino della disciplina dei contratti agrari.
È evidente come ciò, a tacer d'altro (come la possibilità di
strumentalizzazioni personali), realizzi un totale stravolgimento dei
rapporti tra i Poteri dello Stato, rispetto al quale la Corte
costituzionale non avrebbe alcun potere di intervento dirimente.
E merita che si segnali come in tal modo la decisione della Corte
legittimerebbe effetti assai più gravi e pervasivi di quelli che la
stessa Corte ha voluto impedire con la pronuncia n. 51 del 1985.
In quell'occasione, infatti, il Supremo Consesso esattamente
ritenne di escludere che i decreti legge non convertiti implicanti,
per quel che interessa in questa sede, effetti abrogativi di norme
penali, potessero esplicare gli effetti di favore di cui ai commi 2 e
3 dell'art. 2 c.p.
Se in quella sede si ritenne di privare di effetti il
decreto-legge non convertito, perchè senza conversione non è
parificabile ad un atto legislativo, tanto più deve essere precluso
ad un atto di valore ancora inferiore, come un decreto legislativo
adottato senza delega, di esplicare effetti abrogativi.
In sede di adozione di un decreto legge quanto meno il Governo ha
il potere di introdurre norme anche penali, mentre non ha neppure
tale potere ove agisca con la forma del decreto legislativo senza
delega o in eccesso rispetto alla delega.
A fronte di tutto ciò è evidente come il decreto legislativo n.
213 del 2010 nella parte in cui modifica il decreto legislativo n.179
del 2009 nella parte in cui aveva mantenuto in vigore il reato di cui
qui si tratta sia da dichiarare illegittimo da parte della Corte
costituzionale.
V. Riproposizione della questione di costituzionalità dell'art. 2268
del decreto legislativo 66 del 2010.
Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo n. 213 del 2010 ove abroga il mantenimento in vigore del
reato per cui si procede disposto con il decreto legislativo n. 179
del 2009 consegue la necessità di confrontarsi con la permanenza in
vigore dell'ulteriore norma abrogatrice dello stesso reato, attuata
con il precedente decreto legislativo n. 66 del 2010.
Rispetto a quest'ultimo, quindi, deve essere integralmente
riproposta la questione già sollevata con l'ordinanza che si riporta
integralmente.

«TRIBUNALE DI VERONA


Ordinanza

Il collegio, composto dai sig.ri magistrati
Dott. Marzio Bruno Guidorizzi;
Dott. Giorgio Piziali;
Dott.ssa Livia Magri;
Premesso che:
questo collegio è stato investito della trattazione del
procedimento a carico di Augussori + 35, ai quali è contestata la
violazione dell'art. 3 del decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43
in riferimento all'azione dell'associazione denominata «Camicie
verdi», poi confluita nell'associazione denominata «Guardia Nazionale
Padana»;
all'udienza del 1° ottobre 2010 le difese hanno segnalato che
la norma sanzionatoria contestata risulta abrogata per effetto
dell'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010 con
decorrenza dall'8 ottobre 2010 e hanno chiesto un rinvio a data
successiva allo scopo di ottenere una pronuncia di immediato
proscioglimento per intervenuta abrogazione del reato;
all'udienza del 19 novembre 2010 il Pubblico ministero ha
proposto istanza affinchè venga sollevata una questione di
legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 2268 del
decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010 nella parte in cui ha
abrogato l'intero decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43;
le difese hanno chiesto un ulteriore rinvio per poter
interloquire su questo punto, prospettando, peraltro, a loro volta
altra questione di legittimità costituzionale in relazione all'art.
161 c.p. nella parte in cui estende a tutti i correi gli effetti
sospensivi della prescrizione previsti per alcuni di essi e non
contempla un termine massimo per i casi di sospensione della
prescrizione;
il procedimento è stato differito alla data odierna anche
con fissazione di un termine per il deposito di eventuali memorie in
ordine alle questioni di illegittimità costituzionale sollevate;
nel corpo di alcune delle memorie depositate dalle difese è
stato osservato che non potrebbe essere sollevata la questione
proposta dal Pubblico ministero in quanto questo Tribunale sarebbe
incompetente per territorio rispetto al reato contestato e che
dovrebbe essere dichiarata la nullità del decreto che dispone il
giudizio per la sua genericità;
all'odierna udienza le parti hanno ribadito gli argomenti
già svolti alla precedente udienza e nelle rispettive memorie;
la questione appare fondata, rilevante e prospettabile in
questa sede.
Infatti, per cominciare, come si vedrà nel dettaglio in seguito,
il Governo non aveva il potere di abrogare il decreto legislativo 14
febbraio 1948 n. 43, sia perchè l'unico potere delegatogli era di
adottare (come emerge dai lavori preparatori e confermato dal
Consiglio di Stato) un provvedimento avente «valore di ricognizione
della legislazione vigente», sia perchè il decreto esulava dalla
materia dell'ordinamento militare, come definita nell'art. 1 dello
stesso codice.
Inoltre, il Governo ha effettuato l'abrogazione avvalendosi di
una delega (art. 14 comma 14 legge n. 246/2005) già utilizzata nel
senso opposto, atteso che il 1° dicembre 2009 (d.lgs. n. 179) aveva
espressamente affermato la permanenza in vigore del d.lgs. n. 1948/43
in quanto «indispensabile».
Infine, l'abrogazione lascia priva di copertura sanzionatoria la
violazione del divieto costituzionale di cui all'art. 18 Cost, che
proibisce associazioni a struttura militare che perseguano scopi
politici.
1. Il quadro normativo relativo alla fattispecie contestata: il
decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43.
Il decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43 è entrato in
vigore il 17 febbraio 1948.
Poichè il decreto era stato emanato in forza del D.lgs.Lgt. 16
marzo 1946 n. 98, che attribuiva il potere legislativo al Governo
salva ratifica del Parlamento, con legge 1956 n. 561 il decreto
legislativo 1948 n. 43 è stato ratificato dal Parlamento.
In data 1° dicembre 2009 il decreto legislativo 4 febbraio 1948
n. 43 è stato confermato nella sua vigenza con decreto legislativo
n. 179, intitolato «Disposizioni legislative statali anteriori al
primo gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, a norma dell'art. 14 della legge 28 novembre 2005 n. 246»,
adottato, per l'appunto, in forza della delega conferita al Governo
per individuare le norme anteriori al 1970 da mantenere in vigore.
E parimenti con lo stesso d.lgs. n. 2009/179 è stata mantenuta
in vigore la legge 1956 n. 561.
Con successivo decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010,
pubblicato il giorno 8 maggio 2010, con il quale è stato introdotto
il «Codice dell'ordinamento militare», all'art. 2268, comma 1, a
decorrere dalla entrata in vigore della nuova disciplina, vengono
abrogati una serie di atti normativi specificamente elencati, tra i
quali, indicato al n. 297, anche il decreto legislativo 14 febbraio
1948 n. 43.
Ai sensi dell'art. 2272 dello stesso Codice, quindi, a far data
dal giorno 8 ottobre 2010, il decreto legislativo 14 febbraio 1948 n.
43 risulta abrogato.
Non è stata abrogata, invece, la legge 1956 n. 561 di ratifica
dello stesso.
Peraltro, essendo quest'ultima una mera legge di ratifica, si
deve intendere che l'espressa abrogazione del decreto legislativo 14
febbraio 1948 n. 43 comporti la perdita di effetti di ogni sua
disposizione, senza che sia necessario che il legislatore abroghi
anche la legge 1956 n. 561 di ratifica.
2. Fonti sulle quali è fondata l'adozione del decreto
legislativo n. 66 del 15 marzo 2010.
Il decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010, come indicato
nella sua stessa premessa, trova la propria legittimazione generale
negli articoli 76, 87 e 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione, che autorizzano il Governo a legiferare in materie allo
stesso delegate dal Parlamento e, nel dettaglio, nella legge delega
28 novembre 2005, n. 246, articolo 14, comma 14 e comma 15.
La prima delle due previsioni ora indicate (comma 14), come
sostituita dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge 18 giugno
2009, n. 69, ha conferito al Governo la delega ad adottare, con le
modalità di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59,
decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative
statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se
modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, secondo i principi e criteri
direttivi fissati nello stesso comma 14, dalla lettera a) alla
lettera h).
La seconda previsione (comma 15), stabilisce che i decreti
legislativi di cui al citato comma 14 provvedono, altresì, alla
semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel
rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all'art. 20 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, anche al fine di armonizzare le
disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1° gennaio 1970.
Sia in relazione alla delega di cui al citato comma 14 che in
relazione alla delega ricavabile dal comma 15 in realtà il Governo
non aveva il potere di abrogare il decreto legislativo 14 febbraio
1948 n. 43.
3. Profili di illegittimità costituzionale.
A) Insussistenza potere di abrogazione in forza del comma 14 art.
14 legge 28 novembre 2005, n. 246.
Rispetto alla delega di cui al citato comma 14, che demanda al
Governo di individuare le disposizioni legislative statali,
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, delle quali si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, si tratta, in realtà, di una
delega che il Governo aveva già esercitato.
Infatti, con il d.lgs. n. 2009/179 legislatore delegato aveva
già indicato tutte le norme pubblicate anteriormente al 1° gennaio
1970 che era indispensabile mantenere in vigore.
E tra queste norme aveva espressamente indicato anche il decreto
legislativo 14 febbraio 1948 n. 43.
È certo, quindi, che il potere dimesso al Governo con il citato
art. 14, comma 14, della legge 28 novembre 2005, n. 246 non può
essere nuovamente esercitato e per di più non può esserlo per
conseguire un effetto opposto a quello già prodotto con l'esercizio
della delega avvenuto con il d.lgs. n. 2009/179.
La delega, infatti, era conferita per individuare le norme da
mantenere in vigore, non già per abrogare norme mantenute in vigore.
Quindi, una volta individuato tra le norme che era indispensabile
mantenere in vigore il decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43, la
sua successiva abrogazione non poteva che essere deliberata dal
Parlamento o dal legislatore delegato in forza di altra delega.
Se, dunque, il Governo ha ritenuto di abrogare il decreto
legislativo 14 febbraio 1948 n. 43 avvalendosi dei poteri a suo tempo
delegatigli con l'art. 14, comma 14, della legge 28 novembre 2005, n.
246,10 ha fatto in totale assenza di delega per due ordini di
ragioni.
La prima, perchè il potere delegato si era già esaurito con
l'emanazione del decreto legislativo 2009/179, che ha mantenuto in
vigore la norma ritenendola indispensabile.
La seconda, perchè la delega era conferita al solo scopo di
selezionare le norme da mantenere in vigore e, una volta compiuta
questa selezione, non vi era alcuno spazio nella delega per un
successivo intervento abrogativo.
E nulla nel corpo della delega consente di ritenere che il
Parlamento avesse delegato al Governo la possibilità di rimeditare
successivamente, fra l'altro senza limiti di tempo, il potere di
individuazione delle norme da non abrogare, perchè, come detto, ciò
realizzerebbe l'effetto opposto e non voluto dal legislatore
delegante di demandare al Governo la decisione di cosa
successivamente abrogare malgrado l'affermata permanenza in vigore.
Peraltro, l'abrogazione non era (come invece sostenuto dalle
difese) consentita dal criterio sub b) secondo cui non potevano
essere mantenute in vigore le «disposizioni che abbiano esaurito la
loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano
comunque obsolete», perchè la norma in questione non è
assolutamente obsoleta.
E ciò in quanto quella norma è espressione di un principio che
è stato inserito nel corpo della Costituzione, tra le norme
fondamentali, a differenza, ad esempio, di altri divieti espressione
del particolare momento storico, che sono inseriti, non a caso, nelle
norme transitorie della stessa Costituzione, come il divieto di
riorganizzazione del partito fascista (disp. XII).
Non ha, poi, alcun rilievo il fatto che la norma incriminatrice
abbia avuto scarsa applicazione, argomento che, al contrario,
potrebbe anche portare a ritenere la sua particolare efficacia
deterrente ed utilità. Il fatto che un reato sia commesso raramente
non lo rende per ciò solo obsoleto.
A.2). Eventuale subordinata illegittimità costituzionale comma
14 art. 14 legge 28 novembre 2005, n. 246.
Inoltre, ove si dovesse ritenere, che, per qualche ragione,
permanga in capo al Governo un potere di abrogazione in forza del
citato comma 14, in tale ipotesi ci si dovrebbe confrontare con
l'illegittimità costituzionale della stessa disposizione di cui
all'art. 14, comma 14, qui in esame, per contrasto con l'art. 76
della Costituzione e con la conseguente illegittimità della
disposizione abrogatrice in discussione per assenza di delega.
Infatti, la norma costituzionale consente di delegare il potere
legislativo al Governo solo previa fissazione di principi e criteri
direttivi e solo «per oggetti definiti», ossia previa definizione
della materia dell'intervento normativo delegato.
Nel caso di specie, al contrario, la legge delega è totalmente
muta in ordine al settore nel quale il Governo è chiamato a
legiferare, in quanto a fronte di una deliberata abrogazione di tutte
le norme anteriori ad una certa data senza distinzione di materie, il
Governo è stato delegato a scegliere quali pregresse discipline
normative mantenere in vigore.
Con l'effetto che al Governo, in questo modo, è stato
trasferito, sia pure indirettamente, il potere di normazione, senza
delimitazione nella delega della materia oggetto dell'intervento
normativo delegato.
Inoltre, anche i principi e criteri direttivi indicati nella
legge delega sono del tutto privi del requisito di determinazione
voluto sempre dall'art. 76 della Costituzione, in quanto si
risolvono, in gran parte, in prospettazioni prive di contenuto
concreto ed effettivamente delimitante del potere delegato.
Infatti, a parte l'ovvia previsione che non debbano essere
mantenute in vigore le norme già abrogate o quelle ormai prive di
effetto (lettere a e b), per il resto nessun criterio appare idoneo a
condizionare e dirigere la scelta del Governo circa l'individuazione
delle norme che siano da mantenere in vigore. Escluso forse solo il
criterio citato previsto nella lettera c), che impedisce di abrogare
le disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti
costituzionali.
L'effetto è che i predetti criteri lasciano al Governo una
totale discrezionalità, il che contrasta indiscutibilmente con
l'art. 76 Cost.
B) Insussistenza del potere di abrogazione in forza del comma 15
art. 14 legge 28 novembre 2005, n. 246.
In relazione alla seconda previsione indicata come fonte del
potere esercitato dal Governo, ossia il comma 15 dell'art. 14 citato,
si tratta di una delega alla «semplificazione o al riassetto» delle
norme mantenute in vigore, anche al fine di armonizzarle con quelle
pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970.
In questo caso, i principi e criteri direttivi cui il Governo si
dovrà attenere sono quelli già elencati nell'art. 20 della legge 15
marzo 1997, n. 59, espressamente richiamato dal citato comma 15.
Al riguardo l'art. 20 (dettato a sua volta all'interno di una
procedura di semplificazione legislativa) prevede l'adozione di
decreti legislativi che si conformino ai seguenti principi e criteri
direttivi specifici:
«a) definizione del riassetto normativo e codificazione della
normativa primaria regolante la materia, previa acquisizione del
parere del Consiglio di Stato, reso nel termine di novanta giorni dal
ricevimento della richiesta, con determinazione dei principi
fondamentali nelle materie di legislazione concorrente;
a-bis) coordinamento formale e sostanziale del testo delle
disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per
garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa
e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
b) indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva
l'applicazione dell'art. 3 delle disposizioni sulla legge in generale
premesse al codice civile;
c) indicazione dei principi generali, in particolare per
quanto attiene alla informazione, alla partecipazione, al
contraddittorio, alla trasparenza e pubblicità che regolano i
procedimenti amministrativi ai quali si attengono i regolamenti
previsti dal comma 2 del presente articolo, nell'ambito dei principi
stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni;
d) eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori
e delle misure di condizionamento della libertà contrattuale, ove
non vi contrastino gli interessi pubblici alla difesa nazionale,
all'ordine e alla sicurezza pubblica, all'amministrazione della
giustizia, alla regolazione dei mercati e alla tutela della
concorrenza, alla salvaguardia del patrimonio culturale e
dell'ambiente, all'ordinato assetto del territorio, alla tutela
dell'igiene e della salute pubblica;
e) sostituzione degli atti di autorizzazione, licenza,
concessione, nulla osta, permesso e di consenso comunque denominati
che non implichino esercizio di discrezionalità amministrativa e il
cui rilascio dipenda dall'accertamento dei requisiti e presupposti di
legge, con una denuncia di inizio di attività da presentare da parte
dell'interessato all'amministrazione competente corredata dalle
attestazioni e dalle certificazioni eventualmente richieste;
f) determinazione dei casi in cui le domande di rilascio di
un atto di consenso, comunque denominato, che non implichi esercizio
di discrezionalità amministrativa, corredate dalla documentazione e
dalle certificazioni relative alle caratteristiche tecniche o
produttive dell'attività da svolgere, eventualmente richieste, si
considerano accolte qualora non venga comunicato apposito
provvedimento di diniego entro il termine fissato per categorie di
atti in relazione alla complessità del procedimento, con esclusione,
in ogni caso, dell'equivalenza tra silenzio e diniego o rifiuto;
g) revisione e riduzione delle funzioni amministrative non
direttamente rivolte:
1) alla regolazione ai fini dell'incentivazione della
concorrenza;
2) alla eliminazione delle rendite e dei diritti di
esclusività, anche alla luce della normativa comunitaria;
3) alla eliminazione dei limiti all'accesso e all'esercizio
delle attività economiche e lavorative;
4) alla protezione di interessi primari, costituzionalmente
rilevanti, per la realizzazione della solidarietà sociale;
5) alla tutela dell'identità e della qualità della
produzione tipica e tradizionale e della professionalità;
h) promozione degli interventi di autoregolazione per
standard qualitativi e delle certificazioni di conformità da parte
delle categorie produttive, sotto la vigilanza pubblica o di
organismi indipendenti, anche privati, che accertino e garantiscano
la qualità delle fasi delle attività economiche e professionali,
nonchè dei processi produttivi e dei prodotti o dei servizi;
i) per le ipotesi per le quali sono soppressi i poteri
amministrativi autorizzatori o ridotte le funzioni pubbliche
condizionanti l'esercizio delle attività private, previsione
dell'autoconformazione degli interessati a modelli di regolatone,
nonchè di adeguati strumenti di verifica e controllo successivi. I
modelli di regolazione vengono definiti dalle amministrazioni
competenti in relazione all'incentivazione della concorrenzialità,
alla riduzione dei costi privati per rispetto dei parametri di
pubblico interesse, alla flessibilità dell'adeguamento dei parametri
stessi alle esigenze manifestatesi nel settore regolato;
l) attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni,
salvo il conferimento di funzioni a province, città metropolitane,
regioni e Stato al fine di assicurarne l'esercizio unitario in base
ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;
determinazione dei principi fondamentali di attribuzione delle
funzioni secondo gli stessi criteri da parte delle regioni nelle
materie di competenza legislativa concorrente;
m) definizione dei criteri di adeguamento dell'organizzazione
amministrativa alle modalità di esercizio delle funzioni di cui al
presente comma;
n) indicazione esplicita dell'autorità competente a ricevere
rapporto relativo alle sanzioni amministrative, ai sensi dell'art. 17
della legge 24 novembre 1981, n. 689».
Si vede bene come questi criteri per la parte preponderante
attengano alla regolamentazione di procedimenti amministrativi o di
compiti propri di enti pubblici (lettere da c a n) e pertanto non
siano pertinenti rispetto alla materia di cui al decreto legislativo
n. 66 del 15 marzo 2010 e, tanto meno, di cui al decreto legislativo
14 febbraio 1948 n. 43.
Gli unici criteri effettivamente idonei a definire l'ambito entro
cui doveva muoversi il legislatore delegato sono, quindi, quelli di
cui alla lettera a) e, in parte, a bis), i quali prevedono la
possibilità di un «riassetto normativo e codificazione della
normativa primaria regolante la materia» e di «un coordinamento
formale e sostanziale del testo delle disposizioni vigenti,
apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza
giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare,
aggiornare e semplificare il linguaggio normativo».
Quanto al criterio sub b), che richiede l'«indicazione esplicita
delle norme abrogate», è solo una previsione funzionale ad una buona
normazione, in quanto ha lo scopo esclusivo di imporre di indicare in
modo espresso le norme che debbono essere abrogate proprio perchè
sostituite da altre disposizioni confluite nel Codice o incompatibili
con queste.
I criteri indicati come rilevanti (a e in parte a bis) sono
fondamentali perchè confermano che la delega non era conferita per
riformare le diverse materie individuate, ma semplicemente per
realizzare Testi Unici delle disposizioni ante 1970 mantenute in
vigore (con eventuale armonizzazione delle disposizioni successive
vigenti), con la facoltà aggiuntiva costituita dalla possibilità di
modificare le disposizioni medesime, ma esclusivamente per «garantire
la coerenza logica e sistematica della normativa», anche al fine di
adeguare e semplificare il linguaggio normativa, nell'ambito di un
coordinamento formale del testo.
Questa precisa delimitazione dell'oggetto del potere legislativo
attribuito al legislatore delegato, d'altro canto, emerge
direttamente anche dal testo del comma 15 in esame, il quale, come si
è visto, testualmente prevede la delega «alla semplificazione o al
riassetto della materia», anche al fine di «armonizzare le
disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Che questo fosse il contenuto della delega, peraltro, emerge
anche dai lavori preparatori, nel corso dei quali si osservò come
alla luce del quadro normativa «il provvedimento assume un valore di
ricognizione della legislazione vigente» (v. Nota breve dell'11
gennaio 2010 della Commissione per la semplificazione della Camera
dei Deputati, ma analogamente si è espresso il Consiglio di Stato
citato dalle stesse difese, il quale espressamente riconosce che se
così non fosse la delega sarebbe violata).
La suddetta delimitazione dell'intervento delegato, d'altra
parte, spiega e giustifica l'assenza di criteri e principi direttivi
sull'oggetto delle singole materie, come altrimenti sarebbe imposto
dall'art. 76 Cost., perchè le strutture portanti che la disciplina
delle diverse materie già possiede non possono essere modificate,
mentre oggetto di modifica possono essere solo quegli aspetti che
servono a semplificare il linguaggio o a garantire armonizzazione tra
più testi, nonchè coerenza logica e sistematica alla normativa.
Non può, quindi, discendere da questa delega il potere di
abrogare sic et simpliciter una disposizione mantenuta in vigore ai
sensi del comma 14, qual era il decreto legislativo n. 1948/43,
espressamente mantenuto in vigore dal decreto legislativo del 2009 n.
179.
Infatti, l'abrogazione di questa norma, senza alcuna attrazione
nel Codice dell'ordinamento militare di una disposizione dal
contenuto corrispondente, realizza un effetto del tutto diverso da
quello legittimato dal legislatore delegante con i principi e criteri
già analizzati.
In vero, la specifica disciplina contenuta nel decreto
legislativo 14 febbraio 1948 n. 43, con particolare riferimento alla
fattispecie penale oggetto del presente procedimento, non trova
alcuna regolamentazione nè identica, nè analoga nel corpo del
Codice, cosicchè rispetto a quel reato non si sono realizzati nè un
riassetto normativo nè tanto meno una codificazione, ma
semplicemente se ne è disposta l'abrogazione, con l'effetto di
rendere lecito un comportamento prima penalmente punito.
E non si può neppure sostenere che quella abrogazione fosse
imposta o consentita da esigenze di coordinamento o armonizzazione
con altre previsioni contenute nel Codice, sia perchè il decreto
legislativo 14 febbraio 1948 n. 43 aveva ad oggetto una materia del
tutto diversa da quella regolata nel Codice dell'ordinamento
militare, sia perchè, in ogni caso, il mantenimento del reato di cui
si discute non si pone in contrasto (come non potrebbe essere
altrimenti) con alcuna previsione dettata nel Codice.
E il fatto che nel Codice non si rinvenga alcuna disciplina
riguardante le associazioni con scopi politici a struttura militare
conferma che la materia di cui al decreto legislativo 14 febbraio
1948 n. 43 nulla ha a che fare con la materia oggetto del Codice
dell'ordinamento militare, come specifica, del resto, lo stesso art.
1 del decreto legislativo 66 del 2010, il quale precisa che "il
presente decreto, con la denominazione di «codice dell'ordinamento
militare», e le altre disposizioni da esso espressamente richiamate,
disciplinano l'organizzazione, le funzioni e l'attività della difesa
e sicurezza militare e delle Forze armate''.
Anche per questo, pertanto, va esclusa in radice la possibilità
che con quel Codice il legislatore delegato potesse abrogare il
decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43, che non riguarda
«l'organizzazione, le funzioni e l'attività della difesa e sicurezza
militare e delle Forze armate».
Tanto più, inoltre, era precluso in un ambito come quello in
esame, di mero coordinamento tra disposizioni in vigore, che il
legislatore delegato potesse abrogare una disposizione direttamente
attuativa di un precetto costituzionale (art. 18 Cost.), senza far
confluire nel Codice militare una norma penale analoga.
C) Illegittimità in relazione all'art. 18 Cost.
In relazione all'art. 18 Cost., infatti, proposto dal Pubblico
ministero come parametro costituzionale di riferimento, occorre
osservare che, in realtà, come sostenuto da alcuni difensori, l'art.
18 non impone la previsione di una sanzione e, men che meno, di una
sanzione penale.
Tuttavia, l'abrogazione della norma che costituisce la concreta
attuazione del precetto costituzionale fa venir meno il supporto
sanzionatorio penale apprestato al divieto costituzionale.
L'effetto di un simile intervento è che la condotta, pur vietata
dalla Costituzione, diviene lecita per l'ordinamento penale, non
essendo sanzionata da altre norme penali.
Di conseguenza, proprio il fatto che il divieto di costituire
associazioni con struttura militare che perseguono scopi politici sia
fissato dalla Costituzione comporta che la scelta di sanzionare o
meno quel divieto e la selezione degli interventi sanzionatori più
adeguati tanto più non può essere compiuta dal Governo senza una
delega specifica sul punto.
E per la stessa ragione non può qui essere invocata la
possibilità di una lettura ampia dei criteri direttivi.
3. Rilevanza e ammissibilità della questione di
Costituzionalità.
In merito alla rilevanza è evidentemente indubbio che, ove la
norma che ha abrogato il reato per cui si procede fosse legittima, il
presente procedimento si dovrebbe concludere con una sentenza
immediata di improcedibilità per intervenuta abrogazione; mentre ove
l'intervento abrogativo fosse da ritenere illegittimo, perchè
adottato da un organo privo del potere legislativo idoneo, il
procedimento dovrebbe proseguire per pervenire ad una pronuncia nel
merito, anche eventualmente in applicazione dell'art. 2 c.p.
Al riguardo si può richiamare l'orientamento già espresso dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 148 del 1983, nonchè con la
sentenza 394 del 2006.
La circostanza che, nel caso di specie, si invochi da parte della
Corte costituzionale un sindacato di legittimità costituzionale su
una norma abrogatrice di altra disposizione sanzionatoria di natura
penale impone preliminarmente una riflessione in merito all'esistenza
del potere della Corte di sindacare detta norma abrogatrice.
Aspetto sul quale si sono soffermate anche le difese.
In proposito questo Collegio ritiene che detto potere esista e
che non trovi un limite nella giurisprudenza della Corte adita circa
i limiti al controllo di costituzionalità delle norme penali.
È noto, infatti, che la Corte costituzionale ha stabilmente
ritenuto di non poter estendere il proprio controllo su interventi
legislativi in materia penale ove l'effetto della propria decisione
si risolva in una violazione della riserva di legge vigente in forza
dell'art. 25, comma 2, Cost.
Afferma, in particolare, la Corte costituzionale che il proprio
sindacato su interventi legislativi in materia penale sia limitato al
vaglio delle sole «norme penali di favore», tra le quali non
rientrerebbe il caso qui in esame, di una norma direttamente e
integralmente abrogativa di un reato.
Rispetto ad interventi integralmente abrogativi di un reato,
afferma la Corte che una propria pronuncia di illegittimità
costituzionale della norma abrogatrice comporterebbe la reviviscenza
dell'originaria norma incriminatrice e che ciò determinerebbe la
sostituzione della Corte al legislatore nella scelta delle condotte
passibili di sanzione penale.
In relazione a questa problematica va premesso, in primo luogo,
che una simile limitazione dei poteri della Corte non appare in
realtà condivisibile, proprio perchè, quanto meno, in tal modo
vengono a residuare aree dell'ordinamento sottratte al controllo di
costituzionalità, mentre ciò, come afferma la stessa Corte
costituzionale (1983 n. 148), non dovrebbe essere possibile alla luce
della collocazione della Corte quale organo preposto al controllo di
compatibilità costituzionale delle leggi: di tutte le leggi.
Con questa limitazione, infatti, si può arrivare al paradosso
che scelte legislative di abrogazione di reati offensivi di valori
costituzionalmente protetti o di diritti inviolabili dell'uomo non
potrebbero mai essere sindacate dal giudice delle leggi.
In ogni caso, anche considerando condivisibile quella
giurisprudenza e ritenendo che la riserva di legge di cui all'art.
25, comma 2, Cost., precluda alla Corte un sindacato sulle leggi
abrogative di reati, di certo quella giurisprudenza non può trovare
applicazione nel caso di specie.
In questa sede, infatti, la pronuncia che è richiesta alla Corte
è diretta espressamente a riaffermare il principio di riserva di
legge di cui all'art. 25, comma 2, Cost., violato proprio
dall'illegittimo intervento di un organo diverso dal Parlamento.
Ove la Corte ritenesse di ricondurre questa vicenda nell'alveo
della propria richiamata giurisprudenza si produrrebbe l'effetto non
già di garantire il rispetto da parte della Corte del monopolio
riservato al Parlamento dall'art. 25, comma 2, Cost., bensì di
legittimare la violazione del medesimo principio ad opera del Governo
in carenza assoluta del relativo potere.
Negare questo potere di intervento alla Corte costituzionale
potrebbe produrre effetti paradossali come, ad esempio,
l'intangibilità dell'abrogazione del reato di violenza sessuale
operata in appendice ad un decreto legislativo fondato su una delega
al riordino della disciplina dei contratti agrari.
È evidente come ciò, a tacer d'altro (come la possibilità di
strumentalizzazioni personali), realizzi un totale stravolgimento dei
rapporti tra i Poteri dello Stato, rispetto al quale la Corte
costituzionale non avrebbe alcun potere di intervento dirimente.
E merita che si segnali come in tal modo la decisione della Corte
legittimerebbe effetti assai più gravi e pervasivi di quelli che la
stessa Corte ha voluto impedire con la pronuncia n. 51 del 1985,
allorchè, esattamente, ritenne di escludere che i decreti legge non
convertiti implicanti, per quel che interessa in questa sede, effetti
abrogativi di norme penali, potessero esplicare gli effetti di favore
di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 2 c.p.
Se, infatti, in quella sede si ritenne di privare di effetti il
decreto legge non convertito, perchè senza conversione non è
parificabile ad un atto legislativo, tanto più deve essere precluso
ad un atto di valore ancora inferiore, come un decreto legislativo
adottato senza delega, di esplicare effetti abrogativi.
In sede di adozione di un decreto legge quanto meno il Governo ha
il potere di introdurre norme anche penali, mentre non ha neppure
tale potere ove agisca con la forma del decreto legislativo senza
delega o in eccesso rispetto alla delega.
Posizione Pollini Alfredo.
Per la posizione dell'imputato Pollini Alfredo, per il quale si
è già accertata la morte, è necessario, come per i coimputati,
attendere la chiesta pronuncia della Corte costituzionale, in quanto
deve prevalere, tra le formule terminative, quella di estinzione del
reato per abolitio criminis rispetto a quella di estinzione del reato
per morte del reo,.
Questioni di costituzionalità relative all'art. 161 c.p.
Anche rispetto alle questioni svolte dalle difese con riferimento
all'art. 161 c.p. occorre osservare che l'eventuale accoglimento di
esse comporterebbe la necessità di una pronuncia di estinzione del
reato per intervenuta prescrizione, rispetto alla quale dovrebbe
prevalere una pronuncia di estinzione del reato per abolitio
criminis.
Fermo che, rispetto all'art. 161 c.p., potrebbe essere
prospettata una lettura coerente con la Costituzione ove si ritenesse
che la norma sostanziale operi solo nel caso in cui non si sia,
illegittimamente, proceduto alla separazione del procedimento
prevista dall'art. 18 c.p.p..
Nullità del capo di imputazione.
Non può essere valutata in questa fase l'eventuale nullità del
capo di imputazione atteso che, ove la fattispecie incriminatrice
fosse stata legittimamente abrogata, non si potrebbe che dar corso
alla consequenziale pronuncia di proscioglimento, senza potersi
sindacare in ordine alla completezza dell'accusa.
Sulla competenza territoriale.
In relazione alla competenza territoriale di questo Tribunale, va
preliminarmente sottolineato che, subito dopo l'accertamento della
regolare costituzione delle parti, in prima udienza, le difese hanno
richiesto a questo Tribunale una pronuncia di proscioglimento
immediato adducendo l'avvenuta abolitio criminis.
Solo con la memoria autorizzata in replica alla questione di
costituzionalità sollevata dal Pubblico ministero l'Avv. Gasperini
ha prospettato l'incompetenza di questo Tribunale, rilevando che
dall'incompetenza conseguirebbe l'impossibilità per questo Tribunale
di sollevare la questione di costituzionalità.
In realtà proprio l'ambito processuale in cui ci si trova a
seguito della richiesta delle stesse difese di un proscioglimento
immediato impedisce una verifica approfondita della questione di
competenza, sulla quale, peraltro, anche alla luce degli atti
contenuti nel fascicolo per il dibattimento, non vi sono elementi di
evidenza che escludano con sicurezza il radicamento della competenza
territoriale presso questo Tribunale. Tanto più considerato che
rispetto ai reati associativi l'orientamento giurisprudenziale che si
ritiene corretto fissa la regola per cui "ai fini della
determinazione del giudice territorialmente competente, essendo il
reato associativo reato permanente, criterio principale cui occorre
avere riguardo è quello dell'art. 8 comma 3, c.p.p., secondo cui è
competente il giudice del luogo in cui ha avuto inizio la
consumazione. A tale riguardo, ai fini cioè dell'individuazione del
luogo in cui ha avuto inizio la consumazione del reato associativo
questo va individuato non in quello della stipula dell'accordo,
perchè non è con questo che il delitto si consuma, ma in quello in
cui è concretamente iniziata la vita e la permanenza
dell'associazione, ossia il luogo in cui il sodalizio criminoso si è
manifestato per la prima volta all'esterno con la concretizzazione
dei primi segni della sua operativite (Cassazione penale , sez. I, 17
novembre 2009, n. 49627).
Peraltro, nella stessa discussione odierna le difese hanno
variamente indicato come luogo di radicamento territoriale
dell'associazione varie località (Varese, Bergamo, Mantova, Busto
Arsizio), a riprova dell'impossibilità, in questa fase, di una
delibazione che abbia caratteri di certezza circa l'incompetenza di
questo Tribunale, allo stato esclusa dal G.U.P. in ragione di
attività di concreta operatività dell'associazione che
emergerebbero dagli atti, in questa fase non a conoscenza del giudice
del dibattimento, come poste in essere nel territorio veronese.
Come indicato dallo stesso difensore, mediante richiamo all'Ord.
120 del 1993, è solo in caso di manifesta incompetenza del giudice a
quo, rilevabile ictu oculi, che la questione può essere ritenuta
inammissibile dalla Corte Costituzionale.

P. Q. M.

Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale per contrarietà all'art. 76, 18 e 25
Cost. dell'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010,
nella parte in cui al n. 297 del comma 1 abroga il decreto
legislativo n. 43 del 1948 per mancanza di una valida delega e
contrarietà alla riserva di legge;
Dichiara, in via subordinata, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale per contrarietà all'art. 76
Cost. dell'art. 14, comma 14 della legge n. 246 del 2005 per
genericità dei principi e criteri direttivi e per l'assenza di
indicazione di oggetti definiti e, per l'effetto, non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2268
del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010, nella parte in cui
al n. 297 del comma 1 abroga il decreto legislativo n. 43 del 1948
per mancanza di una valida delega e contrarietà alla riserva di
legge.
Ordina, di conseguenza, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia integralmente notificata e
comunicata alle parti che non siano presenti o rappresentate e che
sia altresì notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Dispone la sospensione del procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti.
Verona, 10 dicembre 2010

Il Presidente: Guidorizzi

I Giudici: Piziali - Magri».
VI. Questioni residuali.
Vi è, da ultimo, da confermare quanto già esposto
nell'ordinanza appena trascritta circa la posizione dell'imputato
deceduto Pollini Alfredo, nonchè quanto già ritenuto rispetto alla
secondarietà delle questione di nullità del capo di imputazione e
l'infondatezza della questione di competenza, mentre parimenti non
valutabile in questa sede è la richiesta di declaratoria di
prescrizione previa riqualificazione dei ruoli rivestiti dai singoli
imputati, dovendo prevalere la pronuncia più favorevole di
sopravvenuta irrilevanza penale del fatto rispetto all'evento
estintivo ipotizzato, per il quale, peraltro, è necessario un
accesso a valutazioni di merito non possibili in questa fase.
Vi è da ultimo da rilevare che del tutto inconferente è
l'ordinanza della Corte costituzionale n. 341 del 2011, atteso che in
quella sede la Corte, del tutto correttamente, si è limitata a
dichiarare inammissibile la questione di legittimità sollevata dal
Tribunale di Treviso sull'art. 2268 del d.lgs. 66 del 2010, in quanto
la questione, in quella sede, fu sottoposta dopo che già era
intervenuto l'ulteriore preminente effetto abrogativo conseguente al
d.lgs. 213 del 2010, senza che il S.C. si sia pronunciato sul merito
delle questioni poste rispetto al d.lgs. 66 del 2010 o men che meno
sulla legittimità del d.lgs. 213 del 2010 nella parte che qui si
impugna.

P. Q. M.

Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale per contrarietà agli artt. 76, 18 e 25
Cost. dell'art. 1 del decreto legislativo n. 213 del 2010, nella
parte in cui modifica il decreto legislativo n. 179 del 2009
espungendo dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo n.
43 del 1948, per mancanza di una valida delega e contrarietà alla
riserva di legge;
Dichiara, in via subordinata, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale per contrarietà all'art. 76
Cost. dell'art. 14, commi 18 e 14 della legge n. 246 del 2005 per
assenza o genericità dei principi e criteri direttivi e, per
l'effetto, non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale del decreto legislativo n. 213 del 2010, nella parte
in cui modifica il decreto legislativo n. 179 del 2009 espungendo
dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo n. 43 del 1948
per mancanza di una valida delega e contrarietà alla riserva di
legge;
Consequenzialmente dichiara non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale per contrarietà agli artt.
76, 18 e 25 Cost. dell'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del 15
marzo 2010, nella parte in cui al n. 297 del comma 1 abroga il
decreto legislativo n. 43 del 1948 per mancanza di una valida delega
e contrarietà alla riserva di legge;
Dichiara, in via subordinata, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale per contrarietà all'art. 76
Cost. dell'art. 14, comma 14 della legge n. 246 del 2005 per
genericità dei principi e criteri direttivi e per l'assenza di
indicazione di oggetti definiti e, per l'effetto, non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2268
del decreto legislativo n. 66 del 15 marzo 2010, nella parte in cui
al n. 297 del comma 1 abroga il decreto legislativo n. 43 del 1948
per mancanza di una valida delega e contrarietà alla riserva di
legge;
Ordina, di conseguenza, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia integralmente notificata e
comunicata alle parti che non siano presenti o rappresentate e che
sia altresì notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Dispone la sospensione del procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti.
Verona, 25 febbraio 2012

Il Presidente: Guidorizzi