1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 SENTENZA 7 - 23 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento civile - Opposizione avverso cartella di pagamento tesa al recupero da parte dell'INPS di agevolazioni contributive, configuranti «aiuti di Stato», in esecuzione di una decisione della Commissione europea - Perdita di efficacia del provvedimento di sospensione, adottato o confermato dal giudice, del titolo amministrativo o giudiziale di pagamento quale effetto legale derivante dal mero decorso di un breve arco temporale - Incongruo bilanciamento del diritto della difesa, con violazione dei principi di parita' delle parti e di durata ragionevole del processo - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle ulteriori censure. - D.l. 8 aprile 2008, n. 59 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101), art. 1, comma 3, terzo periodo. - Costituzione, artt. 24, secondo comma, e 111, secondo comma (117, primo comma). Procedimento civile - Opposizione avverso cartella di pagamento tesa al recupero da parte dell'INPS di agevolazioni contributive, configuranti «aiuti di Stato», in esecuzione di una decisione della Commissione europea - Attribuzione al presidente di sezione del compito di vigilare sul rispetto dei termini prescritti dalla legge per la decisione nel merito - Questione riguardante disposizione normativa inconferente rispetto al thema decidendum sul quale il rimettente e' chiamato a pronunciare - Inammissibilita' per difetto di rilevanza. - D.l. 8 aprile 2008, n. 59 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101), art. 1, comma 6. - Costituzione, artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma. (010C0643) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 6,
del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e l'esecuzione di sentenze della
Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101, promosso dal
Tribunale di Roma, nei procedimenti riuniti vertenti tra la C. S. C.
Computer Sciences Corporation Italia s.r.l. e l'INPS ed altra, con
ordinanza del 9 ottobre 2008, iscritta al n. 271 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione della C. S. C. Computer Sciences
Corporation Italia s.r.l., dell'INPS. ed altra nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2010 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
Uditi gli avvocati Michel Martone per la C. S. C. Computer
Sciences Corporation Italia s.r.l., Antonino Sgroi per l'I.N.P.S. ed
altra e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con
ordinanza del 9 ottobre 2008, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 24, secondo comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008,
n. 101; nonchè, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 104,
primo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dei commi 3 e 6 del medesimo art. 1, come
risultante dopo la citata legge di conversione.
2. - Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare
sulla tempestiva opposizione proposta da C. S. C. Italia s.r.l.
avverso una cartella di pagamento, notificatale da Equitalia Esatri
s.p.a., in qualità di agente per la riscossione dei tributi, con la
quale le era stato intimato il versamento della complessiva somma di
euro 938.836,32 - iscritta a ruolo dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) - a titolo di restituzione di sgravi
contributivi, dei quali la stessa società aveva beneficiato per n.
121 contratti di formazione e lavoro stipulati nel periodo compreso
tra il gennaio del 1997 e il maggio del 2001.
La restituzione era stata chiesta sulla base di una decisione
adottata dalla Commissione delle Comunità europee l'11 maggio 1999,
con la quale i menzionati benefici contributivi erano stati
considerati aiuti di Stato non compatibili con il mercato comune, in
assenza delle condizioni stabilite nella medesima pronuncia.
3. - L'opponente, nel quadro di una serie di eccezioni e difese,
aveva sostenuto la legittimità delle agevolazioni contributive
godute sulla base della normativa al tempo vigente in materia di
contratti di formazione e lavoro, ed aveva chiesto la sospensione
dell'efficacia esecutiva del ruolo.
4. - L'INPS, in proprio e per conto della società di
cartolarizzazione S. C. C. I., si era costituita tempestivamente,
ponendo in evidenza la legittimità della pretesa azionata, stante
l'accertata incompatibilità con il mercato comune delle agevolazioni
contributive; la sussistenza, in capo all'opponente, dell'onere di
provare che i contratti di formazione e lavoro stipulati
rispondessero ai requisiti individuati dalla menzionata decisione
della Commissione come necessari per riconoscerne la compatibilità
con il detto mercato comune; l'infondatezza delle altre eccezioni
sollevate e dell'istanza di sospensione, peraltro in contrasto con
l'efficacia diretta e vincolante degli ordini della Comunità.
Si era altresì costituita tardivamente in giudizio Equitalia
Esatri s.p.a., in qualità di agente per la riscossione dei tributi,
eccependo la tardività dell'opposizione ai sensi dell'art. 617
codice di procedura civile, nonchè la propria carenza di
legittimazione passiva sulle questioni relative al merito
dell'opposizione e l'infondatezza delle domande proposte nei propri
confronti.
5. - Il giudice a quo prosegue, esponendo che in udienza
l'opponente aveva insistito per la sospensione dell'efficacia
esecutiva del ruolo, segnalando l'esistenza di pericoli irreparabili
per la vita della società qualora la pretesa azionata fosse stata
posta in esecuzione, avuto riguardo alle condizioni economiche della
società stessa.
Pertanto egli, con ordinanza del 28 dicembre 2007, aveva sospeso
l'efficacia esecutiva della cartella di pagamento, ravvisando i gravi
motivi di cui all'art. 24, comma 6, del decreto legislativo 26
febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della L. 28 settembre 1998,
n. 337).
6. - Il rimettente aggiunge che il 9 aprile 2008 è stato
pubblicato il d.l. n. 59, poi convertito, a seguito del quale egli ha
anticipato l'udienza al 17 giugno 2008, «al fine di assicurare il
rispetto dei termini di cui al comma 3° della norma sopra citata». In
tale udienza egli ha sospeso nuovamente l'efficacia esecutiva della
cartella, avendo ravvisato «i presupposti di cui all'art. 1, comma
1°, del sopra citato d. l. 59/2008», nel frattempo convertito e, in
particolare, un evidente errore nel calcolo dell'intera somma da
recuperare e la sussistenza del «pericolo di un pregiudizio imminente
e irreparabile», per l'ingente ammontare della somma richiesta, per
le costanti perdite di bilancio registrate dalla società negli
ultimi anni, per l'impossibilità di ottenere il documento unico di
regolarità contributiva (DURC) e di pretendere il pagamento di
crediti scaduti nei confronti di pubbliche amministrazioni.
Il giudicante rileva ancora che, in corso di causa, l'INPS, pur
ribadendo le proprie eccezioni e difese, ha dato atto di aver
provveduto allo sgravio parziale dell'importo azionato con la
cartella e, pertanto, di voler ridurre la propria domanda al
pagamento della somma residua di euro 285.271,00, relativa ai
benefici contributivi goduti dalla società per 41 lavoratori assunti
con contratto di formazione e lavoro. L'opponente, dal canto suo, ha
dato atto di aver ricevuto il parziale provvedimento di sgravio,
insistendo per il totale annullamento della cartella esattoriale.
7. - In questo quadro il giudice a quo, richiamata la normativa
sui contratti di formazione e lavoro, nonchè il contenuto della
decisione adottata l'11 maggio 1999 dalla Commissione delle Comunità
europee, riferisce che tale decisione era stata impugnata dallo Stato
italiano, il cui ricorso, però, è stato rigettato dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee con sentenza del 7 marzo 2002.
La stessa Corte, adita dalla Commissione, ha dichiarato che
l'Italia, non avendo assunto nei termini assegnati tutte le misure
necessarie per recuperare le somme presso i beneficiari, è venuta
meno agli obblighi che le incombevano per effetto della medesima
pronuncia. Pertanto «lo Stato italiano - e per esso l'INPS - avrebbe
dovuto procedere a richiedere ai soggetti beneficiari delle
agevolazioni contributive sopra citate il pagamento dei contributi
dovuti in relazione a quei contratti di formazione e lavoro stipulati
in assenza delle condizioni legittimanti indicate dalla decisione
della Commissione europea dell'11.5.1999».
Ciò posto, il rimettente osserva che, nella materia oggetto del
giudizio, l'onere di provare la sussistenza dei requisiti per poter
beneficiare degli sgravi contributivi ricade, per costante
giurisprudenza, sulla parte che ha ottenuto tali sgravi. Nel caso di
specie, dunque, l'onere probatorio spetta all'opponente, che, al fine
di fornire la detta prova, «ha prodotto copiosa documentazione di
natura contabile (tra cui il libro matricola e diversi prospetti
dell'incremento occupazionale realizzato nel periodo di riferimento)
ed ha invocato l'ammissione di prova per testi su molte delle
circostanze indicate in ricorso».
Il rimettente, al fine di verificare la fondatezza di quanto
sostiene la società C. S. C., ritiene indispensabile disporre di
ufficio una consulenza contabile che, in applicazione dei criteri
stabiliti dalla Commissione europea con la menzionata decisione, e
previo esame della documentazione esibita e di quella ritenuta
necessaria per un corretto espletamento dell'incarico: 1) verifichi
la sussistenza delle condizioni per procedere al recupero dei
contributi in relazione a ciascuno dei 41 contratti di formazione e
lavoro, oggetto di (residua) contestazione tra le parti; 2) in caso
di risposta negativa (anche solo in parte) a tale quesito, determini
l'ammontare dei contributi eventualmente da recuperare, anche in
relazione alla regola cosiddetta de minimis; 3) determini l'ammontare
delle spese sostenute dall'opponente per la formazione del personale
assunto con i contratti di formazione e lavoro, per i quali
risultassero illegittime le esenzioni contributive godute, dei
relativi oneri fiscali e delle spese per le cosiddette marche
settimanali.
Il giudice a quo richiama il dettato dell'art. 1 del d.l. n. 59
del 2008 (nel testo risultante dalla legge di conversione) e rileva
che la sospensione dell'efficacia esecutiva della cartella di
pagamento è stata concessa, nel mutato contesto normativo, con
ordinanza depositata l'11 luglio 2008. Pertanto, in applicazione del
comma 3 della norma ora citata, il giudice deve decidere la causa nel
termine complessivo di 90 giorni dalla data della sospensione. In
difetto, la legge prevede le seguenti conseguenze: 1) l'ordinanza di
sospensione «perde efficacia»; 2) il presidente di sezione riferisce
al presidente del tribunale circa il mancato rispetto del suddetto
termine da parte del giudice, «per le determinazioni di competenza».
Ad avviso del giudicante, la sospensione a tempo dell'efficacia
esecutiva della cartella di pagamento sarebbe in contrasto, in primo
luogo, con l'art. 24, secondo comma, Cost.
Infatti, tale sospensione sarebbe essenziale per un concreto e
pieno esercizio del diritto di difesa, «nella misura in cui consente
alla medesima parte - nella specie gravata del relativo onere
probatorio - di richiedere l'espletamento di ogni attività
istruttoria necessaria al fine di provare la fondatezza dei propri
assunti, senza dover temere che la fisiologica durata del processo
conseguente allo svolgimento di tale attività si ripercuota
negativamente sulla propria situazione patrimoniale (anche in forza
della quale la stessa ha ottenuto, come premesso, la sospensione
dell'esecutività della cartella di pagamento opposta)». In altre
parole, in forza del meccanismo in esame, il diritto di difesa della
parte, che ha ottenuto la sospensione dell'esecutività della
cartella, risulta di fatto tutelato al massimo per novanta giorni,
decorsi i quali, a prescindere dalla (ovvia) persistenza dei
requisiti richiesti, il provvedimento di sospensione perde comunque
effetto, consentendo all'Istituto di agire in via esecutiva.
Nè si potrebbe giungere a diversa conclusione valorizzando la
circostanza che la norma censurata consente al giudice, «sulla base
dei presupposti di cui ai commi 1 e 2», di confermare anche
parzialmente la sospensione già concessa, fissando un termine di
efficacia non superiore a sessanta giorni.
Invero, a prescindere dal rilievo che questo ulteriore termine
non sarebbe idoneo a consentire la conclusione dell'istruttoria
richiesta nè il completamento della consulenza, è la previsione di
un termine finale di efficacia entro il quale il processo deve essere
concluso (pena la ripresa dell'esecutività provvisoria della
cartella) a porsi in contrasto con il diritto costituzionale ad una
piena ed effettiva difesa.
8. - Secondo il giudice a quo, la sospensione a tempo
contrasterebbe anche con il disposto dell'art. 111, secondo comma,
Cost., in quanto attribuisce all'INPS una posizione di indubbio
quanto ingiustificato vantaggio nei confronti della controparte.
Infatti l'Istituto, trascorso un breve lasso di tempo a decorrere
dall'emissione della sospensiva, può agire esecutivamente in forza
di un titolo in relazione al quale il giudice ha già posto in luce
sia un evidente errore nel calcolo di una parte rilevante della somma
da recuperare, sia un concreto pericolo di un pregiudizio imminente e
irreparabile derivante alla parte opponente dalla minacciata
esecuzione forzata. Nel caso di specie, il concreto pericolo di tale
pregiudizio imminente e irreparabile - che non è, per sua natura, un
pericolo a tempo - rende palese lo squilibrio tra le posizioni
processuali assunte dalle parti in causa: mentre l'INPS. si è
limitato a richiedere alla società opponente il pagamento di tutti i
contributi non versati in relazione ai 121 contratti di formazione e
lavoro - salvo poi procedere, su invito del giudice ed all'interno
del giudizio di opposizione, ad effettuare una verifica circa la
fondatezza di tale pretesa e a procedere allo sgravio parziale - la
società opponente ha dovuto proporre opposizione avverso una
cartella di pagamento contenente una pretesa vistosamente errata in
eccesso e dovrebbe anche riuscire, dopo aver ottenuto la sospensione
dell'efficacia esecutiva della stessa, a provare la fondatezza delle
proprie difese in relazione alla residua somma in contestazione nel
termine massimo di 90 giorni, come se il periculum in mora, già
riconosciuto dal giudice, avesse perduto ogni rilevanza una volta
scaduto il termine sopra indicato.
Ad avviso del rimettente, la disposizione in esame, nella parte
in cui introduce la suddetta sospensione a tempo, contrasterebbe,
inoltre, con l'art. 117, primo comma, Cost., per violazione
dell'obbligo internazionale assunto dall'Italia con la sottoscrizione
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU), ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, il cui art. 6, primo comma, nel
prescrivere il diritto di ogni persona ad un giusto processo dinanzi
ad un tribunale indipendente ed imparziale, imporrebbe al potere
legislativo di non intromettersi nell'amministrazione della giustizia
allo scopo d'influire sulla singola causa o su di una determinata
categoria di controversie; tale disposizione della CEDU, infatti,
costituirebbe fonte interposta, secondo l'interpretazione fornita
dalla Corte europea di Strasburgo sul punto, nel senso che la parità
delle parti dinanzi al giudice implica la necessità che il potere
legislativo non si intrometta nell'amministrazione della giustizia
allo scopo d'influire sulla risoluzione della controversia o di una
determinata categoria di controversie. Al riguardo, l'ordinanza di
rimessione richiama la giurisprudenza della Corte di cassazione e
della stessa Corte europea.
Il giudice a quo ritiene che le esigenze manifestate dal
legislatore nell'emanare la disposizione censurata, dirette a
consentire all'INPS un sollecito recupero degli aiuti di Stato non
dovuti, non possano integrare le «imperiose ragioni d'interesse
generale» richieste dalla Corte europea come condizione per superare
il generale divieto di ingerenza. Lo Stato italiano - e per esso
l'INPS - avrebbe dovuto celermente richiedere ai soggetti beneficiari
delle agevolazioni sopra citate il pagamento dei contributi dovuti in
relazione non a tutti i contratti di formazione e lavoro stipulati,
bensì soltanto a quei contratti posti in essere in assenza delle
condizioni legittimanti indicate dalla medesima decisione; nè la
dichiarazione di inadempienza dell'Italia, contenuta nella sentenza
della Corte di giustizia del 1° aprile 2004, potrebbe costituire
un'imperiosa ragione di interesse generale per procedere
esecutivamente nei confronti dei predetti beneficiari: il ritardo
accumulato dallo Stato nel procedere ai recuperi dovuti non potrebbe
incidere negativamente sul diritto di difesa di una delle parti e sul
principio della loro parità davanti al giudice, e ciò sarebbe ancor
più valido quando, come nel caso in esame, la norma introdotta sia a
favore della parte che tale ritardo ha accumulato.
9. - Quanto alla disposizione dettata dal comma 6 della norma
censurata, che prevede il dovere per il presidente di sezione di
vigilare «sul rispetto dei termini di cui al comma 3» e di riferire
«con relazione trimestrale, rispettivamente, al presidente del
tribunale o della Corte d'appello per le determinazioni di
competenza», il rimettente ritiene che essa sia lesiva dei principi
di cui agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma Cost.
Infatti, il legislatore avrebbe così introdotto «un
inammissibile strumento di pressione sul giudice che, avendo
riscontrato la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1° della
stessa norma, abbia disposto la sospensione dell'efficacia esecutiva
della cartella opposta, e ciò al solo fine di ottenere una più
celere definizione di una determinata categoria di processi in cui è
direttamente (per il tramite dell'INPS) parte in causa ed all'interno
dei quali - lo si è detto più volte ma giova ricordarlo - l'onere
della prova grava sulla controparte».
Risulterebbe lesiva dei menzionati parametri costituzionali anche
l'assoluta genericità del riferimento alle «determinazioni di
competenza», che il capo dell'ufficio dovrebbe adottare in caso di
mancato rispetto dei termini in questione, in quanto sarebbe
adombrato il «fantasma» dell'attivazione di un non meglio precisato
procedimento disciplinare, a carico del magistrato giudicante che
abbia concesso la sospensione dell'esecutività della cartella di
pagamento opposta e che non sia stato poi in grado di definire il
processo nei successivi 90 giorni, senza tuttavia alcun esplicito
riferimento alla vigente normativa sugli illeciti disciplinari.
Il decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli
illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della
procedura per la loro applicabilità, nonchè modifica della
disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e
trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell'articolo 1,
comma 1, lettera f) della legge 25 giugno 2005, n. 150), nell'art. 2,
prevede tra gli illeciti commessi nell'esercizio delle funzioni
«[...]il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento
degli atti relativi all'esercizio delle funzioni[...]», quale, ad
esempio, il mancato rispetto dei termini previsti dalla legge per il
deposito della motivazione delle sentenze o delle ordinanze, mentre
il termine introdotto con la norma impugnata, più che riferirsi al
compimento di un atto, andrebbe piuttosto ad incidere sulla gestione
ordinaria dei tempi del processo e sulla facoltà del giudice, fino
ad ora insindacabile, di valutare in quale momento la causa sia
effettivamente matura per la decisione. Tra l'altro, tale controllo
risulterebbe formale soltanto in apparenza, essendo invece idoneo a
sconfinare nel merito delle scelte del giudice in ordine sia alla
valutazione delle istanze istruttorie che alla fondatezza, o meno,
delle opposte istanze ed eccezioni.
Pertanto, a parere del tribunale rimettente, in un ipotetico
procedimento disciplinare, il giudice cui sia stato contestato di non
aver rispettato il suddetto termine si dovrebbe difendere allegando i
contenuti delle proprie ordinanze, con ciò sottoponendosi a
valutazione l'esercizio dell'attività giurisdizionale.
10. - La società opponente nel giudizio a quo si è costituita
nel giudizio costituzionale e, dopo aver riassunto lo svolgimento
della causa innanzi al Tribunale di Roma, ha chiesto che la questione
sia dichiarata fondata, sottolineando la violazione del diritto di
difesa di cui all'art. 24 Cost. e segnalando come, nel caso di
specie, il limite temporale di sospensione dell'esecutività di
novanta giorni risulti insufficiente, in quanto è decisivo
verificare la condizione dell'incremento netto dell'occupazione,
richiamata dall'art. 3, lettera a), della decisione della Commissione
europea in data 11 maggio 1999 quale requisito di legittimità delle
agevolazioni contributive fruite, per il cui accertamento è in corso
la consulenza tecnica. La parte privata sottolinea l'inadeguatezza
dei termini imposti dalla norma impugnata ed il fatto che, nonostante
una verifica giurisdizionale dei presupposti della sospensione del
ruolo, decorso il termine di legge, l'istituto previdenziale potrebbe
procedere immediatamente al recupero delle agevolazioni, a
prescindere dalla durata del giudizio.
11. - Anche l'INPS si è costituito nel giudizio di legittimità
costituzionale ed ha richiamato alcuni aspetti del procedimento
davanti al Tribunale di Roma, segnalando come il giudice rimettente
avesse già sospeso una prima volta la provvisoria esecutività della
cartella e ritenuto la causa matura per la decisione. Soltanto dopo
la promulgazione della normativa ora censurata, il giudice rimettente
aveva ritenuto di dovere esperire un'istruzione probatoria,
concedendo, nelle more, una seconda sospensione dell'efficacia
esecutiva della cartella, con decreto dell'8 luglio 2008.
Pertanto, il giudice non avrebbe rispettato i termini di legge
fissati per il celere andamento processuale delle cause di lavoro e
previdenza. Per quello che concerne l'altra disposizione sottoposta a
censura, la stessa non riguarda nè il giudice rimettente, nè il
processo di cui lo stesso è assegnatario, ma vede come destinatario
il presidente della sezione, al quale sono demandati compiti
organizzativi in relazione alla scansione temporale prescritta per la
procedura del recupero degli aiuti di stato.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale ed ha posto in evidenza le
analogie che, a suo avviso, sussisterebbero tra la questione qui in
esame ed altra questione, già sottoposta alla Corte, e decisa con
sentenza n. 8 del 1982, relativa alla disposizione di cui all'art. 5,
quarto comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (Accelerazione delle
procedure per la esecuzione di opere pubbliche e di impianti e
costruzioni industriali), norma ora abrogata dall'art. 256 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Secondo la difesa dello Stato, la Corte avrebbe già ritenuto
conforme alla Costituzione la previsione di un termine finale di
efficacia della sospensiva disposta, a tutela delle particolari
ragioni di pubblico interesse. Anche nel caso in esame, le
motivazioni di interesse pubblico, ben evidenziate nella relazione
governativa al disegno di legge di conversione del decreto, sarebbero
da individuare nel fatto che la Commissione europea ha già
annunciato l'imminente ricorso alla Corte di giustizia delle
Comunità europee, ai sensi dell'art. 228 del Trattato istitutivo
della Comunità europea, e successive modificazioni. «Senza un
immediato intervento legislativo che eviti tale ricorso, l'Italia
rischia, per ciascuna delle tre procedure di infrazione indicate, la
condanna al pagamento di una somma forfettaria minima di 9.920.000
euro, oltre ad una penalità di mora compresa tra 22.000 e 700.000
euro per ogni giorno di ritardo nell'attuazione della seconda
sentenza». Nell'atto di intervento è richiamato, inoltre, quanto la
Corte ha già affermato in ordine alla necessità per lo Stato di
procedere tempestivamente al recupero di aiuti dichiarati illegittimi
(ordinanza n. 36 del 2009) e si insiste per la dichiarazione di
infondatezza della questione di legittimità del comma 3, in
riferimento a tutti i parametri evocati.
In particolare, del tutto incoerente sarebbe il richiamo all'art.
111, secondo comma, Cost., relativamente al principio di parità
delle parti nel processo: la previsione legislativa non esclude
affatto che si possa procedere con una c.t.u., la quale può essere
espletata in tempi brevi (e del resto, nel caso di specie, la causa
era pendente dal 2007); inoltre, anche dopo la ripresa di
esecutività della cartella per il decorso del termine, l'emanazione
del dispositivo di una sentenza di merito che accolga il ricorso
sarebbe idonea a ripristinare immediatamente l'effetto sospensivo
dell'atto di riscossione.
Anche la questione sollevata in riferimento alla disposizione di
cui al comma 6 sarebbe manifestamente infondata, in quanto essa si
limita a stabilire un monitoraggio in ordine al rispetto dei termini
previsti dalla norma, affidandolo alla responsabilità del presidente
del tribunale.
13. - La società opponente nel giudizio principale, in
prossimità dell'udienza di discussione, ha depositato una memoria
che, però, risulta fuori termine (art. 10, primo comma, delle
vigenti norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale).

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro,
dubita, in riferimento agli articoli 24, secondo comma, 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 8 aprile
2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi
comunitari e l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle
Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
giugno 2008, n. 101; nonchè della legittimità costituzionale del
combinato disposto dei commi 3 e 6 del medesimo art. 1, in
riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost.
Il rimettente espone di essere chiamato a decidere
sull'opposizione proposta dalla società C. S. C. - Computer Sciences
Corporation - Italia s.r.l. avverso una cartella di pagamento, ad
essa notificata da Equitalia Esatri s.p.a., in qualità di agente per
la riscossione, su iscrizione a ruolo operata dall'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), in proprio e quale mandatario della
Società di cartolarizzazione dei Crediti Inps (S. C. C. I.), s.p.a.,
per il recupero della somma complessiva di euro 938.836,62, a titolo
di restituzione degli sgravi contributivi dei quali la società aveva
beneficiato per 121 contratti di formazione e lavoro, stipulati tra
il gennaio 1997 e il maggio 2001.
L'azione di recupero era stata intrapresa in forza di decisione
della Commissione delle Comunità europee in data 11 maggio 1999,
confermata, a seguito di ricorso dello Stato italiano, dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee, con sentenza del 7 marzo 2002, cui
era seguita altra sentenza della medesima Corte di giustizia (in data
1° aprile 2004), la quale aveva dichiarato che l'Italia, non avendo
adottato nei termini assegnati tutte le misure necessarie per
recuperare le somme presso i beneficiari, era «venuta meno agli
obblighi ad essa incombenti ai sensi...della detta decisione».
In effetti, con la citata pronuncia la Commissione delle
Comunità europee aveva affermato l'illegittimità delle agevolazioni
contributive previste dalla normativa italiana, in quanto
configuranti «aiuti di Stato» incompatibili con le regole del mercato
comune, qualora non fossero state conformi alle condizioni nella
pronuncia stessa indicate.
2. - Il giudice a quo riferisce, per quanto qui rileva (e
rinviando, per il resto, alle circostanze esposte in narrativa), che
l'opponente, tra l'altro, aveva dedotto, e chiesto di provare, la
conformità delle agevolazioni ottenute alle prescrizioni della
citata decisione; che egli aveva sospeso l'efficacia esecutiva della
cartella; che in corso di causa l'INPS aveva provveduto allo sgravio
parziale delle pretese azionate con la detta cartella, riducendo
l'importo richiesto ad euro 285.271,00; che, nelle more della
controversia, è sopravvenuto il d.l. n. 59 del 2008 (convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008), il cui art. 1, comma 3,
ha previsto un termine di novanta giorni, eventualmente prorogabile
per altri sessanta, alla cui scadenza il provvedimento di sospensione
(rinnovato dal giudicante in base alle nuove disposizioni) perde
efficacia; che tale sospensione «a tempo» sarebbe in contrasto sia
con l'art. 24, secondo comma, sia con l'art. 111, secondo comma, sia
con l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto del tutto inadeguata
rispetto ai tempi necessari per l'espletamento di una completa
attività istruttoria, tanto più considerando che l'onere di provare
la sussistenza dei requisiti per beneficiare degli sgravi
contributivi in questione ricade sulla parte che in concreto ne abbia
goduto.
Il rimettente censura poi il comma 6, in combinato disposto con
il comma 3 della menzionata disposizione, richiamandosi agli artt.
101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost. e ravvisando nella
norma stessa una violazione del principio d'indipendenza del giudice.
3. - La questione relativa all'art. 1, comma 3, terzo periodo,
del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 101 del 2008, è fondata.
4. - Si deve premettere che la decisione della Commissione
europea adottata l'11 maggio 1999, relativa al regime di aiuti
concessi dall'Italia per interventi a favore dell'occupazione, non
statuì l'assoluta incompatibilità di tali aiuti con il mercato e
con l'accordo SEE. Come risulta dalla parte dispositiva essa, con
l'art. 1, stabilì che gli aiuti medesimi, concessi a decorrere dal
novembre 1975, per l'assunzione di lavoratori mediante i contratti di
formazione e lavoro previsti dall'apposita normativa, sono
compatibili con l'ordinamento comunitario a condizione che
riguardino: a) la creazione di nuovi posti di lavoro nell'impresa
beneficiaria a favore di lavoratori che non hanno ancora trovato un
impiego o che hanno perso l'impiego precedente, nel senso definito
dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione; b)
l'assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad
inserirsi o a reinserirsi nel mercato di lavoro, chiarendo che, ai
fini della citata decisione, per tali «s'intendono i giovani con meno
di 25 anni, i lavoratori fino a 29 anni compresi, i disoccupati di
lunga durata, vale a dire le persone disoccupate da almeno un anno».
Con l'art. 2, poi, dispose che gli aiuti «concessi dall'Italia in
virtù dell'art. 15 della legge n. 197/97 per la trasformazione di
contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato
sono compatibili col mercato comune e con l'accordo SEE purchè
rispettino la condizione della creazione netta di posti di lavoro
come definita dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti
all'occupazione», con la precisazione che «il numero dei dipendenti
delle imprese è calcolato al netto dei posti che beneficiano della
trasformazione e dei posti creati per mezzo di contratti a tempo
determinato o che non garantiscono una certa stabilità
dell'impiego».
Pertanto, come la decisione rende palese, soltanto gli aiuti che
non si conformano alle dette condizioni sono incompatibili con il
mercato comune e, perciò, impongono l'adozione dei provvedimenti
necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti medesimi. Il
recupero, la cui finalità consiste nel ripristinare la situazione
esistente sul mercato prima della concessione dell'aiuto, deve aver
luogo in base alle procedure di diritto interno (decisione citata,
parte dispositiva, art. 3, comma 2). La relativa azione postula la
verifica dei singoli contratti e, qualora insorgano contrasti circa
la rispondenza di essi alle condizioni ora indicate, nasce una
controversia che deve essere risolta nelle competenti sedi
giurisdizionali.
In Italia la norma applicabile è l'art. 24 del decreto
legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della
riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della L. 28
settembre 1998, n. 337), e successive modificazioni, il cui comma 5
prevede che contro l'iscrizione a ruolo operata dall'ente
previdenziale il contribuente può proporre opposizione al giudice
del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della
cartella di pagamento, mentre il comma 6 aggiunge che «il giudizio di
opposizione contro il ruolo per motivi inerenti il merito della
pretesa contributiva è regolato dagli articoli 442 e seguenti del
codice di procedura civile. Nel corso del giudizio di primo grado il
giudice del lavoro può sospendere l'esecuzione del ruolo per gravi
motivi».
Con riguardo al citato art. 24 questa Corte, con ordinanza n. 111
del 2007, nel dichiarare la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale relativa a tale norma, sollevata in
riferimento all'art. 111, secondo comma, Cost., ha chiarito che «da
un lato, non è irragionevole la scelta del legislatore di consentire
ad un creditore, attesa la sua natura pubblicistica e l'affidabilità
derivante dal procedimento che ne governa l'attività, di formare
unilateralmente un titolo esecutivo, e, dall'altro lato, è
rispettosa dei diritti di difesa e dei principi del giusto processo
la possibilità, concessa al preteso debitore di promuovere, entro un
termine perentorio ma adeguato, un giudizio ordinario di cognizione
nel quale far efficacemente valere le proprie ragioni, sia grazie
alla possibilità di ottenere la sospensione dell'efficacia esecutiva
del titolo e/o dell'esecuzione, sia grazie alla ripartizione
dell'onere della prova in base alla posizione sostanziale (e non già
formale) assunta dalle parti nel giudizio di opposizione».
In proposito, è il caso di sottolineare fin d'ora che soltanto
nel giudizio di opposizione alla cartella esattoriale il destinatario
di questa ha la possibilità di far accertare l'inesistenza, o la
minore entità, del proprio debito. Di qui la centralità di tale
momento processuale, del quale la tutela cautelare esperibile con la
sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo costituisce profilo
essenziale.
5. - In questo quadro è sopravvenuto il d.l. n. 59 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008. Si tratta
di una normativa a carattere speciale, e quindi derogatoria rispetto
a quella generale contemplata dal menzionato art. 24. Essa (come si
legge nel preambolo del decreto) è stata dettata dalla
«straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni al fine
di adempiere ad obblighi comunitari derivanti da sentenze della Corte
di giustizia delle Comunità europee e da procedure di infrazione
pendenti nei confronti dello Stato italiano».
In particolare, l'art. 1, sotto la rubrica «Disposizioni in
materia di recupero di aiuti di Stato innanzi agli organi di
giustizia civile», condiziona la possibilità per il giudice di
concedere la sospensione dell'efficacia del titolo di pagamento alle
seguenti specifiche condizioni, che devono ricorrere cumulativamente:
a) la sussistenza di gravi motivi d'illegittimità della decisione di
recupero, ovvero un evidente errore nella individuazione del soggetto
tenuto alla restituzione dell'aiuto di Stato o un evidente errore nel
calcolo della somma da recuperare e nei limiti di tale errore; b)
pericolo di un pregiudizio imminente e irreparabile.
Il comma 2 disciplina l'ipotesi, estranea alla fattispecie in
esame, in cui la sospensione dell'efficacia del titolo si fondi su
motivi attinenti alla illegittimità della decisione di recupero.
Il comma 3, qui censurato, così dispone:«Fuori dei casi in cui
è stato disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia,
con il provvedimento che accoglie l'istanza di sospensione, il
giudice fissa la data dell'udienza di trattazione nel termine di
trenta giorni. La causa è decisa nei successivi sessanta giorni.
Allo scadere del termine di novanta giorni dalla data di emanazione
del provvedimento di sospensione, il provvedimento perde efficacia
salvo che il giudice, su istanza di parte, riesamini lo stesso e ne
disponga la conferma, anche parziale, sulla base dei presupposti di
cui ai commi 1 e 2, fissando un termine di efficacia non superiore a
sessanta giorni».
Il termine di trenta giorni per fissare l'udienza di trattazione,
e quello successivo di sessanta giorni per la decisione, hanno
carattere ordinatorio (art. 152, secondo comma, cod. proc. civ.) e
finalità accelerativa. Il legislatore, in sostanza, intende
garantire alla categoria di controversie in esame una sorta di corsia
preferenziale, in guisa da consentire l'esecuzione immediata ed
effettiva della decisione della Commissione.
Si tratta di un'esigenza reale e meritevole di tutela, che però
deve essere bilanciata con il diritto inviolabile di difesa
assicurato alla parte in ogni stato e grado del procedimento (art.
24, secondo comma, Cost.).
La norma censurata non realizza tale bilanciamento e, dunque, si
pone in contrasto con il citato parametro costituzionale.
Essa, infatti, prevede la perdita di efficacia del provvedimento
che ha sospeso l'efficacia del titolo di pagamento, allo scadere del
termine di novanta giorni dalla data di emanazione del provvedimento
stesso, con possibilità di conferma, ad istanza di parte, per
ulteriori sessanta giorni, col decorso dei quali la perdita di
efficacia comunque si realizza. Si è in presenza, dunque, di un
effetto legale che consegue al mero decorso del tempo, prescindendo
da ogni verifica sulla persistenza (o magari l'aggravamento) delle
circostanze che avevano condotto al provvedimento di sospensione,
rispetto alle quali il giudice resta privato di ogni potere
valutativo. E ciò con la previsione di un termine che, pur se
prorogato, è in ogni caso contenuto nella durata massima di
centocinquanta giorni.
Al riguardo si deve osservare che il potere di sospensione
dell'efficacia del titolo di pagamento, attribuito al giudice
dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 59 del 2008, rientra nell'ambito
della tutela cautelare, della quale condivide la ratio ispiratrice,
ravvisabile nell'esigenza di evitare che la durata del processo si
risolva in un pregiudizio per la parte che dovrebbe vedere
riconosciute le proprie ragioni (sentenze n. 26 del 2010, n. 144 del
2008 e n. 253 del 1994). La detta sospensione, come le altre misure
cautelari a contenuto anticipatorio o conservativo, ha funzione
strumentale all'effettività della stessa tutela giurisdizionale,
sicchè il vulnus prodotto dalla sua efficacia contenuta nei
ristretti termini sopra indicati incide inevitabilmente sulla detta
effettività e, quindi, sul diritto fondamentale garantito dall'art.
24, secondo comma, Cost. «in ogni stato e grado del procedimento».
Infatti, se è fuor di dubbio che il legislatore gode di ampia
discrezionalità nella conformazione degli istituti processuali
(giurisprudenza costante di questa Corte), è pur vero che il diritto
di difesa, al pari di ogni altro diritto garantito dalla
Costituzione, deve essere regolato dalla legge ordinaria in modo da
assicurarne il carattere effettivo.
Pertanto, qualora per l'esercizio di esso, anche e tanto più
sotto il profilo della tutela cautelare, siano stabiliti termini
così ristretti da non realizzare tale risultato, il precetto
costituzionale è violato. La congruità di un termine in materia
processuale, se da un lato va valutata in relazione alle esigenze di
celerità cui il processo stesso deve ispirarsi, dall'altro deve
tener conto anche dell'interesse del soggetto che ha l'onere di
compiere un certo atto per salvaguardare i propri diritti.
In casi come quello in esame, in cui adempiere all'onere
probatorio, ricadente sulla parte che ha promosso il giudizio,
richiede di regola l'espletamento di un'attività istruttoria anche
complessa, il termine di soli centocinquanta giorni (complessivi) per
la conservazione dell'efficacia del provvedimento di sospensione si
rivela non congruo, sulla base delle considerazioni dianzi svolte.
Il richiamo, compiuto dalla difesa dello Stato, alla sentenza di
questa Corte n. 8 del 1982 non è pertinente.
La Corte, con tale sentenza, dichiarò non fondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 5, penultimo comma, della
legge 3 gennaio 1978, n. 1 (Accelerazione delle procedure per
l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni
industriali), «nella parte in cui limita a sei mesi la durata
dell'efficacia delle ordinanze dei TT. AA. RR. che sospendano la
esecuzione dell'atto impugnato» (disposizione poi abrogata). La Corte
ritenne che il detto termine, decorrente dalla data dell'ordinanza
che aveva sospeso l'efficacia dell'atto amministrativo impugnato,
fosse «congruo e ragionevole in relazione alla durata normale di un
processo amministrativo, tenuto anche conto delle particolari ragioni
di pubblico interesse che sono insite nelle materie che formano
oggetto della disciplina di cui alla legge n. 1 del 1978».
Orbene, come risulta da detta motivazione, il giudizio di
congruità fu espresso con riferimento al processo amministrativo
che, soprattutto nell'epoca in cui la decisione fu adottata e con
riguardo al settore dei lavori pubblici, era un processo sull'atto e
non sul rapporto, si esauriva di regola in un'udienza e lasciava
margini molto ridotti all'attività istruttoria.
Ben diverso è il giudizio di cognizione davanti al giudice
ordinario, nel cui schema va ricondotta anche l'opposizione alla
cartella di pagamento, che postula l'esame dell'intero rapporto e,
pur con la maggior concentrazione garantita dall'adozione del rito
del lavoro, richiede di regola lo svolgimento di attività
istruttorie che possono rivelarsi anche molto complesse.
Le due situazioni poste a confronto dalla difesa pubblica,
dunque, non sono omogenee.
6. - La norma censurata, inoltre, si pone in contrasto con l'art.
111, secondo comma, Cost.
In primo luogo, essa rende asimmetrica la posizione delle parti,
con conseguente lesione del principio costituzionale di parità, in
quanto la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione del
titolo, collegata al mero decorso di un breve arco di tempo, consente
all'ente, che ha proceduto ad iscrivere a ruolo il presunto credito,
di azionarlo in via esecutiva pur in presenza delle condizioni che
avevano condotto il giudice a disporre la sospensione stessa, così
attribuendogli una ingiustificata posizione di vantaggio.
In secondo luogo, il principio di durata ragionevole del
processo, ribadito dall'art. 111, secondo comma, Cost., in coerenza
con l'art. 6, primo comma, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848), se è
diretto a disporre che il processo stesso non si protragga oltre
certi limiti temporali, assicura anche che esso duri per il tempo
necessario a consentire un adeguato spiegamento del contraddittorio e
l'esercizio del diritto di difesa, di cui il diritto di avvalersi di
una sufficiente tutela cautelare è componente essenziale. Infatti,
anche questo aspetto è compreso nel canone della ragionevole durata
affermato dal suddetto parametro. Pertanto, l'automatica cessazione
del provvedimento di sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo,
in assenza di qualsiasi verifica circa la permanenza delle ragioni
che ne avevano determinato l'adozione, si risolve in un deficit di
garanzie che rende la norma censurata non conforme al modello
costituzionale.
Sulla base delle considerazioni che precedono deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3,
terzo periodo, del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008, nella parte in cui
stabilisce la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione,
adottato o confermato dal giudice.
Ogni altro profilo resta assorbito.
7. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 6 (in combinato disposto con il comma 3), della normativa ora
citata, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo
comma, Cost., è inammissibile per difetto di rilevanza.
La norma denunziata dispone quanto segue. «Il presidente di
sezione, in ogni grado del procedimento, vigila sul rispetto dei
termini di cui al comma 3 e riferisce con relazione trimestrale,
rispettivamente, al presidente del tribunale o della corte d'appello
per le determinazioni di competenza. Nei tribunali non divisi in
sezioni le funzioni di vigilanza sono svolte direttamente dal
presidente del tribunale».
Si tratta di una disposizione diretta ad agevolare le funzioni di
vigilanza affidate al dirigente dell'ufficio, anche attraverso
l'attività di collaborazione semidirettiva svolta dai presidenti di
sezione. La norma non riguarda il thema decidendi sul quale il
giudicante è chiamato a pronunciare, concernente la sussistenza o
meno del credito azionato con il titolo di pagamento contro il quale
è stata proposta opposizione, con le statuizioni consequenziali.
Pertanto, il giudice a quo non deve applicarla.
Ne deriva l'inammissibilità della questione (ex plurimis:
ordinanze n. 64 del 2010; n. 122 e n. 50 del 2009; n. 419 del 2008).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

a) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 3, terzo periodo, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008,
n. 101, nella parte in cui stabilisce la perdita di efficacia del
provvedimento di sospensione, adottato o confermato dal giudice.
b) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto dei commi 3 e 6 del medesimo
art. 1 del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 101 del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Milana

Depositata in cancelleria il 23 luglio 2010.

Il cancelliere: Milana