1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 ottobre 1999
Ordinanza emessa il 13 ottobre 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce sul ricorso proposto da Proto Maria Giuseppa contro il comune di Oria Edilizia e urbanistica - Regione Puglia - Previsione che la deliberazione comunale di adozione dei progetti di opere pubbliche, finanziate nell'ambito del P.O.P. 1994/1999 o di altri programmi comunicati ovvero finanziati dallo Stato o da altre amministrazioni pubbliche e ricadenti in aree non destinate dagli strumenti urbanistici approvati a pubblici servizi, costituisca approvazione di variante agli strumenti stessi non soggetta a controllo e autorizzazione regionale - Non consentita dismissione da parte della Regione della potesta' di controllo in materia urbanistica - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica nonche' dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 393/1992, 26/1996 e 408/1995. - Legge Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 97, 117 e 118. (000C0398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso r.g. n. 24/99
proposto da Proto Maria Giuseppa, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Giovanni e Gianluigi Pellegrino, presso lo studio degli
stessi in Lecce, via Braccio Martello n. 36, elettivamente
domiciliata;
Contro il comune di Oria, in persona del sindaco in carica
pro-tempore, rappresentato e difeso, in virtù di mandato a margine
dell'atto di costituzione in giudizio e presupposta delibera di G.
M., dall'avv. Roberto Palmisano, elettivamente domiciliato in
Lecce, via Duca degli Abruzzi presso lo studio dell'avv. Andrea
Fiocco;
Per l'annullamento del decreto 24 novembre 1998, n. 2 del
responsabile dell'U.T.C. del comune di Oria e del relativo avviso
di occupazione d'urgenza, notificato il 15 dicembre 1998; nonchè
di ogni atto connesso, collegato e conseguenziale, ed in
particolare delle delibere di c.c. numeri 6 e 31 del 1998 della
delibera di G. M. n. 185/1998;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito all'udienza del 13 ottobre 1999, il relatore dott. Luigi
Viola;
Uditi altresì, come da verbale, l'avv. Gianluigi Pellegrino, per
la ricorrente, e l'avv. Roberto Palmisano, per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;

F a t t o

La ricorrente è proprietaria di un'area edificatoria sita nel
comune di Oria, censita in catasto al foglio n. 42 particella n. 5
ed interessata, da vari anni, da un procedimento ablatorio volto
alla realizzazione di alcune strade, in parte, ricadenti nel PEEP e
nel P.P. del Comparto 2 e, in parte (interessante la proprietà
Proto), esclusivamente previste dal P.d.F. vigente nel comune.
In data 15 dicembre 1998 era notificato, alla sig.ra Proto,
l'avviso di immissione in possesso delle aree necessarie alla
realizzazione delle opere stradali in questione. Da tale notifica,
la ricorrente apprendeva che, con gli atti indicati in epigrafe,
l'amministrazione comunale di Oria aveva proceduto alla
riapprovazione del progetto delle opere viarie in questione e alla
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei
lavori; di conseguenza, il responsabile dell'U.T.C. del comune di
Oria aveva disposto, con decreto 24 novembre 1998, n. 2,
l'occupazione d'urgenza dell'area.
A base dell'impugnazione la Proto pone censure di:
1) violazione e falsa applicazione della legge n. 1187/1968,
dell'art. 37, legge regionale n. 27/1985, dell'art. 21, legge
regionale n. 56/1980 e dell'art. 4 della legge regionale n. 3/1998:
in particolare, la scadenza del vincolo preordinato
all'espropriazione apposto sull'area di proprietà della ricorrente
avrebbe determinato la necessità di procedere alla
riqualificazione dell'area, mediante nuova approvazione regionale
di una modifica allo strumento urbanistico e non, come nel caso di
specie, mediante adozione di due delibere di consiglio comunale;
2) illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale
della norma presupposta: l'art. 4 della legge regionale n. 3/1998
applicato dall'amministrazione, nel caso di specie, contrasterebbe
infatti con gli artt. 3, 42 e 117 della Costituzione;
3) violazione dell'art. 7, legge n. 241/1990: nel caso di
specie, sarebbe infatti mancata la partecipazione procedimentale
assicurata dalla disposizione in questione;
4) incompetenza: il decreto di occupazione d'urgenza sarebbe
infatti stato assunto dal dirigente dell'U.T.C. e non dal sindaco,
come previsto dall'art. 40 della legge regionale n. 27/1985.
Resiste l'amministrazione comunale di Oria.
All'udienza del 13 ottobre 1999 il ricorso è passato in
decisione.

D i r i t t o

1. - In via preliminare, la sezione ritiene necessario rilevare
come la decisione del primo e del secondo motivo di ricorso,
relativi alle delibere 31 marzo 1998 n. 6 e 10 settembre 1998
n. 31, non possa prescindere dalla decisione della questione di
legittimità costituzionale - per violazione degli artt. 117, 118 e
97 della Costituzione - dell'art. 4, comma 1, della legge regionale
20 gennaio 1998, n. 3; ed in effetti, le delibere citate, alla base
del procedimento espropriativo contestato dalla Proto,
costituiscono applicazione del meccanismo derogatorio previsto
dall'art. 4 della legge regionale n. 3/1998, ad avviso della
sezione, incompatibile con le disposizioni costituzionali
richiamate.

2. - Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio di
costituzionalità si offrono alla Corte le seguenti considerazioni.
La legge regionale n. 3/1998 reca "Norme urgenti per
l'accelerazione delle procedure connesse all'attuazione dei
programmi comunitari e alla realizzazione di opere pubbliche
realizzate dallo Stato e amministrazioni centrali".
All'art. 4, comma 1, essa prevede: "Nel caso in cui le opere
pubbliche, finanziate nell'ambito del P.O.P. 1994/1999 o di altri
programmi comunicati ovvero finanziati dallo Stato o da
amministrazioni centrali o da enti strumentali dello Stato, nonchè
da province, comuni e comunità montane, ricadano in aree che negli
strumenti urbanistici approvati non sono destinate a pubblici
servizi, le deliberazioni del consiglio comunale di adozione dei
progetti costituisce approvazione di variante degli strumenti
stessi".
Il comma successivo prevede: "La deliberazione di cui al comma 1
non è soggetta a controllo e autorizzazione regionale".
Il successivo art. 6 estende, tra le altre, queste disposizioni
alle opere dichiarate di pubblico interesse dal comune nel cui
territorio l'opera insiste.
Con le disposizioni ora considerate la regione Puglia si
autolimita, privandosi con propria legge, relativamente a
determinate opere, di una parte delle sue funzioni in materia di
urbanistica.
In particolare, la regione dismette a favore dei comuni la sua
potestà di approvazione delle varianti predisposte dal comune allo
strumento urbanistico vigente, potestà che è espressione della
più generale potestà regionale di approvazione dello strumento
comunale.
Si ritiene che questa dismissione di potestà contrasti con i
principi della legislazione statale in materia, ai quali la legge
regionale deve attenersi per effetto del combinato disposto
dell'art. 118 della Costituzione (il quale sancisce che spettano
alla regione le funzioni amministrative, tra cui quelle in materia
di urbanistica, elencate nel precedente art. 117) e del precedente
e testè citato art. 117, che a sua volta conferisce alle regioni a
statuto ordinario il potere di legiferare tra l'altro, nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, in
materia di urbanistica.
La stessa dismissione di potestà, inoltre, appare in contrasto
col principio di buon andamento amministrativo sancito dall'art. 97
della Costituzione.

2.1. - Relativamente al contrasto con i principi della
legislazione statale in materia urbanistica si ritiene che nella
legislazione statale sussistano dei principi generali, cui la
legislazione regionale deve attenersi ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, i quali escludono che le regioni a statuto ordinario
possano spogliarsi del tutto del potere di approvare varianti allo
strumento urbanistico generale adottato dal comune, sì da
rimettere completamente all'ente comunale ogni determinazione in
materia.
L'art. 10 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive
modificazioni e integrazioni, prevede il generale potere regionale
[già statale, e trasferito alle regioni a statuto ordinario
dall'art. 1), lettera d), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8] di
approvazione del piano regolatore generale, e all'ultimo comma pone
il principio generale, applicazione di più generali principi sul
procedimento, secondo cui la variazione del piano è approvata con
la stessa procedura stabilita per l'approvazione del piano
originario.
Analoghi principi dell'ordinamento statale vi sono per il
programma di fabbricazione, per il quale gli artt. 34 e 36 della
legge n. 1150/1942, come modificati e integrati dalla lettera h)
del citato art. 1, d.P.R. n. 8/1972, pure prevedono l'approvazione
regionale; dovuta, conformemente ai citati principi generali sul
procedimento, anche per le varianti (confr., tra le molte,
Tribunale amministrativo regionale Marche 21 febbraio 1995, n. 79).
Normative statali di settore pongono discipline che divergono da
quella generale ora accennata, e semplificano i procedimenti
limitando - a vantaggio della celerità o del coordinamento fra i
poteri pubblici interessati - i poteri regionali nel procedimento
di variante. Ma in ognuna di queste ipotesi di settore permane un
incisivo potere regionale sulle scelte di strumento; e non è dato
di riscontrare che la regione sia esclusa nell'adozione di queste
scelte (v., per l'edilizia ospedaliera e universitaria, l'art. 3
della legge 1o giugno 1971, n. 291; per l'edilizia scolastica,
l'art. 10 della legge 5 agosto 1975, n. 412; per la localizzazione
di impianti termoelettrici, l'art. 3 della legge 18 dicembre 1973,
n. 880; per la localizzazione di centrali elettronucleari, l'art. 4
della legge 2 agosto 1975, n. 393).
Anche per quanto attiene allo specifico settore delle opere
pubbliche, cui si riferisce la legge regionale n. 3/1998 ora in
esame, l'art. 5 della legge statale 3 gennaio 1978, n. 1, pur
finalizzato ad accelerare sensibilmente l'esecuzione delle opere
pubbliche e recando al tal fine incisive deroghe al potere
regionale di approvazione delle varianti allo strumento urbanistico
(esclusione di varianti allo strumento urbanistico vigente in caso
di approvazione di progetti di opere pubbliche qualora lo strumento
già contenga destinazioni specifiche di aree per la realizzazione
di servizi pubblici, anche se non conformi alle specifiche
destinazioni di piano; ovvero, nel caso in cui le opere ricadano su
aree che negli strumenti urbanistici approvati non sono destinate a
pubblici servizi, attribuzione di valenza di variante alla
deliberazione comunale di approvazione del progetto, previa sua
approvazione con le modalità previste dagli artt. 6 e seguenti
della legge 18 aprile 1962, n. 167) non giunge ad escludere ogni
valenza alle determinazioni urbanistiche regionali relative allo
strumento oggetto di variante, ma continua invece a valorizzarle.
L'art. 1, legge n. 1/1978, infatti, mantiene anche in sede di
variante ex lege questa valorizzazione delle scelte urbanistiche
regionali o attribuendo rilievo al fine pubblicistico delle
destinazioni specifiche di aree per la realizzazione di servizi
pubblici già impresse al sito con l'apporto decisionale della
regione oppure introducendo il procedimento accelerato di cui agli
artt. 6 e seguenti della legge n. 167/1962, nel quale è pure
previsto l'incisivo apporto regionale.
Ulteriori indicazioni per il dubbio di legittimità
costituzionale in esame sono nella legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Questa è legge-quadro e quindi dà espressa applicazione
dell'art. 117 della Costituzione indicando principi fondamentali
che limitano il potere legislativo regionale (v. art. 1 della
citata legge n. 47/1985).
La legge n. 47/1985, pur disciplinando ai fini di cui all'art.
117 della Costituzione non il procedimento di approvazione dello
strumento urbanistico o delle sue varianti, ma il controllo
dell'attività urbanistica ed edilizia e le relative sanzioni,
tuttavia esprime principi che appaiono incompatibili con la totale
dismissione di potestà contenuta nell'art. 4, legge regionale
n. 4/1998.
L'art. 23 della legge - nel prevedere che le regioni
stabiliscano, con proprie leggi, quali aree del territorio debbano
essere assoggettate a particolare controllo periodico
dell'attività urbanistica ed edilizia anche mediante rilevamenti
aerofotogrammetrici, ed il conseguente aggiornamento delle
scritture catastali; che le leggi regionali agevolino altresì la
costituzione di consorzi tra comuni per la esecuzione dei relativi
rilevamenti e controlli; che lo Stato contribuisca ad integrare i
fabbisogni finanziari per i relativi incombenti - mostra che per il
legislatore statale ha grande rilievo la funzione regionale di
controllo urbanistico del territorio. E il disinteresse regionale
per le modifiche in variante allo strumento, che trapela
dall'art. 4, legge regionale n. 3/1998, contrasta con l'ottica del
legislatore statale.
Ad analoghe considerazioni portano altre disposizioni della
medesima legge-quadro.
In particolare, rilevano:
le disposizioni che, nonostante riguardino lo snellimento
delle procedure urbanistiche ed edilizie (Capo II della legge
n. 47/1985) escludono i soli strumenti attuativi e non già quelli
primari dall'approvazione regionale; e anche per gli strumenti
attuativi demandano ugualmente alla regione sia l'individuazione
delle aree e degli ambiti territoriali per i quali consentire la
deroga all'approvazione sia l'emanazione delle norme cui i comuni
debbono attenersi per l'approvazione dei citati strumenti attuativi
in deroga; e impongono comunque ai comuni di trasmettere alla
regione, entro sessanta giorni, copia degli strumenti attuativi di
cui trattasi (art. 24, legge n. 47/1985);
le disposizioni che demandano alla regione l'emanazione di
norme che prevedano procedure semplificate per la approvazione di
varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzate
all'adeguamento degli standards urbanistici posti da disposizioni
statali o regionali [art. 25, lettera c), legge n. 47/1985];
le disposizioni che, nell'ambito della normativa sul recupero
di insediamenti abusivi, demandano alla legge regionale di
stabilire le procedure per l'approvazione delle varianti,
precisando i casi nei quali non è richiesta l'approvazione
regionale [art. 29, lettera d), legge n. 47/1985].

Da una prospettiva ancora più ampia può osservarsi che pure la
legge 8 giugno 1990, n. 142 - la quale disciplina l'ordinamento
delle autonomie locali e reca anch'essa principi fondamentali, di
regola inderogabili dalle stesse leggi statali (salvo che con
espressa modificazione delle sue disposizioni: art. 1, ultimo
comma, legge n. 142/1990) - disciplina i rapporti tra regioni ed
enti locali in modo conforme a quanto qui ritenuto dal tribunale
amministrativo regionale, ribadendo 1a irrinunciabile funzione
regionale di programmazione anche territoriale.
In particolare, l'art. 3 della legge n. 142/1990:

demanda alla regione anche gli obiettivi generali della
programmazione territoriale e la relativa ripartizione delle
risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti
degli enti locali (art. 3 citato, comma 4);
affida ai comuni e alle province il concorso alla
determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi
dello Stato e delle regioni e per quanto di propria competenza, la
loro specificazione ed attuazione (art. 3 citato, comma 5);
demanda alla legge regionale forme e modi di partecipazione
degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e
degli altri provvedimenti della regione (art. 3 citato, comma 6);
demanda altresì alla legge regionale di fissare i criteri e
le procedure per la formazione e attuazione degli atti e degli
strumenti di pianificazione territoriale dei comuni e delle
province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali
(art. 3 citato, comma 7); nonchè la disciplina, con norme di
carattere generale, di modi e procedimenti per la verifica della
compatibilità fra gli strumenti di cui al comma 7 e i programmi
regionali, ove esistenti (art. 3 citato, comma 8).

2.2. - La dismissione di potere in esame appare altresì in
contrasto con il principio costituzionale di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Infatti, pur tenendo nella dovuta considerazione le esigenze
locali, espresse e tutelate in ambito comunale (anche se
l'art. 118, primo comma, della Costituzione rimette al legislatore
statale e non a quello regionale l'attribuzione agli enti locali di
funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale), appare
in forte contrasto con il principio di buona amministrazione che
sia consentita - così come consente la disposizione regionale in
esame - una disciplina degli interventi sul territorio comunale
svincolata da quella del territorio dei comuni finitimi o
addirittura dalla disciplina della più ampia zona geografica (la
cui ampiezza, da valutare a seconda delle situazioni contingenti,
potrebbe anche essere notevole) in cui il comune interessato si
colloca, non essendo compatibile con i canoni logici e di buona
amministrazione che la compatibilità ed il coordinamento fra le
scelte urbanistiche dei comuni della regione sia rimessa alla sola
buona volontà degli enti locali interessati, escludendo la
valutazione di un ente territoriale sovracomunale.

2.3. - L'orientamento qui espresso dal tribunale amministrativo
regionale appare in sintonia con precedenti pronunce della Corte
costituzionale, la quale in casi invero non identici a quello ora
in esame, ma ad esso analoghi, ha ravvisato l'illegittimità
costituzionale di disposizioni legislative statali e regionali.
In particolare, la Corte:
con la sentenza 19 ottobre 1992, n. 393, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 115,
117 e 118 della Costituzione, dell'art. 16, terzo, quarto, quinto,
sesto e settimo comma della legge 17 febbraio 1992, n. 179,
laddove, attraverso il meccanismo del silenzio-assenso applicato ad
un nuovo strumento di pianificazione territoriale (il "programma
integrato d'intervento"), si consentiva a una deliberazione
comunale di derogare direttamente agli strumenti urbanistici in
vigore (e quindi alle relative approvazioni regionali); ravvisando
la Corte in ciò "una grave deroga al principio di distinzione tra
programmazione territoriale, come diretta a regolare la
destinazione e l'uso del territorio, e legittimazione
all'esecuzione dell'opera" e ritenendo "i risultati operativi del
nuovo strumento territoriale in contrasto con le esigenze di un
razionale uso del territorio";
con la sentenza 12 febbraio, n. 1996, n. 26, sulla scia del
testè citato annullamento dell'art. 16, comma 4, legge
n. 179/1992, ha affermato che si deve ritenere la sussistenza nella
legislazione statale specifica per la materia di un principio
fondamentale sulla necessità di una valutazione esplicita degli
organi regionali in ordine all'approvazione del programma integrato
di intervento (che non differisce, ai fini che qui interessano
dallo strumento urbanistico generale, n.d.r.) in difformità dei
piani regolatori, in vista dell'elevata discrezionalità richiesta
per il relativo esame; e pertanto ha ravvisato il contrasto con
tale principio e con l'art. 117 della Costituzione dell'art. 6,
secondo comma, ultimo periodo della legge regionale del Piemonte
riapprovata l'8 marzo 1995;
con la sentenza 27 luglio 1995, n. 408, pure sulla scia del
citato annullamento dell'art. 16, comma 4, legge n. 179/1992, ha
ribadito la sussistenza, nella legislazione statale specifica per
la materia, del principio fondamentale sulla necessità di una
valutazione esplicita degli organi regionali in ordine
all'approvazione del citato programma integrato; e di conseguenza
ha ritenuto contrastante con tale principio l'art. 9, comma 1,
della legge regionale della Campania riapprovata il 12 ottobre
1994, nella parte in cui prevede che, in caso di inerzia regionale,
per centoventi giorni, il programma si intende approvato.

3. - In conclusione, il collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge della regione
Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, nella parte in cui stabilisce che la
deliberazione comunale di adozione dei progetti previsti nel
medesimo art. 4, comma 1, legge regionale n. 3/1998, costituisce
approvazione di variante agli strumenti urbanistici generali.

Ritiene, in particolare, il collegio che la disposizione in esame
violi, per le ragioni indicate in motivazione, gli artt. 117, 118 e
97 della Carta costituzionale.
Va pertanto disposta - ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in
dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87; 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte
costituzionale in data 16 marzo 1956:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione delle norme costituzionali indicate al capo 4 della
presente ordinanza - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge della regione Puglia 20 gennaio
1998, n. 3 nella parte in cui stabilisce che la deliberazione
comunale di adozione dei progetti previsti nel medesimo art. 4,
comma 1, legge regionale n. 3/1998, costituisce approvazione di
variante agli strumenti urbanistici generali;
sospende il presente giudizio;
ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto che segue;
dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 13
ottobre 1999.
Il Presidente: Magliulo
Il relatore: Viola
00C0398