1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 311 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 26 ottobre 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana sull'appello proposto da Ingrassia Antonino contro il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' di chiedere la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di definizione del giudizio, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Lesione del diritto di difesa e dei principi del giusto processo, con riferimento alla compressione del ruolo del pubblico ministero contabile - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. (007C0573) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza 63/A/2006/ORD, nel giudizio in
materia di responsabilità amministrativa iscritto al n. 1861/A/RESP
del registro di segreteria e promosso dal sig. Antonino Ingrassia,
col patrocinio dell'avv. Giovanni Lentini, avverso la sentenza
n. 2585/2005 della Sezione giurisdizionale per a Regione Siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa.
Uditi, nella camera di consiglio del 26 settembre 2006, il
relatore, consigliere Salvatore Cilia, e il Vice Procuratore Generale
Diana Calaciura; non rappresentato l'appellante.

F a t t o

Con atto di citazione, ritualmente depositato in segreteria, la
procura regionale ha convenuto in giudizio il sig. Antonino
Ingrassia, messo comunale, chiedendone la condanna al pagamento della
somma complessiva di euro 20.958,29 in favore della Regione Siciliana
per effetto della sentenza n. 43/2003 dell'8 maggio 2003 con la quale
il Tribunale di Marsala - Sezione distaccata di Castelvetrano, aveva
accolto il ricorso della sig.ra Maria Teresa Cottone avverso
l'ordinanza-ingiunzione n. 6/2002 emessa dal Distretto minerario di
Palermo per il pagamento della sanzione amministrativa di Euro
20.658,28 (condannando anche l'Amministrazione regionale al pagamento
delle spese processuali, liquidate in Euro 300,00); l'accoglimento
era basato sul ritardo con cui il verbale infrazione emesso dal
predetto Distretto minerario (ex art. 9 della legge regionale
n. 127/1980) era stato notificato (appunto, dal sig. Ingrassia).
Con la sentenza n. 2585/2005, la Sezione giurisdizionale - dopo
avere individuato l'obbligo giuridico del convenuto di procedere alla
notifica dell'atto dell'amministrazione regionale, dell'art. 1, comma
1, del d.m. 14 marzo 2000 - ha sancito la gravità del comportamento
del sig. Ingrassia, il quale «non solo ebbe contezza dell'atto da
notificare con ampio margine rispetto al termine utile per
l'adempimento, ma, inoltre, pur avendo più volte tentato la notifica
nelle forme ordinarie, non provvide mai ad attivare le particolari
procedure previste dall'art. 140 c.p.c.», pronunciando peraltro
condanna per la somma di Euro 5.000,00 (compresa valutazione
monetaria), oltre interessi legali, mediante un «ampio uso» del
potere riduttivo (peraltro ipotizzato anche dal pubblico ministero)
«in considerazione della circostanza che non risultano in atti
precedenti specifici a carico dello stesso convenuto».
Con atto di appello, notificato il 21 dicembre 2005 e depositato
in segreteria il 21 gennaio 2006, l'avv. Giovanni Lentini ha
articolato la difesa su diversi punti: 1) difetto di giurisdizione
della Corte, stante che il rapporto di servizio (presupposto
indefettibile e della giurisdizione) si è instaurato fra il
Distretto minerario e il comune di Campobello di Mazara (il quale ha
individuato il soggetto che avrebbe dovuto eseguire la notifica solo
dopo la richiesta dell'ente impositore, ai sensi dell'art. 60 del
d.P.R. n. 600/1973 e s.m.i.), così come risulterebbe da una copiosa
giurisprudenza (vengono citate alcune sentenze); 2) insussistenza
dell'obbligo di notifica, stante che il citato art. 60 del d.P.R.
n. 600/1973 si riferisce all'amministrazione finanziaria dello Stato
e non si può estendere analogicamente a tutti gli atti di
«qualsivoglia altra amministrazione pubblica» e, nella specie, alla
Regione Siciliana, cui appartiene il Corpo regionale delle miniere;
3) mancanza di responsabilità per assenza di dolo e colpa grave, sia
perchè «l'Ingrassia ricevette dal comune di Campobello di Mazara
l'atto da notificare solamente il 4 gennaio 2002, ovverosia venti
giorni prima della data in cui lo stesso atto perdeva efficacia,
mentre il comune l'aveva già incamerato il 14 dicembre 2002»; sia
perchè il convenuto non ha utilizzato l'art. 140 cod. proc. civ. in
quanto «era ben consapevole del fatto che una notifica effettuata a
mani garantisce la certezza della conoscenza dell'atto notificato»;
4) insussistenza del danno, considerato che il ricorso della sig.ra
Cottone si basava, principalmente, su ragioni di merito le quali -
anche alla luce dell'esito del giudizio penale -, erano fondate;
conseguentemente, non si potrebbe addebitare al convenuto una somma
che sicuramente non era dovuta dal soggetto passivo della
contravvenzione; 5) in via subordinata, misura del risarcimento, nel
senso che, se anche la condanna in primo grado ha ridotto
notevolmente l'addebito iniziale, lo stesso pagamento della somma di
Euro 5.000,00 «avrebbe ripercussioni negative sull'intero nucleo
familiare che fa affidamento quasi esclusivamente sullo stipendio che
percepisce l'appellante», tenendo conto anche delle consistenti
esposizioni finanziarie del sig. Ingrassia; con la conseguenza che
l'eventuale condanna dovrebbe procedere ad una più consistente
riduzione, commisurando il risarcimento ad una misura «equa con i
fatti esposti e sopportabile in ragione delle condizioni economiche
precarie vissute dall'Ingrassia».
Con atto conclusionale depositato in segreteria il 22 giugno
2006, la procura generale, dopo avere rilevato che l'atto di appello
risulta notificato (21 dicembre 2005) tardivamente rispetto alla data
di notifica della sentenza di primo grado (12 ottobre 2005),
contesta, nel merito, punto per punto, le varie argomentazioni
sviluppate dall'avv. Lentini, chiedendo la declaratoria
dell'inammissibilità dell'appello, e, comunque, il suo rigetto, con
conferma della sentenza, appellata.
A margine dell'udienza del 29 giugno 2006, l'avv. Lentini, ha
depositato una istanza di definizione agevolata del giudizio, ai,
sensi dei commi 231, 232 e 233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005,
per cui il Presidente, al fine acquisire il parere di competenza del
pubblico ministero, rinvia la Camera di consiglio all'11 luglio 2006.
In tale parere (depositato in segreteria il 7 luglio 2006), il vice
procuratore generale, dopo avere reiterato l'eccezione (già
formulata con l'atto conclusionale) di inammissibilità dell'appello
per la sua tardività rispetto alla notifica della sentenza di primo
grado 12 ottobre 2005/21 dicembre 2005, ipotizza, da una parte,
l'inammissibilità dell'istanza di definizione agevolata, la quale -
in tal modo - risulta proposta «in assenza di sentenza impugnabile»,
e, dall'altra, che, in ogni caso, l'istanza stessa non potrebbe,
essere accolta in guanto «appare quantomeno inopportuna qualsiai
ulteriore riduzione dell'addebito stante l'ampio esercizio del potere
riduttivo da parte del giudice di primo grado».
Nella Camera di consiglio del 26 settembre 2006 (fissata dal
residente della Sezione per effetto della dichiarazione, da parte,
dell'avv. Lentini, di adesione alla astensione delle udienze per l'11
luglio 2006), il V.P.G. ha confermato le richieste formulate on
l'atto scritto appena citato.

D i r i t t o

In via pregiudiziale, la Sezione, nell'affrontare l'eccezione di
difetto di giurisdizione di questa Corte formulata dall'avv. Lentini
nell'atto di appello, perviene agevolmente al suo rigetto in quanto
l'art. 60 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, dopo avere evocato le
disposizioni contenute negli articoli 137 e seguenti del codice di
procedura civile per «la notificazione degli avvisi e degli altri
atti che per legge devono essere notificati al contribuente», dispone
espressamente - fra l'altro - che «la notificazione è eseguita dai
messi comunali», ne consegue che non appare fondata la tesi secondo
cui il rapporto di servizio si è instaurato fra il Distretto
minerario e il comune di Campobello di Mazzara in quanto e proprio la
legge a creare direttamente il rapporto di servizio (indefettibile
per la giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti) fra il
predetto organo regionale e il messo comunale-convenuto.
Altra questione pregiudiziale concerne l'eccezione della procura
generale in ordine alla inammissibilità dell'istanza di definizione
agevolata in quanto, essendo stato l'appello notificato oltre il
termine di 60 giorni previsto dall'art. 5-bis del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19,
introdotto con l'art. 1 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, tale definizione non
può operare nei confronti di una sentenza passata in giudicato; ma
anche tale eccezione non è fondata. Infatti, dagli atti risulta che
l'ufficiale giudiziario, in data 9 dicembre 2005 (e cioè prima del
decorso del termine dei 60 giorni), aveva tentato di effettuare la
notifica dell'appello (la quale non fu possibile disporla, perchè
gli uffici della procura generale e della procura regionale, presso
la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti «erano chiusi alle
ore 16»). il che dimostra ad abundantiam che, prima della scadenza,
l'appellante aveva consegnato all'ufficiale giudiziario l'atto da
notificare; ne deriva che - in applicazione della pacifica
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze n. 69/1994,
n. 358/1996, n. 477/2002, n. 28/2004, n. 97/2004 e n. 154/2005), la
quale ha sancito che «le norme in materia di notificazione di atti
processuali vanno interpretate nel senso che la notificazione si
perfeziona, nei confronti del notificante, al momento, della consegna
dell'atto all'ufficiale giudiziario» - l'eccezione della procura
generale deve essere rigettata.
A questo punto il Collegio deve rilevare che l'art. 1 della legge
23 dicembre 2005, n. 266, pone - ai commi 231, 232 e 233 - i seguenti
(nuovi) meccanismi sostanziali e processuali applicabili, nei giudizi
di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per i fatti, commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge stessa:
1) «i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata, sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza»; 2) «la
sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il
procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso
di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al
30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado,
stabilendo il termine per il versamento»; 2) «il giudizio di appello
si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta
di versamento presso la segreteria della sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione «agevola»
del giudizio di responsabilità innanzi la Corte dei conti; ma la
sezione dubita della legittimità costituzionale del complesso di
tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97, 101, 103 e
111 della Costituzione.
Il ragionamento della sezione prende le mosse da quella
giurisprudenza costituzionale fra le altre sentenze n. 681/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1988) in base alla quale la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, di buon andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduazione dei tipi e dei limiti di responsabilità che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
particolari situazioni regolate - appaiono come le forme più idonee
a garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali
(sentenza n. 411/1988 e ordinanza n. 549/1988 nonchè - con
riferimento all'art. 28 Cost. - le sentenze n. 2/1968, n. 123/1972,
n. 164/1982 e n. 26/1987), ma anche la possibilità di stabilire un
limite patrimoniale della responsabilità, amministrativa (sentenza
n. 340/2001).
Ciò sta a significare, in definitiva, da una parte, che, per
quanto non sia possibile trarre da taluni parametri costituzionali
(in particolare, artt. 97 e 103, comma 2, Cost.) un principio di
inderogabilità delle comuni regole, della responsabilità, si può
tuttavia ricavare dagli stessi parametri, la regola secondo la quale
la discrezionalità del Legislatore, per essere considerata corretta
nel suo esercizio, deve determinare e graduare, caso per caso, i tipi
e i limiti della responsabilità in riferimento alle diverse
categorie di dipendenti pubblici e alle diverse situazioni concrete,
fissando, per ciascuna di esse, le forme più idonee a garantire i
principi del buon andamento e del controllo contabile (sentenza
n. 371/1998); e, dall'altra, che, in sede di giudizio di legittimità
costituzionale, le leggi disciplinanti la responsabilità dei
pubblici dipendenti sono sindacabili, in riferimento ai parametri
invocati, solo sotto il profilo della ragionevolezza della disciplina
adottata e delle diversità introdotte (cioè, in relazione
all'art. 3 Cost.).
Conseguentemente, pur non potendosi negare, in linea di
principio, la possibilità di un intervento legislativo del tipo di
quello esaminato in questa sede, è tuttavia pur sempre necessita, o
che l'intervento stesso sia strettamente (e irragionevolmente)
collegato alle specifiche peculiarità del caso in modo tale da
escludere qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione
della disciplina generale con una (successiva) eccezionale (Corte
cost., sentenza n. 14/1999, e altre precedenti ivi citate) sotto il
profilo tanto del rispetto del principio di eguaglianza, quanto della
tutela del buon andamento e della salvaguardia della funzione
giurisdizionale da indebite interferenze da parte del potere
legislativo.
Se nonchè, rispetto alle norme di cui si sta trattando, appare
alquanto problematica l'individuazione della ratio che le sorregge,
che non sia quella - puramente e semplicemente - della limitazione
del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in primo grado,
circostanza che, proprio per questo, caratterizza l'innovazione
normativa per la sua irrazionalità e - conseguentemente - per la sua
arbitrarietà.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
alla normativa, che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare, sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalità e arbitrarieta': uno,
concerne il c.d. «condono fiscale» che, pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice ordinario in ogni grado del
giudizio e anche a seguito di rinvio (da ultimo, art. 16, legge 27
dicembre 2002, n. 289), è chiaramente finalizzato all'incremento - e
in termini brevi - delle entrate fiscali, oltre a deflazione, in
qualche misura, il contenzioso tributario; un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta,
nel giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di
cui agli artt. 421, comma 3, e 422, comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), è chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilevanti e, al contempo,
a limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare gli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, comma 2, Cost. (controllo
contabile) stante che le norme sottoposte a scrutinio costituzionale,
da una parte, non incidono minimamente (in senso riduttivo)
sull'entità del contenzioso contabile (considerato che le norme
stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel cui ambito il
sostituire una pubblica udienza con una camera di consiglio e una
sentenza con un decreto è sicuramente di piccolo momento), e,
dall'altra, che producono (quasi sicuramente, facendo astrazione
ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello ordinario) una
minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane soltanto
l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti del
convenuto condannato), che, in quanto tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativo-contabile è rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, può tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilità, ma anche delle capacità economiche del soggetto
responsabile -, appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art. 3 Cost.) una riduzione
predeterminata e pressochè automatica della responsabilità e della
misura del risarcimento, lasciando al giudice una valutazione minima
in ordine al comportamento complessivo dell'agente (Corte
costituzionale, sentenza n. 340/2001); con la ulteriore conseguenza
che il complesso normativo esaminato potrebbe incidere (limitandolo)
sul principio del «libero convincimento del giudice», violando così
l'art. 101 Cost., limitandolo anche nel senso che l'inciso «in caso
di accoglimento» della richiesta del soggetto condannato (comma 232),
non contenendo alcun criterio di orientamento per il giudice,
comporta - in conclusione e in sostanza - l'assenza di qualsiasi
«discrezionalita» nell'an (per cui il procedimento, in certo qual
modo diventa «obbligatorio» con la conseguenza, fra l'altro che
l'ipotesi formulata dalla Procura Generale, di «inaccoglibilita»,
nella specie, della richiesta, promanante dalla parte privata, di
«definizione agevola, del giudizio», non potrebbe essere recepita
dalla Sezione proprio per la mancanza di qualsiasi parametro cui
collegare il predetto inciso «in caso di accoglimento»).
A sua volta, il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa è applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi della norma «di condono». È ben vero che nella specie, si
è in presenza di soggetti condannati in primo grado, con la
conseguenza che la prospettazione che precede potrebbe apparire non
rilevante, ma, nell'economia complessiva della normativa, appare
comunque irrazionale una previsione legislativa che esclude dai
benefici quei soggetti la cui posizione - dopo la sentenza di primo
grado - appare chiaramente meno «pesante» di quella dei convenuti
condannati; mentre difficilmente potrebbe pervenirsi ad una
interpretazione «adeguatrice», non solo perchè, in tale caso,
dovrebbe superarsi la «lettera» della «condanna» in primo grado, ma
anche perchè si dovrebbe «creare» il criterio al quale correlare le
percentuali del 10, del 20 o del 30 previste dalla legge.
Appare violato anche l'art. 24 Cost. (in particolare, il comma 2:
«La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento») nella parte in cui il pubblico ministero presso la
Corte, dei conti viene evocato nel solo comma 232 e solo per «essere
sentito» in camera di consiglio quando la Sezione di appello deve
deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per tale funzione,
limitata e marginale (che si sostanzia nell'espressione di un
«parere»), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi
231-233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 non assume,
sostanzialmente, carattere bilaterale, per cui la funzione di «parte»
del pubblico ministero contabile nell'ottica - anche del «giusto
processo» - dell'art. 111 Cost.), viene, nella specie, quasi
pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che, in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero è
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale
dell'Ordinamento).
Le questioni di legittimità costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che precedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.

P. Q. M.
Dsichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione agli artt. 3, 24,
97, 101, 103 e 111 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 26
settembre 2006.
Il Presidente: Sancetta
L'estensore: Cilia
07C0573