1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 11 - 15 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni (in genere) - Adozione di atto amministrativo dello Stato incidente in materie di competenza regionale - Necessita' dell'intesa con la Regione interessata - Mancato raggiungimento - Previsione che, in presenza di gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali o per evitare un grave danno all'Erario, l'organo statale competente possa deliberare unilateralmente l'atto, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua adozione - Violazione delle competenze legislative regionali - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 61, comma 3. - Costituzione, art. 117 (artt. 118, 119 e 120). (T-130039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 61,
comma 3, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n.
35, promossi dalle Regioni Veneto, Puglia e Toscana, con ricorsi
notificati, rispettivamente, il 5, il 6 ed il 7 giugno 2012,
depositati in cancelleria l'11 giugno (il primo) ed il 13 giugno 2012
(il secondo e il terzo), ed iscritti, rispettivamente, ai nn. 89, 91
e 92 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2013 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Bruno Barel e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto, Marcello Cecchetti per le Regioni Puglia e Toscana e
l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 5 giugno 2012 e depositato il
successivo 11 giugno (reg. ric. n. 89 del 2012), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile
2012, n. 35, e, tra queste, dell'articolo 61, comma 3, per violazione
dell'articolo 120 della Costituzione, in relazione al principio di
leale collaborazione ed all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La norma impugnata dispone che, fatta salva la competenza
legislativa esclusiva delle Regioni, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa richiesta con una o più Regioni per
l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il
Consiglio dei Ministri - ove ricorrano gravi esigenze di tutela della
sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero
per evitare un grave danno all'Erario - può, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto
medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei
sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. Tale disciplina, per il
disposto del comma 4 del citato art. 61, non si applica «alle intese
previste dalle leggi costituzionali, alle Regioni a Statuto speciale
e alle Province autonome di Trento e di Bolzano».
1.1.- Secondo la ricorrente, la formulazione della norma
censurata sarebbe tanto equivoca da imporre «quanto meno» una
pronuncia interpretativa della Corte costituzionale, posto che, se
davvero consentisse allo Stato di superare l'intesa con le Regioni
nelle materie di loro competenza non esclusiva, la norma stessa
contrasterebbe con l'art. 120 Cost. e con il disposto dell'art. 8
della legge n. 131 del 2003.
La giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo stabilito
l'illegittimità di norme procedimentali che compromettano
radicalmente l'esercizio delle attribuzioni regionali, a maggior
ragione nei casi in cui la mancanza dell'intesa determini
l'attivazione di poteri sostitutivi (sono citate le sentenze n. 121
del 2010, n. 24 del 2007, n. 383 e n. 339 del 2005). In particolare,
la procedura non potrebbe assegnare valore decisivo alla volontà di
una sola parte, dovendo favorirsi la reiterazione delle trattative al
fine di giungere all'intesa (sentenza n. 33 del 2011).
La norma censurata, secondo la Regione Veneto, consente invece
l'esercizio del potere sostitutivo dello Stato, in materie di
competenza concorrente, in base alla mera circostanza del mancato
raggiungimento dell'intesa, e senza oltretutto assegnare rilievo al
carattere della competenza regionale concretamente disattesa (è
citata la sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2011). Anche
la Conferenza unificata, nel parere reso il 22 febbraio 2012 sul
disegno di legge di conversione del d.l. n. 5 del 2012, ha notato che
la disposizione - pur sembrando circoscrivere il proprio ambito
applicativo alle materie di competenza regionale concorrente -
sarebbe «oscura», e plausibilmente idonea a consentire il superamento
delle intese senza alcuna concreta applicazione del principio di
leale collaborazione, solo formalmente richiamato.
In ogni caso - osserva la ricorrente - il principio appena
evocato impone il raggiungimento di una intesa ogni volta che si
determini un intreccio tra competenze statali e regionali. La
conferma è tratta dal disposto dell'art. 8 della legge n. 131 del
2003, il cui sesto comma, nella parte finale, esclude l'applicazione,
alle intese in esso regolate, della procedura di cui ai commi 3 e 4
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali). Si deve ritenere esclusa, dunque,
la possibilità di ricorso alle procedure unilaterali cui si
riferiscono le norme in questione. In altre parole, le intese
perseguite in applicazione dell'art. 120 Cost., secondo il disposto
dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003, non sarebbero superabili,
neppure nelle peculiari situazioni descritte dalla normativa sulle
attribuzioni della Conferenza unificata.
È vero - prosegue la ricorrente - che l'elenco delle situazioni
indicate nel secondo comma dell'art. 120 Cost. per l'attivazione di
poteri sostitutivi non può considerarsi tassativo. Tuttavia, una
parte delle fattispecie regolate dalla norma impugnata (cioè quelle
pertinenti alla tutela dell'ambiente o dei beni culturali) non
presenterebbe alcuna «corrispondenza» con la previsione
costituzionale e, in ogni caso, ciascuna previsione di poteri
sostitutivi dovrebbe essere ispirata in concreto al principio di
leale collaborazione (è citata la sentenza della Corte
costituzionale n. 43 del 2004). Nè potrebbe giovare, nel senso della
compatibilità costituzionale della disciplina impugnata, una mera e
formale citazione del principio medesimo (è citata la sentenza n. 6
del 2004).
Nel caso di competenze concorrenti sarebbe dunque necessaria
l'intesa quale strumento di codecisione, e non di mera consultazione
dell'ente regionale, da gestire su un piano di parità tra Stato e
Regione, in ogni fase della procedura, con reiterate trattative ed in
modo serio e continuativo (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 378 e n. 339 del 2005).
La normativa censurata si discosterebbe dal modello
costituzionale sotto ogni profilo, compreso quello della mancata
previsione della prevalenza dell'intesa successiva all'atto
unilaterale dello Stato, sul presupposto che le trattative debbano
proseguire anche dopo l'atto medesimo.
La Regione Veneto prospetta, in definitiva, la necessità «quanto
meno» di una «pronuncia interpretativa» che conformi la norma in
questione al principio di leale collaborazione, «ovvero una pronuncia
additiva» che imponga, per la delibera motivata del Consiglio dei
ministri, la «necessaria clausola di cedevolezza a fronte
dell'intervenuta intesa». In conclusione del ricorso viene
sollecitata anche, e più radicalmente, una dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma impugnata.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio con atto depositato in data 13 luglio 2012, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
Per quanto riguarda la norma posta ad oggetto del presente
giudizio, lo Stato assume che le doglianze della ricorrente sarebbero
infondate, data la pertinenza della disciplina ad interessi di
rilievo nazionale, la cui tutela non potrebbe essere pregiudicata
dall'eventuale inerzia della Regione interessata in un quadro
intrecciato di competenze. La compatibilità con il principio di
leale collaborazione sarebbe assicurata dalla necessaria scadenza del
termine per l'adozione del provvedimento da parte dell'organo
competente, cui segue un periodo (di sessanta giorni al massimo)
ancora utile per il perseguimento dell'intesa.
L'Avvocatura generale ricorda come l'art. 118 Cost. riconosca
l'esigenza di un esercizio unitario delle funzioni amministrative,
pur nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. In particolare, la sussidiarietà dovrebbe essere
valutata congiuntamente all'adeguatezza del livello di maggiore
prossimità.
La norma censurata attuerebbe il principio di necessaria intesa
tra i diversi livelli di governo interessati (è citata la sentenza
della Corte costituzionale n. 303 del 2003), sia pure nella forma
dell'intesa «debole», la cui compatibilità con la Costituzione
sarebbe stata più volte confermata dalla giurisprudenza, a fronte
dell'esigenza di assicurare effettività di tutela agli interessi che
sarebbero pregiudicati dall'inerzia dell'amministrazione, quale
portato del mancato raggiungimento della intesa (è citata la
sentenza n. 408 del 1998).
L'Avvocatura generale rileva, da ultimo, che il comma 4 dell'art.
61 del d.l. n. 5 del 2012 esclude l'applicazione della norma
censurata alle «intese previste dalle leggi costituzionali». Dunque
la disciplina non riguarderebbe le ipotesi in cui sia prescritta dal
dettato costituzionale la cosiddetta intesa «forte», la cui mancanza
sarebbe d'ostacolo, di conseguenza, alla conclusione del procedimento
(sono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 207 del 1996 e
n. 21 del 1991).
3.- Con memoria depositata il 5 febbraio 2013 la Regione Veneto
ha insistito per l'accoglimento del ricorso e per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma impugnata.
Secondo la Regione, la difesa dello Stato, con il proprio atto di
intervento, avrebbe convenuto che la norma impugnata riguarda il solo
caso delle competenze intrecciate di Stato e Regioni, e non le
ipotesi di competenza concorrente (ove sarebbe comunque prevista una
intesa «forte»). Una volta accettata tale premessa, però, non si
comprenderebbe l'utilità della disposizione, che sarebbe chiamata in
pratica ad «autoregolare» il procedimento per l'assunzione di
provvedimenti spettanti, comunque, alla determinazione unilaterale
dello Stato.
I rilievi sviluppati nell'atto di costituzione dell'Avvocatura
confermerebbero, dunque, la sostanziale incomprensibilità della
previsione censurata, il cui allineamento ai principi costituzionali
ne svuoterebbe la portata, e la cui valorizzazione varrebbe invece a
determinare applicazioni elusive dei principi medesimi.
A conferma della propria tesi, la Regione richiama la decisione
della Corte costituzionale n. 179 del 2012, dichiarativa tra l'altro
della illegittimità dell'articolo 49, comma 3, lettera b), del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, delle legge 30
luglio 2010, n. 122, nella parte in cui prevedeva che, in caso di
dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o
da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria
competenza, ove non fosse raggiunta, entro il breve termine di trenta
giorni, l'intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio
del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate». La decisione
risulta motivata, infatti, proprio in base alla violazione del
principio di leale collaborazione insita nella conferita decisività
del volere di una sola parte, quale conseguenza automatica del
mancato raggiungimento dell'intesa.
4.- Con ricorso notificato il 6 giugno 2012 e depositato il
successivo 13 giugno (reg. ric. n. 91 del 2012), la Regione Puglia ha
promosso - con riferimento agli articoli 117, commi terzo e quarto,
118, commi primo e secondo, 119, commi primo e secondo, Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione - questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 61, comma 3, del d.l. n. 5
del 2012, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge n. 35 del 2012.
Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata consente al
Governo di attivare meccanismi sostitutivi dell'intesa con le Regioni
anche quanto tale intesa sarebbe costituzionalmente necessaria, così
violando tutti i parametri indicati.
La Regione Puglia ricorda che l'intesa è imposta dalla
Costituzione, anzitutto, nei casi in cui lo Stato esercita la
«sussidiarietà legislativa», avocando competenze legislative e
funzioni amministrative in ambiti rimessi alla competenza residuale o
concorrente delle Regioni (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 139 del 2012, nn. 33, 79 e 165 del 2011, n. 278 del
2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003).
Per altro verso - prosegue la ricorrente - la necessità
dell'intesa si determina quando lo Stato interviene normativamente su
questioni riconducibili ad una pluralità di materie, parte delle
quali attribuite alla competenza regionale (sono citate le sentenze
n. 33 del 2011, n. 278 del 2010, n. 88 del 2009, nn. 50 e 219 del
2005). In questi casi, la netta prevalenza di una materia sulle altre
implica una competenza esclusiva, secondo l'ordinario riparto sancito
dalla Costituzione. Quando però manchi una sicura prevalenza di
materie riconducibili al medesimo livello di competenza, «si applica
il principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale
di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze [...] strumenti che possono
assumere, rispettivamente, la forma di intese o pareri, a seconda del
maggiore o minore impatto dell'intervento finanziario statale sulle
competenze regionali» (sentenza n. 168 del 2008 della Corte
costituzionale).
In terzo luogo, secondo la Regione Puglia, l'intesa può essere
imposta direttamente dal principio di leale collaborazione, dovendosi
poi stabilire, caso per caso, se debba coinvolgere singole Regioni o
la Conferenza unificata (è citata la sentenza n. 27 del 2010).
In tutti i casi indicati, la legge statale non potrebbe
introdurre meccanismi di superamento unilaterale dell'intesa
costituzionalmente imposta, o comunque non potrebbe regolarli in
termini di «drastica previsione» di prevalenza della volontà di una
sola parte, senza prevedere procedure idonee ad alimentare reiterate
trattative utili per il perfezionamento dell'accordo (sono citate le
sentenze n. 165 e n. 33 del 2011 della Corte costituzionale).
La norma impugnata sarebbe dunque illegittima, a parere della
ricorrente, nella parte in cui, senza predisporre alcuno strumento
procedurale utile ad indurre l'accordo tra Stato e Regioni, prevede
l'adozione unilaterale di provvedimenti sulla sola premessa del
mancato raggiungimento di una intesa, anche quando la stessa sia
necessaria alla luce dei parametri costituzionali evocati (art. 117,
terzo e quarto comma, art. 118, primo e secondo comma, art. 119,
primo e secondo comma, Cost., oltrechè il principio di leale
collaborazione).
Nè la dichiarazione di illegittimità potrebbe essere esclusa
dalla previsione, contenuta nell'incipit della norma censurata, che
«resta salva la competenza legislativa esclusiva delle Regioni». La
clausola di esclusione non riguarda, infatti, i casi nei quali la
necessità di intesa scaturisce dall'interferenza tra competenze
statali e regionali, eventualmente a seguito dell'avocazione in
sussidiarietà. D'altra parte, se anche si considerassero «garantite»
le necessità di intesa collegate al quarto comma dell'art. 117
Cost., lo stesso non varrebbe per le avocazioni effettuate in regime
di potestà concorrente, che pure sono possibili (sentenze n. 303 del
2003 e n. 6 del 2004), o per le fattispecie segnate da un «intreccio
di materie» che coinvolga significativamente competenze regionali.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio con atto depositato in data 13 luglio 2012, chiedendo che le
questioni prospettate dalla Regione Puglia vengano dichiarate
inammissibili o, comunque, manifestamente infondate.
A sostegno delle proprie conclusioni l'Avvocatura generale
riprende gli argomenti già illustrati con l'atto di intervento nel
giudizio originato dal ricorso della Regione Veneto (reg. ric. n. 89
del 2012), alla cui sintesi si può quindi rinviare (supra, punto
2.).
6.- Con memoria depositata il 5 febbraio 2013 la Regione Puglia
ha insistito per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della norma impugnata.
In primo luogo la ricorrente osserva come, se anche la disciplina
in questione mirasse a fronteggiare una situazione di emergenza
economica e finanziaria ed a semplificare i procedimenti
amministrativi in settori cruciali, ciò non potrebbe giustificare
una deroga al riparto costituzionale delle competenze (è citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 148 del 2012). Dopo la riforma
attuata mediante la legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione) - si aggiunge - la
qualifica di «interesse di rilievo nazionale» non implica
necessariamente la competenza statale (sono citate le sentenze n. 303
del 2003 e n. 278 del 2010). Il principio di sussidiarietà
nell'attribuzione di funzioni amministrative è dettato quale
direttiva per la legislazione statale e regionale, e non certo quale
mero criterio di orientamento per le concrete scelte
dell'Amministrazione.
Un «potere sostitutivo straordinario» sarebbe configurabile solo
nei casi indicati dal secondo comma dell'art. 120 Cost. La norma
impugnata si limita invece ad una evocazione formale del principio di
leale collaborazione, senza prevedere forme concrete che ne
assicurino l'attuazione. Per altro verso, il potere sostitutivo
riguarderebbe comportamenti non obbligatori delle Regioni, alle quali
può essere imposto di collaborare lealmente, ma non certo di
consentire alla pretesa dello Stato, pena l'attivazione del potere
stesso. La ricorrente richiama la sentenza n. 383 del 2005 della
Corte costituzionale, che avrebbe già escluso la compatibilità di
qualunque potere sostitutivo dello Stato nei casi di intesa
necessaria con le Regioni (sono citate, ancora, le sentenze n. 278
del 2010 e n. 165 del 2011).
Anche quando la giurisprudenza costituzionale si è mostrata più
attenta all'esigenza di favorire il superamento di persistenti
divergenze attraverso la reiterazione di trattative (sono citate le
sentenze nn. 339 e 383 del 2005, n. 24 del 2007, n. 121 del 2010), il
giudizio di compatibilità costituzionale è maturato solo a fronte
di regole procedurali che garantissero efficacemente il perseguimento
dell'accordo. È il caso della sentenza n. 33 del 2011, ove ha
trovato positiva valutazione la previsione dell'investitura di un
soggetto terzo, individuato in modo paritario dalle parti; della
partecipazione del Presidente della Regione alla seduta governativa
volta all'eventuale esercizio del potere sostitutivo; del controllo
connesso all'assunzione del provvedimento in forma di decreto del
Presidente della Repubblica. A conferma, sono richiamate decisioni
nelle quali è stata invece ritenuta l'illegittimità di norme che
consentivano provvedimenti unilaterali in assenza delle garanzie
indicate (è citata la sentenza n. 165 del 2011).
La Regione Puglia analizza, infine, l'argomento della difesa
statale secondo cui la norma impugnata non sarebbe applicabile ai
casi nei quali è prescritta la cosiddetta «intesa forte». La
soluzione sarebbe satisfattiva solo se si ammettesse che tutte le
intese costituzionalmente necessarie debbano essere considerate
«forti», con la conseguenza che sarebbe impraticabile qualunque
ipotesi di superamento mediante poteri sostitutivi. Una tale lettura
del comma 4 dell'art. 61 del decreto-legge n. 5 del 2012 (che esclude
l'applicazione del precedente comma 3 «alle intese previste dalle
leggi costituzionali») sembra però, alla ricorrente, non
giustificata dalla lettera della norma.
Per «legge costituzionale», infatti, dovrebbe intendersi lo
speciale strumento normativo indicato nell'art. 138 Cost. Per altro
verso, una interpretazione estensiva, tale da comprendere la
Costituzione, dovrebbe spingersi fino a configurare l'esclusione
delle intese previste da norme costituzionali «implicite», per
risultare effettivamente idonea ad evitare la lesione delle
competenze regionali.
Ove anche la Corte costituzionale ritenesse plausibile un tale
approdo interpretativo, lo stesso dovrebbe essere sancito, secondo la
ricorrente, da un avallo formale ed esplicito della stessa Corte,
eventualmente mediante lo strumento della sentenza interpretativa di
rigetto.
7.- Con ricorso notificato il 7 giugno 2012 e depositato il
successivo 13 giugno (reg. ric. n. 92 del 2012), la Regione Toscana
ha promosso - con riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto,
118, commi primo e secondo, 119, commi primo e secondo, e 120 Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione - questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 61, comma 3, del d.l. n. 5
del 2012, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge n. 35 del 2012.
Secondo la ricorrente, la norma censurata abilita lo Stato a
superare unilateralmente la necessità dell'intesa con le Regioni,
anche quando la stessa è imposta dai parametri costituzionali
evocati, e sarebbe dunque lesiva delle prerogative regionali, tanto
in caso di competenza residuale, quanto con riguardo ad ipotesi di
competenza concorrente. La Regione Toscana ricorda che l'intesa è
costituzionalmente necessaria nei casi di cosiddetta «chiamata in
sussidiarieta'», o di intreccio tra materie di competenza statale e
di competenza regionale. Il principio di leale collaborazione,
secondo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale,
imporrebbe in tali casi l'adozione di strumenti effettivi di
partecipazione delle Regioni, senza la «drastica attribuzione» ad una
sola delle parti del potere di provvedere. In altri termini, e
secondo la giurisprudenza sulla «chiamata in sussidiarieta'», sarebbe
comunque necessario il raggiungimento di una intesa «forte», cioè
imprescindibile per la conclusione del procedimento (è citata la
sentenza n. 6 del 2004), tanto da imporre il ricorso al conflitto di
attribuzione nei «casi limite di mancato raggiungimento dell'intesa»
(sentenza n. 383 del 2005).
La giurisprudenza costituzionale - prosegue la ricorrente - ha
più volte precisato come, non essendo ammissibile l'affermazione di
una scelta unilaterale, la legge debba prevedere procedure idonee a
consentire il superamento di un eventuale dissenso, mediante
trattative reiterate o la designazione di un soggetto terzo. Solo
l'eventuale protrarsi della situazione di stallo potrebbe legittimare
il superamento dell'intesa, non senza strumenti di controllo
successivo sulla correttezza politica ed istituzionale del
procedimento e del provvedimento conclusivo (è citata la sentenza n.
33 del 2011 della Corte costituzionale, oltre alle sentenze n. 24 del
2007 e n. 121 del 2010). Ancora di recente - ricorda la Regione
Toscana - è stata dichiarata l'illegittimità di una norma che
conferiva al Governo un potere di deliberazione unilaterale sul solo
presupposto del mancato conseguimento dell'intesa, giudicando
irrilevante (perchè non riferibile ad una trattativa da svolgere in
termini di parita') la previsione che il Presidente della Regione
interessata partecipasse alla riunione del Consiglio dei ministri
convocata per l'esercizio del potere sostitutivo (sentenza n. 165 del
2011).
Nè la clausola di salvezza delle competenze esclusive delle
Regioni, nè il formale rinvio al principio di leale collaborazione,
varrebbero ad assicurare la conformità della disciplina impugnata al
modello disegnato dalla giurisprudenza costituzionale, che guarda
all'intesa come strumento effettivo ed imprescindibile di
codecisione, in tutti i casi nei quali la Costituzione (attraverso i
parametri evocati) rende indispensabile l'intesa stessa.
La norma censurata, poi, contrasterebbe con l'art. 120 Cost.,
conferendo al Governo poteri sostitutivi fuori dei casi previsti
dalla citata disposizione costituzionale, e, in particolare, senza
che si verifichi un preliminare inadempimento dell'ente sostituito
riguardo ad una attività per esso obbligatoria (è citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 278 del 2010, ove la
illegittimità della norma impugnata è stata esclusa solo in quanto
è stata negata la sua riferibilità alle Regioni).
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio con atto depositato in data 13 luglio 2012, chiedendo che le
questioni prospettate dalla Regione Toscana vengano dichiarate
inammissibili o, comunque, manifestamente infondate.
A sostegno delle proprie conclusioni l'Avvocatura generale
riprende gli argomenti già illustrati con l'atto di intervento nel
giudizio originato dal ricorso della Regione Veneto (reg. ric. n. 89
del 2012), alla cui sintesi si può quindi rinviare (supra, punto
2.).
9.- Con memoria depositata il 5 febbraio 2013 la Regione Toscana
ha insistito per l'accoglimento del proprio ricorso.
Dopo aver ricordato che nei casi di «chiamata in sussidiarieta'»,
ovvero di competenze intrecciate, deve ritenersi prescritta la
cosiddetta «intesa forte», la ricorrente evidenzia come la Corte
costituzionale abbia già negato che l'ordine costituzionale delle
competenze possa essere derogato a fronte di situazioni «eccezionali»
(è citata la sentenza n. 151 del 2012), ed abbia già dichiarato
illegittima una disciplina analoga a quella impugnata nell'odierno
giudizio (sentenza n. 179 del 2012). Con tale ultima decisione, in
particolare, la Corte avrebbe confermato che la deliberazione
unilaterale dello Stato non può essere configurata quale conseguenza
automatica del mancato raggiungimento di una intesa, con «drastica
previsione» della prevalenza della volontà di una sola parte.
Proprio questo, invece, sarebbe il senso della norma censurata,
che non contiene il minimo riferimento a procedure di ricerca
dell'intesa.

Considerato in diritto

1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe, la Regione Veneto (reg.
ric. n. 89 del 2012), la Regione Puglia (reg. ric. n. 91 del 2012) e
la Regione Toscana (reg. ric. n. 92 del 2012) hanno proposto
questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n. 35, e, tra
queste, dell'articolo 61, comma 3.
La norma impugnata dispone che, fatta salva la competenza
legislativa esclusiva delle Regioni, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa richiesta con una o più Regioni per
l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il
Consiglio dei ministri - ove ricorrano gravi esigenze di tutela della
sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali o si
debba evitare un grave danno all'Erario - può, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto
medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei
sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. Per il disposto del comma 4
dello stesso art. 61 del d.l. n. 5 del 2012, la disposizione non si
applica «alle intese previste dalle leggi costituzionali, alle
Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano».
Secondo la Regione Veneto, la disciplina censurata viola l'art.
120 della Costituzione, in relazione al principio di leale
collaborazione ed all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in quanto
compromette radicalmente l'esercizio delle attribuzioni regionali nei
casi di competenza non esclusiva, assegnando valore decisivo alla
volontà di una sola parte con il conferimento di poteri sostitutivi,
senza favorire la reiterazione delle trattative al fine di giungere
all'intesa.
Secondo la Regione Puglia, invece, la norma in questione
contrasta con gli artt. 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e
secondo, 119, commi primo e secondo, Cost., nonchè con il principio
di leale collaborazione, in quanto consente al Governo di attivare
meccanismi sostitutivi dell'intesa con le Regioni anche quando tale
intesa sia costituzionalmente necessaria, così violando tutti i
parametri indicati.
La Regione Toscana prospetta, a sua volta, una violazione degli
artt. 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119,
commi primo e secondo, e 120 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione, in quanto la norma impugnata consentirebbe allo Stato
di superare in modo unilaterale la necessità dell'intesa con le
Regioni, anche quando la stessa è imposta dai parametri
costituzionali evocati. La disciplina censurata provocherebbe,
inoltre, una lesione delle prerogative regionali tanto in caso di
competenza esclusiva che riguardo ad ipotesi di competenza
concorrente. Sarebbero conferiti poteri sostitutivi al Governo,
infine, fuori dei casi previsti dall'art. 120 Cost., e, in
particolare, anche quando non si verifichi un preliminare
inadempimento dell'ente sostituito riguardo ad una attività per esso
obbligatoria.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
tutti i tre giudizi indicati, assumendo che le questioni sarebbero
inammissibili o infondate.
3.- Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 5 del 2012, vengono in
esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale
relative all'art. 61, comma 3.
I giudizi così separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti per essere decisi
con un'unica pronuncia.
4.- Le questioni proposte dalle Regioni ricorrenti sono fondate,
nei termini di seguito precisati.
4.1.- Questa Corte, nella sua giurisprudenza, ha enucleato una
serie di principi, che incidono direttamente sulla fattispecie
oggetto del presente giudizio.
In primo luogo, nei casi in cui sia prescritta una intesa "in
senso forte" tra Stato e Regioni - ad esempio, per l'esercizio
unitario statale, in applicazione del principio di sussidiarietà, di
funzioni attribuite alla competenza regionale - il mancato
raggiungimento dell'accordo non legittima, di per sè, l'assunzione
unilaterale di un provvedimento. Si tratta infatti di «atti a
struttura necessariamente bilaterale», non sostituibili da una
determinazione del solo Stato (sentenza n. 383 del 2005).
Non è sufficiente, in ogni caso, il formale riferimento alla
necessaria osservanza del principio di leale collaborazione. Devono
essere previste procedure di reiterazione delle trattative, con
l'impiego di specifici strumenti di mediazione (ad esempio, la
designazione di commissioni paritetiche o di soggetti "terzi"), ai
quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della bilateralità,
come, ad esempio, la partecipazione della Regione alle fasi
preparatorie del provvedimento statale (sentenze n. 33 e n. 165 del
2011).
L'assunzione unilaterale dell'atto non può pertanto essere
prevista come «mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa», con sacrificio della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione, per
l'effetto, del principio di leale collaborazione (sentenza n. 179 del
2012).
4.2.- Il rilievo nazionale degli interessi menzionati nella norma
censurata non è da solo sufficiente a rendere legittimo il
superamento dei limiti alla potestà legislativa dello Stato e delle
Regioni fissati dal riparto costituzionale delle competenze. Difatti,
l'accentramento dell'esercizio di funzioni amministrative da parte
dello Stato «può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n. 303 del 2003).
Il semplice decorso del tempo - previsto dalla norma impugnata
come unica condizione per l'adozione unilaterale dell'atto ad opera
dello Stato - per sua natura prescinde completamente dall'osservanza,
da parte di Stato e Regioni, di comportamenti ispirati al principio
di leale collaborazione. Quale che sia l'atteggiamento delle parti
nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per
l'adozione dell'atto, si verifica, secondo la richiamata previsione
legislativa statale, la concentrazione della potestà di decidere in
capo ad una di esse. Ciò anche nell'ipotesi che proprio lo Stato
abbia determinato, con l'inerzia o con altri comportamenti elusivi,
l'inutile decorrenza del termine.
Per le ragioni esposte, non può essere condiviso l'assunto della
difesa erariale, che la prestazione collaborativa da parte dello
Stato possa ridursi alla mera attesa della scadenza del termine.
4.3.- Quanto al riferimento - da parte del resistente - alla
eccezionalità dell'attuale congiuntura economica e finanziaria, si
deve ricordare che questa Corte ha ripetutamente affermato come la
Costituzione non consenta che una situazione di necessità «possa
legittimare lo Stato ad esercitare funzioni legislative in modo da
sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti
territoriali previste, in particolare, dall'art. 117 Cost.» (sentenza
n. 148 del 2012). Lo Stato è sempre tenuto ad «affrontare
l'emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti
dall'ordinamento costituzionale» (sentenza n. 151 del 2012).
4.4.- Non è peraltro praticabile una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata, giacchè il suo
tenore testuale esclude che possano trovare idonea attuazione i
principi che reggono la leale collaborazione tra Stato e Regioni,
quali emergono dalle norme costituzionali e dalla giurisprudenza di
questa Corte. Difatti, per poter giungere ad un esito interpretativo
compatibile con i detti principi costituzionali, sarebbe necessario
estrarre dal combinato disposto dei commi 3 e 4 dell'art. 61 del d.l.
n. 5 del 2012 l'esclusione dell'applicabilità del potere unilaterale
dello Stato di emanare l'atto, in assenza di intesa, a tutti i casi
in cui questa sia costituzionalmente necessaria, non solo per diretta
previsione della Costituzione o di leggi costituzionali
(precipuamente, gli statuti delle Regioni speciali), ma anche nelle
ipotesi di esercizio accentrato di funzioni amministrative e
legislative, in base al principio di sussidiarietà, di cui all'art.
118 Cost. Nell'esclusione dovrebbero inoltre rientrare le molteplici
fattispecie di incroci o intrecci tra funzioni statali e regionali,
tali da rendere impossibile o dannosa una netta separazione e rendere
quindi inevitabile il raggiungimento di accordi tra Stato e Regioni,
come modalità elettiva di armonica composizione dei rispettivi
interessi costituzionalmente tutelati (ex plurimis, sentenze n. 27
del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2005, n. 308 del 2003).
Con un certo sforzo ermeneutico si potrebbe ritenere che il
riferimento alle leggi costituzionali comprenda anche quello alla
stessa Costituzione, e che siano pertanto salvaguardate le sfere di
competenza delle Regioni a statuto speciale (previste da leggi
costituzionali) e le competenze residuali delle Regioni ordinarie
(previste dalla stessa Costituzione), pur in presenza dell'esercizio,
da parte dello Stato, di funzioni regionali, in base al principio di
sussidiarietà (art. 118, primo comma, Cost.). Non è possibile
invece dedurre dalle disposizioni citate l'esclusione del potere di
decisione unilaterale dello Stato nelle variegate ipotesi di
collaborazione necessaria Stato-Regioni sopra richiamate, che possono
coinvolgere tutte le competenze (esclusiva, concorrente e residuale)
dello Stato e delle Regioni a causa dell'impossibilità di ricondurre
un dato oggetto nell'ambito di una sola di esse, senza arrecare danno
agli interessi sottostanti alle altre, che godono di eguale tutela
costituzionale. Rimarrebbero, in ogni caso, ampi margini di
incertezza, incompatibili con le norme sul riparto delle competenze e
con il principio di leale collaborazione, così come emergono dalla
giurisprudenza di questa Corte.
L'insufficienza dell'interpretazione adeguatrice prospettata
dalla difesa statale rende inevitabile la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma impugnata per violazione
dell'art. 117 Cost. e del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni.
5.- Sono assorbite le altre censure di legittimità
costituzionale prospettate dalle Regioni ricorrenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale riguardanti le altre disposizioni
contenute nel decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n.
35,
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 3,
del d.l. n. 5 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 35 del 2012.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI