1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 58 SENTENZA 22 - 24 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mafia e criminalita' organizzata - Provvedimenti interdittivi nei confronti delle imprese a rischio di condizionamento mafioso - Successivo accertamento della totale assenza di tali rischi mediante sentenza passata in giudicato - Mancata previsione dell'obbligo di un appropriato indennizzo - Ritenuta violazione dei principi costituzionali di tutela della liberta' di impresa e di tutela del diritto di proprieta' - Asserita lesione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Questione genericamente riferita ad un complesso di disposizioni normative, con richiesta di intervento additivo riservato alla discrezionalita' legislativa - Inammissibilita'. - Legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 10; legge 17 gennaio 1994, n. 47; d.lgs. 8 agosto 1994, n. 490, art. 4; d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, art. 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 41, 42 e 97. (010C0169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere), della legge 17 gennaio
1994, n. 47 (Delega al Governo per l'emanazione di nuove disposizioni
in materia di comunicazioni e certificazioni di cui alla legge 31
maggio 1965 n. 575), dell'art. 4 del decreto legislativo 8 agosto
1994, n. 490 (Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n.
47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla
normativa antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del
prefetto in materia di contrasto alla criminalità organizzata) e
dell'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno
1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei
procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle
informazioni antimafia), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania nel
procedimento vertente tra la Tecnital s.p.a. e l'Ufficio territoriale
del Governo di Catania, con ordinanza del 29 aprile 2009, iscritta al
n. 210 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno
2009;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 29 aprile 2009 (reg. ord. n. 210 del
2009), il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione
staccata di Catania, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in relazione agli artt. 2, 3, 41, 42 e 97 della
Costituzione, dell'art. 10 della legge 31 maggio 1965 n. 575
(Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso,
anche straniere), della legge 17 gennaio 1994, n. 47 (Delega al
Governo per l'emanazione di nuove disposizioni in materia di
comunicazioni e certificazioni di cui alla legge 31 maggio 1965 n.
575), dell'art. 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490
(Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n. 47, in
materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa
antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del prefetto in
materia di contrasto alla criminalità organizzata) e dell'art. 10
del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti
relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni
antimafia), nella parte in cui tali disposizioni non prevedono
l'obbligo di un appropriato indennizzo a favore di quelle imprese per
le quali, ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di
condizionamento mafioso ex art. 4 del decreto legislativo 8 agosto
1994, n. 490 (Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n.
47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla
normativa antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del
prefetto in materia di contrasto alla criminalità organizzata) e
art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n.
252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei
procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle
informazioni antimafia) e adottati i necessari provvedimenti
interdittivi, risultino poi del tutto assenti tali rischi, in base
all'accertamento contenuto in sentenze passate in giudicato.
1.1. - Il collegio rimettente riferisce che la società
ricorrente nel giudizio principale ha impugnato gli atti con i quali
la Prefettura di Catania ha attestato nei suoi confronti la
sussistenza del pericolo di condizionamento mafioso, domandandone
l'annullamento, previa sospensione degli effetti, e chiedendo
altresì il risarcimento del danno. Il giudice a quo espone che la
Prefettura di Catania ha adottato i provvedimenti impugnati in quanto
il socio di maggioranza della società ricorrente «era stato tratto
in arresto per reati ex art. 416-bis c.p.» e che, essendosi poi
concluso il relativo procedimento penale con sentenza di
proscioglimento passata in giudicato, la stessa Prefettura ha
successivamente «attestato che non sussistevano più i pericoli di
condizionamento mafioso». Ciò premesso, il collegio rimettente, dopo
aver rigettato con sentenza la domanda di annullamento degli atti
impugnati ed essersi riservato, nella medesima sentenza, di
pronunciarsi su parte della domanda di risarcimento, ha sollevato a
questo fine, con separata e contestuale ordinanza, la questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni censurate, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata.
1.2. - In ordine alla rilevanza, il giudice a quo riconosce che
«nell'attuale assetto normativo la domanda di risarcimento danni
andrebbe sicuramente respinta», poichè «nel contesto della
situazione personale del principale socio della società ricorrente,
che è stato sottoposto ad una misura cautelare restrittiva della
libertà personale, le informazioni antimafia che sono state
rilasciate dalla Prefettura di Catania [...] non avrebbero potuto
avere se non il contenuto di cui la parte ricorrente si duole».
Nondimeno, il collegio rimettente osserva che «se la normativa di cui
si sospetta l'incostituzionalità non ostasse all'accoglimento di un
qualsiasi tipo di risarcimento nei confronti della società
ricorrente, si potrebbe disporre nei suoi confronti il pagamento di
una indennita'».
1.3. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
«sospetta di incostituzionalita'» la disciplina impugnata «laddove
consente, di fatto, l'applicazione di misure interdittive alla
partecipazione a gare e all'affidamento di appalti della pubblica
amministrazione in maniera provvisoria (ossia fino all'accertamento
dei fatti in sede penale) senza però prevedere alcuna forma di
indennizzo per le imprese che risultino poi estranee a tali
accertamenti, e quindi provocando una perdita definitiva patrimoniale
e di valori aziendali».
Tale assetto normativo contrasterebbe, secondo il tribunale
rimettente, con diversi parametri costituzionali. Esso lederebbe, in
primo luogo, i «principi costituzionali di tutela della libertà di
impresa (art. 41) [e] di tutela del diritto di proprietà che il
precedente presuppone ed al quale è quindi connesso (art. 42)». Al
riguardo, il giudice a quo rileva un «evidente parallelismo» con la
fattispecie dell'espropriazione per fini di pubblica utilità e, in
particolare, con quella dei vincoli urbanistici preordinati
all'espropriazione. In ordine a questi ultimi, la giurisprudenza
costituzionale, come richiamata dal giudice a quo, ha imposto
l'obbligo di indennizzo nel caso di permanenza dei predetti vincoli
«una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea,
quale determinata dal legislatore entro limiti non irragionevoli». Il
collegio rimettente ritiene che a «conclusioni non dissimili» debba
pervenirsi anche nel caso delle informative antimafia, per le quali
pure dovrebbe affermarsi la «necessità che l'ordinamento appresti
forme anche indennitarie di ristoro delle posizioni di coloro che
subiscono incolpevolmente una compressione temporanea dei propri
diritti di iniziativa economica e di proprietà privata per effetto
della legittima attività di prevenzione della pubblica
amministrazione, una volta accertata, nelle competenti sedi penali,
la loro completa estraneità ai fatti che, a suo tempo,
giustificarono l'adozione dei provvedimenti interdittivi».
In secondo luogo, la disciplina impugnata sarebbe in contrasto
con gli artt. 2 e 3 Cost., in ragione del danno che essa arrecherebbe
all'impresa e, di conseguenza, ai posti di lavoro che quest'ultima
garantisce ai dipendenti, i quali «sono a loro volta del tutto
estranei alla vicenda del datore di lavoro e dunque risentono in
maniera del tutto incolpevole delle conseguenze dirette
dell'attività della pubblica autorita'».
In terzo luogo, il giudice a quo rileva una violazione dell'art.
97 Cost., dal momento che «una volta che l'imprenditore dimostra in
giudizio la propria estraneità ai fatti contestatigli, avendo però
definitivamente perso occasioni di lavoro e di produzione, si
produrrà evidentemente disaffezione e caduta di fiducia del privato
e dell'opinione pubblica nei confronti delle istituzioni e
dell'autorita'».
Secondo il collegio rimettente, infine, la disciplina impugnata
violerebbe l'art. 3 Cost. Per un verso, vi sarebbe una «manifesta
disparità di trattamento» fra la situazione dell'imprenditore
destinatario dell'informativa antimafia sulla base di presupposti
rivelatisi successivamente inesistenti, la cui libertà di iniziativa
economica può essere temporaneamente limitata senza indennizzo, e
quella, individuata quale tertium comparationis, del titolare di
diritto di proprietà su cui gravano vincoli sostanzialmente
espropriativi. Per altro verso, la normativa censurata lederebbe il
principio di ragionevolezza, sotto il profilo della «congruità dei
mezzi (misure interdittive e perdita definitiva delle opportunità
aziendali) rispetto ai fini (tutela della pubblica amministrazione e
delle imprese dai tentativi di infiltrazioni mafiose)».
1.4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata inammissibile e, comunque, manifestamente infondata.
Ad avviso della difesa erariale, non sarebbe innanzitutto
corretta l'individuazione delle norme censurate «poichè non discende
certamente dalle stesse la (asserita) impossibilità di liquidare un
indennizzo a favore dell'impresa», con la conseguenza che la
caducazione delle disposizioni impugnate non comporterebbe in alcun
modo il diritto all'indennizzo. Nè potrebbe ritenersi consentita la
pronuncia additiva richiesta dal giudice rimettente, atteso che
rimane aperta una astratta molteplicità di scelte, relative ai casi
in cui l'indennizzo può essere corrisposto e alla misura dello
stesso, la cui valutazione non può che essere rimessa alla prudente
scelta del legislatore.
Nel merito, la difesa erariale sostiene che il regime dettato
dalla normativa censurata appare «un ragionevole contemperamento tra
esigenze di tutela di posizioni giuridiche in gioco, la libertà
dell'imprenditore da un lato e, dall'altro, la tutela dell'interesse
della collettività a che comportamenti caratterizzati da particolare
disvalore siano non solo oggetto di repressione, ma anche e
soprattutto di prevenzione». Secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, infatti, «la circostanza che un operatore economico
incolpevole venga sottoposto ad accertamenti per reati associativi di
stampo mafioso e che, durante tale periodo, gli vengano interdette
determinate attività economiche, è conforme allo spirito e alla
lettera dell'art. 41 della Costituzione, che tutela la libertà di
iniziativa economica»: da un lato, tale previsione costituzionale
tutela anche la posizione degli altri imprenditori concorrenti alla
gara; dall'altro lato, essa comunque subordina la libertà di
iniziativa economica alle esigenze di sicurezza della collettività.
Non può dirsi violato, ad avviso dell'Avvocatura generale dello
Stato, l'art. 97 Cost., poichè l'esclusione del contraente dalla
gara pubblica in presenza di indici di infiltrazione mafiosa è posta
anzi a tutela del buon andamento, in quanto atto funzionale alla
miglior scelta del contraente. Nè vi sarebbe l'asserita lesione
dell'art 2 Cost., «richiamato solo genericamente e senza concreti
riferimenti ai profili di contrasto». Neppure, infine, sarebbe
violato l'art. 3 Cost., con riguardo all'ipotizzata discriminazione
con i proprietari espropriati che beneficiano dell'indennizzo, in
quanto, nella fattispecie considerata, «non solo la norma
costituzionale non prevede alcun indennizzo, ma [...] è piuttosto
propriamente conforme a Costituzione l'esistenza di situazioni (ben
diverse da quelle cui l'ordinanza fa riferimento) nelle quali, in
presenza di interessi contrastanti tutti parimenti provvisti di
tutela costituzionale, taluno possa essere recessivo, senza dare di
per sè diritto ad un automatico ristoro».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -
sezione staccata di Catania, con ordinanza del 29 aprile 2009, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in relazione agli
artt. 2, 3, 41, 42 e 97 della Costituzione, dell'art. 10 della legge
31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere), della legge 17 gennaio
1994, n. 47 (Delega al Governo per l'emanazione di nuove disposizioni
in materia di comunicazioni e certificazioni di cui alla legge 31
maggio 1965 n. 575), dell'art. 4 del decreto legislativo 8 agosto
1994, n. 490 (Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n.
47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla
normativa antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del
prefetto in materia di contrasto alla criminalità organizzata) e
dell'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno
1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei
procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle
informazioni antimafia), nella parte in cui tali disposizioni non
prevedono l'obbligo di un appropriato indennizzo a favore di quelle
imprese per le quali, ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di
condizionamento mafioso ex art. 4 del decreto legislativo 8 agosto
1994, n. 490 (Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n.
47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla
normativa antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del
prefetto in materia di contrasto alla criminalità organizzata) e
art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n.
252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei
procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle
informazioni antimafia) e adottati i necessari provvedimenti
interdittivi, risultino poi del tutto assenti tali rischi, in base
all'accertamento contenuto in sentenze passate in giudicato.
Ad avviso del collegio rimettente la normativa censurata, nella
parte in cui non prevede il predetto indennizzo, lederebbe i principi
costituzionali di tutela della libertà di impresa e di tutela del
diritto di proprietà. Essa determinerebbe, inoltre, una «manifesta
disparità di trattamento» fra la situazione dell'imprenditore
destinatario dell'informativa antimafia sulla base di presupposti
rivelatisi successivamente inesistenti e quella, individuata quale
tertium comparationis, del titolare di diritto di proprietà su cui
gravano vincoli sostanzialmente espropriativi. Infine, la disciplina
impugnata contrasterebbe anche con gli artt. 2 e 3 Cost. (in ragione
del danno che essa arrecherebbe all'impresa e ai suoi dipendenti),
nonchè con l'art. 97 Cost., in quanto determinerebbe «disaffezione e
caduta di fiducia del privato e dell'opinione pubblica nei confronti
delle istituzioni e dell'autorita'».
2. - La questione è inammissibile sotto diversi profili.
2.1. - Il giudice a quo ha censurato l'intero complesso delle
disposizioni in materia di certificazioni e informative antimafia. La
questione sollevata riguarda principalmente un provvedimento che,
seppur di delegificazione, è comunque atto di natura regolamentare
(ordinanza n. 48 del 2008). Inoltre, tra le norme impugnate vi è un
intero testo legislativo, la cui illegittimità costituzionale è
prospettata indistintamente in ordine a tutte le sue disposizioni.
Il collegio rimettente, quindi, non individua la norma censurata,
ma si riferisce genericamente all'intera disciplina delle
certificazioni e delle informative anti-mafia. Come già affermato da
questa Corte, «non può il giudice rimettente indicare tutte le
disposizioni del sistema o un grande settore dell'ordinamento
giuridico, ma è tenuto a precisare le disposizioni che abbiano un
effettivo e notevole grado di pertinenza con la norma sospettata di
illegittimità. Ne deriva che l'indicazione di ampi settori
normativi, senza detta precisazione, risulta inficiata da genericità
ed eterogeneità tali da determinare l'inammissibilità della
questione così sollevata» (sentenza n. 178 del 1995).
2.2. - In secondo luogo, il giudice a quo chiede di aggiungere,
nel complesso delle disposizioni in materia di certificazioni e
informative antimafia, ma senza individuare la sedes materiae, la
previsione di «un appropriato indennizzo a favore di quelle imprese
per le quali, ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di
condizionamento mafioso [...] e adottati i necessari provvedimenti
interdittivi, risultino poi del tutto assenti tali rischi, in base
all'accertamento contenuto in sentenze passate in giudicato». Questa
decisione, tuttavia, in assenza di una soluzione costituzionalmente
obbligata, implica valutazioni riservate al legislatore nell'ambito
dei generali indirizzi di politica criminale (ordinanze n. 268, n.
267, n. 193 e n. 135 del 2009, e, con riferimento a fattispecie
analoghe a quella del presente giudizio, nonchè alla normativa
censurata, ordinanze n. 1076 e n. 675 del 1988 e n. 450 del 1987).

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso,
anche straniere), della legge 17 gennaio 1994, n. 47 (Delega al
Governo per l'emanazione di nuove disposizioni in materia di
comunicazioni e certificazioni di cui alla legge 31 maggio 1965 n.
575), dell'art. 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490
(Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n. 47, in
materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa
antimafia nonchè disposizioni concernenti i poteri del prefetto in
materia di contrasto alla criminalità organizzata), e dell'art. 10
del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti
relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni
antimafia), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 41, 42 e 97
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia - sezione staccata di Catania, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola