1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Assunzioni a tempo indeterminato - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modifica alla legge provinciale n. 7 del 2021 - Previsione che proroga al 31 marzo 2023 i termini di validita' delle graduatorie per le assunzioni di personale provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie locali in scadenza entro il 31 dicembre 2021. Impiego pubblico - Contratto collettivo di lavoro - Norme della Provincia autonoma di Trento - Integrazioni all'art. 5-bis della legge provinciale n. 2 del 2016 - Incentivi per funzioni tecniche - Riconoscimento ai responsabili del procedimento, della predisposizione o del controllo delle procedure di gara, dell'esecuzione dei contratti pubblici, al presidente di gara e ai componenti della commissione tecnica - Previsione che la contrattazione collettiva provinciale puo' individuare altre funzioni per il cui svolgimento sono riconosciute le relative retribuzioni incentivanti. - Legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2021, n. 22 (Legge provinciale di stabilita' 2022), artt. 16 e 17, comma 1, lettera a). (22C00035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.f. 80224030587 fax:
0696514000, PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12
contro la Provincia autonoma di Trento in persona del Presidente
della Giunta Provinciale p.t., con sede in piazza Dante, 15 - Trento
(c.f. 00337460224 - pec:
presidente_attigiudiziari@pec.provincia.tn.it)
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 16 e 17, comma 1, lettera a), della legge della Provincia
autonoma di Trento del 27 dicembre 2021, n. 22 «Legge provinciale di
stabilità 2022». Pubblicata nel B.U. Trentino-Alto Adige 27 dicembre
2021, n. 51, Numero Straordinario n. 3.

Premessa

La legge della Provincia di Trento n. 22 del 27 dicembre 2021
recante «Legge di stabilità provinciale 2022» presenta, con
riferimento agli articoli 16 e 17, comma 1, lettera a), profili di
illegittimità costituzionale in relazione alla violazione di diverse
disposizioni della Carta costituzionale ed eccede dalla competenza
legislativa attribuita alla Provincia dallo Statuto speciale per il
Trentino alto Adige (artt. 4 ed 8 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1971) e viene, pertanto, impugnata, ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione, per i seguenti motivi

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'articolo 16 della legge
della Provincia autonoma di Trento n. 22/2021, per violazione dei
principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, e della competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera l)
nonchè violazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(artt. 4 ed 8 del decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972) in relazione all'art. 35, comma 5-ter, decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, ante novella operata dall'articolo 1, comma
149, legge 27 dicembre 2019, n. 160, all'articolo 91 del TUEL
(decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267).
L'articolo 16 della legge in esame recente «Modificazione
dell'articolo 31 della legge provinciale 17 maggio 2021, n. 7 (Prime
misure del 2021 connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e
conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia
autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021-2023 così
dispone: «Nel comma 1 dell'articolo 31 della legge provinciale n. 7
del 2021 le parole: «sono prorogati al 30 giugno 2022» sono
sostituite dalle seguenti: «e nel corso dell'anno 2022 sono prorogati
al 31 marzo 2023».
Ne consegue che, per effetto della novella, l'art. 31 della L.P.
n. 7/2021, recante disposizioni in materia di «Proroga di graduatorie
del personale provinciale», allo stato recita: «1. I termini di
validità delle graduatorie per le assunzioni di personale
provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie
locali in scadenza entro il 31 dicembre 2021 e nel corso dell'anno
2022 sono prorogati al 31 marzo 2023».
Al riguardo, non rinvenendosi il dies a quo di decorrenza delle
graduatorie in parola, appare utile svolgere alcune considerazioni di
carattere generale.
In tema di graduatorie è noto l'orientamento di codesta Corte
costituzionale che riconduce la regolamentazione delle graduatorie,
in quanto provvedimento conclusivo delle procedure concorsuali
pubblicistiche per l'accesso all'impiego regionale, nell'ambito della
competenza legislativa residuale in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa delle Regioni di cui all'art. 117,
quarto comma, Costituzione (cfr. ex multis sentenze n. 58 del 2021,
n. 273 del 2020, n. 126 del 2020, n. 241 del 2018, n. 191 del 2017 e
n. 251 del 2016).
In particolare, nella recente citata sentenza n. 58/2021, codesta
Corte costituzionale è stata chiamata ad esprimersi sul ricorso
proposto, in via cautelativa, dalla Regione Valle d'Aosta avverso le
disposizioni di cui all'art. 1, commi 147 e 149, della legge n.
160/2019 che, rispettivamente, dispongono la proroga della validità
temporale delle graduatorie in essere nelle pubbliche
amministrazioni, a partire da quelle approvate dal 10 gennaio 2011,
differenziata a seconda del termine di approvazione, condizionando,
per quelle più risalenti, il reclutamento a ulteriori adempimenti
procedurali, e la riduzione da tre a due anni della durata della
validità, a regime, delle graduatorie, stabilita dall'art. 35, comma
5-ter, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Orbene, codesta Corte ha ritenuto che le disposizioni statali
impugnate non possono ritenersi applicabili nei confronti della
Regione Valle d'Aosta in virtù della c.d. clausola di favore di cui
all'art. 10 della legge Costituzione n. 3/2001 che estende anche alle
Autonomie la più ampia competenza legislativa residuale di cui
all'art. 117, quarto comma, Costituzione in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale». Sulla base di tali
presupposti, prosegue la Corte, «deve, pertanto, escludersi che le
norme statali in esame, che dettano una disciplina puntuale del
termine di validità delle graduatorie, riferendosi genericamente
alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, si applichino alla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste. Ne consegue che non si è
determinata alcuna violazione della competenza regionale residuale,
nè del principio di leale collaborazione, non essendo le norme
denunciate destinate a spiegare alcuna efficacia nel territorio
regionale neppure quali norme recanti principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica. Ciò vale anzitutto in
riferimento all'uso di graduatorie inerenti a procedure selettive
pubbliche di personale sanitario, posto che il legislatore statale,
non concorrendo «al finanziamento della spesa sanitaria, "neppure ha
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario" (sentenza n.
341 del 2009)» (sentenza n. 133 del 2010; nello stesso senso,
successivamente, sentenze n. 115 e n. 187 del 2012 e n. 125 del 2015;
nello stesso senso anche sentenza n. 241 del 2018). Ad analoga
conclusione deve, in ogni caso, giungersi in riferimento a tutte le
graduatorie che concludono concorsi pubblici.»
Sempre con riferimento specifico agli enti territoriali ad
autonomia speciale, la Corte ha altresì affermato che, anche ove si
volesse configurare la disciplina della validità delle graduatorie
concorsuali come disciplina recante principi di coordinamento della
finanza pubblica («sebbene non più affiancata a misure di
contenimento delle assunzioni»), essa non potrebbe imporsi se non nel
rispetto del principio dell'accordo, inteso come vincolo di metodo (e
non già di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione.
Sottolinea infine codesta Corte che la disciplina delle
graduatorie dettata dal legislatore regionale, nell'esercizio della
propria competenza residuale, deve comunque avvenire nel rispetto dei
canoni costituzionali del buon andamento e dell'imparzialità
dell'amministrazione (artt. 3 e 97 Costituzione), a tal fine
garantendo il reclutamento imparziale degli idonei, nonchè
verificando la perdurante attitudine professionale degli stessi (cfr.
anche sentenza n. 77/2020).
Ciò premesso, si ritiene tuttavia che la disciplina delle
graduatorie andrebbe riguardata da una diversa prospettiva
interpretativa, di tipo sistematico-evolutivo, che lasci cioè
emergere le diverse declinazioni che i citati canoni costituzionali
del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione possono
assumere e, in conseguenza, le differenti possibili violazioni che,
dall'accogliere questa o quella prospettiva ermeneutica, possono
scaturire. Ciò al fine di evitare l'inosservanza dei menzionati
canoni di cui agli artt. 3 e 97 Costituzione, giustappunto sotto
altri, ma altrettanto rilevanti profili, tenuto altresì conto delle
recenti novità in materia di mobilità introdotte all'interno del
nostro ordinamento giuridico.
Al riguardo, una disciplina delle graduatorie non uniforme su
tutto il territorio nazionale, poichè rimessa, sotto il profilo dei
termini di durata e di validità, alla regolamentazione di ciascuna
Regione, determina una frammentazione parimenti idonea a generare una
disciplina differenziata in relazione a situazioni del tutto
analoghe, senza fornire adeguata motivazione del diverso e più
favorevole trattamento.
Peraltro, il personale reclutato dalle regioni assume a tutti gli
effetti la qualifica di dipendente pubblico, potendo di fatto
transitare anche nei ruoli di amministrazioni centrali, per cui,
anche sotto questo ulteriore profilo, non si comprende il motivo
della disparità di trattamento che discenderebbe dal persistente
orientamento che ammette criteri non uniformi sull'intero territorio
nazionale.
A ciò si aggiunga che le modifiche in materia di mobilità del
personale, introdotte dall'articolo 3 del decreto-legge n. 80 del
2021, convertito dalla legge n. 113 del 2021, hanno fatto venir meno
l'obbligo del previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza,
rendendo omogenea la disciplina della mobilità per tutti i
dipendenti pubblici, compresi i dipendenti regionali e degli enti
locali. In tale contesto di riforma, le disposizioni statali sulla
durata delle graduatorie concorsuali devono essere concepite e quindi
applicate in termini uniformi sull'intero territorio nazionale,
ponendosi nella prospettiva di una progressiva limitazione di
operatività temporale delle graduatorie stesse. In caso contrario,
l'ordinamento si troverebbe a fronteggiare il rischio che il
personale di talune amministrazioni regionali possa essere
surrettiziamente ammesso, per la peculiarità della disciplina ad
esso applicabile, ai generali procedimenti, volontari o obbligatori,
di mobilità verso le altre amministrazioni regionali o statali.
Tanto premesso, si ritiene che la fattispecie delle graduatorie
concorsuali afferisca alla competenza esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile» (articolo 117, secondo comma, lett.
1) della Costituzione, trattandosi di una fase prodromica e
funzionale all'instaurazione del rapporto di lavoro, con tutto ciò
che ne consegue in ordine alla lesione della predetta competenza
legislativa statale esclusiva.
Ciò detto, con particolare riferimento alle previsioni statali
in materia, si evidenzia che l'efficacia temporale delle graduatorie
è sottoposta al regime di validità triennale sia ai sensi della
formulazione dell'art. 35, comma 5-ter, decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ante novella operata dall'articolo 1, comma 149, legge
27 dicembre 2019, n. 160, che dell'articolo 91 del TUEL che, nella
sua formulazione vigente, ne prevede la validità triennale per gli
Enti Locali.
Infatti, la modifica legislativa della validità biennale
introdotta al citato articolo 35, comma 5-ter del T.U. del pubblico
impiego, è entrata in vigore solamente il 1° gennaio 2020 (cfr.
articolo 1, comma 149 della legge 27 dicembre 2019, n. 160 - Legge di
bilancio per il 2020) e pertanto, in ogni caso, non può che valere
per le graduatorie approvate da quella data escludendone ogni
retroattività.
La legge 27 dicembre 2019, n. 160, infatti, ha modificato
esclusivamente l'art. 35, decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
prevedendo la validità biennale delle graduatorie e mantenendo
pertanto inalterata la formulazione dell'articolo 91 del TUEL dove al
comma 4 è previsto che: «Per gli enti locali le graduatorie
concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data
di pubblicazione». Al riguardo, si segnala, altresì, il parere
espresso dalla Corte dei Conti Sardegna Sez. giurisdiz., 21 aprile
2020, n. 85 che si è espressa per il favor della durata triennale
per le graduatorie degli Enti locali per via della specialità della
norma riferita a tale categoria di Enti ritenendo che: «L'antinomia
tra le due disposizioni normative in ordine ai termini di validità
delle graduatorie concorsuali (l'art. 35, comma 5-ter, del TUPI -
norma di carattere generale indirizzata a tutte le Amministrazioni
indicate nell'art. 1, comma 2, delle "Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche" - e
l'art. 91, comma 4, del TUEL - norma di carattere speciale
indirizzata alle Amministrazioni di cui all'art. 2, comma 1, del
«Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali») è
risolta dal principio lex posterior generalis non derogat priori
speciali. In altri termini, essendo il criterio cronologico recessivo
rispetto a quello di specialità, la modifica della norma di
carattere generale non produce effetto rispetto alla norma di
carattere speciale, con la conseguenza che la legge di bilancio 2020
introduce un doppio binario in merito ai termini di scadenza delle
graduatorie concorsuali: per le Amministrazioni statali di cui
all'art. 1, comma 2, TUPI vale il disposto del citato art. 35 e
l'efficacia sarà limitata a due anni (con decorrenza
dall'approvazione della graduatoria), mentre per le Amministrazioni
di cui all'art. 2, comma 1, TUEL permane il regime previsto del
citato art. 91 e l'efficacia sarà di tre anni (con decorrenza dalla
pubblicazione della graduatoria).»
Alla luce di quanto sopra si ritiene che ricorrano i presupposti
per l'impugnativa, davanti alla Corte Costituzionale ex art. 127
della Costituzione, dell'art. 16 della legge in esame laddove,
prevedendo la proroga al 31 marzo 2023 delle graduatorie per le
assunzioni di personale provinciale a tempo indeterminato, relative
al comparto autonomie locali, si pone in contrasto con i principi di
uguaglianza, buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione,
nonchè in contrasto con la riserva statale esclusiva in materia di
ordinamento civile, nella quale rientra la disciplina del pubblico
impiego, di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera l), della
Costituzione, esulando, pertanto, dalle attribuzioni conferite alla
Provincia dallo Statuto speciale della regione Trentino Alto Adige
(artt. 8 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 670/72).
2) Illegittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 1, lett.
a) della legge della Provincia autonoma di Trento n. 22/2021, per
violazione della competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera
l), nonchè violazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige (artt. 4 ed 8 del decreto del Presidente della Repubblica n.
670/1972) in relazione all'art. 113, commi 2 e 3 del decreto
legislativo n. 50/2016 «Codice dei contratti pubblici».
L'articolo 17 della legge in esame, recante «Integrazioni
dell'articolo 5-bis della legge provinciale 9 marzo 2016, n. 2 (legge
provinciale di recepimento delle direttive europee in materia di
contratti pubblici 2016)» al primo comma, lettera a) prevede:
1. All'articolo 5-bis della legge provinciale di recepimento
delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016 sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) nel comma 1, dopo le parole: «e ai componenti della
commissione tecnica.» sono inserite le seguenti: «La contrattazione
collettiva provinciale può individuare altre funzioni per il cui
svolgimento sono riconosciute retribuzioni incentivanti ai sensi di
questo comma.»;
In sostanza, la norma, al comma 1, lett. a), prevede che la
contrattazione collettiva provinciale possa individuare altre
funzioni nell'ambito dei contratti pubblici per il cui svolgimento
sono riconosciute retribuzioni incentivanti oltre a quelle elencate
dalla già vigente legge provinciale (n. 2/2016, all'art. 5-bis
«Incentivi per funzioni tecniche», comma 1).
La disposizione contrasta con l'art. 113, comma 3, decreto
legislativo n. 50/2016 «Codice dei contratti pubblici» che assegna
alla contrattazione collettiva la determinazione delle modalità e
dei criteri di riparto delle risorse disponibili e non già
l'individuazione di attivita'/funzioni tecniche che diano diritto
alla corrispondente remunerazione per il personale pubblico come,
invece, prevede la norma provinciale.
Invero, solo la legge statale potrebbe intervenire in tal senso
dato il carattere tassativo dell'elenco delle funzioni tecniche
incentivabili di cui all'art. 113, comma 2 del decreto legislativo n.
50/2016, ribadito dalla giurisprudenza contabile per il loro
carattere derogatorio del principio di onnicomprensività del
trattamento economico dei dipendenti pubblici ex art. 24, comma 3,
decreto legislativo n. 165/2001 e della perentoria struttura della
retribuzione per gli stessi stabilita dai contratti collettivi, ex
art. 45, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 165/2001 (cfr.
ex multis Corte Conti, sez. contr. Veneto, deliberazione n.
121/2020).
Peraltro, l'individuazione di ulteriori funzioni per il cui
svolgimento sono riconosciute retribuzioni incentivanti in materia di
contratti pubblici non è preclusa alla sola contrattazione
collettiva ma alla stessa legge provinciale stante il carattere
tassativo sopra illustrato, e va altresì rilevato che le
disposizioni della normativa statale in materia di appalto si
impongono anche alle Province autonome (art. 2, comma 3, decreto
legislativo n. 50/2016).
A margine si osserva che la legge provinciale non appare coerente
con la disciplina statale che individua in maniera tassativa le
fattispecie che legittimano l'erogazione di incentivi per funzione
tecniche al personale pubblico escludendo qualsiasi possibilità di
intervento estensivo sia da parte di altro legislatore sia da parte
della contrattazione collettiva.
Anche questa disposizione invade la sfera dell'ordinamento civile
riservato alla legislazione esclusiva dello Stato all'art. 117, comma
secondo, lett. l), Costituzione, discostandosi dalle norme che a tale
ordinamento si riconducono nel caso di specie ed alle quali sono
tenute ad adeguarsi anche le Province autonome in base alle
specifiche disposizioni di legge e consolidato orientamento della
Corte Costituzionale (cfr. in materia di pubblico impiego, art. 1,
comma 3 del decreto legislativo n. 165/2001 e Corte Costituzione
sent. n. 16/2020; in materia di contratti pubblici, art. 2, comma 3
del decreto legislativo n. 50/2016 e Corte Costituzione sent. n.
269/2014). Ciò, inoltre con la conseguente violazione dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (artt. 4 ed 8 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1971) laddove si stabilisce che la
legislazione regionale e delle Province autonome deve svolgersi in
armonia con la Costituzione, con i principi dell'ordinamento
giuridico e con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica, di cui le norme richiamate costituiscono
espressione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare per i motivi esposti in narrativa, i seguenti articoli 16 e
17, comma 1, lettera a) della legge della Provincia autonoma di
Trento n. 22 del 27 dicembre 2021.
Si allega:
1. Estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 24
febbraio 2022.
Roma, 25 febbraio 2022

L'Avvocato dello Stato: Galluzzo