1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 180 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 2000
Ordinanza emessa il 21 dicembre 2000 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Regione Liguria e INPDAP ed altra Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 89/2000. - Legge reg. Liguria 24 marzo 2000, n. 26, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 24 e 117. (001C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di appello
promosso da Regione Liguria, appellante, avv. C. Glendi contro:
INPDAP - Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica, appellata, avv. G. Persico;
Azienda Ospedaliera Villa Scassi, appellata e appellante
incidentale, avv. L. Cocchi.

Considerato in fatto

Con ricorso depositato in data 17 luglio 1997 presso la
cancelleria del pretore del lavoro di Genova, la Azienda Ospedaliera
Villa Scassi proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo
dello stesso pretore in forza del quale era stata condannata al
pagamento della somma di L. 2.489.857.357 oltre interessi a favore
dell'INPDAP per contributi previdenziali asseritamente non
corrisposti e maturati anteriormente al 31 dicembre 1994.
Innanzitutto, l'opponente eccepiva il proprio difetto di
legittimazione passiva, trattandosi di credito sorto nei confronti
della USL 11, cui l'azienda opponente non era succeduta in virtù del
disposto dell'art. 6, legge 23 dicembre 1994, n. 724. Nel merito,
eccepiva la prescrizione di quanto richiesto e, comunque, l'avvenuto
pagamento di parte del credito. Si costituiva l'INPDAP chiedendo
l'autorizzazione alla chiamata in causa della Regione Liguria e, nel
merito, la reiezione dell'opposizione trattandosi, comunque, di
crediti imprescrittibili in quanto contributi previdenziali del
settore pubblico. Provveduto alla chiamata della Regione Liguria su
autorizzazione del pretore, quest'ultima si costituiva sostenendo il
proprio difetto di legittimazione passiva.
Il pretore decideva con sentenza 5 ottobre-9 dicembre 1998
affermando la legittimazione passiva della Regione Liguria e negando
quella della azienda convenuta; nel merito, riconosceva dovute dalla
Regione Liguria le somme ingiunte e provvedeva alla condanna
dell'ente territoriale al pagamento. Contro tale sentenza ha proposto
appello la Regione Liguria sostenendo, preliminarmente,
l'insussistenza di una domanda di condanna nei propri confronti e
reiterando l'eccezione di difetto di legittimazione passiva nonchè
quelle di prescrizione e di intervenuto pagamento già formulate
dall'Azienda Ospedaliera Villa Scassi.
Si sono costituite l'INPDAP, che chiede la conferma
dell'impugnata sentenza, e l'Azienda Ospedaliera, che pure chiede la
conferma dell'impugnata sentenza ed, in via subordinata ed
incidentale, chiede sia dichiarata la prescrizione delle somme
ingiunte. Nel corso della trattazione, la difesa della Regione
Liguria ha prospettato l'illegittimità costituzionale della legge 23
dicembre 1994 n. 724, se interpretata nel senso di ritenere la
responsabilità in capo alle regioni per i debiti sorti anteriormente
al 31 dicembre 1994, per violazione degli artt. 97, 117, 118 e 119
Cost., in quanto verrebbe violata l'autonomia finanziaria, di
bilancio e di spesa e si realizzerebbe un condizionamento della
finanza regionale. Inoltre, la Regione Liguria ha rappresentato
l'entrata in vigore della legge regionale 24 marzo 2000, n. 26
(pubblicata il 12 aprile 2000) alla cui applicazione conseguirebbe la
pronuncia di difetto di legittimazione passiva in capo alla Regione
stessa. Rispetto a detta ultima normativa è stata sollevata
questione di legittimità costituzionale da parte della difesa
dell'Azienda Ospedale Villa Scassi.
R i t e n u t o i n D i r i t t o
Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale
La presente controversia ha da oggetto un preteso credito
maturato, anteriormente al 31 dicembre1994, dall'INPDAP nei confronti
della USL 11, poi soppressa nell'ambito della riforma del sistema
sanitario nazionale. Contrariamente a quanto asserito dalla difesa
della Regione Liguria, risulta che la domanda di pagamento di detta
somma, originariamente proposta nei confronti della Azienda
Ospedaliera Villa Scassi, sul presupposto che essa fosse subentrata
alla USL 11, a seguito della chiamata in causa della Regione Liguria,
è stata espressamente proposta anche nei confronti del predetto ente
territoriale (cfr. atto di costituzione dell'INPDAP in primo grado e
comparsa di costituzione della Regione Liguria in primo grado). Ciò
posto, si osserva che, ai fini della decisione, preliminare ad ogni
altra questione di merito, è la valutazione della legittimazione
passiva rispetto al credito oggetto di causa. In particolare,
considerato il contenuto delle difese come sopra brevemente
illustrato, occorre stabilire se di detto credito debba rispondere
l'Azienda Ospedaliera Villa Scassi o la Regione Liguria.
Detta questione è preliminare anche rispetto alla decisione
sull'eccezione di prescrizione del credito posto che, innanzitutto,
deve valutarsi l'astratta titolarità del rapporto e, quindi, la
legittimazione passiva e, successivamente, possono essere prese in
considerazione le eventuali eccezioni inerenti quel rapporto, quali
l'opposta prescrizione. Ai fini, dunque, di stabilire la
legittimazione passiva del credito, viene in considerazione
l'applicazione della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000,
n. 26, che così dispone: "Estinzione delle gestioni liquidatorie in
campo sanitario ai sensi dell'art. 2, comma 4, della legge 28
dicembre 1995, n. 549.
Art. 1 (Cessazione delle gestioni liquidatorie).

1. - Le gestioni liquidatorie, costituite dalla Regione Liguria
ai sensi dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549,
(misure di razionalizzazione della finanza pubblica), cessano dalla
entrata in vigore delle presente legge.
2.2 - I commissari liquidatori provvedono alla redazione del
rendiconto finale e lo trasmettono alla Regione entro 40 giorni
dall'entrata in vigore della presente legge.
Art. 2. (Rapporti residui e giudizi pendenti).
1. - Tutti i rapporti giuridici già facenti capo alle unità
sanitarie locali, agli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IST e Istituto Giannina Gaslini) e gli enti
convenzionali ai sensi dell'art. 41 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, (istituzione del Servizio sanitario nazionale) (Ente
ospedaliero Ospedali Galliera e Ospedale Evangelico Internazionale),
operanti nella Regione Liguria, ancorchè oggetto di giudizi in
qualsiasi sede e grado, si intendono di diritto trasferiti in capo
alle aziende unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere
istituite con legge regionale 8 agosto 1994, n. 42, (disciplina delle
unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere del servizio
sanitario regionale in attuazione dei decreti legislativi n. 502 del
30 dicembre 1992 e n. 517 del 7 dicembre 1993), nonchè agli istituti
ed enti sopraindicati, ai quali restano attribuite la titolarità e
la legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il
relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti.
2. - In ogni caso, nessun onere finanziario può gravare sulle
aziende, istituti ed enti di cui al comma l per eventuali situazioni
debitorie ulteriori o sopravvenute".
Come risulta evidente dalla lettura della normativa citata, essa
trova piena applicazione alla presente fattispecie e da ciò consegue
la rilevanza, per la decisione della causa, della normativa stessa
non rilevando, ai limitati fini ora in esame, le proposte questioni
di interpretazione e legittimità costituzionale della precedente
normativa statale.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale
Il quadro normativo di riferimento è il seguente. Con il d.lgs.
n. 502/1992 è stata ridisciplinata la materia sanitaria, disponendo
la soppressione delle USL e l'istituzione delle aziende sanitarie
locali, dotate di autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile.
L'art. 6, comma 1, della legge n. 724/1994, ha previsto che "in
nessun caso è consentito alle regioni far gravare sulle aziende di
cui al d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 302, e successive modificazioni e
integrazioni, nè direttamente o indirettamente, i debiti e i crediti
facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A
tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio,
individuando l'uffizio responsabile delle medesime".
L'interpretazione di detta norma, quale affermatasi in giurisprudenza
e che il collegio intende seguire, è quella secondo cui si sarebbe
realizzata una sorta di successione ex lege delle regioni nei
rapporti obbligatori già di pertinenza delle soppresse USL (cass.
sez. un. 6 marzo 1997 n. 1989).
La giurisprudenza richiamata parte dal presupposto che quando la
legge, come nel caso in esame, "preveda un'apposita gestione
strutturalmente e finalisticamente diversa dall'ente subentrante" (la
legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha previsto una gestione stralcio,
successivamente trasformata in gestione liquidatoria dalla legge 28
dicembre 1995, n. 549), non possa ritenersi essersi verificata una
successione in universum ius fra le USL preesistenti e le
neocostituite Asl, in quanto la soggettività dell'ente soppresso è
prolungata durante la fase liquidatoria. Invece, deve ritenersi, per
l'espressa previsione contenuta nella legge 23 dicembre 1994 n. 724 e
nella legge 28 dicembre 1995, n. 549, che sia stato individuato nelle
regioni il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a
proprio carico i debiti relativi alle pregresse gestioni delle unità
sanitari locali, e che, in tal modo, sia stata realizzata una sorta
di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori già di
pertinenza delle soppresse USL.
La validità di detta interpretazione, cui la stessa Corte
costituzionale ha fatto riferimento quale vigente interpretazione
giurisprudenziale (cfr., sentenza 31 marzo 2000, n. 89), non trova
smentita sulla base delle considerazioni svolte dalla Regione
Liguria. Inoltre, non può ritenersi fondata, neppure sotto il
limitato profilo della non manifesta infondatezza, la questione di
illegittimità di detta normativa prospettata dalla difesa della
Regione Liguria, trattandosi, tra l'altro di questione già passata
al vaglio della Corte costituzionale che ne ha escluso il fondamento
(sentenza n. 416 del 1995). Ciò posto, affermata l'interpretazione
che deve essere riconosciuta alla legislazione nazionale preesistente
all'entrata in vigore della legge regionale 24 marzo 2000, n. 26, e,
cioè, successione ope legis delle regioni alle soppresse USL e
conseguente legittimazione passiva in capo alla regione per i
pregressi debiti, deve affermarsi che la suddetta normativa regionale
presenta diversi aspetti di dubbia costituzionalità.
Violazione degli artt. 3, 24, 117 Costituzione. La legislazione
statale prevede la responsabilità delle regioni per i debiti delle
soppresse USL in considerazione di una riconosciuta successione ope
legis. Rispetto a tale disposizione, che ha senz'altro il rango di
norma - principio del settore dell'organizzazione sanitaria locale
(cfr. sentenza Corte costituzionale n. 89 del 2000), la normativa
regionale, individuando nelle aziende sanitarie locali i soggetti
passivi dei rapporti obbligatori sorti a carico delle soppresse
unità sanitarie locali, si pone in contrasto con le disposizioni
della legge nazionale come sopra richiamate, e, pertanto, viola,
l'art. 117 della Costituzione che riconosce autonomia legislativa
alle regioni a statuto ordinario nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato.
Inoltre, la legge regionale in questione, ha indubbio effetto
retroattivo (Tutti i rapporti giuridici ... si intendono trasferiti
in capo alle aziende unità sanitarie locali ... ai quali restano
attribuite) che, però, è realizzato attraverso una parvenza di
legge interpretativa. Infatti, non vengono risolti dubbi
interpretativi indicandosi, tra diverse soluzioni, quella prescelta
dal legislatore, ma si realizza un effetto esclusivamente innovativo
dotato di efficacia retroattiva. Non sussiste, dunque, nel caso in
esame alcuna giustificazione di un preteso intervento interpretativo
e, tantomeno, è giustificato l'effetto retroattivo che, tra l'altro,
intervenendo in settore unitariamente disciplinato da una normativa
statale, determina una diversa disciplina, con effetti ex tunc,
riferiti, cioè a situazioni pregresse e già diversamente regolate
dalla legge statale. Ciò fa sì che vengono ad essere incisi gli
effetti già prodotti dalla legislazione statale, così violandosi il
principio dell'unità dell'ordinamento e della certezza del diritto.
Infine, il collegio dà atto di essere a conoscenza che una
normativa, apparentemente analoga a quella in esame, emanata dalla
Regione Basilicata, ha superato il vaglio di costituzionalità
(sentenza 31 marzo 2000, n. 89). Si osserva, però che la normativa
della Regione Liguria, a differenza di quella della Regione Puglia
non prevede quei "meccanismi particolari di gestioni distinte e di
contabilità separate" tali da impedire alle neocostituite aziende
sanitarie ogni confusione e responsabilità in ordine ai debiti delle
preesistenti USL che hanno portato la Corte ad escludere la
denunciata incostituzionalità.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 3, 24 e 117 Cost., la questione di legittimità
dell'art. 2 della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26,
in BURL n. 7 del 12 aprile 2000 nella parte in cui dispone, anche con
riferimento ai rapporti preesistenti ed ai giudizi in corso, la
titolarità in capo alle aziende unità sanitarie locali e alle
aziende ospedaliere dei rapporti giuridici già facenti capo alle
unità sanitarie locali, agli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IST e Istituto Giannina Gaslini) e gli enti
convenzionali ai sensi dell'art. 41 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, (istituzione del Servizio sanitario nazionale) (Ente
ospedaliero Ospedali Galliera e Ospedale Evangelico Internazionale),
operanti nella Regione Liguria;
Ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, sospende il
presente procedimento ed ordina trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
al Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
e della Regione Liguria.
Genova, addì 21 dicembre 2000.
Il Presidente: De Matteis
Il giudice relatore: Pastorini
01c0257