1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 agosto 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Reclutamento del personale dell'Agenzia regionale toscana per l'impiego (ARTI) nonche' della Regione, degli enti dipendenti, delle aziende e degli enti del servizio sanitario regionale - Possibilita' di procedere, in deroga a quanto previsto dall'art. 1, comma 361, della legge n. 145 del 2018, allo scorrimento delle graduatorie per il reclutamento di personale approvate a far data dal 1° gennaio 2019. - Legge della Regione Toscana 28 giugno 2019, n. 38 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure di politica attiva del lavoro per la sostituzione del personale collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori. Modifiche alla l.r. 1/2009), artt. 1, comma 3, e 2. (19C00265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (c.f. 80224030587) presso i cui uffici in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge, fax 06-96514000,
pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente in carica
della Giunta regionale, con sede in piazza Duomo, 10 - 50122 Firenze;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale della
legge della Regione Toscana n. 38 del 28 giugno 2019, pubblicata nel
BUR n. 31 del 28 giugno 2019, recante: «Disposizioni urgenti per il
rafforzamento dei servizi e delle misure di politica attiva del
lavoro per la sostituzione di personale collocato in quiescenza, del
direttore generale e dei direttori. Modifiche alla legge regionale
1/2009», giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 31 luglio 2019.
In data 28 giugno 2019, sul n. 31 del Bollettino ufficiale della
Regione Toscana, è stata pubblicata la legge regionale n. 38 del 28
giugno 2019 recante «Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei
servizi e delle misure di politica attiva del lavoro per la
sostituzione di personale collocato in quiescenza, del direttore
generale e dei direttori. Modifiche alla legge regionale 1/2009».
La citata legge presenta profili di illegittimità
costituzionale, concernenti l'art. 1, comma 3, e l'art. 2, e viene
pertanto impugnata con il presente ricorso ex art. 127 Cost. per le
motivazioni che di seguito si illustrano.
La legge della Regione Toscana n. 38 del 2019, recante
«Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure
di politica attiva del lavoro per la sostituzione del personale
collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori.
Modifiche alla legge regionale 1/2009», presenta profili di
illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 1, comma 3, e
all'art. 2, per violazione degli articoli: 3; 51, primo comma; 97,
quarto comma; 117, secondo comma, lettera l) e m), e terzo comma,
della Costituzione.
L'art. 1, ai commi 1 e 2, prevede l'autorizzazione in favore
dell'Agenzia regionale toscana per l'impiego (ARTI) all'assunzione di
personale da destinare ai centri per l'impiego, con incremento della
propria dotazione organica, in attuazione di quanto previsto
dall'art. 1, comma 258, della legge 31 dicembre 2018, n. 145 (legge
di bilancio 2019). Il comma 3 del medesimo art. 1 detta disposizioni
circa il reclutamento del personale sopra menzionato, indicato ai
commi 1 e 2, per il rafforzamento dei servizi e delle misure di
politica attiva del lavoro.
In particolare detto comma 3 stabilisce che «Per l'adeguamento
delle proprie esigenze dotazionali, come individuate ai commi 1 e 2,
l'ARTI può disporre, in deroga a quanto previsto dall'art. 1, comma
361, della legge n. 145/2018, lo scorrimento della graduatoria per il
reclutamento di personale approvate a far data dal 1° gennaio 2019.».
Di pari contenuto è l'art. 2 della legge in esame, ai sensi del
quale, al fine di assicurare l'adeguata e tempestiva copertura delle
rispettive esigenze di dotazione del personale, «La Regione, gli enti
dipendenti, le aziende e gli enti del servizio sanitario regionale
(...) possono procedere, in deroga a quanto previsto dall'art. 1,
comma 361, della legge n. 145/2018, allo scorrimento delle
graduatorie per il reclutamento e personale approvate a far data dal
1° gennaio 2019.».
Le norme contenute nell'art. 1, comma 3 e nell'art. 2 della legge
regionale in oggetto, nel consentire lo scorrimento delle graduatorie
per il reclutamento di personale approvate «a far data» dal 1°
gennaio 2019, prevedono una modalità di utilizzazione delle
graduatorie concorsuali diversa da quella individuata dall'art. 1,
commi 361 e 365, della legge n. 145 del 2018 e, comunque,
incompatibile con la disciplina contenuta nelle prefate disposizioni.
Ne consegue la violazione dei principi di uguaglianza, di
imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui agli articoli 3, 51, primo comma, e 97, della Costituzione,
nonchè l'invasione nella competenza riservata alla legislazione
statale nelle materie del diritto civile, della determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni e dei principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della Costituzione.
In particolare.
Il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, novellata
dall'art. 14-ter, comma 1, del decreto-legge n. 4 del 2019,
stabilisce che: «Fermo quanto previsto dall'art. 35, comma 5-ter, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le graduatorie dei
concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto
legislativo sono utilizzate esclusivamente per la copertura dei posti
messi a concorso nonchè di quelli che si rendono disponibili, entro
i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo
restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell'ordine di
merito, in conseguenza della mancata costituzione o dell'avvenuta
estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati
vincitori. Le graduatone possono essere utilizzate anche per
effettuare, entro i limiti percentuali stabiliti dalle disposizioni
vigenti e comunque in via prioritaria rispetto alle convenzioni
previste dall'art. 11 della legge 12 marzo 1999, n. 68, le assunzioni
obbligatorie di cui agli articoli 3 e 18 della medesima legge n. 58
del 1999, nonchè quelle dei soggetti titolari dei diritto al
collocamento obbligatorio di cui all'art. 1, comma 2, della legge 23
novembre 1998, n. 407, sebbene collocati oltre il limite dei posti ad
essi riservati nel concorso».
Preliminarmente, appare opportuno evidenziare che la disciplina
dei rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dai
contratti collettivi e, quindi, anche la disciplina generale degli
atti funzionali alla loro instaurazione, come le graduatorie
concorsuali, è materia che attiene all'«ordinamento civile», in
relazione al quale sussiste, ex art. 117, secondo comma, lettera l),
Costituzione, la competenza legislativa esclusiva dello Stato.
La disciplina contenuta nell'art. 1, comma 361, della legge n.
145 del 2018, in quanto finalizzata a regolare la disciplina del
reclutamento del personale in una fase anteriore all'espletamento
della singola procedura concorsuale, è espressione di un principio
generale di organizzazione enucleato dal legislatore statale
nell'esercizio della sua funzione di garanzia dell'unitarietà e
uniformità dell'ordinamento.
In altri termini, la previsione fissa, nell'intero settore del
pubblico impiego, un principio generale in materia di reclutamento
del personale fondato sull'esigenza, connessa al principio
costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano l'accesso alle pubbliche amministrazioni che, in quanto
tale, vincola anche le regioni che ad esso devono adeguare i propri
ordinamenti.
Esclusivamente entro i limiti e principi definiti dalla
disciplina statale, trova spazio la regolamentazione delle
dettagliate e specifiche modalità di accesso al lavoro pubblico
regionale riconducibile alla materia dell'organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali,
attribuita alla competenza delle Regioni ai sensi del quarto comma
del medesimo art. 117 della Costituzione.
Inoltre, anche l'attività amministrativa (e quindi, pure i
procedimenti amministrativi in genere), può qualificarsi come
«prestazione» in relazione alla quale emerge l'esigenza di fissare un
«livello essenziale» a fronte di una specifica pretesa di individui,
imprese, operatori economici e, in generale, di soggetti privati
(così Corte costituzionale sentenza n. 207 del 2012), ragion per cui
anche i moduli procedimentali destinati a dare attuazione ai principi
di uguaglianza, imparzialità e buon andamento di cui agli articoli
3, 51 e 97 della Costituzione devono ritenersi rientranti nella
competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma,
lettera m), per propria natura non costituente una «materia» in senso
stretto, in quanto configurante una competenza del legislatore
statale di carattere trasversale, suscettibile di investire tutte le
materie in relazione alle quali si avverte l'esigenza di assicurare
un uniforme godimento, sul territorio nazionale, di prestazioni
garantite, non limitabile o condizionabile dal legislatore regionale
(così Corte costituzionale n. 62 del 2013: «Le norme di
semplificazione amministrativa sono state ricondotte da questa Corte
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, in quanto "anche l'attività
amministrativa, [...] può assurgere alla qualifica di 'prestazionè
(quindi, anche i procedimenti amministrativi in genere), della quale
lo Stato è competente a fissare un 'livello essenzialè a fronte di
una specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici ed,
in generale, di soggetti privati" (sentenze n. 207 e n. 203 del
2012).
La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, come già precisato più
volte da questa Corte, non è una "materia" in senso stretto, quanto
una competenza del legislatore statale "idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del
2002).»).
Ne deriva che anche la determinazione dei limiti soggettivi di
efficacia delle graduatorie, tendendo ad assicurare per tutti i
candidati ai pubblici uffici un trattamento eguale, rispettoso dei
principi di imparzialità e buon andamento di cui agli articoli 3, 51
e 97 della Costituzione, nell'ottica della valorizzazione delle
professionalità al servizio della Nazione unitariamente intesa, deve
ritenersi afferente alla competenza esclusiva statale ex art. 117,
secondo comma, lettera m).
Ciò posto in linea generale, va detto che la previsione di
limiti di efficacia soggettiva delle graduatorie delle procedure
selettive per l'accesso all'impiego nella pubblica amministrazione ai
soli vincitori è diretta a garantire che siano reclutati i migliori
tra i candidati risultati, all'esito della procedura, in possesso dei
requisiti tecnico-culturali richiesti per le figure professionali
messe a concorso e garantisce all'amministrazione di dotarsi del
personale maggiormente qualificato.
La previsione, poi, di utilizzo della graduatoria per la
copertura, oltre che per i posti messi a concorso, anche di quelli
che si rendono disponibili, in conseguenza della mancata costituzione
e dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati
dichiarati vincitori, risponde alla duplice esigenza di dotare
immediatamente l'amministrazione del personale necessario allo
svolgimento dei compiti istituzionali, consentendo
all'amministrazione di attingere alla graduatoria ancora efficace in
relazione al numero dei posti messi a concorso.
Si tratta, dunque, di una finalità intimamente correlata con
l'attuazione del principio di efficienza e buon andamento
dell'amministrazione.
Nè sembra che la disciplina contenuta nella legge di bilancio
sia contraria al principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni.
Al riguardo, è sufficiente richiamare il consolidato
orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale, secondo
cui l'esercizio della funzione legislativa sfugge alle procedure di
leale collaborazione (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze nn.
249, 232, 225, 107 e 88 del 2009). Pertanto, considerato che si fa
questione nella specie di norma di legge, che non delega il Governo
ad una riforma di settori in cui si assiste ad un intreccio
inestricabile di competenze regionali e statali, ma che detta una
disciplina puntuale sui limiti soggettivi di efficacia delle
graduatorie concorsuali con previsione, dunque, riconducibile alla
competenza esclusiva statale, comunque prevalente, deve escludersi
che sia ipotizzabile la necessità di una sorta di approvazione
regionale della disciplina in parola.
Infine, si ritiene opportuno evidenziare che la materia delle
procedure concorsuali pubbliche, tendendo ad assicurare (come già
evidenziato) il rispetto del principio costituzionale di cui agli
articoli 51 e 97 Cost. e a regolare la spesa per l'accesso ai
pubblici uffici (evitando il reclutamento secondo modalità
differenziate - cfr. Corte costituzionale sentenza 18 gennaio 2013,
n. 3, sull'art. 17, comma 10, del decreto-legge n. 78 del 2009
convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102: «l'invocato art. 17,
comma 10, del decreto-legge n. 78 del 2009, è stato più volte
qualificato da questa Corte come principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, perchè si ispira alla
finalità del contenimento della spesa nello specifico settore del
personale»), appare riconducibile anche alla materia del
coordinamento della finanza pubblica, non potendosi ammettere usi di
risorse pubbliche diverse da quelle dettate a livello uniforme sul
piano nazionale per consentire l'assunzione (con correlativa spesa)
alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Spetta, quindi, al legislatore statale l'attuazione del principio
costituzionale di cui agli articoli 51 e 97 Cost., anche dettando
modalità uniformi di utilizzo delle graduatorie concorsuali per
l'accesso al pubblico impiego, traducendosi la relativa disciplina
altresì in un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica.
Con specifico riguardo alla disciplina contenuta nella legge
regionale in oggetto, si osserva che essa, analogamente a quanto
previsto in alcuni testi di legge recentemente approvati da altre
Regioni, consente, in deroga a quanto previsto dall'art. 1, comma
361, della legge n. 145/2018, lo scorrimento delle graduatorie per il
reclutamento di personale approvate a far data dal 1° gennaio 2019.
Come già rilevato, il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, come novellato dall'art. 14-ter, comma l, del decreto-legge
n. 4 del 2019, individua le ipotesi in cui è possibile reclutare gli
idonei, circoscrivendole, fermi i limiti temporali triennali di
vigenza delle graduatorie medesime, ai casi in cui il posto si sia
reso disponibile «in conseguenza della mancata costituzione o
dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati
dichiarati vincitori».
In sostanza, l'assunzione degli idonei è possibile soltanto per
sostituire i vincitori del concorso, laddove, nella vigenza triennale
della graduatoria approvata, essi abbiano rinunciato all'assunzione
ovvero abbiano interrotto per qualsiasi motivo il rapporto di lavoro
con l'amministrazione.
Inoltre, non può non evidenziarsi come:
a) il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 si
riferisca tout court al reclutamento del personale presso una
pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, senza operare alcuna distinzione tra
assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato;
b) ai sensi del comma 365 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018, le previsioni di cui al comma 361 del medesimo art. 1 si
applichino esclusivamente «alle graduatorie delle procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della presente legge» e, limitatamente alle procedure concorsuali per
l'assunzione di personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico, bandite dalle aziende e dagli enti del Servizio
sanitario nazionale, a decorrere dal 1° gennaio 2020.
Ciò premesso, l'art. 1, comma 3, e l'art. 2 della legge
regionale in oggetto, che consentono lo scorrimento delle graduatorie
per il reclutamento di personale approvate «a far data» dal 1°
gennaio 2019, prevedono una modalità di utilizzazione delle
graduatorie concorsuali diversa da quella individuata dall'art. 1,
commi 361 e 365, della legge n. 145 del 2018 e, comunque,
incompatibile con la disciplina contenuta nelle prefate disposizioni.
Infatti - considerato che l'art. 12, comma 8-ter, del
decreto-legge n. 4 del 2019 (recante «Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni») ha stabilito che, in
deroga al menzionato comma 365, la disposizione contenuta nel comma
361 si applica alle procedure concorsuali per le assunzioni di
personale da destinare ai centri per l'impiego bandite a decorrere
dal 113 luglio 2019 - l'art. 1, comma 3, della legge in esame,
prevedendo lo scorrimento delle graduatorie approvate «a far data»
dal 1° gennaio 2019, consente di derogare alle nuove regole stabilite
a livello statale anche in epoca successiva al 10 luglio 2019.
Pertanto tale norma regionale si pone in contrasto con le norme
statali sopra menzionate laddove consente lo scorrimento delle
graduatorie bandite dopo il 30 giugno 2019.
È parimenti censurabile, per contrasto con le menzionate norme
statali, l'art. 2 della legge in esame.
Le previsioni in esso contenute sono infatti incompatibili sia
con il comma 361 per quanto concerne il personale delle Regioni,
degli enti dipendenti, delle aziende e per il personale
tecnico-amministrativo del servizio sanitario, sia con il comma 365
per quanto riguarda il personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico delle aziende e degli enti del servizio sanitario.
Ne deriva che, alla stregua delle suesposte considerazioni,
l'art. 1, comma 3 e l'art. 2 della legge regionale in epigrafe
indicata violano i principi del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3, 51, primo comma, e 97, della
Costituzione, nonchè violano la competenza riservata allo Stato
nelle materie dell'ordinamento civile, della determinazione dei
livelli essenziali e dei principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, secondo comma, lettere l) e m),
e terzo comma, della Costituzione.
Per i motivi esposti l'art. 1, comma 3, e l'art. 2 della legge
regionale in esame vengono impugnati con il presente ricorso dinanzi
alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 1, comma 3 e l'art. 2
della legge della Regione Toscana n. 38 del 28 giugno 2019 recante
«Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure
di politica attiva del lavoro per la sostituzione di personale
collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori.
Modifiche alla legge regionale 1/2009».
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge
della Regione Toscana in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 22 agosto 2019

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni