1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 17 SENTENZA 14 gennaio - 11 febbraio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Liberazione anticipata - Casi di revoca - Applicazione di una misura di sicurezza a seguito di assoluzione del condannato ai sensi dell'art. 115 cod. pen. (c.d. quasi reato) - Omessa previsione - Denunciata violazione del principio di uguaglianza e della funzione rieducativa della pena - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54, terzo comma. - Costituzione, artt. 3 e 27, terzo comma. (T-210017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma
3, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), promosso dal Tribunale di sorveglianza di Bologna
nel procedimento di sorveglianza nei confronti di M. F., con
ordinanza del 22 ottobre 2019, iscritta al n. 26 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2021 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 14 gennaio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 22 ottobre 2019 (r.o. n. 26 del 2020) il
Tribunale di sorveglianza di Bologna ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 3, della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'), nella
parte in cui non prevede che la revoca della liberazione anticipata
possa essere disposta, oltre che per la sopravvenuta condanna per un
delitto non colposo commesso nel corso dell'esecuzione,
successivamente alla concessione del beneficio, anche nei casi di
sopravvenuta assoluzione e di contestuale applicazione di una misura
di sicurezza per un fatto qualificato ex art. 115 del codice penale.
1.1.- Il Collegio rimettente è chiamato a valutare una richiesta
del Procuratore generale presso la Corte d'appello di Bologna, volta
ad ottenere la revoca del beneficio della liberazione anticipata
applicato nei confronti di M. F., avuto riguardo a periodi di
detenzione sofferti tra il marzo del 2010 e l'ottobre del 2018, con
esecuzione della pena conseguentemente cessata al 29 luglio 2019.
Nel corso dell'esecuzione della condanna per un delitto di
tentato omicidio, una nuova ed analoga imputazione era stata elevata
nei confronti dell'interessato. Questi, secondo l'accusa, aveva
attentato per una seconda volta alla vita della stessa persona,
commettendo il fatto, in epoca antecedente e prossima al 18 marzo
2016, mediante l'istigazione rivolta a un altro detenuto affinchè
provvedesse all'esecuzione materiale del delitto.
Nondimeno, con sentenza di primo grado del 22 dicembre 2017,
confermata in appello con sentenza del 7 febbraio 2019 (divenuta
irrevocabile il 23 giugno 2019), l'interessato era stato assolto
dalla nuova imputazione perchè il fatto non costituisce reato, sul
presupposto che la sua istigazione ad uccidere non fosse stata
accolta dal compagno di detenzione. I giudici avevano comunque
applicato nei suoi confronti, secondo il disposto dell'art. 115 cod.
pen., la misura di sicurezza della libertà vigilata.
Al momento della condotta di istigazione, M. F. aveva già due
volte ottenuto, dal competente giudice di sorveglianza, riduzioni di
pena per 300 giorni complessivi (provvedimenti del 3 settembre e del
19 novembre 2015, riguardo all'esecuzione maturata fino al 17 ottobre
2015). Due provvedimenti analoghi sono poi stati adottati dopo il
"quasi reato", così da portare a 570 il numero complessivo dei
giorni di liberazione anticipata (in particolare, ordinanze del 29
agosto e del 7 dicembre 2018).
1.2.- Il Procuratore generale presso la Corte d'appello di
Bologna ha sollecitato la revoca con riguardo all'intera riduzione di
pena, invocando il disposto del comma 3 dell'art. 54 ordin. penit., a
mente del quale «[l]a condanna per delitto non colposo commesso nel
corso dell'esecuzione successivamente alla concessione del beneficio
ne comporta la revoca».
Il Tribunale, considerato che la legge prevede la revoca solo con
riguardo a fatti commessi dopo la concessione del beneficio, osserva
che la richiesta potrebbe in astratto essere accolta solo per i più
risalenti tra i provvedimenti in favore del condannato (e dunque
relativamente ai primi 300 giorni di liberazione anticipata). E
tuttavia, anche per tali provvedimenti, osterebbe alla revoca la
mancanza dell'ulteriore condizione posta dalla norma censurata, cioè
l'intervenuta condanna per un delitto non colposo. Nella specie -
osserva ancora il rimettente - è intervenuta infatti una
assoluzione, sia pure pronunciata a norma dell'art. 115 cod. pen., e
dunque sul presupposto della commissione di un fatto sintomatico di
pericolosità sociale.
La nozione di "condanna", nella disciplina in questione, non
potrebbe che essere intesa in termini letterali, e perciò
restrittivamente, trattandosi fra l'altro di disposizione derogatoria
- a parere del rimettente - al principio di stabilità dei
provvedimenti applicativi di benefici penitenziari. Il Tribunale
richiama altresì un prolungato contrasto di giurisprudenza riguardo
all'idoneità della sentenza di applicazione della pena su richiesta
a supportare la revoca della liberazione anticipata: un contrasto a
suo dire risolto positivamente, ma solo per l'espressa equiparazione
tra la sentenza di "patteggiamento" e quella di condanna, come
stabilita al comma 1-bis dell'art. 445 del codice di procedura
penale; equiparazione che manca, invece, riguardo alla sentenza
assolutoria ex art. 115 cod. pen.
1.3.- La chiara lettera della norma censurata non potrebbe essere
superata, secondo il rimettente, mediante un riferimento alla
sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 1995, come suggerito
dal Procuratore generale che ha promosso il procedimento di revoca.
Con detta sentenza, il comma 3 dell'art. 54 ordin. penit. era stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
prevedeva la revoca della liberazione anticipata nel caso di condanna
per delitto non colposo commesso nel corso dell'esecuzione, anzichè
stabilire che il beneficio dovesse essere revocato quando la condanna
subita risultasse incompatibile con il relativo mantenimento. Secondo
il Tribunale di sorveglianza, l'intervento della Corte era valso a
superare l'automatismo insito nella norma, subordinando la revoca ai
casi di concreta ed effettiva incompatibilità della liberazione
anticipata con il delitto medio tempore commesso, con effetto dunque
di restrizione, e non di ampliamento, del potere giudiziale in
proposito.
1.4.- Ferma restando dunque la rilevanza delle questioni
sollevate, il Tribunale rimettente dubita della legittimità
costituzionale di una disciplina che non equipari, ai fini che
interessano, la sentenza per il cosiddetto "quasi reato" alla
sentenza di condanna. L'art. 115 cod. pen. avrebbe la funzione di
delimitare la figura tipica del tentativo, escludendo la punibilità
dei fatti inidonei o non univoci, e tuttavia tali fatti non
potrebbero dirsi penalmente irrilevanti. Alle condotte in questione,
infatti, può far seguito l'applicazione di una misura di sicurezza
ove ricorra una situazione di pericolosità sociale, che il giudice -
sempre secondo il rimettente - è chiamato a valutare mediante gli
stessi criteri stabiliti per la determinazione della pena (art. 133
cod. pen.), e deve fronteggiare con le stesse misure di sicurezza
previste per gli imputati condannati. In caso di applicazione della
liberazione anticipata, le analogie con la condanna si farebbero
dunque particolarmente stringenti, anche alla luce dell'asserita
contiguità dei modelli di condotta.
Il rimettente osserva, a tale ultimo proposito, che il confine
tra tentativo punibile e istigazione non accolta può essere assai
labile (nella specie vi erano già stati versamenti di denaro e
sopralluoghi sul luogo del programmato omicidio), e che
l'intenzionalità della condotta di istigazione è identica a quella
espressa commettendo quel «delitto non colposo» per il quale,
nell'eventualità della condanna, la liberazione anticipata è
suscettibile di revoca. Nei casi in questione - si aggiunge -
l'evento antigiuridico non si verifica «unicamente a causa di fattori
indipendenti dalla volontà del soggetto».
Di qui, secondo il Tribunale, il dubbio non manifestamente
infondato di violazione dell'art. 3 Cost.
La disciplina censurata contrasterebbe poi con il principio di
finalizzazione rieducativa della pena, presidiato dal terzo comma
dell'art. 27 Cost. L'attuazione di tale principio, a fronte di fatti
espressivi dell'attuale ricorrenza d'una condizione di pericolosità
sociale, «non può prescindere, in generale, dalla possibilità per
la Magistratura di Sorveglianza di valutare eventuali sopravvenienze,
sintomatiche, in misura significativa, della mancata adesione, del
condannato, al trattamento o al progetto risocializzante avviato nei
suoi confronti».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 17 marzo 2020, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili.
Richiamato il principio per il quale possono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime solo norme delle quali non risulti
possibile una interpretazione costituzionalmente orientata,
l'Avvocatura generale assume che il Tribunale rimettente non avrebbe
verificato, come invece avrebbe dovuto, la possibilità di dare
applicazione alla norma censurata facendone discendere la revoca
(almeno parziale) della liberazione anticipata a suo tempo disposta
in favore del condannato.
Non basterebbe infatti il mero argomento letterale - sempre
secondo l'Avvocatura generale - ad escludere che il terzo comma
dell'art. 54 ordin. penit. possa essere applicato alle ipotesi di
"quasi reato".
Il dato veramente rilevante, nella sostanza, consisterebbe nella
manifestazione di pericolosità quale sintomo dell'insuccesso del
condannato nel percorso di risocializzazione durante l'esecuzione
della pena. Ciò che si desumerebbe, tra l'altro, dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 186 del 1995, che ha fortemente
valorizzato l'elemento della pericolosità sociale, tanto da
eliminare il pregresso automatismo e da subordinare la revoca della
liberazione anticipata ad una verifica, appunto, dell'attualità del
rischio di nuovi comportamenti antisociali.
L'inammissibilità delle questioni sollevate dovrebbe dunque
conseguire alla circostanza che il rimettente avrebbe eluso il dovere
di sperimentare la ricordata soluzione adeguatrice.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di sorveglianza di Bologna ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 3, della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata disciplina la revoca della misura della
liberazione anticipata, stabilendo che tale revoca sia disposta in
seguito a condanna per un delitto non colposo, commesso nel corso
dell'esecuzione, successivamente alla concessione del beneficio.
Il Procuratore generale presso la Corte d'appello di Bologna
aveva rivolto al Collegio rimettente domanda di revoca di più
provvedimenti di concessione del beneficio, in favore di persona
condannata per un reato di tentato omicidio. A quest'ultimo era stato
infatti addebitato un nuovo e analogo tentativo di omicidio, sempre
in danno della stessa vittima, asseritamente commesso durante
l'esecuzione della pena per il primo delitto. Nel nuovo giudizio, il
fatto era stato qualificato come "quasi reato", ai sensi dell'art.
115 del codice penale, con la conseguente pronuncia di una sentenza
assolutoria, accompagnata dall'applicazione di una misura di
sicurezza personale, sul presupposto della ritenuta pericolosità
sociale dell'autore.
Il giudice a quo lamenta che il tenore della disposizione
censurata non consente in simile fattispecie la revoca del beneficio,
poichè si riferisce testualmente al sopravvenire di una sentenza di
«condanna». L'art. 54, comma 3, ordin. penit. non sarebbe del resto
suscettibile di alcuna applicazione analogica, poichè introdurrebbe
una eccezione alla «regola generale, che sancisce con carattere di
definitività l'attribuzione del beneficio al condannato che dia
prova di partecipazione all'opera rieducativa».
Nondimeno, sempre a parere del rimettente, la disciplina della
revoca del beneficio, nell'ipotesi di "quasi reato", e
particolarmente nel caso dell'applicazione di una misura di
sicurezza, dovrebbe essere analoga a quella della condanna per un
delitto non colposo, anche tentato, data l'identità dei fatti, sia
sotto il profilo dell'intenzione criminale che della pericolosità
criminale rispettivamente espresse dagli autori. L'impossibilità di
procedere in tal senso determinerebbe la lesione dell'art. 3 Cost.
Risulterebbe violato anche il principio di necessaria
finalizzazione rieducativa della pena (art. 27, terzo comma, Cost.).
L'attuazione di tale principio dovrebbe infatti consentire alla
magistratura di sorveglianza di valutare - anche riconsiderando
l'applicazione del beneficio accordato - eventuali sopravvenienze,
sintomatiche in misura significativa della mancata adesione del
condannato al trattamento o al progetto di risocializzazione, ed
espressive, al pari di un delitto tentato, dell'intenzione criminosa
e della pericolosità sociale dell'autore.
Per queste ragioni, il rimettente dubita che l'art. 54, comma 3,
ordin. penit. sia costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui
non prevede che la revoca della liberazione anticipata possa essere
disposta - oltre che per la sopravvenuta condanna per un delitto non
colposo commesso nel corso dell'esecuzione successivamente alla
concessione del beneficio - anche nei casi di sopravvenuta
assoluzione e di contestuale applicazione di una misura di sicurezza
per un fatto qualificato ex art. 115 cod. pen.
2.- Ricompreso tra le misure alternative alla detenzione,
l'istituto della liberazione anticipata è regolato nell'ambito del
Capo VI del Titolo II della legge sull'ordinamento penitenziario,
stabilendo, in particolare, che in favore del condannato sia disposta
la detrazione di quarantacinque giorni per ogni semestre di pena
detentiva eseguita. Ciò non implica soltanto che l'esecuzione
intramuraria cessi con un corrispondente anticipo rispetto alla
durata della pena stabilita in fase di cognizione. In linea generale,
l'applicazione del beneficio comporta anche che i quarantacinque
giorni in parola si considerino scontati, il che rileva, ad esempio,
quando si debba stabilire se il condannato abbia superato le quote di
pena necessarie per accedere a benefici ulteriori (comma 4 dell'art.
54 ordin. penit.), e spiega la ragione per cui la liberazione
anticipata può essere concessa anche ai condannati all'ergastolo, i
quali se ne avvalgono per l'accesso alla semilibertà (che può
avvenire, ai sensi del comma 5 dell'art. 50, ordin. penit., dopo
venti anni dall'inizio dell'esecuzione) o alla liberazione
condizionale (possibile dopo una detenzione per ventisei anni, come
disposto al terzo comma dell'art. 176 cod. pen.).
Il presupposto sostanziale per l'applicazione del beneficio è la
comprovata «partecipazione all'opera di rieducazione», cui viene
appunto dato un «riconoscimento» «ai fini del [...] più efficace
reinserimento nella societa'» del condannato (art. 54, comma 1,
ordin. penit.).
La giurisprudenza di legittimità ha da tempo chiarito, mettendo
in luce la ratio del frazionamento semestrale introdotto dal
legislatore, che la detrazione non esige il comprovato conseguimento
dell'obiettivo di rieducazione, ma solo la prova di una seria e
costante partecipazione al relativo percorso, che va incentivata fin
dalle fasi iniziali di esecuzione della pena (ex multis, Corte di
cassazione, sezione prima penale, sentenza 6 febbraio 2013, n. 5877;
da ultimo, in senso analogo, sezione prima penale, sentenza 20 maggio
2019, n. 27573).
Anche questa Corte ha posto in luce l'importanza d'una tempestiva
valutazione del comportamento tenuto dal condannato, fin dai periodi
iniziali della sua detenzione, affinchè si consolidino stabili
atteggiamenti di partecipazione all'offerta rieducativa, in termini
di vera e propria abitudine, immediatamente produttiva di effetti
favorevoli (sentenza n. 276 del 1990). Ancora di recente -
richiamando nell'occasione i rilievi già svolti (sentenza n. 274 del
1983) affinchè fosse estesa agli ergastolani la possibilità di
accedere alla liberazione anticipata, estensione poi ribadita dal
legislatore in sede di riforma dell'art. 54 ordin. penit. (art. 18
della legge 10 ottobre 1986, n. 663, recante «Modifiche alla legge
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'») - si è sottolineata la
centralità del beneficio in questione lungo tutto il percorso di
rieducazione dei condannati: e anche da tale premessa sono scaturite
le dichiarazioni di illegittimità costituzionale dell'art.
58-quater, comma 4, ordin. penit., norma che precludeva la
considerazione della liberazione anticipata nel computo della soglia
minima di pena scontata per l'accesso ai benefici penitenziari dei
condannati, a pena perpetua o temporanea, per i delitti di cui agli
artt. 289-bis e 630 cod. pen., con morte conseguente del sequestrato
(sentenze n. 229 del 2019 e n. 149 del 2018).
Della logica qui richiamata è partecipe anche la disciplina
della revoca della liberazione anticipata, che il Tribunale
rimettente vorrebbe estendere al caso del "quasi reato" commesso da
soggetto pericoloso. Infatti, come accennato, la revoca interessa
solo detrazioni disposte prima del «delitto non colposo» che la
legittima, restando impregiudicati gli effetti, pur eventualmente
negativi, che l'episodio può determinare nella valutazione di
meritevolezza del beneficio per i periodi successivi.
3.- A proposito della revoca del beneficio, è da considerare
l'incidenza esercitata dalla sentenza n. 186 del 1995 di questa
Corte, al cui dispositivo e alla cui motivazione l'Avvocatura
generale dello Stato - nonchè, nel giudizio principale, il
Procuratore generale della Repubblica - attribuiscono una sorta di
portata estensiva.
L'Avvocatura generale dello Stato, in particolare, eccepisce
l'inammissibilità delle questioni sollevate, per l'asserita
omissione del tentativo di interpretare la disposizione censurata
sulla base di una lettura costituzionalmente conforme, ispirata al
contenuto e al dispositivo della appena citata sentenza.
Non sarebbe sufficiente, infatti, il solo argomento letterale ad
escludere che il comma 3 dell'art. 54 ordin. penit. possa essere
applicato alle ipotesi di "quasi reato" (cui consegue un dispositivo
assolutorio, e non la decisione di condanna testualmente richiesta
dalla disposizione censurata). Il dato realmente rilevante
consisterebbe, invece, nella manifestazione di pericolosità sociale
connessa al fatto, pur qualificato ex art. 115 cod. pen., quale
sintomo dell'insuccesso del percorso di risocializzazione
nell'esecuzione della pena. Ciò dovrebbe dedursi, appunto, dalla
ratio ispiratrice della sentenza n. 186 del 1995, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 54, comma 3, ordin. penit.
In realtà, dalla motivazione come dal dispositivo della
decisione, emerge con chiarezza che l'intervento di questa Corte era
mirato a neutralizzare l'automatismo che costringeva il giudice, a
fronte di una condanna sopravvenuta per delitto non colposo, a
disporre comunque la revoca. Essa doveva seguire a prescindere dalla
qualificazione e dalla concreta gravità dell'episodio delittuoso
(anche se, in ipotesi, punito mediante la sola pena pecuniaria), e
dal suo reale valore sintomatico, nel caso concreto, di non
meritevolezza della detrazione in precedenza accordata. Per questo,
la disposizione, oggi nuovamente sottoposta a censura, fu dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non stabiliva «che
la liberazione anticipata è revocata se la condotta del soggetto, in
relazione alla condanna subita, appare incompatibile con il
mantenimento del beneficio».
L'intervento di questa Corte, dunque, non è valso ad espungere
dalla fattispecie la condizione necessaria per l'attivazione della
procedura di revoca - cioè una sentenza di condanna - ma solo a
stabilirne l'insufficienza, dovendosi anche valutare le implicazioni
del fatto nel caso concreto. Permane, perciò, l'indice legale di non
meritevolezza del beneficio, già selezionato ab origine dal
legislatore, e cioè la commissione di un delitto non colposo,
appunto accertata con sentenza irrevocabile di condanna.
In altre parole - così come correttamente ha rilevato il
Collegio rimettente - la sentenza n. 186 del 1995 non ha prodotto un
effetto di allargamento, bensì una restrizione dei casi di revoca.
Se pur sussista una rilevanza in concreto del fatto commesso durante
l'esecuzione della pena, quale manifestazione dell'inefficacia della
pratica rieducativa già intervenuta, parimenti dovrà sussistere la
condizione ulteriore, e cioè che il fatto stesso consista di un
delitto non colposo per il quale sia intervenuta una sentenza di
«condanna».
3.1.- Alla luce dei rilievi fin qui svolti, l'eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato deve
essere respinta.
Il Tribunale di sorveglianza ha in effetti esaminato,
escludendone la praticabilità, la soluzione interpretativa che
dovrebbe legittimare l'applicazione della disposizione censurata alle
ipotesi di "quasi reato" con accertata condizione di pericolosità
sociale dell'interessato.
Non rileva tanto, a questo fine, la tesi (pure espressa dal
rimettente) secondo cui la disposizione censurata non potrebbe essere
applicata estensivamente per il suo carattere eccezionale, in quanto
«derogatrice» di un'asserita «regola generale, che sancisce con
carattere di definitività l'attribuzione del beneficio al condannato
che dia prova di partecipazione all'opera rieducativa»: giacchè -
fermo restando il sistema delle preclusioni endoprocedimentali, che
subordina l'attivazione di nuove procedure sul medesimo oggetto alla
sopravvenienza di fattori non già valutati in precedenza - le misure
di modifica o attenuazione del regime carcerario sono generalmente
suscettibili di revoca, quando ricorrono le condizioni di volta in
volta stabilite dal legislatore (si vedano l'art. 177 cod. pen.,
nonchè gli artt. 47, comma 11, 47-ter, comma 6, 47-quater, comma 6,
47-quinquies, comma 6, 47-sexies, comma 1, e 51, primo comma, ordin.
penit.).
Conta, invece, che il rimettente abbia espresso e sottolineato la
corretta portata della sentenza n. 186 del 1995 di questa Corte:
quella cioè di consentire una valutazione discrezionale del giudice
di sorveglianza, in precedenza preclusa, così da evitare che il
beneficio debba essere revocato anche quando l'interruzione del
percorso rieducativo avviato con la liberazione anticipata non appaia
giustificata nel caso concreto; non, invece, quella di allargare le
ipotesi di revoca a casi nei quali manchi l'ulteriore condizione
della sentenza di «condanna» (in assenza tra l'altro di una norma -
come l'art. 445, comma 1-bis, cod. proc. pen., relativo
all'applicazione di pena su richiesta - che valga ad "equiparare"
espressamente il relativo provvedimento «a una pronuncia di
condanna»).
L'esperimento del tentativo di interpretazione adeguatrice, di
cui l'Avvocatura generale lamenta l'omissione, è stato quindi
puntualmente operato, con esito negativo. E la costante
giurisprudenza di questa Corte chiarisce che, laddove il rimettente
abbia considerato la possibilità di una interpretazione idonea a
eliminare il dubbio di legittimità costituzionale e l'abbia
motivatamente scartata, la valutazione sulla correttezza, o meno,
dell'opzione ermeneutica prescelta riguarda non già l'ammissibilità
della questione sollevata, bensì il merito di essa (ex multis,
sentenze n. 50 del 2020, n. 241 e n. 189 del 2019, n. 135 del 2018 e
n. 255 del 2017).
3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, l'ordinanza dà sufficiente conto, come s'è visto, delle
ragioni di asserito contrasto tra la disposizione censurata e i
parametri costituzionali invocati.
Con riferimento, infine alla rilevanza, il rimettente precisa
opportunamente che - prevedendo la disposizione censurata la revoca
per i soli fatti commessi dopo la concessione del beneficio - la
richiesta di revoca avanzata nel giudizio a quo potrebbe in ipotesi
essere accolta, all'esito dell'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione censurata, solo in
relazione ai più risalenti tra i provvedimenti in favore del
condannato, quindi relativamente ai primi 300 giorni di liberazione
anticipata (provvedimenti del 3 settembre e del 19 novembre 2015,
riguardo all'esecuzione maturata fino al 17 ottobre 2015).
4.- Le questioni sollevate devono, nondimeno, essere dichiarate
inammissibili, a causa del "verso" della richiesta addizione. È
d'immediata evidenza che l'ordinanza di rimessione sollecita questa
Corte a operare sulla disposizione censurata un intervento additivo,
affinchè una nuova causa di revoca della liberazione anticipata si
aggiunga a quella già stabilita dal legislatore, con un tipico
effetto in malam partem.
Infatti, data la specifica natura del beneficio qui in
discussione, risulta chiara l'incidenza sfavorevole del provvedimento
adottabile in caso di accoglimento della questione sollevata:
l'esecuzione della pena detentiva potrebbe durare ben oltre il
termine finale computato a seguito della concessione della
liberazione anticipata, o potrebbe addirittura determinarsi una nuova
carcerazione dell'interessato, ove nel frattempo fosse effettivamente
intervenuta la liberazione "anticipata" (come, parrebbe, nel caso di
specie).
L'accoglimento delle questioni determinerebbe, in definitiva,
l'ampliamento dei casi in cui può essere compresso il diritto del
singolo alla propria libertà personale.
Il rimettente non ha svolto, in proposito, alcuna osservazione.
4.1.- Per quanto in epoca non recente, e con formulazioni
sintetiche, questa Corte ha già stabilito che non sono ammissibili
questioni di legittimità costituzionale che sollecitino interventi
additivi come quello proposto nel caso di specie.
In questo senso, negli anni successivi all'entrata in vigore
della legge n. 354 del 1975, devono essere ricordate alcune pronunce,
in risposta a questioni di legittimità costituzionale miranti ad
allargare l'elenco dei reati ostativi all'applicazione dell'istituto
della semilibertà. Trattando, in particolare, di censure relative
agli artt. 48, comma terzo, e 47, comma 2, ordin. penit. (nel testo
allora vigente), questa Corte aveva infatti affermato e ribadito «la
propria incompetenza ad "emettere sentenze additive che rendano
deteriore la posizione del condannato in ordine all'esecuzione della
pena" [...]», traendone la conclusione della inammissibilità
(manifesta) delle questioni così sollevate (ordinanza n. 167 del
1983, ripresa e citata nella sentenza n. 29 del 1984).
È bensì vero che, in epoca successiva, nelle (non molte)
occasioni in cui sono state sollevate questioni di legittimità
costituzionale dall'analoga struttura, il principio non è stato
ripreso, essendosi data prevalenza ad altre ragioni di
inammissibilità (ordinanze n. 300 del 2002 e n. 9 del 1994), o
essendosi preferita una soluzione di non fondatezza nel merito delle
questioni sollevate (sentenza n. 352 del 1991 e ordinanza n. 367 del
1995). Non è mancata neppure - a fronte di una fattispecie peraltro
assai particolare, che introduceva un automatismo favorevole in punto
di sospensione dell'esecuzione della pena (art. 1, comma 1, della
legge 1° agosto 2003, n. 207, recante «Sospensione condizionata
dell'esecuzione della pena detentiva nel limite massimo di due anni»)
- una decisione di accoglimento della questione, con effetto di
restrizione delle possibilità di accesso al beneficio considerato
(sentenza n. 255 del 2006, seguita dalle ordinanze di restituzione
degli atti n. 443 e n. 326 del 2006).
Ritiene, tuttavia, questa Corte di conformarsi ai (soli)
precedenti puntualmente espressi sull'inammissibilità di sentenze
additive in malam partem nel campo dell'ordinamento penitenziario,
soprattutto alla luce dell'evoluzione della propria giurisprudenza in
materia, per le ragioni e nei limiti che saranno appresso chiariti.
4.2.- Così come ha rilevato di recente la sentenza n. 32 del
2020, è «ricco di sfumature» il quadro della giurisprudenza
costituzionale concernente i rapporti tra i principi stabiliti nel
secondo comma dell'art. 25 Cost. e la disciplina delle misure
concernenti l'esecuzione delle pene detentive.
L'attenzione si è concentrata soprattutto sul regime
intertemporale di applicazione delle norme di nuova introduzione.
Più volte, essenzialmente in ragione della natura processuale
attribuita alle disposizioni dell'ordinamento penitenziario (con
connessa applicazione del principio tempus regit actum), si è
ritenuto che l'applicazione di esse fosse consentita, anche con
riguardo a fatti commessi prima della loro entrata in vigore, benchè
si trattasse di norme con effetti sfavorevoli sul trattamento dei
destinatari (sentenza n. 376 del 1997; ordinanze n. 108 del 2004 e n.
10 del 1981). Il principio si era radicato anche nel diritto vivente,
grazie ad uno stabile orientamento della giurisprudenza di
legittimità (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 17
luglio 2006, n. 24561, nonchè, da ultimo, sezione prima penale,
sentenza 30 settembre 2019, n. 39984).
L'incidenza negativa sui percorsi di risocializzazione
potenzialmente interrotti da modifiche di segno restrittivo era stata
comunque prevenuta, facendo leva sul primo e sul terzo comma
dell'art. 27 Cost., deducendone l'illegittimità costituzionale di
nuove norme restrittive qualora non fosse esclusa, dal relativo
ambito di applicazione, la posizione di coloro che avessero già
raggiunto un livello di rieducazione adeguato ai benefici richiesti
(sentenze n. 32 del 2020, n. 79 del 2007, n. 257 del 2006, n. 137 del
1999, n. 445 del 1997, n. 504 del 1995 e n. 306 del 1993).
Nondimeno, nella stessa giurisprudenza costituzionale, sempre in
riferimento agli eventuali limiti all'applicazione retroattiva delle
modifiche in peius, si era già manifestata l'esigenza di distinguere
tra interventi normativi di carattere procedurale in tema di
esecuzione e variazioni relative invece ai profili sostanziali delle
misure di ordinamento penitenziario.
Questa Corte, ad esempio, aveva bensì dichiarato non fondata
(sentenza n. 273 del 2001) una questione di legittimità
costituzionale sollevata, in riferimento all'art. 25, secondo comma,
Cost., su una disposizione che limitava ai soli collaboratori di
giustizia, con effetti retroattivi, l'accesso al beneficio della
liberazione condizionale. Ma in tale pronuncia aveva dato esplicito
spazio alla distinzione tra dimensione processuale e sostanziale
delle regole concernenti l'esecuzione delle pene detentive, tanto da
specificare che la questione era da rigettare in quanto «la
disciplina censurata non comporta una modificazione degli elementi
costitutivi della liberazione condizionale e, quindi, rimane estranea
alla sfera di applicazione del principio di irretroattività della
legge penale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost.». La questione
era stata dichiarata non fondata, insomma, perchè la disciplina in
esame si limitava a interessare l'accertamento dei presupposti utili
per l'accesso alla misura.
La stessa logica era stata seguita in ulteriori occasioni, con
riguardo alle preclusioni in materia di permessi premio per i
detenuti non collaboranti (sentenza n. 273 del 2001 e ordinanza n.
280 del 2001, richiamate e confermate nell'ordinanza n. 108 del
2004).
4.3.- In epoca più recente, la riflessione sul tema è
proseguita alla luce della dimensione che il principio costituzionale
di legalità penale ha assunto in virtù del raffronto tra l'art. 25,
secondo comma, Cost., e l'art. 7 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, come interpretato dalla
giurisprudenza sovranazionale.
Per un verso, infatti, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha
fatto ampio ricorso, come noto, alla nozione di norma
"sostanzialmente penale", soggetta in quanto tale alla garanzia
convenzionale del divieto di applicazione retroattiva, a prescindere
dalla qualificazione che del relativo oggetto sia fatta nel singolo
ordinamento nazionale (grande camera, sentenza 8 giugno 1976, Engel e
altri contro Paesi Bassi, successivamente confermata e ribadita, fino
alla recente sentenza della grande camera 8 luglio 2019, Mihalache
contro Romania).
Per altro verso, sullo specifico terreno dell'esecuzione penale,
si è manifestata l'esigenza di assicurare le garanzie
tradizionalmente inerenti al principio di non retroattività, cioè
quelle della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie a monte
della condotta programmata dall'agente, della possibilità di
esercitare la difesa in vista degli esiti prevedibili del processo
penale (anche nella sua fase esecutiva), di prevenire possibili abusi
del potere legislativo, volti a modificare in peius gli effetti delle
statuizioni espresse da decisioni giurisdizionali. Basti qui
menzionare la sentenza della Corte EDU, grande camera 21 ottobre
2013, Del Rio Prada contro Spagna: nel confermare che la norma
convenzionale non osta all'applicazione "retroattiva" delle norme
sull'esecuzione, la Corte europea ha però fatto eccezione per le
disposizioni che implichino una «ridefinizione o modificazione della
portata applicativa della "pena" imposta dal giudice». Eccezione in
mancanza della quale «gli Stati resterebbero liberi - ad esempio
modificando la legge o reinterpretando i regolamenti esistenti - di
adottare misure che retroattivamente ridefiniscano la portata della
pena inflitta, a svantaggio della persona condannata, quando
quest'ultima non avrebbe potuto immaginare tale sviluppo al momento
in cui è stato commesso il reato o è stata inflitta la pena. In
tali condizioni l'articolo 7 § 1 sarebbe privo di qualsiasi effetto
utile per le persone condannate a pene delle quali è stata
modificata la portata ex post facto a loro svantaggio».
4.4.- In un contesto siffatto, questa Corte, con la già
menzionata sentenza n. 32 del 2020, ha sottolineato che
l'applicazione generalizzata delle disposizioni di ordinamento
penitenziario che contengano «mere modifiche delle modalità
esecutive della pena prevista dalla legge al momento del reato»
risponde al principio tempus regit actum ed è talvolta addirittura
necessaria, anche al fine di tutelare l'eguale trattamento dei
detenuti e di mantenere la loro pacifica convivenza in carcere.
Devono essere invece valutate diversamente le disposizioni
sopravvenute che non comportino mere modifiche di quelle modalità
esecutive, bensì implichino «una trasformazione della natura della
pena, e della sua concreta incidenza sulla libertà personale del
condannato»: per esse sussistono le esigenze di garanzia assicurate
dal secondo comma dell'art. 25 Cost. e, perciò, il divieto della
loro applicazione retroattiva.
Questo, paradigmaticamente, si verifica - come rilevato nella
sentenza n. 32 del 2020 - allorchè al momento del fatto fosse
prevista una pena suscettibile di essere eseguita (in tutto od in
parte) "fuori" del carcere, ed essa risulti però trasformata - per
effetto di una modifica normativa sopravvenuta al fatto - in una
sanzione da eseguire di norma, e pur non mutando formalmente il
proprio nomen juris, "dentro" il carcere.
In base a tale criterio, questa Corte ha potuto riferire alla
dimensione procedimentale la disciplina dei permessi premio e del
lavoro all'esterno, ed affermare nel contempo la necessaria
esclusione dell'efficacia retroattiva per il «regime di accesso alle
misure alternative alla detenzione disciplinate dal Titolo I, Capo
VI, della legge n. 354 del 1975, e in particolare all'affidamento in
prova al servizio sociale, alla detenzione domiciliare nelle sue
varie forme e alla semiliberta'».
L'omessa menzione della liberazione anticipata - istituto che
pure è compreso nel Capo VI del Titolo I della legge n. 354 del 1975
- non è certo dipesa dalla volontà di differenziarne la natura o il
trattamento rispetto alle altre misure alternative. Semplicemente, in
quel caso, era in valutazione la compatibilità costituzionale,
rispetto a fatti antecedenti, degli effetti preclusivi derivanti
dall'inserimento di nuove fattispecie nell'elenco dei reati ostativi
alla concessione delle «misure alternative alla detenzione», attuato
mediante l'art. 1, comma 6, lettera b), della legge 9 gennaio 2019,
n. 3 (Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica
amministrazione, nonchè in materia di prescrizione del reato e in
materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici), di modifica
dell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit., cioè di una disposizione
che espressamente esclude la liberazione anticipata dal novero dei
benefici interessati dal regime preclusivo.
È certo vero che, nell'ambito della stessa sentenza n. 32 del
2020, questa Corte ha valutato misure ulteriori, non comprese nella
disciplina preclusiva posta dal comma 1 dell'art. 4-bis ordin. penit.
Ma si trattava, non a caso, di istituti espressamente parificati nel
trattamento a quelli elencati nella norma appena citata. È così per
la sospensione dell'ordine di esecuzione della pena detentiva,
disciplinata dal comma 5 dell'art. 656 del codice di procedura
penale, che non può essere disposta in favore dei condannati per i
delitti di cui all'art. 4-bis ordin. penit. (comma 9, lettera a,
dello stesso articolo). Ed è così quanto alla liberazione
condizionale, per la cui applicazione sono disposti gli stessi limiti
fissati - sempre dall'art. 4-bis - con riguardo alle misure
alternative regolate dalla legge di ordinamento penitenziario (art.
2, comma 1, del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante
«Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa»,
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203).
È palese, peraltro, la comunanza di natura, sotto il profilo che
qui rileva, tra la liberazione anticipata e gli istituti che valgono
a evitare l'ingresso in carcere o da esso comportano un'uscita prima
del momento previsto dalla pena inflitta in sede di cognizione
(com'è proprio, in particolare, della liberazione condizionale). In
tutti questi casi, eventuali modifiche normative in peius, successive
alla commissione del fatto di reato, comportano, per ciascuno dei
destinatari, il rischio di un prolungamento della sanzione
"carceraria" rispetto alle prospettive valutabili sulla base della
legge vigente al momento della condotta criminosa: con conseguente
impossibilità, alla luce dell'art. 25, secondo comma, Cost.,
dell'applicazione retroattiva della relativa disciplina.
Nella sentenza n. 32 del 2020, dalle premesse indicate, è così
derivata la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 6, lettera b), della legge n. 3 del 2019, in quanto
interpretato nel senso che le modificazioni introdotte all'art.
4-bis, comma 1, ordin. penit. si applichino anche ai condannati che
abbiano commesso il fatto prima della novella, in «riferimento alla
disciplina delle misure alternative alla detenzione previste dal
Titolo I, Capo VI, della legge n. 354 del 1975, della liberazione
condizionale prevista dagli artt. 176 e 177 del codice penale e del
divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione previsto dall'art.
656, comma 9, lettera a), del codice di procedura penale».
Giova infine osservare, ai fini qui rilevanti, che il dispositivo
di tale sentenza, nell'operare un rinvio omnicomprensivo al Capo VI
della legge sull'ordinamento penitenziario, non indica alcuna
eccezione, utile a dedurre che la liberazione anticipata debba essere
esclusa dalla ratio decidendi che regge la pronuncia.
5.- Quale istituto che rientra tra le misure di ordinamento
penitenziario suscettibili di provocare una trasformazione della
natura della pena, e della sua concreta incidenza sulla libertà
personale del condannato, la liberazione anticipata è dunque
soggetta alla disciplina consacrata nel secondo comma dell'art. 25
Cost.
Ne consegue che, nel caso di specie, all'adozione di una
pronuncia di accoglimento da parte di questa Corte osta non già una
ragione meramente processuale - l'irrilevanza della questione, nel
senso che una tale pronuncia non potrebbe comunque trovare
applicazione nel giudizio a quo - ma una ragione sostanziale,
strettamente connessa al principio della riserva di legge sancito dal
medesimo art. 25, secondo comma, Cost.
La disposizione costituzionale in parola demanda il potere di
normazione in materia penale, in quanto incidente sui diritti
fondamentali dell'individuo (e, in particolare, sulla libertà
personale), a una legge di diretta matrice parlamentare, oppure a un
atto avente forza di legge, comunque connesso all'intervento
parlamentare, giacchè proprio al «soggetto-Parlamento» (sentenze n.
5 del 2014, n. 394 del 2006), che incarna la rappresentanza politica
della Nazione (sentenze n. 394 del 2006 e n. 487 del 1989), spettano
le scelte di politica criminale, con i relativi delicati
bilanciamenti tra diritti e interessi contrapposti.
Come del resto chiarisce una costante giurisprudenza
costituzionale (tra le molte, sentenze n. 46 del 2014 e, ancora, n.
394 del 2006), questo principio impedisce alla Corte costituzionale
sia di creare nuove fattispecie criminose o di estendere quelle
esistenti a casi non previsti, sia di incidere in peius sulla
risposta punitiva o su aspetti comunque attinenti alla punibilità
(di recente, ex multis, sentenza n. 37 del 2019; ordinanze n. 219 del
2020, n. 282 e n. 59 del 2019), salve specifiche eccezioni, che
assicurano la dovuta ampiezza del controllo di legittimità
costituzionale, ma non vulnerano il principio costituzionale della
riserva di legge (tra le più recenti, sentenze n. 189 e n. 155 del
2019).
Sicchè, una volta stabilito che anche le norme concernenti
variazioni in peius del trattamento in fase di esecuzione della pena
possono attenere alla "sostanza" della sanzione penale, deve
riconoscersi che tali norme - senza effetto retroattivo - possono
essere adottate unicamente mediante il ricorso alla legge in senso
formale, o agli atti aventi forza di legge. Per quel che qui
direttamente rileva, non possono perciò derivare da interventi di
questa Corte.
Saranno naturalmente riferibili anche alla materia in esame le
eccezioni al divieto di interventi in malam partem, che la
giurisprudenza costituzionale ha progressivamente individuato, nella
prospettiva di superare l'esistenza, nell'ordinamento, di "zone
franche" dal controllo di legittimità costituzionale. Perciò, anche
in quanto sollevate in relazione alle disposizioni di ordinamento
penitenziario dotate delle specifiche qualità ora in esame, non sono
in principio inammissibili questioni di legittimità costituzionale
incentrate sull'asserita irregolarità del loro procedimento di
produzione (in relazione alle norme penali, ex multis, sentenze n.
189 e n. 37 del 2019), così come non sussistono ostacoli alla
sindacabilità, anche nel settore dell'ordinamento penitenziario, di
"norme di favore" (analogamente, ex multis, sentenze n. 155 e n. 40
del 2019) e di norme che contravvengono ad obblighi di matrice
sovranazionale (sentenza n. n. 37 del 2019 e ordinanza n. 219 del
2020).
L'ammissibilità di questioni del genere, sotto il particolare
profilo della rilevanza, deriverebbe, anche riguardo alla materia in
esame, dai rilievi che questa Corte ha da tempo sviluppato, a partire
dalla sentenza n. 148 del 1983, nel trattare dei rapporti tra
decisioni in malam partem e concreta applicabilità della disciplina
di risulta nell'ambito del giudizio principale.
6.- Alla luce di tutto quanto detto, emerge con nettezza la
soluzione delle questioni sollevate nel presente caso.
La disciplina della liberazione anticipata è istituto del
diritto penitenziario riconducibile alla dimensione sostanziale del
trattamento punitivo, poichè incide direttamente sulla durata della
pena detentiva, e la riduce in misura rilevante, comportando
un'anticipata scarcerazione del condannato ammesso ad avvalersene. La
stessa conclusione vale con riferimento alla disciplina della revoca
del beneficio, che, finanche dopo l'effettiva liberazione, può
trasformare in un prolungamento dell'esecuzione carceraria la
condizione di libertà conseguita, in precedenza, mediante la
concessione del beneficio stesso.
Mentre sarebbe concepibile un intervento legislativo volto ad
ampliare il novero dei casi di revoca della liberazione anticipata -
salvi i limiti imposti allo stesso legislatore dal divieto di
applicazione retroattiva di una disposizione con effetti deteriori
sul trattamento punitivo - altrettanto non può dirsi per
l'intervento additivo di questa Corte, che l'ordinanza di rimessione
in esame sollecita.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 54, comma 3, della legge 26 luglio 1975, n.
354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle
misure privative e limitative della liberta'), sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di sorveglianza di Bologna, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA