1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2009
Ordinanza dell'11 dicembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Diliberto Oliviero ed altri contro Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte suprema di cassazione ed altri. Elezioni - Elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Sistema elettorale - Attribuzione alla lista, sia singola sia formata da liste collegate, nelle varie circoscrizioni, di tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista - Previsione che i seggi che rimangono ancora da attribuire siano assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parita' di resti, a quelle circoscrizioni nelle quali si e' ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale - Rispetto del numero dei seggi preventivamente attribuito alle singole circoscrizioni in relazione alla popolazione residente - Mancata previsione - Contrasto con il principio di rappresentanza territoriale dei popoli, sancito dal diritto comunitario (CEDU) - Violazione del principio di sovranita' popolare - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e ingiustificata disparita' di trattamento tra elettori - Violazione del principio di uguaglianza del voto - Lesione del diritto di associazione in partiti dei cittadini e del diritto di elettorato passivo. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 21, comma 1, n. 2, sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 20 febbraio 2009, n. 10. - Costituzione, artt. 1, 3, 11, 48, 49 e 51. (010C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso RG. n. 6586 del
2009, proposto dai signori on. Oliviero Diliberto, nella qualità di
candidato per le elezioni europee nella Lista «Rifondazione
Comunista-Sinistra Europea-Partito dei Comunisti Italiani» nella
Circoscrizione III-Italia Centrale e di cittadino elettore per le
elezioni europee del 6 e 7 giugno 2009, dal sig. Danilo Berardi,
nella qualità di delegato per le elezioni europee della Lista
«Rifondazione Comunista-Sinistra Europea-Partito dei Comunisti
Italiani» nella Circoscrizione III-Italia Centrale e di cittadino
elettore per le elezioni europee del 6 e 7 giugno 2009, e dai signori
Sergio Boccadutri e on.le Roberto Soffritti, quali legali
rappresentanti dell'Associazione denominata «Partito della
Rifondazione Comunista-Sinistra Europea-Partito dei Comunisti
Italiani», tutti rappresentati e difesi dall'avv. Silvio
Crapolicchio, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in
Roma, via Belsiana, 100;
Contro:
l'Ufficio Elettorale Nazionale e l'Ufficio Elettorale
Centrale, istituiti entrambi presso la Corte di cassazione, Ufficio
Elettorale Circoscrizionale della Circoscrizione I Italia. Nord
Occidentale, Ufficio Elettorale Circoscrizionale della Circoscrizione
II Italia Nord Orientale, Ufficio Elettorale Circoscrizionale della
Circoscrizione III Italia Centrale, Ufficio Elettorale
Circoscrizionale della Circoscrizione IV Italia Meridionale, Ufficio
Elettorale Circoscrizionale della Circoscrizione V Italia Insulare,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non
costituiti in giudizio;
il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Nei confronti di:
del sig. on.le Giommaria Uggias, residente in Olbia (OT),
proclamato eletto al Parlamento Europeo nella qualità di candidato
nella Lista denominata «Italia dei Valori-Lista Di Pietro» nella
Circoscrizione V-Italia insulare, rappresentato e difeso in proprio e
dagli avv. Giorgio Carta, Silvio Pinna, con domicilio eletto presso
lo studio del secondo in Roma, viale Bruno Buozzi, 87;
del sig. on.le Claudio Morganti, residente in Vaiano (PO),
proclamato eletto al Parlamento Europeo nella qualità di candidato
nella Lista denominata «Lega Nord» nella Circoscrizione III-Italia
Centrale, non costituito in giudizio;
del sig. on. le Oreste Rossi, detto Tino, residente ad
Alessandria, proclamato eletto al Parlamento Europeo nella qualità
di candidato nella Lista denominata «Lega Nord» nella Circoscrizione
I-Italia Nord Occidentale, non costituito in giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum:
dell'avv. Sonia Viale, quale cittadina elettrice e candidata
nella lista Lega Nord per la Circoscrizione III Italia Nord
Occidentale, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Manzi,
Pietro Piciocchi, Giampaolo Parodi, con domicilio eletto presso lo
studio del primo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
dell'Associazione politica denominata «Lega Nord per
l'Indipendenza della Padana», con sede legale in Milano, via C.
Bellerio, n. 41, in persona del Segretario e legale rappresentante
pro tempore on. le Umberto Bossi, il quale agisce anche in proprio
nella qualità di cittadino elettore, rappresentati e difesi dagli
avv. Andrea Manzi, Chiara Troubetzkoy Hahn, con domicilio eletto
presso lo studio del primo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
dell'«Italia dei Valori», in persona del Tesoriere e legale
rappresentante pro tempore, on.le Silvana Mura, con sede in Milano,
via Felice Casati, n. 1/A, rappresentata e difesa dall'avv. Sergio
Scicchitano, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in
Roma, via E. Faà di Bruno, 4;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, del verbale
delle operazioni del 26 giugno 2009 dell'Ufficio Elettorale Nazionale
istituito presso la Corte Suprema di cassazione per le elezioni dei
membri del Parlamento Europeo spettanti all'Italia del 6 e 7 giugno
2009, nella parte in cui non è stato assegnato un seggio alla lista
denominato «Partito della Rifondazione Comunista -Sinistra Europea -
Partito dei Comunisti Italiani nonchè, per quanto necessario, - del
verbale dell'Ufficio elettorale Circoscrizionale per l'Italia
centrale istituito presso la Corte d'Appello di Roma nella parte nel
quale è stato proclamato eletto l'on. Umberto Bossi; -
dell'attestato inviato dell'Ufficio Elettorale Circoscrizionale per
l'Italia Centrale istituito presso la Corte d'Appello di Roma all'on.
Umberto Bossi, con il quale si è provveduto a comunicare l'avvenuta
elezione al Parlamento Europeo; - del verbale dell'Ufficio elettorale
Circoscrizionale per l'Italia Insulare istituito presso la Corte
d'Appello di Palermo nella parte nel quale è stato proclamato eletto
l'on. Antonio Di Pietro; - dell'attestato inviato dall'Ufficio
Elettorale Circoscrizionale per l'Italia Insulare istituito presso la
Corte d'Appello di Palermo all'on. Antonio Di Pietro, con il quale si
è provveduto a comunicare l'avvenuta elezione al Parlamento Europeo;
- del verbale dell'Ufficio elettorale Circoscrizionale per l'Italia.
Nord Occidentale nella parte nel quale è stato proclamato eletto
l'on. Umberto Bossi; - dell'attestato inviato dall'Ufficio Elettorale
Circoscrizionale per l'Italia Nord Occidentale, con il quale si è
provveduto a comunicare l'avvenuta elezione al Parlamento Europeo
all'on. Umberto Bossi; - del verbale delle operazioni dell'Ufficio
Elettorale Nazionale istituito presso la Corte di cassazione con il
quale si è dato atto delle rinunce dell'on. Umberto Bossi, dell'on.
Antonio Di Pietro, dell'on. Leoluca Orlando e delle opzioni per le
altre circoscrizioni dell'on. Mario Borghezio, dell'on. Luigi De
Magistris e dell'on. Sonia Alfano; - del Comunicato dell'Ufficio
Elettorale Nazionale presso la Corte Suprema di Cassazione pubblicato
nella Serie Generale della G.U. n. 158 del 10 luglio 2009, con il
quale è stata resa nota l'elezione dell'on. Claudio Morganti ovvero
dell'on. Oreste Rossi, detto Tino ovvero dell'on. Giommaria Uggias,
nonchè per la dichiarazione dell'avvenuta elezione al Parlamento
Europeo nelle elezioni dei membri spettanti all'Italia del 6 e 7
giugno 2009 dell'on. prof. Oliviero Diliberto anzichè dell'on.
Claudio Morganti ovvero dell'on. Oreste Rossi detto Tino ovvero
dell'on. Giommaria Uggias.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Interno - Ufficio Elettorale Centrale;
Visti gli atti di intervento dell'avv. Sonia Viale nonchè
dell'Associazione politica denominata «Lega Nord per l'indipendenza
della Padania»;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'on. le Giommaria
Uggias;
Visto l'atto di intervento in giudizio dell'Italia dei Valori;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il 1°
Referendario Mariangela Caminiti e uditi per i ricorrenti l'avv.
Crapolicchio, per l'Amministrazione intimata l'avvocato dello Stato
M. Borgo, per l'avv. S. Viale l'avv. Reggio D'Aci per delega
dell'avv. L. Manzi, l'avv. G. Parodi e l'avv. P Piciocchi, per la
Lega Nord e per l'on.Umberto Bossi l'avv. A. Manzi e l'avv. G. Parodi
per delega dell'avv. C. Troubetzkoy Hahn, per l'Italia dei Valori
l'avv. V. Di Benedetto per delega dell'avv. S.Scicchitano, l'avv. G.
Uggias, che si difende in proprio,come specificato nel verbale;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1 e succ. mod., l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 e succ. mod.;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, gli istanti
rappresentano che in data 1° aprile 2009, con decreto pubblicato
nella G.U. del 3 aprile 2009, il Presidente della Repubblica ha
convocato i comizi per l'elezione dei membri del Parlamento Europeo
da svolgersi nei giorni 6 e 7 giugno 2009. Precedentemente, con la
legge 20 febbraio 2009, n. 10, è stato modificato il sistema
elettorale vigente per l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia, prevedendosi la ripartizione dei seggi tra le
liste che abbiano superato lo sbarramento del 4 per cento, con
l'introduzione nell'art. 21, primo comma, della legge 24 gennaio
1979, n. 18, dopo il n. 1, il successivo n. 1-bis e la sostituzione
del n. 2 dello stesso primo comma.
Concluse le votazioni, l'Ufficio Elettorale Nazionale, istituito
presso la Corte di cassazione, ha redatto il verbale delle operazioni
individuando le liste che hanno conseguito una cifra elettorale
nazionale pari almeno al 4 per cento dei voti validi espressi. Dopo
aver rilevato che il totale delle cifre elettorali nazionali
conseguite da tutte le liste stato pari a n.30.623.840 voti,
l'Ufficio ha attestato il 4 per cento di tale cifra pari a
1.224.953,60 corrispondente a 1.224.954, con approssimazione per
eccesso all'unità.
L'Ufficio Elettorale Nazionale ha individuato poi, ai sensi del
predetto art. 21, primo comma, n. 1-bis, le liste che hanno
conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi
espressi, poi ha proceduto al riparto dei seggi tra le medesime
liste, applicando la disposizione di cui al successivo n. 2 del
predetto primo comma:
ha diviso il totale delle cifre elettorali nazionali delle
liste ammesse alla ripartizione dei seggi, pari a 26.572.238, per il
numero dei seggi da attribuire, pari a 72, ottenendo il quoziente
elettorale nazionale, pari dunque a 369.058 (tralasciando la parte
frazionaria);
ha diviso poi la cifra elettorale di ciascuna lista per tale
quoziente, attribuendo ad ogni lista tanti seggi quante volte il
quoziente elettorale nazionale risultava contenuto nella cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista;
i restanti seggi, nella specie 2, sono stati assegnati
dall'Ufficio Elettorale Nazionale «alle liste per le quali le ultime
divisioni hanno dato maggiori resti» (in particolare, Italia dei
Valori-Lista Di Pietro, collegata nella Circoscrizione I - Italia
Nord Occidentale alla Lista autonomie Libertè Democratie che aveva
ottenuto un resto di 263.494, e Lega Nord, che aveva ottenuto un
resto di 173.717).
Lamentano i ricorrenti che l'Ufficio Elettorale Nazionale nel
fare detti conteggi non avrebbe tenuto conto della memoria presentata
in data 26 giugno 2009 dall'Associazione «Partito della Rifondazione
Comunista-Sinistra Europea-Partito dei Comunisti Italiani»,
sull'applicazione della norma in questione.
In seguito, l'Ufficio Elettorale Nazionale ha provveduto, ai
sensi del predetto art. 21, comma 1, n. 3, alla distribuzione nelle
singole circoscrizioni dei seggi attribuiti alle predette liste. A
tal fine, l'Ufficio ha anzitutto diviso la cifra elettorale nazionale
di ciascuna lista per il numero di seggi attribuiti alla lista
stessa, ottenendo così il quoziente elettorale di lista. Ha poi
attribuito a ciascuna lista tanti seggi quante volte il quoziente
elettorale di lista è risultato contenuto nella cifra elettorale
circoscrizionale della lista ed ha assegnato i seggi non assegnati ad
ogni lista con il metodo dei quozienti interi, a favore delle
circoscrizioni nelle quali la lista ha conseguito il maggior numero
di resti. E così l'Ufficio Elettorale ha assegnato il nono seggio
spettante alla «Lega Nord» nella Circoscrizione III-Italia Centrale,
con un resto di 186.988 e ha assegnato il settimo seggio spettante
all'«Italia dei Valori-Lista Di Pietro», nella Circoscrizione
V-Italia Insulare, con un resto di 186.326.
Con comunicato del 9 luglio 2009, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie Generale n.158 del 10 luglio 2009, l'Ufficio
Centrale Nazionale presso la Corte di cassazione ha infine proclamato
gli eletti al Parlamento Europeo. A seguito delle rinunce e opzioni
ammesse nella Circoscrizione III-Italia Centrale per la lista «Lega
Nord» è stato proclamato eletto l'on. Claudio Morganti (con 2710
preferenze), nella Circoscrizione 1 - Italia Nord Occidentale, per la
lista «Lega Nord» è stato proclamato eletto l'on. Oreste Rossi,
detto Tino (con 14.390 preferenze), nella Circoscrizione V - Italia
Insulare per la lista «Italia dei Valori-Lista Di Pietro» è stato
proclamato eletto l'on. Giommaria Uggias (con 17.476 preferenze).
Ne è derivato che alla lista «Partito della Rifondazione
Comunista-SinistraEuropea - Partito dei Comunisti Italiani», odierna
ricorrente, nonchè alla lista «Sinistra e Liberta-Federazione dei
Verdi» non sono stati assegnati seggi, pur avendo le stesse avuto
candidati maggiormente votati rispetto a coloro che hanno beneficiato
dell'assegnazione dei due seggi residuati dopo l'assegnazione dei
seggi «a quoziente pieno».
Pertanto, i ricorrenti hanno impugnato gli atti, meglio indicati
in epigrafe, con ricorso proposto a questo Tribunale amministrativo
regionale, deducendo le seguenti censure: 1) Erronea e illegittima
applicazione degli arti. 21 e 22 della legge n. 18 del 1979, così
come modificati dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10; Eccesso di
potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento,
irragionevolezza, illogicità, carente, assente e/o erronea
motivazione, vessatorietà, disparità di trattamento, violazione del
principio di uguaglianza, ingiustizia manifesta, assenza del
presupposto, difetto di istruttoria: in particolare, non sarebbe
stata correttamente applicata la norma di cui all'ultimo periodo
della norma recata dall'art. 21, comma 1, n. 2, della citata legge n.
18 del 1979 e succ. mod., il quale prevede che «si considerano resti
anche le cifre elettorali nazionali delle liste che non hanno
raggiunto il quoziente elettorale nazionale». Questa disposizione
imporrebbe di considerare, nell'assegnazione dei seggi che rimangono
ancora da attribuire dopo che si è divisa la cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale nazionale,
non solo le liste per le quali le ultime divisioni hanno dato
maggiori resti, ma anche le cifre elettorali nazionali delle liste
che non hanno partecipato all'attribuzione dei seggi non avendo
raggiunto il quoziente elettorale nazionale: ossia delle liste che
non hanno conseguito sul piano nazionale il 4 per cento dei voti
validi e non hanno dunque partecipato all'assegnazione dei seggi a
coefficiente c.d. pieno.
Secondo i ricorrenti l'intenzione del legislatore sarebbe quella
di prevedere un meccanismo tale da consentire a quelle liste che non
hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4 per cento un diritto
di tribuna, consentendo alle stesse di partecipare all'assegnazione
di quei seggi attribuiti con il meccanismo dei resti.
Ciò si evincerebbe anche dal comunicato del Ministero
dell'Interno del 24 febbraio 2009 che, nell'annunciare l'entrata in
vigore del quoziente elettorale del 4 per cento, ha segnalato che in
virtù di tale sbarramento sono individuate «le liste che abbiano
conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi
espressi», ma pure che «si considerano _resti anche le cifre
elettorali nazionali delle liste che non hanno raggiunto il quoziente
elettorale nazionale».
Inoltre, secondo i ricorrenti la circostanza per la quale la
norma ammetterebbe al riparto dei seggi residui da attribuire con i
resti anche le liste che non hanno raggiunto il 4 per cento dei voti
validi risulterebbe confermata,«a contrario», dai lavori preparatori
della legge 20 febbario 2009, n. 10 e, in particolare dalla relazione
accompagnatoria all'A.S. n. 1360-A, disegno di legge di approvazione
delle modifiche alla legge n. 18 del 1979. Secondo detta relazione,
in assenza dell'ultimo periodo, vi sarebbe il rischio di ritenere
escluse dall'assegnazione dei resti anche liste che avessero superato
lo sbarramento, ma che non avessero raggiunto il quoziente elettorale
nazionale, che in quel caso sarebbe superiore al 4 per cento: caso,
questo, che potrebbe verificarsi nell'ipotesi in cui il numero dei
seggi spettanti all'Italia - non fissato per legge e determinato
sulla base di un rinvio alle competenti fonti europee - scendesse al
di sotto delle venticinque unità.
Ma in realtà, secondo i ricorrenti, il legislatore, al momento
dell'approvazione della norma, non può non aver tenuto conto del
numero dei seggi spettanti all'Italia; e anche del fatto che a
regime, sulla base del Trattato di Lisbona, detto numero sarà pari a
73.
Quindi la lettura data dai relatori della legge apparirebbe
slegata sia dalla realtà che dalla lettera della norma. Secondo i
ricorrenti, occorrerebbe far riferimento al significato proprio delle
parole e dall'intenzione del legislatore: ove esso avesse voluto
escludere le suddette liste dall'assegnazione dei seggi restanti con
il meccanismo dei maggiori resti, lo avrebbe potuto fare
esplicitamente, non inserendo tale ultimo periodo nella disposizione
in questione.
L'interpretazione accolta dai ricorrenti intende rispondere anche
a principi di ragionevolezza ed equità, nonchè al criterio della
«non ridondanza», che impone di evitare - fino ai limiti del
possibile - di intendere come inutili le parole impiegate dal
legislatore.
2. - Profili di manifesta illegittimità costituzionale rispetto
agli artt. 3, 48 e 49 della Costituzione Italiana: l'introduzione di
una soglia di sbarramento del 4 per cento che impedirebbe ad ogni
lista che non ha raggiunto tale limite la possibilità di ottenere
degli eletti, seppure solo per attribuire loro di ottenere un diritto
di tribuna, presenterebbe profili di manifesta illegittimità
costituzionale rispetto agli artt. 3, 48 e 49 della Cost. Infatti,
una soglia di sbarramento così alta, non mitigata dall'introduzione
di un c.d. diritto di tribuna, finirebbe per non dare alcun valore ai
voti di milioni di elettori, che in tal modo non potrebbero
concorrere con metodo democratico a determinare la politica italiana,
ai sensi dell'art. 49 della Cost., con la conseguenza che la norma
per superare lo scoglio dell'illegittimità costituzionale dovrebbe
essere interpretata nel senso proposto dai ricorrenti, con la
conseguente assegnazione dell'ultimo seggio attribuito con i resti
nelle circoscrizioni III-Italia Centrale ovvero I-Italia, Nord
Occidentale e V-Italia Insulare.
Concludono con la richiesta di annullamento in parte qua dei
provvedimenti impugnati e la proclamazione del candidato on. Oliviero
Diliberto in sostituzione del candidato on. Claudio Morganti, ovvero
dell'on. Oreste Rossi, detto Tufo ovvero dell'on. GiommariaUggias.
Hanno proposto analoghi atti di intervento ad opponendum l'avv.
Sonia Viale, elettrice candidata nella Lista Lega Nord alle predette
elezioni europee, nonchè l'Associazione politica «Lega Nord per
l'Indipendenza della Padana»; in particolare, la prima ha
rappresentato di aver proposto parallelo gravame a questo Tribunale
avverso gli atti con cui l'Ufficio Elettorale Nazionale ha attribuito
il seggio spettante alla lista «Lega Nord» nella circoscrizione III
Italia Centrale all'on. Morganti, secondo non eletto della Lista,
proclamandolo eletto, per effetto dell'esercizio di opzione dell'on.
Borghezio. Tale circostanza avrebbe impedito alla ricorrente di
potere confidare nell'esercizio del diritto di opzione per l'elezione
nella Circoscrizione III da parte dell'on. Borghezio, collocandosi in
posizione utile per essere eletta in surrogazione nella
Circoscrizione I, nella quale ella in seguito alla rinuncia dell'on.
Bossi, era risultata prima dei non eletti, ovvero di poter
beneficiare in caso di inerzia dell'on. Borghezio rispetto
all'esercizio dell'opzione, dell'eventuale sorteggio favorevole
previsto dall'art. 41, primo comma, secondo periodo della legge n. 18
del 1979. Gli intervenienti evidenziano che la situazione in cui
versa la Lista istante sarebbe completamente diversa da quella
evocata dalla norma citata che si riferisce alle liste che non hanno
raggiunto il quoziente elettorale nazionale, sul presupposto che - a
seguito dell'introduzione dello sbarramento del 4 per cento - esse
abbiano superato tale soglia integrando così la condizione
principale per l'ammissione al riparto dei seggi. La lista it4
questione pur avendo superato il quoziente elettorale nazionale (pari
a369.058), avrebbe tuttavia ottenuto un numero di voti inferiore al 4
per cento di quelli validi. Inoltre, precisa l'interveniente che la
disposizione evocata non sarebbe stata inserita dal legislatore
elettorale del 2009, contestualmente alla clausola di sbarramento,
risultando già presente nella legge n. 18 del 1979. Essa in seguito
all'introduzione della soglia di sbarramento presenterebbe una
diversa e più ridotta portata. Infine, nel replicare agli asseriti
profili di incostituzionalità sollevati, l'interveniente ha
evidenziato che l'introduzione della clausola di sbarramento non
rappresenterebbe una scelta irragionevole, in quanto volta a
rafforzare la stabilità delle maggioranze parlamentari e del potere
esecutivo evitando eccessive frammentazioni.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Interno-Ufficio
Elettorale Centrale eccependo il difetto di legittimazione passiva di
quest'ultimo, trattandosi di organo straordinario e temporaneo che si
scioglie subito dopo la proclamazione degli eletti esaurendo la
propria funzione, mentre l'unica legittimata passiva è
l'Amministrazione interessata.
Si è costituito in giudizio l'avv. Giommaria Uggias, in proprio,
per resistere al ricorso e ha controdedotto alle censure attoree
eccependo l'inammissibilità del ricorso per carenza di
legittimazione dei ricorrenti atteso che la lista ricorrente non
avrebbe diritto ad alcun seggio in quanto avrebbe ottenuto una cifra
elettorale nazionale superiore al quoziente elettorale nazionale pari
a 369.058, non: sussistendo così i presupposti per l'applicazione
della disposizione - invocata. La lista non ha conseguito il 4 per
cento dei voti validi e, pertanto, sarebbe stata correttamente
esclusa dal riparto dei seggi. Lamenta il controinteressato che parte
avversa sembrerebbe sovrapporre la nozione di quoziente elettorale
nazionale con la nozione di soglia di sbarramento, mentre si
tratterebbe di concetti giuridicamente ematematicamente distinti.
Inoltre, il legislatore elettorale del 2009 non avrebbe inteso
riconoscere alcun diritto di tribuna, ma pur introducendo la soglia
dello sbarramento del 4per cento avrebbe mantenuto invariata la norma
di chiusura nella sua formulazione originaria, e cioè che
costituiscono «resto» anche i voti delle liste che non hanno
raggiunto almeno una volta il quoziente elettorale nazionale.
Con atto ritualmente notificato l'«Italia dei Valori» è
intervenuta in giudizio, sostenendo la legittimità della clausola
dello sbarramento nella ripartizione dei seggi introdotta dalla legge
n. 10 del 2009 e ha concluso per la reiezione del ricorso.
Con memoria conclusionale i ricorrenti hanno ribadito le proprie
posizioni riguardo la illegittimità degli atti impugnati e la
richiesta di annullamento degli stessi insistendo sugli asseriti
profili di incostituzionalità dell'art. 21 della le gge n. 18 del
1979.
All'udienza pubblica del 22 ottobre 2009, dopo la discussione la
causa è stata introitata per la decisione.

D i r i t t o

1. - Il Collegio deve preliminarmente esaminare, ai fini della
decisione, il quadro normativo che regola la materia ponendo
l'attenzione sulla prospettata questione di legittimità
costituzionale avanzata dai ricorrenti, in relazione all'art. 21
della legge n. 18 del 1979, con particolare riferimento agli artt. 3,
48 e 49 della Costituzione.
1.1. - Al riguardo, occorre richiamare la pregiudiziale
disciplina comunitaria e, nello specifico, la Decisione del Consiglio
76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20settembre1976, che all'art. 189
stabilisce che «Il Parlamento europeo, composto da rappresentanti dei
popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita poteri che gli
sono attribuiti dal presente Trattato» e all'art. 190 prevede che «I
rappresentanti al Parlamento europeo, dei popoli degli Stati riuniti
nella Comunità sono eletti a suffragio universale diretto. Il numero
dei rappresentanti eletti in ogni Stato membro è fissato come segue:
... (...). il numero dei rappresentanti eletti in ciascuno Stato
membro deve garantire un'adeguata rappresentanza dei popoli degli
Stati riuniti nella Comunità. ».
La materia elettorale europea è stata disciplinata a livello
nazionale con la legge n. 18 del 1979, la quale dispone all'art. 1
che «i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia sono eletti
a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto attribuito
a liste di candidati concorrenti. L'assegnazione dei seggi tra le
liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale, con le
modalità previste dai successivi artt. 21 e 22», e all'art. 2
prevede che «Le circoscrizioni elettorali ed i loro capoluoghi sono
stabiliti nella tabella A. Il complesso delle circoscrizioni
elettorali forma il collegio unico nazionale. L'assegnazione del
numero dei seggi alle singole circoscrizioni, di cui alla tabella A,
è effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento
generale della popolazione, riportati dalla più recente
pubblicazione ufficiale dell'Istituto centrale di statistica, con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto di
convocazione dei comizi. La ripartizione dei seggi di cui al
precedente collima si effettua dividendo il numero degli abitanti
della Repubblica per il numero dei membri spettante all'Italia e
distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni
circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti
resti».
Il successivo art. 21 della citata legge n. 18 del 1979 prevede
il computo dei voti e il riparto dei seggi secondo il seguente schema
seguito dall'Ufficio Elettorale Nazionale, il quale, compiuto lo
scrutinio:
a) riceve gli estratti dei verbali degli uffici elettorali
circoscrizionali costituiti presso le corrispondenti circoscrizioni;
b) sulla base di tali atti, procede a determinare la cifra
nazionale di ciascuna lista, ottenuta dalla somma dei voti validi
conseguiti da ciascuna lista su tutto il territorio nazionale;
c) individua le liste che abbiano conseguito sul piano
nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi espressi;
d) procede al riparto dei seggi tra le liste che abbiano
superato la soglia del 4 per cento in base alla cifra elettorale
nazionale ciascuna lista. A tal fine si divide il totale delle cifre
elettorali nazionali delle liste ammesse alla ripartizione dei seggi
per il numero dei seggi da attribuire, ottenendo così il quoziente
elettorale nazionale; il quoziente nazionale così ottenuto, di cui
si tralascia l'eventuale parte frazionaria indica, in buona sostanza,
il numero dei voti necessari per ottenere un seggio;
e) infine, per conoscere il numero dei seggi da assegnare a
ciascuna lista, provvede a dividere la cifra elettorale nazionale di
ciascuna lista (cioè la suddetta somma dei voti ottenuti da ogni
lista) per tale quoziente elettorale nazionale;
f) attribuisce, quindi, ad ogni lista tanti seggi quante
volte il quoziente elettorale nazionale risulti contenuto nella cifra
elettorale di ciascuna lista (assegnazione dei seggi a quoziente
intero);
g) i seggi che rimangono ancora da attribuire sono
rispettivamente assegnati alle liste per le quali le ultime divisioni
hanno dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelle
liste che abbiano avuto la maggiore cifra elettorale nazionale; a
parità di cifra elettorale nazionale si procede per sorteggio. Si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale.
Dopo aver determinato, a livello nazionale, l numero dei seggi
spettanti a ciascuna lista si procede alla distribuzione successiva
nelle singole circoscrizioni. A tal fine:
si divide la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per
il totale dei seggi ad essa già attribuiti, determinando così il
quoziente elettorale di lista;
si dividono i voti ottenuti da ogni lista nella singola
circoscrizione (cifra elettorale circoscrizionale) per il quoziente
elettorale di lista. In tal modo si assegnano i seggi a quoziente
intero; i seggi che eventualmente rimangono ancora da attribuire sono
assegnati alle circoscrizioni per le quali le divisioni hanno dato i
maggiori resti e, nel caso di parità di questi ultimi, si prende in
considerazione la circoscrizione con il più alto numero di voti; si
ricorre al sorteggio nell'ipotesi di ulteriore parità;
se in una circoscrizione ad una lista spettano più seggi di
quanti siano i suoi componenti, risultano eletti tutti i candidati
della lista e di procede ad un nuovo riparto dei seggi per tutte le
altre circoscrizioni sulla base del secondo quoziente di lista
ottenuto dividendo i voti di lista nelle circoscrizioni per il numero
dei seggi che sono rimasti da assegnare.
Il richiamato art. 21 della legge n. 18 del 1979 ha subito delle
modificazioni e integrazioni per effetto della legge 20 febbraio
2009, n. 10, che ha aggiunto il n. 1-bis al primo comma del predetto
articolo, stabilendo una soglia di sbarramento non superiore al 4 per
cento dei suffragi espressi per le liste che partecipano al voto
(alla luce di quanto consentito dalla Decisione 2002/772/CE, EURATOM
del 25 giugno 2002).
Secondo i ricorrenti, tale meccanismo derogatorio va applicato
unitamente al criterio della proporzionalità che contraddistingue il
sistema elettorale del Parlamento europeo (rapporto tra popolazione e
numero di seggi che varia in funzione della popolazione) e, nella
specie, censurano il fatto che i voti raccolti dalle liste che non
superano il 4 per cento non concorrano all'assegnazione dei seggi con
il meccanismo dei resti.
Nel verbale delle operazioni del 26 giugno 2009, l'Ufficio
Elettorale Nazionale ha replicato alle Osservazioni avanzate dai
candidati esclusi, che hanno contestato tra l'altro l'antinomia tra
l'art. 2 e l'art. 21 della legge n. 18 del 1979 sul meccanismo del
riparto dei seggi, precisando che l'assegnazione dei seggi alle liste
è un'operazione che presuppone che vi siano dei voti da ripartire in
seggi, e che pertanto avviene dopo aver individuato la cifra
elettorale nazionale superiore al 4 per cento con successivo travaso
a livello circoscrizionale sulla base dei voti conseguiti.
I candidati esclusi contestano il mancato rispetto del carattere
proporzionale del voto e la necessità di rendere operativo l'ultimo
periodo del n. 2 del primo comma dell'art. 21 in esame, il quale, pur
essendo stato confermato anche a seguito della novella di cui
all'art. 1 della legge n. 10 del 2009, non sarebbe stato tuttavia
applicato dall'Ufficio Elettorale.
Secondo detti candidati esclusi, pertanto, sarebbe illegittima
l'applicazione della norma fatta dal predetto Ufficio Elettorale, il
quale precisa che «i resti prodotti dai quozienti di lista possono
essere utilizzati coerentemente per confrontare le performances della
stessa lista nelle diverse circoscrizioni, ma risultano
inutilizzabili, per la loro disomogeneità, per il confronto dei
risultati conseguiti nelle diverse liste nella stessa
circoscrizione». Alcontrario, secondo parte ricorrente, il rispetto
del carattere proporzionale del voto porterebbe a ritenere che
nell'assegnazione dei seggi da attribuire dopo che si è divisa la
cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per il quoziente
elettorale nazionale, andrebbero considerate non solo le liste per le
quali le ultime divisioni hanno ottenuto maggiori resti, ma anche le
cifre elettorali nazionali delle liste che non hanno partecipato
all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il quoziente
elettorale nazionale per il mancato conseguimento sul piano nazionale
di almeno il 4 per cento dei voti validi.
Il risultato elettorale derivato, al contrario, dall'applicazione
dell'art. 21 della citata legge n.18 del 1979 ad opera dell'Ufficio
Elettorale ha fatto sì che i ricorrenti abbiano ottenuto un numero
di voti superiore, in termini di resti, rispetto a quelli ottenuti
dalla «Lega Nord» e «IDV», senza che agli stessi sia stato attribuito
alcun seggio. Conseguenza di ciò è che i voti delle liste escluse
per effetto dello sbarramento, espressi da cittadini elettori della
UE, non appaiono aver avuto alcun peso nella competizione elettorale,
con pregiudizio del principio di rappresentanza parlamentare
(territoriale e politica).
Tale effetto discorsivo sarebbe derivante dalla scelta
legislativa adottata da ultimo con la modifica del predetto art. 21.
L'introduzione della soglia di sbarramento, seppur consentita dalla
decisione del Consiglio del 1976 e non contestata dai ricorrenti nel
ricorso, andrebbe tuttavia ponderata, relativamente alle sue
modalità di attuazione - e soprattutto qualora vi sia la
combinazione con il meccanismo di suddivisione in circoscrizioni, nel
senso di non svilire il principio di proporzionalità e di consentire
che il Parlamento europeo, risultante a seguito delle elezioni svolte
negli Stati membri, sia composto «di rappresentanti dei cittadini
dell'Unione»
2. - Nel merito, assume rilievo, in via preliminare la verifica
della possibilità di attribuire al primo comma, n. 2, dell'art. 21
citato, il significato invocato dai ricorrenti, ai fini
dell'eventuale accoglimento del ricorso.
2.1. - In particolare secondo i ricorrenti, come si è detto,
l'Ufficio Elettorale Nazionale, nel procedere all'assegnazione dei
seggi, avrebbe applicato in maniera erronea e illegittima il disposto
dell'art. 21, primo comma, n. 2) della legge n. 18 del 1979, come
modificato dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo cui «si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale». La corretta
applicazione di questa disposizione avrebbe dovuto portare
all'attribuzione di un seggio a ciascuna delle liste denominate
«Partito della Rifondazione Comunista Europea-Partito dei Comunisti
Italiani» (nella Circoscrizione II-Italia Centrale) e «Sinistra e
Liberta-Federazione dei Verdi» (Circoscrizione IV -Italia
Meridionale). Ciò in quanto dell'assegnazione dei seggi che
rimangono ancora da attribuire, dopo che si è divisa la cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale
nazionale, beneficiano non solo le liste per le quali le ultime
divisioni hanno dato maggiori resti, ma anche le liste che non hanno
partecipato all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il
quoziente elettorale nazionale (4 per cento dei voti validi).
Secondo i ricorrenti, quindi, il legislatore avrebbe previsto un
«diritto di tribuna», consentendo anche alle liste escluse dalla
soglia di sbarramento di partecipare all'assegnazione dei seggi
attribuiti con il meccanismo dei resti.
Il predetto contenuto applicativo della norma sarebbe confermato
da molteplici elementi. In primo luogo, in caso contrario il
legislatore si sarebbe dovuto limitare a non inserire il periodo in
esame, che non potrebbe avere altro significato: in particolare,
secondo i ricorrenti andrebbe considerato come del tutto non
plausibile il tentativo di spiegazione «postuma« della norma fornito
dai relatori al Disegno di legge A.S. n. 1360-A, di approvazione
delle modifiche alla legge n. 18 del 1979, secondo i quali si sarebbe
trattato di una sorta di norma di chiusura volta a garantire il
funzionamento del sistema di riparto anche nel caso di liste prive
del quorum necessario ad ottenere un seggio «pieno», pur avendo
superato il 4 per cento dei voti.
Infatti - argomentano i ricorrenti - si tratterebbe di un'ipotesi
allo stato del tutto teorica, avendo oggi l'Italia ben 72 seggi fra
cui ripartire i voti ottenuti dalle molto meno numerose liste in
lizza, e comunque irrealistica anche per il futuro, in base al
rispetto del metodo proporzionale.
In secondo luogo, la clausola in esame, secondo i ricorrenti,
risponderebbe in realtà all'esigenza costituzionale di introdurre un
correttivo alla citata clausola di sbarramento, la quale altrimenti
vanificherebbe del tutto la volontà di circa 3 milioni e 400 mila
elettori italiani (cifra ottenuta sommando tutte le liste sotto al 4
per cento).
In terzo luogo, secondo la prospettazione dei ricorrenti,
l'attuazione della norma nel senso indicato sarebbe doverosa, essendo
l'unica che consentirebbe di evitare l'illegittimità costituzionale
dell'intera disposizione, con particolare riguardo alla violazione
degli artt. 3, 48 e 49 della Costituzione.
2.2. - In realtà, a giudizio del Collegio occorre evitare di
fraintendere il concetto di «cifra elettorale nazionale» (presupposto
previsto, nel minimo del 4 per cento, per l'ammissione al riparto dei
seggi) con quello di «quoziente elettorale nazionale» (frutto di
un'elaborazione matematica per l'assegnazione in concreto dei seggi).
Ne consegue che il riferimento della norma al mancato
raggiungimento del quoziente elettorale nazionale non può essere
esteso al caso del mancato raggiungimento del quorum elettorale
nazionale del 4 per cento da parte di una lista: non sembra infatti
possibile assimilare i risultati delle liste che in ipotesi non hanno
raggiunto un quoziente elettorale nazionale intero nel meccanismo di
ripartizione dei seggi, da un lato, a quelli delle liste che non
hanno affatto partecipato all'attribuzione dei seggi, in quanto non
hanno raggiunto il
quorum minimo del 4 per cento dei voti validi espressi,
dall'altro.
Infatti, secondo l'inequivocabile lettera della legge, si ricorre
ai maggiori resti per l'attribuzione eventuale dei seggi che non si
siano potuti assegnare con i quozienti interi, ma senza con questo
poter derogare alla esplicita previsione normativa dello sbarramento
del 4 per cento: nel senso che partecipano all'assegnazione con i
resti solo quei partiti o gruppi che, pur avendo superato il 4 per
cento, non abbiano eventualmente raggiunto un quoziente elettorale
intero, ovvero abbiano i maggiori resti tra i voti riportati dai
partiti ammessi all'assegnazione dei seggi per aver superato il 4 per
cento.
La lettura testuale della norma è confermata dall'oggettiva
ratio legis, atteso che la clausola invocata dai ricorrenti era già
presente nel testo della legge elettorale prima dell'introduzione
della soglia del 4 per cento, ed è ora stata mantenuta, nella
complessiva riformulazione dell'articolo interamente novellato,
presumibilmente per le stesse ragioni che a suo tempo portarono
all'introduzione della stessa come norma di chiusura del sistema
(coerentemente con il carattere generale e astratto della legge,
rivolta in ipotesi anche alle possibili per quanto improbabili -
evenienze del futuro); mentre nessun indizio sembra consentire di
attribuirle una nuova e ulteriore funzione di correttivo degli
effetti del previsto sbarramento, a fronte del chiaro tenore testuale
della disposizione che - nel testo ora sostituito - limita la
ripartizione dei seggi alle liste che abbiano superato la soglia del
4 per cento.
2.3. - Conclusivamente, a giudizio del Collegio il disposto
dell'art. 21, comma 1, n. 2), ultimo periodo, della legge n. 18 del
1979, come modificato dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo
cui «si considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle
liste che non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale», in
base al suo tenore letterale, alla sua collocazione sistematica
nell'ambito dell'art. 21, e alla oggettiva ratio della legge, non si
presta all'applicazione evolutiva auspicata dai ricorrenti, volta a
porre un correttivo alla soglia del 4 per cento in conformità alla
disciplina costituzionale richiamata dai medesimi: di conseguenza, la
prospettazione contenuta al riguardo nel ricorso deve essere
disattesa in applicazione del citato art. 21, che diventa così norma
rilevante ai fini della decisione del giudizio a quo.
3. - Premessa la indicata rilevanza della norma ai fini del detto
giudizio, diviene allora necessario che il Collegio esamini la
questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata
dai ricorrenti.
3.1. - Preliminarmente, è necessario chiarire che la questione
sollevata riguarda, in realtà, non la specifica disposizione (art.
21, comma 1, n. 2, ultimo periodo), che come si è visto non risulta
affatto applicabile alla fattispecie (non assumendo quindi alcun
rilievo nel giudizio in epigrafe) e neppure la mancata previsione di
quel «correttivo» (alla soglia di sbarramento) rappresentato dalla
medesima clausola nel significato attribuito dai ricorrenti
(questione di merito, suscettibile di una valutazione «quantitativa»
e, quindi, riconducibile alla discrezionalità del legislatore),
bensì la più complessiva previsione dell'art. 21 della legge n. 18
del 1979 che, nel testo sostituito dalla legge 20 febbraio 2009, n.
10, al n. 1-bis del comma 1, stabilisce una rigida soglia di
sbarramento pari al 4 per cento dei voti validi per l'ammissione
delle liste alla ripartizione dei seggi e al rimborso delle spese
elettorali, e impedisce l'accoglimento della domanda dei ricorrenti,
presentando però profili, a giudizio del Collegio non manifestamente
infondati, di possibile incostituzionalità per la manifesta
irragionevolezza e ingiustizia (nei confronti di quegli elettori)
della previsione di legge, e per il conseguente possibile eccesso o
sviamento di potere del legislatore rispetto alle dichiarate
finalità di maggiore razionalità ed efficacia del sistema, in
violazione delle norme costituzionali che disciplinano l'esercizio
della sovranità popolare nel nostro Paese.
3.2. - È quindi opportuno un secondo chiarimento preliminare,
concernente il profilo di illegittimità costituzionale che riguarda
- in primo luogo e in via diretta - non la compatibilità della norma
in esame con il diritto dell'Unione europea bensì la possibile
violazione, da parte della stessa, della nostra Corte costituzionale,
con riguardo al procedimento relativo allo svolgimento delle
operazioni elettorali la cui disciplina è rimessa al diritto
nazionale alla stregua del noto criterio di sussidiarietà. Sotto
tale ultimo aspetto, risulta poi confermata la rilevanza della
questione, atteso che una eventuale pronuncia di incostituzionalità
della Corte costituzionale, imporrebbe di decidere la posizione dei
ricorrenti, ancora non definitiva in ragione del giudizio in corso,
alla stregua della nuova disciplina che ne risulterebbe.
3.3. - Ciò premesso, il Collegio deve necessariamente richiamare
le disposizioni costituzionali e comunitarie di riferimento rilevanti
in questa sede.
3.4. - Viene dunque in primo luogo in rilievo l'art. 11 Cost.,
che secondo la più autorevole dottrina e la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale costituisce la base
giuridica dell'adesione dell'Italia all'Unione Europea, e secondo il
quale «L'Italia (...) consente, in condizioni di parità con gli
altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un
ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Lo
stesso tenore letterale della norma richiama alla mente l'art. 1
Cost., secondo cui «La sovranità appartiene al popolo, che la
esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione», risultandone
confermata la necessità - comunque rinvenibile dal complessivo
sistema giuridico - che anche l'esercizio delle procedure nazionali
relative all'attribuzione di profili di sovranità all'Unione
Europea, quali l'elezione degli europarlamentari, avvenga in
conformità al principio democratico, così come disciplinato dalla
nostra Costituzione, in modo analogo a quanto accade per l'esercizio
della sovranità popolare in ambito nazionale mediante le elezioni
politiche, partecipando quindi i due momenti (elezioni nazionali e al
Parlamento europeo) alla medesima esigenza di rispetto dei principi
costituzionali che disciplinano l'esercizio della sovranità popolare
ai sensi dell'art. 1 della Costituzione.
3.5. - Peraltro, la Costituzione italiana non prevede alcuna
disposizione in materia di sistema elettorale strettamente inteso,
limitandosi a sancire, all'art. 48, che «Il voto è personale ed
eguale, libero e segreto» e a prescrivere, all'art. 56, il suffragio
universale e diretto per l'elezione della Camera dei Deputati.
Da ciò discende, come ricordato dai controinteressati
intervenuti in giudizio, che «la determinazione delle formule e dei
sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un
massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa,
censurabile in sede di giudizio di costituzionalità solo quando
risulti manifestamente irragionevole» (Corte cost., ord. n. 260 del
2002).
La Corte costituzionale ha, altresì, precisato che i correttivi
che possono essere introdotti nell'ambito di un sistema elettorale
«non incidono sulla parità di condizione dei cittadini e
sull'eguaglianza del voto, che non si estende al risultato concreto
della manifestazione di volontà dell'elettore, rimessa ai meccanismi
del sistema elettorale determinati dal legislatore» (Corte cost.,
sent. n. 356 del 1998). In altri termini, «il principio di
eguaglianza non si estende al risultato concreto della manifestazione
di volontà dell'elettore. Risultato che dipende, invece, dal sistema
che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al
riguardo, ha adottato per le elezioni politiche ed amministrative, in
relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle
consultazioni elettorali» (Corte cost. sent. n. 43 del 1961).
3.6. - Nel caso specifico, inoltre, la decisione del Consiglio
dell'Unione europea del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 -
recante modifiche alla decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE,
EURATOM (Atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento
europeo a suffragio universale e diretto) - ha consentito agli Stati
membri di prevedere la fissazione di una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi, precisando solo che non deve essere fissata
a livello nazionale oltre il 5 per cento dei suffragi espressi, e
molti Paesi comunitari risultano averla introdotta.
Ne consegue che, a giudizio del Collegio, la disciplina di legge
nazionale che ha introdotto una clausola di sbarramento del 4 per
cento - inferiore, quindi, al limite massimo consentito dal
legislatore comunitario - non può solo per questo ritenersi in
contrasto con il citato articolo 48 Cost. e con le ulteriori
disposizioni costituzionali sopra richiamate.
Ne discende, sotto tale profilo, la manifesta infondatezza della
relativa questione di legittimità costituzionale.
4. - Il Collegio ritiene, tuttavia, di dover approfondire, anche
«d'ufficio», gli ulteriori profili di costituzionalità della
questione sollevata dai ricorrenti, e Osserva, pertanto, che proprio
la sopra richiamata giurisprudenza costituzionale ha chiarito che la
determinazione dei sistemi elettorali è comunque censurabile in sede
di giudizio di costituzionalità quando risulti «manifestamente
irragionevole». La valutazione del Collegio in ordine alla sollevata
questione di legittimità costituzionale deve, quindi, estendersi ai
possibili ulteriori profili direttamente connessi della dedotta
manifesta irragionevolezza e ingiustizia della previsione normativa
di cui al citato art. 21 (in quanto non riconosce il c.d.«diritto di
tribuna» anche alle liste escluse dalla soglia di sbarramento di
partecipare all'assegnazione dei seggi attribuiti con il meccanismo
dei resti) rispetto alla dichiarata finalità di garantire una
maggiore razionalità ed efficacia del sistema rafforzando la
stabilità delle maggioranze parlamentari e del potere esecutivo e
favorendo le aggregazioni politiche nella sede comunitaria.
4.1. - Anche in questo caso il Collegio ritiene, in conformità a
quanto osservato al precedente paragrafo n. 3.4., che il rispetto del
principio costituzionale democratico che disciplina l'esercizio della
sovranità popolare ai sensi dell'art. 1 Cost. debba essere valutato
(così per le elezioni nazionali come per quelle al Parlamento
europeo) alla stregua della ragionevolezza della norma di legge con
esclusivo riguardo alle specifiche disposizioni costituzionali di
riferimento.
5. - Appare allora necessario partire dalla ricognizione dei
diversi modi di esercizio della sovranità popolare: innanzitutto,
«tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale» (art. 49 Cost.); essi possono, inoltre, partecipare a
sindacati (art. 39 Cost.), associazioni e comitati (artt. 2 e 18
Cost.), impegnarsi direttamente nel sociale (alla stregua del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost.) ed hanno il
diritto di manifestare il proprio pensiero, informare ed essere
informati (art. 21 Cost.). Diverso è il caso, in cui, tramite il
voto (uguale, libero e segreto ai sensi dell'art. 48 Cost.) ciascun
componente del corpo elettorale (organo del Popolo) può partecipare
agli strumenti di democrazia diretta e rappresentativa, poichè in
questo caso, evidentemente, la disciplina di legge ordinaria (quale
quella in esame) deve essere coerente e non contraddittoria rispetto
al ruolo attribuito dall'ordinamento costituzionale all'assemblea
rappresentativa che viene in tal modo eletta.
6. - Per quanto concerne l'ambito nazionale la nostra
Costituzione delinea uno Stato di diritto democratico caratterizzato
da una forma di governo parlamentare, ovvero in cui il Parlamento è
eletto direttamente dal Popolo e lo rappresenta, e quindi adotta le
leggi e accorda la fiducia all'Esecutivo, operando secondo le
previste maggioranze (art 64 Cost.). La duplice conseguenza di questo
sistema è costituita, da un lato, dalle prerogative d'indipendenza
garantite ad «ogni membro del Parlamento», poichè ciascun
parlamentare «rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni
senza vincolo di mandato» (art. 67 Cost.) e, dall'altro, dalla
latitudine dei compiti conferiti, nel rispetto del principio della
separazione dei Poteri, al Parlamento e a ciascuno dei parlamentari,
mediante il potere d'iniziativa legislativa, di proposizione di
mozioni, d'inchiesta (art. 82 Cost.) e di sindacato ispettivo
(mozioni, interrogazioni, interpellanze). Questi elementi sfuggono al
principio maggioritario e valorizzano, invece, la funzione
autonomamente e personalmente svolta di ogni rappresentante
democraticamente eletto al Parlamento.
7. - Per il Parlamento europeo, fermo restando quanto osservato
circa la necessaria conformità delle norme nazionali di disciplina
delle elezioni europee al principio democratico disciplinato dalla
nostra Costituzione, valgono analoghe considerazioni, atteso che:
ai sensi dell'art. 9 A del Trattato europeo tale organo
esercita, oltre alle funzioni legislativa e di bilancio
(congiuntamente al Consiglio) anche le funzioni di controllo politico
e consultive alle condizioni stabilite dai Trattati;
le sopra richiamate Decisioni del Consiglio del 1976 e del
2002 hanno imposto l'adozione di un sistema elettorale proporzionale,
consentendo la ripartizione nazionale in circoscrizioni purchè
«senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del
voto».
8. - Da quanto finora osservato discende, a giudizio del
Collegio, la possibile illegittimità costituzionale di una norma di
legge elettorale che pregiudichi la garanzia di indipendenza dei
parlamentari nella rappresentanza della Nazione senza vincoli di
mandato e che, quindi, offuschi nei loro confronti il principio di
responsabilità diretta e personale di ogni soggetto investito di
pubbliche funzioni. Principio che costituisce invece il cardine
fondante di ogni moderna democrazia liberale, sia al momento della
presentazione delle candidature, che, come nella fattispecie in
esame, nei momenti successivi senza interrompere il «filo»
democratico che, secondo la Costituzione, lega i seguenti momenti: -
la possibilità di ciascun cittadino di concorrere a determinare la
politica nazionale associandosi in un partito politico (art. 49
Cost.); - il diritto di ciascun componente del corpo elettorale, nel
determinare la politica nazionale, di concorrere direttamente
(mediante il proprio voto uguale, libero e segreto ai sensi dell'art.
48 Cost.) all'elezione dei Parlamentari; - il potere di ciascun
Parlamentare, in tal modo eletto, di rappresentare la Nazione ed
esercitare le sue funzioni senza vincolo di mandato (ai sensi
dell'art. 67 Cost.); - il conseguente esercizio, da parte di ciascun
parlamentare dei propri poteri d'iniziativa legislativa, d'indirizzo
politico e di sindacato ispettivo previsti (direttamente o
indirettamente) dalla Costituzione, che sfuggono al principio
maggioritario e che postulano, viceversa, un'adeguata «rappresentanza
politica» dell'intera «Nazione» (e non solo di una più o meno ampia
cerchia, politica, territoriale o economico-professionale, di
elettori).
Resta, pertanto, preclusa, secondo la ricostruzione del vigente
ordinamento costituzionale operata dal Collegio, la legittima
introduzione di clausole maggioritarie o di sbarramento, come quella
in esame, le quali non si limitino a conformare i risultati pratici
della competizione elettorale secondo i previsti meccanismi
elettorali (così come espressamente consentito dalla giurisprudenza
costituzionale), ma che, al contrario, pongano più radicalmente nel
nulla la volontà popolare di una più o meno ampia platea di
elettori, che viene in tal modo privata, di fatto, del proprio
diritto di concorrere alla politica nazionale (in questo caso svolta
in ambito comunitario mediante gli europarlamentari italiani); e ciò
in modo non ragionevole e non proporzionato rispetto al superiore
interesse ad un più efficace funzionamento del sistema democratico.
9. - Sotto il profilo da ultimo considerato, appare quindi non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
per manifesta irragionevolezza e ingiustizia, dell'art.21 della legge
n. 18 del 1979, come sostituito dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10,
in quanto la novella legislativa del 2009, pur mantenendo la
suddivisione del territorio nazionale in più collegi territoriali,
richiede il raggiungimento da parte di ciascuna lista di un rigido
quorum minimo complessivo nazionale, per poi ripartire i seggi
nuovamente su base territoriale, però in relazione alla cifra
elettorale nazionale dei soli partiti che hanno superato la soglia di
sbarramento. Questi ultimi così si vedono attribuire, in sede di
computo dei resti eccedenti il quorum elettorale intero, con
riferimento a ciascun collegio territoriale, ulteriori
europarlamentari (nella fattispecie, due) sulla base di cifre
elettorali irragionevolmente ben più modeste (nel caso specifico,
circa 263 mila voti complessivi per «Italia dei Valori» e 173 mila
per «Lega Nord») rispetto a quelle riportate dalle liste che non
hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4 per cento e che
vengono escluse dalla norma in esame anche dal predetto riparto dei
resti (nella fattispecie e con riguardo ai diversi ricorrenti, circa
1 milione e 40 mila voti complessivi per «Rifondazione Comunista»,
960 mila per «Sinistra e Liberta«). Si creano, in tal modo, evidenti
alterazioni dell'iniziale ripartizione dei seggi fra i previsti
collegi territoriali e, per quanto interessa in questa sede, si
lascia irragionevolmente priva di ogni rappresentanza e di ogni altro
effetto la volontà politica espressa da molti elettori (circa 3
milioni e 400 mila, sommando tutte le liste sotto al 4 per cento),
premiando, in sede di riparto dei resti, quorum molto più bassi in
modo non congruo e, comunque, non proporzionato rispetto alle
finalità di razionalizzazione del sistema politico perseguite con
l'introduzione di una soglia di sbarramento.
10. - Conclusivamente, il citato art. 21 della legge n. 18 del
1979, nel testo vigente, stabilisce una rigida soglia di sbarramento
nazionale, estesa alla ripartizione (prevista invece su base
territoriale) dei resti eccedenti i quorum elettorali «interi», e
così nega la sussistenza del c.d. «diritto di tribuna» di una
consistente parte dell'elettorato, ai fini dell'esercizio degli
indicati poteri di iniziativa, indirizzo e controllo sull'operato
dell'Esecutivo, in rappresentanza della Nazione, da parte dei singoli
parlamentari in tal modo eletti. Occorre, altresì, evidenziare che
un ulteriore possibile profilo di irragionevolezza della norma in
esame è costituito dal denegato accesso al rimborso delle spese
effettuate dai partiti che hanno partecipato con proprie liste alla
competizione elettorale, ma che non hanno raggiunto il quorum, in
quanto ciò appare suscettibile di determinare una possibile
disparità di trattamento fra i diversi attori politici operanti alla
stregua del citato art. 49 della Costituzione.
Relativamente agli effetti descritti, lo stesso art. 21 palesa, a
giudizio del Collegio, un possibile profilo di irragionevolezza
manifesta, in quanto le illustrate ulteriori conseguenze della norma
potrebbero ritenersi non giustificate dalle dichiarate finalità di
rafforzamento della stabilità delle maggioranze parlamentari e del
potere esecutivo in favore di più ampie aggregazioni politiche nella
sede comunitaria, atteso che tali esigenze vengono già assicurate
dalla generale esclusione delle liste minori dal meccanismo di
ripartizione dei seggi fra le liste che hanno superato lo sbarramento
del 4 per cento, palesando una possibile e non manifestamente
infondata questione di costituzionalità della norma di legge in
esame sotto il profilo di eccesso o sviamento di potere del
legislatore in violazione degli artt. 1, 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione.
11. - Inoltre, per le medesime considerazioni sopra svolte, deve
essere altresì valutata la possibile violazione dell'art. 11 Cost.,
sotto il diverso profilo della compatibilità del citato art. 21 con
l'art. 8 A del Trattato, secondo cui «il funzionamento dell'Unione si
fonda sulla democrazia rappresentativa» (paragrafo 1) e «ogni
cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica
dell'Unione» (paragrafo 3): disposizioni recepite dall'ordinamento
italiano ai sensi dello stesso art. 11 Cost. e ulteriormente
specificate dalla decisione del Consiglio, dell'Unione Europea del 25
giugno 2002 e del 23 settembre 2002 - recante modifiche alla
decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, EURATOM, che impone il
«rispetto complessivo del carattere proporzionale del voto». Si può,
pertanto, seriamente dubitare che una norma di legge nazionale che ha
consentito di nominare due europarlamentari sulla base di resti
elettorali di poco superiori a 400 mila voti, lasciando senza alcuna
rappresentanza politica i circa due milioni di elettori delle due
principali liste rimaste sotto alla soglia del 4 per cento, possa
corrispondere al predetto criterio.
12. - Infine, deve essere valutata oltre la richiamata possibile
violazione dell'art. 11 Cost. sotto il diverso profilo della
compatibilità del predetto art. 21 con la citata norma del Trattato
anche il contrasto con quei principi che trovano conferma nell'acquis
communautaire di cui sono espressione gli artt. 10, 11, 39 e 40 della
CEDU - i quali non possono non porsi anche a fondamento della
necessità di rappresentanza degli elettori comunitari nel Parlamento
europeo. Tali articoli della Convenzione, sanciscono, infatti, il
diritto di ciascun individuo di manifestare le proprie convinzioni e
di godere dell'elettorato attivo e passivo per il Parlamento europeo,
diritto strettamente connesso a quelli tutelati dagli articoli che
nella Carta Costituzionale affermano la regola democratica secondo il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
13. - In conclusione, la questione di costituzionalità dell'art.
21, comma 1°, n. 2, della legge 24 gennaio 1979, n. 18, nel testo
vigente, viene ritenuta dal Collegio rilevante e non manifestamente
infondata in quanto la predetta norma, prevedendo la soglia nazionale
di sbarramento nell'ambito di un sistema che già disciplinava
l'attribuzione dei seggi su base circoscrizionale, senza stabilire
alcun correttivo, anche in sede di ripartizione dei «resti», osta
all'accoglimento, da parte di questo Tribunale, della domanda dei
ricorrenti di partecipare con i propri voti (superiori a tali
«resti») a detta ripartizione (c.d. diritto di tribuna) e comporta
una irragionevolezza e non proporzionalità della previsione
legislativa rispetto alle perseguite finalità di maggiore efficacia
del sistema politico democratico nonchè la violazione del circuito
democratico che, secondo gli art. 1, 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione, deve assicurare la partecipazione attiva dei cittadini
alla vita politica nazionale nonchè a quella delle Istituzioni
comunitarie alla stregua del richiamo operato dall'art. 11 della
Costituzione.
14. - Per le ragioni fin qui esposte, a giudizio del Collegio, la
delineata questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 della
legge 24 gennaio 1979, n. 18 e succ. mod. e integr. con riferimento
agli art. 1, 3, 11, 48, 49 e 51 della Costituzione è rilevante ai
fini del decidere e non è manifestamente infondata.
Pertanto, essa va sottoposta al vaglio della Corte costituzionale
nei termini che precedono.
Deve conseguentemente disporsi la sospensione del presente
giudizio con l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Deve ordinarsi, altresì, che a cura della Segreteria della
Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.

P. Q. M.

Non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge 24
gennaio 1979, n. 18 per la parte e i profili precisati in motivazione
con riferimento agli art. 1, 3, 11, 48, 49 e 51 della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22,
ottobre 2009.

Il presidente: Pugliese


L'estensore: Caminiti