1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 268 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 1994
N. 268 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1994 dalla Corte dei conti, sezione seconda giurisdizionale, sull'istanza proposta dal Coscia Luigi ed altri Corte dei conti - Previsione che le sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei conti giudichino con tre magistrati, anziche' con cinque magistrati come previsto dalla precedente normativa - Irrazionalita' della ridotta composizione del giudice contabile di secondo grado che viene ad assumere la stessa composizione del giudice di primo grado (due relatori e un presidente) senza garantire una valutazione piu' ponderata, in quanto non si distingue dal giudice di primo grado ne' per maggiore qualificazione giuridica dei componenti (due consiglieri e un presidente di sezione) ne' per l'apporto di approfondimento conseguente ad un maggior numero di componenti - Conseguente incidenza sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 2312/1984 nonche' alle ordinanze nn. 590/1988 e 10/1994. (Legge 14 gennaio 1994, n. 19, art. 1, quinto comma). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 111). (094C0530) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento camerale,
iscritto al n. 33/II C/A del registro di segreteria, sull'istanza dei
signori Luigi Coscia, Michele Pepe, Giuseppe Patella, Aldo Manzolino,
Raffaele Fortunato, Domenico Albano e Costantino De Sabato, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. prof. Giulio Correale, per la
sospensione della esecuzione della decisione n. 52/1993 pronunciata
dalla sezione giurisdizionale per la regione Puglia.
Vista la suindicata decisione con la quale i predettti sono stati
condannati, in solido, al pagamento, in favore dell'erario, della
complessiva somma di L. 35.000.000, oltre interessi e spese legali;
Vista la domanda di sospensione proposta contestualmente all'atto
di appello;
Udita, all'udienza camerale del 17 gennaio 1994, il consigliere
relatore ed udito altresì l'avv. Giulio Correale, nell'interesse dei
suoi assistiti, nonchè il p.m.;
RITENUTO IN FATTO
Con decisione n. 52/1993 (depositate il 26 luglio 1993), la
Sezione giurisdizionale per la regione Puglia condannava gli
amministratori della U.S.L. FG/6 di Lucera menzionati in epigrafe al
pagamento, in solido, della somma di L. 35.000.000, oltre interessi
legali e spese di giudizio.
Avverso detta pronuncia, le parti soccombenti, col patrocinio
dell'avv. Giulio Correale, proponevano rituale appello e congiunta
istanza di sospensione, ai sensi dell'art. 91, secondo comma, r.d. 13
agosto 1933, n. 1038.
Tale domanda, venuta all'esame di questa sezione all'udienza
camerale del 17 gennaio 1994, è stata discussa, intervenuti il prof.
Correale e il p.m., davanti a un collegio costituito di tre
magistrati, giusta quanto disposto dall'art. 1, quinto comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 19, di conversione del d.l. 15 novembre
1993, n. 453.
CONSIDERATO IN DIRITTO
La pronuncia che la sezione è chiamata ad emettere va, ad avviso
del collegio, preceduta dalla soluzione di una questione di
legittimità costituzionale, attinente alla propria composizione.
1. - Con il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, è stato completato il
decentramento a livello regionale delle sezioni giurisdizionali della
Corte dei conti, che, limitato inizialmente alla sola regione Sicilia
(d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655), era proseguito dapprima con
l'istituzione di una sezione nella regione Sardegna (legge 8 ottobre
1984, n. 658) e poi con quelle nelle tre regioni Campania, Calabria e
Puglia (d.l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito nella legge 12
luglio 1991, n. 203). Questa riforma, ora compiuta, è paragonabile,
per la sua portata e la sua estensione a tutto il territorio
nazionale, a quella realizzata nel 1971, nell'ambito della giustizia
amministrativa, con l'istituzione dei T.A.R. e completa il
parallelismo esistente tra la Corte dei conti e il Consiglio di
Stato, come si ricava dal dettato costituzionale, quando disciplina
le loro funzioni giurisdizionali (artt. 103 e 111) o non
giurisdizionali (art. 100) o il potere di nomina di alcuni dei
guidici della Corte costituzionale (art. 135, in questo caso insieme
anche con la suprema magistratura ordinaria). Quanto agli appelli
avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali in
materia contabile, già il decreto-legge n. 453/1993 aveva introdotto
una notevole innovazione, sottraendone la competenza alle sezioni
riunite e attribuendola alle sezioni giurisdizionali centrali,
trasformate da giudici di primo grado - funzione ad esaurimento che
conservano in via temporanea - in giudici d'appello. Al Senato, in
sede di conversione, è stato presentato e approvato un emendamento,
che ha ridotto il numero dei componenti delle dette sezioni centrali
da cinque a tre, con il manifestato intento di "snellire i collegi",
compresi quelli delle sezioni riunite, ridotti da sette a cinque (v.
reseconto sommario del 30 novembre 1993). Intento che, se
apprezzabile sul piano dell'enunciazione teorica, sembra trascurare
finalità non meno meritevoli di considerazione, quali quelle del
migliore utilizzo del personale e, soprattutto, di una maggiore e
più approfondita ponderazione in sede di giudizio d'appello. Al
criterio dello snellimento dei collegi, infatti, non si accorda
un'economica di personale, in quanto ad un collegio di cinque
(presidente e quattro consiglieri-relatori) corrisponde, secondo
esperienza, una maggiore produttività rispetto ad uno di tre
(presidente e due relatori), non essendo realisticamente pensabile
che il presidente, anche ammesso che voglia gravarsi di aggiuntive
funzioni di relatore di singoli guidizi, possa assumere un carico di
pari peso a quello degli altri componenti del collegio. Ma,
soprattutto, non si può negare che l'apporto di un maggior numero di
giudici assicura in appello un riesame più approfondito di ciascuna
vertenza. Nell'ambito della magistratura ordinaria, pur
nell'identità numerica dei collegi dei tribunali e delle Corti
d'appello, si riscontra il correttivo della qualifica superiore,
rivestita dai magistrati che compongono queste ultime. Nella Corte
dei conti non pare sussistere altro modo, per assicurare una maggiore
dialettica e ponderazione, che quello offerto dal maggior numero dei
componenti dell'organo giudicante d'appello, data l'assoluta
identità di qualifiche (presidente e consiglieri) rivestita da
componenti sia delle sezioni regionali sia delle sezioni centrali
(mancata articolazione di qualifiche, della cui costituzionalità, in
relazione all'art. 107, terzo comma, pure sarebbe lecito dubitare).
In effetti, la previsione di un giudice di appello in sede
centrale, avente la stessa composizione numerica, e, in astratto, gli
stessi requisiti di professionalità del giudice di prima istanza in
sede regionale, appare contrastare le oggettive esigenze di coerenza
e di razionalità, insiste nell'ordinamento. Contrasto tanto più
avvertibile, quando si condideri che il legislatore, modellando il
nuovo assetto organizzativo della magistratura contabile su uno
schema molto vicino a quello della magistratura amministrativa, ha
finito con l'assegnare alla Corte dei conti, come giudice di secondo
grado, un ruolo funzionalmente analogo a quello del Consiglio di
Stato, come organo giurisdizionale, con non razionale giustificazione
dei differenziati criteri sottesi alla struttura dei rispettivi
collegi giudicanti (ai sensi dell'art. 1, ultimo comma, della legge
27 aprile 1982, n. 186, infatti, il Consiglio di Stato pronuncia, in
sede giurisdizionale, "con l'intervento di uno dei presidenti e di
quattro consiglieri", ossia con collegi a composizione più allargata
rispetto a quelli dei T.A.R.). Ove alla base del menzionato
emendamento fosse stato presente il cennato confronto con la
giurisdizione ordinaria di merito, il confronto stesso parrebbe mal
posto, in quanto la Corte dei conti, la quale, come sottolineava la
Corte costituzionale nella sentenza n. 226/1976, è annoverata dalla
Costituzione (art. 135, secondo comma) tra le superiori magistrature
ordinaria e amministrative, deve essere posta a raffronto soprattutto
con il Consiglio di Stato, per le ragioni già dette. Anche la Corte
di cassazione, peraltro a sezioni semplici, giudica con collegi
composti di cinque magistrati ( art. 67, primo comma, del r.d. 30
gennaio 1941, n. 12). Ma la differneza più sostanziale tra le
sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei conti e le corti
d'appello, è costituita dal fatto che le sentenze delle prime, così
come quelle emesse dalle sezioni giurisdizionali del Consiglio di
Stato sugli appelli proposti avverso le sentenze dei T.A.R. non
ammettono alcuna superiore istanza, salvo il ricorso in cassazione,
esperibile, però, soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione
(art. 111, ultimo comma, della Costituzione). Da una indagine
comparativa sulla struttura dei vari organi giurisdizionali esistenti
si può rilevare:
a) la preferenza, anzitutto, del legislatore per la
collegialità, anche in primo grado: ai giudici monocratici sono
riservate le cause di minore rilevanza;
b) una collegialità ampliata tutte le volte che la pronuncia
di riesame spetti alle magistrature superiori;
c) in sintesi, il principio desumibile dalle norme positive,
che un riesame della controversia assoggettata a gravame, si
accompagna alla costituzione di un giudice di rango superiore, il
quale, per la più delicata e, ad un tempo, autorevole funzione
giustiziale che gli compete, viene comunemente identificato in un
organo giudicante che, per composizione e grado di professionalità
ed esperienza, offra sufficiente garanzie di accentuata sensibilità
giuridica per una più meditata e giusta decisione.
La recente legge sulla Corte dei conti va, come si è visto, in
tutt'altra direzione.
2. - La rilevata disarmonia venutasi a creare nella struttura
della Corte dei conti in sede di appello, rispetto alle altre
magistrature superiori, non sembra conforme, pertanto, al principio
del buon andamento, fissato dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione, al quale deve informarsi anche l'organizzazione degli
uffici giudiziari. Non sembra invero ipotizzabile alcuna
correlazione logica tra il ridotto apporto cognitivo, promanante da
un più limitato confronto delle opinioni e delle valutazioni
espresse in sede collegiale, e l'obiettivo soddisfacimento delle
specifiche esigenze funzionali proprie degli organi giudicanti di
elevato rango, dai quali ci si attende una decisione il più
possibile immune da vizi. Ma anche per altro riguardo non sembra
rispettato il principio ora richiamato. Rispetto ad una struttura
assolutamente identica, sia quanto alle qualifiche dei magistrati che
la compongono, sia quanto al numero dei votanti, delle sezioni
regionali e delle sezioni centrali della Corte dei conti, diversa
risulta invece la composizione dell'ufficio del p.m. Infatti, mentre
innanzi alle sezioni regionali le funzioni del p.m. sono esercitate
da un vice procuratore generale, con funzioni di procuratore
regionale (o da altro magistrato assegnato all'ufficio, che può
essere anche un sostituto procuratore generale), innanzi alle sezioni
centrali, invece, le dette funzioni sono esercitate dal procuratore
generale (o da un vice procuratore generale). Nell'organizzazione di
questo ufficio risulta, perciò, rispettata l'esigenza di cui
all'art. 107, terzo comma, della Costituzione, dell'articolazione
cioè delle funzioni per qualifiche, al contrario di quanto avviene,
invece, nell'ambito dell'organo giudicante. Quanto all'assistenza
legale dei convenuti, essa, a sua volta, può essere svolta innanzi
alle sezioni regionali - in applicazione analogica della norma
dettata per i giudizi pensionistici (art. 6, quinto comma, della
citata legge n. 19/1994) - da professionisti iscritti all'albo degli
avvocati o dei procuratori, mentre innanzi alle sezioni centrali può
essere svolta soltanto dagli avvocati iscritti negli albi delle
magistrature superiori (art. 1, terzo comma, del regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con
il r.d. 13 agosto 1933, n. 1038).
3. - La disposizione in esame appare, inoltre, in contrasto, per i
prospettati dubbi di ragionevolezza e di congruità, con l'art. 3
della Costituzione, essendo bene noto che l'essenza del principio di
uguaglianza impone, tra l'altro, un trattamento adeguatamente
differenziato di situazioni tra loro diverse. Non è chi non veda
come diversamente si atteggi l'interesse delle parti in causa in
relazione al fine dell'attuazione della giustizia in un procedimento
di primo o di secondo grado. Per altro verso, l'irragionevolezza
intrinseca della disposizione normativa appare evidente, quando si
rifletta che, nel caso di controversie anche di modestissimo valore,
un pubblico dipendente potrà contare su una struttura degli organi
di giustizia amministrativa più garantista di quella cui si troverà
invece assoggettato, se sia convenuto in giudizio per un presunto
danno, che potrà comportare la condanna al pagamento di somme anche
molto elevate. Disparità che apparirebbe ancor più evidente se
già fosse previsto l'appello avverso le decisioni delle sezioni
regionali in materia pensionistica (v. art. 125, secondo comma, della
Costituzione, e sentenze costituzionali n. 69/1982 e n. 52/1984).
4. - La disposizione in argomento, riflettendosi negativamente
sugli equilibri della dialettica processuale, sembra limitare
ingiustificamente, per difetto di condizioni oggettivamente idonee ad
assicurare nel miglior modo un giusto provvedimento decisorio, la
piena estrinsecazione, in ogni grado del procedimento, della difesa
delle parti. La nuova norma appare, quindi, confliggente anche con
l'art. 24 della Costituzione.
5. - La ridotta composizione degli organi di appello della
giurisdizione contabile sembra violare altresì l'art. 111, ultimo
comma, della Costituzione che limita il ricorso in Cassazione contro
le decisioni della Corte dei conti ai soli motivi inerenti alla
giurisdizione. Tale limitazione sembra trovare fondamento anche
nella struttura allora esistente delle sezioni giudicanti della Corte
stessa, quale disciplinata dall'art. 4, secondo comma, del testo
unico 12 luglio 1934, n. 1214, che costituiva, al pari della
composizione delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato,
l'evidente presupposto della citata norma costituzionale.
6 - Ulteriori motivi di grave perplessità sorgono
dall'applicazione della norma in questione agli appelli avverso le
decisioni della sezione giurisdizionale per la regione siciliana,
così come precedentemente disciplinati dal d.lgs. 6 maggio 1948, n.
655, in attuazione dell'art. 23 dello statuto, in quanto in tale
decreto d.lgs. (artt. 3, ultimo comma, e 4, ultimo comma) è
stabilito che: "contro le decisioni della sezione giurisdizionale ..
è ammesso l'appello alle sezioni riunite della Corte dei conti, ai
sensi dell'art. 67 del testo unico, approvato con regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214", nella composizione, ovviamente, stabilita
dall'art. 2, primo comma, della legge n. 161/1953 e cioè con undici
magistrati. La legge n. 19/1994 sembra aver ignorato il diverso
rango che spetta ai decreti attuativi dello statuto siciliano,
approvato con legge costituzionale.
7. - Considerazione a parte merita il regime temporaneo, destinato
a durare fino alla data di insediamento dell'ultima delle sezioni
giurisdizionali regionali, ma, in ogni caso, non oltre il 31 dicembre
1994 (art. 1, ottavo comma, legge n. 19/1994). Infatti, in tale
periodo transitorio, le sezioni giurisdizionali centali I e II, nei
numerosi casi in cui continuano ad esercitare la giurisdizione di
primo grado (art. 11 della legge 8 ottobre 1984, n. 658, richiamato
dall'art. 1, ottavo comma, della legge n. 19/1994; art. 1, quarto
comma, della legge n. 19/1994; art. 1, ottavo comma, della legge n.
19/1994), conservano (art. 2, primo comma, della legge 21 marzo 1953,
n. 161) la composizione di cinque magistrati, al pari, del resto,
delle altre sezioni centrali, competenti nelle materie
pensionistiche, per le quali non è previsto l'appello, e destinate
ad essere soppresse (art. 1, ottavo comma, della legge n. 19/1994).
La riduzione a tre componenti è stabilita dall'art. 1, quinto comma,
della legge n. 19/1994, con esclusivo riferimento alla loro
competenza di giudici d'appello. Talchè, le predette sezioni si
trovano ora a giudicare, in prima grado, con collegi di cinque
magistrati e, in appello, con collegi di tre.
Le considerazioni innanzi svolte vengono avvalorate da
un'ulteriore constatazione del dato normativo in relazione alla
competenza delle sezioni riunite in materia d'appello nello stesso
periodo transitorio. La competenza in grado d'appello attribuita
alle sezioni giurisdizionali centrali concerne le sentenze emanate
dalle sezioni giurisdizionali regionali. Si deve, pertanto, ritenere
che gli appelli da proporre avverso le sentenze emesse in primo grado
dalle sezioni prima e seconda, comprese quelle che esse potranno
emettere fino al 31 dicembre 1994, continuano ad essere attribuiti
alle sezioni riunite, ai sensi dell'art. 67 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e nella composizione stabilita dall'art. 2,
primo comma, della citata legge n. 161/1953 (cioè con undici
componenti). La nuova composizione di cinque magistrati è prevista,
infatti, dalla nuova legge esclusivamente per giudicare i conflitti
di competenza e le questioni di massima. Nè si può ipotizzare
alcun'altra soluzione, in quanto non troverebbe alcun fondamento
normativo.
8. - In base alle considerazioni sopra illustrate, il Collegio
dubita che, in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, la
norma in argomento possa dirsi costituzionalmente legittima. Dati di
riferiti dubbi, si ritiene, pertanto, di dover sollevare, d'ufficio,
questione di legittimità costituzionale della norma stessa,
apparendo non manifestamente infondata, alla stregua delle
considerazioni svolte.
9. - La questione è altresì certamente rilevante, non potendo il
presente giudizio essere definito, indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata.
Attenendo essa, infatti, alla regolare costituzione dell'organo
giudicante, ne consegue che l'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma, non determinando alcun
vuoto legislativo, confermerebbe soltanto che questo giudice è
inidoneo, nell'attuale composizione, a pronunciarsi sull'appello
devoluto al suo giudizio.
Si dovrebbe provvedere, quindi, a comporre l'organo stesso, in
conformità alla pronuncia della Corte costituzionale, cioè secondo
l'art. 2, primo comma, della legge n. 161/1953.
10. - Nell'inviare gli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione della questione sollevata, non sembra a questo giudice
che i dubbi prospettati siano preclusi dalle recenti ordinanze n.
590/1988 e n. 10 del 1994, con le quali la Corte costituzionale ha
dichiarato la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale concernenti la composizione di collegi
giudicanti, con riferimento all'art. 108 della Costituzione, essendo
stati assunti a base della presente ordinanza altri parametri
costituzionali, atteso che la discrezionalità del legislatore non
sembra poter sfociare nell'arbitrio, nella illogicità, nella
irrazionalità, specie se comportano per di più una difformità di
trattamento di cittadini che versano nella medesima situazione
giuridica nè che, all'interno dello stesso organo giurisdizionale,
situazioni assolutamente identiche vengono trattate diversamente,
come sopra illustrato. Non è inutile, infine, rammentare, nei
limiti della sua valenza, la sentenza n. 212/1984, con la quale la
Corte costituzionale, travolgendo l'intero d.P.R. 29 aprile 1982, n.
240, istitutivo di una senzione giurisdizionale e delle sezioni
riunite della Corte dei conti in Sardegna, dichiarò in particolare,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto stesso, che
riduceva da 5 a 3 il numero di componenti del collegio giudicante.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, quinto comma, della legge 14
gennaio 1994, n. 19, nella parte in cui statuisce che le sezioni
giurisdizionali centrali della Corte dei conti "giudicano con tre
magistrati", con riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 della
Costituzione;
Sospende il procedimento in corso e ordina la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 17 gennaio
1994.
Il presidente: PALLOTTINO

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