1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 310 SENTENZA 7 - 16 luglio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Maternita' (Tutela della) - Lavoratrici impiegate in lavori di utilita' collettiva - Diritto a percepire l'indennita' spettante alle lavoratrici per maternita' - Mancato riconoscimento - Denuncia di ingiustificata disparita' di trattamento e di violazione del principio che vuole assicurato alle lavoratrici l'adempimento della loro essenziale funzione familiare - Esaurimento degli effetti della legge statale denunciata, ancor prima dell'evento maternita' di cui e' causa nel giudizio a quo - Difetto di rilevanza - Inammissibilita' della questione. (Legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 23, comma 7). (Cost., artt. 3 e 37). Maternita' (Tutela della) - Lavoratrici impiegate in lavori di utilita' collettiva, assenti obbligatoriamente dal lavoro per maternita' - Diritto alla corrispondente indennita' di maternita' - Mancato riconoscimento - Violazione del principio posto a garanzia dell'adempimento da parte della madre della essenziale sua funzione familiare e a particolare protezione e della madre e del bambino - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ogni altro profilo. (Legge regione siciliana 1 settembre 1993, n. 25, art. 18). (Cost., art. 37, primo comma). (099C0768) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 7,
della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e dell'art. 18 delle
legge della Regione Siciliana 1 settembre 1993, n. 25 (Interventi
straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), promosso con
ordinanza emessa il 13 maggio 1997 dal pretore di Catania nel
procedimento civile vertente tra Bongiovanni Giuseppina e il
Ministero del lavoro ed altri, iscritta al n. 914 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS, nonchè l'atto d'intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 1999 il giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso al pretore di Catania una lavoratrice - utilizzata
in qualità di ragioniera in un progetto di utilità sociale
finanziato dalla Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 23, comma 7,
della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e delle sue successive
proroghe disposte con legge regionale (in particolare con l'art. 18
della legge della Regione Siciliana 1 settembre 1993, n. 25, recante
"Interventi straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia") -
ha convenuto in giudizio il Ministero del lavoro, l'Assessorato del
lavoro e della previdenza sociale della Regione Siciliana, l'Ufficio
provinciale del lavoro di Catania, l'INPS, nonchè la Cooperativa
Europa 2000 s.r.l., sua datrice di lavoro, al fine di ottenere il
riconoscimento del diritto a percepire l'indennità di maternità, a
suo dire spettantele in base alla legge 30 dicembre 1971, n. 1204
(Tutela delle lavoratrici madri) per essere stata in astensione
obbligatoria dal lavoro dal 29 agosto 1995 al 30 dicembre 1995.
Nell'ambito di tale giudizio, il pretore di Catania ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt.
3 e 37 della Costituzione, dei citati artt. 23, comma 7, della legge
n. 67 del 1988 e 18 della legge regionale siciliana n. 25 del 1993,
nella parte in cui, esclusa la sussistenza della subordinazione nel
rapporto di lavoro dei giovani impiegati in attività di utilità
collettiva, non prevedono l'applicabilità alle lavoratrici madri,
impegnate in tali attività, dell'art. 15 della legge n. 1204 del
1971 (che dispone l'erogazione a loro favore di un'indennità pari
all'80% della retribuzione percepita).
Il giudice a quo dà atto che analoga questione è stata già
sollevata dal pretore di Catania, sezione distaccata di Giarre, ed è
stata dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale, per
difetto di rilevanza, con l'ordinanza n. 6 del 1996 (recte: con la
sentenza n. 43 del 1996).
Tuttavia, a suo giudizio, vi sarebbe una palese ed ingiustificata
disparità di trattamento delle lavoratrici madri, impiegate in
progetti di utilità collettiva ai sensi delle norme impugnate,
rispetto sia alle lavoratrici subordinate ed a quelle autonome (alle
quali ultime è stata estesa la tutela disposta a favore delle prime,
con le leggi n. 546 del 1987, n. 379 del 1990, n. 166 del 1991), sia
alle stesse donne impiegate in progetti di utilità sociale approvati
dal 1 gennaio 1996 in base a rapporti instaurati ai sensi dei
decreti-legge n. 31 del 1995, n. 105 del 1995, n. 232 del 1995, n.
326 del 1995, n. 416 del 1995, n. 515 del 1995 e n. 39 del 1996,
rapporti ai quali si applicano le disposizioni in materia di
indennità di mobilità, che prevedono l'erogazione dell'indennità
di maternità.
Inoltre sarebbe violato l'art. 37 della Costituzione, poichè il
trattamento disposto dalle norme impugnate impedirebbe alle predette
lavoratrici l'adempimento delle loro essenziali funzioni familiari.
D'altra parte, proprio alla stregua dei ricordati interventi
normativi in materia, il pretore ritiene che non sia consentita
un'interpretazione analogica o estensiva delle disposizioni sopra
richiamate, "stante l'espressa volontà del legislatore di ridurne,
seppure irrazionalmente, l'ambito di applicazione, da un canto sotto
il profilo delle categorie protette, dall'altro sotto il profilo
dell'efficacia temporale".
2. - Si è costituito in giudizio, ma fuori termine, l'INPS,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque
infondata.
3. - Nel giudizio è intervenuto anche il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o
sia comunque rigettata per infondatezza o manifesta infondatezza.
In una successiva memoria, depositata in prossimità dell'udienza,
la difesa erariale motiva tali richieste.
L'eccezione di inammissibilità si fonda sul fatto che l'art. 23
della legge n. 67 del 1988 "ha esaurito i propri effetti nel triennio
1988-90 e non era più in vigore allorquando si è verificato
l'evento maternità che ha dato luogo alla domanda giudiziaria (1995)
... Ne consegue che la questione di legittimità costituzionale
sollevata può riferirsi razionalmente alla sola legge regionale" n.
25 del 1993, la quale opera una qualificazione del rapporto di lavoro
da cui non sembra derivare la violazione dei principi costituzionali
lamentata dal pretore: violazione che, semmai, potrebbe derivare
dalle norme previdenziali che definiscono il pagamento
dell'indennità di maternità. Pertanto il pretore non avrebbe
correttamente individuato le norme alle quali dovrebbero essere
riferiti i dubbi di costituzionalità sollevati, incorrendo in un
vizio logico: il giudice a quo "assume l'illegittimità
costituzionale della causa (l'omessa previsione della natura
subordinata del rapporto di lavoro) in conseguenza di un suo
specifico effetto (l'asserita non spettanza dell'indennità di
maternita'). In tali circostanze, non sembra dubbio che si debba
agire sulle sole norme che disciplinano tali effetti, mentre sarebbe
eccessivo e sovrabbondante incidere sulle cause, che dovrebbero
essere valutate in base ai diversi parametri che attendono alla
complessiva disciplina del rapporto di lavoro".
Sempre in via pregiudiziale, l'Avvocatura eccepisce il difetto di
motivazione sulla rilevanza della questione, in quanto: a) se si
ritiene che il problema proposto debba essere esaminato alla luce
delle concrete modalità di svolgimento del rapporto di lavoro,
l'ordinanza di rimessione non valuterebbe se, al di là della
qualificazione normativa, il rapporto di lavoro della ricorrente
abbia avuto nel concreto i caratteri della subordinazione, così da
dar luogo in ogni caso alla corresponsione dell'indennità di
maternità; b) se si ritiene che il problema vada, invece, esaminato
alla luce dell'astratta qualificazione normativa del rapporto, il
pretore avrebbe omesso di considerare se il diritto all'indennità di
maternità a favore della ricorrente non possa essere comunque
affermato in base alla legge n. 546 del 1987, che ha esteso alle
lavoratrici autonome i benefici già previsti a favore di quelle
subordinate.
4. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene che le norme
impugnate sfuggano alle dedotte censure di costituzionalità.
L'art. 23 della legge n. 67 del 1988, ove precisa che l'attività
lavorativa ivi prevista non comporta l'instaurazione di un rapporto
di lavoro subordinato, sarebbe coerente con gli obiettivi della legge
e con la natura e le modalità di espletamento delle prestazioni
richieste. Infatti, non si produrrebbe "l'inserimento del lavoratore
nè nell'apparato dell'impresa che formalmente assume il compito di
eseguire il progetto, nè tantomeno nell'organizzazione del soggetto
che propone il progetto", ma l'attività socialmente utile sarebbe
prestata in regime di sostanziale autonomia, ai sensi dell'art. 2222
del codice civile.
Perciò "non può invocarsi l'art. 3 Cost., perchè la posizione
della lavoratrice assunta ai sensi dell'art. 23 della legge 67 è
assimilabile più a quella del giovane in cerca di prima occupazione
che non a quella del lavoratore dipendente, come dimostra il fatto
che il suo impiego precario e la corresponsione di una indennità
oraria sostitutiva dell'indennità di licenziamento sono compatibili
con il suo inserimento nelle liste di collocamento".
Neppure sarebbe violato l'art. 37 della Costituzione, perchè
l'individuazione dei beneficiari della speciale tutela indennitaria
prevista dalla legge n. 1204 del 1971 e dalla legge n. 546 del 1987
rientrerebbe nelle discrezionali valutazioni del legislatore e non
sarebbe censurabile, se non contrasti con fondamentali canoni di
razionalità.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Catania ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 37 della
Costituzione, dell'art. 23, comma 7, della legge 11 marzo 1988, n. 67
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato) e dell'art. 18 delle legge della Regione Siciliana 1
settembre 1993, n. 25 (Interventi straordinari per l'occupazione
produttiva in Sicilia), nella parte in cui, esclusa la sussistenza
della subordinazione nel rapporto di lavoro dei giovani impiegati in
attività di utilità collettiva, non prevedono l'applicabilità alle
lavoratrici madri, impegnate in tali attività, dell'art. 15 della
legge n. 1204 del 1971 (che dispone l'erogazione a loro favore di
un'indennità pari all'80% della retribuzione percepita).
2. - Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni sollevate
dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale:
a) l'art. 23 della legge n. 67 del 1988 "ha esaurito i propri
effetti nel triennio 198890 e non era più in vigore allorquando si
è verificato l'evento maternità che ha dato luogo alla domanda
giudiziaria (1995)", per cui la sollevata questione può riferirsi
alla sola legge regionale n. 25 del 1993;
b) il pretore di Catania non avrebbe correttamente individuato le
norme cui riferire i dubbi di costituzionalità sollevati, poichè ha
denunciato l'illegittimità costituzionale dell'omessa previsione
della natura subordinata del rapporto di lavoro socialmente utile in
conseguenza dell'asserita non spettanza dell'indennità di
maternità, mentre avrebbe dovuto impugnare le sole norme che
disciplinano tale ultimo beneficio;
c) la questione sarebbe inammissibile per difetto di motivazione
sulla rilevanza, dal momento che l'ordinanza di rimessione non
valuterebbe se, al di là della qualificazione normativa, lo
specifico rapporto di lavoro della ricorrente abbia avuto nel
concreto i caratteri della subordinazione, così da dar luogo alla
corresponsione dell'indennità di maternità; anche esaminando il
problema alla luce dell'astratta qualificazione normativa del
rapporto vi sarebbe ugualmente difetto di motivazione, in quanto il
pretore avrebbe omesso di considerare se il diritto all'indennità di
maternità a favore della ricorrente non possa essere comunque
affermato in base alla legge n. 546 del 1987, che ha esteso alle
lavoratrici autonome i benefici già previsti a favore di quelle
subordinate.
L'eccezione sub a) è fondata. Come questa Corte ha già avuto modo
di affermare, nella sentenza n. 43 del 1996 (con cui aveva dichiarato
inammissibile per difetto di rilevanza una questione analoga,
riferita però al solo art. 23 della legge n. 67 del 1988), "la fonte
del rapporto di lavoro in questione non può più essere considerata
la norma statale impugnata, avendo essa esaurito i propri effetti nel
triennio 1988-1990". Ma l'odierna questione investe, oltre al citato
art. 23, anche l'art. 18 della legge regionale siciliana n. 25 del
1993, in base al quale l'Assessore regionale al lavoro poteva
ammettere al finanziamento progetti di utilità collettiva della
durata di 24 mesi, a partire dal 1 gennaio 1994, aventi per oggetto
il completamento di quelli realizzati in attuazione della legge n.
67 del 1988, ovvero progetti nuovi. La ricorrente è stata impiegata
in base a tale norma regionale, la quale è dunque rilevante nel
giudizio pretorile. Pertanto, il presente giudizio di
costituzionalità deve essere riferito alla sola norma regionale
impugnata, mentre deve essere dichiarata inammissibile la questione
relativa alla predetta legge statale.
Le altre eccezioni, invece, non possono essere accolte.
A prescindere dall'accertamento della specifica natura del rapporto
di lavoro in questione, il giudice a quo lamenta che per questo tipo
di attività, sino alla fine del 1995, non fosse prevista la
corresponsione dell'indennità di maternità, a differenza - a suo
dire - di tutti gli altri rapporti di lavoro (subordinato, autonomo e
libero-professionale) e della medesima attività, se intrapresa dal
1996 in poi. Tale diverso trattamento è chiaramente imputabile alla
normativa relativa al lavoro socialmente utile e non a quella che
disciplina i benefici previsti a favore delle lavoratrici madri.
Inoltre, dal contesto dell'ordinanza di rimessione si deduce che il
giudice a quo non ha ritenuto di qualificare l'attività prestata
dalla ricorrente come lavoro subordinato, nè come lavoro autonomo; e
coerentemente detta ordinanza non denuncia, come sostiene la difesa
dello Stato, l'omessa previsione della natura subordinata del
rapporto di lavoro, bensì si duole della non spettanza, nell'ipotesi
in questione, dell'indennità di maternità.
3. - Nel merito la questione è fondata.
La incontestabile discrezionalità di cui gode il legislatore in
materia previdenziale ed assistenziale incontra dei limiti,
specialmente riguardo a provvidenze che non hanno soltanto carattere
patrimoniale, ma rappresentano soprattutto forme di tutela di una
condizione personale (quale la maternita'), che trova una peculiare
considerazione costituzionale.
Questa Corte ha più volte affermato che la maternità non deve
trovare remore per il fatto che la madre sia una lavoratrice. In
particolare, si è ribadito in più di un'occasione che l'astensione
obbligatoria di cui all'art. 4 della legge n. 1204 del 1971 ha il
fine di proteggere la salute della donna e, con ciò, l'essenziale
funzione che essa esercita nei confronti del figlio. Per assicurare
tale obiettivo occorre rimuovere quegli ostacoli di ordine economico
che le renderebbero in concreto più difficile svolgere il proprio
insostituibile ruolo di madre: non possono, pertanto, essere ritenute
legittime quelle norme che comportino, a motivo della maternità, una
sostanziale menomazione economica della lavoratrice (v., da ultimo,
le sentenze n. 270 del 1999, n. 3 del 1998, n. 423 del 1995, n. 150
del 1994).
4. - Il rapporto che si instaura a seguito dello svolgimento di
lavori socialmente utili o di attività di utilità collettiva
(lavori ed attività che, inizialmente diversificati, hanno poi
ricevuto una disciplina sempre più omogenea, come segnalato da
questa stessa Corte nella sentenza n. 271 del 1996, avente ad oggetto
proprio la legge regionale n. 25 del 1993), anche se ha origine da
motivi assistenziali, riguarda pur sempre un impegno lavorativo
certamente precario ma a carattere continuativo e retribuito, pur se
non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento.
È ben vero che detta attività presenta caratteri peculiari - come
l'occupazione per non più di ottanta ore mensili; il compenso orario
uguale per tutti, sostitutivo dell'indennità di disoccupazione,
versato dallo Stato o dalla Regione e non dal datore di lavoro; la
limitazione delle assicurazioni obbligatorie solo a quella contro gli
infortuni e le malattie professionali - che possono giustificare la
sua riconduzione, da parte del legislatore, al di fuori dell'ambito
del rapporto di lavoro tipico. Ma è altrettanto vero che
l'indennità di maternità è strettamente collegata, attraverso un
meccanismo percentualistico, all'esistenza di una remunerazione per
l'attività svolta: per cui non si ravvisano sufficienti ragioni
perchè tale indennità non sia corrisposta pure in questo caso
(mentre a diversa conclusione si è giunti in un'ipotesi di compenso
avente funzione prettamente alimentare, e comunque non riferito
nemmeno alla quantità del lavoro prestato, come quello riconosciuto
alle volontarie in servizio civile all'estero, oggetto della sentenza
costituzionale n. 211 del 1996).
5. - La suddetta conclusione trova conferma nel fatto che lo stesso
legislatore ha espressamente previsto l'erogazione dell'indennità
in questione nelle più recenti disposizioni in materia di lavori
socialmente utili (dapprima nella catena di decreti-legge iniziata
con il n. 31 del 1995 e terminata con il n. 510 del 1996 - l'unico
convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 1996, n. 608 - e
poi nel decreto legislativo n. 468 del 1997, che ha ridisciplinato
organicamente la materia); disposizioni in cui può ravvisarsi un
carattere sostanzialmente ricognitivo del principio dianzi affermato.
In definitiva deve precisarsi che, se il legislatore può escludere
determinati istituti previdenziali o assistenziali per alcune
attività lavorative, non può tuttavia privare le stesse di
fondamentali garanzie costituzionalmente previste, anche se ha sempre
la facoltà di modulare la disciplina dei vari istituti secondo le
caratteristiche e le esigenze di ciascuna attività.
Considerata la regolamentazione concretamente data ai lavori
socialmente utili e di utilità collettiva prima del e dopo il 1996,
la mancata corresponsione dell'indennità di maternità prima di tale
anno viene a costituire non una legittima modulazione della
disciplina, ma una vera e propria violazione dell'art. 37, primo
comma, della Costituzione, che impone di garantire alla madre
condizioni di lavoro che le consentano di adempiere alla sua
essenziale funzione familiare e di assicurare a lei ed al bambino una
speciale adeguata protezione.
6. - Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge regionale siciliana n. 25 del
1993, nella parte in cui non prevede l'applicabilità alle
lavoratrici madri, impegnate nei lavori socialmente utili e di
utilità collettiva ivi previsti, dell'art. 15 della legge n. 1204
del 1971.
Rimane assorbito ogni altro profilo di illegittimità
costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara:
a) l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della legge della
Regione Siciliana 1 settembre 1993, n. 25 (Interventi straordinari
per l'occupazione produttiva in Sicilia), nella parte in cui non
prevede l'applicabilità alle lavoratrici madri, impegnate nei lavori
socialmente utili e di utilità collettiva ivi previsti, dell'art.
15 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204 (Tutela delle lavoratrici
madri);
b) l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 7, della legge 11 marzo 1988, n.
67 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 37 della
Costituzione, dal pretore di Catania con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 1999.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Frucella
Depositata in cancelleria il 16 luglio 1999.
Il cancelliere: Fruscella
99C0768