1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 ORDINANZA 11 marzo - 1 aprile 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione penale - Mandato di arresto europeo - Rifiuto facoltativo della consegna del cittadino italiano o di altro Stato membro dell'UE che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano - Applicabilita' al cittadino di uno Stato terzo che si trovi nelle medesime condizioni - Omessa previsione - Denunciata disparita' di trattamento, violazione del principio della finalita' rieducativa della pena e del diritto, anche convenzionale, alla vita familiare del condannato - Sopravvenuta modifica della normativa censurata - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge 22 aprile 2005, n. 69, art. 18-bis, comma 1, lettera c), come introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b), della legge 4 ottobre 2019, n. 117. - Costituzione, artt. 2, 3, 27, terzo comma, 11 e 117, primo comma; Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, art. 4, paragrafo 6; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 8; Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, art. 17, paragrafo 1; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 7. (T-210060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis,
comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni
per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI
del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto
europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), come
introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b), della legge 4 ottobre
2019, n. 117 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di
delegazione europea 2018), promosso dalla Corte di cassazione,
sezione sesta penale, nel procedimento penale a carico di N. B., con
ordinanza del 19 marzo 2020, iscritta al n. 102 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 marzo 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 marzo 2021.
Ritenuto che con ordinanza del 4 febbraio 2020, depositata il 19
marzo 2020 e pervenuta alla cancelleria di questa Corte il 10 luglio
2020, la Corte di cassazione, sezione sesta penale, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis, comma 1,
lettera c), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per
conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del
Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo
e alle procedure di consegna tra Stati membri), come introdotto
dall'art. 6, comma 5, lettera b), della legge 4 ottobre 2019, n. 117
(Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e
l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione
europea 2018), «nella parte in cui non prevede il rifiuto facoltativo
della consegna del cittadino di uno Stato non membro dell'Unione
europea che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora
nel territorio italiano, sempre che la Corte d'appello disponga che
la pena o la misura di sicurezza irrogata nei suoi confronti
dall'autorità giudiziaria di uno Stato membro dell'Unione europea
sia eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno»;
che, secondo il giudice a quo, la disposizione censurata sarebbe
di dubbia compatibilità con gli artt. 11 e 117, primo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 4, paragrafo 6, della Decisione
quadro 2002/584/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al
mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra gli Stati
membri, nonchè con gli artt. 2, 3, 27, terzo comma, e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 8 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo (CEDU), all'art. 17, paragrafo 1, del
Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (PIDCP), e
all'art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE);
che la Sezione rimettente si trova a giudicare del ricorso
promosso dal Procuratore generale della Repubblica di Genova contro
una sentenza della locale Corte d'appello, che - decidendo in sede di
rinvio dopo un precedente annullamento da parte della Corte di
cassazione - aveva rifiutato la consegna di un cittadino albanese
richiesta mediante mandato di arresto europeo dalla Procura generale
presso la Corte d'appello di Salonicco (Grecia), sulla base di una
sentenza definitiva di condanna all'ergastolo e a una multa di 50.000
euro emessa a carico del medesimo per avere illegalmente detenuto e
trasportato, in concorso con altre persone, circa quattro chili di
eroina;
che il rifiuto della consegna era stato motivato dalla Corte
d'appello territoriale sulla base di una interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c),
della legge n. 69 del 2005, in forza della quale il giudice italiano
potrebbe rifiutarsi di eseguire un mandato di arresto emesso a fini
di esecuzione di una sentenza definitiva di condanna non soltanto
allorchè la persona ricercata sia cittadino italiano o cittadino di
altro Stato membro dell'Unione europea che legittimamente ed
effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano, ma
anche nei confronti di un cittadino di uno Stato terzo che si trovi
nelle medesime condizioni, sempre che la corte d'appello disponga che
la pena sia eseguita in Italia conformemente al diritto italiano;
che con la sentenza impugnata la Corte d'appello di Genova aveva
disposto l'esecuzione in Italia della pena inflitta dalla Corte
d'appello greca nei confronti dell'interessato, rideterminandola in
ventitrè anni e otto mesi di reclusione e 40.000 euro di multa,
previa applicazione dell'indulto per la porzione di tre anni di
reclusione e 10.000 euro di multa, unitamente alle pene accessorie
dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici e dell'interdizione
legale durante la pena;
che la Sezione rimettente ritiene, tuttavia, non praticabile
l'interpretazione costituzionalmente conforme svolta dalla corte
territoriale, stante il tenore letterale dell'art. 18-bis, comma 1,
lettera c), della legge n. 69 del 2005, che prevede la possibilità
di rifiuto della consegna per i soli cittadini italiani e per i
cittadini dell'Unione europea che si trovino nelle condizioni
descritte dalla norma, implicitamente escludendo dal rifiuto
facoltativo di consegna i cittadini di Stati terzi;
che, pertanto, sulla base dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c),
della legge n. 69 del 2005 il ricorso del Procuratore generale della
Repubblica di Genova dovrebbe essere accolto, anche alla luce della
costante giurisprudenza della Corte di cassazione che ha sinora
sempre escluso la possibilità di rifiutare la consegna di cittadini
di Stati terzi pur legittimamente e stabilmente residenti o dimoranti
in Italia, e che ha altresì ritenuto manifestamente infondata la
relativa eccezione di illegittimità costituzionale per contrasto con
l'art. 3 Cost., in ragione della disparità di trattamento tra
cittadini dell'Unione europea e cittadini di Stati terzi;
che, tuttavia, la Sezione rimettente dubita della compatibilità
dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c), con i molteplici parametri
costituzionali e sovranazionali sopra menzionati;
che le questioni sarebbero rilevanti, dal momento che il
cittadino albanese della cui consegna si controverte sarebbe -
secondo l'apprezzamento, congruamente motivato, dei giudici di merito
- «residente anagraficamente in Genova dal 4 giugno 2018 per
immigrazione registratavi il 14 novembre 2016», e risulterebbe aver
ivi stabilito «il centro dei propri interessi lavorativi e familiari,
esprimendosi correttamente in lingua italiana e svolgendovi sino al
momento del suo arresto una regolare attività lavorativa alle
dipendenze di un'impresa»: ciò che consentirebbe di desumere
l'esistenza di un suo «radicamento reale e non estemporaneo» sul
territorio nazionale;
che, quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice a quo osserva anzitutto che l'art. 4, paragrafo 6 della
decisione quadro 2002/584/GAI, trasposto dalla disposizione
censurata, prevede che lo Stato possa, ai fini dell'esecuzione di una
sentenza di condanna pronunciata nello Stato di emissione del mandato
di arresto, rifiutare la consegna di persona che sia cittadino,
ovvero «dimori» o «risieda» nello Stato richiesto, senza distinguere
dunque tra l'ipotesi in cui lo straniero dimorante o residente sia
cittadino di altro Stato membro o di uno Stato terzo;
che ad avviso del rimettente le nozioni di "residenza" o "dimora"
alluderebbero piuttosto - secondo l'interpretazione fornitane dalla
Corte di giustizia - rispettivamente alla «situazione in cui la
persona ricercata abbia stabilito la propria residenza effettiva
nello Stato membro di esecuzione e a quella in cui tale persona abbia
acquisito, a seguito di un soggiorno stabile di una certa durata in
questo medesimo Stato, legami con quest'ultimo di intensità simile a
quella dei legami che si instaurano in caso di residenza»: situazione
che potrebbe presentarsi, per l'appunto, tanto nei confronti del
cittadino di altro Stato membro, quanto nei confronti del cittadino
di Stato terzo;
che pertanto, ad avviso della Sezione rimettente, una volta
introdotto il motivo di rifiuto in parola nell'ordinamento interno,
lo Stato membro non potrebbe irrazionalmente limitarne
«l'applicazione ai soli cittadini e residenti "comunitari",
escludendola tout court per i residenti o dimoranti "non comunitari",
se non a condizione di trasporre solo una porzione del contenuto,
generale ed onnicomprensivo della norma euro-unitaria, così eludendo
l'obbligo di rispettarne fedelmente i vincoli di adeguamento ai sensi
degli artt. 11 e 117, comma 1, Cost.»;
che, sotto un diverso profilo, non sarebbe ravvisabile alcuna
ragionevole giustificazione della diversità di trattamento tra il
cittadino di Stato terzo del quale sia richiesta la consegna a fini
di esecuzione della pena e lo straniero residente nel territorio
italiano del quale sia invece richiesta la consegna ai fini di
un'azione penale, rispetto al quale l'art. 19, comma 1, lettera c),
della legge n. 69 del 2005 prevede - senza distinguere a seconda che
si tratti di cittadino di altro Stato dell'Unione europea o di Stato
terzo - che al relativo mandato di arresto possa essere data
esecuzione soltanto subordinatamente alla condizione che la persona,
dopo essere stata ascoltata, sia rinviata in Italia per scontarvi la
pena o la misura di sicurezza eventualmente pronunciata nei suoi
confronti dallo Stato di emissione;
che - rileva il giudice a quo - la giurisprudenza della Corte di
cassazione richiede soltanto, ai fini dell'operatività del citato
art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, la prova di
un soggiorno stabile e di una certa durata dello straniero, idoneo a
consentire l'acquisizione di legami con lo Stato pari a quelli che vi
si instaurano in caso di residenza;
che la disparità di trattamento tra la situazione del cittadino
di Stato terzo rispetto all'esecuzione di mandati di arresto a fini
rispettivamente della esecuzione della pena (art. 18-bis, comma 1,
lettera c, della legge n. 69 del 2005) e di un'azione penale (art.
19, comma 1, lettera c, della medesima legge) determinerebbe una
violazione dell'art. 3 Cost. «per quel che attiene al rispetto dei
canoni di ragionevolezza e coerenza sistematica» delle scelte del
legislatore;
che la mancata previsione di una causa di rifiuto facoltativo
della consegna del cittadino di Stato terzo da parte dell'art.
18-bis, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005
pregiudicherebbe altresì la finalità di reinserimento sociale della
persona condannata, in violazione - oltre che della ratio dello
stesso art. 4, paragrafo 6, della decisione quadro 2002/584/GAI -
dell'art. 27, terzo comma, Cost.;
che, infatti, «l'esclusione a priori della possibilità che il
residente (o dimorante) cittadino di uno Stato terzo sconti la pena
in Italia» non consentirebbe «di perseguirne la "risocializzazione"
attraverso la conservazione, per quanto è possibile, dei legami
familiari e sociali durante la fase di esecuzione della pena»:
finalità, quest'ultima, di cui il diritto dell'Unione si fa carico
anche mediante la decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio del 27
novembre 2008, relativa all'applicazione del principio del reciproco
riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o
misure privative della libertà personale, ai fini della loro
esecuzione nell'Unione europea, che istituisce un sistema per il
trasferimento di detenuti condannati nello Stato membro con il quale
il condannato mantiene legami, familiari, linguistici, culturali,
sociali o economici o di altro tipo, al fine ultimo di agevolarne il
reinserimento sociale al termine dell'esecuzione della pena;
che analoghe considerazioni supporterebbero, ad avviso del
giudice a quo, il dubbio di compatibilità tra la disposizione
censurata e il diritto fondamentale alla vita privata e familiare del
condannato, dal momento che la sua consegna allo Stato richiedente
rischierebbe di recidere tutti i legami affettivi, sentimentali, di
reciproca assistenza e solidarietà scaturenti dalla vicinanza della
propria famiglia: con conseguente violazione dell'art. 7 CDFUE (e
dunque degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.), da leggersi alla
luce della giurisprudenza della Corte EDU formatasi in materia di
art. 8 CEDU, nonchè dell'art. 17 PIDCP, entrambi autonomamente
rilevanti nell'ordinamento nazionale per il tramite dell'art. 117,
primo comma, Cost., oltre che dello stesso art. 2 Cost., che
garantisce protezione ad ogni formazione sociale in cui si svolge la
personalità umana;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri tramite l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e, comunque,
infondate;
che le questioni sarebbero, anzitutto, inammissibili per difetto
di rilevanza, dal momento che la Corte d'appello di Genova non
avrebbe dovuto applicare al condannato l'indulto in mancanza di
consenso dello Stato di emissione, che non risulta essere stato
richiesto, di talchè essa avrebbe dovuto, alternativamente,
autorizzare la consegna ovvero disporre l'integrale esecuzione della
pena, salvo quanto stabilito dall'art. 10, comma 5, del decreto
legislativo 7 settembre 2010, n. 161 (Disposizioni per conformare il
diritto interno alla Decisione quadro 2008/909/GAI relativa
all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle
sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della
libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell'Unione
europea), non risultando peraltro nel caso di specie neppure la
verifica del consenso del Ministro della giustizia italiano
all'esecuzione della sentenza in Italia, necessario ai sensi
dell'art. 10, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 161 del 2010;
che le questioni sarebbero comunque infondate nel merito, dal
momento che i motivi di rifiuto di consegna stabiliti dalla decisione
quadro 2002/584/GAI e trasposti nell'ordinamento degli Stati membri
dovrebbero essere considerati come altrettante eccezioni
all'operatività del principio del mutuo riconoscimento, ed essere
perciò oggetto di una interpretazione restrittiva, risultando in
particolare precluso agli Stati membri estendere le ipotesi di
legittimo rifiuto all'esecuzione del mandato di arresto europeo
rispetto a quelle previste dalla menzionata decisione quadro, che ad
avviso dell'Avvocatura generale imporrebbe esclusivamente - alla luce
della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia -
l'equiparazione della posizione del cittadino dello Stato richiesto a
quella dei cittadini di altri Stati membri che abbiano effettivamente
e legittimamente residenza o dimora nello Stato richiesto;
che neppure sussisterebbe il denunciato vulnus all'art. 27, terzo
comma, Cost., dal momento che il principio di rieducazione e
risocializzazione della pena sarebbe attuato in qualunque ordinamento
dell'Unione europea, non essendovi peraltro alcuna garanzia che lo
straniero, una volta scontata la pena, possa effettivamente permanere
in Italia;
che nemmeno sussisterebbe alcuna irragionevole disparità di
trattamento rispetto alla disciplina dettata dall'art. 19, comma 1,
lettera c), della legge n. 69 del 2005, «dal momento che gli effetti
cui mira il mandato di arresto europeo esecutivo e quelli ai quali è
finalizzato il mandato di arresto processuale sono diversi, essendo
quest'ultimo volto a ridurre, negli Stati membri, la celebrazione di
procedimenti in absentia, rispetto ai quali, nel caso di condanna,
per l'esecuzione della pena irrogata era già prevista, sin dal
sistema delle estradizioni, il rifiuto della richiesta di consegna
della persona»;
che, con decreto presidenziale del 4 febbraio 2021, la camera di
consiglio per la decisione della presente causa, originariamente
fissata per il 10 febbraio 2021, è stata rinviata al 10 marzo 2021,
in considerazione dell'avvenuta promulgazione, medio tempore, del
decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 10 (Disposizioni per il
compiuto adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni
della decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al mandato d'arresto
europeo e alle procedure di consegna tra stati membri, in attuazione
delle delega di cui all'articolo 6 della legge 4 ottobre 2019, n.
117), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 5
febbraio 2021, il cui art. 15 ha modificato la disposizione
censurata, e il cui art. 17 ha altresì modificato l'art. 19 della
legge n. 69 del 2005, invocato quale tertium comparationis dal
giudice rimettente nella questione formulata con riferimento all'art.
3 Cost.;
che il 18 febbraio 2021 l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una nota in pari data del Ministero della giustizia,
contenente osservazioni sulle modifiche recate dal d.lgs. n. 10 del
2021 alla disciplina di cui è causa;
che in tali osservazioni il Ministero della giustizia rileva che
le modifiche apportate da un lato confermano - all'art. 18-bis della
legge n. 69 del 2005, come riformulato - la non opponibilità della
causa di rifiuto prevista dalla disposizione censurata con
riferimento al cittadino di uno Stato terzo, e dall'altro escludono -
all'art. 19 della medesima legge n. 69 del 2005, come riformulato -
che l'autorità giudiziaria italiana possa ora rifiutare la consegna
del cittadino di uno Stato terzo ai fini di un'azione penale,
essendosi così eliminata la discrasia tra le due discipline
lamentata dal rimettente.
Considerato che le menzionate disposizioni del decreto
legislativo 2 febbraio 2021, n. 10 (Disposizioni per il compiuto
adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della
decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al mandato d'arresto europeo
e alle procedure di consegna tra stati membri, in attuazione delle
delega di cui all'articolo 6 della legge 4 ottobre 2019, n. 117)
hanno modificato sia la disposizione censurata, sia la disposizione
invocata dal giudice a quo quale tertium comparationis nella
questione formulata con riferimento all'art. 3 della Costituzione;
che il nuovo testo dell'art. 18-bis della legge 22 aprile 2005,
n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione
quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al
mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati
membri) prevede ora, al comma 2, che «[q]uando il mandato di arresto
europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una
misura di sicurezza privative della libertà personale, la corte di
appello può rifiutare la consegna della persona ricercata che sia
cittadino italiano o cittadino di altro Stato membro dell'Unione
europea legittimamente ed effettivamente residente o dimorante nel
territorio italiano da almeno cinque anni, sempre che disponga che
tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente
al suo diritto interno»;
che, pertanto, la nuova formulazione della disposizione censurata
- collocata ora in un autonomo secondo comma dell'art. 18-bis -
restringe l'ambito di applicazione del motivo di rifiuto da essa
disciplinato alle sole ipotesi del cittadino italiano e del cittadino
di altro Stato membro dell'Unione europea legittimamente ed
effettivamente residente o dimorante in Italia da almeno cinque anni,
confermando così implicitamente l'esclusione del cittadino di Stato
terzo già desumibile dalla precedente formulazione oggetto delle
censure del giudice a quo;
che il nuovo testo dell'art. 19 della legge n. 69 del 2005, come
modificato dal d.lgs. n. 10 del 2021, prevede ora alla lettera b) che
«se il mandato di arresto europeo è stato emesso ai fini di
un'azione penale nei confronti di cittadino italiano o di cittadino
di altro Stato membro dell'Unione europea legittimamente ed
effettivamente residente nel territorio italiano da almeno cinque
anni, l'esecuzione del mandato è subordinata alla condizione che la
persona, dopo essere stata sottoposta al processo, sia rinviata nello
Stato italiano per scontarvi la pena o la misura di sicurezza
privative della libertà personale eventualmente applicate nei suoi
confronti nello Stato membro di emissione»;
che, dunque, il novellato art. 19 prevede che la consegna ai fini
di un'azione penale è subordinata alla condizione del rinvio in
Italia della persona richiesta per l'esecuzione della pena o della
misura di sicurezza soltanto nei confronti del cittadino italiano e
del cittadino di altro Stato membro dell'Unione europea
legittimamente ed effettivamente residente nel territorio italiano da
almeno cinque anni, e non più - come avveniva nel vigore della
precedente formulazione dello stesso art. 19 - nei confronti di
qualsiasi persona avente cittadinanza italiana o residente in Italia;
che - per quanto l'art. 28 del d.lgs. n. 10 del 2021 disponga la
perdurante applicazione della previgente disciplina quando la corte
d'appello abbia già ricevuto il mandato d'arresto europeo o la
persona richiesta sia già stata arrestata - le modifiche apportate
dallo stesso d.lgs. n. 10 del 2021 alle disposizioni della legge n.
69 del 2005 incidono così profondamente sull'ordito logico che sta
alla base delle censure prospettate da rendere necessaria la
restituzione degli atti al giudice a quo perchè possa procedere alla
rivalutazione della non manifesta infondatezza delle questioni
prospettate, tenendo conto delle intervenute modifiche normative.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al giudice rimettente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 1° aprile 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE