1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 28-6-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 269 SENTENZA 14 - 20 giugno 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Beni culturali e ambientali - Cose di interesse artistico e storico - Tutela - Alienazioni, convenzioni e atti giuridici in genere - Violazioni della disciplina in materia - Nullita' - Facolta' dell'esercizio del diritto di prelazione da parte del Ministro per i beni culturali e ambientali - Condizioni e modalita' - Termine per l'esercizio - Presunto carattere di provvedimento espropriativo della prelazione storico-artistica - Specificita' dell'istituto al fine della salvaguardia di beni nell'interesse primario della vita culturale del paese - Prezzo della prelazione collegato all'elemento negoziale e rimesso alla libera contrattazione delle parti - Non fondatezza. (Legge 1 giugno 1939, n. 1089, artt. 31, 32 e 61) (095C0826) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 28-6-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del disposto coordinato
degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1 giugno 1939, n. 1089 (Tutela
delle cose d'interesse artistico e storico), promosso con ordinanza
emessa l'11 novembre 1993 dalla Corte di cassazione sui ricorsi
riuniti proposti da Giovanni Verusio, Silvestro Pierangeli ed Ernst
Beyeler contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed
altri, iscritta al n. 400 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Giovanni Verusio, Silvestro
Pierangeli ed Ernst Beyeler nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per Giovanni Verusio, Angelo
Clarizia per Silvestro Pierangeli, Pietro Guerra e Beniamino Caravita
di Toritto per Ernst Beyeler e l'Avvocato dello Stato Piergiogio
Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza
dell'11 novembre 1993, emessa nel corso del giudizio sui ricorsi
riuniti proposti da Giovanni Verusio, Silvestro Pierangeli ed Ernst
Beyeler contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed
altri, ai fini dell'annullamento della decisione del Consiglio di
Stato n. 58 del 30 gennaio 1991, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale del disposto coordinato degli artt. 61, 31 e 32 della
legge 1 giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose d'interesse artistico
e storico). L'ordinanza di rimessione premette che i ricorrenti nel
giudizio a quo impugnano la decisione con la quale il Consiglio di
Stato, confermando in sede di appello la precedente pronuncia del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 224 del 26 gennaio
1990, ha respinto la domanda tendente ad ottenere l'annullamento del
decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali del 24
novembre 1988 n. 122749, con il quale è stato esercitato il diritto
di prelazione sul dipinto "Il giardiniere" di Vincent Van Gogh - bene
vincolato ai sensi della legge n. 1089 del 1939 - per il prezzo di
lire 600.000.000, in relazione alla vendita del dipinto medesimo, per
uguale prezzo, intervenuta nel 1977 tra il Verusio e il Pierangeli e
da essi comunicata allo stesso Ministero con atto del 28 luglio 1977.
Il decreto ministeriale impugnato risulta motivato sui presupposti
seguenti:
a) che tanto la suddetta denuncia di vendita del 28 luglio
1977, quanto la successiva comunicazione unilaterale del Pierangeli
del 2 dicembre 1983 di aver acquistato il dipinto non in proprio ma
in nome e per conto del Beyeler, sono atti che, sia singolarmente che
nel loro complesso, non integrano una valida denuncia di alienazione
di bene vincolato, ai sensi dell'art. 30 della legge n. 1089 del
1939, perchè non soddisfano i requisiti stabiliti dall'art. 57 del
r.d. 30 gennaio 1913, n. 363, tutt'ora in vigore, per quanto concerne
l'esatta descrizione delle condizioni dell'alienazione,
l'individuazione dell'acquirente e la sottoscrizione delle parti
contraenti;
b) che, conseguentemente, come già comunicato dallo stesso
Ministero con atto del 1 luglio 1988, non disponendo il Beyeler di un
titolo di proprietà del dipinto legittimamente opponibile ai sensi e
per gli effetti della legge n. 1089 del 1939, non può essere
riconosciuto alcun valore alla successiva denuncia, del 3 maggio
1988, di vendita del dipinto stesso dal Beyeler alla Solomon R.
Guggenheim Corporation;
c) che, ai sensi dell'art. 61 della legge n. 1089 del 1939, in
mancanza di una regolare denuncia dell'alienazione del bene
vincolato, lo Stato può esercitare il diritto di prelazione di cui
agli artt. 31 e 32 della legge stessa anche oltre l'ordinario termine
di due mesi dalla presentazione della denuncia, senza limiti di
tempo.
La Corte di cassazione espone che il Consiglio di Stato, nel
respingere la domanda dei ricorrenti, dopo aver ribadito la vigenza
del r.d. 30 gennaio 1913 n. 363 anche dopo l'entrata in vigore della
legge n. 1089 del 1939, ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 61 di
detta legge, in caso di mancata denuncia dell'alienazione (così come
nell'equiparata ipotesi di denuncia priva dei requisiti essenziali
previsti dal succitato regio decreto), l'Amministrazione possa
esercitare in ogni tempo la prelazione, per la quale il termine di
prescrizione decorre solo dal momento di una regolare denuncia. La
stessa Corte ritiene anche corretta l'interpretazione assunta dal
Consiglio di Stato in relazione sia al tenore letterale della
disposizione del secondo comma dell'art. 61 della legge n. 1089 - per
il quale, in caso di omessa o infedele denuncia, "resta sempre salva
la facoltà del Ministro di esercitare il diritto di prelazione a
norma degli artt. 31 e 32" - sia al fatto che la stessa disposizione
non consente di individuare un momento iniziale per il decorso di un
termine. Tuttavia, la Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale della norma così interpretata e solleva, pertanto, la
presente questione, che ritiene rilevante e non manifestamente
infondata. In punto di rilevanza, l'ordinanza di rimessione
argomenta che l'eventuale pronuncia di incostituzionalità della
normativa che consente l'esercizio della prelazione in ogni tempo
farebbe venir meno il potere dell'Amministrazione di incidere in
qualsiasi momento sul diritto soggettivo del privato, degradandolo ad
interesse legittimo, con la conseguenza, rilevante nel giudizio a
quo, di ricondurre le controversie riguardanti la tardività della
prelazione ex art. 61 alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria
ordinaria. L'ordinanza precisa altresì che il suddetto effetto si
produrrebbe sia nell'ipotesi di totale espulsione del secondo comma
dell'art. 61, sia nell'ipotesi di declaratoria di incostituzionalità
delle norme denunciate nella parte in cui non prevedono che, in
presenza di violazione dei divieti o inosservanza delle condizioni e
modalità di cui al primo comma dell'art. 61, il termine di due mesi,
di cui all'art. 32, primo comma, decorra dalla data in cui
l'Amministrazione abbia acquisito la conoscenza certa di tutti i dati
dei quali è obbligatoria la comunicazione. Risulta, infatti,
accertato nel giudizio a quo che il diritto di prelazione di cui si
controverte è stato esercitato oltre due mesi dalla piena conoscenza
da parte dell'Amministrazione competente di tutti gli elementi che la
denuncia di vendita avrebbe dovuto contenere. La questione, nella
stessa ordinanza, viene riconosciuta non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 3 e 42 della Costituzione, sotto un duplice
profilo. Il primo profilo è quello della illimitata compressione
del diritto reale dell'alienante che - secondo il giudice a quo -
sarebbe ingiustamente sottoposto ad un trattamento diverso da quello
riservato ad ogni altro espropriato, essendo data facoltà
all'Amministrazione di porre in essere l'atto ablativo in ogni
momento, con correlativa incertezza, del pari illimitata nel tempo,
circa l'effettivo assetto dei rapporti giuridici concernenti il bene.
Invero, mentre tutte le leggi in tema di espropriazione per pubblica
utilità assegnano all'espropriante rigorosi termini decadenziali, la
prelazione ex art. 61 non solo non sarebbe sottoposta a decadenza, ma
non incontrerebbe neppure il limite della prescrizione. Il secondo
profilo di illegittimità sarebbe rilevabile - sempre secondo la
Corte remittente - nella mancata garanzia per l'espropriato di un
adeguato indennizzo, in quanto la corresponsione di una somma pari al
prezzo contrattuale, prevista dalla normativa in esame, si
conformerebbe alla sola ipotesi di prelazione esercitata nel breve
termine di due mesi, ma non anche a quella di una prelazione che,
essendo esercitabile senza limiti di decadenza, intervenga quando,
per effetto del decorso di un lungo periodo di tempo, il prezzo
contrattuale sia divenuto del tutto inadeguato. Con l'ulteriore
conseguenza - sempre secondo il giudice a quo - di una irrazionale
differenziazione tra la posizione di chi, avendo effettuato una
denuncia irregolare, si vedrebbe corrispondere, come nel caso di
specie, un indennizzo pari al prezzo denunciato, pur se divenuto nel
tempo del tutto inadeguato, e la posizione di chi, avendo del tutto
omesso la denuncia dell'alienazione, percepirebbe -
nell'impossibilità per l'Amministrazione di accertare il prezzo
contrattualmente stabilito - un indennizzo calcolato in base al
valore attuale di mercato, ai sensi del terzo comma dell'art. 31
della legge n. 1089, estensivamente applicato. La Corte remittente
ritiene, infine, che ai dedotti profili di illegittimità non
potrebbe opporsi un supposto carattere sanzionatorio della
prelazione, sia in quanto tale carattere non si concilierebbe con la
discrezionalità che è riconosciuta all'Amministrazione in ordine
all'effettuazione della prelazione stessa, sia in quanto detta
prelazione può essere disposta indipendentemente dall'applicazione
delle sanzioni di cui all'art. 63 della legge n. 1089, sulla base di
valutazioni afferenti al pubblico interesse e non quale conseguenza
di una condanna penale.
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri sostenendo l'inammissibilità o comunque l'infondatezza
della prospettata questione.
Secondo l'interveniente, la questione sarebbe inammissibile in
quanto nè il dispositivo nè la motivazione dell'ordinanza di
rimessione consentirebbero una precisa ed univoca individuazione
della norma sospettata di illegittimità costituzionale. Inoltre, la
questione risulterebbe posta in termini alternativi tra la totale
caducazione dell'art. 61, secondo comma, e la sua parziale
illegittimità nella parte in cui esso non prevede che la prelazione
su atti non denunciati debba essere comunque esercitata entro due
mesi dalla ottenuta conoscenza dell'alienazione da parte
dell'Amministrazione. Risulterebbero così vulnerati - a giudizio
dell'interveniente - sia il principio della certezza dell'oggetto del
giudizio di costituzionalità, sia il principio che vieta di
disarticolare l'effetto delle sentenze della Corte costituzionale dal
loro contenuto dichiarativo. Nel merito, la questione è ritenuta
infondata in considerazione della specificità del regime che regola
il diritto di proprietà sui beni artistici notificati, ai sensi
della legge n. 1089 del 1939, per il loro interesse particolarmente
importante. In particolare, la prelazione storico-artistica non
potrebbe essere direttamente equiparata ad altri vincoli alla
proprietà, comportanti effetti espropriativi, in settori diversi
quali l'urbanistica o la tutela paesaggistica. Nel caso in esame,
infatti, la soggezione del proprietario al potere espropriativo si
coniugherebbe con un obbligo di cooperazione nei confronti della
pubblica amministrazione posto a carico del proprietario stesso,
nella forma della denuncia dell'alienazione. Pertanto, la permanenza
della soggezione al potere di prelazione, in caso di inadempimento da
parte del proprietario all'obbligo di denuncia, sarebbe
ragionevolmente correlata alla permanenza di detto inadempimento, con
la conseguenza che solo il sopravvenire del dovuto adempimento
potrebbe far cessare l'illimitatezza temporale dell'esercizio del
potere di prelazione.
3. - Il Verusio, parte nel giudizio a quo, si è costituito nel
presente giudizio per chiedere l'accoglimento della questione.
L'interveniente premette di non condividere l'interpretazione
dell'art. 61, secondo comma, accolta dalla Corte di cassazione,
secondo la quale, a fronte di una mancata o incompleta denuncia,
sarebbe riconosciuta allo Stato una facoltà di prelazione senza
limiti di tempo. A suo giudizio, la normativa in questione
implicherebbe comunque il rispetto del termine di due mesi dalla data
di piena conoscenza della vendita non denunciata. In ogni caso, non
potrebbe ritenersi legittimo un potere di espropriazione senza limiti
di tempo, tanto più quando - come nel caso di specie - si sia in
presenza non già di una omissione di denuncia bensì di denuncia
contenente delle irregolarità. Risulterebbe, quindi, una ingiusta
ed arbitraria disparità di trattamento tra chi abbia effettuato la
denuncia, pur contenente alcune irregolarità, e chi abbia, invece,
del tutto omesso la denuncia stessa. Quest'ultimo percepirebbe per
effetto della prelazione un prezzo pari al valore attuale di mercato
del bene, mentre il primo otterrebbe solo il valore riferito al
contratto denunciato, pur a distanza di molti anni, come nel caso
oggetto del giudizio a quo.
4. - Anche il Pierangeli, parte nel giudizio a quo, si è
costituito nel giudizio aderendo alle richieste formulate
nell'ordinanza di rimessione.
5. - Infine, anche il Beyeler si è costituito in giudizio, sempre
per chiedere l'accoglimento della questione.
L'interveniente sostiene che la norma dell'art. 61 avrebbe un
carattere sanzionatorio, ma che questo si esprimerebbe esclusivamente
nella nullità di diritto del negozio non denunciato, senza ulteriori
e diversi gravami a carico dei soggetti contraenti. In particolare,
la prelazione richiamata da detto art. 61 non sarebbe istituto
diverso da quello di cui agli artt. 31 e 32 della legge n. 1089 e
dovrebbe, pertanto, attuarsi con le ordinarie forme previste da tali
norme. Risulterebbe, quindi, del tutto ingiustificato
l'assoggettamento del diritto dell'alienante al potere
dell'Amministrazione di esercitare in ogni tempo la prelazione, non
potendosi ritenere conforme ai principi dell'ordinamento che la
circolazione di un bene possa essere sottoposta, senza vincoli
temporali, alla possibile attivazione di un intervento ablatorio da
parte dell'Amministrazione. Il principio della attivazione del
potere dell'Amministrazione a decorrere dal momento della conoscenza
dei presupposti del potere stesso sarebbe, del resto, presente in
tutta la normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità
oltre che nella recente normativa comunitaria sulla restituzione dei
beni illecitamente usciti dal territorio nazionale. L'interveniente
insiste, infine, sul profilo della quantificazione dell'indennizzo
che, secondo i principi costituzionali, non potrebbe comunque non
essere determinata anche - pur se non esclusivamente - in riferimento
al valore effettivo del bene al momento dell'esercizio della
prelazione.
6. - In prossimità dell'udienza, sia il Presidente del Consiglio
dei ministri sia le parti Verusio e Beyeler hanno presentato ampie
memorie per sviluppare le tesi prospettate nei rispettivi atti di
intervento e replicare alle deduzioni avversarie.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in esame le sezioni unite civili della Corte
di cassazione sollevano questione di legittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione, nei confronti del
disposto coordinato degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1 giugno
1939, n. 1089 (Tutela delle cose di interesse artistico e storico).
L'art. 61 della legge in questione dispone, al primo comma, che
"le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere,
compiuti contro i divieti stabiliti dalla presente legge e senza
l'osservanza delle condizioni e modalità da essa prescritte sono
nulli di pieno diritto" e, al secondo comma, che "resta sempre salva
la facoltà del Ministro (per i beni culturali e ambientali) di
esercitare il diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32". A
loro volta, gli artt. 31 e 32 regolano le condizioni e le modalità
per l'esercizio del diritto di prelazione, che, nell'ipotesi
ordinaria - collegata all'avvenuta denuncia al Ministro
dell'alienazione del bene da parte del proprietario - deve essere
esercitata nel termine di due mesi dalla data della stessa denuncia
(v. art. 32, primo comma, in relazione all'art. 30). Ad avviso della
Cassazione le norme impugnate risulterebbero lesive degli artt. 3 e
42 della Costituzione sotto due profili e cioe': a) per l'"illimitata
compressione del diritto reale dell'alienante, ingiustificatamente
sottoposto ad un trattamento diverso da quello riservato ad ogni
altro espropriato, essendo data facoltà all'amministrazione di porre
in essere l'atto ablativo in ogni momento, con correlativa
incertezza, del pari illimitata nel tempo, circa l'effettivo assetto
dei rapporti giuridici concernenti il bene"; b) per la "mancata
garanzia per l'espropriato di un adeguato indennizzo, in quanto la
corresponsione di somme pari al prezzo contrattuale ben si attaglia
alla sola ipotesi di prelazione esercitata nel breve lasso di due
mesi, ma non anche a quella esercitabile in ogni tempo". Nel
prospettare la questione, l'ordinanza muove da alcuni presupposti
interpretativi, condivisi negli orientamenti prevalenti della
giurisprudenza ordinaria ed amministrativa: in particolare, dalla
considerazione che l'art. 61, secondo comma, consente, nei casi di
omessa o irregolare denuncia, l'esercizio della prelazione senza
limiti temporali e che la stessa prelazione storico-artistica, per i
suoi caratteri differenziati dalla prelazione di diritto comune, va
ricondotta nella categoria generale degli atti espropriativi (e
questo tanto più quando la prelazione venga esercitata, come nel
caso del secondo comma dell'art. 61, in relazione a negozi
riconosciuti nulli).
2. - Vanno in primo luogo esaminate le eccezioni di
inammissibilità prospettate dalla difesa statale. Ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe inammissibile per
non avere esattamente individuato l'oggetto del giudizio (cioè la
norma impugnata), nonchè per il fatto di aver enunciato due diverse
soluzioni di accoglimento indicate in via alternativa.
Nè l'una nè l'altra di tali eccezioni possono essere accolte.
In primo luogo va rilevato che dal contenuto dell'ordinanza - e,
in particolare, dalla connessione tra il dispositivo e la motivazione
della stessa - l'individuazione dell'oggetto del giudizio emerge
chiara senza dar luogo a dubbi. Tale oggetto investe, nel suo nucleo
centrale, la previsione dell'esercizio del diritto di prelazione
senza limiti temporali disciplinata nel secondo comma dell'art. 61,
norma il cui contenuto risulta specificato e integrato - oltre che
attraverso la connessione con il primo comma dello stesso articolo -
dal richiamo espresso agli artt. 31 e 32. Il riferimento al
"disposto coordinato" degli artt. 61 e 32, espresso nel dispositivo
dell'ordinanza, anzichè rendere incerti, serve, pertanto, a
completare e meglio definire i termini della questione. Nè assume
maggiore valore l'eccezione relativa al presunto carattere
alternativo della questione proposta. Tale carattere viene riferito
al fatto che nell'ordinanza risulta prospettata la possibilità di un
duplice esito del giudizio e cioè sia la caducazione totale del
secondo comma dell'art. 61 sia la dichiarazione d'illegittimità
delle norme denunciate nella parte in cui non prevedono che il
termine stabilito dall'art. 32, primo comma, debba decorrere, nel
caso di prelazione esercitata ai sensi dell'art. 61, dalla data in
cui l'Amministrazione abbia acquisito la piena conoscenza dei dati
dei quali è obbligatoria la denuncia. Tale prospettazione viene,
peraltro, enunciata soltanto nella motivazione relativa alla
rilevanza della questione, al fine di argomentare che la rilevanza
stessa - collegata ad un giudizio sulla giurisdizione - sarebbe
destinata a permanere anche nell'ipotesi di un accoglimento parziale
della questione quale quella sopra richiamata. Si tratta, quindi, di
una formulazione limitata ad un passaggio della motivazione, che non
viene minimamente a incidere sul carattere unitario della questione
proposta, quale si desume dal dispositivo dell'ordinanza il cui
petitum risulta incentrato sulla dichiarazione d'illegittimità del
"disposto coordinato" degli artt. 61, 31 e 32 della legge n. 1089 del
1939.
3. - Nel merito, la questione non è fondata. Per quanto concerne
l'asserita lesione dell'art. 3 della Costituzione, l'ordinanza,
muovendo dal riconoscimento del carattere di "provvedimento
espropriativo" della prelazione storico-artistica - tanto più se
esercitata, ai sensi dell'art. 61, secondo comma, della legge n.
1089, nel caso di nullità del negozio di trasferimento del bene -,
contesta la disparità di trattamento che il soggetto colpito da tale
misura viene a subire rispetto a tutti gli altri soggetti sottoposti
a procedimenti espropriativi. Ad avviso del giudice a quo, chi
subisce la prelazione in questione, oltre a percepire un "indennizzo
calcolato in modo del tutto diverso da quanto previsto in materia di
espropriazione e senza possibilità di revisione in sede
amministrativa o giudiziaria", è sottoposto, in relazione ai limiti
temporali, ad "un trattamento ingiustificatamente deteriore rispetto
a colui che sia assoggettabile all'ordinario procedimento
espropriativo": e questo in relazione al fatto che "mentre tutte le
leggi in tema di espropriazione per pubblica utilità assegnano
all'espropriante rigorosi termini decadenziali, la prelazione ex art.
61 non solo non è sottoposta a decadenza, ma non soggiace nemmeno al
limite della prescrizione" (che potrebbe decorrere soltanto a seguito
di regolare denuncia). Un ulteriore profilo di disparità viene,
poi, denunciato ponendo a confronto la situazione di chi abbia
effettuato una denuncia irregolare, tenuto a percepire il prezzo
denunciato - che, per il tempo decorso al momento della prelazione,
potrebbe risultare del tutto inadeguato - con quella di chi, invece,
abbia omesso di fare la denuncia, che, in assenza di un prezzo
denunciato, potrebbe - ad avviso del giudice a quo - percepire un
indennizzo calcolato ai sensi dell'art. 31, terzo comma, della legge
1089 (in base cioè al valore attuale di mercato): con un
conseguente, ingiustificato trattamento più favorevole concesso al
soggetto responsabile dell'inadempienza più grave. Tali
argomentazioni non possono essere condivise, perchè trascurano di
considerare il carattere del tutto peculiare del regime giuridico
fissato per le cose di interesse storico e artistico dalla legge 1089
del 1939 e, nell'ambito di tale regime, dell'istituto della
prelazione storico-artistica: un regime che trova nell'art. 9 della
Costituzione il suo fondamento e che si giustifica nella sua
specificità in relazione al fine di salvaguardare beni cui sono
connessi interessi primari per la vita culturale del paese.
L'esigenza di conservare e di garantire la fruizione da parte della
collettività delle cose di interesse storico e artistico - che siano
state sottoposte a notifica ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1089
- giustifica, di conseguenza, per tali beni l'adozione di particolari
misure di tutela che si realizzano attraverso poteri della pubblica
amministrazione e vincoli per i privati differenziati dai poteri e
dai vincoli operanti per altre categorie di beni, sia pure gravati da
limiti connessi al perseguimento di interessi pubblici. Questo porta
ad escludere la comparabilità delle procedure ablative connesse al
settore della tutela artistica e storica con le ordinarie procedure
espropriative previste per beni di diversa natura. Ciò vale, in
particolare, per la prelazione storico-artistica, che, pur
manifestando - quanto meno nel caso contemplato dal secondo comma
dell'art. 61 - una sostanza ablativa, è istituto ben distinto dagli
ordinari provvedimenti di natura espropriativa. Basti solo
considerare che, a differenza di quanto accade nelle ordinarie
procedure espropriative, la prelazione viene a collegarsi ad una
iniziativa (trasferimento a titolo oneroso) che non è attivata dalla
parte pubblica, bensì dalla parte privata, titolare del bene: e
questo nonostante che la stessa prelazione, ove sia esercitata in
conseguenza della violazione di un preciso obbligo imposto al privato
(denuncia del trasferimento), venga chiaramente a configurarsi come
istituto in cui prevale, sul profilo negoziale, il profilo
autoritativo. Non sussiste, dunque, alcun elemento che consenta di
comparare, sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza, le modalità della prelazione storico-artistica - e, in
particolare, le modalità temporali del suo esercizio - con quelle
proprie degli ordinari istituti espropriativi. Nè può valere il
richiamo, operato nella ordinanza sempre sotto il profilo della
violazione dell'art. 3 della Costituzione, alla disparità di
trattamento tra i soggetti che hanno effettuato una denuncia
irregolare e quelli che non hanno fatto alcuna denuncia. Tale
disparità non sussiste, perchè la corretta lettura della disciplina
posta in tema di prelazione (e, in particolare, nell'art. 31, primo
comma) induce a ritenere che anche per questa seconda categoria di
soggetti il prezzo da erogare non possa essere altro che quello
pattuito all'atto del trasferimento e non quello corrispondente al
valore venale del bene all'atto della prelazione. Il prezzo in
questione, ove non conosciuto, andrà, pertanto, individuato
attraverso l'adozione di idonei mezzi di prova, riferiti al valore
del bene in relazione alle condizioni esistenti nel mercato all'atto
del trasferimento.
4. - Infondata si presenta anche la censura formulata con
riferimento all'art. 42 della Costituzione. Tale censura,
nell'ordinanza di rimessione, viene prospettata in relazione
all'assenza di un "adeguato indennizzo per l'espropriato", dal
momento che l'esercizio della prelazione senza limiti temporali non
potrebbe non condurre alla conseguenza di alterare il rapporto tra
prezzo erogato (riferito alla data dell'alienazione non denunciata o
irregolarmente denunciata) e valore di mercato del bene (riferito
alla data dell'esercizio della prelazione). Ora, non si può certo
dubitare del fatto che l'esercizio della prelazione a distanza di
molto tempo dalla alienazione possa determinare - in conseguenza sia
della svalutazione monetaria che della rivalutazione del bene sul
mercato - uno scarto anche elevato tra prezzo corrisposto e valore
reale del bene "espropriato" con conseguente danno economico per il
venditore sottoposto a prelazione tardiva (e questa è, del resto,
l'ipotesi che, in concreto, ricorre nella fattispecie che ha dato
luogo al giudizio a quo): ma da tale premessa non si può anche
trarre la conseguenza che l'ordinanza di rimessione intende affermare
in ordine alla illegittimità costituzionale della prelazione
storico-artistica di cui al secondo comma dell'art. 61 della legge n.
1089 del 1939 per inadeguatezza dell'indennizzo.
In proposito due sono i profili che vanno rilevati. Il primo
attiene, ancora una volta, alla peculiarità dell'istituto della
prelazione storico-artistica che - pur manifestando, nell'ipotesi di
cui al secondo comma dell'art. 61, una sostanza ablativa - viene,
come sopra si accennava, a differenziarsi sensibilmente dagli
istituti connessi agli ordinari procedimenti espropriativi. Questo
punto induce, in primo luogo, a sottolineare la difficoltà di
operare una piena assimilazione - quale quella operata nell'ordinanza
di rinvio - tra prezzo della prelazione e indennità di esproprio. Si
aggiunga che il prezzo della prelazione - quand'anche potesse
ritenersi assimilabile alla indennità di esproprio, in quanto
riferito ad un atto dichiarato "nullo di pieno diritto" - risulta pur
sempre collegato ad un elemento negoziale rimesso alla libera
contrattazione delle parti, elemento che, almeno nella normalità dei
casi (riferibili all'esercizio della prelazione entro un arco
temporale contenuto), non può assumere le connotazioni di un
compenso, oltre che ridotto rispetto al valore reale del bene, del
tutto irrisorio e simbolico e, pertanto, lesivo dei criteri
desumibili in tema di indennizzo dall'art. 42 della Costituzione. Il
secondo profilo attiene alla stessa natura della prelazione
storico-artistica prevista dal secondo comma dell'art. 61, che la
legge n. 1089 del 1939 viene a inquadrare nel Capo III, dedicato alle
sanzioni. In proposito, il punto decisivo che va rilevato è che il
danno economico che i contraenti vengono a subire in conseguenza
dell'esercizio ritardato della prelazione da parte
dell'Amministrazione non è altro che la conseguenza diretta
dell'inadempimento realizzato dagli stessi contraenti a seguito della
mancata presentazione di una denuncia regolare: inadempimento
suscettibile di dar luogo ad una situazione di illiceità, che può
essere, peraltro, rimossa in ogni momento da parte del privato
mediante la presentazione tardiva della stessa denuncia. I rischi
che in conseguenza dell'omessa o dell'irregolare denuncia (equiparate
negli effetti ai sensi dell'art. 57 del r.d. 30 gennaio 1913, n. 363,
richiamato dall'art. 73 della legge n. 1089) possono determinarsi ai
fini della conservazione del bene al patrimonio culturale nazionale
vengono, d'altra parte, a giustificare il particolare rigore della
disciplina in esame: rigore che conduce a sanzionare l'inadempienza
del privato non solo sul piano delle norme penali (art. 63), ma anche
su quello delle norme di natura civilistica, attraverso la previsione
della nullità (necessaria) dell'atto di alienazione compiuto in
violazione delle prescrizioni in tema di denunzia (art. 61, primo
comma) e della prelazione (eventuale) del bene pur in presenza di un
negozio nullo. Nè - a differenza di quanto si afferma nell'ordinanza
di rimessione - il carattere sanzionatorio di quest'ultima misura
può ritenersi in contrasto con il suo esercizio discrezionale, dal
momento che la misura stessa viene a operare su di un piano che non
può essere equiparato a quello proprio delle sanzioni penali e delle
sanzioni amministrative.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del disposto coordinato degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1 giugno
1939, n. 1089 (Tutela delle cose di interesse artistico e storico),
sollevata, in relazione agli artt. 3 e 42 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 20 giugno 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0826