1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 1997
N. 7 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 1997 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Edilizia e urbanistica - Procedura per il rilascio della concessione edilizia - Norme della legge finanziaria, sostitutive di quelle gia' contenute nell'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 1993, n. 493) - Possibilita' quando tutti i termini previsti siano decorsi senza che l'autorita' competente abbia provveduto, che il presidente della Giunta regionale, su istanza dell'interessato, nell'esercizio di poteri sostitutivi, nomini un commissario ad acta, il quale, entro i trenta giorni successivi, adotti un provvedimento con i medesimi effetti della concessione edilizia - Integrazione di tali disposizioni con la previsione dell'obbligo di regioni e province autonome di adeguarvi le proprie legislazioni e quindi, implicitamente, per la regione Friuli-Venezia Giulia, di recepirle in luogo di quelle da essa gia' adottate con l'art. 84 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52, fondato sul diverso principio del silenzio-assenso - Illegittima incidenza, non potendo la nuova procedura introdotta dalla legge statale ricomprendersi tra le norme fondamentali di riforma economico-sociale, sulle competenze primarie della regione nelle materie dell'urbanistica e dell'ordinamento degli uffici - Illegittima deroga, altresi', al precetto statutario che, riguardo alle funzioni amministrative regionali, ne consente la delega agli enti locali ma non interventi sostitutivi e sanzionatori di altri soggetti - Richiamo alle sentenze nn. 296, 496 e 497 del 1993, 153/1995 e 1033/1988. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 60). (Statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, 8 e 11). (097C0109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-1997)

Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona
del presidente della Giunta regionale pro-tempore sig. Giancarlo
Cruder, rappresentata e difesa, come da delega in calce al presente
atto ed in virtù della delibera della Giunta regionale 17 gennaio
1997, n. 64, dall'avv. Renato Fusco, avvocato della Regione,
eleggendo domicilio presso l'ufficio di rappresentanza della regione
stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del comma 60 dell'art. 2 della legge 23
dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica", concernente le procedure per il rilascio della
concessione edilizia per violazione dell'art. 118, terzo comma, della
Costituzione e degli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia
(approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1).
In fatto
A) - La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è stata costituita
con legge costituzionale 31 gennaio 1996 n. 1, approvativa dello
Statuto speciale.
Con l'art. 4 di detta legge costituzionale ad essa è stata
attribuita competenza legislativa primaria ed esclusiva in numerose
materie, tra le quali è compresa l'urbanistica (art. 4, n. 12).
Correlativamente il successivo art. 8 ha ad essa demandato
l'esercizio delle funzioni amministrative nella materie assegnate
alla rispettiva competenza legislativa.
Infine l'art. 11 stabilisce che la regione esercita normalmente
dette funzioni amministrative delegandole alle province ed ai comuni,
ai loro consorzi ed agli altri enti locali, o avvalendosi dei loro
uffici.
Pure deve essere rilevato ai fini della presente impugnazione che
l'art. 4 dello statuto attribuisce competenza primaria ed esclusiva
della ricorrente regione anche la materia dell'ordinamento degli
uffici (art. 4, n. 1).
Per la materia dell'urbanistica sono state poi trasferite le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato con le
norme di attuazione statutaria - di cui all'art. 65 St. - contenute
nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 116 nel d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902
e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469.
B) - Nell'esplicazione di tali illustrate competenze è stata
adottata nel corso del tempo una organica disciplina regionale della
materia. Attualmente l'intero settore è disciplinato dalla legge
regionale 19 novembre 1991, n. 52, recante "Norme regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica".
Detta legge costituisce un ampio organico provvedimento legislativo
(di ben 142 articoli) che regola nel Friuli-Venezia Giulia il
delicato settore della pianificazione territoriale (Titoli I-V),
definisce la disciplina dell'attività urbanistica ed edilizia
(Titolo VI), delle sanzioni urbanistiche (Titolo VII), e inoltre
contiene puntuali disposizioni in materia di sistema informativo
regionale (Titolo VII), disposizioni complementari e transitorie
(Titolo IX), disposizioni in materia di protezione delle bellezze
naturali (Titolo X).
Per quanto cocerne in particolare la disciplina procedimentale per
il rilascio delle concessioni edilizie detta legge regionale n.
52/1991 regola compiutamente gli aspetti operativi della materia, sia
con riguardo alla disciplina sostanziale degli interventi, sia con
riferimento alle procedure che vanno seguite nelle formazioni dei
diversi provvedimenti amministrativi autorizzativi dalle opere
edilizie: essendo quest'ultima improntata ai principi di
semplificazione e trasparenza.
Di tali principi sono in particolare espressione l'art. 82,
concernente il "Modalità per il rilascio e per il diniego della
concessione edilizia", e l'art. 84, relativo al "Silenzio-assenso",
ai sensi del quale la domanda di concessione o autorizzazione
edilizia si intende accolta qualora entro novanta giorni non sia
stato comunicato il provvedimento motivato con cui viene negato il
rilascio della medesima.
Detta disposizione regionale riconosce quindi portata generale
all'istituto del silenzio-assenso, già introdotto dal legislatore
statale per certe fattispecie con il d.-l. 23 gennaio 1982, n. 9,
convertito con modificazioni dalla legge 25 marzo 1982, n. 94.
Per quanto poi concerne l'individuazione del regime autorizzatorio
al quale sottoporre gli interventi edilizi, con l'art. 68 e l'art.
72 sono stati chiaramente individuati gli interventi soggetti a
denuncia e ad autorizzare edilizia, mentre la pronta realizzabilità
degli stessi è garantita anche in questo caso dall'istituto del
silenzio-assenso esteso al rilascio dell'autorizzazione edilizia
dell'art. 79.
C) - Con l'art. 2, comma 60, della legge n. 662/1996 si provvede a
sostituire l'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (convertito con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493), dettando nuove
procedure per il rilascio della concessione edilizia.
Per quanto attiene alla presente impugnazione deve in particolare
evidenziarsi che il comma 6 del sostituto art. 4 prevede che una
volta decorso inutilmente il termine per l'emanazione del
provvedimento conclusivo del procedimento di rilascio della
concessione edilizia, nonchè l'ulteriore termine disposto a favore
dell'autorità competente per provvedere a seguito della richiesta
dell'interessato, quest'ultimo "... può inoltrare istanza al
presidente della Giunta regionale competente, il quale,
nell'esercizio di poteri sostitutivi, nomina entro i quindici giorni
successivi, un commissario ad acta che, nel termine di trenta giorni,
adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione
edilizia".
In tale modo il legislatore statale ha eliminato la possibilità
di applicare l'istituto del silenzio-assenso nella materia de qua.
Deve poi essere rilevato come il successivo comma 18 del sostituto
art. 4 del decreto-legge n. 398/1993 stabilisce che "Le regioni e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano le proprie
normazioni ai principi contenuti nel presente articolo in tema di
procedimento": imponendo quindi un obbligo di emanazione di
legislazione adeguativa a tale previsione di legge statale.
In diritto
Il comma 60 dell'art. 2 dell'impugnata legge 23 dicembre 1996, n.
662, concernente le procedure per il rilascio della concessione
edilizia, risulta costituzionalmente illegittimo per i seguenti
Motivi
1. - Violazione degli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia,
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
1.1. - Si è già sopra illustrato come la ricorrente regione è
attributaria di competenza primaria esclusiva - legislativa ed
amministrativa - in materia di urbanistica ai sensi dell'art. 4, n.
12 e dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1963.
Tale competenza si esercita in armonia con la Costituzione, con i
principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato, nonchè nel rispetto degli interessi
nazionali e delle altre regioni: senza quindi ulteriori vincoli.
Orbene l'espletato esercizio della propria competenza legislativa
nelle materie di cui all'art. 4 dello Statuto impedisce che nel
territorio regionale possono trovare applicazione le disposizioni di
legge statali successivamente emanate e riguardanti le materie
medesime.
Con l'unica eccezione della legislazione statale nelle stesse
materie nella particolare ipotesi stabilita dall'art. 64 St., secondo
cui "nelle materie attribuite alla competenza della regione, fino a
quando non sia diversamente disposto con legge regionale, si
applicano le leggi dello Stato".
In sostanza quindi le competenze primarie ed esclusive della
regione non possono essere limitate da sopravvenuta legislazione
statale nelle medesime materie di congiunta regolamentazione, se non
con riguardo ai soli principi derivanti da normativa di riforma
economico-sociale.
1.2. - Sono note le difficoltà di coordinamento che sorgono quando
la normativa di fonte statale venga emanata successivamente a quella
di fonte regionale; essendo ampiamente riconosciuto come negli ultimi
anni lo svolgersi dei rapporti politico-istituzionali tra Stato e
regioni ha ridisegnato il modello costituzionale delle autonomie
regionali, il quale risulta al momento peggiorativamente modificato a
causa della generale riduzione sostanziale degli ambiti di competenza
legislativa regionale, nonchè del tendenziale tentativo di
omogeneizzazione delle regioni speciali e delle regioni ordinarie.
Ed infatti la potestà legislativa regionale è interessata da una
crescente ingerenza della potestà legislativa statale (che spesso si
è imposta con effetti abrogativi, anche tramite norme di dettaglio);
nonchè dalla tendenziale parificazione della potestà legislativa
esclusiva a quella concorrente, attraverso, tra l'altro
l'assimilazione di principi che di esse costituiscono rispettivamente
il limite.
Tuttavia deve essere posto nel massimo rilievo come la stessa
giurisprudenza costituzionale costantemente ha ritenuto (cfr.
sentenze nn. 296, 496 e 497 del 1993 e n. 153/1995) che la competenza
primaria ed esclusiva delle regioni e dele provincie ad autonomia
speciale può essere limitata soltanto da normativa statale recante
disposizioni aventi valore di norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
1.3. - Alla luce di tali premesse si ritiene che in modo
assolutamente illegittimo l'eccepito comma 18 imponga un onere di
adeguamento alla nuova normativa anche nei confronti delle regioni
speciali e quindi anche della ricorrente regione.
Si nega infatti che ai "principi in tema di procedimento" contenuti
nel modificato art. 4 possa in qualche modo attribuirsi valore di
"norme fondamentali di riforma economico-sociale"; potendo al più
essere qualificabili quali principi fondamentali della materia, ed
inidonei pertanto a vincolare una potestà legislativa regionale
esclusiva.
Avendo competenza primaria in materia urbanistica la regione
Friuli-Venezia Giulia, avendola essa esercitata con la legge
regionale n. 52/1991, ed avendo statuito che in caso all'art. 84 di
essa, che si forma silenzio-assenso, ed è accolta la domanda di
concessione o autorizzazione edilizia nel caso in cui non venga
denegato il rilascio entro il termine di novanta giorni non è
ammissibile sotto il profilo della legittimità costituzionale che la
recente censurata disposizione statale possa imporre un diverso
regime anche in territorio regione con riferimento alla medesima
fattispecie del mancato rilascio della concessione edilizia.
L'onere di adeguamento imposto dal legislatore statale appare
illegittimamente invasivo della attribuita ed esercitata competenza
legislativa regionale nella materia urbanistica, attribuita -
ripetesi - alla competenza legislativa primaria ed esclusiva dal
legislatore costituzionale con la citata legge costituzionale n.
1/1963 approvativa dello statuto di autonomia.
1.4. - Pure va sottolineato come codesta ecc.ma Corte, in
riferimento alle questioni di legittimità costituzionale sollevate
dalla regione Sardegna nei confronti dell'art. 8 del citato
decreto-legge n. 9/1982 (e della conseguente legge di conversione n.
94/1982), introduttivo dell'istituto del silenzio-assenso nell'ambito
del procedimento di rilascio delle concessioni edilizie, con la
sentenza n. 1033/1988 abbia ritenuto espressamente che "... non si
può dubitare che l'introduzione del nuovo regime fondato
sull'istituto del silenzio, accogliendo in un settore di vitale
importanza ... rientri, in base ai criteri elaborati dalla
consolidata giurisprudenza di questa Corte, fra le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali. Come tale, il nuovo regime non può
non vincolare l'esercizio delle competenze legislative regionali,
compresa quella esclusiva nel campo dell'edilizia residenziale, salva
sempre la libertà del legislatore regionale, commisurata al proprio
grado di autonomia, di regolare le modalità attuative dell'istituto
del silenzio-assenso, in conformità ovviamente con i motivi che ne
hanno suggerito l'estensione".
Appare incongruo e singolare che la contestata disposizione statale
con norma non avente valenza di riforma economico-sociale imponga
alla regione Friuli-Venezia Giulia di adeguarsi alla previsione del
commissariamento in caso di mancato rilascio della concessione
edilizia nei termini; dovendo rinunciare all'applicazione della
propria norma dell'art. 84 prevedente l'istituto del silenzio-assenso
per la medesima fattispecie fattuale, dismettendo quindi
l'applicazione dell'istituto stesso che da codesta ecc.ma Corte è
stato dichiarato essere principio di riforma economico-sociale.
1.5. - L'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate
deve pure essere eccepita in riferimento all'art. 4, n. 1 e all'art.
11 dello Statuto. Infatti è evidente come la previsione
dell'introduzione anche nell'ordinamento della ricorrente regione
della figura del commissario ad acta ai fini dell'emanazione dei
provvedimenti aventi i medesimi effetti delle concessioni edilizie e
del conseguente obbligo per il presidente della Giunta regionale di
procedere a tale nomina qualora richiesta dagli interessati,
concretizza per un verso una inammissibile invasione nella competenza
in materia di ordinamento degli uffici pure attribuita alla
competenza primaria ed esclusiva della regione dell'art. 4, n. 1,
St.; e per altro verso costituisce un'ipotesi derogatoria rispetto
alle previsioni dell'art. 11, il quale prevede la delega agli enti
locali delle funzioni amministrative regionali e non interventi
sostitutivi e sanzionatori per lo più previsti da una normativa
statale emanata in materia coperta dalla competenza primaria
medesima.

Per le considerazioni contestative sopra illustrate ed in
accoglimento del presente ricorso si chiede conclusivamente che
codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del comma 60 dell'art. 2 della legge
23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica", concernente le procedure per il rilascio della
concessione edilizia, per violazione degli artt. 4, 8 e 11 dello
statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1).
Trieste-Roma, addì 22 gennaio 1997
L'avvocato della regione Fusco
97C0109