1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 febbraio 2017
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 10 febbraio 2017 (della Regione Emilia-Romagna). Responsabilita' amministrativa e contabile - Regione Emilia-Romagna - Atto di citazione della Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale della Regione Emilia-Romagna nei confronti di consiglieri regionali o ex consiglieri regionali per danno erariale. - Atto di citazione della Procura regionale presso la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna dell'11 novembre 2016, Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598. (17C00045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2017)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione
Emilia-Romagna, in persona del Presidente della giunta regionale,
legale rappresentante pro tempore, sig. Stefano Bonaccini,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 83 del 30
gennaio 2017, rappresentata e difesa per procura speciale a margine
del presente atto dal prof. avv. Giandomenico Falcon (C.F. FLC GDM
45C06 L736E), dal prof. avv. Franco Mastragostino (C.F. MST FNC 47E07
A059Q) e dall'avv. Luigi Manzi (C.F. MNZ LGU 34E15 H501Y; fax:
06/3211370; PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via
Confalonieri, n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica;
con notifica anche:
alla Procura regionale della Corte dei conti la Sezione
giurisdizionale regionale per l'Emilia-Romagna - Bologna, in persona
del Procuratore regionale;
alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale
dell'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del suo Presidente;
per la dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso alla
Procura regionale della Corte dei conti della Regione Emilia-Romagna,
il potere di citare in giudizio i consiglieri o ex consiglieri
regionali per il danno erariale asseritamente provocato alla Regione
dall'affidamento al sig. Alberto Allegretti - segnatamente mediante
le deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n. 4 del 13 maggio 2010,
n. 97 del 22 giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio 2013, n. 186 del 18
dicembre 2013, nonchè mediante il provvedimento/nota del Presidente
dell'Assemblea legislativa n. 44725 del 12 novembre 2013 -
dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Assemblea
legislativa della Regione e di altre funzioni connesse, in quanto
lesivo dell'autonomia del consiglio regionale (Assemblea legislativa
regionale) garantita dalla Costituzione e, in particolare, delle
attribuzioni regionali in materia di prerogative dei consiglieri
regionali di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., e di
auto-organizzazione del consiglio regionale di cui all'art. 122,
terzo comma, Cost., e di cui agli articoli 33, 34, 35 e 63 della
legge regionale 31 marzo 2005, recante «Statuto della Regione
Emilia-Romagna»; e, quindi, per il conseguente annullamento dell'atto
di citazione contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con
il quale la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti della Regione Emilia-Romagna ha chiamato a rispondere
davanti al giudice contabile i sotto citati consiglieri regionali o
ex consiglieri regionali:
1. Matteo Richetti, nato a Sassuolo (MO) il 3 agosto 1974 c.f.
RCHMTT74MO31462Q;
2. Palma Costi, nata a Camposanto (MO) il 9 luglio 1957, c.f.
CSTPLMS7L49B566W;
3. Enrico Aimi, nato a Modena il 10 marzo 1960, c.f.
MAINRC60C10F257K;
4. Roberto Corradi, nato a Medesano (PR) il 25 novembre 1967,
c.f. CRRRRT67S25F082M;
5. Gabriella Meo, nata a Roma l'11 marzo 1959, c.f.
MEOGRL59C51H501G;
6. Luca Bartolini, nato a Premilcuore (FC) il 13 maggio 1967,
c.f. BRTLCU67E13H034W;
7. Mario Mazzotti, nato a Bagnacavallo (RA) l'11 giugno 1957,
c.f. MZZMRA57H11A547C;
8. Sandro Mandini, nato a Galliera (BO) il 30 novembre 1955, c.f.
MNDSDR55S30D878G;
atto notificato ai suddetti convenuti in data 6 dicembre 2016,
unitamente al decreto di fissazione di udienza per il 31 maggio 2017,
nel domicilio eletto presso il loro difensore prof. avv. Antonio
Carullo di Bologna, e conosciuto dalla Regione in data successiva.

Premesso in fatto

Con l'atto di citazione specificato in epigrafe la Procura
regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti dell'Emilia-Romagna ha citato in giudizio il Presidente (cons.
Palma Costi) e l'ex Presidente dell'Assemblea legislativa (cons.
Matteo Richetti) nonchè i componenti dell'ufficio di presidenza
(come sopra individuati) e due funzionari, in carica nel periodo
ricompreso fra il maggio 2010 e il gennaio 2015, per sentirli
condannare alla rifusione del danno erariale pretesamente causato
alla Regione dalla stipulazione di contratti di lavoro a tempo
determinato fra l'Assemblea legislativa ed il sig. Alberto
Allegretti, conclusi nel periodo fra il 13 maggio 2010 e il 27
gennaio 2015, in seguito alla nomina del sig. Allegretti a Capo di
Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa della Regione
Emilia-Romagna, nonchè di affidamento allo stesso delle funzioni
connesse di direttore del servizio informazione, e di tecnico di
garanzia in materia di partecipazione ex art. 8, comma 1, l.r. n.
3/2010.
Secondo il (sostituto) Procuratore regionale, il sig. Allegretti
non avrebbe potuto essere nominato in quella posizione (nè avrebbe
potuto svolgere i connessi incarichi affidatigli) in quanto privo del
diploma di laurea; requisito che, sulla base della ricostruzione
operata dalla Procura, la legge statale, la legge regionale e le
determinazioni interne dell'Ufficio di Presidenza, invece,
richiederebbero, in quanto le funzioni di Capo di Gabinetto
dovrebbero essere svolte da un dirigente che disponga di tale titolo
di studio.
Più precisamente, ad avviso del Procuratore regionale, il
Presidente, l'ex Presidente dell'Assemblea legislativa e tutti i
componenti dell'Ufficio di Presidenza presenti dal 2010 al 2015,
«avrebbero chiamato (il Sig. Allegretti) a ricoprire - in assenza del
necessario diploma di laurea - un incarico dirigenziale di vertice,
quale capo della Struttura speciale del Gabinetto del Presidente
dell'A.L. regionale e a svolgere i delicati compiti previsti
dall'art. 63 dello Statuto, dagli articoli 4 e 9 della l.r. n.
43/2001, dalla deliberazione dell'U.P n. 54/2010 [erroneamente
indicata, nell'atto, come delibera 54/2000] e dai vari contratti
individuali di rapporto di lavoro subordinato via via stipulati;
compiti riconducibili alle più elevate funzioni di supporto
dell'organo di indirizzo e controllo politico» (cfr. atto citazione,
pag. 24). Inoltre, «quale ulteriore profilo di
illegittimita'/illiceita'» si aggiungerebbe lo svolgimento delle
funzioni correlate all'incarico di «direttore del servizio
informazione» e di quelle di cui all'incarico, affidatogli in via
transitoria, di «tecnico di garanzia in materia di partecipazione ex
art. 8, comma 1, l.r. n. 3/2010», che avrebbero comportato - a detta
del sostituto Procuratore regionale - attività gestionale da parte
del Capo di Gabinetto, con compromissione del principio di
separazione fra attività di indirizzo politico e attività
gestionale.
L'importo del preteso danno ingiusto arrecato alla Regione da
ascrivere a responsabilità degli intimati ammonterebbe a complessivi
euro 454.205,60 (oltre rivalutazione monetaria ed interessi) pari ai
costi (lordi, perchè il compenso netto ammonta ad euro 244.840,26)
complessivamente sostenuti dalla Regione per le retribuzioni
corrisposte all'Allegretti nel periodo in cui il rapporto è stato
operativo.
In sede di deduzioni formulate con riferimento all'atto di
contestazione degli addebiti ed invito a dedurre, gli intimati
componenti dell'Assemblea legislativa hanno in primo luogo,
contestato sul piano amministrativo la insussistenza ed infondatezza
della prospettata illegittimità - sotto il profilo della pretesa
violazione di legge - degli atti di nomina e di conferimento degli
incarichi al Capo di Gabinetto, illustrando l'erroneità della
ricostruzione del quadro normativo effettuata dal Procuratore, che
sposta e rovescia sull'assetto statutario e normativo regionale
relativo alle strutture speciali (cioè gli uffici di diretta
collaborazione politica) requisiti previsti sì dalla normativa
statale, ma per la disciplina degli incarichi della dirigenza
pubblica del ruolo amministrativo/burocratico. Essi inoltre hanno
evidenziato l'inammissibilità degli atti di indagine e delle
contestazioni di responsabilità ipotizzate dalla Procura, in quanto
concretizzanti un'invasione diretta delle scelte di merito riservate
all'autonomia dell'Assemblea legislativa nell'ambito della propria
organizzazione interna.
A nulla tuttavia sono valse tali controdeduzioni; la Procura
regionale ha proseguito nella propria prospettazione, cercando di
minimizzare il problema affermando che «la Procura non contesta certo
la fiduciarietà della scelta e nemmeno l'atto di espressione
dell'autonomia politica dell'Assemblea, in sè incontrovertibile»,
sibbene «il modo in cui tale potere è stato esercitato, in quanto
ritenuto esorbitante dai confini normativi e amministrativi» dati.
Sennonchè ad avviso della ricorrente Regione Emilia-Romagna la
Procura regionale della Corte dei conti ha, invece, proprio
sovrapposto due piani distinti e, facendo valere la pretesa
illegittimità degli atti di nomina e di inquadramento
economico-retributivo dell'incarico affidato a seguito di tale
nomina, ha, in realtà, esercitato un sindacato sulla scelta del
soggetto da adibire a Capo di Gabinetto; ma soprattutto, in
conseguenza di tale sindacato, pretende ora di far valere una
responsabilità erariale, chiamando a rispondere dei consiglieri
regionali per atti che sono esercizio delle loro funzioni consiliari.
In particolare, citando in giudizio i Presidenti dell'Assemblea
legislativa e i componenti dell'Ufficio di presidenza che hanno
deliberato la nomina del Capo di Gabinetto, la Procura ha chiamato a
rispondere i consiglieri regionali in sede contabile, per aver
concorso ad adottare un atto di autoorganizzazione del consiglio
regionale.
Tale azione è però preclusa, come si argomenterà in diritto,
dalla prerogativa della insindacabilità riconosciuta dall'art. 122,
quarto comma, Cost.
Di fronte a tale sconfinamento, la Regione ricorre a codesta
ecc.ma Corte mediante il presente conflitto di attribuzione.

Diritto

I. Sull'ammissibilità del presente ricorso per conflitto di
attribuzione.
Il presente conflitto di attribuzione è rivolto nei confronti
dell'atto con cui la Procura regionale presso la Corte dei conti ha
citato innanzi alla Sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna
della Corte dei conti diversi consiglieri o ex-consiglieri regionali
per il presunto danno erariale provocato alla Regione
dall'affidamento dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente
dell'Assemblea legislativa regionale, e di talune altre funzioni
connesse, a una persona (precisamente il sig. Alberto Allegretti)
priva del titolo di laurea, titolo che costituirebbe, secondo la
Procura, requisito di legge.
È pacifica, e più volte confermata dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, l'ammissibilità del conflitto per quanto
riguarda gli attuali consiglieri regionali. Essa, infatti, ha più
volte sancito che l'atto di citazione con cui la Procura presso la
Corte dei conti chiama i consiglieri regionali a rispondere per
asserito danno erariale generato da voti o delibere assunti
nell'esercizio delle loro funzioni è atto immediatamente lesivo
della prerogativa di cui all'art. 122, quarto comma, Cost. e dunque
idoneo a dar vita al conflitto: sul punto ci si limita qui a rinviare
alle sentenze n. 211 del 1972, n. 289 del 1997, n. 392 del 1999 e da
ultimo n. 235 del 2015.
Può essere invece opportuno sottolineare che l'ammissibilità
del conflitto deve pienamente riconoscersi anche in relazione agli
ex-consiglieri, cioè che non ha alcun rilievo sul punto la
circostanza che taluni dei soggetti convenuti dal Procuratore
regionale non ricoprano più la carica di consiglieri regionali,
essendo cessato il loro mandato.
La prerogativa della insindacabilità, sancita negli stessi
termini per i parlamentari e per i consiglieri regionali
rispettivamente dall'art. 68, primo comma, e dall'art. 122, quarto
comma, Cost., infatti, garantisce primariamente non già la persona
del parlamentare o del consigliere regionale, quanto piuttosto
l'indipendenza e l'autonomia dell'Assemblea legislativa («a tutela
della libertà e dell'indipendenza della Camera stessa»: cfr. tra le
altre, sentenza n. 329 del 1999, punto 4.1). La relativa tutela è
dunque azionabile dall'Assemblea legislativa a prescindere dal fatto
che si tratti di un componente attuale: la giurisprudenza di codesta
Corte ha chiarito - a proposito del Parlamento - che la garanzia, «ha
necessariamente riguardo alle funzioni esercitate dal deputato o dal
senatore nel momento in cui le opinioni stesse vengono espresse» e
che «non ha invece alcun rilievo [...] la qualità che il soggetto
rivesta nel momento in cui è chiamato in giudizio» (così la
sentenza n. 252 del 1999, che ha individuato, come soggetto
legittimato a partecipare al conflitto tra poteri dello Stato in
materia di insindacabilità, la Camera cui il parlamentare
apparteneva al momento del fatto).
Questa soluzione è stata confermata dalla legge 20 giugno 2003,
n. 140, «Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della
Costituzione nonchè in materia di processi penali nei confronti
delle alte cariche dello Stato»: l'art. 3, comma 4, prevede infatti
che se il giudice, innanzi al quale sia stata invocata la prerogativa
dell'art. 68, primo comma, Cost., ritenga di non condividere
l'eccezione, egli debba trasmettere copia degli atti «alla Camera
alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al
momento del fatto».
Nessun dubbio può dunque esistere circa la legittimazione
dell'Assemblea legislativa regionale a lamentare mediante conflitto
la lesione dell'art. 122 quarto comma, Cost., in relazione ai propri
ex-consiglieri.
Ugualmente, nessun dubbio può esistere sull'ammissibilità del
conflitto quanto ai presupposti e al petitum.
Con esso infatti la ricorrente Regione Emilia-Romagna lamenta che
la Procura presso la Corte dei conti pretenda di sindacare atti che
sono sottratti alla giurisdizione del giudice contabile per effetto
della guarentigia costituzionalmente sancita dall'art. 122, quarto
comma, Cost., e dunque agisce innanzi a codesta Corte a tutela della
propria sfera di attribuzioni tutelata dalla predetta disposizione
costituzionale.
Essa non chiede a codesta Corte di sostituire nel giudizio la
Corte dei conti, ma di dichiarare che la funzione di costituzione
della propria organizzazione fondamentale tutelata dall'art. 122,
quarto comma, Cost. e conseguentemente sottratta al sindacato di
responsabilità erariale.
II. Nel merito; esorbitanza dal potere giurisdizionale della Corte
dei conti e invasione dell'autonomia organizzativa dell'Assemblea
legislativa regionale, in violazione dell'art. 122, quarto comma,
Cost.
Con il presente conflitto la ricorrente Regione chiede a codesta
ecc.ma Corte costituzionale l'affermazione della insindacabilità
dell'attività deliberativa (e dunque per i «voti dati») connessa
alla nomina del Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea
legislativa regionale.
Ad avviso della Regione, tale affermazione discende in modo
palese dalla duplice circostanza che anche la funzione di
autoorganizzazione (o di organizzazione interna) dell'Assemblea
legislativa regionale è coperta dalla garanzia di insindacabilità e
che la nomina del Capo di Gabinetto (con la connessa attribuzione di
funzioni), incidendo direttamente sulla struttura organizzativa
fondamentale dell'Assemblea legislativa, costituisce atto di
autoorganizzazione della stessa.
Le considerazioni che seguono sono dunque rivolte a illustrare
tali premesse: le quali peraltro, ad avviso della Regione
Emilia-Romagna, si deducono agevolmente dalla pregressa
giurisprudenza di codesta Corte costituzionale.
a. La funzione di auto-organizzazione è protetta dall'art. 122,
quarto comma, Cost.
Secondo l'art. 122, quarto comma, Cost., «i consiglieri regionali
non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e
dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni».
Tale disposizione, com'è noto, attribuisce ai consiglieri
regionali una garanzia di insindacabilità del tutto analoga - salvi
gli aspetti procedurali - a quella prevista dall'art. 68, primo
comma, Cost., per i membri del Parlamento.
Tale esenzione da responsabilità, peraltro, non è riferita in
via esclusiva alla responsabilità penale, ma si estende anche a
quella civile, amministrativa e contabile (v. le sentenze di codesta
ecc.ma Corte n. 100 del 1986; 289 del 1997; 392 del 1999), e dunque
tutela i consiglieri regionali anche dall'esercizio di un'azione
«afflittiva» quale l'azione di danno erariale, cioè l'azione
proposta nei confronti dei consiglieri della Regione Emilia-Romagna
nelle circostanze della presente controversia. È infatti appena il
caso di ricordare come tale prerogativa abbia la funzione di impedire
che l'azione dei consiglieri regionali (come quella dei parlamentari)
sia paralizzata dal timore di gravi conseguenze personali o
patrimoniali.
Secondo l'insegnamento di codesta Corte la prerogativa in parola
riguarda non solo la funzioni legislativa, di vigilanza, di indirizzo
ma anche la funzione di autoorganizzazione dell'Assemblea
legislativa.
Già nella sentenza n. 69 del 1985, infatti, codesta Corte ha
osservato che «l'affermazione della insindacabilità delle opinioni e
dei voti dei consiglieri regionali nell'esercizio della funzione di
organizzazione interna dell'organo non fa che sviluppare
coerentemente il parallelismo con le guarentigie dei membri del
Parlamento, di cui all'art. 68, primo comma, Cost. in relazione al
nucleo essenziale comune e caratterizzante delle funzioni degli
organi "rappresentativi" dello Stato e delle Regioni: accanto alla
funzione primaria, quella legislativa, ed alla funzione di indirizzo
politico e di controllo, la funzione di autoorganizzazione interna,
pacificamente riconosciuta al Consiglio regionale al pari che ai due
rami del Parlamento» (così la sentenza n. 69 del 1985).
L'affermazione è immediatamente ribadita nella sentenza n. 70
del 1985, secondo cui «le funzioni legislative e di indirizzo
politico, nonchè quelle di controllo e di autoorganizzazione,
connotano il livello costituzionale dell'autonomia garantita alle
regioni e ... l'esercizio di esse, riservato al consiglio regionale,
non può essere sindacato da organi giudiziari al fine di accertare
l'eventuale responsabilità dei soggetti deputati ad adempierle».
La successiva giurisprudenza costituzionale ha sempre confermato
la insindacabilità per gli atti di esercizio della funzione di
autoorganizzazione, con la precisazione che in relazione a tale
funzione, diversamente che per gli atti legislativi,
l'insindacabilità non costituisce «una immunità assoluta, in quanto
essa non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente
all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese» (sentenza n. 289 del
1997, relativa ad un conflitto sollevato dalla Regione Veneto in
relazione ad una azione di danno erariale in ipotesi causato
dall'Ufficio di presidenza del consiglio regionale per l'acquisto di
auto di servizio).
Questa posizione è stata poi ribadita nella sentenza n. 392 del
1999, in tema di azione di danno promossa in relazione a delibere
dell'ufficio di presidenza che rimborsavano le missioni all'estero
dei consiglieri regionali: e in questa pronuncia la Corte ha
precisato che l'estraneità o, comunque, la non riconducibilità
dell'atto all'autonomia funzionale del consiglio regionale va
verificata secondo ragionevolezza.
In applicazione di questi principi anche la Corte di cassazione
ha recentemente ricordato «che la funzione di autoorganizzazione
interna dei Consigli regionali partecipa delle guarentigie apprestate
dall'art. 122, comma 4, Cost. ... a tutela dell'esercizio delle
funzioni primarie (legislativa, di indirizzo politico e di controllo)
delle quali l'organo di rappresentanza è investito, al fine di
preservarle dall'interferenza di altri poteri (Cass. sez. un. 14
maggio 2001 n. 200); e che di tale funzione costituiscono espressione
gli atti che riguardano direttamente l'organizzazione degli uffici e
dei servizi (sia per quanto concerne l'articolazione delle strutture
e della fornitura dei mezzi necessari, sia per quanto concerne il
personale) e le modalità di svolgimento dell'attività
dell'Assemblea» (così Cassazione, SS.UU., ordinanza 21 aprile 2015,
n. 8077).
Anche in dottrina, del resto, l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale risulta puntualmente registrato: così S. Bartole - R.
Bin, sub. art. 122, in Commentario breve alla Costituzione, Padova,
2008, 111, ricordano che la prerogativa ivi disposta riguarda «le
funzioni legislativa, di vigilanza, di indirizzo e di
autoorganizzazione» (per analoghe considerazioni cfr. altresi': A.
Ambrosi, I consiglieri regionali, in Immunità politiche e giustizia
penale, a cura di R. Orlandi e A. Pugiotto, Torino, 2005, 206 s; T.F.
Giupponi, Le prerogative dei consiglieri regionali tra giurisprudenza
costituzionale e riforma costituzionale, in Le Regioni, 2002, 1067).
b. Il conferimento della funzione di Capo di Gabinetto del Presidente
rientra nell'organizzazione interna fondamentale.
La seconda premessa è, come detto, l'affermazione che la nomina
del Capo di Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa
regionale, deliberata dall'ufficio di presidenza con gli atti già
illustrati in narrativa, rientra nella attività di
auto-organizzazione fondamentale dell'Assemblea legislativa.
A tale conclusione si deve pervenire osservando che il Capo di
Gabinetto è posto al vertice della struttura amministrativa
dell'ufficio di presidenza, cioè del solo ufficio costituzionalmente
necessario del consiglio regionale (Assemblea legislativa).
Va rammentato, infatti, che il Presidente e l'ufficio di
presidenza rappresentano organi interni indefettibili del consiglio
regionale. È significativo che pur a fronte dell'ampia autonomia
statutaria che la Costituzione riconosce alla Regione in materia di
«forma di governo» e di «principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento» (art. 123, primo comma), essa stessa si dia cura di
prevedere che «il consiglio elegge tra i suoi componenti un
presidente e un ufficio di presidenza» (art. 122, terzo comma). Ciò
significa che il costituente ha considerato fondamentale e
inderogabile che l'Assemblea legislativa regionale abbia un organo di
direzione politica che affianca il Presidente nelle determinazioni
fondamentali della vita dell'Assemblea legislativa. Ora, è evidente
che tale ufficio non può funzionare senza un apparato di gabinetto,
e che le determinazioni di base sull'organizzazione di questo
costituiscono un elemento essenziale della funzione di
auto-organizzazione della stessa. Ciò vale, in particolare, per la
scelta del responsabile di vertice, che risponde fiduciariamente al
Presidente e assicura la trasmissione dell'impulso politico
all'intera struttura amministrativa dell'Assemblea legislativa
regionale.
La centralità istituzionale dell'ufficio di presidenza
nell'organizzazione del consiglio regionale (Assemblea legislativa)
indicata dalla Costituzione, è poi coerentemente sviluppata dallo
Statuto regionale, approvato con l.r. 31 marzo 2015, n. 13. Esso,
infatti, ne pone la disciplina subito dopo quella dell'elezione del
presidente della assemblea regionale (art. 33) e della specificazione
delle sue funzioni (art. 34), regolandone la composizione e la
struttura, precisando, all'art. 35, comma 2, che «l'ufficio di
presidenza dispone di servizi generali per le attività
dell'Assemblea», che esso «ha alle proprie dipendenze il relativo
personale» e «amministra i fondi relativi al bilancio autonomo
dell'Assemblea». L'art. 63 dello Statuto ne conferma poi il regime
speciale quanto alla provvista, disponendo che «la legge regionale
disciplina il conferimento di incarichi a tempo determinato per lo
svolgimento di funzioni e per l'adempimento di compiti speciali e di
consulenza attinenti a: a) Gabinetto e segreterie particolari degli
organi della Regione; b) articolazioni, organi e strutture
dell'Assemblea previsti dallo Statuto di cui agli articoli 33, 34,
36, 38 e 40)». Si tratta, come si vede, degli organi che formano
l'ossatura attraverso la quale si organizza l'esercizio
dell'autonomia politica dell'Assemblea legislativa.
Di ciò, del resto, si trae ulteriore conferma esaminando i
compiti propri del Capo di Gabinetto del Presidente. Esso, infatti,
occupa una posizione strategica nell'organizzazione dell'attività
dell'Assemblea legislativa, essendo il suo ufficio «preposto allo
svolgimento delle attività di supporto necessarie per l'esercizio
delle funzioni attribuite al presidente del consiglio dallo Statuto e
dalle altre norme regionali» (così l'art. 4 della l.r.
Emilia-Romagna 25 novembre 2011, n. 43, Testo unico in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione Emilia-Romagna).
Si tratta, dunque, del responsabile della struttura organizzativa
chiamata ad essere la proiezione operativa della Presidenza nel
compito della direzione dei lavori dell'Assemblea (art. 34, comma 1,
dello statuto regionale) e dell'Ufficio di presidenza nel compito di
coadiuvare il Presidente «nell'esercizio dell'autonomia
organizzativa, funzionale, finanziaria e contabile dell'Assemblea,
secondo modalità previste dal regolamento» (art. 35, comma 1 dello
statuto). Di qui lo strettissimo legame fiduciario e l'esigenza della
completa libertà della Presidenza dell'Assemblea legislativa nella
scelta della persona più consona per l'esercizio della delicata
funzione.
Risulta dunque con evidenza che sia la individuazione del Capo di
Gabinetto del Presidente, sia l'attribuzione al medesimo di compiti
specifici legati al funzionamento dell'Assemblea rientrano - secondo
un criterio di ragionevolezza - tra le funzioni di autoorganizzazione
del consiglio.
In realtà, tali atti non sono soltanto «ragionevolmente», ma
sono necessariamente correlati con l'autonomia dell'Assemblea
legislativa, dal momento che senza di essi tale autonomia non
potrebbe esplicarsi, nè essi potrebbero essere compiuti da altri che
dal Presidente quale responsabile politico dell'Assemblea
legislativa.
Ne consegue, ulteriormente, che l'atto di nomina non potrebbe
essere sindacato per i profili di responsabilità erariale nemmeno se
esso fosse considerato come un atto espressione di una normale
funzione amministrativa attribuita all'Assemblea legislativa
regionale, posto che tale funzione di nomina non è intestata
all'Assemblea legislativa per una scelta contingente del legislatore
regionale, bensì risponde ad una rima costituzionalmente obbligata,
dettata dalla necessità di rispettare l'autonomia dell'organo.
Pertanto, anche applicando i criteri più restrittivi formulati
da codesta Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n. 69 del
1985) in relazione alle funzioni amministrative attribuite al
consiglio regionale (insindacabili se fondate in Costituzione o nelle
leggi dello Stato), risulta in ogni caso che le deliberazioni
contestate dal Procuratore regionale sarebbero comunque insindacabili
in sede di giudizio di responsabilità contabile.
Le considerazioni ora svolte non sono affatto contraddette dalla
circostanza che al Capo di Gabinetto sono state affidati, in via
transitoria e senza alcuna indennità, altri compiti, funzionalmente
connessi.
Per quanto riguarda l'attribuzione dei compiti di direttore ad
interim del servizio informazione esercitati dal medesimo Capo di
Gabinetto dal 1° agosto 2011 al 30 giugno 2013, e delle funzioni di
«Tecnico di garanzia in materia di partecipazione» svolte
interinalmente dal 12 novembre 2013 al 17 novembre 2014, trattasi
sempre di decisioni relative alla copertura di uffici che si
occupano, rispettivamente, della comunicazione dell'Assemblea e del
supporto ai processi partecipativi di cui all'art. 8, comma 1, della
legge regionale n. 3 del 2010, «Norme per la definizione, riordino e
promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla
elaborazione delle politiche regionali e locali», regolati nel Titolo
II dello Statuto, che prevede, in particolare, l'istruttoria pubblica
nell'ambito per procedimenti normativi o amministrativi generali
(art. 17) e il diritto alla partecipazione delle associazioni al
procedimento legislativo ed alla definizione degli indirizzi
politico-programmatici più generali (art. 19).
Per mero scrupolo di difesa si osserva che non può certo essere
addotto in contrario a quanto sopra argomentato l'affermazione
dell'atto di citazione qui contestato (pp. 46-47), secondo cui una
determinazione amministrativa dell'ufficio di presidenza non potrebbe
mai essere coperta dall'insindacabilità, non costituendo «esecuzione
della volontà dell'assemblea». Tale affermazione, infatti, è del
tutto arbitraria, ed è anzi nettamente smentita dalle sentenze con
cui codesta Corte costituzionale ha accolto, per violazione dell'art.
122, quarto comma, Cost., i conflitti di attribuzioni proposti nei
confronti delle iniziative delle Procure presso la Corte dei conti
dirette a far valere una responsabilità dei componenti dell'ufficio
di presidenza per il danno erariale asseritamente causato da delibere
dello stesso. (sentenze n. 289 del 1997 e n. 392 del 1999).
III. Per completezza del contesto: legittimità degli atti di nomina
del Capo di Gabinetto del presidente della Assemblea legislativa.
Il presente conflitto fa valere la lesione prodotta dal
Procuratore della Corte dei conti nel chiamare a rispondere i
consiglieri regionali per atti che, in quanto esercizio di funzioni
di autoorganizzazione, sono immuni da sindacato ai sensi dell'art.
122, quarto comma, Cost.
Il tema della legittimità di tali atti, pertanto, non è oggetto
di questo giudizio, nè qui si sta affermando che, ad altri fini e
dunque ai fini diversi da un giudizio di responsabilità, quegli
stessi atti non possano essere, ricorrendone i presupposti, oggetto
di sindacato giurisdizionale.
È dunque per un mero scrupolo difensivo che di seguito si
illustrano le ragioni che dimostrano la piena legittimità
dell'operato dell'Ufficio di presidenza dell'Assemblea legislativa
della Regione Emilia-Romagna, a maggiore riprova di come l'azione
intentata dalla Procura della Corte dei conti sia errata e di come il
senso della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., sia
anche quello di porre al riparo i consiglieri regionali da simili
iniziative, senza costringerli a difendere davanti ad un Giudice, in
sede di giudizio di responsabilità (civile, penale o erariale) gli
atti di esercizio delle proprie funzioni.
Secondo l'art. 4, l.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001, il Capo di
Gabinetto del presidente del consiglio regionale «è preposto allo
svolgimento delle attività di supporto necessarie per l'esercizio
delle funzioni attribuite al presidente del consiglio dallo Statuto e
dalle altre norme regionali».
Si tratta dunque del titolare di un organo che svolge funzioni e
adempie compiti speciali, costituendo, a sua volta, una struttura
speciale (cfr. art. 35 dello Statuto e articoli 4 ss., l.r.
Emilia-Romagna n. 43 del 2001) dell'Assemblea legislativa, la cui
nomina è tipicamente basata su una scelta fiduciaria, frutto di
valutazioni rimesse all'autonomia politica dell'Organo in cui favore
tale scelta è effettuata.
Inoltre, dovendo esso svolgere attività di supporto rispetto
alle funzioni del presidente, è altresì chiaro che il Capo di
Gabinetto compartecipa anche della natura delle funzioni esercitate,
ossia quelle politiche.
Come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenza
n. 304 del 2010; da ultimo, v. pure Corte costituzionale n. 296 del
2016), l'individuazione del destinatario di incarichi di tipo
fiduciario è per definizione fondata su «valutazioni soggettive
legate alla consonanza politica e personale con il titolare
dell'organo politico che nomina» e «può avvenire, in base alla
normativa vigente, intuitu personae, senza predeterminazione di alcun
rigido criterio che debba essere osservato nell'adozione dell'atto di
assegnazione all'ufficio».
La scelta, pertanto, ben può riguardare persone che soddisfino
requisiti di consonanza politica e umana, indispensabili in un
incarico di tale natura e funzione, inclusivi anche di una autonoma
valutazione di idoneità, anch'essa apprezzata sulla base di diretta
esperienza senza vincoli precostituiti.
In questa valutazione, infatti, è evidente come assuma rilevanza
fondamentale - inestricabilmente connessa alla ragion d'essere
dell'organo - il possesso di specifiche esperienze (anche solo
politiche), ma non certo e necessariamente un titolo di studio di un
particolare livello, come invece accade per le figure dirigenziali
amministrative.
Le stesse disposizioni di legge utilizzate dalla Procura, se
analizzate correttamente, non inducono a conclusioni diverse.
È chiaro, difatti; che il requisito della laurea non è
previsto, ai fini dell'attribuzione degli incarichi speciali, nè
dalla disciplina statutaria, nè dalla legislazione regionale, nè
dalla disciplina interna dell'Assemblea legislativa regionale, e ciò
del tutto legittimamente; nè può dirsi che un vincolo relativo al
titolo di studio sia ricavabile dall'applicazione della disciplina
generale sulla dirigenza, che non può essere applicata a figure che,
come il Capo di Gabinetto, rientrano a pieno titolo tra gli «Uffici
di staff», di natura eminentemente fiduciaria, quali definiti da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 304 del 2010.
In tale decisione, in particolare, si confermava che l'incarico
fiduciario in nessun modo può essere considerato alla stregua degli
altri incarichi, e ciò nemmeno in relazione ad una sua assimilazione
ai ruoli dirigenziali e ai connessi requisiti.
Di ciò si trae, per il caso specifico, ulteriore conferma
nell'art. 9, comma 1, della 1.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001,
secondo il quale «il personale assegnato alle strutture speciali
della giunta e dell'assemblea legislativa è aggiuntivo rispetto a
quello delle rispettive dotazioni organiche», nelle quali dunque non
rientra.
Anche la delibera dell'ufficio di presidenza n. 54 del 2010, che
regola gli incarichi per le strutture speciali di diretta
collaborazione, oltre a confermare il carattere esclusivamente
fiduciario della nomina, non indica tra i requisiti richiesti per
l'accesso dall'esterno, alcun particolare titolo di studio,
limitandosi a chiedere (oltre alla maggiore età, al non essere
interdetto dai pubblici uffici e al non essere stato licenziato per
motivi disciplinari dalla Regione), per i soggetti in posizione
dirigenziale, il solo possesso della cittadinanza italiana.
In sintesi, sia in base all'autonomia e alla logica istituzionale
del consiglio, sia in base al puntuale esame della normativa risulta
chiaro, ad avviso della ricorrente Regione, che la figura del Capo di
Gabinetto non è soggetta ad alcuna regola predeterminata di
qualificazione professionale.
Si noti che il ragionamento sin qui svolto non è inficiato dalla
circostanza che al Capo di Gabinetto sia stato applicato, ai fini
retributivi, il contratto di diritto privato previsto per le figure
dirigenziali (come stabilito dall'art. 9, comma 7, e dall'art. 43,
commi 3 e 4, l.r. Emilia-Romagna n. 43 del 2001). Infatti, la
«attribuzione della qualifica unica dirigenziale» di cui è menzione
in tale contratto è effettuata esclusivamente allo scopo di
individuare uno standard di trattamento contrattuale ed economico
(anche per limitare eccessi che possano, in ipotesi, andare in
superamento dello status dirigenziale), e non è (ne potrebbe
legittimamente essere) preordinata all'assegnazione del ruolo
dirigenziale proprio delle figure dei funzionari dirigenti preposti
alle strutture burocratiche ordinarie.
Si tratta, all'evidenza, di una mera equiparazione del livello di
inquadramento, che non vale a mutare la natura delle distinte
posizioni fra le figure dei responsabili delle strutture speciali e
quelle della dirigenza dell'apparato gestionale burocratico.
D'altronde, la fondatezza di questa argomentazione è facilmente
dimostrabile a contrario, poichè sarebbe stato senz'altro
illegittimo non fissare un parametro, e tale parametro è stato non a
caso individuato nel trattamento economico-normativo proprio dei
direttori generali, che sono individuati fiduciariamente (come il
Capo di Gabinetto) e partecipano solo parzialmente alla dirigenza,
essendo esclusi dal ruolo dei dirigenti e in generale dalla pianta
organica della Regione (cfr. art. 43, comma 3-bis, l.r.
Emilia-Romagna n. 43 del 2001).
La scelta dello stesso parametro economico, tuttavia, non
comporta affatto che per la funzione di Capo di Gabinetto siano
necessari gli stessi requisiti richiesti per i direttori generali la
cui normativa, appunto, è richiamata per la definizione del
contratto e del trattamento economico; del resto, proprio il
riferimento al trattamento dei direttori generali dimostra come il
Capo di Gabinetto sia una figura sui generis, soggetta a una
disciplina propria, del tutto diversa da quella della dirigenza.
Naturalmente, nell'atto di citazione qui contestato la Procura
regionale agisce sulla base di una interpretazione delle norme
legislative e delle discipline interne del consiglio regionale
relative alla nomina del Capo di Gabinetto dell'Assemblea legislativa
regionale diversa da quella seguita dall'Ufficio di presidenza del
consiglio regionale e qui illustrata. Ma sia consentito di osservare
che il senso della garanzia apprestata dall'art. 122, quarto comma,
Cost. è appunto quello di evitare che simili discussioni sulla
legittimità di atti di esercizio delle funzioni consiliari possano
costituire ragione di prosecuzione e di responsabilità i consiglieri
regionali che operano nell'esercizio delle proprie funzioni
costituzionali.

P.Q.M.

La ricorrente Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, respinta ogni
contraria deduzione, voglia dichiarare che non spetta allo Stato e
per esso alla Procura regionale della Corte dei conti presso la
Sezione giurisdizionale dell'Emilia-Romagna il potere di citare in
giudizio i consiglieri o ex consiglieri regionali per il danno
erariale asseritamente provocato alla Regione dall'affidamento al
sig. Alberto Allegretti - segnatamente mediante le deliberazioni
dell'ufficio di presidenza n. 4 del 13 maggio 2010, n. 97 del 22
giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio 2013, n. 186 del 18 dicembre 2013,
nonchè mediante il provvedimento/nota del presidente dell'Assemblea
legislativa n. 44725 del 12 novembre 2013 - dell'incarico di Capo di
Gabinetto del presidente della Assemblea legislativa della Regione e
di altre funzioni connesse;
e conseguentemente annullare l'atto di citazione contrassegnato
come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con il quale la Procura
regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti dell'Emilia-Romagna ha esercitato tale potere avverso i
consiglieri regionali o ex consiglieri regionali citati nelle
premesse del presente atto.
Si deposita:
1) Deliberazione G.R. n. 83 del 30 gennaio 2017 di
autorizzazione a promuovere il conflitto;
2) Atto di citazione specificato in epigrafe;
3) deliberazione dell'U.P. n. 54/2010.
Bologna-Padova-Roma, 3 febbraio 2017

Prof. avv. Falcon - prof. avv. Mastragostino - avv. Manzi