1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 8 novembre - 20 dicembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Respingimento differito con accompagnamento alla frontiera disposto dal questore. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), art. 10, comma 2. - (T-170275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), promosso dal Tribunale ordinario
di Palermo, nel procedimento vertente tra M. F. e il Ministero
dell'interno e altra, con ordinanza del 17 novembre 2016, iscritta al
n. 29 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
2017.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e dell'Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione (ASGI);
udito nella camera di consiglio dell'8 novembre 2017 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 17 novembre 2016 (r.o. n. 29 del 2017), il
Tribunale ordinario di Palermo ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), in riferimento agli artt. 10, secondo comma, 13, secondo
e terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 4, paragrafo 4, della direttiva 16 dicembre
2008, n. 2008/115/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati
membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è
irregolare).
La disposizione censurata prevede una duplice ipotesi di
respingimento con accompagnamento alla frontiera dello straniero,
disposto in entrambi i casi con provvedimento del questore.
In base all'art. 10, comma 2, lettera a), sono respinti gli
stranieri «che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai
controlli di frontiera, sono fermati all'ingresso o subito dopo»; in
base alla lettera b) della medesima disposizione, sono respinti gli
stranieri che, entrati nel territorio dello Stato senza avere i
requisiti richiesti, «sono [...] temporaneamente ammessi [...] per
necessità di pubblico soccorso».
Il Tribunale rimettente conosce di un provvedimento di
respingimento del quale il ricorrente ha eccepito l'illegittimità
anche sulla base della dedotta illegittimità costituzionale della
disposizione censurata.
A quanto riferisce il giudice a quo, il ricorrente in seguito al
suo ingresso nel territorio dello Stato aveva formato oggetto di un
provvedimento di respingimento cosiddetto differito, con
accompagnamento "coercitivo" alla frontiera, e al tempo stesso anche
di «un distinto ordine di lasciare il territorio dello Stato ai sensi
dell'art. 14, c. 5-bis», del d.lgs. n. 286 del 1998, che lo straniero
doveva spontaneamente eseguire entro sette giorni.
Il giudice a quo premette che il provvedimento di respingimento
è sempre connotato dall'accompagnamento alla frontiera, cioè da una
misura restrittiva della libertà personale tutelata dall'art. 13
Cost.
Conseguentemente il giudice rimettente in primo luogo dubita
della violazione della riserva di giurisdizione prevista dall'art.
13, secondo comma, Cost., posto che il potere di respingimento è
attribuito in via ordinaria al questore, anzichè all'autorità
giudiziaria, cui invece la Costituzione lo riserva, salvo casi
eccezionali di necessità ed urgenza.
In secondo luogo rileva che, in contrasto con l'art. 13, terzo
comma, Cost., la disposizione censurata non prevede neppure che il
provvedimento del questore sia comunicato entro quarantotto ore
all'autorità giudiziaria e si intenda revocato se quest'ultima non
lo convalida entro le successive quarantotto ore.
In terzo luogo sarebbe violata la riserva di legge prevista
dall'art. 13, secondo comma, Cost., che ammette restrizioni della
libertà personale nei soli casi e modi previsti dalla legge, e
dall'art. 10, secondo comma, Cost. in tema di condizione giuridica
dello straniero. Il rimettente ritiene che la previsione del
respingimento nei confronti di chi sia stato fermato «subito dopo»
l'ingresso nel territorio dello Stato sia priva di una formula
lessicale sufficientemente tassativa, a causa della «evidente
genericita'» dell'espressione impiegata. Perciò la scelta tra il
respingimento differito e l'espulsione dello straniero irregolare
sarebbe affidata interamente alla discrezionalità
dell'amministrazione.
Infine il giudice a quo deduce la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., perchè «la normativa nazionale in materia di
respingimenti» sarebbe in contrasto con l'art. 4, paragrafo 4, della
direttiva n. 2008/115/CE.
Quest'ultima non si applica, se così decide lo Stato membro, ai
respingimenti alla frontiera regolati dall'art. 2, paragrafo 2, della
medesima direttiva. Tuttavia anche in tali casi l'art. 4, paragrafo
4, obbliga gli Stati membri a offrire un livello di protezione non
meno favorevole di quello previsto nei casi di applicazione della
direttiva, quanto alle garanzie contenute nei successivi artt. 8,
paragrafi 4 e 5; 9, paragrafo 2, lettera a); 14, paragrafo 1, lettere
b) e d); 16 e 17.
Ciò posto, il rimettente lamenta che non sia «prevista alcuna
norma nazionale» che assicuri allo straniero, in caso di
respingimento, un livello di protezione non meno favorevole di quello
garantito dall'art. 4, paragrafo 4, della direttiva n. 2008/115/CE.
In conclusione, il giudice a quo sottolinea che la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della disposizione censurata non
comporterebbe alcuna violazione degli obblighi internazionali
gravanti sull'Italia quanto al controllo delle frontiere, perchè lo
straniero potrebbe sempre essere espulso ai sensi dell'art. 13, comma
2, lettera a), del d.lgs. n. 286 del 1998.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e
comunque infondate.
Le questioni sarebbero inammissibili perchè il rimettente non
avrebbe descritto adeguatamente la fattispecie, nè chiarito se le
«modalità esecutive» del respingimento abbiano davvero compromesso
la libertà personale dello straniero. Inoltre l'applicazione
dell'art. 14, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998 avrebbe privato
le questioni di rilevanza.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene che le condizioni
«del tutto contingenti» legate al respingimento giustificherebbero la
scelta del legislatore di non prevedere un meccanismo di convalida
giudiziale del provvedimento.
Tale meccanismo sarebbe comunque operante quando il respingimento
è preceduto dal trattenimento in un centro di permanenza per i
rimpatri, ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998.
Infine, in questa materia dovrebbe essere riconosciuta al
legislatore la più ampia discrezionalità nel regolamentare i flussi
migratori.
3.- È intervenuta nel giudizio incidentale l'Associazione per
gli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI), che non è parte del
giudizio a quo, e ha chiesto l'accoglimento delle questioni,
deducendo di essere legittimata a intervenire «in quanto ente
esponenziale altamente qualificato e riconosciuto come ente di tutela
dei diritti fondamentali delle persone migranti», ciò che
radicherebbe «un interesse immediatamente inerente all'oggetto
dell[e] question[i] di legittimità costituzionale».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Palermo ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 2, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), in riferimento agli artt. 10, secondo comma, 13,
secondo e terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 4, paragrafo 4, della direttiva 16
dicembre 2008, n. 2008/115/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati
membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è
irregolare).
La disposizione censurata disciplina due ipotesi di
respingimento, cosiddetto differito, dello straniero, entrambe con
accompagnamento coattivo alla frontiera. Essa prevede che il questore
adotti tale provvedimento nei confronti degli stranieri che,
«entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di
frontiera, sono fermati all'ingresso o subito dopo» (lettera a) e
degli stranieri che, presentatisi ai valichi di frontiera senza avere
i requisiti legali per l'ingresso nel territorio dello Stato, vi sono
temporaneamente ammessi per necessità di pubblico soccorso (lettera
b).
Davanti al giudice a quo è impugnato un provvedimento di
respingimento adottato in base a tale disposizione.
Il rimettente ritiene che l'accompagnamento coattivo alla
frontiera comporti una restrizione della libertà personale e che
sotto più aspetti la disposizione censurata violi l'art. 13 Cost.
In primo luogo essa sarebbe in contrasto con il secondo comma
dell'art. 13 Cost., perchè attribuisce la potestà di provvedere
all'autorità di pubblica sicurezza, anzichè all'autorità
giudiziaria, senza che ricorra un caso eccezionale di necessità ed
urgenza.
In secondo luogo la norma, nel consentire l'esercizio del potere
«subito dopo» l'ingresso dello straniero nel territorio dello Stato,
impiegherebbe un'espressione indeterminata, in violazione delle
riserve di legge poste dall'art. 13, secondo comma, Cost., sui casi e
modi di restrizione della libertà personale, e dall'art. 10, secondo
comma, Cost., sulla condizione giuridica dello straniero.
Inoltre sarebbe leso l'art. 13, terzo comma, Cost., perchè non
è prevista la convalida del provvedimento del questore da parte
dell'autorità giudiziaria.
Infine, il rimettente denuncia la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., «non essendo prevista alcuna norma nazionale» che
assicuri allo straniero, in caso di respingimento, un livello di
protezione non meno favorevole di quello garantito dall'art. 4,
paragrafo 4, della direttiva n. 2008/115/CE.
2.- È intervenuta nel giudizio incidentale l'Associazione per
gli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) e ha chiesto
l'accoglimento delle questioni.
L'intervento è inammissibile, perchè l'ASGI non è parte del
giudizio a quo, nè è titolare di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio,
che la legittimi a intervenire. L'ASGI non vanta infatti una
posizione giuridica individuale suscettibile di essere pregiudicata
immediatamente e irrimediabilmente dall'esito del giudizio
incidentale (ex plurimis, ordinanza n. 227 del 2016).
3.- Il giudice a quo riferisce che lo straniero ricorrente nel
processo principale, dopo essere stato raggiunto dal provvedimento di
respingimento differito lì impugnato, ha ricevuto dal questore
l'ordine di lasciare il territorio dello Stato entro sette giorni, in
base all'art. 14, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998.
L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità delle
questioni sollevate perchè quest'ultima circostanza impedirebbe di
portare ad esecuzione il respingimento mediante accompagnamento alla
frontiera e priverebbe perciò tali questioni di rilevanza.
L'eccezione è fondata, nei termini che ora si diranno.
L'art. 14, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998 prevede che il
questore, dopo aver disposto il respingimento con accompagnamento
alla frontiera, per «porre fine al soggiorno illegale», può ordinare
allo straniero «di lasciare il territorio dello Stato entro il
termine di sette giorni».
Al contrario di quanto ritiene il giudice rimettente questo
provvedimento non affianca il precedente, per quanto concerne
l'accompagnamento coattivo, ma lo supera, sostituendo tale forma
esecutiva con l'ordine di lasciare entro un breve termine il
territorio dello Stato. In questo modo viene ugualmente perseguito lo
scopo di porre fine al soggiorno illegale dello straniero, senza
però operare una restrizione della sua libertà personale.
L'accompagnamento coattivo e l'ordine di lasciare il territorio
dello Stato sono chiaramente alternativi, e non può ritenersi che
per effetto del secondo provvedimento il primo, in attesa del
volontario allontanamento dello straniero, rimanga temporaneamente
sospeso, per riprendere poi vigore ed essere eseguito a discrezione
dell'autorità di polizia.
Un ordine di accompagnamento coattivo alla frontiera da eseguire
non immediatamente, ma in un momento successivo, dopo l'emissione
dell'ordine di lasciare il territorio dello Stato, avrebbe
un'incidenza priva di attualità, e solo eventuale, sulla libertà
personale, e in questo caso la convalida produrrebbe l'anomalo
effetto di dare all'autorità di polizia, sulla base di proprie
valutazioni, anche a distanza di tempo dall'ingresso nel territorio
dello Stato, la facoltà di eseguire l'accompagnamento senza alcun
ulteriore controllo da parte dell'autorità giudiziaria.
L'ordine di accompagnamento coattivo, che assiste il
respingimento, deve invece, per la sua natura di atto urgente, essere
eseguito con immediatezza, e per questa ragione fondatamente il
giudice rimettente ha ritenuto che il provvedimento dia luogo, con la
sua emissione, a una restrizione della libertà personale dello
straniero, tutelata dall'art. 13 Cost.
Il giudice rimettente però non ha considerato che nel caso in
esame già al tempo dell'adozione dell'ordinanza di rimessione era
venuta meno l'efficacia coercitiva dell'atto impugnato nel giudizio
principale, e che, di conseguenza, con riferimento
all'accompagnamento coattivo alla frontiera, la disposizione
censurata non avrebbe più potuto avere applicazione.
Errando nel valutare tale profilo e asserendo invece che il
censurato art. 10, comma 2, avrebbe continuato a regolare interamente
la fattispecie, anche con riferimento all'«effetto obbligatorio e
inderogabile» dell'accompagnamento alla frontiera, il giudice a quo
non ha tenuto conto del difetto di rilevanza che rende le questioni
inammissibili.
4.- L'inammissibilità delle questioni non può esimere la Corte
dal riconoscere la necessità che il legislatore intervenga sul
regime giuridico del respingimento differito con accompagnamento alla
frontiera, considerando che tale modalità esecutiva restringe la
libertà personale (sentenze n. 222 del 2004 e n. 105 del 2001) e
richiede di conseguenza di essere disciplinata in conformità
all'art. 13, terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento dell'Associazione per gli
studi giuridici sull'immigrazione (ASGI);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), sollevate, in riferimento agli artt. 10, secondo comma,
13, secondo e terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 4, paragrafo 4, della direttiva 16
dicembre 2008, n. 2008/115/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati
membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è
irregolare), dal Tribunale ordinario di Palermo, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA