1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 7 novembre 2017- 12 gennaio 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Enti locali - Variazioni territoriali - Referendum consultivo delle popolazioni interessate ex art. 133 Cost. - Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo - Sentenza non definitiva del Consiglio di Stato, di annullamento degli atti del procedimento referendario - Permanenza in vigore della legge di variazione circoscrizionale. - Legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali); sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, del 23 agosto 2016, n. 3678. - (T-180002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di
Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo.
Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali), promosso dal
Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra il
Comune di Fano e altri e la Regione Marche e altri con ordinanza del
23 agosto 2016, iscritta al n. 229 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2016; e nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra enti sorto a seguito della sentenza del Consiglio di
Stato, sezione quinta, del 23 agosto 2016, n. 3678, promosso dalla
Regione Marche con ricorso notificato il 27 ottobre 2016, depositato
in cancelleria il 3 novembre 2016 ed iscritto al n. 5 del registro
conflitti tra enti 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, della Regione Marche, dei Comuni di Fano e Mondolfo;
udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Antonio D'Atena per il Comune di Fano, Stefano
Grassi per la Regione Marche, Massimo Luciani per il Comune di
Mondolfo e l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 agosto 2016 (r.o. n. 229 del 2016), il
Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 113, primo
e secondo comma, e 133, secondo comma, della Costituzione, della
legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della
frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di
Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali).
1.1.- Il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere un
ricorso proposto dal Comune di Fano per la riforma della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, 18
settembre 2015, n. 660, avente ad oggetto gli atti del procedimento
referendario regionale che ha condotto al distacco della frazione di
Marotta dal territorio del Comune di Fano e la sua incorporazione nel
confinante Comune di Mondolfo.
Il Consiglio di Stato ricorda che il Comune di Fano aveva
impugnato innanzi al TAR Marche la delibera del Consiglio regionale
15 gennaio 2013, n. 61, di indizione del referendum consultivo sulla
proposta di legge regionale n. 77 del 2011, recante «Distacco della
frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di
Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali»,
poichè essa individuava le popolazioni interessate alla variazione
territoriale nei soli residenti della frazione di Marotta di Fano.
Il giudice di primo grado, con ordinanza 19 aprile 2013, n. 160,
aveva accolto l'istanza cautelare e quindi sospeso l'esecuzione degli
atti del procedimento referendario, osservando che, pur non dovendosi
necessariamente intendere, per «popolazioni interessate», tutti i
residenti del Comune di Fano, la delimitazione degli aventi diritto
al voto deve essere definita di volta in volta e in relazione alla
particolare situazione socio-economica della zona. Aggiungeva che,
sul punto, vi era stato un difetto di istruttoria e di motivazione
nel limitare il referendum ai soli residenti in Marotta di Fano,
anzichè estenderlo ad altri residenti nel Comune di Fano «quali, ad
esempio, quelli residenti nelle frazioni limitrofe».
In ossequio a tale pronuncia, il Consiglio regionale della
Regione Marche, previa revoca dell'originaria delibera, rinnovava -
con la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013 - l'indizione
del referendum, estendendo questa volta la consultazione alle
popolazioni delle frazioni limitrofe dei due Comuni interessati dal
distacco.
Anche tale provvedimento veniva impugnato dal Comune di Fano
innanzi al TAR Marche. Quest'ultimo, tuttavia, respingeva l'istanza
cautelare, ritenendo che la delibera adottata dal Consiglio regionale
rispondesse a quanto disposto dalla propria precedente ordinanza n.
160 del 2013.
Con decreto del Presidente della Regione 14 novembre 2013, n.
188, veniva quindi indetto il referendum, che si è svolto il 9 marzo
2014. A favore del distacco si è espresso il 67,3 per cento dei
votanti.
Alla luce dell'esito del referendum, approvando la legge reg.
Marche n. 15 del 2014, il Consiglio regionale deliberava il distacco
della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la sua incorporazione
nel Comune di Mondolfo.
Con sentenza 18 settembre 2015, n. 660, il TAR Marche respingeva
nel merito il ricorso del Comune di Fano, ritenendo anche
manifestamente infondate tutte le censure di legittimità
costituzionale formulate dall'amministrazione ricorrente in merito
alla ricordata legge reg. Marche n. 15 del 2014, nonchè in relazione
alla legge della Regione Marche 5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui
referendum previsti dallo statuto), che disciplina in via generale i
procedimenti referendari regionali.
Avverso tale sentenza il Comune di Fano proponeva infine appello
innanzi al Consiglio di Stato, attuale giudice a quo.
1.2.- Nell'ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato afferma
di aver già accolto l'appello proposto dal Comune di Fano con
sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, pronunciata
contestualmente all'ordinanza stessa.
In tale sentenza è stata ritenuta illegittima - e quindi
annullata - la citata delibera di indizione del referendum consultivo
n. 87 del 2013, in quanto - secondo il Consiglio di Stato - la
Regione Marche ha chiamato a partecipare al referendum previsto
dall'art. 133, secondo comma, Cost. non tutte le popolazioni
residenti nei due Comuni interessati dalla proposta di modifica
circoscrizionale, ma solo i residenti nella frazione di Marotta di
Fano e nelle frazioni limitrofe ai due Comuni.
In questa stessa decisione il Consiglio di Stato ha rigettato -
ritenendole manifestamente infondate - le eccezioni del ricorrente,
che aveva chiesto di sollevare questioni di legittimità
costituzionale della legge reg. Marche n. 18 del 1980, nella parte in
cui si limita a stabilire che i referendum consultivi debbano tenersi
presso «le popolazioni interessate» (art. 20, comma 2), per
violazione del citato art. 133, secondo comma, Cost., nonchè, «in
via derivata», della legge reg. Marche n. 15 del 2014.
Egualmente rigettate sono state le eccezioni volte a sollecitare
il Consiglio di Stato a rimettere alla Corte costituzionale «in via
autonoma» questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto
la legge reg. Marche n. 15 del 2014, perchè asseritamente approvata
con l'intento di interferire con la funzione giurisdizionale.
Nel rigettare tali eccezioni, il Consiglio di Stato ha osservato
che, in base alla giurisprudenza costituzionale formatasi sull'art.
133, secondo comma, Cost., non possono essere escluse dalla
consultazione referendaria le popolazioni direttamente interessate al
mutamento circoscrizionale, nè possono essere escluse a priori
quelle che, essendo comunque residenti nei Comuni interessati dalla
proposta di mutamento, sebbene non direttamente coinvolte, in linea
di principio vantano un interesse ad esprimersi su di essa, mentre
possono essere escluse solo in casi «particolari ed eccezionali» (è
menzionata la sentenza n. 433 del 1995 della Corte costituzionale).
Ha aggiunto che dalla medesima giurisprudenza costituzionale si
evince come alla legge regionale spetti la definizione dei criteri in
base ai quali escludere di volta in volta le popolazioni non
direttamente interessate dalla partecipazione al referendum
consultivo, ma che, tuttavia, in assenza di criteri, la definizione
di tali popolazioni può legittimamente essere demandata «alla sede
amministrativa (al momento dell'indizione del referendum
consultivo)», in modo che la scelta in concreto compiuta possa essere
eventualmente censurata davanti al giudice amministrativo. Ha infine
osservato che la legge reg. Marche n. 18 del 1980 reca, all'art. 20,
una formula riproduttiva del dettato costituzionale e, dunque, non in
contrasto con quest'ultimo. Di conseguenza, ha ritenuto che la legge
reg. Marche n. 15 del 2014 non potesse essere considerata
illegittima, in via derivata, «dalla legge regolatrice del referendum
per violazione del medesimo parametro» e che, inoltre, trattandosi
del doveroso atto conclusivo del procedimento prefigurato dal più
volte ricordato art. 133, secondo comma, Cost., la legge reg. Marche
n. 15 del 2014 non potesse nemmeno ritenersi adottata in violazione
del divieto al legislatore di interferire nell'attività
giurisdizionale.
Nonostante il rigetto delle eccezioni sollevate dal ricorrente,
il Consiglio di Stato ha ritenuto che, nel caso di specie,
difettassero in concreto quelle condizioni «particolari ed
eccezionali» che giustificano la deroga al principio generale
stabilito dall'art. 133, secondo comma, Cost. e che sono state
ripetutamente affermate dalla giurisprudenza costituzionale. Poichè,
secondo tale giurisprudenza, in linea di principio tutte le
popolazioni residenti nei Comuni interessati dalla proposta di
mutamento circoscrizionale devono partecipare al referendum
consultivo, esso ha conseguentemente annullato - con sentenza non
definitiva - la delibera del Consiglio regionale n. 87 del 2013 di
indizione del referendum consultivo sulla proposta di distacco della
frazione di Marotta dal Comune di Fano.
1.3.- Il Consiglio di Stato, sottolineando di aver già annullato
gli atti impugnati nel giudizio a quo, afferma - richiamando le
sentenze n. 225 e n. 226 del 1999 della Corte costituzionale - «di
non potere emettere analoga statuizione demolitoria» nei confronti
della più volte menzionata legge reg. Marche n. 15 del 2014, «a
causa del relativo valore e della relativa forza», in quanto una
pronuncia nei confronti dell'atto legislativo conclusivo del
procedimento, ai sensi dell'art. 133, secondo comma, Cost., spetta
esclusivamente alla Corte costituzionale.
Per tale ragione, ritiene non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della legge reg. Marche n.
15 del 2014 per violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Tale questione sarebbe rilevante poichè, pur essendo stati
annullati con sentenza non definitiva gli atti «della fase
amministrativa del procedimento ex art. 133, secondo comma, Cost.,
permane tuttora l'atto conclusivo di legge, e quindi l'effetto
dichiarativo da esso discendente, ovvero il distacco della frazione
di Marotta». Trattandosi di una fonte primaria, essa sarebbe «di
ostacolo alla pronuncia costitutiva di annullamento degli atti del
referendum consultivo, e comunque della satisfattività della
pronuncia stessa».
Precisa quindi il rimettente - richiamando letteralmente la
propria sentenza non definitiva di accoglimento del ricorso - che
l'annullamento della delibera di indizione del referendum deve essere
posta in relazione con la sopravvenuta legge reg. Marche n. 15 del
2014, la quale, pur promulgata in seguito allo svolgimento del
referendum consultivo indetto con l'annullata delibera, non menziona
l'esito della consultazione popolare. Il collegamento sarebbe
desumibile soltanto attraverso i lavori preparatori.
Il giudice a quo, pur ammettendo che la volontà di approvare la
legge regionale appartiene agli organi legislativi regionali e che il
referendum consultivo consente di conoscere la volontà delle
popolazioni direttamente interessate, sottolinea che, se il
referendum non venisse svolto oppure non venisse svolto
correttamente, la legge si porrebbe in contrasto con l'art. 133,
secondo comma, Cost.: proprio per il suo carattere di
legge-provvedimento, essa sarebbe, infatti, «irragionevole per
difetto della possibilità di una congrua valutazione della previa
volontà di quelle che davvero risultano le popolazioni interessate»,
risultando altresì priva del suo indispensabile presupposto
procedimentale.
Tuttavia - rileva ancora il giudice a quo - mentre la valutazione
della legittimità degli atti di indizione del procedimento
referendario, vista la loro natura amministrativa e non legislativa,
competerebbe al giudice amministrativo, la legittimità della legge
regionale conseguente potrebbe essere giudicata soltanto dalla Corte
costituzionale.
Al tempo stesso - prosegue il rimettente - la mancata menzione,
nel corpo della legge reg. Marche n. 15 del 2014, del previo
procedimento referendario e del suo esito, da un lato, sembrerebbe
escludere l'automatica caducazione della legge regionale all'esito
del giudizio di annullamento del procedimento referendario, così
appunto pregiudicando l'effettività della tutela giurisdizionale
garantita dall'art. 113, primo e secondo comma, Cost.; dall'altro, la
medesima mancanza sarebbe di ostacolo alla stessa pronuncia di
annullamento giurisdizionale, poichè quest'ultima si porrebbe in
contrasto con un atto che riveste valore formale di legge e che
perciò vincola il giudice al suo rispetto. Tale legge costituirebbe
un «irragionevole ostacolo a una pronuncia realmente e pienamente
satisfattiva del Comune ricorrente».
In conclusione, il Consiglio di Stato eccepisce l'illegittimità
costituzionale della legge reg. Marche n. 15 del 2014, in quanto la
mancata menzione del previo svolgimento del procedimento referendario
concretamente e compiutamente svolto renderebbe la legge regionale
censurata «irragionevolmente autonoma» e lesiva della sequenza
procedimentale stabilita dall'art. 133 Cost. («che postulerebbe
invece l'espressa integrazione formale della legge regionale con gli
atti presupposti»), mantenendola «indenne dall'annullamento
giurisdizionale» degli atti amministrativi già disposto dal
rimettente.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Marche, parte
resistente nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni sollevate
dal Consiglio di Stato siano dichiarate inammissibili o, comunque,
non fondate.
La difesa regionale premette di aver proposto conflitto di
attribuzione avverso la sentenza non definitiva del Consiglio di
Stato, sezione quinta, n. 3678 del 2016, con cui il rimettente ha
annullato il «presupposto indefettibile» della legge-provvedimento
censurata nel giudizio di legittimità costituzionale, e chiede che i
due giudizi siano trattati congiuntamente.
La difesa regionale afferma anche di aver impugnato la medesima
sentenza di fronte alle sezioni unite della Corte di cassazione per
motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi degli artt. 363 del
codice di procedura civile, 111, ottavo comma, Cost., e 110 del
codice del processo amministrativo, adottato con decreto legislativo
2 luglio 2010, n. 104.
La Regione Marche eccepisce quindi la manifesta inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Consiglio di Stato per la genericità dei parametri costituzionali
evocati e, di conseguenza, per l'indeterminatezza delle censure
formulate.
Ad avviso della difesa regionale, tali censure sarebbero, in ogni
caso, non fondate.
In primo luogo, la semplice menzione del procedimento
referendario ex art. 133, secondo comma, Cost. non rappresenterebbe
un requisito di validità della legge che sancisce la variazione
territoriale. Mentre, infatti, tale legge deve essere necessariamente
preceduta dal procedimento di consultazione delle popolazioni
interessate, affinchè il legislatore tenga conto dell'esito del
referendum nella propria conclusiva e discrezionale determinazione,
non sarebbe invece necessario che il legislatore menzioni formalmente
l'esito del referendum nella legge-provvedimento. Ciò che rileva -
ad avviso della difesa regionale - è che il referendum si sia
svolto.
Nel ricostruire l'iter che ha condotto all'approvazione della
legge reg. Marche n. 15 del 2014, la difesa regionale sottolinea che
dell'espletamento della procedura referendaria e delle relative
attività istruttorie è stata data evidenza nei lavori consiliari e
che i risultati della consultazione sono stati pubblicati nel
Bollettino Ufficiale della Regione.
In secondo luogo, la difesa della Regione Marche osserva come la
legge censurata non si porrebbe «come irragionevolmente autonoma»
rispetto al procedimento referendario «semplicemente perchè non deve
esserlo», come del resto è chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale ed è ammesso dallo stesso rimettente. Osserva sul
punto la difesa regionale che il Consiglio di Stato avrebbe fondato
la propria decisione sulla sentenza n. 47 del 2003 della Corte
costituzionale, nella quale sarebbe stato affermato che «sulle
deliberazioni amministrative di indizione delle consultazioni
popolari» può intervenire il sindacato della giurisdizione
amministrativa, e che la Corte può invece limitarsi a valutare la
congruità e la legittimità costituzionale dei criteri fissati dalle
leggi regionali rispetto all'art. 133, secondo comma, Cost. Poichè,
però, nel caso di specie, la legge reg. Marche n. 18 del 1980 non
fissa tali criteri - senza, peraltro, che ciò impedisca al Consiglio
regionale di definire ragionevolmente l'ambito delle popolazioni
interessate - risulterebbe evidente che l'avvio del procedimento di
formazione della legge regionale che modifica la circoscrizione
comunale sarebbe del tutto inscindibile dalla legge che conclude il
procedimento, e non sarebbe perciò possibile consentire che il
sindacato su di essa si svolga in due fasi diverse, da parte di due
giudici distinti.
Ad avviso della difesa regionale, dunque, poichè si tratta di un
unico procedimento, solo nel giudizio di legittimità costituzionale
sarebbe ammesso il sindacato sull'atto legislativo e sull'iter in
base al quale esso è stato adottato. La valutazione con cui è stato
esercitato il potere discrezionale del Consiglio regionale nel
selezionare le popolazioni interessate, nel caso in cui non si tratti
di sindacare tale scelta sulla base dei criteri fissati nella legge
regionale, non potrebbe che spettare all'unico organo in grado di
valutare la legittimità costituzionale dell'intero procedimento
amministrativo, ossia la Corte costituzionale. Poichè, nel caso di
specie, la legge reg. Marche n. 15 del 2014 ha concluso un
procedimento, nel cui ambito la consultazione referendaria era stata
effettuata alla luce dei criteri indicati dalle delibere del
Consiglio regionale, la valutazione della congruità di tali criteri
non potrebbe essere effettuata dal giudice amministrativo senza che
sia stata previamente effettuata, da parte della Corte
costituzionale, la valutazione della legittimità costituzionale
della legge conclusiva del procedimento.
In ogni caso - conclude la difesa regionale - i criteri
individuati dal Consiglio regionale nel selezionare le popolazioni
interessate sarebbero pienamente conformi all'art. 133, secondo
comma, Cost.
Dopo aver ricordato la giurisprudenza costituzionale sul punto
(e, in particolare, nell'ordine, le sentenze n. 453 del 1989, n. 433
del 1995, n. 94 del 2000 e n. 47 del 2003) la difesa regionale
osserva come - premessa comunque la necessità di un'attenta
valutazione, caso per caso, degli elementi di fatto nella scelta
delle popolazioni da consultare con il referendum consultivo - da
tale giurisprudenza si ricavi il particolare rilievo di due criteri:
da un lato, la circostanza per cui il gruppo che chiede l'autonomia
sia già esistente come «fatto sociologicamente distinto», sia
collegato con un'area eccentrica rispetto al capoluogo ed abbia
quindi una sua caratterizzazione distintiva, e, dall'altro, la
limitata entità del territorio e della popolazione rispetto al
totale.
Entrambe tali condizioni ricorrerebbero nel caso concreto. La
frazione di Marotta si porrebbe come gruppo sociologicamente distinto
rispetto al Comune di Fano, come sarebbe dimostrato dal suo nome,
dalla conformazione territoriale, dalla distanza tra i due Comuni e
dalla concreta organizzazione e gestione dei servizi comunali.
Inoltre, per ciò che concerne l'entità della popolazione e del
territorio, precisa la difesa regionale che la frazione di Marotta
vanta circa 3.000 abitanti rispetto ai 63.000 del Comune di Fano e ai
12.000 del Comune di Mondolfo, per un'area di 1,53 chilometri
quadrati su un totale di 121 chilometri quadrati del Comune di Fano.
2.1.- Nella memoria depositata il 17 ottobre 2017, nell'imminenza
dell'udienza pubblica, la Regione Marche osserva come l'ordinanza del
Consiglio di Stato confermi la problematicità insita nel sindacato
del giudice amministrativo sulla legittimità di una fase necessaria
- la consultazione popolare - di questo particolare procedimento di
formazione della legge regionale.
Da un lato, infatti, il giudice amministrativo, sollevando
questioni di legittimità costituzionale innanzi alla Corte
costituzionale, avrebbe dimostrato di essere consapevole
dell'impossibilità di censurare direttamente l'atto legislativo,
dall'altro, però, esso ha ritenuto di poter intervenire su una fase
essenziale nella formazione della medesima legge regionale,
annullando la delibera di indizione del referendum.
La contraddizione in cui sarebbe incorso il Consiglio di Stato
sarebbe confermata dal fatto che esso ha inserito nel dispositivo
della sentenza la statuizione di annullamento della delibera di
indizione del referendum, ma ha, al tempo stesso, considerato la
legge reg. Marche n. 15 del 2014 un «ostacolo alla pronuncia
costitutiva di annullamento degli atti del referendum consultivo». In
conseguenza di tale contraddittoria statuizione, il Consiglio di
Stato avrebbe censurato esclusivamente l'omesso richiamo, nel testo
della ricordata legge regionale n. 15 del 2014, della consultazione
popolare.
Ciò che il rimettente chiede alla Corte costituzionale sarebbe,
dunque, una mera «ratifica» di quanto già deciso dal Consiglio di
Stato con la sentenza non definitiva n. 3678 del 2016.
La difesa della Regione Marche rileva, quindi, come le censure
sollevate dal Consiglio di Stato risulterebbero manifestamente
inammissibili per due ragioni.
In primo luogo, esse sarebbero irrilevanti, in quanto - chiedendo
«in pratica» il rimettente alla Corte costituzionale di confermare
l'annullamento di un presupposto della legge regionale - l'oggetto
del giudizio di costituzionalità coinciderebbe con l'oggetto del
giudizio a quo.
In secondo luogo - come già osservato nell'atto di costituzione
in giudizio - l'ordinanza non indicherebbe con chiarezza gli
specifici vizi di legittimità costituzionale in relazione ai
parametri invocati e, dunque, sarebbe generica e indeterminata.
Quanto al merito delle censure, la difesa della Regione Marche
ribadisce che l'omesso esplicito riferimento alla consultazione
popolare nel corpo della legge non è in grado di rendere
quest'ultima autonoma rispetto alle fasi precedenti alla sua
approvazione, in quanto il procedimento legislativo di competenza
regionale deve essere considerato unitariamente e non si compone di
fasi scindibili e, dunque, sindacabili da diverse autorità
giurisdizionali. Si aggiunge che il contenuto della legge regionale
è riferito alla modifica delle circoscrizioni comunali e non allo
svolgimento e all'esito della consultazione popolare.
La difesa regionale ricorda, quindi, approfonditamente, le
ragioni per le quali ritiene che, nel caso specifico, il procedimento
che ha condotto all'approvazione della legge reg. Marche n. 15 del
2014 sia stato pienamente aderente all'art. 133, secondo comma, Cost.
e alla relativa giurisprudenza costituzionale, con particolare
riferimento ai criteri che il Consiglio regionale deve seguire
nell'individuare le popolazioni interessate dalla consultazione
popolare.
3.- In data 6 dicembre 2016 si è costituito nel giudizio di
legittimità costituzionale il Comune di Fano, parte ricorrente nel
giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio di Stato.
Premette l'interveniente che l'art. 133, secondo comma, Cost.
delinea un «modello legislativo rinforzato» che si compone di un
procedimento amministrativo e di un procedimento legislativo e che,
rispetto ad una fattispecie così articolata, la Corte costituzionale
avrebbe riconosciuto differenziati mezzi di tutela: il ricorso al
giudice amministrativo avverso gli atti che si inseriscono nel
procedimento amministrativo e la tutela assicurata dalla stessa Corte
costituzionale rispetto alla legge regionale che dispone la
variazione territoriale (sul punto sono citati alcuni passi della
sentenza n. 47 del 2003).
In tale contesto, il Consiglio di Stato ha accertato che non vi
erano le condizioni per limitare la partecipazione al referendum ad
una parte delle popolazioni interessate; ha constatato che, per
effetto della legge-provvedimento successivamente intervenuta, la sua
decisione non avrebbe potuto produrre effetti e che, in mancanza di
qualsiasi richiamo espresso da parte della predetta
legge-provvedimento alla consultazione referendaria, non era
sostenibile che l'accertamento dell'illegittimità dell'atto di
indizione potesse produrre un automatico effetto caducatorio della
legge; e ha pertanto sollevato le presenti questioni di legittimità
costituzionale.
Ritiene la difesa del Comune di Fano che, tra i vizi denunciati
dal rimettente, vi sarebbe anche la violazione dell'art. 133, secondo
comma, Cost., in quanto, non solo la Regione Marche avrebbe omesso di
predeterminare in via legislativa i criteri per individuare le
popolazioni interessate («scelta normativa in sè viziata, che
l'ecc.ma Corte potrebbe censurare sollevando dinanzi a se stessa la
questione di l.c. dell'art. 20, comma 2, della legge regionale n.
18/1980»), ma avrebbe proceduto ad una delimitazione della
popolazione da consultare non fondata «su elementi sicuramente idonei
a farne ritenere insussistente l'irragionevolezza».
3.1.- In data 17 ottobre 2017 anche la difesa del Comune di Fano
ha depositato ulteriore memoria, approfondendo gli argomenti già
illustrati nell'atto di costituzione in giudizio.
Ribadisce anzitutto che - a differenza di quanto sostenuto dalla
Regione Marche - il procedimento di variazione delle circoscrizioni
comunali ex art. 133, secondo comma, Cost. non sarebbe configurabile
come un procedimento «monolitico»: l'atto di indizione del referendum
consultivo, con cui si apre il «sub-procedimento» che si conclude con
la consultazione referendaria, sarebbe produttivo di effetti propri,
suscettibili di ledere immediatamente le posizioni giuridiche dei
soggetti pubblici e privati interessati e non sarebbe quindi
derubricabile ad atto meramente endo-procedimentale. La situazione
presenterebbe dunque «chiari punti di contatto» con quella che ha
formato oggetto delle decisioni n. 225 e n. 226 del 1999, in cui la
Corte costituzionale avrebbe nettamente distinto la fase
amministrativa da quella legislativa, assegnando al giudice
amministrativo il sindacato dei vizi che si collocano nella prima
delle due fasi. Tale conclusione sarebbe stata peraltro confermata
dalla sentenza n. 47 del 2003.
Nè potrebbe sostenersi - ad avviso del Comune di Fano - che il
sindacato del giudice amministrativo sarebbe possibile solo nel caso
in cui i criteri dei quali l'organo che indice il referendum deve
fare applicazione siano stati espressamente predeterminati dal
legislatore regionale, mentre il medesimo sindacato sarebbe da
escludere qualora l'atto di indizione della consultazione sia stato
assunto in difetto di predeterminazione legislativa. Tale conclusione
determinerebbe «un clamoroso deficit di tutela», in quanto, non
potendo i cittadini e i Comuni accedere direttamente alla Corte
costituzionale, essi non avrebbero la possibilità di denunciare
eventuali illegittimità dell'atto di indizione del referendum, al
fine di restaurare la legalità violata.
Il Comune di Fano argomenta, quindi, in ordine alla rilevanza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Consiglio di Stato, nonostante il medesimo giudice abbia già
accertato - con distinta pronuncia - l'illegittimità dell'atto di
indizione del referendum. A tal fine, sottolinea come il rimettente
abbia espressamente qualificato tale pronuncia come "non definitiva",
proprio perchè gli effetti di essa sarebbero subordinati all'esito
della decisione sulla questione di legittimità costituzionale. Dal
momento che la legge reg. Marche n. 15 del 2014 non consentiva una
pronuncia realmente e pienamente satisfattiva della pretesa del
Comune ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe correttamente
qualificato la propria decisione come «non definitiva», annullando
«senza effetto costitutivo» l'atto di indizione del referendum, in
attesa della pronuncia della Corte costituzionale.
Il Comune di Fano controdeduce all'eccezione di inammissibilità
delle altre parti costituite, sostenendo che, nell'ordinanza di
rimessione, non vi sarebbero carenze sulla motivazione in ordine alla
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate, in relazione a tutti e tre i parametri invocati.
Nel merito, in ordine alla presunta lesione dell'art. 133,
secondo comma, Cost., il Comune di Fano illustra ampiamente le
ragioni per le quali ritiene che, nel caso concreto, non siano state
correttamente identificate le popolazioni interessate dalla
variazione territoriale, richiamando la giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 47 del 2003, n. 94 del 2000, n. 433 del 1995 e n. 453
del 1989). Conclude sul punto osservando come l'invalidità della
consultazione referendaria non possa non riflettersi sull'atto
legislativo che ha disposto la variazione territoriale,
determinandone l'illegittimità costituzionale, dal momento che il
referendum costituisce un indefettibile presupposto procedimentale
della legge regionale.
La legge reg. Marche n. 15 del 2014 si porrebbe in contrasto
anche con l'art. 3 Cost., poichè sarebbe stata adottata sulla base
di una consultazione da cui è stata esclusa la stragrande
maggioranza degli aventi diritto.
Inoltre, essa violerebbe l'art. 113, secondo comma, Cost.,
poichè non vi sarebbe alcun richiamo formale - nelle premesse o
nella formula promulgativa - al referendum e, dunque, l'accertata
illegittimità della delibera di indizione del referendum «non ha
consentito al giudice amministrativo di prendere atto che la legge
regionale 15 del 2014, essendo rimasta priva di un presupposto
imprescindibile, non fosse in condizione di produrre la variazione
territoriale da essa disposta».
Il Comune di Fano argomenta, infine, in ordine alla «remotissima»
- e, a suo avviso, «deprecata» - ipotesi in cui la Corte
costituzionale ritenga che la determinazione in concreto delle
popolazioni da coinvolgere nella consultazione referendaria si fondi
sull'art. 20, secondo comma, della legge reg. Marche n. 18 del 1980,
così ammettendo che il Consiglio regionale possa, di volta in volta,
selezionare le popolazioni interessate dalla variazione territoriale.
In tal caso - e tanto più se si ritenga che, in assenza di criteri
legislativamente predeterminati, la determinazione dell'organo sia
sottratta al sindacato della giurisdizione amministrativa - il Comune
di Fano sollecita la Corte costituzionale a sollevare di fronte a se
stessa questione di legittimità costituzionale proprio sull'art. 20,
secondo comma, della legge reg. Marche n. 18 del 1980 per violazione
del principio di legalità sostanziale, in quanto l'atto
amministrativo non troverebbe fondamento in una norma generale e
astratta. È sul punto richiamata la sentenza della Corte
costituzionale n. 36 del 2011, nella quale si afferma che le leggi
adottate ai sensi dell'art. 133, secondo comma, Cost. sono tipiche
leggi provvedimento caratterizzate da un aggravamento procedurale
«regolato, quanto al suo ambito applicativo e alle sue modalità
attuative, da fonte regionale».
Assume il Comune di Fano che alla violazione del principio di
legalità sostanziale si affiancherebbe anche la violazione della
riserva di legge, non potendosi ragionevolmente dubitare che la
previa norma regionale chiamata a prefigurare e circoscrivere il
potere dell'autorità amministrativa chiamata a celebrare il
referendum debba essere una norma di rango legislativo.
4.- In data 6 dicembre 2016 si è costituito in giudizio anche il
Comune di Mondolfo, parte resistente nel giudizio a quo, chiedendo
che le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Consiglio di Stato siano dichiarate manifestamente inammissibili per
difetto di rilevanza e di motivazione sulla rilevanza: il rimettente
non avrebbe infatti fornito alcuna indicazione sulla necessaria
applicabilità della legge censurata nel giudizio principale. Ad
avviso della parte, le questioni sarebbero altresì inammissibili per
carenza di motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza.
In subordine, esse sarebbero comunque manifestamente infondate,
in quanto la legge reg. Marche n. 15 del 2014 risulterebbe pienamente
rispettosa di tutti i parametri invocati.
4.1.- In data 17 ottobre 2017, il Comune di Mondolfo ha prodotto
una memoria in cui illustra e approfondisce le ragioni delle sue
allegazioni.
Premette la parte che il Consiglio di Stato avrebbe interamente
travisato sia il modello astratto di procedimento legislativo
regionale di modifica delle circoscrizioni comunali come previsto
dall'art. 133 Cost. e precisato dalla giurisprudenza costituzionale,
sia il procedimento che, nel caso di specie, è stato in concreto
seguito dalla Regione Marche per giungere all'approvazione della
legge n. 15 del 2014.
La giurisprudenza costituzionale avrebbe, infatti, individuato
due modelli alternativi di procedimento per la modifica delle
circoscrizioni comunali: il primo modello - puntualmente ricostruito
nella sentenza n. 47 del 2003 - si caratterizzerebbe per la
predeterminazione, con legge, dei criteri generali di individuazione
delle popolazioni interessate; nel secondo modello - tratteggiato
nella sentenza n. 62 del 1975 - difetterebbe la preventiva
fissazione, da parte della legge regionale, dei criteri di
individuazione delle popolazioni interessate alla modifica e perciò
alla consultazione referendaria.
Ad avviso del Comune di Mondolfo, il Consiglio di Stato avrebbe
confuso i due modelli e impostato la questione di legittimità
costituzionale come se, nel caso di specie, fosse stato impiegato il
modello descritto dalla sentenza n. 47 del 2003. Annullando la
delibera di indizione del referendum e poi sollevando la questione di
legittimità costituzionale, il Consiglio di Stato avrebbe eliso la
possibilità di radicare il nesso di rilevanza tra il giudizio a quo
e quello di costituzionalità; avrebbe formulato censure di
illegittimità costituzionale non attinenti all'aggravamento
procedimentale ex art. 133, secondo comma, Cost., e al principio di
autodeterminazione delle comunità locali espresso da quella
disposizione costituzionale; e avrebbe, infine, censurato
esclusivamente la pretesa violazione del diritto alla tutela
giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione,
collegandolo alla «non menzione» nella legge regionale dei
«provvedimenti propedeutici al referendum consultivo».
Ciò premesso, la parte sostiene che le questioni di legittimità
costituzionale sarebbero inammissibili per tre ragioni.
In primo luogo, l'inammissibilità deriverebbe dall'assenza di
rilevanza. Alla luce della sentenza non definitiva del Consiglio di
Stato n. 3678 del 2016, nel giudizio a quo, all'esito del giudizio
costituzionale, non rimarrebbe nulla da scrutinare. Essendo già
stato annullato l'unico atto impugnato dinnanzi al giudice
amministrativo, ossia la seconda delibera di indizione del referendum
consultivo, nel giudizio residuerebbe in contestazione solo la legge
e, dunque - secondo il Comune di Mondolfo - «[d]elle due, dunque,
l'una: o i due giudizi (a quo e ad quem) hanno oggi lo stesso oggetto
(la legge regionale), oppure il primo giudizio si è integralmente
esaurito». In entrambi i casi difetterebbe il requisito della
rilevanza.
In secondo luogo, sempre in seguito alla sentenza non definitiva
del Consiglio di Stato n. 3678 del 2016, le questioni sollevate
sarebbero inammissibili per sopravvenuto difetto di interesse nel
giudizio a quo.
Infine, l'inammissibilità conseguirebbe al difetto di
motivazione sulla non manifesta infondatezza: il fondamento delle
censure sarebbe inammissibilmente illustrato per relationem rispetto
alle argomentazioni che hanno consentito al rimettente di annullare
la seconda delibera di indizione del referendum, e, per ciò stesso,
sarebbe esposto secondo modalità contraddittorie e confuse; nella
parte in cui lamenta la mancata menzione del referendum nella legge
reg. Marche n. 15 del 2014 il rimettente sembrerebbe invocare il
potere di disapplicare la legge regionale (o comunque di dichiararla
nulla o inefficace o «inoperativa»), con motivazione che rende
incerto sia il parametro sia l'oggetto della questione sottoposta
all'esame della Corte costituzionale; infine, la censura relativa
alla asserita violazione dell'art. 113 Cost. sarebbe inammissibile
poichè contraddittoria rispetto al rigetto della questione di
legittimità costituzionale con cui le parti avevano lamentato che la
legge reg. Marche n. 15 del 2014 avrebbe interferito con l'esercizio
della funzione giurisdizionale.
Il Comune di Mondolfo ritiene che le questioni di legittimità
costituzionale sarebbero «non a caso» poste in modo oscuro e
indiretto, poichè il rimettente darebbe per scontato che il suo
accertamento determini necessariamente l'incostituzionalità della
legge censurata, ciò di cui la Corte costituzionale dovrebbe
limitarsi a prendere atto. Anche sotto tale aspetto, le censure
sarebbero inammissibili.
Nel merito, il Comune di Mondolfo osserva, anzitutto, che le
questioni sollevate sarebbero manifestamente infondate perchè dalla
giurisprudenza costituzionale non si potrebbe desumere l'obbligo di
menzionare espressamente, nella legge regionale di modificazione
delle circoscrizioni comunali, «i provvedimenti propedeutici al
referendum consultivo o il risultato del referendum consultivo
stesso». Evidenzia, peraltro, come la consultazione referendaria in
parola sia obbligatoria, ma non vincolante.
In secondo luogo, la parte obietta alla «singolarissima tesi del
rimettente» secondo la quale, se la legge regionale avesse menzionato
il referendum, allora la pronuncia demolitoria delle operazioni
referendarie avrebbe potuto essere accompagnata «a una pronuncia (non
è dato intendere se) dichiarativa o costitutiva dell'illegittimità
della legge stessa». Un tale potere del giudice di disapplicazione o
di diretta invalidazione della legge - osserva - «non esiste».
Il Comune di Mondolfo rileva, quindi, che - in assenza di
predeterminazione con legge dei criteri generali per selezionare le
popolazioni interessate - il procedimento sarebbe unitario e la
corretta individuazione di queste ultime costituirebbe un vizio in
procedendo, che può essere vagliato solo dal giudice costituzionale.
Manifestamente infondata sarebbe anche la censura in ordine
all'asserita violazione dell'art. 113 Cost., dal momento che la
vicenda in esame dimostrerebbe come al Comune di Fano sia stata
garantita una tutela cautelare piena ed effettiva.
Argomenta, infine, assai ampiamente la difesa del Comune di
Mondolfo anche in merito all'asserita violazione dell'art. 133,
secondo comma, Cost., al fine di dimostrare che, nel caso concreto,
il referendum sarebbe stato indetto correttamente, coinvolgendo tutte
le popolazioni direttamente interessate alla variazione
circoscrizionale. Essa, però, svolge tali argomenti solo
«tuzioristicamente», poichè sostiene che una tale censura in realtà
non sarebbe stata sollevata dal rimettente e, anzi, non sarebbe dato
intendere perchè quell'articolo della Costituzione sia richiamato
come parametro.
5.- Sempre in data 17 ottobre 2017 Gabriele Vitali, personalmente
e in qualità di legale rappresentante del Comitato Pro Marotta
Unita, parte del giudizio a quo, ha depositato «osservazioni per
l'udienza pubblica». Non essendosi costituito nel termine previsto
dall'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, tale memoria è inammissibile.
6.- Con ricorso notificato il 21-27 ottobre 2016 e depositato il
3 novembre 2016 (reg. confl. enti n. 5 del 2016), la Regione Marche
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri per l'annullamento, previa dichiarazione
di non spettanza allo Stato, della sentenza non definitiva del
Consiglio di Stato, sezione quinta, 23 agosto 2016, n. 3678, con la
quale è stata ritenuta illegittima, e quindi annullata, la delibera
del Consiglio regionale della Regione Marche di indizione del
referendum consultivo delle popolazioni interessate ai sensi
dell'art. 133 Cost., costituente il presupposto della
«legge-provvedimento» reg. Marche n. 15 del 2014.
Dopo aver ripercorso l'intera vicenda processuale, la ricorrente
evidenzia come nella impugnata sentenza il Consiglio di Stato abbia
ritenuto di essere competente a sindacare la deliberazione di
indizione del referendum consultivo, «in applicazione diretta, omisso
medio, del principio costituzionale di cui all'art. 133, secondo
comma, Cost.».
Il giudice amministrativo - riportando un passaggio della
sentenza n. 47 del 2003 della Corte costituzionale - avrebbe ritenuto
di poter effettuare il sindacato sulle deliberazioni di indizione del
referendum, accogliendo i motivi di censura dedotti dal Comune di
Fano.
Nella medesima sentenza il Consiglio di Stato avrebbe, però,
ammesso di non poter annullare anche la legge reg. Marche n. 15 del
2014, ed avrebbe perciò sollevato su di essa, con contestuale
ordinanza n. 3679 del 2016, questioni di legittimità costituzionale.
Sottolinea, infine, la ricorrente come il Consiglio di Stato -
sia nella sentenza impugnata nel conflitto, sia nell'ordinanza di
rimessione n. 3679 del 2016 - abbia espressamente ammesso che la
legge regionale di modifica della circoscrizione comunale è una
legge-provvedimento che, in base alla speciale previsione dell'art.
133, secondo comma, Cost., si pone in un inscindibile legame di
presupposizione con una legittima consultazione referendaria. La
necessità di sollevare questione di legittimità costituzionale
della legge reg. Marche n. 15 del 2014 deriverebbe, dunque - secondo
il Consiglio di Stato - dall'impossibilità, per il giudice
amministrativo, di svolgere il proprio sindacato su un atto di
normazione primaria. Contestualmente, però, il medesimo giudice ha
deciso di annullare il presupposto inscindibile della
legge-provvedimento n. 15 del 2014, costituito dalla deliberazione di
indizione della consultazione popolare.
Tanto premesso, rileva anzitutto la Regione Marche che, poichè
la legge di cui all'art. 133, secondo comma, Cost. è una
legge-provvedimento, non sarebbe ammissibile che il suo sindacato sia
distinto in due fasi, da parte di due giudici differenti. Poichè la
norma costituzionale prevede un procedimento unico, una sola sarebbe
la sede in cui chiedere il sindacato sull'atto legislativo e
sull'iter in base al quale esso è stato adottato, quella del
giudizio di legittimità costituzionale.
Il Consiglio di Stato avrebbe fondato la propria decisione sulla
già ricordata sentenza n. 47 del 2003, nella quale la Corte
costituzionale avrebbe affermato che sulle deliberazioni di indizione
delle consultazioni popolari può intervenire il sindacato della
giurisdizione amministrativa, mentre la Corte stessa può limitarsi a
valutare la congruità e la legittimità costituzionale dei criteri
fissati dalle leggi regionali sulla concreta applicazione del
principio di cui all'art. 133, secondo comma, Cost.
Nel caso concreto, tuttavia, non vi è una legge regionale che
fissa tali criteri e sarebbe pertanto evidente che l'avvio del
procedimento di formazione della legge regionale, che modifica la
circoscrizione comunale, sarebbe del tutto inscindibile rispetto alla
legge che conclude il procedimento. La valutazione della legittimità
dei criteri adottati dal Consiglio regionale per individuare le
popolazioni interessate finirebbe così per coincidere con la
valutazione della legittimità della legge regionale che modifica la
circoscrizione. Poichè, nel caso di specie, la legge reg. Marche n.
15 del 2014 ha concluso un procedimento nell'ambito del quale era
stata effettuata la consultazione sulla base dei criteri indicati
dalle delibere del Consiglio regionale, risulterebbe evidente che la
valutazione della congruità di quei criteri non potrebbe essere
effettuata dal giudice amministrativo senza che sia stata
preventivamente svolta la valutazione della legittimità
costituzionale della legge conclusiva del procedimento da parte della
Corte costituzionale.
Il Consiglio di Stato, invece, con la sentenza impugnata, avendo
deciso sulla legittimità della delibera di indizione del referendum,
che costituisce il presupposto essenziale della legge-provvedimento,
avrebbe svolto un giudizio sulla stessa legge, senza averla prima
sottoposta al controllo di legittimità costituzionale da parte della
Corte costituzionale.
Per tali ragioni, il Consiglio di Stato avrebbe invaso la sfera
di attribuzioni costituzionali riconosciuta alla Regione dallo stesso
art. 133, secondo comma, Cost.
La ricorrente chiede, quindi, alla Corte costituzionale «di
ristabilire la competenza della Regione a legiferare ex art. 133,
secondo comma, Cost., sulla modifica delle circoscrizioni comunali»,
dichiarando che non spetta al giudice amministrativo, ma al giudice
costituzionale, valutare la legittimità dei criteri adottati dalla
Regione Marche nel determinare le «popolazioni interessate» da
consultare.
Quanto all'ammissibilità del conflitto, la Regione ricorrente
ricorda che - secondo la giurisprudenza costituzionale - esso può
essere proposto anche nei confronti di atti giurisdizionali, a
condizione che «sia radicalmente contestata la riconducibilità
dell'atto che determina il conflitto alla funzione giurisdizionale,
ovvero sia messa in questione l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente» (è citata la
sentenza n. 130 del 2009). Nella fattispecie, la Regione Marche
propone ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti di una
sentenza che - a suo avviso - «costituisce esercizio del sindacato
giurisdizionale nei confronti di un atto di legislazione primaria»,
sindacato che, invece, spetterebbe alla Corte costituzionale.
La decisione del Consiglio di Stato avrebbe, infatti, annullato i
presupposti di una legge regionale in contrasto con l'art. 134, primo
comma, Cost. e con l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle
garanzie di indipendenza della Corte costituzionale), nonchè in
violazione delle competenze costituzionalmente attribuite alla
Regione Marche e, in particolare, dell'autonomia garantita alla
Regione dagli artt. 117, quarto comma, 118, secondo comma, e 133,
secondo comma, Cost.
La Regione ricorrente ricorda che la Corte costituzionale,
proprio nell'interpretare l'art. 133, secondo comma, Cost., avrebbe
affermato che «le variazioni del territorio dei comuni non solo sono
espressamente demandate, dalla norma ora citata, a leggi regionali,
ma rientrano altresì nella materia delle "circoscrizioni comunali",
attribuita dall'art. 117 della Costituzione alla competenza
legislativa delle Regioni. Il disposto dell'art. 133, secondo comma,
e nell'ambito di questo la prescrizione dell'obbligo di sentire "le
popolazioni interessate", costituisce naturalmente un vincolo nei
confronti del legislatore regionale, al quale spetta però la
competenza per definire, nel rispetto della Costituzione e dei
principi fondamentali della legislazione statale, il procedimento che
conduce alla variazione, e dunque anche i criteri di individuazione
delle popolazioni interessate, la cui consultazione è in ogni caso
obbligatoria» (sentenza n. 94 del 2000).
La Regione Marche ritiene, dunque, che il ricorso sia
ammissibile, in quanto con esso è contestata l'esistenza stessa del
potere giurisdizionale di sindacare il procedimento legislativo
svolto ai sensi dell'art. 133, secondo comma, Cost. e concluso con la
legge reg. Marche n. 15 del 2014.
Osserva ancora la ricorrente che la menzionata legge regionale è
stata approvata a seguito di un procedimento legislativo attivato dal
Consiglio regionale della Regione Marche mediante la convocazione di
una consultazione popolare che rispettava pienamente i criteri
definiti dalla giurisprudenza costituzionale in ordine
all'individuazione delle popolazioni interessate alla modifica delle
circoscrizioni comunali di Fano e Mondolfo; che la Corte
costituzionale avrebbe escluso la necessità di individuare in
astratto, in apposita legge regionale, i criteri per individuare le
popolazioni interessate a pronunciarsi ai sensi dell'art. 133,
secondo comma, Cost.; che, ancora, la stessa Corte avrebbe definito i
criteri ai quali il Consiglio regionale deve attenersi, compiendo una
valutazione caso per caso, quand'anche la Regione non abbia
deliberato di precisare in apposita legge regionale le modalità con
cui scegliere le popolazioni da consultare.
Concludendo, la difesa regionale ribadisce che, qualora non si
tratti di sindacare l'atto del Consiglio regionale sulla base dei
criteri fissati dal legislatore, l'unico organo in grado di valutare
la legittimità costituzionale dell'intero procedimento legislativo
sarebbe la Corte costituzionale, «unico ed effettivo garante della
correttezza di tali valutazioni, interne al procedimento legislativo
avviato con la proposta di legge regionale a iniziativa popolare n.
77 del 2011». Spetterebbe, dunque, alla Corte costituzionale, e non
al Consiglio di Stato, valutare la congruità dei criteri scelti per
individuare le popolazioni interessate nel caso concreto, in quanto
la definizione di tali criteri e la convocazione della consultazione
costituiscono il presupposto indefettibile dell'intero procedimento
che si conclude con la legge-provvedimento ex art. 133, secondo
comma, Cost.
6.1.- In prossimità dell'udienza pubblica, in data 17 ottobre
2017, la Regione Marche ha depositato una memoria in cui evidenzia,
in primo luogo, come sia il conflitto tra enti promosso dalla Regione
Marche, sia le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Consiglio di Stato con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 229 del 2016,
pongano all'attenzione della Corte costituzionale il medesimo
quesito, ossia la definizione della natura e della sindacabilità
degli atti del procedimento legislativo ex art. 133, secondo comma,
Cost., disciplinato dalla Regione Marche con la ricordata legge reg.
Marche n. 18 del 1980 e con la successiva legge reg. Marche 16
gennaio 1995, n. 10 (Norme sul riordinamento territoriale dei Comuni
e delle Province nella Regione Marche).
Sottolinea quindi la Regione ricorrente che - secondo quanto
dispone la legge reg. Marche da ultimo ricordata - la competenza a
svolgere il procedimento di formazione delle singole leggi di
riordino delle circoscrizioni regionali spetta al Consiglio
regionale, il quale ha anche la responsabilità di individuare le
popolazioni interessate da sentire con il referendum, componendo le
esigenze degli elettori dei Comuni coinvolti con quelle sociali,
politiche ed economiche della comunità regionale complessivamente
considerata. La consultazione popolare, dunque, costituirebbe «un
atto interno (e inscindibile) del procedimento di formazione della
legge» attribuito al Consiglio regionale.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata nel conflitto
tra enti, avrebbe dunque svolto un sindacato sul presupposto della
legge reg. Marche n. 15 del 2014 rispetto all'art. 133, secondo
comma, Cost. Infatti, pur eccependo l'illegittimità costituzionale
della legge reg. Marche n. 15 del 2014, il Consiglio di Stato avrebbe
già statuito, con una sentenza solo formalmente indicata come non
definitiva, l'illegittimità dell'indizione del referendum
consultivo. La definitività della decisione del Consiglio di Stato
sarebbe confermata dalla circostanza che, nel dispositivo, è
espressamente inserita, senza alcuna condizione sospensiva, la
statuizione di annullamento della delibera di indizione del
referendum.
La difesa della Regione Marche obietta, quindi, all'eccezione di
inammissibilità del conflitto sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato, osservando come il ricorso per conflitto non sarebbe
utilizzato come un improprio mezzo di gravame avverso la sentenza del
Consiglio di Stato, in quanto esso ha piuttosto la finalità di
mettere in questione l'esistenza stessa del potere esercitato
dall'autorità giudiziaria rispetto al legislatore regionale. Il
Consiglio di Stato, annullando la delibera di indizione del
referendum consultivo e, contestualmente, sollevando la questione di
legittimità costituzionale della legge reg. Marche n. 15 del 2014,
avrebbe chiesto alla Corte costituzionale una «mera "ratifica" della
decisione già adottata», così violando le competenze legislative
attribuite alla Regione dagli artt. 117, quarto comma, 118, secondo
comma, e 133, secondo comma, Cost.
Quanto al merito del conflitto, la Regione Marche ribadisce che
il procedimento legislativo ex art. 133, secondo comma, Cost. avrebbe
una struttura unitaria e l'unico sindacato ammissibile sarebbe quello
riservato alla Corte costituzionale.
La legge di variazione della circoscrizione comunale sarebbe,
infatti, una legge atipica, la cui particolarità non consiste nella
necessità di approvare o meno gli esiti della consultazione
popolare, quanto nell'obbligo di svolgere, nell'iter di formazione
della legge, il referendum. Il sindacato sulla legge e sull'iter
della sua formazione spetterebbe esclusivamente alla Corte
costituzionale (è richiamata, sul punto, la sentenza n. 226 del
1999).
La difesa della Regione Marche ribadisce, infine, le ragioni per
le quali non sarebbe conferente al caso di specie il richiamo alla
sentenza n. 47 del 2003 della Corte costituzionale operato
dall'Avvocatura generale dello Stato: a suo avviso, qualora manchi
l'intermediazione della legge, spetterebbe esclusivamente alla Corte
costituzionale valutare la razionalità dei criteri seguiti dal
legislatore regionale, verificando la ragionevolezza della diretta
applicazione della norma costituzionale da parte del legislatore.
7.- Nel giudizio si è costituito, con atto depositato il 2
dicembre 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato, preliminarmente,
inammissibile o, in subordine, non fondato.
Dopo aver ricostruito l'intera vicenda processuale nell'ambito
della quale è stata pronunciata la sentenza non definitiva del
Consiglio di Stato, sezione quinta, n. 3678 del 2016, impugnata dalla
Regione Marche nel conflitto tra enti, l'Avvocatura generale dello
Stato argomenta, anzitutto, l'inammissibilità del ricorso, in quanto
esso mirerebbe ad ottenere una pronuncia della Corte costituzionale
in relazione a profili che esulerebbero dall'ambito oggettivo del
conflitto tra poteri, quale giudizio volto a tutelare una o più
attribuzioni costituzionalmente garantite, asseritamente «lese in
ragione dell'esercizio (o del mancato esercizio) del potere da parte
di un altro potere o di un altro soggetto».
Più specificamente - prosegue la difesa statale - il conflitto
tra poteri potrebbe avere ad oggetto atti giurisdizionali solo quando
sia contestata radicalmente la riconducibilità dell'atto che
determina il conflitto alla funzione giurisdizionale ovvero sia messa
in questione l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei
confronti del soggetto ricorrente, mentre il medesimo conflitto
sarebbe inammissibile qualora si risolva in uno strumento improprio
di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale.
Tanto premesso, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che la
Regione Marche, benchè asserisca di voler tutelare la propria
funzione legislativa tramite la proposizione del conflitto di
attribuzione, prospetterebbe - al contrario - proprio un conflitto
relativo alle modalità di esercizio della funzione giurisdizionale
da parte del giudice amministrativo, il quale avrebbe annullato un
atto endo-procedimentale rispetto all'iter di formazione della legge,
anzichè limitarsi a rimettere la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale alla Corte costituzionale. La
ricorrente avrebbe, però, dovuto utilizzare i rimedi processuali
previsti dall'ordinamento e, in particolare, avrebbe dovuto impugnare
la sentenza del Consiglio di Stato dinnanzi alla Corte di cassazione
per motivi inerenti alla giurisdizione.
Ad avviso della difesa statale, il ricorso sarebbe, comunque,
infondato, poichè il Consiglio di Stato avrebbe «correttamente
motivato ed esercitato il proprio potere giurisdizionale».
Dopo aver valutato la legittimità degli atti innanzi ad esso
impugnati, ed una volta intervenuta l'approvazione della legge reg.
Marche n. 15 del 2014, il Consiglio di Stato avrebbe correttamente
evidenziato come, pur trattandosi di una legge in rapporto di
inscindibile presupposizione con una legittima consultazione
referendaria, il valore e la forza dell'atto legislativo non ne
consentissero una pronuncia di annullamento.
Per tale ragione, il Consiglio di Stato avrebbe correttamente
sottolineato come la non menzione nel corpo della legge regionale del
previo procedimento referendario e del suo esito inducesse ad
escludere la possibilità di un'automatica caducazione della legge
all'esito del giudizio di annullamento del procedimento referendario
e, nel contempo, avrebbe evidenziato la netta differenza tra la
valutazione della legittimità degli atti di indizione del
procedimento referendario (aventi natura amministrativa) dalla
valutazione di conformità a Costituzione della legge regionale
conseguente alla procedura referendaria.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza 23 agosto 2016, il Consiglio di Stato, sezione
quinta, solleva questioni di legittimità costituzionale della legge
della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione
di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di
Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali), per
violazione degli artt. 3, 113, primo e secondo comma, e 133, secondo
comma, della Costituzione.
Ad avviso del rimettente, tale legge, che dispone il distacco
della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la sua incorporazione
nel Comune di Mondolfo, risulterebbe lesiva delle disposizioni
costituzionali citate poichè, nelle proprie premesse, non richiama
nè lo svolgimento del referendum consultivo previsto dall'art. 133,
secondo comma, Cost., nè l'esito di tale consultazione.
Questa mancata menzione impedirebbe al giudice amministrativo di
assicurare la necessaria tutela giurisdizionale, nel senso richiesto
dal ricorrente Comune di Fano.
A garantire una tutela pienamente satisfattiva delle pretese del
ricorrente non risulterebbe sufficiente l'annullamento degli atti del
procedimento referendario, già disposto dallo stesso Consiglio di
Stato con separato provvedimento, per non avere il Consiglio
regionale correttamente individuato le popolazioni da consultare.
Infatti, la violazione dell'art. 113, primo e secondo comma,
Cost. conseguirebbe proprio all'inevitabile permanenza in vigore
della legge di variazione circoscrizionale, pur dopo l'annullamento
ricordato.
Nella prospettiva assunta dal Consiglio di Stato rimettente, una
legge regionale di variazione circoscrizionale, una volta privata dei
suoi indispensabili presupposti procedimentali (quale, nella specie,
la delibera di indizione del referendum), dovrebbe risultare priva di
contenuto e, come tale, non dispiegare effetti giuridici (sono
richiamate, sul punto, le sentenze di questa Corte n. 225 e n. 226
del 1999). Invece, osserva il rimettente, nel caso in esame proprio
la mancanza di un formale collegamento, rinvenibile nelle premesse
dell'atto legislativo, tra procedimento referendario e contenuto
della legge di variazione circoscrizionale, costringerebbe il giudice
amministrativo ad escludere «l'automatica caducazione» della legge
regionale, pur all'esito del giudizio di annullamento degli atti del
procedimento referendario, già disposto con il ricordato separato
provvedimento.
In una con l'impossibilità di assicurare tutela giurisdizionale
effettiva al ricorrente, la mancata menzione del previo procedimento
referendario renderebbe la legge regionale irragionevolmente
autonoma, in violazione dell'art. 3 Cost., rispetto a tale
procedimento e, quindi, anche lesiva della sequenza inderogabilmente
stabilita dall'art. 133, secondo comma, Cost.
Conclude il rimettente che, non essendo consentito al giudice
amministrativo - pur a seguito dell'annullamento degli atti del
procedimento referendario - caducare la legge regionale che non
menzioni tali atti, trattandosi di fonte primaria, solo questa Corte
potrebbe accertarne l'illegittimità costituzionale, per violazione
degli evocati parametri costituzionali, eliminando così un
«irragionevole ostacolo [...] a una pronuncia realmente e pienamente
satisfattiva del Comune ricorrente».
2.- La Regione Marche ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo
l'annullamento, previa dichiarazione di non spettanza allo Stato,
della sentenza non definitiva del Consiglio di Stato, sezione quinta,
23 agosto 2016, n. 3678, con la quale è stata ritenuta illegittima,
e quindi annullata, la delibera del Consiglio regionale della Regione
Marche di indizione del referendum consultivo delle popolazioni
interessate, ai sensi dell'art. 133 Cost., costituente il presupposto
della legge reg. Marche n. 15 del 2014.
Premette la ricorrente che, nell'ordinamento della Regione
Marche, la legge regionale non definisce i criteri per
l'individuazione delle popolazioni interessate alle variazioni
circoscrizionali e assume, fondandosi su una interpretazione della
sentenza n. 47 del 2003 di questa Corte, che il sindacato del giudice
amministrativo sugli atti del procedimento referendario sarebbe
consentito solo in presenza di tali criteri.
Poichè, nel caso in esame, non si tratterebbe di sindacare
l'atto consiliare di indizione del referendum consultivo sulla base
di criteri predeterminati in legge, solo questa Corte sarebbe
competente a valutare la legittimità costituzionale dell'intero
procedimento legislativo che conduce alla variazione
circoscrizionale.
Sostiene altresì la Regione ricorrente che il Consiglio di
Stato, annullando con la sentenza impugnata la delibera consiliare di
indizione del referendum - presupposto indispensabile della legge di
variazione - anzichè sollevare su di essa questioni di legittimità
costituzionale, avrebbe violato l'art. 134 Cost., esercitando una
funzione spettante solo a questa Corte. In tal modo, avrebbe inoltre
leso le competenze costituzionalmente attribuite alla Regione dagli
artt. 117, quarto comma, 118, secondo comma, e 133, secondo comma,
Cost., i quali riservano alla potestà legislativa e amministrativa
regionale l'intero procedimento di variazione delle circoscrizioni
comunali.
3.- In considerazione dell'omogeneità delle questioni proposte i
giudizi vanno riuniti per essere decisi congiuntamente.
Entrambi i giudizi - al di là delle specifiche prospettazioni
delle parti, legate alla peculiarità dei procedimenti nei quali
sorgono, da un lato, le questioni di legittimità costituzionale e,
dall'altro, il conflitto di attribuzione tra enti - pongono infatti i
medesimi interrogativi: quale rapporto intercorra tra il referendum
consultivo e la legge regionale di variazione circoscrizionale,
nell'ambito del procedimento di cui all'art. 133, secondo comma,
Cost.; e quali ambiti riservati di sindacato spettino,
rispettivamente, al giudice amministrativo e a questa Corte, in
riferimento agli atti del complessivo procedimento che si conclude,
ai sensi della richiamata disposizione costituzionale, con una legge
regionale di variazione delle circoscrizioni comunali.
4.- L'art. 133, secondo comma, Cost. stabilisce che la Regione,
sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel
proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, l'appena citata
disposizione costituzionale comporta, per le Regioni a statuto
ordinario, l'obbligo di sentire le popolazioni interessate mediante
referendum e non attraverso altre modalità di coinvolgimento
(sentenze n. 214 del 2010, n. 237 del 2004, n. 94 del 2000, n. 279
del 1994, n. 107 del 1983 e n. 204 del 1981).
Tale aggravamento procedurale è regolato, quanto al suo ambito
applicativo e alle sue modalità attuative, con legge regionale
(sentenza n. 36 del 2011).
Spetta dunque al legislatore regionale, innanzitutto, la
disciplina del procedimento che conduce alla variazione
circoscrizionale, e, in particolare, la scelta in ordine al momento
in cui debba essere svolto il referendum, se prima o dopo l'atto di
iniziativa legislativa relativa alla variazione stessa. L'art. 133,
secondo comma, Cost., da questo punto di vista, prevede come
necessaria la consultazione delle popolazioni interessate, ma non
contiene indicazioni sulla fase in cui essa debba avvenire. In base
alla libera scelta del legislatore regionale, pertanto, il referendum
consultivo può essere parte del procedimento legislativo che alla
variazione conduce, oppure restarne fase esterna e antecedente.
Lo stesso legislatore regionale può, inoltre, individuare i
criteri per la selezione delle popolazioni interessate al
procedimento referendario, anche sulla base delle indicazioni
ricavabili dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 47 del
2003, n. 94 del 2000, n. 433 del 1995, e n. 453 del 1989).
Compete ovviamente alla Regione, infine, l'approvazione della
legge con cui è disposta la singola variazione circoscrizionale. E
proprio con riferimento alle leggi regionali che, di volta in volta,
determinano la variazione in esame, questa Corte ha precisato che si
tratta di leggi-provvedimento caratterizzate da un aggravamento
procedurale imposto dal ricordato art. 133, secondo comma, Cost.
(sentenze n. 36 del 2011 e n. 47 del 2003).
In tale contesto si colloca la sentenza n. 47 del 2003, in cui
questa Corte ha affermato che le condizioni sulla base delle quali
sono individuate le popolazioni interessate alla variazione
territoriale devono essere verificate in concreto dall'organo
regionale che delibera di far luogo al referendum, con decisione
motivata suscettibile di essere controllata in sede giurisdizionale.
Si è così ammesso che il giudice amministrativo possa essere
investito del giudizio su un atto che integra una fase interna al
procedimento che conduce alla legge di variazione circoscrizionale
(si intende, nei casi in cui il legislatore regionale abbia così
disciplinato il referendum consultivo). E si è in tal modo derogato,
per questo specifico procedimento (e sempre per i casi in cui
l'ordinamento regionale configuri il referendum consultivo come fase
interna al procedimento legislativo), alla stessa giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 226 del 1999), nonchè a quella
amministrativa (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 27
settembre 1993, n. 1301), che - in generale - escludono la
sindacabilità nel processo amministrativo degli atti interni al
procedimento legislativo.
Da una parte, questa soluzione rende più immediata la tutela
giurisdizionale dei soggetti che ritengono di essere stati
illegittimamente esclusi dalle consultazioni referendarie, e
contribuisce ad evitare che le controversie relative al procedimento
di variazione circoscrizionale siano portate all'attenzione del
giudice amministrativo, ed eventualmente di questa Corte, solo una
volta che il procedimento in questione sia concluso.
Dall'altra parte, può in questa prospettiva accadere che,
pendente il giudizio amministrativo, il procedimento legislativo si
concluda e la pronuncia giurisdizionale debba perciò confrontarsi
con una legge di variazione circoscrizionale ormai approvata.
5.- Così è avvenuto nel caso di specie.
In conformità all'orientamento illustrato, nella vicenda da cui
nascono le questioni ora in esame, le delibere consiliari di
indizione del referendum consultivo adottate dal Consiglio regionale
sono state impugnate innanzi al giudice amministrativo, pur facendo
parte, nell'ordinamento giuridico della Regione Marche, del
procedimento legislativo di variazione circoscrizionale (in
particolare, l'art. 20 della legge della Regione Marche 5 aprile
1980, n. 18, recante «Norme sui referendum previsti dallo Statuto»,
il cui terzo comma stabilisce, fra l'altro, che sono sottoposte a
referendum consultivo delle popolazioni interessate le proposte di
legge concernenti i mutamenti delle circoscrizioni comunali; nello
stesso senso gli articoli da 8 a 10 della legge della Regione Marche
16 gennaio 1995, n. 10, recante «Norme sul riordinamento territoriale
dei Comuni e delle Province nella Regione Marche»). E, così, il
Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha sindacato la
legittimità sia della prima, sia della seconda delibera del
Consiglio regionale, e analogo giudizio ha svolto - in grado di
appello - il Consiglio di Stato.
Pendente il giudizio di fronte al giudice amministrativo, il
Consiglio regionale della Regione Marche ha approvato la
legge-provvedimento che dispone la variazione circoscrizionale, ossia
la citata legge reg. Marche n. 15 del 2014.
Investito in grado d'appello, il Consiglio di Stato - pur a
fronte della conclusione del procedimento legislativo - ha sottoposto
a sindacato gli atti del procedimento referendario, giungendo ad
annullarli con la sentenza non definitiva n. 3678 del 2016, ed ha
contestualmente rimesso a questa Corte, con separata ordinanza, il
giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale prima
ricordata, per asserita lesione degli artt. 3, 113, primo e secondo
comma, e 133, secondo comma, Cost.
Lamentando che la legge reg. Marche n. 15 del 2014 non menzioni
lo svolgimento e l'esito del referendum consultivo, il giudice
amministrativo mostra di ritenere che, se tale menzione vi fosse, la
propria pronuncia di annullamento degli atti del procedimento
referendario, anche se intervenuta successivamente all'approvazione
della legge di variazione circoscrizionale, produrrebbe gli stessi
effetti predicati dalla sentenza n. 225 del 1999 di questa Corte,
riferita ad una legge regionale di approvazione di un piano
territoriale di coordinamento di un parco.
In quella vicenda, all'esito del procedimento amministrativo, al
Consiglio regionale spettava la mera approvazione con legge dell'atto
conclusivo del procedimento stesso, senza possibilità di apportarvi
modifiche. In proposito, questa Corte affermò che i vizi del piano
territoriale non erano sottratti al sindacato del giudice
amministrativo nemmeno quando fosse intervenuta la legge di (mera)
approvazione di quello. E osservò che, in tali casi, la decisione di
annullamento totale o parziale del piano territoriale da parte del
giudice amministrativo aveva l'effetto di lasciare la legge di
approvazione «in tutto o in parte priva di oggetto».
Il Consiglio di Stato, in definitiva, muove dalla premessa per
cui il rapporto tra delibera di indizione del referendum e
legge-provvedimento regionale conclusiva del procedimento ex art.
133, secondo comma, Cost., si configuri alla stessa stregua del
rapporto tra provvedimento adottato all'esito di un procedimento
amministrativo e sua mera approvazione con legge (come nel caso
deciso dalla sentenza n. 225 del 1999), ritenendo che la legge di
variazione circoscrizionale non sia che una ratifica dell'esito del
referendum.
6.- La complessiva ricostruzione operata dal Consiglio di Stato,
presupposto sia dell'ordinanza di rimessione sia della sentenza che
annulla gli atti del procedimento referendario, non può essere
condivisa.
In primo luogo, infatti, la legge di variazione circoscrizionale
ex art. 133, secondo comma, Cost. non è in alcun modo paragonabile a
una legge di mera approvazione di un atto amministrativo. Non si è,
infatti, in presenza di una legge-provvedimento di ratifica
dell'esito del referendum, ma, come si evince dalla natura consultiva
del referendum medesimo (sentenze n. 171 del 2014, n. 214 del 2010,
n. 204 del 1981), si è al cospetto di una scelta politica del
Consiglio regionale, il quale deve tenere conto della volontà
espressa dalle popolazioni interessate, «componendo nella propria
conclusiva valutazione discrezionale gli interessi, sottesi alle
valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella consultazione»
(sentenza n. 94 del 2000).
La consultazione referendaria, ai sensi dell'art. 133, secondo
comma, Cost., o meglio il suo esito, non costituisce, dunque, il
contenuto della legge di variazione circoscrizionale (a differenza
dell'altra ipotesi, in cui l'atto amministrativo esaurisce l'oggetto
della legge di mera approvazione); lo svolgimento del referendum è,
invece, un aggravamento del procedimento di formazione della legge di
variazione.
In secondo luogo, questa Corte ha circoscritto la portata della
sentenza n. 225 del 1999, cui il Consiglio di Stato annette
particolare rilievo, definendola specifica soluzione della assai
peculiare questione allora sottoposta a giudizio (sentenza n. 241 del
2008), e ha chiarito che, in generale, il controllo sulla legge,
quand'anche essa mostri i caratteri della legge-provvedimento, spetta
esclusivamente al giudice costituzionale.
Applicando questi principi al caso di specie, deve ribadirsi che
il sindacato del giudice amministrativo sugli atti del procedimento
referendario è ammissibile e deve risultare pieno e tempestivo, in
modo da ridurre la possibilità, come già accennato, che le
controversie relative alla legittimità della procedura referendaria
vengano in rilievo quando ormai la variazione circoscrizionale è
già stata disposta con legge.
Come si accennava, può tuttavia accadere (e di fatto è accaduto
nel caso di specie) che, pur pendente il giudizio amministrativo,
intervenga l'entrata in vigore della legge di variazione
circoscrizionale. In via di fatto, del resto, i tempi del
procedimento legislativo possono non coincidere con la durata del
processo amministrativo, nè è ipotizzabile che la decisione
politica del Consiglio regionale circa l'approvazione della legge di
variazione sia in principio subordinata alla conclusione della
vicenda giudiziaria (che l'approvazione della legge di variazione
circoscrizionale costituisca la doverosa conclusione del procedimento
ex art. 133, secondo comma, Cost., è riconosciuto dallo stesso
giudice a quo, il quale, per questa ragione, rigetta come
manifestamente infondata l'eccezione di legittimità costituzionale
sollevata dal Comune di Fano sul presupposto che la legge reg. Marche
n. 15 del 2014 fosse stata approvata con l'intento di interferire
nella funzione giurisdizionale).
Entrata in vigore la legge di variazione circoscrizionale, il
giudice amministrativo - qualora riscontri un vizio nella delibera di
indizione del referendum - anzichè procedere direttamente alla
verifica della legittimità della delibera e al suo eventuale
annullamento (come ha invece fatto, nel caso di specie, il Consiglio
di Stato), deve sospendere il processo e sollevare, all'esito del
giudizio di non manifesta infondatezza, la questione di legittimità
costituzionale sulla legge-provvedimento regionale, per asserito
vizio procedimentale ex art. 133, secondo comma, Cost.
In altre parole, il mancato o non corretto svolgimento del
referendum, una volta entrata in vigore la legge, si traduce in un
vizio procedimentale di quest'ultima. La delibera di indizione del
referendum è perciò sindacabile in quanto tale dal giudice
amministrativo sino a quando la legge di variazione circoscrizionale
non sia in vigore. Dopo tale momento, i vizi della delibera di
indizione del referendum consultivo si traducono in un vizio formale
della legge; e il sindacato giurisdizionale non risulta escluso, ma
muta di segno, giacchè al giudice amministrativo spetta sollevare
questione di legittimità costituzionale, chiedendo a questa Corte di
verificare se i vizi della delibera referendaria si configurino, a
quel punto, quali vizi del procedimento di formazione della legge, in
lesione dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Solo all'esito del giudizio di legittimità costituzionale, il
giudice amministrativo potrà concludere il proprio esame,
accogliendo o rigettando il ricorso.
La soluzione che qui si indica, del resto, è analoga a quella
affermata dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 241 del
2008 e n. 62 del 1993) in relazione alle stesse leggi-provvedimento
che recepiscano il contenuto di atti amministrativi oggetto di
controversia pendente: nel caso di approvazione con legge dell'atto
amministrativo lesivo delle posizioni soggettive dei ricorrenti, i
diritti di difesa di questi ultimi non sono pretermessi, ma vengono a
connotarsi secondo il regime tipico dell'atto legislativo,
trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
proprio della giustizia costituzionale.
Nel particolare caso qui in discussione, relativo alla procedura
delineata dall'art. 133, secondo comma, Cost., la soluzione indicata
è frutto del necessario bilanciamento tra due principi: da una
parte, l'effettività e immediatezza della tutela giurisdizionale, da
assicurare, ai sensi dell'art. 113 Cost., a coloro che ricorrono
avverso una delibera di indizione del referendum ritenuta
illegittima; dall'altra, la discrezionalità politica del legislatore
regionale in tema di variazioni circoscrizionali, ai sensi degli
artt. 117 e 133 Cost.
Al tempo stesso, la soluzione in parola, senza ledere la
giurisdizione del giudice amministrativo, preserva la posizione di
questa Corte, alla quale l'art. 134 Cost. affida in via esclusiva il
compito di garantire la legittimità costituzionale della
legislazione anche regionale.
7.- La soluzione appena delineata - che ammette il pieno
sindacato del giudice amministrativo prima dell'approvazione della
legge di variazione circoscrizionale - vale sia nel caso in cui la
legge regionale definisca in via generale e preventiva i criteri per
l'individuazione delle popolazioni interessate alla variazione
circoscrizionale, sia nel caso in cui una tale legge manchi o si
limiti a riprodurre il contenuto dell'art. 133, secondo comma, Cost.
È quindi possibile ricorrere al giudice amministrativo avverso
la delibera di indizione del referendum consultivo, sia qualora si
lamenti un contrasto di quest'ultima con la legge regionale che
contenga i menzionati criteri, sia quando - in assenza di tale legge
- si ritenga che la delibera violi direttamente la norma
costituzionale, come interpretata dalla giurisprudenza di questa
Corte.
In entrambi i casi, il giudice amministrativo potrà sindacare il
contenuto dell'atto impugnato.
Nella prima ipotesi, la delibera consiliare d'indizione del
referendum potrà essere confrontata al contenuto della legge
regionale. Qualora risulti che essa sia conforme ai criteri contenuti
nella legge regionale, e siano direttamente questi ultimi a risultare
in contrasto con l'art. 133, secondo comma, Cost., come interpretato
dalla giurisprudenza costituzionale, il giudice dovrà sollevare
questione di legittimità costituzionale sulla stessa legge
regionale, così che questa Corte possa verificare la «congruità
costituzionale dei criteri legislativamente stabiliti» per
l'individuazione delle popolazioni interessate (come si legge nella
citata sentenza n. 47 del 2003).
Nella seconda ipotesi, il giudice amministrativo verificherà
direttamente la legittimità della delibera di indizione del
referendum alla stregua dell'art. 133, secondo comma, Cost., sempre
come interpretato da questa Corte.
Non può quindi essere accolta la prospettazione fatta propria
dalla Regione Marche e dal Comune di Mondolfo, secondo i quali il
sindacato del giudice amministrativo sarebbe consentito solo
nell'ipotesi in cui esista una legge regionale che detti in via
preliminare i criteri per l'individuazione delle popolazioni
interessate alla variazione circoscrizionale, non essendo invece tale
sindacato possibile qualora tale legge non vi sia oppure non contenga
alcun criterio sostanziale per la individuazione delle popolazioni
interessate, come del resto accade nel caso di specie.
Non erra, infatti, la difesa del Comune di Fano nell'osservare
che tale prospettazione determinerebbe una disparità di trattamento
tra cittadini, consentendo l'accesso immediato alla tutela
giurisdizionale solo se la legge regionale abbia avuto cura di
individuare i criteri generali per l'identificazione delle
popolazioni da consultare, mentre in assenza di tali criteri tale
accesso risulterebbe precluso.
Inoltre, la soluzione qui criticata potrebbe produrre il
paradossale effetto di indurre le Regioni a non approvare alcuna
legge di carattere generale proprio al fine di evitare che,
contestualmente allo svolgimento del procedimento legislativo di
variazione circoscrizionale, si instauri un contenzioso
amministrativo.
Nei casi in cui manchi una legge regionale generale, resta
comunque fermo che, se nel corso del giudizio amministrativo sugli
atti del procedimento referendario, entra in vigore la legge di
variazione circoscrizionale, gli asseriti vizi della delibera di
indizione del referendum diventano vizi del procedimento legislativo,
e il giudice dovrà sollevare questione di legittimità
costituzionale sulla legge di variazione.
8.- Tutto ciò premesso, le questioni di legittimità
costituzionale proposte dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con
l'ordinanza 23 agosto 2016, iscritta al r.o. n. 229 del 2016, sono
inammissibili, perchè sollevate sulla base di premesse
interpretative errate.
In primo luogo, infatti, il rimettente, lamentando la mancata
menzione del procedimento referendario nella legge di variazione
circoscrizionale, ha erroneamente ricostruito qualificazione e
funzione del referendum consultivo nell'ambito del procedimento
delineato dall'art. 133, secondo comma, Cost. (punto 6). Tale
referendum non costituisce oggetto e contenuto della legge di
variazione circoscrizionale, ma suo presupposto procedimentale.
In secondo luogo, è erronea, come si è dimostrato, la
ricostruzione del complessivo quadro costituzionale e legislativo dei
rapporti tra sindacato del giudice amministrativo sulla delibera di
indizione del referendum consultivo e controllo di legittimità
costituzionale spettante a questa Corte, sempre in relazione alla
procedura di variazione delle circoscrizioni comunali delineata
dall'art. 133, secondo comma, Cost.
Infine, non ci si può esimere dal rilevare che, proprio in
ordine al rapporto tra sindacato del giudice amministrativo e
controllo di legittimità costituzionale, accogliere la prospettiva
del rimettente comporterebbe che questa Corte sarebbe chiamata a
prendere atto della valutazione operata nel processo amministrativo,
solo dovendo, in ossequio a tale valutazione, esercitare la propria
competenza ad "accertare" l'illegittimità costituzionale di una
fonte primaria, la cui dichiarazione sfuggirebbe al giudice
amministrativo solo in virtù del regime giuridico (la forza e il
valore di legge) tipico dell'atto in questione.
Tale assorbente e generale motivo d'inammissibilità esonera
dall'esame puntuale delle altre eccezioni sollevate dalle parti
costituite.
9.- Con riferimento al ricorso per conflitto di attribuzione tra
enti, sollevato dalla Regione Marche a seguito della sentenza del
Consiglio di Stato 23 agosto 2016, n. 3678, con la quale sono stati
annullati gli atti del procedimento referendario relativi alla
variazione circoscrizionale in esame, deve essere preliminarmente
esaminata l'eccezione d'inammissibilità prospettata dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Assume la difesa statale che il ricorso per conflitto innanzi a
questa Corte si risolverebbe in una censura delle modalità di
esercizio della funzione giudiziaria e, dunque, in un improprio mezzo
di impugnazione della sentenza. La ricorrente avrebbe, invece, dovuto
utilizzare i rimedi processuali previsti dall'ordinamento e, in
particolare, avrebbe dovuto impugnare la sentenza del Consiglio di
Stato dinnanzi alla Corte di cassazione per motivi inerenti alla
giurisdizione.
La stessa Regione Marche, peraltro, espone di aver impugnato la
sentenza del Consiglio di Stato n. 3678 del 2016 anche innanzi alle
sezioni unite della Corte di cassazione.
L'eccezione non è fondata.
In primo luogo, questa Corte ha già affermato che il conflitto
di attribuzione tra enti avente ad oggetto una decisione giudiziaria
è ammissibile se è messa in questione l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei confronti del ricorrente (sentenze n. 252 del
2013 e n. 130 del 2009). È ciò che avviene nel caso ora in
discussione, in cui la Regione Marche contesta al Consiglio di Stato
lo stesso potere di annullare l'atto di indizione del referendum.
In secondo luogo, il ricorso per conflitto pone effettivamente
una questione di riparto costituzionale delle competenze, in quanto
la Regione Marche asserisce che l'annullamento di un presupposto
della legge di variazione circoscrizionale da parte del giudice
amministrativo - e non da parte di questa Corte, all'esito del
giudizio di legittimità costituzionale - lede le sue competenze
legislative e amministrative (artt. 117, quarto comma, 118, secondo
comma, 133, secondo comma, e 134 Cost.).
Infine, anche questioni di giurisdizione, già prospettate come
tali di fronte alla Corte di cassazione, possono essere oggetto di un
conflitto di attribuzione: ricorso per motivi inerenti alla
giurisdizione (art. 362 del codice di procedura civile) e ricorso per
conflitto sono due rimedi distinti, operanti su piani diversi, e non
si può escludere che siano attivati entrambi, di fronte ad una
pronuncia giudiziaria alla quale siano contemporaneamente imputabili
l'erronea applicazione delle norme sulla giurisdizione e
l'invasività in sfere d'attribuzione costituzionale (sentenze n. 52
del 2016, n. 259 del 2009 e n. 150 del 1981).
9.1.- Nel merito, il ricorso per conflitto di attribuzione è
fondato e va perciò annullata la sentenza del Consiglio di Stato,
sezione quinta, 23 agosto 2016, n. 3678.
Alla luce della ricostruzione del rapporto intercorrente tra
sindacato del giudice amministrativo e competenza di questa Corte, in
tema di procedimento di formazione della legge di variazione
circoscrizionale ex art. 133, secondo comma, Cost., non spetta allo
Stato, e per esso al Consiglio di Stato, annullare gli atti relativi
al procedimento di consultazione referendaria, in riferimento al
distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e alla sua
incorporazione nel Comune di Mondolfo, una volta entrata in vigore la
relativa legge regionale di variazione circoscrizionale.
Come affermato supra (punti 6 e 7), a seguito di tale
approvazione, non spetta al giudice amministrativo annullare un atto
che si colloca nell'ambito del procedimento legislativo e che
costituisce una fase indispensabile di questo. Compete invece a tale
giudice, se ritiene che ne sussistano i presupposti, sollevare di
fronte a questa Corte questione di legittimità costituzionale della
ormai intervenuta legge di variazione circoscrizionale per vizio
procedimentale, cioè per violazione dell'art. 133, secondo comma,
Cost.
Invece, nel presente caso, con la sentenza che annulla gli atti
del procedimento referendario, procedimento che è parte dell'iter di
formazione di una legge regionale ormai approvata ed entrata in
vigore, il Consiglio di Stato non solo ha esercitato un sindacato in
realtà spettante a questa Corte (in lesione dell'art. 134 Cost.), ma
ha altresì pregiudicato la sfera di attribuzioni costituzionali
della Regione ricorrente (sentenza n. 39 del 2014, punto 6.3.4.3.1.
del considerato in diritto). Infatti, l'esercizio di un controllo
giurisdizionale sul procedimento di formazione della legge regionale
finisce indirettamente per tradursi in un limite alla potestà
legislativa regionale in materia di variazioni circoscrizionali
(artt. 117, quarto comma, 118, secondo comma, 133, secondo comma,
Cost.).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale della legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15
(Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e
incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive
circoscrizioni comunali), sollevate, in riferimento agli artt. 3,
113, primo e secondo comma, e 133, secondo comma, della Costituzione,
dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara che non spetta allo Stato, e, per esso, al Consiglio
di Stato, annullare, dopo l'entrata in vigore della legge reg. Marche
n. 15 del 2014, gli atti del procedimento referendario che ne
costituiscono il presupposto, e annulla, per l'effetto, la sentenza
non definitiva del Consiglio di Stato, sezione quinta, 23 agosto
2016, n. 3678.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 gennaio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA