1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 15-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 novembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 novembre 2002 (della Regione Emilia-Romagna) Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata invalidita' derivata da quella delle disposizioni della legge obiettivo precedentemente impugnate dalla stessa Regione Emilia-Romagna. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata espansione del concetto di infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale - Violazione dei principi direttivi nonche' esorbitanza dall'oggetto della legge di delega - Conseguente indebita incidenza nelle materie di competenza residuale o concorrente regionale - Usurpazione dei poteri legislativi delle Camere e delle Regioni. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, artt. 70, 76 e 117, commi secondo, terzo e quarto. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata mancata corrispondenza delle disposizioni del decreto legislativo delegato ai principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di delega - In particolare: difformita' dalla legge di delega delle previsioni concernenti le singole opere individue, della definizione di "categorie" di opere di preminente interesse strategico, della possibilita' di realizzazione delle infrastrutture "anche in deroga ... ad ogni altra disposizione di legge o regolamento" - Eccesso di delega. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, artt. 70, 76 e 117. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Assoluta indeterminatezza ed incertezza delle fattispecie disciplinate dal d.lgs. n. 198/2002, in relazione alla legge di delega -Violazione del principio di certezza del diritto - Eccesso di delega. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, art. 76. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici, di torri e tralicci, di impianti radiotrasmittenti, di stazioni radio base per reti di telecomunicazioni di vario genere - Denunciata non riconducibilita' della disciplina delle opere in questione a materie riservate alla potesta' esclusiva legislativa statale o a principi fondamentali nell'ambito della potesta' legislativa concorrente - Violazione, per ulteriori disposizioni, della potesta' legislativa esclusiva regionale o, in subordine, della potesta' legislativa concorrente per il carattere dettagliato della disciplina - Lesione delle competenze amministrative regionali - Eccesso di delega. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata mancanza di una ragione giustificatrice di un trattamento per le Regioni ordinarie differenziato e svantaggiato rispetto alle Regioni speciali - Violazione del principio di parita' di trattamento tra autonomie regionali e del principio di ragionevolezza - Eccesso di delega. - D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 198. - Costituzione, art. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Infrastrutture di telecomunicazioni per impianti radioelettrici - Prevista compatibilita' con qualsiasi destinazione urbanistica e possibilita' di realizzazione in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento - Attribuzione del potere autorizzatorio agli enti locali, previo accertamento da parte dell'A.R.P.A. della compatibilita' del progetto "con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita', stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto" della legge n. 36/2001 - Previsione della denunzia di inizio attivita' per gli impianti con potenza inferiore a 20 Watt e del silenzio assenso nel procedimento di autorizzazione - Denunciata lesione della tutela del paesaggio e dell'ordinato sviluppo urbanistico del territorio, oltre il limite dell'utilita' sociale Violazione delle competenze amministrative regionali in materia urbanistica nonche' delle competenze legislative in materia edilizia - Violazione delle competenze regionali definite dalla legge n. 36/2001 Violazione dell'interesse alla salute ed alla tutela dell'ambiente - Violazione del principio di precauzione in materia ambientale sancito dall'art. 174, comma secondo, del Trattato CE - Omessa limitazione dello Stato a porre unicamente norme di principio. - D.Lgs 4 settembre 2002, n. 198 (in particolare, artt. 3, comma 2, 4, comma 1, 5, comma 2, 6, comma 1, 7, comma 7). - Costituzione, artt. 3, 9, 32, 41, comma secondo, 117 e 118; Trattato CE, art. 174; legge 22 febbraio 2001, n. 36. (002C1067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 15-1-2003)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 2006 del 4 novembre 2002 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura speciale 8 novembre 2002,
rep. n. 46660, rogata dal dott. Federico Stame (doc. 2), dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, ed
elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198, disposizioni volte ad
accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma
dell'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 13 settembre 2002 per
violazione degli artt. 3, 9, 32, 70, 76, 117 e 118 della costituzione
e dell'art. 174 del trattato istitutivo della Comunità europea.

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 13 settembre 2002 è stata
pubblicato il d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198, contenente
"Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese a norma dell'art. 1, comma 2,
della legge 21 dicembre 2001, n. 443".
Come specificato sin dal titolo, e poi nelle premesse, la base
giuridica del provvedimento legislativo considerato consisterebbe nel
comma 2 dell'art. 1 (e unico) della legge 21 dicembre 2001, n. 443,
intitolata "Delega al Governo in materia di infrastrutrure ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive".
La legge n. 443 è primariamente ordinata alla elaborazione ed
attuazione di un programma, approvato dal Governo, di opere
infrastrutturali e di impianti definiti di carattere "strategico"
ovvero di "preminente interesse nazionale". Precisamente, l'art. 1,
comma 1, stabilisce che "il Governo, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e
private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente
interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo
sviluppo del Paese". L'ultima frase del comma 1, a sua volta, dispone
(con dizione mantenuta anche nella versione modificata dalla legge 1
agosto 2002, n. 166) che "in sede di prima applicazione" il programma
sia approvato dal CIPE "entro il 31 dicembre 2001".
Fatto sta che il primo programma delle inftastrutture strategiche
è stato approvato con Del. CIPE 21 dicembre 2001, n. 121/2001
(Gazzetta Ufficiale 21 marzo 2002, n. 68, S.O.). In altre parole,
tale delibera è stata approvata il giorno stesso della promulgazione
della legge n. 443 del 2001, ma prima della sua pubblicazione,
avvenuta solo il 27 dicembre. Dunque, la delibera del CIPE dava
presunta attuazione ad una legge non ancora vigente: il che comporta,
secondo i consolidati concetti del diritto amministrativo, la
nullità assoluta di tale deliberazione per inesistenza giuridica del
potere esercitato, e la conseguente impossibilità di sanatoria una
volta che il potere sia venuto ad esistenza.
Sia consentito osservare che, sia pure nell'asserita urgenza di
realizzare le "grandi opere", questo non sembra davvero il migliore
modo di cominciare.
Ai fini che qui interessano, comunque, notiamo che in tale quadro
di complessiva illegittimità l'allegato n. 5 della delibera CIPE,
intitolato "interventi strategici di preminente interesse nazionale",
contempla specificamente il "piano degli interventi nel comparto
delle telecomunicazioni" (doc. 3). Tuttavia, il presunto piano non
individua affatto gli interventi, ma si limita ad elencare, per i
diversi tipi di reti (reti a banda larga - fibra ottica; reti per
tenninali - UMTS; reti per televisione digitale terrestre), le somme
previste come investimento negli anni 2002 e seguenti da operatori
privati, quali Wind, Telecom Italia, Omnitel, Mediaset, oltre che
dalla Rai.
In calce alla delibera si precisa che la "distinta delle opere"
(sic) verrà effettuata "con successiva delibera".
L'art. 1, comma 2, della legge n. 443/2001, inoltre, delega il
Governo "ad emanare, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali
delle regioni, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, uno o più decreti legislativi volti a definire
un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1,
a tal fine riformando le procedure per la valutazione di impatto
ambientale (VIA) e l'autorizzazione integrata ambientale,
limitatamente alle opere di cui al comma 1 e comunque nel rispetto
del disposto dell'art. 2 della direttiva n. 85/337/CEE del consiglio
del 27 giugno 1985, come modificata dalla direttiva n. 97/11/CE del
consiglio del 3 marzo 1997 e introducendo un regime speciale, anche
in deroga agli artt. 2, da 7 a 16, 19, 20, 21, da 23 a 30, 32, 34,
37-bis, 37-ter e 37-quater della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive modificazioni, nonchè alle ulteriori disposizioni della
medesima legge che non siano necessaria ed immediata applicazione
delle direttive comunitarie". Di seguito vengono elencati i principi
e criteri direttivi che devono essere rispettati dai decreti
legislativi.
In attuazione di tale delega è stato emanato il d.lgs.
n. 190/2002, attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale. Di seguito è stato emanato il
qui impugnato d.lgs. n. 198/2002: mentre il d.lgs. n. 190 si occupa
delle opere "strategiche" in generale, il d.lgs. n. 198 riguarda
specificamente le "infrastrutture di telecomunicazioni strategiche";
esso, infatti, richiama nelle premesse la delibera del CIPE
n. 121/2001 "ed in particolare la sintesi del piano degli interventi
nel comparto delle telecomunicazioni".
La Regione Emilia-Romagna ha già impugnato la legge n. 443/2001,
la quale - come detto - è richiamata come propria base giuridica dal
decreto legislativo n. 198. Il ricorso della Regione Emilia-Romagna
pende col n. 15/2002 e sarà discusso nell'udienza del 19 novembre
2002. Esso comprende, in particolare, per quello che qui
specificamente rileva, le disposizioni contenute nel comma 1 e nel
comma 2 in base alle quali il governo ha emanato il d.lgs. qui
impugnato.
Come specificato nel titolo, col d.lgs. n. 198 il Governo si pone
l'obiettivo generale di accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche. In particolare, il
d.lgs. reca "principi fondamentali in materia di installazione e
modifica delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni,
considerate strategiche ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge 21
dicembre 2001, n. 443, al fine di: a) agevolare la liberalizzazione
del settore delle telecomunicazioni, consentendo a tutti gli
operatori di installare proprie infrastrutture celermente, creando
così un mercato effettivamente concorrenziale; b) consentire la
realizzazione di infrastrutture di nuova generazione e l'adeguamento
di quelle esistenti...; c) razionalizzare le procedure autorizzatorie
per l'installazione di impianti di telecomimicazioni,..; d)
assicurare che la realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazioni sia coerente con la tutela dell'ambiente e della
salute... relativamente alle emissioni elettromagnetiche di cui alla
legge 22 febbraio 2001, n. 36...; i) favorire una adeguata diffusione
delle infrastrutture di telecomunicazioni sull'intero territorio
nazionale" (art. 1).
In base all'art. 3, comma 1, "le categorie di infrastrutture di
telecomunicazioni considerate strategiche" ai sensi dell'art. 1,
comma 1, legge n. 443/2001, "sono opere di interesse nazionale,
realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal
presente decreto, anche in deroga alle disposizioni di cui all'art.
8, comma 1, lettera c), della legge 22 febbraio 2001, n. 36" (Legge
quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici). Ora, tale art. 8, comma 1, lett. c),
già nel vigore della precedente normativa costituzionale attribuiva
alle regioni la competenza a definire le modalità di rilascio delle
autorizzazioni alla installazione degli impianti considerati.
L'art. 3, comma 2, stabilisce poi che "le infrastrutture di cui
all'art. 4, ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle
reti di televisione digitale terrestre, sono compatibili con
qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte
del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e
ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento".
In concreto, come specificato dall'art. 4, oggetto del decreto è
"l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la
modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi ed, in
specie, l'installazione di torri, di tralicci, di impianti
radiotrasmittenti, di ripetitori di servizi di telecomunicazione, di
stazioni radio base per reti di telecomunicazioni mobili GSM/UMTS,
per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla
televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate
alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonchè per reti
radio a larga banda puntomultipunto nelle bande di frequenza all'uopo
assegnate".
Il rilascio dell'autorizzazione spetta agli enti locali, previo
accertamento da parte dell'A.R.P.A., della compatibilità con i
limiti di esposizione e di attenzione nonchè con gli obiettivi di
qualità stabiliti in base alla già citata legge n. 36/2001.
Tuttavia, "nel caso di installazione di impianti con tecnologia UMTS
o altre, con potenza in singola antenna uguale o inferiore ai 20
Watt, fermo restando il rispetto dei limiti di esposizione, dei
valori di attenzione e degli obiettivi di qualità sopra indicati, è
sufficiente la denuncia di inizio attivita'" (art. 5, comma 2;
l'art. 12, comma 2, prevede la conversione delle istanze già
presentante in denunce di questo tipo).
Il decreto n. 198 si spinge (art. 5) fino a predisporre un
modello di istanza da formulare agli enti locali per ottenere
l'autorizzazione, stabilendo minuziosamente fasi e termini del
relativo procedimento e prevedendo anche l'ordine delle preferenze in
caso di più domande.
Si prevede, inoltre, per le istanze di autorizzazione e le
denunce di attività, nonchè per le istanze relative alla modifica
delle caratteristiche di emissione degli impianti già esistenti, il
meccanismo del silenzio-assenso (art. 6), e si disciplina in modo
completo (art. 7) l'effettuazione di opere civili, di scavi
(assimilati ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria:
art. 3, comma 3) nonchè l'occupazione di suolo pubblico, prevedendo
anche qui il meccanismo del silenzio-assenso (art. 7. comma 7, che
per alcuni casi fissa addirittura un termine di 30 giorni).
Gli artt. 8 e 9 disciplinano poi il caso della condivisione dello
scavo e della coubicazione dei cavi per telecomunicazioni nei centri
abitati e quello in cui l'installazione delle infrastrutture
considerate interessi aree di proprietà di più enti (art. 9); si
prevedono gli oneri connessi alle attività in questione (art. 10) e,
altresì, limitazioni legali alla proprietà privata (art. 11).
L'art. 13 - intitolato "legislazione regionale" - è riferito
alle sole regioni a statuto speciale. Queste "provvedono alle
finalità di cui al presente decreto, nell'ambito delle competenze ad
esse spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e delle relative norme
di attuazione, secondo quanto disposto dai singoli ordinamenti".
Mentre, dunque, sembra farsi salva, perlomeno in una certa misura, la
competenza delle regioni a statuto speciale, viene completamente
pretermessa e, in effetti, annullata, quella delle regioni a statuto
ordinario alle quali il decreto non dedica neppure un accenno.
D'altro canto va tenuto presente che la Regione Emilia-Romagna,
con la legge 31 ottobre 2000, n. 30 (modificata con la legge 13
novembre 2001, n. 34, e con la legge 13 novembre 2001, n. 38),
intitolata norme per la tutela della salute e la salvaguardia
dell'ambiente dall'inquinamento elettromagnetico, ha, a sua volta,
già disciplinato la materia della installazione delle infrastrutture
di telecomunicazione contemplate dal d.lgs. n. 198/2002 e delle
relative autorizzazioni.
Nel capo II tale legge disciplina la localizzazione e
l'autorizzazione degli impianti fissi per l'emittenza radio e
televisiva, prevedendo un piano provinciale di localizzazione
dell'emittenza radio e televisiva (art. 3), il divieto di
localizzazione degli impianti in certe aree (residenziali,
scolastiche, sanitarie, ecc.: v. l'art. 4), un procedimento
autorizzatorio di competenza comunale (art. 6) ed il risanamento
degli impianti per l'emittenza radio e televisiva (art. 7). Nel capo
III la legge disciplina gli impianti per telefonia mobile, ed in
particolare il procedimento autorizzatorio di competenza comunale
(art. 8), il divieto di localizzazione degli impianti in certe aree
(art. 9), il risanamento degli impianti esistenti (art. 10). Il capo
V ha ad oggetto l'attività di vigilanza e le sanzioni.
Come si può constatare il d.lgs. n. 198 del 2002 e la l.r.
dell'Emilia-Romagna n. 9 del 2002 riguardano la medesima materia
disciplinandola entrambi in modo completo, ma collocandosi, nel
contempo, in una prospettiva totalmente diversa.
Il d.lgs. n. 198/2002, infatti "liberalizza", per così dire,
pressochè totalmente il settore, affermando, ad es., il principio
della compatibilità degli impianti con qualsiasi destinazione
urbanistica di zona e la loro realizzabilità "in ogni parte del
territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad
ogni altra disposizione di legge o di regolamento", introducendo
nella materia l'istituto della denuncia di inizio di attività e
quello del silenzio-assenso, non prevedendo valutazioni di impatto
ambientale e così via.
La legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 30 del 2000, per
contro, si pone come fine quello di tutelare "in via prioritaria" la
salute e l'ambiente dall'inquinamento elettromagnetico, prevede
divieti di localizzazione in determinate aree, controlli da parte
dell'amministrazione pubblica nel necessario rispetto della
pianificazione urbanistica (art 6, comma 2), il risanamento degli
impianti esistenti, una valutazione di impatto
paesaggistico-culturale-ambientale (art. 8, comma 1) e così via.
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, il decreto legislativo 4
settembre 2002, n. 198, risulta costituziozionalmente illegittimo e
lesivo della sfera regionale di competenza per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale derivata per
incostituzionalità della legge n. 443/2001.
Come detto, il d.lgs. qui impugnato costituisce, o almeno (come
si dira) asserisce di costituire, attuazione della legge n. 443/2001.
La Regione Emilia-Romagna ha impugnato tale legge per ragioni che
permangono inalterate e che si riflettono inevitabilmente sul decreto
legislativo n. 198/2002, oggetto della presente impugnazione: per
semplicità sia consentito dunque rinviare qui alle argomentazioni
svolte nel ricorso proposto da questa regione contro la legge
n. 443/2001. Si noti che tali argomentazioni non sono affatto
superate dalle modifiche introdotte con la legge n. 166 del 2002: se
è vero infatti che tale legge ha, quanto alla programmazione delle
opere, previsto (ancorchè solo per il futuro) procedure di intesa
sia con la singola regione interessata sia con la conferenza
Stato-Regioni, neppure tali previsioni hanno modificato l'impianto
fondamentale della legge n. 443, basato sulla attrazione alla
competenza statale non solo della programmazione, ma anche
dell'approvazione dei progetti ed in larghissima misura della stessa
realizzazione delle opere - sia pubbliche che private - mediante la
semplice soggettiva qualificazione delle stesse come "strategiche" e
di "preminente interesse nazionale". Dunque, a parte il fatto che la
legge n. 166/2002 non incide sul primo programma delle "grandi opere"
di cui alla delibera CIPE n. 121/2001 (cui si rifà il d.lgs. qui
impugnato), l'art. 1 legge n. 443/2001 tuttora contempla una generica
categoria di opere pubbliche, ben al di là dei confini assegnati
alla potestà legislativa statale dai commi 2 e 3 dell'art. 117
Cost., non potendo più valere l'interesse nazionale ai fini del
ritaglio delle materie e, comunque, non potendo l'interesse nazionale
essere rimesso alla discrezionale definizione del Governo (si noti
che tale ultimo principio già operava anche nel vigore del vecchio
Titolo V: si pensi alla giurisprudenza costituzionale sul principio
di legalità sostanziale degli atti di indirizzo e coordinamento).
Dunque, è evidente che, ove ritenuta da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, l'illegittimità costituzionale delle impugnate
disposizioni della legge n. 443 del 2001 non può non riflettersi
direttamente sulla legittimità del decreto legislativo delegato
emanato in base ad essa.
2. - Estraneità delle disciplina del d.lgs. n. 198 del 2002
all'ambito della delega operata dalla legge n. 443 del 2001. Difetto
assoluto di delega e violazione degli artt. 70, 76, 117 Cost.
Come sopra esposto, l'art. 1, comma 2, legge n. 443/2001 delega
il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi "volti a
definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione
delle infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del
comma 1", cioè delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
"strategici e di preminente interesse nazionale".
Si trutta, in pratica, delle c.d. "grandi opere": valichi, ponte
sullo stretto di Messina, opere stradali e ferroviarie, ecc., cioè
di opere specifiche e chiaramente individuate.
Pare chiaro che l'installazione di una pluralità di antenne, di
tralicci, di impianti radiotrasmittenti, di ripetitori ecc. ed a
maggiore ragione la modifica degli impianti esistenti non rientrano
fra le grandi opere "di preminente interesse nazionale". Si tratta,
invece, di una miriade di piccole opere, la cui natura non muta per
il fatto che l'art. 3, comma 1, d.lgs. n. 198 le qualifica "opere di
interesse nazionale".
La natura specifica ed individua delle opere di cui alla legge
n. 443 risulta evidente dalla considerazione dei principi e criteri
direttivi dettati dal comma 2 dell'art. 1, ai quali i decreti
delegati sono tenuti ad attenersi. Dalla previsione della "finanza di
progetto" (lett. a) al riferimento alla procedure concessorie e
autorizzatorie, che hanno specifico riferimento ai "progetti
preliminari" ed alla "localizzazione dell'opera" da effettuare di
intesa con la regione competente (lett. b), alla attribuzione "al
CIPE, integrato dai presidenti delle regioni interessate", di diversi
compiti, quali "approvare il progetto preliminare e definitivo",
"vigilare sulla esecuzione dei progetti approvati", anche "adottando
i provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari, comprensivi
della localizzazione dell'opera e, ove prevista, della VIA" (lett.
c), e via via allo stesso modo per tutti i principi e criteri
direttivi.
D'altronde, la non riconducibilità del d.lgs. n. 198 all'art. 1,
comma 2, legge n. 443/2001 è confermata chiaramente dal fatto che il
d.lgs. n. 198 detta una disciplina che (ovviamente) non si ispira
affatto ai principi direttivi della legge di delega: anzi, il d.lgs.
n. 198 si "autodetta" (nell'art. 1) i propri principi direttivi,
così rendendo palese che esso non trova fondamento nella legge
n. 443/2001.
Il Governo ha dunque utilizzato impropriamente e strumentalmente
la delega di cui all'art. 1 legge n. 443/2001, espandendo il concetto
di infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale al
di fuori dell'ambito chiaramente definito dalla legge di delega.
Nè, naturalmente, tale conclusione è inficiata dal fatto che
l'allegato 5 della delibera CIPE n. 121/2001 contempli interventi nel
comparto delle telecomunicazioni: a parte il fatto che, come si
vedrà, l'allegato 5 prevede solo investimenti finanziari per la
realizzazione di reti, se il d.lgs. n. 198 è fuoriuscito
dall'oggetto della legge di delega, la sua incostituzionalità non
può certo essere sanata dal fatto che un atto amministrativo ha
anch'esso applicato scorrettamente la legge n. 443/2001.
Dunque, il decreto legislativo qui impugnato interviene nelle
materie di competenza residuale o concorrente regionale, senza alcuna
base giuridica nella legge di delega, con conseguente violazione
dell'art. 117, commi 2, 3 e 4 e dell'art. 70 della Costituzione,
usurpando al tempo stesso i poteri legislativi delle Camere e quelli
delle Regioni.
3. - Violazione dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla
legge di delega e conseguente violazione degli artt. 70, 76, 117
Cost.
Si è sopra accennato alla circostanza che il decreto legislativo
qui impugnato non corrisponde per nulla ai principi e criteri
direttivi stabiliti dalla legge di delega come riprova che esso è in
realtà estraneo all'oggetto stesso della delega. Ciò non toglie,
ovviamente, che tale mancata corrispondenza sia anche autonomo vizio
delle disposizioni del decreto legislativo delegato.
Praticamente, nulla di ciò che è stabilito tra i principi e
criteri direttivi della delega trova corrispondenza nelle
disposizioni del decreto n. 198. Ciò è stato già sopra ricordato
per le lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 1 della legge
n. 443, ma è ugualmente vero per le altre: non vi è alcuna
disciplina della conferenza di servizi (lett. d), meno ancora
dell'affidamento mediante gara ad un unico soggetto contraente (lett.
e), dell'affidamento a contraente generale (lett. f), dell'obbligo di
rispetto della normativa europea in tema di appalti pubblici
(lett. g), o di specifiche deroghe alla vigente disciplina in materia
di aggiudicazione e di realizzazione dei lavori pubblici (lett. h).
Nè risultano pertinenti, senza che occorra qui indicante
singolarmente gli oggetti, i criteri di cui alle rimanenti lettere i)
l), m), n), o).
Si dirà che tali principi e criteri direttivi non sono stati
seguiti perchè non si prestavano ad esserlo, date le caratteristiche
della materia trattata: ma questo da un lato non assolverebbe certo
un decreto legislativo delegato dalla censura di non avere rispettato
nessuno dei principi e criteri della delega, dall'altro costituisce
prova proprio di ciò che qui si vuole dimostrare: che cioè oggetto
e principi di delega e decreto legislativo delegato costituiscono
universi separati e non comunicanti.
In realtà, la disciplina dettata dal Governo è percorsa da una
radicale contraddizione. Infatti, se - pur contro il senso normativo
della legge n. 443 - si fossero volute concepire le "reti" di
telecomunicazione come "opere" nel loro insieme, esse si sarebbero
dovute considerare nella loro globalità, applicando allora gli
istituti generali previsti dalla legge n. 443 e dai principi di
delega in tema di approvazione dei progetti, competenza alle
concessioni, approvazione delle localizzazioni d'intesa con le
regioni interessate, tipologia di gara, valutazione di impatto
ambientale etc. Si sarebbe trattato di un disegno in un certo senso
mostruoso, e radicalmente espropriativo delle competenze locali,
oltre che regionali, ma tale disegno avrebbe avuto una sua esteriore
corrispondenza con le previsioni della legge n. 443 e con i principi
della delega.
Se invece le installazioni per le telecomunicazioni rimangono,
come nel decreto legislativo n. 198 rimangono, singole opere
individue, soggette ciascuna alla sua disciplina in relazione alla
dimensione singola di essa, all'autorizzazione locale, etc., allora
si esce completamente non solo dall'oggetto ma anche dalla logica
normativa della legge n. 443, e si pone in essere una disciplina che
non ha più alcun contatto con quella della legge di delega, che non
è legittimata da questa e che comunque ne viola i principi.
La contraddizione della disciplina di cui al d.lgs. n. 198 del
2002 con la legge n. 443 del 2001 emerge con chiarezza anche se si
considera il contenuto dell'allegato 5 della delibera CIPE
n. 121/2001, pure richiamato nelle premesse del decreto.
Infatti l'allegato 5, pur nella sua generale illegittimità di
cui si è detto in premessa, e pur non individuando affatto le opere,
per le quali rinvia ad una successiva "distinta" (sic), si riferisce
pur sempre a reti, ovvero a progetti unitariariamente concepiti ed
aventi rilievo giuridico in quanto progetti unitari: "reti a banda
larga", "reti per terminali" e "reti per televisione digitale
terrestre".
Invece, come sopra osservato, il d.lgs. n. 198 disciplina in
realtà i singoli impianti (v. l'art. 4, già citato) e le opere
civili e gli scavi (art. 7), cioè, in pratica, "piccole opere" (per
quanto pericolose per la salute). Fra l'altro, lo schema di decreto
legislativo sottoposto al parere della conferenza unificata si
intitolava disposizioni per accelerare la realizzazione delle
infrastrutture per le reti di telecomunicazioni, e le regioni avevano
chiesto un chiarimento sull'oggetto del decreto, ritenendo non
coerente il titolo dello schema con l'art. 3 (corrispondente
all'attuale art. 4), che contemplava impianti non riconducibili a
reti (v. il parere della conferenza unificata 20 giugno 2002, rep.
n. 582, ed in particolare l'allegato A: doc. 4).
L'allontanamento della normativa qui contestata dall'ambito
normativo e dai principi della legge n. 443 del 2001 trova conferma
letterale nell'art. 3, comma 1, secondo il quale "le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche" ai
sensi dell'art. 1, comma 1, legge n. 443/2001, "sono opere di
interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle
procedure definite dal presente decreto". Ora è agevole osservare
che la legge n. 443 del 2001 non prevedeva affatto nè consentiva la
definizione di "categorie" di opere che siano di preminente interesse
strategico in quanto astrattamente appartenenti alla categoria, ma
prevedeva e prevede l'individuazione di specifiche opere, in concreto
individuate a mezzo di un programma come di interesse
strategicomma La Regione Emilia-Romagna ha contestato tale
disposizione nel ricorso relativo alla legge n. 443: ma soltanto
questa è la disposizione nel cui ambito può muoversi qualunque
decreto legislativo delegato.
Anche questo profilo conferma la generale illegittimità del
decreto legislativo impugnato, ivi compreso l'art. 3 ora citato, per
estraneità alla legge n. 443, e comunque alla delega ed ai suoi
principi.
Un ulteriore diverso profilo di violazione della legge di delega
concerne in particolare l'art. 3 d.lgs. n. 198, che eccede la delega
perchè rende possibile la realizzazione delle infrastrutture "anche
in deroga... ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento",
laddove l'art. 1, comma 2, legge n. 443 prevedeva solo una deroga
"agli artt. 2, da 7 a 16, 19, 20, 21, da 23 a 30, 32, 34, 37-bis,
37-ter e 37-quater della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive
modificazioni, nonchè alle ulteriori disposizioni della medesima
legge che non siano necessaria ed immediata applicazione delle
direttive comunitarie".
4. - Violazione dell'art. 76 Costituzione e del principio della
certezza del diritto.
Il d.lgs. n. 198 del 2002 viola la legge di delega, e lo stesso
principio della certezza del diritto, sotto ulteriori profili.
L'art. 3, comma 1, asserisce che "le categorie di infrastrutture
di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell'art. 1,
comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, sono opere di
interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle
procedure definite dal presente decreto".
Già si è detto che si ha qui una violazione della delega, in
quanto questa prevede si individuino opere determinate, e non
categorie di opere generali ed astratte.
La violazione della delega è confermata dall'art. 4, comma 1,
secondo il quale "l'installazione di infrastrutture per impianti
radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di
questi ultimi ed, in specie, l'installazione di torri, di tralicci,
di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di
telecomunicazione, di stazioni radio base per reti di
telecomunicazioni mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione,
distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale
terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze
sanitarie ed alla protezione civile, nonchè per reti radio a larga
banda puntomultipunto nelle bande di frequenza all'uopo assegnate,
viene autorizzata dagli enti locali" secondo le regole e procedure di
seguito stabilite.
Come si vede, in tale disposizione manca ogni riferimento ad
infrastrutture che siano dichiarate "strategiche" ai sensi della
legge n. 443 del 2001. Risulta dunque possibile una interpretazione
che consideri la disciplina del d.lgs. n. 198 del 2002 come operante
in genere per tutte le opere del tipo indicato, a prescindere dal
collegamento con opere strategiche ai sensi della legge n. 443/2001.
Tale ipotetica interpretazione è rafforzata dallo stesso comma 2
dell'art. 3. Infatti, dopo che il comma 1 di tale disposizione si è
riferito alle "categorie" di opere strategiche, come sopra detto, il
comma 2 stabilisce che "le infrastrutture di cui all'art. 4 ... sono
compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono
realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga
agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di
regolamento".
Si rafforza così l'impressione che la disciplina dell'art. 4 (e
degli articoli seguenti) sia autonoma, che cioè si riferisca a tali
infrastrutture radioelettriche in genere, a prescindere da un
collegamento con le opere strategiche: in effetti, diversamente
avrebbe dovuto essere l'art. 4, comma 1, a richiamare espressamente
l'art. 3, limitando la propria disciplina alle opere strategiche ai
sensi di tale articolo, e non l'art. 3, comma 2, a riferirsi alle
opere dell'art. 4, comma 1.
Se tale fosse l'interpretazione da darsi della normativa
dell'art. 4, essa non avrebbe neppure sotto questo profilo alcun
collegamento con la legge di delega, la quale ovviamente in nessun
caso può intendersi come riferita alla disciplina delle
infrastrutture radioelettriche in quanto tali: con conseguente
radicale illegittimità costituzionale e invasività.
Ma anche ove si mantenga in via interpretativa il collegamento
con la legge di delega, e dunque si limiti la disciplina di cui agli
artt. 4 e seguenti alle infrastrutture che possano dirsi opere
strategiche ai sensi di tale legge, il complesso normativo che ne
risulta è assolutamente incerto. In effetti, il solo modo di
renderlo riferibile a qualche opera particolare sta nella
deliberazione del CIPE prevista dall'art 1, comma 1, della legge
n. 443 del 2001. Ma tale deliberazione è già stata assunta, e per
la parte relativa alle telecomunicazioni (all. 5) essa si limita come
detto (anche a non voler considerare la sua illegittimità per le
ragioni esposte in narrativa) ad un preventivo di spesa di ditte
varie!
Risulta dunque evidente che l'intera disciplina del d.lgs. n. 198
del 2002 o è palesemente al di fuori della delega - in quanto
disciplina di inflastrutture di telecomunicazioni in generale - o è
assolutamente inapplicabile, per mancanza o indeterminatezza del
proprio oggetto, lasciato indefinito dalla citata deliberazione del
CIPE.
D'altronde, l'indeterminatezza di tale deliberazione, a sua
volta, non è da ascrivere a mero difetto di stesura, ma è il
riflesso dell'impossibilità di applicare al settore delle
telecomunicazioni la logica delle opere determinate di carattere
strategico.
L'assoluta incertezza ed indeterminatezza su quali siano
esattamente le fattispecie disciplinate dal d.lgs. n. 198 del 2002 -
tanto più grave in quanto attraverso il meccanismo della mera
denuncia di inizio attività le sue disposizioni vengono ad essere
applicate dai diretti interessati - ne determina l'illegittimità
costituzionale sotto questo ulteriore profilo.
5. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 Costituzione.
Con riferimento al d.lgs. n. 198/2002, in sè e per sè
considerato, si osserva innanzitutto che la materia da esso
disciplinata - riguardante l'installazione di infrastrutture per
impianti radioelettrici, di torri e tralicci, di impianti
radiofrasmittenti, di stazioni radio base per reti di
telecomunicazioni di vario genere - non rientra sicuramente tra
quelle riservate allo Stato dal comma 2 dell'art. 117 Cost.
Le opere in questione non appaiono, infatti, riconducibili ad
alcuna delle espressioni usate dall'art. 117, comma 2, per designare
le materie considerate. In particolare, non potrebbe essere
richiamata la materia di cui alla lettera s) del comma 2, indicata
come "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", se
non per quei limitati richiami alla tutela dell'ambiente contenuti
nel d.lgs. qui impugnato (v. l'art. 1, lettera d) e lettera f),
l'art. 4, comma 1, ultima parte, e comma 2, l'art. 5, comma 2 e comma
7, l'art. 7, comma 5, l'art. 9, comma 3). Nè potrebbe essere
invocata la lettera m), dato che il d.lgs. n. 198 non si occupa certo
di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti,
mirando invece a "massimizzare" i sistemi di telecomunicazione.
D'altra parte è lo stesso legislatore a escludere di aver agito
nell'esercizio della potestà esclusiva là dove asserisce all'art. 1
di dettare "principi fondamentali" nella materia considerata
lasciando, così, intendere che il decreto si collochi nell'ambito
della potestà legislativa concorrente.
Se non che, come si è argomeutato nel ricorso contro la legge
n. 443/01, fra le materie di potestà legislativa concorrente il
legislatore costituzionale ha indicato precise categorie di opere -
porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;
produzione trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" -
nell'ambito delle quali le infrastrutture disciplinate dal decreto
impugnato non possono essere ricomprese.
Neppure la normativa in questione può ricondursi alla materia
"ordinamento della comunicazione": la quale ha evidente riferimento
non alle infrastrutture, ma alle regole sostanziali della
comunicazione, a tutela della libertà di manifestazione del
pensiero, della concorrenza, etc.
Quanto alla materia "tutela della salute", è certo che, nella
specie, il d.lgs. n. 198/2002 si è collocato in una simile
prospettiva in misura molto limitata (v. l'art. 1, lettera d), l'art.
4, comma 1, ultima frase, l'art. 5, comma 2 e comma 7, l'art. 7,
comma 5, l'art. 9, comma 3), preoccupandosi invece, essenzialmente
(come dichiarato sin dall'intitolazione del provvedimento), di
accelerare le procedure di realizzazione delle inftastrutture da esso
contemplate e subordinando, anzi, per certi aspetti, al conseguimento
di questo fine l'esigenza fondamentale di salvaguardare adeguatamente
la salute pubblica.
Nè, infine, il decreto n. 193 può collocarsi nella materia
"governo del territorio", se non, al limite, per la censurabile (come
si dira) norma di cui all'art. 3, comma 2.
Per altro verso, le nuove formule utilizzate dalla Costituzione
con riguardo alle "materie di legislazione concorrente" indicate nel
comma 3 (la detta potestà "spetta alle Regioni" restando "riservata
alla legislazione dello Stato" "la determinazione dei principi
fondamentali") valgono a connotare la stessa potestà legislativa
"concorrente" in modo profondamente diverso rispetto al passato (come
confermato anche da codesta Corte costituzionale nella sent. n. 282
del 2002). La "spettanza" alle regioni della relativa potestà sta ad
indicare che quest'ultima si estende all'intera materia al massimo
grado compatibile con le esigenze di unità dell'ordinamento che i
"principi fondamentali" dovrebbero necessariamente esprimere. Ne
discende che le formule utilizzate non possono essere utilizzate per
ritagliare spazi da recuperare allo Stato, come avverrebbe nel caso
di specie ove si pretendesse di ricomprendere nell'espressione
"governo del territorio" o in quella "tutela della salute" la
disciplina della realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazioni.
La verità è che nella materia oggetto del decreto legislativo
qui impugnato spetta alle Regioni una potestà legislativa piena
salvi gli aspetti relativi alla tutela dell'ambiente, della salute e
quelli collegati al governo del territorio (cioè, alla
localizzazione delle opere, in quanto si tratti di opere in grado di
incidere sul "governo" del territorio).
È precisamente in un simile contesto che si collocano la legge
statale n. 36/2001 ("Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni
a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici") e la legge
regionale dell'Emilia-Romagna n. 30/2000 ("Norme per la tutela della
salute e la salvaguardia dell'ambiente dall'esposizione ai campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici").
Nondimeno, anche a voler ammettere che il d.lgs. n. 198/2002 sia
stato emanato solo nell'esercizio di una potestà legislativa
concorrente (secondo la sua stessa intenzione, espressa dall'art. 1),
si perviene ugualmente alla conclusione della sua illegittimità
costituzionale per contrasto con l'art. 117 Cost. Infatti, benchè
l'art. 1 d.lgs. n. 198 dichiari che esso detta "principi
fondamentali", la realtà è che esso detta una disciplina completa
ed esauriente, che tende ad inibire qualsiasi intervento legislativo
regionale. Non a caso l'art. 3, comma 1 (già contestato sopra sotto
altro profilo), prevede che "le categorie di infrastrutture di
telecomunicazioni, considerate strategiche" ai sensi dell'art. 1,
comma 1, legge n. 443/01, "sono opere di interesse nazionale,
realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal
presente decreto, anche in deroga alle disposizioni di cui all'art.
8, comma 1, lettera c), della legge 22 febbraio 2001, n. 36". Tale
art. 8, comma 1, lettera c), ha attribuito alle regioni (già prima
della riforma costituzionale) la competenza a definire le modalità
di rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti
considerati nella legge quadro.
Con ciò si viola, oltre tutto, la stessa delega conferita dal
Parlamento (e, quindi, l'art. 76 Cost.) secondo la quale il Governo
avrebbe dovuto elaborare un "quadro normativo" ovvero, secondo il
significato proprio della espressione, un insieme di veri e propri
principi, lasciando adeguato spazio al legislatore regionale: come si
evince anche dalle specificazione secondo la quale il legislatore
delegato doveva esercitare il proprio potere "nel rispetto della
attribuzioni costituzionali delle regioni". Tale specificazione
serviva non a "stabilire" un dovere che ovviamente deriva
direttamente dalla Costituzione, ma a richiamare in concreto il
legislatore delegato alla realtà della competenza regionale in
materia: cosa che tale legislatore ha invece completamente disatteso.
La censura qui esposta investe diverse disposizioni del decreto
legislativo: oltre agli articoli 1 e 3 già esaminati, l'art. 4,
comma 1, relativo alle infrastrutture di telecomunicazioni per
impianti radioelettrici, l'art. 5 (Procedimenti autorizzatori per
tali infrastrutture), l'art. 6 (Esiti e conseguenze), l'art. 7 (Opere
civili, scavi e occupazioni di suolo pubblico), l'art. 8
(Condivisione dello scavo e coubicazione dei cavi per
telecomunicazioni), l'art. 9 (Reti dorsali), l'art. 10 (Oneri
connessi alle attività di installazione, scavo ed occupazione di
suolo pubblico), l'art. 12 (Disposizioni finali). Per tutte tali
disposizioni, infatti, oltre alle censure generali di cui ai punti
1), 2) e 3) del presente ricorso vale l'ulteriore censura di
invasione della potestà legislativa affidata alle regioni in via
esclusiva, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
o, qualora si ritenesse che esse rientrano in una materia di potestà
concorrente, di invasione della potestà legislativa regionale
concorrente, per il loro carattere dettagliato. Inoltre il d.lgs.
n. 198 viola non solo l'art. 117 Cost. ma anche l'art. 118, dato che,
in una materia di competenza regionale, lo Stato attribuisce potestà
amministrative (v. in particolare gli art. 4 ss.).
6. - Violazione del principio di parità di trattamento tra
autonomie regionali e del principio di ragionevolezza, entrambi
riconduciblli all'art. 3 Cost. Violazione della delega.
L'art. 13, che non forma specificamente oggetto della presente
impugnazione (salve le ragioni di illegittimità che colpiscono
l'intero decreto, sopra illustrate), stabilisce che "le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono alle finalità di cui al presente decreto, nell'ambito
delle competenze ad esse spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e
delle norme di attuazione, secondo quanto disposto dai rispettivi
ordinamenti".
È palese che tale disposizione - che rende rilevanti le sole
finalità del decreto legislativo e demanda alle singole autonomie di
attuarle attraverso la propria normativa - è stata concepita come se
fosse ancora vigente il precedente quadro costituzionale, nel quale
si poteva dire a priori che le regioni ordinarie godevano di una
autonomia limitata rispetto a quelle speciali.
Ora tale quadro è mutato, e la situazione è molto più
articolata: al punto che, ai sensi dell'art. 10 legge Cost. n. 3 del
2001, è proprio alle autonomie speciali che si estendono i poteri e
le responsabilità delle regioni ordinarie, quando essi siano
maggiori di quelli delle autonomie speciali.
Ora, è evidente che nella materia delle opere pubbliche e delle
infrastrutture proprio questa è la situazione, essendo in genere
tale materia, tranne che per le opere menzionate dall'art. 117, comma
3, di competenza esclusiva regionale. Difetta dunque una ragione
giustificatrice di un trattamento per le Regioni ordinarie
differenziato e svantaggiato rispetto alle regioni speciali.
D'altronde, ciò è presupposto anche dall'art. 1, comma 2, della
legge n. 443 del 2001, il quale impone di salvaguardare le autonomie
costituzionali delle Regioni in genere, non essendovi nella materia
considerata differenze tra le ordinarie e le speciali, in virtù
dell'estensione alle seconde delle nuove autonomie stabilite per le
prime.
Per contro, come si è visto, dal d.lgs. n. 198/2002 le regioni a
statuto ordinario non vengono neppure nominate, e la normativa
dettata chiude ogni spazio a qualsiasi loro intervento.
7. - Violazione degli artt. 3, 9,32, 117e 118 Cost. e dell'art.
174 Trattato CE.
Occorre soffermarsi ancora sull'illegittimità di singole
disposizioni, in relazione al loro specifico contenuto dispositivo,
sotto profili diversi da quello appena esaminato. Viene in rilievo,
in primo luogo, l'art. 3, comma 2 ("le infrastrutture di cui all'art.
4, ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di
televisione digitale terrestre, sono compatibili con qualsiasi
destinazione urbanistica e sono realizzabii in ogni parte del
territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad
ogni altra disposizione di legge o di regolamento"). Tale norma
implica la completa liberalizzazione, sotto il profilo urbanistico,
del diritto di installazione degli impianti di telecomunicazione,
realizzando una vera e propria deregulation del settore. Essa
vanifica le previsioni degli strumenti urbanistici e, a quanto pare,
rende persino superflua la concessione edilizia, la cui necessità
per gli impianti in questione risulta peraltro chiaramente
dall'art. 3, comma 1, d.lgs. n. 380/2001 (t.u. in materia edilizia,
che entrerà in vigore il 30 giugno 2003), ai sensi del quale
rientrano fra gli "interventi di nuova costruzione ... la
realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici
servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo
inedificato" e "l'installazione di torri e tralicci per
impianti-radio ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di
telecomunicazione".
Ciò privilegia in modo esasperato ed irrazionale l'interesse
d'impresa all'installazione degli impianti, a scapito di interessi di
livello costituzionale come quello alla tutela del paesaggio di cui
all'art. 9 Cost. e quello all'ordinato sviluppo urbanistico del
territorio, ed in definitiva oltre il limite della "utilità
sociale", con conseguente violazione dell'art. 41, secondo comma,
Cost.
All'incostituzionalità per questi profili della norma si
accompagnano la lesione delle competenze amministrative regionali in
materia urbanistica (vanificandosi le scelte compiute in sede di
pianificazione, e rendendo superfluo lo stesso concetto di
urbanistica) e persino la sottrazione alle regioni di competenze che
ad esse erano riconosciute già nel vigore della precedente versione
del Titolo V della parte seconda:
dato che, in base all'art. 8, comma 1, lett. a) della legge
n. 36/2001, spetta alle regioni l'"individuazione dei siti di
trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti
radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione". A maggiore
ragione tale competenza non può essere sottratta alle regioni nel
nuovo quadro costituzionale.
Inoltre, stabilendo l'art. 3, comma 2, la derogabilità di "ogni
disposizione di legge", si viola anche la potestà legislativa
regionale in materia edilizia, riconosciuta dall'art. 117, comma 4,
Cost.
L'art. 4, comma 1, attribuisce il potere autorizzatorio agli enti
locali, previo accertamento da parte dell'A.R.P.A. della
compatibilità del progetto "con i limiti di esposizione, i valori di
attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a
livello nazionale in relazione al disposto" della legge n. 36/01.
Anche tale norma segna una illegittima sottrazione di competenza
regionale in materia, dato che l'art. 3, comma 1, lettera d), legge
n. 36/01 definisce "obiettivi di qualità..., i criteri
localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le
incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili,
indicati dalle leggi regionali secondo le competenze definite
dall'articolo 8". Alludendo invece ad obiettivi di qualità stabiliti
a livello nazionale, l'art. 4 d.lgs. n. 198 pregiudica la competenza
regionale quale definita, in attuazione della Costituzione, dalla
legge n. 36/01.
Inoltre, secondo l'art. 117, comma secondo, lo Stato può
definire soltanto le funzioni fondamentali degli enti locali. Ora,
tale disposizione è stata oggetto in dottrina di diverse
interpretazioni ma sembra evidente che, per quanto si volesse
assumere una nozione lata di tale concetto, in nessun caso
l'attribuzione di una singola competenza autorizzativa in materia di
impianti potrebbe rientrarvi. Anche sotto tale profilo è violata la
Costituzione e la riserva di competenza legislativa alle regioni.
Vengono poi in rilievo le norme che prevedono la semplice
denunzia di inizio attività per gli impianti con potenza inferiore a
20 Watt (art. 5, comma 2) e quelle che prevedono il silenzio-assenso
nel procedimento di autorizzazione (v. art. 6, comma 1, e art. 7,
comma 7). Trattandosi di impianti comunque pericolosi per la salute,
dato che sarebbero posti in qualunque posizione, senza regole che
fissino distanze minime dalle abitazioni, tali norme attribuiscono
una esasperata ed irrazionale preferenza all'interesse alla celere
realizzazione degli impianti a discapito dell'interesse alla salute
ed alla tutela dell'ambiente (artt. 9 e 32 Cost.).
Risulta anche ed in particolare violato il principio di
precauzione di cui all'art. 174, comma 2, del Trattato istitutivo
della CE ("La politica della comunità in materia ambientale mira a
un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle
situazioni nelle varie regioni della comunità. Essa è fondata sui
principi della precauzione e dell'azione preventiva ..."), recepito
dalla totalità delle leggi regionali vigenti in materia (v.
l'art. 1, comma 1, legge regionale Emilia-Romagna n. 30/2000), In una
materia così delicata non ci si può affidare sulla "autodisciplina"
dei privati, prevedendo denunce di inizio attività e meccanismi di
silenzio-assenso.
La censura di incostituzionalità qui prospettata include la
lesione della sfera di competenza regionale, perchè la legislazione
e l'amministrazione regionale vengono costrette in un quadro di norme
statali illegittime, delle quali dovrebbero comunque subire i
contenuti, addivenendo a statuizioni legislative ed amministrative a
loro volta di conseguenza illegittime.
Si rilevi poi che la competenza concorrente statale in materia di
tutela della salute ha il suo senso costituzionale nell'idea che lo
Stato ne sia l'ultimo garante, e non certo nell'idea che lo Stato
possa metterla a repentaglio, in contrasto con le leggi regionali che
stabiliscono più elevati livelli di tutela, in conformità al
diritto comunitario.
In ogni modo, nell'ambito dei riparti di competenza
costituzionale lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a porre principi,
lasciando alle regioni di attuarli e svilupparli: e non dettare
invece norme direttamente operative, autoapplicabili dai privati
interessati.

P. Q. M.
Con riserva di ulteriormente argomentare, la Regione
Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo il d.lgs. n. 198 del 2002, sotto i profili e per le
ragioni esposte nel ricorso.
Padova-Roma, addì 11 novembre 2002
prof. avv. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
02C1067