1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso dello Stato - Impugnazione di un intero testo normativo - Possibilita' di individuare le disposizioni censurate - Ammissibilita' della questione. Regione Basilicata - Urbanistica - Conferimento dell'incarico per la redazione del regolamento urbanistico - Termine per provvedere in merito - Disciplina regionale - Ricorso governativo - Assunta possibilita' di interventi in via sostitutiva della regione nei confronti dell'ente locale - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13. - Costituzione, artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), 118, primo comma, e 120, secondo comma. (004C0272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Basilicata 23 aprile 2003, n. 13, recante «Modifica alla legge
regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43», promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 27 giugno 2003,
depositato in cancelleria il 4 luglio 2003 ed iscritto al n. 54 del
registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 giugno 2003, depositato il
4 luglio 2003 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi del 2003, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Basilicata 23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge
regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43), per violazione degli
articoli 114, 118, primo comma, 117, secondo comma, lettera p), 120,
secondo comma, della Costituzione e dell'art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
L'art. 1 della legge regionale n. 13 del 2003 prevede che
«all'art. 43 della legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, la data
"31 marzo 2004" seguita dalle parole "si applicano i poteri
sostitutivi ..." è sostituita con "30 giugno 2003"». L'art. 2
invece, detta prescrizioni in materia di pubblicazione e
dichiarazione d'urgenza della stessa legge.
Secondo il ricorrente, la normativa impugnata inciderebbe sui
termini fissati dall'art. 44 della legge della Regione Basilicata
11 agosto 1999, n. 23 (Tutela, governo ed uso del territorio), per
l'adozione, da parte dei comuni, del regolamento urbanistico e per
l'aggiornamento del regolamento edilizio; in sede di prima
applicazione, tale disposizione aveva stabilito alcuni termini per
l'adeguamento di questi regolamenti comunali, prevedendo all'art. 46
che in caso di mancato rispetto di questi termini «la Giunta
regionale stabilisce un termine perentorio di esecuzione, trascorso
il quale esercita i poteri sostitutivi per il compimento degli atti
necessari». L'art. 43 della legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7
(Disciplina del bilancio di previsione e norme di contenimento e di
razionalizzazione della spesa per l'esercizio 2003 - legge
finanziaria 2003), aveva prorogato tali termini ed aveva fissato la
data del 31 marzo 2004 per il conferimento dell'incarico di redigere
i suddetti regolamenti, disponendo che, in caso di inosservanza, «si
applicano i poteri sostitutivi previsti dall'art. 46» della legge
regionale n. 23 del 1999.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, il richiamo a tale ultima
disposizione sarebbe ormai inefficace, in quanto il citato art. 46
sarebbe stato abrogato ad opera dell'art. 120, secondo comma, della
Costituzione.
Peraltro, la impugnata legge regionale n. 13 del 2003, promulgata
nell'aprile 2003, avrebbe anticipato al 30 giugno 2003 il termine
(anteriormente fissato al 31 marzo 2004) per il conferimento
dell'incarico di redigere il regolamento urbanistico. In tal modo,
stante la brevità del termine previsto per l'adempimento del compito
assegnato ai comuni, avrebbe di fatto avocato alla Giunta regionale
una funzione «attribuita - per principio fondamentale (art. 117,
terzo comma, della Costituzione) - agli enti locali».
La disposizione censurata violerebbe quindi gli articoli 114 e
118, primo comma, della Costituzione, che garantiscono le autonomie
comunali e attribuiscono in via ordinaria ai comuni l'esercizio di
funzioni amministrative.
Ancora più evidente sarebbe il contrasto con l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, e con l'art. 8, primo comma, della legge
n. 131 del 2003, che attribuiscono al Governo il potere di
sostituirsi agli organi dei comuni e riservano alla legge il compito
di definirne le procedure nel rispetto dei principi di sussidiarietà
e di leale collaborazione.
Le disposizioni costituzionali richiamate, unitamente alla
attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, della
materia «organi di governo e funzioni fondamentali di comuni,
province e città metropolitane», nonchè l'esigenza di una
disciplina unica delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi,
porterebbero a concludere, secondo il ricorrente, «nel senso di una
riserva allo Stato sia della normazione in tema di poteri
sostitutivi, sia dell'esercizio di tali poteri».
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata,
chiedendo che le censure siano dichiarate inammissibili e comunque
infondate.
La Regione premette che la legge regionale n. 23 del 1999
prescriveva, all'art. 44, che i comuni approvassero il regolamento
urbanistico entro due anni dall'entrata in vigore della legge,
avvenuta il 5 settembre 1999.
Il successivo art. 46 disponeva che il mancato compimento di tale
attività avrebbe comportato l'esercizio di poteri sostitutivi da
parte della Giunta regionale. Tale previsione, ad avviso della
Regione, aveva la finalità di evitare che ritardi nella
predisposizione degli strumenti urbanistici di attuazione potessero
produrre ritardi nella programmazione e realizzazione degli
interventi regionali.
I termini originariamente previsti dall'art. 44, il cui mancato
rispetto avrebbe comportato l'intervento sostitutivo regionale,
venivano poi modificati dalla legge regionale 31 ottobre 2001, n. 38
(Tutela, governo ed uso del territorio), la quale stabiliva che i
comuni dovevano approvare il regolamento urbanistico entro il
31 marzo 2003. Successivamente, la legge regionale n. 7 del 2003,
all'art. 43, disponeva un'ulteriore proroga di tali termini. In
particolare, i comuni che avessero già conferito l'incarico di
redigere il regolamento, avrebbero dovuto approvare il regolamento
stesso entro il 31 marzo 2004. Invece, per i comuni che non avessero
ancora conferito l'incarico di redazione, si determinava lo stesso
termine del 31 marzo 2004 (sanzionato in caso di inerzia
dall'eventuale intervento sostitutivo della Regione, ai sensi
dell'art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999) sia per il
conferimento dell'incarico che per l'approvazione del regolamento
urbanistico.
Proprio per eliminare la prescrizione - evidentemente errata - di
una medesima data sia per il conferimento dell'incarico di redigere
il regolamento che per la approvazione del regolamento stesso, veniva
adottata la censurata legge regionale n. 13 del 2003 che, modificando
l'art. 43 della legge regionale n. 7 del 2003, fissava la data del
30 giugno del 2003 per il mero conferimento dell'incarico di
redazione del regolamento.
La Regione ritiene che da tale excursus normativo risulterebbe
evidente che la legge censurata, a differenza di quanto sostenuto
dall'Avvocatura dello Stato, non attribuirebbe alcun potere
sostitutivo alla Giunta regionale, perchè la titolarità di tale
potere era già stata conferita dall'art. 46 della legge regionale
n. 23 del 1999. Conseguentemente, la legge regionale n. 13 del 2003
non potrebbe essere censurata nei termini indicati dalla difesa
erariale; al più, oggetto di impugnazione avrebbe dovuto essere il
citato art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, che non sarebbe
stato abrogato dall'art. 120 della Costituzione, in quanto - come
affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale - la sopravvenuta
modifica della norma costituzionale ad opera della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), per il principio di continuità
dell'ordinamento, non renderebbe incostituzionali le norme approvate
prima dell'entrata in vigore della riforma costituzionale.
Ad avviso della difesa regionale, il Presidente del Consiglio dei
ministri avrebbe impugnato surrettiziamente la legge regionale n. 13
del 2003, che fissa soltanto dei termini, al solo scopo di impugnare
altra norma, l'art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, di cui
era ormai preclusa l'impugnativa in via principale.
Nel merito, la Regione Basilicata sostiene che la censura sarebbe
infondata, in quanto la previsione del potere sostitutivo della
Giunta regionale avrebbe ad oggetto non lo svolgimento della funzione
pianificatoria riservata ai comuni, ma solo il conferimento
dell'incarico ad un professionista per la redazione del regolamento
urbanistico, da effettuare dopo l'inutile decorrenza di altro termine
entro il quale il comune è invitato a provvedere.
Secondo la difesa regionale, la censura costituirebbe il
tentativo di comprimere il potere legislativo concorrente
riconosciuto alle regioni in materia di governo del territorio,
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
In particolare, nel caso in esame, si dovrebbe verificare se il
potere sostitutivo disciplinato dall'art. 8 della legge n. 131 del
2003, attuativo dell'art. 120 della Costituzione, sia suscettibile di
porsi come principio di riferimento della legislazione regionale
concorrente e quindi come condizione impeditiva alla previsione
dell'art. 46 della legge regionale n. 23 del 1999, ovvero se
afferisca ad una materia completamente diversa rispetto a quella del
governo del territorio, così che le due disposizioni avrebbero
portata normativa autonoma e tra loro non interferente.

Considerato in diritto

1. - Il Governo ha impugnato la legge della Regione Basilicata
23 aprile 2003, n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003,
n. 7, art. 43), perchè, anticipando ad una data più vicina rispetto
alla legge precedente il momento entro cui i comuni devono dare
l'incarico per la redazione del regolamento urbanistico, così
esponendo i comuni alla possibilità che la Giunta regionale
intervenga in via sostitutiva, produrrebbe sostanzialmente «una
surrettizia avocazione alla Regione di una funzione che l'ordinamento
demanda alla competenza dell'ente locale».
Si sostiene che questa legge regionale sarebbe illegittima per
violazione degli articoli 114, 118, primo comma, 117, secondo comma,
lettera p), 120, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), in quanto da tali disposizioni sarebbe
ricavabile «una riserva allo Stato sia della normazione in tema di
poteri sostitutivi, sia dell'esercizio di tali poteri».
2. - Preliminarmente, deve essere osservato che nonostante il
ricorso dello Stato rivolga le proprie censure nei confronti di un
intero testo normativo, ciò non determina l'inammissibilità dello
stesso, in quanto esso consente di individuare con chiarezza - in
considerazione delle caratteristiche della stessa legge impugnata -
le disposizioni sulle quali si appuntano le censure.
L'art. 1 della legge della Regione Basilicata n. 13 del 2003,
infatti, prevede che «all'art. 43 della legge regionale 4 febbraio
2003, n. 7, la data "31 marzo 2004" seguita dalle parole "si
applicano i poteri sostitutivi ..." è sostituita con "30
giugno 2003"». L'art. 2 della medesima legge, invece, si limita a
dettare prescrizioni in materia di pubblicazione e dichiarazione
d'urgenza della stessa. Alla luce di ciò appare agevole riferire le
censure proposte dal ricorrente a quanto disposto dal citato art. 1.
3. - Sotto altro profilo, invece, il ricorso deve essere
dichiarato inammissibile. Ciò, in quanto esso rivolge censure ad una
disposizione che si limita a stabilire un nuovo termine per il
conferimento dell'incarico per la redazione del regolamento
urbanistico.
Anche volendosi prescindere dalla legittimità costituzionale di
norme di legge regionale contenenti la previsione di poteri
sostitutivi in capo alla Regione nei confronti degli enti locali - in
relazione ai quali questa Corte si è già pronunciata con la
sentenza n. 43 del 2004 - risulta infatti dirimente, nel caso di
specie, la individuazione dell'esatto contenuto della normativa
oggetto del presente giudizio.
Il primo comma dell'art. 44 della legge della Regione Basilicata
11 agosto 1999, n. 23 (Tutela, governo ed uso del territorio),
prevedeva che entro due anni dalla propria entrata in vigore tutti i
comuni provvedessero ad approvare i loro regolamenti urbanistici ed
edilizi adeguandoli alla nuova legislazione urbanistica regionale,
mentre il secondo comma dell'art. 46 della medesima legge regionale
stabiliva che «in caso di mancato rispetto dei termini di cui
all'art. 44 o degli altri adempimenti cui gli enti territoriali sono
tenuti ai sensi della presente legge, la Giunta regionale stabilisce
un termine perentorio di esecuzione, trascorso il quale esercita i
poteri sostitutivi per il compimento degli atti necessari».
Mentre il secondo comma dell'art. 46 è rimasto immutato, il
primo comma dell'art. 44 ha subito molte parziali modificazioni:
dapprima è stato sostituito dall'art. 1 della legge regionale
31 ottobre 2001, n. 38 (Tutela, governo ed uso del territorio), che
ha spostato al 31 marzo 2003 la data entro la quale i comuni dovevano
provvedere all'approvazione del regolamento urbanistico, salvi i
comuni «dotati di strumenti urbanistici, o loro varianti generali
approvati a far data dal 1° gennaio 1997», che dovevano provvedere
all'approvazione del regolamento urbanistico e del regolamento
edilizio entro il 31 dicembre 2005. Successivamente la legge
regionale 4 febbraio 2003, n. 7 (Disciplina del bilancio di
previsione e norme di contenimento e di razionalizzazione della spesa
per l'Esercizio 2003 - legge finanziaria 2003), mentre ha mantenuto
la disposizione relativa ai comuni dotati di strumenti urbanistici
comunali, ha spostato al 31 marzo 2004 il termine entro cui gli altri
comuni devono adottare il regolamento urbanistico e quello edilizio;
in quest'ambito così delimitato, si distingue la categoria ulteriore
dei comuni che non abbiano neppure conferito incarico per la
redazione del regolamento urbanistico e si prevede che essi debbano
conferire questo incarico entro la data del 31 marzo 2004.
La impugnata legge regionale n. 13 del 2003 anticipa
semplicemente al 30 giugno 2003 la data entro la quale i comuni che
non abbiano neppure conferito l'incarico per la redazione del
regolamento urbanistico debbono provvedere a tale incombenza.
Al riguardo, appare non implausibile la spiegazione della difesa
regionale, secondo la quale questa legge ha voluto semplicemente
eliminare un errore della legge precedente, consistente nella
indicazione del medesimo termine finale per due attività richieste a
questi comuni (il conferimento dell'incarico per la redazione del
regolamento e la data di adozione dello stesso) che non solo sono tra
loro distinte, ma che effettivamente non possono che essere tra loro
distanziate in modo adeguato.
Alla luce di tali considerazioni, appare evidente come la
disposizione impugnata non conferisca in alcun modo poteri
sostitutivi ad organi della Regione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Basilicata 23 aprile 2003,
n. 13 (Modifica alla legge regionale 4 febbraio 2003, n. 7, art. 43),
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), 118, primo comma,
e 120, secondo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere:Fruscella
04C0272