1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 maggio 2001 (della Regione Veneto) Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Prevista definizione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di principi e obiettivi per lo sviluppo del sistema turistico - Devoluzione al medesimo decreto di contenuti normativi di dettaglio (in particolare, relativi alla fissazione di criteri, requisiti, standards e modalita' per l'esercizio di imprese e professioni turistiche) - Prevalenza della disciplina posta dall'atto governativo sulla legislazione regionale esistente ed abrogazione della legge n. 217/1983 a decorrere dall'entrata in vigore dell'atto stesso - Denunciato capovolgimento degli obiettivi precedentemente perseguiti dalla legislazione statale - Lamentata delegificazione della materia - Invasione della sfera di attribuzioni garantita alle Regioni - Violazione dei principi di leale cooperazione tra Stato e Regioni, nonche' di coerenza e ragionevolezza delle scelte legislative in relazione alle competenze regionali - Stravolgimento dei rapporti tra fonti statali e fonti regionali. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, intero testo e segnatamente art. 2 (nonche' art. 11). - Costituzione, artt. 3, 5, 87, 97, 117, 118 e 119; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 1, lett. b);d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 44. Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Prevista partecipazione alla Conferenza nazionale del turismo dei rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome (anziche' dei rappresentanti delle singole Regioni) - Estromissione delle Regioni dalle consultazioni finalizzate alla redazione della Carta dei diritti del turista (affidata al Ministero dell'industria), nonche' dalla gestione del fondo di cofinanziamento dell'offerta turistica - Compressione delle funzioni normative regionali relative ai sistemi turistici locali (mediante assimilazione di questi ultimi agli insediamenti produttivi tipici) - Denunciata violazione dell'autonomia regionale e del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, intero testo e segnatamente artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 117, 118 e 119. (001C0561) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2001)

Ricorso delle Regione Veneto, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, on. Giancarlo Galan, autorizzato con
delibera della giunta regionale n. 1121 del 2 maggio 2001,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dall'avv. Romano Morra della direzione regionale affari legali e
dall'avv. Fabio Lorenzoni del Foro di Roma, con domicilio eletto
presso lo studio legale di quest'ultimo in Roma, via del Viminale,
n. 43;
Contro il Presidente pro tempore del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
per la dichiarazione di illeggittimità costituzionale della legge
29 marzo 2001, n. 135, recante la "Riforma della legislazione
nazionale del turismo" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie
generale, n. 92 del 20 aprile 2001) - e segnatamente degli artt. 2,
3, 4, 5, 6, 7 e 9 della stessa - per violazione degli artt. 3, 5, 87,
97, 117, 118, e 119 Cost., e del principio costituzionale di leale
collaborazione tra Stato e regione.
P r e m e s s e
Come è noto la materia del "turismo e industria alberghiera"
essendo compreso nell'elenco delle materie di competenza regionale di
cui all'art. 117 Cost., è stata oggetto di una evoluzione normativa
volta a realizzare le istanze di decentramento previste dalla
Costituzione.
Il trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni
ordinarie è stato regolato dapprima dal d.P.R. 14 gennaio 1972,
n. 6, in seguito dagli artt. 56 - 60 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, ed è culminato nel referendum che ha interessato la legge
istitutiva del Ministero del turismo e dello spettacolo svoltosi il
18 aprile 1993, promosso da numerose Regioni (Trentino-Alto Adige,
Umbria, Piemonte, Valle d'Aosta, Lombardia, Marche, Basilicata,
Toscana, Emilia-Romagna e Veneto) per realizzare un concreto
decentramento nella materia e contrastare le resistenze
centralistiche.
In conseguenza all'esito positivo del referendum, il
decreto-legge 28 marzo 1995, n. 97, convertito in legge 30 maggio
1995, n. 203, ha operato il trasferimento alle regioni ordinarie
tutte le competenze e le funzioni amministrative del soppresso
Ministero, salvo le funzioni di indirizzo e coordinamento che
corrispondevano ad esigenze di carattere unitario espressamente
attribuite dall'art. 2 dello stesso decreto-legge all'amministrazione
centrale.
In senso parimenti conforme all'attuazione di un effettivo
decentramento, recentemente è intervenuto anche il d.lgs. n. 112 del
1998 che, agli artt. 43-46, ha disciplinato il riparto delle funzioni
tra Stato e regioni.
Tale contesto normativo, entro il quale si era venuta
realizzando, seppure in modo imperfetto e non scevro da
contraddizioni, una forma di effettivo decentramento aderente alla
volontà popolare espressa nel referendum abrogativo svoltosi il
18 aprile 1993, viene oggi messo in discussione dalla legge 29 marzo
2001, n. 135, laddove prevede l'abrogazione della legge quadro sul
turismo da attuarsi mediante un mero decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che reca addirittura norme suppletive
transitorie (art. 2, comma 7, e art. 11, commi 6, 7 e 8) destinate ad
entrare automaticamente in vigore ed a prevalere sulle leggi
regionali.
Peraltro è anche da evidenziare che il contenuto di tale
decreto, ben lungi dal prevedere mere disposizioni programmatiche di
indirizzo come invece previsto dall'art. 44 d.lgs. n. 112 del 1998,
viene a configurarsi come una vera e propria fonte normativa atipica
neppure prevista dalla legge n. 400 del 1988, contenente disposizioni
di dettaglio nella materia del turismo.
Tali norme sono inoltre destinate a prevalere in modo
manifestamente irragionevole e secondo un modello dirigistico, in
contraddizione con il principio autonomistico sancito dall'art. 5
della Costituzione, sulla legislazione regionale vigente che,
adeguandosi alle peculiari esigenze del territorio, disciplina il
settore turistico-regionale.
Ne deriva:
a) il grave sconvolgimento dei rapporti di gerarchia tra le
fonti e dei rapporti costituzionali tra leggi cornice, leggi
regionali e atti di indirizzo e coordinamento adottati nella forma di
meri decreti del Presidente del Consiglio dei ministri;
b) la tendenza a riportare a livello centrale funzioni e
compiti già trasferiti alle regioni che vengono dalla legge
impugnata demandati al Ministero dell'industria del commercio e
dell'artigianato - a brevissimo "Ministero delle attività
produttive" per effetto della riforma di cui al decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300, - con il risultato pratico di contraddire
l'esito del referendum abrogativo svoltosi il 18 aprile 1993.

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 3, 5, 97, 117, 118, e 119 della
Costituzione della legge n. 135/2001 in relazione alle competenze
spettanti alle regioni nel settore del turismo.
La legge impugnata rappresenta un capovolgimento degli obiettivi
sinora perseguiti dalla legislazione nazionale in materia di turismo
- come ripercorsa nella ricostruzione dell'evoluzione della normativa
in subjecta materia - posto in essere in violazione dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita.
Il contenuto della nuova legge, benchè enunci all'art. 1, comma
1 "i principi fondamentali e gli strumenti della politica del turismo
in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione ed ai sensi
dell'art. 56 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112", comporta lo stravolgimento dei
principi della norma da cui pretende trarre fondamento, risolvendosi,
nella sostanza, in un incongruo esercizio - articolato e stringente -
di una potestà normativa di sicura competenza regionale.
In tal senso, l'appello ai principi di cui si è detto è volto
unicamente a giustificare una diretta riappropriazione di competenze
a favore di organi dello Stato a detrimento della potestà
legislativa in materia espressamente devoluta alle regioni
dall'art. 117 Cost. senza alcuna considerazione per il complesso
quadro normativo - includente anche la legislazione regionale vigente
- che attualmente disciplina il settore.
A tal riguardo, giova rammentare che la Regione Veneto, in
armonia con i principi dettati dalla legge 17 maggio 1983, n. 217, ha
emanato la legge regionale 16 marzo 1994, n. 13 - successivamente
modificata ed integrata dalle leggi regionali 7 settembre 1995,
n. 41, 30 gennaio 1996, n. 6 e 5 agosto 1997, n. 30 - disciplinante
l'organizzazione turistica della regione sotto i molteplici profili
tanto sostanziali che procedurali.
Inoltre, in attuazione degli artt. 6 e 7 della legge n. 217/1983
citata, la medesima ricorrente ha approvato la legge regionale
27 giugno 1997, n. 26 recante la "Disciplina e classificazione delle
strutture ricettive alberghiere". Orbene, entrambe le leggi regionali
citate verrebbero travolte dall'attuale riforma che abroga
espressamente - all'art. 11, comma 6 - la legge n. 217/1993, a
decorrere dall'entrata in vigore del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri le cui disposizioni - ai sensi dell'art. 2,
comma 7 - si applicano (prevalendo automaticamente sulle leggi
regionali di settore) alle Regioni a statuto ordinario fino alla data
di entrata in vigore di ciascuna disciplina regionale di attuazione
delle linee guida. E con ciò si verifica una diretta imputazione
allo Stato della disciplina anche di dettaglio nella materia del
turismo che, essendo ricompresa tra le materie riservate alla
potestà legislativa concorrente, costituzionalmente rientra tra le
materie riservate alla sfera normativa (art. 117 Cost.) e
amministrativa (art. 118 Cost.) della regione.
Per di più, la Regione Veneto ha approvato la legge regionale
13 aprile 2001, n. 11, recante il "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112" che al Capo V deI Titolo II
disciplina proprio la materia del turismo e si articola sulla
specificazione delle funzioni direttamente esercitate dalla Regione o
trasferite agli enti locali o alle altre autonomie funzionali.
Ebbene, a dimostrazione della immediata lesività delle
previsioni delle norme della legge n. 135 del 2001 impugnate, vi è
da rilevare che il commissario del Governo - con nota del 6 aprile
2001 - ha partecipato la deliberazione del Governo - assunta nella
seduta del 4 aprile 2001 - di "non opporsi all'ulteriore corso della
legge regionale" medesima, corredando, peraltro, la comunicazione di
inequivocabili prescrizioni in ordine alla necessità di "uniformare"
le disposizioni riguardanti il settore turistico alla legge de qua
"in corso di pubblicazione", poi effettivamente pubblicata solo il
20 aprile 2001.
Identica lesione delle competenze legislative e amministrative
regionali si riscontra anche per quanto concerne le concessioni del
demanio marittimo.
Va rammentato che l'art. 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, ha
sostituito il comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993,
n. 400 - convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993,
n. 494 - innovando in materia di gestione di beni demaniali. La
regione Veneto peraltro, ha approvato la legge regionale 6 aprile
2001, n. 9, recante "Norme per l'attuazione delle funzioni
amministrative in materia di demanio marittimo", che delega alle
amministrazioni comunali le funzioni amministrative relative al
rilascio, rinnovo e modificazione delle concessioni demaniali
marittime.
Orbene, tutte le norme citate, compresa la recentissima legge
regionale, sono destinate a venir meno per l'adozione di una nuova
normativa di dettaglio, adottata peraltro con mero decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Ciò è quanto prevedono
espressamente l'art. 2, comma 4, lett. l), e l'art. 11, comma 8,
della legge 29 marzo 2001, n. 135, con norme che hanno addirittura
l'effetto di delegificare la materia nonostante sia riservata
all'autonomia costituzionale delle Regioni, quando invece per
Costituzione le regioni possono subire vincoli alla loro potestà
legislativa solo da norme di rango primario, e che solo norme
legislative possono abrogare o sostituirsi alla legge regionale (sul
punto si vedano le sentenze nn. 507 del 2000; 352 del 1998; 250 del
1996; 420 del 1999; 482 e 333 del 1995; 461 e 97 del 1992 e la
recentissima 84 del 2001).
Infatti, la disciplina di dettaglio che sarà necessariamente
contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per
le previsioni di cui all'art. 2, comma 4, della legge 29 marzo 2001,
n. 135 - ricondotta in tal modo esclusivamente all'ambito statale -
è già oggetto di specifiche leggi regionali che disciplinano anche
l'esercizio delle relative funzioni.
Lo stesso d.lgs. n. 112/1998, nel Capo IX, ha riservato allo
Stato (art. 44) - oltre alle funzioni di monitoraggio delle fasi
attuative, di coordinamento intersettoriale e di cofinanziamento di
programmi regionali ed interregionali, nell'interesse nazionale -
solamente la "definizione, in accordo con le Regioni, dei principi e
degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema
turistico", rinviando ad un successivo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, da approvarsi d'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, la formalizzazione delle "connesse linee guida".
In realtà la legge di cui si tratta non ricalca il legittimo
modello di articolazione delle fonti che - in materia oggetto di
potestà legislativa concorrente - impone allo Stato solamente
l'adozione di norme di principio tali da garantire al tempo stesso
sia l'autonomia regionale, sia gli interessi unitari non frazionabili
dell'ordinamento.
Al contrario, in violazione dell'art. 117 della Costituzione e
dei principi sanciti dagli articoli 2 e 4 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, attuati dal decreto legislativo n. 112/1998 e dalla Regione
Veneto con la ricordata legge regionale n. 11/2001, propone uno
schema dirigista che contraddice i principi di "differenziazione
nell'allocazione delle funzioni" (art. 4 della legge n. 59/1997) e di
adeguatezza in relazione all'idoneità organizzativa
dell'amministrazione ricevente, e del principio enunciato dall'art.
27, comma 3, del decreto legislativo n. 300/1999 che - nel trasferire
al neo istituito Ministero delle attività produttive funzioni e
risorse dei dicasteri in esso accorpati ha esplicitamente "fatte in
ogni caso salve, ai sensi e per gli effetti degli artt. 1, comma 2, e
3, comma 1, lettere a) e b), della legge 15 marzo 1997, n. 59, le
funzioni conferite dalla vigente legislazione alle regioni ed agli
enti locali e alle autonomie funzionali".
Pertanto appare evidente la violazione dell'assunto già espresso
da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 408/1998 laddove - in
relazione ai limiti costituzionali vigenti in tema di decentramento
della potestà normativa come delineato dalla legge n. 59/1997 -
ribadisce la spettanza alle regioni della potestà legislativa
propria quando si tratti di disciplina riconducibile alle materie di
cui all'art. 117 della Costituzione ed afferma che "attribuzioni che
dipendano da scelte del legislatore ordinario restano per loro natura
retrattabili, nei limiti in cui ciò non comporti, anche
indirettamente, una lesione dello status garantito alle regioni dalle
norme costituzionali".
Invece, la legge in esame - che dovrebbe individuare i principi
di indirizzo tipizzanti la normativa "cornice" della politica del
turismo - si sostanzia nell'apodittica ed illegittima avocazione
all'ambito statale di una serie di disposizioni - elencate all'art. 2
- rappresentanti uno stringente decalogo di funzioni in ordine alle
quali le regioni conservano mera potestà attuativa, in violazione
degli articoli 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, che sanciscono
l'intangibitità delle sfere di attribuzioni garantite alle regioni,
nonchè del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni,
ripetutamente affermato da codesta ecc.ma Corte in molteplici
decisioni (si vedano le sentenze numeri 49, 482 e 483 del 1991;
numeri 19 e 242 del 1997 e la recentissima 110 del 2001), nelle quali
si ribadisce come detto principio postuli la ricerca di forme di
collaborazione là dove si intersechino competenze ed interessi
afferenti a diversi livelli di governo, imponendo un contemperamento
dei rispettivi interessi (sentenza n. 341 del 1996).
Nè, al riguardo, può ragionevolmente ritenersi che la mancata
attuazione - da parte di alcune Regioni - della legge quadro
n. 217/1983, modificata nel 1995 a seguito del referendum soppressivo
del Ministero del turismo abbia determinato la sopravvenienza di un
interesse nazionale in materia, fondante la riformulazione dei
cardini della legislazione, a discapito delle Regioni che hanno
esercitato le potestà normative di propria competenza.
Parimenti illegittima appare quindi anche la riconduzione
all'apparato amministrativo statale della materia del turismo
all'interno del Ministero dell'industria del commercio e
dell'artigianato (a brevissimo "Ministero delle attività produttive"
per effetto della riforma di cui al decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 300).
2. - Violazione degli articoli 3, 5, 97, 117 118 e 119 della
Costituzione della legge n. 135/2000 per 1a previsione che la materia
del turismo sia disciplinata, con disposizioni anche di dettaglio,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 2 della legge in esame costituisce il fulcro dell'intero
provvedimento. La formulazione della disposizione, peraltro,
concentra una serie di disposizioni incompatibili con l'assetto
costituzionale e non raccordate con altre norme dell'ordinamento.
Innanzitutto - come già osservato - il comma 4 dell'articolo
rinvia ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri - da adattarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, sentite le
associazioni di categoria degli operatori del settore e dei
consumatori - la definizione dei principi e degli obiettivi "per la
valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico".
Tale comma, tuttavia, nella sostanza detta una serie di
disposizioni specifiche destinate a prefigurare in modo vincolante il
contenuto del decreto emanando, che il comma 6 colloca addirittura in
una posizione sovraordinata alla legislazione regionale, e si pone
come strumento di normazione e regolamentazione puntuale della
materia, senza alcun margine per la necessaria concertazione nella
cui sede istituzionale - per espresso disposto normativo - si
sarebbero dovute stabilire le linee guida della riforma.
Ad avviso della ricorrente, l'elencazione - riportata nel comma
de quo - dei punti qualificanti il futuro decreto, per la minuziosa
previsione e la rigidità delle prescrizioni imposte, rappresenta un
atto normativo compiuto e di dettaglio che soggiace ad autonome
valutazioni in ordine alla compatibilità del testo con i parametri
costituzionali vigenti.
Di particolare rilevanza appaiono, al riguardo, tutti i numerosi
riferimenti alla determinazione cogente ed uniforme di una serie di
criteri, requisiti, standards e modalità che rimodellano tutti gli
ambiti nei quali si articola il complesso settore del turismo,
sottraendoli alla potestà regionale in violazione degli articoli 5,
97, 117 e 118 della Costituzione.
Imporre unicità di criteri e modalità di esercizio delle
imprese turistiche "su tutto il territorio nazionale" qualora si
ravvisi "la necessità di standard(s) omogenei ed uniformi" (art. 2,
comma 4, lettera c), della legge) non è affatto riconducibile
all'esercizio di quella funzione di "indirizzo e coordinamento" delle
attività delle regioni ammissibile soltanto per "esigenze di
carattere unitario, anche con riferimento agli obiettivi del
programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli
obblighi internazionali".
Nè l'indubitabile ruolo di settore strategico attualmente
assunto dal turismo, può legittimare la negazione dei precetti
fondamentali che assegnano alle regioni il compito di disciplinare la
materia.
In tal senso, la norma de qua nel circoscrivere direttamente e
dirigisticamente i contenuti normativi che sono propri della
legislazione regionale, sottrae a quest'ultima, ed attrae nell'alveo
della legislazione statale, tutte le determinazioni connotanti
l'esercizio della relativa funzione e cioè la valutazione dei
criteri e delle modalità attuative oggetto di normazione, in
relazione a tutte le circostanze che differenziano, qualificandolo,
l'ambito territoriale regionale e che non possono snaturarsi in
un'incongrua omogeneizzazione.
Anche nei lavori parlamentari si trova conferma che la riforma si
fondi su prescrizioni incompatibili con l'assetto costituzionale
vigente. In particolare lo confermano il parere negativo espresso dal
comitato per la legislazione ed i pareri negativi formulati dalla
commissione parlamentare per le questioni regionali (nella seduta del
17 gennaio 2001) e dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e
delle province autonome (nella riunione del 1o febbraio 2001).
Analoghe considerazioni valgono anche relativamente ad altre
disposizioni dell'elenco riportato al comma 4 dell'art. 2, e cioè
alla definizione di standards minimi delle strutture ricettive
(lettera d); di standards minimi di qualità dei servizi offerti
delle imprese turistiche (lettera e)); dei livelli minimi e massimi
di eventuali depositi cauzionali a carico delle agenzie di viaggio,
delle "organizzazioni" e delle "associazioni" che "svolgono attività
similare" (lettera f)).
Particolare attenzione, invece, meritano le residue
determinazioni del comma in esame, che incidono in ambiti ancor più
specifici, tra i quali spicca per l'evidente lesività dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita la prefigurazione di
"requisiti e modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale
delle professioni turistiche" - come definite all'art. 7, comma 5,
della legge - giustificata in base a generiche esigenze di stabilire
"profili omogenei ed uniformi" (lettera g). Tale formulazione,
infatti, come la precedente di cui alla lettera c), non individua il
soggetto istituzionale al quale sarebbe rimessa la valutazione circa
la necessità di uniformare detti canoni e, tuttavia, simili scelte -
secondo lo schema normativo adottato - sarebbero sottratte al
legislatore regionale, relegato al ruolo di mero esecutore della
normativa di dettaglio detta dal decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri. Inoltre, proprio in relazione al complesso delle
attività ricomprese nella nozione di "professione turistica" fornita
dall'art. 7, comma 5, della legge si rileva una irragionevole
contraddittorietà determinata dall'incoerenza del testo. Infatti
mentre il comma 6 dello stesso articolo prevede che siano le regioni
a rilasciare l'autorizzazione all'esercizio di dette attività, con
validità "su tutto il territorio nazionale", viene invece "fatta
eccezione per le le guide". Conseguentemente si giunge al risultato
che i requisiti e le modalità stabiliti secondo quanto previsto
dall'art. 2, comma 4, lettera g), dovrebbero trovare applicazione
anche con riferimento all'esercizio di professioni (le guide) per le
quali è espressamente prevista un'autorizzazione di validità
esclusivamente regionale, secondo uno schema normativo manifestamente
irragionevole ed in violazione dei principi costituzionali sanciti
dagli articoli 3, 97 e 117 Cost.
Correlativamente, giusta quanto stabilito dall'art. 9, comma 6,
della legge in esame, anche tutte le determinazioni concernenti i
procedimenti amministrativi per il rilascio di "licenze,
autorizzazioni e nulla osta riguardanti le attività e le professioni
turistiche" (...) "si uniformano alle procedure previste in materia
di autorizzazione per le altre attività produttive, se più
favorevoli". E la disposizione comporta l'estensione indifferenziata
alle imprese turistiche della disciplina "recata dagli articoli 23,
24 e 25 del decreto legislativo n. 112/1998, relativa agli
insediamenti produttivi.
L'obbligo, fatto alle regioni di dare attuazione al comma de quo,
conferma la natura immediatamente cogente e di dettaglio del
contenuto normativo della riforma, implica oltre alla compressione
della potestà normativa regionale in materia turistica, anche
l'effetto sostanziale della generalizzata ed indiscriminata
assimilazione della species turismo al genus delle attività
produttive. Ma, in realtà, la legge in esame non presenta alcun
raccordo neppure con le disposizioni relative alle semplificazioni
delle procedure introdotte dall'art. 20, della legge 15 marzo 1997,
n. 59 - come successivamente modificato prima dall'art. 2 della legge
8 marzo 1999, n. 50, e poi dalla legge 24 novembre 2000, n. 340 - che
ha previsto l'adozione di appositi regolamenti delegificati anche
relativamente al rilascio di autorizzazioni per lo svolgimento - tra
l'altro - di esercizi ed attività imprenditoriali includenti
procedimenti inerenti il settore turistico.
Ancor più problematica appare, poi, la questione sollevata dalla
definizione "dei criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e
delle loro pertinenze concessi per attività turistico-ricreative",
con tutte le implicazioni, connesse alla "determinazione, riscossione
e ripartizione dei relativi canoni, nonchè di durata delle relative
concessioni", con lo scopo dichiarato di "garantire termini e
condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attività
imprenditoriali", a gettito erariale invariato. Anche in tal caso
avuta considerazione del complesso quadro normativo specifico di
riferimento menzionato, l'effetto della disposizione si risolve in
un'esplicita quanto ingiustificata retrazione di competenze ed
attribuzioni di spettanza regionale già esercitate dalla ricorrente,
in ordine alle quali l'emanazione del successivo decreto riconduce in
un alveo statale realtà sinora disciplinate dalla regione Veneto in
ragione delle innegabili peculiarità connotanti ciascun ambito
territoriale proprio.
In tale senso, l'opzione normativa espressa dalla legge
impugnata, in assenza di qualsiasi riferimento specifico e puntuale
alla effettiva necessità di provvedere nei termini indicati, viola
il principio costituzionale di coerenza e ragionevolezza delle scelte
legislative sancito dall' art. 3 della Costituzione in relazione alle
competenze regionali garantite dagli artt. 5, 117 e 118 della
medesima Carta fondamentale.
Parimenti immediatamente lesiva si configura la volizione di
stabilire "criteri unjformi per l'espletamento degli esami di
abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche", prevista
alla lettera n) del comma in esame, nella parte in cui pretende di
disciplinare con modalità indifferenziate i meccanismi abilitanti
all'esercizio delle professioni de quibus, quando la definizione dei
moduli selettivi di cui si tratta non può essere avulsa dalla
restante normativa concernente tale settore, di cui costituisce un
presupposto essenziale e condizionante.
In linea di fatto e di diritto, peraltro, tutte le disposizioni
di qui al comma 4 dell'art. 2, come evidenziato dall'analisi che
precede, hanno il risultato di modificare le previsioni relative alla
definizione delle linee guida per la valorizzazione e lo sviluppo del
sistema turistico già stabilite dall'art. 44 del decreto legislativo
n. 112/1998 in violazione dell'art. 117 della Costituzione poichè
non esprimono - per il loro contenuto e la loro formulazione -
principi fondamentali, bensì prefigurano l'emanazione di norme di
dettaglio che non possono sovrapporsi, prevalendo sulle leggi
regionali. Sul punto, si richiamano gli assunti ripetutamente
affermati da codesta ecc.ma Corte in ordine ai connotati tipizzanti
la normazione di principio in rapporto alla successiva legislazione
regionale, soprattutto per quanto attiene al rigoroso rispetto dei
reciproci ambiti di competenza in relazione al parametro
costituzionale invocato (v. le sentenze nn. 219 del 1984; 192 del
1987; 85 del 1990; 349 del 1991).
Ma il dato più difficilmente collocabile nel quadro dei rapporti
tra fonti normative statali e regionali delineato dalla Costituzione
è rappresentato proprio dal rinvio ad un decreto del Presidente del
Consiglio deiministri per la formalizzazione di tutti i contenuti
della riforma secondo le disposizioni di dettaglio indicate. Tale
previsione si traduce nell'utilizzo di atti amministrativi con
funzione regolamentare sostitutiva e abrogatrice di disposizioni
legislative regionali. Nella sostanza, si assegna ad un atto
provvedimentale che dovrebbe fondarsi sui presupposti e sulle
circostanze tassativamente previste dall'art. 5 della legge 23 agosto
1988, n. 400, la valenza di uno strumento normativo compiuto di rango
sovraordinato alla legislazione regionale. È del tutto evidente,
sulla scorta di quanto sin qui sostenuto, come la regolamentazione
introdotta dalla legge impugnata secondo la scansione normativa
rilevata - già di per sè lesiva delle prerogative
costituzionalmente garantite nella materia de quasubisca un ulteriore
e decisivo vulnus. Infatti, il decreto di cui si tratta non pare
potersi ricondurre alla tipologia espressa dall'art. 5, comma 2,
della legge da ultimo citata, nè - pur presentandone i contenuti
tipici - è annoverabile tra i regolamenti, come individuati
dall'art. 17 della medesima legge, che per tali fonti normative
prescrive l'adozione di un decreto del Presidente della Repubblica.
La disposizione di cui si tratta, infatti, lungi dal porre indirizzi
ed obiettivi alle potestà regionali, come sarebbe proprio degli atti
di indirizzo e coordinamento, istituirebbe un'anomala competenza
dell'Esecutivo ad adottare norme regolamentari per l'attuazione
dell'intera legge, e, come tale, contrasta appunto con l'art. 17,
primo comma, lettera b), della legge n. 400/1988, laddove preclude
regolamenti d'attuazione delle leggi nelle materie spettanti alle
potestà regionali e vincola i regolamenti alle regole formali e
procedurali per essi previsti, in ossequio al disposto dell'art. 87
Cost. Al riguardo, codesta ecc.ma Corte ha già affermato che "la
funzione governativa di indirizzo e coordinamento costituisce
l'esercizio di una competenza particolare che si distingue da altri
poteri governativi di direzione o di direttiva - e a maggior ragione
di normazione - per avere contenuto e caratteri formali del tutto
peculiari" (v. le sentenze nn. 389 del 1989, 345 del 1990 e 49 del
1991).
I contenuti del futuro decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri prefigurati dalle norme impugnate si traducono in norme di
dettaglio come si ricava dall'efficacia sostitutiva che il comma 7
dell'art. 2 della legge impugnata attribuisce alle disposizioni del
decreto emanando a decorrere dall'inutile scadenza del termine
indicato dal comma 6 dello stesso articolo (nove mesi dalla data di
emanazione), assegnato a ciascuna regione per dare "attuazione ai
principi ed agli obiettivi statibiliti dalla presente legge e
contenuti nel decreto di cui al medesimo comma 4". Tale formulazione
evidenzia inequivocabilmente l'incostituzionalità della previsione
che assegna carattere cedevole alle leggi regionali e la natura
immediatamente cogente delle norme contenute nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè la collocazione del
provvedimento attuativo (rectius esecutivo) di cui al successivo
decreto in una posizione assolutamente antinomica e confliggente
tanto con i precetti sanciti dagli artt. 5, 97, 117 e 118 della
Costituzione, quanto con il principio di leale cooperazione tra Stato
e Regioni e con la ratio dell'art. 44 del decreto legislativo
n. 112/1998, nonchè con tutte le disposizioni supra richiamate che
disciplinano presupposti, ambiti e procedure di delegificazione.
4. - Violazione degli artt. 3, 5, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni. L'art. 3 della legge istituisce la "Conferenza nazionale del
turismo", indetta con cadenza biennale dalla Presidenza del Consiglio
dei ministri ed organizzata dal Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, con il compito di "esprimere
orientamenti per la definizione e gli aggiornamenti del documento
contenente le linee guida". L'inclusione, nel novero dei numerosi
soggetti istituzionali chiamati a far parte del nuovo organismo, dei
rappresentanti della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome ribadisce ed accentua il ruolo assolutamente e
dichiaratamente marginale assegnato alle regioni, alle quali, oltre
ad essere definitivamente sottratta ogni potestà legislativa in
materia come sopra evidenziato, viene anche formalmente riconosciuta
una funzione meramente esecutiva in una materia che invece è di
sicura competenza regionale.
Si ripropongono, pertanto, in relazione alla disposizione in
esame, le censure di legittimità già prospettate a margine e
dell'art. 2 della legge impugnata, e, in particolare, il contrasto
con gli artt. 117 e 118 Cost.
In relazione all'art. 4 della legge, va doverosamente premesso
come la ricorrente non possa che essere favorevole all'approntamento
di una "Carta dei diritti del turista", quale strumento di tutela del
fruitore dei servizi turistico-ricettivi. Tuttavia, la definizione
degli elementi fondamentali connotanti tale documento essenziale
viene assegnata al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato ed esclude dal concerto delle consultazioni proprio
le regioni, benchè tra le informazioni destinate a implementare tale
Carta rientrino anche quelle concernenti "gli usi e le consuetudini
praticati a livello locale e ogni altra informazione che abbia
attinenza con la valorizzazione, la qualificazione e la
riconoscibilità del sistema turistico".
Viene, dunque, radicalmente negato anche il ruolo attivamente
propositivo delle regioni che invece sono i soggetti istituzionali
più idonei per contribuire ad una effettiva individuazione delle
molteplici realtà territoriali esistenti, funzionale a quello
sviluppo del settore, di cui la redazione della Carta dovrebbe
rappresentare un momento qualificante. In realtà la disposizione
sembra ignorare la complessità del sistema sul quale incide, ledendo
la funzione conoscitiva e propulsiva delle regioni, in ciò
reiterando quella violazione del principio di leale collaborazione
fra Stato e regioni più volte invocato.
L'art. 5 della legge nel definire i sistemi turistici locali
assegna la funzione di riconoscimento formale degli stessi ad un
provvedimento regionale nel contesto delle funzioni di programmazione
proprie dell'ente. Tuttavia, per un verso, dette funzioni risultano
patentemente affievolite per effetto della normazione di dettaglio
espressa dall'intero testo della legge impugnata; per altro verso, il
riferimento - contenuto al comma 3 dell'articolode quo - al "titolo
II, capo III, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112",
riguardante il settore industria, appare paradigmatico della tendenza
a ricondurre la materia in ambito statale, secondo uno schema
normativo che consente al Ministero dell'industria, commercio ed
artigianato - a brevissimo "Ministero delle attività produttive" per
effetto della riforma di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999,
n. 300 - di appropriarsi di competenze e funzioni sinora esercitate
dalle regioni. In altri termini, la ricorrente reputa che
l'assimilazione dei sistemi turistici locali agli insediamenti
produttivi tipici, implichi necessariamente l'assorbimento della
materia "turismo" nell'alveo del settore "industria" e fondi
normativamente la compressione delle potestà legislative regionali,
non trattandosi più - nè formalmente, nè contenutisticamente - di
materia di sicura attribuzione regionale, in violazione degli
artt. 117 e 118 Cost.
La legge impugnata, quindi, attraverso tale meccanismo, pur
appartenendo al novero delle fonti di rango ordinario,
surrettiziamente determina la modifica delle norme costituzionali
invocate, ridisegnando - nel contempo - l'organizzazione
amministrativa statale in modo da assegnare al Ministero
dell'industria, commercio ed artigianato - a brevissimo "Ministero
delle attività produttive" per effetto della riforma di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 - le funzioni già
esercitate dal soppresso Ministero del turismo. Inoltre il comma 5
dell'articolo in esame prevede che gli interventi di cofinanziamento
a favore dei sistemi turistici locali - di spettanza del Ministero
dell'industria, commercio ed artigianato - rientrino nelle
disponibilità assegnate al Fondo unico per gli incentivi alle
imprese.
L'art. 6 della legge istituisce inoltre un apposito fondo di
cofinanziamento dell'offerta turistica e stabilisce i criteri e le
modalità di ripartizione delle risorse ed il comma 2 dell'articolo
prevede che la determinazione di tali parametri sia preceduta
dall'intesa in sede di Conferenza unificata. Tuttavia, l'assegnazione
dei fondi di cui si tratta accede necessariamente al progetto di
riforma della materia disegnato dalla legge impugnata, di tal che il
riferimento alla concertazione normativamente imposta appare più
formale che sostanziale, essendo già stato ampiamente predefinito ed
uniformato l'ambito degli interventi concretamente esercitabili.
Infatti, l'attività di programmazione della regione, quale
espressione della propria autonomia in materia, risulta confinata
alla facoltà di predisporre piani di intervento - che dovranno
essere coperti con fondi propri in percentuale non inferiore al 50
per cento della spesa prevista - "finalizzati al miglioramento della
qualità dell'offerta turistica, ivi compresa la promozione e lo
sviluppo dei sistemi turistici locali di cui all'art. 5", quale atto
prodromico all'emanazione di bandi annuali di concorso predisposti
dal Ministero di riferimento per accedere all'assegnazione del
restante 30 percento delle risorse.
In sostanza, se ne deduce che il margine concretamente lasciato
alle regioni concerne l'esercizio di funzioni assolutamente
residuali, sia in relazione all'ambito dell'intervento - circoscritto
ai sistemi turistici locali e conforme ai canoni dettati dall'art. 5
-, sia con riferimento alle risorse economiche effettivamente
disponibili. La disposizione in esame conferma il ruolo secondario
residuato alle regioni, quale effetto dell'imposizione di una
normativa di dettaglio uniforme emanata a livello centrale che ignora
le peculiarità territoriali, in contrasto anche con il principio
espresso dall'art. 119 Cost..
Infine, l'art. 11 della legge impugnata, con il menzionato
intervento abrogativo posto in essere, puntualizza la prevalenza
sulle leggi regionali della legge impugnata che demanda la disciplina
della materia a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
rendendo immediatamente applicabili e cogenti le disposizioni
normative previste, in radicale contrasto con le prerogative
garantite alle regioni dalla Costituzione.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'intera legge 29 marzo 2001,
n. 135, e segnatamente degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, per
violazione degli artt. 3, 5, 87, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, e del principio di leale cooperazione tra Stato e
regioni, nei termini sopra illustrati.
Venezia-Roma, addì 16 maggio 2001
Avv. Romano Morra - Avv. Fabio Lorenzoni
01c0561