Serie Generale n. 7 del 9-1-2013
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 13 dicembre 2012
Linee guida per l'esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL commi 1-3, come introdotto dal decreto-legge n. 174 del 10 ottobre 2012, convertito con legge 7 dicembre 2012, n. 213). (Delibera n. 16/SEZAUT/2012/INPR). (13A00062) (GU Serie Generale n.7 del 09-01-2013)

LA CORTE DEI CONTI
in Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 13 dicembre 2012, Presieduta dal Presidente della
Corte Presidente della Sezione delle autonomie Luigi Giampaolino;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
legge 7 dicembre 2012, n. 213, in particolare l'art. 3, co. 1, lett.
r) che, nell'ambito della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, prevede l'adozione di Linee guida deliberate dalla
Sezione delle autonomie della Corte dei conti ai fini dell'esame del
piano di riequilibrio;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e modificato dalle stesse
con le deliberazioni n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre
2004, e dal Consiglio di Presidenza con la deliberazione n. 229 del
19 giugno 2008;
Vista la nota prot. n. 9604/AUT/A91/P del 10 dicembre 2012, con la
quale il Presidente della Corte ha convocato la Sezione delle
Autonomie per l'adunanza odierna;
Uditi i relatori, Cons. Francesco Petronio e Cons. Rinieri Ferone;

Delibera:

di approvare l'unito documento, che è parte integrante della
presente deliberazione, riguardante le linee guida ed i criteri per
l'istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex
art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
come introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r) del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Roma, 13 dicembre 2012

Il Presidente: Giampaolino

I relatori: Petronio - Ferone

Depositata in Segreteria il 20 dicembre 2012.

Allegato


Linee Guida per l'esame del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale e per la valutazione della sua congruenza
(art. 243-quater, TUEL commi 1-3)


Il Decreto legge l0 ottobre 2012, n. 174 "Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012", con l'art. 3, co. l lettera r), ha inserito, nel Titolo VIII -
Enti locali deficitari o dissestati - del D. Lgs. 267 del 18 agosto
2000, Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali (
TUEL), l'art. 243-bis che prevede un'apposita procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti nei quali
sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare
il dissesto finanziario. Si tratta di una terza fattispecie che si
aggiunge alle situazioni, elencate dagli artt. 242 e 244 del TUEL, di
Enti in condizioni strutturalmente deficitarie ed Enti in situazioni
di dissesto finanziario.
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, disciplinata
dai nuovi articoli 243-bis, ter e quater del TUEL, si inserisce,
quindi, in un sistema in cui sono prefigurate, in una graduale
articolazione, le situazioni di precarietà delle gestioni
amministrative ed in parallelo i rimedi per farvi fronte. Le misure
previste prendono le mosse da quelle per il ripiano dei debiti,
nonchè dell'eventuale disavanzo di amministrazione e da quelle
necessarie per il ripristino del pareggio, laddove si prevedono
disavanzi di gestione o di amministrazione per squilibri della
gestione di competenza o dei residui. Di maggiore spessore sono gli
interventi previsti per le condizioni di deficitarietà strutturale e
ancor più quelli in tema di dissesto. In tale sistema articolato e
tendenzialmente completo si è, quindi, inserita la procedura del
cosiddetto "dissesto guidato" di cui all'art. 6, comma 2, del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149 che, prima dell'ultimo
intervento normativo, rappresentava il rimedio di chiusura di un
sistema di salvaguardia delle gestioni degli enti locali.
Sull'applicazione di tale ultima procedura, questa Sezione ha avuto
occasione di pronunciarsi con la deliberazione 2/AUT/2012/QM1G.
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale presuppone una
situazione di evidente deficitarietà strutturale prossima al
dissesto, che potrebbe dar luogo al procedimento del c.d. "dissesto
guidato", ma che si svolge privilegiando l'affidamento agli organi
ordinari dell'ente della gestione delle iniziative per il
risanamento.
Il legislatore si dimostra ben avvertito della sostanziale
prossimità delle situazioni regolate dal novellato art. 243 TUEL,
rispetto a quelle che conducono al dissesto, tanto che vengono
introdotte disposizioni tese a regolare l'eventuale coesistenza delle
due procedure. Il ricorso al piano di riequilibrio è, infatti,
precluso qualora la Sezione regionale di controllo abbia già
assegnato il termine per l'adozione delle misure correttive, nel
corso della procedura ex art. 6, comma 2, d.lgs 149/20] Al riguardo
è opportuno precisare che, con norma transitoria (art. 243-bis) è
stabilito che la preclusione opera solo se la Sezione Regionale di
controllo abbia assegnato il termine specificato dall'art. 6, comma 2
del d. lgs. 149/2011 dalla data di entrata in vigore della
disposizione.
Sul punto non va trascurato di considerare che, pur in presenza di
una rigorosa impostazione dei criteri di risanamento della gestione,
la maggiore ampiezza del tempo di esecuzione del piano, protratto in
sede di conversione ad un arco decennale, vincola anche le future
gestioni per cui la graduazione, negli anni di durata del piano,
della percentuale del ripiano del disavanzo di amministrazione e
degli importi da prevedere nei bilanci per il finanziamento dei
debiti fuori bilancio (art. 243-bis, comma 6, lettera d) deve
privilegiare un maggior peso delle misure nei primi anni del medesimo
piano e, preferibilmente, negli anni residui di attività della
consiliatura e comunque nei primi 5 anni.
La procedura per il riequilibrio finanziario è cadenzata, con
termini perentori, per lo svolgimento degli adempimenti e richiede
l'intervento della Corte dei conti nelle sue diverse articolazioni in
fasi e momenti diversi del procedimento. La Sezione delle Autonomie
della Corte è chiamata, preventivamente, a deliberare apposite Linee
Guida necessarie ad orientare i criteri dell'esame del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale da parte dell'apposita
sottocommissione della Commissione per la finanza e gli organici
degli EE.LL. Le Sezioni regionali di controllo possono fornire
indicazioni alla sottocommissione sul caso concreto all'esame sin
dall'avvio della fase istruttoria. All'esito della prima fase della
procedura, la sottocommissione redige una relazione finale,
successivamente trasmessa alla competente Sezione regionale della
Corte che, sulla base della valutazione della congruenza delle misure
che si intendono adottare ai fini del riequilibrio, emette una
deliberazione motivata per l'approvazione del piano o, in caso
contrario, di diniego.
La deliberazione della Corte dei conti, in ordine all'approvazione
del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, è comunicata al
Ministero dell'interno e può essere impugnata entro 30 giorni (ai
sensi dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione) nelle
forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite
della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano
entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Le stesse Sezioni riunite
decidono in unico grado, i ricorsi avverso i provvedimenti di
ammissione al Fondo di rotazione di cui all'articolo 243-quater.
Le funzioni delle Sezioni regionali di controllo non sono limitate
all'approvazione del piano: infatti, successivamente a tale
adempimento, spetta ad esse il compito di vigilare sull'esecuzione
dello stesso, effettuando, ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lett.
a) i controlli già previsti dall'art. 1, comma 168 della legge 23
dicembre 2005, n. 266 ed ora riportati nel testo dell'art. 148-bis
del TUEL, ed emettendo, all'occorrenza, apposita pronuncia.
L'iniziativa è rimessa agli organi rappresentativi degli enti
attraverso l'adozione della deliberazione consiliare di ricorso alla
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale che deve essere
trasmessa, entro 5 gg. dalla data di esecutività, alla Sezione
Regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno.
Il Consiglio dell'Ente locale, nel termine perentorio di 60 gg.
dalla data di esecutività della delibera di ricorso alla procedura,
deve approvare un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della
durata massima di 10 anni, compreso quello in corso, corredato del
parere dell'organo di revisione economico-finanziario.
Presupposto necessario per accedere alla procedura di riequilibrio
è la regolare approvazione del bilancio di previsione e dell'ultimo
rendiconto nei termini di legge; ciò in quanto è necessario che le
successive proiezioni abbiano come punto iniziale di riferimento una
situazione consacrata in documenti ufficiali. Al riguardo deve essere
anche rilevato che l'avvio della procedura non comporta la
sospensione dei termini per la presentazione dei documenti contabili;
infatti a differenza di quanto previsto nel caso di dissesto
dall'art. 248 del TUEL non si rinviene una norma espressa in tal
senso. Nel silenzio del legislatore la norma va interpretata nel
significato letterale (ubi voluit dixit), anche perchè è utile
disporre della rappresentazione certa e veritiera di partenza, al
fine di valutare la sostenibilità del piano.
L'avvio della Procedura per il risanamento pluriennale, ancor prima
dell'approvazione del piano, comporta la sospensione delle azioni
esecutive, determinando una compressione dei diritti dei terzi
creditori. La facoltà di revocare l'istanza di ricorso alla
procedura, in linea generale ammissibile in assenza di contraria
previsione, dovrebbe comunque essere esercitata non oltre i 60 giorni
previsti dalla norma (ex art. 243-bis comma 5 del TUEL) per la
presentazione del piano.
Il piano di riequilibrio deve essere deliberato entro 60 gg. dalla
data di esecutività della delibera di cui al comma 1 dell'art.
243-bis del TUEL e, quindi, trasmesso alla competente Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti e alla Commissione per
la finanza e gli organici degli EE.LL.
La durata massima del Piano è decennale; esso deve essere
corredato del parere dell'Organo di revisione economico-finanziario,
che assume un ruolo essenziale sia nella predisposizione del piano
che ai fini del controllo della sua attuazione.
Il piano viene istruito dalla sottocommissione, che nel termine di
60 gg, redige la relazione finale; tale termine può soggiacere a
sospensione, nel caso in cui si renda necessario procedere ad
acquisizione documentale e a richieste istruttorie, per il periodo
che impiega l'Ente per fornire risposte e, comunque, non oltre i 30
giorni .
Le Linee Guida della Sezione delle Autonomie offrono indicazioni
sulla corretta applicazione della nuova procedura, al fine di
superare possibili difficoltà nell'esegesi delle norme e per
renderne l'interpretazione tendenzialmente uniforme. Esse mirano, in
particolare, a fornire criteri per verificare l'esatta determinazione
dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell'ente, nonchè
l'attendibilità e sostenibilità delle misure rivolte al superamento
della situazione critica.
Le indicazioni contenute nelle specifiche Linee Guida non possono
non considerare le analoghe istruzioni presenti nelle Linee Guida ex
art. 1, co. 166 e seguenti della legge 266/2005 - compilate dagli
organi di revisione - per il bilancio e il rendiconto nelle parti in
cui esaminano le stesse questioni rilevanti per la procedura di
riequilibrio pluriennale.
Va sottolineato, quindi, il supporto che si può ricevere, nelle
valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di
riequilibrio, dai dati raccolti nei questionari annessi alle suddette
Linee Guida, utilizzati per gli accertamenti, demandati alla Corte,
in merito alla corretta attuazione degli interventi previsti dalle
norme e, in particolare, per verificare la presenza di gravi
squilibri finanziari nella gestione degli enti.
Inoltre, le Sezioni regionali nella sede del controllo sui
rendiconti e sui bilanci hanno avuto frequente occasione di rilevare
situazioni di squilibrio e profili d'irregolarità e richiamato gli
organi rappresentativi degli enti a porre in essere i correttivi
necessari per scongiurare situazioni più gravi, che avrebbero potuto
determinare il dissesto. Per tale ragione, nella fase istruttoria, è
necessario acquisire le delibere delle Sezioni Regionali di controllo
sui bilanci e rendiconti relative ad un significativo periodo. A tale
riguardo, va anche ricordato che i dati impiegati per i riscontri in
tale sede sono quelli verificati dall'organo di revisione che, per la
loro provenienza, assumono maggiore significatività.
Nella procedura in esame le Linee Guida non si rivolgono agli
organi di revisione, ma alla sottocommissione e la guidano nella
valutazione dei piani. Tali indirizzi risultano importanti anche per
le Sezioni regionali a supporto delle funzioni di controllo
esercitate. L'attività dei revisori è prevista sin dalla fase di
redazione del piano di riequilibrio. Il loro intervento, che prosegue
anche in successivi passaggi della procedura, con le cadenze
temporali previste dalla legge, può rivelarsi di ausilio anche per
asseverare dati e valutazioni espresse nello stesso piano durante
tutto il percorso di approvazione e realizzazione e consentire
momenti di confronto con le Sezioni regionali.
Le istruzioni delle Linee Guida, deliberate dalla Sezione delle
autonomie della Corte dei conti, si rivolgono particolarmente alla
fase istruttoria da parte della sottocommissione, indicando elementi
da acquisire per una ponderata valutazione del piano; le Linee Guida
non precludono l'effettuazione di ulteriori e maggiormente calibrate
richieste istruttorie, da parte della competente Sezione Regionale di
Controllo della Corte dei conti, estese anche alla fase di verifica.
Tra gli elementi da prendere in considerazione per inquadrare la
gravità della situazione di squilibrio è utile raccogliere una
dettagliata descrizione delle caratteristiche dell'Ente quali: la
collocazione geografica (ad esempio: isola, ente montano) la
popolazione residente (il trend demografico recente) la percentuale
di popolazione immigrata, i flussi temporanei di residenti (vocazione
turistica).
Presupposto indefettibile per la positiva valutazione dei piani di
rientro è che si possa constatare l'adeguamento al complesso delle
regole di coordinamento della finanza pubblica contenute nelle
vigenti norme in tema di finanza locale, quali il rispetto del patto
di stabilità interno, le misure per la riduzione della spesa di
personale e quelle in tema di società partecipate, limiti
all'indebitamento, dismissioni patrimoniali, ecc..
Se al momento di avvio della procedura la situazione dell'ente non
risulti allineata a tali prescrizioni è necessario che il piano
contenga misure atte a consentirne il rispetto entro il primo periodo
di attuazione del programma di risanamento.
È altresì necessario che il piano contenga una quantificazione
veritiera e attendibile dell'esposizione debitoria, in stretta
ottemperanza a quanto previsto dalle norme che stabiliscono il
contenuto obbligatorio del piano. A tale riguardo è necessario
tenere presente l'art. 6 co. 4 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95,
convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che prevede
l'allineamento con i dati contabili degli organismi partecipati.
Nel contesto delle misure necessarie ad assicurare il graduale
riequilibrio finanziario, assume rilievo, tra le altre, la verifica
della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipate
e dei relativi costi ed oneri, richiedendo l'adozione, ove non sia
stato già provveduto, delle misure legislative di liquidazione e
privatizzazione degli organismi partecipati secondo i criteri
espressamente previsti.
La verifica del rispetto del complesso delle regole della gestione
finanziaria imposte agli enti locali è un punto fermo nel corso
della procedura di risanamento; infatti le situazioni di squilibrio
si generano laddove ci si è discostati da criteri di sana gestione
desumibili dalle norme e dai principi contabili e in molti casi
laddove si siano generati fattori critici che non trovavano
rappresentazione in bilancio.
Nella rilevazione dell'entità della situazione iniziale di
squilibrio è, quindi, di assoluto rilievo un'attenta indagine sulla
presenza di oneri latenti non adeguatamente considerati dall'Ente, in
modo da poterne stimare le ricadute negli armi di svolgimento della
procedura di risanamento.
Sul punto soccorrono ampiamente tutte le valutazioni effettuate
dalle Sezioni regionali di controllo nel corso degli ultimi anni in
tema di effettività dell'equilibrio esposto nei documenti contabili
avendo considerazione di fenomeni quali: rinvio di contabilizzazione
ad esercizi successivi; debiti fuori bilancio in attesa di
riconoscimento; presenza di residui attivi vetusti; disallineamento
nelle partite di giro e nei fondi vincolati; situazioni critiche
delle società partecipate in corso di emersione; contenzioso ecc..
L'esigenza di dare immediato avvio alle attività finalizzate ai
complessi adempimenti previsti dalla procedura per il riequilibrio
pluriennale comporta che il primo schema di Linee Guida debba essere
emesso tempestivamente e potrà essere suscettibile di adattamenti
anche per via del necessario coordinamento con le Linee Guida degli
organi di revisione per i bilanci 2013 e rendiconti 2012. Le nuove
Linee Guida ex art. 243-bis del TUEL, superata la fase iniziale di
avvio, dovranno essere, quindi, adeguatamente raccordate con le
modalità di monitoraggio e controllo proprie delle Linee Guida degli
organi di revisione, già ampiamente collaudate.
La nuova procedura rappresenta, nell'ambito dell'attuale
problematico panorama della finanza locale, un utile rimedio per
scongiurare la più grave situazione di dissesto. Tuttavia essa deve
essere rigorosamente attuata e sottoposta a scrupolosi controlli
sulla regolarità della gestione e sul puntuale procedere del
percorso di risanamento, perchè potrebbe rivelarsi un dannoso
escainotage per evitare il trascinamento verso una situazione di
dissesto da dichiarare ai sensi dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
149/2011, diluendo in un ampio arco di tempo soluzioni che andrebbero
immediatamente attuate.


SCHEMA ISTRUTTORIO


Le istruzioni che seguono sono rivolte in via principale alla
sottocommissione per guidare l'istruttoria sul piano di riequilibrio
finanziario pluriennale. Riguardano tutti gli enti che hanno facoltà
di accedere alla procedura.


SEZIONE PRIMA - FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO


Parte di provvedimento in formato grafico



SEZIONE SECONDA - RISANAMENTO


Le tabelle sono state predisposte per la durata massima del piano
(10 anni). Unica eccezione il prospetto che esamina l'incremento
delle aliquote dei tributi locali, atteso che gli Enti in difficoltà
eserciteranno la loro facoltà di incrementare le aliquote,
nella misura massima consentita, nel breve periodo.


Parte di provvedimento in formato grafico