1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 172 SENTENZA 2 - 6 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Lavoratori extracomunitari - Svolgimento, alla data del 30 giugno 2009, di attivita' di assistenza o di lavoro domestico nell'ambito della famiglia del datore di lavoro - Regolarizzazione della posizione lavorativa (cosiddetta emersione) - Lavoratori condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale - Diniego automatico della regolarizzazione - Questione prospettata da giudice che, avendo accolto la domanda cautelare di sospensione, non ha esaurito la propria potestas iudicandi - Ammissibilita' della questione. - D.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 1-ter, comma 13, lett. c). - Costituzione, artt. 3, 27 e 117, primo comma; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 8. Straniero - Lavoratori extracomunitari - Svolgimento, alla data del 30 giugno 2009, di attivita' di assistenza o di lavoro domestico nell'ambito della famiglia del datore di lavoro - Regolarizzazione della posizione lavorativa (cosiddetta emersione) - Lavoratori condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale - Diniego automatico della regolarizzazione - Eccepito difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della questione - Reiezione. - D.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 1-ter, comma 13, lett. c). - Costituzione, art. 3. Straniero - Lavoratori extracomunitari - Svolgimento, alla data del 30 giugno 2009, di attivita' di assistenza o di lavoro domestico nell'ambito della famiglia del datore di lavoro - Regolarizzazione della posizione lavorativa (cosiddetta emersione) - Lavoratori condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale - Diniego automatico della regolarizzazione - Eccepita inammissibilita' per omessa verifica della possibilita' di un'interpretazione della norma censurata conforme a costituzione - Reiezione. - D.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 1-ter, comma 13, lett. c). - Costituzione, art. 3. Straniero - Lavoratori extracomunitari - Svolgimento, alla data del 30 giugno 2009, di attivita' di assistenza o di lavoro domestico nell'ambito della famiglia del datore di lavoro - Regolarizzazione della posizione lavorativa (cosiddetta emersione) - Lavoratori condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale - Diniego automatico della regolarizzazione - Individuazione del thema decidendum - Limitazione ai reati previsti dall'art. 381 del codice di procedura penale. - D.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 1-ter, comma 13, lett. c). - Costituzione, artt. 3, 27 e 117, primo comma; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 8. Straniero - Lavoratori extracomunitari - Svolgimento, alla data del 30 giugno 2009, di attivita' di assistenza o di lavoro domestico nell'ambito della famiglia del datore di lavoro - Regolarizzazione della posizione lavorativa (cosiddetta emersione) - Lavoratori condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dall'articolo 381 del codice di procedura penale - Diniego automatico della regolarizzazione - Irragionevolezza - Necessita' che la pubblica amministrazione provveda ad accertare che il lavoratore straniero rappresenti una minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza dello Stato - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 1-ter, comma 13, lett. c). - Costituzione, art. 3 (Cost., artt. 27 e 117, primo comma; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 8). (T-120172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1-ter,
comma 13 (recte: articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto
2009, n. 102, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per le
Marche con ordinanza dell'8 luglio 2011 e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, con ordinanza del 13 ottobre 2011, iscritte ai nn. 22 e 26
del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 9 e 10, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 giugno 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ed il
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con ordinanze
dell'8 luglio e del 13 ottobre 2011, hanno sollevato,
rispettivamente, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione ed
agli articoli 3, 27 e 117, primo comma, della Costituzione ed in
relazione agli articoli 6 ed 8 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (d'ora in avanti:
CEDU), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1-ter, comma
13 (recte: articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di
termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n.
102, il quale dispone che non possono essere ammessi alla procedura
di emersione prevista da detta disposizione i lavoratori
extracomunitari che risultino condannati per uno dei reati previsti
dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale.
2.- L'ordinanza di rimessione del TAR per le Marche premette che,
nel giudizio principale, il ricorrente, cittadino del Senegal, ha
impugnato il provvedimento con il quale «il competente Sportello
Unico per l'immigrazione di Ancona, recependo il parere negativo
espresso dalla locale Questura, ha respinto la dichiarazione c.d. di
emersione» presentata ai sensi del citato art. 1-ter dal datore di
lavoro del predetto, in quanto egli è stato condannato, con sentenza
definitiva, alla pena di mesi 8 e giorni 20 di reclusione ed
€ 2.200,00 di multa per il reato previsto e punito dall'articolo
171-ter, comma 2, della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del
diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), per
avere commercializzato 52 CD e 24 DVD privi del marchio SIAE, nonchè
prodotti con marchi contraffatti. Tale reato, compreso fra quelli di
cui all'art. 381 del codice di procedura penale, in virtù della
previsione contenuta nella norma censurata, impedisce, infatti,
l'ammissione alla procedura di emersione.
Il giudice a quo dubita, tuttavia, della legittimità
costituzionale del richiamato art. 1-ter, comma 13, lettera c),
«nella parte in cui esclude automaticamente l'accesso alla c.d.
sanatoria in presenza di condanne, anche non definitive, per i reati
di cui agli artt. 380 e 381 c.p.p., senza prevedere una valutazione
della concreta pericolosità sociale del lavoratore extracomunitario
di cui è chiesta la regolarizzazione», ritenendo detta questione
rilevante, poichè, «vigente la norma nella sua attuale formulazione,
il ricorso dovrebbe essere rigettato».
A suo avviso, contrasterebbe con i «principi di ragionevolezza e
proporzionalità che la medesima, grave, conseguenza della non
ammissione alla procedura di emersione (che, merita sottolinearlo,
vale a rendere regolari soggetti che già vivono da tempo e lavorano
nel territorio dello Stato in condizioni di precarieta') colpisca,
allo stesso modo, gli stranieri che hanno compiuto reati di rilevante
gravità, e che generano allarme sociale, e coloro che - al pari del
ricorrente - siano incorsi in una sola azione disdicevole, di
scarsissimo rilievo penale, dovuta ad un oggettivo stato di bisogno e
di disperazione, e che abbiano successivamente seguito un percorso di
riabilitazione, e, avendo compreso il disvalore del proprio operato,
abbiano in prosieguo tenuto una condotta di vita esente da mende».
Inoltre, la norma violerebbe il principio di parità di trattamento
(art. 3 Cost.), poichè assoggetta ad una stessa disciplina coloro i
quali si sono resi colpevoli di azioni di rilevanza penale,
«profondamente diverse per gravità e intensità del dolo».
Il rimettente deduce che questioni analoghe a quella in esame
sono state dichiarate inammissibili o non fondate, sia pure in
riferimento ai casi dell'automatismo del diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno, in ipotesi di commissione di reati
particolarmente gravi (sentenza n. 148 del 2008). Nondimeno, sostiene
che talora (sentenza n. 180 del 2008) detta conclusione sarebbe stata
giustificata dal fatto che «la giurisprudenza (in alcuni casi) aveva
fornito un'interpretazione più "morbida" della norma»; talaltra, lo
stesso legislatore ha mitigato l'iniziale rigore della disciplina,
prevedendo, con successive disposizioni, che, per i soggetti che
hanno fatto ingresso nel nostro Paese per ricongiungersi con i
familiari e/o per i soggiornanti di lungo periodo, «l'Amministrazione
non potesse respingere l'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno
per la sola preesistenza di una condanna, ma dovesse valutare altri
ed ulteriori elementi».
Pertanto, secondo il giudice a quo, sarebbe possibile ritenere
che «il sistema rifiuti ogni automatismo, idoneo a generare
ingiustizie e disparita'», in contrasto con i principi di
ragionevolezza, parità di trattamento e proporzionalità, che
sarebbero lesi dalla norma censurata, poichè non consente
«all'Amministrazione che istruisce il procedimento [di] valutare la
gravità del reato, l'allarme sociale che lo stesso ha procurato, la
condotta successiva tenuta dal soggetto», e, quindi, «la attuale
pericolosità di colui per il quale è chiesta la regolarizzazione».
Infine, conclude il TAR per le Marche, il ricorrente è stato
«condannato - nel 2009 - per avere venduto supporti audio e video
privi del marchio SIAE oltre a merce con marchio contraffatto, ossia
per un reato che ordinariamente non è suscettibile di creare
particolare allarme sociale». Dunque, non potrebbe essere escluso
«che, laddove la legge consentisse una valutazione caso per caso
della concreta pericolosità sociale, la competente Amministrazione
avrebbe potuto pervenire ad una diversa conclusione del procedimento,
previo accertamento dell'insussistenza di altre cause preclusive alla
c.d. emersione».
3.- L'ordinanza di rimessione del TAR per la Calabria premette
che S.G., in data 4 ottobre 2010, in esito ad un'istanza di
regolarizzazione della posizione lavorativa (definita dal citato art.
1-ter, comma 3, «dichiarazione di emersione») presentata dal datore
di lavoro, otteneva il permesso di soggiorno. In data 20 maggio 2011
la Prefettura di Reggio Calabria disponeva, però, l'archiviazione di
detta domanda e la revoca del permesso di soggiorno, poichè era
stato accertato che egli, sotto le diverse generalità di S.G., era
stato condannato con sentenza del Tribunale ordinario di Reggio
Calabria, per il reato di cui all'art. 582 del codice penale, il
quale, in virtù della norma censurata, impedisce detta
regolarizzazione. Il ricorrente, cittadino indiano, ha, quindi,
impugnato il decreto di «rigetto della domanda di emersione dal
lavoro irregolare» presentata dal datore di lavoro, il provvedimento
di revoca del permesso di soggiorno ed ogni altro atto presupposto,
deducendo di avere proposto appello avverso detta sentenza, per le
ragioni di cui ha dato conto nel processo principale.
Secondo il TAR, il ricorso dovrebbe essere rigettato, ma potrebbe
essere accolto, qualora il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c),
fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
attribuisce rilievo ostativo alla regolarizzazione alla sentenza di
condanna non passata in giudicato e sostiene che, non potendo essere
offerta un'interpretazione costituzionalmente orientata di tale
norma, la questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante.
Il giudice a quo espone, inoltre, di avere accolto la domanda
cautelare, ordinando la sospensione dell'efficacia dell'atto
impugnato sino alla decisione della questione di legittimità
costituzionale.
3.1.- La norma censurata, ad avviso del rimettente, violerebbe
anzitutto gli artt. 3 e 27 Cost. La regolamentazione dell'ingresso e
del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, richiede il bilanciamento di
molteplici interessi, riservato al legislatore ordinario, ferma
l'esigenza che le scelte da questi realizzate non siano
manifestamente irragionevoli. La sentenza n. 78 del 2005 ha, quindi,
dichiarato costituzionalmente illegittimi l'art. 33, comma 7, lettera
c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in
materia di immigrazione e di asilo), e l'art. 1, comma 8, lettera c),
del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222,
nella parte in cui facevano derivare automaticamente il rigetto
dell'istanza di regolarizzazione dalla presentazione di una denuncia
per uno dei reati indicati dagli artt. 380 e 381 cod. proc. pen.,
affermando che la mera denuncia nulla prova riguardo alla
colpevolezza o alla pericolosità del denunciato, ma solo obbliga le
autorità competenti ad accertare se sussistano le condizioni per
l'inizio di un procedimento penale.
La sentenza n. 148 del 2008 ha, invece, dichiarato non fondata la
questione avente ad oggetto il combinato disposto degli artt. 4,
comma 3, e 5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nella
parte in cui prevede quale causa ostativa al rinnovo del permesso di
soggiorno la condanna definitiva a seguito di patteggiamento, per
reati inerenti agli stupefacenti, senza alcuna valutazione in
concreto della pericolosità del condannato e senza attribuire
rilievo alla sussistenza delle condizioni per la concessione del
beneficio della sospensione della pena.
Ad avviso del giudice a quo, dette pronunce non potrebbero essere
richiamate in relazione alla norma censurata, poichè questa
attribuisce rilevanza ostativa alla regolarizzazione anche ad una
sentenza di condanna non definitiva e, quindi, disciplina «una
fattispecie, in un certo senso, a metà strada tra le due già
vagliate dalla Corte costituzionale». Da dette pronunce sarebbe,
tuttavia, desumibile il principio secondo il quale «la compatibilità
costituzionale della scelta legislativa sussiste esclusivamente se
quest'ultima è predicativa di pericolosità o colpevolezza in
relazione a reati considerati gravi, essendo solo in siffatti casi
ragionevolmente prefigurabile l'espulsione». Pertanto, in difetto di
una sentenza definitiva di condanna, la pericolosità sociale non
potrebbe essere presunta, ma dovrebbe costituire frutto di «una
valutazione prognostica basata su dati concreti e significativi circa
la specifica potenzialità di reiterazione del comportamento
delittuoso, oltre che sul fumus commissi delicti».
Ad avviso del TAR, «se la ragione che ha indotto il legislatore a
determinarsi per l'ostatività, anche in presenza di un accertamento
non definitivo, è la sussistenza della colpevolezza in ordine alla
commissione di un reato considerato grave, allora la violazione
dell'art. 27 della Cost. (...) è del tutto manifesta», poichè, in
virtù di tale parametro, nessuna «sanzione, penale o amministrativa
basata sulla colpevolezza» potrebbe essere irrogata in difetto «della
definitività dell'accertamento giudiziario». Diversamente, «ove
invece, come il Collegio ritiene, il disposto normativo intenda
sorreggersi su una valutazione implicita di pericolosità derivante
dal fumus di colpevolezza rappresentato dalla sentenza di condanna
non definitiva, è l'art. 3 della Costituzione ed il principio di
ragionevolezza ad essere violato». Siffatto fumus, rilevante ai fini
cautelari, non potrebbe «giustificare sanzioni definitive», lesive
dei diritti fondamentali riconosciuti dall'art. 2 Cost., che privano
il lavoratore extracomunitario «del lavoro e delle relazioni
familiari», in difetto dell'accertamento definitivo della
colpevolezza, «senza il preliminare vaglio dell'autorità giudiziaria
in ordine alla pericolosità specifica dell'imputato o, comunque,
senza una previa valutazione amministrativa circa l'effettiva
pericolosita'» dello straniero, «avuto riguardo alla natura e
gravità dei fatti contestati ed all'andamento della sua vita
pregressa e postuma del medesimo».
In definitiva, la norma, «determinando automaticamente
l'espulsione a titolo definitivo» dello straniero «condannato con
sentenza non ancora passata in giudicato per reati che potrebbero in
concreto finanche essere insufficienti a legittimare un arresto in
flagranza», avrebbe accolto un concetto di pericolosità che non
ragionevolmente prescinde dall'accertamento definitivo della
colpevolezza.
3.2.- Secondo il giudice a quo, la norma in esame violerebbe
anche l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 8 della
CEDU.
La Corte europea dei diritti dell'uomo (infra, anche Corte EDU)
ha riconosciuto il potere degli Stati di controllare l'ingresso dello
straniero nel proprio territorio e di espellerlo, a tutela
dell'ordine pubblico interno, qualora commetta un delitto (Grande
Camera, sentenza del 18 ottobre 2006, Üner c. Paesi Bassi), ma ha
precisato che tale misura deve essere «giustificata da un bisogno
sociale imperativo» e dalla proporzionalità della stessa rispetto
allo scopo perseguito» (sentenze del 19 febbraio 1998, Dalia c.
Francia; 9 ottobre 2003, Slivenko c. Lettonia; 23 giugno 2008, Maslov
c. Austria) e, quindi, soltanto ragioni peculiarmente rilevanti,
quali appunto la gravità del reato commesso, potrebbero legittimare
il rifiuto del rilascio di un titolo di soggiorno.
Ad avviso del rimettente, il citato art. 1-ter, comma 13, lettera
c), attribuisce, invece, efficacia ostativa a tutti i reati previsti
dall'art. 381 cod. proc. pen., benchè essi, in considerazione
dell'eventuale, particolare, tenuità del fatto in concreto commesso,
possano «esprimere un così basso grado di allarme sociale da inibire
persino l'arresto in flagranza». Inoltre, qualora il reato non sia
stato accertato con sentenza definitiva, i dubbi in ordine alla
sussistenza della «condizione di necessarietà alla luce del citato
criterio di proporzionalità, diventano numerosi e consistenti».
Secondo il TAR, la Corte EDU richiede, poi, che la «valutazione
della gravità ai fini della necessarietà deve essere fatta in
concreto» (sentenza del 2 agosto 2001, Boultif c. Svizzera) e che la
misura dell'espulsione sia proporzionata al suo scopo ed ha anche
indicato gli elementi rilevanti a detto fine. Siffatti elementi non
sarebbero stati, invece, presi in considerazione dal legislatore
italiano, il quale ha previsto «un automatismo espulsivo prescindendo
dalla gravità in concreto del reato, dalla personalità del reo e
dalla sua condizione socio-economica e familiare», ricollegandolo,
peraltro, «ad un accertamento non definitivo, obliterando il
principio generale di non colpevolezza comune agli Stati contraenti».
3.3.- La norma in esame violerebbe, infine, l'art. 6 della CEDU,
il quale stabilisce garanzie concernenti anche gli stranieri
extracomunitari e, quindi, lo Stato incontra limiti nell'esercizio
del potere di vietarne l'ingresso o la permanenza sul proprio
territorio, in ragione della salvaguardia del diritto degli stessi a
partecipare personalmente ai processi nei quali risultano imputati
(Corte EDU, Grande Camera, sentenza del 1° marzo 2006, Sejdovic c.
Italia; sentenza 8 febbraio 2007, Kollcaku c. Italia).
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata comporterebbe
l'espulsione dello straniero, in pendenza del processo di appello
promosso dallo stesso, per accertare la sua innocenza e, benchè
l'art. 17 (recte: art. 15) della legge 6 marzo 1998, n. 40
(Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), consenta allo straniero sottoposto a procedimento penale
di rientrare in Italia per il tempo strettamente necessario per
l'esercizio del diritto di difesa, l'espulsione dallo Stato potrebbe,
comunque, costituire fattore di notevole ostacolo all'effettiva
partecipazione al processo, non riconducibile al comportamento
dell'espulso, tenuto conto della presunzione di non colpevolezza.
In definitiva, secondo il TAR, il citato art. 1-ter, comma 13,
lettera c), sarebbe costituzionalmente illegittimo «nella parte in
cui dispone che non possono essere ammessi alla procedura di
emersione tutti coloro che risultino condannati, anche con sentenza
non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381
del codice di procedura penale, senza consentire all'amministrazione
alcuna valutazione in ordine alle circostanze soggettive ed oggettive
del caso concreto ed alla pericolosita'» attuale dello straniero.
4.- In entrambi i giudizi davanti a questa Corte è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.
Secondo l'interveniente, la questione sollevata dal TAR per le
Marche sarebbe inammissibile, in quanto questa Corte avrebbe
dichiarato inammissibili questioni analoghe (sentenza n. 206 del 2007
- recte: n. 206 del 2006 -; ordinanze n. 126 del 2005, n. 44 del 2006
- recte: n. 44 del 2007 - e n. 218 del 2007), affermando che la
disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri richiede la
ponderazione di una pluralità di interessi, riservata all'ampia
discrezionalità del legislatore ordinario (sentenza n. 62 del 1994).
Siffatte pronunce, a suo avviso, comporterebbero l'inammissibilità
della questione per difetto di motivazione sulla rilevanza, poichè
il rimettente avrebbe indicato in modo generico ed apodittico, senza
nessun riferimento alla fattispecie sottoposta al suo esame, gli
elementi che la differenzierebbero da quelle già decise da queste
Corte. Inoltre, il TAR neppure avrebbe «esplorato la possibilità di
pervenire a un'interpretazione delle norme impugnate conforme a
Costituzione».
4.1.- Nel merito, ad avviso dell'Avvocatura generale, la
questione sarebbe infondata.
La valutazione della pericolosità sociale del lavoratore
extracomunitario dovrebbe essere «garantita solo per l'espulsione
come misura di sicurezza», costituendo il c.d. automatismo espulsivo
«il riflesso del principio di stretta legalità che permea l'intera
disciplina dell'immigrazione e che costituisce anche per gli
stranieri presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di
scongiurare possibili arbitri da parte dell'autorità amministrativa»
(sentenza n. 129 del 1995, ordinanza n. 146 del 2002). La scelta
realizzata con la norma censurata non sarebbe, quindi, manifestamente
irragionevole e neppure determinerebbe una disparità di trattamento,
mentre la sentenza n. 78 del 2005 avrebbe censurato la disciplina che
prevedeva il rigetto dell'istanza di regolarizzazione del lavoratore
extracomunitario nel caso di denuncia del lavoratore extracomunitario
per uno dei reati di cui agli articoli 380 e 381 cod. proc. pen.,
esclusivamente in quanto la denuncia «è atto che nulla prova
riguardo alla colpevolezza o alla pericolosita'» del denunciato. La
disposizione in esame stabilisce, invece, che l'emersione dal lavoro
irregolare è impedita non dalla mera denuncia, bensì da una
sentenza penale che «costituisce adeguata e ragionevole "prova
riguardo alla colpevolezza e pericolosità del soggetto indicato come
autore degli atti che il denunciante riferisce"», con conseguente
infondatezza delle censure proposte dal TAR per le Marche.
4.2.- In relazione alla questione sollevata dal TAR per la
Calabria, l'interveniente deduce che la norma censurata prevede quale
ragione ostativa della regolarizzazione la pronuncia di una sentenza
di condanna, non la mera denuncia, in coerenza con la giurisprudenza
costituzionale, secondo la quale la condanna per un delitto punito
con pena detentiva può assumere rilievo ostativo ai fini
dell'accettazione dello straniero nel territorio dello Stato.
Inoltre, la sentenza n. 78 del 2005 di questa Corte permetterebbe di
ritenere che, se la mera denuncia è inidonea ad impedire la
regolarizzazione, a diversa conclusione potrebbe pervenirsi in
presenza di una sentenza di condanna di primo grado, che implica una
valutazione di merito da parte dell'autorità giudiziaria.
Infine, il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), secondo
l'Avvocatura generale, non avrebbe neppure carattere innovativo,
poichè l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 stabilisce che
tutte le sentenze di condanna, anche non definitive, impediscono il
rilascio del permesso di soggiorno e, quindi, non introdurrebbe un
elemento discriminatorio ed irragionevole nella disciplina
dell'immigrazione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ed il
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria dubitano,
rispettivamente, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione ed
agli articoli 3, 27 e 117, primo comma, della Costituzione ed in
relazione agli articoli 6 ed 8 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (infra: CEDU),
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, della
legittimità costituzionale dell'articolo 1-ter, comma 13 (recte:
articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini),
introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102.
2.- I giudizi hanno ad oggetto la stessa norma, censurata in
riferimento a parametri costituzionali, per profili e con
argomentazioni in parte coincidenti, e, quindi, vanno riuniti, per
essere decisi con un'unica sentenza.
3.- L'art. 1-ter del d.l. n. 78 del 2009, introdotto dalla legge
di conversione n. 102 del 2009, disciplina, per quanto qui interessa,
la regolarizzazione della posizione lavorativa dei lavoratori
extracomunitari (definita «emersione») i quali, alla data del 30
giugno 2009, svolgevano attività di assistenza in favore del datore
di lavoro o di componenti della famiglia del predetto, ancorchè non
conviventi, affetti da patologie o handicap che ne limitano
l'autosufficienza, ovvero espletavano attività di lavoro domestico
di sostegno al bisogno familiare.
Il comma 13, lettera c), di detta disposizione stabilisce che non
possono ottenere detta regolarizzazione i lavoratori extracomunitari
«che risultino condannati, anche con sentenza non definitiva, (...)
per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381» del codice di
procedura penale. Secondo il TAR per le Marche, tale norma violerebbe
l'art. 3 Cost. anzitutto in quanto assoggetta ad una stessa
disciplina coloro i quali si sono resi colpevoli di azioni di
rilevanza penale «profondamente diverse per gravità e intensità del
dolo», non permettendo «all'Amministrazione che istruisce il
procedimento [di] valutare la gravità del reato, l'allarme sociale
che lo stesso ha procurato, la condotta successiva tenuta dal
soggetto», e, quindi, «la attuale pericolosità di colui per il quale
è chiesta la regolarizzazione». Inoltre, essa recherebbe vulnus a
detto parametro costituzionale, poichè, in violazione dei principi
di ragionevolezza e proporzionalità, non consente di ammettere alla
procedura di emersione sia i lavoratori extracomunitari colpevoli di
reati di rilevante gravità, che generano allarme sociale, sia quelli
di essi «che - al pari del ricorrente - siano incorsi in una sola
azione disdicevole, di scarsissimo rilievo penale, dovuta ad un
oggettivo stato di bisogno e di disperazione, e che abbiano
successivamente seguito un percorso di riabilitazione, e, avendo
compreso il disvalore del proprio operato, abbiano in prosieguo
tenuto una condotta di vita esente da mende».
Detta disposizione, ad avviso del TAR per la Calabria, si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in cui dispone
il diniego automatico della regolarizzazione anche nel caso di
condanna irrogata con sentenza non definitiva, in virtù di «una
valutazione implicita di pericolosità derivante dal mero fumus di
colpevolezza», in riferimento ai reati previsti dall'art. 381 cod.
proc. pen., i quali, tuttavia, «potrebbero esprimere un così basso
grado di allarme sociale da inibire persino l'arresto in flagranza».
Tale fumus, secondo il rimettente, non giustificherebbe un
automatismo che, in violazione del principio di ragionevolezza e
degli altri parametri costituzionali sopra indicati, incide sui
diritti fondamentali del lavoratore extracomunitario e lo priva «del
lavoro e delle relazioni familiari», in difetto dell'accertamento
definitivo della penale responsabilità del predetto e di una previa
valutazione in ordine all'effettiva pericolosità del medesimo, avuto
riguardo «alla natura e gravità dei fatti contestati ed
all'andamento della sua vita pregressa e postuma».
4.- Preliminarmente, va osservato che il TAR per la Calabria ha
accolto la domanda cautelare, disponendo la sospensione del
provvedimento impugnato sino all'esito della decisione della
questione di legittimità costituzionale e, quindi, non ha esaurito
la propria potestas iudicandi, con la conseguenza che, sotto questo
profilo, la questione è ammissibile (tra le più recenti, ordinanza
n. 307 del 2011).
5.- L'eccezione di inammissibilità per difetto di motivazione in
ordine alla rilevanza della questione sollevata dal TAR per le
Marche, proposta dall'Avvocatura generale sul rilievo che il
rimettente non avrebbe indicato gli elementi che differenzierebbero
la fattispecie in esame da quelle oggetto di questioni analoghe, non
accolte da questa Corte, non è fondata. Indipendentemente da ogni
considerazione concernente la pertinenza dei precedenti richiamati
dall'interveniente, la mancata, specifica valutazione di questi
ultimi e di argomenti eventualmente già svolti da questa Corte non
può, infatti, influire sulla rilevanza della sollevata questione,
che è stata plausibilmente motivata dal giudice a quo.
Del pari non fondata è l'ulteriore eccezione di inammissibilità
formulata, sostenendo che detto rimettente non avrebbe verificato la
possibilità di un'interpretazione della norma censurata conforme a
Costituzione, poichè il TAR ha implicitamente, ma chiaramente
indicato gli argomenti che, tenuto conto della chiara formulazione
lessicale del citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), impediscono
una tale esegesi.
6.- In linea ancora preliminare, occorre precisare che le
questioni di legittimità costituzionale sono rilevanti limitatamente
alla parte della norma in esame che non consente di ammettere alla
procedura di emersione il lavoratore extracomunitario condannato -
con sentenza definitiva, secondo il TAR per le Marche, ovvero anche
con sentenza non definitiva, ad avviso del TAR per la Calabria - per
uno dei reati previsti dall'art. 381 cod. proc. pen.
Infatti, i ricorrenti nei giudizi principali non hanno ottenuto
la regolarizzazione della propria posizione lavorativa, in quanto
hanno riportato condanna, ciascuno, per uno dei reati contemplati da
quest'ultima norma. Inoltre, entrambi i rimettenti denunciano la
violazione dell'art. 3 Cost., sostenendo, sia pure con argomentazioni
solo in parte coincidenti, che l'automatismo del diniego della
regolarizzazione sarebbe manifestamente irragionevole, anche perchè
correlato alla condanna per uno di detti reati, benchè non siano di
rilevante gravità e tali da suscitare particolare allarme sociale,
tenuto conto che per essi è previsto come facoltativo l'arresto in
flagranza.
7.- Nel merito, la questione è fondata con riferimento all'art.
3 Cost., nei termini di seguito precisati.
7.1.- La regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno dello
straniero nel territorio nazionale, secondo la giurisprudenza
costituzionale, è collegata al bilanciamento di molteplici interessi
pubblici, che spetta in via primaria al legislatore ordinario, il
quale possiede in materia un'ampia discrezionalità (sentenze n. 206
del 2006 e n. 62 del 1994). In essa rientrano la fissazione dei
requisiti necessari per le autorizzazioni che consentono ai cittadini
extracomunitari di trattenersi e lavorare nel territorio della
Repubblica (sent. n. 78 del 2005) ed il c.d. automatismo che
caratterizza taluni profili della disciplina del rilascio o del
rinnovo del permesso di soggiorno (sentenza n. 148 del 2008), oppure
dell'espulsione (ordinanze n. 463 del 2005, n. 146 del 2002) e che,
per alcuni aspetti, connotava anche la legalizzazione del lavoro
irregolare dei predetti, stabilita dalla disciplina anteriore a
quella fissata dalla norma censurata (sentenza n. 206 del 2006;
ordinanze n. 218 del 2007, n. 44 del 2007), ferma l'esigenza di uno
specifico giudizio di pericolosità sociale, nel caso in cui
l'espulsione dal territorio nazionale sia disposta come misura di
sicurezza (sentenze n. 148 del 2008, n. 58 del 1995). In particolare,
siffatto automatismo costituisce «un riflesso del principio di
stretta legalità che permea l'intera disciplina dell'immigrazione»
ed è «anche per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro
diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte
dell'autorità amministrativa» (tra le molte, sentenza n. 148 del
2008; ordinanza n. 146 del 2002).
L'esercizio di tale discrezionalità, come pure è stato più
volte ribadito, incontra, tuttavia, i limiti segnati dai precetti
costituzionali e, per essere in armonia con l'art. 3 Cost., occorre
che sia conforme a criteri di intrinseca ragionevolezza (sentenze n.
206 del 2006 e n. 62 del 1994). Questa Corte ha, quindi, escluso che
violi tale parametro costituzionale la previsione del diniego della
regolarizzazione del lavoratore extracomunitario conseguente alla
pronuncia di un provvedimento di espulsione da eseguire mediante
accompagnamento alla frontiera, ma ha espressamente valorizzato a
detto fine la peculiare rilevanza di tale provvedimento, in quanto
«non era correlato a lievi irregolarità amministrative ma alla
situazione di coloro che avessero già dimostrato la pervicace
volontà di rimanere in Italia in una posizione di irregolarità tale
da sottrarli ad ogni normale controllo o di coloro che tale volontà
lasciassero presumere all'esito di una valutazione dei singoli casi
condotta sulla base di specifici elementi» (sentenza n. 206 del 2006;
ordinanze n. 44 del 2007, n. 218 del 2007). Analogamente, ha
giudicato non in contrasto con l'art. 3 Cost., l'automatismo del
rifiuto del rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno, qualora lo
straniero extracomunitario abbia riportato una condanna per un reato
inerente agli stupefacenti, ma avendo cura di sottolineare la non
manifesta irragionevolezza di tale previsione anche perchè detta
ipotesi delittuosa, tra l'altro, spesso implica «contatti, a diversi
livelli, con appartenenti ad organizzazioni criminali» (sentenza n.
148 del 2008).
L'inesistenza di un'incompatibilità, in linea di principio, del
citato automatismo con l'art. 3 Cost. non implica, quindi, che le
fattispecie nelle quali esso è previsto siano sottratte al controllo
di non manifesta arbitrarietà. Il legislatore può, pertanto,
subordinare la regolarizzazione del rapporto di lavoro al fatto che
la permanenza nel territorio dello Stato non sia di pregiudizio ad
alcuno degli interessi coinvolti dalla disciplina dell'immigrazione,
ma la relativa scelta deve costituire il risultato di un ragionevole
e proporzionato bilanciamento degli stessi, soprattutto quando sia
suscettibile di incidere sul godimento dei diritti fondamentali dei
quali è titolare anche lo straniero extracomunitario (sentenze n.
245 del 2011, n. 299 e n. 249 del 2010), perchè la condizione
giuridica dello straniero non deve essere «considerata - per quanto
riguarda la tutela di tali diritti - come causa ammissibile di
trattamenti diversificati o peggiorativi» (sentenza n. 245 del 2011).
Inoltre, questa Corte ha anche affermato il principio - qui
richiamabile, benchè sia stato enunciato in riferimento ad una
differente materia - in virtù del quale «le presunzioni assolute,
specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano
il principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioè
se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella
formula dell'id quod plerumque accidit», sussistendo
l'irragionevolezza della presunzione assoluta «tutte le volte in cui
sia "agevole" formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (sentenze n.
231 e n. 164 del 2011; n. 265 e n. 139 del 2010).
7.2.- Nel quadro di tali principi, a conforto della manifesta
irragionevolezza della norma censurata assume anzitutto rilievo la
considerazione che il diniego della regolarizzazione consegue
automaticamente alla pronuncia di una sentenza di condanna anche per
uno dei reati di cui all'art. 381 cod. proc. pen., nonostante che gli
stessi non siano necessariamente sintomatici della pericolosità di
colui che li ha commessi. In tal senso è, infatti, significativo
che, essendo possibile procedere per detti reati «all'arresto in
flagranza soltanto se la misura è giustificata dalla gravità del
fatto ovvero dalla pericolosità del soggetto desunta dalla sua
personalità o dalle circostanze del fatto» (art. 381, comma 4, cod.
proc. pen.), è già l'applicabilità di detta misura ad essere
subordinata ad una specifica valutazione di elementi ulteriori
rispetto a quelli consistenti nella mera prova della commissione del
fatto.
La manifesta irragionevolezza della disciplina stabilita dalla
norma censurata, nella parte qui rilevante, è, inoltre, confermata
dalla circostanza che l'automatismo concerne una fattispecie
connotata da profili peculiari tra quelle aventi ad oggetto
l'accertamento della sussistenza dei requisiti per la permanenza nel
territorio dello Stato. La regolarizzazione in esame riguarda i soli
stranieri extracomunitari i quali da un tempo ritenuto dal
legislatore apprezzabile svolgevano, sia pure in una situazione di
irregolarità, attività di assistenza in favore del datore di lavoro
o di componenti della famiglia del predetto, ancorchè non
conviventi, affetti da patologie o disabilità che ne limitano
l'autosufficienza, ovvero attività di lavoro domestico di sostegno
al bisogno familiare. Sono, queste, infatti, attività che, per il
loro contenuto e per la circostanza di essere svolte all'interno di
una famiglia, da un canto, agevolano l'accertamento dell'effettiva
pericolosità dello straniero. Dall'altro, evidenziano che
l'automatismo, nel caso di assistenza in favore di quanti sono
affetti da patologie o disabilità che ne limitano l'autosufficienza,
rischia di pregiudicare irragionevolmente gli interessi di questi
ultimi. È, invero, notorio che, soprattutto quando tale attività
sia stata svolta per un tempo apprezzabile, può instaurarsi un
legame peculiare e forte con chi ha bisogno di assistenza costante e
che, quindi, può essere leso da un diniego disposto in difetto di
ogni valutazione in ordine alla effettiva imprescindibilità e
proporzionalità dello stesso rispetto all'esigenza di garantire
l'ordine pubblico e la sicurezza dello Stato, nonostante che sia
agevole ipotizzare, ed accertare, l'esistenza di situazioni contrarie
alla generalizzazione posta a base della presunzione assoluta che
fonda l'automatismo.
La specificità della fattispecie rende, quindi, manifesta
l'irragionevolezza del diniego di regolarizzazione automaticamente
correlato alla pronuncia di una sentenza di condanna per uno dei
reati di cui all'art. 381 cod. proc. pen., senza che sia permesso
alla pubblica amministrazione di apprezzare al giusto gli interessi
coinvolti e di accertare se il lavoratore extracomunitario sia o meno
pericoloso per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.
L'arbitrarietà di tale disciplina risulta, infine, ancora più
palese in relazione al caso, oggetto dell'ordinanza del TAR per la
Calabria, di pronuncia di una sentenza non definitiva di condanna per
uno dei reati contemplati da detta norma. Dalla sentenza non
definitiva sono, infatti, desumibili elementi in grado di orientare
la formulazione del giudizio di pericolosità; urta, invece, in modo
manifesto con il principio di ragionevolezza che siano collegate alla
stessa, in difetto del giudicato ed in modo automatico, conseguenze
molto gravi, spesso irreversibili, per il lavoratore
extracomunitario, nonostante che, per le considerazioni sopra svolte,
la stessa commissione del reato potrebbe non essere sicuramente
sintomatica della pericolosità sociale del medesimo.
Deve essere pertanto dichiarata, in riferimento all'art. 3 Cost.,
l'illegittimità costituzionale del citato art. 1-ter, comma 13,
lettera c), nella parte in cui fa derivare automaticamente il rigetto
dell'istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario
dalla pronuncia nei suoi confronti di una sentenza di condanna per
uno dei reati per i quali l'art. 381 cod. proc. pen. permette
l'arresto facoltativo in flagranza, senza prevedere che la pubblica
amministrazione provveda ad accertare che il medesimo rappresenti una
minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.
Restano assorbiti tutti gli altri profili di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1-ter,
comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), introdotto
dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui
fa derivare automaticamente il rigetto della istanza di
regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla pronuncia nei
suoi confronti di una sentenza di condanna per uno dei reati previsti
dall'art. 381 del codice di procedura penale, senza prevedere che la
pubblica amministrazione provveda ad accertare che il medesimo
rappresenti una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello
Stato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI