1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 623 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Ordinanza di sospensione dei lavori Accertata inadempienza - Apposizione di sigilli al cantiere ed al macchinario impiegato - Competenza del sindaco - Non fondatezza. (Legge della regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71, art. 48). (Cost., artt. 3, 41 e 101; statuto speciale della regione Sicilia, art. 14) (088C0924) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge
della Regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71 (Norme integrative e
modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione
siciliana in materia urbanistica) promosso con ordinanza emessa il 10
dicembre 1979 dal T.A.R. per la Sicilia sul ricorso proposto da Gallo
Afflitto Assunta contro il Comune di Carini, iscritta al n. 347 del
registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 276 dell'anno 1981;
Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore
Renato Dell'Andro;
Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Armando De Marco per la
Regione Sicilia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 10 dicembre 1979, il T.A.R. Sicilia
solleva, in riferimento all'art. 14 dello Statuto speciale per la
Regione Sicilia ed agli artt. 3, 41 e 101 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge regionale
siciliana 27 dicembre 1978, n. 71, il quale prevede che, nel caso
d'accertata inadempienza all'ordinanza di sospensione dei lavori, il
Sindaco possa provvedere all'apposizione di sigilli al cantiere ed al
macchinario impiegato per lo svolgimento dei lavori.
In particolare, il giudice a quo lamenta l'incostituzionalità
delle norme impugnate poichè, innanzitutto, in generale e
soprattutto in materia urbanistica, il potere di disporre il coattivo
spossessamento d'un bene è funzione tipicamente giurisdizionale ed
in quanto tale spettante all'autorità giudiziaria ordinaria.
Sussiste, inoltre, secondo lo stesso giudice, da parte della norma
impugnata, violazione dell'art. 14 dello Statuto della Regione
Sicilia, in quanto il rispetto della sfera di competenza garantita
all'autorità giudiziaria costituisce principio generale
dell'ordinamento giuridico dello Stato e, come tale, vincolante
l'esercizio della competenza legislativa regionale anche esclusiva,
nonchè violazione del principio costituzionale d'eguaglianza, in
quanto il legislatore regionale avrebbe dato luogo ad
un'ingiustificata disparità di trattamento nei confronti dei
sottoposti alla legislazione nazionale, per i quali non è prevista,
quale forma di cautela, la predetta apposizione di sigilli al
cantiere ed al macchinario impiegato.
Il giudice a quo rileva, infine, un contrasto della norma
impugnata con l'art. 41 Cost., dato che la possibilità che
l'autorità amministrativa sequestri, oltre al cantiere, anche gli
strumenti di lavoro ivi normalmente giacenti, incide sulla libera
attività lavorativa degli operai e quindi sull'esercizio concreto
dell'impresa.
2. - La Regione Sicilia, intervenendo in giudizio a mezzo degli
avvocati Giuseppe Fazio e Armando de Marco, contesta che la
disposizione impugnata violi l'assetto delle competenze previsto
dalla Costituzione. Infatti, l'apposizione dei sigilli di cui
all'art. 48 della legge regionale n. 71 del 1978, oltre a non poter
essere confusa con i vari tipi di sequestro contemplati dai codici di
rito, non può neppure esser considerata vera e propria ipotesi di
sequestro. Al contrario, si tratta, a parere della Regione Sicilia,
di mero atto amministrativo costituente una fase procedimentale
nell'ambito dei provvedimenti di vigilanza e sanzionatori, aventi,
appunto, mero carattere amministrativo (di cui agli artt. 46, 47 e 49
della stessa legge regionale n. 71 del 1978) e che non formano nè
possono formare oggetto di censura. La ratio della norma è quella
d'evitare che con i mezzi esistenti in cantiere possa medio tempore
essere modificato lo stato delle opere eseguite.
La Regione ricorda che il sequestro amministrativo è previsto da
numerose leggi dello Stato come uno dei mezzi cautelari e coercitivi
della Pubblica Amministrazione e che, pertanto, la misura
amministrativa di cui all'art. 48 della legge regionale n. 71 del
1978 è in linea con le previsioni delle leggi dello Stato e di
quelle urbanistiche in particolare, costituendo detta misura uno dei
modi d'esecuzione d'ufficio dell'ordinanza di sospensione del
Sindaco.
La Regione nega, inoltre, l'assunta violazione dell'art. 3 Cost.
in quanto il ragionamento alla base dell'ordinanza di rimessione
porterebbe ad escludere qualsiasi possibilità di diversificazione
della legislazione regionale rispetto a quella statale; e nega
altresì la violazione dell'art. 41 Cost., in quanto l'apposizione
temporanea di sigilli ad un cantiere ed al relativo macchinario non
costituisce violazione del principio di libertà dell'iniziativa
economica privata, dal momento che il costruttore, proprietario del
cantiere e delle attrezzature relative, è, nella specie, diretto
responsabile della violazione edilizia od urbanistica.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione, nel dichiarare non manifestamente
infondata l'eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 48
della legge della Regione Sicilia n. 71 del 27 dicembre 1978,
sollevata dalla ricorrente nel procedimento "a quo", fa riferimento
all'art. 101 Cost. (oltre che agli artt. 3 e 41 Cost.) e non agli
artt. 101 e segg. Cost., come indicato dalla predetta ricorrente e,
come sottolinea la difesa della Regione siciliana, non motiva
sufficientemente l'illegittimità dell'art. 48 della citata legge
regionale in riferimento all'art. 101 Cost., limitandosi ad assumere
che l'art. 48 della legge regionale n. 71 del 27 dicembre 1978
devolva all'amministrazione attiva "un tipico atto cautelare di
natura penale quale il sequestro, il quale, per i principi generali
desumibili dalle leggi dello Stato anche in materia urbanistica, è
normalmente d'esclusiva competenza degli organi dell'autorità
giudiziaria".
Va, intanto, preliminarmente rilevato che, avendo la Regione
Sicilia, ai sensi dell'art. 14 del suo Statuto, competenza esclusiva
in materia urbanistica, la stessa Regione deve ritenersi vincolata ai
soli principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e ad
eventuali norme fondamentali di riforme economico-sociali e non ai
principi generali "desumibili dalle leggi dello Stato" o "fissati
dalle leggi nazionali", come letteralmente si esprime l'ordinanza di
rimessione.
Vero è che, stante la mancanza d'idonea motivazione dell'assunto
sostenuto dalla predetta ordinanza, non resta che interpretare
quest'ultima secondo l'iter argomentativo seguito dalla parte
ricorrente nel procedimento "a quo": in tanto l'apposizione di
sigilli, prevista dall'art. 48 della legge della Regione Sicilia del
27 dicembre 1978, n. 71, costituisce atto cautelare di natura penale
in quanto è strumentalmente legata all'irrogazione d'una misura
penale, la confisca.
Sennonchè, già alcune precisazioni vanno proposte in ordine alla
natura di atto cautelare dell'apposizione di sigilli di cui qui si
discute: considerato, infatti, che a quest'ultima, avente ad oggetto
il cantiere ed il macchinario impiegato per lo svolgimento dei
lavori, si provvede, ai sensi del citato art. 48, nel caso
d'accertata inadempienza all'ordinanza sindacale di sospensione dei
lavori, sembra che, partendo dalla natura cautelare (ma ciò non è
neppure pacifico) dell'ordinanza di sospensione dei lavori,
l'apposizione di sigilli, mirando ad ottenere in modo coatto
l'effetto che si sarebbe dovuto conseguire attraverso la sospensione,
costituisca, se mai, misura esecutiva di secondo grado rispetto alla
misura, cautelare, di primo grado, integrata dalla predetta
sospensione dei lavori.
Ma quel che più conta è che, da un canto, la confisca penale ha,
di regola, salvi gli approfondimenti non consentiti in questa sede,
natura accessoria e, nell'ipotesi in esame, non si vede a quale pena
la stessa confisca aderisca e, dall'altro canto, l'intero
procedimento, così come strutturato dalla legge regionale siciliana
27 dicembre 1978, n. 71, non può in alcun modo esser qualificato
come giurisdizionale, tenuto soprattutto conto dell'organo
d'amministrazione attiva, il Sindaco, al quale compete l'emissione
dell'ordinanza di sospensione dei lavori, l'apposizione di sigilli ex
art. 48 della legge regionale in esame nonchè l'applicazione della
confisca dell'opera eseguita.
2. - Ed è questo il tema principale sul quale l'ordinanza di
rimessione richiama l'attenzione di questa Corte: a parere del
giudice "a quo" la legge regionale in discussione, appunto rimettendo
al Sindaco l'emissione dei precitati provvedimenti, violerebbe i
principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato.
L'assunto del giudice "a quo" non può esser condiviso.
Invero, non risultano in alcun modo violati, dall'art. 48 della
citata legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, nè i principi
generali dell'ordinamento giuridico dello Stato nè, le norme
fondamentali della legge n. 10 del 1977.
Ed infatti: quand'anche si ritenesse che l'apposizione di sigilli
di cui al più volte ricordato art. 48 costituisca caratteristico,
autentico atto di sequestro (cosa peraltro contestata dalla difesa
della Regione Sicilia) poichè non è in base ad elementi
contenutistici o strutturali che può differenziarsi il sequestro
disposto dall'autorità giudiziaria civile e penale dal provvedimento
di sequestro emesso dall'autorità d'amministrazione attiva (tutti i
sequestri, infatti, si risolvono in autoritativa, provvisoria
sottrazione della materiale disponibilità d'un bene) vale
sottolineare che è pacifico, in dottrina ed in giurisprudenza, che
esistano, nel vigente sistema, ipotesi di sequestro disposti
dall'autorità d'amministrazione attiva. Vero è che, ove il
legislatore, come nella specie, inserisca in un procedimento
certamente amministrativo - non giurisdizionale (nessuno può
fondatamente escludere che il procedimento qui in discussione sia
amministrativo non giurisdizionale) un sequestro a tutela d'un
interesse pubblico la cui cura è affidata, come del resto l'intero
procedimento, ad un'autorità amministrativa, tal sequestro ha
sicuramente natura amministrativa. E vero è anche che non è
costituzionalmente illegittimo, da parte della Regione Sicilia,
rimettere alla stessa autorità il potere di disporre sequestro
amministrativo del cantiere, allorchè ci si sia resi inadempienti
all'ordinanza di sospensione dei lavori: non risulta, infatti, che
esista, nei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato,
quello della riserva d'affidamento alla sola autorità giudiziaria
del potere di disporre ogni tipo di sequestro.
3. - Nè l'art. 48 della legge regionale siciliana n. 71 del 1978
viola norme fondamentali della legge statale di riforma
economico-sociale n. 10 del 1977. Gli artt. 4 e 12 di quest'ultima
legge affidano appunto al Sindaco la vigilanza sull'attività
urbanistico-edilizia nel territorio comunale come la competenza ad
emanare l'ordinanza di sospensione dei lavori ed a provvedere alla
demolizione delle opere illegittimamente eseguite. Sicchè, in
definitiva, l'art. 48 della legge regionale siciliana n. 71 del 1978,
nel pieno rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico
dello Stato e di quelli posti dalla legge statale n. 10 del 1977, ha
conferito al Sindaco, in aggiunta a quanto già previsto dalla legge
statale da ultimo citata, soltanto la misura dell'apposizione di
sigilli al cantiere ed al macchinario impiegato per lo svolgimento
dei lavori, nel caso d'accertata inadempienza all'ordinanza di
sospensione.
Ove, peraltro, si ricordi l'interpretazione che, in materia, la
Corte di Cassazione ha sempre offerto delle leggi statali, secondo la
quale la competenza dell'autorità amministrativa in sede di
vigilanza e confisca delle opere edilizie abusivamente realizzate
esclude l'intervento dell'autorità giudiziaria, si avrà la
definitiva conferma della conformità dell'art. 48 della legge
regionale siciliana n. 71 del 27 dicembre 1978 alla legge statale di
riforma n. 10 del 28 gennaio 1977 ed anche alla successiva legge
statale n. 47 del 28 febbraio 1985. All'obiezione secondo la quale
l'art. 15 della legge statale n. 10 del 1977 non potrebbe derogare,
senza esplicito riferimento, al provvedimento della confisca penale,
andrebbe risposto che, allorchè la legge stabilisce per ipotesi
tassativamente indicate una sanzione diversa ma della stessa specie
di quella ordinaria, la norma speciale prevale su quella generale. E
ciò vale tanto più per il sequestro penale delle opere edilizie
abusivamente realizzate, giacchè tale sequestro (che, si ricordi, va
disposto nei limiti delle esigenze istruttorie, per l'accertamento
dei reati e l'assunzione delle prove) non può certamente esser
disposto in funzione strumentale rispetto alla confisca
amministrativa prevista dalle leggi statali in materia.
V'è, infine, da ricordare che le garanzie giurisdizionali nei
confronti delle misure adottate dal Sindaco ai sensi della legge
regionale siciliana n. 71 del 27 dicembre 1978, ed in particolare
dell'apposizione dei sigilli di cui all'art 48, rimangono ovviamente
assicurate dalla normale sottoposizione delle stesse misure ai
consentiti rimedi giurisdizionali.
4. - Nè è ravvisabile violazione, da parte della norma
impugnata, dell'art. 3 Cost.: non si riuscirebbe, infatti, ad
intendere quali poteri siano stati conferiti dall'art. 14 dello
Statuto della Regione siciliana ove fosse impedito alle norme della
Regione qualsiasi diversificazione rispetto alle leggi statali.
Allorchè la legislazione esclusiva della Regione Sicilia in materia
urbanistica, ex art. 14 dello Statuto, si mantiene, com'è avvenuto
per l'art. 48 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, nei
limiti dei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e
delle norme fondamentali di riforme economico-sociali statali, non
può sorgere alcun dubbio d'illegittimità costituzionale in ordine
alla predetta legislazione regionale.
5. - L'apposizione temporanea di sigilli, prevista dall'articolo
impugnato, non contrasta neppure con l'art. 41 Cost., giacchè non
può certo ritenersi violato il principio di libertà dell'iniziativa
economica allorchè si assume una misura, peraltro temporanea e
provvisoria, d'apposizione di sigilli a tutela d'interessi generali:
tale misura è disposta a garanzia dell'esecuzione dell'ordine di
sospensione dei lavori, comunque inadempiuto dal proprietario del
cantiere e delle relative attrezzature.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 41 e 101 Cost., e 14 dello
Statuto speciale della Regione siciliana, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza del 10
dicembre 1979, dell'art. 48 della legge della Regione Sicilia 27
dicembre 1978, n. 71.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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