1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 gennaio 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 gennaio 2014 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Fondo per la copertura dei rischi derivanti da finanziamenti alle imprese - Destinazione alla copertura dei rischi derivanti dai finanziamenti a medio termine concessi alle imprese operanti nel territorio regionale nonche' alla concessione di garanzie, cogaranzie e controgaranzie rilasciate da confidi o altre istituzioni creditizie riconosciute dalla Regione e convenzionate con l'IRFIS-FinSicilia S.p.a. - Estensione delle garanzie previste per gli istituti di credito operanti in Sicilia agli intermediari finanziari vigilati dalla Banca d'Italia - Concessione della garanzia "a prima richiesta" a valere sulle disponibilita' del Fondo unico a gestione separata presso IRFIS-FinSicilia S.p.A., con possibilita' di utilizzare anche risorse di provenienza extra-regionale - Determinazione delle modalita' di concessione della garanzia con successivo decreto del Presidente della Regione - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciato contrasto con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Omessa indicazione dell'ammontare degli oneri e delle risorse per farvi fronte - Violazione delle norme in materia di aiuti di Stato poste dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea - Alterazione del sistema di libera concorrenza del mercato. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 18 dicembre 2013 (disegno di legge n. 566 - Stralcio I), art. 4, modificativo dell'art. 43, sostitutivo dell'art. 46 e abrogativo degli artt. 44 e 45 della legge della Regione Siciliana 21 dicembre 1973, n. 50. - Costituzione, artt. 81, 97 e 117, commi primo e secondo, lett. e); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), artt. 107 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Fondo unico regionale per gli aiuti all'agricoltura - Istituzione presso l'IRFIS-FinSicilia S.p.a. come gestione separata destinata prioritariamente alla concessione di anticipazioni o prestazioni di garanzia "a prima richiesta" per il finanziamento della conduzione in favore di imprese agricole operanti nel territorio regionale - Ricorso del Commissario dello Stato - Denunciata violazione delle norme in materia di aiuti di Stato poste dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea - Omessa quantificazione degli oneri - Utilizzazione, per la copertura, di disponibilita' del fondo di rotazione dell'Ente di sviluppo agricolo (ESA), destinate ad altre finalita'. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 18 dicembre 2013 (disegno di legge n. 566 - Stralcio I), art. 5. - Costituzione, artt. 81, 97 e 117, commi primo e secondo, lett. e); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), artt. 107 e 108. (14C00007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2014)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 18 dicembre
2013, ha approvato il disegno di legge n. 566 - Stralcio I dal titolo
«Norme in materia di IRFIS-FinSicilia S.p.A. Modifiche alla legge
regionale 21 dicembre 1973, n. 50», pervenuto a questo Commissariato
dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 20 dicembre 2013.
L'articolo 4 che si trascrive di seguito dà adito a censure per
violazione degli articoli 81, 97 e 117, primo comma della
Costituzione in relazione agli articoli 107 e 108 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea e dell'art. 117, secondo comma
lett. e) Cost.
Art. 4. - Fondo per la copertura dei rischi derivanti da
finanziamenti alle imprese. Modifiche alla legge regionale 21
dicembre 1973, n. 50.
1. Il secondo comma dell'articolo 43 della legge regionale 21
dicembre 1973, n. 50, è sostituito dal seguente: «2. Il fondo è
destinato alla copertura dei rischi derivanti dai finanziamenti a
medio termine concessi alle imprese operanti nel territorio regionale
nonchè alla concessione di garanzie, cogaranzie e controgaranzie
rilasciate da confidi o altre istituzioni creditizie riconosciuti
dalla Regione e convenzionati con l'IRFIS-FinSicilia S.p.A.».
2. Al terzo comma dell'articolo 43 della legge regionale 21
dicembre 1973, n. 50, dopo le parole «istituti di credito» sono
inserite le parole «e intermediari finanziari di cui all'articolo 107
del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e successive modifiche e
integrazioni)».
3. All'articolo 43 della legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50,
dopo il secondo comma è inserito il seguente comma:
«2-bis. Sono escluse dalla garanzia di cui al presente articolo
le imprese elettriche ad eccezione di quelle che producono energia
rinnovabile. Sono escluse altresì le imprese petrolchimiche, le
raffinerie ed i cementifici».
4. L'articolo 46 della legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50,
è sostituito dal seguente:
«Art. 46. - 1. La garanzia a prima richiesta prevista
dall'articolo 43 è concessa, anche in deroga a quanto previsto dal
comma 2 dell'articolo 73 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, a
valere sulle disponibilità del fondo unico di cui all'articolo 61
della legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17 e successive modifiche
ed integrazioni.
2. Ai fini dell'applicazione del comma 1 possono essere
utilizzate, con separata evidenza contabile, anche risorse di
provenienza extra regionale.
3. Le modalità di concessione della garanzia sono disciplinate
con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore
regionale per l'economia.».
5. Gli articoli 44 e 45 della legge regionale 21 dicembre 1973,
n. 50, sono abrogati.
Le norme contenute nel sopra riportato articolo sostanzialmente
riproducono ed ampliano le previsioni di cui all'articolo 8 commi 8,
9 e 10 del disegno di legge n. 801 dal titolo «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2012. Legge di stabilità
regionale», oggetto del ricorso proposto in data 26 aprile 2012 dallo
scrivente dinnanzi a codesta eccellentissima Corte.
L'articolo, oggetto di censura, tramite un complesso meccanismo
di rinvio, abrogazione e/o modifiche di disposizioni contenute in
precedenti leggi regionali, configura un sistema di garanzie dirette
ed illimitate in favore delle imprese operanti nella Regione per i
crediti a medio termine loro concessi da istituti bancari, confidi ed
intermediari finanziari che potrebbero rivalersi sulle
disponibilità, anche di provenienza extraregionale, presenti nel
fondo unico a gestione separata tenuto dall'IRFIS-FinSicilia.
Per una migliore ed esaustiva comprensione del contenuto
precettivo dell'articolo in esame si ritiene necessario procedere
preliminarmente ad una analisi puntuale delle singole disposizioni
con la contestuale comparazione con la vigente regolamentaziorie
della prestazione delle garanzie e del relativo soddisfacimento.
L'articolo 43 della L.R. n. 50 del 1973, modificato ed integrato
dai primi commi dell'articolo 4 del presente disegno di legge, ha
istituito un fondo regionale di garanzia per il credito industriale
con dotazione di 10 miliardi di vecchie lire, destinato alla
copertura dei rischi derivanti da finanziamenti a medio termine
concessi in base al Testo Unico sugli interventi nel mezzogiorno,
alle imprese artigiane ed industriali che realizzino investimenti nel
territorio regionale, nonchè ai centri di ricerca scientifica e
tecnologica. La garanzia è concessa agli istituti di credito
operanti in Sicilia per le imprese che ne abbiano fatto richiesta in
relazione alla concessione di finanziamento a medio termine di cui al
predetto T.U., e che non siano in grado di assicurare, sulla base del
loro patrimonio immobiliare, garanzie ritenute capienti dagli
istituti di credito a fronte dell'intera operazione di finanziamento.
Il primo comma dell'articolo 4 in questione destina adesso il
fondo alla copertura dei rischi derivanti da finanziamenti a medio
termine concessi alle imprese operanti nel territorio regionale.
Il predetto fondo è altresì destinato per la concessione di
garanzie, cogaranzie e controgaranzie rilasciate da confidi o altri
istituzioni creditizie riconosciute dalla Regione e convenzionate con
l'IRFIS-FinSicilia.
È evidente dal confronto tra le due disposizioni l'ampliamento
dei soggetti beneficiari (la generalità delle imprese) e delle
finalità imprenditoriali, adesso indeterminate e prima connesse
esclusivamente agli investimenti ed alla realizzazione di centri di
ricerca scientifica e tecnologica.
Il secondo comma dell'articolo censurato estende agli
intermediari finanziari di cui all'articolo 107 del T.U. delle leggi
in materia bancaria e creditizia (articolo questo erroneamente
riportato atteso che si riferisce all'attività autorizzatoria della
Banca d'Italia e non ai soggetti iscritti nell'apposito albo
istituito dall'articolo 106), la concessione delle garanzie prima
limitate a soli istituti di credito operanti in Sicilia.
L'articolo 43 della L.R. n. 50/1973 viene inoltre integrato dalla
previsione del terzo comma dell'articolo 4 oggetto di censura con
l'esclusione dalla garanzia delle imprese elettriche, ad eccezione di
quelle che producono energie rinnovabili, di quelle petrolchimiche e
delle raffinerie e cementifici, riproducendo l'esclusione contenuta
nel secondo comma dell'articolo 44 della L.R. n. 50/1973, ora
abrogato dal quinto comma dell'articolo 4, ma escludendo il
requisito, prima previsto per l'accesso alla garanzia, del limite di
50 miliardi di investimenti fissi realizzati dalle imprese
beneficiarie della garanzia stessa.
L'articolo 46 della citata L.R. n. 50/1973 prevede che la
garanzia prima menzionata sia limitata nella misura del 75% del
finanziamento e in ogni caso non oltre l'ammontare di 6 miliardi di
lire per le perdite che gli istituti di credito dimostrino di aver
sofferto dopo avere escusso i beni costituiti in specifica garanzia
all'atto della concessione del finanziamento stesso.
Il medesimo articolo 46 disciplina, altresì, puntualmente nei
successivi commi, le modalità di riparto e le fasi procedurali per
il soddisfacimento della garanzia nel caso in cui il recupero dei
crediti da parte delle banche sia subordinato alla conclusione di
qualsiasi procedura concorsuale.
Si è quindi in presenza di un impianto normativo che definisce
la dotazione del fondo, la ristretta platea di beneficiari connessa
al finanziamento di operazioni di investimento e di ricerca
scientifica, la misura della garanzia (75% del finanziamento concesso
dalle banche e un limite massimo dello stesso) che è sussidiaria e
che opera solo nel caso in cui gli istituiti di credito dimostrino le
perdite sofferte dopo avere escusso i beni costituiti in garanzia
dagli imprenditori.
Siffatto impianto viene adesso sostituito dal quarto comma
dell'articolo 4 che introduce una garanzia diretta ed immediata senza
alcun limite, concessa anche a valere sui fondi di rotazione
assegnati in gestione all'IRFIS-FinSicilia, le cui disponibilità
erano prima espressamente escluse dall'articolo 73 della L.R. n.
2/2002, nonchè avvalendosi persino delle risorse di provenienza
extraregionale. La cennata garanzia diretta, senza preventiva
escussione dell'imprenditore insolvente, è concessa, peraltro, sulle
disponibilità del fondo unico istituito dall'art. 61 della L.R. n.
17/2004.
In merito all'art. 61 occorre precisare che lo stesso era stato
istituito originariamente per concedere aiuti all'investimento, alla
ricerca e alla innovazione tecnologica e che, a seguito di numerose
modifiche succedutesi negli anni, in atto è volto a consentire alle
imprese di accedere alla moratoria nei confronti dell'IRFIS-fin
Sicilia e ad agevolare investimenti di partenariato pubblico-privato,
nonchè la concessione di specifiche agevolazioni previste da leggi
di settore i cui relativi stanziamenti sono confluiti nel fondo in
questione.
Nello specifico, il fondo unico di cui trattasi è alimentato
dalla disponibilità di risorse destinate da una pluralità di leggi
regionali fra cui: la L.R. n. 51/1957 in favore delle imprese
industriali che intendano trasformare e ampliare i propri
stabilimenti; la L.R. n. 23/2008 per l'erogazione di contributi in
conto interesse per il consolidamento di passività onerose; la L.R.
n. 96/1981 per operazioni di locazione finanziaria agevolata di beni
mobili ed immobili a favore di piccole e medie imprese; la L.R. n.
44/1979 per l'acquisto di autobus nuovi e per l'ammodernamento o
acquisto di impianti destinati all'esercizio delle autolinee in
concessione; la L.R. n. 7/1986 in favore delle imprese operanti nel
settore dei materiali lapidei di pregio; la L.R. n. 4/2003 per
l'avvio di attività e gestione di piccole e medie imprese operanti
nei settori dell'industria vetraria, tessile e cartaria; la L.R. n.
25/1993 a beneficio delle imprese commerciali per il ripianamento
delle loro situazioni debitorie ed anche la L.R. n. 50/1973 il cui
art. 43 prima menzionato ha istituito il fondo di garanzia per il
credito industriale. Leggi queste tutte contenenti una precisa e
puntuale disciplina dei benefici concessi, dei limiti degli stessi e
delle modalità di quantificazione ed erogazione delle provvidenze.
Orbene, con le disponibilità di questo fondo, la cui dotazione
attuale non è conosciuta e non è rinvenibile negli atti
parlamentari, nè nella relazione illustrativa dell'iniziativa
legislativa, si dovrà far fronte a tutte le istanze di garanzia «a
prima richiesta», senza alcun limite quantitativo, proposte dalle
istituzioni creditizie che abbiano concesso credito agli imprenditori
insolventi senza avere prima escusso il patrimonio degli stessi.
La disposizione testè approvata costituisce quindi palese
violazione dell'articolo 97 della Costituzione, laddove non pone
alcun limite all'intervento pubblico nelle ipotesi di inadempienza
del privato ai propri oneri contrattuali nei confronti degli istituti
creditizi che lo hanno finanziato, in assenza di una soglia massima o
di un criterio di determinazione della stessa per l'assolvimento
della garanzia prestata. La norma censurata prevede l'emanazione di
un decreto presidenziale cui è demandato l'onere di determinare
soltanto le modalità di concessione della garanzia, in assenza,
peraltro, di qualsiasi criterio predeterminato dal legislatore.
L'articolo 4, si pone, altresì, in contrasto con l'art. 81 della
Costituzione, giacchè non determina l'ammontare degli oneri,
peraltro in atto inquantificabili, nè tanto meno individua le
risorse con cui farvi fronte, atteso che la dotazione del fondo è
destinata da norme regionali vigenti a finalità diverse ed ulteriori
che non vengono escluse o ridotte dall'attuale intervento
legislativo.
L'articolo 4 inoltre costituisce, ad avviso del ricorrente, un
aiuto di Stato in favore di talune imprese e, come tale, potendo
alterare il sistema di libera concorrenza del mercato, deve essere
sottoposto al preventivo esame della Commissione europea ai sensi
dell'art. 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea
(T.F.U.E.).
Per di più il provvedimento legislativo non contiene la
cosiddetta clausola di salvaguardia che differisce il prodursi degli
effetti della disciplina introdotta al momento dell'avvenuta
approvazione da parte del competente organo europeo e pertanto
costituisce palese violazione dell'art. 117, primo comma della
Costituzione.
Analoghe censure vanno formulate nei confronti dell'articolo 5
che si trascrive.
Art. 5. - Fondo unico regionale per gli aiuti all'agricoltura
1. Al fine di agevolare e garantire l'accesso al credito delle
imprese agricole operanti nel territorio regionale è costituito un
fondo unico regionale per gli aiuti all'agricoltura, destinato
prioritariamente alla concessione di anticipazioni o alla prestazione
di garanzie a prima richiesta, anche in deroga a quanto previsto dal
comma 2 dell'articolo 73 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2,
per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica in
agricoltura nonchè per il finanziamento di crediti di conduzione, la
cui gestione separata è assegnata all'IRFIS-FinSicilia S.p.a.
2. Le disponibilità del fondo di rotazione dell'Ente di sviluppo
agricolo (ESA), istituito con l'articolo 14 della legge regionale 12
maggio 1959, n. 21, sono versate, entro venti giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, direttamente
all'IRFIS-FinSicilia S.p.a. per essere destinate al Fondo di cui al
comma 1.
Il predetto articolo istituisce presso l'IRFIS-FinSicilia un
fondo unico a gestione separata destinato alla concessione di
anticipazioni o prestazioni di garanzia «a prima richiesta» per il
finanziamento di crediti di conduzione in favore di imprese agricole
operanti nel territorio regionale.
La disposizione costituisce un evidente aiuto di Stato e, come
tale, avrebbe dovuto essere preventivamente trasmessa alla
Commissione europea ai fini dell'eventuale approvazione. Essa,
inoltre, non contiene la quantificazione degli oneri derivanti ed il
limite alla garanzia «a prima richiesta» o i criteri per la
concessione delle diverse provvidenze e rimette la copertura ad
indistinte disponibilità di un fondo esistente presso l'Ente di
Sviluppo Agricolo, senza, peraltro, considerare che le stesse, in
base alla vigente legislazione, continuano ad essere destinate per
altre finalità.

P. Q. M.

Ai sensi dell'art. 28 dello Statuto Speciale, con il presente
atto impugna gli articoli 4 e 5 del disegno di legge n. 566 -
Stralcio I dal titolo «Norme in materia di IRFIS-FinSicilia S.p.A.
Modifiche alla legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50», approvato
dall'Assemblea Regionale Siciliana il 18 dicembre 2013 per violazione
degli articoli 81, 97, 117, primo comma in relazione agli articoli
107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e
dell'art. 117, secondo comma lett. e) della Costituzione.
Palermo, 21 dicembre 2013

Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Prefetto
Aronica