1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 523 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 1996
N. 523 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1996 dal giudice designato della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione siciliana nel giudizio di responsabilita' proposta dal procuratore regionale nei confronti di Palillo Giovanni Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Potere di deferimento del procuratore generale alle sezioni riunite per la risoluzione delle questioni di massima - Disparita' di trattamento rispetto ai poteri spettanti alla parte privata, con incidenza sul diritto di difesa - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge e di quello di indipendenza del giudice. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' (nella specie: procedimento di sequestro conservativo) - Giudice designato a confermare, modificare o revocare il decreto di sequestro - Individuazione del giudice designato, alla stregua del diritto vivente, nel giudice singolo anziche' nella sezione giurisdizionale regionale - Contrasto con il principio di buon andamento degli uffici giudiziari. (D.-L. 15 novembre 1993, n. 453, artt. 1, settimo comma, e 5, terzo comma, lett. a), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19). (Cost., artt. 3, 24, 25, 101 e 97). (096C0759) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-1996)

IL GIUDICE DESIGNATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di conferma,
modifica o revoca del decreto di sequestro conservativo n. 311 del 19
luglio 1995, emesso dal presidente della sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la regione siciliana, su istanza del
procuratore regionale, nei confronti del sig. Palillo Giovanni,
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Tinaglia, presso il cui
studio in Palermo, via Santuario di Cruillas, n. 8, è elettivamente
domiciliato;
Visti gli atti del giudizio iscritto al n. 4494 del reg. segr.;
Uditi all'udienza del 23 febbraio 1996 il vice procuratore generale
dott. Pino Zingale e l'avv. Francesco Tinaglia;
F a t t o
Nel corso dei procedimenti di conferma, modifica o revoca dei
decreti di sequestro conservativo n. 311 del 19 luglio 1995, 312 del
19 luglio 1995 e 307 13 luglio 1995, emessi dal presidente della
sezione giurisdizionale siciliana della Corte dei conti nei
confronti, rispettivamente dei signori Palillo Giovanni, Alaimo
Bernardo e Garbo Domenico, Gorgone Francesco Paolo, Migliaccio
Stefano, Cartaino Giuseppe, Ardizzone Vincenzo e D'Acquisto Mario, il
procuratore regionale ha depositato copia di altrettante istanze con
le quali il procuratore generale della Corte dei conti ha chiesto
alle sezioni riunite, sotto la specie della risoluzione di una
medesima questione di massima attinente a tutti e tre i procedimenti,
la revoca delle parti di detti decreti con le quali "si rinvia alla
sede collegiale", invece che ad un giudice singolo, il compito di
decidere, chiedendo la sospensione dei procedimenti ai sensi
dell'art. 295 c.p.c.
La sezione siciliana, che già in precedenti occasioni aveva
manifestato un orientamento difforme da quello espresso in materia
dalle sezioni riunite - respingendo specifiche eccezioni sollevate
dal procuratore regionale - ritenute insussistenti le condizioni per
l'applicazione del predetto articolo 295 c.p.c., ha affermato la
competenza dell'organo collegiale ed ha definito i giudizi sottoposti
al suo esame, modificando, in un caso, e revocando, negli altri due,
i decreti presidenziali di sequestro, rispettivamente, con ordinanze
nn. 514, 502 e 546 del 6 ottobre 1995. Le sezioni riunite della Corte
dei conti, senza acquisire i fascicoli dei giudizi di primo grado,
riunite le cause ai sensi dell'art. 274 c.p.c., con sentenza n. 24/QM
del 29 novembre 1995/10 gennaio 1996, pubblicata il 16 gennaio 1996 e
pervenuta alla segreteria della sezione siciliana il successivo 6
febbraio, hanno dichiarato che il procuratore generale è titolare,
al pari delle sezioni giurisdizionali centrali e regionali, del
potere di deferire alle sezioni riunite la risoluzione dei conflitti
di competenza e di questioni di massima; che il deferimento alle
sezioni riunite della risoluzione di tali conflitti e questioni
determina la sospensione necessaria, ex art. 295 c.p.c., dei giudizi
in relazione ai quali è stato promosso il deferimento; che il
giudice designato all'adozione, in contraddittorio, dell'ordinanza di
conferma, modifica o revoca dei provvedimenti contenuti nel decreto
sul sequestro conservativo, di cui al comma terzo lett. a) dell'art.
5 d.-l. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994, è il giudice
singolo.
Le predette sezioni hanno contestualmente annullato i provvedimenti
presidenziali nella parte in cui disponevano la designazione
dell'organo collegiale ed ogni altro atto a questo conseguenziale,
ordinando la trasmissione del fascicolo processuale non al primo
giudice ma al procuratore generale per l'adozione di ogni conseguente
iniziative. Il che ha comportato, in sostanza, il travolgimento
delle ordinanze adottate medio tempore dalla sezione giurisdizionale
siciliana e la necessità della rinnovazione dei procedimenti, da
eseguirsi in conformità delle massime di diritto pronunciate dalle
sezioni riunite.
Il procuratore regionale, pertanto, con istanza depositata il 17
gennaio 1996, giorno successivo alla pubblicazione della sentenza n.
24/QM, ha chiesto al Presidente della sezione siciliana la fissazione
di una udienza innanzi al giudice competente per l'esame del decreto
n. 311 del 19 luglio 1995, precedentemente revocato dalla sezione con
la succitata ordinanza n. 514 del 6 ottobre 1995.
In esecuzione della sentenza 24/QM il presidente ha, pertanto,
fissato l'udienza dinanzi al giudice singolo, designato per la
conferma, modifica o revoca del decreto n. 311 predetto.
All'udienza, il p.m. ha chiesto la conferma del sequestro
conservativo, rimettendo al giudice le valutazioni in ordine al
superamento del termine di cui all'art. 5, comma 3, lett. a), del
d.-l. n. 453 del 1993. L'avv. Tinaglia ha chiesto la nullità o la
revoca del sequestro per il superamento del termine predetto e per
l'insussitenza del fumus boni iuris.
D i r i t t o
1. - Nel sistema normativo vigente prima dell'entrata in vigore del
d.-l. n. 453 del 1993, conv., con modif., nella legge n. 19 del 1994,
la disciplina relativa alla rimessione alle sezioni riunite della
Corte dei conti della risoluzione dei contrasti giurisprudenziali
insorti su di un punto di diritto o di una questione di massima "di
particolare importanza" era posta dalle disposizioni di cui all'art.
4 della legge 21 marzo 1953, n. 161. In base a tali disposizioni:
una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, qualora rilevasse
che il punto di diritto sottoposto al suo esame aveva dato luogo a
contrasti giurisprudenziali, poteva, con ordinanza emanata su
richiesta delle parti o d'ufficio, rimettere il giudizio alle sezioni
riunite (comma 1); il presidente della Corte dei conti prima della
discussione, su istanza delle parti o d'ufficio, poteva rimettere
alle sezioni riunite i giudizi che rendessero necessaria la
risoluzione di questioni di massima "di particolare importanza"
(comma 2). Per i giudizi per i quali era ammesso l'appello alle
sezioni riunite ai sensi delle vigenti disposizioni, il deferimento
alle sezioni medesime era subordinato al consenso delle parti (comma
3).
La giurisprudenza delle sezioni riunite, sulla scorta di tali
disposizioni (mai sospettate d'incostituzionalita'), aveva enucleato
i seguenti principi:
a) la rimessione alle sezioni riunite di un giudizio pendente
davanti al giudice di primo grado per la decisione di una questione
di massima spettava soltanto al presidente della Corte dei conti e
non anche alle sezioni giurisdizionali alle quali invece spettava, in
via esclusiva, il deferimento dei contrasti giurisprudenziali (sez.
riun. nn. 32/C e 34/C del 1976, n. 44/C del 1979, n. 81/C del 1989 n.
85/C del 1990);
b) la rimessione era inammissibile se proposta dopo lo
svolgimento della relazione della causa da parte del magistrato
designato e senza il consenso delle parti, nei casi in cui fosse
previsto l'appello (16/C del 1967, n. 81/C del 1989, n. 92/C del
1991), dal momento che tale consenso, atteso il valore vincolante
della pronuncia delle sezioni riunite sulla questione di massima sia
per il giudice di primo grado che per quello dell'appello, si
configurava come una rinuncia all'impugnazione, nè poteva essere
riproposta;
c) la pronuncia delle sezioni riunite era limitata a porre il
punto di diritto e non riguardava il merito della causa (n. 60/C del
1984, n. 65/C del 1985), così che le parti nel relativo processo non
potevano proporre, sia pure incidentalmente, nuove questioni o
richiedere provvedimenti che solo il giudice investito dell'esame del
caso concreto era legittimato a pronunciare (sez. riun. n. 29/C del
1974 e n. 65/C del 1985), nè prospettare eccezioni di
incostituzionalità, anche queste ritenute pacificamente di stretta
competenza del giudice di merito (sez. riun. n. 71/C del 1988 e n.
83/C del 1989); il giudice del merito era tenuto solamente ad
applicare il punto di diritto alla stregua delle disposizioni di cui
all'art. 384 c.p.c. e dell'art. 143 delle relative disposizioni di
attuazione dal momento che il giudizio delle sezioni riunite si
configurava come una "revisio per saltum", con la conseguenza che le
questioni di massima non potevano avere carattere astratto, ma
dovevano concernere, in un rapporto di pregiudizialità e
connessione, l'ambito di cognizione di giudizi pendenti, nei quali le
pronunce delle sezioni riunite erano destinate a produrre
direttamente effetto (sez. riun. n. 29/C del 1974).
Con l'entrata in vigore del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, la
disciplina recata dall'art. 4 della legge n. 161 del 1953 risulta
completamente e radicalmente mutata. Ai sensi dell'art. 1, comma 1,
di detto decreto-legge, infatti, sono state, innanzitutto, istituite
le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti con circoscrizione
estesa al territorio regionale e con sede nel capoluogo di regione. A
tutte le sezioni giurisdizionali regionali è stata attribuita la
competenza a decidere in primo grado su tutte le materie attribuite
alla giurisdizione contabile (comma 3).
La funzione di giudice di appello avverso le predette decisioni,
prima svolta dalle sezioni riunite della Corte dei conti nella
particolare composizione prevista dall'art. 2 della legge n. 161 del
1953, è stata attribuita alle sezioni giurisdizionali centrali di
nuova istituzione (comma 5). Le sezioni riunite della Corte dei conti
decidono soltanto "sui conflitti di competenza e sulle questioni di
massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali,
ovvero a richiesta del procuratore generale (comma 7). Quest'ultima
disposizione non prevede più, tra l'altro, l'ipotesi del deferimento
della causa alle sezioni riunite per la soluzione dei contrasti
giurisprudenziali.
Sembrava logico ritenere che la disposizione di cui all'art. 1,
comma 7, del d.-l. n. 453/93, letta nel contesto delle altre norme
modificative delle attribuzioni giurisdizionali delle sezioni della
Corte dei conti, avesse comportato l'abrogazione implicita dell'art.
4 della legge n. 161 del 1953.
Secondo le comuni regole ermeneutiche, infatti, alla completa
modificazione soggettiva ed oggettiva del contenuto della normativa
previgente non può che conseguire un effetto abrogativo e non certo
semplicemente modificativo. La circostanza che la normativa
sopravvenuta abbia, a dir poco, un contenuto insufficiente a porre la
nuova disciplina processuale - con grave violazione del principio di
certezza del diritto, particolarmente rilevante in tema di forme
processuali - impegna l'interprete in un eccezionale sforzo
ermeneutico diretto ad individuare le nuove regole del processo, da
condurre, però, entro l'alveo segnato dai principi generali e dalle
norme dell'ordinamento processualistico civile per effetto dell'art.
26 del r.d. n. 1038 del 1933, e, soprattutto, dai principi
costituzionali in materia, ma non toglie nulla al fatto dell'ormai
avvenuta abrogazione della normativa precedente.
Le sezioni riunite della Corte dei conti, con giurisprudenza
univoca almeno nelle principali affermazioni di diritto, hanno,
invece, ritenuto che l'effetto recato dall'art. 1, comma 7, del d.-l.
n. 453 del 1993, per quanto concerne il deferimento delle questioni
di massima, è consistito semplicemente nella sostituzione del
procuratore generale al presidente della Corte dei conti, restando
ferma, per il resto, la disciplina prevista dall'art. 4, comma 2,
della legge n. 161 del 1953 e, dunque, anche i principi
giurisprudenziali sopra tratteggiati (sez. riun. nn. 1/QM, 8/QM del
1994, 12/QM, 16/ QM, 18/QM, 23/QM e 24/QM del 1995). Anzi, nella
predetta giurisprudenza sembra cogliersi la tendenza ad estendere
l'ambito del potere riconosciuto in materia al procuratore generale
anche oltre i tradizionali limiti che valevano in passato a rendere
eccezionale l'esercizio del potere del presidente della Corte dei
conti di proporre una questione di massima "di particolare
importanza", facendo rientrare, per esempio, tra le questioni
proponibili anche il contrasto di giurisprudenza, prima tenuto
nettamente distinto. Prova ne sia che il numero delle questioni di
massima deferite dal procuratore generale alle sezioni riunite,
nell'arco di poco più di due anni dall'entrata in vigore del d.-l.
n. 453 del 1993, non ha paragone con quello delle analoghe questioni
sollevate dal presidente della Corte dei conti nel medesimo periodo
di tempo.
Conseguentemente, secondo detta giurisprudenza, il procuratore
generale ha oggi il potere di rimettere direttamente alle sezioni
riunite una questione di massima (non più di particolare
importanza), prima attribuito al presidente della Corte dei conti, e,
quindi, non solo di provocare l'immediata sospensione del processo di
primo grado, ma anche di concorrere in maniera determinante alla
formazione della decisione di merito. Non è chiaro, invero, se il
consenso previsto dal terzo comma dell'art. 4 predetto sia ancora
necessario per i giudizi appellabili, anche se la giurisprudenza
sopra richiamata tende a dare al quesito risposta positiva con
argomentazioni differenti (sez. riun. n. 19/QM del 1995, in
particolare, giustifica il mantenimento del consenso con riferimento
all'art. 25 Cost). Ancor meno chiaro è se detto consenso sia
necessario per i giudizi non appellabili, e particolarmente per i
procedimenti di sequestro conservativo per i quali, sebbene la
questione sia stata prospettata più volte (anche recentemente) dal
procuratore generale nel senso negativo, non ha ancora avuto, a quel
che si sa, una precisa risposta. Quel che sembra certo è che la
rimessione alle sezioni riunite da parte del procuratore generale
può ora avvenire in ogni stato e grado del processo, poichè la
normativa sopravvenuta non stabilisce più un preciso momento di
esercizio del relativo potere.
La sentenza n. 24 Q/M, dalla quale origina il presente procedimento
si muove, dunque, almeno in parte, nel solco della precedente
giurisprudenza delle sezioni riunite quando afferma esplicitamente o
implicitamente: che il procuratore generale può rimettere
direttamente la questione di massima alle sezioni riunite senza il
filtro dell'organo giudicante, "nell'esercizio di quella funzione
sovraordinata di coordinamento giuridico nei confronti dei
procuratori regionali di cui è titolare", apparendo "quanto meno non
rispondente a principi di razionalità che il potere discrezionale
del massimo organo requirente debba passare al vaglio del Collegio
giudicante - nella fattispecie di una sezione giurisdizionale ove
opera un procuratore regionale - dinanzi al quale pende il giudizio
che presenta il punto di diritto controverso", anche se non spiega,
però, come mai la funzione di coordinamento giuridico nei confronti
dei procuratori reglonali si eserciti attraverso la proposizione
della questione di massima, che ha, semmai, lo scopo di conseguire
l'uniformità della giurisdizione, nè perchè mai debba ritenersi
irrazionale che la richiesta di risoluzione della questione di
massima da parte del procuratore generale, proprio perchè massimo
organo requirente, sia sottoposto al vaglio del giudice; che le parti
private del giudizio di primo grado possono o meno partecipare al
giudizio dinanzi le sezioni riunite, ma che, anche se vi partecipano,
non hanno alcuna possibilità di incidere sull'oggetto del giudizio e
neppure di eccepire di vizi di legittimità costituzionale attinenti
alle norme processuali e sostanziali; che la richiesta del
procuratore generale può concernere il contrasto giurisprudenziale
potenziale o anche la semplice difformità interpretativa,
sussistente anche nel caso in cui il giudice di primo grado non si
sia uniformato al precedente delle sezioni riunite; che la decisione
delle sezioni riunite è vincolante per i giudici di merito; che il
procuratore generale ha praticamente un'illimitata possibilità di
proporre questioni di massima (in specie ha proposto ben tre
questioni di massima di analogo contenuto in relazione ad altrettanti
procedimenti di sequestro conservativo contemporaneamente pendenti
innanzi la sezione siciliana) in conformità ad una giurisprudenza
precedente formatasi in tema di contrasti giurisprudenziali (e non di
questione di massima) sollevati dalle sezioni giurisdizionali ai
sensi del primo comma dell'art. 4 della legge n. 153 del 1961 e,
forse, anche alla tesi, in verità un pò ardita, dello stesso
procuratore generale, secondo cui i contrasti giurisprudenziali
sarebbero ricompresi nell'endiadi "questioni di massima"; che nei
procedimenti di sequestro conservativo non sussiste l'esigenza di
tutela dell'interesse sostanziale delle parti ad un doppio grado di
giudizio, poichè la questione di massima "afferisce ad un momento
processuale e ordinatorio e mira, anzi, a permettere una revisio
prioris istantiae", finendo in tal modo per introdurre, come minimo,
una sorta di appello ai provvedimenti ordinatori per i quali la legge
non prevede, data la loro natura, l'impugnazione; che la rituale
notifica del deferimento della questione di massima e del decreto di
fissazione d'udienza alle parti private, che non abbiano manifestato
alcuna volontà contraria, costituisce consenso implicito, arrivando
a sostenere che anche il mero silenzio della parte possa colorarsi di
un preciso significato; che la rimessione della causa alle sezioni
riunite per la soluzione della questione di massima determina la
sospensione del processo di primo grado ex art. 295 c.p.c., quasi si
tratti di un giudizio incidentale, mentre, in realtà, se è vero,
come la stessa giurisprudenza delle sezioni riunite afferma, che con
detta rimessione si realizza un effetto devolutivo totale o parziale
della causa, ci si trova in presenza di un vero e proprio spostamento
della competenza.
La sentenza sembra uscire da quel solco soltanto quando, infine,
annulla il decreto presidenziale di sequestro conservativo nella
parte relativa alla designazione dell'organo collegiale e gli atti
conseguenziali, perchè, a parte la peculiarità dell'annullamento
giurisdizionale di un provvedimento ordinatorio del processo, che non
sembra trovare fondamento in alcuna disposizione normativa, ciò
contrasta con l'orientamento giurisprudenziale prevalente, secondo il
quale le sezioni riunite dovrebbero limitarsi a stabilire il punto di
diritto; ma, probabilmente, anche la nuova natura delle decisioni
delle sezioni riunite sulle questioni di massima si iscrive
nell'alveo dell'evoluzione giurisprudenziale determinata dall'entrata
in vigore del d.-l. n. 453 del 1993.
2. - Sulla questione relativa alla competenza collegiale o del
giudice designato nei giudizi di conferma, modifica o revoca dei
decreti presidenziali di sequestro conservativo, la sezione
siciliana, considerato che il processo contabile non conosce la
figura del giudice istruttore, sulla quale s'incentra la disciplina
di riforma prevista dall'art. 669-sexies, comma 2, ul. parte, del
c.p.c., ha sempre ritenuto che per giudice designato, ai sensi
dell'art. 3, comma 1 del d.-l. n. 453 del 1993, debba intendersi
l'organo collegiale, perchè, in sostanza, tale articolo non modifica
la struttura formale del processo contabile, restando impregiudicato
il problema se avverso l'ordinanza collegiale sia ammesso ed
eventualmente in quale sede il reclamo.
L'orientamento della sezione siciliana non è stato ispirato da un
intento di sterile ribellione alle precedenti contrarie decisioni
delle sezioni riunite, ma dalla convinzione che la soluzione
interpretativa scelta - che, peraltro, relativamente al giudice che
operi in primo grado sempre e solo in veste collegiale, trova
assoluta concordia nell'ambito della dottrina processualistica civile
- fosse più aderente alle regole del processo contabile e al
principio costituzionale del buon andamento.
Le sezioni riunite, invece, con giurisprudenza costante, alla quale
fa esplicito riferimento la stessa sentenza n. 24/QM, ha sempre
affermato la competenza del giudice singolo, sulla base
dell'interpretazione letterale della disposizione in questione e
della considerazione che dall'interpretazione accolta dalla sezione
siciliana deriverebbe l'impossibilità della proposizione del
reclamo.
3. - Dall'excursus giurisprudenziale che precede può desumersi con
certezza l'esistenza di un diritto vivente che, proprio facendo punto
sulla disposizione contenuta nell'art. 1, comma 7, del d.-l. 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni nella legge 14
gennaio 1994, n. 19, è nel senso di ammettere la generale potestà
del procuratore generale della Corte dei conti - soggetto non solo
estraneo all'apparato giudicante della Corte dei conti, ma posto al
vertice dell'ufficio che esercita l'azione di responsabilità
amministrativa e contabile - e non anche delle altre parti
processuali, di spostare ad altro giudice il potere-dovere di
decidere sul punto o di un punto di diritto rilevante per la
definizione del giudizio di merito, con effetti vincolanti per il
giudice naturale precostituito per legge, anticipandone -
diversamente da quanto accade nel sistema della giustizia ordinaria e
amministrativa - ogni o la probabile manifestazione di volontà.
Una tale situazione non ha corrispondenza in alcun altro sistema
processuale e sicuramente non sarebbe proponibile, per esempio, nel
processo penale, cioè nel processo che per gli aspetti strutturali
più si avvicina al procedimento giurisdizionale di responsabilità
amministrativa e contabile.
3.1. - Dato quanto precede, l'art. 1, comma 7, del d.-l. n. 453 del
1993, convertito, con modificazioni, nella legge n. 19 del 1994,
appare, in primo luogo, in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale sembra trarsi che l'art. 24
cost., alla stregua del principio di uguaglianza, esclude che
l'esercizio dell'azione possa essere condizionato da ingiustificati
limiti soggettivi ed anzi garantisce l'effettiva eguaglianza tra le
parti processuali, attraverso il divieto di agevolazioni e di
privilegi tecnico-processuali attribuiti senza plausibile
giustificazione alla parte pubblica in danno della controparte
privata. La parità formale delle parti suppone, infatti, un rapporto
di proporzione fra i poteri di azione e difesa, che si esplica nel
riconoscimento di identiche possibilità tecnico-processuali di fare
valere i propri diritti e di condizionare in loro favore il
convincimento del giudice. La protezione costituzionale tende
all'eliminazione di qualsiasi disparità di forze nella distribuzione
dei mezzi di tutela e alla prevenzione del rischio di un esito
precostituito del processo.
Ora, non sussiste nella specie alcuna proporzione tra i poteri del
procuratore generale, che è posto al vertice dell'ufficio che
esercita l'azione di responsabilità amministrativa, e quelli
attribuiti alla parte privata. Ernerge dal diritto vivente sopra
richiamato che la parte privata, al contrario del procuratore
generale, non ha alcuna possibilità di deferire la questione di
massima alle sezioni riunite; l'accettazione della rimessione della
causa alle sezioni riunite ad opera del procuratore generale per la
soluzione di una questione di massima - dalla quale dipende la
decisione finale e che, comunque, incide fin dalla sua proposizione
sulla sua situazione processuale e sostanziale - non richiede un suo
consenso esplicito, potendo questo essere desunto perfino dalla
mancata costituzione nel giudizio innanzi le sezioni riunite; la sua
presenza nel procedimento davanti le sezioni riunite si riduce ad un
fatto meramente formale, non potendo proporre nuove questioni,
eccezioni di merito e neppure eccepire l'incostituzionalità delle
norme processuali sulle quali, per esempio, si fonda la competenza in
specie delle sezioni riunite, e di quelle sostanziali, dalle quali
viene poi tratto il punto di diritto destinato ad incidere sui suoi
interessi in maniera definitiva, attesa l'efficacia vincolante dello
stesso per tutti i giudici, di primo grado e d'appello, di merito.
Per di più, attraverso la richiesta alle sezioni riunite di
risoluzione della questione di massima, il procuratore generale può
perfino precostituire in suo favore la decisione finale, dal momento
che (come ammette il diritto vivente e come è chiaramente avvenuto
nella fattispecie decisa con la sentenza n. 24/QM) ha la facoltà di
riproporre all'infinito anche una questione già risolta al solo fine
di prevenire un potenziale contrasto giurisprudenziale o la semplice
difformità interpretativa, e può, dunque, ottenere, conoscendo sia
l'orientamento delle sezioni riunite che quello delle sezioni
regionali e d'appello, una soluzione della causa collimante con le
sue aspettative. Di contro, la parte privata, particolarmente nei
procedimenti cautelari non può fare altro, in sostanzà, che
assistere passivamente agli eventi subendo le conseguenze di
decisioni che incidono direttamente (è il caso della sentenza 24/QM
che, annullando i provvedimenti collegiali di conferma e di revoca
dei sequestri, ha ripristinato i precedenti decreti presidenziali) o
indirettamente sui suoi interessi sostanziali e processuali (per
esempio, il superamento del termine di cui all'art. 5, comma 3,
lett. a, del d.-l. n. 453 del 1993, che rimarrebbe sospeso per tutto
il periodo di durata del giudizio innanzi le sezioni riunite), e ciò
anche quando l'orientamento delle sezioni riunite, diverso da quello
seguito dai giudici di merito, fosse a lei favorevole.
3.2. - L'art. 1, comma 7 del d.-l. n. 453 del 1993, convertito con
modificazioni, nella legge n. 19 del 1994, appare, altresì, in
contrasto con l'art. 25, comma 1, Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale è possibile desumere,
sinteticamente, i seguenti principi fondamentali in ordine all'art.
25, comma 1, Cost.
Il giudice naturale è di norma il giudice precostituito per legge,
la cui competenza cioè è previamente determinata rispetto a
fattispecie astratte da verificarsi nel futuro e non già verificate.
L'art. 25, comma 1, Cost., tutela essenzialmente l'esigenza che la
competenza degli organi giudiziari, al fine della loro imparzialità,
venga sottratta ad ogni possibile arbitrio, attraverso la
precostituzione per legge del giudice in base a criteri generi
generali fissati in anticipo e non in vista di singole controversie.
Tale principio non è violato allorchè la legge preveda la
possibilità di spostamento della competenza da un giudice a uno
diverso, purchè anch'esso precostituito, a condizione che il
relativo potere di spostamento sia configurato con riguardo a
fattispecie preventivamente descritte dalla legge stessa e con
delimitazioni sufficienti ad escludere un'illimitata
discrezionalità, che detto spostamento di competenza sia necessario
per assicurare altri principi, come quello dell'indipendenza e
dell'imparzialità o l'altro dell'ordine e coerenza nella decisione
di cause tra loro connesse, e che il relativo provvedimento sia
controllabile.
Quando la rimessione della questione di massima alle sezioni
riunite avviene ad opera del procuratore generale si realizza,
invero, una oggettiva e ingiustificata sottrazione della competenza
in violazione dell'art. 25, comma 1, Cost.
Per un verso, infatti, i presupposti della rimessione (sussistenza
di una questione di massima) appaiono generici e assolutamente
discrezionali, essendo dipendenti da valutazioni soggettive,
variabili a seconda della sola capacità e della sensibilità
dell'interprete, e, dunque, non sono nè oggettivi, nè
sufficientemente delimitati. Per altro verso, la rimessione della
questione di massima alle sezioni riunite, ancor prima che intervenga
una qualsiasi decisione del giudice di primo grado, incide
direttamente sulla valutazione del merito della causa e, dunque,
attiene all'effettivo e concreto esercizio della giurisdizione; una
tale attività, tanto più se esercitata da una parte processuale,
non solo non ha nulla a che vedere con l'esigenza di assicurare il
rispetto dei principi costituzionali sopra ricordati, ma anzi si pone
in evidente contrasto con essi; vi è, infatti, il pericolo concreto,
come si dirà anche in seguito, che la rimessione possa costituire lo
strumento per una parte del processo di predeterminare le condizioni
per una sentenza ad essa favorevole ed imporre al giudice decisioni
non condivise. L'ordinamento, infine, non prevede alcun sindacato
dell'atto e del giudizio attributivi della competenza alle sezioni
riunite e, pertanto, non ha predisposto alcun rimedio all'uso
eventualmente distorto o abnorme del potere di rimessione.
3.3. - L'art. 1, comma 7 del d.-l. n. 453 del 1993, convertito con
modificazioni, nella legge n. 19 del 1994, è, inoltre, in contrasto
con l'art. 101, comma 2, Cost.
La Corte costituzionale ha molte volte affermato che l'art. 101
Cost. garantisce la libertà e l'indipendenza del giudice, nel senso
di vincolare la sua attività alla legge e solo alla legge, in modo
che egli sia chiamato ad applicarla senza interventi ed interferenze
al di fuori di essa, che possano incidere sulla formazione del suo
libero convincimento, anche se non esclude che il giudice possa
essere assoggettato alle valutazioni che la legge dà dei rapporti,
degli atti e dei fatti, e al rispetto degli effetti che ne desume,
quando ciò sia conforme al precetto costituzionale ovvero alle
regole del procedimento di formazione graduale della pronuncia
giurisdizionale (sentenza n. 50 del 1970 e n. 234 del 1976).
Quel che, dunque, la legge non può fare è introdurre vincoli che
abbiano oggettivamente il solo o principale effetto di ridurre il
giudice a mero esecutore della decisione assunta da altri,
precludendo perfino la più piccola espressione della sua volontà
sulla decisione di questioni dalle quali dipende la soluzione della
causa, perchè è proprio questo l'effetto che il precetto
costituzionale vuole impedire, soprattutto quando dipenda, come nella
specie, dall'attività discrezionale di un soggetto che non solo non
è partecipe dell'esercizio della funzione giurisdizionale, ma è
anzi parte processuale.
Secondo il diritto vivente, il procuratore generale della Corte dei
conti ha la possibilità di anticipare, fin dall'inizio del processo,
la decisione dei giudici di merito (di primo e secondo grado) su
punti di diritto, non solo formali ma anche sostanziali, e di guidare
la causa verso una determinata soluzione, indipendentemente dalla
loro volontà. Da qui l'evidente vulnus del principio di indipendenza
del giudice.
Per altro aspetto, il deferimento della questione di massima da
parte del procuratore generale può rappresentare un mezzo per
imporre ai giudici di merito l'uniformità alle precedenti decisioni
delle sezioni riunite. A dimostrazione di ciò non potrebbe portarsi
esempio migliore di quello offerto dalla stessa sentenza 24/QM del
1995, che è a fondamento del presente procedimento.
In base all'art. 101, comma 2, Cost., però, i giudici non possono
mai essere vincolati dalle precedenti decisioni giurisprudenziali, a
meno che queste non ineriscano alla controversia oggetto di giudizio
e siano previste dalla legge quale momento necessario dell'ordinario
e ordinato processo di formazione della cosa giudicata; processo che
non può ovviamente comportare una vera e propria esclusione del
giudice di merito dal giudizio.
D'altra parte, lo scopo dell'uniforme applicazione del diritto non
si persegue attraverso forme più o meno larvate di imposizione del
precedente, ma si attua attraverso la sua forza persuasiva,
scaturente non dall'autorità ma dalla autorevolezza della fonte da
cui promana.
4. - La giurisprudenza delle sezioni riunite è assolutamente
pacifica nell'affermare che l'espressione "giudice designato", di cui
al comma 3, lett. a), dell'art. 5 del d.-l. n. 453 del 1993,
individua nel giudice singolo il soggetto appositamente incaricato
dal presidente della sezione giurisdizionale regionale di adottare
l'ordinanza di cui al seguente comma 4 (sez. riun. n. 6/QM del 1994,
15/QM e 24/QM del 1995). In questo stesso senso è, come si legge
nella sentenza n. 24/QM, anche la giurisprudenza di tutte le altre
sezioni regionali. Ne deriva che in questi termini può ritenersi
formato il diritto vivente.
L'art. 5, comma 3, lett. a), del d.-l. n. 453 del 1993 contrasta,
ad avviso del remittente, con il principio di buon andamento di cui
all'art. 97 Cost.
Secondo la giurisprudenza costituzionale l'art. 97 Cost. si
riferisce anche all'organizzazione degli uffici giudiziari, ai quali
non è estranea l'esigenza del buon andamento, cosicchè spetta alla
Corte costituzionale accertare se le leggi organizzative non
contengano disposizioni a tal punto irrazionali, da eccedere l'ambito
del potere discrezionale riservato al Parlamento (sent. n. 86 del
1982).
Nella specie, il procedimento di sequestro conservativo nel
giudizio di responsabilità amministrativa e contabile presenta
rilevanti profili di irrazionalità, chè incidono sull'esercizio
concreto della funzione giurisdizionale, pregiudicandone
l'efficienza.
La norma denunciata, come interpretata dal diritto vivente,
infatti, fa sì che la verifica in contraddittorio della legittimità
formale e sostanziale del decreto di sequestro conservativo emesso
dal presidente della sezione giurisdizionale regionale, ai sensi
dell'art. 5, comma 3, del d.-l. n. 453 del 1993, debba essere
condotta da un giudice singolo che, di regola, è un magistrato
diverso dal presidente medesimo.
Avviene così che non solo il procedimento di sequestro
conservativo viene a perdere il suo carattere uniforme, in
difformità della ratio insita nell'analoga disciplina recata dalla
normativa di riforma della giustizia civile alla quale la
disposizione in questione si ispira, ma anche che l'attività più
rilevante e impegnativa, di verifica in contraddittorio delle ragioni
delle parti, viene ad essere svolta da un giudice con qualifica e
funzioni inferiori a quelli del presidente della sezione
giurisdizionale che ha adottato il decreto positivo o negativo di
sequestro, e non viceversa. A ciò si aggiunga che detto presidente,
pur essendo posto al vertice della sezione giurisdizionale regionale,
non può mai fare parte del collegio giudicante quando questo sia
chiamato a pronunciare sul reclamo, in virtù dell'incompatibilità
disposta dall'art. 669-terdecies, comma 2, c.p.c.; con la conseguenza
che la sezione, proprio nella fase più delicata e importante
dell'"impugnazione" dell'ordinanza emessa dal giudice singolo, è
costretta a decidere senza l'apporto del suo componente più
qualificato ed esperto e non può mai giudicare nella sua ordinaria
composizione.
5. - Le questioni di legittimità costituzionale sopra prospettate
sono rilevanti. Qualora, infatti, le norme denunciate venissero
dichiarate incostituzionali verrebbero meno l'efficacia vincolante
della sentenza n. 24/QM e, con essa, non solo la competenza, ma anche
la stessa potestas iudicandi del giudice singolo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Cost. e 23, commi secondo e terzo, della
legge n. 87/53 dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 7, del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19,
nella parte in cui prevede che le sezioni riunite della Corte dei
conti decidono sulle questioni di massima a richiesta del procuratore
generale, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, comma 1, e 101,
comma 2, della Cost.;
dell'art. 5, comma 3, lett. a), del d.-l. 15 novembre 1993, n.
453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, nella parte in cui prevede che il giudice designato è il giudice
singolo e non la sezione giurisdizionale regionale, per contrasto con
l'art. 97 della costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella camera di consiglio del 23
febbraio 1996.
Il giudice: Cozzo
96C0759