1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 63 SENTENZA 28 gennaio - 8 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Panificazione - Autorizzazione - Criteri ralativi al rilascio - Competenza della camera di commercio provinciale - Disparita' di trattamento tra imprenditori - Incongrua attribuzione - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 31 luglio 1956, n. 1002, art. 2). (Cost., artt. 3, 41 e 97). (091C0162) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco
GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione") promosso
con ordinanza emessa il 16 novembre 1989 dal Tribunale regionale
amministrativo per l'Emilia Romagna - Sede di Bologna sui ricorsi
riuniti proposti da Cuffiani Verter ed altri contro Camera di
Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Ravenna ed altri,
iscritta al n. 550 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione di Fucci Marzia ed altri, della
S.p.A. Agritech nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice
relatore Renato Granata;
Uditi gli avvocati Maurizio Salari e Walter Prosperetti per Fucci
Marzia ed altri, Arrigo Allegri, Stefano Grassi, Carlo Mezzanotte per
S.p.a. Agritech e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale regionale amministrativo per l'Emilia-Romagna,
sede di Bologna, - nel corso di un giudizio promosso da vari
panificatori locali controinteressati per l'annullamento di quattro
distinte delibere (rispettivamente del 26 maggio 1986, del 22
settembre 1986, del 2 febbraio 1987, del 21 marzo 1988, l'ultima
delle quali emessa ai sensi del Decreto del Ministro dell'Industria,
del Commercio e dell'Artigianato del 13 aprile 1987) con cui la
Camera di Commercio di Ravenna autorizzava ex art. 2 della legge 31
luglio 1956 n. 1002 la società Agritech S.p.A. all'attivazione di un
nuovo impianto per la produzione di pane, anche surgelato - sollevava
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 cit. per
violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.
Il giudice remittente premetteva che l'autorizzazione era stata
rilasciata sulla base della considerazione che, da un lato, la
produzione dell'opificio da autorizzare era destinata in assoluta
prevalenza al mercato nazionale ed internazionale, il che
giustificava di per sè l'opportunità del nuovo impianto, e che,
dall'altro, la modesta parte residua di produzione, diretta al
mercato locale, non sarebbe stata di turbamento all'equilibrio in
atto in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume
della produzione nella località di apertura del nuovo esercizio.
Ricordato, poi, che secondo tale articolo, "i panifici di nuovo
impianto...sono soggetti ad autorizzazione della Camera di commercio,
industria ed agricoltura della provincia, sentita una Commissione..."
la quale "accerta l'opportunità del nuovo impianto in relazione alla
densità dei panifici esistenti e del volume della produzione nella
località ove è stata chiesta l'autorizzazione", il giudice
remittente osservava che il cennato riferimento alla "località ove
è stata richiesta l'autorizzazione" deve essere interpretato nel
senso che l'area territoriale, in relazione alla quale la Camera di
commercio - sulla base, in sostanza, dell'indice statistico offerto
dal rapporto pane/popolazione - deve operare la valutazione di
opportunità dell'attivazione di un nuovo impianto, sia quella
comunale e non possa estendersi, secondo un'opposta, ma non
condivisibile, esegesi della norma, fino a quella nazionale o extra
nazionale ancorchè l'imprenditore che chiede l'autorizzazione
intenda destinare il suo prodotto al mercato nazionale od estero.
A giudizio dell'organo remittente la norma citata, così
interpretata, violerebbe gli artt. 3 e 41 Cost. perchè comprime
ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica privata
rendendo pressochè impossibile la realizzazione di panifici
industriali diretti alla produzione di pane di tipo tradizionale o di
pane surgelato, mentre la rigida disciplina dell'autorizzazione de
qua non si giustifica più in ragione delle mutate condizioni
economiche del paese e delle sue abitudini alimentari, che fanno
escludere che la produzione del pane abbia più un'importanza, e
quindi un'utilità sociale, superiore a quella di altri alimenti. La
disciplina protezionistica censurata si appalesa quindi
irragionevole, nonchè fonte di discriminazione tra produttori e
finirebbe per proteggere le imprese esistenti, conservando lo status
quo e impedendo non solo l'affermarsi, ma la stessa nascita di nuove
imprese.
Risulterebbe poi violato anche l'art. 97 Cost. perchè la
valutazione sull'opportunità di un impianto avente lo scopo di
realizzare un prodotto industriale come il pane surgelato, rivolto
all'intero mercato nazionale ed internazionale, sarebbe demandata ad
un organo avente strumenti operativi e conoscitivi limitati, quale la
Camera di commercio la cui competenza è ristretta a livello
provinciale.
2. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei
Ministri per il tramite dell'Avvocatura di Stato concludendo per
l'infondatezza della questione di costituzionalità sulla base del
rilievo assorbente che il regime di autorizzazione all'attività
economica di panificazione è giustificato dal fine di assicurare
capillarmente la produzione del pane, bene di prima necessità;
d'altra parte proprio l'interpretazione respinta dal giudice
remittente è invece ritenuta esser quella più compatibile con i
principi costituzionali.
3. - Si sono costituite le parti private Fucci, Spada e Casadio
sostenendo, anche con una memoria aggiunta, l'inammissibilità e
l'infondatezza della censura di costituzionalità sul rilievo in
particolare che l'art. 2 cit. mira ad assicurare l'ordinato assetto
del settore della panificazione, affidato a piccole aziende, per lo
più a dimensione familiare, in modo da realizzare una capillare rete
di produzione praticamente coincidente con quella di distribuzione,
tale per cui il pane, tradizionale alimento fondamentale di cui il
legislatore ha sempre voluto garantire la massima genuinità, sia
immesso al consumo nei tempi reali di edibilità. Nella discussione
orale la difesa ha eccepito anche il difetto di rilevanza della
questione di costituzionalità.
4. - Si è costituita altresì la società Agritech insistendo per
la dichiarazione di incostituzionalità. Nell'aderire alle
argomentazioni svolte nell'ordinanza di remissione la difesa della
società osserva in particolare, in una successiva memoria, che le
restrizioni all'accesso all'attività di panificazione, imposte dalla
legge n. 1002 del 1956, non sono più sorrette da alcuna obiettiva
giustificazione giuridica e sociale, atteso che è venuta meno
l'utilità sociale perseguita dalla norma, rappresentando ormai il
pane un prodotto alimentare ordinario, non dissimile da altri.
Sostiene inoltre che l'applicazione letterale della norma renderebbe
pressochè impossibile la realizzazione di un panificio a carattere
industriale, destinato a produrre pane per l'esportazione verso zone
diverse dalla località di produzione, con conseguente ingiustificata
limitazione dell'iniziativa economica privata.
5. - Ha spiegato intervento anche l'Associazione panificatori
artigiani ed affini di Bologna, non costituitasi nel giudizio a quo,
chiedendo che la questione di costituzionalità sia dichiarata
infondata.
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a decidere se l'art. 2 della legge 31
luglio 1956, n. 1002 - che condiziona l'attivazione di nuovi panifici
all'autorizzazione della Camera di commercio, industria e agricoltura
della Provincia sul presupposto della ritenuta opportunità del nuovo
impianto in relazione alla densità dei panifici esistenti e del
volume della produzione nella località dov'è chiesta
l'autorizzazione - sia costituzionalmente illegittimo perchè in
contrasto con l'art. 3 Cost. per irragionevole disparità di
trattamento tra gli imprenditori produttori di pane ed altri
produttori; con l'art. 41 Cost. per l'ingiustificata limitazione
della libertà di iniziativa economica privata; con l'art. 97 Cost.
per l'incongrua attribuzione ad un organismo locale (Camera di
commercio provinciale) della competenza ad autorizzare l'attività di
panificazione anche quando destinata al mercato nazionale ed estero.
2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento dell'Associazione panificatori artigiani ed affini di
Bologna, non essendo essa parte del giudizio a quo (in tal senso è
l'orientamento costante di questa Corte, ribadito da ultimo nella
sentenza n. 124 del 1990).
3. - Va poi respinta l'eccezione, sollevata dalla difesa delle
parti private Fucci, Spada e Casadio, di difetto di rilevanza della
questione di costituzionalità. Corretta è infatti la ricognizione
operata, ancorchè sinteticamente, dal giudice a quo, atteso che
l'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 - se interpretato, nei termini
ritenuti dal medesimo giudice - comporterebbe l'illegittimità delle
autorizzazioni rilasciate dalla Camera di commercio di Ravenna,
mentre - ove si pervenisse ad una pronuncia di incostituzionalità
della norma censurata - la conseguente rimozione della valutazione di
opportunità dell'attivazione di nuovi panifici, richiesta dalla
norma medesima quale presupposto per il rilascio dell'autorizzazione,
implicherebbe la legittimità dei provvedimenti impugnati.
4. - La questione non è fondata.
È utile premettere che nell'immediato dopoguerra, con la caduta
dell'ordinamento corporativo e la spinta alla valorizzazione
dell'iniziativa economica privata, il legislatore - nel dettare la
nuova disciplina delle industrie della macinazione e della
panificazione - provvide ad abrogare (con la legge 7 novembre 1949 n.
857) le limitazioni d'ordine economico previste dal r.d.-l. 5
settembre 1938 n. 1890, convertito nella legge 2 giugno 1939 n. 739,
e dal r.d.-l. 21 luglio 1938 n. 1609, convertito nella legge 9
gennaio 1939 n. 143. Ancorchè all'originaria licenza per l'esercizio
della panificazione, rilasciata (ex art. 5 r.d.-l. n. 1609 cit.) dal
Prefetto, all'epoca presidente del Consiglio provinciale delle
Corporazioni, si sostituisse comunque altro atto autorizzatorio
costituito dalla licenza della Camera di commercio della provincia
(ex art. 6 legge n. 857 cit.), mutavano radicalmente i presupposti
dei due provvedimenti giacchè il primo era emesso sulla base della
valutazione delle esigenze di approvvigionamento nel territorio del
Comune, tenendo conto del numero dei panifici esistenti, dello
sviluppo edilizio e della densità della popolazione, nonchè della
situazione locale dell'industria della panificazione; il secondo,
invece, era rilasciato sul presupposto del rispetto delle sole
prescrizioni di carattere igienico e sanitario.
Successivamente il legislatore rivisitò organicamente tutta la
materia della panificazione apportando correttivi alla precedente
disciplina liberista, che - come denunciato in sede di lavori
preparatori - aveva causato squilibri in questo particolare settore
merceologico; introdusse quindi, con la legge n. 1002 del 1956 (art.
2 cit.), vincoli ulteriori, rispetto a quelli di carattere igienico e
sanitario, nel rilascio delle autorizzazioni da parte della Camera di
commercio della provincia, condizionandole alla previa valutazione
della densità dei panifici esistenti e del volume della produzione
nella località dov'è chiesta l'autorizzazione, sulla scorta di un
parere espresso da una particolare Commissione in cui trovavano voce
gli interessi coinvolti (risultando essa composta da un
rappresentante dell'Associazione provinciale panificatori, da un
rappresentante delle Organizzazioni sindacali degli operai
panettieri, da un rappresentante del Comune interessato, oltre che da
due rappresentanti della stessa Camera di commercio provinciale).
Pertanto l'attuale disciplina dell'autorizzazione per
l'attivazione di nuovi panifici - oggetto della censura di
incostituzionalità - è frutto di una scelta consapevole del
legislatore di porre limiti (settoriali ed assai circoscritti)
all'iniziativa economica privata come correttivi di un precedente
assetto maggiormente liberista.
Questo quadro di riferimento non è stato alterato dalla
successiva normativa di settore (legge n. 580 del 1967, sulla
disciplina per la lavorazione ed il commercio dei cereali, degli
sfarinati, del pane e delle paste alimentari, e legge n. 41 del 1974
sulla disciplina delle chiusure e delle interruzioni di attività
delle aziende esercenti la produzione e la vendita al dettaglio di
generi della panificazione), nè da quella più generale relativa
agli alimenti (legge n. 283 del 1962 sulla disciplina igienica della
produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande,
ed - in quanto rilevante per la produzione del pane congelato - legge
n. 32 del 1968 sulla disciplina della vendita al pubblico degli
alimenti surgelati).
5. In tale contesto normativo si collocano i primi due profili di
censura di incostituzionalità dell'art. 2 cit., richiamanti i
parametri degli artt. 3 e 41 Cost., che possono essere esaminati
congiuntamente giacchè l'accertata sussistenza di un fine sociale
che legittima la limitazione dell'iniziativa economica privata si
appalesa altresì quale giustificata ragione della speciale
disciplina di tale settore, evidenziando il carattere centrale e
decisivo dello scrutinio di costituzionalità condotto in riferimento
all'art. 41 Cost.
Vale rimarcare che la libertà di iniziativa economica privata,
riconosciuta dal primo comma dell'art. 41 Cost., è da una parte
bilanciata dal limite dell'utilità sociale e dal rispetto della
sicurezza, libertà e dignità umana (secondo comma), d'altra parte
è indirizzata e coordinata a fini sociali che legittimano la
previsione ad opera del legislatore ordinario di programmi e
controlli (terzo comma). Essa poi può talora essere del tutto
compressa nel caso in cui - avendo ad oggetto servizi pubblici
essenziali o fonti di energia o situazioni di monopolio e rivestendo
preminente interesse nazionale - il legislatore ordinario ne riservi
originariamente a sè o ne trasferisca l'esercizio (art. 43 Cost.).
Pertanto tra i due estremi costituiti dal pieno ed assoluto
riconoscimento della libertà di iniziativa economica privata e,
all'opposto, dalla riserva di esercitare determinate imprese si
collocano vari possibili modelli settoriali connotati da un più o
meno intenso intervento pubblico nell'economia.
La concreta misura di tale intervento, che va a comprimere
l'iniziativa economica privata, è demandata al legislatore ordinario
spettando alla Corte costituzionale solo l'identificazione del fine
sociale e della riferibilità ad esso di programmi e controlli in
generale e più in particolare - come nella specie - di speciali
regimi autorizzatori.
Tale valutazione di riferibilità può sottendere anche un
giudizio sull'idoneità minima - che ridonda in ragionevolezza della
limitazione della libertà di iniziativa economica privata per il
raggiungimento del fine sociale medesimo; ma non può esorbitare nel
merito del provvedimento legislativo.
Costituisce principio ripetutamente affermato (da ultimo nella
sentenza n. 446 del 1988) quello secondo cui il potere della Corte
"di giudicare in merito all'utilità sociale alla quale la
Costituzione condiziona la possibilità di incidere sui diritti
dell'iniziativa economica privata concerne solo la rilevabilità di
un intento legislativo di perseguire quel fine e la generica
idoneità dei mezzi predisposti per raggiungerlo".
In numerose ipotesi la Corte ha operato questo riscontro ritenendo
legittime discipline settoriali che in vario modo limitavano
l'iniziativa economica privata in ragione del perseguimento di
un'apprezzabile utilità sociale. Così con sentenza n. 20 del 1980
(e prima ancora con la pronuncia n. 137 del 1971) la Corte ha
ritenuto infondata la questione di costituzionalità, in riferimento
all'art. 41 Cost., della normativa contenente il divieto di produrre
e mettere in commercio paste alimentari di farina integrale di grano
duro, avendo identificato l'utilità sociale di tale limitazione
dell'iniziativa economica privata nell'esigenza di protezione e
valorizzazione della produzione, tipicamente italiana, di grano duro.
Altresì, sempre in riferimento all'art. 41 Cost., è stata ritenuta
la legittimità della disciplina del controllo dei prezzi dei beni di
largo consumo, tra cui il pane (con sentenza n. 200 del 1975); del
regime autorizzatorio che regola l'attività dei gestori di albergo e
degli affittacamere (con sentenza n. 144 del 1970); delle licenze di
impianto ed esercizio dei magazzini di vendita di merci a prezzo
unico (con sentenza n. 97 del 1969); del regime di controllo delle
vendite straordinarie o di liquidazione (con sentenza n. 60 del
1965), della riserva ai Comuni della facoltà di istituire Centrali
del latte (con sentenza n. 11 del 1960).
Nel caso dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 come posto in
rilievo dalla giurisprudenza amministrativa, l'interesse pubblico
primario, che tale disciplina speciale mira a soddisfare, è
costituito dall'esigenza di salvaguardare l'equilibrio locale di
mercato tra domanda ed offerta, equilibrio che in tale
particolarissimo settore merceologico è stato ritenuto dal
legislatore del 1956 fare aggio sulla contrapposta esigenza di
tutelare il libero ed incondizionato estrinsecarsi dell'iniziativa
economica privata in ragione della natura di alimento di base che
rivestiva il pane.
La razionalità dell'opzione legislativa dell'epoca si saldava e
si coniugava, come ancor oggi, con il regime amministrativo del
prezzo del pane comune.
Le mutate abitudini alimentari possono aver in concreto
affievolito tale funzione sociale, ma non fino al punto di rendere
irrazionale ed ingiustificato tale settoriale ed assai circoscritta
limitazione della libera concorrenza e quindi dell'iniziativa
economica privata. Spetta però al legislatore ordinario un'eventuale
nuova valutazione complessiva volta a verificare se l'ipotizzato
affievolimento dell'esigenza tutelata non giustifichi più la
disciplina protezionistica censurata (sent. n. 20 del 1980).
6. - Neppure è ravvisabile violazione dell'art. 41 Cost. sotto il
profilo denunciato secondo cui la norma censurata impedirebbe, senza
ragione, l'apertura di nuovi panifici industriali con grande
potenzialità produttiva e comunque la nascita di nuove imprese.
La valutazione rimessa all'organo provinciale (Camera di
commercio) - che ha ad oggetto la ricognizione della densità dei
panifici esistenti e del volume della produzione in evidente,
ancorchè non espressa, connessione con il fabbisogno di pane - è
testualmente circoscritta in un ambito territoriale locale, tale
essendo il riferimento letterale contenuto nell'art. 2 alla
"localita'" ove è stata chiesta l'autorizzazione.
Il valore semantico della locuzione usata già di per sè lascia
intendere come abbia riferimento ad un ambito circoscritto,
certamente non identificabile, come pure si vorrebbe secondo alcune
pronunzie di giudici amministrativi sottordinati, con un'area estesa
a tutto il territorio regionale o financo nazionale.
In conformità alla giurisprudenza del giudice amministrativo di
ultima istanza (Cons. Stato, Sez. VI, 12 giugno 1985 n. 306), fanno
invece propendere per l'identificazione di tale ambito con il
territorio comunale, o con aree infracomunali quando caratterizzate
da peculiari connotati di autonomia e di specificità di mercato,
sia, nel quadro della disciplina vigente, la composizione della
particolare Commissione consultiva che annovera tra i suoi componenti
"un rappresentante del Comune interessato" come soggetto esponenziale
degli interessi pubblici incidenti nella "localita'" dove è
richiesta l'autorizzazione, come pure il dato ermeneutico offerto
dall'art. 11 che contempla il trasporto del pane "da un comune
all'altro", sia, sotto il profilo storico, il testuale riferimento
alle "esigenze del comune" contenuto nell'art. 5 del citato r.d.-l.
n. 1609 del 1938, costituente il diretto precedente normativo
sostanzialmente ripristinato dall'art. 2 legge n. 1002 del 1956 dopo
la parentesi "liberista" introdotta con la legge 7 novembre 1949 n.
857.
E quand'anche l'ambito della "localita'" considerata dalla norma
possa venire riferita ad un'area più estesa del territorio comunale
(cfr. la circolare del Ministero dell'Industria n. 404, prot. n.
122466 del 22 ottobre 1970, secondo cui la "localita'" può
ricomprendere il territorio di più comuni, nonchè l'art. 2 del
citato d.m. 13 aprile 1987, recante norme sulla produzione di pane
surgelato, nel quale l'area territoriale di riferimento è la
provincia), giammai potrebbe esorbitarsi dalla circoscrizione
provinciale per ineludibili esigenze di coerenza con il principio di
buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), che induce ad
escludere la possibilità di riferire ad organi provinciali una
ricognizione tecnica, quale quella della densità dei panifici
esistenti e del volume della loro produzione, e la conseguente
valutazione di opportunità, incidenti in una zona di mercato più
ampia dell'area territoriale di competenza dell'organo medesimo.
7. - Peraltro, il coordinamento della disposizione sospettata di
incostituzionalità con il già citato successivo art. 11 dimostra
l'erroneità della conclusione secondo cui la disciplina dettata
dall'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 impedirebbe l'apertura di
(nuovi) panifici a carattere industriale, anche quando la loro
produzione sia destinata in larga prevalenza, come nella specie, o
addirittura per la totalità a soddisfare il fabbisogno di località
diverse da quelle dove venga richiesta l'autorizzazione.
Se, infatti, l'esportazione "liberamente" consentita dall'art. 11
da un comune all'altro senza limitazioni di distanza (rovesciando la
opposta previsione contenuta nel testo originariamente proposto, che
però non contemplava il limite autorizzatorio poi introdotto nel
corso della discussione parlamentare con l'attuale testo dell'art. 2)
dovesse intendersi riferita, come evenienza normale, alla quantità
di pane necessaria per allineare l'offerta alla domanda nella
località considerata, si attribuirebbe al complessivo disegno
normativo l'intrinseca contraddizione di volere ed al tempo stesso
non volere assicurare il tendenziale equilibrio tra domanda ed
offerta nella località stessa.
Invece, come già avvertito in tempi risalenti dal Ministero
dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato con la direttiva
impartita nella circolare n. 404 citata, alla valutazione della
Camera di commercio provinciale rimane del tutto estranea la
(quantità della) produzione di pane destinata ad essere esportata in
mercati diversi da quello della località considerata, nel senso che
nell'ambito di ciascuna località l'autorità preposta al rilascio
dell'autorizzazione all'apertura di nuovi panifici deve impedire che
l'offerta destinata alla stessa località superi la domanda, onde non
l'intera produzione di cui l'autorizzando panificio sia
potenzialmente capace va tenuta in conto, ma solo quella parte di
essa che per l'aspirante imprenditore sia lecito destinare al mercato
locale. Sicchè è ben possibile, come ritenuto nella ricordata
circolare e nel parere del Consiglio di Stato in essa richiamato, che
la realizzazione di tale equilibrio sia garantita mediante
l'imposizione, nel contesto dell'autorizzazione, dell'obbligo di
destinare la parte di produzione, ritenuta eccedente rispetto al
fabbisogno locale, all'esportazione in altra località, con la
conseguente possibilità di interventi repressivi in via di
autotutela in caso di inosservanza di una siffatta limitazione, che
si appalesa idonea di per sè ad escludere la possibilità di
ravvisare una ragione di impedimento, sotto il profilo della
opportunità ex art. 2 citato, alla apertura del nuovo panificio.
8. - Nè vale obiettare che la protezione interna accordata a
livello locale (con il regime autorizzatorio di cui all'art. 2)
potrebbe essere turbata dai flussi di produzione provenienti
dall'esterno (per effetto dell'art. 11 che, per le considerazioni
esegetiche sopra svolte, riconosce implicitamente la libertà di
produzione destinata fuori dall'area locale), rientrando nella
discrezionalità del legislatore calibrare le misure limitative
dell'iniziativa economica privata alle effettive esigenze di tutela
dell'utilità sociale perseguita. Come emerge dai lavori preparatori,
il legislatore del 1956 ha ben tenuto presente l'ipotesi del
panificio industriale la cui zona di mercato ecceda l'ambito locale,
ipotesi questa che non ha inteso affatto contrastare; nè contro
questo tipo di panificio - proprio nella laboriosa formulazione
dell'art. 11 - ha inteso ergere barriere protettive, ritenendo anzi
che la concorrenza proveniente dall'esterno della "localita'"
considerata - per il fatto di essere consentita, tra l'altro, a
condizione dell'adozione di determinate prescrizioni di impianto e di
attrezzature - potesse essere di stimolo per l'ammodernamento degli
impianti. D'altra parte la legge economica del libero mercato opera
nel senso che, a parità di qualità di prodotto e di costi di
produzione, in tanto è possibile che il pane prodotto nella
"localita'", come sopra intesa, sia collocato su un mercato esterno
alla stessa in quanto di tale alimento in quel mercato vi sia
effettiva carenza, altrimenti rivelandosi l'esportazione non
conveniente per la maggiore incidenza delle spese di trasporto
rispetto ai produttori locali. La circostanza, poi, che l'evoluzione
dei mezzi di trasporto e avanzate tecnologie industriali (quale
quella del surgelamento del pane) possano aver reso maggiormente
possibile (e quindi ricorrente) l'evenienza della concorrenza dei
produttori esterni alla località data e pertanto possano in qualche
modo aver indebolito la protezione degli impianti strettamente locali
di panificazione, attiene ancora una volta alla discrezionalità del
legislatore, non senza considerare che ciò va a bilanciare un
possibile affievolimento dell'utilità sociale sottesa all'art. 2 per
l'erosione del carattere di alimento-base del pane.
9. - La ricostruzione esegetica dell'art. 2 della legge n. 1002
cit. così operata conduce altresì a ritenere infondata la questione
di costituzionalità di tale disposizione in riferimento all'art. 97
Cost., atteso che la ricognizione dei dati di fatto determinanti al
fine del rilascio dell'autorizzazione (densità dei panifici
esistenti, volume della produzione) attiene esclusivamente ad una
realtà locale, territorialmente contenuta nell'area di competenza
della Camera di commercio provinciale, la quale quindi è pienamente
idonea ad operare quella valutazione di opportunità che è richiesta
dall'art. 2 con conseguente rispetto del canone di buon andamento
dell'amministrazione prescritto dall'art. 97 Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31
luglio 1956 n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione"), sollevata in
riferimento agli artt. 3, 41, e 97 della Costituzione dal Tribunale
regionale amministrativo per l'Emilia Romagna con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'8 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0162