1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 5 - 9 marzo 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Marche - Procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale - Criteri di premialita' connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro - Sopravvenienza normativa incidente sulle norme censurate - Possibilita' che le norme siano state applicate medio tempore - Necessita' di procedere allo scrutinio nel merito ed esclusione che possa dichiararsi la cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4, art. 2, commi 4 e 5, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall'art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) ed l). Appalti pubblici - Norme della Regione Marche - Procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale - Elementi di valutazione connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro - Considerazione quali criteri di ammissibilita' delle offerte anziche' quali criteri di valutazione delle offerte medesime - Contrasto con la disciplina statale in tema di qualificazione e selezione dei concorrenti, espressione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale, nel testo vigente prima dello ius superveniens - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4, art. 2, commi 4 e 5, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall'art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) (art. 117, secondo comma, lett. l). Appalti pubblici - Norme della Regione Marche - Procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale - Elementi di valutazione connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro - Considerazione quali criteri di ammissibilita' delle offerte anziche' quali criteri di valutazione delle offerte medesime - Contrasto con la disciplina statale in tema di qualificazione e selezione dei concorrenti, espressione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Ius superveniens sostanzialmente coincidente con la formulazione della disposizione impugnata - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4, art. 2, comma 4, nel testo sostituito dall'art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) (art. 117, secondo comma, lett. l). (T-120052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 2, commi 4
e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di
premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei
luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere
pubblici di interesse regionale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 giugno 2011,
depositato in cancelleria il 15 giugno 2011 ed iscritto al n. 60 del
registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2011 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il 15 giugno 2011 (reg. ric. n. 60 del
2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'articolo
2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4
(Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della
sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di
lavori od opere pubblici di interesse regionale), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
2. - L'art. 2 della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nel
testo vigente prima delle modifiche apportate dalla legge della
Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio
2011), stabiliva, al comma 4, che «Nel rispetto del principio di cui
all'articolo 83, comma 2, del D.Lgs. 163/2006, gli atti posti a base
della procedura contrattuale devono prevedere una soglia minima di
ammissibilità delle offerte relativamente all'elemento o agli
elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della
sicurezza nel cantiere» e, al comma 5, che «La soglia minima di cui
al comma 4 non può essere superiore al 20 per cento del punteggio
massimo attribuito all'elemento o agli elementi di valutazione di che
trattasi».
L'art. 22 della sopravvenuta legge della Regione Marche n. 20 del
2011 ha modificato l'art. 2 della legge regionale n. 4 del 2011,
abrogando il comma 5 e sostituendo il comma 4, che ora dispone:
«Negli atti posti a base delle procedure di aggiudicazione le
stazioni appaltanti considerano in via prioritaria la possibilità di
prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte
relativamente all'elemento o agli elementi di valutazione connessi
con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere».
3. - Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 2,
commi 4 e 5, della legge regionale n. 4 del 2011, prevedendo - nel
testo vigente prima delle modifiche apportate dalla legge regionale
n. 20 del 2011 - una soglia minima di ammissibilità delle offerte
nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di
interesse regionale, invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato
nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento
civile, di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.
In particolare, ad avviso della difesa dello Stato, le
disposizioni regionali impugnate si porrebbero in contrasto con tre
norme del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE): l'art. 4, comma
3, che precluderebbe alle Regioni la possibilità di prevedere una
disciplina diversa da quella dettata dal codice dei contratti in una
serie di ambiti, tra i quali quello della «qualificazione e selezione
dei concorrenti»; l'art. 73, comma 3, che assegnerebbe alle stazioni
appaltanti il compito di «operare la selezione degli operatori da
invitare, nel rispetto del principio di proporzionalità in relazione
all'oggetto del contratto e alle finalità della domanda di
partecipazione»; l'art. 83, che riserverebbe «al bando, e quindi alle
stazioni appaltanti, i criteri relativi all'offerta». Il Presidente
del Consiglio dei ministri sostiene che tali norme sarebbero
«vincolanti per i legislatori regionali [...] in quanto, come
affermato dalla Corte costituzionale, esse sono riconducibili alle
nozioni di "tutela della concorrenza" e di "ordinamento civile"», con
la conseguenza che le disposizioni regionali impugnate, disciplinando
la «qualificazione e selezione dei concorrenti e [le] procedure di
affidamento, risultano invasive della competenza esclusiva dello
Stato nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento
civile, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere e) e l) della
Costituzione».
4. - La Regione Marche non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2011 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il 15 giugno 2011 (reg. ric. n. 60 del
2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2,
commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4
(Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della
sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di
lavori od opere pubblici di interesse regionale).
L'art. 2, nel testo vigente prima delle modifiche apportate
dall'art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20
(Assestamento del Bilancio 2011), stabiliva, al comma 4, che «Nel
rispetto del principio di cui all'articolo 83, comma 2, del D.Lgs.
163/2006, gli atti posti a base della procedura contrattuale devono
prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte
relativamente all'elemento o agli elementi di valutazione connessi
con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere» e, al
comma 5, che «La soglia minima di cui al comma 4 non può essere
superiore al 20 per cento del punteggio massimo attribuito
all'elemento o agli elementi di valutazione di che trattasi». Ad
avviso del ricorrente, tali previsioni violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettere e), in materia di tutela della concorrenza, e
l), in materia di ordinamento civile, della Costituzione.
2. - Successivamente alla presentazione del ricorso, l'art. 22
della legge della Regione Marche n. 20 del 2011 ha modificato l'art.
2 impugnato, abrogando il comma 5 e sostituendo il comma 4. Tuttavia,
in assenza di elementi tali da far ritenere che le disposizioni
censurate - rimaste in vigore per oltre sei mesi nella loro
formulazione originaria - non abbiano trovato attuazione medio
tempore, non può dichiararsi cessata la materia del contendere,
dovendosi così procedere allo scrutinio nel merito delle censure
avanzate con il ricorso (ex plurimis, sentenze n. 341 del 2010 e n.
164 del 2009).
3. - La questione è fondata.
3.1.- L'art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche n.
4 del 2011, nella formulazione precedente alle modifiche apportate
dalla legge regionale n. 20 del 2011, detta previsioni in materia di
aggiudicazione di lavori od opere pubblici che riguardano
l'ammissibilità delle offerte e, perciò, attengono alla fase della
procedura di evidenza pubblica che precede la stipulazione del
contratto. Con riferimento a tale fase, questa Corte ha precisato che
«l'ambito materiale prevalente è quello della tutela della
concorrenza» e che «nello specifico settore degli appalti pubblici
vengono in rilievo norme che si qualificano per la finalità
perseguita di assicurare la concorrenza "per" il mercato» (da ultimo,
sentenza n. 43 del 2011).
L'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) stabilisce che
in tema di «qualificazione e selezione dei concorrenti» le Regioni
«non possono prevedere una disciplina diversa» da quella statale. Gli
artt. 86, comma 3-bis, e 87, comma 4, dello stesso codice prevedono,
rispettivamente, che «Nella predisposizione delle gare di appalto e
nella valutazione dell'anomalia delle offerte nelle procedure di
affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture,
gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico
sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo
relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato
e risultare congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche dei
lavori, dei servizi o delle forniture», e che «Nella valutazione
dell'anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi
alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati
nell'offerta e risultare congrui rispetto all'entità e alle
caratteristiche dei servizi o delle forniture».
Le disposizioni regionali impugnate dettano una disciplina
diversa da quella del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto individuano
negli «elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e
della sicurezza nel cantiere» un criterio di ammissibilità delle
offerte, laddove le norme statali li configurano come criteri di
valutazione delle offerte medesime. Ne consegue l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione
Marche n. 4 del 2011, nel testo vigente prima delle modifiche
apportate dall'art. 22 della legge regionale n. 20 del 2011, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di tutela della concorrenza.
3.2. - Tali argomentazioni possono applicarsi anche allo ius
superveniens, in quanto la nuova formulazione dell'art. 2, comma 4,
della legge regionale n. 4 del 2011, come sostituito dall'art. 22
della legge regionale n. 20 del 2011, è sostanzialmente coincidente
con quella della disposizione impugnata. Sia il testo originario, sia
il testo vigente dell'art. 2, comma 4, infatti, individuano negli
«elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della
sicurezza nel cantiere» un criterio di ammissibilità delle offerte,
prevedendo - il primo come obbligo, il secondo come facoltà per la
stazione appaltante - l'inserimento di tale soglia negli atti posti a
base della procedura di aggiudicazione. Ne discende, anche in questo
caso, in via consequenziale ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza.
4. - Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4
(Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della
sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di
lavori od opere pubblici di interesse regionale), nel testo vigente
prima delle modifiche apportate dall'art. 22 della legge della
Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio
2011);
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale, in via
consequenziale, dell'articolo 2, comma 4, della legge della Regione
Marche n. 4 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 22 della legge
della Regione Marche n. 20 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 9 marzo 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti