1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 SENTENZA 8 maggio - 27 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Percorsi formativi e informativi volti a promuovere la diffusione delle tecniche salvavita e di disostruzione pediatrica - Copertura dei relativi oneri finanziari. - Legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni in materia di disostruzione pediatrica e di rianimazione cardiopolmonare), art. 6, comma 2. - (T-180138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni
in materia di disostruzione pediatrica e di rianimazione
cardiopolmonare), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 30 giugno-4 luglio 2017, depositato in
cancelleria il 7 luglio 2017, iscritto al n. 48 del registro ricorsi
2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 30 giugno-4 luglio 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge della
Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni in materia di
disostruzione pediatrica e di rianimazione cardiopolmonare).
Il ricorrente, dopo aver evidenziato che la legge reg. Piemonte
n. 7 del 2017 prevede percorsi formativi e informativi volti a
promuovere la diffusione, al di fuori dell'ambiente ospedaliero,
delle tecniche salvavita, della prevenzione primaria, della
disostruzione delle vie aeree in ambito pediatrico con rianimazione
cardiopolmonare e degli elementi di primo soccorso (artt. 2, 3 e 4),
lamenta che gli oneri connessi non ricevano la necessaria copertura
per l'esercizio 2018. Infatti, l'impugnato art. 6 della legge
regionale, dopo averli quantificati in euro 100.000,00 annui (comma
1), dispone che a essi, per il biennio 2017-2018, si provveda con le
risorse finanziarie di cui alla missione 20, programma 20.03, del
bilancio di previsione 2017-2019 (comma 2). Tale posta di bilancio,
tuttavia, non avrebbe alcuna capienza per l'esercizio 2018. Ne
deriverebbe l'illegittimità costituzionale della norma di copertura
finanziaria e, conseguentemente (si cita, in particolare, la sentenza
n. 214 del 2012), delle disposizioni sostanziali generatrici della
spesa, ovvero, nella fattispecie, dell'intera legge.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, chiedendo
il rigetto del ricorso.
Secondo la resistente, le spese previste dall'intervento
legislativo in considerazione avrebbero natura "continuativa e
ricorrente", incidendo su una pluralità indefinita di esercizi
finanziari, con la conseguenza che la relativa copertura potrebbe
essere fornita con la legge di bilancio di previsione per l'esercizio
2018, attingendo al «Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa
delle leggi permanenti di natura corrente», istituito dall'art. 21
della legge della Regione Piemonte 11 aprile 2001, n. 7 (Ordinamento
contabile della Regione Piemonte).
3.- Con memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha negato la
natura continuativa delle spese previste dalla legge reg. Piemonte n.
7 del 2017, in quanto destinate a verificarsi solo nel biennio
2017-2018. Sostiene che, comunque, il difetto di copertura
riguarderebbe anche l'esercizio 2019.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento all'art. 81, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Piemonte 26 aprile
2017, n. 7 (Disposizioni in materia di disostruzione pediatrica e di
rianimazione cardiopolmonare).
La citata legge regionale prevede percorsi formativi e
informativi volti a promuovere la diffusione, al di fuori
dell'ambiente ospedaliero, delle tecniche salvavita, della
prevenzione primaria, della disostruzione delle vie aeree in ambito
pediatrico con rianimazione cardiopolmonare e degli elementi di primo
soccorso (artt. 2, 3 e 4).
Il ricorrente lamenta che, per l'esercizio 2018, gli oneri
connessi non ricevano la necessaria copertura da parte della
disposizione censurata.
Secondo il ricorrente la norma impugnata «non assicurando idonea
copertura finanziaria, viola il principio fondamentale di copertura
finanziaria delle leggi enunciato dall'art. 81, terzo comma, Cost.,
con conseguente illegittimità costituzionale, come affermato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 214 del 2012, dell'intera
legge».
La Regione Piemonte, costituitasi in giudizio, sostiene che le
spese previste dall'intervento legislativo in considerazione
avrebbero natura continuativa, asserendo che la copertura finanziaria
possa essere fornita con la legge di bilancio di previsione relativa
all'esercizio successivo.
Nella memoria illustrativa, depositata in prossimità
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri nega la natura
continuativa delle spese previste dalla legge reg. Piemonte n. 7 del
2017 e sostiene che, nel caso in cui gli oneri fossero riferiti al
triennio 2017-2019, il difetto di copertura riguarderebbe anche
l'esercizio 2019.
2.- Occorre sottolineare preliminarmente che il ricorso censura
le modalità di copertura della spesa necessaria per i nuovi servizi
relativamente al solo esercizio 2018, ma fa discendere da tale
preteso vizio l'invalidità dell'intera legge.
Peraltro, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che il vizio di
copertura riguarderebbe anche l'ultimo anno del bilancio triennale in
vigore al momento della promulgazione della legge, cioè l'esercizio
2019, laddove fosse accettato l'assunto della difesa regionale
secondo cui «gli oneri si manifestano sul triennio anzichè sul
biennio».
Non è dubbio, anche per esplicita ammissione del legislatore
regionale, che i servizi istituiti con la legge impugnata siano
generatori di nuova spesa. Lo stesso art. 6, comma 1, della legge
medesima, nell'indicare le risorse necessarie per la realizzazione
dei percorsi formativi e informativi, quantifica gli oneri
complessivi «per ciascun anno del bilancio di previsione finanziario
2017-2019» in euro 100.000, individuando nella missione 13 (Tutela
della salute), programma 13.08 (Politica regionale unitaria per la
tutela della salute), del bilancio 2017 la posta di imputazione della
spesa.
Il successivo comma 2 del medesimo art. 6 precisa, tuttavia, che
«[a]gli oneri di cui al comma 1, si provvede per il biennio 2017-2018
con le risorse finanziarie della missione 20 programma 20.03 del
bilancio di previsione finanziario 2017-2019».
Alla luce della formulazione letterale dell'art. 6, appare
assolutamente priva di fondamento la difesa della Regione circa la
natura "continuativa e ricorrente" della spesa, poichè non tiene in
considerazione che i nuovi servizi, in quanto tali, comportano un
nuovo onere che deve, a sua volta, trovare copertura sia all'interno
del bilancio annuale che in quello triennale.
Ai fini dello scrutinio della questione di legittimità
costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri
occorre invece individuare esattamente il significato dell'art. 6
della legge reg. Piemonte n. 7 del 2017 e, in particolare, il
rapporto tra il comma 2, laddove è disposta la realizzazione dei
percorsi formativi e informativi con le risorse finanziarie
provenienti dalla missione 20.03 «Fondi e accantonamenti - Altri
fondi» - che è ascrivibile alla categoria dei fondi di riserva
successivamente meglio descritta - per il biennio 2017-2018, e il
comma 1, il quale prevede oneri «complessivamente pari a 100.000 euro
per ciascun anno del bilancio di previsione finanziario 2017-2019»,
ovvero per il triennio 2017-2019, con imputazione al predetto
programma 13.08.
Alla singolare formulazione della norma occorre conferire l'unica
accezione conforme a Costituzione e, ancor prima, a elementari canoni
di razionalità. I richiamati enunciati normativi non possono che
significare che il legislatore regionale - dopo aver quantificato,
con specificazione annuale, la spesa del triennio - si è preoccupato
di prelevare le risorse dal fondo di riserva 2017 per il biennio
2017-2018.
L'esposta interpretazione trova fondamento nella natura della
partita di spesa, da cui il legislatore regionale attinge le risorse
per la copertura degli oneri del biennio, vale a dire la missione 20
(Fondi e accantonamenti), programma 20.03 (Altri fondi), del Titolo 1
della spesa. Si tratta di un fondo di riserva dal quale è possibile
soltanto attingere risorse per creare o implementare altre partite di
spesa, ma su cui è preclusa l'imputazione diretta.
Da ciò consegue che la copertura di 200.000 euro per il biennio
2017-2018 avviene - secondo il legislatore regionale - prelevando
detta somma dallo stanziamento della missione 20, programma 03, che
presentava, al Titolo 1 (Spese correnti) del bilancio di previsione
2017, uno stanziamento di competenza di euro 722.686.572,75 e uno
stanziamento di cassa di euro 210.566.265,73, entrambi capienti
rispetto alla somma del fabbisogno del biennio 2017-2018. Ne deriva
che la somma così prelevata dal fondo e attribuita alla missione 13,
programma 13.08, è idonea a coprire sia l'onere del 2017 che quello
del 2018, le cui risorse sono entrambe allocate alla competente
partita di spesa.
I principi contabili non vietano di coprire - attraverso
l'utilizzazione del fondo di riserva - la spesa relativa a un
esercizio successivo a quello in cui si effettua detto prelievo. Si
tratta di una pratica che non collide con il principio di copertura
di cui all'art. 81, terzo comma, Cost. poichè si limita alla
conservazione, per l'impiego successivo, di una risorsa esistente e
disponibile al momento di deliberazione della spesa.
3.- Alla luce di tali premesse, la questione di legittimità
costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri non
è fondata, riguardando il solo esercizio 2018, per il quale - come
già evidenziato - il prelievo dal fondo di riserva 2017 era
corredato da idoneo stanziamento.
Non può essere peraltro preso in considerazione il profilo di
censura relativo all'esercizio 2019, proposto dal ricorrente solo
nella memoria illustrativa e del tutto estraneo all'originario thema
decidendum delineato nel ricorso.
Non assume rilievo, quindi, l'eventuale indagine circa
l'esistenza, o meno, di valida copertura per l'esercizio 2019.
3.1.- Nondimeno, non si può non rilevare che, nel momento in cui
viene deliberata l'assunzione di un nuovo servizio e quantificata la
corrispondente spesa per il triennio relativo al coevo bilancio
triennale, attraverso il prelievo da uno specifico fondo congruente
con tali finalità, si pone in essere una variazione di bilancio che
deve essere illustrata nella sua complessiva neutralità.
In altre parole, una legge che istituisce un nuovo servizio,
coprendone la spesa attraverso il prelievo da un fondo di riserva, è
un atto che incide sull'articolazione del bilancio, mutandone - sia
pure in modo compensativo - le singole componenti.
Per questo motivo la variazione dovrebbe essere illustrata in
modo completo ed esaustivo, non limitandosi alla dimensione del
prelievo dal fondo e all'assegnazione al pertinente programma, bensì
corredandola dei nuovi stanziamenti conseguenti all'operazione
modificativa.
Tale regola non è meramente formale, ma si collega
teleologicamente alla garanzia degli equilibri e al principio di
trasparenza.
Sotto il primo profilo, è evidente che il mancato contestuale
aggiornamento degli stanziamenti può costituire una causa di
squilibrio nel caso in cui successive variazioni non tengano conto
della precedente rideterminazione; sotto il profilo della
trasparenza, una simile prassi è idonea a creare pericolose zone
d'ombra nel corso della gestione finanziaria.
È stato già affermato per quel che concerne il bilancio
consuntivo delle Regioni - ma le considerazioni valgono per tutti gli
atti normativi che incidono sul bilancio di previsione, istituendo
nuove spese - che la «sofisticata articolazione» degli schemi
finanziari deve esse compensata - nel testo della legge - «da una
trasparente, corretta, univoca, sintetica e inequivocabile
indicazione» delle componenti che incidono sulle risultanze del
bilancio (sentenza n. 274 del 2017).
4.- In conclusione, pur nel problematico contesto che ha
caratterizzato la genesi e l'articolazione della legge impugnata, e
ferma restando per la Regione l'impossibilità di dar seguito per gli
esercizi successivi al 2018 a spese non coperte nelle forme di legge
(nel caso in cui a ciò non si sia provveduto), la questione promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri non è fondata poiche': a)
la copertura della spesa dell'esercizio 2018, l'unica oggetto di
censura nel ricorso, risulta conforme a legge; b) il preteso difetto
di copertura dell'esercizio 2019 è stato evocato solo nella memoria
illustrativa del ricorrente e, non essendo incluso nell'originario
thema decidendum, esula dal presente giudizio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della
legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni in
materia di disostruzione pediatrica e di rianimazione
cardiopolmonare), promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA