1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Norma interpretativa del comma 1 dell'articolo 4 della legge regionale n. 14 del 2009 - Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione - Interventi ammessi - Previsione che la disposizione debba essere interpretata nel senso che l'intervento edilizio di ricostruzione da effettuare, a seguito della demolizione di uno o piu' edifici a destinazione residenziale o non residenziale, puo' essere realizzato anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all'interno dell'area di pertinenza. - Legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59 ("Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale)"), art. 4 (recte: art. 2). (19C00071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (c.f. n. 80188230587), in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (c.f. n. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore,
dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare N. Sauro 33,
c.a.p. 70100, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, pubblicata
nel B.U.R. n. 159 del 17 dicembre 2018, recante «Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale)».
La legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, che detta
modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e
per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale), è censurabile con riferimento disposizione nell'art.
2 in quanto viola il principio di ragionevolezza di cui agli articoli
3, 97, e 117, comma 3 della Costituzione, alla luce dei seguenti

Motivi

1. L'art. 2 della legge regionale rubricato «Norma interpretativa
del comma 1 dell'art. 4 della l.r. n. 14/2009», testualmente prevede:
«1. Il comma 1 dell'art. 4 della l.r. n. 14/2009 deve essere
interpretato nel senso che l'intervento edilizio di ricostruzione da
effettuare a seguito della demolizione di uno o più edifici a
destinazione residenziale o non residenziale, può essere realizzato
anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica, ovvero con
diverse dislocazioni del volume massimo consentito all'interno
dell'area di pertinenza, alle condizioni di cui all'art. 5, comma 3,
della medesima l.r. n. 14/2009 e qualora insista in zona dotata delle
urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni
normative, statali e regionali.»
Detta disposizione, lungi dal dare una mera interpretazione della
citata norma regionale, presenta aspetti del tutto innovativi
rispetto a quella che intende interpretare, prevedendo che gli
interventi edilizi consentiti dalla medesima disposizione possano
essere realizzati «anche con una diversa sistemazione
plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo
consentito all'interno dell'area di pertinenza».
Occorre ricordare, in proposito, che la legge regionale n.
14/2009 ha dettato norme di carattere straordinario con le quali sono
stati consentiti interventi edilizi anche in deroga agli strumenti
urbanistici vigenti.
Nello specifico, l'art. 4, comma 1 della legge regionale n.
14/2009, nel testo vigente anteriormente alle modifiche da ultimo
introdotte con la legge della Regione Puglia n. 59/2018, risultava
così formulato: «1. Al fine di migliorare la qualità del patrimonio
edilizio esistente, sono ammessi interventi di demolizione e
ricostruzione di edifici residenziali e non residenziali o misti con
realizzazione di un aumento di volumetria sino al 35 per cento di
quella legittimamente esistente alla data di entrata in vigore della
presente legge da destinare, per la complessiva volumetria risultate
a seguito dell'intervento, al medesimo uso preesistente legittimo o
legittimato, ovvero residenziale, ovvero ad altri usi consentiti
dallo strumento urbanistico. A seguito degli interventi previsti dai
presente articolo, gli edifici residenziali non possono essere
destinati a uso residenziale qualora ricadano all'interno delle zone
territoriali omogenee E) di cui all'art. 2 del decreto del Ministero
dei lavori pubblici 1444/1968».
La disposizione interpretativa, dunque, appare avere una portata
retroattiva che la rende incostituzionale sotto vari profili.
Invero, la disposizione oggetto di censura, seppure qualificata
dal legislatore regionale in termini di norma di interpretazione
autentica, in realtà si pone in contrasto con il consolidato
orientamento di codesta Ecc.ma Corte in tema di scrutinio, attraverso
il parametro dell'art. 3 Cost., della legittimità delle norme di
interpretazione autentica o, comunque, delle norme dotate di
efficacia retroattiva.
Il legislatore regionale, infatti, non ha assegnato alla norma
interpretata (l'art. 4, comma 1 della legge regionale n. 14/2009) un
significato in quest'ultima già contenuto, e riconoscibile come una
delle possibili letture del testo normativo (originario), nè ha
chiarito una oggettiva incertezza del quadro normativo in ragione di
un dibattito giurisprudenziale irrisolto, o consentito di ristabilire
una interpretazione aderente all'originaria volontà del legislatore
a tutela della certezza del diritto e dell'uguaglianza dei cittadini.
Al contrario, il legislatore regionale ha sostanzialmente
ampliato (retroattivamente) la portata del dato normativo,
legittimando deroghe volumetriche ad interventi di ristrutturazione
su edifici, oltre i limiti consentiti dell'originaria disciplina
regionale del 2009 (e successive modificazioni).
È opportuno evidenziare che se è vero in linea generale che il
legislatore ha la possibilità di emanare norme retroattive di
interpretazione autentica, la retroattività deve comunque trovare
giustificazione nell'esigenza di tutela di principi, diritti e beni
di rilievo costituzionale.
Codesta Ecc.ma Corte ha infatti chiarito (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 271/2011) che «il legislatore può
adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza
di incertezze nell'applicazione di una disposizione o di contrasti
giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge
rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario,
così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma
anteriore (ex plurimis: sentenze n. 209 del 2010, n. 24 del 2009, n.
170 del 2008 e n. 234 del 2007)»; al contempo, però, è stata
sottolineata la sussistenza di una serie di limiti all'efficacia
retro attiva delle leggi, quali «il rispetto del principio di
ragionevolezza the ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate
disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente
sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto;
la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario»
(Corte cost. n. 397 del 1994).
La deroga al principio della irretroattività delle norme trova
quindi il suo fondamento nel principio di ragionevolezza: «La
erroneità della auto-qualificazione delle norme impugnate come
interpretative costituisce ... un primo indice ..., della
irragionevolezza del loro retroagire nel tempo, ulteriormente
corroborato dalla constatazione che le stesse introducono
innovazioni, destinate, per lo più, ad ampliare facoltà in deroga
ai relativi strumenti urbanistici, peraltro non necessariamente in
termini di logica continuità con il quadro generale di riferimento
sul quale le stesse sono destinate ad incidere» (cfr. Corte cost.,
sentenza n. 73/2017).
Come si è detto, è la stessa giurisprudenza della Corte
costituzionale ad aver individuato alcuni limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia di
principi costituzionali sopra citati tra i quali sono ricompresi il
rispetto del principio generale di ragionevolezza (che si riflette
nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento),
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico ed il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
In tal senso, è stato più volte chiarito che - fermo restando
che sono interpretative «quelle norme obiettivamente dirette a
chiarire il senso di norme preesistenti ovvero a escludere o a
enucleare uno dei sensi fra quelli ragionevolmente ascrivibili alla
norma interpretata» - la norma di interpretazione autentica deve
necessariamente derivare da un rapporto tra norme - non riscontrabile
nel caso di specie - in cui la norma interpretante si salda con la
norma interpretata, dando luogo ad un «precetto normativo unitario»
(così, Corte cost. nn. 132 del 2008 e, più risalenti, 311 e 94 del
1995, 397 del 1994, 424 del 1993, 455 del 1992).
In linea di principio, la potenzialità retroattiva delle leggi
di interpretazione autentica deve necessariamente preservare il
rispetto di certezza del diritto e del legittimo affidamento dei
cittadini, da considerarsi come principi di «civiltà giuridica».
Dunque, atteso che la previsione regionale ha un indubbio
carattere innovativo, con efficacia retroattiva, essa rende legittime
condotte che, non considerate tali al momento della loro
realizzazione (perchè non conformi agli strumenti urbanistici di
riferimento), lo divengono per effetto dell'intervento successivo del
legislatore, con l'ulteriore conseguenza di consentire la
regolarizzazione ex post di opere che, al momento della loro
realizzazione, erano in contrasto con gli strumenti urbanistici di
riferimento, dando corpo, in definitiva, ad una surrettizia ipotesi
di sanatoria straordinaria che esula dalle competenze regionali e
risulta pertanto illegittima.
Si tratta, in altre parole, di una disposizione (l'art. 4 della
legge regionale Puglia n. 59/2018) innovativa ad efficacia
retroattiva, volta a legittimare condotte che, non considerate tali
al momento della realizzazione (in quanto non conformi agli strumenti
urbanistici di riferimento), lo diventano per effetto di un
successivo intervento legislativo, la cui finalità (la proroga del
c.d. Piano Casa Puglia anche per il 2019 con al fine di incentivare
l'attività edilizia e migliorare la qualità del patrimonio edilizio
residenziale) è comunque recessiva rispetto alla certezza del
diritto.
E ciò in quanto la disposizione oggetto di impugnazione, per
quanto a carattere prevalentemente di favore rispetto agli interessi
dei singoli destinatari (la norma, come si è detto, legittima
l'intervento edilizio a seguito della demolizione «anche con diversa
sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del
volume massimo consentito all'interno dell'area di pertinenza»),
retroagendo nel tempo, sacrifica le posizioni soggettive di
potenziali controinteressati che facevano affidamento sulla
stabilità dell'assetto normativa vigente all'epoca delle rispettive
condotte.
La norma in questione, pertanto, travalica i limiti individuati
dalla richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale, violando
l'art. 3 della Costituzione.
Codesta Ecc.ma Corte ha avuto modo di pronunciarsi in più
occasioni sulla tenuta costituzionale di disposizioni legislative
regionali in materia edilizia di contenuto simile a quella oggetto
dell'odierna impugnazione.
Particolare interesse riveste, sul punto, il percorso
motivazionale della sentenza n. 209/2010, nella quale, nel dichiarare
nel dichiarare l'incostituzionalità di una legge di interpretazione
autentica - provinciale urbanistica della Provincia di Bolzano, è
stato evidenziato che, l'irragionevolezza risiede nella circostanza
che il legislatore è intervenuto per rendere retroattivamente
legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario
risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle
norme «interpretate» offrisse alcun appiglio semantico nel senso
delle rilevanti modifiche introdotte. In tal modo non solo si è leso
l'affidamento dei consociati nella stabilità della disciplina
giuridica della fattispecie, che viene sconvolta dall'ingresso
inopinato e immotivato di norme retroattive che alternano rapporti
pregressi, ma si rende inutile e privo di effettività il diritto de
cittadini di adire i giudici per ottenere la tutela delle proprie
situazioni giuridiche soggettive».
Il medesimo percorso argomentativo è stato ribadito, poi, nella
successiva sentenza n. 73 del 2017 (già sopra richiamata) di codesta
Ecc.ma Corte, chiamata in quell'occasione a pronunciarsi, in
fattispecie analoga, sulla tenuta costituzionale dell'art. 44 della
legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 (recante
interpretazione autentica dell'art. 3 L.R. 7 agosto 2009, n. 25
«Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e
alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente»), ai sensi
del quale: «L'art. 3, comma 1 della legge regionale 7 agosto 2009, n.
25, come modificato dall'art. 4 della legge regionale 3 dicembre
2012, n. 25, nella parte in cui prevede che «A tal fine sono
consentiti interventi straordinari di demolizione e ricostruzione di
edifici esistenti, autorizzati o condonati, con aumento della
superficie complessiva entro il limite max del 30%», va interpretato
con continuità temporale nel senso che, «tra gli edifici esistenti
sono ricompresi anche gli edifici residenziali in fase di
realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validita'».
Ebbene, svolte le necessarie premesse di carattere generale circa la
tenuta costituzionale di una norma di interpretazione autentica a
carattere retroattivo, è stata affermata l'illegittimità della
disposizione regionale, tenuto conto dell'insussistenza - anche in
quel caso - di adeguate giustificazioni in punto di ragionevolezza
della disposizione in esame, destinata «per lo più ad ampliare
facoltà in deroga ai relativi strumenti urbanistici, peraltro non
necessariamente in termini di logica continuità con il quadro
generali di riferimento sul quale le stesse sono destinate ad
incidere».
2. A ciò si aggiunga, quale ulteriore profilo di
incostituzionalità della disposizione in commento, che a motivo
delle rilevanti modifiche via via apportate alla legge regionale n.
14 del 2009 (le modifiche all'art. 4 di tale legge regionale sono
state introdotte anche a mezzo dell'art. 3 della legge regionale n.
59 del 2018 e, ancora, da ultimo, mediante l'art. 35 della legge
regionale n. 67 del 2018), le amministrazioni comunali potrebbero in
realtà non trovarsi nelle condizioni di verificare caso per caso e
distinguere ciò che è stato realizzato (o proseguito, o completato)
nei periodi intercorrenti tra le modifiche medesime. Ciò, in
contrasto con i principi di ragionevolezza e buon andamento, di cui
agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
In proposito appare opportuno rammentare che nella citata
sentenza n. 73 del 2017, codesta Ecc.ma Corte ha avuto modo di
affermare che «Anche a voler ritenere che, nella specie, le
disposizioni impugnate possano trovare una loro giustificazione
nell'esigenza della Regione di assicurare una maggiore omogeneità
alle norme in oggetto per fare fronte al sovrapporsi delle modifiche
intervenute nel tempo, siffatta finalità deve ritenersi recessiva
rispetto al valore della certezza del diritto, nel caso messo in
discussione in una materia, quella urbanistica, rispetto alla quale
assume una peculiare rilevanza l'affidamento che la collettività
ripone nella sicurezza giuridica (sentenza n. 209 del 2010). Del
resto, pur guardando alla potenziale incidenza delle norme impugnate
sui rapporti inteprivati, va osservato che le stesse, per quanto
prevalentemente di favore rispetto agli interessi dei singoli
destinatari, retroagendo nel tempo sacrificano, in linea di
principio, le posizioni soggettive dei potenziali controinteressati
che facevano affidamento sulla stabilità dell'assetto normativo
vigente all'epoca delle singole condotte.».
3. L'art. 2 della legge della Regione Puglia n. 59/2018 risulta,
inoltre, adottato anche in violazione della disciplina di «governo
del territorio» di competenza dello Stato.
Nello specifico, sussiste il contrasto - quali parametri
interposti - con gli articoli 36 e 37 comma 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, il quale richiede, ai fini
del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, la c.d. «doppia
conformita'», intesa come conformità dell'intervento sia al momento
della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda,
poichè la portata derogatoria della legge regionale n. 14 del 2009 e
successive modifiche, diviene ora applicabile anche ad interventi
che, invece, eseguiti medio-tempore, avrebbero dovuto essere
realizzati in conformità agli strumenti urbanistici.
In altre parole, la portata retroattiva della disposizione
normativa oggetto di censura finirebbe per rendere legittimi ex post
interventi che al momento della loro realizzazione non erano conformi
agli strumenti urbanistici all'epoca vigenti.
Com'è noto, invero, l'atto di sanatoria di titoli edilizi
abilitativi può essere assentito solo per vizi formali. La «doppia
conformita'» è riconosciuta in via giurisprudenziale quale principio
fondamentale vincolante per la legislazione regionale (cfr. Corte
costituzionale n. 101/2013; Cons. Stato, IV, n. 32/2013, ove si
precisa, tra l'altro che la disciplina urbanistica non ha effetto
retroattivo; Cons. Stato, V, n. 3220/2013; Tribunale amministrativo
regionale Umbria n. 590/2014), ed è prevista sia per gli interventi
realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da
esso, ovvero in assenza di DIA alternativa o in difformità da essa
(art. 36 del dPR n. 380/2001), sia per quelli eseguiti in assenza
della o in difformità dalla SCIA (art. 37, comma 4 del dPR n.
380/2001).
La disposizione censurata non rispetta la citata normativa
statale laddove, nel prevede l'efficacia di «interpretazione
autentica» dell'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 14/2009,
subordina l'intervento edilizio «alle condizioni di cui all'art. 5,
comma 3, della medesima legge regionale n. 14/2009». L'art. 5 della
legge Regione Puglia n. 14/2009, a sua volta, prevede che «tutti gli
interventi previsti dagli articoli 3 e 4 sono realizzabili mediante
permesso di costruire o mediante segnalazione certificata di inizio
attività in alternativa al permesso di costruire» (il riferimento è
quindi al procedimento amministrativo di cui agli articoli 36 e 37
del dPR n. 380/2001).
In generale, alla luce delle nuove disposizioni interpretative di
cui alla legge in esame la tipologia di interventi previsti dall'art.
2 legge regionale n. 59/2018 viene legittimata mediante l'estensione
della portata derogatoria delle previsioni della legge regionale n.
14/2009, con la possibilità di legittimo rilascio dei prescritti
titoli abilitativi, nonostante la disciplina statale degli articoli
36 e 37 ora richiamata.
La disposizione censurata, anche ove dovesse essere ritenuta
legittimamente retroattiva, contrasterebbe comunque anche con il
disposto dell'art. 5 («Costruzioni private») del decreto-legge n.
70/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106/2011 (il
quale ai commi da 9 a 14 reca la disciplina di principio per la
razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e per la
promozione e agevolazione della riqualificazione di aree urbane
degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi
disorganici o incompiuti nonchè di edifici a destinazione non
residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da
rilocalizzare), che al comma 10 esclude che gli interventi edilizi in
deroga possano «riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri
storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli
edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo
edilizio in sanatoria.».
L'art. 2 della legge Regione Puglia n. 59 del 2018, dunque, oltre
a violare l'art. 3 della Costituzione laddove introduce norme
interpretative autentiche, travalica anche i limiti della potestà
legislativa regionale invadendo l'ambito assegnato dalla Costituzione
alla legge dello Stato in materia di «governo del territorio», di cui
all'art. 117, terzo comma.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
della disposizione oggetto di censura, art. 4 della legge Regione
Puglia n. 59 del 2018.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri.

Roma, 15 febbraio 2019

Avvocato dello Stato: Nunziata


Procuratore dello Stato: De Vergori