1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 1992
N. 170 Ordinanza emessa il 4 febbraio 1992 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Genova nel procedimento penale a carico del legale rappresentante della "Fincantieri" S.p.a. Processo penale - Indagini preliminari - Termine scaduto - Richiesta di proroga da parte del p.m. - Impossibilita' per il giudice di deliberare la richiesta - Inutilizzabilita' dei risultati delle indagini eventualmente compiute dopo tale termine - Impossibilita' di chiedere, per lo stato delle indagini, sia l'archiviazione che il rinvio a giudizio - Lamentata violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale - Lesione del diritto dei cittadini di vedersi tutelati in giudizio (in particolare, la parte offesa) - Irragionevole disparita' di trattamento - Disciplina discriminatoria in caso di indagini particolarmente complesse. (C.P.P. 1988, art. 407, in relazione all'art. 553 stesso codice). (Cost., artt. 3, 24 e 112). (092C0402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Sulla richiesta di proroga dei termini per il compimento delle
indagini preliminari avanzata dal p.m. nell'ambito del procedimento a
carico del legale rappresentante della Fincantieri per il reato di
cui all'art. 589 del c.p. in danno di Bruzzo Bernardo richiesta volta
a "svolgere accertamenti al fine di verificare quale sia il livello
di esposizione a polveri di amianto tra i dipendenti della
Fincantieri, quali siano le misure di prevenzione tecnica, personale,
sanitaria e informativa adottate dall'azienda; se tali misure possano
considerarsi idonee ed adeguate, o se al contrario sia configurabile
a carico dei legali rappresentanti della ditta succedutisi nel tempo
una responsabilità colposa nella causazione della morte del Bruzzo e
delle lesioni subite dagli altri dipendenti";
Rilevato che la relativa notizia di reato fu iscritta nel registro
di cui all'art. 335 del c.p.p. il 6 febbraio 1990 e che, pertanto,
tenuto conto della sospensione dei termini processuali di cui
all'art. 240- bis del d.-l. n. 271/1989 (sospensione verificatasi dal
1 agosto al 15 settembre 1990 e dal 1 agosto al 15 settembre 1991) il
termine per le indagini preliminari è scaduto improrogabilmente il 5
novembre 1991 (in base al d.-l. 22 giugno 1990 il termine era stato
definitivamente portato a diciotto mesi);
Rilevato che il p.m. unitamente alla richiesta di proroga ipotizza
l'illegittimità costituzionale degli artt. 407 e 553 del c.p.p. con
riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione;
O S S E R V A
In punto rilevanza.
Tempestivamente il p.m. aveva iniziato le indagini che si erano
articolate nell'acquisire presso l'I.N.A.I.L. la documentazione
medica ed i provvedimenti amministrativi concernenti l'asbestosi, la
malattia professionale che il Bruzzo aveva contratto nel corso della
propria attività lavorativa svolta a bordo di navi per conto della
Fincantieri; quindi nel fare accertamenti presso i parenti del
lavoratore e presso la ditta datrice di lavoro al fine di individuare
l'epoca di insorgenza della malattia, le aziende per cui il Bruzzo
(deceduto per mesotelioma) aveva lavorato, i relativi periodi di
occupazione e le diverse mansioni svolte; nel disporre una
rilevazione statistica dalla quale è emerso che negli ultimi anni
presso la Fincantieri sono stati riscontrati cinquanta casi di
asbestosi e/o mesotelioma riconosciuti dall'I.N.A.I.L. quali malattie
professionali derivanti dall'esposizione a polveri di amianto.
Correttamente il p.m. a seguito di queste risultanze intenderebbe
svolgere ulteriori accertamenti al fine di verificare: "quale sia il
livello di esposizione a polveri di amianto tra i dipendenti della
Fincantieri, quali siano le misure di prevenzione tecnica, personale,
sanitaria e informativa adottate dall'azienda; se tali misure possano
considerarsi idonee e adeguate, o se al contrario sia configurabile a
carico dei legali rappresentanti della ditta succedutisi nel tempo
una responsabilità colposa nella causazione della morte del Bruzzo e
delle lesioni subite dagli altri lavoratori dipendenti". Tali
accertamenti, peraltro, per la loro necessaria durata sono al p.m.
preclusi dal termine posto per il compimento delle indagini
preliminari.
In punto non manifesta infondatezza si possono richiamare tutte le
argomentazioni svolte dal p.m. e pienamente condivise da questo
g.i.p.
La menomazione che l'art. 407, primo e terzo comma, infligge al
potere di indagine è in questo caso veramente drastica. Com'è
evidente, allo stato degli atti non è possibile nè formulare
l'imputazione, nè concludere per l'insussistenza di qualsiasi
ipotesi di reato. Per giungere ad una di tali conclusioni infatti
sarebbe necessario svolgere le attività di indagine di cui si è
detto; ma tali attività non possono utilmente essere eseguite
giacchè la legge (art. 407, terzo comma) sancisce la radicale
inutilizzabilità di tutti gli atti di indagine compiuti dopo la
scadenza del termine.
La scadenza del termine di durata massima delle indagini produce
dunque in questo caso un effetto paralizzante dell'esercizio
dell'azione penale, effetto cui non sarebbe possibile porre rimedio
nè chiedendo ulteriori proroghe (giacchè la legge (art. 407, primo
comma) non ne consente), e neppure attraverso l'eventuale avocazione
del procedimento da parte della procura generale ai sensi dell'art.
412 del c.p.p. (avocazione che, si badi, a norma dell'art. 528 del
d.lgs. n. 271/1989 è in questo caso meramente facoltativa). Il
procuratore generale infatti avrebbe a sua disposizione solo trenta
giorni per svolgere le indagini indispensabili e formulare le sue
richieste: un termine sicuramente sufficiente a compiere rilievi
ambientali di cui si è parlato. L'avocazione produrrebbe il solo
risultato di procrastinare il problema per altri trenta giorni, ma
sarebbe evidentemente inidonea a trar fuori il procedimento dalle
secche in cui lo pone il combinato disposto degli artt. 407 e 553 del
c.p.p.
Non sembra poi sostituire un valido rimedio allo sbarramento
normativo posto dall'art. 407, terzo comma, neppure l'art. 414 del
c.p.p. che prevede la riapertura delle indagini su richiesta del p.m.
motivata dall'esigenza di nuove investigazioni.
La norma infatti presuppone che l'esigenza di investigazioni
ulteriori emerga dopo l'archiviazione del procedimento e non che essa
esista già al momento della richiesta. In caso contrario il
combinato disposto degli artt. 414 e 407, terzo comma, si
segnalerebbe come un bell'esempio di schizofrenia legislativa,
giacchè, dopo aver sancito l'inutilizzabilità delle indagini oltre
il termine, si consentirebbe al p.m. di ottenere la riapertura del
procedimento e far nuovamente decorrere il termine per compiere
proprio quelle indagini che egli già voleva compiere, che l'art. 407
rendeva inutilizzabili la cui inutilizzabilità l'aveva indotto a
richiedere l'archiviazione. Un'interpretazione siffatta si
tradurrebbe in buona sostanza in un'abrogazione implicita dell'art.
407, terzo comma, del c.p.p., in una facile scappatoia per
raddoppiare i termini di indagine. Ma ciò contrasterebbe con la
volontà del legislatore che, nel dettare l'art. 414, aveva in mente
un'ipotesi assai diversa: quella in cui, esaurita nei termini tutta
l'attività d'indagine, il procedimento fosse stato archiviato ai
sensi dell'art. 408 del c.p.p., ma successivamente fosse emersa
l'esigenza di investigazioni nuove di cui nel corso delle indagini
precedenti mancavano i presupposti o non era emersa la necessità.
Il sistema normativo che si è delineato preclude dunque a questo
p.m. il compimento di indagini che pure appaiono necessarie, che anzi
sono indispensabili per pervenire ad una decisione in ordine alla
necessità o meno di esercitare l'azione penale.
Rendendo inutilizzabili indagini necessarie e doverose il
legislatore pone il p.m. di fronte ad una drastica alternativa: o
esercitare l'azione penale o richiedere l'archiviazione. E la scelta
dovrà cadere sull'archiviazione ogniqualvolta, come nel caso che ci
occupa, le indagini da compiere sarebbero necessarie per poter
sostenere l'accusa in giudizio o, prima ancora, per formulare
un'imputazione.
Prima di essere costretto a chiedere un decreto di archiviazione
ai sensi dell'art. 125 delle disp. att. del c.p.p. perchè gli
elementi raccolti nel corso delle indagini non sono sufficienti a
sostenere l'accusa in giudizio e le indagini stesse non possono
essere utilmente proseguite, questo p.m. ritiene allora di dover
eccepire l'incostituzionalità degli artt. 407 e 553 del c.p.p. con
riferimento agli artt. 3 e 24 e soprattutto all'art. 112 della
Costituzione.
Sulla rilevanza della questione nel presente procedimento non pare
il caso di spendere ancora troppe parole. Il suo accoglimento
rimuoverebbe ogni ostacolo normativo alla prosecuzione delle indagini
da parte di questo p.m., che peraltro non può rimettere direttamente
la questione alla Corte costituzionale, ma deve farne richiesta
all'organo giurisdizionale a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
Vale però la pena di osservare che nel caso di specie la
procedura prevista dall'art. 554, secondo comma, del c.p.p. (come
modificato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 445/1990) non
può essere attivata; in primo luogo perchè questo p.m. non intende
allo stato chiedere l'archiviazione del procedimento, e ciò
impedisce che sorga in capo al g.i.p. il potere di imporgli ulteriori
indagini; in secondo luogo, perchè si tratterebbe di un uso
improprio di una norma che ha come scopo quello di reagire
all'inerzia del p.m. e non certo quello di proteggere l'ordinamento
da se stesso imponendo ad un p.m. che inerte non sia di compiere atti
che egli avrebbe voluto compiere, ma non avrebbe potuto utilizzare se
li avesse compiuto di propria iniziativa.
È invece doveroso specificare sotto quei profili la normativa
impugnata si pone in contrasto con le citate norme costituzionali.
In proposito si osserva che gli artt. 407 e 553 del c.p.p. pongono
di fatto un limite temporale all'esercizio dell'azione penale pur in
presenza di un reato non estinto per prescrizione, in relazione al
quale la pretesa punitiva dello Stato è viva e vitale e sussiste
l'obbligo di cui all'art. 12 della Costituzione.
Il contrasto con l'art. 112 della Costituzione sarebbe palese se
si interpretasse l'art. 407 del c.p.p. nel senso che, decorsi i
termini di indagine, il decreto di citazione a giudizio non possa
più essere validamente emesso. Tale interpretazione che da più
parti è stata adombrata, troverebbe un qualche riscontro
nell'obbligo di avocazione previsto dall'art. 412 del c.p.p. in capo
al procuratore generale, e nella ventilata possibilità di ritenere
il decreto di citazione emesso oltre il termine affetto da nullità
assoluta per inosservanza di disposizioni concernenti l'iniziativa
del p.m. nell'esercizio dell'azione penale (artt. 178, lett. b), e
179 del c.p.p.).
Ma pur non volendo aderire ad una così rigida interpretazione,
pare a questo p.m. che l'art. 407, ultimo comma, del c.p.p., vietando
di compiere attività di indagine, o comunque rendendo inutilizzabili
le attività eventualmente compiute, si traduca in un ingiusto ed
ingiustificato sbarramento alla concreta possibilità di esercitare
l'azione penale.
Ed infatti, il principio di cui all'art. 112 della Costituzione
non è realmente salvaguardato se il p.m. non è messo in condizioni
di rendere effettivo l'esercizio dell'azione penale compiendo quegli
atti che, debitamente utilizzati in giudizio, forniranno al giudice
gli elementi necessari per la decisione.
Ciò è tanto più evidente se si pensa che il termine previsto
dalla legge è inizialmente di sei mesi, che può essere prorogato
fino a diciotto mesi e, solo nei casi più gravi, fino a due anni, e
che nel nostro ordinamento nessun reato si prescrive in diciotto mesi
mentre per gravi delitti cui fa riferimento l'art. 407, secondo
comma, lett. a), (e nei quali le indagini possono protrarsi per due
anni) il termine di prescrizione è lunghissimo o non esiste affatto.
L'art. 407 del c.p.p. introduce dunque nel nostro ordinamento una
figura paradossale, incompatibile con un sistema costituzionale che
sancisce l'obbligarietà dell'azione penale e il diritto dei
cittadini a vedersi tutelati in giudizio. Vi introduce un mostro
giuridico: un reato non prescritto nè improcedibile in relazione al
quale l'azione penale che pure è obbligatoria non può essere
esercitata perchè la legge preclude al p.m. di svolgere utilmente le
indagini necessarie per decidere se esercitarla e per poi validamente
sostenere l'accusa in giudizio.
La disciplina così delineata si traduce in un diniego di
giustizia, incompatibile con l'art. 24 della Costituzione,
specialmente nei confronti della persona offesa dal reato, giacchè,
decorso il termine, l'organo che dovrebbe indagare su quel reato
sarà gravemente menomato nell'esercizio del suo potere dovere; ma
perfino nei confronti dell'indagato, giacchè al p.m. sarà precluso
di compiere utilmente accertamenti in suo favore ai sensi dell'art.
358 del c.p.p.
E non basta. La disciplina impugnata si pone in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione creando un'irragionevole disparità di
trattamento tra persone che vengano coinvolte in un procedimento
penale.
La probabilità che le indagini siano utilmente concluse e che
l'azione penale sia esercitata con ragionevoli possibilità di
successo, infatti, sarà tanto maggiore quanto più semplice sarà
l'accertamento dei fatti, mentre si ridurrà via via con
l'accrescersi della complessità delle indagini.
L'irragionevolezza di tale normativa è tanto più evidente se si
considera che nel medesimo termine di diciotto mesi il p.m. deve
portare a compimento le indagini per reati assai diversi: dagli
assegni a vuoto all'inquinamento ambientale, dalla guida senza
patente agli infortuni sul lavoro, al traffico di stupefacenti,
all'omicidio (reati in relazione ai quali, non a caso il diritto
sostanziale prevede un diverso termine di prescrizione).
Fissando un termine indifferenziato per il compimento di indagini
preliminari che sono tra loro assai diverse, e che necessariamente
devono avere una diversa natura, il legislatore ha creato una
disciplina irrazionale e discriminatoria che mortifica la domanda di
giustizia del cittadino proprio quando l'indagine è più complessa e
richiede un lungo e paziente lavoro investigativo; cioè proprio
quando il reato non più grave, l'accertamento del fatto più
difficile, e più vive sono le attese della collettività.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondato in dubbio di
legittimità costituzionale dell'art. 407, come richiamato dall'art.
553 del c.p.p., in relazione agli artt. 3, 24 e 112 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al p.m. e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Genova, addì 4 febbraio 1992
Il giudice per le indagini preliminari: LATELLA

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