1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 1993
N. 62 Ordinanza emessa il 3 novembre 1993 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Reggio Emilia nel procedimento penale a carico del legale rappresentante della ditta CO.EM. Ceramiche Cotto Emiliano di Roteglia Inquinamento - Smaltimento di rifiuti industriali - Previsione, in legge statale, che con leggi regionali siano determinate condizioni e modalita' per la esclusione delle materie prime secondarie dall'ambito di applicazione delle normativa in tema di smaltimento dei rifiuti - Conseguente consentita possibilita' che con tali leggi venga tolta rilevanza penale a determinati comportamenti, con diversita' di trattamento degli stessi, dove le diverse regioni legiferino al riguardo in modo diverso - Violazione dei principi di riserva di legge statale in materia penale e di eguaglianza. Regione Emilia-Romagna - Inquinamento - Smaltimento di rifiuti industriali - Previsione, in legge della regione, della determinazione, da parte della stessa, di condizioni e modalita' per la esclusione delle materie prime secondarie dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti, pur in mancanza delle condizioni (emanazione, non ancora avvenuta, di apposite norme ed altri adempimenti) stabilite dalla legge statale (art. 2, sesto comma, del d.l. n. 397/1988, convertito, con modificazioni, in legge n. 475/1988) perche' la competenza, ivi prevista, delle regioni al riguardo, possa essere ritenuta operante - Prevista deroga all'obbligo, penalmente sanzionato dalla legge statale (d.P.R. n. 915/1982), della tenuta di registri di carico e scarico per lo smaltimento di materie prime secondarie, attraverso la consentita sostituzione dei registri con altro piu' semplice tipo di documentazione - Violazione dei limiti delle competenze legislative regionali nonche' del principio della riserva di legge statale in materia penale. (D.L. 9 settembre 1988, n. 397, art. 2, sesto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 1988, n. 475; legge regione Emilia-Romagna 18 aprile 1992, n. 21, artt. 1 e 6). (Cost., artt. 3, 25 e 117). (094C0144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento penale n. 3847/1992 nei confronti
del legale rappresentante della ditta CO.EM. Ceramiche Cotto Emiliane
di Roteglia;
Letta la richiesta del p.m. dott.ssa A. Mazzei in data 20
settembre 1993.
OSSERVA IN FATTO
Dalle indagini esperite (v. in particolar modo informativa USL 12
in data 21 luglio 1992) è emerso che la ditta in questione produce
rifiuti (cocci cotti di gres porcellanato in monopressatura e scarti
di argilla atomizzata cruda) che, in generale, devono farsi rientrare
nella categoria dei od. rifiuti speciali di cui al d.P.R. n.
915/1982, con conseguente obbligo - ai sensi dell'art. 3, quinto
comma, della legge n. 475/1988 (che ha convertito il d.l. n.
397/1988) di tenere registri di carico/scarico di tali rifiuti;
obbligo che è sanzionato penalmente dall'art. 9 octies, ultimo
comma, della precitata normativa.
Senonchè i rifiuti in questione possono essere definiti anche
come "materie prime secondarie" rientranti nell'allegato I, n. 6 di
cui al decreto Ministero ambiente 26 gennaio 1990 (cfr. art. 3, lett.
a).
La legge regione Emilia-Romagna 18 aprile 1992, n. 21 - premesso
all'art. 1 che "con la presente legge la regione Emilia-Romagna a
norma dell'art. 2, sesto comma, della legge 9 novembre 1988, n. 475,
disciplina le modalità per il controllo dell'utilizzazione delle
materie prime secondarie nonchè per il trasporto, lo stocccaggio ed
il trattamento delle stesse; determina altresì le condizioni e le
modalità per l'esclusione delle materie prime secondarie dall'ambito
di applicazione della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti" -
al successivo art. 6 - ribadito (primo comma) l'obbligo generale di
tenuta dei registri di carico/scarico per i produttori di mps -
aggiunge (v. quinto comma stesso art.) che "i registri di cui al
primo comma possono essere sostituiti dall'uno o dall'altro dei
seguenti documenti: .. b) dalle scritture ausiliarie di magazzino di
cui all'art. 14 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 e succ. mod. 3.
Dalle indagini esperite (v. sempre informativa USL n. 12, 21
luglio 1992, pag. 3) è emerso - in buona sostanza - che la ditta in
questione non è in possesso di registro di carico/scarico del
materiale in questione ma provvede ad annotare le movimentazioni di
tale materiale (reatius le cessioni di tale materiale a terzi) sui
registri di magazzino dove riporta le indicazioni richieste dalla
normativa vigente (v. altresì doc. n. 8 allegato alla predetta
informativa). In altri termini, la ditta in questione può invocare a
proprio favore la normativa regionale di cui sopra in quanto il
materiale in questione può essere definito come "materia prima
secondaria".
Questione di legittimità costituzionale sollevata dal p.m.
Tale questione - con le specificazioni di cui oltre - appare
essere fondata o meglio non manifestamente infondata e rilevante nel
presente procedimento.
Non manifesta infondatezza della questione
È principio consolidato, sia in giurisprudenza che in dottrina,
quello secondo il quale le cd. m.p.s. non rappresentano assolutamente
una categoria autonoma ed alternativa a quella dei rifiuti veri e
propri, costituendo - viceversa - solo una specie, sia pure
particolare, di tale più ampia categoria perchè si tratta pur
sempre di sostanze di cui il detentore si disfa e ha l'intenzione di
disfarsi con conseguente applicazione anche alle m.p.s. della
normativa generale prevista per la più generale categoria dei
rifiuti (v. tra le numerose altre Cass. sez. unite sent. n. 5/1992
imp. Viezzoli con i riferimenti giurisprudenziali ivi contenuti).
La stessa lettera dell'art. 2 del d.l. n. 397/1988 conv. con
legge n. 475/1988 consente, inoltre, di condividere l'affermazione
della più autorevole dottrina - sostanzialmente fatta propria nella
motivazione della precitata sentenza delle sezioni unite - secondo la
quale perchè un rifiuto suscettibile di riutilizzazione economica
nello stesso processo produttivo che lo ha generato o in altri
processi produttivi (come è il caso in esame) possa essere escluso
dalla disciplina dettata per i rifiuti veri e propri (e, quindi,
anche dalle sanzioni penali ivi previste) è necessario:
a) che venga incluso in un apposito decreto governativo di
individuazione (v. secondo comma art. 2 prec.);
b) che il Governo emani indirizzi generali per le attività
connesse alla utilizzazione delle m.p.s. (v. quarto comma art.
prec.);
c) che il Governo (v. quinto comma art. prec.) determini le
norme tecniche generali per queste attività;
d) che la regione, in conformità a questi indirizzi ed a
queste norme tecniche, emani apposita disciplina determinando
altresì le condizioni e le modalità per l'esclusione delle m.p.s.
dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento
dei rifiuti (v. sesto comma art. 2 prec.).
Pertanto solo a conclusione di tale a dir il vero assai complicato
iter, può affermarsi la non applicabilità in concreto della
normativa sui rifiuti alle m.p.s.
Allo stato tale iter non può certo dirsi portato a termine non
avendo lo Stato provveduto all'adempimento sopra indicato alla lett.
b).
Con il d.m. Ministero dell'ambiente 26 gennaio 1990 il Governo si
è limitato ad individuare le m.p.s. e ha determinato le norme
tecniche generali relative alle attività connesse alla utilizzazione
di tali materie, cioè ha dettato le norme indicate in precedenza
sotto le lett. a) ed e).
È notorio che tale d.m. è stato annullato in buona parte dalla
sent. n. 512 del 30 ottobre 1990 della Corte costituzionale, con
l'ulteriore conseguenza pratica che (v. espressamente motivazione di
tale decisione) in mancanza degli adempimenti e dei controlli
previsti dalle norme del precitato d.m. dichiarate incostituzionali e
pertanto annullate (v. in particolare artt. 7, 8, 9, 10, 11 e 12) la
individuazione specifica e concreta delle m.p.s. non può neppure
essere adempiuta con un grado di certezza appagante e tale da evitare
fin troppo facili e prevedibili elusioni del dettato normativo e
della sua ratio ispiratrice.
Se questo appare essere - in estrema sintesi - il quadro normativo
e giurisprudenziale di riferimento, pare possa concordarsi con la
più volte citata sentenza n. 5/1992 delle ss.uu. Corte di cassazione
nel punto in cui afferma che l'art. 2, sesto comma, della legge n.
475/1988 appare essere costituzionalmente illegittimo in quanto
consente alle regioni di togliere rilevanza penale a certi
comportamenti in materia di smaltimento dei rifiuti (di cui le m.p.s.
costituiscono una semplice "specie") sanzionati penalmente ai sensi
della normativa statale ex d.P.R. n. 915/1982, con conseguente
contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione che
enuncia il principio della tassatività della legge dello Stato come
fonte esclusiva di previsione (e correlativamente anche di
abrogazione) delle norme incriminatrici.
Inoltre l'art. 2, sesto comma prec. - con l'attribuire alle
singole regioni il potere di determinare altresì le condizioni, e le
modalità per l'esclusione delle m.p.s. dall'ambito di applicazione
della normativa in tema di rifiuti - finisce con il determinare in
concreto "la possibilità che le varie regioni legiferino in modo
diverso, con effetti evidentemente diversi sulla rilevanza penale di
uno stesso comportamento" (v. sempre sent. n. 5/1992 ss.uu. Corte
cass.).
Si può ipotizzare, di conseguenza, il denunciato contrasto
dell'art. 2, sesto comma prec. con l'art. 3 della Costituzione che
enuncia il fondamentale principio di eguaglianza di tutti i cittadini
(indipendentemente, quindi, da ogni appartenenza regionale) davanti
alla legge non potendosi ritenere lecita, la possibilità che un
medesimo comportamento sia considerato reato oppure no a seconda
della esistenza/inesistenza di una iniziativa legislativa regionale
al riguardo oppure - anche - a seconda del come in concreto la
regione interessata intende esercitare il potere conferitole
dall'art. 2, sesto comma prec.
La regione Emilia-Romagna - con la legge n. 21/1992 - ha
legiferato nella presente materia pur nella sostanziale mancanza sia
degli indirizzi generali di cui al comma quarto art. 2 della legge n.
475/1988 (perchè mai emanati) sia delle norme tecniche generali di
cui al quinto comma prec. articolo (alla luce della dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.m. 26 gennaio 1990, di cui alla
sent. n. 512/1990 Corte costituzionale) non potendo così dare piena
e corretta attuazione a quanto disposto dal sesto comma prec. art.
che impone, appunto, alle regioni di legiferare "in conformità agli
indirizzi ed alle norme tecniche di cui ai commi precedenti", così
chiaramente presupponendo come condizione necessaria per l'intervento
legislativo regionale la intervenuta elaborazione di tali indirizzi e
norme tecniche.
In altri termini (v. espressamente Cass. pen. sez. III 4 febbraio
1992 imp. Puppo, in Cass. pen. 1993, p. 1211-1212 n. 759) in mancanza
sia dei predetti atti di indirizzo sia delle predette norme tecniche,
la legge regionale non può svolgere il ruolo di attuazione ed
integrazione che - espressamente - le è assegnato dall'art. 2, sesto
comma, della legge n. 475/1988, rischiando così di creare regimi
giuridici differenziati sul territorio nazionale finendo con il
rendere praticamente inoperanti le norme incriminatrici penali di cui
al d.P.R. n. 915/1982.
Come sopra ricordato, la regione Emilia-Romagna, pur nella
mancanza della normativa statale di cui sopra, ha ugualmente
disciplinato la materia oggetto del presente procedimento, potendosi
così ipotizzare un ulteriore profilo di incostituzionalità di tale
normativa atteso che, da un lato, manca la precisa e specifica
cornice definita dalla stessa legge statale per l'esplicazione del
potere regionale ed atteso, dall'altro lato, che la materia in esame
non appare rientrare tra quelle costituzionalmente riservate alla
legislazione regionale (cfr. art. 117, primo e secondo comma, della
Costituzione).
Rilevanza della questione
Dalle esperite indagini, è emerso che il materiale in questione
deve, in generale, essere definito come "rifiuto speciale", con
conseguente obbligo per il suo produttore (ditta CO.EM.) di tenere il
registro di carico/scarico previsto dall'art. 3, quinto comma, della
legge n. 475/1988 e la cui mancata tenuta è sanzionata penalmente
dal successivo art. 9 octies ultimo comma, prec. legge.
La ditta CO.EM. non risulta avere tenuto tale registro.
Nel contempo, però, il materiale in questione appare sussumibile
nella "specie" delle cd. "materie prime secondarie" come da n. 6
allegato I d.m. 26 gennaio 1990 (v. sul punto art. 3, lett. a) di
tale decreto).
La legge regione Emilia-Romagna n. 21/1992 consente (art. 6,
quinto comma) consente di non tenere tale registro di carico/scarico,
potendo tale documento essere sostituito (come in concreto fatto
dalla ditta CO.EM.) dalle scritture ausiliarie di magazzino di cui
all'art. 14 del d.P.R. n. 600/1973 e succ. mod.
Di conseguenza, in buona sostanza, pare di poter affermare che
sulla base della legge regionale il produttore di rifiuti speciali
sussumibili nella specie delle cd. "materie prime secondarie" è
esonerato (in presenza di una delle condizioni di cui al prec. art.
6, quinto comma, della legge regionale) dall'obbligo di tenere il
registro di carico/scarico previsto dalla legge statale risultando
così esonerato anche dalla norma incriminatrice di cui all'art.
9-octies, ultimo comma, della legge n. 475/1988 che punisce
penalmente l'omessa tenuta di tale registro e, nel contempo, non
prevede alcuna forma di documentazine equipollente.
Nè la rilevanza della presente questione di legittimità
costituzionale può essere esclusa dalla ipotizzabile mancanza
dell'elemento psicologico del reato in applicazione dei principi
elaborati in tema di buona fede nelle contravvenzioni e dei principi
di cui alla sent. Corte costituzionale n. 364/1989.
Si deve, infatti, affermare che una ipotizzabile assoluzione per
siffatto motivo postula pur sempre e comunque la necessità di
prevedere come reato ai sensi del combinato disposto degli artt. 3,
quinto comma, e 9-octies, ultimo comma, della legge n. 475/1988 la
condotta di cui è procedimento, circostanza che, nel contempo, pare
essere esclusa dalla vigenza della predetta normativa regionale.
Nè certo pare possibile procedere alla semplice disapplicazione
della predetta normativa regionale come se fosse un semplice atto
amministrativo (v. Corte costituzionale n. 285/1990).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante, nel procedimento penale n. 3847/1992 nei
confronti del legale rappresentante della ditta CO.EM. Ceramiche
Cotto Emiliano di Roteglia, e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, sesto comma,
del d.l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito con modificazione
nella legge 9 novembre 1988, n. 475, e conseguentemente (a norma
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87) degli artt. 1 e 6
della legge regionale Emilia-Romagna 18 aprile 1992, n. 21, in
relazione agli artt. 3, 25, secondo comma, e 117, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, questa ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al presidente
della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento ed al presidente del consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna.
Reggio Emilia, addì 9 novembre 1993
Il pretore: BRUSATI
Depositato nella cancelleria della pretura di Reggio Emilia il 4
novembre 1993.
Il collaboratore di cancelleria: GUALTIERI

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