1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2018 (della Regione Toscana). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2018 - Razionalizzazione della spesa sanitaria - Verifica del conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa per il personale sanitario. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 454. (18C00081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2018)

Ricorso della Regione Toscana (P.IVA 01386030488), in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, dott. Enrico
Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 129
del 19 febbraio 2018, rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dall'Avv. Lucia Bora (c.f. BROLCU57M59B157V
pec: 1ucia.bora@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Marcello
Cecchetti, (c.f. CCCMCL65E02H501Q) in Roma, Piazza Barberini n. 12
(fax 06.4871847; PEC: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
454 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, per violazione degli
articoli 117, terzo comma e 119, secondo comma Cost.
In data 29 dicembre 2017 è stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 302, S.O. n. 62, la legge n. 205 del 27 dicembre 2017
recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020».
In particolare, l'art. 1, comma 454, prevede: «All'art. 17, comma
3-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo le parole:
"della spesa di personale" sono inserite le seguenti: ", ovvero una
variazione dello 0,1 per cento annuo,"».
L'impugnata disposizione è lesiva delle competenze regionali per
i seguenti motivi di

Diritto

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 454 della legge
n. 205/2017 nella parte in cui inserisce un ulteriore vincolo,
puntuale, alla spesa annua del personale sanitario, in violazione
degli art. 117, terzo comma, e 119 secondo comma, Cost.
La disciplina sinora vigente per la spesa del personale sanitario
prevede che la medesima, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'imposta regionale sulle attività produttive,
non superi per ciascun anno del periodo 2010-2020 il corrispondente
ammontare dell'anno 2004, diminuito dell'1,4 per cento. Qualora non
sia rispettato tale parametro, la Regione si considera ugualmente
adempiente qualora abbia raggiunto l'equilibrio economico ed abbia
attuato, negli anni dal 2015 al 2019, un percorso di graduale
riduzione della spesa per il personale fino al totale conseguimento
nell'anno 2020 del parametro (articoli 71 e 72 della legge 23
dicembre 2009, n. 191 e art. 17, commi 3 e 3-bis, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111).
La norma che qui si contesta stabilisce che, ai fini della
suddetta graduale riduzione della spesa per il personale, occorre
anche una variazione dell'0,1 per cento annuo.
Non è chiaro il significato di tale nuova previsione.
Essa può essere letta nel senso che - per ridurre la spesa del
personale al fine di conseguire nel 2020 l'obiettivo già previsto
(spesa del 2004 ridotta dell'1,4%) - può essere adottata la
variazione dello 0,1 per cento annuo, quale misura alternativa ad
altre misure individuate dalla Regione per il raggiungimento
dell'obiettivo.
In tal senso la congiunzione «ovvero» avrebbe un significato
disgiuntivo e lo strumento della variazione dello 0,1 per cento annuo
sarebbe un modo, per raggiungere l'obiettivo finale, che le regioni
avrebbero la facoltà di scegliere invece che individuare altre vie
per la graduale riduzione della spesa del personale sanitario. Così
interpretata, la norma non presenterebbe vizi di costituzionalità in
quanto porrebbe alle regioni la scelta tra una misura o una diversa
per raggiungere il tetto di spesa stabilito dal legislatore statale
(spesa del 2004 ridotta dell'1,4%).
Ma la congiunzione «ovvero» può avere un significato esplicativo
ed indicare quindi un modo obbligato per perseguire la graduale
riduzione della spesa del personale sanitario: in tal caso la
variazione dello 0,1 annuo è un vincolo che va raggiunto ogni anno
sino al 2020.
Se questa è l'interpretazione corretta - come sembra dalla
relazione illustrativa dell'emendamento presentato (A.S. 2960-B art.
1, comma 454: doc. 1) ove si afferma che la novella in esame
specifica che nella nozione di graduale riduzione rientra anche la
variazione pari allo 0,1 annuo - la disposizione è incostituzionale.
Nella suddetta accezione infatti la norma non può essere
considerata norma di principio volta al coordinamento della finanza
pubblica, dato il suo carattere dettagliato e puntuale.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte sottolineato
l'illegittimità di norme statali che non possono essere considerate
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica qualora pongano un precetto specifico e puntuale
sull'entità della spesa: norme siffatte sono una indebita invasione
dell'area riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie territoriali,
alle quali la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi. Infatti la previsione di misure analitiche comprime
illegittimamente l'autonomia finanziaria ed esorbita dal compito di
formulare i soli principi fondamentali della materia (sentenze n.
36/2004; n. 417/2005; n. 169/2007; n. 237/2009, n. 182/2011, n.
139/2012, n. 217/2012, n. 22/2014, n. 43/2016).
Inoltre deve anche essere rilevato che, secondo il costante
indirizzo della Corte costituzionale, norme statali che fissano
limiti all'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali
possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica se soddisfano i seguenti requisiti (sentenze n.
120/2008, n. 412/2007, n. 169/2007 e n. 88/2006, n. 237/2009, n.
284/2009, n. 326/2010, n. 232/2011, n. 148/2012; n. 193/2012, n.
217/2012, n. 79/2014, n. 64/2016):
in primo luogo, si limitino a porre obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica, intesi anche nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente;
in secondo luogo, non prevedano strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi.
Questi stessi criteri sono stati richiamati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 120/2008, relativa alla norma che
per la prima volta aveva previsto che la spesa per il personale
sanitario dovesse essere pari alla spesa del 2004 diminuita
dell'1,4%.
La disposizione contestata non appare rispettare i suddetti
criteri, perchè pone un vincolo specifico e puntuale sulla spesa del
personale sanitario che - se l'interpretazione è la seconda
prospettata - deve essere obbligatoriamente perseguito annualmente.
La transitorietà della misura non è ravvisabile in quanto la misura
medesima ora introdotta (variazione dello 0,1) costituisce una
modalità obbligata per perseguire un limite che esiste dal 2006.
Infatti l'art. 1, comma 565 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(finanziaria 2007) per la prima volta ha introdotto, con riferimento
al triennio 2007-2009, il concorso degli enti del SSN agli obiettivi
di finanza pubblica adottando le misure necessarie affinchè la spesa
per il personale non superasse la relativa spesa sostenuta nel 2004
diminuita dell'1,4%; lo stesso limite è stato previsto di nuovo, con
riferimento al triennio 2010-2012, dall'art. 71 della legge 191/2009
e l'art. 17, comma 3 della legge n. 111/2011 ha poi esteso il periodo
temporale per ogni anno dal 2013 al 2020.
Per i dedotti motivi la disposizione censurata - se deve essere
interpretata nel senso che essa è obbligatoria e si aggiunge alle
altre misure che le regioni individuano per perseguire l'obiettivo
posto al 2020 - è illegittima per violazione dell'art. 117, terzo
comma, in quanto, non prevedendo un principio fondamentale, lede le
competenze regionali nella materia concorrente di «tutela della
salute», nel cui ambito rientra anche l'individuazione delle
modalità organizzative idonee per assicurare un efficiente servizio
sanitario rispondente ai bisogni della collettività. Ridurre la
spesa del personale incide inevitabilmente sull'organizzazione del
servizio sanitario regionale.
A tale proposito va anche considerato che l'impugnata norma non
determina le stesse conseguenze per tutte le regioni, perchè,
incidendo sulla spesa del personale, colpisce le regioni che
gestiscono il servizio sanitario con personale pubblico assunto dalle
aziende sanitarie ed ospedaliere, mentre non tocca le scelte
sanitarie delle regioni che garantiscono le prestazioni ai pazienti
tramite soggetti erogatori privati.
L'articolo impugnati viola altresì l'art. 119, secondo comma,
Cost. in quanto non contiene un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, ma determina, in modo specifico
e puntuale, un vincolo aggiuntivo annuale sulla spesa per il
personale sanitario.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 454
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 per violazione degli articoli
117, terzo comma, e 119 secondo comma Cost.
Si depositano:
1) illustrazione delle modifiche approvate dalla Camera dei
deputati relative alla legge di bilancio 2018, in relazione all'art.
1, comma 454;
2) la deliberazione della giunta regionale n. 129 del 19 febbraio
2018 di autorizzazione a stare in giudizio.

Firenze - Roma, 26 febbraio 2018

Avv. Bora