1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 23-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 giugno 1997
N. 36 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 giugno 1997 (dal presidente della regione Veneto) Caccia - Adeguamento dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art. 18, comma 1, legge 11 febbraio 1992, n. 157, alla normativa comunitaria (direttive nn. 79/409 e 94/24 CEE) - Esclusione da tale elenco, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di alcune specie (passer italicus, pittima reale ecc.) - Previsto obbligo delle Regioni di provvedere ai rispettivi atti di adeguamento, legislativi e amministrativi - Lamentata violazione - con censura di cui si prospetta la riferibilita', oltre che all'impugnato provvedimento presidenziale, al citato art. 18, comma 1, legge n. 157 del 1992 , del principio ribadito, ai fini dell'attuazione dell'ordinamento comunitario, anche dell'art. 9, legge 9 marzo 1989, n. 86 (legge La Pergola), per cui lo Stato, nelle materie di competenza delle Regioni (quale la caccia) puo' porre limiti alla loro potesta' legislativa e amministrativa, solo con legge, e non con norme di regolamenti - Rilevato contrasto, altresi', con i principi (di sussidiarieta' e completezza, efficienza, economicita' ed adeguatezza, differenziazione dell'allocazione delle funzioni) stabiliti dall'art. 4, comma 3, lettere a) e b), della sopravvenuta legge 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini) anche riguardo alla materia della caccia, di cui essa riconferma pienamente la spettanza alle regioni, e con le norme dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo di attuazione di tale legge, 4 giugno 1997, n. 143, circa il conferimento delle Regioni delle relative funzioni amministrative - Denunciata inosservanza, infine, del principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni, per essersi omesso da parte degli organi governativi di avviare quanto meno un tentativo per il coordinamento, nella materia de qua, onde evitare sovrapposizioni e confusioni, delle competenze dello Stato con le competenze delle regioni, dalla regione Veneto esercitate, in particolare, con la legge 9 dicembre 1993, n. 50, in base all'art. 17 della quale il Presidente della Giunta regionale puo' disciplinare l'attivita' venatoria anche riguardo alle specie cacciabili - Richiamo a sentenze nn. 465/1991, 220/1990, 183/1987, 272/1988, 175/1976, 151/1986, 344/1987, 1031/1988, 242/1989 e 21/1991. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 marzo 1997). (Cost., artt. 117 e 118; legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 9; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 4, comma 3, lettere a) e b); d.-lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 1, comma 2). (097C0774) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 23-7-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2253 in data
17 giugno 1997, rappresentata e difesa, per mandato a margine del
presente atto, dagli avv.ti Romano Morra, dirigente del dipartimento
regionale affari legali, e Fabio Lorenzoni del Foro di Roma ed
elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell'avv.
Lorenzoni con studio in via del Viminale n. 43.
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri emanato in data 21 marzo 1997,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 96 in data 28 aprile 1997 recante
"Modificazione dell'elenco delle specie cacciabili di cui all'art.
18, comma 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157".
F a t t o
Con decreto emanato il 21 marzo 1997, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale il 28 aprile 1997, il Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro delle Risorse agricole, alimentari
e forestali e d'intesa con il Ministro dell'Ambiente, vista la
direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 e la direttiva
94/24/CEE del Consiglio dell'8 giugno 1994, modificava, ai sensi e
per l'effetto dell'art. 18, comma 3, primo periodo, della legge 11
febbraio 1992, n. 157, l'elenco delle specie cacciabili di cui al
comma 1 dell'art. 18 della stessa legge.
Escludeva da tale elenco le specie passero (passer Italiae),
passera mattugia (passer montanus), passera oltremontana (passer
domesticus), colino della Virginia (colinus virginianus), storno
(sturnus vulgaris), corvo (corvus frugilegus), taccola (corvus
monodula), francolino di Monte (Bonasia Bonasia), pittima reale
(limosa limosa).
Il decreto impugnato e illegittimo e viola la sfera delle
competenze costituzionalmente attribuite alla regione Veneto in base
all'art. 117 e 118 della Costituzione e come tale è meritevole di
annullamento da parte della Ecc.ma Corte adita per i seguenti motivi
di
D i r i t t o
1. - Il decreto emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
si manifesta come palesemente illegittimo e invasivo della sfera di
competenza amministrativa costituzionalmente garantita alla regione
Veneto con riferimento all'art. 118 della Costituzione.
Il provvedimento normativo emanato dal Presidente del Consiglio
risulta infatti interferire con la competenza prevista dall'art. 17
della legge regionale n. 50 del 1993 il quale riconosce al Presidente
della giunta regionale la possibilità di imporre limiti
all'attività venatoria.
In base a tale norma il Presidente della giunta regionale può
limitare i periodi di caccia e vietare l'esercizio venatorio sia per
talune forme di caccia che in determinate località, alle specie di
fauna selvatica di cui all'art. 18 della legge n. 157/1992, per
importanti e motivate ragioni connesse alla consistenza faunistica o
per sopravvenute condizioni ambientali, stagionali o climatiche o per
malattie o altre calamità. Può inoltre vietare temporaneamente la
caccia in località di notevole interesse turistico a tutela
dell'integrità della quiete della zona.
La ratio della norma regionale è chiaramente quella di consentire
al Presidente della giunta una valutazione maggiormente aderente alle
concrete caratteristiche ambientali, faunistiche ed agricole, del
territorio del Veneto, valutazioni che invece il legislatore statale
si è in tale caso indebitamente assunto, sovrapponendo la competenza
prevista dall'art. 19 a quella regionale.
È evidente che il potere del Presidente del Consiglio dei Ministri
è connotato da un maggior grado di astrattezza e generalità, in
quanto indirizzato a tutte le regioni; le valutazioni imposte da tale
potere di limitazione si collocano quindi su di un piano totalmente
distinto rispetto alle diverse valutazioni spettanti all'ente regione
nell'esercizio del potere spettante al suo Presidente. Tale profilo
di illegittimità è ulteriormente evidenziato dalla funzione
dell'art. 3 del decreto qui impugnato, il quale afferma testualmente
che "Le regioni provvedono ai rispettivi atti legislativi e
amministrativi di adeguamento alle disposizioni del presente
decreto". Sotto questo profilo la presente disposizione risulta in
aperto ed insanabile contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in
quanto invade la competenza legislativa spettante alla regione. Alla
stregua degli attuali rapporti fra potestà legislativa statale e
regionale, in forza dei quali l'ente regione, nell'esercizio della
sua potestà legislativa è vincolato alle "leggi cornice" qualora
emanate, e comunque ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato, è inammissibile che un regolamento presidenziale,
ancorchè "delegato", come nel caso di specie, possa vincolare
l'attività amministrativa e legislativa regionale. È impensabile
cioè che una disposizione di rango regolamentare statale possa
modificare una legge-cornice o un altra legge contenente principi
generali vincolanti la regione, costringendo la stessa ad adeguare la
propria normativa a tale nuova previsione così come previsto
dall'art. 10 della legge 10 febbraio 1953 n. 62. Ciò risponde ad un
principio già affermato da parte della giurisprudenza costituzionale
la quale, con sentenza n. 465 del 1991 ha affermato la esistenza di
una riserva di legge che impedisce l'abrogazione di disposizioni
legislative attraverso uno strumento normativo di rango inferiore,
con riferimento, come è in questo caso, ad una materia di diretta
spettanza regionale.
2. - Ma la illegittimità e il carattere invasivo del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione tanto all'art.
117 quanto all'art. 118, emerge anche con riferimento all'emanazione
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini), nonchè, in via
sopravvenuta, al decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, attuativo
della stessa. Il profilo di illegittimità è di palmare evidenza:
l'art. 1 della legge recante "Delega al Governo per il conferimento
di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa", prevede la delega ad emanare uno i più decreti
legislativi volti a conferire alle regioni ed agli enti locali, ai
sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e
compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri
direttivi contenuti nella stessa; in particolare, il secondo comma
prevede il conferimento alle regioni ed agli enti locali di tutte le
funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli
interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunità, nonchè tutte le funzioni ed i compiti amministrativi
localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da
qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o
periferico, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. Il comma
3 dell'art. 1 poi ritaglia talune materie tassativamente indicate,
all'interno delle quali le funzioni ed i compiti relativi vengono
esclusi dal conferimento; fra tali materie, fra le quali rientrano le
più rilevanti funzioni dello Stato (quali gli affari esteri, la
difesa, l'ordine pubblico, la moneta, l'amministrazione della
giustizia), non è assolutamente compresa la materia della caccia, la
quale invece è stata trasferita alle regioni per effetto del decreto
legislativo 4 giugno 1997 n. 143. Il comma quarto delle stesso
articolo esclude poi alcuni compiti in merito ai quali sono
particolarmente sentite esigenze di unitarietà di azione
politico-amministrativa; ma nemmeno fra questi ultimi è ravvisabile
una qualsiasi connessione con la materia oggetto del decreto
ministeriale impugnato, salvo che per l'aspetto relativo ai rapporti
con l'Unione Europea ed ai compiti preordinati all'attuazione ed
esecuzione a livello nazionale degli obblighi internazionali. Ma la
normativa impugnata si trova in aperto contrasto con altri
fondamentali precetti della stessa legge, ed in particolare con il
principio di sussidiarietà e completezza (lett. a) e b) del comma 3
dell'art. 4) i quali impongono che le funzioni amministrative siano
allocate al livello di governo in cui possono essere meglio
esercitate all'interno delle comunità locali, affidando invece, in
base al principio di completezza, alla regione i compiti e le
funzioni che non sono attribuite agli altri enti locali, con
esclusione quindi di ingerenze statali, che non siano legate alla
cura dei rapporti internazionali ed all'esecuzione dei relativi
impegni.
Il contrasto si estende poi anche al principio di efficienza ed
economicità, che impone la soppressione delle funzioni e dei compiti
divenuti ormai superflui, come superfluo, per le ragioni evidenziate
nel primo motivo, può intendersi il potere esercitato dallo Stato
con il decreto qui impugnato. Il contrasto riguarda altresì il
principio di adeguatezza, per cui le diverse funzioni vanno allocate
al livello più adeguato in termini organizzativi, che non può
essere che quello regionale, nonchè al principio di cooperazione fra
Stato, Regioni ed Enti Locali, qui evidentemente disatteso, con il
principio di responsabilità ed unicità dell'amministrazione, per il
quale la funzione principale e i compiti collegati devono essere
attribuiti ad un unico soggetto, come di certo non realizzato in base
al disegno della legge 157/1992; nè rispettato può intendersi il
principio di differenziazione nell'allocazione delle funzioni che
esige che le funzioni ed i compiti siano adeguati alle
caratteristiche demografiche, strutturali e funzionali degli enti che
li ricevono.
Tale normativa comporta chiaramente la illegittimità del decreto
oggetto di impugnazione.
Non può negarsi infatti che i principi ed i criteri direttivi
contenuti nella legge 15 marzo 1997, n. 59 abbiano un grado di
determinazione idoneo a rendere illegittimi i provvedimenti adottati
sulla base di una normativa contrastante (ad ulteriore supporto di
tale interpretazione va rilevato che più volte la Corte
costituzionale ha affermato che i "principi ed i criteri direttivi
della legge di delega possono avere un grado di determinatezza tale
da poter dar luogo a lesione di competenze regionali", sentenze 4
maggio 1990, n. 220; 22 maggio 1987, n. 183; 10 marzo 1988, n. 272),
conseguenzialmente gli stessi principi saranno senz'altro in grado di
determinare l'illegittimità di un provvedimento adottato in base ad
una normativa contrastante.
D'altro canto, la emanazione della legge delega, non può non avere
riflessi quantomeno sul piano interpretativo, nel senso che, la
stessa legislazione previgente, quand'anche ritenuta sopravvivere
alla novella, e non invece abrogata tacitamente, dovrà comunque
essere interpretata in senso conforme ai principi posti dalla nuova
normativa, con conseguente preclusione all'esercizio del potere
previsto dall'art. 18 e concretamente esercitato con il decreto ivi
impugnato.
L'illegittimità sopravvenuta va poi rilevata con riferimento al
decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, di "conferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e
pesca e riorganizzazione dell'amministrazione centrale", il quale,
all'art. 1 comma 2, prevede che tutte le funzioni prima spettanti al
soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali,
ivi comprese quelle relative alla caccia, siano esercitate dalle
regioni, direttamente o mediante delega od attribuzione alle province
ed ai comuni.
Da ultimo l'emanazione del decreto impugnato risulta anche in
contrasto con il principio di leale cooperazione al quale la Corte
costituzionale si è più volte riferita (ss. n. 175/1976, 151/1986,
344/1987, 1031/1988, 242/1989, 21/1991), principio secondo il quale,
più che alle ripartizioni di competenze intese in senso formalistico
è necessario ricorrere a strumenti di intesa e di consultazione
idonei a garantire il risultato da raggiungere e la finalità
relativa. Tale principio ha carattere aggiuntivo rispetto a quello
della distinzione delle sfere di competenza e serve a garantire il
raccordo delle funzioni Stato-Regioni. È tuttavia lampante che tale
principio di collaborazione non sia stato rispettato nel caso de quo,
laddove, si è realizzata una duplicazione di competenze ed una
sovrapposizione di provvedimenti regionali e statali, che avrebbe
potuto essere evitata, solo che alla rigida e formalistica
valutazione delle competenze spettanti ai due enti, si fosse aggiunta
una consultazione o un'intesa idonea ad armonizzare le rispettive
competenze.
3. - Ulteriore profilo di illegittimità, in relazione all' art.
117 della Costituzione e, per riflesso, all' art. 118, può essere
ravvisato nel decreto ministeriale emanato in base all'art. 118 della
legge n. 157 del 1992, in relazione alla legge 9 marzo 1989, n. 86
(legge "la Pergola"). È di immediata evidenza infatti che, mentre i
principi fondamentali della materia, previsti dall'art. 117, nel
disegno costituzionale non possono essere posti che con una specifica
e determinata fonte, che è la legge ordinaria del Parlamento, l'art.
18 della legge n. 157 del 1992 affida tale compito ad un atto
amministrativo di natura regolamentare. La legge statale sulla caccia
quindi, pur conforme sul punto alla legge 9 marzo 1986, n. 86 (legge
"La Pergola"), sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari, nel prevedere una sostanziale fungibilità di fonti per
assicurare la attuazione del diritto comunitario, appare in grave ed
insanabile contrasto con l'art. 117 della Costituzione e,
mediatamente, con l'art. 118, riconoscendo una sfera di potestà allo
Stato, nei confronti dell'ente regione, sicuramente invasive della
loro sfera di competenza costituzionalmente garantita con conseguente
illegittimità del decreto ministeriale attuativo.

P. Q. M.
Si chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale voglia annullare
l'impugnato provvedimento.
Si producono:
1. Copia del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 21 marzo 1997.
2. Delibera di autorizzazione a stare in giudizio.
Venezia-Roma, addì 18 giugno 1997
Avv. Fabio Lorenzioni - avv. Romano Morra
97C0774