1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 25-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 216 SENTENZA 9 - 18 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso delle Regioni Veneto e Lombardia - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 - Trattazione delle sole questioni relative agli artt. 1 e 2 - Rinvio a separate pronunce sulle altre questioni. - D.L. 20 marzo 2007, n. 23, artt. 1 e 2, sia nel testo originario che in quello risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64. - Costituzione, artt. 3, 23, 32, 53, 77, 81, 97, 117, commi terzo e quarto, 118, 119 e 120. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Ricorso delle Regioni Veneto e Lombardia - Lamentata irragionevole penalizzazione delle Regioni virtuose e disparita' di trattamento - Conseguente ritenuta violazione del diritto della salute, dei principi di buon andamento del Servizio sanitario nazionale, di capacita' contributiva e di «riserva di legge» in materia tributaria - Censure non ridondanti in lesione di competenze regionali - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 20 marzo 2007, n. 23, artt. 1 e 2, sia nel testo originario che in quello risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64. - Costituzione, artt. 3, 23, 32, 53 e 97. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Ricorso della Regione Lombardia - Ritenuta assenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione di urgenza e asserita violazione del principio di copertura finanziaria delle leggi di spesa - Censure non ridondanti in lesione di competenze regionali - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 20 marzo 2007, n. 23, artt. 1 e 2, sia nel testo originario che in quello risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64. - Costituzione, artt. 77, comma secondo, e 81, comma quarto. Ricorso regionale - Interesse ad agire - Evocazione di parametri contenuti nel Titolo V, Parte II della Costituzione - Necessaria preliminare valutazione circa la sussistenza nel soggetto ricorrente di un interesse, attuale e concreto, a proporre impugnazione. - Costituzione, art. 127; legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, art. 2, primo comma; legge 1° marzo 1953, n. 87, art. 32. Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia - Ritenuta non riconducibilita' delle disposizioni censurate ad alcun titolo competenziale invocabile dallo Stato, con indebita interferenza nella gestione organizzativa della sanita' e introduzione di finanziamenti statali con vincoli di destinazione - Ritenuta violazione del principio che limita il ricorso all'indebitamento per il solo finanziamento delle spese di investimento nonche' del principio di leale collaborazione - Previsione di intervento sostitutivo statale asseritamente in contrasto con i presupposti previsti dall'art. 120 Cost. - Censure rivolte ad ottenere valutazioni non afferenti al riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni - Insussistenza dell'interesse ad agire per difetto delle caratteristiche della concretezza e dell'attualita' - Inidoneita' della disciplina in contestazione ad influire sull'autonomia finanziaria regionale e ad incidere sulle funzioni amministrative regionali - Non configurabilita' di intervento sostitutivo statale - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 20 marzo 2007, n. 23, artt. 1 e 2, sia nel testo originario che in quello risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, 119 e 120. (008C0493) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 25-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 del
decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 (Disposizioni urgenti per il
ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario,
nonchè in materia di quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale), sia nel testo originario che
in quello risultante all'esito delle modifiche apportate dalla
relativa legge di conversione 17 maggio 2007, n. 64, promossi con due
ricorsi della Regione Veneto e con due ricorsi della Regione
Lombardia notificati il 18 maggio ed il 13 ed il 19 luglio 2007,
depositati in cancelleria il 24 e il 26 maggio 2007, il 19 ed il 26
luglio 2007 ed iscritti ai numeri 25, 26, 32 e 34 del registro
ricorsi 2007.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato in cancelleria il 24 maggio 2007
(ricorso n. 25 del 2007), la Regione Veneto ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 20
marzo 2007, n. 23 (Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei
disavanzi pregressi nel settore sanitario), per violazione degli
artt. 3, 32, 97, 117 e 119 della Costituzione, nonchè «del principio
di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della
legge costituzionale 18 ottobre 2003, n. 3» (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
2. - Anche la Regione Lombardia, con ricorso depositato in
cancelleria il 26 maggio 2007 (ricorso n. 26 del 2007), ha promosso
questione di legittimità costituzionale del medesimo decreto-legge
n. 23 del 2007, ipotizzandone l'illegittimità per contrasto con gli
artt. 3, 32, 117, terzo e quarto comma, 119 e 120 della Costituzione,
nonchè «per violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di partecipare
alle spese pubbliche in ragione della capacità contributiva (art. 53
Cost.) e della riserva di legge in materia di prestazioni
patrimoniali» (art. 23 Cost.).
3. - Entrambe le Regioni hanno, inoltre, impugnato anche la legge
17 maggio 2007, n. 64 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto legge 20 marzo 2007, n. 23, recante disposizioni urgenti per
il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario,
nonchè in materia di quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale).
In particolare, la Regione Veneto, con ricorso depositato in
cancelleria della Corte il 19 luglio 2007 (ricorso n. 32 del 2007),
censura la predetta legge assumendone la contrarietà agli artt. 3,
32, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione «di cui agli artt. 5 e 120 Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Del pari, la Regione Lombardia, con ricorso depositato in
cancelleria della Corte il 26 luglio 2007 (ricorso n. 34 del 2007),
ha impugnato la legge n. 64 del 2007, limitatamente all'art. 1,
ipotizzando il contrasto con gli artt. 3, 32, 77, secondo comma, 81,
quarto comma, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 Cost.,
nonchè la «violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di partecipare
alle spese pubbliche in ragione della capacità contributiva (art. 53
Cost.) e della riserva di legge in materia di prestazioni
patrimoniali» (art. 23 Cost.).
4. - Preliminarmente, entrambe le ricorrenti illustrano, nei suoi
tratti essenziali, la disciplina oggetto di censura.
Sottolineano, pertanto, che le disposizioni oggetto di censura
stabiliscono, innanzitutto, che lo Stato - in deroga all'obbligo per
le Regioni di coprire gli eventuali disavanzi di gestione con oneri a
proprio carico - concorre «al ripiano dei disavanzi del Servizio
sanitario nazionale per il periodo 2001-2005», in favore delle
Regioni che soddisfino, però, alcuni requisiti (art. 1, comma 1). Si
richiede, in particolare, che «al fine della riduzione strutturale
del disavanzo nel settore sanitario» le Regioni sottoscrivano
«l'accordo con lo Stato per i piani di rientro», nonchè accedano «al
fondo transitorio di cui all'articolo 1, comma 796, lettera b), della
legge 296 del 2006» (lettera a comma 1 del predetto art. 1). È
necessaria, poi, «al fine dell'ammortamento del debito accumulato
fino al 31 dicembre 2005», ed «in via ulteriore rispetto
all'incremento nella misura massima dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive», la destinazione,
da parte delle Regioni, «al settore sanitario in modo specifico,
anche in via alternativa», di «quote di manovre fiscali già adottate
o quote di tributi erariali attribuiti alle regioni stesse», ovvero,
«nei limiti dei poteri loro attribuiti dalla normativa statale di
riferimento ed in conformità ad essa», di «misure fiscali da
attivarsi sul proprio territorio, in modo tale da assicurare
complessivamente risorse superiori rispetto a quelle derivanti dal
predetto incremento nella misura massima» (lettera b del medesimo
comma 1 dell'art. 1).
È stabilito, inoltre, che, «per il periodo di imposta successivo
al 31 dicembre 2006 e per i periodi seguenti fino all'anno 2010», per
quelle Regioni - le quali approvino l'accordo «stipulato con i
Ministri della salute e dell'economia e delle finanze, ai sensi
dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
dell'articolo 1, comma 796, lettera b), secondo periodo, della legge
27 dicembre 2006, n. 296» - «l'addizionale all'IRPEF e le
maggiorazioni dell'aliquota dell'IRAP si applicano nella misura
prevista al comma 174, ultimo periodo, dell'articolo 1 della medesima
legge 30 dicembre 2004, n. 311»; tali incrementi, invece, «non si
applicano nelle regioni nelle quali sia scattato, in modo automatico,
l'innalzamento dell'addizionale regionale all'IRPEF della
maggiorazione dell'aliquota dell'IRAP» e - a seguito del
raggiungimento dell'accordo con il Governo sulla copertura dei
disavanzi di gestione del servizio sanitario regionale, accordo
previsto «all'articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge 7 giugno
2006, n. 206, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio
2006, n. 234» - «tale innalzamento non sia stato applicato» (comma 2
dell'art. 1).
Infine, è previsto che lo stanziamento per il ripiano delle
situazioni debitorie accumulate dalle Regioni nel settore sanitario
sia pari a 3.000 milioni di euro per l'anno 2007, da ripartire «tra
le regioni interessate con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali»; in
particolare, poi, i criteri per l'erogazione dello stanziamento
verranno definiti «sulla base dei debiti accumulati fino al 31
dicembre 2005, della capacità fiscale regionale e della
partecipazione delle regioni al finanziamento del fabbisogno
sanitario», prevedendosi, conclusivamente, che alla copertura
finanziaria degli oneri derivanti dal decreto si provveda «mediante
corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del
bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unità previsionale di
base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2007» (comma 3
dell'art. 1).
5. - Assumono le Regioni ricorrenti, nello svolgere censure per la
massima parte coincidenti, che tale disciplina si porrebbe in
controtendenza rispetto alla più recente evoluzione legislativa - la
quale, sebbene non abbia «escluso l'intervento dello Stato nel
percorso di risanamento del deficit sanitario delle Regioni», ha
comunque subordinato tale partecipazione «a misure fortemente
indicative della progressiva responsabilizzazione delle Regioni»
(ciò in coerenza «con la soppressione dei trasferimenti erariali» in
favore delle stesse relativi «al finanziamento della spesa sanitaria
corrente e in conto capitale disposta dall'art. 1, lettera d), del
d.lgs. n. 56 del 2000») - e sarebbe, inoltre, in contrasto con la
Costituzione.
5.1. - Viene dedotta, in primo luogo, la violazione dell'art. 3
Cost., sotto il profilo sia della disparità di trattamento che del
difetto di ragionevolezza.
Ed invero, la contestata disciplina, «disconoscendo il principio
di responsabilità finanziaria» delle Regioni, pregiudicherebbe
«qualità e quantità delle prestazioni» rese da quelle tra di esse
che, come le ricorrenti, hanno contenuto la spesa sanitaria «non
dilatando oltre il lecito le proprie azioni concrete», chiamandole
«alla sopportazione degli oneri generali di una spesa inefficiente ed
eccessiva» alla quale non hanno concorso, ciò che determinerebbe una
«discriminazione irragionevole» che «genera disuguaglianza» (così,
in particolare, il ricorso n. 25 del 2007 della Regione Veneto).
Tale disciplina, difatti, «agendo con metodo selettivo, opera una
vera e propria discriminazione fra soggetti istituzionalmente fra
loro equiordinati quali sono le Regioni, selezionandone alcune nei
confronti delle quali lo Stato concorre al ripiano del disavanzo nel
settore del Servizio sanitario nazionale, escludendone altre che non
avranno acceso ai benefici» (così, in particolare, i ricorsi nn. 26
e 34 della Regione Lombardia). In tal modo, dunque, si attribuiscono
«risorse economiche solo ad alcune Regioni, pur oberate da gravi e
tuttavia evitabili (doverosamente evitabili) situazioni di debito»,
non consentendo invece, proprio «alle Regioni che quei disavanzi
hanno saputo evitare», di «utilizzare le risorse statali stanziate,
per il miglioramento del proprio servizio sanitario, su basi di
effettiva e reale parità istituzionale» (in tal senso, i ricorsi nn.
26 e 34 della Regione Lombardia).
Inoltre, la disciplina in esame risulterebbe affetta da
irragionevolezza, sia perchè la previsione del ripiano selettivo del
disavanzo sanitario «sana retroattivamente i disavanzi di alcune
Regioni senza preoccuparsi di agire sulle cause strutturali
determinanti i risultati negativi di gestione», sia perchè «tradisce
il principio di responsabilità delle singole Regioni per la gestione
della sanità e per la copertura degli eventuali relativi disavanzi,
regola costantemente riaffermata dallo Stato stesso, sia nella
propria produzione normativa sia in sede di accordo e intesa con le
Regioni e le Province autonome, e divenuta ormai imprescindibile
cardine per la corretta attuazione del disegno costituzionale»
(così, in particolare, il ricorso n. 32 del 2007 della Regione
Veneto).
Infine, il difetto di ragionevolezza sarebbe ulteriormente
confermato dalla «genericita» e dalla «inadeguatezza» dei «criteri
recati dal decreto ai fini della quantificazione del finanziamento
attribuito alle Regioni» (in tal senso i ricorsi nn. 26 e 34 della
Regione Lombardia).
5.2. - È dedotta, poi, dalla Regione Veneto la violazione degli
artt. 32 e 97 Cost.
Si assume, difatti, che la scelta legislativa - già censurata ai
sensi dell'art. 3 Cost. - di chiamare anche le Regioni "virtuose"
«alla sopportazione degli oneri generali di una spesa inefficiente ed
eccessiva» alla quale non hanno concorso, determinerebbe non solo una
«discriminazione irragionevole» che «genera disuguaglianza», ma anche
la mortificazione del buon andamento del Servizio sanitario
nazionale, incidendo, infine, sul diritto alla salute di chi risiede
in tali Regioni (ricorso n. 25 del 2007), giacchè costoro
soffrirebbero «della contrazione del livello qualitativo e
quantitativo delle prestazioni sanitarie che inevitabilmente consegue
al rilevante spreco delle risorse» complessivamente destinate a tale
settore (ricorso n. 32 del 2007).
5.3. - Sempre l'art. 97 Cost. - ma in combinato disposto con
l'art. 119, oltre che «in relazione agli artt. 23, 53 e 32» della
medesima Carta fondamentale - è evocato pure dalla Regione
Lombardia.
Si assume, infatti, che la contestata disciplina costituirebbe «un
grave ostacolo al conseguimento di prassi amministrative ordinate, in
grado di fronteggiare con efficacia la complessità delle richieste
che i cittadini, in materia di tutela della salute, devono vedere
soddisfatte», con conseguente «lesione del generale principio
costituzionale relativo al "buon andamento" dell'amministrazione
pubblica», nonchè di quello «per il quale l'onere relativo alle
spese pubbliche è finanziato in ragione della capacità contributiva
di ciascuno» (art. 53 Cost.).
Detta disciplina inoltre violerebbe - dal momento che neppure
precisa «l'entità delle misure fiscali da attivare» e, dunque,
«l'entità della compartecipazione fiscale che verrà richiesta ai
cittadini» - il principio (art. 23 Cost.) della «riserva di legge» in
materia tributaria (ricorsi nn. 26 e 34 del 2007), il quale, esige
che «la concreta entità della prestazione imposta sia chiaramente
desumibile dagli interventi legislativi che riguardano l'attività
dell'amministrazione» (ricorso n. 34 del 2007).
Infine, la violazione del principio del buon andamento
dell'amministrazione deriverebbe anche dal fatto che, «a fronte
dell'oggettiva rilevanza dello stanziamento» disposto dal censurato
decreto-legge, «le modalità di monitoraggio e di riscontro
dell'estinzione dei debiti» risultano disciplinate solo «nell'ambito
dei piani di rientro», con conseguente omissione, pertanto, «degli
indispensabili strumenti di monitoraggio e di controllo sull'uso
delle risorse», delle «pur necessarie sanzioni in caso di mancato
conseguimento degli obiettivi», nonchè della «quantificazione
dell'aumento del prelievo fiscale» e, soprattutto, della «eventuale
riduzione del finanziamento in caso di mancato rientro delle
situazioni deficitarie», oltre che delle «modalità di restituzione
del finanziamento dalle Regioni allo Stato» (ricorsi nn. 26 e 34 del
2007).
5.4. - È dedotta, poi, da entrambe le ricorrenti la violazione
dell'art. 117 Cost.
Si evidenzia, difatti, che la contestata disciplina non appare
riconducibile a nessuno dei titoli di competenza, pur astrattamente
invocabili dallo Stato (e cioè la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
ovvero la competenza a porre principi fondamentali nell'ambito della
tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica), ed
in particolare: non al primo, in quanto gli interventi legislativi di
ripiano dei disavanzi di gestione del Servizio sanitario nazionale
andrebbero valutati «nel quadro della competenza legislativa
regionale concorrente in materia di tutela della salute», nè al
secondo, visto che la disciplina in esame, lungi dal recare «principi
fondamentali», «si segnala, invece, per il suo carattere minuzioso,
dettagliato, autoapplicativo, dal momento che indica quali Regioni e
secondo quali modalità potranno beneficiare del finanziamento
statale per ripianare i propri debiti sanitari» (così, in
particolare, il ricorso n. 25 del 2007).
5.5. - La sola Regione Veneto, nel secondo dei suoi ricorsi,
ipotizza il contrasto dell'impugnata disciplina anche con l'art. 118
Cost., atteso che la previsione di un intervento finanziario «del
livello di governo centrale» si risolverebbe «in un'indebita
interferenza nella gestione più propriamente organizzativa della
sanità, ossia, in concreto, nell'esercizio delle funzioni
amministrative che l'art. 118 Cost. vuole distribuire tra i diversi
enti territoriali» (ricorso n. 32 del 2007).
5.6. - L'illegittimità costituzionale della censurata disciplina
deriverebbe, poi, dal contrasto - dedotto da ambedue le ricorrenti,
seppure con argomenti diversi - con l'art. 119 Cost.
Esclusa, difatti, la possibilità di ricondurre l'intervento
realizzato dal censurato decreto-legge n. 23 del 2007 alla materia di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (giacchè «tale
titolo di legittimazione legislativa non può essere invocato se non
in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa
statale definisca il livello essenziale di erogazione»), entrambe le
ricorrenti concordano nel ritenere che la contestata disciplina
darebbe vita, in una materia - la tutela della salute - oggetto di
potestà legislativa concorrente, ad un finanziamento vincolato,
destinato, dunque, a risolversi in «uno strumento indiretto, ma
pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni
delle Regioni e degli enti locali, nonchè di sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli
legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria
competenza» (così, in particolare, i ricorsi nn. 26 e 34 del 2007).
La sola Regione Lombardia deduce, altresì, la violazione del
comma sesto dell'art. 119 Cost., giacchè la contestata disciplina -
in contrasto, appunto, con la norma costituzionale che limita la
«possibilità di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di
ricorrere all'indebitamento per il solo finanziamento delle spese di
investimento» - «autorizza l'indebitamento di talune Regioni per la
copertura dei disavanzi sanitari pregressi per il periodo 2001-2005,
autorizzando, a tal fine, una spesa ancora non determinata, ma
sicuramente rilevante (ricavabile dalla sommatoria dei piani di
rientro) a carico dello Stato, a titolo di "regolazione debitoria"»
(ricorsi nn. 26 e 34 del 2007).
5.7. - Entrambe le ricorrenti deducono la violazione anche
dell'art. 120 Cost., giacchè la censurata disciplina, pur
predisponendo un intervento «sostitutivo» ai sensi di detta norma
costituzionale, «non pone per legge criteri oggettivi di monitoraggio
del finanziamento e per l'estinzione del debito contratto dalle
Regioni», nè altresì individua «condizioni, garanzie e relative
sanzioni».
Ad avviso delle ricorrenti, la giurisprudenza costituzionale, per
contro, ha sottolineato la necessità che «che l'esercizio dei poteri
sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve
altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali»,
evenienza non verificatasi nel caso in esame, con conseguente
violazione dell'art. 120 Cost., in quanto, se è vero che i poteri
sostituivi «concorrono a limitare l'autonomia dell'ente nei cui
confronti opera la sostituzione, è evidente che tale compressione di
autonomia debba sottostare da un lato a forme e procedure certe e,
sotto altro profilo, debba svolgersi secondo modalità congrue alle
finalità per le quali è posto in essere» (ricorso n. 26 del 2007).
5.8. - La sola Regione Lombardia, nel secondo dei suoi ricorsi (n.
34 del 2007), deduce, infine, la violazione di due ulteriori
parametri, e cioè degli artt. 77, secondo comma, e 81, quarto comma,
Cost.
5.8.1. - Quanto, in particolare, alla prima di tali censure, si
ipotizza l'assenza dei presupposti previsti dalla Costituzione per il
ricorso alla decretazione d'urgenza, vizio che la Corte
costituzionale ha escluso possa ritenersi sanato dall'avvenuta
conversione in legge del decreto (è citata la sentenza n. 171 del
2007).
Ed invero, a dire della ricorrente, «le situazioni di deficit che
il provvedimento intende ripianare, non possono essere
realisticamente riguardate come "caso straordinario"», atteso che
«rappresentano l'esito non improvviso nè imprevedibile, quindi
scontato», di «crisi gestionali e amministrative evidenziate da
talune amministrazioni regionali».
Nè, d'altra parte, la sussistenza dei presupposti ai quali l'art.
77 Cost. subordina il ricorso alla decretazione d'urgenza potrebbe
desumersi - sottolinea la Regione Lombardia - dal preambolo del
censurato decreto-legge (che conterrebbe solo quell'apodittica
enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessità ed urgenza,
già censurata dalla menzionata sentenza n. 171 del 2007), ovvero
dalla relazione governativa al disegno di legge di conversione.
Non veritiera, in particolare, risulterebbe la circostanza
riferita in detta relazione, secondo cui l'urgenza di provvedere
sarebbe derivata dall'impossibilità di una tempestiva sottoscrizione
di tutti i piani di rientro dai disavanzi, giacchè proprio «alla
data di emanazione del decreto-legge (20 marzo 2007), i piani di
rientro delle Regioni ammesse al finanziamento risultavano ampiamente
definiti», persino «sul punto dell'entità della partecipazione dello
Stato al ripiano dei disavanzi regionali».
Significativo, poi, sarebbe il fatto che, mentre il piano
intervenuto il 6 marzo 2007 tra lo Stato e la Regione Lazio
subordinava l'efficacia dello stesso, tra le altre condizioni, al
«concorso straordinario dello Stato in favore delle Regioni con
elevati disavanzi» (e dunque ad un finanziamento statale, illo
tempore, «non ancora autorizzato e regolato da alcun testo
normativo»), tra i requisiti che il d.l. n. 23 del 2007 «richiede per
l'accesso al finanziamento dello Stato» vi sia «proprio la stipula
dei piani di rientro»; si assiste, così, «ad un irrisolvibile
tecnica di rimando per cui i piani di rientro richiedono un
provvedimento futuro del Governo con cui si dispone la partecipazione
dello Stato al ripiano dei deficit regionali (ed anzi lo
"presuppongono") e il provvedimento del Governo (e cioè il
decreto-legge convertito qui impugnato) subordina l'erogazione delle
somme stanziate alla stipula dei piani di rientro».
5.8.2. - Quanto, poi, alla dedotta violazione anche dell'art. 81,
quarto comma, Cost., a dire della Regione Lombardia la scelta
compiuta dal censurato decreto-legge, di «non prevedere misure
puntuali relative alla restituzione delle somme erogate», sarebbe
destinata a tradursi «nella mancata previsione di una adeguata
copertura finanziaria per i costi che il provvedimento comportera».
Ed invero, le modalità di riscontro dell'estinzione del debito,
assunto dalle «Regioni interessate» dall'erogazione del
finanziamento, risultano disciplinate soltanto «nell'ambito» dei
piani di rientro, ciò che significa che questi «dovranno
semplicemente rendere conto dell'effettivo e progressivo ripiano»,
senza, invece, «nulla dire sulle modalità e sui tempi (che al
contrario dovrebbero essere definiti e certi) circa la restituzione
allo Stato delle somme erogate».
Risulterebbe, pertanto, violata la suddetta norma costituzionale,
la cui finalità «non può essere solo quella volta ad assicurare che
ad ogni spesa sostenuta corrisponda un'adeguata copertura», essendo,
invece, «necessariamente più ampia» e consistendo, in particolare,
«nel necessario bilanciamento tra flussi in uscita e flussi in
entrata, volto a realizzare sul piano finanziario un equilibrio di
sistema nel lungo periodo».
6. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità e
l'infondatezza di ciascuno dei ricorsi.
La difesa erariale evidenzia, difatti, come il contributo statale
previsto dal censurato d.l. n. 23 del 2007 risulti «assolutamente
necessario ad accompagnare finanziariamente le Regioni impegnate in
piani di rientro dai deficit strutturali, affinchè il peso del
debito pregresso non comprometta il raggiungimento dell'equilibrio
economico e finanziario della gestione corrente».
Detto contributo, poi, oltre a giustificarsi in ragione «del
principio di leale collaborazione tra gli enti territoriali» (il
quale «ha accompagnato il consolidarsi nel settore sanitario di un
nuovo spirito cooperativo incentrato sulla stipula periodica di
"patti di stabilita'" tra lo Stato e le Regioni per la fissazione del
fabbisogno sanitario e il riparto delle spese disponibili»),
troverebbe il proprio fondamento costituzionale nella competenza
esclusiva statale nelle materie di cui alle lettere e) ed m) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.
La disciplina censurata recherebbe, difatti, «disposizioni tese a
perseguire il più efficiente funzionamento del Servizio sanitario
nazionale», in un quadro nel quale «il concorso statale nel
risanamento strutturale dei disavanzi pregressi è subordinato alla
sottoscrizione, da parte delle Regioni interessate, di un apposito
accordo con lo Stato per i piani di rientro, nonchè all'attivazione
di specifiche misure fiscali, ovvero all'utilizzo di quote di manovre
fiscali già adottate o di tributi erariali».
Ciò premesso, la difesa dello Stato rileva come la giurisprudenza
costituzionale abbia «in più occasioni affrontato le problematiche
afferenti al concorso statale alla riduzione del deficit dei servizi
sanitari regionali»; in particolare, con la sentenza n. 98 del 2007,
la Corte costituzionale, «con specifico riferimento alla violazione
dell'autonomia legislativa in materia di tutela della salute e
dell'autonomia finanziaria regionale», avrebbe evidenziato che, «pur
in deroga all'obbligo espressamente previsto dalla legislazione sul
finanziamento del Servizio sanitario nazionale che siano le Regioni a
coprire gli eventuali deficit del servizio sanitario regionale», è
legittimo uno «speciale contributo finanziario dello Stato», purchè
sia «subordinato a particolari condizioni finalizzate a conseguire un
migliore o più efficiente funzionamento del complessivo servizio
sanitario».
Principio, questo, si rileva, già affermato sin dalla sentenza
n. 36 del 2005, con la quale è stata ritenuta conforme a
Costituzione la scelta del legislatore statale di subordinare
«l'accesso delle Regioni al finanziamento integrativo del Servizio
sanitario nazionale all'osservanza di determinate condizioni», e si
è precisato in particolare - prosegue sempre la difesa erariale -
«che l'incremento delle risorse per il Servizio sanitario nazionale,
accompagnato da specifici adempimenti a carico delle Regioni, va
letto in termini di "carattere incentivante del finanziamento statale
ai fini del conseguimento degli obiettivi di programmazione sanitaria
e del connesso miglioramento del livello di assistenza"».
Pertanto, quella censurata non sarebbe «un'invasione di competenze
da parte dello Stato», bensì «un'erogazione condizionata al rispetto
di obiettivi precisi stabiliti a livello centrale, la cui
realizzazione sarà monitorata periodicamente attraverso appositi
nuclei di affiancamento formati da rappresentanti del Governo e della
Conferenza delle Regioni», da ritenere, quindi, costituzionalmente
legittima, essendo oltretutto «prerogativa del Governo quella di
garantire l'unità della Repubblica nella fruizione di un diritto
costituzionale come quello della salute».
Ed invero, essendo compito dello Stato «garantire il diritto alla
salute, agli stessi livelli, su tutto il territorio nazionale»,
risulterebbe «di tutta evidenza che negare il contributo
straordinario» (previsto dalla censurata disciplina) equivarrebbe a
vanificare tale compito, creando «un danno per l'intero sistema
sanitario nazionale» e dando luogo «ad un perverso effetto a catena
assolutamente negativo: il merito di credito delle Regioni in
difficoltà crollerebbe visti i volumi delle cartolarizzazioni
sanitarie, ne soffrirebbe inevitabilmente anche il merito di credito
della Repubblica».
Inoltre, conclude l'Avvocatura generale dello Stato, «nelle
Regioni in difficoltà il sistema sanitario rischierebbe di diventare
ingovernabile e si potrebbero verificare fenomeni quali il fallimento
delle aziende sanitarie e con esso dell'intero settore produttivo
collegato», senza contare che i «governi regionali sarebbero
disincentivati dall'intraprendere il grande sforzo codificato nei
piani di rientro e il bisogno di salute resterebbe un problema di
cui, in ogni caso, lo Stato centrale sarebbe chiamato a farsi
carico».
6.1. - In prossimità dell'udienza pubblica, la difesa dello Stato
ha depositato, per ciascuno dei quattro giudizi, un'ulteriore
memoria, ribadendo le eccezioni e difese già proposte.
Con riguardo alle specifiche censure formulate dalle Regioni
ricorrenti la difesa dello Stato - previamente eccepita
l'inammissibilità delle questioni «non direttamente riconducibili
alle norme costituzionali che regolano la competenza regionale» - ha
dedotto quanto segue.
Non sussisterebbe la violazione del principio di uguaglianza di
cui all'art. 3 Cost., in quanto il concorso al ripiano del disavanzo
è disposto nei confronti delle Regioni che sottoscrivono l'accordo
per il rientro dai deficit, che attivano la leva fiscale dell'IRAP
sul loro territorio e l'addizionale regionale dell'IRPEF nella misura
consentita dalla legislazione vigente, ed inoltre, che destinano al
settore sanitario ulteriori risorse.
In riferimento alla dedotta violazione dell'art. 97 Cost., si
rileva come le norme impugnate, a differenza di quanto ritenuto dalle
ricorrenti, sarebbero dirette ad eliminare definitivamente le
condizioni di cattiva amministrazione che hanno dato luogo ai deficit
in questione.
Con riguardo alla prospettata lesione dell'art. 117 Cost., si
rileva che le disposizioni in esame, poichè non tendono a realizzare
nuova offerta sanitaria, ma solo a consentite l'ammortamento di
debiti cumulati fino al 31 dicembre 2005, non inciderebbero sulla
materia della salute intesa in senso ampio.
Non appare, altresì, leso il principio della piena
responsabilità ed autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli
enti, ai sensi dell' art. 119 Cost., in quanto, al fine della
responsabilizzazione delle Regioni interessate, alle stesse sono
state richieste misure di copertura pluriennale e di attivazione di
risorse regionali ulteriori, mentre l'intervento statale ha la mera
funzione di consentire la effettiva realizzazione dei piani di
rientro.
Nè sussiste violazione del divieto di indebitamento per il
finanziamento della spesa corrente.
Con riguardo alla prospettata violazione dell'art. 23 Cost., si
rileva che l'obiettivo dell'intervento statale sarebbe quello di
consentire una gestione dei servizi regionali interessati improntata
a principi di economicità e di buona amministrazione, al fine di
garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza in
condizioni di efficienza ed appropriatezza.
Nè vi sarebbe la lesione del principio di leale collaborazione
fra Stato e Regioni, in quanto nessun accordo è stato cercato nè
raggiunto con tutte le Regioni a giustificazione dell'intervento
statale.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato non può, altresì,
condividersi la tesi dell'irragionevolezza della norma, desunta dal
carattere «retroattivo» che si evince dal riferimento ai disavanzi
pregressi.
In ordine alla prospettata assenza dei requisiti di necessità ed
urgenza dell'impugnato decreto-legge, nella specie, l'esigenza di
intervenire sul contenimento della spesa pubblica sarebbe, al
contrario, del tutto idonea a giustificare lo strumento prescelto.
A sostegno di tali ultime argomentazione sono richiamate le
sentenze della Corte costituzionale n. 171 del 2007 e n. 29 del 1995,
che hanno affermato come l'esistenza dei requisiti della
straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza può essere
oggetto di scrutinio di costituzionalità, ma quest'ultimo non si
sovrappone nè si sostituisce a quello iniziale del Governo e a
quello successivo del Parlamento.
Non si ravvisa, inoltre, contrasto con l'art. 119, sesto comma,
Cost., in quanto detta norma pone un limite alle Regioni e non allo
Stato che intervenga in loro ausilio.
Le norme impugnate, infine, sarebbero rispettose dei principi
enunciati dagli artt. 23 e 53 Cost., in quanto la riserva di legge,
in tal caso relativa, consentirebbe al legislatore statale di fissare
i parametri contenuti nel testo censurato.
Non risulterebbe, in ultimo, nè fondata, nè ammissibile la
censura basata sulla dedotta violazione dell'art. 81, quarto comma,
Cost., poichè l'indebitamento previsto dalla norma impugnata
concerne un impegno statale rispetto al quale ogni conseguenza esula
dalla questione attinente al rispetto della sfera di competenza
regionale.
7. - In data 23 aprile 2008, la Regione Veneto ha depositato due
memorie, di identico contenuto.
Previamente ribadito il contenuto delle disposizioni censurate e
le ragioni della proposte impugnazioni, la ricorrente reputa
necessario prendere posizione sulla pregiudiziale eccezione di
inammissibilità dei ricorsi sollevata dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Evidenzia, pertanto, di aver «chiaramente indicato» quali siano le
proprie competenze, costituzionalmente garantite, lese dalla
censurata disciplina recata dal d.l. n. 23 del 2007 (e dalla
successiva legge di conversione n. 64 del 2007), e segnatamente
«quelle legislative, amministrative e finanziarie di cui agli artt.
117, 118 e 119 Cost.», precisando, inoltre, di avere anche
evidenziato come le impugnate disposizioni risultino «in grado di
incidere pesantemente sulla realtà e sulle potestà della Regione
anche in via indiretta».
Difatti, la ricorrente e le altre Regioni che sono state in grado
di controllare la propria spesa sanitaria, si vedrebbero «costrette a
contribuire all'ennesima massiccia elargizione di risorse finanziarie
a Regioni che, invece, per anni, hanno dimostrato di non operare in
conformità ai principi di buon andamento e responsabilita», con la
duplice conseguenza non soltanto di subire un immediato pregiudizio,
dovendo provvedere in qualità di «coobbligate solidali» al
finanziamento, ma anche di patire, nel prossimo futuro, le
conseguenze dannose «determinate dalla diminuzione ulteriore delle
risorse finanziarie a disposizione per l'erogazione dei Servizio
sanitario».
Ciò premesso in via generale, la ricorrente precisa nuovamente i
termini delle proposte questioni di legittimità costituzionale,
illustrando le ragioni poste a fondamento delle singole censure.
In tale prospettiva, essa sottolinea - quanto, in primo luogo,
alla dedotta violazione dell'art. 117 Cost. - che non condivisibile
dovrebbe ritenersi la tesi sostenuta dalla difesa statale, secondo
cui la disciplina in contestazione troverebbe il proprio titolo di
legittimazione nelle previsioni di cui alle lettere e) ed m) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.
Al riguardo, premesso che gli interventi di ripiano dei disavanzi
nel settore sanitario dovrebbero essere valutati «nel quadro della
competenza legislativa regionale concorrente in materia di salute»
(la Regione Veneto cita le già richiamate sentenze n. 98 del 2007 e
n. 36 del 2005 della Corte costituzionale), la ricorrente deduce
l'impossibilità di considerare la disposizioni censurate come
espressive di un principio fondamentale di tale materia, giacchè, se
così fosse, le stesse «sancirebbero la irresponsabilità degli enti
regionali in materia sanitaria, in aperto contrasto con la
Costituzione e la legislazione, anche e soprattutto, nazionale sul
punto». Esclude, poi, che l'ambito materiale interessato
dall'intervento legislativo in esame possa essere identificato, oltre
che in quello della determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali (per le ragioni già
esposte nei due ricorsi), nella perequazione delle risorse
finanziarie (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), atteso che
essa coinciderebbe con la «distribuzione di ricchezze che lo Stato
opera prima ed in funzione della concreta gestione dei servizi
regionali tra i diversi enti, non - come qui accade - a posteriori
per sanare i bilanci in rosso».
In merito, poi, alla dedotta violazione dell'art. 119 Cost., nel
ribadire che quello realizzato dalla censurata disciplina sarebbe un
intervento finanziario a destinazione vincolata, la ricorrente
esclude che lo stesso possa ritenersi giustificato, alternativamente,
ai sensi dei commi terzo e quinto di detto articolo.
Per un verso, infatti, di tale intervento «beneficeranno Regioni i
cui problemi finanziari non sono stati determinati da una minore
capacità fiscale degli abitanti sul territorio» (come esige il terzo
comma dell'art. 119 Cost.), «ma da una gestione della cosa pubblica
inefficace, inefficiente e antieconomica»; per altro verso, poi, esso
non risulta diretto «a "provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio" delle funzioni regionali», nè può ritenersi idoneo a
promuovere «la solidarietà sociale» (condizioni entrambe richieste
dal quinto comma del medesimo art. 119), giacchè, anzi, detto
intervento minerebbe «alle radici il federalismo c.d. solidaristico»,
suscitando nelle Regioni, chiamate a contribuire alla produzione
delle risorse distribuite con provvedimenti del tipo di quello
impugnato, «una crescente ostilità nei confronti di quegli enti che
di quel tesoro beneficiano, e che dovrebbero impegnarsi a gestirlo
secondo il principio del buon andamento».
La Regione Veneto, poi, sottolinea nuovamente l'esistenza della
dedotta violazione degli artt. 3, 32, 97 e 118 Cost., rimarcando in
particolare l'irragionevolezza delle scelte compiute dal legislatore
statale, specialmente per aver previsto quello che appare «un
finanziamento a "fondo perduto", sprovvisto di controlli circa
l'effettivo utilizzo a ripiano del deficit», ed oltretutto inidoneo
ad attingere lo scopo avuto di mira. In tale prospettiva, difatti, la
ricorrente segnala che l'art. 2, commi da 46 a 49, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008) ha
previsto «l'ennesimo intervento finanziario statale di rientro di
deficit sanitari regionali», mentre il decreto-legge 31 dicembre
2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008,
n. 31, «ha cancellato l'automatico incremento fiscale (di IRPEF e
IRAP) previsto a carico delle Regioni inadempienti agli obblighi
assunti nei propri piani di rientro del debito pregresso»,
eliminando, così, la regola «della responsabilità
normativa-gestionale-finanziaria delle Regioni in materia sanitaria».
Infine, la ricorrente pone in luce quella che definisce come la
«pesante violazione del principio di leale collaborazione operata
dalla disciplina normativa impugnata», giacchè l'amplissima
competenza legislativa, ed ancor più amministrativa e finanziaria,
delle Regioni in materia sanitaria avrebbe richiesto «che i diversi
livelli di governo chiamati a gestire la salute collaborino lealmente
tra loro». Di conseguenza, secondo la Regione Veneto, ogni decisione
legislativa in materia avrebbe dovuto «essere oggetto di una
preventiva verifica ed accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni,
accordo che, invece, la normativa impugnata non contempla nè nella
fase di deliberazione del finanziamento, nè in quella di concreta
individuazione degli (e distribuzioni agli) enti beneficiari dello
stesso».
8. - La Regione Lombardia ha depositato, egualmente in data 23
aprile 2008, un'unica memoria relativa ad entrambi i giudizi
instaurati.
Essa, in particolare, dopo aver sinteticamente rammentato il
contenuto della disciplina in contestazione - non senza evidenziare,
peraltro, come nelle more della conversione in legge del d.l. n. 23
del 2007, con provvedimento ministeriale del 4 maggio 2007, siano
state individuate le Regioni destinatarie delle misure di ripiano del
disavanzo per il periodo dal 2001 al 2005 (essendosi destinate alle
Regioni Campania, Lazio, Molise e Sicilia, rispettivamente, le somme
di euro 144 milioni, 363 milioni, 2079 milioni, 202 milioni e 212
milioni) - ha inteso soprattutto sottolineare come tale disciplina
costituisca «un grave episodio di "finanza derivata" in materia di
risorse per la sanità, che va in direzione diametralmente opposta
all'attuazione del cd. federalismo fiscale e allontana sempre di più
il pur necessario (in quanto imposto dalla Costituzione) ripensamento
dell'intero sistema di relazioni finanziarie tra i differenti livelli
di governo».
Su tali basi, pertanto, la ricorrente ribadisce l'illegittimità
costituzionale della censurata disciplina, rimarcando, in
particolare, il grave vulnus che essa recherebbe all'art. 119, sesto
comma, Cost., giacchè, nell'autorizzare «a titolo di regolazione
debitoria» la spesa statale di 3.000 milioni di euro per l'anno 2007,
contravverrebbe a tale norma costituzionale che consente alle Regioni
di ricorrere all'indebitamento per il solo finanziamento delle spese
di investimento.
Nè, d'altra parte, tale prospettiva risulterebbe corretta dalle
successive scelte legislative, se è vero che la già citata legge
n. 244 del 2007 ha previsto lo stanziamento, da parte dello Stato ed
in favore delle medesime Regioni Campania, Lazio, Molise e Sicilia,
di un ammontare complessivo di 9.100 milioni di euro, al fine di
anticipare alle stesse «la liquidità necessaria per l'estinzione dei
debiti contratti sui mercati finanziari e dei debiti commerciali
cumulati fino al 31 dicembre 2005, (...) al netto delle somme già
erogate a titolo di ripiano dei disavanzi». Il tutto, nel dichiarato
intento - secondo quanto riferito dal Ministro della salute, in sede
di audizione parlamentare - di favorire «la trasformazione dei debiti
contratti dalle regioni a tassi molto elevati in debiti trentennali
verso lo Stato», ciò che imporrebbe di includere anche tale
intervento legislativo - evidenzia la ricorrente - tra quelle «norme
fortemente derogatorie del principio di finanziamento delle funzioni
regionali con risorse regionali».
Del resto, osserva ancora la ricorrente, che il ripiano da parte
dello Stato dei disavanzi regionali stia «programmaticamente
tramutandosi in vero e proprio metodo ordinario di finanziamento
statale, con valenza generale, da applicare in futuro a tutte le
Regioni che dovessero trovarsi in situazioni deficitarie», è quanto
avrebbe nuovamente confermato il Ministro della salute nel corso
della menzionata audizione parlamentare, ciò che evidenzierebbe -
conclude sul punto la Regione Lombardia - la definitiva vanificazione
di «quel carattere "incentivante" più volte individuato dalla Corte
costituzionale in relazione al finanziamento statale ai fini del
conseguimento degli obiettivi della programmazione sanitaria e del
connesso miglioramento del livello di assistenza» (è citata, in
particolare, la sentenza n. 36 del 2005).
Alla medesima logica, infine, sarebbe da ricondurre l'intervento
compiuto dal già citato d.l. n. 248 del 2007, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 31 del 2008, e segnatamente dal suo
art. 8, comma 1, lettera a). Esso, nello stabilire che in quelle
Regioni - per le quali si è verificato il mancato raggiungimento
degli obiettivi programmati di risanamento e riequilibrio
economico-finanziario contenuti nello specifico piano di rientro dai
disavanzi sanitari (di cui all'accordo sottoscritto, ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
successive modificazioni) - non si applichino gli effetti previsti
dall'art. 1, comma 796, lettera b), sesto periodo, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, ha sancito - osserva sempre la ricorrente - il
venir meno, nell'ipotesi di mancato rispetto da parte delle Regioni
delle obbligazioni assunte nei relativi piani di rientro dal debito
pregresso, dell'automatica applicazione dell'addizionale IRPEF e
dell'aliquota IRAP oltre i livelli massimi previsti dalla
legislazione vigente, fino all'integrale copertura dei mancati
obiettivi.
Risulterebbe, dunque, vieppiù confermata quella che la ricorrente
definisce come la «insana propensione del legislatore ad un minore
controllo della spesa, con ripercussioni gravi e facilmente
prevedibili in riferimento alla esigibilità dei livelli essenziali
di assistenza e alla effettiva attuazione, nel settore sanitario, del
sempre rinviato federalismo fiscale».
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte quattro ricorsi,
rispettivamente proposti, due dalla Regione Veneto (ricorsi nn. 25 e
32 del 2007) e due dalla Regione Lombardia (ricorsi nn. 26 e 34 del
2007), avverso il decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 (Disposizioni
urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario, nonchè in materia di quota fissa sulla ricetta per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale), impugnato sia
nel testo originario, che in quello risultante all'esito delle
modifiche apportate dalla relativa legge di conversione 17 maggio
2007, n. 64.
Dei suddetti ricorsi va disposta, preliminarmente, la riunione,
attesa la loro connessione.
Le questioni qui in esame investono, nella sostanza, il solo art.
1 del citato decreto-legge, atteso che, per un verso, l'impugnativa
dell'art. 1-bis - effettuata unicamente dalla Regione Veneto nel
secondo dei suoi ricorsi (ricorso n. 32 del 2007) - forma oggetto di
un separato giudizio, mentre, per altro verso, nessuna censura è
indirizzata nei confronti dell'art. 2 (norma, peraltro, comunque
richiamata, formalmente in entrambi i ricorsi della Regione Veneto,
ed implicitamente nel primo di quelli proposti dalla Regione
Lombardia, indirizzandosi lo stesso avverso l'intero testo
dell'impugnato decreto-legge), che si limita a disciplinare le
modalità di entrata in vigore del medesimo decreto.
Molteplici sono i profili di illegittimità costituzionale dedotti
dalle ricorrenti; la loro disamina, tuttavia, deve essere preceduta
dalla specifica indicazione del contenuto delle disposizioni
censurate.
È da premettere che, secondo le ricorrenti, il decreto-legge in
questione si pone in controtendenza rispetto alla più recente
evoluzione legislativa avutasi in materia, poichè, pur essendo stato
ammesso, più volte, l'intervento dello Stato nel percorso di
risanamento dei deficit sanitari regionali, tale partecipazione è
stata, di regola, subordinata alla adozione di misure fortemente
indicative della progressiva responsabilizzazione delle Regioni; ciò
in coerenza con la soppressione dei trasferimenti statali in favore
delle stesse, relativi al finanziamento della spesa sanitaria
corrente e in conto capitale, disposta dall'art. 1, lettera d), del
decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 (Disposizioni in materia
di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della legge 13
maggio 1999, n. 133).
Anche alla luce di tali rilievi, pertanto, si deve chiarire la
portata delle disposizioni impugnate.
2. - Al riguardo, l'art. 1 del decreto-legge in esame stabilisce,
innanzitutto, che lo Stato - in deroga all'obbligo per le Regioni «di
coprire gli eventuali disavanzi di gestione con oneri a proprio
carico» - concorre «al ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario
nazionale per il periodo 2001-2005», in favore delle Regioni che
soddisfino, però, alcuni requisiti (comma 1). Si richiede, in
particolare, che, «al fine della riduzione strutturale del disavanzo
nel settore sanitario», le Regioni sottoscrivano «l'accordo con lo
Stato per i piani di rientro», nonchè accedano «al fondo transitorio
di cui all'articolo 1, comma 796, lettera b), della legge 296 del
2006» (lettera a del predetto comma 1). È necessaria, poi, «al fine
dell'ammortamento del debito accumulato fino al 31 dicembre 2005», ed
«in via ulteriore rispetto all'incremento nella misura massima
dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone
fisiche e dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività
produttive», la destinazione, da parte delle Regioni, «al settore
sanitario in modo specifico, anche in via alternativa», di «quote di
manovre fiscali già adottate o quote di tributi erariali attribuiti
alle Regioni stesse», ovvero, nei limiti dei poteri loro assegnati
dalla normativa statale di riferimento ed in conformità ad essa, di
«misure fiscali da attivarsi sul proprio territorio, in modo tale da
assicurare complessivamente risorse superiori rispetto a quelle
derivanti dal predetto incremento nella misura massima» (lettera b
sempre del comma 1).
È stabilito, inoltre, che, «per il periodo di imposta successivo
al 31 dicembre 2006 e per i periodi seguenti fino all'anno 2010», per
quelle Regioni - le quali approvino l'accordo «stipulato con i
Ministri della salute e dell'economia e delle finanze, ai sensi
dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
dell'articolo 1, comma 796, lettera b), secondo periodo, della legge
27 dicembre 2006, n. 296» - «l'addizionale all'IRPEF e le
maggiorazioni dell'aliquota dell'IRAP si applicano nella misura
prevista al comma 174, ultimo periodo, dell'articolo 1 della medesima
legge n. 311 del 2004)»; tali incrementi, invece, «non si applicano
nelle regioni nelle quali sia scattato formalmente, in modo
automatico, l'innalzamento dell'addizionale regionale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche e della maggiorazione dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive» e - a seguito del
raggiungimento dell'accordo con il Governo sulla copertura dei
disavanzi di gestione del servizio sanitario regionale previsto
«all'articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge 7 giugno 2006,
n. 206, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006,
n. 234» - «tale innalzamento non sia stato applicato» (comma 2).
Infine, è previsto che lo stanziamento per il ripiano delle
situazioni debitorie accumulate dalle Regioni nel settore sanitario
sia pari a 3.000 milioni di euro per l'anno 2007, da ripartire «tra
le regioni interessate con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali»; in
particolare, poi, i criteri per l'erogazione dello stanziamento
dovranno essere definiti «sulla base dei debiti accumulati fino al 31
dicembre 2005, della capacità fiscale regionale e della
partecipazione delle regioni al finanziamento del fabbisogno
sanitario», prevedendosi, conclusivamente, che alla copertura
finanziaria degli oneri derivanti dallo stesso decreto si provvede
«mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unità
previsionale di base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno
2007» (comma 3).
3. - Così precisato, nelle sue linee essenziali, il contenuto
della disciplina in contestazione, deve osservarsi come le ricorrenti
lamentino, in sostanza, che tale disciplina determinerebbe il
paradossale risultato di penalizzare quelle Regioni «le cui capacità
gestionali e amministrative» hanno garantito «situazioni di maggiore
equilibrio e maggiore efficienza», non di rado «anche attraverso
percorsi di responsabilizzazione della collettività regionale, come
il ricorso alla leva fiscale». Per contro, il legislatore avrebbe
compiuto una scelta che si traduce in «un forte disincentivo al
reperimento di risorse nell'ambito della finanza regionale,
finalizzate al mantenimento di un servizio sanitario efficiente ed
economicamente sostenibile», tradendo così quel «carattere
incentivante», più volte individuato dalla giurisprudenza
costituzionale «in relazione al finanziamento statale ai fini del
conseguimento degli obiettivi di programmazione sanitaria e del
connesso miglioramento del livello di assistenza» (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 98 del 2007 e n. 36 del 2005) e «finendo
in realtà per incoraggiare soltanto politiche di minor rigore».
Orbene, su tali basi entrambe le ricorrenti ipotizzano, sotto
svariati profili, l'illegittimità costituzionale della disciplina
del decreto-legge n. 23 del 2007, anche nel testo emendato dalla
legge di conversione n. 64 del 2007, per contrasto, complessivamente,
con gli artt. 3, 23, 32, 53, 77, 81, 97, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione, nonchè con il principio di leale collaborazione.
4. - Ciò premesso in via generale, deve essere, innanzitutto,
dichiarata la inammissibilità delle questioni prospettate con
riferimento ai parametri diversi da quelli ricavabili dal titolo V
della parte seconda della Costituzione non attinenti specificamente
alla produzione di fonti normative, poichè la loro evocazione non
risulta, prima facie, destinata a far valere una menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti alle ricorrenti; ciò vale,
in particolare, per i parametri di cui agli artt. 3, 23, 32, 53 e 97
della Costituzione.
Secondo, infatti, «un consolidato indirizzo della giurisprudenza
costituzionale (si vedano, tra le altre, le sentenze numeri 116 del
2006; 383 del 2005; 287, 196, e 4 del 2004; 274 del 2003), le Regioni
sono legittimate a censurare, in via di impugnazione principale,
leggi dello Stato esclusivamente per questioni attinenti al riparto
delle rispettive competenze», essendosi «ammessa la deducibilità di
altri parametri costituzionali soltanto ove la loro violazione
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite» (così, in particolare, oltre quelle
già richiamate, la sentenza n. 401 del 2007); l'evenienza da ultimo
indicata deve, però, escludersi nel caso di specie, atteso che la
dedotta violazione, da parte delle ricorrenti, di parametri diversi
da quelli contenuti nel titolo V della parte seconda della
Costituzione non si risolve nella denuncia di una menomazione delle
proprie competenze legislative, amministrative o finanziarie.
Allo stesso esito, sostanzialmente per le medesime ragioni, sono
destinate anche le questioni relative al sistema di produzione delle
fonti normative, proposte dalla sola Regione Lombardia in ordine alla
legge n. 64 del 2007, di conversione del decreto-legge n. 23 del
2007, sospettata di illegittimità costituzionale per contrasto con
gli artt. 77, secondo comma, e 81, quarto comma, Cost.
Quanto, infatti, al primo di tali parametri, se è vero che - come
rammenta la stessa ricorrente - il sindacato della Corte sulla
sussistenza dei presupposti della necessità ed urgenza, ai quali è
subordinato l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza, è
venuto ulteriormente precisandosi (essendosi in particolare escluso,
con la sentenza n. 171 del 2007, che l'avvenuta conversione in legge
di un decreto-legge valga, di per sè, a sanare tale vizio; nello
stesso senso, di recente, anche la sentenza n. 128 del 2008),
nondimeno anche tale profilo di illegittimità deve tradursi - nei
giudizi in via principale promossi dalle Regioni - nella lesione di
competenze regionali (ex multis, sentenza n. 116 del 2006).
Gli stessi rilievi valgono anche per il dedotto contrasto con
l'art. 81, quarto comma, Cost., in relazione al quale, peraltro, deve
notarsi che il comma 2 dell'art. 1 del censurato decreto-legge n. 23
del 2007, comunque, individua i mezzi per fare fronte all'onere
finanziario derivante dal contributo statale al ripiano dei disavanzi
maturati in sede regionale nel settore della sanità.
5. - Del pari inammissibili, ma per motivi diversi da quelli sopra
indicati, sono anche le questioni di legittimità costituzionale
fondate sulla diretta evocazione di disposizioni contenute nel titolo
V della parte seconda della Costituzione.
6. - In proposito, va premesso, in linea generale, che nei giudizi
di legittimità costituzionale proposti in via principale, deve
necessariamente sussistere, nel soggetto ricorrente, un interesse,
attuale e concreto, a proporre l'impugnazione, in mancanza del quale
il ricorso stesso è inammissibile.
In particolare, ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost., la
Regione è legittimata a promuovere questione di legittimità
costituzionale quando una legge o un atto avente forza di legge,
dello Stato o di altra Regione, «leda la sua sfera di competenza».
Allo stesso modo l'art. 2, primo comma, della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, dispone che quando una Regione «ritenga che una
legge od atto avente forza di legge della Repubblica invada la sfera
della competenza ad essa assegnata dalla Costituzione», può
«promuovere l'azione di legittimità costituzionale davanti alla
Corte».
E nella medesima prospettiva si pone l'art. 32 della legge 11
marzo 1953, n. 87, secondo il quale la «questione della legittimità
costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge dello
Stato può essere promossa dalla Regione che ritiene dalla legge o
dall'atto invasa la sfera della competenza assegnata alla Regione
stessa dalla Costituzione e da leggi costituzionali».
Analoga previsione, nei giudizi per conflitto di attribuzione tra
Stato e Regioni è contenuta nell'art. 39 della medesima legge n. 87
del 1953.
Dall'esame delle suddette disposizioni, in sostanza, emerge come
l'unico interesse che le Regioni sono legittimate a far valere sia
quello alla salvaguardia del riparto delle competenze delineato dalla
Costituzione; esse, pertanto, hanno titolo a denunciare soltanto le
violazioni che siano in grado di ripercuotere i loro effetti, in via
diretta ed immediata, sulle prerogative costituzionali loro
riconosciute dalla Costituzione.
Da ciò consegue che è in tale quadro - caratterizzato dalla
necessità che l'iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia
oggettivamente diretta a conseguire l'utilità propria, ovviamente,
del tipo di giudizio che, di volta in volta, venga in rilievo - che
deve essere valutata la sussistenza dell'interesse ad agire, da
postulare soltanto quando esso presenti le caratteristiche della
concretezza e dell'attualità, consistendo in quella utilità diretta
ed immediata che il soggetto che agisce può ottenere con il
provvedimento richiesto al giudice.
7. - Alla luce dei suddetti principi, deve ritenersi che i quattro
ricorsi oggi all'esame della Corte - anche laddove essi evocano
parametri desumibili dal titolo V della parte seconda della
Costituzione - siano inammissibili.
In sostanza, le ricorrenti non lamentano la violazione, ad opera
della normativa statale impugnata, delle norme sul riparto della
competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni, qual è delineato
dall'art. 117 Cost.
Esse, in particolare, non si dolgono di una presunta ingerenza
dello Stato, mediante l'adozione del contestato decreto-legge e della
relativa legge di conversione, nella potestà legislativa loro
riconosciuta dalla Costituzione; nè deducono la menomazione di
alcuna loro prerogativa legislativa nella materia della tutela della
salute. E neppure deducono che, in via di principio, lo Stato non
avrebbe avuto alcuna legittimazione a dettare la normativa impugnata,
ma si limitano a contestarne il contenuto senza l'affermazione di un
loro autonomo titolo ad emanare quella stessa normativa.
Le Regioni Veneto e Lombardia, in definitiva, si limitano a
contestare la scelta legislativa di destinare, ad altre Regioni,
determinate risorse finanziarie, sul presupposto che essa
pregiudicherebbe la «qualità e quantità delle prestazioni» rese
dalle ricorrenti nel settore sanitario, chiamandole, inoltre, «alla
sopportazione degli oneri generali di una spesa inefficiente ed
eccessiva» (alla quale non hanno concorso) che pertanto
determinerebbe una «discriminazione irragionevole» che «genera
disuguaglianza».
A questo riguardo, pertanto, non può che rilevarsi come non
spetti a questa Corte effettuare valutazioni diverse da quelle
afferenti, sul piano costituzionale, al corretto riparto di
competenze legislative tra Stato e Regioni.
Ciò premesso, proprio le considerazioni poc'anzi svolte, circa i
limiti della legittimazione delle Regioni ad impugnare leggi dello
Stato, inducono a ritenere che i quattro ricorsi in esame, non
investendo il riparto di competenze legislative tra lo Stato e le
Regioni, non possano essere considerati ammissibili.
Sotto altro aspetto, non meno rilevante, va osservato - ancora con
riferimento al suindicato parametro costituzionale - come nessuna
utilità diretta ed immediata le ricorrenti potrebbero trarre, sul
piano sostanziale, da una eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale della contestata disciplina legislativa statale, per
violazione del parametro in questione.
Una tale declaratoria, infatti, non sarebbe comunque idonea ad
arrecare alcun vantaggio, giuridicamente rilevante, nè per le
finanze delle ricorrenti, nè per la loro capacità gestionale in
materia sanitaria, nè per il miglioramento dei livelli di assistenza
sanitaria alla popolazione che esse già assicurano, ma si
tradurrebbe unicamente in un danno per quelle «Regioni interessate»
(cui fa riferimento il comma 3 dell'art. 1 del contestato
decreto-legge) alle quali viene imputata, dalle ricorrenti, una
gestione dei servizi sanitari di propria competenza non oculata e,
dunque, causa principale, se non esclusiva, dei deficit di bilancio
oggetto di parziale ripiano mediante l'intervento finanziario dello
Stato.
In definitiva, dunque, la eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale della normativa statale oggetto di censura
presenterebbe, sul piano effettuale, quella portata di puro
principio, di massima o accademica, inidonea ad integrare l'interesse
ad agire.
Neanche può ritenersi sussistente una astratta idoneità della
disciplina in contestazione ad influire sull'autonomia finanziaria
delle Regioni ricorrenti, di cui all'art. 119 Cost., in particolare
limitando il reperimento di risorse da destinare alla gestione del
servizio sanitario regionale. Quello previsto dalle norme impugnate
è, infatti, un intervento che, da un lato, favorisce altre Regioni
e, dall'altro, è effettuato con oneri a carico della fiscalità
generale, sicchè la eventuale caducazione di tali norme non
comporterebbe - anche per l'assenza di un fondo sanitario nazionale
(ora soppresso, come rammentano le stesse ricorrenti) destinato
esclusivamente al finanziamento della spesa sanitaria - la
ridistribuzione di maggiori risorse in favore di tutte le Regioni
(Veneto e Lombardia comprese).
Infine, nella stessa prospettiva, assume valore la constatazione,
più volte ribadita da questa Corte, che l'autonomia finanziaria
delle Regioni delineata dal novellato testo dell'art. 119 Cost. si
presenta, in larga misura, ancora in fieri. Ed è evidente come,
nell'attuale fase di perdurante inattuazione della citata
disposizione costituzionale, le Regioni siano legittimate a
contestare interventi legislativi dello Stato, concernenti il
finanziamento della spesa sanitaria, soltanto qualora lamentino una
diretta ed effettiva incisione della loro sfera di autonomia
finanziaria; evenienza, questa, neppure dedotta in giudizio dalle due
ricorrenti.
Resta, tuttavia, fermo che, a prescindere dalla stessa attuazione
dell'art. 119 Cost., potrà pur sempre trovare applicazione la
disposizione del quinto comma di detto articolo, secondo cui, al fine
di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni,
lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali
in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni».
Da ultimo, il riferimento anche agli artt. 118 e 120 della
Costituzione, pure prospettati come parametri violati, si presenta
del tutto inconferente e parimenti inammissibili sono le censure.
Quanto al primo, deve rilevarsi come, nella specie, si versi non
in un'ipotesi di allocazione a livello statale di funzioni regionali
o di altri enti territoriali, bensì di un intervento diretto dello
Stato, a livello legislativo, destinato ad interessare soggetti
diversi dalla Regioni ricorrenti, e quindi privo di un'incidenza - se
non mediata - sulle funzioni da esse svolte.
Analogamente, quanto al secondo, deve rilevarsi che il
monitoraggio del finanziamento di cui alla normativa impugnata
(monitoraggio, in particolare, previsto dal comma 3 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 23 del 2007), nemmeno astrattamente può integrare
un intervento di controllo sostitutivo dello Stato sulle Regioni,
costituendo, invece, una misura diretta alla verifica della
regolarità della utilizzazione, da parte delle Regioni interessate,
del finanziamento stesso, concesso dallo Stato per il parziale
ripiano dei deficit di bilancio verificatisi nel settore sanitario
nel periodo preso in considerazione dallo stesso decreto-legge.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separata pronuncia la decisione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1-bis del decreto-legge 20
marzo 2007, n. 23 (Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei
disavanzi pregressi nel settore sanitario, nonchè in materia di
quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale), convertito, con modificazioni, dalla
legge 17 maggio 2007, n. 64, promossa dalla Regione Veneto con il
ricorso n. 32 del 2007;
Riuniti i giudizi;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 1 e 2 del decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23
(Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi
pregressi nel settore sanitario, nonchè in materia di quota fissa
sulla ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale), sia nel loro testo originario, che in quello
risultante all'esito delle modifiche apportate dalla legge di
conversione 17 maggio 2007, n. 64, promosse dalla Regione Veneto, in
riferimento agli articoli 3, 32, 97, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione, nonchè al principio di leale collaborazione, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 1 e 2 del testo originario del decreto-legge n. 23 del
2007, e dell'art. 1 del medesimo decreto-legge n. 23 del 2007, come
modificato dalla legge di conversione n. 64 del 2007, promosse dalla
Regione Lombardia, in riferimento agli articoli 3, 23, 32, 53, 77,
secondo comma, 81, quarto comma, 97, 117, terzo e quarto comma, 118,
119 e 120 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola