1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 29-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 11 giugno - 24 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Organizzazione delle Agenzie fiscali - Istituzione, mediante i rispettivi regolamenti di organizzazione, di posizioni organizzative di elevata responsabilita' (POER) - Asserita attribuzione di poteri tipici della qualifica dirigenziale, con conseguente progressione di carriera verticale riservata - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi, di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione, nonche' del giudicato costituzionale - Non fondatezza delle questioni. Impiego pubblico - Organizzazione delle Agenzie fiscali - Disciplina d'accesso, mediante i rispettivi regolamenti di organizzazione, alla qualifica dirigenziale dei ruoli mediante procedura concorsuale pubblica - Individuazione dei candidati esonerati dalla prova preselettiva - Possibile clausola di riserva fino al 50 per cento dei posti disponibili - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi, di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 93, lettere a), b), c) d) ed e). - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 136. (T-200164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 29-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
93, lettere a), b), c), d) ed e), della legge 27 dicembre 2017, n.
205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter,
nel procedimento vertente tra la Dirpubblica - Federazione del
pubblico impiego e l'Agenzia delle entrate, con ordinanza del 3
giugno 2019, iscritta al n. 167 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione di Dirpubblica - Federazione del
pubblico impiego, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice
relatore Nicolò Zanon, sostituito per la redazione della decisione
dal Giudice Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Carmine Medici per la Dirpubblica - Federazione
del pubblico impiego e l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
vista l'ordinanza del 25-27 febbraio 2020 di convocazione degli
esperti, ai sensi dell'art. 14-bis delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, per l'audizione in camera
di consiglio del 23 marzo 2020, successivamente rinviata a nuovo
ruolo con decreto della Presidente della Corte costituzionale dell'11
marzo 2020 a causa dell'emergenza sanitaria derivante da COVID-19, e
poi nuovamente fissata, con decreto della Presidente della Corte
costituzionale del 28 aprile 2020, alla camera di consiglio del 27
maggio 2020;
uditi nella camera di consiglio del 27 maggio 2020, svolta ai
sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020,
punto 1, lettera a), gli esperti prof. Elio Borgonovi e dott. Vieri
Ceriani, alla presenza dell'avvocato Carmine Medici per la
Dirpubblica - Federazione del pubblico impiego e degli avvocati dello
Stato Ruggero Di Martino e Fabrizo Fedeli;
uditi nella prosecuzione della camera di consiglio dell'11 giugno
2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20
aprile 2020, punto 1, lettera a), l'avvocato Carmine Medici e gli
avvocati dello Stato Ruggero Di Martino e Fabrizio Fedeli;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
seconda-ter, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
e, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dell'art. 1, comma 93,
lettera e), della medesima legge n. 205 del 2017.
1.1.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che il giudizio
a quo è sorto a seguito dell'impugnazione, da parte di Dirpubblica -
Federazione del pubblico impiego (di seguito Dirpubblica), di diversi
provvedimenti adottati dall'Agenzia delle entrate tra il febbraio e
il dicembre del 2018, in attuazione dell'art. 1, comma 93, della
legge n. 205 del 2017, che così dispone: «[l]'Agenzia delle entrate
e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, mediante i rispettivi
regolamenti di amministrazione di cui all'articolo 71 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, possono:
a) istituire posizioni organizzative per lo svolgimento di
incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o
particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di
uffici operativi di livello non dirigenziale, nei limiti del
risparmio di spesa conseguente alla riduzione di posizioni
dirigenziali; tale riduzione non rileva ai fini del calcolo del
rapporto tra personale dirigenziale di livello generale e personale
dirigenziale di livello non generale, di cui all'articolo
23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135;
b) disciplinare il conferimento delle posizioni a funzionari con
almeno cinque anni di esperienza nella terza area mediante una
selezione interna che tiene conto delle conoscenze professionali,
delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle
valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti;
c) attribuire ai titolari delle posizioni il potere di adottare
atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano
l'Agenzia verso l'esterno, i poteri di spesa e quelli di acquisizione
delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, di
livello non dirigenziale, e la responsabilità dell'attività
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati nonchè la
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi
poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di
controllo;
d) prevedere l'articolazione delle posizioni secondo diversi
livelli di responsabilità, con conseguente graduazione della
retribuzione di posizione e, in caso di valutazione positiva,
l'attribuzione della retribuzione di risultato sulla base del livello
di valutazione annuale riportata;
e) disciplinare l'accesso alla qualifica dirigenziale dei
rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per titoli
ed esami. Gli esami consistono in una prova scritta, di carattere
tecnico-pratico, e in una orale, finalizzate a individuare, secondo
modalità e descrizione dei contenuti specificate con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per la semplificazione e la pubblica amministrazione, le capacità
cognitive e le competenze manageriali attinenti alle diverse
tipologie di compiti istituzionali dell'Agenzia che bandisce il
concorso, con la possibilità di prevedere una prova preselettiva con
quesiti a risposta chiusa qualora il numero di candidati superi il
limite indicato nel bando. Sono esonerati dalla prova preselettiva i
candidati dipendenti dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli che abbiano svolto per almeno due anni, alla
data di pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali ovvero
incarichi di responsabilità relativi a posizioni organizzative di
elevata responsabilità, alta professionalità o particolare
specializzazione, di cui alla lettera a) del presente comma, o a
quelle di cui all'articolo 23-quinquies, comma 1, lettera a), numero
2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e all'articolo
4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 nonchè il personale
assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l'Agenzia
delle entrate o l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno
dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito. Le
commissioni di valutazione sono composte da magistrati ordinari,
amministrativi o contabili, avvocati dello Stato, professori di prima
fascia di università pubbliche o private, dirigenti di prima fascia
dell'Agenzia che bandisce il concorso anche in quiescenza da non
oltre due anni alla data di pubblicazione del bando, tra i quali è
scelto il presidente, da persone di comprovata competenza nelle aree
tematiche attinenti alle funzioni dirigenziali delle agenzie fiscali
e da esperti di comprovata qualificazione ed esperienza nella
selezione delle professionalità manageriali. La commissione può
avvalersi dell'ausilio di soggetti specializzati, anche esterni alla
pubblica amministrazione, per la predisposizione e l'esecuzione delle
prove preselettive e scritte. Sono valutati i titoli secondo i
criteri definiti nei bandi, dando rilievo anche alle esperienze
lavorative pregresse. Fino al 50 per cento dei posti messi a concorso
può essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso
e in servizio presso l'Agenzia delle entrate o l'Agenzia delle dogane
e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area,
senza demerito».
Il TAR Lazio deduce, altresì, che:
- Dirpubblica ha impugnato la delibera dell'Agenzia delle Entrate
n. 10 del 2018, con cui, in attuazione dell'art. 1, comma 93, della
legge n. 205 del 2017, l'Agenzia ha sostituito l'art. 12 del proprio
regolamento di amministrazione ed ha inserito nel Titolo II, capo IV,
l'art. 18-bis, dettando una disciplina derogatoria in materia di
accesso alla qualifica dirigenziale ed istituendo posizioni
organizzative per lo svolgimento di incarichi di elevata
responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione
(di seguito anche POER);
- nel giudizio a quo la parte ricorrente ha dedotto che l'art. 1,
comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205 del 2017,
«dissimulando l'esercizio precario di funzioni dirigenziali»,
consentirebbe l'elusione del giudicato costituzionale formatosi sulla
sentenza di questa Corte n. 37 del 2015, in violazione dell'art. 136
Cost.; esso, inoltre, non prevedendo l'espletamento di un concorso
pubblico per accedere alle POER, violerebbe gli artt. 3, 51, e 97
Cost.; la lettera e) del medesimo art. 1, comma 1, infine, violerebbe
gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poichè comporterebbe «un vantaggio
competitivo ingiustificato in favore degli interni destinatari di
funzioni dirigenziali delegate o di incarichi di posizioni
organizzative speciali»;
- con tre ricorsi per motivi aggiunti, Dirpubblica ha impugnato
successivi atti dell'Agenzia delle entrate che hanno dato attuazione
alle impugnate norme regolamentari, tra cui il provvedimento che ha
disposto l'avvio delle procedure selettive d'interpello per il
conferimento delle POER;
- con sentenza non definitiva ha risolto alcune questioni
preliminari.
1.2.- In ordine alla rilevanza, il TAR Lazio afferma che le norme
del regolamento di amministrazione impugnate dalla parte ricorrente
costituiscono «pedissequa attuazione» dell'art. 1, comma 93, della
legge n. 205 del 2017.
Poichè tale disposizione costituisce una «norma attributiva del
potere», l'accoglimento delle questioni di legittimità
costituzionale determinerebbe l'illegittimità sia delle previsioni
regolamentari sia degli atti attuativi, impugnati con i ricorsi per
motivi aggiunti.
1.3.- Nel merito, il TAR Lazio ricorda come questa Corte, nella
sentenza n. 37 del 2015, abbia dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie,
di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44,
che, oltre a far salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali
già affidati dalle Agenzie fiscali a propri funzionari, consentiva,
nelle more dell'espletamento delle procedure concorsuali per la
copertura dei posti da dirigenti, di attribuire nuovi incarichi
dirigenziali ai funzionari, mediante la stipula di contratti di
lavoro a tempo determinato, la cui durata era fissata in relazione al
tempo necessario per la copertura dei posti tramite concorso.
Osserva il rimettente che questa Corte riscontrò allora la
violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., per avere il legislatore
«contribuito all'indefinito protrarsi nel tempo di un'assegnazione
asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla
copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di
una procedura concorsuale aperta e pubblica».
Ciò premesso, il rimettente ritiene che le POER istituite
dall'art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205
del 2017 concretizzino «una vera e propria funzione e/o fascia
superiore», per la quale non sarebbe previsto il superamento di un
concorso pubblico.
Le POER - pur riservate, previa selezione, a funzionari della
terza area in possesso di cinque anni di anzianità - attribuirebbero
infatti, tra gli altri, poteri di spesa e di acquisizione delle
entrate e la complessiva «responsabilità dell'attività
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati, nonchè la
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi
poteri di organizzazione delle risorse umane».
Si tratterebbe di poteri «del tutto estranei» a quelli tipici
della terza area e «più propriamente tipici» della qualifica
dirigenziale, secondo quanto previsto dagli artt. 4, comma 2, 16 e 17
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e come confermato dall'Allegato A al Contratto collettivo
nazionale di lavoro (di seguito anche CCNL) del personale delle
Agenzie fiscali, sottoscritto il 28 maggio 2004.
In definitiva, il rimettente, condividendo la tesi della parte
ricorrente nel giudizio a quo, evidenzia come nelle POER «sarebbero
stati allocati alcuni poteri che l'art. 17 d.lgs. n. 165/01 riconosce
ai dirigenti».
Ciò determinerebbe, di conseguenza, «una vera e propria
progressione di carriera verticale per i dipendenti appartenenti alla
terza area», con conseguente violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost.,
che invece imporrebbero anche in tali casi il concorso pubblico (si
citano le sentenze n. 37 del 2015, n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n.
150 del 2010, n. 293 del 2009 e n. 194 del 2002). In particolare,
l'assenza del concorso, consentendo l'accesso ad un ruolo e ad un
inquadramento giuridico diverso da quello rivestito, comporterebbe la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; vi sarebbe, poi, una violazione
degli artt. 3 e 51 Cost., perchè si consentirebbe «l'accesso alle
funzioni superiori [...] ai soli funzionari di ciascuna agenzia
fiscale» e non a tutti i cittadini in possesso dei requisiti. Ancora,
sarebbero violati i principi di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost., poichè il
concorso pubblico «è per sua natura idoneo a selezionare i candidati
più preparati e meritevoli» (si cita la sentenza n. 453 del 1990).
L'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge n. 205
del 2017 violerebbe anche l'art. 136 Cost., poichè, in quanto
sostanzialmente volto ad affidare poteri riconducibili alla qualifica
dirigenziale a funzionari privi di tale qualifica, senza lo
svolgimento di un concorso pubblico, eluderebbe il giudicato
costituzionale nascente dalla sentenza n. 37 del 2015: pur non
essendo meramente riproduttive di quella già dichiarata
incostituzionale con la sentenza da ultimo citata, le norme ivi
contenute sarebbero comunque indirizzate a perseguire esiti
corrispondenti a quelli già censurati da questa Corte (si citano le
sentenze n. 5 del 2017, n. 73 e n. 72 del 2013, n. 245 del 2012, n.
350 del 2010, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983 e n. 88 del 1966).
Ancora, l'art. 1, comma 93, lettera e), violerebbe gli artt. 3,
51 e 97 Cost., poichè, esonerando alcuni dipendenti delle Agenzie
fiscali dalla prova preselettiva del concorso pubblico prevista per
l'accesso alla funzione dirigenziale, e riservando il cinquanta per
cento dei posti ai dipendenti della terza area con dieci anni di
anzianità, attribuirebbe loro un significativo vantaggio rispetto ad
altri iscritti al concorso. In particolare, l'esonero dalla prova
preselettiva non troverebbe giustificazioni in esigenze di
speditezza, «considerando il presumibile non rilevante numero di
dipendenti interni potenziali partecipanti». L'esonero neppure
sarebbe «giustificato dalla particolare qualificazione dei soggetti a
favore dei quali opera», poichè esso è previsto sia per coloro che
vantano una particolare esperienza conseguita grazie all'espletamento
per due anni di funzioni dirigenziali o di incarichi di
responsabilità relativi a POER o posizioni organizzative speciali
temporanee (di seguito - anche - POT), sia per tutti coloro che hanno
almeno dieci anni di servizio di anzianità nella terza area. Il
beneficio in questione sarebbe pertanto correlato alla mera
condizione di dipendente delle Agenzie fiscali, il che renderebbe
priva di giustificazione anche la sua mancata estensione ad altre
categorie di dipendenti pubblici.
In definitiva, l'art. 1, comma 93, lettera e), non sarebbe
coerente con il principio del pubblico concorso, perchè
attribuirebbe una posizione privilegiata ai dipendenti delle Agenzie
fiscali, «anche alla luce della contestuale previsione di una
cospicua riserva di posti»; sarebbe in contrasto con il principio di
eguaglianza, perchè, esonerando dalla prova preselettiva anche
quanti «vantano la sola anzianità decennale nella terza area alle
dipendenze delle Agenzie fiscali», discriminerebbe senza
giustificazione «altri dipendenti di altre amministrazioni in
possesso di analoghi requisiti»; e violerebbe il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, perchè l'esonero non
sarebbe determinato dalla necessità di agevolare la speditezza della
procedura concorsuale, nè di selezionare i candidati più
meritevoli.
2.- Con atto depositato il 30 ottobre 2019, si è costituita
Dirpubblica, ricostruendo in primo luogo il contenzioso da essa
promosso nei confronti dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli.
2.1.- Secondo la parte, l'Agenzia delle entrate, da un lato, si
sarebbe largamente avvalsa della facoltà di conferire le deleghe
speciali di funzioni dirigenziali di cui all'art. 4-bis del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e
successive modificazioni, e, dall'altro, avrebbe omesso di bandire
concorsi pubblici per esami per il reclutamento di personale
dirigente, come pure previsto dalla stessa disposizione.
La ragione di tali scelte si rinverrebbe nel fatto che la legge
n. 205 del 2017, consentendo alle Agenzie fiscali di istituire le
POER, avrebbe allocato «funzioni dirigenziali ad un livello inferiore
di competenza» con una operazione «artificiosa, poichè quelle
funzioni [rimarrebbero di] natura dirigenziale [...] a nulla
rilevando la circostanza per cui il loro livello di esercizio sia
stato ridotto, sul piano meramente quantitativo, all'ambito di
competenza di uffici di livello non dirigenziale».
Dirpubblica censura, poi, la previsione di cui all'art. 1, comma
93, lettera e), che avrebbe attribuito un «vantaggio competitivo in
favore degli insider ai quali le Agenzie hanno conferito nel tempo
funzioni dirigenziali».
Nell'aderire alla prospettazione del giudice rimettente, e nel
segnalare quanto già dedotto in sede di giudizio a quo, la parte
privata evidenzia che le funzioni attribuibili ai titolari di POER,
ai sensi dell'art. 1, comma 93, lettera c), ricalcano «in maniera
fedele» quelle che l'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001
attribuisce ai dirigenti.
Se è vero che l'art. 17, comma 1-bis, del decreto legislativo da
ultimo citato prevede che i dirigenti possano delegare - in modo
limitato e circoscritto - alcune competenze e funzioni dirigenziali
ai funzionari apicali, le disposizioni di cui all'art. 1, comma 93,
della legge n. 205 del 2017 consentirebbero però che ciò avvenga
«senza alcuna limitazione di sorta».
Si tratterebbe di una previsione analoga a quella di cui
all'abrogato art. 17-bis, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 165
del 2001, che aveva introdotto un'area di inquadramento intermedia -
la vicedirigenza - alla quale si poteva però accedere solo a seguito
di concorso pubblico.
In definitiva, con le previsioni impugnate, il legislatore
avrebbe istituito «per le sole Agenzie fiscali un'area intermedia» e
avrebbe attribuito «[in maniera organica] ai titolari delle relative
posizioni organizzative le funzioni dirigenziali [...] senza, nel
contempo, prevedere che l'accesso alla predetta area intermedia
dovesse avvenire mediante il superamento di concorsi pubblici».
Si tratterebbe, dunque, di una «metamorfosi dei modelli
organizzativi la cui unica finalità è pur sempre quella di
perpetuare, in forme diverse, una prassi consistente
nell'assegnazione a vario titolo di funzioni dirigenziali in favore
di funzionari privi della relativa qualifica».
Una volta istituita l'area intermedia di «middle management», che
si risolverebbe «in una vera e propria progressione di carriera in
senso verticale», sarebbe stata necessaria, secondo quanto affermato
dalla giurisprudenza costituzionale, la previsione di un concorso
pubblico per l'accesso.
2.2.- Con riferimento poi alla dedotta violazione dell'art. 136
Cost., Dirpubblica sottolinea come le POER, «dissimulando sotto altre
forme l'esercizio precario di funzioni dirigenziali già conferite
contra legem e contra constitutionem», costituirebbe un espediente
per eludere il giudicato costituzionale nascente dalla sentenza n. 37
del 2015: con le norme censurate il legislatore avrebbe infatti
inteso «ripristinare, sia pure indirettamente [...] gli effetti di
quella struttura normativa che aveva formato oggetto della richiamata
pronuncia di illegittimità costituzionale».
2.3.- Infine, rispetto alla prospettata violazione degli artt. 3,
51 e 97 Cost. da parte dell'art. 1, comma 93, lettera e), della legge
n. 205 del 2017, Dirpubblica afferma che l'esonero dalla prova
preselettiva prevista per i candidati interni si risolverebbe in «un
vantaggio competitivo di particolare rilievo».
3.- Con atto depositato il 5 novembre 2019, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, instando per
l'inammissibilità e la non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal TAR Lazio.
3.1.- L'Avvocatura dello Stato segnala, in via preliminare, che
l'Agenzia delle entrate, con una serie di atti attuativi della legge
n. 205 del 2017, ha avviato un generale riassetto delle proprie
strutture centrali e periferiche, destinato a diventare operativo dal
2019: sono state pressochè dimezzate le posizioni dirigenziali
attive di seconda fascia, attualmente in numero di 466 e, grazie al
risparmio conseguente, sono state al contempo istituite 1477 POER. Le
procedure selettive previste si sono regolarmente espletate e i
funzionari risultati vincitori ricoprono attualmente le POER.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le deduzioni
del TAR Lazio, incentrate sulla violazione della regola dell'accesso
al pubblico impiego mediante pubblico concorso, si baserebbero su un
ragionamento caratterizzato da una «inconsistenza intrinseca».
In primo luogo, anche aderendo all'impostazione del rimettente -
secondo cui l'art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017
attribuisce ai titolari delle POER poteri che l'art. 17 del d.lgs. n.
165 del 2001 riserva ai dirigenti - non ci sarebbe spazio per una
questione di legittimità costituzionale, trattandosi di rapporti tra
«fonti primarie pienamente equiordinate».
Nessuna rilevanza avrebbe poi il fatto che la disposizione
censurata preveda per le POER attribuzioni più ampie di quelle
descritte nella terza area contrattuale del CCNL di settore, potendo
la norma primaria incidere sulle previsioni della contrattazione
collettiva.
Non corrisponderebbe al vero, inoltre, che il legislatore,
attraverso le POER, abbia istituito una area contrattuale nuova e
superiore rispetto alla terza, e che quindi la loro attribuzione
«realizzi una "progressione verticale"»: la disposizione censurata
sarebbe infatti «assolutamente univoca nel mantenere l'inquadramento
dei funzionari attributari delle POER nella terza area funzionale»,
come si desumerebbe dalla temporaneità dell'incarico, dalla sua
revocabilità e dalla remunerazione, costituita da una retribuzione
di posizione e una di risultato, condizionata alla valutazione
positiva del dirigente sovraordinato.
Viene a tal proposito evocata la sentenza della Corte di
cassazione, sezione lavoro, 15 ottobre 2015, n. 20855, secondo cui le
posizioni organizzative - la cui definizione l'art. 40, comma 2, del
d.lgs. n. 165 del 2001 demanda alla contrattazione collettiva
nazionale - «non determina[no] mutamento di profilo professionale,
che rimane invariato, nè un mutamento di area, ma [...] soltanto un
mutamento di funzioni, le quali cessano al cessare dell'incarico».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, dunque, mancando l'istituzione
di una nuova area contrattuale, «l'assoggettamento dell'attribuzione
delle POER al meccanismo del pubblico concorso non solo non era
necessaria, ma era addirittura palesemente inammissibile ed
impossibile».
3.2.- Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia le differenze tra i poteri dirigenziali e quelli attribuiti
ai titolari delle POER.
Innanzitutto, non sarebbe rilevante l'art. 16 del d.lgs. n. 165
del 2001, che disciplina le funzioni dei dirigenti di uffici
dirigenziali generali, poichè tali funzioni non sarebbero in alcun
modo riconducibili a quelle dei titolari delle POER.
Neppure sarebbero paragonabili le funzioni di questi ultimi - in
quanto «assai diverse e minori» - con quelle indicate al successivo
art. 17.
L'Avvocatura dello Stato segnala, a tal proposito, che già il
vigente CCNL di comparto prevede la possibilità di conferire a
funzionari apicali incarichi (id est, posizioni organizzative) che
richiedono lo svolgimento in autonomia di compiti di elevata
responsabilità. Anche l'art. 42 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600
(Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui
redditi), attribuirebbe agli impiegati della carriera direttiva il
compito di adottare atti amministrativi di rilevanza esterna, quali
sono gli avvisi di accertamento.
Le POER, inoltre, non sarebbero caratterizzate da una piena
autonomia, poichè i titolari resterebbero comunque «in posizione
sotto-ordinata alla dirigenza», che detterebbe «le linee per il
perseguimento degli obiettivi strategici». Esse, pur dotate di
responsabilità decisionali, «ma non di ampiezza e respiro tali da
caratterizzare la vita dell'ente», opererebbero «secondo le
indicazioni e sotto la direzione del dirigente responsabile della
struttura in cui l'ufficio non dirigenziale è incardinato».
Così, per quanto vi sia una astratta sovrapponibilità tra i
poteri attribuibili alle POER e quelli di cui sono titolari i
dirigenti ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 165 del 2001,
quest'ultima disposizione prevedrebbe «una serie di poteri ulteriori
in capo ai dirigenti [...] che connotano la natura stessa del ruolo
dirigenziale e che sono del tutto assenti, invece, [nell'] art. 1,
comma 93, lett. d), censurato dal T.A.R.».
In particolare, i titolari di POER non avrebbero alcun potere di
delega di funzioni dirigenziali, nè di valutazione del personale
assegnato, nè potrebbero formulare proposte e esprimere pareri ai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali, nè svolgere funzioni
delegate da tali dirigenti. Ancora, i titolari di POER non potrebbero
concorrere all'individuazione delle risorse e dei profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui
sono preposti.
Il potere di spesa riconosciuto ai titolari di POER -
«inevitabile in quanto correlato [all'attribuzione e] all'esercizio
delle funzioni e dei poteri», altrimenti «svuotat[i] di significato»
- non costituirebbe invece una prerogativa esclusiva dei dirigenti:
nell'ordinamento giuridico sarebbe infatti nota la figura del
funzionario che esercita poteri di spesa (si cita l'art. 2, comma 1,
lettera b, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, recante
«Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in
materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di
lavoro»).
Ancora, l'art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 attribuirebbe ai
dirigenti poteri di spesa autonomi, nonchè la responsabilità in via
esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei
relativi risultati: tutte caratteristiche che non si rinvengono nelle
POER, i cui titolari resterebbero «pur sempre sottordinati alla
struttura di livello dirigenziale da cui dipendono».
Anche la retribuzione di risultato prevista per le POER sarebbe
legata non agli obiettivi raggiunti, quanto piuttosto alla
valutazione annuale conseguita: si tratterebbe di «una forma di
remunerazione e, al contempo, incentivazione economica in rapporto
alla qualità e quantità del lavoro svolto».
Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama, poi,
l'Allegato A al CCNL del comparto Agenzie fiscali, nel quale sarebbe
già prevista «l'autonomia del funzionario nell'ambito di direttive
generali», il che comporterebbe che esso può essere «preposto anche
a funzioni di più elevata responsabilità e maggiore tecnicismo
[...] con l'esercizio di margini più o meno ampi di autonomia»,
richiedenti la titolarità di un potere di spesa, che, in ogni caso,
non sarebbe «vera autonomia di spesa in quanto i titolari di POER
devono pur sempre rispondere al dirigente sovraordinato».
Vi sarebbero, ancora, una serie di «istituti normativamente e
contrattualmente previsti solo per i dirigenti di ruolo» e
inapplicabili ai funzionari titolari di POER.
Si tratterebbe, in particolare, delle ipotesi di «responsabilità
dirigenziale» di cui all'art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001,
finalizzate «a sanzionare una condotta del dirigente non ritenuta
sufficiente agli obiettivi da raggiungere» e produttive di effetti
nell'ambito del rapporto tra l'organo di indirizzo politico e quelli
di gestione amministrativa, nonchè (laddove si accerti la violazione
del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale assegnato
ai propri uffici degli standard qualitativi e quantitativi fissati
dall'amministrazione) della decurtazione della retribuzione di
risultato. Nessuna responsabilità di questo genere sarebbe
applicabile ai titolari di POER, per i quali, in caso di mancato
raggiungimento degli obiettivi, vi sarebbero conseguenze negative
«esclusivamente - ed evidentemente - sul mancato rinnovo
dell'incarico triennale».
Anche il regime disciplinare dirigenziale - come delineato dal
CCNL area VI dirigenti - sarebbe differente da quello previsto per i
titolari di POER, che trova la sua fonte nel CCNL comparto funzioni
centrali relativo al personale non dirigente.
Secondo l'Avvocatura, poi, «la previsione di uffici non
dirigenziali coordinati da un capo ufficio non avente qualifica
dirigenziale costituisce una realtà ampiamente diffusa nell'ambito
delle Pubbliche Amministrazioni italiane».
Diversi CCNL prevedrebbero infatti la possibilità di istituire
posizioni organizzative analoghe alle POER da affidare a funzionari
apicali: così, in primo luogo, il CCNL dell'ex comparto Agenzie -
tuttora operante in forza del rinvio contenuto nel vigente CCNL
comparto Agenzie fiscali - che, all'art. 19, consentirebbe alle
amministrazioni di conferire incarichi che esigono lo svolgimento in
autonomia di compiti di elevata responsabilità; posizioni analoghe
sarebbero poi istituite nell'ambito dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), degli enti locali, nel comparto sanità e
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Le posizioni organizzative, dunque, non assurgerebbero ad
«autonoma fascia superiore», costituendo invece incarichi connotati
«dal requisito della temporaneita'», al cui cessare il dipendente
rimarrebbe nell'area professionale di appartenenza.
Sottolinea in proposito il Presidente del Consiglio dei ministri
come il giudice rimettente non abbia neanche tentato di operare una
lettura costituzionalmente orientata della disposizione, facente leva
sulla circostanza che i funzionari di terza area titolari di POER
mantengono l'inquadramento nell'area professionale di appartenenza e
sul rilievo che le posizioni organizzative in questione sono
riconducibili ad un istituto già «conosciuto e ampiamente utilizzato
nel nostro ordinamento».
In definitiva, il legislatore - di fronte all'esigenza di
istituire incarichi temporanei, in un'ottica di riduzione della spesa
perseguita attraverso la riduzione del numero di posizioni
dirigenziali e al fine di garantire una organizzazione flessibile
alle Agenzie fiscali - non avrebbe avuto alcun obbligo di istituire
«nuove qualifiche o aree contrattuali».
3.3.- Quanto all'asserita violazione dell'art. 136 Cost.,
l'Avvocatura dello Stato si sofferma sulle differenze esistenti tra
il meccanismo censurato da questa Corte nella sentenza n. 37 del 2015
e quello introdotto dalla disposizione oggetto delle presenti
questioni di legittimità costituzionale.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la pronuncia
indicata avrebbe allora censurato il «reiterato conferimento della
titolarità di uffici dirigenziali - e, quindi, l'attribuzione di
mansioni dirigenziali - a funzionari della terza area per un tempo
indefinito, atteso che le procedure per la copertura di posizioni
dirigenziali vacanti non erano state medio tempore espletate».
Nel presente caso, invece, la disposizione censurata prevedrebbe
«esclusivamente la costituzione di posizioni organizzative di livello
non dirigenziale conseguenti alla soppressione di posizioni
dirigenziali preesistenti».
Il legislatore, nel 2017, non avrebbe dunque introdotto «un
espediente normativo per eludere il giudicato costituzionale», ma
avrebbe realizzato un «modello organizzativo profondamente nuovo e
diverso, in cui ha rilevanza assolutamente decisiva la drastica
riduzione delle posizioni dirigenziali e la correlata (funzionalmente
e finanziariamente) valorizzazione della professionalità dei
funzionari di terza area».
Non si ravviserebbe, dunque, quella identità di fini tra l'art.
1, comma 93, della legge n. 205 del 2017 e la norma dichiarata
incostituzionale nel 2015.
3.4.- Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato eccepisce la
sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimità
costituzionale avente ad oggetto l'art. 1, comma 93, lettera e),
deducendo che l'Agenzia delle entrate avrebbe modificato i bandi di
concorso, «eliminando totalmente, come la legge consente,
l'esperimento di una prova preselettiva».
4.- Con memoria depositata il 4 febbraio 2020, Dirpubblica, in
replica alla memoria del Presidente del Consiglio di ministri,
ribadisce che le funzioni attribuite ai titolari di POER «mantengano
ontologicamente la loro natura dirigenziale».
La parte privata precisa, inoltre, che non è in discussione la
legittimità della istituzione per le sole Agenzie fiscali di un'area
di middle management intermedia tra i dirigenti e i funzionari, ma il
fatto che, una volta adottata tale scelta, non sia stato previsto,
per l'accesso a tale area, il concorso pubblico.
Ancora, Dirpubblica contesta la prospettazione dell'Avvocatura
dello Stato, secondo cui in ambito tributario già sussisterebbe il
potere dei funzionari di adottare atti che impegnino
l'amministrazione verso l'esterno: la delega di cui all'art. 42 del
d.P.R. n. 600 del 1973 sarebbe riconducibile infatti all'istituto
della «delega di firma» e non alla «delega di funzioni».
Viene poi avversata la tesi secondo cui le POER, e prima ancora
le posizioni organizzative di cui all'art. 23-quinquies decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135,
cosiddette POT, sarebbero riconducibili al modello delle «posizioni
organizzative "contrattuali"».
Se questo fosse vero - evidenzia Dirpubblica - non sarebbe stata
necessaria l'introduzione di una specifica disciplina volta a
prefigurare la costituzione de facto di una vera e propria area di
middle management.
La differenza tra i due istituti emergerebbe, poi, sia dal
rilievo che, rispetto alle posizioni organizzative contrattuali,
l'incarico delle POT doveva essere sempre conferito dal direttore
dell'Agenzia, sia dal migliore trattamento economico riservato alle
seconde.
Anche le successive POER costituirebbero «un'area vera e propria
di middle management»: ciò risulterebbe non soltanto dal confronto
con le posizioni organizzative contrattuali, ma anche con le
soppresse POT. Rispetto a queste ultime, infatti, l'istituzione delle
POER sarebbe stata determinata direttamente dal regolamento di
amministrazione; il trattamento economico accessorio sarebbe stato
confermato «in senso fortemente migliorativo»; gli incarichi
sarebbero ugualmente conferiti dal direttore dell'Agenzia delle
entrate; infine, ai titolari di POER, diversamente che ai titolari di
POT, verrebbero attribuite funzioni dirigenziali.
Da ultimo, Dirpubblica replica all'eccezione di sopravvenuta
irrilevanza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, che, secondo
l'Avvocatura dello Stato, sarebbe stata determinata dall'adozione
degli atti con cui l'Agenzia delle entrate ha deciso di escludere
dalla prova preselettiva tutti i candidati al concorso pubblico per
dirigenti.
Tali determinazioni, infatti, costituirebbero una mera
circostanza di fatto che - oltre a non avere determinato la modifica
dell'art. 12 del regolamento di amministrazione (che era l'oggetto di
impugnazione nel giudizio a quo e che continua a prevedere la
possibilità di esonerare dalla prova preselettiva i soli candidati
interni con determinate pregresse esperienze) - non influirebbe
comunque sul giudizio di legittimità costituzionale.
5.- Con memoria depositata il 4 febbraio 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri deduce che - in ragione di quanto previsto
dall'art. 2, comma 1, lettera g), della legge 23 ottobre 1992, n. 421
(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale), nonchè dall'art. 61 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del
Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) -
sarebbe rimesso al potere di macro-organizzazione della pubblica
amministrazione «ed a fortiori delle agenzie fiscali data la loro
spiccata autonomia e la loro logica aziendale, stabilire il livello,
dirigenziale o meno, dei propri uffici, riservando la pesatura
dirigenziale agli uffici ritenuti maggiormente rilevanti».
Poichè l'atto di macro-organizzazione dell'Agenzia delle entrate
non sarebbe mai stato impugnato, gli uffici cui sono preposti i
titolari delle POER sarebbero incontestabilmente uffici di livello
non dirigenziale. Dal che deriverebbe l'impossibilità di qualificare
come dirigenziali le funzioni da essi svolte, posto che
«l'accertamento di avvenuto svolgimento di funzioni dirigenziali non
può che conseguire all'avvenuta direzione di un ufficio
dirigenziale» (si cita la sentenza della Corte di cassazione, sezione
lavoro, 12 dicembre 2018, n. 32152), mentre, viceversa, «dirigere un
ufficio non dirigenziale non consente di qualificare le mansioni
così svolte quali mansioni dirigenziali, superiori rispetto a quelle
[...] dell'area apicale non dirigenziale di appartenenza».
L'Avvocatura dello Stato evidenzia, inoltre, come sarebbe errato
il presupposto del giudice rimettente secondo cui le prerogative di
cui all'art. 1, comma 93, lettera c), della legge n. 205 del 2017,
sarebbero del tutto estranee ai poteri tipici della terza area.
In senso contrario deporrebbe l'art. 26 del CCNL del personale
delle Agenzie fiscali, secondo cui sarebbero conferibili ai
funzionari della terza area posizioni organizzative relative a
«settori che richiedono l'esercizio di: funzioni di direzione di
unità operative, caratterizzate da un elevato grado di autonomia
gestionale e organizzativa», nonchè l'allegato A allo stesso CCNL,
che consentirebbe ai funzionari della terza area di «dirigere e
coordinare unità organiche anche di rilevanza esterna, la cui
responsabilità non è riservata a dirigenti, garantendo l'attuazione
delle attività di competenza».
La legge n. 205 del 2017, pur modificando l'istituto delle
posizioni organizzative nelle Agenzie fiscali, non ne avrebbe
pertanto «capricciosamente stravolto la natura [...] inquadrando
irragionevolmente nel medesimo funzioni ad esso "totalmente
estranee"».
Il legislatore si sarebbe riappropriato di «plurime competenze
già rientranti nella sfera di autonomia delle parti pubblica e
collettiva», prevedendo «posizioni organizzative più peculiari di
quelle oggetto della contrattazione collettiva dello specifico
comparto delle agenzie fiscali, stabilendone la natura e la
connotazione organizzativa».
Quanto al potere di spesa, infine, il rimettente sarebbe incorso
in un equivoco: soltanto il dirigente di ufficio dirigenziale
generale avrebbe il «potere di determinare ed assegnare» il budget di
spesa e rispetto ad esso i titolari di POER non avrebbero «margine
alcuno in aumento, nè poteri di acquisizione di entrate diverse».
6.- Nella camera di consiglio del 27 maggio 2020, ai sensi
dell'art. 14-bis delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, sono stati ascoltati esperti di chiara fama,
alla presenza della parte costituita e dell'Avvocatura dello Stato,
le quali hanno replicato alle osservazioni degli esperti nella
successiva camera di consiglio dell'11 giugno 2020.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
seconda-ter, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
e, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dell'art. 1, comma 93,
lettera e), della medesima legge n. 205 del 2017.
Secondo il rimettente, l'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e
d), della legge n. 205 del 2017, consentendo alle Agenzie fiscali di
istituire posizioni organizzative di elevata responsabilità (di
seguito anche POER), caratterizzate da marcati poteri di natura
dirigenziale e destinate ad essere ricoperte con procedure selettive
interne, violerebbe in primo luogo l'art. 136 Cost., poichè
reitererebbe un meccanismo già dichiarato costituzionalmente
illegittimo dalla sentenza n. 37 del 2015.
Le medesime norme, poi, violerebbero gli artt. 3, 51 e 97 Cost,
poichè l'accesso a tali posizioni organizzative consentirebbe,
attraverso una vera e propria progressione verticale di carriera,
l'ingresso senza concorso pubblico in una nuova fascia funzionale,
caratterizzata dall'attribuzione di poteri tipicamente dirigenziali
ed estranei a quelli della terza area.
L'art. 1, comma, 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017 è
invece censurato nella parte in cui prevede: 1) la possibilità di
esonerare dalla prova preselettiva del concorso pubblico per
l'accesso alla qualifica dirigenziale i dipendenti delle Agenzie
fiscali che abbiano svolto per almeno due anni funzioni dirigenziali
o siano stati titolari di POER o di posizioni organizzative speciali
temporanee (di seguito anche POT) attribuite in forza di specifiche
norme di legge (art. 23-quinquies, comma 1, lettera a, numero 2, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135, e art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015,
n. 78, recante «Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali», convertito, con modificazioni,
nella legge 6 agosto 2015, n. 125); 2) nonchè la possibilità di
riservare fino al cinquanta per cento dei posti banditi ai dipendenti
delle Agenzie fiscali, assunti mediante concorso pubblico, con almeno
dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito.
La disposizione in esame violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost.,
poichè attribuirebbe ai menzionati dipendenti delle Agenzie fiscali
un vantaggio competitivo ingiustificato.
2.- L'esame delle odierne questioni di legittimità
costituzionale richiede una previa illustrazione della pregressa e
articolata vicenda storica e della correlativa evoluzione del quadro
normativo di riferimento.
2.1.- Il TAR Lazio nel 2002 (sezione seconda, sentenza 2 marzo
2002, n. 1601) e nel 2011 (sezione seconda, sentenza 30 settembre
2011, n. 7636) annullò due concorsi banditi dall'Agenzia delle
entrate per l'assunzione di dirigenti.
Le posizioni dirigenziali vacanti vennero quindi coperte
stipulando contratti a tempo determinato con funzionari dell'Agenzia,
in forza dell'art. 24 del regolamento di amministrazione, che ciò
consentiva «[p]er inderogabili esigenze di funzionamento
dell'Agenzia» e «fino all'attuazione delle procedure di accesso alla
dirigenza e comunque fino al 31 dicembre 2010» (termine, questo,
oggetto di diverse proroghe sin dal 2006 e così da ultimo fissato
dalla delibera del comitato di gestione n. 55 del 22 dicembre 2009).
La citata norma regolamentare venne quindi annullata dal giudice
amministrativo, per violazione degli artt. 19 e 52 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), dal
momento che proprio la riferita continua proroga non consentiva di
ravvisare un'ipotesi di reggenza, per mancanza dei necessari
requisiti della straordinarietà e della temporaneità (TAR Lazio,
sezione seconda, 1° agosto 2011, n. 6884).
Nelle more del giudizio d'appello innanzi al Consiglio di Stato,
l'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, in
relazione alla «esigenza urgente e inderogabile di assicurare la
funzionalità operativa» delle strutture delle Agenzie fiscali e per
«garantire una efficace attuazione delle misure di contrasto
all'evasione», autorizzò le Agenzie medesime ad espletare procedure
concorsuali, da completarsi entro il 31 dicembre 2013, per la
copertura delle posizioni dirigenziali vacanti.
Contestualmente, la disposizione censurata faceva salvi, per il
passato, gli incarichi dirigenziali già affidati a funzionari e
ritenuti illegittimi dal giudice amministrativo, e consentiva, nelle
more dell'espletamento delle procedure concorsuali, di attribuire
nuovi incarichi dirigenziali ai funzionari, mediante la stipula di
contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata era fissata in
relazione al tempo necessario per la copertura tramite concorso dei
posti vacanti.
Il Consiglio di Stato sollevò, quindi, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Questa Corte, con la sentenza n. 37 del 2015 - dopo avere
osservato che «nessun dubbio può nutrirsi in ordine al fatto che il
conferimento di incarichi dirigenziali nell'ambito di
un'amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un
pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di
nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio» e che «[a]nche il
passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta "l'accesso ad
un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è
soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del
pubblico concorso"» - dichiarò l'illegittimità costituzionale della
norma censurata, poichè aveva contribuito «all'indefinito protrarsi
nel tempo di un'assegnazione asseritamente temporanea di mansioni
superiori, senza provvedere alla copertura dei posti dirigenziali
vacanti da parte dei vincitori di una procedura concorsuale aperta e
pubblica».
2.2.- A seguito della sentenza n. 37 del 2015, le Agenzie fiscali
- come si legge nell'audizione del direttore dell'Agenzia delle
entrate svoltasi di fronte alla V Commissione (Bilancio) del Senato
il 16 luglio 2015 - avevano ovviato alla decadenza dei «funzionari
"reggenti" [...] conferendo incarichi ad interim ai pochi dirigenti
di ruolo e deleghe di firma ai funzionari».
Nella stessa audizione, però, il direttore dell'Agenzia
segnalava che tale situazione non poteva «reggere a lungo», poichè
alcuni responsabili avevano l'interim di molte direzioni provinciali;
che lo schema di decreto legislativo recante «[m]isure per la
revisione della disciplina dell'organizzazione delle Agenzie fiscali»
(che proprio in quel periodo era all'attenzione delle Camere per il
prescritto parere) prevedeva sia una riduzione ulteriore del numero
dell'organico dirigenziale sia la possibilità di indire nuovi
concorsi per dirigenti da concludere entro il 31 dicembre 2016; e che
l'espletamento del concorso poteva richiedere tempi medio-lunghi,
tali da aggravare la «situazione di carenza [...] con ricadute
negative sulla funzionalità dell'Agenzia». Alla luce di ciò,
proponeva di incrementare le posizioni organizzative non dirigenziali
nei limiti del numero di posizioni dirigenziali che sarebbero state
soppresse, al fine di vedere «opportunamente valorizzate la
preparazione, le capacità e la competenza acquisite, specie
nell'esercizio di funzioni tecniche di particolare rilevanza, dai
migliori funzionari delle agenzie».
Il 4 agosto 2015 la VI Commissione (Finanze) della Camera dei
deputati esprimeva «parere favorevole» al testo del decreto
legislativo, apponendo, però, la presente condizione: «al fine di
garantire la funzionalità dell'assetto operativo delle agenzie
fiscali, l'articolo 1, comma 8, dello schema di decreto sia integrato
al fine di prevedere che, a fronte della riduzione del loro organico
dirigenziale, le stesse agenzie fiscali siano autorizzate a istituire
posizioni organizzative di livello non dirigenziale, in aggiunta a
quelle già previste dal decreto-legge n. 95 del 2012, finanziate con
il risparmio di spesa derivante dalla soppressione delle posizioni
dirigenziali - ferma restando una determinata quota da destinare in
ogni caso a economia di bilancio - in numero non superiore a quello
delle posizioni dirigenziali soppresse, da attribuirsi mediante
specifiche procedure selettive conformi a criteri oggettivi e
trasparenti di valorizzazione delle capacità e del merito e
riservate a personale laureato inquadrato da almeno cinque anni nella
III area, tenendo conto, ai fini della retribuzione, del livello di
rilevanza e responsabilità delle posizioni organizzative di nuova
istituzione; gli incarichi dovrebbero avere durata definita ed essere
soggetti a valutazione annuale».
Pressochè contemporaneamente, il Parlamento, nel corso dell'iter
di conversione, approvava l'emendamento che sarebbe poi divenuto
l'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015, oggetto delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal TAR Lazio con l'ordinanza
iscritta al reg. ord. n. 52 del 2019, e in relazione alle quali
questa Corte ha disposto, con l'ordinanza n. 55 del 2020, la
restituzione degli atti al rimettente, per un nuovo esame dei
presupposti e dei termini delle questioni alla luce dello ius
superveniens costituito anche dalle norme oggi censurate.
L'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015 - in modo sostanzialmente
identico a quanto indicato nel citato parere della VI Commissione
della Camera - consentiva alle Agenzie fiscali di annullare le
procedure concorsuali per posti dirigenziali già bandite ma non
ancora concluse e di indire nuovi concorsi pubblici, per un
corrispondente numero di posti, che si sarebbero dovuti concludere
entro il 31 dicembre 2016. Contestualmente, entro lo stesso termine,
i dirigenti delle Agenzie fiscali avrebbero potuto delegare, previa
procedura selettiva, a funzionari della terza area le funzioni
dirigenziali (escluse quelle riservate dalla legge agli stessi
dirigenti) relative agli uffici di cui avessero assunto la direzione
ad interim. I funzionari, che dovevano comunque avere un'esperienza
professionale di almeno cinque anni nella terza area, sarebbero stati
individuati a seguito di una procedura selettiva con criteri
oggettivi e trasparenti, tenendo conto della specificità della
preparazione, dell'esperienza professionale, delle capacità
richieste a seconda delle diverse tipologie di compiti, nonchè della
complessità gestionale e della rilevanza funzionale e organizzativa
degli uffici interessati. Il numero di procedure selettive non
avrebbe dovuto essere superiore a quello delle procedure concorsuali
da indire (o già indette e non annullate) per posti dirigenziali.
Ai funzionari delegati, in ragione delle responsabilità
gestionali connesse all'esercizio delle deleghe e al solo scopo di
fronteggiare l'eccezionalità della situazione, si attribuivano nuove
POT, ai sensi dell'art. 23-quinquies, comma 1, lettera a), del d.l.
n. 95 del 2012 (il quale ultimo aveva anche disposto che le Agenzie
fiscali potessero prevedere un massimo di 380 posizioni organizzative
di livello non dirigenziale al posto degli uffici dirigenziali, che
venivano contestualmente soppressi in una prospettiva di più ampia
riorganizzazione delle Agenzie medesime).
L'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015 è stato oggetto di ripetute
modifiche, volte a spostare in avanti sia il termine per
l'espletamento dei concorsi pubblici per posti dirigenziali che
quello entro cui sarebbe stato possibile delegare ai funzionari della
terza area le funzioni relative agli uffici dirigenziali di cui
avessero assunto la direzione interinale, termini entrambi fissati al
31 dicembre 2018 dall'art. 1, comma 95, lettera b), della legge n.
205 del 2017.
Da ultimo, l'art. 1, comma 323, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), nell'ambito di una
complessiva riforma delle posizioni organizzative (di cui si dirà
immediatamente appresso), ha disposto che la durata della delega di
funzioni in capo ai funzionari della terza area potesse avvenire
«fino alla data a decorrere dalla quale sono rese operative le
posizioni organizzative di cui all'articolo 1, comma 93, della legge
la 27 dicembre 2017, n. 205, e comunque non oltre il 30 aprile 2019».
2.3.- Con l'art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017,
oggetto delle odierne questioni di legittimità costituzionale, il
legislatore, alla lettera a), ha consentito alle Agenzie fiscali,
attraverso sostanziali modifiche ai rispettivi regolamenti di
amministrazione, di istituire le POER, i cui titolari possono essere
chiamati a svolgere incarichi di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, compresa la
responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale.
L'istituzione delle POER deve avvenire «nei limiti del risparmio di
spesa conseguente alla riduzione di posizioni dirigenziali».
La lettera b) del citato comma 93 individua quale requisito
necessario per l'accesso alle POER l'essere funzionario con almeno
cinque anni di esperienza nella terza area; quanto alle modalità di
conferimento delle POER, è prescritta una selezione interna che
tenga conto «delle conoscenze professionali, delle capacità tecniche
e gestionali degli interessati e delle valutazioni dagli stessi
conseguite negli anni precedenti».
La lettera c) enuncia le funzioni che possono essere attribuite
ai titolari di POER: il potere di adottare atti e provvedimenti
amministrativi, compresi gli atti che impegnano l'Agenzia fiscale
verso l'esterno; i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate
rientranti nella competenza dei propri uffici, di livello non
dirigenziale; la responsabilità dell'attività amministrativa, della
gestione e dei risultati dei propri uffici; la gestione finanziaria,
tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione
delle risorse umane, strumentali e di controllo.
La lettera d) dispone che le Agenzie fiscali possono articolare
le POER «secondo diversi livelli di responsabilità, con conseguente
graduazione della retribuzione di posizione e, in caso di valutazione
positiva, l'attribuzione della retribuzione di risultato sulla base
del livello di valutazione annuale riportata».
Da ultimo, la lettera e) si sofferma sulle modalità di
svolgimento delle procedure concorsuali per l'accesso alla qualifica
dirigenziale. Per quanto qui rileva, la disposizione introduce «la
possibilità di prevedere una prova preselettiva con quesiti a
risposta chiusa qualora il numero di candidati superi il limite
indicato nel bando», dalla quale sono esonerati sia «i candidati
dipendenti dell'Agenzia delle Entrate e dell'Agenzia delle Dogane e
dei Monopoli che abbiano svolto per almeno due anni, alla data di
pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali» o incarichi di
responsabilità relativi a POER e POT, sia «il personale assunto
mediante pubblico concorso e in servizio presso l'Agenzia delle
entrate o l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno dieci
anni di anzianità nella terza area, senza demerito». Ancora, si
prevede che «fino al 50 per cento dei posti messi a concorso può
essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso e in
servizio presso l'Agenzia delle entrate o l'Agenzia delle dogane e
dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area,
senza demerito».
Anche la genesi di questa previsione è caratterizzata da alcune
peculiarita': essa è confluita all'interno della legge di bilancio
2018, mentre era in corso alla V Commissione del Senato l'esame in
sede referente del disegno di legge n. AS 2837 (Disposizioni
concernenti la riorganizzazione delle agenzie fiscali). Tale disegno
di legge - il cui esame non è stato completato in ragione del
termine della legislatura - aveva come obiettivo principale quello di
fornire maggiore autonomia alle Agenzie fiscali in materia
finanziaria, organizzativa e di personale.
In questa prospettiva era prevista (art. 2, comma 1, lettera i)
una disposizione che, nel modificare l'art. 71 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del
Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59),
consentiva di introdurre nei regolamenti di amministrazione delle
Agenzie fiscali la possibilità di individuare «apposite posizioni
organizzative di livello non dirigenziale», da conferire, mediante
incarichi soggetti a valutazione annuale, a «funzionari con almeno
cinque anni di esperienza nella terza area e mediante una selezione
interna che tiene conto delle capacità e del merito degli
interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni
precedenti».
Anche in questa occasione - come nel 2015 - si tenne il 26
settembre 2017 un'audizione del direttore dell'Agenzia delle entrate
presso la VI Commissione (Finanze e tesoro) del Senato, nella quale
audizione si salutava con favore l'intenzione di «svincolare in parte
le agenzie dalle disposizioni del D.lgs. n. 165/2001 restituendo ai
vertici un maggior controllo delle cosiddette "leve gestionali del
personale (reclutamento, promozione, retribuzione e formazione),
controllo indispensabile per motivare e incentivare il personale».
Quanto in particolare alle POER, esse venivano qualificate dal
direttore dell'Agenzia come «fondamentali», poichè avrebbero potuto
garantire «flessibilità gestionale alle agenzie, permettendo la
copertura di posti, anche di responsabilità, con elementi di
comprovata esperienza e capacita'» e fornendo ai funzionari «una
prospettiva di carriera non legata al passaggio della dirigenza,
riattivando la leva gestionale e motivazionale della promozione con
la possibilità di uno sviluppo di carriera».
2.4.- A seguito dell'entrata in vigore della legge n. 205 del
2017, entrambe le Agenzie fiscali hanno provveduto, nel febbraio del
2018, a modificare i rispettivi regolamenti di amministrazione,
secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 93, della citata legge.
Oggi tali regolamenti: 1) prevedono che le procedure di selezione
e di assunzione del personale dirigenziale avvengano in conformità
alle indicazioni contenute nell'art. 1, comma 93, lettera e), della
legge n. 205 del 2017; 2) consentono di esonerare dalla prova
preselettiva i rispettivi dipendenti che per almeno due anni abbiano
svolto funzioni dirigenziali o abbiano ricoperto incarichi relativi a
POT o POER o che, assunti mediante pubblico concorso, siano in
servizio da dieci anni nella terza area (mentre il regolamento
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli richiede che il personale in
questione abbia svolto il proprio servizio «senza demerito», quello
dell'Agenzia delle entrate richiede che non abbia riportato, nei
dieci anni di servizio, sanzioni disciplinari superiori al rimprovero
verbale); 3) prevedono la possibilità di riservare fino al cinquanta
per cento dei posti al personale delle Agenzie assunto mediante
pubblico concorso, con almeno dieci anni di anzianità nella terza
area (anche in questo caso, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
richiede che il personale in questione abbia svolto il proprio
servizio «senza demerito», mentre l'Agenzia delle entrate richiede
che non abbia riportato, nei dieci anni di servizio, sanzioni
disciplinari superiori al rimprovero verbale); 4) istituiscono le
POER; 5) contemplano per i titolari di POER una retribuzione di
posizione (graduata in livelli a seconda delle responsabilità
attribuite: tre livelli nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e
quattro nell'Agenzia delle entrate) - che va ad aggiungersi a quella
spettante in base alla fascia economica di appartenenza nella terza
area e che determina il venir meno dell'erogazione dei compensi per
lavoro straordinario e per le altre voci accessorie - nonchè una
retribuzione di risultato, non inferiore al quindici per cento della
retribuzione di posizione, in caso di valutazione positiva
dell'attività svolta; 6) prevedono che «[l]e posizioni sono
conferite a funzionari con almeno cinque anni di anzianità nella
terza area, mediante selezioni interne»; che «[l]'attribuzione di una
posizione organizzativa non configura progressione di carriera»; che
«[l]e posizioni sono di norma conferite per un periodo di tre anni,
con possibilità di rinnovo» e che «possono essere revocate
anticipatamente per motivate esigenze organizzative, nonchè in caso
di rendimento negativo o di comportamenti sanzionabili sul piano
disciplinare o penale»; 7) quanto alle modalità di selezione,
rinviano la disciplina ad atti successivi, prescrivendo la necessità
di tenere conto delle conoscenze professionali, delle capacità
gestionali e tecniche degli interessati, nonchè delle valutazioni
conseguite dai candidati.
Con particolare riferimento alla configurazione delle POER e dei
poteri attribuiti ai funzionari titolari delle stesse, l'art. 15 del
regolamento di amministrazione dell'Agenzia delle dogane e dei
monopoli prevede, al comma 2, che: «[a]i titolari delle Posizioni
Organizzative di cui al comma 1 possono essere attribuiti: il potere
di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti
che impegnano l'Agenzia verso l'esterno; i poteri di spesa e i poteri
di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza delle
articolazioni dei rispettivi uffici; la responsabilità
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati; la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa;
autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali e
di controllo»; mentre l'art. 18-bis, comma 2, del regolamento di
amministrazione delle Agenzie delle entrate prevede che «[i] titolari
delle predette posizioni adottano atti e provvedimenti
amministrativi, compresi quelli che impegnano l'Agenzia verso
l'esterno; hanno i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate
rientranti nella competenza dei propri uffici; sono responsabili
dell'attività amministrativa e dei relativi risultati; esercitano
autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali».
3.- In punto di fatto, dopo la riforma del regolamento, l'Agenzia
delle entrate ha provveduto, tra l'agosto e il dicembre del 2018, ad
una riorganizzazione complessiva del proprio assetto, all'esito della
quale sono state soppresse 453 posizioni dirigenziali, residuandone
466, e sono state istituite 1477 POER.
Nello stesso anno sono state avviate le procedure selettive
d'interpello per il conferimento delle POER in questione. Tali
procedure, che constavano di tre diverse fasi (una prova scritta
finalizzata alla verifica delle conoscenze tecnico-operative
attinenti ai compiti da assegnare; una fase di valutazione
dell'attività di servizio e dei titoli di studi; un colloquio volto
a valutare le caratteristiche attitudinali, le motivazioni, le
esperienze professionali, i risultati conseguiti e la valutazione
tecnica dei funzionari), risultano essersi concluse tra maggio e
giugno 2019 e ai vincitori sono state conferite le POER.
Per quanto concerne, invece, i nuovi concorsi pubblici per
dirigenti, sono state avviate nel gennaio 2019 due procedure
finalizzate, rispettivamente, al reclutamento di dieci dirigenti di
seconda fascia da destinare alla direzione di uffici preposti ad
attività di gestione dei servizi catastali di competenza
dell'Agenzia delle entrate, e di 150 dirigenti di seconda fascia da
destinare alla direzione di uffici preposti ad attività di gestione,
riscossione e contenzioso dei tributi di competenza dell'Agenzia
delle entrate. Questa ultima procedura si somma ad altre
precedentemente bandite ed ancora in corso per un totale di 335
posizioni dirigenziali di seconda fascia.
3.1.- Una riorganizzazione simile a quella dell'Agenzia delle
entrate è stata intrapresa anche dall'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, tra il novembre e il dicembre del 2018; all'esito della
stessa è stato ridotto di 46 unità il numero di posizioni
dirigenziali e contestualmente sono state individuate 218 POER; le
relative procedure selettive risultano in buona parte concluse.
Con riferimento ai concorsi per posti dirigenziali, è stato
annullato nel novembre 2015 il bando per 49 posizioni, risalente al
dicembre 2013, mentre è ancora in corso di svolgimento - a causa di
un lungo contenzioso sfociato anche in un'inchiesta penale - un
concorso bandito nel dicembre 2011 per 69 posti di dirigente di
seconda fascia.
4.- Nel merito, le prime questioni di legittimità costituzionale
hanno ad oggetto l'art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
5.- Il presupposto da cui muove il TAR Lazio è che le POER
istituite dalle disposizioni censurate costituiscano «una vera e
propria funzione e/o fascia superiore», i cui poteri sarebbero «del
tutto estranei» a quelli «tipici della terza area» e «più
propriamente tipici» della qualifica dirigenziale.
Per i dipendenti della terza area, dunque, le POER
comporterebbero «una vera e propria progressione di carriera
verticale» ottenuta senza concorso pubblico, in violazione dei
parametri indicati.
6.- Il presupposto interpretativo e la ricostruzione del quadro
normativo operata dal giudice a quo non sono corretti.
7.- La complessa ed articolata evoluzione della disciplina in
esame prefigura una riorganizzazione delle Agenzie fiscali,
improntata a criteri di snellimento e agilità operativa, ritenuta
più consona alla naturale dinamicità dei rapporti economici
nazionali ed internazionali, con cui esse istituzionalmente si
confrontano, e più idonea al raggiungimento di obbiettivi di
efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa di questo settore.
In questo senso, come più volte sottolineato dagli esperti nella
camera di consiglio del 27 maggio 2020, si sono espresse anche
l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE)
nel report «Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD
and Other Advanced and Emerging Economies», e il Fondo monetario
internazionale (FMI) nello studio «Fiscal Affairs Department, Revenue
Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue
Authority Model, Technical Notes and Manuals, 2010».
Si è dunque previsto un sistema capillare di strutture, quali
articolazioni interne di uffici di livello dirigenziale, destinate ad
operare in ambiti territoriali o funzionali ristretti, e quindi
rispettivamente più vicine alle relative realtà socio-economiche o
più specializzate. Secondo tale disegno normativo, le posizioni di
vertice di tali strutture trovano la loro collocazione in un contesto
di rapporti gerarchici che fanno capo a dirigenti di primo e di
secondo livello, cui vengono riservate effettive e sostanziali
funzioni dirigenziali e il cui numero viene in conseguenza ridotto:
le POER, infatti, sono istituite «nei limiti del risparmio di spesa
conseguente alla riduzione di posizioni dirigenziali» (art. 1, comma
93, lettera a, della legge n. 205 del 2017).
8.- L'assetto organizzativo così delineato dalle norme censurate
è incompatibile con l'attribuzione di funzioni dirigenziali ai
titolari delle POER.
8.1.- Dal confronto fra i compiti dei titolari delle POER e
quelli dei dirigenti, emerge, infatti, la loro non omogeneità.
L'attribuzione ai titolari delle POER del potere «di adottare
atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano
l'Agenzia verso l'esterno, i poteri di spesa e quelli di acquisizione
delle entrate» (art. 1, comma 93, lettera c) è - a differenza di
quanto previsto per i dirigenti dall'art. 4 del d.lgs. n. 165 del
2001 - limitata a quelli rientranti nella competenza dei propri
uffici, «di livello non dirigenziale» (art. 1, comma 93, lettere a e
c), e «la responsabilità dell'attività amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati» (art. 1, comma 93, lettera c) non
è, come per i dirigenti, «esclusiva» (così il citato art. 4 del
d.lgs. n. 165 del 2001), e non è "autonoma". Questi aspetti sono
entrambi chiara espressione della posizione di sostanziale
subordinazione gerarchica ai dirigenti dei titolari di POER.
Ad essi, come di recente affermato da questa Corte in relazione
ad analoghe fattispecie previste dal CCNL comparto Regioni ed enti
locali (sentenza n. 128 del 2020), sono attribuite posizioni
organizzative di elevata responsabilità, «creat[e] per sottrazione
dalle funzioni dirigenziali» e che «non sono equiparabili al più
elevato profilo dei dirigenti». A questi ultimi, al contrario, sono
riservati «ancor più pregnanti compiti strategici e di
coordinamento», discendenti dalla loro esclusiva responsabilità
nell'attuazione e specificazione dei piani, dei programmi e delle
direttive generali fissate dall'organo politico (art. 16, comma 1,
lettera b, del d.lgs. n. 165 del 2001, con riferimento ai dirigenti
generali), nonchè nell'attuazione dei progetti e delle gestioni
assegnati da quest'ultimi (art. 17, comma 1, lettera b, con
riferimento ai dirigenti); responsabilità, pertanto, che ha
presupposti specifici e del tutto peculiari (art. 21 del d.lgs. n.
165 del 2001), per ciò solo non estensibili ai titolari delle
posizioni organizzative.
8.2.- La riorganizzazione delle Agenzie fiscali passa, dunque,
per il rafforzamento e la valorizzazione delle competenze e delle
professionalità maturate sul campo dai funzionari della terza area,
cui le norme censurate riservano l'attribuzione delle posizioni
organizzative in oggetto; e ciò (come osservato nella citata
sentenza n. 128 del 2020) secondo uno schema già conosciuto dal
nostro ordinamento, in forza, prima dell'art. 45, comma 3, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante
«Razionalizzazione dell'organizzazione delle Amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421»,
che ha demandato alla contrattazione collettiva la disciplina delle
«figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità,
svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi
oppure tecnico scientifici e di ricerca», e poi dell'art. 40, comma
2, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dall'art. 54, comma l,
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione
della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni», che demanda alla contrattazione
collettiva l'istituzione di «apposite sezioni contrattuali per
specifiche professionalita'».
9.- Escluso, dunque, che si sia in presenza di strutture di
livello dirigenziale, si deve anche escludere che le disposizioni
censurate abbiano comunque configurato una nuova area intermedia.
9.1.- Come puntualizzato nell'art. 1, comma 93, lettere a), b) e
c), quelli attribuiti sono «incarichi» di elevata responsabilità,
alta professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la
responsabilità di uffici operativi «di livello non dirigenziale», da
attribuirsi «a funzionari con almeno cinque anni di esperienza nella
terza area mediante una selezione interna che tiene conto delle
conoscenze professionali, delle capacità tecniche e gestionali degli
interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni
precedenti».
9.2.- Ebbene, i compiti e i requisiti così delineati non possono
ritenersi estranei a quelli propri dei funzionari della terza area.
9.3.- Sin dall'art. 26 del Contratto collettivo nazionale di
lavoro (CCNL), comparto Agenzie fiscali (quadriennio 2002/2005),
stipulato il 28 maggio 2004, è consentita l'attribuzione a tali
funzionari di posizioni organizzative, le quali comportano, tra
l'altro, l'esercizio di «funzioni di direzione di unità operativa,
caratterizzate da un elevato grado di autonomia gestionale ed
organizzativa; attività con contenuti di alta professionalità e
specializzazione»; l'Allegato A al medesimo CCNL, poi, consente
l'attribuzione ai medesimi soggetti della funzione di «dirigere o
coordinare unità organiche anche di rilevanza esterna, la cui
responsabilità non è riservata a dirigenti, garantendo l'attuazione
delle attività di competenza»; previsioni sostanzialmente analoghe
si rinvengono, ancora, nei contratti collettivi degli altri comparti
(si pensi, quanto al comparto funzioni locali, agli artt. 13 e
seguenti del CCNL relativo al triennio 2016-2018, e, quanto al
comparto sanità, agli artt. 14 e 17 del CCNL relativo al medesimo
triennio).
Infine l'art. 42, comma 1, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600
(Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui
redditi), attribuisce anche agli impiegati della carriera direttiva
(odierni funzionari di terza area), ove delegati, il compito di
adottare atti amministrativi di particolare rilevanza esterna, quali
sono gli atti di accertamento fiscale.
9.4.- La non riconducibilità delle POER ad una nuova area, del
resto, trova conferma nella giurisprudenza della Corte di cassazione
- relativa ad analoghe figure organizzative - secondo cui
l'attribuzione di tali posizioni non comporta l'inquadramento in una
nuova categoria contrattuale, ma - come chiarisce la lettera a) della
disposizione censurata - solo il conferimento di «incarichi», per
loro natura temporanei, con correlato beneficio economico (Cassazione
civile, sezione lavoro, sentenza 15 ottobre 2015, n. 20855, secondo
cui «la posizione organizzativa non determina un mutamento di profilo
professionale, che rimane invariato, nè un mutamento di area, ma
comporta soltanto un mutamento di funzioni, le quali cessano al
cessare dell'incarico»).
Trova peraltro applicazione il principio di turnazione degli
incarichi, in forza del quale alla scadenza il dipendente resta
inquadrato nella categoria di appartenenza, con il relativo
trattamento economico (da ultimo, Cassazione civile, sezione lavoro,
ordinanza l0 luglio 2019, n. 18561).
Questa Corte, a sua volta, nella più volte citata sentenza n.
128 del 2020, ha affermato che «[l]a posizione organizzativa [...] si
caratterizza [...] per la temporaneità dell'assegnazione, cui
corrisponde una quota accessoria della retribuzione. Essa può
cessare anche prima del tempo indicato, "in relazione a intervenuti
mutamenti organizzativi o in conseguenza di valutazione negativa
della performance individuale"».
9.5.- È in questa prospettiva che vanno letti entrambi i
regolamenti di organizzazione delle Agenzie fiscali, i quali
prevedono che «[l]'attribuzione di una posizione organizzativa non
configura progressione di carriera», che «[l]e posizioni sono di
norma conferite per un periodo di tre anni, con possibilità di
rinnovo» e che «possono essere revocate anticipatamente per motivate
esigenze organizzative, nonchè in caso di rendimento negativo o di
comportamenti sanzionabili sul piano disciplinare o penale».
10.- Sia dal dato normativo che da quello giurisprudenziale
emerge dunque una caratteristica di tale istituto che è
particolarmente significativa ai fini della sua qualificazione, e
cioè la non stabilità, caratteristica di per sè incompatibile con
un passaggio di area, e tanto meno di ruolo, cui fa riscontro
l'attribuzione di un nuovo status.
Nell'impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione
l'acquisizione di uno status è un fenomeno caratterizzato da una
naturale stabilità, assicurata dalla tassatività ed eccezionalità
dei casi in cui può venir meno, e che per la dirigenza, in
particolare, è garanzia di autonomia e di indipendenza.
È dunque solo in vista di una acquisizione di uno status che si
impone il rispetto delle procedure concorsuali, procedure che sarebbe
invece eccessivo pretendere per accedere a posizioni che non hanno il
carattere della stabilità.
11.- Le POER, dunque, correttamente sono state qualificate
dall'art. 1, comma 93, lettera a), come "incarichi", nel senso in cui
tale istituto è utilizzato sia a proposito della dirigenza (ai sensi
dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, i dirigenti conservano lo
status quando mutano i loro incarichi) che dei funzionari (in forza
delle norme già citate).
Queste posizioni organizzative si risolvono dunque
nell'affidamento di semplici incarichi alla cui cessazione i
destinatari riprendono fisiologicamente ad esercitare le funzioni che
sono proprie della loro area di appartenenza.
12.- A questa vicenda, pertanto, non si attaglia la
giurisprudenza di questa Corte circa l'obbligo del pubblico concorso.
La pur rigorosa lettura dell'art. 97 Cost. ha infatti come
necessario presupposto l'acquisizione di un diverso status; e
indubbiamente, in un contesto caratterizzato, ad opera dello stesso
legislatore, dall'esistenza di aree separate, e in particolare da una
dirigenza collocata in una posizione apicale autonoma e intermedia
fra il livello politico e quello burocratico, non possono trovare
spazio eccezioni alla regola del concorso pubblico, ammissibili,
peraltro, ai sensi dell'ultimo periodo del medesimo art. 97 Cost.
(«salvo i casi stabiliti dalla legge»).
Come si è visto, tuttavia, non è questo il caso in esame, in
cui non di acquisizioni di status si tratta, bensì di attribuzione
di incarichi a soggetti che il loro status conservano senza soluzione
di continuità.
13.- Alla stregua di tale ricostruzione, si deve concludere per
l'infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), in riferimento agli
artt. 3, 51 e 97 Cost.
14.- È bene tuttavia sottolineare che ciò non esclude affatto
che la selezione dei soggetti cui attribuire le POER debba rispondere
ai principi di imparzialità, trasparenza ed efficienza, che
presiedono ad ogni attività amministrativa e che ne condizionano la
legittimità, come del resto implicito nella stessa lettera b)
dell'articolo censurato, secondo cui - come già rammentato - la
selezione interna deve tenere conto «delle conoscenze professionali,
delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle
valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti». È di
tutta evidenza, infatti, che per accedere a funzioni di alta
specializzazione o responsabilità - quali sono da intendersi quelle
tipiche delle POER - serve acquisire specifiche conoscenze che devono
essere imparzialmente vagliate dall'amministrazione conferente.
15.- Le considerazioni fin qui svolte comportano anche
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge n. 205
del 2017, per violazione dell'art. 136 Cost., in relazione al
giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza n. 37 del 2015.
Quest'ultima, infatti, ha censurato un meccanismo legislativo che
aveva consentito alle Agenzie fiscali un «indefinito protrarsi nel
tempo» dell'assegnazione di funzioni dirigenziali a funzionari della
terza area, senza provvedere alla indizione della necessaria
procedura concorsuale.
Si è visto, invece, che le posizioni organizzative in esame,
oltre ad avere ad oggetto funzioni di natura non dirigenziale e non
estranee a quelle già proprie della terza area, sono - nell'assetto
normativo - fisiologicamente temporanee, sicchè non può dirsi che
la nuova disciplina «mir[i] a "perseguire e raggiungere, 'anche se
indirettamentè, esiti corrispondenti" (sentenze n. 73 del 2013, n.
245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966)»
(sentenza n. 231 del 2017) a quella già dichiarata incostituzionale
(tra le tante, sentenze n. 101 del 2018 e n. 5 del 2017).
16.- Le ultime questioni sollevate dal TAR Lazio hanno ad oggetto
l'art. 1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, che
autorizza le Agenzie fiscali, mediante i rispettivi regolamenti di
amministrazione, a disciplinare l'accesso alla qualifica dirigenziale
dei rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per
titoli ed esami, e, che secondo il rimettente, attribuendo un
vantaggio competitivo ingiustificato al personale interno delle
Agenzie fiscali, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost.
La disposizione è censurata, in particolare, nella parte in cui:
1) esonera dalla prova preselettiva - eventualmente prevista, qualora
il numero di aspiranti superi il limite indicato nel bando - i
candidati che, come dipendenti delle Agenzie fiscali, abbiano svolto,
per almeno due anni alla data di pubblicazione del bando, funzioni
dirigenziali o siano stati titolari di POER o di POT, oppure siano
stati assunti mediante pubblico concorso e abbiano almeno dieci anni
di anzianità nella terza area, senza demerito; 2) prevede la
possibilità che fino al cinquanta per cento dei posti sia riservato
al personale assunto mediante pubblico concorso, con almeno dieci
anni di anzianità nella terza area, senza demerito.
17.- Al riguardo, deve essere rigettata l'eccezione
dell'Avvocatura dello Stato di inammissibilità delle questioni per
(sopravvenuto) difetto di rilevanza, alla luce della modifica dei
bandi di concorso per l'accesso alla qualifica dirigenziale, con cui
l'Agenzia delle entrate ha eliminato per tutti i candidati la prova
preselettiva.
Tale modifica, oltre a riguardare solo quest'ultima (e non
l'istituzione della riserva di posti), concerne i concorsi in atto e
non incide sui presupposti ed invariati regolamenti di
amministrazione e, per quanto qui più rileva, sulle stesse norme di
legge oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale.
18.- Nel merito, le questioni, non sono fondate.
19.- Quanto alla prima, va osservato che le procedure di
reclutamento nelle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 35,
comma 3, lettera a), del d.lgs. n. 165 del 2001, devono, tra l'altro,
svolgersi secondo modalità che garantiscano l'imparzialità «e
assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove
è opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a
realizzare forme di preselezione».
Quest'ultime, ove sia prevedibile un elevato numero di
partecipanti, sono incoraggiate anche dalle linee guida sulle
procedure concorsuali, emanate dal Ministro per la semplificazione e
la pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 35, punto 5.2., del
d.lgs. n. 165 del 2001, e ciò allo scopo di ammettere alle
successive fasi un numero non eccessivo e nemmeno troppo ristretto di
candidati (sì da non rendere il concorso, rispettivamente, troppo
difficile da gestire ovvero poco competitivo).
Come riconosciuto dalle stesse linee guida, la preselezione deve
tuttavia, coniugare le esigenze di rapidità e di imparzialità con
quelle di efficienza: l'obiettivo non è quello di selezionare
rapidamente in base a un qualsivoglia criterio oggettivo ma di
selezionare in base a un ragionevole criterio di merito, che faccia
emergere le effettive capacità dei candidati.
Questo essendo lo scopo della preselezione, non può dirsi
irragionevole l'esonero previsto dalla disposizione censurata per
coloro che, attraverso il servizio già prestato nelle Agenzie
fiscali, abbiano sufficientemente dimostrato "sul campo" effettive
capacità (e tanto vale sia per coloro che hanno espletato, per un
periodo significativo, funzioni dirigenziali ovvero di elevata
responsabilità, sia per coloro che hanno prestato, per un ancora
più congruo numero di anni, la propria esperienza lavorativa
nell'area immediatamente sottordinata alla dirigenza).
In altri termini, il riconoscimento dell'esperienza all'interno
dell'amministrazione che bandisce il concorso «sottende un profilo
meritevole di apprezzamento da parte del legislatore» (sentenza n.
234 del 1994) e non collide con il principio di buon andamento, anche
perchè i beneficiari dell'esonero dovranno comunque, al pari degli
altri concorrenti, cimentarsi con le prove concorsuali.
20.- Quanto alla seconda questione, avente ad oggetto la riserva
ai dipendenti interni di una quota dei posti messi a concorso, è
indubbio che il passaggio da un'area ad un'altra è soggetto al
principio del pubblico concorso, al quale hanno l'onere di
partecipare anche i dipendenti dell'amministrazione che lo bandisce.
La giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, non è mai pervenuta
ad escludere l'ammissibilità di riserve parziali, in favore di
questi ultimi, poichè ciò comporterebbe un sostanziale
disconoscimento del potere di fare eccezione alla regola attribuito
al legislatore dallo stesso art. 97, quarto comma, Cost.
Si è così chiarito che occorre trovare un ragionevole punto di
equilibrio tra il principio del pubblico concorso (sentenza n. 159
del 2005) e l'interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative
presso l'amministrazione medesima, interesse che è certamente
riconducibile al principio di buon andamento, e si è in particolare
affermato che una riserva ai dipendenti interni è legittima, a
condizione però che sia contenuta entro determinati limiti
percentuali, per non precludere in modo assoluto la possibilità di
accesso alla generalità dei cittadini (sentenze n. 167 del 2013, n.
194 del 2002 e n. 1 del 1999). In concreto, tale limite è stato
ritenuto ragionevole anche nella misura del 50 per cento (sentenza n.
234 del 1994).
Recependo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale, il
legislatore si è fatto carico di individuare, in via generale, il
punto di equilibrio, prevedendo, all'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs.
n. 165 del 2001 (inserito dall'art. 62, comma 1, del d.lgs. n. 150
del 2009), che «[l]e progressioni fra le aree avvengono tramite
concorso pubblico, ferma restando la possibilità per
l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei
titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di
posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a
concorso».
Nella stessa direzione, l'art. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009
dispone, al comma 1, che «le amministrazioni pubbliche, a decorrere
dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione
organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al
cinquanta per cento a favore del personale interno»; e, al comma 2,
espressamente afferma che «[l]'attribuzione dei posti riservati al
personale interno è finalizzata a riconoscere e valorizzare le
competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle
specifiche esigenze delle amministrazioni».
Ne consegue che la riserva prevista dalla disposizione censurata,
oltre ad essere in linea con il quadro normativo di riferimento, è
conforme ai principi affermati dalla giurisprudenza di questa Corte.
21.- In conclusione, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205
del 2017, sollevate dal TAR Lazio in riferimento agli artt. 3, 51, 97
e 136 Cost., nonchè dell'art. 1, comma 93, lettera e), della
medesima legge n. 205 del 2017, sollevate dallo stesso rimettente in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., vanno dichiarate non
fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda-ter, con l'ordinanza in epigrafe indicata;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 comma 93, lettera e), della legge n. 205
del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter,
con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA