1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 119 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 1999
Ordinanza emessa il 25 maggio 1999 dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Lagana' Paola ed altri e comune di Villa San Giovanni ed altri Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di proprieta' e sul principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Legge 8 agosto 1992, n. 359 (recte: d.l. 11 luglio 1992, n. 333, conv. in legge 8 agosto 1992, n. 359), art. 5-bis, comma 7-bis, introdotto dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662. - Costituzione, artt. 3, 42 e 97. (001C0194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella controversia iscritta
al n. 545/1991 R.G.A.C., passata in decisione alla pubblica udienza
collegiale del 13 aprile 1999 e vertente tra: Laganà Paola, Parisi
Francesco, Parisi Maria e Parisi Letterio, elettivamente domiciliati
in Reggio Calabria, via Casalotto n. 97, presso lo studio dell'avv.
Alfonso Zito, dal quale sono rappresentati e difesi in virtù di
procura in calce all'atto di citazione, attori;
Contro:
comune di Villa San Giovanni, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato presso lo
studio dell'avv. Natale La Fronte, in Reggio Calabria, via Nazionale
n. 292, dal quale è rappresentato e difeso, in virtù di procura in
calce alla copia notificata dell'atto di citazione, convenuto;
Albanese Maria Iole, Laganà Maria Cristina, Laganà
Pasqualino, Laganà Vincenzo, rappresentati e difesi dall'avv.
Francesco Raschellà, in virtù di procura in calce alla copia
notificata dell'atto di citazione, elettivamente domiciliati in
Reggio Calabria alla via Manfroce n. 87, convenuti.
Considerato che con atto di citazione notificato in data
21 aprile 1991, Laganà Paola, Parisi Francesco, Parisi Maria e
Parisi Letterio convenivano in giudizio il comune di Villa San
Giovanni, Albanese Maria Iole, Laganà Maria Cristina, Laganà
Pasqualino e Laganà Vincenzo, esponendo di essere proprietari,
unitamente ai convenuti da ultimo indicati, di un fondo sito in Villa
San Giovanni, censito in catasto al fol. 4 particella 248.
Esponevano altresì che il predetto fondo era stato sottratto
alla loro disponibilità dal comune di Villa San Giovanni che,
mediante la costruzione di una recinzione, a causa della quale era
rimasto a loro intercluso ogni passaggio e possibilità di godimento
del fondo, lo aveva destinato ad ampliamento del locale cimitero,
senza porre in essere alcun atto espropriativo. Agivano in giudizio
per ottenere il risarcimento del danno, pari al valore in comune
commercio del terreno occupato.
Con comparsa del 29 giugno 1991 si costituivano i comproprietari
convenuti, i quali aderivano alla domanda degli attori.
Con comparsa depositata alla prima udienza si costituiva altresì
il comune di Villa San Giovanni, eccependo il proprio difetto di
legittimazione passiva e rilevando il carattere agricolo del terreno.
Espletata c.t.u., chiesti chiarimenti in udienza istruttoria e
parere in camera di consiglio al c.t.u., la causa viene ora per la
decisione.
Dalla c.t.u. è emersa l'appartenenza del bene in questione agli
attori; resta così superata l'eccezione, impropriamente qualificata
di difetto di legittimazione passiva, sollevata dal comune per
mancanza di prova della situazione proprietaria in capo agli attori.
È emerso altresì che il comune di Villa San Giovanni, con
deliberazioni nn. 60 e 187, rispettivamente del consiglio comunale,
datata 18 dicembre 1984 e della giunta municipale, datata 26 marzo
1986, ha approvato il piano particellare e l'elenco delle ditte da
espropriare per i lavori di costruzione ed ampliamento del cimitero
di Villa San Giovanni; che il terreno de quo è stato occupato nel
febbraio 1988, in mancanza di provvedimenti autorizzativi di
occupazione e di provvedimento espropriativo. Da quanto risulta dalla
relazione del c.t.u., l'occupazione acquisitiva del terreno può
dirsi perfezionata nel febbraio 1988, epoca in cui venne installato
un cancello in ferro, e furono avanzati i lavori di recinzione della
particella de qua con la realizzazione di un muro che ha precluso
l'accesso al fondo.
Dai chiarimenti resi dal c.t.u. all'udienza del 21 novembre 1996,
è emersa la natura agricola del terreno in questione. Con ordinanza
di questo tribunale del 14 aprile 1998, il c.t.u. è stato invitato a
rendere parere in camera di consiglio in ordine ai redditi dominicali
rivalutati ed al valore agricolo con riferimento alle colture
effettivamente praticate sul fondo occupato. Il c.t.u. ha asserito di
non essere stato nella possibilità di accertare il valore del fondo
in relazione alla coltura effettivamente praticata, a causa della
mancanza del verbale di immissione in possesso.
Non rimarrebbe allora che disporre ulteriore accertamenti. Il
tribunale ravvisa però la necessità che sia sottoposto allo
scrutinio della Corte costituzionale il disposto di cui al comma
7-bis dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992, per come introdotto
dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ove
ritenuto applicabile ai suoli agricoli.
Ritiene infatti il collegio applicabile al caso di specie
(trattandosi di suolo agricolo) la disposizione del comma 7-bis. In
tal senso reputa insuperabile la considerazione della S. C. (sent.
del 24 luglio 1997, n. 6912) secondo cui il termine "suoli" impiegato
dal comma 7-bis è diverso da quello impiegato al comma 1
dell'art. 5-bis, cioè "aree edificabili". Dal che consegue il
carattere onnicomprensivo della disciplina dettata dal comma 7-bis
(tale da riguardare anche i suoli agricoli e quelli non legalmente
edificabili).
A tale risultato ermeneutico il collegio ritiene di giungere
all'esito di riflessione sul significato dell'espressione, contenuta
nel comma 7-bis, secondo cui "si applicano, per la liquidazione del
danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1,
con esclusione della riduzione del 40 per cento".
Tale espressione lascia spazio a tre possibilità interpretative.
a) secondo una prima, il rinvio sarebbe effettuato ai criteri
fissati dal comma 1 nella formulazione vigente al momento
dell'emanazione del comma 7-bis (introdotto con legge del 23 dicembre
1992 n. 662, art. 3, comma 65); quindi, sarebbe richiamato il
criterio del valore venale mediato. L'applicazione del comma 7-bis
imporrebbe dunque un criterio indifferenziato per tutte le tipologie
di suoli (semisomma maggiorata del 10%).
b) secondo una diversa soluzione si dovrebbe ritenere che il
sostantivo da cui dipende la preposizione operante il rinvio ("di
cui") sia "l'indennita'" e non "i criteri di determinazione". Ciò
che aprirebbe la strada ad una duplice alternativa.
b1) secondo l'una (sarebbe la seconda possibilità
interpretativa), il rinvio sarebbe stato fatto specificamente
all'indennità di cui al comma 1, ossia l'indennità di
espropriazione delle sole aree edificabili;
b2) secondo l'altra, (terza opzione), l'entità richiamata
sarebbe l'indennità di espropriazione tout court.
Dal che sarebbe agevole l'implicazione della necessità di far
riferimento alla disciplina appositamente prevista per le singole
tipologie di suoli. Dunque, un criterio differenziato per le aree
edificabili, da una parte, e per i suoli agricoli e non edificabili,
dall'altra; conseguentemente, per i suoli agricoli e per i suoli non
classificabili come edificabili, sarebbe richiamata la disciplina di
cui al comma 4 dell'art. 5-bis (valore agricolo).
Per quel che importa ai fini della decisione della presente
controversia, è indifferente la scelta tra la prima e la seconda
soluzione. Una rilevanza di tale opzione potrebbe rinvenirsi in caso
di modifiche normative sulla determinazione dell'indennità delle
aree edificabili, comportando la prima soluzione, ed escludendo la
seconda, il carattere formale e non ricettizio del rinvio. Evenienza
questa, a quanto consta al collegio, non ancora verificatasi. Ciò
che invece qui interessa è scegliere tra le prime due soluzioni, da
una parte, e la terza, dall'altra. Infatti, quest'ultima scelta
interpretativa comporterebbe il richiamo di tutti i commi
dell'art. 5-bis, quindi anche del comma 4, relativo alle aree
agricole ed a quelle non classificabili come edificabili. In
sostanza, secondo questa interpretazione, il comma 7-bis farebbe
propria la bipartizione dettata dalla attuale normativa
sull'indennità espropriativa, aggiungendo alla disciplina bipartita
l'esclusione della riduzione del 40% per le aree edificabili, e
disponendo per tutte le aree l'aumento del 10%.
Questo tribunale reputa non percorribile la terza opzione (rinvio
all'indennità di espropriazione tout court e quindi criterio
differenziato).
In primo luogo, riuscirebbe difficile spiegare, in presenza
dell'intenzione di richiamare le rispettive discipline previste per
le diverse aree, il motivo per cui si è fatto rinvio al solo primo
comma (e cioè al comma in cui è disciplinata l'indennità relativa
alle sole aree edificabili). Atteso che tutti i commi che precedono
il comma 7-bis trattano di indennità espropriative, è plausibile
che la locuzione de qua sia stata usata in funzione partitiva, cioè
per selezionare tra i due criteri emergenti dall'art. 5-bis soltanto
quello indicato al primo comma.
Una seconda difficoltà che si oppone alla terza soluzione è
rinvenibile nell'incondizionata esclusione della riduzione del 40%,
prevista dal comma 7-bis. Previsione, questa, giustificabile solo in
relazione al criterio previsto dal primo comma. Apparirebbe faticosa
l'argomentazione secondo cui l'esclusione opererebbe solo nei criteri
in relazione ai quali è applicabile e secondo cui l'applicabilità
parziale di tale esclusione sarebbe confermata dalla previsione in
distinti periodi rispettivamente dell'esclusione e dell'aumento del
10%.
La disposizione dell'aumento cioè sarebbe concepita come
operante sempre, in riferimento a tutti i criteri; e proprio per tale
motivo, il legislatore avrebbe sentito la necessità di aprire,
nell'ambito del medesimo comma un periodo diverso da quello in cui ha
previsto l'esclusione della riduzione del 40%. La cesura sarebbe poco
spiegabile, secondo questa argomentazione, in presenza di una
continuità logica, continuità implicata dalla medesimezza di spazio
operativo della esclusione della riduzione e dell'aumento.
L'anzidetta argomentazione appare soccombente rispetto a quella
più piana, secondo la quale se il legislatore ha fatto riferimento
all'esclusione della riduzione del 40 per cento, senza alcuna
distinzione ed a chiusura della proposizione contenente l'indicazione
del criterio di determinazione, segno è che il criterio oggetto del
rinvio è esclusivamente quello riportato nel primo comma, essendo
quello l'unico criterio che prevede la riduzione del 40 per cento.
L'adozione di questa opzione ermeneutica fa emergere, in
relazione alle aree agricole, il profilo di incostituzionalità messo
in rilievo dalla S. C. nella sentenza del 3 marzo 1998, n. 2336, nel
passo che qui si riporta: "Premesso, infatti, che per le aree
agricole l'indennità per un esproprio condotto secondo le regole
procedurali, è commisurata..., al valore effettivo, il risarcimento
per l'occupazione appropriativa determinato secondo il meccanismo di
cui all'art. 5-bis, comma 1, costituirebbe una contropartita a favore
del proprietario sicuramente inferiore alla stessa indennità di
esproprio, per il fatto che nella procedura di calcolo, l'esclusione
dell'abbattimento del quaranta per cento ed il premio aggiuntivo del
dieci per cento non sembrano poter compensare il drastico
abbattimento che il valore venale viene a subire quando viene
sottoposto alla media con il reddito dominicale. Con un risultato,
oltre che logicamente inaccettabile, palesemente in contrasto con il
principio di ragionevolezza, che in subiecta materia la Corte
costituzionale ha applicato dichiarando illegittima la disposizione
(art. 5-bis, comma 6, legge n. 359/1992, come modificato dall'art. 1,
comma 65, legge n. 549/1995) che parificava il risarcimento per
occupazione illegittima all'indennità di esproprio".
Le anzidette considerazioni - in ordine al risultano
irragionevole consistente nella determinazione del risarcimento in
misura inferiore all'indennità di esproprio - sono concretamente
confermate nel caso di specie, essendo la somma dei redditi
dominicali rivalutati dell'ultimo decennio pari a L. 39,84.
Atteso che questo tribunale ritiene di aderire alla tesi
sostenuta dalla Corte di cassazione del 24 luglio 1998, n. 6912 -
che, andando in contrario avviso rispetto alla pronuncia della S. C.
del 3 marzo 1998, n. 2336, ha affer-mato l'applicabilità del
criterio di cui al comma 7-bis dell'art. 5-bis, legge n. 359/1992,
anche ai terreni agricoli - non rimane che sollevare questione di
costituzionalità della predetta norma, per violazione degli artt. 3
e 42 della Costituzione, per l'irragionevolezza della disciplina da
essa posta rispetto a quella statuita dall'art. 15, legge
n. 865/1971, la quale norma stabilisce il criterio di commisurazione
dell'indennità sulla scorta del "valore agricolo con riferimento
alle colture effettivamente praticate sul fondo espropriato".
È infatti irragionevole riservare ad un comportamento lecito,
quale quello culminante in un provvedimento legittimo di
espropriazione, un trattamento deteriore rispetto ad un comportamento
illecito. Ciò che appare inconciliabile anche con l'art. 97 della
Costituzione, che fissa come canone fondamentale dell'attività
amministrativa quello del buon andamento dell'amministrazione, posto
che la suindicata normativa finisce per costituire incentivo alla
violazione della procedura fissata per legge in tema di
espropriazione.
Le considerazioni svolte dalla Corte costituzionale (sentenza
17 ottobre 1996, n. 369) in sede di dichiarazione di illegittimità
costituzionale del comma 6 dell'art. 5-bis (che aveva sancito
l'equiparazione della misura del risarcimento del danno all'entità
dell'indennizzo) si rivelano dotate di pregnanza ancora maggiore in
riferimento alla presente questione, posto che qui si censura una
normativa che consente non l'equiparazione tra risarcimento del danno
ed indennità espropriativa ma addirittura una differenziazione in
peius in danno del privato che subisce l'occupazione acquisitiva.
È sufficiente quindi richiamare le asserzioni conclusive con le
quali la Corte costituzionale nella predetta pronuncia ha accolto le
censure mosse contro il comma 6 dell'art. 5-bis. Ha stabilito la
Corte che "... sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex
art. 3 Cost.), poichè nella occupazione appropriativa l'interesse
pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità
del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica, la parificazione
del quantum risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta
come un di più che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i
contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del
primo. Con le ulteriori negative incidenze ... che un tale
"privilegio a favore dell'amministrazione può comportare, anche sul
piano del buon andamento e legalità dell'attività amministrativa e
sul principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni
arrecati al privato. Risulta contestualmente vulnerato anche
l'art. 42, secondo comma della Costituzione, per la perdita di
garanzia che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita
risposta dell'ordinamento all'atto illecito compiuto in sua
violazione".

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Solleva questione di legittimità costituzionale del comma 7-bis
dell'art. 5-bis legge n. 359/1992, aggiunto dalla legge n. 662/1996,
in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, nella parte in
cui si applica anche ai suoli agricoli.
Sospende il giudizio in corso;
Dispone la immediata trasmissione degli atti della presente
procedura alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
comunicata anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Reggio Calabria, addì 25 maggio 1999.
Il Presidente: Gerardis
Il giudice estensore: Sapone
01C0194