1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 351 SENTENZA 11 - 16 luglio 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Enti pubblici - Regione Veneto - Ispettorato generale enti disciolti - Beni immobili ex I.N.A.M. - Assegnazione in liquidazione - Sussistenza di un vincolo di destinazione funzionale in materia di assistenza sanitaria di competenza regionale - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale del decreto 24 ottobre 1990 del Ministro del tesoro di concerto con il Ministro del lavoro (art. 1, secondo comma) (Cost., art. 117, primo comma, 118, primo comma e 134, art. 65, primo comma della L. 833/1978). (091C0934) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
27 febbraio 1991, depositato in Cancelleria il 7 marzo successivo,
per conflitto di attribuzioni sorto a seguito del decreto del
Ministro del tesoro, di concerto con i Ministri del lavoro e della
previdenza sociale e delle finanze, nella parte in cui (art. 1,
secondo comma) assegna all'Ispettorato generale enti disciolti
determinati beni immobili ubicati nel territorio della Regione Veneto
ed appartenenti al soppresso Istituto nazionale per l'assicurazione
contro le malattie ed iscritto al n. 14 del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Veneto e
l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 1991, la Regione
Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni contro il Presidente
del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro del
tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza
sociale e con il Ministro delle finanze, del 24 ottobre 1990, in
materia di assegnazione di beni immobili già appartenenti al
disciolto Istituto nazionale per l'assicurazione delle malattie
(I.N.A.M.), per violazione degli artt. 117, primo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione e dell'art. 65, primo comma, della legge 23
dicembre 1978, n. 833, nonchè, in via integrativa, dell'art. 134
della Costituzione e del principio di leale cooperazione.
Ricorda la ricorrente che la legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale), all'art. 65, primo
comma, ha stabilito che i beni mobili ed immobili e le attrezzature
già appartenenti agli enti mutualistici soppressi e destinati
prevalentemente ai servizi sanitari siano trasferiti al patrimonio
dei comuni competenti per territorio, con vincolo di destinazione
alle unità sanitarie locali, prevedendo altresì che tali
trasferimenti siano disposti con decreto del Ministro del tesoro, di
concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con
il Ministro delle finanze, d'intesa con le regioni interessate. Lo
stesso articolo 65, al quarto comma, ha, inoltre, stabilito che i
rimanenti beni degli stessi enti siano assegnati per la liquidazione
ad un'apposita gestione speciale (Ispettorato generale enti
disciolti), operante presso il Ministero del tesoro.
Ai sensi della suddetta normativa, la Regione Veneto veniva
invitata dal Ministro del tesoro ad esprimere la propria intesa in
ordine ad una serie di proposte di provvedimenti di assegnazione, sia
ai comuni che all'Istituto liquidatore, di beni già appartenenti al
disciolto I.N.A.M. La Regione, con deliberazione del Consiglio
regionale del 9 marzo 1989, n. 884, mentre esprimeva l'intesa sulle
proposte di trasferimento ai comuni, espressamente la negava in
ordine alle proposte di assegnazione all'organismo liquidatore.
Successivamente, il Ministro del tesoro emanava il decreto oggetto
del presente conflitto disponendo sia i trasferimenti al patrimonio
dei Comuni dei beni per i quali era stata espressa l'intesa (art. 1,
primo comma), sia le assegnazioni all'organismo liquidatore dei beni
residui, per le quali l'intesa era stata negata (art. 1, secondo
comma). Ad avviso della Regione, il decreto, per quest'ultima parte,
avrebbe così determinato una violazione degli articoli 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 65,
primo comma, della legge n. 833 del 1978. Ciò in quanto, secondo la
Regione, l'intesa prevista dall'art. 65 avrebbe dovuto riguardare
tutti i beni interessati e non i soli beni che il Ministero intende
trasferire ai Comuni, avendo ad oggetto tale intesa la sussistenza o
meno del requisito della prevalente destinazione dei beni stessi ai
servizi sanitari, condizione del loro trasferimento ai comuni oppure
della loro messa in liquidazione.
Risulterebbero lesi altresì, ad avviso della Regione, l'art. 134
della Costituzione ed il principio di leale cooperazione, in quanto,
a fronte della mancata intesa, l'amministrazione statale, anzichè
procedere unilateralmente all'emanazione del decreto, avrebbe potuto
e dovuto intraprendere iniziative volte ad una composizione delle
divergenze oppure, nel caso in cui avesse ritenuto che il diniego
dell'intesa espresso dalla Regione costituisse un illegittimo
impedimento all'esercizio dei poteri statali, promuovere conflitto di
attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura eccepisce in via principale l'inammissibilità del
conflitto.
A suo giudizio, l'art. 65 della legge n. 833 del 1978 regolerebbe
una fase anteriore a quella dell'esercizio delle funzioni sanitarie,
venendo ad incidere nella materia delle attribuzioni patrimoniali e
non in quella dell'assistenza sanitaria, di competenza regionale.
L'intesa ivi prevista, pertanto, non sarebbe stata posta dal
legislatore a garanzia di prerogative regionali costituzionalmente
garantite e la sua eventuale violazione non integrerebbe,
conseguentemente, una fattispecie idonea a far sorgere un conflitto
di attribuzioni.
In via subordinata, l'Avvocatura giudica infondate le ragioni del
conflitto, eccependo che l'intesa di cui all'art. 65 riguarderebbe
non già l'accertamento di un requisito obbiettivo, quale quello
della prevalente destinazione sanitaria dei beni da assegnare, bensì
soltanto la destinazione di quei beni per i quali sia stata
preventivamente accertata la idoneità ad essere trasferiti ai
comuni.
Osserva, infine, l'Avvocatura che l'intesa fra Stato e Regione è
strumento di raccordo tra le reciproche attribuzioni, in funzione del
principio di leale cooperazione e che, pertanto, essa non può essere
negata od ostacolata allo scopo di rivendicare un'utilità che la
legge non prevede: questo sarebbe, invece, accaduto nel caso di spe-
cie, dal momento che la Regione ricorrente avrebbe negato l'intesa
anche in ordine alla liquidazione di beni immobili palesemente non
destinati ai servizi sanitari, al fine di ottenere l'acquisizione di
tutti i beni di proprietà dei soppressi enti mutualistici, in
contrasto con quanto previsto dall'art. 65 della legge n. 833.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni in
relazione al decreto emanato in data 24 ottobre 1990 dal Ministro del
tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza
sociale e con il Ministro delle finanze, nella parte in cui (art. 1,
secondo comma) tale decreto ha disposto, ai sensi dell'art. 65 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, l'assegnazione in liquidazione
all'Ispettorato generale enti disciolti di determinati beni immobili
già appartenenti all'Istituto nazionale per l'assicurazione delle
malattie (I.N.A.M.) ed ubicati nel territorio della Regione Veneto,
nonostante il diniego dell'intesa in ordine a tale assegnazione
espresso dalla stessa Regione con deliberazione del Consiglio
regionale del 9 marzo 1989.
A giudizio della ricorrente il decreto, nella parte impugnata,
avrebbe leso le competenze costituzionalmente garantite alla Regione
in materia sanitaria, in violazione degli artt. 117, primo comma, e
118, primo comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 134 della
Costituzione e del principio di leale cooperazione.
2. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità
del ricorso prospettata dalla Presidenza del Consiglio. Tale
eccezione viene motivata affermando che la procedura di trasferimento
dei beni degli enti mutualistici disciolti, regolata dall'art. 65
della legge n. 833 del 1978, atterrebbe ad una fase anteriore a
quella dell'esercizio delle funzioni sanitarie, esulando, pertanto,
dagli specifici contenuti della materia dell'assistenza sanitaria, di
competenza regionale. Conseguentemente, la Regione non potrebbe
rivendicare, in ordine alla procedura di intesa prevista dal citato
art. 65, una propria competenza idonea a far sorgere un conflitto di
attribuzioni.
L'eccezione è infondata.
La procedura di assegnazione di cui al primo comma dell'art. 65
della legge n. 833 del 1978 concerne i beni degli enti mutualistici
soppressi a seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni
sanitarie, costituzionalmente affidate alla loro competenza. Si
tratta di beni già destinati dagli enti ora disciolti
prevalentemente ai servizi sanitari e dei quali la citata legge ha
disposto il trasferimento al patrimonio dei Comuni competenti per
territorio, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali,
proprio al fine di assicurare la continuità della loro utilizzazione
nell'ambito sanitario. Solo residualmente, lo stesso art. 65, al
quarto comma, ha previsto che i beni degli enti in questione,
caratterizzati da una destinazione diversa, siano posti in
liquidazione.
Non può essere, pertanto, disconosciuto il nesso di
strumentalità che collega i suddetti beni, anche ai fini della loro
identificazione, all'esercizio delle funzioni di assistenza
sanitaria, di competenza regionale.
Nè, del resto, la stessa previsione di un'intesa tra Ministro del
tesoro e Regioni ai fini dell'emanazione del decreto di trasferimento
dei beni in questione potrebbe trovare giustificazione ove detto
trasferimento non venisse a incidere nell'esercizio delle competenze
in materia sanitaria spettanti alle Regioni. Sussiste, pertanto,
l'interesse della Regione Veneto all'impugnativa proposta.
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
Secondo una corretta lettura delle disposizioni di cui all'art. 65
della legge n. 833 del 1978, la procedura di trasferimento dei beni
già appartenenti agli enti mutualistici soppressi, nel cui ambito
viene a operare l'intesa tra Stato e Regioni, deve essere considerata
nell'unità delle sue diverse fasi, di identificazione ed
attribuzione dei beni suddetti, riferendosi di conseguenza tanto ai
beni per i quali deve essere disposto il trasferimento ai Comuni
competenti per territorio, con vincolo di destinazione alle unità
sanitarie locali, quanto ai beni per i quali - in relazione
all'identificazione dei primi - deve essere disposta, residualmente,
l'assegnazione in liquidazione all'Ispettorato generale enti
disciolti. La prevista intesa tra Stato e Regioni non può, pertanto,
non investire anche la fase preliminare relativa all'accertamento, ai
fini della individuazione delle due categorie di beni, della
sussistenza o meno del requisito della prevalente destinazione dei
beni in questione ai servizi sanitari.
E invero, ove l'intesa dovesse ritenersi limitata - come sostiene
la difesa dello Stato - alla sola attribuzione ai Comuni dei beni
già identificati ai fini del trasferimento, la norma risulterebbe
incongrua in quanto disporrebbe un concorso di volontà tra Stato e
Regioni privo di un contenuto giuridicamente apprezzabile, posto che,
una volta accertata la prevalente destinazione sanitaria di un
determinato bene, lo stesso, a termini di legge, deve essere
necessariamente trasferito al Comune competente per territorio, con
vincolo di destinazione all'unità sanitaria locale.
Tale convincimento emerge, del resto, anche dal comportamento
tenuto dal Ministero del tesoro, che ha sottoposto alla Regione
Veneto una proposta di intesa riguardante tutti i beni del disciolto
I.N.A.M., ivi compresi quelli per i quali non si ritenevano
sussistenti le condizioni per procedere al loro trasferimento ai
Comuni. Solo in seguito al mancato raggiungimento dell'intesa per
questa categoria di beni, lo stesso Ministero ha ritenuto di poter
procedere ugualmente all'emanazione del decreto oggetto del presente
conflitto: ma così operando, l'intesa prevista dalla legge è stata
declassata, per i beni in questione, a mero parere non vincolante,
con la conseguente lesione di una competenza regionale
costituzionalmente tutelata.
4. - Come più volte affermato da questa Corte (v. da ultimo,
sentt. n. 21 del 1991 e n. 337 del 1989), lo strumento dell'intesa -
che costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio
di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni - si sostanzia in una
paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto ad
intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reit-
erate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo. È pur vero che tale forma di
partecipazione, proprio in quanto ispirata a esigenze di leale
cooperazione, non deve condurre a situazioni paralizzanti nè
tradursi in una lesione del principio di buon andamento
dell'amministrazione, quale quella che si verrebbe a determinare ove
il procedimento non dovesse concludersi entro termini ragionevoli. Ma
questo giusto rilievo - se rende certamente auspicabile la previsione
da parte del legislatore, nelle ipotesi di intesa, di termini certi
per la conclusione del procedimento, nonchè di meccanismi
sostitutivi destinati a superare eventuali atteggiamenti
ostruzionistici - non può, d'altro canto, giustificare, in assenza
di tali termini e di tali meccanismi, un declassamento dell'attività
di codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività
consultiva non vincolante (v. sent. n. 747 del 1988).
5. - Il ricorso della Regione Veneto deve, pertanto, essere
accolto, con conseguente annullamento in parte qua del decreto
impugnato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato disporre l'attribuzione in
liquidazione all'Ispettorato generale enti disciolti, ai sensi
dell'art. 65 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dei beni immobili
appartenenti al disciolto Istituto nazionale per l'assicurazione
delle malattie, ubicati nel territorio della Regione Veneto,
nonostante il diniego dell'intesa espresso dal Consiglio regionale
con deliberazione del 9 marzo 1989, n. 884;
Annulla conseguentemente il decreto emanato in data 24 ottobre
1990 dal Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro del lavoro
e della previdenza sociale e con il Ministro delle finanze, nella
parte in cui (art. 1, secondo comma) attribuisce al predetto
Ispettorato generale enti disciolti determinati beni immobili
appartenenti al disciolto Istituto nazionale per l'assicurazione
contro le malattie, ubicati nel territorio della Regione Veneto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 16 luglio 1991.
Il cancelliere: FRUSCELLA
91C0934