1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 8-10-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 162 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2014
Ordinanza del 28 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Casa di Cura Privata S. Anna Srl contro Regione Lazio, Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio e Presidenza del Consiglio dei ministri. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzioni della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, 41 e 117, comma terzo. (14C00235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 8-10-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 309 del 2013, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Casa di Cura Privata S. Anna Srl, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimiliano
de Stefano, Silvia Scognamiglio, Antonella Miele e Christian
Cifalitti, con domicilio eletto presso lo studio del primo dei
suddetti difensori, in Roma, viale Regina Margherita, 1;
contro:
il Commissario ad acta della Regione Lazio, nominato con
delibera del Consiglio dei Ministri in data 16 ottobre 2012 e la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura Regionale in Roma, Via
Marcantonio Colonna n. 27;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo,
del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n.
U00349/2012, in data 22 novembre 2012, avente ad oggetto: «Legge n.
135/12 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 6
luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini -
applicazione art. 15 comma 14 - Assistenza ospedaliera anno 2012»;
nonchè di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso; e per
l'annullamento, altresì,
quanto ai motivi aggiunti,
del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n.
100/2013, in data 9.4.2013, avente ad oggetto: «Definizione budget
2013 delle strutture private erogatrici di prestazioni ospedaliere
carico del SSN»; nonchè del DCA n. 183 del 9.4.2013 avente ad
oggetto approvazione dello schema tipo di contratto/accordo per la
definizione dei rapporti giuridici ed economici tra le aziende
sanitarie del Lazio e i soggetti erogatori di prestazioni sanitarie a
carico del SSN; nonchè di ogni altro atto presupposto, conseguente o
connesso;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad
acta per il Piano di Rientro per il disavanzo del Settore Sanitario
della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e
della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore designato per l'udienza pubblica del giorno 19 novembre
2013 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

La società ricorrente, che gestisce la Casa di Cura S. Anna, con
sede in Cassino (FR), fa presente di svolgere, mediante detta
struttura, in regime di accreditamento con il servizio sanitario
nazionale, prestazioni sanitarie per le quali, anche per il 2012, le
è stato assegnato il relativo budget in forza di decreto del
Commissario ad acta, cui ha fatto poi seguito regolare contratto.
Con il proposto gravame impugna il decreto del Commissario ad
acta della Regione Lazio, in epigrafe indicato (DCA 349 del
22.11.2012), che ha rideterminato retroattivamente il budget già
assegnato per il 2012 alla suddetta struttura sanitaria, disponendone
una riduzione del 6,8519% con incisione autoritativa rispetto al
contratto già stipulato.
Con i motivi aggiunti viene altresì impugnato, in particolare,
oltre agli altri atti indicati in epigrafe, il decreto del
Commissario ad acta della Regione Lazio n. 100 del 9.4.2013, avente
ad oggetto la definizione del budget 2013 per le strutture private
erogatrici di prestazioni ospedaliere a carico del SSN (con
riduzione, in applicazione della legge n. 135/2012, nella misura
dello 0,50%, del budget già stabilito per il 2012).
I suddetti decreti sono stati adottati in applicazione dell'art.
15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con legge n. 135/2012,
il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera; si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 14, del
DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n.
135/2012, per contrasto con gli artt. 117, 3, 32, 41 e 53 della
Costituzione. Violazione art. 1, protocollo n. 1, CEDU. Violazione
del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere in tutte
le sue figure sintomatiche ed in particolare: ingiustizia manifesta;
illogicità; irragionevolezza; difetto di motivazione;
contraddittorietà; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti;
2) Violazione dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012. Sotto altro
profilo, eccesso di potere per illogicità; irragionevolezza; difetto
di motivazione; contraddittorietà; incongruenza; sviamento; errore
sui presupposti. Violazione dell'art. 7 L. n. 241/1990 e s.m.i.;
Con i motivi aggiunti depositati 1'11.7.2013 vengono quindi
formulate le seguenti ulteriori censure:
3) Violazione dell'art. 3 e ss. legge n. 241/1990 e s.m.i..
Violazione dell'art. 32 della legge n. 662/1996. Violazione dell'art.
2, comma 8, della legge n. 549/1995 e dell'art. 8-quinquies del
d.lgs. n. 502/1992. Violazione degli artt. 97 e 113 Cost. Nullità
del DCA n. 00100/2013 e del DCA n. 183/2013 ai sensi dell'art.
21-septies legge n. 241/1990 e s.m.i.. In ogni caso, eccesso di
potere per sviamento, illogicità; ingiustizia manifesta;
travisamento dei fatti; errore sui presupposti; irragionevolezza;
difetto di istruttoria; contraddittorietà; sproporzione; motivazione
soltanto apparente;
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 14, del
DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n.
135/2012, per contrasto con gli artt. 117, 3, 32, 41 e 53 della
Costituzione. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche
ed in particolare: ingiustizia manifesta; illogicità;
irragionevolezza; contraddittorietà; incongruenza; sviamento; errore
sui presupposti;
5) Violazione dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012. Sotto altro
profilo, eccesso di potere per illogicità; irragionevolezza; difetto
di motivazione; contraddittorietà; incongruenza; sviamento; errore
sui presupposti;
Si sono costituite in giudizio le intimate amministrazioni. La
Regione Lazio ha anche controdedotto, contestando la fondatezza delle
prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 19.11.2013 il ricorso e i motivi
aggiunti sono stati assunti in decisione.
Oggetto della presente controversia sono in via prioritaria i
decreti del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro
dei disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, in epigrafe
indicati, che hanno rideterminato i budget già assegnati per il 2012
alle strutture sanitarie private in regime di accreditamento con il
servizio sanitario e stabilito i budget 2013 per le medesime
strutture. Come sopra esposto i gravati decreti sono stati adottati
in applicazione dell'art. 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012,
convertito con modifiche con L. n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma
1, della Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla richiamata
disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14, nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere sulla
base di accordi precedentemente stipulati con le singole strutture
accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra la
normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
compatti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la violazione dell'art. 97
Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi individuati
dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la costituzionalità
di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla
Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione nonchè
il successivo decreto regionale attuativo, adottato quest'ultimo a
fine novembre 2012 quando il limite del budget era stato ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al 2012) sul
legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle singole
strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a budget
già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione;
c) correlativamente a quanto sopra, si profila anche, in
relazione al contrasto con l'art. 1 protocollo 1 CEDU (stante la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in presenza di
un affidamento legittimamente ingenerato da budget attribuiti e
relativi contratti stipulati), la violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione (per il tramite della predetta normativa
interposta);
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione, in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale sono stati adottati i contestati decreti del
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del DL n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in Legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 7 agosto 2012, n. 135, per
contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117 comma 1, 41 e 32
della Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Domenico Lundini, Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari, Consigliere

Il Presidente: Riggio


L'estensore: Lundini