1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 6-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 397 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 1993- 7 giugno 1994
N. 397 Ordinanza emessa il 6 maggio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 7 giugno 1994) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Battiati Alfredo ed altre contro il comune di Catania. Regione Sicilia - Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' - Proroga dell'efficacia dei vincoli di inedificabilita' gia' scaduti, previsti dagli strumenti urbanistici generali, fino all'adozione dei provvedimenti di revisione e, comunque, fino alla data del 31 dicembre 1993, indipendentemente dalla scadenza originariamente stabilita dall'atto che li ha imposti - Disciplina retroattiva di rapporti di durata in senso sfavorevole agli interessati - Impossibilita', in seguito alla contestata ulteriore proroga, di considerare ancora "transitori" i vincoli - Incidenza sul principio di ragionevolezza e sul diritto di proprieta' - Riferimento a sentenza della Corte costituzionale (n. 186/1993) di non fondatezza, ma in diverso contesto, di analoga questione. (Legge regione Sicilia 12 gennaio 1993, n. 9, art. 6, settimo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (094C0749) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 6-7-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 45/1990,
proposto dai signori Battiati Alfredo, Battiati Impallomeni Maria,
Battiati Russo Maria ved. Pastanella e Battiati Grazia in Zappalà,
rappresentati e difesi dall'avv. Gaetano Tafuri, presso il cui studio
in Catania, via Umberto n. 269 sono elettivamente domiciliati, contro
il comune di Catania, in persona del sindaco pro-tempore
rappresentato e difeso dall'avv. Santo Santonocito, elettivamente
domiciliato presso gli uffici dell'avvocatura comunale in Catania
piazza Verga n. 7, per l'annullamento:
del provvedimento n. 786 del 4 ottobre 1989 del sindaco di
Catania con il quale si denega concessione edilizia sul presupposto
che il vincolo di inedificabilità gravante sull'area dei ricorrenti,
quantunque decaduto per decorrenza del termine di efficacia, è stato
prorogato dall'art. 6, comma settimo della l.r. 9 del 12 gennaio
1993;
di tutti gli atti prodromici e relativi al procedimento;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 6 maggio 1993 il
referendario dott.ssa Paola Puliatti;
Uditi, l'avv. Gaetano Tafuri per i ricorrenti e l'avv. Santo
Santonocito per il comune intimato;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
I ricorrenti, proprietari pro-indiviso di un terreno esteso mq.
4.500 circa, sito in Catania, in data 18 marzo 1981, presentarono
istanza per il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione
di uno stabile di civile abitazione.
Con determinazione sindacale 796 del 25 novembre 1982, pendente il
giudizio promosso sul silenzio-rifiuto formatosi, venne rigettata la
suddetta istanza. L'adito t.a.r., con sentenza n. 1670/1985 annullò
il provvedimento di diniego per inesistenza del vincolo e difetto di
motivazione.
In appello, veniva confermato l'annullamento, ma per decadenza dei
vincoli. Nonostante il proposto ricorso per l'esecuzione del
giudicato, il comune di Catania, con provvedimento n. 786 del 4
ottobre 1989, nuovamente disponeva il diniego di concessione, ai
sensi dell'art. 4, lett. b), della legge n. 10/1977, richiamata
dall'art. 1 della l.r. n. 65/1981.
Con il ricorso proposto viene impugnato il provvedimento negativo
deducendosi, con un primo articolato motivo, la violazione dell'art.
1 della l.r. 5 novembre 1973, n. 38, e degli artt. 1, 2 e 5 della
legge 19 novembre 1968, n. 1187, nonchè dell'art. 1 della legge 30
novembre 1973, n. 756; l'eccesso di potere per difetto di presupposto
e vincolo; la falsa applicazione dell'art. 4, ottato comma, lett. b),
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come richiamato dall'art. 1 della
l.r. 11 aprile 1981, n. 65 ed infine, la violazione dell'art. 2 della
l.r. n. 65/1981.
Sostengono i ricorrenti che, a seguito della sentenza n. 55/1968,
con cui la Corte costituzionale pronunciò l'illegittimità degli
artt. 7, nn. 2) e 3) e 40 della legge urbanistica n. 1150 del 17
agosto 1942, nella parte in cui non prevedono un indennizzo per i
vincoli con carattere espropriativo contenuti nei piani regolatori
generali, il legislatore è intervenuto fissando il termine di durata
dei vincoli, individuato, nell'ambito della regione siciliana in
dieci anni, (art. 1 della l.r. 10 novembre 1973, n. 38).
Non essendo intervenuto, entro il decennio dall'approvazione del
p.r.g. di Catania, nè piano particolareggiato nè piano di
lottizzazione, e tenuto conto che l'art. 6 del p.r.g. di Catania
prevede espressamente che i vincoli di inedificabilità decadono
trascorsi cinque anni dall'approvazione, i ricorrenti ne deducono che
i vincoli insistenti sull'area di loro proprietà sono divenuti
inefficaci dal 28 giugno 1974, o dal 1 dicembre 1978, o, al più, dal
28 giugno 1979.
L'amministrazione avrebbe perciò dovuto esaminare il progetto da
loro allegato all'istanza di concessione edilizia del 18 marzo 1981
al lume degli standard urbanistici vigenti e autorizzare la
costruzione. Nè potrebbe trovare applicazione l'art. 4, u.c., della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, come richiamato dall'art. 1 della l.r.
11 aprile 1981, n. 65, giacchè, se l'area, già destinata dallo
strumento urbanistico precedente all'edilizia residenziale, perde
quella destinazione per effetto di un vincolo di inedificabilità,
una volta decaduto questo, diviene edificabile secondo la sua
naturale vocazione.
In via subordinata, i ricorrenti sollevano eccezione di
incostituzionalità dell'art. 4, ottavo comma, lett. b), della legge
n. 10/1977, richiamato dall'art. 1 della l.r. 11 aprile 1981, n. 65,
per violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione. La norma
denunciata, che prescrive l'inedificabilità fino all'adozione di
nuovi strumenti urbanistici, se dovesse ritenersi applicabile nella
specie, determinerebbe sostanzialmente il perpetuarsi dei vincoli
(decaduti) a tempo indeterminato.
Nelle more del giudizio è intervenuto l'art. 2 della l.r. 30
aprile 1991, n. 15, che ha prorogato sino al 31 dicembre 1992
l'efficacia dei vincoli contenuti negli strumenti urbanistici
generali, ancorchè decaduti.
La norma è stata ritenuta costituzionalmente legittima con
recente sentenza (n. 186 del 19-23 aprile 1993), sulla considerazione
che rientra nella discrezionalità legislativa la conferma dei
vincoli derivanti dagli strumenti urbanistici decaduti ed essendo
stata esercitata tale discrezionalità in modo non irrazionale,
tenuto conto delle finalità complessivamente perseguite dalla legge
(l'ordinato sviluppo del territorio come risultato di una serie di
obblighi imposti ai comuni) e della limitazione temporale
dell'ulteriore efficacia dei vincoli.
Senonchè, l'art. 6, settimo comma, della l.r. 12 gennaio 1993, n.
9, ha ulteriormente prorogato l'efficacia dei vincoli previsti dagli
strumenti urbanistici generali fino all'adozione dei provvedimenti di
revisione e, comunque, fino alla data del 31 dicembre 1993,
indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista dall'atto
che li ha imposti.
Per effetto della norma sopravvenuta, dunque, l'area di proprietà
dei ricorrenti risulta ancora sottoposta a vincolo di
inedificabilità. Diviene, pertanto, rilevante, ai fini della
definizione del giudizio in corso, riconsiderare la questione della
costituzionalità della "proroga" dei vincoli urbanistici.
Osserva il collegio che non appare destituito di fondamento il
sospetto di incostituzionalità della norma di cui all'art. 6,
settimo comma, della l.r. n. 9/1993 per contrasto con gli artt. 3,
primo comma, e 42 della Costituzione, anche alla luce dei principi
più volte affermati in subiecta materia dalla Corte costituzionale.
La Corte ha affermato (sentenza n. 92 del 27 ottobre 1982), in
linea di principio, la legittimità della disciplina vigente che
consente la prorogabilità dei vincoli urbanistici, potendo insorgere
esigenze sociali che consigliano in tal senso il legislatore, purchè
la scelta sia sorretta da ragionevolezza.
Con sentenza n. 186/1993, ha poi escluso l'irragionevolezza della
proroga disposta con l'art. 2, primo e secondo comma, della legge 30
aprile 1991, n. 15, della regione siciliana, sia perchè trattasi di
proroga limitata nel tempo, sia perchè la stessa è correlata ad una
serie di obblighi imposti ai Comuni, volti all'aggiornamento e al
miglioramento della pianificazione urbanistica ed alla esecuzione di
opere di urbanizzazione.
Era stato già evidenziato nell'ordinanza di rimessione
pronunciata dal T.A.R.S., sezione di Catania (n. 679 del 12 maggio
1992) come il risultato che consegue dalla disciplina di proroga dei
vincoli consiste in un sacrificio imposto alla proprietà privata
particolarmente gravoso e discriminatorio, considerato che la durata
"naturale" dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo in
Sicilia è doppia rispetto a quanto previsto dalla legislazione
statale (dieci anni anzichè cinque) (art. 1 della l.r. 5 novembre
1973, n. 38).
Il sacrificio sarebbe, inoltre, sproporzionato se confrontata la
vita media di un uomo in relazione alla impossibilità di godere del
bene.
Si era anche osservato che l'ulteriore aggravio derivante dal
vincolo si presenta particolarmente "odioso" e privo di
giustificazione perchè diretto a rimediare alla inattività dei
comuni nell'adempimento dei loro compiti in attuazione degli
strumenti urbanistici generali.
Tuttavia, la Corte costituzionale aveva ritenuto sussistere il
carattere "temporaneo" del vincolo e la ragionevolezza della scelta,
per la preminenza, comunque, dell'interesse pubblico all'ordinato
assetto del territorio, complessivamente perseguito con la legge n.
15/1991.
Osserva il collegio che l'ulteriore proroga, fino al 31 dicembre
1993, disposta con l'art. 6, settimo comma, della l.r. n. 9/1993,
rispetto al quale si sollecita il giudizio di conformità alla
Costituzione, appare destituita di ogni ragionevole giustificazione,
a detrimento del principio di uguaglianza formale sancito dall'art.
3, primo comma, della Costituzione, nonchè del principio di certezza
delle situazioni giuridiche e di tutela del diritto di proprietà.
L'ennesima proroga dei vincoli urbanistici, considerata nella
connessione logica e cronologica con il precedente provvedimento
legislativo di proroga (art. 2 della legge n. 15/1991), si appalesa
sostanzialmente elusiva del precetto della "temporaneita'" dei
vincoli medesimi.
Il concetto di "temporaneita'" deve necessariamente implicare,
affinchè non sia mera enunciazione verbale, che la durata del
vincolo sia ragionevolmente circoscritta, tanto cioè da non
vanificare o compromettere notevolmente la possibilità di godere del
bene o dell'indennizzo, in sua sostituzione, tenuto conto della vita
media di un individuo.
Inoltre, il concetto di "temporaneita'" implica la
"determinatezza" della durata del vincolo; ma tale determinatezza
diviene quanto meno ipotetica, se non del tutto aleatoria, allorchè
si faccia sistematico e ripetuto ricorso alle proroghe di efficacia,
perchè non è dato sapere con sufficiente grado di certezza (nè con
approssimazione), per quanto tempo il bene rimarrà sottratto al
godimento del suo titolare.
Sotto tale profilo, è fortemente sospetta la violazione del
principio di uguaglianza, ma altresì la compromissione della stessa
certezza dei rapporti giuridici, nonchè la violazione delle garanzie
costituzionali del diritto di proprietà, poichè viene sottratto
senza indennizzo, il godimento delle facoltà inerenti al diritto
dominicale, per tempi non ragionevolmente contenuti, nè prevedibili.
Sicchè la questione che si sottopone all'esame della Corte
costituzionale non attiene tanto al profilo (già esaminato) della
prorogabilità dei vincoli urbanistici, quanto ai limiti del potere
di proroga ed alla legittimità del ricorso al differimento ripetuto
di scadenza dei vincoli espropriativi, nonostante che non sia
sorretto tale differimento da sopravvenienze sociali apprezzabili.
Ci si chiede in altri termini, se il principio di ragionevolezza
che giustifica un trattamento normativo differenziato delle
situazioni giuridiche, si possa dire effettivamente rispettato solo
che, nella ponderazione degli interessi, si attribuisca, comunque,
preminenza all'interesse pubblico in gioco (nella specie quello
all'ordinato sviluppo del territorio) a prescindere cioè dalla
valutazione delle ragioni che premono a favore della tutela dei
contrapposti interessi privati, qualunque siano le circostanze di
fatto.
Ma siffatto ragionamento potrebbe condurre all'assurda conclusione
di ritenere giustificati anche vincoli a tempo indeterminato, in ogni
caso sorretti dalla medesima esigenza di tutela del preminente
interesse pubblico al governo del territorio.
Al contrario, ritiene il collegio che il limite alla
discrezionalità del legislatore nella determinazione della durata
dei vincoli vada individuato nel ragionevole "contenimento" degli
stessi entro un limite massimo, solo eccezionalmente superabile, per
effetto di sopravvenienze sociali del tutto straordinarie e non
apprezzabili ex ante, sì da escludere la legittimità del ricorso
ripetuto e ravvicinato a proroghe, rebus sic stantibus.
Si consideri, inoltre, che con la sentenza n. 186/1993, la Corte
costituzionale, occupandosi della legittimità dell'articolo 2 della
l.r. n. 15/1991, aveva ritenuto che le finalità complessive
perseguite dal legislatore di miglioramento dell'assetto del
territorio giustificassero il ricorso alla proroga dei vincoli.
La l.r. n. 9/1993 non appare, viceversa, ispirata da analoghi
intendi, essendo diretta esclusivamente a fronteggiare l'emergenza
determinata dall'inerzia dei comuni nell'adempimento degli obblighi
sugli stessi gravanti in materia urbanistica, protrattasi ben oltre
un decennio, tant'è che cammina la sanzione dello scioglimento dei
consigli comunali per l'ipotesi di inadempimento che si protragga
fino al 31 dicembre 1993.
È solo in correlazione con la previsione di tale ulteriore
termine a provvedere che è stata concepita la proroga di efficacia
dei vincoli urbanistici scaduti, senza che siano state adottate, nel
contesto della legge, altre misure sistematiche volte a realizzare
l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo del territorio.
In conclusione, sussistono le condizioni di rilevanza e non
manifesta infondatezza per emettere ordinanza di rimessione alla
Corte costituzionale della eccezione di illegittimità dell'art. 6,
settimo comma, della l.r. 12 gennaio 1993, n. 9, per violazione degli
artt. 3, primo comma, e 42 della Costituzione.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania (sezione seconda), ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al presidente dell'assemblea
regionale siciliana.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 6 maggio
1993.
Il presidente: DELFA
L'estensore: PULIATTI
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