1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 371 ORDINANZA 15 - 22 dicembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ritenuta violazione dei principi sul riparto della giurisdizione ordinaria ed amministrativa - Questione gia' dichiarata non fondata - Manifesta infondatezza. - D.l. 23 maggio 2008, n. 90 (convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123), art. 4. - Costituzione, art. 103, primo comma. (010C0928) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, promosso dal Tribunale ordinario di Napoli nel procedimento
vertente tra il Consorzio unico di bacino delle Province di Napoli e
Caserta - Articolazione territoriale Ce/2 (già Consorzio GEDECO
s.p.a.) e la Di Gennaro s.p.a., con ordinanza del 1° dicembre 2009,
iscritta al n. 163 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Napoli in composizione
monocratica, con ordinanza del 1° dicembre 2009, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 4 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, per violazione dell'articolo 103, primo comma, della
Costituzione;
che il giudice remittente premette che il ricorrente Consorzio
unico di bacino delle Province di Napoli e Caserta «Articolazione
Territoriale Ce/2 (già Consorzio GEOECO s.p.a»), aveva convenuto in
giudizio la Di Gennaro s.p.a. proponendo opposizione a decreto
ingiuntivo;
che, in particolare, a sostegno dell'opposizione si eccepiva il
difetto di giurisdizione del giudice adito;
che il decreto ingiuntivo era stato chiesto e concesso in
relazione al servizio di conferimento dei rifiuti ingombranti,
rifiuti tessili e plastica;
che, secondo il Tribunale, la norma impugnata - attribuendo tutte
le controversie, comunque attinenti alla complessiva gestione dei
rifiuti, ivi comprese quelle nascenti da comportamenti, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - impedirebbe al
Tribunale stesso di decidere la controversia;
che, per quanto attiene alla rilevanza della questione sollevata,
il giudice a quo sottolinea come l'applicazione della disposizione
censurata, ai fini della risoluzione della questione, «debba
ritenersi pacifica, essendo la data del deposito del ricorso per
decreto ingiuntivo successiva alla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 90 del 2008»; nè rileverebbe che il contratto è
stato concluso molti anni prima, in ragione del principio, consacrato
nell'art. 5 del codice di procedura civile, per cui il momento
determinativo della giurisdizione è fissato con riguardo alla stato
di fatto esistente al momento della proposizione della domanda;
che nell'ordinanza di remissione si sottolinea, altresì, come la
controversia oggetto del giudizio rientrerebbe nell'ambito
applicativo della norma censurata, e dunque nella giurisdizione del
giudice amministrativo, atteso che la pretesa di pagamento trarrebbe
origine da crediti insoluti conseguenti all'espletamento del servizio
di gestione integrata dei rifiuti sanitari;
che, dopo avere ritenuto applicabile la disposizione suddetta, il
remittente osserva che, nel caso in esame, non sarebbe possibile
optare per una interpretazione della norma conforme a Costituzione,
in quanto «la disposizione censurata non consente che una sola
interpretazione (costituzionalmente incompatibile)»; altrimenti «il
giudice non opererebbe più nei limiti di una legittima
interpretazione conforme, bensì si arrogherebbe un potere (quello di
disapplicare una disposizione di legge per l'illegittimità
costituzionale della stessa) che non gli compete, vanificando così
la predisposizione stessa di un sistema accentrato di
costituzionalita'»;
che, alla luce di tali rilevi, il remittente ritiene che l'art. 4
in questione avrebbe un carattere onnicomprensivo e generale,
operando la devoluzione della giurisdizione al giudice amministrativo
per "tutte le controversie" concernenti l'azione di gestione dei
rifiuti, sulla base dell'esistenza di un «generico collegamento tra
la controversia e l'azione amministrativa di gestione dei rifiuti,
vincolo la cui sufficienza è ben evidenziato dall'impiego
dell'avverbio "comunque"»;
che, più in particolare, si afferma come la norma in esame si
riferisca «a tutte le controversie concernenti l'azione di gestione
dei rifiuti posta in essere dalla pubblica amministrazione, senza
operare alcuna distinzione o precisazione»;
che, ad avviso del giudice a quo, il richiamo alla «globalità
dell'attività della pubblica amministrazione in materia di gestione
dei rifiuti», nonchè la precisazione che tale attività «rileva
anche se posta in essere con comportamenti materiali», renderebbe
evidente come la giurisdizione del giudice amministrativo sussista
anche qualora l'azione di gestione dei rifiuti sia posta in essere
dalla pubblica amministrazione con meri comportamenti materiali,
cioè «con comportamenti che non siano riconducibili - nemmeno
mediatamente - all'esercizio di poteri autoritativi»;
che, in definitiva, conclude il remittente, l'intenzione del
legislatore sarebbe stata quella di attribuire alla cognizione del
giudice amministrativo la totalità delle controversie attinenti
all'attività posta in essere nel campo della gestione di rifiuti;
che il giudice a quo afferma, inoltre, di non ignorare
l'esistenza di un indirizzo giurisprudenziale (è richiamata la
sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio, Roma, prima
sezione, 18 febbraio 2009, n. 1655), che ha fatto propria una
interpretazione costituzionalmente orientata della norma, secondo cui
«sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti seppure posta in essere
con comportamenti dell'amministrazione pubblica», purchè sussista
l'esercizio di un potere pubblico;
che, in questa prospettiva, sarebbero escluse dalla giurisdizione
amministrativa le questioni aventi ad oggetto il mero accertamento di
diritti di carattere patrimoniale, che non abbiano un'incidenza
sull'azione amministrativa di gestione dei rifiuti;
che il remittente afferma di non condividere tale
interpretazione, in quanto «una volta appurata l'esistenza di una
univoca corrispondenza tra il testo di legge ed il significato che ne
è ricavabile, risulta evidente come non sia praticabile una diversa
opzione ermeneutica, che distingua in particolare tra controversie
attinenti a comportamenti riconducibili all'esercizio dei poteri
autoritativi dell'amministrazione (devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo) e controversie invece
totalmente estranee all'esercizio di poteri pubblici (da ritenere
quindi attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, tra le
quali quelle relative all'esecuzione di rapporti contrattuali),
atteso che l'attività dell'interprete, in presenza di un inequivoco
dato testuale, non può spingersi al punto da stravolgere il
significato emergente dal testo normativo»;
che, in relazione alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale, nell'ordinanza si sostiene il
contrasto della norma censurata con l'art. 103, primo comma, Cost.;
che il giudice a quo sottolinea come questa Corte abbia affermato
che tale norma costituzionale non ha conferito al legislatore
ordinario un'assoluta e incondizionata discrezionalità
nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla
sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha solamente conferito il potere
di indicare "particolari materie" rispetto alle quali la cognizione
di detto giudice investe anche posizioni di diritto soggettivo; ciò
implicherebbe che «la mera partecipazione dell'amministrazione al
giudizio o il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sè sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» (si
richiamano le sentenze n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007);
che, alla luce di queste premesse, il remittente ritiene che la
norma censurata, fondando un'amplissima devoluzione di materie alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, devoluzione
peraltro sganciata da qualsivoglia collegamento con l'esercizio di
poteri autoritativi della pubblica amministrazione e radicata
piuttosto sulla mera inerenza della controversia alla complessiva
attività di gestione amministrativa di rifiuti, contrasti con il
sistema di riparto della giurisdizione contemplato a livello
costituzionale;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata;
che la difesa statale osserva, infatti, che il riferimento «alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti non necessariamente
comprende tutto ciò che è relativo o soltanto conseguente a tale
azione; anzi, le parole utilizzate fanno propendere per una volontà
del legislatore di limitare la devoluzione della potestà
giurisdizionale all'azione di gestione dei rifiuti, ove il termine
gestione sta a significare la scelta amministrativa di definizione,
regolamentazione, trattamento e destinazione dei rifiuti»;
che la difesa dello Stato aggiunge che non sembra esatto «il
presupposto argomentativo del remittente; nel senso che il termine
"gestione dei rifiuti" non può ricomprendere il pagamento del
corrispettivo del contratto di servizio afferente la gestione
stessa»;
che la stessa difesa osserva come questa Corte, con la sentenza
n. 35 del 2010, abbia confermato quanto sopra esposto, rilevando, in
relazione alla norma censurata, che il riferimento in essa contenuto
ai comportamenti inerenti l'attività di gestione dei rifiuti deve
essere inteso nel senso che vengono in rilievo soltanto i
comportamenti costituenti espressione di potere amministrativo.
Considerato che, con ordinanza del 1° dicembre 2009, il Tribunale
ordinario di Napoli in composizione monocratica, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 4 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, per violazione dell'articolo 103, primo comma, della
Costituzione;
che questa Corte, con la sentenza n. 35 del 2010, scrutinando la
stessa norma oggetto del presente giudizio - dopo avere sottolineato
come l'art. 103 Cost. imponga che la giurisdizione esclusiva verta su
particolari materie in relazione alle quali l'amministrazione
pubblica agisce come autorità e cioè attraverso la spendita di
poteri amministrativi - ha ritenuto che la norma impugnata deve
essere interpretata nel senso che l'espressione «comportamenti», in
essa contenuta, deve essere intesa nel senso che «quelli che
rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i
comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo e
non anche quelli meramente materiali posti in essere
dall'amministrazione al di fuori dell'esercizio di una attività
autoritativa»;
che l'espressione «azione di gestione dei rifiuti» va logicamente
intesa «nel senso che l'attività della pubblica amministrazione deve
essere preordinata alla organizzazione o alla erogazione del servizio
pubblico di raccolta e di smaltimento dei rifiuti»;
che, di conseguenza, nella controversia all'esame del remittente,
venendo in rilievo questioni meramente patrimoniali connesse al
mancato adempimento da parte dell'amministrazione di una prestazione
pecuniaria nascente da un rapporto obbligatorio, «i comportamenti
posti in essere dall'amministrazione stessa non sono ricompresi
nell'ambito di applicazione della norma impugnata, come sopra
interpretata, e rientrano, invece, nella giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria, nella specie correttamente adita»;
che, del resto, lo stesso decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo), abrogando la norma censurata (art. 4 dell'Allegato
4) − con effetti non incidenti sul giudizio a quo − ne ha riprodotto
il contenuto specificando, però, che i comportamenti posti in essere
dalla pubblica amministrazione devono essere «riconducibili, anche
mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere» (art. 13, comma 1,
lettera p);
che, pertanto, la questione sollevata deve essere dichiarata
manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 4 del decreto-legge 23
maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza
nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e
ulteriori disposizioni di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, sollevata, in
riferimento all'articolo 103, primo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Napoli con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 22 dicembre 2010.

Il cancelliere: Fruscella