1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 189 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 2010
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio del 23 marzo 2010 sul ricorso proposto da Greco Carlo ed altra contro Corte dei Conti ed altri. Corte dei conti - Consiglio di Presidenza - Composizione - Previsione che la componente consiliare eletta dai magistrati contabili sia numericamente uguale a quella rappresentativa del Parlamento, in luogo della presenza maggioritaria di magistrati contabili, quantomeno mediante la previsione di un rappresentante in piu' rispetto al numero dei rappresentanti del Parlamento - Incidenza sui principi di autonomia ed indipendenza degli organi giurisdizionali ordinari e speciali - Contrasto con la disciplina prevista dalla Costituzione per il Consiglio Superiore della magistratura. - Legge 4 marzo 2009, n. 15, art. 11, comma 8. - Costituzione, artt. 3, 100, 103, 104 e 108, secondo comma. (010C0511) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 3161 del 2009, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Greco Carlo, rappresentato e difeso dall'avv. Angelo
Clarizia, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, via
Principessa Clotilde n. 2;
Contro la Corte dei conti, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato,
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12; nei
confronti di Della Ventura Piergiorgio, Pasqualucci Furio; e con
l'intervento di ad adiuvandum Associazione Magistrati Corte dei
conti, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Maria Alessandra Sandulli, con
domicilio eletto presso Maria Alessandra Sandulli in Roma, c.so
Vittorio Emanuele II, 349;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del
decreto del Presidente della Corte dei conti del 7 aprile 2009,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - serie
generale - n. 81 del 7 aprile 2009, di convocazione delle elezioni
per la nomina dei rappresentanti del personale di magistratura in
seno al Consiglio di presidenza della Corte dei conti per il
quadriennio 2009/13 e di ogni altro atto presupposto, connesso e
conseguenziale, tra cui la nota del Presidente della Corte dei conti
n. 1067 del 20 aprile 2009;
Impugnato con il ricorso principale del decreto del Presidente
della Corte dei conti del 22 aprile 2009 di differimento delle
elezioni per la nomina dei rappresentanti del personale di
magistratura in seno al Consiglio di presidenza della Corte dei conti
per il quadriennio 2009/13 alla data di sabato 9 maggio 2009 dalle
ore 9 alle ore 21 e domenica 10 maggio 2009 dalle ore 9 alle ore 15;
Impugnato con i primi motivi aggiunti del non conosciuto decreto
del Presidente della repubblica in data 13 maggio 2009 di
costituzione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti;
Impugnato coni secondi motivi aggiunti;
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto ratto di costituzione in giudizio di Corte dei conti;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2009 il
dott. Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con ricorso ritualmente notificato, il ricorrente, Consigliere
presso la sezione giurisdizionale per la Toscana della Corte dei
conti, ha impugnato il provvedimento del Presidente della Corte dei
conti (decreto 7 aprile 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana - serie generale - n. 81 del 7 aprile 2009)
di convocazione per i giorni mercoledì 6 maggio 2009, dalle ore 8
alle ore 20, e giovedì 7 maggio 2009, dalle ore 8 alle ore 14 delle
elezioni per la nomina dei rappresentanti del personale di
magistratura in seno al consiglio di presidenza della Corte dei
conti, per il quadriennio 2009/13.
Il provvedimento è censurato per i seguenti motivi:
a) l'indizione delle consultazioni elettorali in giorni
lavorativi lede l'elettorato attivo dei magistrati contabili, i quali
non potranno esercitare il loro diritto di voto essendo in quei
giorni impegnati nello svolgimento delle funzioni giurisdizionali;
b) le date prescelte, inoltre, pregiudicano anche
l'elettorato passivo in quanto coloro che intendono candidarsi hanno
a loro disposizione solo 28 giorni per la campagna elettorale, mentre
in passato era sempre stato garantito un termine di almeno sessanta
giorni; non si ravvisa, inoltre, nella previsione dei cui all'art.
11, comma 10, secondo periodo, della legge n. 15/2009, alcun vincolo
relativo alla data in cui celebrare le elezioni, posto che la norma
in questione ha previsto il termine del 7 maggio 2009 unicamente per
l'indizione delle elezioni;
c) il decreto impugnato è inoltre illegittimo in quanto
applicativo dell'art. 11, comma 8 della legge n. 15/2009, che ha
modificato la disciplina clan composizione del Consiglio di
Presidenza della Corte dei conti; a questo proposito il ricorrente ha
sollevato eccezione di incostituzionalità asserendo che la nuova
normativa si pone in contrasto con gli artt. 3, 97, 100, 103, 104 e
108 della Costituzione.
Con decreto presidenziale del 23 aprile 2009, l'istanza di misure
cautelari provvisorie è stata rigettata.
Con il primo ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha
impugnato il decreto del 22 aprile 2009 con cui il Presidente della
Corte dei conti ha disposto il differimento delle consultazioni
elettorali alle date di sabato 9 maggio 2009 dalle ore 9 alle ore 21
e domenica 10 maggio 2009 dalle ore 9 alle ore 15.
Avverso tale provvedimento, il ricorrente, oltre a riproporre le
doglianze già volte con il ricorso originario, ha prospettato le
seguenti ulteriori doglianze:
1) il differimento della data delle consultazioni elettorali
continua a pregiudicare l'elettorato passivo dei magistrati della
Corte poichè non è stato garantito un lasso di tempo adeguato per
organizzare la campagna elettorale, sia se si considera, in via di
analogia, quanto previsto dalla legge n. 186/1982, art. 9, comma 2,
sia tenuto conto della prassi, rispettata fino ad ora, di garantire
almeno sessanta gironi per la campagna elettorale;
2) l'illegittimità derivata dalla incostituzionalità
dell'art. 11, comma 8 della legge n. 15/2009, inoltre, trova un
ulteriore sostegno nel parere del Consiglio di Stato del 1º aprile
2009, reso in materia di applicabilità del principio di non
rieleggibilità dei membri elettivi del CSM e degli altri organi di
autogoverno delle magistrature speciali.
L'avvocatura dello Stato si è costituta ed ha depositato una
memoria per chiedere il rigetto dell'istanza cautelare e, nel merito,
del ricorso perchè infondato, stante la manifesta infondatezza delle
eccezioni di costituzionalità proposte.
Con atto di intervento ad adiuvandum, si è costituita
l'associazione magistrati della Corte dei conti sostenendo le ragioni
del ricorrente. Con ordinanza n. 1993 del 2009, il collegio ha
rigettato l'istanza cautelare e ha fissato per la trattazione nel
merito della causa l'odierna udienza.
Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha
impugnato il decreto del Presidente della Repubblica di costituzione
del Consiglio di presidenza della Corte dei conti del 13 maggio 2009,
per illegittimità derivata, ribadendo tutti motivi di ricorso già
in precedenza articolati sia nel ricorso originario che nel primo
ricorso per motivi aggiunti.
Sia la difesa erariale che il ricorrente hanno depositato memorie
per l'udienza, ulteriormente argomentando le loro precedenti difese.
All'odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.
Vengono all'esame del collegio le eccezioni di illegittimità
costituzionale, prospettate dal ricorrente e dalla interveniente
Associazione, dell'art. 11, comma 8 della legge n. 15 del 4 marzo
2009, concernente la costituzione e formazione del Consiglio di
presidenza della Corte dei conti. Esso prevede infatti che:
«8. Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, quale
organo di amministrazione del personale di magistratura, (...) È
composto dal Presidente della Corte, che lo presiede, dal Presidente
aggiunto, dal Procuratore generale, da quattro rappresentanti del
Parlamento eletti ai sensi dell'art. 7, comma 1, lettera d), della
legge 27 aprile 1982, n. 186, e successive modificazioni, e dell'art.
18, comma 3, della legge 21 luglio 2000, n. 205, e da quattro
magistrati eletti da tutti i magistrati della Corte. Alle sedute del
Consiglio, tranne quelle in sede disciplinare, possono partecipare il
segretario generale della Corte ed il magistrato addetto alla
presidenza con funzioni di capo di gabinetto. Qualora, per specifiche
questioni, uno dei due sia designato relatore, lo stesso ha diritto
di voto per espressa delega del Presidente della Corte.».
Il ricorrente ha prospettato eccezioni di costituzionalità della
norma sotto plurimi profili per contrasto con gli artt. 3, 97, 100,
103, 104 e 108 della Costituzione. La maggior parte di esse,
tuttavia, sono a parere di questo collegio irrilevanti o
manifestamente infondate.
Ci si riferisce alla e.d.c. concernente l'assenza della
previsione di requisiti di professionalità per i membri laici,
questione che non è rilevante nel caso in esame e che comunque è
manifestamente infondata posto che, attraverso il richiamo
espressamente operato dal comma 8 dell'art. 11 della legge n. 15/2009
all'art. 7, comma 1 della lettera d) legge n. 186/1982, le specifiche
professionalità dei membri laici continuano ad essere garantite.
Irrilevante è anche l'e.d.c. concernente la partecipazione del
Segretario generale, con diritto di voto, per i procedimenti che non
hanno natura disciplinare. Nel caso di specie, infatti, non sono
state impugnate deliberazioni alle quali abbia preso parte il
Segretario generale. Irrilevante è infine l'e.d.c. relativa al
«magistrato addetto alla presidenza con funzioni di capo di
gabinetto», prospettata in via meramente ipotetica.
Il ricorrente, infine, ha sollevato una q.d.c. in relazione alla
nuova composizione del consiglio di Presidenza, disciplinata dal
citato art. 11, comma 8, che ha modificato il precedente assetto
disciplinato dall'art. 10 della legge n. 117/1988, come modificato
dalla legge n. 62/2006, i componenti del Consiglio di presidenza
eletti dai magistrati della Corte dei conti diventano quattro (mentre
in precedenza essi erano dieci), ovvero in numero eguale ai membri
laici.
L'eccezione di incostituzionalità in esame, prospettata nel
ricorso e nella memoria del 15 ottobre 2009, poggia sulle seguenti
argomentazioni: la sentenza della Corte Cost. n. 87/2009 ha sancito
la piena equiparazione del CSM ai Consigli di Presidenza delle
magistrature speciali in ordine alla funzione di garanzia che detti
organi devono assolvere al fine di assicurare l'indipendenza dei
magistrati ordinari e speciali. Pertanto, non si ravvisa alcuna
ragionevole motivo per differenziare l'organizzazione e la
costituzione degli organi in esame, in particolare con riferimento
alla percentuale della componente togata in seno ai tre consigli, che
l'art. 104 Cost. fissa nei due terzi, della compagine consiliare, con
esclusione dei membri di diritto, in modo tale che detta componente
sia numericamente preponderante rispetto a quella della componente
laica. L'art. 11, comma 8, dunque, nel prevedere che la componente
elettiva sia di numero eguale alla componente laica, discrimina
ingiustificatamente la condizione dei magistrati della Corte dei
conti rispetto a quella degli altri magistrati amministrativi e
ordinari e si pone in contrasto con il combinato disposto degli artt.
104 e 108 Cost. Infine, stabilire una disciplina diversificata per la
composizione dei rispettivi consigli di Presidenza della giustizia
amministrativa e della Corte dei conti, pur in presenza di numerosi
rinvii recettizi a norme della legge n. 196/1982, viola l'art. 3
della Costituzione con riferimento agli arti. 100 e 103, sia sotto il
profilo della ingiustificata disparità di trattamento dei due ordini
magistratuali che sotto il profilo della ragionevolezza, stanti le
profonde analogie che caratterizzano lo statuto del Consiglio di
Stato e della Corte dei conti.
L'avvocatura dello Stato ha sostenuto, nella sua memoria del 15
ottobre 2009, la manifesta infondatezza delle e.d.c. proposte in
quanto concernenti la struttura dell'organo di autogoverno della
Corte dei conti, il cui assetto, così come già ritenuto dalla Corte
costituzionale (ord. n. 377/1998 e n. 161/1999) si presta ad una
pluralità di soluzioni fra le quali solo il legislatore è
legittimato a scegliere nella sua discrezionalità. Secondo la difesa
erariale, inoltre, i giudici speciali godono delle stesse garanzie
della magistratura ordinaria solo con riferimento alla c.d.
indipendenza funzionale, che ha riguardo al concreto esercizio della
funzione giurisdizionale, mentre non sarebbe possibile invocare
l'applicazione diretta ai giudici speciali delle garanzie previste
dalla Costituzione agli artt. 104-107 Cost. per i giudici ordinari,
poichè le garanzie per la c.d. indipendenza istituzionale delle
magistrature speciali possono essere variamente disciplinate dal
legislatore. La Costituzione, pertanto, ha voluto differenziale i
modelli di indipendenza delle diverse magistrature. L'avvocatura ha
inoltre sottolineato che la componente togata, comprensiva dei membri
elettivi e dei membri di diritto, mantiene comunque la maggioranza
assoluta in seno al Consiglio.
Ad avviso del collegio, la questione di costituzionalità
dell'art. 11, comma 8 della legge n. 15/2009, nella parte in cui
determina in numero di quattro i componenti eletti dai magistrati
della Corte, e cioè in numero uguale ai rappresentati del
Parlamento, è rilevante e non manifestamente infondata nei termini e
per le ragioni che si diranno e che in parte si differenziano
rispetto alla prospettazione della parte ricorrente che si è appena
sopra illustrata, cosicchè essa viene rilevata d'ufficio.
Si ritiene previamente opportuna, al fine di fornire una adeguata
motivazione in ordine alla rilevanza, una rapida esposizione delle
ragioni per cui non si ritiene che le eccezioni preliminari
prospettate dalla avvocatura dello Stato possono essere accolte.
Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, il mancato esame
da parte del giudice remittente delle eccezioni preliminari,
sollevate nel giudizio a quo, non comporta l'inammissibilità della
q.d.c., in presenza di una non implausibile motivazione
dell'ordinanza di rimessione in ordine alla rilevanza e in assenza di
ragioni che rendano evidente la mancanza di rilevanza (Corte
costituzionale, 13 febbraio 2003, n. 47).
Occorre premettere che il ricorso originario è divenuto
improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il provvedimento
con esso impugnato, infatti, è stato sostituto dal decreto del
Presidente della Corte dei conti del 22 aprile 2009, impugnato con il
primo dei motivi aggiunti.
Inoltre, tanto la prima e che la seconda delle doglianze,
originariamente dedotte nel ricorso originario e riproposte nel primo
ricorso per motivi aggiunti, sono da ritenersi improcedibili per
sopravvenuta carenza di interesse. Infatti, a seguito del
differimento della data, le consultazioni elettorali sono state
fissate nei giorni di sabato e domenica, cosicchè nessuna lesione
dell'elettorato attivo è ipotizzabile.
Il ricorrente è carente di interesse anche a far valere, con la
prima delle ulteriori doglianze svolte nel primo ricorso per motivi
aggiunti, il minor tempo concesso ai candidati per svolgere la
campagna elettorale, visto che egli non risulta essersi candidato.
Resta, tuttavia, da esaminare la terza censura di invalidità
derivata per incostituzionalità della norma di legge sulla nuova
composizione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, della
quale il provvedimento di indizione delle elezioni del 22 aprile 2009
fa applicazione, in relazione alla quale il ricorrente ha l'interesse
ad agire, in quanto magistrato in servizio della Corte dei conti,
titolare dell'elettorato attivo.
Le eccezioni, prospettate dalla Avvocatura dello Stato, di
irricevibilità per tardività del secondo ricorso per motivi
aggiunti, con conseguente improcedibilità del primo ricorso per
motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, non possono
inoltre essere accolte. Non vi è prova infatti della effettiva
conoscenza da parte del ricorrente del provvedimento di costituzione
del consiglio di Presidenza del 13 maggio 2009 in data antecedente al
sessantesimo giorno prima della proposizione del ricorso, posto che
nè la pubblicazione dei risultati delle votazioni sulla newsletter
del 15 maggio 2009, pubblicata nel sito istituzionale della Corte dei
conti, nè la diffusione della notizia della registrazione in
bilancio del d.P.R. 13 maggio 2009, tramite posta elettronica sulla
lista di distribuzione dei magistrati della Corte, indicate dalla
Avvocatura come circostanze da cui dedurre l'effettiva conoscibilità
del provvedimento, possono costituire elementi di prova certi e
attendibili della effettiva conoscenza del provvedimento sin dal 15
maggio ovvero dal 25 maggio 2009 da parte del ricorrente, non
essendovi prova che tali comunicazioni fossero a lui specificamente
indirizzate e non trattandosi di strumenti di conoscenza legale.
In conclusione, va ritenuta la rilevanza della q.d.c. dell'art.
11, comma 8, della legge n. 15/2009 prima parte, laddove esso
disciplina la composizione del Consiglio di Presidenza della Corte
dei conti, trattandosi di normativa che ha trovato applicazione nel
provvedimento del 22 aprile 2009, di differimento delle elezioni per
la nomina dei rappresentanti del personale di magistratura in seno al
Consiglio di presidenza della Corte dei conti per il quadriennio
2009/13 nonchè nel provvedimento di costituzione dell'organo,
impugnati entrambi rispettivamente con il primo e il secondo ricorso
per motivi aggiunti e censurati appunto per invalidità derivata
dalla incostituzionalità di detta previsione normativa. Peraltro,
anche in passato la Corte costituzionale, nell'occuparsi di q.d.c.
concernente la disciplina della composizione del Consiglio di
Presidenza della giustizia amministrativa sollevate in giudizi
pendenti dinanzi al Tar ed aventi ad oggetto l'impugnazione
rispettivamente del provvedimento di indizione delle elezioni (C.
cost. ord. n. 377/1998) e di costituzione del Consiglio (C. cost. n.
161/1999), non ha manifestato dubbi sulla rilevanza delle questioni,
anche se poi ha concluso per la loro manifesta inammissibilità per
altre ragioni.
La q.d.c. della norma in esame per contrasto con gli artt. 100,
103 e 108, comma 2, in relazione agli artt. 3 e 104 Costi,
interpretati alla luce della recente giurisprudenza costituzionale
(sent. n. 87/2009), appare non manifestamente infondata.
Rileva in primo luogo il collegio che la questione della
composizione del C.S.M. così come quella dei Consigli di presidenza
delle magistrature speciali è sicuramente fondamentale non solo per
la garanzia della autonomia delle magistrature dagli altri poteri
dello Stato, ma anche per la garanzia della indipendenza dei singoli
giudici, trattandosi di aspetti profondamente connessi tra loro. Non
può negarsi, infatti, che la prospettiva di una sfavorevole
decisione sulla carriera e in particolar modo sulla irrogazione di
una sanzione disciplinare (cfr. sul punto C. cost. sent. n. 87/2009),
decisioni tutte di competenza rispettivamente del CSM o dei consigli
di Presidenza delle magistrature speciali e sulle quali può
evidentemente influire la composizione dell'organo di autogoverno,
può condizionare il magistrato nello svolgimento delle sue funzioni.
La Carta costituzionale, tuttavia, a differenza di quanto ha
fatto per la magistratura ordinaria, per la quale la composizione
dell'organo di autogoverno è stata regolamentata dall'art. 104 Cost.
ponendo stringenti limiti al legislatore ordinario, per le
magistrature speciali non ha disciplinato tale profilo, rimettendolo
al legislatore ordinario.
Infatti, la garanzia della indipendenza delle magistrature
speciali e dei giudici che ne fanno parte, è stata affidata dagli
artt. 100, comma 3, e 108, comma 2, cost. alla legge, la quale deve
«assicurare» - e significativamente l'espressione «assicura» è
ribadita in entrambe le disposizioni - tale indipendenza ovvero deve
predisporre strumenti adeguati a garantirla effettivamente.
In sostanza, se da un lato, la Costituzione non si è limitata
alla mera previsione della necessità, sul piano formale, della fonte
legislativa per la disciplina della indipendenza delle magistrature
speciali, lasciando piena libertà al legislatore quanto al contenuto
di tale disciplina, ma ha anche previsto che la legge debba
effettivamente garantire tale indipendenza, dall'altro non ha voluto
fornire un preciso modello al quale il legislatore dovesse
uniformarsi, ma gli ha unicamente posto un vincolo finalistico,
quello appunto di «assicurare» tale indipendenza.
In tal modo, si consente un sindacato - per così dire -
intrinseco e sostanziale della Corte sulla congruità degli strumenti
prescelti dal legislatore rispetto al fine da realizzare.
Ne consegue che, qualora vi siano più soluzioni tutte idonee a
garantire il perseguimento di tale fine, debba essere fatta salva la
discrezionalità del legislatore, ad esso non potendosi sostituire la
Corte con il suo sindacato. A tali conclusioni è giunta, in due
occasioni, la Corte costituzionale proprio in relazione a q.d.c.
sollevate circa la composizione del Consiglio di Presidenza della
giustizia amministrativa (ord. n. 377/1998 e n. 161/1999).
Solo qualora la scelta del legislatore si riveli non in grado di
assicurare l'indipendenza della magistratura speciale, essa deve
essere ritenuta incostituzionale, come peraltro è avvenuto in
diverse occasioni sia a proposito della precedente composizione del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti che della mancata
costituzione dell'organo di autogoverno della magistratura militare
(cfr. C. cost. n. 230/1987 e 266/1988).
Il sindacato di costituzionalità sulla congruità delle scelte
del legislatore ordinario rispetto al perseguimento del fine posto
dalla Costituzione pone dunque, in concreto, il problema della
individuazione dei parametri ai quali far riferimento e, in
particolare, se ed entro quali limiti la disciplina costituzionale
della magistratura ordinaria e del suo organo di autogoverno possa
costituire un punto di riferimento a questi fini.
Secondo l'avvocatura dello Stato, come si è detto, le garanzie
dettate dalla Costituzione a presidio della c.d. indipendenza
istituzionale (attinente cioè alla organizzazione della
magistratura), di cui agli artt. 104-107 Cost., non sarebbero
applicabili alle magistrature speciali. Di conseguenza, a differenza
di quanto avviene in relazione alla c.d. indipendenza funzionale
(concernente l'esercizio concreto della giurisdizione da parte dei
singoli magistrati) non esisterebbero mai, in questo campo, scelte
costituzionalmente obbligate.
Di contro, come pure si è visto, il ricorrente sostiene che,
dopo la sentenza n. 87/2009 della C. Cost., sia stata sancita la
piena equiparazione del CSM e degli organi di autogoverno delle
magistrature speciali, cosicchè essi dovrebbero essere disciplinati
in modo omogeneo, in particolare con riferimento alla presenza della
componente togata elettiva.
Ad avviso del collegio, non è possibile completamente
condividere la tesi del ricorrente, secondo cui il modello descritto
dall'art. 104 Cost. per il C.S.M. dovrebbe necessariamente valere per
gli organi di autogoverno delle magistrature speciali, nonostante
fino ad ora il legislatore si sia in tal senso orientato. In tal
modo, infatti, verrebbe eccessivamente limitata la discrezionalità
attribuita dall'art. 108 Cost. al legislatore.
D'altro canto, nemmeno pare condivisibile l'opposta tesi della
avvocatura dello Stato, perchè essa sostanzialmente finisce per
esautorare la Corte costituzionale del sindacato sulla congruità
delle scelte del legislatore rispetto al fine posto dalla
Costituzione (di assicurare l'indipendenza dei giudici speciali),
lasciandogli libertà assoluta.
La soluzione, dunque, ad avviso del collegio, va rinvenuta
prendendo spunto dalla recente giurisprudenza costituzionale e, in
particolare, dalla già più volte menzionata sentenza n. 87/2009, la
quale ha nitidamente disegnato i rapporti tra l'art. 108 e 104 Cost.
Si tratta della sentenza con la quale è stata ammessa anche nel
procedimento disciplinare dei magistrati amministrativi la difesa da
parte di avvocati del libero foro. In quell'occasione, la Corte
costituzionale ha affermato che, pur essendo l'indipendenza della
magistratura ordinaria e quella delle magistrature speciali regolate
da norme costituzionali diverse (rispettivamente l'art. 104 e 108
Cost.), il principio della indipendenza dei magistrati sia ordinari
che speciali è un principio generale e costituisce una delle
garanzie del corretto svolgimento della funzione giurisdizionale
complessivamente intesa, esercitata cioè sia dalla magistratura
ordinaria che dalle magistrature amministrativa e contabile.
Pertanto, nella stessa sentenza n. 87/2009, la Corte ha precisato
che, pur potendo il legislatore articolare diversamente l'ordinamento
delle singole giurisdizioni, devono tuttavia essere rispettati i
«principi costituzionali comuni» posti a presidio della indipendenza
delle varie magistrature. Per tale ragione, la Corte ha ritenuto che,
nonostante il procedimento disciplinare dei magistrati amministrativi
abbia natura amministrativa e non giurisdizionale, dovesse essere
comunque garantita anche ai magistrati amministrativi la possibilità
di avvalersi, nel procedimento disciplinare, di un avvocato del
libero foro, al fine di assicurare loro una piena indipendenza
attraverso il ricorso ad un'efficace difesa.
Come si nota, la sentenza n. 87/2009, se da un lato non ha - come
ha invece sostenuto il ricorrente - affermato la piena equiparazione
sotto il profilo organizzativo tra C.S.M. e i consigli di Presidenza
della giustizia amministrativa e della Corte dei conti, occupandosi
di altri profili, ha tuttavia affermato l'importante principio della
necessità di assicurare, al di là delle differenze organizzative e
ordinamentali, lo stesso grado di indipendenza sia ai magistrati
ordinari che a quelli amministrativi (quindi anche contabili), e a
tal fine ha fatto riferimento a «principi costituzionali comuni» cui
il legislatore deve uniformarsi, pena la violazione dell'art. 108
Cost.
Muovendo da questa sentenza, il collegio ritiene dunque che nelle
norme costituzionali dedicate alla magistratura ordinaria, e quindi
in particolare nell'art. 104 Cost., possano di volta in volta essere
rinvenuti dei «principi costituzionali comuni», posti a presidio
dell'indipendenza della magistratura sia ordinaria che speciale, che
rilevino quanto meno in negativo, quale limite per il legislatore
ordinario quando si occupa delle magistrature speciali.
In questa linea sembra essersi posto di recente il Consiglio di
Stato, il quale, in sede consultiva, ha affermato che il principio
della non rieleggibilità dei membri elettivi del C.S.M., di cui
all'art. 104 Cost., ult. comma, debba valere anche per le
magistrature speciali, trattandosi di un principio generale
dell'autogoverno della magistratura (cfr. Cons. St., sez. I, 1°
aprile 2009, n. 954).
Resta dunque da verificare se dall'art. 104 Cost. possa trarsi un
principio comune concernente anche la composizione degli organi di
autogoverno delle magistrature ordinaria e speciali e che possa
fungere da parametro di legittimità costituzionale delle scelte del
legislatore in questo ambito.
A tal fine appare importante procedere ad esaminare la
composizione del Consiglio Superiore della magistratura, come
descritta dai commi 3 e 4 dell'art. 104 Cost.
La composizione del Consiglio Superiore della magistratura
prevede, come è noto, la presenza di membri di diritto e componenti
elettivi, i quali sono per i due terzi eletti dai magistrati mentre
per un terzo sono eletti dal Parlamento in seduta comune.
Naturalmente due dei tre membri di diritto (vi rientra infatti
anche il Presidente della Repubblica che presiede il Consiglio) sono
togati (ci si riferisce al Primo Presidente e al Procuratore generale
della Corte di cassazione), così come lo sono i componenti eletti
dalla magistratura, tuttavia la distinzione tra componenti togati e
laici non è presa espressamente in considerazione dalla norma, la
quale invece distingue i consiglieri in base alle forme di
designazione (di diritto o elettiva) e, all'interno della componente
elettiva tra gli eletti da parte dei magistrati e gli eletti dal
Parlamento in seduta comune. Tale distinzione è ulteriormente
marcata dal fatto che il limite minimo di rappresentanza elettiva
della componente magistratuale (i due terzi) è calcolato non sul
totale dei componenti del Consiglio (comprensiva di quelli di
diritto) ma sul totale dei soli componenti elettivi. Il quarto comma
dell'art. 104 Cost., infatti, espressamente dice che «gli altri
componenti», oltre a quelli di diritto, «sono eletti per due terzi da
tutti i magistrati (...) e per un terzo dal Parlamento (...)». È
possibile dunque dire che l'art. 104 Cost. intende garantire
l'indipendenza della magistratura assicurando la prevalenza in seno
al Consiglio non della componente togata complessivamente intesa,
comprensiva dei membri togati di diritto, ma della componente togata
eletta dai magistrati. Ad essa solo, infatti, si riferisce il limite
dei due terzi.
Tale conclusione appare peraltro in linea con la diversa funzione
della componente togata di diritto e quella elettiva in seno
all'organo di autogoverno.
Infatti, mentre la presenza dei membri di diritto assolve a
funzioni prevalentemente istituzionali, solo la componente elettiva
può dirsi effettivamente rappresentativa del corpo elettorale
costituito da tutti i magistrati.
Tale profilo appare di particolare rilievo posto che la stessa
nozione di «autogoverno», ancorchè utilizzato in senso atecnico nel
caso del Consiglio Superiore della magistratura e dei Consigli di
Presidenza delle magistrature speciali, per la presenza anche di
membri laici, evoca comunque, anche etimologicamente, l'esistenza di
una relazione di rappresentatività tra governanti e governati.
Alla luce di tutte queste considerazioni, ritiene questo collegio
che dall'art. 104, commi 3 e 4, cost. possa trarsi il principio della
necessaria prevalenza numerica della componente eletta dai magistrati
rispetto alla componente eletta dalle forze politiche, prevalenza
numerica che può esprimersi in varie modalità e con la previsione
di diverse percentuali tra le varie componenti, con il limite
comunque del riconoscimento di almeno un rappresentante in più alla
componente eletta dai magistrati.
Tale principio, per la sua rilevanza al fine di effettivamente
garantire la rappresentatività dell'organo e dunque l'indipendenza
dei magistrati, va ritenuto, secondo l'espressione usata dalla
sentenza n. 87/2009, un «principio costituzionale comune» applicabile
anche al Consiglio di Presidenza della magistratura della Corte dei
conti.
Infatti, sia nel caso del C.S.M. che dei consigli di Presidenza
della magistrature speciali, l'esistenza di una relazione di
rappresentatività, quantomeno con la maggioranza dei componenti
elettivi dei detti organi, appare un elemento imprescindibile perchè
essi possano effettivamente «assicurare» - per usare la stessa
espressione degli artt. 100 e 108 Cost. l'autonomia e l'indipendenza
delle varie magistrature.
In conclusione, senza arrivare ad affermare che debba sempre
essere rispettata l'identica distribuzione, in termini percentuali,
tra le varie componenti consiliari, prevista dall'art. 104 Cost., il
che priverebbe il legislatore della sua discrezionalità nella scelta
sui modi per assicurare l'indipendenza delle magistrature speciali,
conferita dall'art. 108 Cost., è possibile tuttavia ricavare
dall'art. 104 Cost., un principio di garanzia minimale secondo il
quale deve essere comunque garantita, almeno, la maggioranza dei
componenti togati eletti dai magistrati, nel caso di specie della
Corte dei conti, in seno al Consiglio. Dunque, sotto questo profilo
l'ari 108, comma 3, Cost. deve essere letto in combinato disposto con
l'art. 104, commi 2 e 3, Cost. In questo modo esso può costituire un
parametro sostanziale per la valutazione delle scelte del
legislatore, indicando, almeno sotto il profilo delle garanzie minime
di tutela della indipendenza delle magistrature speciali, una
soluzione costituzionalmente obbligata: la previsione di almeno un
componente eletto dai magistrati in più rispetto ai rappresentanti
del Parlamento.
Così ricostruito il quadro costituzionale di riferimento, non
può non dubitarsi della legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 8 della legge n. 15/2009, poichè nel prevedere che il numero
dei componenti eletti da tutti i magistrati della Corte dei conti sia
uguale a quello dei rappresentanti del Parlamento, non rispetta tale
principio e dunque gli artt. 100, 103, 108 e 104, letti alla luce
della sopracitata giurisprudenza costituzionale, non garantendo la
prevalenza della componente togata elettiva in seno al Consiglio.
Si potrebbe obiettare, come infatti fa l'Avvocatura dello Stato,
che la componente togata nel suo complesso (formata anche dai membri
di diritto) raggiunge comunque la maggioranza assoluta.
Tale obiezione, però, non pare al collegio condivisibile attese
tutte le considerazioni sopra svolte circa la chiarezza della lettera
dell'art. 104 Cost. sul punto e le diverse funzioni svolte dai membri
togati di diritto e quelli togati elettivi, ai quali soltanto è
possibile riconoscere una funzione rappresentativa dei magistrati
elettori. Peraltro, che sia solo la componente togata elettiva ad
essere rappresentativa dei magistrati della Corte dei conti è stato
incidentalmente affermato anche dal Consiglio di Stato nel parere
sopra menzionato. Infatti, a proposito della riduzione da 10 a 4 dei
componenti eletti dai magistrati della Corte dei conti, il Consiglio
di Stato ha sostenuto che l'innovazione impone di ritenere che ora la
rappresentanza dei quattro componenti elettivi sia promiscua, ovvero
unitaria, e non più ripartita per qualifica, come avveniva in
precedenza.
In conclusione, alla luce di tutto quanto si è detto, il
collegio non può non dubitare della legittimità costituzionale di
una scelta legislativa che proponga per la magistratura contabile un
modello del tutto incompatibile con il principio, che si ricava
dall'art. 104 Cost., e che per le ragioni sopra esposte va applicato
anche alle magistrature speciali, della necessaria presenza
quantomeno maggioritaria della componente consiliare eletta dai
magistrati rispetto alla componente laica designata dal Parlamento.
Non pare inoltre infondata la questione di costituzionalità
della norma in esame per contrasto con l'art. 3 Cost., poichè
introduce una irragionevole disparità di trattamento a discapito
della magistratura contabile rispetto a tutte le altre magistrature,
così introducendo un vulnus nella sua indipendenza.
Sotto questo profilo e per tutte le ragioni sopra svolte, deve
essere rimessa alla Corte costituzionale la q.d.c. dell'art. 11,
comma 8 della legge n. 15/2009, per contrasto con gli artt. 100, 103
e 108, comma 2, in relazione agli artt. 3 e 104 Cost., nella parte in
cui prevede che la componente consiliare eletta dai magistrati
contabili sia numericamente uguale a quella rappresentativa del
Parlamento e non sia garantita la presenza maggioritaria dei
rappresentati dei magistrati della Corte dei conti in seno all'organo
di autogoverno, quanto meno mediante la previsione di un
rappresentante in più rispetto al numero dei rappresentanti del
Parlamento.
Gli atti vanno pertanto rimessi alla Corte costituzionale e il
presente giudizio va sospeso ai sensi di legge.
La presente ordinanza dovrà essere notificata, ai sensi l'art.
23 della legge n. 87 del 1953, a cura della segreteria, alle parti in
causa nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri. L'ordinanza
deve inoltre essere comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma,
sez. I, visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953, rimette gli atti
alla Corte costituzionale e sospende il presente giudizio.
Manda alla segreteria per le notificazioni e gli incombenti di
legge.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 28
ottobre 2009.

Il Presidente: Giovannini


Il consigliere: Martino


Il primo referendario estensore: Maddalena