1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 101 SENTENZA 7 marzo - 17 maggio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso delle autonomie speciali e dei rispettivi enti locali al conseguimento dei saldi di finanza pubblica - Disciplina del pareggio di bilancio (rinvii ed abrogazioni di disposizioni varie; esclusione dell'avanzo di amministrazione dai titoli di entrata; inclusione, a decorrere dal 2020, tra le entrate e le spese finali, del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, solo per la parte finanziata con entrate finali; versamento all'Erario dell'importo della sanzione a carico degli enti locali in caso di mancato raggiungimento del saldo non negativo tra le entrate finali e le spese finali; inapplicabilita' dei meccanismi sanzionatorio e premiale alle Regioni Friuli Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano; intesa tra il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione Friuli-Venezia Giulia, per la determinazione del contributo agli obiettivi della finanza pubblica dovuto dalla Regione per gli anni 2012-2015, conseguente alle modifiche intervenute in materia di imposizione locale immobiliare, con riferimento alle risultanze del gettito 2010). - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), art. 1, commi 463, 466, primo, secondo e quarto periodo, 475, lettere a) e b), 479, lettera a), 483 e 519. - (T-180101) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
463, 466, primo, secondo e quarto periodo, 475, lettere a) e b), 479,
lettera a), 483, 483, primo periodo, e 519, della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
promossi dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con
ricorsi notificati il 17-22 febbraio 2017 e il 20 febbraio 2017,
depositati in cancelleria il 23, il 24 e il 28 febbraio 2017 e
iscritti rispettivamente ai numeri 20, 22 e 24 del registro ricorsi
2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2018 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e per la Provincia autonoma di Trento, Andrea
Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato
Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso spedito per la
notificazione il 17 febbraio 2017 e depositato il 23 febbraio 2017,
iscritto al n. 20 del registro ricorsi 2017, ha proposto, tra le
altre, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
475, lettere a) e b), della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019), in riferimento agli artt. 79,
commi 1, 3 e 4, 80, 81 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol);
agli artt. 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale); al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali,
nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento»); agli
artt. 3 e 97 Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza,
all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., all'art. 119 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), all'art. 120 Cost., con riferimento al principio di
leale collaborazione e all'accordo del 15 ottobre 2014 recepito con
la legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)»; nonchè all'art. 9 della legge 24 dicembre 2012,
n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di
bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione),
in relazione all'art. 81 Cost. e alla legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale).
1.1.- Premette la ricorrente che, in forza del Titolo VI dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige/Südtirol, la Provincia autonoma di
Bolzano gode di una particolare autonomia in materia finanziaria,
sistema rafforzato dalla previsione di un meccanismo peculiare per la
modificazione delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che
ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo
in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome, in applicazione dell'art. 104 dello statuto medesimo.
La Provincia autonoma di Bolzano richiama il cosiddetto Accordo
di Milano del 2009, siglato a Milano il 30 novembre 2009, con il
quale la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato con il Governo la
modificazione del Titolo VI dello statuto speciale, secondo la
procedura rinforzata prevista dal predetto art. 104. Tale intesa ha
portato, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
a un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in
attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto
nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione). La ricorrente rammenta che, successivamente, è
intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014 (cosiddetto "Patto di
Garanzia"), sempre tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il
quale ha portato a ulteriori modifiche del Titolo VI dello statuto di
autonomia, sempre secondo la procedura rinforzata prevista dall'art.
l04 del medesimo statuto. Tale ultima intesa, recepita con la legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», ha, quindi, ulteriormente innovato, ai sensi dell'art. l,
commi da 407 a 413, della medesima legge, il sistema di relazioni
finanziarie con lo Stato.
La Provincia autonoma di Bolzano evidenzia che il quadro
statutario in materia finanziaria (sono richiamati in particolare gli
artt. 79, 80 ed 81 dello statuto speciale) si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della Regione e delle Province autonome al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e
di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonchè all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
È previsto espressamente che siano la Regione e le Province
autonome a provvedere, per sè e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), la propria legislazione ai principi costituenti
limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, nelle
materie individuate dallo statuto, adottando, conseguentemente,
autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa,
anche orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad
assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle
amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, per cui non si applicano le misure
adottate per le Regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale.
La ricorrente rammenta, inoltre, che il regime dei rapporti
finanziari tra Stato e autonomie speciali è dominato dal principio
dell'accordo e dal principio di consensualità (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 28 del 2016, n. 133 del 2010, n. 82 del
2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984), definito,
per quanto riguarda la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107
dello statuto speciale, sicchè la previsione di una disciplina
statale immediatamente e direttamente applicabile nel territorio
provinciale si porrebbe in contrasto con l'art. 107 dello statuto e
con il principio di leale collaborazione, in quanto determinerebbe
una modificazione unilaterale da parte dello Stato dell'ordinamento
provinciale.
La ricorrente osserva che, se nelle materie attribuite alla
competenza delle Province autonome, l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, nel disciplinare il rapporto con l'ordinamento statale, prevede
a loro carico un onere di adeguamento della propria legislazione alle
norme statali costituenti limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello
statuto speciale - limiti da individuarsi, per le materie di
competenza esclusiva, nelle disposizioni qualificabili norme
fondamentali di riforma economica e sociale, e, per le materie di
competenza concorrente, nelle disposizioni qualificabili come
principi - nondimeno tanto non potrebbe significare che le norme
statali debbano essere assunte tali e quali e, nelle more
dell'adeguamento, resterebbero applicabili quelle provinciali, per
cui la disciplina statale nemmeno potrebbe trovare immeditata
applicazione.
La ricorrente evidenzia che, sebbene l'art. 1, comma 638, della
legge n. 232 del 2016 ne disponga l'applicazione alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, nondimeno, l'art. l della legge n. 232 del 2016
recherebbe alcune disposizioni che o parrebbero essere destinate ad
applicarsi alla ricorrente Provincia, in quanto includono
espressamente le Province autonome di Trento e di Bolzano tra i
propri destinatari, senza essere state preventivamente concordate;
oppure, in modo indiretto, sarebbero destinate a produrre effetti nei
suoi confronti, rendendo ardua un'interpretazione adeguatrice al fine
di renderle compatibili con l'ordinamento statutario (sono richiamate
le sentenze di questa Corte n. 228 del 2013 e n. 412 del 2004),
vanificando così la predetta clausola di salvaguardia con la propria
formulazione testuale.
1.2.- Tanto premesso, la Provincia autonoma di Bolzano deduce
anzitutto l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 475,
lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016. Tale comma così
dispone: «Ai sensi dell'articolo 9, comma 4, della legge 24 dicembre
2012, n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al
comma 466 del presente articolo: a) l'ente locale è assoggettato ad
una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo di
solidarietà comunale in misura pari all'importo corrispondente allo
scostamento registrato [...]. Gli enti locali delle regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di
Trento e di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei
trasferimenti correnti erogati dalle medesime regioni o province
autonome in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento
registrato. Le riduzioni di cui ai precedenti periodi assicurano il
recupero di cui all'articolo 9, comma 2, della legge 24 dicembre
2012, n. 243, e sono applicate nel triennio successivo a quello di
inadempienza in quote costanti. In caso di incapienza, per uno o più
anni del triennio di riferimento, gli enti locali sono tenuti a
versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue di
ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza delle medesime
quote, presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello
Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello Stato, al capitolo
3509, articolo 2. In caso di mancato versamento delle predette somme
residue nell'anno successivo, il recupero è operato con le procedure
di cui ai commi 128 e 129 dell'articolo l della legge 24 dicembre
2012, n. 228; b) nel triennio successivo la regione o la provincia
autonoma è tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del
bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un terzo dello
scostamento registrato, che assicura il recupero di cui all'articolo
9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il versamento è
effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo
a quello di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al
recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a
qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale; c)
nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non può
impegnare spese correnti, per le regioni al netto delle spese per la
sanità, in misura superiore all'importo dei corrispondenti impegni
dell'anno precedente ridotti dell'l per cento [...]; d) nell'anno
successivo a quello di inadempienza l'ente non può ricorrere
all'indebitamento per gli investimenti. Per le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, restano esclusi i mutui già
autorizzati e non ancora contratti. I mutui e i prestiti
obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o
finanziarie per il finanziamento degli investimenti o le aperture di
linee di credito devono essere corredati di apposita attestazione da
cui risulti il rispetto del saldo di cui al comma 466. L'istituto
finanziatore o l'intermediario finanziario non può procedere al
finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della
predetta attestazione; e) nell'anno successivo a quello di
inadempienza l'ente non può procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, compresi i
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di
somministrazione, anche con riferimento ai processi di
stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di
stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si
configurino come elusivi della presente disposizione. Le regioni, le
città metropolitane e i comuni possono comunque procedere ad
assunzioni di personale a tempo determinato, con contratti di durata
massima fino al 31 dicembre del medesimo esercizio, necessari a
garantire l'esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia
locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nel rispetto del
limite di spesa di cui al primo periodo del comma 28 dell'articolo 9
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; f) nell'anno
successivo a quello di inadempienza, il presidente, il sindaco e i
componenti della giunta in carica nell'esercizio in cui è avvenuta
la violazione sono tenuti a versare al bilancio dell'ente il 30 per
cento delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza
spettanti nell'esercizio della violazione».
Detto comma, con il richiamo all'art. 9, comma 4, della legge n.
243 del 2012, introduce misure sanzionatorie in caso di mancato
conseguimento del saldo non negativo, in termini di competenza, tra
le entrate finali e le spese finali.
Limitatamente a quanto di interesse delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, la ricorrente evidenzia come alla lettera a) si
preveda che in tal caso i Comuni che ricadono nel territorio delle
due Province autonome sono assoggettati a una riduzione dei
trasferimenti correnti erogati dalle medesime in misura pari
all'importo corrispondente allo scostamento registrato e che tali
riduzioni assicurano il recupero di cui all'art. 9, comma 2, della
legge n. 243 del 2012 e sono applicate nel triennio successivo a
quello di inadempienza in quote costanti. In caso di incapienza, per
uno o più anni del triennio di riferimento, gli enti locali sono
tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
residue di ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza delle
medesime quote. In caso di mancato versamento delle predette somme
residue nell'anno successivo, il recupero è operato con le procedure
di cui ai commi 128 e 129 dell'art. l della legge 24 dicembre 2012,
n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)». Queste ultime
disposizioni prevedono compensazioni a regime tra debiti degli enti
locali nei confronti del Ministero dell'interno e assegnazioni
ministeriali, anche mediante trattenimento sulle somme a essi
spettanti a titolo di imposta municipale propria (IMU).
Quindi, con esplicito riferimento alle Province autonome, la
norma in questione disciplina le conseguenze del mancato
conseguimento del «saldo non negativo» da parte dei Comuni,
nell'ambito della norma dettata in generale per le Regioni a statuto
ordinario e gli enti locali delle medesime, introducendo una
disciplina specifica per la Regione Siciliana e la Regione autonoma
della Sardegna, nonchè per le autonomie speciali che hanno
competenza in materia di finanza locale (Regione autonoma Valle
d'Aosta, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Province autonome
di Trento e di Bolzano).
L'art. 1, comma 475, lettera b), della legge n. 232 del 2016
prevede inoltre che nel triennio successivo la competente Provincia
autonoma è tenuta a effettuare un versamento all'entrata del
bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un terzo dello
scostamento registrato, che assicura il recupero di cui all'art. 9,
comma 2, della legge n. 243 del 2012, versamento che deve essere
effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo
a quello di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al
recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a
qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale.
La Provincia autonoma di Bolzano sostiene che le predette
disposizioni interferirebbero in modo evidente con l'assetto dei
rapporti finanziari intercorrenti tra le Province autonome e lo
Stato, che comprende anche la finanza dei Comuni dei rispettivi
territori, come disciplinato nello statuto di autonomia, anche a
seguito del citato Patto di Garanzia del 15 ottobre 2014 e delle
conseguenti modificazioni statutarie intervenute.
Secondo la ricorrente, sebbene il legislatore statale qualifichi
le disposizioni di cui ai commi da 463 a 484 dell'art. 1 della legge
n. 232 del 2016 - e, quindi, anche il comma 475 - come «principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione», le
norme di cui al comma 475, lettere a) e b), avrebbero un contenuto
immediatamente precettivo, di diretta applicazione, pur essendo
incompatibili con l'ordinamento statutario delle Province autonome.
Esse, pertanto, si porrebbero in contrasto con il comma 483 dello
medesimo art. l, il quale prevede espressamente che, per le Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige/Südtirol,
nonchè per le Province autonome di Trento e di Bolzano, non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479 e che resta ferma
la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art. 1,
commi 454 e seguenti, della legge n. 228 del 2012, come attuata dagli
accordi sottoscritti con lo Stato; inoltre, secondo la ricorrente, le
norme impugnate sarebbero altresì incoerenti, se non in contrasto,
con la clausola generale di salvaguardia di cui al comma 638 dello
stesso articolo, secondo cui sono applicabili «compatibilmente»,
vanificandola, in quanto esse menzionano espressamente come
destinatarie anche le Province autonome e gli enti locali (Comuni)
del rispettivo territorio, senza lasciare spazio ad alcuna
possibilità di essere interpretate in modo rispettoso
dell'autonomia. Pertanto, esse violerebbero le previsioni statutarie
che attribuiscono alle Province autonome la potestà legislativa
esclusiva e la corrispondente potestà amministrativa in materia di
finanza locale - che, in quanto tale, sarebbe soggetta al limite dei
principi costituenti "norme di riforma economico-sociale" e non a
quello dei principi delle materie di competenza concorrente - nonchè
con la funzione attribuita alle medesime del coordinamento della
finanza pubblica provinciale, che comprende la finanza locale (sono
richiamati gli artt. 16 79, commi 3 e 4, 80 - come da ultimo
modificato dall'art. 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», approvato ai
sensi dell'art. 104 dello statuto speciale, a norma dell'art.1, comma
520, della stessa legge - e 81 dello statuto; nonchè gli artt. 17 e
18 del d.lgs. n. 268 del 1992).
Più specificamente, le disposizioni di cui alla lettera a) del
comma 475, laddove definiscono direttamente la sanzione conseguente
al mancato rispetto dell'obiettivo del saldo, sarebbero in contrasto
con l'attribuzione da parte dello statuto d'autonomia della
competenza esclusiva, legislativa e amministrativa, nella materia
della finanza locale - e quindi con gli artt. 80 e 81 dello statuto,
nonchè con il d.lgs. n. 268 del 1992 - e della funzione di
coordinamento della finanza pubblica rispetto ai Comuni del
rispettivo territorio, nonchè agli altri enti a ordinamento
regionale o provinciale, che costituiscono il sistema territoriale
integrato (è richiamato l'art. 79, commi 1 e 3, dello statuto).
Per quanto riguarda, invece, le Province autonome, secondo la
ricorrente la previsione dell'obbligo di effettuare un versamento
all'entrata del bilancio dello Stato in relazione allo scostamento
registrato, di importo corrispondente a un terzo, come prescritto
dalla lettera b) del comma 475, contrasterebbe con l'autonomia
finanziaria codificata dal Titolo VI dello statuto speciale, come
riconosciuta e disciplinata in modo esaustivo dall'art. 79, comma 4,
a seguito dell'accordo del 15 ottobre 2014, assunto ai sensi
dell'art. 104 dello statuto speciale.
Peraltro, la Provincia autonoma di Bolzano evidenzia che la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol non grava sul bilancio
dello Stato per il finanziamento della spesa dei propri Comuni,
poichè nel territorio regionale la finanza locale è a carico delle
Province, con la conseguenza che lo Stato non potrebbe neppure
adottare norme per il loro coordinamento finanziario. Richiama in
proposito anche la recente sentenza di questa Corte n. 75 del 2016,
con la quale, dopo aver ribadito il peculiare assetto della finanza
locale nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, si
afferma che «[...] lo Stato, non concorrendo al finanziamento dei
Comuni che insistono sul territorio della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, non può neppure adottare norme per il
loro coordinamento finanziario, che infatti compete alla Provincia,
ai sensi del richiamato art. 79, comma 3, dello statuto». Osserva
inoltre che le norme attuative del sistema sanzionatorio definite,
tra l'altro, con legge ordinaria, dovrebbero essere coerenti con il
precetto contenuto nell'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012,
il quale impone agli enti che registrino un saldo negativo, di
adottare «misure di correzione tali da assicurare il recupero entro
il triennio successivo, in quote costanti», sicchè le disposizioni
impugnate non potrebbero spingersi a definire misure sanzionatorie
nei confronti delle autonomie del TrentinoAlto Adige/Südtirol in
contrasto con l'ordinamento finanziario statutario.
1.3.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo il resistente, le censure relative al citato comma 475,
lettere a) e b), devono ritenersi infondate alla luce di quanto
disposto dal successivo comma 483, secondo il quale «[p]er le regioni
Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonchè per le province
autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di
cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la
disciplina del patto di stabilità interno recata dall'articolo l,
commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato. Ai fini del saldo di
competenza mista previsto per la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, è considerato il fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota
riveniente dal ricorso all'indebitamento». La norma, dunque, prevede
espressamente che ai suddetti enti non si applicano le disposizioni
in materia di sanzioni e premialità connesse alla disciplina del
pareggio di bilancio di cui all'art. 1, commi 475 e 479, della legge
n. 232 del 2016, operando, invece, il regime sanzionatorio connesso
alla disciplina del patto di stabilità interno.
A decorrere dall'anno 2018 - prosegue la difesa statale - con il
venir meno del vincolo del patto di stabilità interno, il corpus
giuridico di riferimento sarà costituito dalla sola disciplina del
pareggio di bilancio, in attuazione degli accordi rispettivamente
sottoscritti con lo Stato (in particolare, sono richiamati l'art. 8
del Protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia del 23 ottobre 2014, recepito dall'art. 1,
comma 517, della legge n. 190 del 2014, e il punto 10 dell'Accordo
tra lo Stato e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le
Province autonome di Trento e di Bolzano del 15 ottobre 2014,
recepito dall'art. 79, comma 4-quater, dello statuto di autonomia).
Ne consegue che, a decorrere dall'anno 2018, anche nei confronti dei
predetti enti ad autonomia differenziata troverà applicazione il
nuovo regime sanzionatorio e premiale disciplinato dai citati commi
475 e 479.
Con riguardo alla censura rivolta alla lettera a) del comma 475,
il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che tale misura
sanzionatoria è applicabile agli enti locali dei predetti enti ad
autonomia differenziata, assoggettati, già dal 2016, al vincolo del
pareggio di bilancio in luogo del patto di stabilità interno; tale
disciplina sarebbe volta a salvaguardare - proprio attraverso misure
di correzione dell'eventuale disavanzo registrato - l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva e sarebbe strumentale al
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari. Essa costituirebbe pertanto diretta attuazione dei
principi costituzionali volti al coordinamento della finanza
pubblica, che non potrebbero che trovare uniforme applicazione anche
nei confronti delle autonomie speciali e dei rispettivi enti locali.
Infatti, qualora tali principi comportino l'obbligo di contenere la
spesa (mediante la riduzione delle correlate entrate), la Regione o
la Provincia autonoma, nel momento in cui si sottrae a misure
destinate a operare sull'intero territorio nazionale, non adempirebbe
all'obbligo solidaristico di cui agli artt. 2 e 5 Cost.,
avvantaggiando indebitamente i propri residenti rispetto ai cittadini
del restante territorio nazionale.
Il resistente rammenta che, al riguardo, questa Corte ha già
affermato che «i margini costituzionalmente tutelati dell'autonomia
finanziaria e organizzativa della Regione si riducono, quando essa ha
trasgredito agli obblighi legittimamente imposti dalla legislazione
dello Stato, al fine di garantire la tenuta della finanza pubblica
allargata» (sentenza n. 219 del 2013; in precedenza, sentenza n. 155
del 2011). A questo effetto non si potrebbero sottrarre certamente le
autonomie speciali, dato che si renderebbe necessario anche nei loro
confronti consentire allo Stato di decidere autonomamente quale
sanzione, nei limiti della non manifesta irragionevolezza e della
proporzionalità, abbia una sufficiente efficacia compensativa e
deterrente.
Ne consegue che la previsione di un meccanismo sanzionatorio a
carico degli enti locali delle ricorrenti non si tradurrebbe in una
lesione delle prerogative statutarie, una volta che sia stata
attribuita allo Stato la competenza a disciplinare gli effetti della
violazione del patto di stabilità (si cita la sentenza n. 46 del
2015 di questa Corte).
2.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso spedito per la
notificazione il 20 febbraio 2017 e depositato il 28 febbraio 2017,
iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2017, ha proposto, tra le
altre, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
466, quarto periodo, comma 475, lettere a) e b), comma 479, lettera
a), e comma 483, primo periodo, nella parte in cui richiama il comma
479, della legge n. 232 del 2016, in riferimento agli artt. 8, numero
1), 16, 69, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige/Südtirol; agli artt. 17, 18 e 19 del d.lgs. n.
268 del 1992; all'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita'); all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992;
al principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.;
all'art. 81 Cost., anche in relazione alla legge cost. n. 1 del 2012
e alla legge n. 243 del 2012; agli artt. 117, terzo e quarto comma, e
119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001; al principio di leale collaborazione, anche in relazione
all'art. 120 Cost., e all'accordo del 15 ottobre 2014, recepito con
la legge n. 190 del 2014.
2.1.- La ricorrente premette di non ignorare l'esistenza della
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 638, della
legge n. 232 del 2016, ma essa, secondo la ricorrente, non sarebbe di
per sè idonea a evitare che le disposizioni specificamente
indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla
Provincia autonoma di Trento, possano trovare comunque applicazione.
2.2.- Quest'ultima sostiene che l'art. 1, comma 466, della legge
n. 232 del 2016, detta norme sull'equilibrio di bilancio applicabili
anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome ai
sensi dell'art. 1, comma 465, della legge medesima. Tali norme sono
in parte riproduttive dell'art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n.
243 del 2012, come modificato dall'art. 1 della legge 12 agosto 2016,
n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali). Il primo
periodo, infatti, definisce l'equilibrio di bilancio come «saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali» e il secondo periodo specifica quali sono le entrate finali
(«quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118») e
le spese finali («quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo
schema di bilancio»). I due successivi periodi del comma 466
riguardano il fondo pluriennale vincolato: il terzo periodo
stabilisce che «per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese
finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal
ricorso all'indebitamento»; il quarto periodo prevede che «a
decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è
incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa,
finanziato dalle entrate finali».
In relazione a detto quarto periodo del citato comma 466, la
Provincia autonoma di Trento evidenzia che a decorrere dall'esercizio
2020 vengono posti limiti alla rilevanza dell'avanzo di bilancio se
utilizzato per finanziare il fondo pluriennale vincolato, consentendo
cioè il computo di tale fondo ai fini dell'equilibrio di bilancio
solo se questo sia stato finanziato tramite le entrate finali (e
quindi, ad esempio, non con l'avanzo di amministrazione autorizzato
ai sensi del comma 502 dello stesso art. 1 della legge n. 232 del
2016 o mediante operazioni di indebitamento).
Tale restrizione costituisce appunto l'oggetto della censura
della ricorrente, la quale rammenta che il fondo pluriennale
vincolato è una posta di bilancio introdotta in esecuzione dei
principi statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Il fondo è
costituito da risorse già accertate e già impegnate in esercizi
precedenti, ma destinate al finanziamento di obbligazioni passive
dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi successivi a quello
in cui è accertata l'entrata. Il fondo pluriennale vincolato
rappresenta dunque un saldo finanziario a garanzia della copertura di
spese imputate a esercizi successivi a quello in corso e configura lo
strumento tecnico per ricollocare su tali esercizi spese già
impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione
giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo a effettuare i
relativi pagamenti, i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli
esercizi su cui vengono reimputate le spese. Tale reimputazione
risulta obbligatoria ai sensi del predetto d.lgs. n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi.
Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che
l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla
reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari
attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni
in cui erano state impegnate le spese. Con riferimento al fondo
pluriennale vincolato, la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)», ne aveva previsto la
considerazione limitatamente all'anno 2016 ai fini dell'equilibrio di
bilancio (art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente
esclusione per gli anni successivi. La legge n. 164 del 2016 ha
consentito anche per il triennio 2017-2019 l'inclusione del fondo
pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio di bilancio,
subordinando però questa eventualità a successive previsioni della
legge di bilancio e comunque alla sua compatibilità con gli
obiettivi di finanza pubblica. La ricorrente rammenta che tali
limitazioni erano già state oggetto di contestazione da parte sua,
con ricorsi rispettivamente iscritti ai numeri 20 e 69 del registro
ricorsi 2016.
In proposito, la Provincia autonoma di Trento osserva che l'art.
1, comma 466, terzo periodo, della legge n. 232 del 2016,
sopravvenuto alle citate impugnative, consente ora di considerare il
fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della
quota riveniente da operazioni di indebitamento per il triennio
2017-2019; per questa parte, precisa la ricorrente, la disposizione
non è censurata.
Diversamente, oggetto di denuncia è la previsione per cui a
partire dall'esercizio 2020 l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato tra le entrate e le spese finali è consentita solo nella
parte in cui esso è finanziato con le entrate finali, con
esclusione, quindi, della possibilità di considerare il fondo stesso
ai fini dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato con
entrate diverse da quelle classificate come «finali», quali quelle
derivanti dal ricorso all'indebitamento o reperite tramite l'avanzo
di amministrazione.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, tale limitazione
dell'attitudine dell'avanzo della Provincia a essere valorizzato in
tutti i suoi possibili impieghi contabili, e in particolare ai fini
del finanziamento del fondo pluriennale vincolato, violerebbe sotto
diversi profili la propria autonomia finanziaria, garantita dal
Titolo VI dello statuto speciale e dall'art. 119 Cost., in combinato
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, in quanto una
componente patrimoniale della Regione verrebbe indebitamente
«sterilizzata», con riferimento all'equilibrio di bilancio: e ciò in
assenza di ogni forma di accordo con la Provincia autonoma, e dunque
in violazione della leale collaborazione e del metodo pattizio.
Quanto alla violazione dell'autonomia finanziaria, il meccanismo
contabile sopra descritto determinerebbe, secondo la ricorrente, una
limitazione all'uso delle proprie risorse, assegnate dagli artt. 70 e
seguenti dello statuto speciale senza vincolo di destinazione, per il
finanziamento delle funzioni. Evidenzia inoltre che l'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa è espressamente riconosciuta
dall'art. 119, primo comma, Cost., per tutte le Regioni e quindi tale
garanzia, nelle parti in cui debba essere riconosciuta più
favorevole, dovrebbe intendersi estesa anche alla Provincia autonoma
di Trento dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e completata
dalla autonomia di bilancio, espressamente tutelata dagli artt. 83 e
84 dello statuto speciale.
La Provincia autonoma di Trento rammenta altresì che le
limitazioni all'autonomia finanziaria provinciale sono individuate in
modo esaustivo nella clausola di garanzia dettata dall'art. 79, comma
4, dello statuto speciale, il che escluderebbe in radice che, in
relazione alla ricorrente, le limitazioni alla computabilità del
fondo pluriennale vincolato possano essere giustificate in quanto
misura funzionale alla generale sostenibilità del debito pubblico e
quindi come contributo agli obiettivi di finanza pubblica. La deroga
a esse da parte di una legge statale non preceduta da un accordo con
la Provincia autonoma o non approvata nelle forme costituzionali
prescritte dall'art. 103 dello statuto confermerebbe la violazione,
oltre che delle citate disposizioni, anche del principio pattizio
sancito negli artt. 104 e 107 dello statuto e ribadito dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009, nonchè del principio di leale
collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.).
Secondo la ricorrente, inoltre, l'effetto materialmente
sottrattivo di risorse prodotto dalla regola contabile in
contestazione costringerebbe la Provincia a reperire altrove - e non
nel proprio avanzo - le risorse per la copertura del fondo
pluriennale vincolato ai fini del pareggio di bilancio. Tale effetto,
inoltre, sarebbe irragionevole e contrario ai principi di buon
andamento dell'amministrazione sanciti dall'art. 97, secondo comma,
Cost., dal momento che risorse disponibili (l'avanzo) non potrebbero
essere utilizzate, mentre altre risorse dovrebbero essere distolte
dai loro possibili impieghi ai soli fini di dare copertura a una
spesa pluriennale che ben potrebbe essere finanziata con l'avanzo
degli esercizi precedenti.
Infine, la ricorrente osserva che l'introduzione del fondo
pluriennale vincolato è imposta dalla legislazione statale di
armonizzazione della finanza pubblica, sicchè la sua limitata
computabilità ai fini del pareggio, se finanziato con l'avanzo di
bilancio, sarebbe lesiva anche del principio costituzionale di leale
collaborazione, in quanto regole contabili sarebbero imposte a un
certo fine (la programmazione della spesa) e poi piegate ad altro
scopo (rendere indisponibili le risorse). L'irragionevolezza della
regola qui contestata si rifletterebbe negativamente sull'esercizio
delle competenze legislative esclusive e concorrenti e delle
corrispettive competenze amministrative della Provincia, che
tipicamente comportano programmazione di spesa.
2.3.- La Provincia autonoma di Trento impugna poi l'art. 1, comma
475, lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui
dette disposizioni si riferiscono a essa ricorrente e ai suoi enti
locali. In subordine, propone questioni di legittimità
costituzionale dei successivi commi 479, lettera a), e 483, primo
periodo, nella parte in cui esso escluderebbe l'applicazione del
comma 479.
Espone al riguardo che se l'art. 1, comma 483, della legge n. 232
del 2016 afferma che «per le regioni Friuli Venezia Giulia e
Trentino-Alto Adige, nonchè per le province autonome di Trento e di
Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479
del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di
stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato», nondimeno, in modo del tutto
contraddittorio, il comma 475, relativo alle sanzioni per il mancato
rispetto dell'equilibrio di bilancio, conterrebbe, alle lettere a) e
b), riferimenti espliciti alle autonomie speciali e, in particolare,
alle Province autonome.
La ricorrente ritiene che tali riferimenti siano meri residui di
precedenti versioni delle disposizioni e che avrebbero dovuto essere
eliminati con l'inserimento del comma 483, il quale - in coerenza con
quanto concordato con lo Stato e trasfuso nel 2014 nel nuovo art. 79
dello statuto speciale, che disciplina in modo compiuto anche gli
oneri di partecipazione delle Province autonome al sistema della
finanza statale - ne sanciva l'estraneità al sistema di premi e
sanzioni previsto dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Pertanto, a fronte della contraddittorietà delle disposizioni,
la Provincia autonoma di Trento ha deciso l'impugnativa per vedere
affermata la prevalenza e la vigenza del comma 483, che ne esplicita
l'esclusione da tale sistema (con prosecuzione del regime della legge
n. 228 del 2012). In caso contrario, laddove si dovesse ritenere che
la contraddittorietà normativa debba risolversi considerando
operanti i riferimenti alla Provincia autonoma di Trento e ai suoi
enti locali contenuti nel comma 475, lettere a) e b), la ricorrente
ne contesta la legittimità costituzionale.
2.3.1.- Ove si ritenesse che le disposizioni del comma 475
riguardanti la Provincia autonoma di Trento non solo fossero operanti
ma dovessero altresì considerarsi conformi alla Costituzione e allo
statuto, la ricorrente in tal caso denuncia l'iniquità e
l'irragionevolezza di un sistema che la costringerebbe a subire il
regime sanzionatorio di cui al comma 475, ma senza partecipare al
regime premiale di cui al comma 479.
2.3.2.- La Provincia autonoma di Trento deduce ulteriormente
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 475, lettera a),
della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui disciplina
direttamente e in modo vincolante i rapporti finanziari degli enti
locali con la medesima Provincia.
Evidenzia come la lettera a) preveda che gli enti locali
ricadenti nel suo territorio siano privati dei trasferimenti correnti
erogati dalla Provincia medesima in misura parti all'importo dello
scostamento (saldo negativo): tale disposizione sarebbe pressochè
identica a quella di cui all'art. 1, comma 723, legge n. 208 del
2015, il cui comma 723 è già stato impugnato davanti a questa
Corte, presentando gli stessi vizi.
Precisa al riguardo la Provincia autonoma di Trento che tale
impugnazione è coltivata sempre nell'avversata ipotesi che debba
considerarsi la disposizione applicabile alla ricorrente nonostante
l'esclusione disposta dal già menzionato comma 483. In tal caso - si
prosegue - si tratterebbe di un mero "trasferimento" di un meccanismo
sanzionatorio previsto per la generalità dei Comuni a quelli della
ricorrente Provincia, solo adattandolo alla circostanza che è da
essa che i Comuni ricevono parte delle proprie risorse, senza tenere
alcun conto delle specifiche responsabilità e competenze della
Provincia autonoma nel governo del sistema locale (fondate sugli
artt. 79, 80 e 81 dello statuto, in particolare in materia di finanza
locale) e delle regole proprie del rapporto tra fonti statali e fonti
provinciali nelle materie di competenza provinciale, dettate
dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Nè, secondo la ricorrente,
la competenza statale prevista - in collegamento con quella in
materia di coordinamento della finanza pubblica - dall'art. 9, comma
2, della legge n. 243 del 2012 - o, comunque dal comma 4 del medesimo
articolo - potrebbe giustificare tale meccanico trasferimento,
essendo evidente, ad avviso della Provincia, che tale competenza
generale andrebbe esercitata nel rispetto delle regole speciali poste
dallo statuto di autonomia e dalle sue norme di attuazione,
contenute, in particolare, negli artt. 79, commi 3 e 4, 80, comma 1,
e 81, sussistendo unicamente un potere-dovere di adeguamento da parte
della Provincia autonoma alla normativa statale, senza che essa possa
applicarsi direttamente ed immediatamente nelle materie di sua
competenza. Diversamente, il comma 475, lettera a), da un lato,
ignorerebbe completamente la responsabilità e i poteri della
Provincia autonoma, in contrasto con il citato art. 79 dello statuto,
e inoltre disciplinerebbe direttamente la materia, anche in
violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, stabilendo che
ogni ente locale che non rispetti il vincolo del saldo non negativo
subisca una corrispondente decurtazione del trasferimento provinciale
per la parte corrente.
Secondo la ricorrente, spetterebbe invece alla medesima il
compito di disciplinare autonomamente le conseguenze - all'interno
del sistema provinciale - del mancato rispetto del principio del
saldo non negativo da parte degli enti locali la cui azione essa
regola e finanzia.
2.3.3.- La Provincia autonoma di Trento, inoltre, denuncia
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 475, lettera b),
della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui introduce sanzioni
rispetto al sistema di pareggio di bilancio.
La ricorrente precisa che anche tale profilo di censura deve
ritenersi proposto in via cautelativa, laddove non dovesse ritenersi
prevalente il comma 483, che dispone la non applicazione alle
Provincie autonome dell'intero comma 475.
In tal caso, il comma 475, lettera b), contrasterebbe con il
principio di determinazione e di certezza sancito nell'accordo del 15
ottobre 2014 e trasfuso nell'art. 79 dello statuto speciale, in forza
del quale i possibili trasferimenti finanziari dalla Provincia
autonoma allo Stato devono ritenersi descritti in modo esaustivo
dallo stesso art. 79, secondo quanto ivi espressamente affermato nel
comma 1 e ribadito dal comma 2, secondo cui «le misure di cui al
comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura
prevista dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica».
Inoltre, il comma 4 dell'art. 79 dispone espressamente che «nei
confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al
sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo». A sua volta, il successivo comma 4-quater
dispone - nel teso all'epoca vigente - che «a decorrere dall'anno
2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio
come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243», con
la precisazione, contenuta nel seguente comma 4-quinquies, che
«restano ferme le disposizioni in materia di monitoraggio,
certificazione e sanzioni previste dai commi 460, 461 e 462 dell'art.
1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
Secondo la ricorrente, si tratterebbe di un sistema compiuto, che
non tollererebbe commistioni con un diverso sistema sanzionatorio o
premiale.
2.3.4.- Ulteriormente, sempre nell'ipotesi di applicabilità del
citato comma 475, lettera b), la Provincia autonoma di Trento ne
deduce l'illegittimità laddove esso prevede che, «in caso di mancato
versamento» degli importi previsti, «si procede al recupero di detto
scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei
conti aperti presso la tesoreria statale». Si tratterebbe, ad avviso
della ricorrente, di una disposizione che violerebbe palesemente il
principio di leale collaborazione e dell'accordo, consentendo allo
Stato non solo di determinare unilateralmente l'an e il quantum del
presunto debito, ma addirittura di attribuirsi direttamente la somma
in questione, sottraendola alla Provincia, approfittando del fatto,
del tutto casuale, che essa si trovi presso la tesoreria statale. Per
tale ragione una simile sottrazione, in assenza di qualunque giusto
procedimento, violerebbe altresì le regole di base dell'autonomia
finanziaria garantita dagli artt. 70 e seguenti dello statuto
speciale.
2.3.5.- Infine, la Provincia autonoma di Trento lamenta
l'incongruità e l'irragionevolezza del nesso che l'impugnato comma
475 cercherebbe di instaurare tra il meccanismo sanzionatorio del
versamento per tre anni di un terzo dell'importo dello scostamento e
la disposizione dell'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012.
Quest'ultima, infatti, richiede che siano previste «misure di
correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio
successivo»: misure di correzione che portano a recuperare lo
squilibrio, ma che, secondo la ricorrente, nulla avrebbero a che fare
con il meccanismo afflittivo di cui al comma 475, lettera b), la cui
applicazione non migliorerebbe, per l'ente che lo subisce,
l'equilibrio tra entrate e uscite.
2.3.6.- In via ulteriormente subordinata la Provincia autonoma di
Trento deduce l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 479,
lettera a), e 483, primo periodo, della legge n. 232 del 2016 nella
parte in cui la coinvolgerebbero nel solo sistema sanzionatorio, ma
non anche in quello premiale.
Tale impugnazione, si precisa, è proposta in via cautelativa,
nel caso in cui la ricorrente soggiaccia allo specifico regime
sanzionatorio di cui al comma 475, senza, tuttavia, partecipare al
sistema premiale di cui al comma 479: tanto accadrebbe se si
considerassero operanti e legittimi i riferimenti espliciti alle
Province autonome contenuti nel comma 475 e, di converso, il comma
483, che assicurerebbe comunque la non applicazione del comma 479, il
quale, del resto, riferisce il meccanismo premiale alle sole Regioni.
Una simile ricostruzione del significato complessivo delle
disposizioni impugnate sarebbe per la ricorrente palesemente
illegittimo, in quanto - si sostiene - la legge n. 243 del 2012
prevederebbe un impianto nel quale il sistema delle sanzioni non
potrebbe essere disgiunto da quello dei premi, destinando i «proventi
delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che
hanno rispettato i propri obiettivi» (art. 9, comma 4, lettera c,
della legge n. 243 del 2012). In attuazione di tali disposti, la
legge n. 232 del 2016, accanto alle sanzioni del comma 475, introduce
al comma 479 la previsione di corrispettive misure premiali. Sicchè,
laddove la Provincia autonoma fosse costretta a soggiacere al
predetto sistema, l'incasso derivante dalle sanzioni - comprese
quelle a suo carico, nell'ipotesi di uno squilibrio di bilancio -
costituirebbe il fondo da ripartire tra gli enti virtuosi. Ma, in tal
caso, il comma 483 escluderebbe dal sistema dei premi essa ricorrente
e lo stesso farebbe il comma 479, lettera a), riferendosi soltanto
alle Regioni. In questi termini, il comma 479, lettera a), e il comma
483, nella parte in cui ne esclude l'applicabilità alla Provincia
autonoma di Trento, si porrebbero in contrasto con l'art. 9, comma 4,
della legge rinforzata n. 243 del 2012, che include le autonomie
speciali tra i destinatari del sistema sanzionatorio e di quello
premiale.
Secondo la ricorrente, essendo la legge statale rinforzata
vincolante per la legge ordinaria in forza dell'art. 81 Cost. e
dell'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, anche tali disposizioni
risulterebbero violate. Inoltre, nelle parti indicate i predetti
commi 483 e 479, lettera a), violerebbero anche il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in quanto determinerebbero
un'evidente e ingiustificata discriminazione tra le Province autonome
- che si troverebbero esposte al sistema delle sanzioni, ove non
riuscissero a conformarsi ai vincoli di bilancio, ma non potrebbero
mai godere del riconoscimento di un comportamento virtuoso - e la
totalità delle altre Regioni, per le quali potenzialmente opera il
correlato beneficio.
Poichè, tuttavia, detta discriminazione verrebbe automaticamente
meno escludendo le Province autonome dallo specifico sistema di premi
e sanzioni di cui ai commi 475 e 479, come previsto appunto dal comma
483, tale esclusione terrebbe ferma la richiesta avanzata dalla
ricorrente in via principale.
2.4.- Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Osserva la difesa dello Stato che le disposizioni in questione
hanno la finalità di contribuire al raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza all'Unione europea,
per cui si tratta di misure di risparmio riconducibili a una scelta
di fondo del legislatore statale. In questa prospettiva le
disposizioni legislative in oggetto sarebbero dunque espressione di
un principio di coordinamento della finanza pubblica e, come tali,
non si pongono in contrasto con l'autonomia riconosciuta dalla
Costituzione all'ente ricorrente; peraltro, in termini generali, la
specificità delle prescrizioni di per sè non sarebbe idonea a
escludere il carattere di principio di una norma (è richiamata la
sentenza n. 23 del 2014 di questa Corte).
Il Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre, evidenzia che,
ai sensi dell'art. 105 dello statuto speciale, «[n]elle materie
attribuite alla competenza della regione o della provincia, fino a
quando non sia diversamente disposto con leggi provinciali o
regionali, si applicano le leggi dello Stato». La citata disposizione
prevederebbe dunque che, anche in caso di materie rientranti nella
potestà legislativa esclusiva della Provincia autonoma, qualora la
stessa non abbia legiferato e fino a quando ciò non avvenga, la
normativa statale sia destinata a trovare applicazione.
3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
spedito per la notificazione il 20 febbraio 2017 e depositato il 24
febbraio 2017, iscritto al n. 22 del registro ricorsi del 2017, ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 1, commi 463, 466, primo, secondo e
quarto periodo, 483 e 519, della legge n. 232 del 2016, in
riferimento agli artt. 48, 49, 51, 63 e 65 della legge cost. 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia); agli artt. 3, 25, secondo comma, 81, primo e sesto comma,
97, 117, terzo comma, 119, primo, secondo e sesto comma, e 136 Cost;
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012,
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; al principio
dell'accordo; ai principi di ragionevolezza e di leale collaborazione
e alle norme di attuazione contenute nel d.P.R. 23 gennaio 1965, n.
114 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); nel decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed
integrazioni al d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la
finanza regionale), e nel decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); all'art. 27
della legge n. 42 del 2009 e agli artt. 3, comma 2 e 9, della legge
n. 243 del 2012.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia premette di non
ignorare l'esistenza dell'art. l, comma 638, della legge n. 232 del
2016, ma parimenti ritiene che tale clausola di salvaguardia non
sarebbe di per sè idonea a evitare che le disposizioni
specificamente indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar
modo a essa ricorrente - tra cui quelle aventi contenuto lesivo
dell'autonomia stessa, come le norme impugnate - possano trovare
comunque applicazione.
3.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. l,
comma 466, primo, secondo e quarto periodo, della legge n. 232 del
2016, per incompetenza, con violazione dell'art. 81, comma sesto,
Cost., e dell'art. 5 della legge cost. n. l del 2012.
Premette la ricorrente che l'art. 1, comma 466, primo, secondo e
quarto periodo, della legge n. 232 del 2016, altro non farebbe che
riprodurre quanto stabilisce l'art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge
rinforzata n. 243 del 2012, come novellato dalla legge n. 164 del
2016. Sennonchè - obietta la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
la competenza a dettare le regole conformative dell'obbligo del
pareggio di bilancio, che grava sugli enti territoriali e sulla
Regione medesima per effetto degli artt. 81 e 119 Cost. (e anche
dell'art. 97 Cost.), deve ritenersi riservata, dall'art. 81, sesto
comma, Cost., e dall'art. 5 della legge cost. n. l del 2012, a una
legge rinforzata, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di
ciascuna Camera. Ne conseguirebbe, secondo tale prospettazione, che
la comune legge ordinaria non potrebbe sostituirsi alla legge
rinforzata con riguardo agli oggetti riservati alla seconda, pena la
violazione della riserva. Secondo la ricorrente, l'identità tra i
precetti contenuti nelle disposizioni impugnate con quelli dettati
dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012 non escluderebbe ma,
piuttosto, confermerebbe la sussistenza dell'invasione di competenza.
Sarebbe poi violato, per effetto della riproduzione di norme
riservate ad altra fonte, anche il principio di certezza del diritto
(e dunque il principio di ragionevolezza), occultando ai cittadini e
agli operatori l'effettiva fonte di validità e operatività del
precetto.
Secondo la ricorrente, le considerazioni sopra esposte non
potrebbero essere superate affermando che le norme impugnate abbiano
carattere attuativo della legge rinforzata, ad esempio rappresentando
un'applicazione all'esercizio finanziario 2017 delle regole generali
stabilite dalla legge n. 243 del 2012. A suo avviso, infatti, sarebbe
evidente il loro carattere duplicativo: il comma 466, esattamente
come il citato art. 9, commi l e l-bis, detterebbe a sua volta norme
generali, che si applicano a tutti i bilanci successivi, «[a]
decorrere dall'anno 2017» per quanto riguarda l'obbligo di equilibrio
e la composizione delle entrate e delle uscite finali, e «[a]
decorrere dall'esercizio 2020» per quanto riguarda l'inclusione del
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, solo se finanziato
dalle entrate finali.
3.2.- Fermo il carattere assorbente della censura rivolta
all'art. l, comma 466, primo, secondo e quarto periodo, della legge
n. 232 del 2016, la Regione autonoma impugna ulteriormente lo stesso
comma 466, secondo e quarto periodo, laddove elenca i titoli di
entrata e di spesa considerabili ai fini del rispetto della regola
dell'equilibrio di bilancio, escludendo l'eventuale avanzo
dell'esercizio precedente (secondo periodo) e ponendo limiti
all'utilizzo dell'avanzo di bilancio (quarto periodo). Tali censure
riprendono analoghe doglianze proposte contro le identiche
disposizioni della legge n. 243 del 2012, novellata dalla legge n.
164 del 2016.
Espone la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia che, secondo
quanto prevede il comma 466, tra le entrate finali che possono essere
prese in considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio non
troverebbe immediata collocazione l'eventuale avanzo dell'esercizio
precedente. La ricorrente ritiene che la mancata espressa menzione di
tale posta di bilancio possa essere intesa nel senso di divieto di
utilizzazione, nel calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di
amministrazione dell'esercizio precedente. Tale timore sarebbe
confermato dalla disciplina degli spazi finanziari coperti
dall'avanzo dettata dall'art. 10, commi 3 e 4, della legge n. 243 del
2012. Le disposizioni citate pongono una disciplina limitativa
all'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, prevedendo che esso
possa impiegato sulla base di intese a livello regionale o dei patti
di solidarietà nazionali. In applicazione dell'art. l0, comma 4,
l'art. l, comma 485, della stessa legge n. 232 del 2016 dispone che
per «[...] favorire gli investimenti, da realizzare attraverso
l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti
e il ricorso al debito, per gli anni 2017, 2018 e 2019, sono
assegnati agli enti locali spazi finanziari nell'ambito dei patti
nazionali, di cui all'articolo 10, comma 4, della legge 24 dicembre
2012, n. 243, nel limite complessivo di 700 milioni di euro annui, di
cui 300 milioni di euro destinati a interventi di edilizia
scolastica».
Ove l'interpretazione descritta fosse corretta, ad avviso della
ricorrente i concreti effetti lesivi della norma impugnata sarebbero
particolarmente evidenti (e perciò anche irragionevolmente
discriminatori) proprio per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, che ha come principale fonte di entrata le compartecipazioni
ai tributi erariali e il gettito derivante dalla presenza sul
territorio regionale di grandi gruppi (e quindi di grandi
contribuenti, che comunemente praticano operazioni societarie o
intragruppo, con rilevanti effetti tributari), circostanze che
renderebbero molto variabile, di anno in anno, la dimensione delle
entrate regionali. A causa di ciò l'ammontare delle entrate non
sarebbe prevedibile dalla ricorrente e quindi non sarebbe
programmabile ex ante, dal momento che essa avrebbe contezza
dell'entità della compartecipazione di sua spettanza solo a
versamento avvenuto e dunque a saldo, secondo quanto previsto dalle
norme di attuazione dello statuto speciale. La combinazione delle
speciali regole costituzionali sulla finanza regionale con la
particolare composizione dei soggetti passivi d'imposta, che rende
mutevole la massa imponibile, e con i meccanismi di trasmissioni dei
dati normativamente previsti, comporterebbe la fisiologica formazione
di avanzi (o disavanzi) di bilancio. Questi costituirebbero una parte
essenziale della finanza regionale e dovrebbero trovare la necessaria
corrispondenza tra le voci di entrata dell'anno seguente, utili ai
fini del pareggio di bilancio. Diversamente, la disposizione sarebbe,
ad avviso della Regione, lesiva della propria autonomia finanziaria e
illegittima sotto diversi profili, che vengono prospettati sulla base
della premessa che un simile meccanismo non avrebbe alcuna base nella
legge cost. n. l del 2012 (i cui principi, al contrario, sarebbero
anch'essi in parte violati) e che, dunque, nella fissazione delle
regole di equilibrio finanziario non potrebbero essere sovvertiti i
principi di base dell'autonomia finanziaria regionale.
La ricorrente osserva al riguardo che l'avanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente, una volta che sia stato accertato e
rappresentato nei rendiconti, sarebbe un elemento patrimoniale della
Regione autonoma, reso, tuttavia, dalla norma impugnata indisponibile
per l'ente (salvo che alle condizioni di cui all'art. 10 della legge
n. 243 del 2012, come novellata dalla legge n. 164 del 2016),
generando una situazione equivalente alla sottrazione materiale di
risorse, analoga alla previsione di una riserva all'erario o di un
accantonamento di entrata a valere sulle quote di tributi erariali di
spettanza regionale.
Ad avviso della Regione, la disposizione restrittiva verrebbe
quindi a ledere le norme dello statuto speciale sulle quali si fonda
la sua autonomia finanziaria e, dunque, le norme contenute nel Titolo
IV della legge cost. n. l del 1963: l'art. 48 - che costruisce la
finanza dell'ente come finanza propria della Regione - l'art. 49 -
che le attribuisce quote dei tributi erariali - l'art. 51 - che
individua le altre entrate della Regione - e l'art. 63, ultimo comma,
che consente modifiche alle norme predette solo con il procedimento
negoziato ivi previsto. Sarebbero violate anche le corrispondenti
norme sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione
contenute nell'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost.,
invocato anche in combinazione con l'art. l0 della legge cost. n. 3
del 2001, ove più favorevole. Considerando poi l'effetto sostanziale
"sottrattivo" sopra descritto, secondo la Regione autonoma
risulterebbe violato anche il principio dell'accordo, in applicazione
del metodo pattizio che regola i rapporti finanziari tra essa e lo
Stato, principio sotteso agli artt. 63 e 65 dello statuto speciale,
nonchè alle norme di attuazione contenute nel d.P.R. n. 114 del
1965, nel d.lgs. n. 8 del 1997, nel d.lgs. n. 137 del 2007 e
ribadito, con riferimento a tutte le Regioni a statuto speciale,
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009.
Secondo la ricorrente la norma non potrebbe nemmeno giustificarsi
con le esigenze della solidarietà nazionale menzionate dall'art. 48
dello statuto speciale, o con quelle di concorso della Regione alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, menzionate dagli artt. 81, sesto comma, e 97, primo
comma, Cost., nonchè dall'art. 5, comma 2, della legge cost. n. l
del 2012. Ad avviso della Regione autonoma, sarebbe ipotizzabile che
l'avanzo di amministrazione venga "sterilizzato" ai fini
dell'equilibrio del bilancio regionale allo scopo di essere poi
riversato e contabilizzato nel conto consolidato delle
amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione europea; ma
tale forma di concorso alla sostenibilità del debito pubblico
sarebbe comunque incompatibile con molteplici parametri
costituzionali. Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui
l'equilibrio complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci
in equilibrio e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e
bilanci in attivo; la possibilità di compensazioni, del resto,
sarebbe consentita soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge
n. 243 del 2012, in relazione alle operazioni di investimento. Tale
principio, secondo la ricorrente, si ricaverebbe dall'art. 81, primo
comma, Cost., che impone allo Stato di assicurare «l'equilibrio tra
le entrate e le spese del proprio bilancio» e dall'art. 119, primo
comma, Cost. che, analogamente, impone agli enti territoriali
«l'equilibrio dei relativi bilanci».
La Regione deduce altresì la violazione dell'art. 97, primo
comma, Cost., laddove impone a tutte le amministrazioni, sia
singolarmente che nel loro complesso, di avere un bilancio in
equilibrio. Al riguardo si precisa che la ricorrente sarebbe
legittimata a far valere anche la violazione degli artt. 81, primo
comma, e 97, primo comma, Cost., sia perchè, come ritenuto in
dottrina, quella dell'equilibrio dei rispettivi bilanci è una sorta
di garanzia reciproca che tutti i livelli di governo mutuamente si
prestano, sia perchè la declinazione dell'equilibrio di bilancio
come equilibrio complessivo, creato anche attraverso la
sterilizzazione degli avanzi di amministrazione, avrebbe un ovvio
impatto sull'autonomia finanziaria della Regione autonoma, la quale
si vedrebbe impossibilitata a utilizzare ai fini del pareggio il
saldo favorevole realizzato a consuntivo dell'esercizio precedente.
Ulteriormente, questo meccanismo violerebbe anche il principio di
veridicità e di trasparenza dei bilanci e di responsabilità
politica per gli stessi, implicito, oltre che nell'art. 81 Cost.,
nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci. In tal caso, infatti, l'organo
rappresentativo, che risponde al corpo elettorale, si troverebbe
costretto dalla norma impugnata ad approvare un bilancio non
trasparente e non veritiero, perchè l'avanzo degli esercizi
precedenti, pur registrato nelle scritture contabili della Regione,
non sarebbe utilizzabile ai fini del pareggio di bilancio, in quanto
imputato al consolidamento dei conti della pubblica amministrazione e
in esso confuso.
In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. l del
2012, che vorrebbe appositamente regolate le modalità attraverso le
quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni. Osserva al riguardo la ricorrente che non potrebbe
dirsi regolazione quello che è solo un effetto indiretto - per
quanto voluto - di una regola contabile (non a caso contenuta in una
disposizione che non si occupa del concorso degli enti territoriali
alla sostenibilità del debito pubblico, oggetto, invece, di altra
previsione).
Sotto tale profilo risulterebbero inoltre violati il principio di
ragionevolezza e il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
dal momento che la norma produrrebbe effetti del tutto casuali e non
correlati a una vera e propria "capacità contributiva" dell'ente,
poichè la presenza di una avanzo di amministrazione non sarebbe di
per sè sintomatica di una situazione finanziaria dell'ente realmente
buona, nè significherebbe che tutto quell'avanzo possa essere
contabilizzato a servizio del debito consolidato della
amministrazioni pubbliche. Detto rilievo di irragionevolezza sarebbe
poi confermato, sul piano dei dati normativi, dal fatto che la norma
impugnata si pone in contrasto con la logica interna del sistema
delineato dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, che configura il
pareggio di bilancio come un obiettivo di medio termine (art. 3,
comma 2: «[l]'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di
medio termine»). La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sarebbe
quindi costantemente ostacolata nel raggiungimento di questo
obiettivo dalla permanente sottrazione alla propria disponibilità
delle risorse che pure statutariamente le spettano, ma che non
potrebbe ragionevolmente riuscire a impiegare nell'anno di
riscossione per la struttura stessa del meccanismo di riscossione. In
tal caso, sarebbe evidente la ridondanza di tale violazione
sull'esercizio di competenze costituzionalmente riservate alla
Regione autonoma, che richiedono l'approvazione di spese e
l'erogazione di fondi.
3.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura
ulteriormente il predetto comma 466, quarto periodo, laddove
stabilisce che «[...] a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate
e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di
entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali».
Osserva che detta disposizione pone limiti alla rilevanza
dell'avanzo di bilancio se utilizzato per finanziare il fondo
pluriennale vincolato, consentendo, cioè, il computo di tale fondo
ai fini dell'equilibrio di bilancio solo se sia stato finanziato
tramite le entrate finali (e quindi non con l'avanzo di
amministrazione).
Tali censure, che sono sul punto coincidenti con quelle della
Provincia autonoma di Trento, considerano la previsione per cui, a
partire dall'esercizio 2020, l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato tra le entrate e le spese finali è consentita solo nella
parte in cui esso è finanziato con le entrate finali, con
esclusione, quindi, della possibilità di considerare il fondo stesso
ai fini dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato
tramite l'avanzo di esercizio. Secondo la Regione, tale disposizione
restrittiva lederebbe anzitutto la propria autonomia finanziaria,
violando le norme contenute nel Titolo IV dello statuto, in
particolare l'art. 48 - che configura la finanza dell'ente come
finanza propria - l'art. 49 - che attribuisce alla Regione autonoma
quote dei tributi erariali - l'art. 51 - che individua le altre
entrate della Regione autonoma - e l'art. 63, ultimo comma, che
consente modifiche alle norme predette solo con il procedimento
negoziato ivi previsto. Secondo la ricorrente, sarebbero lese anche
le norme sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione
dettate dall'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., ove più
favorevole, in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001; nonchè, in ragione degli effetti sostanzialmente sottrattivi
che derivano dalla norma qui contestata, il principio dell'accordo,
ricavabile dagli artt. 63 e 65 dello statuto speciale e confermato
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e dalle norme di attuazione
elencate al precedente punto.
Ad avviso della ricorrente, tali limitazioni alla computabilità
del fondo pluriennale vincolato rimarrebbero incostituzionali anche
nell'ipotesi in cui esse dovessero ritenersi strumentali alla
sostenibilità del debito pubblico, per ragioni corrispondenti a
quelle esposte al punto precedente in relazione alla problematica
dell'avanzo di amministrazione. Sarebbe infatti violato anche il
principio di cui all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost.
n. 1 del 2012, che vuole appositamente regolate le modalità con cui
gli enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni. Inoltre, sarebbero lesi il
principio di ragionevolezza e il principio di eguaglianza,
considerato che tale contributo sarebbe automaticamente generato in
funzione dell'applicazione di una regola contabile che è dettata a
tutt'altri fini e non di un reale capacità contributiva dell'ente,
visto che la presenza dell'avanzo di bilancio non è necessariamente
strutturale, bensì può dipendere - e nel caso della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia effettivamente dipenderebbe - dalle
regole costituzionali sulle entrate regionali, fondate sulle
compartecipazioni, e dall'indisponibilità di informazioni sulla base
imponibile, monopolizzate dallo Stato.
Anche in questo caso - si prosegue - analogamente a quanto accade
con i limiti previsti dall'art. l, comma 466, secondo periodo, della
legge n. 232 del 2016 per gli altri utilizzi dell'avanzo di bilancio,
l'irragionevolezza della regola contestata si rifletterebbe
negativamente sull'esercizio delle competenze legislative e
amministrative della Regione, che tipicamente comportano
programmazione di spesa. Poichè l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato è imposta dalla legislazione statale di armonizzazione
della finanza pubblica, la sua limitata computabilità ai fini del
pareggio, se finanziato con l'avanzo di bilancio, sarebbe lesiva
anche del principio costituzionale di leale collaborazione.
3.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna anche
l'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016, nel caso in cui
tale disposizione si dovesse interpretare nel senso di coinvolgere la
Regione nel sistema sanzionatorio relativo al pareggio di bilancio,
ma non in quello premiale di cui al comma 479. Secondo la ricorrente,
in tale ipotesi si produrrebbe la violazione della legge n. 243 del
2012, e in particolare dell'art. 9, comma 4, che prevede un impianto
nel quale il sistema delle sanzioni non potrebbe essere disgiunto dal
sistema dei premi.
Inoltre, l'art. l, comma 483, della legge n. 232 del 2016, nella
parte in cui escludesse la ricorrente Regione dal solo sistema dei
premi, violerebbe anche il principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.), perchè determinerebbe un'evidente e ingiustificata
discriminazione tra essa - che si troverebbe esposta al sistema delle
sanzioni, per l'ipotesi che non riuscisse a conformarsi ai vincoli di
bilancio, ma non potrebbe mai godere del riconoscimento di un
comportamento virtuoso - e la totalità delle altre Regioni, per le
quali potenzialmente opera un siffatto riconoscimento.
3.5.- La ricorrente lamenta altresì l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016,
laddove avrebbe irragionevolmente escluso dall'accordo tra Stato e
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia l'individuazione
dell'annualità dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) di
riferimento per la verifica degli accantonamenti dell'IMU finalizzati
alla neutralità finanziaria, infrangendo il giudicato costituzionale
formatosi con la sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte.
Espone che tale decisione ha dichiarato incostituzionale l'art.
1, commi 711, 712 e 729, della legge n. 147 del 2013 - nella parte in
cui tali disposizioni si applicavano alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - in quanto contrastanti con gli artt. 49, 51,
secondo comma, e 63, quarto comma, dello statuto e con il principio
di leale collaborazione. La questione sottoposta allora
all'attenzione di questa Corte riguardava l'imposizione alla Regione
autonoma, al fine di preservare la neutralità finanziaria dopo la
sostituzione dell'ICI con l'IMU, del sistema dell'accantonamento a
favore dello Stato di una parte dei tributi altrimenti destinati agli
enti locali, maggiore o minore a seconda delle previsioni di gettito
e stabilita, peraltro, senza tenere conto del minor introito causato
dai numerosi casi di esenzione dall'applicazione dell'IMU stessa (per
effetto del comma 712). Nello stesso contesto si precisava che lo
Stato può sì adottare delle determinazioni unilaterali (come
accadeva per l'accantonamento), ma che tale metodo deve essere
tuttavia inteso come rimedio provvisorio per assicurare una corretta
fase di "sperimentazione finanziaria", indispensabile per realizzare
un neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla
riforma. Le determinazioni unilaterali, in altre parole, non
potrebbero essere permanenti, ma, per loro natura, interinali.
L'attribuzione del carattere permanente agli accantonamenti stabiliti
unilateralmente su mere basi previsionali costituiva invece una
violazione del principio dell'accordo, come emergeva confrontando la
disposizione impugnata con il combinato delle norme contenute,
rispettivamente, nell'art. 49 dello statuto speciale, che prevede le
compartecipazioni regionali ai tributi erariali, nel successivo art.
51, secondo comma, il quale stabilisce la spettanza alla Regione di
compartecipazioni e addizionali su tributi erariali che le leggi
dello Stato attribuiscono agli enti locali del proprio territorio, e
nell'art. 63, quarto comma, del medesimo statuto, il quale prevede il
metodo dell'accordo, nonchè nell'art. l, comma 159, della legge 13
dicembre 2010, n. 220, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2011)», volto ad assicurare la neutralità finanziaria correlata a
nuove forme di imposizione in sostituzione di tributi vigenti.
Nel merito, la ricorrente evidenzia come già in occasione degli
incombenti istruttori disposti in quel procedimento fosse emerso il
«[...] vizio genetico derivante dalla grave sottovalutazione del
precedente gettito effettivo dell'ICI, indefettibile termine di
paragone per verificare la neutralità finanziaria delle
compensazioni previste dalla riforma», cui sarebbe correlata «la
sovrastima del maggior gettito dell'IMU, la quale altererebbe
ulteriormente la forbice differenziale, riverberandosi sul calcolo
dell'accantonamento per tutte le annualità successive» (sentenza n.
188 del 2016). Nella medesima sentenza, inoltre, si evidenziava che
le disposizioni statutarie e il principio di leale collaborazione
erano stati violati anche «[...] sotto un ulteriore profilo: ossia
per la mancata previsione di una corretta condivisione, da parte
dello Stato, dei dati analitici necessari ad effettuare in
contraddittorio le compensazioni indispensabili ad assicurare la
neutralità della riforma fiscale nelle relazioni finanziarie tra
Stato ed enti territoriali della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ed, eventualmente, le altre operazioni di cui all'art. 27
della legge n. 42 del 2009 finalizzate alla razionalizzazione delle
risorse tributarie assegnate alla medesima Regione ed ai propri enti
locali». Così, il legislatore aveva finito per offrire «un quadro
opaco ed autoreferenziale per quel che concerne le dinamiche
applicative del riparto del gettito», che si traduceva in
un'«inadeguata traduzione del modello costituzionale nel meccanismo
giuridico», recante pregiudizio alla «possibilità di un consapevole
contraddittorio, finalizzato ad assicurare la cura di interessi
generali quali l'equilibrio dei reciproci bilanci, la corretta
definizione delle responsabilità politiche dei vari livelli di
governo in relazione alle scelte e alle risorse effettivamente
assegnate e la sostenibilità degli interventi pubblici in relazione
alle possibili utilizzazioni alternative delle risorse contestate,
nel tessuto organizzativo delle amministrazioni concretamente
interessate al riparto del gettito fiscale». In sintesi, pertanto, si
sarebbe evidenziato, per un verso, che era mancato il necessario
accordo alla base delle modalità di compensazione per il maggiore o
minore gettito derivante dalla sostituzione dell'ICI con l'IMU, onde
conservare la neutralità finanziaria; per altro verso, a monte di
ciò, veniva posto in luce come una discussione sul punto non potesse
in ogni caso essere intavolata tra le parti in assenza di una reale
condivisione dei dati di base volti ad assicurare la neutralità
finanziaria dell'operazione nel suo complesso.
Tanto premesso, secondo la Regione ricorrente la disposizione di
cui all'art. l, comma 519, della legge n. 232 del 2016, adottata in
conseguenza della sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte, ne
soddisferebbe solo parzialmente i dettami. Se infatti, da un lato, si
dispone che «[i]l Ministero dell'economia e delle finanze e la
regione Friuli Venezia Giulia procedono, mediante intesa da
raggiungere entro il 30 giugno 2017, alla verifica della misura degli
accantonamenti effettuati nei confronti della regione Friuli Venezia
Giulia, ai sensi dell'articolo l, commi 711, 712 e 729, della legge
27 dicembre 2013, n. 147, per gli anni dal 2012 al 2015» -
richiamandosi, quindi, al metodo dell'accordo imposto dalla sentenza
poc'anzi citata - dall'altro, proprio con l'ultima parte del comma si
viene a escludere dall'accordo un elemento di estrema importanza,
sancendo cioè che la verifica riguarderà gli accantonamenti
effettuati «per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno
2010 in materia di imposizione locale immobiliare».
Osserva al riguardo la ricorrente che l'ultimo anno di
applicazione dell'ICI è stato il 2011 e i rendiconti dei Comuni
della Regione hanno registrato un gettito ICI nel 2011 superiore a
quello del 2010.
Stando così le cose, secondo la ricorrente sarebbe evidente che
il legislatore statale abbia determinato del tutto unilateralmente il
referente temporale cui agganciare il parametro di valutazione del
gettito, scegliendo, inoltre, non l'annualità più recente, e dunque
quella meglio in grado di registrare l'effettiva dimensione del
gettito del tributo locale, ma l'annualità precedente. Tale
arbitraria scelta sarebbe pregiudizievole per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in quanto, attraverso di essa, si
sovrastimerebbe il maggior gettito e dunque si determinerebbe un
artificioso incremento delle spettanze dello Stato. Così facendo,
inoltre, quest'ultimo escluderebbe dall'accordo proprio uno di quegli
altri profili di natura contabile tra i quali rientra, come affermato
nella citata sentenza n. 188 del 2016, «la verifica di congruità di
dati e basi informative finanziarie e tributarie», così occultando -
o comunque dando per già acquisito, a monte di ogni possibile
discussione con la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - un dato
invece fondamentale, quale quello dell'annualità di riferimento.
Secondo la ricorrente, l'art. 1, comma 519, della legge n. 232
del 2016 contrasterebbe, altresì, con l'art. 119 Cost. e con gli
artt. 48, 49, 51, 63 e 65 dello statuto speciale, nonchè con l'art.
27 della legge n. 42 del 2009 e, in definitiva, con il principio
dell'accordo, secondo i principi stabiliti dalla sentenza n. 188 del
2016. Infine, proprio perchè si tratta di profili di
incostituzionalità già sanzionati, sarebbe leso anche l'art. 136,
Cost. e quindi sussisterebbe violazione del giudicato costituzionale.
3.6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 1,
comma 463, della legge n. 232 del 2016, laddove questo dovesse essere
inteso nel senso di determinare l'applicazione alla ricorrente, per
l'anno 2016, delle sanzioni di cui all'art. 1, comma 723, della legge
n. 208 del 2015.
Espone la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia che, secondo
quanto dispone l'art. l, comma 463, primo periodo, della legge 232
del 2016, «[a] decorrere dall'anno 2017 cessano di avere applicazione
i commi da 709 a 712 e da 719 a 734 dell'articolo 1 della legge 28
dicembre 2015, n. 208», cioè alcune delle disposizioni della legge
di stabilità 2016 in materia di pareggio di bilancio. La questione
di costituzionalità sollevata dalla ricorrente riguarda
l'interpretazione, in relazione alla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, della decorrenza della cessazione di tale applicazione
dall'anno 2017. Al riguardo, lo stesso comma 463 citato prosegue
mantenendo fermi non solo «gli adempimenti degli enti territoriali
relativi al monitoraggio e alla certificazione del saldo di cui
all'articolo 1, comma 710, della legge 28 dicembre 2015, n. 208», ma
anche «l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento
del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato ai sensi dei
commi da 720 a 727 dell'articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n.
208». Di seguito, la disposizione precisa che «[s]ono fatti salvi gli
effetti connessi all'applicazione nell'anno 2016 dei patti di
solidarietà di cui ai commi da 728 a 732 dell'articolo 1 della legge
28 dicembre 2015, n. 208» (terzo periodo). Una delle disposizioni
alle quali il primo periodo dell'art. 1, comma 463, della legge n.
232 del 2016 toglie efficacia «a decorrere dall'anno 2017» è l'art.
1, comma 734, della legge n. 208 del 2015, il quale sanciva che
«[p]er gli anni 2016 e 2017, alle regioni Friuli-Venezia Giulia,
Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, alla Regione siciliana e alle
province autonome di Trento e di Bolzano non si applicano le
disposizioni di cui al comma 723 del presente articolo e resta ferma
la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'articolo l,
commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato». In estrema sintesi,
secondo la ricorrente con detto comma 734 lo Stato applicava alle
indicate autonomie speciali, tra le quali la ricorrente, sia la
disciplina del patto di stabilità, sia quella del pareggio di
bilancio, provvedendo tuttavia a escludere l'applicazione delle
sanzioni in caso di violazione delle norme relative al pareggio di
bilancio. La nuova disposizione di cui all'impugnato comma 463, nel
primo periodo, sopprime tale esenzione a decorrere dall'anno 2017
mentre, contestualmente, nel secondo periodo, stabilisce che rimane
ferma «l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento
del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato ai sensi dei
commi da 720 a 727 dell'articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n.
208».
La ricorrente ritiene che un'interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione imporrebbe di ritenere che
l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento del
saldo 2016 rimanga bensì «ferma», ma soltanto per le Regioni per le
quali essa era fin dall'inizio prevista, con l'eccezione, cioè,
delle autonomie speciali di cui all'art. 1, comma 734, della legge n.
208 del 2015. In altre parole, l'espressione «a decorrere dall'anno
2017» dovrebbe essere intesa come rivolta a sottoporre a monitoraggio
e potenziale sanzione gli eventi contabili relativi al 2017, lasciano
impregiudicati i corrispondenti eventi relativi al 2016, anche se la
chiusura della relativa rendicontazione avverrà, come è ovvio, nel
corso del 2017. Tale impostazione sarebbe del resto confortata
proprio dalla presenza, all'interno del nuovo sistema, dell'art. 1,
comma 483, della legge n. 232 del 2016, che ha tenore analogo a
quello del citato comma 734, volto, cioè, a escludere le autonomie
speciali dal sistema sanzionatorio del pareggio di bilancio.
La presente impugnazione viene prospettata, perciò, per la
contraria ipotesi in cui si dovesse ritenere che le citate
disposizioni del comma 463 sottopongano a monitoraggio e sanzione
situazioni e comportamenti relativi al 2016, ossia a un periodo nel
quale quelle situazioni e quei comportamenti ne erano esenti in
ragione dell'art. 1, comma 734, della legge n. 208 del 2015. In
questo caso, espone la ricorrente, il legislatore pretenderebbe di
regolare l'esercizio trascorso con norme diverse da quelle che lo
regolavano durante l'esercizio medesimo e, così facendo, renderebbe
possibile applicare alla Regione autonoma FriuliVenezia Giulia delle
sanzioni per comportamenti tenuti in un anno - il 2016 - nel quale
essi non erano sanzionabili per espressa previsione della legge
statale.
Tanto, secondo la ricorrente, contrasterebbe sia con l'art. 25,
secondo comma, Cost., sotto il profilo del divieto di retroattività
sanzionatoria, sia con il canone di ragionevolezza di cui all'art. 3,
Cost., da ritenersi lesi per il fatto che lo Stato avrebbe prima
legiferato, esentando la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dal
regime delle sanzioni relative al pareggio di bilancio, e poi avrebbe
eliminato tale esenzione, regolando così una fattispecie -
evidentemente non più modificabile nelle sue caratteristiche
storicamente consolidate - collocata nell'anno passato in modo
opposto a quanto fatto mentre esso era in corso. Secondo la
ricorrente sarebbe inoltre evidente, sempre in relazione all'art. 3
Cost., e anche in connessione con l'art. 97 Cost., la violazione del
legittimo affidamento risposto dagli amministratori della Regione
autonoma nella permanenza, per l'anno 2016 ormai trascorso, del
regime disposto dal legislatore statale specificamente per il 2016. E
tali violazioni ridonderebbero in una lesione della autonomia
finanziaria regionale consacrata dagli artt. 48 e 49 dello statuto
speciale.
4.- Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
La difesa dello Stato preliminarmente osserva che
nell'ordinamento italiano l'allineamento del sistema di regole
interne con i vincoli del nuovo patto europeo denominato Fiscal
Compact è avvenuto con la legge cost. n. 1 del 2012, la quale,
novellando gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., ha introdotto un
principio di carattere generale, secondo cui tutte le amministrazioni
pubbliche devono assicurare l'equilibrio tra entrate e spese del
bilancio e la sostenibilità del debito.
Le norme impugnate non sarebbero pertanto lesive dei principi in
tema di riserva di legge rinforzata. Ciò in quanto il citato art.
81, sesto comma, Cost., nel prevedere che «[i]l contenuto della legge
di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare
l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi
definiti con legge costituzionale», non precluderebbe l'utilizzo di
una legge ordinaria per la disciplina di dettaglio.
Nella fattispecie le norme oggetto di ricorso, nel rispetto dei
principi di cui alla legge rinforzata, ne avrebbero richiamato il
contenuto al fine di dare fondamento ai successivi meccanismi
applicativi (monitoraggio e sanzioni).
In merito alla doglianza concernente il fatto che tra le entrate
finali valide ai fini dell'equilibrio di bilancio non risulti anche
l'avanzo di amministrazione dell'anno precedente, la difesa dello
Stato rileva preliminarmente che l'art. 1, comma 466, della legge n.
232 del 2016 contiene le indicazioni relative alle nuove regole di
finanza pubblica previste per le Regioni, le Province autonome di
Trento e di Bolzano, le Città metropolitane, le Province e i Comuni
al fine di adeguarle alle modifiche recentemente apportate dalla
legge n. 164 del 2016 alla disciplina dell'equilibrio di bilancio,
contenuta nella legge n. 243 del 2012, di attuazione del principio
costituzionale del pareggio di bilancio.
In particolare, l'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del
2012, inserito dall'art. 1, comma 1, lettera b), della citata legge
n. 164 del 2016, al fine della determinazione del saldo di competenza
tra entrate finali e spese finali, specifica che «le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio». Ne consegue che l'avanzo di
amministrazione non risulterebbe ricompreso tra le voci di entrata
che costituiscono gli equilibri di bilancio, declinati attraverso il
rispetto del predetto saldo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la
previsione censurata risponda all'esigenza di coordinare le regole di
finanza pubblica cui sono sottoposti gli enti territoriali con le
regole europee della competenza economica, secondo cui gli avanzi di
amministrazione realizzati in esercizi precedenti non sono
conteggiati ai fini del conto consolidato delle Amministrazioni
pubbliche utilizzato per la verifica del rispetto dei vincoli
europei.
Non sarebbero quindi condivisibili le censure concernenti la
violazione degli artt. 48, 49, 51 e 63 dello statuto speciale, atteso
che le regole di finanza pubblica sarebbero connotate da una
generalità e sistematicità che non accetta deroghe in favore di
singoli enti.
Pur potendosi comprendere le difficoltà richiamate nel ricorso
dovute alla variabilità delle entrate della Regione, il Presidente
del Consiglio dei ministri ritiene che esse debbano trovare soluzione
non nell'ambito delle regole generali di finanza pubblica, ma semmai
attraverso l'introduzione di meccanismi correttivi nell'attribuzione
alla Regione del gettito da compartecipazione ai tributi erariali,
ovvero mediante una modifica statutaria che sancisca il passaggio dal
gettito riscosso al gettito maturato, come già avvenuto per le altre
autonomie speciali.
Anche in relazione all'impugnazione del quarto periodo del citato
comma 466, la difesa statale osserva che anche tale disposizione
recepisce pedissequamente, con riferimento agli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2017-2019, quanto espressamente previsto
nella fonte sovraordinata e, in particolare, dal comma l-bis del
novellato art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Evidenzia al riguardo che il menzionato art. 9, anche nella
versione originaria, precedente alle modifiche introdotte dalla legge
n. 164 del 2016, aveva provveduto a individuare i saldi rilevanti ai
fini dell'equilibrio di bilancio, escludendo l'avanzo di
amministrazione, nonchè le entrate rinvenienti da debito, dalle voci
di entrata che costituivano gli equilibri di bilancio.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama quanto
già sopra osservato in merito al necessario coordinamento tra la
contabilità utilizzata in sede europea e la contabilità adoperata
dagli enti territoriali, tenuto conto che il pareggio di bilancio
richiesto ai predetti enti trova una sua giustificazione nell'assunto
che ognuno di essi contribuisce a determinare il saldo consolidato
delle pubbliche amministrazioni su cui l'Italia ha un vincolo esterno
da rispettare nei confronti dell'Unione europea.
Pertanto, non sarebbero fondate le censure concernenti la
compressione dell'autonomia finanziaria formulate in riferimento allo
statuto, atteso che le regole di finanza pubblica contenute nelle
disposizioni in esame sono connotate da una generalità e
sistematicità che non consente deroghe in favore di singoli enti.
Con riguardo all'impugnazione dell'art. 1, comma 519, della legge
n. 232 del 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene il
ricorso infondato, in quanto si baserebbe su una lettura non corretta
della sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte.
Per quanto concerne il fatto che la norma sarebbe il frutto di
una scelta unilaterale del legislatore nazionale, il Presidente del
Consiglio dei ministri evidenzia come l'individuazione
dell'annualità di riferimento per calcolare il gettito ICI
rappresenti il punto di riferimento che si ritiene non debba essere
oggetto di concertazione e condivisione con la Regione, nè al
momento della formulazione della norma, nè tanto meno in fase di
accordo. Ciò in quanto l'annualità 2010 rappresenterebbe l'anno di
riferimento preso in considerazione dalla relazione tecnica allegata
al decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, con il quale si è
realizzato il passaggio dall'ICI all'IMU, il cui importo, di euro
9.193 milioni, rappresenterebbe il dato di contabilità nazionale
rilevato dall'ISTAT, per il gettito ICI 2010, risultante dalla
tabella allegata al predetto decreto-legge e che ne costituisce parte
integrante.
La difesa statale rammenta che il passaggio dall'ICI all'IMU
costituisce solo una fase della più complessa riforma fiscale
programmata dalla legge n. 42 del 2009 e cominciata nel 2011 con il
decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale), che contiene la disciplina dell'IMU,
anticipata poi in via sperimentale proprio dall'art. 13 del d.l. n.
201 del 2011 «in tutti i comuni del territorio nazionale in base agli
articoli 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23».
Pertanto, il valore del gettito dell'ICI così determinato
rappresenterebbe un dato di finanza pubblica e, in quanto tale,
farebbe venir meno le censure di unilateralità e autoreferenzialità
del comportamento del legislatore nazionale.
D'altronde, lo stesso dato - si prosegue - sarebbe utilizzato al
fine di definire i rapporti finanziari sia con i Comuni delle Regioni
a statuto ordinario, della Regione Siciliana e della Sardegna
nell'ambito del fondo di solidarietà comunale sia con le altre
Regioni o Province autonome che hanno la competenza in materia di
finanza locale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene dunque che il
principio di indivisibilità di cui all'art. 5 Cost. imponga di
considerare il dato del gettito dell'ICI riferito all'anno 2010 unico
per tutto il territorio italiano al fine di definire i rapporti
finanziari conseguenti all'introduzione in via sperimentale dell'IMU.
Alla luce del quadro di riferimento sopra descritto, si
chiarirebbe anche la portata dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201
del 2011, sulla quale non è intervenuta la citata sentenza n. 188
del 2016, laddove stabilisce che «[...] con le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, nonchè le Province autonome
di Trento e di Bolzano, assicurano il recupero al bilancio statale
del predetto maggior gettito stimato dei comuni ricadenti nel proprio
territorio».
Pertanto, il dato dell'ICI 2010, pari a euro 9.193 milioni,
dovrebbe ritenersi incontestabile anche sulla base di quanto ha
ritenuto questa Corte e quindi sarebbe legittimo l'espresso
riferimento operato dall'impugnato comma 519 alle «modifiche
intervenute rispetto all'anno 2010 in materia di imposizione locale
immobiliare».
Il resistente, inoltre, richiama quanto affermato dalla sentenza
del Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 3 novembre 2015, n.
5008, che ha parzialmente accolto la doglianza avanzata dalla difesa
dello Stato e ha precisato che il dato di gettito stimato dell'ICI
relativo all'anno 2010, pari a euro 9.193 milioni, era stato alla
base dell'accordo del 1° marzo 2012 che aveva definito l'importo
della dotazione del citato fondo di solidarietà ed era
immodificabile. Di conseguenza - si prosegue - la norma impugnata non
poteva che far riferimento alle «modifiche intervenute rispetto
all'anno 2010 in materia di imposizione locale immobiliare»,
considerato che l'utilizzo di un parametro di riferimento differente
rispetto al dato ISTAT 2010 avrebbe comportato una disparità di
trattamento nei confronti dei Comuni delle Regioni a statuto
ordinario, con un'irragionevole e ingiustificata riduzione delle
risorse finanziarie in loro favore, data la necessità di mantenere
invariata la dotazione complessiva del fondo. L'utilizzo di un
parametro differente avrebbe, in altri termini, comportato una
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e di
indivisibilità sancito dall'art. 5 Cost. in un contesto di
federalismo non competitivo, ma solidale, nonchè del principio di
ragionevolezza.
5.- Tutte le ricorrenti hanno depositato memoria in vista
dell'udienza pubblica.
5.1.- La Provincia autonoma di Bolzano, richiamate le proprie
difese, evidenzia che l'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del
2016 è stato abrogato, a decorrere dal primo gennaio 2018, dall'art.
1, comma 828, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020). Dalle schede di lettura sulla
legge di bilancio 2018 si intenderebbe che lo stesso legislatore
statale riteneva operante tale disposizione. La ricorrente, infine,
richiama quanto affermato dalla recente sentenza n. 247 del 2017 di
questa Corte.
Da tutto quanto in precedenza esposto deriverebbe che la
disposizione di cui alla lettera b) dell'impugnato comma 475, nella
parte in cui prevede che in caso di mancato versamento degli importi
previsti si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle
giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la
tesoreria statale, violi anche il principio di leale collaborazione e
quello dell'accordo, in quanto consentirebbe allo Stato di
determinare unilateralmente se sussista un debito, nonchè a quanto
esso ammonti, e, in più, anche di trattenere somme spettanti alla
Provincia autonoma di Bolzano in forza dello statuto, in violazione
dell'autonomia finanziaria a essa garantita.
5.2.- La Provincia autonoma di Trento rammenta che nel proprio
ricorso, con riferimento alle limitazioni poste dall'impugnato comma
466, relativamente all'utilizzo del fondo pluriennale vincolato,
aveva lamentato che le disposizioni censurate strumentalizzassero una
regola contabile a un fine di mero e contingente coordinamento della
finanza pubblica.
Tale strumentalità - si prosegue - sarebbe confermata dallo
stesso atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, in cui si riconosce che le disposizioni in questione hanno
la finalità di contribuire al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica derivanti dalla appartenenza all'Unione europea e le
si qualifica come «espressione di un principio di coordinamento della
finanza pubblica».
Senonchè, obietta la Provincia autonoma di Trento, proprio tale
strumentalizzazione delle regole sull'equilibrio del bilancio al fine
di produrre contribuzioni alla finanza pubblica sarebbe stato
censurato dalla sentenza n. 247 del 2017 di questa Corte, che ha
stabilito la corretta interpretazione dell'art. 1, comma 1, lettera
b), secondo e terzo periodo, della legge n. 164 del 2016, dopo aver
premesso che, ove le norme limitative dell'utilizzo del fondo
pluriennale vincolato (tra cui quella che stabilisce che «a decorrere
dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle
entrate finali») fossero interpretate come fonte di contribuzione ai
vincoli di finanza pubblica, esse sarebbero illegittime sotto
molteplici profili, tra i quali quelli dedotti nel presente giudizio.
Secondo la ricorrente, pertanto, la stessa conclusione si
imporrebbe anche con riferimento all'impugnato comma 466, quarto
periodo, di tenore letterale identico a quello dell'art. 1, comma 1,
lettera a), terzo periodo, della legge n. 164 del 2016, e quindi tale
disposizione andrebbe assoggettata alla stessa interpretazione
correttiva o, al contrario, qualora fosse intesa nel senso fatto
proprio dal Presidente del Consiglio dei ministri, se ne dovrebbe
dichiarare l'illegittimità costituzionale.
5.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in merito alla
dedotta violazione della riserva di legge rinforzata costituita
dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012, non nega che il comma 466
«recepisce pedissequamente» - come afferma anche il Presidente del
Consiglio dei ministri - quanto prescrive l'art. 9, comma 1bis, della
legge rinforzata n. 243 del 2012, senonchè, per la Regione autonoma,
tale identità testuale e precettiva, lungi dall'escludere la
sussistenza del vizio, ne costituirebbe il fondamento, dacchè quelle
norme dovevano essere contenute nella fonte rinforzata e quindi tanto
dimostrerebbe l'incompetenza della comune legge ordinaria.
Nè, secondo la medesima ricorrente, varrebbe obiettare, come
argomenta invece l'Avvocatura generale dello Stato, che la riserva di
legge di cui all'art. 5 della legge cost. n. l del 2012 e all'art.
81, sesto comma, Cost. non precluderebbe una disciplina di dettaglio
oppure che la ripetizione del contenuto dell'art. 9, comma 1-bis,
della legge n. 243 del 2012 a opera del comma 466 serva a dare
fondamento a meccanismi applicativi regolati dai corrimi successivi.
Osserva al riguardo la ricorrente che i due argomenti sarebbero
intrinsecamente contradditori, perchè o la disciplina è
effettivamente di dettaglio e quindi potrebbe essere contenuta nella
legge ordinaria, oppure, se funge da fondamento della disciplina di
dettaglio, dovrebbe ritenersi logicamente una disciplina di principio
e quindi dovrebbe essere collocata nella fonte rinforzata.
Peraltro, per effetto della coincidenza con quanto dispone l'art.
9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012, secondo la Regione si
tratterebbe di una disciplina sostanzialmente riproduttiva di quella
posta con legge rinforzata e che, quindi, non potrebbe essere di
dettaglio rispetto a sè stessa, risultando in definitiva viziata da
incompetenza in riferimento all'art. 81, sesto comma, Cost., e
all'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012.
La ricorrente osserva inoltre che, come avvenuto con le
disposizioni censurate e quelle concernenti i limiti per l'utilizzo
del fondo pluriennale vincolato, lo Stato persevererebbe nel
riprodurre norme in materia di equilibrio di bilancio in occasionali
leggi di bilancio. Tanto confermerebbe le censure regionali sullo
strumentale utilizzo di tali disposizioni ai fini di contingenti
esigenze di finanza pubblica, producendo quegli «effetti novativi
sulla disciplina specificativa dei principi costituzionali di natura
finanziaria e di quelli ad essi legati da un rapporto di
interdipendenza», già censurati dalla sentenza n. 247 del 2017 di
questa Corte in relazione all'abuso della tecnicità contabile.
Ciò dimostrerebbe, altresì, l'interesse sostanziale della
Regione a vedere rimosse quelle disposizioni dalla legge ordinaria,
per quanto le norme continuino a vivere nell'ordinamento, trovando la
loro fonte stabile e condivisa, perchè rinforzata, nell'art. 9,
comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012, il quale dovrà però
essere interpretato in base alle direttive indicate nella citata
sentenza n. 247 del 2017. Tale interesse avrebbe ricevuto espressa
sanzione nella giurisprudenza costituzionale, la quale avrebbe
ritenuto pienamente ammissibili - sul presupposto della lesività
delle norme impugnate - le censure dirette contro disposizioni della
legge n. 164 del 2016 che violavano la riserva di legge di cui
all'art. 81, sesto comma, Cost.
Con riferimento all'illegittimità delle limitazioni poste
all'utilizzabilità dell'avanzo di amministrazione e del fondo
pluriennale vincolato, sollevate dalla ricorrente con riferimento al
secondo e quarto periodo del comma 466, anche la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia si richiama a quanto affermato da questa Corte
con la sentenza n. 247 del 2017. Le ragioni ivi esposte imporrebbero
quindi, ad avviso della ricorrente, la dichiarazione di
incostituzionalità del comma 466, secondo e quarto periodo, in
relazione ai parametri evocati o, in alternativa, un'interpretazione
adeguatrice delle medesime disposizioni.
Relativamente alla dedotta illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016, la ricorrente
rammenta che la necessità di definire consensualmente con la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia le regolazioni finanziarie conseguenti
alla riforma della fiscalità locale è stata affermata nella
sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte, la quale ha censurato, tra
l'altro, sia la carenza di neutralità dell'operazione di passaggio
dall'ICI all'IMU, sia la carenza di trasparenza. In proposito
rammenta come la pronuncia abbia sottolineato che la pianificazione
del riparto di risorse conseguente alla riforma deve necessariamente
utilizzare metodologie di stima preventiva, ma che tale operazione
«rimane un fenomeno intrinsecamente giuridico e costituzionalmente
rilevante», perchè «riguarda anche gli interessi delle diverse
collettività locali coinvolte, le quali hanno diritto ad
un'informazione chiara e trasparente sull'utilizzazione del prelievo
obbligatorio e sulla imputabilità delle scelte politiche sottese al
suo impiego». La sentenza ha sì giustificato il sacrificio
preventivo della fiscalità territoriale, ma ciò «in attesa della
definitiva attuazione del parametro normativa, una volta che siano
disponibili con chiarezza i dati necessari per il conguaglio tra lo
Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del gettito
proveniente dalle diverse tipologie tributarie interessate dalla
riforma».
Pertanto, secondo la ricorrente, se appare logico che, in vista
dell'anticipazione dell'IMU al 2012, disposto nell'ambito della
manovra realizzata dal d.l. n. 201 del 2011, il legislatore abbia
operato, anche per procedere agli accantonamenti, sulla base dei dati
disponili e quindi dell'ICI 2010 secondo stime di gettito, sarebbe,
al contrario, del tutto irragionevole che nel procedere al conguaglio
non si tenesse conto dei dati effettivi, una volta che questi siano
disponibili. Al riguardo evidenzia che il rinvio, contenuto nel d.l.
n. 201 del 2011, ai dati dell'ICI 2010 è stato fatto in sede
preventiva e di programmazione, mentre la citata sentenza n. 188 del
2016 avrebbe riconosciuto il diritto della Regione a un conguaglio a
consuntivo, il quale non potrà che tenere conto dei dati effettivi.
Rammenta inoltre come la menzionata sentenza abbia sottolineato
che «il Presidente del Consiglio dei ministri non rispond[e] alla
censura regionale, secondo cui le stime contenute nelle disposizioni
impugnate avrebbero un vizio genetico derivante dalla grave
sottovalutazione del precedente gettito effettivo dell'ICI,
indefettibile termine di paragone per verificare la neutralità
finanziaria delle compensazioni previste dalla riforma», con
conseguente «sovrastima del maggior gettito dell'IMU, la quale
altererebbe ulteriormente la forbice differenziale, riverberandosi
sul calcolo dell'accantonamento per tutte le annualità successive»,
ma ha anche aggiunto che «malgrado le puntuali richieste istruttorie
in proposito formulate da questa Corte, non vi è traccia nella
risposta dell'Avvocatura generale dello Stato di informazioni e
quantificazioni finanziarie circa il problema sollevato dalla
ricorrente in ordine al mancato rispetto della neutralità
finanziaria».
Dunque - prosegue la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - non
solo non vi sarebbe alcun giudicato costituzionale sul punto relativo
al gettito dell'ICI, ma piuttosto il significato sarebbe esattamente
opposto a quello sostenuto dal Presidente del Consiglio dei ministri:
non nel senso dell'incontestabilità del dato di partenza (cioè il
gettito dell'ICI riferito all'anno 2010), bensì della necessità di
quantificare il gettito di tale imposta secondo dati reali e
condivisi. E tale giudicato, appunto, sarebbe violato dalla pretesa
della norma impugnata di imporre unilateralmente un determinato anno
di riferimento. Infine, secondo la ricorrente sarebbe del tutto
irrilevante la giurisprudenza amministrativa citata dal resistente,
che considera immodificabile il dato di riferimento all'anno 2010 in
quanto su di esso era intervenuto l'accordo con l'Associazione
nazionale comuni italiani (ANCI). In proposito, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia replica di non essere mai stata parte di tale
accordo, funzionale alla determinazione del fondo di solidarietà
comunale, cui i Comuni friulani non partecipano, sicchè, da un lato,
a nulla rileverebbe che il gettito dell'ICI 2010 fosse stato assunto
quale base per la determinazione del fondo; dall'altro, l'adozione
dei dati reali per il conguaglio sarebbe priva di ogni effetto sulla
dotazione di quel fondo e non ne avrebbe alcuno sui Comuni delle
Regioni a statuto ordinario.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra gli altri, i commi 463, 466,
primo, secondo e quarto periodo, 483 e 519 dell'art. 1 della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, 81, primo e sesto
comma, 97, 117, terzo comma, 119, primo, secondo e sesto comma, 136
Cost. e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale) - in relazione agli artt. 3 e 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione), come modificato dalla legge 12 agosto 2016, n.
164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali) - agli
artt. 48, 49, 51, 63 e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); ai
principi di ragionevolezza e di leale collaborazione e a quello
dell'accordo in materia di finanza regionale (di cui agli artt. 63 e
65 dello statuto speciale e 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
recante «Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione»); nonchè in
relazione alle norme di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 23 gennaio 1965,
n. 114, concernente la finanza regionale); al decreto legislativo 31
luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale).
2.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Provincia autonoma di
Bolzano ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 475, lettere a)
e b), della legge n. 232 del 2016, in riferimento agli artt. 79,
commi 1, 3 e 4, 80, 81, 103, 104 e 107 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) - in relazione alle corrispondenti norme di
attuazione (in particolare, artt. 17 e 18 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale», e decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e
leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di
indirizzo e coordinamento») - agli artt. 117, terzo e quarto comma, e
119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001; al principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost. e all'accordo del 15 ottobre 2014, recepito dalla legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)»; al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.; agli
artt. 81 e 97 Cost., anche in relazione alla legge cost. n. l del
2012 e alla legge n. 243 del 2012.
3.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Provincia autonoma di
Trento ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, commi 466, quarto
periodo, 475, lettere a) e b), 479, lettera a), e 483, primo periodo
(nella parte in cui richiama il precedente comma 479), della legge n.
232 del 2016 in riferimento agli artt. 8, 16, 79, 80, 81, 103, 104 e
107 dello statuto di autonomia - in relazione alle corrispondenti
norme di attuazione (in particolare, artt. 17, 18 e 19 del d.lgs. n.
268 del 1992; art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992); all'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474,
recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'» - agli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001; al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e all'accordo del 15 ottobre
2014, recepito dalla legge n. 190 del 2014; al principio di
ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost. e all'art. 81 Cost.,
anche in relazione alla legge cost. n. 1 del 2012 e alla legge n. 243
del 2012.
4.- Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi
indicati in epigrafe, i giudizi relativi a quelle precedentemente
descritte debbono essere riuniti, in ragione della parziale
coincidenza delle norme censurate e dei parametri evocati.
Seguendo l'ordine delle disposizioni impugnate, ai fini del
presente giudizio le doglianze delle ricorrenti possono essere
sinteticamente rappresentate come segue.
4.1.- L'art. 1, comma 463, della legge n. 232 del 2016 è stato
impugnato dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 97 Cost. e agli artt.
48 e 49 dello statuto speciale.
I motivi dell'impugnazione sono dichiaratamente cautelativi in
relazione alle potenziali interpretazioni del complesso dettato
normativo.
La ricorrente teme che l'abrogazione dell'art. 1, comma 734,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)» - il quale aveva previsto che, per gli anni 2016 e
2017, alle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia, Valle d'Aosta,
Trentino-Alto Adige/Südtirol, alla Regione Siciliana e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano non si applicassero le disposizioni
di cui al comma 723 e restasse ferma la disciplina del patto di
stabilità interno recata dall'art. l, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilità 2013)», come attuata dagli accordi sottoscritti con lo
Stato, e «l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato
conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato
ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'articolo 1 della legge 28
dicembre 2015, n. 208» - possa indurre a interpretare il comma 463
nel senso di sottoporre (retroattivamente) a monitoraggio e sanzione
situazioni e comportamenti relativi al 2016, cioè a un periodo nel
quale gli enti friulani ne sarebbero stati esenti in ragione del
medesimo comma 734 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.
4.2.- L'art. l, comma 466, della legge n. 232 del 2016 è stato
impugnato dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, limitatamente
al primo, secondo e quarto periodo, e dalla Provincia autonoma di
Trento, limitatamente al quarto periodo, in rifermento agli artt. 81,
97 e 119, Cost., all'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012 e ai
principi di ragionevolezza e di eguaglianza, oltre che ai parametri
contenuti nei rispettivi statuti.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna la norma nella
parte in cui elenca i titoli di entrata e di spesa considerati ai
fini del rispetto dell'equilibrio di bilancio, escludendo l'eventuale
avanzo di amministrazione dalla parte attiva del bilancio stesso. Nel
corso dell'udienza la difesa della Regione - che al momento del
ricorso non conosceva la sopravvenuta sentenza n. 247 del 2017 di
questa Corte - ha dichiarato di condividere l'interpretazione
adeguatrice contenuta in tale sentenza, perimetrando le proprie
censure sul diverso regime che entrerebbe in vigore nell'esercizio
2020.
Ciò anche in considerazione del fatto che l'avanzo di
amministrazione sarebbe un cespite di proprietà dell'ente
territoriale e non potrebbe essere "espropriato" per finalità
afferenti ai vincoli generali di finanza pubblica.
Secondo la ricorrente, i concreti effetti lesivi della norma
impugnata sarebbero particolarmente intensi e irragionevolmente
discriminatori proprio per se stessa, in quanto la diacronia nella
riscossione delle entrate costituenti la principale risorsa regionale
(compartecipazioni ai tributi erariali) e la disomogeneità temporale
della maturazione dei proventi derivati dalle operazioni sociali e
infragruppo delle aziende di notevoli dimensioni operanti sul
territorio renderebbero molto variabile, di anno in anno, la
dimensione delle entrate regionali, «non prevedibile e non
programmabile ex ante [...]».
L'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, una volta
accertato e rappresentato nei rendiconti, sarebbe un elemento
patrimoniale della Regione, che la norma impugnata renderebbe
indisponibile da parte dell'ente (salvo che alle condizioni di cui
all'art. 10 della legge n. 243 del 2012, come novellata dalla legge
n. 164 del 2016), generando una situazione equivalente alla
sottrazione materiale di risorse, analoga alla previsione di una
riserva all'erario o di un accantonamento di entrata a valere sulle
quote di tributi erariali di spettanza regionale.
La disposizione lederebbe anche le norme dello statuto speciale
sulle quali è fondata l'autonomia finanziaria. Considerando poi
l'effetto sostanziale "sottrattivo", risulterebbe violato anche il
principio dell'accordo, in applicazione del metodo pattizio che
regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Ad avviso della ricorrente, la norma non potrebbe nemmeno
giustificarsi con le esigenze della solidarietà nazionale o con
quelle di concorso della Regione alla sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni, menzionate dagli artt. 81,
sesto comma, e 97, primo comma, Cost., nonchè dall'art. 5, comma 2,
della legge cost. n. l del 2012.
L'avanzo di amministrazione potrebbe essere "sterilizzato" ai
fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo scopo di essere poi
riversato e contabilizzato nel conto consolidato delle
amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione europea, ma
tale forma di concorso alla sostenibilità del debito pubblico,
secondo la ricorrente, sarebbe comunque incompatibile con molteplici
parametri costituzionali. Sarebbe violato, anzitutto, il principio
per cui l'equilibrio complessivo deve risultare dalla sommatoria di
bilanci in equilibrio e non dalla somma algebrica di bilanci in
disavanzo e bilanci in attivo; la possibilità di compensazioni, del
resto, sarebbe consentita soltanto nei limiti di cui all'art. 10
della legge n. 243 del 2012, in relazione alle operazioni di
investimento.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta anche la
violazione degli artt. 81 e 97 Cost., la cui combinazione
costituirebbe una sorta di garanzia reciproca per tutti i livelli di
governo, sia sotto il profilo dell'equilibrio individuale che di
quello complessivo dei bilanci.
Il descritto meccanismo violerebbe, inoltre, secondo la
ricorrente, il principio di veridicità, di trasparenza dei bilanci e
di responsabilità politica, implicito, oltre che negli artt. 81 e 97
Cost., nelle norme statutarie che ne riservano al Consiglio regionale
l'approvazione. L'organo rappresentativo regionale, che risponde al
corpo elettorale, si troverebbe costretto dalla norma impugnata ad
approvare un bilancio non trasparente e non veritiero, perchè
l'avanzo degli esercizi precedenti, pur registrato nelle scritture
contabili della Regione, non sarebbe utilizzabile ai fini del
pareggio di bilancio, in quanto verrebbe imputato al consolidamento
dei conti della pubblica amministrazione e in esso confuso.
L'elettore verrebbe così privato della possibilità di comprendere
l'effettivo andamento della finanza regionale e di valutare
corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti.
Risulterebbero infine violati il principio di ragionevolezza e il
principio di eguaglianza, dal momento che la norma produrrebbe
effetti del tutto casuali e non correlati a una vera e propria
"capacità contributiva" dell'ente, poichè la presenza di un avanzo
di amministrazione non sarebbe di per sè sintomatica di una
favorevole situazione finanziaria, nè potrebbe significare che
l'avanzo possa essere contabilizzato a servizio del debito
consolidato delle amministrazioni pubbliche.
La ricorrente contesta poi la disposizione secondo cui, a partire
dall'esercizio 2020, l'inclusione del fondo pluriennale vincolato tra
le entrate e le spese finali sarebbe consentita solo nella parte in
cui esso è finanziato con le entrate finali.
La disposizione lederebbe anzitutto l'autonomia finanziaria della
Regione e avrebbe effetti sostanzialmente sottrattivi delle risorse
necessarie per finanziare le funzioni statutariamente assegnate. Le
limitazioni alla computabilità del fondo pluriennale vincolato
sarebbero incostituzionali in relazione all'eventuale finalizzazione
alla sostenibilità del debito pubblico, anche in riferimento ai
principi in tema di equilibrio di bilancio e sostenibilità del
debito di cui agli artt. 81 e 97 Cost.
Sarebbero altresì lesi il principio di ragionevolezza e il
principio di eguaglianza, in quanto tale contributo, così
indirettamente imposto, sarebbe automaticamente generato in funzione
dell'applicazione di una regola contabile dettata per fini diversi
dalla reale "capacità contributiva" dell'ente, visto che la presenza
di un avanzo di bilancio potrebbe dipendere - come nel caso della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - dalla peculiarità dei
flussi finanziari inerenti alle entrate regionali.
Le censure dell'art. 1, comma 466, quarto periodo, della legge n.
232 del 2016 da parte della Provincia autonoma di Trento sono
sostanzialmente coincidenti con quelle rivolte alla medesima norma
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.3.- Il successivo comma 475, lettere a) e b), è stato
impugnato dalle Province autonome di Trento e di Bolzano in
riferimento agli artt. 79, 80, 81, 103, 104 e 107 dello statuto
speciale, in relazione alle corrispondenti norme di attuazione; agli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., in combinato disposto
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e all'accordo del 15 ottobre
2014, recepito dalla legge n. 190 del 2014, e, quindi, al principio
pattizio; al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e
agli artt. 97 e 81 Cost., anche in relazione alla legge cost. n. l
del 2012 e alla legge n. 243 del 2012.
Il comma citato introdurrebbe misure sanzionatorie a carico degli
enti locali in caso di mancato conseguimento del saldo non negativo,
in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. La
norma in questione disciplinerebbe gli effetti del mancato
conseguimento del «saldo non negativo» da parte dei Comuni,
introducendo una disciplina specifica per la Regione Siciliana e la
Regione autonoma della Sardegna, nonchè per le autonomie speciali
che hanno competenza in materia di finanza locale (Regione autonoma
Valle d'Aosta, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Province
autonome).
Secondo le ricorrenti, tale norma interferirebbe con l'assetto
dei rapporti finanziari intercorrenti con lo Stato, che comprende
anche la finanza dei Comuni dei rispettivi territori, come previsto
nello statuto speciale, anche a seguito dell'accordo del 15 ottobre
2014 e delle conseguenti modificazioni statutarie intervenute.
Il comma impugnato, inoltre, non sarebbe conforme alle previsioni
statutarie che attribuiscono alle Province autonome la potestà
legislativa esclusiva e la corrispondente potestà amministrativa in
materia di finanza locale.
L'obbligo di effettuare un versamento all'entrata del bilancio
dello Stato in relazione allo scostamento registrato, di importo
corrispondente a un terzo, si porrebbe in contrasto con l'autonomia
finanziaria prevista dal Titolo VI dello statuto speciale e
disciplinata in particolare dall'art. 79, comma 4, dello stesso - a
seguito dell'accordo del 15 ottobre 2014 - come modificato ai sensi
dell'art. 104 dello statuto.
Le Province autonome evidenziano, con riguardo all'art. 117,
terzo comma, Cost., che esse non gravano sul bilancio dello Stato per
il finanziamento della spesa dei propri Comuni. Inoltre, le medesime
rispondono direttamente dell'obiettivo macroeconomico assegnato dallo
Stato su base provinciale attraverso gli accordi.
Quindi, le somme sottratte agli enti locali non potrebbero
comunque confluire nelle casse erariali.
4.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia
autonoma di Trento hanno impugnato anche il combinato disposto dei
commi 479 e 483 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, in
riferimento all'art. 81 Cost., all'art. 5 della legge cost. n. 1 del
2012 e all'art. 9, comma 4, della cosiddetta legge rinforzata n. 243
del 2012.
Le ricorrenti dubitano che tali disposizioni includano le
autonomie speciali nel sistema delle relazioni finanziarie collegato
alla riscossione delle sanzioni e all'erogazione dei premi da parte
dello Stato.
La legge n. 232 del 2016, accanto alle previsioni sanzionatorie
di cui all'art. 1, comma 475, introduce, al comma 479, anche quella
di corrispettive misure premiali.
Secondo le ricorrenti, mentre il comma 475 prevede espressamente
una riduzione dei trasferimenti erariali a carico degli enti locali
inadempienti della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, il successivo comma 479 non
farebbe menzione, per il regime premiale, delle autonomie speciali.
L'art. 1, comma 483, della medesima legge n. 232 del 2016 - poi
abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2018, dall'art. 1, comma 828,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020) - nella formulazione vigente al momento del
ricorso stabiliva che «[p]er le Regioni Friuli-Venezia Giulia e
Trentino Alto Adige nonchè per le province autonome di Trento e di
Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai comma 475 e 479
del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di
stabilità interno recata dall'articolo 1, commi 454 e seguenti,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato».
Secondo le ricorrenti, il sistema delineato risulterebbe
contraddittorio e sarebbe illegittimo nel caso in cui si
considerassero prevalenti e vigenti i riferimenti alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, alla Provincia autonoma di Trento e
ai rispettivi enti locali, contenuti nel comma 475, lettere a) e b).
Risulterebbe, infatti, discriminatorio e iniquo partecipare al
sistema sanzionatorio di cui al comma 475, senza poter partecipare al
sistema premiale di cui al comma 479. Sarebbe violato, in
particolare, il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.),
determinandosi un'ingiustificata discriminazione tra le ricorrenti -
che si troverebbero esposte al sistema delle sanzioni, per l'ipotesi
in cui non riuscissero a conformarsi ai vincoli di bilancio, senza
poter beneficiare del riconoscimento di un comportamento virtuoso - e
la totalità delle altre Regioni, per le quali potenzialmente opera
tale riconoscimento.
4.5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato
l'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016, in quanto
contrasterebbe, oltre che con l'art. 3 Cost., per l'irragionevolezza
della scelta di riferirsi al gettito dell'imposta comunale sugli
immobili (ICI) percepito in un anno arbitrariamente individuato, con
l'art. 119 Cost. e con gli artt. 48, 49, 51, 63 e 65 dello statuto
speciale, nonchè con l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e, in
definitiva, con il principio dell'accordo, secondo i principi
stabiliti dalla sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte. Infine,
trattandosi di profili di violazione ivi già accertati, la norma
contrasterebbe con l'art. 136 Cost., per violazione del giudicato
costituzionale derivante dalla citata sentenza.
La disposizione di cui all'art. l, comma 519, della legge n. 232
del 2016 sarebbe stata adottata, secondo la ricorrente, in
conseguenza della menzionata sentenza n. 188 del 2016,
sostanzialmente disattendendone i contenuti.
Se, per un verso, la norma impugnata dispone che «[i]l Ministero
dell'economia e delle finanze e la Regione Friuli Venezia Giulia
procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno 20l7,
alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei
confronti della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, ai sensi
dell'articolo l, commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, per gli anni dal 2012 al 2015» - richiamandosi quindi al
metodo dell'accordo imposto dalla richiamata pronuncia - essa
stabilisce, poi, che la verifica ha a oggetto gli accantonamenti
realizzati «per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno
2010 in materia di imposizione locale immobiliare».
In tal modo il legislatore statale avrebbe individuato del tutto
unilateralmente il riferimento temporale cui agganciare il parametro
di valutazione del gettito, scegliendo non l'annualità relativa ai
singoli accantonamenti, ma un'annualità unica, arbitrariamente
identificata nel 2010, esercizio finanziario in cui l'andamento del
gettito è risultato essere, in sede di conguaglio, maggiormente
favorevole allo Stato.
Tale arbitraria scelta sarebbe pregiudizievole per la ricorrente,
in quanto consentirebbe una sovrastima del maggior gettito,
determinando un artificioso incremento delle spettanze dello Stato.
In tal modo, inoltre, quest'ultimo escluderebbe dall'accordo proprio
uno di quegli «altri profili di natura contabile» tra i quali
rientrerebbe «la verifica di congruità di dati e basi informative
finanziarie e tributarie», così occultando o comunque dando per già
acquisito, a monte di ogni possibile interlocuzione con la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, un dato considerato fondamentale
nella sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte, quale quello
dell'annualità di riferimento.
5.- Seguendo l'ordine delle disposizioni impugnate, le difese del
Presidente del Consiglio dei ministri possono, a loro volta, essere,
ai fini del presente giudizio, così sinteticamente rappresentate.
5.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il comma 463
sancirebbe «il venir meno delle precedenti disposizioni in materia di
pareggio di bilancio degli enti territoriali».
Il Presidente del Consiglio dei ministri, pur ammettendo che tale
disposizione, di carattere generale, faccia venir meno, a decorrere
dall'anno 2017, l'applicazione dei commi da 709 a 712 e da 719 a 734
dell'art. l della legge n. 208 del 2015, precisa che «il comma 734 è
riprodotto dal comma 483 della legge n. 232 del 2016, il quale
stabilisce che resta ferma la disciplina del patto di stabilità
interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24
dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo
Stato». Quindi, non vi sarebbero le ventilate modifiche al quadro
legislativo previgente, di cui si duole la ricorrente.
5.2.- Con riguardo alla lamentata lesione dell'autonomia
finanziaria regionale dovuta alla mancata inclusione dell'avanzo di
amministrazione tra le entrate finali, che impedirebbe il
raggiungimento del pareggio di bilancio, il Presidente del Consiglio
dei ministri fa presente che la norma censurata risponderebbe
all'esigenza di coordinare le regole di finanza pubblica, cui sono
sottoposti gli enti territoriali, con le regole europee della
competenza economica, secondo le quali gli avanzi di amministrazione
realizzati in esercizi precedenti non sarebbero conteggiati ai fini
del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche utilizzato per
la verifica del rispetto dei vincoli europei.
La censura rivolta all'art. 1, comma 466, quarto periodo, della
legge n. 232 del 2016 in materia di fondo pluriennale vincolato non
sarebbe fondata, perchè la disposizione non farebbe che recepire
pedissequamente quanto espressamente previsto nella fonte
sovraordinata, il comma 1-bis del novellato art. 9 della legge n. 243
del 2012, il quale individua i saldi rilevanti ai fini
dell'equilibrio di bilancio.
5.3.- Con riguardo alle censure mosse nei confronti dell'art. 1,
comma 475, lettere a) e b), delle legge n. 232 del 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che esso si
inserirebbe in un sistema normativo articolato e complesso,
finalizzato al perseguimento di obiettivi di contenimento della spesa
pubblica derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.
Tali previsioni costituirebbero principi di coordinamento della
finanza pubblica che non potrebbero che trovare uniforme applicazione
anche nei confronti delle autonomie speciali e dei rispettivi enti
locali e, come tali, non si porrebbero in contrasto con l'autonomia
riconosciuta dalla Costituzione alle ricorrenti.
La Regione o la Provincia autonoma che si sottraesse a misure
destinate a operare sull'intero territorio nazionale non adempirebbe
all'obbligo solidaristico di cui agli artt. 2 e 5 Cost.,
avvantaggiando indebitamente i propri residenti rispetto ai cittadini
del restante territorio nazionale.
5.4.- Le censure rivolte all'art. 1, commi 479 e 483, della legge
n. 232 del 2016, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, sarebbero
infondate, in quanto il comma 483 prevederebbe espressamente che alle
ricorrenti non si applicano le disposizioni in materia di sanzioni e
premialità connesse alla disciplina del pareggio di bilancio di cui
ai commi 475 e 479, trovando, invece, applicazione il regime
sanzionatorio connesso alla disciplina del patto di stabilità
interno.
A decorrere dall'anno 2018, con il venir meno del vincolo di
quest'ultimo, il corpus giuridico di riferimento sarebbe costituito
dalla sola disciplina del pareggio di bilancio, in attuazione degli
accordi rispettivamente sottoscritti con lo Stato (in particolare,
art. 8 del Protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia del 23 ottobre 2014, recepito dall'art. 1,
comma 517, della legge n. 190 del 2014, e punto 10 dell'accordo tra
lo Stato e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le Province
autonome di Trento e di Bolzano del 15 ottobre 2014, recepito dal
comma 4-quater dell'art. 79 dello statuto speciale).
5.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene non
fondate le censure promosse nei confronti dell'art. 1, comma 519,
della legge n. 232 del 2016, in quanto sarebbero basate su una
lettura non corretta della sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte.
Per quanto riguarda l'annualità ICI di riferimento, la difesa
statale fa presente che essa sarebbe frutto di un'elaborazione
tecnica predisposta nell'ambito della complessa riforma fiscale
programmata dalla legge n. 42 del 2009. Il valore dell'ICI così
determinato sarebbe un dato di finanza pubblica e, quindi,
prerogativa del legislatore statale.
Inoltre, secondo la difesa statale, in un contesto di federalismo
solidale, l'utilizzo di un parametro differente, determinando una
disparità di trattamento nei confronti dei Comuni delle Regioni a
statuto ordinario - che, data la necessità di mantenere invariata la
dotazione complessiva del fondo di solidarietà comunale, avrebbero
visto ridursi le risorse finanziarie in loro favore - avrebbe
comportato una violazione del principio di uguaglianza, nonchè del
principio di ragionevolezza.
6.- All'esame delle questioni dovrà procedersi secondo un ordine
che conduce a dare la precedenza a quelle che investono parametri
della Costituzione piuttosto che dei singoli statuti speciali, dal
momento che riguardano omogenei ambiti di riferimento, così da
meritare un contestuale scrutinio.
6.1.- Quanto alle questioni promosse dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia nei confronti dell'art. 1, comma 463, della
legge n. 232 del 2016, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo
comma, e 97 Cost., nonchè agli artt. 48 e 49 dello statuto speciale,
occorre premettere che la disposizione oggetto di contestazione è
formulata con una tecnica normativa ambigua a causa dei continui
rinvii ad altre disposizioni potenzialmente antagoniste, tanto da
giustificare, da un lato, la cautelativa impugnazione della
ricorrente e, dall'altro, la rassicurante replica della difesa
statale.
La disposizione prevede che «[a] decorrere dall'anno 2017 cessano
di avere applicazione i commi da 709 a 712 e da 719 a 734
dell'articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208. Restano fermi
gli adempimenti degli enti territoriali relativi al monitoraggio e
alla certificazione del saldo di cui all'articolo 1, comma 710, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, nonchè l'applicazione delle sanzioni
in caso di mancato conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo
comma 710, accertato ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'articolo 1
della legge 28 dicembre 2015, n. 208. Sono fatti salvi gli effetti
connessi all'applicazione nell'anno 2016 dei patti di solidarietà di
cui ai commi da 728 a 732 dell'articolo 1 della legge 28 dicembre
2015, n. 208».
Le questioni - come sintetizzate nel precedente punto 4.1. - non
sono fondate nei sensi appresso indicati.
Dalla formulazione dell'impugnato comma 463 emerge una comune
ratio delle norme in relazione alle quali sono disposti rinvii e
abrogazioni. Essa è rinvenibile in due complementari principi già
affermati da questa Corte: a) per quel che riguarda il sistema
informativo, non sono lesivi dell'autonomia degli enti locali «gli
obblighi di trasmissione all'amministrazione centrale di dati ed
informazioni, [...] che debbono necessariamente rispettare criteri di
omogeneità ai fini della comparazione e del consolidamento dei dati.
E, una volta riconosciuta la competenza del Ministero a provvedere al
coordinamento informativo, non ha fondamento la censura secondo cui
si attribuirebbe ad esso una potestà [normativa, nel caso in esame]
fuori dalle materie di competenza statale esclusiva» (sentenza n. 36
del 2004); b) per quel che attiene al sistema sanzionatorio, «[l]a
finanza delle Regioni a statuto speciale è [...] parte della
"finanza pubblica allargata" nei cui riguardi lo Stato aveva e
conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento,
nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie
speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di
finanza pubblica» (sentenza n. 425 del 2004). Ne consegue che - anche
in relazione al sistema sanzionatorio che costituisce naturale
deterrente per ogni singola infrazione degli enti territoriali ai
vincoli di finanza pubblica - non può essere ipotizzata «una
differenziazione per gli enti operanti nelle autonomie speciali in
relazione ad un aspetto [...] che non può non accomunare tutti gli
enti operanti nell'ambito del sistema della finanza pubblica
allargata» (sentenza n. 425 del 2004).
Ciò è tanto vero che in nessuno degli accordi stipulati dallo
Stato con le autonomie speciali in materia di finanza pubblica - e
men che meno nei relativi statuti speciali - viene configurata
un'esenzione dal sistema informativo nazionale e da quello
sanzionatorio riservato agli enti sub-regionali o sub-provinciali che
pongono in essere violazioni dei vincoli nazionali ed europei od
omettono di perseguire i correlati obiettivi.
Adempimenti, obiettivi e sanzioni devono essere parametrati,
nell'ambito delle autonomie speciali, alla peculiare disciplina dei
singoli statuti e degli accordi stipulati con lo Stato. Sotto tale
profilo, il sistema sanzionatorio nazionale deve essere rapportato
alla specifica disciplina degli enti locali della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, così come i proventi delle sanzioni
eventualmente applicate devono confluire nelle casse regionali,
anzichè in quelle statali, dal momento che è la Regione stessa a
finanziare i medesimi enti locali e a rispondere per il mancato
conseguimento dell'obiettivo macroeconomico assegnato su base
regionale. Analogo discorso vale per la "certificazione dei saldi" da
parte degli enti locali operanti nel territorio dell'autonomia
speciale.
Pur dovendosi osservare - con riguardo alla norma impugnata - che
«l'accentuarsi della complessità tecnica della legislazione in
materia finanziaria possa determinare effetti non in linea con il
dettato costituzionale e creare delle zone d'ombra in grado di
rendere ardua la giustiziabilità di disposizioni non conformi a
Costituzione [... e che] è concreto il rischio che un tale modo di
legiferare pregiudichi la trasparenza in riferimento al rapporto tra
politiche di bilancio, responsabilità politica delle strategie
finanziarie e accessibilità alle informazioni da parte delle
collettività amministrate» (sentenza n. 247 del 2017), è comunque
ragionevole dedurre dalla complessa trama della norma impugnata che
nessuna delle disposizioni in essa richiamate abbia mai comportato
l'esonero, per gli enti territoriali delle autonomie speciali, dagli
obblighi informativi relativi alle esigenze della finanza pubblica
allargata e neppure dal sistema sanzionatorio delle infrazioni, ferme
restando le peculiarità dell'ordinamento finanziario di tali
autonomie precedentemente menzionato.
In definitiva, la riconduzione di tutte le disposizioni coinvolte
nella formulazione dell'impugnato comma 463 alla medesima ratio
legis, come sopra specificata, comporta la non fondatezza delle
questioni sollevate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
6.2.- In ordine alle questioni promosse dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento nei
confronti del primo, secondo e quarto periodo del successivo comma
466 - come sintetizzate nel precedente punto 4.2. - è necessaria una
premessa inerente alla pregressa giurisprudenza di questa Corte e al
contesto in cui si colloca detta norma.
6.2.1.- Già in precedenza era stato impugnato - con i ricorsi
iscritti ai numeri 68, 69, 70, 71 e 74 del registro ricorsi 2016 -
l'art. 1, comma 1, lettere b), ed e), della legge n. 164 del 2016,
sulla base dell'assunto secondo cui tale norma avrebbe precluso
l'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione e del fondo
pluriennale vincolato alle loro naturali scadenze. Con due distinte
sentenze questa Corte aveva respinto tale interpretazione,
adottandone un'altra, costituzionalmente orientata.
Quanto all'avanzo di amministrazione, è stato affermato che
«[l]e intese [in ordine alla volontaria messa a disposizione da parte
degli enti territoriali del proprio avanzo di amministrazione]
costituiscono [...] lo strumento per garantire un equilibrio di
bilancio non limitato al singolo ente ma riferito all'intero comparto
regionale. [...] [S]e è vero che nella previsione è presente un
obbligo procedimentale che condiziona l'immediata utilizzabilità
degli avanzi di amministrazione, è anche vero che la concreta
realizzazione del risultato finanziario rimane affidata al dialogo
fra gli enti interessati che l'avvio dell'intesa dovrebbe comportare.
[...] Alla stregua di tali considerazioni [...] non si è in presenza
di una espropriazione dei residui di amministrazione. [...]
Egualmente infondata è l'ulteriore censura della Regione, secondo
cui la norma introdurrebbe il vincolo di utilizzare i risultati di
amministrazione per i soli investimenti, violando, così, la sua
autonomia finanziaria. La disposizione, in effetti, dà per scontato
il vincolo, ma ciò fa solo nei limiti connessi al positivo
espletamento dell'intesa» (sentenza n. 252 del 2017) e che «gli enti
territoriali in avanzo di amministrazione hanno la mera facoltà - e
non l'obbligo - di mettere a disposizione delle politiche regionali
di investimento una parte o l'intero avanzo. È infatti nella piena
disponibilità dell'ente titolare dell'avanzo partecipare o meno alle
intese in ambito regionale. Solo in caso di libero esercizio di tale
opzione l'ente può destinare l'avanzo all'incremento degli spazi
finanziari regionali» (sentenza n. 247 del 2017).
Per quel che riguarda il fondo pluriennale vincolato, nella
medesima pronuncia era stato ribadito che «accertamenti, impegni,
obbligazioni attive e passive rimangono rappresentati e gestiti in
bilancio secondo quanto programmato a suo tempo dall'ente
territoriale. Pertanto, l'iscrizione o meno nei titoli 1, 2, 3, 4 e 5
dell'entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa deve essere intesa in
senso meramente tecnico-contabile, quale criterio armonizzato per il
consolidamento dei conti nazionali. Tale aggregazione contabile non
incide nè quantitativamente nè temporalmente sulle risorse
legittimamente accantonate per la copertura di programmi, impegni e
obbligazioni passive concordate negli esercizi anteriori alle
scadenze del fondo pluriennale vincolato. [... L]a qualificazione
normativa del fondo pluriennale vincolato costituisce una definizione
identitaria univoca dell'istituto, la cui disciplina è assolutamente
astretta dalla finalità di conservare la copertura delle spese
pluriennali. Ciò comporta che nessuna disposizione - ancorchè
contenuta nella legge rinforzata - ne possa implicare un'eterogenesi
semantica e funzionale senza violare l'art. 81 della Costituzione»
(sentenza n. 247 del 2017).
Quanto, infine, ai contenuti della "legge rinforzata", era stato
affermato che la stessa individua le modalità di perseguimento del
"pareggio" (recte: equilibrio) di bilancio, come enunciato all'art.
81 Cost., ma non può ridefinirlo attraverso indiretti tecnicismi
contabili, perchè tale interpretazione «non risulta neppure in linea
con i precetti di copertura e di equilibrio contenuti nell'art. 81
Cost. Il bilancio non può considerarsi in equilibrio in assenza di
copertura delle spese impegnate e degli oneri derivanti da
obbligazioni già perfezionate. Tale copertura avviene attraverso
l'accantonamento e il conseguente vincolo giuridico posto su cespiti
appropriati. La ventilata possibilità che il vincolo autorizzatorio
all'esecuzione di tali spese - nella fattispecie contenuto nel fondo
pluriennale vincolato - possa essere rimosso ex lege, costringendo
l'ente territoriale a trovare nuove coperture o a rendersi
inadempiente, è un'opzione ermeneutica che entra in diretta
collisione con i precetti contenuti nell'art. 81 Cost. Neppure la
legge rinforzata potrebbe introdurre una statuizione di tal genere:
quest'ultima colliderebbe con il principio di previa e costante
copertura della spesa dal momento dell'autorizzazione fino a quello
dell'erogazione. In definitiva, la disciplina degli equilibri
economico-finanziari del bilancio di competenza non può prescindere
dai profili giuridici inerenti alla gestione dei cespiti attivi e
passivi e, di conseguenza, dal risultato di amministrazione, nella
cui determinazione non possono confluire partite contabili aleatorie
o di incerta realizzazione. Ove fosse condivisa la lettura delle
ricorrenti, il concetto di equilibrio dei singoli bilanci pubblici
sarebbe sottomesso a una serie di potenziali variabili normative che
metterebbero in crisi non solo l'equilibrio patrimoniale dell'ente,
ma la sua stessa immagine di soggetto operante sul mercato in
qualità di committente» (sentenza n. 247 del 2017).
Corollario di tali pronunce è che - ove le norme contenute nella
legge rinforzata, o comunque riconducibili al coordinamento della
finanza pubblica, precludessero l'utilizzazione negli esercizi
successivi dell'avanzo di amministrazione e dei fondi destinati a
spese pluriennali - il cosiddetto pareggio verrebbe invece a
configurarsi come "attivo strutturale inertizzato", cioè
inutilizzabile per le destinazioni già programmate e, in quanto
tale, costituzionalmente non conforme agli artt. 81 e 97 Cost.
Tenuto conto che le spese di natura pluriennale coincidono quasi
specularmente con le risorse destinate agli investimenti, verrebbe,
tra l'altro, contraddetto il principio di anticiclicità delle
politiche di bilancio introdotto dal nuovo art. 81, primo comma,
Cost., poichè per contrastare le fasi avverse del ciclo economico
non potrebbero essere impiegate nemmeno le risorse già disponibili
per gli investimenti.
Infine, per quel che riguarda i tecnicismi contabili inerenti
alle rilevazioni statistiche in ambito nazionale ed europeo, questa
Corte ha affermato che essi possono essere elaborati liberamente dal
legislatore purchè la loro concatenazione non alteri concetti base
dell'economia finanziaria quali «risultato di amministrazione» e
«fondo pluriennale vincolato» e, più in generale, non violi i
principi costituzionali della copertura delle spese, dell'equilibrio
del bilancio (art. 81 Cost.) e della "chiamata" degli enti
territoriali ad assicurare la sostenibilità del debito (art. 97,
primo comma, secondo periodo, Cost.).
È stato in proposito chiarito che «[l]'iscrizione o meno nei
titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dell'entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa
deve essere intesa in senso tecnico-contabile, come criterio
matematico armonizzato ai fini del consolidamento dei conti
nazionali, mentre devono ritenersi inalterate e intangibili le
risorse legittimamente accantonate per la copertura di programmi,
impegni e obbligazioni passive concordate negli esercizi anteriori
alla scadenza. Gli aggregati in discussione - è bene ricordarlo -
non esauriscono la consistenza del bilancio degli enti territoriali
per cui, ove non specificamente ivi inserito, il fondo pluriennale
vincolato può trovare allocazione e gestione conforme in diversa
partita contabile» (sentenza n. 247 del 2017).
6.2.2.- Tanto premesso, le questioni proposte dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento
nei confronti dell'art. 1, comma 466, primo, secondo e quarto
periodo, della legge n. 232 del 2016, in riferimento agli artt. 81 e
97 Cost., sono anzitutto ammissibili, in quanto è correttamente
prospettata la ridondanza della pretesa violazione sulla loro
autonomia.
Esse sono inoltre fondate in riferimento ai citati parametri,
nonchè all'art. 119 Cost. Il menzionato comma 466 è illegittimo
nella parte in cui stabilisce che, a partire dal 2020, ai fini della
determinazione dell'equilibrio del bilancio le spese vincolate nei
precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate
di competenza. È illegittimo altresì nella parte in cui non prevede
che l'impiego dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale
vincolato abbia effetti neutrali rispetto alla determinazione
dell'equilibrio del bilancio di competenza.
Una lettura logico-sistematica della disposizione induce a
ritenere che - a differenza di quanto ritenuto nelle richiamate
sentenze n. 247 e n. 252 del 2017 di questa Corte in ordine all'art.
1, comma 1, della legge n. 164 del 2016 - non è possibile
un'interpretazione adeguatrice della stessa.
La norma stabilisce che «[a] decorrere dall'anno 2017 gli enti di
cui al comma 465 del presente articolo devono conseguire il saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali, ai sensi dell'articolo 9, comma 1, della legge 24 dicembre
2012, n. 243. Ai sensi del comma 1-bis del medesimo articolo 9, le
entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3
del medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato
il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della
quota riveniente dal ricorso all'indebitamento. A decorrere
dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle
entrate finali. Non rileva la quota del fondo pluriennale vincolato
di entrata che finanzia gli impegni cancellati definitivamente dopo
l'approvazione del rendiconto dell'anno precedente».
Essa, dando attuazione al contenuto delle disposizioni
precedentemente oggetto di interpretazione adeguatrice, stabilisce
che dal 2020 «tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate
finali».
La pur ambigua formulazione lascia intendere che le somme
vincolate nei precedenti esercizi, siano esse provenienti dall'avanzo
o dagli altri cespiti soggetti a utilizzazione pluriennale, debbano
trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza.
Si tratta di una precisazione semantica e funzionale
incompatibile con l'interpretazione adeguatrice seguita nella
sentenza n. 247 del 2017 di questa Corte.
Ciò significa che, a differenza di quanto consentito fino al
2019, per il 2020 (esercizio finanziario che viene già in rilievo
per effetto della programmazione triennale 2018-2020) gli enti
territoriali sarebbero astretti tra due alternative, entrambe non
conformi ai principi contenuti nei parametri evocati dalle
ricorrenti: a) rinuncia a onorare gli impegni e le obbligazioni
passive previste dal fondo pluriennale vincolato a far data dal 2020;
b) ricerca di una nuova copertura per impegni e obbligazioni già
perfezionati negli anni precedenti secondo una scansione pluriennale
inscindibilmente collegata al programma realizzativo degli
investimenti e degli interventi aventi cadenza diacronica rispetto al
singolo esercizio finanziario (per naturale articolazione, il fondo
pluriennale vincolato e l'avanzo di amministrazione in esso
eventualmente confluito sono serventi a conservare le risorse
destinate agli investimenti e agli interventi pluriennali secondo il
cronoprogramma della loro esecuzione).
Tale inevitabile preclusione all'interpretazione
costituzionalmente orientata viene peraltro confermata dalla
circolare del Ministero dell'economia e delle finanze del 20 febbraio
2018, n. 5, recante «Chiarimenti in materia di pareggio di bilancio
per il triennio 2018-2020 per gli enti territoriali di cui
all'articolo 1, commi da 465 a 508, della legge 11 dicembre 2016, n.
232 (Legge di bilancio 2017), come modificata dalla legge 27 dicembre
2017, n. 205 (Legge di bilancio 2018)», laddove si ribadisce che
l'interpretazione adeguatrice di questa Corte vale fino al 2019,
mentre per il 2020 dovrebbe entrare in vigore proprio la previsione
contestata dalle ricorrenti: «[s]i ritiene che gli strumenti previsti
dal legislatore [...] rappresentino un efficace mezzo di utilizzo - e
progressivo smaltimento - dell'avanzo di amministrazione da parte
degli enti territoriali, in linea con le interpretazioni della Corte
costituzionale espresse nella richiamata sentenza n. 247 del 2017.
[...] Il richiamato comma 466 precisa, inoltre, che, a decorrere dal
2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il Fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate
finali. Come già precedentemente evidenziato, per Fondo pluriennale
di entrata e di spesa finanziato dalle entrate finali - valido ai
fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica a decorrere
dall'esercizio 2020 - si intende il Fondo al netto della quota
finanziata dal ricorso all'indebitamento e di eventuali quote
derivanti da mutui e prestiti confluite in avanzo di
amministrazione».
A prescindere dal complesso e non di rado oscuro ordito
normativo, in ordine al quale questa Corte ha già rilevato un
deficit di trasparenza bisognoso di un tempestivo e definitivo
superamento, non v'è dubbio che la mancata previsione della
"neutralità finanziaria" per tutte le partite di entrata e spesa di
natura pluriennale derivanti da programmi, già perfezionati in
termini di copertura negli esercizi precedenti, comporta un evidente
vulnus per l'ente territoriale con riguardo sia al principio del
pareggio di cui all'art. 81 Cost., sia a quello dell'art. 97, primo
comma, primo periodo, Cost. (equilibrio individuale degli enti
facenti parte della finanza pubblica allargata: sentenza n. 247 del
2017). Infatti, nell'ambito delle spese di natura pluriennale e, in
particolare, degli investimenti, il principio della copertura
consiste nell'assoluto equilibrio tra risorse e spese, sia in fase
previsionale che durante l'intero arco di realizzazione degli
interventi.
La sottrazione ex lege di parte delle risorse attuative di
programmi già perfezionati negli esercizi precedenti finisce per
ledere anche l'autonomia dell'ente territoriale che vi è sottoposto.
La riduzione di quelle necessarie per l'attuazione - da parte degli
enti territoriali - del piano pluriennale degli interventi, la cui
piena copertura è ascrivibile a precedenti esercizi, pregiudica
l'autonomia e la sana gestione finanziaria di tali enti, «entrando in
contrasto con detti parametri costituzionali, nella misura in cui non
consente di finanziare adeguatamente le funzioni. [... In tale
prospettiva il] principio del buon andamento - ancor più alla luce
della modifica intervenuta con l'introduzione del nuovo primo comma
dell'art. 97 Cost. ad opera della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale) - è strettamente correlato alla coerenza della
legge [o, nel caso dell'ente locale, della delibera] di bilancio con
la programmazione delle attività e dei servizi che si intendono
finanziare a legislazione vigente» (sentenza n. 10 del 2016).
Con riguardo alla fattispecie in esame, la riduzione in itinere
dei fondi stanziati per fronteggiare spese pluriennali e la
conseguente incertezza sulla loro definitiva entità non consentono
una proficua utilizzazione degli stessi, in quanto «[s]olo in
presenza di un ragionevole progetto di impiego è possibile
realizzare una corretta ripartizione delle risorse [...] e garantire
il buon andamento dei servizi con esse finanziati» (sentenza n. 188
del 2015).
6.2.3.- La complessità della disciplina posta in essere dal
legislatore statale e le eccezioni sollevate dall'Avvocatura generale
dello Stato impongono alcune precisazioni circa gli effetti della
presente pronuncia e delle precedenti (sentenze n. 247 e n. 252 del
2017), in ordine agli equilibri della finanza pubblica allargata.
Per quel che riguarda l'impiego dell'avanzo di amministrazione,
è stato già affermato che, sia nel caso in cui venga
volontariamente destinato a liberare spazi finanziari in ambito
regionale (sentenza n. 252 del 2017), sia nel caso in cui venga
impiegato dall'ente titolare, il saldo di tali opzioni risulterà
comunque pari a zero, poichè entrambe sono ancorate ad una quantità
sicura e delimitata, l'avanzo libero (ferma restando l'utilizzazione
dell'avanzo vincolato alle scadenze e per gli scopi previsti dal
"vincolo"), e, nell'ambito di tale grandezza, si espandono e si
riducono in modo complessivamente circoscritto.
Parimenti, il fondo pluriennale vincolato è strutturato proprio
in modo da preservare l'equilibrio complessivo tra risorse e
fabbisogno di spesa, malgrado l'inevitabile diacronia delle relative
transazioni finanziarie nel periodo di attuazione dei singoli
progetti (art. 3 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42»).
È evidente, tuttavia, che gli avanzi di amministrazione degli
enti territoriali, impiegabili per liberare spazi finanziari o
consentire nuove spese agli enti che ne sono titolari, e le riserve
conservate nel fondo pluriennale vincolato devono essere assoggettati
a una rigorosa verifica in sede di rendiconto.
Per questo motivo il legislatore ha previsto puntuali controlli
di legittimità-regolarità delle sezioni regionali della Corte dei
conti sui bilanci consuntivi degli enti territoriali (procedura di
parifica per i rendiconti regionali, controllo ex art. 148-bis del
decreto legislativo 18 agosto del 2000, n. 267, recante «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali», come introdotto
dall'art. 3, comma 1, lettera e, del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174, recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, sui rendiconti
degli enti locali).
Peraltro, le manipolazioni finanziarie del risultato di
amministrazione degli enti territoriali sono state recentemente
oggetto di pronuncia della Corte di cassazione, la quale le ha
inquadrate nelle fattispecie penali di falsità ideologica di cui
agli artt. 479 e seguenti del codice penale (Corte di cassazione,
sezione quinta penale, sentenza 30 marzo 2018, n. 14617).
Inoltre, questa Corte ha sottolineato (sentenza n. 274 del 2017)
che gli avanzi di amministrazione correttamente accertati non possono
essere confusi con i saldi di cassa, cioè le liquidità momentanee
esistenti in corso di esercizio che talune Regioni hanno utilizzato
in passato secondo una prassi che ha prodotto gravi lesioni agli
equilibri dei rispettivi bilanci a causa delle mancate verifiche
delle relative coperture.
I saldi attivi di cassa, infatti, non sono di per sè sintomatici
di sana e virtuosa amministrazione, in quanto legati a una serie di
variabili negative - tra le quali spicca la possibile esistenza di
debiti sommersi - in grado di dissimulare la reale situazione
economico-finanziaria dell'ente.
Al contrario, l'avanzo di amministrazione correttamente accertato
- come sostenuto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia -
determina la sussistenza di veri e propri cespiti impiegabili sia
direttamente che per liberare spazi finanziari di altri enti, secondo
la mutua solidarietà su base regionale.
In definitiva, la tutela del principio di "neutralità
finanziaria" rivendicato dalle ricorrenti coincide proprio con la
modifica in parte qua della disposizione impugnata e, pertanto, alla
luce delle esposte considerazioni gli effetti della presente
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 1, comma 466, della
legge n. 232 del 2016 - nei termini precedentemente specificati - non
comportano aggravi alle complessive risultanze della finanza pubblica
allargata da parte delle gestioni di bilancio degli enti
territoriali.
6.2.4.- Restano assorbite le ulteriori censure rivolte al citato
comma 466.
6.3.- Le questioni sollevate dalle Province autonome di Trento e
di Bolzano nei confronti dell'art. 1, comma 475, lettere a) e b),
della legge n. 232 del 2016 e quella sollevata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia verso il comma 483 in correlazione con tale
disposizione (considerato 4.4) sono fondate, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., nella parte in cui si prevede che gli
importi delle sanzioni eventualmente applicate agli enti locali
vengano versati nel bilancio statale anzichè in quello delle
predette autonomie speciali.
La disposizione impugnata stabilisce che, «[a]i sensi
dell'articolo 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, in
caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma 466 del
presente articolo: a) l'ente locale è assoggettato ad una riduzione
del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo di solidarietà
comunale in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento
registrato. Le province della Regione siciliana e della regione
Sardegna sono assoggettate alla riduzione dei trasferimenti erariali
nella misura indicata al primo periodo. Gli enti locali delle regioni
Friuli Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di
Trento e di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei
trasferimenti correnti erogati dalle medesime regioni o province
autonome in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento
registrato. Le riduzioni di cui ai precedenti periodi assicurano il
recupero di cui all'articolo 9, comma 2, della legge 24 dicembre
2012, n. 243, e sono applicate nel triennio successivo a quello di
inadempienza in quote costanti. In caso di incapienza, per uno o più
anni del triennio di riferimento, gli enti locali sono tenuti a
versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue di
ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza delle medesime
quote, presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello
Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello Stato, al capitolo
3509, articolo 2. In caso di mancato versamento delle predette somme
residue nell'anno successivo, il recupero è operato con le procedure
di cui ai commi 128 e 129 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228; b) nel triennio successivo la regione o la provincia
autonoma è tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del
bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un terzo dello
scostamento registrato, che assicura il recupero di cui all'articolo
9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il versamento è
effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo
a quello di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al
recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a
qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale [...]».
Questa Corte ha affermato - in tema di sanzioni agli enti locali
insistenti sui territori delle Province autonome di Trento e di
Bolzano (e il principio è altresì valido per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) - che «la materia della finanza provinciale di
Trento e di Bolzano è ispirata al principio dell'accordo, il quale
nel caso di specie si è manifestato, tra l'altro, attraverso una
legislazione peculiare finalizzata all'attuazione e al rispetto dei
vincoli macroeconomici di matrice europea e nazionale. È altresì
indiscutibile che la vigilanza e la concreta attuazione di tale
specifico quadro finanziario - ferma restando la competenza in
termini di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci degli
enti locali da parte della competente sezione di controllo della
Corte dei conti (sentenza n. 40 del 2014) - è demandata alle
Province autonome in coerenza con gli obiettivi assegnati alla
finanza provinciale. Le disposizioni provinciali - emanate a seguito
dello specifico strumento dell'accordo - assumono così carattere di
"parametro normativo primario per la gestione finanziaria degli enti
sub-regionali tra i quali, appunto, gli enti locali territorialmente
interessati" (sentenza n. 40 del 2014). Tuttavia il carattere
generale e indefettibile dei vincoli di finanza pubblica esige che,
indipendentemente dallo speciale regime di cui godono gli enti locali
delle autonomie speciali nel perseguimento degli obiettivi
macroeconomici, i colpevoli scostamenti registrati nelle singole
gestioni di bilancio debbano trovare riscontro in un omogeneo sistema
sanzionatorio, proporzionato all'entità delle infrazioni - nel caso
in esame riferite ad un ordito normativo di matrice regionale o
provinciale - commesse dagli enti locali. Dunque, a prescindere dalla
complessa e costante successione delle diverse formulazioni normative
che lo hanno espresso nel tempo, il principio di indefettibilità
delle sanzioni per gli enti territoriali che si discostano
colpevolmente dagli obiettivi di finanza pubblica - se inteso in modo
conforme alla peculiare disciplina provinciale [e regionale] - non
contrasta coi parametri statutari invocati dalle ricorrenti e le
relative censure risultano pertanto infondate» (sentenza n. 94 del
2018).
Se l'indefettibilità di un comune regime sanzionatorio - pur
articolato nel tempo in modo mutevole in ragione dei profili tecnici
attuativi dei vincoli europei e nazionali - per tutti gli enti locali
interessati al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
spiega per quale motivo non venga in rilievo nella sua determinazione
la competenza del legislatore provinciale, ciò non comporta che il
legislatore statale possa prescrivere che l'importo delle sanzioni
eventualmente applicate agli enti locali delle autonomie speciali -
cui è demandato, nell'ambito della propria competenza in materia di
finanza locale, il finanziamento dei propri enti e la responsabilità
dell'obiettivo macroeconomico assegnato - debba confluire nelle casse
dello Stato anzichè in quelle delle autonomie stesse.
La disposizione impugnata deve essere quindi dichiarata
costituzionalmente illegittima in parte qua in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., "coordinamento della finanza pubblica".
6.3.1.- Restano assorbite le ulteriori censure rivolte dalle
Province autonome all'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016.
6.4. - Le questioni di legittimità costituzionale promosse dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di
Trento nei confronti dell'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del
2016, anche in combinato disposto col precedente comma 479, lettera
a), in riferimento agli artt. 81 e 97 Cost., all'art. 5 della legge
cost. n. 1 del 2012, all'art. 9, comma 4, della legge n. 243 del 2012
e ai rispettivi parametri statutari, non sono fondate nei sensi
appresso indicati.
L'art. 1, comma 479, della legge n. 232 del 2016, per la parte
che qui interessa, prevede che «a) alle regioni che rispettano il
saldo di cui al comma 466 e che conseguono un saldo finale di cassa
non negativo fra le entrate e le spese finali, sono assegnate, con
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30
luglio di ciascun anno, le eventuali risorse incassate dal bilancio
dello Stato alla data del 30 giugno ai sensi del comma 475, lettera
b), per essere destinate alla realizzazione di investimenti.
L'ammontare delle risorse per ciascuna regione è determinato
mediante intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Le regioni che conseguono il saldo finale di cassa non negativo
trasmettono al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato le informazioni concernenti il
monitoraggio al 31 dicembre del saldo di cui al comma 466 e la
certificazione dei relativi risultati, in termini di competenza e in
termini di cassa, secondo le modalità previste dai decreti di cui al
comma 469. Ai fini del saldo di cassa rileva l'anticipazione erogata
dalla tesoreria statale nel corso dell'esercizio per il finanziamento
della sanità registrata nell'apposita voce delle partite di giro, al
netto delle relative regolazioni contabili imputate al medesimo
esercizio [...]».
L'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016 stabilisce che
«[p]er le regioni Friuli Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige,
nonchè per le province autonome di Trento e di Bolzano, non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479 del presente
articolo e resta ferma la disciplina del patto di stabilità interno
recata dall'articolo 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».
Le censure sono proposte dalle ricorrenti in via cautelativa,
qualora non si ritenesse prevalente la clausola di "non
applicabilita'" contenuta nel comma 483 - peraltro abrogato a
decorrere dal 1° gennaio 2018 - laddove si dovesse intendere che le
autonomie speciali siano coinvolte nel sistema sanzionatorio previsto
dal comma 475 ma non in quello premiale, previsto dal comma 479.
A prescindere dall'incerto orientamento legislativo in materia di
clausole di salvaguardia, che caratterizza il delicatissimo settore
delle relazioni finanziarie tra Stato e autonomie speciali, la
disposizione impugnata è suscettibile di applicazione alle autonomie
speciali ricorrenti soltanto nei sensi precedentemente specificati.
Le ricorrenti operano - come già precisato - in un regime che è
eterogeneo ed esterno rispetto all'ordinario sistema di finanziamento
degli enti locali, ma non sono esentate dal sistema sanzionatorio
generale. Valgono sul punto anche le precedenti osservazioni di cui
al considerato 6.3 in ordine alla soggezione delle autonomie speciali
al sistema sanzionatorio, pur nella peculiarità delle rispettive
regole di finanza pubblica.
In definitiva, dalle esposte considerazioni deriva
inequivocabilmente che le autonomie ricorrenti - mentre sono soggette
ai vincoli e agli obiettivi di finanza pubblica secondo la peculiare
disciplina per esse prevista - non partecipano ai fondi statali che
riguardano rispettivamente l'incameramento dell'importo delle
sanzioni e la correlata erogazione dei premi afferenti al regime
ordinario degli altri enti territoriali. Dal che deriva la non
fondatezza delle questioni in esame.
6.5.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 519, della legge n. 232 del 2016, promossa in riferimento
all'art. 136 Cost. per violazione del giudicato costituzionale
relativo alla sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte, deve essere
anteposta, rispetto alle altre, in quanto riveste carattere di
priorità logica, proprio perchè «attiene all'esercizio stesso del
potere legislativo, che sarebbe inibito dal precetto costituzionale
di cui si assume la violazione (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2017,
n. 245 del 2012 e n. 350 del 2010)» (sentenza n. 231 del 2017).
La ricorrente ritiene che detta disposizione riproduca la
medesima norma, in tema di relazioni economico-finanziarie con lo
Stato - l'art. 1, comma 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)» - già dichiarata
illegittima (sentenza n. 188 del 2016) nella parte in cui si applica
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
La questione è fondata.
In tema di violazione del giudicato costituzionale, questa Corte
«ha già precisato (ex plurimis, sentenze n. 250 e n. 5 del 2017, n.
72 del 2013 e n. 350 del 2010) che tale vizio sussiste ogniqualvolta
una disposizione intenda "mantenere in piedi o [...] ripristinare,
sia pure indirettamente, [...] gli effetti di quella struttura
normativa che aveva formato oggetto della [...] pronuncia di
illegittimità costituzionale" (sentenza n. 72 del 2013), ovvero
"ripristini o preservi l'efficacia di una norma già dichiarata
incostituzionale" (sentenza n. 350 del 2010). Pertanto, il giudicato
costituzionale è violato non solo quando il legislatore adotta una
norma che costituisce una "mera riproduzione" (sentenze n. 73 del
2013 e n. 245 del 2012) di quella già ritenuta lesiva della
Costituzione, ma anche quando la nuova disciplina mira a "perseguire
e raggiungere, 'anche se indirettamentè, esiti corrispondenti"
(sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223
del 1983, n. 88 del 1966)» (sentenza n. 231 del 2017).
La disposizione impugnata prevede che «[i]l Ministero
dell'economia e delle finanze e la regione Friuli Venezia Giulia
procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno 2017,
alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei
confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'articolo
1, commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per
gli anni dal 2012 al 2015, per effetto delle modifiche intervenute
rispetto all'anno 2010 in materia di imposizione locale immobiliare».
L'art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013 era stato
dichiarato illegittimo nella parte riferita alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - dopo un'analitica istruttoria finanziaria
effettuata in contraddittorio con le parti (ordinanza istruttoria del
14 gennaio 2016) - dalla sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte per
violazione del principio di neutralità degli effetti fiscali della
riforma in tema di relazioni finanziarie tra Stato e Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, principio fissato dal combinato dei commi 157
e 159 dell'art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2011)», norme interposte in
relazione ai profili attuativi di detta riforma. Ciò in quanto il
legislatore statale, anzichè conguagliare il preventivo
accantonamento secondo il gettito effettivamente maturato dopo la
sostituzione dell'ICI con l'imposta municipale propria (IMU) aveva
«proceduto in via unilaterale mediante la stabilizzazione
dell'accantonamento, determinato su base esclusivamente estimatoria.
Avendo la ricorrente richiamato il criterio di neutralità previsto
dal combinato dei suddetti commi 157 e 159, è in relazione a questi
ultimi che deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata» (sentenza n. 188 del 2016).
La declaratoria di incostituzionalità era sorretta da plurime
ragioni, tra le quali è utile ricordare «b) la norma impugnata non
configura[va] l'accantonamento come istituto provvisorio suscettibile
di rideterminazione, nel senso già precisato da questa Corte con la
sentenza n. 77 del 2015; c) non [era] stato rispettato il principio
di neutralità degli effetti della riforma nell'ambito delle
relazioni finanziarie tra Stato e Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia; d) la norma impugnata non prevede[va] l'ostensibilità dei
dati analitici di composizione del gettito, necessari per compiere le
operazioni di conguaglio, stabilizzare e mettere a regime le entrate
fiscali della Regione e dei propri enti locali. [...] In ordine alle
dichiarate illegittimità sono necessarie alcune precisazioni circa
gli effetti dalle stesse prodotti sul meccanismo dell'accantonamento.
Quest'ultimo, proprio in base al principio dell'equilibrio dinamico
del bilancio, verrà meno a far data dalla pubblicazione della
presente sentenza, fermo restando tuttavia che per i decorsi esercizi
gli accantonamenti effettuati in via preventiva dovranno essere
conciliati con i dati del gettito fiscale accertato, restituendo alla
Regione ricorrente le somme trattenute in eccedenza» (sentenza n. 188
del 2016).
La norma in esame - anzichè prevedere i termini finanziari
iniziali e finali di paragone del conguaglio tra le somme accantonate
e il gettito effettivamente accertato, idonei a rendere
effettivamente neutrali gli effetti della riforma fiscale - ripropone
quale termine "convenzionale" «per gli anni dal 2012 al 2015» il
gettito 2010, cioè il meno favorevole alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in ragione delle "oscillazioni" del gettito
fiscale di tale Regione, dipendenti, tra l'altro, dalla sua posizione
transfrontaliera.
Al di là del fatto che il conguaglio deve avvenire su dati reali
e non teorici per tramutare l'accantonamento in contributo definitivo
per la finanza statale, è chiaro che, nel caso in esame, il
legislatore statale ha perseguito - sia pure attraverso una diversa
tecnica normativa - lo stesso risultato cui tendeva la norma
dichiarata illegittima con la sentenza n. 188 del 2016 di questa
Corte (in senso conforme, sentenza n. 231 del 2017).
Alla luce della giurisprudenza costituzionale, l'impugnato comma
519, perseguendo esiti corrispondenti a quelli dell'art. 1, comma
729, della legge n. 147 del 2013, già ritenuto costituzionalmente
illegittimo dalla sentenza n. 188 del 2016 di questa Corte nella
parte riferita alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, contrasta
con l'art. 136 Cost., violando il giudicato costituzionale.
Esso, pertanto, deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo poichè determina il contributo definitivo agli obiettivi
di finanza pubblica dovuto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia in riferimento alle risultanze del gettito 2010, anzichè a
quelle degli esercizi in cui sono stati effettuati gli
accantonamenti, e non prevede che la determinazione dei relativi
conguagli sia effettuata in contraddittorio con la Regione stessa,
attraverso la condivisione dei dati fiscali analitici, relativi ai
periodi di imposizione soggetti agli accantonamenti interessati al
conguaglio.
6.5.1.- Restano assorbite le altre censure relative all'art. 1,
comma 519, della legge n. 232 del 2016.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
466, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), nella parte in cui stabilisce che, a partire dal
2020, ai fini della determinazione dell'equilibrio del bilancio degli
enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti
esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di
competenza e nella parte in cui non prevede che l'inserimento
dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato nei
bilanci dei medesimi enti territoriali abbia effetti neutrali
rispetto alla determinazione dell'equilibrio dell'esercizio di
competenza;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
475, lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui
prevede che gli enti locali delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e della Regione Friuli-Venezia Giulia sono tenuti a versare
l'importo della sanzione per il mancato conseguimento dell'obiettivo
di finanza pubblica al bilancio dello Stato anzichè a quello delle
suddette autonomie speciali;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
519, della legge n. 232 del 2016;
4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 463,
della legge n. 232 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 3,
25, secondo comma, e 97 della Costituzione, nonchè agli artt. 48 e
49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 479,
lettera a), e 483, della legge n. 232 del 2016, promosse, in
riferimento al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
agli artt. 81 e 97 Cost., all'art. 5 della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), e all'art. 9, comma 4, della
legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto
comma, della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA