1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2004 (della Regione Valle d'Aosta) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2004 - Divieto per le Regioni a statuto ordinario di ricorrere all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento - Disciplina - Prevista applicazione alle Regioni a statuto speciale delle relative disposizioni concernenti, in particolare: a) la specificazione delle operazioni costituenti indebitamento e investimento; b) la modificabilita' con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze delle previste tipologie; c) la impossibilita' di ricorrere all'indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o societa' finalizzata al ripiano di perdite, con affidamento di compiti di controllo agli istituti finanziatori - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciato carattere dettagliato e analitico delle disposizioni impugnate - Violazione dell'autonomia regionale in materia di finanza pubblica riservata alla potesta' legislativa (quanto meno concorrente) regionale, gia' compiutamente disciplinata dalle norme attuative dello statuto e da leggi e regolamenti regionali - Mancato rispetto delle regole procedimentali in tema di attuazione dello statuto - Incidenza sull'autonomia organizzativa della regione ricorrente e degli enti valdostani - Contrasto con la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 - Ripercussioni sugli equilibri del bilancio regionale - Insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo del governo nonche' delle ragioni di tutela dell'unita' economica della Repubblica - Contrasto con i principi di sussidiareta' e di leale collaborazione. - Legge 24 dicembre 2004, n. 350, art. 3, commi 16, 17, 18, 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117, 118, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, artt. 3, 4 e 48-bis. (004C0371) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2004)

La Regione Autonoma Valle d'Aosta, in persona del Presidente
della regione e legale rappresentante pro tempore, sig. Carlo Perrin,
rappresentata e difesa, giusta delega a margine del presente atto ed
in virtù di deliberazione di giunta regionale n. 410 del 16 febbraio
2004 (all. 1) di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, e con questi
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Via
Bocca di Leone, n. 78, contro il Presidente del Consiglio dei
ministri per la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
legge 24 dicembre 2003, n. 350, pubblicata in Gazzetta Ufficiale,
S.O. n. 196, serie generale - n. 299 del 27 dicembre 2003, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2004)», con particolare riferimento
all'articolo 3, «Disposizioni in materia di oneri sociali e di
personale e per il funzionamento di amministrazioni ed enti
pubblici», limitatamente ai commi da 16 a 21 (all. 2).

F a t t o

Sul supplemento ordinario n. 196 alla Gazzetta Ufficiale n. 299
del 27 dicembre 2003 è stata pubblicata la legge finanziaria per
l'anno 2004 (legge n. 350 del 24 dicembre 2003).
Essa, all'articolo. 3, contiene una congerie di disposizioni
assai varie, tra cui alcune (commi da 16 a 21) dedicate
all'indebitamento delle regioni e degli enti locali.
In particolare, ribadito quanto già disposto dall'art. 119,
comma 6, Cost. a seguito della riforma costituzionale dell'ottobre
2001 circa la facoltà dei predetti enti di ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento (comma
16), il legislatore statale prosegue poi fornendo una definizione
assai stringente di indebitamento, e segnatamente stabilendo che si
debba intendere per tale «l'assunzione di mutui, l'emissione di
prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di
entrata non collegati a un'attività patrimoniale preesistente e le
cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per
cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di
cartolarizzazione ..., le operazioni di cartolarizzazione
accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le
cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre
amministrazioni pubbliche», e precisando che «modifiche alle predette
tipologie di indebitamento sono disposte con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, sulla base dei
criteri definiti in sede europea» (comma 17; si noti incidentalmente
che il successivo comma 20, nel ribadire il potere di modificare tali
tipologie con decreto ministeriale sentito l'ISTAT, non riproduce
anche l'obbligo di attenersi ai criteri elaborati a livello europeo);
quindi, viene precisato quali operazioni costituiscono investimento
ai sensi dell'art. 119, comma 6, Cost., con un'elencazione che
parrebbe tassativa ed anch'essa modificabile solo con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT (commi 18 e
20); ancora, viene introdotto un esplicito divieto di ricorrere
all'indebitamento per finanziare conferimenti di capitale rivolti
alla ricapitalizzazione di aziende o società finalizzata al ripiano
di perdite, attribuendo al contempo compiti di controllo in tal senso
agli istituti finanziatori (comma 19); infine, invocando
apoditticamente non meglio specificati fini di «tutela dell'unità
economica della Repubblica», e di «coordinamento della finanza
pubblica» e richiamando a tale proposito gli artt. 119 e 120 Cost.,
il legislatore statale stabilisce che le disposizioni sopra citate di
cui ai commi da 16 a 20 «si applicano alle regioni a statuto speciale
e alle Province autonome di Trento e Bolzano», nonchè agli enti
locali siti nei loro territori (comma 21).
Le disposizioni della legge n. 350/2003 indicate in epigrafe e
sopra sommariamente richiamate, la cui pretesa immediata operatività
nei confronti delle regioni a statuto speciale non sembra possa
essere revocata in dubbio visto il chiaro tenore letterale
dell'art. 3, comma 21, della legge impugnata, arrecano una lesione
diretta ed attuale sotto molteplici profili alle prerogative
costituzionalmente riconosciute alle regioni a statuto speciale, e
segnatamente a quelle della ricorrente Regione Autonoma Valle
d'Aosta.
Di qui la necessità della proposizione del presente ricorso, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi
da 16 a 21, della citata legge alla luce dei seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 3, 5, 116, 117 e 118 Cost. e
dell'art. 10, legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Violazione
degli artt. 3, 4 e 48-bis, legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4.
Ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale (legge cost.
n. 4/1948), alla Regione Autonoma Valle d'Aosta è stata riconosciuta
la potestà di emanare norme legislative di integrazione ed
attuazione delle leggi della Repubblica per adattarle alle condizioni
regionali in una serie di materie ivi elencate, tra cui «finanze
regionali e comunali».
Il successivo art. 4 dello stesso statuto precisa, inoltre, che
alla regione spetta la competenza amministrativa su tutte le materie
sulle quali ha competenza legislativa.
La legge 26 novembre 1981, n. 690, recante «Revisione
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta», ha poi
riconosciuto all'odierna ricorrente la potestà di assumere mutui ed
emettere obbligazioni per un importo non superiore alle entrate
ordinarie sia per provvedere alle spese di investimento sia al fine
di assumere partecipazioni in società finanziarie regionali alle
quali partecipino altri enti pubblici ed il cui oggetto rientri nelle
materie di cui agli artt. 2 e 3 dello statuto regionale o in quelle
delegate ai sensi dell'art. 4 del medesimo Statuto.
Per il finanziamento delle suddette spese, il d.lgs. 28 dicembre
1989, n. 431, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per
la Regione Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali»,
ha stabilito all'art. 2 che la regione possa contrarre mutui concessi
dalla Cassa depositi e prestiti, dalla Direzione generale degli
istituti di previdenza amministrati dal Ministero del tesoro nonchè
dall'istituto per il credito sportivo. Al tempo stesso, il medesimo
decreto, al successivo art. 6, in attuazione dell'art. 3, comma 1,
lett. f), della legge cost. 4/1948, ha stabilito che «spetta alla
regione emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti degli enti locali della
Valle d'Aosta e delle loro aziende, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di
contabilità degli enti locali, nonchè delle disposizioni relative
alla normalizzazione e al coordinamento dei conti pubblici ...».
Nell'esercizio delle sue attribuzioni, la Regione Autonoma Valle
d'Aosta ha quindi adottato, con l.r. 16 dicembre 1997, n. 40, una
serie di norme in materia di contabilità e controlli sugli atti
degli enti locali, demandando poi ad un regolamento, proposto dalla
giunta regionale sentite le associazioni degli enti locali, la
disciplina dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali.
Il predetto regolamento, n. 1 del 3 febbraio 1999, è stato
pubblicato nel B.U.R. Valle d'Aosta 11 febbraio 1999, n. 8: esso
contiene una specifica disposizione (art. 44) in materia del ricorso
all'indebitamento da parte degli enti locali, che prevede che esso
sia possibile esclusivamente al fine di realizzare investimenti, con
l'unica deroga (comma 2) del finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Così ricostruito il quadro delle competenze normative e delle
attribuzioni amministrative della Valle d'Aosta in materia di finanze
regionali e comunali, è agevole rilevare come la legge finanziaria
per l'anno 2004 si ponga in netto contrasto con le disposizioni
appena citate: essa, infatti, come già sottolineato, pone una serie
di limiti assai ristretti alla possibilità delle regioni e degli
enti locali di ricorrere all'indebitamento, statuendone
l'applicazione anche nei confronti delle regioni a statuto speciale e
quindi con ciò comportando una sostanziale abrogazione della
normativa valdostana vigente in materia e sopra menzionata, pur
essendo quest'ultima recata da una fonte sovraordinata quale quella
che reca attuazione di uno statuto di autonomia speciale.
Si assiste, dunque, ad una palese violazione dell'autonomia
regionale nella materia de qua, in assoluto spregio dell'art. 3,
legge cost. 4/1948.
Il legislatore statale, infatti, ha inteso vincolare le regioni
all'applicazione di disposizioni articolate e di dettaglio, in tal
modo scavalcando completamente la legge regionale; ciò in un settore
in cui deve riconoscersi quanto meno una ripartizione di competenze
tra Stato e regioni, in forza della quale la legge regionale resta
comunque l'unica fonte competente all'adozione di previsioni
normative analitiche e puntuali.
Risulta del pari violato l'art. 48-bis, legge cost. 4/1948: si
noti, infatti, che ai sensi dell'art. 1, d.lgs. 22 aprile 1994,
n. 320, le norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Valle d'Aosta, ivi incluse quelle, dettate dal d.lgs. 431/1989 già
più sopra menzionato possono essere modificate «solo con il
procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto speciale»,
vale a dire con uno o più decreti legislativi il cui schema sia
elaborato da una commissione paritetica composta da tre membri di
nomina governativa e tre nominati dal consiglio regionale della Valle
d'Aosta e sottoposto al parere del consiglio stesso.
Nella fattispecie, in sostanza, si assiste all'adozione da parte
del legislatore statale di norme analitiche e di dettaglio in materia
costituzionalmente riservata alla potestà (quanto meno concorrente)
regionale e peraltro già compiutamente disciplinata dalle norme
attuative dello statuto speciale e da leggi e regolamenti regionali
con l'ulteriore aggravante rappresentata dal fatto che le
disposizioni impugnate sono state adottate in totale spregio delle
speciali regole procedimentali in tema di normazione attuativa dello
statuto e relative modificazioni. A tale proposito, si consideri
quanto recentemente statuito da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza
n. 221/2003, secondo cui «la legislazione statale ordinaria non è
idonea ad abrogare le norme attuative di statuti speciali che, come
è noto, si collocano in una posizione peculiare nel sistema delle
fonti del diritto».
In considerazione del rango costituzionale delle norme contenute
nello statuto speciale valdostano, è dunque ravvisabile nel contempo
sia la violazione dell'art. 116, comma 1, Cost., nella parte in cui
riconosce alla Valle d'Aosta forme e condizioni particolari di
autonomia secondo il suo statuto speciale, sia la violazione
dell'art. 117, comma 1, Cost., laddove fa obbligo allo Stato di
esercitare la propria potestà legislativa nel rispetto della
Costituzione.
Infine, è altresì riscontrabile nella fattispecie una
altrettanto grave violazione dell'art. 118 Cost. e dell'art. 4, legge
cost. n. 4/1948, nella parte in cui riconoscono alla Regione Autonoma
Valle d'Aosta la titolarità di funzioni amministrative proprie. È
evidente, infatti, che, oltre ad invadere un ambito di normazione
regionale, la legge impugnata in parte qua, con le sue inevitabili
ripercussioni sugli investimenti concretamente realizzabili, finisce
per incidere in misura rilevante anche sull'autonomia organizzativa
della regione ricorrente e di tutti gli enti locali valdostani.
Non si potrebbe, in avverso, invocare la titolarità. in capo
allo Stato, della potestà di stabilire i principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», così come
previsto dall'art. 117, comma 3, Cost. È vero che la giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte ha, di recente, sottolineato la dimensione
«nazionale» degli interventi compiuti nell'esercizio di tale potestà
(v., ad es., sentt. n. 17 e 36 del 2004), ma non è meno vero che il
concetto stesso di coordinamento implica unicamente la fissazione di
obiettivi e di paradigmi generali dell'azione, laddove, come si è
dimostrato, nella specie la normativa impugnata definisce la nozione
di indebitamento in modo analitico e dettagliato, andando ben al di
là della semplice identificazione degli obiettivi dell'azione
pubblica, sulla base (come invece dovrebbe essere) della
determinazione di generali grandezze macroeconomiche da rispettare.
2. - Violazione degli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 Cost. e
dell'art. 10, legge cost. 28 ottobre 2001 n. 3. Violazione dei
principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Premesso che, in seguito alla riforma del titolo V della parte II
della Costituzione, la materia «finanza pubblica» è stata
pacificamente confermata come ambito di legislazione concorrente -
fatta eccezione per la «perequazione delle risorse finanziari», che
compare nell'elenco di cui all'art. 117, comma 2, tra le materie
riservate in via esclusiva al legislatore statale -, deve
sottolinearsi come, alla stregua dell'art. 10, legge cost. 3/2001,
sino all'adeguamento dei rispettivi statuti le disposizioni del nuovo
titolo V «si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono
forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
Ne discende, evidentemente, che la riforma costituzionale del
2001 non può essere invocata a fondamento dell'ingerenza da parte
del legislatore statale in ambiti già disciplinati dalla Regione
Autonoma Valle d'Aosta in forza delle attribuzioni riservatele dal
proprio statuto speciale. In altre parole, tali attribuzioni, se
maggiormente estese rispetto a quelle oggi riconosciute dall'attuale
testo costituzionale, permangono intatte sino a quando la regione non
provveda ad adeguare il proprio statuto speciale alla nuova
disciplina costituzionale. Il nuovo titolo V, infatti (e con esso,
ovviamente, le leggi adottate in pretesa attuazione del medesimo),
trova applicazione immediata e diretta nell'ambito delle regioni a
statuto speciale solo nei limiti in cui riconosca a queste ultime
forme di autonomia più ampie di quelle ad esse già attribuite nel
vigore del precedente ordinamento costituzionale (cfr., in tal senso,
Corte cost., 13 febbraio 2003, n. 48; Corte cost., 20 dicembre 2002,
n. 533).
Per tale assorbente ragione, la legge finanziaria impugnata,
nella parte in cui invoca gli artt. 119 e 120 Cost. per giustificare
l'applicazione dei commi da 16 a 20 dell'art. 3 anche nei confronti
delle regioni e province autonome, appare manifestamente illegittima.
Se è vero che l'art. 19 Cost. all'ultimo comma stabilisce il
divieto per comuni, province, città metropolitane e regioni di
ricorrere all'indebitamento se non per finanziare spese di
investimento, l'art. 10, legge cost. n. 3/2001, impedisce di ritenere
immediatamente applicabile tale principio anche alle regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano,
almeno nella misura in cui questo determini una compressione o
limitazione dell'autonomia di cui detti enti godono in forza dei
rispettivi statuti.
A maggior ragione, quindi, deve escludersi l'applicabilità a
tali enti di norme di legge statale costituenti attuazione del sopra
richiamato principio costituzionale, nei limiti in cui esse
determinano una compressione dell'autonomia regionale.
Del resto, non può essere revocato in dubbio che le disposizioni
dettate dall'art. 3, nei commi da 16 a 21, abbiano un impatto
rilevante e dirompente sugli equilibri del bilancio regionale. Basti
pensare al fatto che, in considerazione dei ristretti margini di
autofinanziamento di cui godono le regioni, la quasi totalità delle
spese regionali di investimento sono oggi correntemente finanziate
facendo ricorso all'indebitamento: ebbene, per effetto delle
disposizioni di legge qui impugnate, che limitano le spese
finanziabili mediante indebitamento a precise tipologie di spesa, in
contrasto con l'ampiezza dell'art. 11, legge n. 690/1981, e
dell'art. 44 del regolamento 1/1999, una serie rilevante di
interventi destinati alla realizzazione di investimenti non potrebbe
più essere legittimamente finanziata mediante indebitamento; tra
questi, a titolo esemplificativo, potremmo menzionare i trasferimenti
in conto capitale a favore dei privati, quali i contributi in conto
capitale per le imprese o per le famiglie, nonchè i cofinanziamenti
regionali di programmi comunitari.
Ne deriva, evidentemente, che l'art. 119, ultimo comma, sopra
citato non può essere ragionevolmente invocato dal legislatore
statale per legittimare l'applicazione dell'art. 3, commi da 16 a 20,
della finanziaria per il 2004 anche nei confronti della regione
odierna ricorrente e delle altre regioni e province autonome, come
pretenderebbe il successivo comma 21.
Incoerente appare, allo stesso modo, il richiamo - contenuto
nello stesso art. 3, comma 21, legge n. 350/2003 -, all'art. 120
Cost., nella parte in cui riconosce al governo il potere di
sostituirsi ad organi regionali, provinciali o comunali quando lo
richieda la tutela dell'unità economica della Repubblica. Non solo
valgono gli argomenti già spesi a proposito della non immediata
integrale applicabilità delle nuove disposizioni costituzionali
nell'ambito delle regioni a statuto speciale, ma si deve considerare,
altresì, l'oggettiva insussistenza, nella fattispecie, sia dei
presupposti in termini di inerzia regionale per l'esercizio del
potere sostitutivo del governo, sia di effettive ragioni di tutela
dell'unità economica e/o giuridica tali da giustificare
l'applicazione delle disposizioni restrittive dettate dalla
finanziaria in tema di indebitamento degli enti locali anche nel
territorio valdostano. Per tacere della evidente violazione dei
fondamentali principi, ribaditi dallo stesso art. 120 Cost., di
sussidiarietà e leale collaborazione, insiti anche nella circostanza
che le disposizioni di cui con il presente ricorso si contesta la
legittimità costituzionale sono state inserite in un maxiemendamento
alla legge finanziaria introdotto improvvisamente sul finire
dell'iter parlamentare della legge stessa, senza che su di esse siano
stati nemmeno consultati o sentiti gli enti direttamente interessati:
è mancata del tutto, nella fattispecie, qualsiasi forma di intesa o
coordinamento preventivo con le legioni interessate, benchè si sia
finito per incidere in misura rilevante in ambiti da queste già
disciplinati e per di più di chiara attribuzione regionale.

P. Q. M.
Voglia codesta Ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 24
dicembre 2003, n. 350, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, S.O. n. 196
- serie generale - n. 299, del 27 dicembre 2003, con particolare
riferimento all'articolo 3, commi da 16 a 21.
Milano-Roma, addì 17 febbraio 2004
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
04C0371