1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 20 aprile - 23 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Diritti inviolabili o fondamentali - Tutela della salute - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie - Spettanza anche ai soggetti che abbiano subito lesioni o infermita' permanente psico-fisica per essere stati sottoposti a vaccinazione, raccomandata, antimeningococcica - Asserita omessa previsione - Denunciata violazione dei principi di solidarieta', tutela della, anche collettiva salute, e di ragionevolezza - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3 e 32. (T-230129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati), promosso dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nel
procedimento vertente tra il Ministero della salute e N. S. e A. F.,
nella qualità di genitori di A. F., con ordinanza del 30 maggio
2022, iscritta al n. 133 del registro ordinanze 2022 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie
speciale, dell'anno 2022, la cui trattazione è stata fissata per
l'adunanza in camera di consiglio del 19 aprile 2023.
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2023 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 20 aprile 2023

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 30 maggio 2022 (reg. ord. n. 133 del 2022),
la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n.
210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di
tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni
e somministrazione di emoderivati), «nella parte in cui non prevede
che il diritto all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa
legge e alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che
abbiano subito lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni
irreversibili all'integrità psico-fisica, per essere stati
sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata,
antimeningococcica».
2.- La Corte di cassazione riferisce di essere stata investita
del ricorso promosso dal Ministero della salute avverso la sentenza
con la quale la Corte d'appello di Brescia, confermando la pronuncia
assunta in primo grado dal Tribunale ordinario di Cremona, aveva
riconosciuto - sulla base di una interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 - il
diritto all'indennizzo «per la menomazione all'integrità
psico-fisica conseguita alla vaccinazione antimeningococcica»
(precisamente con vaccino «Menjugate») nei confronti di un minore che
a tale profilassi era stato sottoposto in data 20 febbraio 2008.
A seguito della somministrazione, erano state riscontrate
«condizione di sofferenza acuta cerebrale, disturbo disintegrativo
della fanciullezza con modalità subacute», «alterazioni
comportamentali e delle funzioni cognitive», in un minore sano alla
nascita, ma che, dopo il vaccino, presentava «all'età di 21 mesi
età di sviluppo di 10 mesi e, nel prosieguo, all'età di 8 anni
[...] età di sviluppo pari a 3 anni». Il consulente d'ufficio
nominato nel giudizio d'appello aveva escluso che si trattasse di
«autismo primario» e - «pur dando atto dell'insufficienza delle
conoscenze, in materia, di cause e meccanismi patogenetici del
disturbo autistico e della sostanziale mancanza, in letteratura, di
dati relativi ad esiti di reazioni avverse alla vaccinazione in
esame» - aveva riscontrato la «prevalenza e chiarezza, nel minore, di
alterazioni causalmente collegate alla vaccinazione
antimeningococcica somministratagli, in termini di elevata e
qualificata probabilita'».
Con il primo motivo di ricorso, il Ministero della salute
deduceva tuttavia proprio l'erroneità della valutazione operata sul
nesso di causalità; con il secondo motivo, la violazione dell'art.
1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, che contempla la tutela
indennitaria per le sole vaccinazioni obbligatorie; con il terzo
motivo, ancora, lamentava che il giudice d'appello non avesse in
alcun modo tenuto in considerazione le valutazioni tecniche del
consulente dello stesso Ministero.
I genitori del minore, resistendo al ricorso, eccepivano in via
subordinata l'illegittimità costituzionale del menzionato art. 1,
comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui esclude
dall'indennizzo ivi previsto coloro che siano stati sottoposti a
vaccinazione anti-meningococcica.
3.- La Corte di cassazione ritiene di dover muovere, sia pur per
«sintesi», da una ricostruzione delle «disposizioni vigenti in
materia di indennizzo a carico dello Stato per danni conseguenti a
profilassi vaccinale».
L'ordinanza richiama contenuti e finalità della legge n. 210 del
1992. Statuendo all'art. 1, comma 1, che «[c]hiunque abbia riportato,
a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una
autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia
derivata una menomazione permanente della integrità psico-fisica, ha
diritto ad un indennizzo da parte dello Stato, alle condizioni e nei
modi stabiliti dalla presente legge», tale legge, in ossequio agli
artt. 2 e 32 Cost., e dando seguito alla sentenza n. 307 del 1990 di
questa Corte, avrebbe introdotto in favore dei soggetti ivi indicati
una «tutela in termini di sicurezza sociale, con scopo
solidaristico».
Ricorda il rimettente che il citato art. 1, comma 1, è stato
interessato da plurimi interventi di questa Corte, concernenti i
danni conseguenti a vaccinazioni non obbligatorie ma oggetto di
politiche incentivanti. Con la sentenza n. 27 del 1998, in
particolare, la disposizione è stata dichiarata costituzionalmente
illegittima nella parte in cui non prevedeva l'indennizzo anche a
favore della persona sottopostasi a vaccinazione antipoliomielitica
nel periodo in cui, in forza della legge 30 luglio 1959, n. 695
(Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione
antipoliomielitica), la stessa era incentivata, ma non ancora
obbligatoria. Questa Corte affermò infatti che non vi fosse ragione
per differenziare il caso in cui il trattamento sia imposto da quello
in cui il trattamento sia promosso dalla pubblica autorità per
favorirne la diffusione capillare nella società. Una simile
distinzione si risolverebbe, infatti, in un vizio di irrazionalità
della legge, perchè riserverebbe a quanti siano stati indotti a
tenere un comportamento di utilità generale, giustificato da ragioni
di solidarietà sociale, un trattamento deteriore rispetto a quello
previsto per coloro che abbiano invece agito in forza della
«minaccia» di una sanzione.
Con la successiva sentenza n. 423 del 2000, la tutela prevista
dalla legge n. 210 del 1992 è stata poi estesa ai soggetti
sottopostisi alla vaccinazione antiepatite B a partire dal 1983,
ovvero da quando tale profilassi vaccinale è stata fatta oggetto di
raccomandazione.
4.- In punto di rilevanza, osserva la Corte di cassazione che il
minore è stato sottoposto ad una vaccinazione non obbligatoria, ma
che rientrerebbe «nel novero dei protocolli sanitari per i quali
l'opera di sensibilizzazione, informazione e convincimento delle
pubbliche autorita'», in linea anche con i progetti di informazione
previsti dall'art. 7 della legge n. 210 del 1992, «viene reputata
più adeguata e rispondente alle finalità di tutela della salute
pubblica rispetto alla vaccinazione obbligatoria». Si tratterebbe,
infatti, di vaccinazione raccomandata dal «piano Nazionale per la
prevenzione vaccinale già dal 2005/2007 e, a partire dal Piano
Nazionale 2012/2014 tale vaccinazione [sarebbe] addirittura
consigliata per tutti i bambini di età compresa tra i 13 e i 15
mesi, in concomitanza con il vaccino MPR (morbillo, pertosse,
rosolia) e per gli adolescenti non precedentemente immunizzati». Il
vaccino in questione sarebbe inoltre «inserito nei Livelli Essenziali
di Assistenza (cd. L.E.A.) ed è somministrato gratuitamente in tutta
Italia».
Aggiunge il rimettente che sarebbe «notorio» che il vaccino
anti-meningococcico «è consigliato dai pediatri del servizio
sanitario e dalle Aziende sanitarie anche attraverso capillare
informazione alle famiglie sui benefici conseguenti e sul fine di
prevenire l'insorgenza della malattia».
Con riferimento al nesso di causalità, la Corte di cassazione
richiama nuovamente le osservazioni del consulente d'ufficio, il
quale, utilizzando l'algoritmo dell'Organizzazione mondiale della
sanità (OMS), improntato su sei livelli di attribuzione causale, ha
ritenuto pienamente integrato il primo livello, segnalando
«concomitante, improvvisa e brusca comparsa di plurimi sintomi di
sofferenza cerebrale acuta, occorsi immediatamente dopo il vaccino e
di durata maggiore rispetto a quelli di solito osservabili subito
dopo la vaccinazione; concomitanti segni di grave regressione
psicomotoria autistica, assai rapidamente progrediti; disfunzioni
neurologiche di tipo neuromotorio e, successivamente, anomalie
elettroencefalografiche epilettiformi». Tutto ciò ha portato la
Corte d'appello a ritenere che la patologia fosse «causalmente
collegata, in termini di elevata (o qualificata) probabilità logica,
alla vaccinazione antimeningococcica» cui era stato sottoposto il
minore.
5.- Diversamente dalla Corte d'appello, la Corte di cassazione
ritiene però non sperimentabile un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata, stante
l'inequivoco tenore del testo, riferito alle sole «vaccinazioni
obbligatorie», nè potendosi in senso opposto evocare i principi
affermati nella richiamata giurisprudenza costituzionale, che ha
riguardato «peculiari vaccinazioni e profilassi», con la conseguenza
della non estensibilità di tali precedenti al caso di specie, «pena
la sostanziale disapplicazione, ope iudicis, della disposizione
scrutinata».
6.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
evidenzia come il diritto all'indennizzo sia stato esteso da questa
Corte anche a coloro che abbiano patito conseguenze invalidanti per
effetto di vaccinazioni «assunte nell'ambito della politica sanitaria
anche solo promossa dallo Stato». Con la sentenza n. 268 del 2017, in
particolare, sarebbe stato «ridisegna[to], ancora una volta, l'asse
portante della tutela indennitaria» in esame, mediante l'estensione
del perimetro applicativo dell'art. 1, comma 1, anche ai soggetti
danneggiati da vaccinazione antinfluenzale. Confermando quanto già
messo in luce dalla sentenza n. 107 del 2012, questa Corte avrebbe
infatti chiarito che sarebbe del tutto irrilevante la
riconducibilità del comportamento cooperativo dell'individuo ad un
obbligo o a una attività di persuasione, così come, sul versante
passivo, all'intento di evitare una sanzione o di aderire a un
invito. In ogni caso, in presenza di diffuse e reiterate campagne di
comunicazione, si ingenererebbe nei consociati un affidamento
rispetto a quanto consigliato dalle autorità pubbliche, e l'adesione
alla campagna vaccinale sarebbe da ricondursi, al di là delle
particolari motivazioni del singolo, alla salvaguardia della salute
anche collettiva (è richiamata anche la sentenza n. 118 del 2020).
Ricorda poi il rimettente come la distanza tra raccomandazione e
obbligo sarebbe stata ridimensionata anche dalla successiva sentenza
di questa Corte n. 5 del 2018.
A dire del giudice a quo, i principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale sarebbero riferibili anche alla
profilassi preventiva per meningococco, trattandosi di vaccinazione
raccomandata, ovverosia fondata «sull'affidamento, mirato alla
salvaguardia anche dell'interesse collettivo, ingenerato da pervasive
campagne informative di immunizzazione».
Le esigenze di solidarietà sociale e di tutela della salute del
singolo richiederebbero, allora, che sia la collettività ad
accollarsi l'onere del pregiudizio eventualmente patito da coloro che
si siano sottoposti a tale trattamento sanitario, mentre
«costituirebbe, per contro, un vulnus addossare all'individuo
danneggiato il costo del beneficio anche collettivo
dell'immunizzazione».
La disposizione sarebbe altresì lesiva del canone della
ragionevolezza, comportando un'ingiustificata differenziazione tra
quanti si siano sottoposti a vaccinazione in osservanza di un obbligo
giuridico e quanti, invece, si siano ad essa sottoposti ottemperando
alle raccomandazioni delle autorità sanitarie; ciò a fronte del
medesimo rilievo che obbligo e raccomandazione assumerebbero al fine
della tutela della salute collettiva, giacchè, sebbene la tecnica
della raccomandazione esprima maggior attenzione
all'autodeterminazione individuale, e quindi al profilo soggettivo
del diritto alla salute, essa sarebbe pur sempre indirizzata alla
salvaguardia della salute come interesse anche collettivo.

Considerato in diritto

l.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 32 Cost., della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992,
disposizione che riconosce un indennizzo, a carico dello Stato, a
quanti abbiano riportato, «a causa di vaccinazioni obbligatorie per
legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesioni o
infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della
integrità psico-fisica».
La disposizione è censurata nella parte in cui non prevede che
la medesima tutela spetti anche ai soggetti che tali conseguenze
abbiano patito «per essere stati sottoposti a vaccinazione non
obbligatoria, ma raccomandata, antimeningococcica».
2.- Il giudice a quo è chiamato a pronunciarsi sul ricorso
promosso dal Ministero della salute avverso la sentenza con la quale
la Corte d'appello di Brescia, accedendo ad una lettura
costituzionalmente conforme della predetta disposizione, ha ritenuto
che l'indennizzo ivi disciplinato dovesse essere erogato anche a
beneficio di un minore sottopostosi, il 20 febbraio 2008, al vaccino
non obbligatorio «Menjugate».
Riferisce il rimettente che il giudice di secondo grado,
basandosi sulle conclusioni del consulente tecnico d'ufficio, ha
qualificato la patologia insorta nel minore come «causalmente
collegata, in termini di elevata (o qualificata) probabilità logica,
alla vaccinazione antimeningococcica» a questi somministrata.
3.- La Corte di cassazione, tuttavia, non considera questo
elemento sufficiente a dar luogo, nel caso di specie, alla tutela
indennitaria. Ciò per l'inequivoco disposto dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 210 del 1992, che concerne testualmente le sole
«vaccinazioni obbligatorie» e non si presterebbe ad una lettura
costituzionalmente orientata. Nè, aggiunge, un simile esito potrebbe
poggiare sulla giurisprudenza costituzionale che ne ha ampliato
l'ambito di applicazione, ricomprendendovi anche talune vaccinazioni
raccomandate. Trattandosi di giudizi relativi a specifiche
profilassi, la portata di tali pronunce non sarebbe infatti
suscettibile di estendersi, per via interpretativa, ad altri vaccini,
pena la «disapplicazione, ope iudicis, della disposizione
scrutinata».
4.- I principi enunciati in quelle decisioni, ad avviso del
rimettente, condurrebbero tuttavia a dubitare della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992,
nella parte in cui esso omette di apprestare tutela anche nei
confronti dei soggetti danneggiati in modo permanente da una
vaccinazione - quale quella anti-meningococcica - basata
sull'«affidamento, mirato alla salvaguardia anche dell'interesse
collettivo, ingenerato da pervasive campagne informative di
immunizzazione».
Ricorda, infatti, il giudice a quo che, come più volte affermato
da questa Corte, non vi è ragione di differenziare il caso in cui il
trattamento sanitario sia imposto per legge da quello in cui sia
promosso dalla pubblica autorità (sentenza n. 27 del 1998). Pur
essendo obbligo e raccomandazione frutto di concezioni parzialmente
diverse del rapporto tra individuo e autorità sanitarie pubbliche,
oltre che il risultato di diverse condizioni sanitarie della
popolazione di riferimento, quel che rileva, quanto al riconoscimento
del diritto all'indennizzo, è l'obiettivo essenziale che entrambi
perseguono nella profilassi delle malattie infettive: ossia il comune
scopo di garantire e tutelare la salute (anche) collettiva attraverso
il raggiungimento della massima copertura vaccinale (sentenza n. 268
del 2017).
In presenza di specifiche campagne di incentivazione condotte
dalle istituzioni sanitarie, dunque, il generale clima di affidamento
che ne scaturisce rende la scelta adesiva dei singoli, al di là
delle loro particolari e specifiche motivazioni, di per sè
obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell'interesse
collettivo (sentenza n. 107 del 2012). A completamento del «patto di
solidarieta'» tra individuo e collettività in tema di tutela della
salute, è allora doverosa la traslazione in capo alla collettività
degli effetti dannosi che da tale scelta adesiva siano eventualmente
derivati (sentenze n. 118 del 2020 e n. 268 del 2017).
A dire del rimettente, sussisterebbero rilevanti indici che
attraggono la profilassi anti-meningococcica nel novero di quelle
raccomandate nel senso richiesto dalla giurisprudenza di questa
Corte: tale profilassi, infatti, rientrerebbe tra quelle raccomandate
dal piano nazionale vaccini già dal 2005-2007, verrebbe
«consigliata» ai bimbi di età compresa tra i tredici e i quindici
mesi e agli adolescenti non precedentemente immunizzati a partire dal
piano nazionale vaccini 2012-2014, risulterebbe esser stata inserita
tra i livelli essenziali di assistenza, sarebbe somministrata
gratuitamente in tutto il territorio nazionale, e, infine, sarebbe
notoriamente consigliata dai pediatri e dalle aziende sanitarie
attraverso una capillare informazione.
Sulla scorta di queste acquisizioni, il giudice a quo afferma
che, esattamente come nei vari casi già scrutinati da questa Corte,
anche l'omessa previsione del diritto all'indennizzo per le patologie
irreversibili contratte in occasione della sottoposizione a
vaccinazione anti-meningococcica produrrebbe l'effetto di riversare
sul singolo i costi del beneficio che la collettività ne ha tratto,
in violazione delle esigenze di solidarietà costituzionalmente
fondate sull'art. 2 Cost., del diritto alla salute individuale
tutelato dall'art. 32 Cost., nonchè del canone della ragionevolezza
imposto dall'art. 3 Cost.
5.- Secondo quanto riferisce il rimettente, le questioni di
legittimità costituzionale concernono la profilassi
anti-meningococcica di gruppo C, essendo il vaccino «Menjugate»,
somministrato al minore, utilizzato per prevenire la malattia causata
dal batterio meningococcico di tale gruppo.
Va immediatamente rilevato che, in riferimento a tale specifica
profilassi, il quadro normativo rilevante contiene elementi che il
rimettente non ha preso in considerazione valutando la sussistenza
dei requisiti di accesso al sindacato di costituzionalità. Ciò
determina, secondo quanto si chiarirà, l'inammissibilità delle
sollevate questioni.
6.- La somministrazione della vaccinazione anti-meningococcica,
sia di gruppo B, sia di gruppo C, era stata prevista quale
obbligatoria dal decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale). Nella versione
originaria approvata dal Consiglio dei ministri, queste due
profilassi erano infatti annoverate tra le dodici rese obbligatorie
per i minori di età compresa tra zero e sedici anni (art. 1, comma
1, lettere g e h).
In sede di conversione, intervenuta con legge 31 luglio 2017, n.
119, le vaccinazioni obbligatorie sono state tuttavia ridotte a
dieci, indicate in due appositi elenchi. Il primo è contenuto nel
comma 1 dell'art. 1 ed include le vaccinazioni anti-poliomielitica,
anti-difterica, anti-tetanica, anti-epatite B, anti-pertosse e
anti-Haemophilus influenzae tipo B. Il secondo elenco, contenuto al
successivo comma 1-bis, include i vaccini anti-morbillo,
anti-rosolia, anti-parotite e anti-varicella, e si differenzia dal
primo perchè la obbligatorietà può cessare a seguito di una
attività di monitoraggio specificamente regolata al comma 1-ter.
Tutte tali vaccinazioni - sia quelle del primo, sia quelle del
secondo catalogo - sono espressamente accomunate dall'essere
indirizzate, tra l'altro, ad «assicurare la tutela della salute
pubblica e il mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza
epidemiologica in termini di profilassi e di copertura vaccinale»
(così l'incipit dell'art. 1, comma 1).
Le profilassi espunte dal novero delle iniziali dodici
obbligatorie sono proprio le due anti-meningococciche di gruppo B e
C. Esse, tuttavia, non sono semplicemente eliminate dal testo
dell'art. 1: vengono invece collocate, insieme alle vaccinazioni
anti-pneumococcica e anti-rotavirus, in un ulteriore separato
catalogo, inserito nel comma 1-quater del medesimo art. 1. Tale comma
attribuisce a regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano il
compito, «[a]gli stessi fini di cui al comma 1», di garantirne
l'«offerta attiva e gratuita, in base alle specifiche indicazioni del
Calendario vaccinale nazionale relativo a ciascuna coorte di
nascita».
Dunque, come questa Corte ha già rilevato, le vaccinazioni
contro il meningococco di gruppo B e C, in seguito all'approvazione
della legge di conversione n. 119 del 2017, «non sono più
obbligatorie, ma solo raccomandate» (sentenza n. 5 del 2018). Un
regime, quello della raccomandazione, che peraltro poteva dirsi
sussistente già prima dell'intervento legislativo del 2017.
Riferendosi proprio alle vaccinazioni anti-meningococciche, la
sentenza n. 5 del 2018 ha infatti avuto occasione di ragionare di
«preesistenti» (al decreto-legge) e «ripristinate» (dalla legge di
conversione) raccomandazioni.
Ciò posto, in questa sede rileva particolarmente quanto statuito
dal successivo art. 5-quater del d.l. n. 73 del 2017, inserito a sua
volta in sede di conversione. Richiamando proprio la disciplina
dell'indennizzo sottoposta a censura dal giudice a quo, tale articolo
prevede, infatti, che «[l]e disposizioni di cui alla legge 25
febbraio 1992, n. 210, si applicano a tutti i soggetti che, a causa
delle vaccinazioni indicate nell'articolo 1, abbiano riportato
lesioni o infermità dalle quali sia derivata una menomazione
permanente dell'integrità psico-fisica».
L'individuazione del significato di tale complessivo rinvio ai
distinti elenchi di profilassi di cui all'art. 1 costituisce un
passaggio indispensabile nel percorso logico che il rimettente
avrebbe dovuto seguire vagliando la sussistenza dei presupposti per
sollevare le odierne questioni di legittimità costituzionale.
7.- Per vero, dall'art. 5-quater del d.l. n. 73 del 2017, come
risultante dalla legge di conversione, è possibile trarre
conclusioni diverse, financo opposte tra loro.
Si potrebbe innanzitutto ritenere che, attraverso il suo innesto
nel corpo della disciplina soggetta a conversione, il legislatore
abbia inteso selettivamente riferirsi alle sole vaccinazioni
obbligatorie annoverate all'art. 1, ovverosia quelle eleggibili ai
fini del riconoscimento dell'indennizzo previsto dalla legge n. 210
del 1992.
L'art. 5-quater avrebbe, in sostanza, funzione ricognitiva,
essendosi il legislatore limitato a ribadire, per chiarezza, quanto
già ricavabile dall'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992:
tutte le vaccinazioni obbligatorie, anche quelle qualificate come
tali da leggi approvate in un momento successivo, danno accesso alla
tutela indennitaria.
A sostegno di una simile lettura, potrebbe anche rilevarsi che
se, invece, il legislatore avesse voluto mutare la ratio originaria
della legge n. 210 del 1992, allo scopo di ricondurre al perimetro
applicativo di quest'ultima anche i danni conseguenti a vaccinazioni
raccomandate, sarebbe dovuto intervenire proprio in quella peculiare
sedes materiae: come accaduto, ad esempio, con l'estensione
dell'indennizzo alle ipotesi di vaccinazione raccomandata anti
SARS-CoV-2, ora prevista all'art. 1, comma 1-bis, della stessa legge
n. 210 del 1992.
Ulteriore conferma di questa interpretazione dell'art. 5-quater
del d.l. n. 73 del 2017, come convertito, potrebbe trovarsi nella
circostanza che esso si situa al termine di una sequenza di
previsioni (dall'art. 5-bis all'art. 5-quater) dedicate alla materia
dell'indennizzo da profilassi vaccinale, la seconda delle quali (art.
5-ter) conferisce al Ministero della salute il potere di avvalersi di
un contingente di personale aggiuntivo per definire le procedure
finalizzate al «ristoro dei soggetti danneggiati» proprio (e dunque
solo) da «vaccinazioni obbligatorie».
7.1.- È agevole tuttavia osservare che l'art. 5-quater del d.l.
n. 73 del 2017, come convertito, si presta anche ad una ben diversa
interpretazione.
Innanzitutto, anche tale previsione, così come la nuova
disciplina contenuta nello stesso art. 1 del d.l. n. 73 del 2017, è
il frutto di un emendamento approvato in sede di conversione, nel
corso della lettura svolta dal Senato (i correttivi inseriti
nell'art. 1 sono stati originariamente votati nella seduta
pomeridiana della 12a Commissione igiene e sanità del 5 luglio 2017;
l'art. 5-quater risulta inserito e approvato nella seduta di Aula del
19 luglio 2017).
Non è affatto secondaria la circostanza che le due disposizioni
- quella da cui risulta che alcune vaccinazioni sono obbligatorie,
altre raccomandate (art. 1), nonchè quella che vi fa indistinto e
complessivo riferimento, per rendere ad esse applicabili le
disposizioni di cui alla legge n. 210 del 1992 (art. 5-quater) -
abbiano entrambe avuto origine in un momento successivo rispetto
all'adozione del decreto-legge. È tale circostanza, infatti, a
privare di forza l'interpretazione che intenda il contenuto dell'art.
5-quater come una sorta di "rinvio fisso" all'impianto originario
dell'art. 1, che contemplava solo vaccinazioni obbligatorie.
Gli stessi lavori preparatori, sia pur non risolutivamente,
restituiscono traccia della possibile volontà del legislatore di
riconoscere il diritto all'indennizzo anche ai danneggiati dalle
vaccinazioni raccomandate previste dal disegno di legge di
conversione. Non a caso, in seno alla XII Commissione affari sociali
della Camera, nella seduta del 25 luglio 2017, si è affermato, da
parte di alcuni deputati, che la legge n. 210 del 1992 «si applica
anche alle vaccinazioni raccomandate dal decreto»; mentre da parte di
altri sono state espresse perplessità in ordine alla omessa
considerazione, nel testo in approvazione, di vaccini raccomandati
ulteriori rispetto a quelli già menzionati. In termini ancora più
espliciti, si è pure affermato che «l'articolo 5-quater [...]
estende l'applicazione della legge n. 210 del 1992 in materia di
indennizzi a favore dei soggetti danneggiati da complicanze
irreversibili da vaccinazioni indicate nell'articolo 1, siano ess[e]
obbligatori[e] o raccomandat[e]» (Aula, seduta del 26 luglio 2017).
Anche in sede di verifica dei costi finanziari del provvedimento,
svolta congiuntamente dal Servizio bilancio dello Stato e dalla
segreteria della Commissione bilancio della Camera («Verifica delle
quantificazioni», A.C. 4595, n. 565 del 25 luglio 2017), viene
segnalato che la disposizione in questione, «richiamando
indistintamente le "vaccinazioni indicate nell'articolo 1", appare
suscettibile di estendere l'ambito applicativo della legge n.
210/1992 sia alle vaccinazioni prima facoltative e ora considerate
obbligatorie (ai sensi dei commi 1 e 1-bis dell'art. 1 del D.L. in
esame), sia alle vaccinazioni da erogare gratuitamente, ma non
obbligatorie (ai sensi del comma 1-quater dello stesso articolo 1)»
(analogamente il dossier dell'Osservatorio legislativo e parlamentare
del 24 luglio 2017, n. 169).
Infine, è utile rammentare il contenuto dell'ordine del giorno
n. 9/4595/43, sul quale il Governo ha reso parere favorevole, alla
Camera, nella seduta del 28 luglio 2017. Attraverso di esso,
l'esecutivo viene impegnato a monitorare gli effetti
dell'applicazione dell'art. 5-quater, anche al fine di estendere
l'indennizzo previsto dalla legge n. 210 del 1992 «non solo alle
persone danneggiate da vaccinazioni obbligatorie o fortemente
raccomandate, ma a tutte le persone vaccinate in adempimento del
Piano Vaccinale vigente».
7.2.- L'opzione interpretativa ora descritta, del resto, potrebbe
trarre argomenti proprio dalla giurisprudenza di questa Corte -
richiamata dallo stesso rimettente- che ha fatto discendere dagli
artt. 2, 3 e 32 Cost. l'obbligo per lo Stato di accollarsi l'onere
del pregiudizio individuale sofferto da chi si sia sottoposto a
determinate vaccinazioni raccomandate, risultando di contro ingiusto
che siano i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio
collettivo cui hanno contribuito (sentenze n. 35 del 2023, n. 118 del
2020, n. 268 del 2017, n. 107 del 2012, n. 423 del 2000 e n. 27 del
1998).
8.- La necessaria opera d'interpretazione della disposizione in
esame non potrebbe tuttavia arrestarsi a questo punto. Anche laddove
si ritenga che l'art. 5-quater sia capace di restituire il
significato normativo da ultimo evidenziato, andrebbe ulteriormente
stabilito se esso risulti ratione temporis applicabile alla
fattispecie oggetto del giudizio principale, che riguarda una
vaccinazione anti-meningococcica di gruppo C somministrata ad un
minore nel febbraio 2008.
In forza dell'ordinario canone della irretroattività delle
leggi, potrebbe, prima facie, rispondersi negativamente, e ritenersi
così che la disposizione in esame dispieghi i propri effetti
unicamente in riferimento alle profilassi eseguite dopo la sua
entrata in vigore.
Più in generale, il fatto che a fronte di complicanze di tipo
irreversibile conseguenti alle vaccinazioni raccomandate, ora in
questione, la corresponsione dell'indennizzo sia possibile unicamente
a partire dall'entrata in vigore della disposizione, potrebbe
giustificarsi assumendo che proprio e solo l'introduzione della
disciplina legislativa recata dal d.l. n. 73 del 2017, come
convertito, abbia riconosciuto a queste vaccinazioni caratteristiche
tali da renderle "meritevoli" di un simile statuto giuridico.
Eppure, anche sul profilo dell'efficacia temporale della
disposizione è possibile una lettura di segno opposto, che autorizza
un'applicazione retroattiva dell'indennizzo. In questo senso potrebbe
militare, sia il tenore letterale della disposizione, che utilizza il
tempo passato (l'art. 5-quater fa riferimento ai soggetti che
«abbiano riportato» lesioni o infermità, dalle quali «sia derivata»
una menomazione permanente dell'integrità psico-fisica), sia la
circostanza che la stessa Camera dei deputati, nel già richiamato
documento di verifica dei costi del provvedimento, si sia interrogata
proprio sugli «effetti retroattivi potenzialmente onerosi» della
disposizione.
Quale ulteriore argomento a favore di una applicazione
retroattiva dell'indennizzo potrebbe essere valorizzato il richiamo
omnicomprensivo, nell'art. 5-quater, alle «disposizioni di cui alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210», disciplina che prevede
l'indennizzabilità degli «eventi ante legem, al pari di quelli post
legem» (sentenza n. 118 del 1996), purchè relativi a vaccinazioni
evidentemente obbligatorie anche prima della sua entrata in vigore.
L'argomento reggerebbe sul presupposto, da dimostrare, che questa
stessa prospettiva sia estensibile anche ad una vaccinazione
raccomandata, e purchè si tratti di profilassi valutabile come tale
già prima della conversione del d.l. n. 73 del 2017 (come si
potrebbe evincere dalla sentenza n. 5 del 2018 di questa Corte, ove
si ragiona, sia pur incidentalmente, a proposito della profilassi qui
in questione, come di una raccomandazione «preesistente»).
9.- Come già accennato, l'ordinanza di rimessione non menziona
il d.l. n. 73 del 2017, come convertito. In particolare, non analizza
il complessivo contenuto degli elenchi di profilassi di cui all'art.
1, tra i quali quello di cui al comma 1-quater, e tace sullo stesso
cruciale art. 5-quater. Rimane conseguentemente silente rispetto a
tutte le questioni interpretative fin qui prospettate.
Sarebbe, invece, spettato al giudice a quo dare conto
dell'esistenza di tali rilevanti disposizioni e operare una
consapevole ed esplicita scelta tra le differenti soluzioni
interpretative che esse dischiudono (analogamente, sentenza n. 232
del 2021).
La circostanza che il giudice rimettente abbia omesso di
misurarsi con il significato e gli effetti di tali disposizioni,
anche solo al fine di stabilirne eventualmente l'irrilevanza,
determina una lacuna che «compromette irrimediabilmente l'iter logico
argomentativo posto a fondamento delle valutazioni del rimettente sia
sulla rilevanza, sia sulla non manifesta infondatezza» (sentenze n.
232, n. 194 e n. 61 del 2021; analogamente, sentenze n. 42 e n. 29
del 2023, n. 264 del 2020, n. 266 e n. 150 del 2019, ordinanza n. 244
del 2017).
Per queste ragioni, le sollevate questioni vanno dichiarate
inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n.
210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di
tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni
e somministrazione di emoderivati), sollevate, in riferimento agli
artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, dalla Corte di cassazione,
sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA