1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 settembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 settembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Trasporto - Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 39 del 2018 recante disposizioni in materia di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente - Requisiti per l'esercizio dell'attivita' - Imprese in possesso di autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da un altro Stato membro dell'Unione europea che esercitano il servizio in Puglia mediante una stabile organizzazione - Previsione dell'onere di presentare apposita segnalazione certificata di inizio attivita' - Sanzioni amministrative per la violazione delle prescrizioni relative alla regolarita' della documentazione inerente al servizio. - Legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27 ("Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina delle attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente)"), artt. 2 e 10. (19C00267) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del
Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente
pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore,
dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare Nazario Sauro, 33
- 70100, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 2 e 10 della legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n.
27, pubblicata nel B.U.R. n. 76 dell'8 luglio 2019, recante
«Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina
dell'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente)».
La legge regionale indicata in epigrafe, che detta modifiche alla
legge regionale 16 luglio 2018 n. 39 (Disciplina dell'attività di
trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con
conducente), è censurabile con riferimento alle disposizioni
contenute negli articoli 2 e 10 in quanto violano l'art. 117 secondo
comma, lettere h), l) ed e), l'art. 117 primo comma e l'art. 3 della
Costituzione, alla luce dei seguenti

Motivi

1. L'art. 2 della legge regionale in esame (contenente «Modifiche
all'art. 4 della legge regionale 39/2018»), prevede che: «All'art. 4,
della legge regionale 39/2018, il comma 2 è sostituito dal seguente:
"2. Le imprese in possesso dell'autorizzazione rilasciata in un'altra
Regione o da un altro Stato membro della Unione europea, che
esercitano il servizio in Puglia attraverso una stabile
organizzazione ai sensi dell'art. 162 del decreto del Presidente
della Repubblica del 22 dicembre 1986, n. 917 ('Approvazione del
testo unico delle imposte sui redditi'), devono possedere i requisiti
indicati all'art. 2. A tal fine, prima dell'avvio dell'attività
nella Regione Puglia, le imprese devono presentare apposita
segnalazione certificata di inizio attività allo Sportello unico
delle attività produttive (SUAP) del comune nel cui territorio
l'impresa ha sede legale o la principale organizzazione aziendale"».
La disposizione in esame si pone in contrasto con la normativa
statale di cui alla legge n. 218/03 (recante «Disciplina
dell'attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante
noleggio di autobus con conducente») ed in particolare all'art. 5,
commi 1 e 3 («Accesso al mercato»), ai sensi del quale: «1.
L'attività di noleggio di autobus con conducente è subordinata al
rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla
professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita
autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali allo scopo
delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale
organizzazione aziendale.
[...]
3. L'autorizzazione non è soggetta a limiti territoriali.
L'esercizio dei servizi internazionali è, peraltro, subordinato al
possesso, da parte del titolare, del legale rappresentante o di chi
dirige, in maniera continuativa ed effettiva, l'attività di
trasporto, dell'attestato di idoneità professionale esteso
all'attività internazionale».
Per quanto riguarda le imprese in possesso dell'autorizzazione
rilasciata in un'altra Regione, seppure esercitanti il servizio in
Puglia attraverso una stabile organizzazione ai sensi dell'art. 162
del decreto del Presidente della Repubblica n. 917/86, le
disposizioni statali sopra richiamate hanno espressamente affermato
(art. 5, commi 1 e 3 della legge n. 218/03) che tali imprese non
possono essere soggette ad altri oneri autorizzativi per l'attività
di noleggio nella Regione Puglia, essendo previsto dalle predette
norme statali che l'attività di noleggio di autobus con conducente
è subordinata al rilascio alle imprese di apposita autorizzazione da
parte delle regioni o degli enti locali - allo scopo delegati - in
cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione
aziendale (art. 5, comma 1 citato), e che detta autorizzazione non è
soggetta a limiti territoriali (comma 3 del medesimo art. 5 legge n.
218/03).
Peraltro, relativamente alle imprese in possesso
dell'autorizzazione rilasciata da un altro Stato membro della Unione
europea, ai sensi degli articoli 3 e 15, regolamento (CE) n.
1073/2009, le stesse possono liberamente esercitare i servizi di
noleggio con conducente in altri Stati membri, sotto forma di
trasporti di cabotaggio, unicamente avendo a bordo copia certificata
della licenza comunitaria ed un foglio di viaggio, debitamente
compilato, rilasciati dalle Autorità dello Stato di stabilimento.
Pertanto, deve ritenersi la incostituzionalità dell'art. 2 della
legge regionale n. 27/2019 nella parte in cui prevede che le imprese
già autorizzate a svolgere i servizi in altra Regione o in altro
Stato membro della UE siano assoggettabili ad ulteriori oneri per
svolgere tali servizi in Italia e (nello specifico) nella Regione
Puglia, ancorchè tali ulteriori oneri siano correlati alla
disponibilità di una «stabile organizzazione» (usualmente avente
rilievo a fini fiscali).
Tale disciplina regionale impatta indubbiamente sulla
competitività delle imprese e produce un conseguente effetto
discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione
Puglia, con indubbia limitazione del regime concorrenziale, in
contrasto con lo spirito della norma primaria che ha limitato la
necessità di nuove autorizzazioni (all'art. 5 della legge 218/2003)
e con quella sovranazionale sopra richiamata.
La disposizione che impone un onere di presentazione di apposita
segnalazione certifica di inizio attività allo SUAP risulta
ingiustificatamente restrittiva della concorrenza e limita l'accesso
al mercato, aggravando eccessivamente il costo degli investimenti
necessari e favorendo, così, il mantenimento degli assetti di
mercato esistente; la norma censurata viola quindi la potestà
legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., oltre ad essere fortemente limitativa della libera iniziativa
economica tutelata dall'art. 41 Cost., e si pone al contempo in
contrasto per le ragioni sopra indicata con l'art. 117, comma 1 che
impone alle regioni il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e con
l'art. 3 della Costituzione in quanto comporta trattamento
differenziato e discriminatorio tra i vari operatori economici.
Più precisamente l'art. 2 della legge regionale n. 27/2019, là
dove stabilisce l'onere di preventiva segnalazione di inizio
attività allo SUAP nel comune del territorio dove ha sede legale o
principale organizzazione aziendale ha reso più difficoltosi l'avvio
dell'esercizio di attività commerciali e imposto ostacoli
all'ingresso di nuovi operatori sul mercato, così da porsi in
contrasto con la disciplina, di competenza legislativa esclusiva
dello Stato, in materia di tutela della concorrenza (in particolare
l'art. 5 della legge 218/2003 che ha escluso la sussistenza di limiti
territoriali alle autorizzazioni per l'attività di noleggio di
autobus con conducente) nonchè in contrasto con quanto disciplinato
dagli articoli 3 e 15, regolamento (CE) n. 1073/2009.
All'interno della stessa Regione, tali oneri aggiuntivi
rappresentano infatti per i nuovi esercenti delle barriere
all'entrata che pongono questi ultimi in una posizione di svantaggio
rispetto a chi già svolge un'attività commerciale, con una
discriminazione di carattere interspaziale tra operatori di regioni
(o Stati) diversi.
La disposizione regionale, ponendosi in contrasto con le suddette
norme interposte, viola la competenza esclusiva statale in materia di
tutele della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e) della Costituzione, nonchè l'art. 117, primo comma della
Costituzione che impone anche alle Regioni il rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali e l'art. 3 della Costituzione.
2. L'art. 10 (recante «Modifiche all'art. 12 della legge
regionale 39/2018») prevede al comma 1, lettera c), che «L'esercizio
dell'attività di noleggio in assenza di SCIA di cui all'art. 5
ovvero in presenza di un provvedimento di divieto di prosecuzione
dell'attività nonchè l'inosservanza delle disposizioni di cui
all'art. 9, costituiscono violazione delle prescrizioni relative alla
regolarità della documentazione inerente il servizio, ai sensi dei
comma 1, lettera b), e sono soggette alla sanzione amministrativa
pecuniaria da euro 200,00 a euro 1.500,00.».
La norma crea una sovrapposizione con un'altra fattispecie già
sanzionata dall'art. 85, comma 4, del decreto legislativo n. 285/92
(Codice della Strada) come esercizio abusivo dell'attività di
noleggio, ai sensi del quale: «4. Chiunque adibisce a noleggio con
conducente un veicolo non destinato a tale uso ovvero, pur essendo
munito di autorizzazione, guida un'autovettura adibita al servizio di
noleggio con conducente senza ottemperare alle norme in vigore,
ovvero alle condizioni di cui all'autorizzazione, è soggetto alla
sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 173 ad
euro 695 e, se si tratta di autobus, da euro 431 ad euro 1.734. La
violazione medesima importa la sanzione amministrativa della
sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto
mesi, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VL».
Poichè la competenza sanzionatoria accede a quella sostanziale a
cui si riferisce e considerato che la sicurezza e la circolazione
stradale è materia di competenza statale, la norma regionale in
parola eccede dalle competenze regionali e si pone in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera h) Cost., che riserva allo Stato la
potestà legislativa in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad
esclusione della polizia amministrativa locale, violando altresì la
competenza esclusiva statale in materia di giurisdizione e
ordinamento civile e penale di cui all'art. 117, comma 2, lettera l)
Cost.
Quanto alla individuazione della competenza esclusiva statale in
materia, codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 428/2004 ha infatti
evidenziato: «Orbene, la circolazione stradale - pur non essendo
espressamente menzionata nell'art. 117 della Costituzione - non per
questo può essere collocata nell'ambito residuale ascritto alla
potestà legislativa esclusiva delle Regioni ordinarie dal quarto
comma del medesimo art. 117. [...]
Infine - per quanto concerne il settore delle sanzioni
amministrative per le infrazioni al codice della strada - vale il
principio generale secondo cui la competenza a dettare la disciplina
sanzionatoria rientra in quella a porre i precetti della cui
violazione si tratta, mentre per le successive fasi contenziose,
amministrativa e giurisdizionale, opera la medesima lettera l), nella
parte in cui attribuisce alla competenza statale esclusiva le materie
della "giustizia amministrativa" e della "giurisdizione"».
In relazione ai vari profili sotto i quali essa può venire in
esame, considerazioni di carattere sistematico inducono a ritenere
che la circolazione stradale sia riconducibile, sotto diversi
aspetti, a competenze statali esclusive, ai sensi del citato art.
117, secondo comma.
Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra
citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti
normativi, contrastino con i principi di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere h), l) ed e), e con l'art. 117, primo comma e con
l'art. 3 della Costituzione.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 2 e 10 della legge
della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, pubblicata nel B.U.R. n.
76 dell'8 luglio 2019, recante «Modifiche alla legge regionale 16
luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attività di trasporto di
viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente)».
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 6 agosto 2019.

Roma, 27 agosto 2019

L'Avvocato dello Stato: Nunziata