1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 315 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 2008
del 24 giugno 2008 emessa dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da Brandi Massimo ed altra contro Presidenza del Consiglio dei ministri Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazioni lavorative non superiori al cinquanta per cento di quelle a tempo pieno - Divieto di iscrizione all'albo professionale degli avvocati - Non applicabilita' a coloro che risultino gia' iscritti alla data di entrata in vigore della legge n. 339/2003 - Mancata previsione - Irragionevolezza - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi di tutela del lavoro e di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (008C0764) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2008)

IL GIUDICE DEL LAVORO
Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale, Procedimento n. r. g. 7618/2003 tra Brandi
Massimo, elett. te dom. to presso lo studio dell'avv. R. Veneruso,
rapp.to e difeso dagli avv. Luigi e Dante De Marco e Vittorio
Martino, giusta procura a margine del ricorso introduttivo,
ricorrente e Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato di Napoli presso i cui uffici elett. te
domicilia, resistente, nonchè ADIP - Avvocati dipendenti pubblici a
tempo parziale, in persona del legale rapp. te pro tempore, elett. te
dom.ta presso lo studio dell'avv. R. Silvano che la rapp. ta e
difende in virtù di procura a margine della comparsa di intervento,
interventore volontario.
Svolgimento del processo
Con ricorso a questo giudice del lavoro depositato in data 3
luglio 2003, Brandi Massimo, dipendente dell'Avvocatura dello Stato
con la qualifica di operatore amministrativo, in possesso
dell'abilitazione all'esercizio della professione forense, esponeva
di aver chiesto all'amministrazione, ai sensi dell'art. 1, comma 58,
legge n. 662/1996, la trasformazione del proprio rapporto lavorativo
a tempo pieno in rapporto part-time, al fine di poter esercitare la
professione di avvocato; che l'amministrazione, con decreto in data
16 dicembre 2002 aveva negato l'autorizzazione alla richiesta,
motivando il diniego con il conflitto di interessi che sarebbe
scaturito dalla prosecuzione del rapporto di dipendenza con
l'Avvocatura e dal contestuale esercizio della professione forense.
Lamentava il ricorrete l'illegittimità del provvedimento, avverso
il quale aveva proposto separata istanza in sede cautelare ai fini
della rimozione del provvedimento di diniego, istanza respinta in
prime cure e accolta all'esito del procedimento di reclamo al
Collegio ex art. 669-terdecies c.p.c.
Assumendo l'illegittimità della condotta dell'amministrazione la
quale, ai sensi dell'art. 1, comma 58, cit. avrebbe solo dovuto
prendere atto dell'opzione formulata da esso ricorrente, non essendo
prevista dalla norma richiamata alcuna autorizzazione, chiedeva
dichiararsi l'avvenuta trasformazione del rapporto di dipendenza
dall'Avvocatura a tempo pieno in rapporto a tempo parziale,
condannando l'Amministrazione al risarcimento del danno da perdita di
chance, determinato dalla temporanea impossibilità di accettare
incarichi difensivi, quantificato in complessivi € 30.000,00,
oltre accessori, con vittoria di spese ed onorari del procedimento
cautelare e di merito.
Costituitasi ritualmente, la Presidenza del Consiglio dei ministri
eccepiva l'infondatezza delle ragioni poste a base della domanda
concludendo per il suo rigetto.
Si costituiva in qualità di interventore volontario
l'associazione ADIP - Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale -
che deduceva l'entrata in vigore della legge n. 339/2003 la quale
disponeva l'inapplicabilità dell'art. 1, comma 56, 56-bis, 57 della
legge n. 662/1996 all'iscrizione agli albi degli Avvocati per i
pubblici dipendenti, per i quali erano da ritenersi fermi i divieti
di cui al r.d. legge n. 1578/1933 convertito con modificazioni dalla
legge n. 36/1934 e successive modificazioni.
Assumeva l'associazione interventrice l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge n. 339/2003 sotto
numerosi profili, concludendo per la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale ed, in ogni caso, perchè fosse dichiarata la
legittimazione del Brandi alla propria collocazione in part-time dal
23 gennaio 2003.
Interrogato il ricorrente, acquisita documentazione, all'udienza
del 28 settembre 2005, questo giudicante disponeva la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, ravvisando la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2, legge n. 339/2003 con gli artt. 3 e 4 della
Costituzione. La questione veniva decisa con pronuncia di
inammissibilità della Corte emessa in data 22 novembre 2006.
Riassunto il procedimento, riesaminati gli atti, questo giudice
ritiene la necessità di sottoporre nuovamente al vaglio del Giudice
delle leggi la questione di incostituzionalità delle disposizioni
richiamate, ancorchè sotto un diverso profilo, talchè all'odierna
udienza si riservava di provvedere al riguardo.
Ritenuto in diritto
Gli articoli 60 e seguenti del testo unico n. 3 del 1957 sugli
impiegati civili dello Stato sancivano in via generale
l'incompatibilità del rapporto di pubblico impiego con l'esercizio
di professioni, salvo alcune eccezioni. Quando però, con l'art. 7
della legge n. 554 del 1988, fu introdotto con carattere di
generalità l'istituto del rapporto di lavoro a tempo parziale nel
pubblico impiego, nel disciplinare tale rapporto l'art. 6, comma 2,
del d.P.C.m. n. 117 del 1989 dispose che «al personale interessato è
consentito, previa motivata autorizzazione dell'amministrazione o
dell'ente di appartenenza, l'esercizio di altre prestazioni di lavoro
che non arrechino pregiudizio alle esigenze di servizio e non siano
incompatibili con le attività di istituto della stessa
amministrazione o ente». Il d.lgs. n. 29 del 1993, che ha disposto la
cosiddetta privatizzazione dell'impiego pubblico in tutti i settori
non espressamente eccettuati, prevedeva a sua volta che le
amministrazioni pubbliche si avvalessero di rapporti di lavoro a
tempo parziale (art. 36, comma 2), e, quanto alle incompatibilità,
richiamava le regole preesistenti, tra cui quelle dettate, per il
rapporto a tempo parziale, dal citato d.P.C.m. n. 117 del 1989 (art.
58, comma 1).
In questo quadro, l'art. 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996
stabilì che «le disposizioni di cui all'articolo 58, comma 1, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni ed integrazioni, nonchè le disposizioni di legge e di
regolamento che vietano l'iscrizione in albi professionali non si
applicano ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni con rapporto
di lavoro a tempo parziale, con prestazione lavorativa non superiore
al 50 per cento di quella a tempo pieno».
A rafforzamento ulteriore di questa scelta, il comma 56-bis dello
stesso art. 1, introdotto dall'art. 6 del d.l. n. 79 del 1997,
convertito in legge n. 140 del 1997, ha disposto l'abrogazione delle
«disposizioni che vietano l'iscrizione ad albi e l'esercizio di
attività professionali per i soggetti di cui al comma 56» - tra cui
quella dell'art. 3, secondo comma, del r.d.l. n. 1578 del 1933
sull'ordinamento della professione forense - aggiungendo che «ai
dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e che esercitino
attività professionale non possono essere conferiti incarichi
professionali dalle amministrazioni pubbliche», e (con disposizione
specificamente relativa alla professione di avvocato) che «gli stessi
dipendenti non possono assumere il patrocinio in controversie nelle
quali sia parte una pubblica amministrazione».
A sua volta il comma 58 del medesimo art. 1 della legge n. 662 del
1996 dispone che l'amministrazione nega la trasformazione del
rapporto in rapporto a tempo parziale «nel caso in cui l'attività
lavorativa di lavoro autonomo o subordinato comporti un conflitto di
interessi con la specifica attività di servizio svolta dal
dipendente»; e il comma 58-bis, introdotto anch'esso dall'art. 6 del
d.l. n. 79 del 1997, stabilisce che, ferma restando la valutazione in
concreto dei singoli casi di conflitto di interessi, «le
amministrazioni provvedono (...) ad indicare le attività che in
ragione della interferenza con i compiti istituzionali, sono comunque
non consentite ai dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale
con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a
tempo pieno». In applicazione di tale previsione, sono stati emanati
diversi decreti ministeriali, tra cui il d.m. Giustizia 6 luglio
1998, il quale all'art. 2 introduce dettagliate regole di
incompatibilità, in relazione alle diverse categorie di personale di
quella amministrazione, concernenti l'ambito territoriale di
esercizio delle attività, con speciale riguardo alla professione di
avvocato. Il legislatore dunque, abbandonando il criterio della
esclusività della prestazione a favore della pubblica
amministrazione, ha compiuto una scelta generale, ispirata ad
obiettivi di flessibilità ed efficienza delle pubbliche
amministrazioni, nonchè all'obiettivo di favorire l'accesso di tutti
i soggetti in possesso dei requisiti richiesti alle libere
professioni. Una scelta non occasionale, nè mossa da interessi di
categoria, ma fondata su criteri di efficienza e di apertura dei
mercati relativi alle attività lavorative, che trovano nella
legislazione recente e anche negli indirizzi del diritto comunitario
fondamento ed espressione, pur provvedendo ad introdurre tutte le
cautele e i controlli necessari per evitare indebite interferenze e
conflitti di interesse, come dimostrano le disposizioni poc'anzi
richiamate. Come si dirà più oltre su tale scelta legislativa si è
pronunciata positivamente, per ben due volte, la Corte costituzionale
(si v. infra, par. 2).
Meno di sette anni dopo è intervenuto un provvedimento
legislativo - la legge n. 339 del 2003 - che ha escluso la
professione di avvocato dall'ambito di applicazione della predetta
disciplina, ripristinando per essa e solo per essa il preesistente
regime di generale ed assoluta incompatibilità con la titolarità di
uffici pubblici sia pure ricoperti con rapporto a tempo parziale non
superiore al 50 per cento del tempo pieno.
Chi volesse rinvenire nei lavori parlamentari preparatori della
legge n. 339 del 2003 una enunciazione ampia e persuasiva della ratio
giustificatrice di tale intervento legislativo resterebbe deluso.
Infatti le relazioni ai progetti da cui la legge è scaturita si
limitavano ad addurre stringate considerazioni, fondate peraltro su
assunti in parte contraddittori, in parte improbabili. I proponenti
sostenevano che la professione di avvocato non potrebbe essere
esercitata da dipendenti pubblici in quanto ciò comprometterebbe
l'indipendenza del difensore, e quindi il diritto di difesa tutelato
dall'art. 24 della Costituzione; e che il prestigio del difensore,
nel caso del pubblico dipendente part-time, sarebbe basato non più
«sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell'ambito
dell'amministrazione, con creazione di una clientela al di fuori di
una corretta concorrenza professionale ed una commistione di
interessi privati in attività pubbliche» (cfr. proposta di legge 6
giugno 2001 Bonito e altri, Atti Camera, XIV legislatura, n. 543;
nonchè proposta di legge 26 settembre 2001 Gazzara, Atti Camera, XIV
legislatura, n. 1648). Si trattava in realtà di due motivazioni fra
loro contraddittorie (peraltro già preventivamente smentite, come si
dirà, dalla Corte costituzionale), l'una delle quali lamentava un
indebolimento della funzione del difensore, l'altra, al contrario, un
suo potenziamento rispetto alla concorrenza degli altri
professionisti.
Nel dibattito seguitone nelle due Camere, d'altra parte, al di là
di generiche adesioni alla proposta (e talvolta di perplessità su di
essa), gran parte degli interventi furono dedicati alla sorte e ai
diritti di coloro che si erano iscritti all'albo degli avvocati,
essendo dipendenti pubblici a tempo parziale, usufruendo della
facoltà riconosciuta nel 1996, nonchè alla disciplina transitoria,
poi espressasi nell'art. 2 della legge. In particolare non mancò chi
autorevolmente, intervenendo a nome del Governo, segnalò che con la
nuova legge coloro che avevano usufruito della normativa del 1996
avrebbero perduto «i diritti acquisiti» e che ciò avrebbe potuto
«presentare profili di incostituzionalita», onde sarebbe stato «forse
opportuno prevedere una deroga in loro favore» (intervento del
sottosegretario Valentino, Atti Camera, II Commissione, seduta del 16
ottobre sul provvedimento, sen. Calvi, ripropose la questione dei
«diritti quesiti» degli aventi titolo, e ritenne necessario un
approfondimento «avuto riguardo ai problemi di tutela del legittimo
affidamento di coloro che si sono iscritti all'albo» (Atti Senato, II
commissione, seduta del 30 novembre 2001).
Altri ritenne che occorresse trovare una soluzione «per i pochi
che hanno fatto affidamento sulla normativa vigente» e prospettò la
possibilità di far «salve le posizioni di coloro che attualmente
esercitano la professione forense in part-time» (sen. Bobbio, Atti
Senato, II commissione, seduta del 16 gennaio 2002); o sottolineò
che la legge avrebbe determinato «un'irragionevole inversione di
rotta del legislatore rispetto alla situazione sulla quale gli
interessati avevano fatto affidamento in base alla legge n. 662 del
1996» (sen. Maritati, ivi, seduta del 26 febbraio 2002); o osservò
che il provvedimento, «eliminando in modo sostanzialmente retroattivo
gli effetti di una legge dello Stato,» non avrebbe tenuto conto «di
come alcuni cittadini abbiano fatto affidamento su di essa e finisca
così per determinare conseguenze pregiudizievoli nei confronti di
soggetti del tutto incolpevoli» (sen. Gubert, ivi, seduta del 12
marzo 2002); o propose emendamenti che esplicitamente facevano salvi
«i diritti quesiti alla data di entrata in vigore della presente
legge» o prevedevano che coloro che fossero già iscritti all'albo
potessero mantenere la loro posizione (emendamenti 1.1. del sen.
Izzo; 2.2 del sen. Gubert; 2.5 dei senn. Maritati e Fassone; 2.6 del
sen. Bobbio; 2.4 del sen. Gubert: ivi, seduta del 12 marzo 2002).
Questa corretta preoccupazione per gli avvocati già iscritti
all'albo non si tradusse però poi in una conseguente disciplina
derogatoria, ma sfociò solo nelle norme transitorie dell'art. 2 che
concessero un breve periodo di «moratoria» per l'opzione fra impiego
ed esercizio della professione.
Sia la disciplina introdotta dalla legge n. 662 del 1996 che la
successiva legge n. 339 del 2003 sono state oggetto di censure di
legittimità costituzionale sotto diversi profili e con differenti
prospettazioni.
Anzitutto, con sentenza n. 171 del 1999 la Corte dichiarava
infondate le questioni sollevate in via principale da alcune regioni
nei confronti, fra l'altro, proprio dei commi 56 e 58 dell'art. 1
della legge n. 662 del 1996. Il Giudice delle leggi, considerata la
radicale modifica che essi introducevano con riguardo ad uno dei
canoni fondamentali del rapporto di pubblico impiego, e cioè quello
dell'esclusività della prestazione, qualificava le suddette norme
censurate «principi fondamentali della legislazione statale», idonei
come tali a vincolare anche la potestà legislativa delle regioni (n.
2.1. del Considerato in diritto). Successivamente, con la sentenza
n. 189 del 2001, la Corte dichiarava infondate le questioni sollevate
in via incidentale nei confronti delle stesse disposizioni della
legge n. 662 del 1996 dall'organo rappresentativo della professione
forense.
Dopo aver ricostruito accuratamente l'evoluzione legislativa, il
Giudice costituzionale escludeva nettamente che la disciplina allora
varata dal legislatore ledesse i principi di buon andamento e
imparzialità dell'amministrazione e dell'obbligo di fedeltà alla
Repubblica (artt. 97 e 98 Cost.) o il diritto di difesa dei soggetti
patrocinati (art. 24 Cost.), ricordando le garanzie e le cautele
introdotte dalla legge per evitare conflitti di interesse e di
fedeltà.
Infine è giunta al vaglio della Corte anche la legge n. 339 del
2003: i remittenti dubitavano della sua legittimità costituzionale
in riferimento all'art. 3 della Costituzione (nonchè ad altri
parametri costituzionali connessi) per la irragionevolezza del
differente trattamento riservato all'esercizio della professione
forense (l'unica per la quale la legge ha ripristinato
l'incompatibilità con il pubblico impiego part-time) rispetto alle
altre attività professionali. La Corte, nella sentenza n. 390 del
2006, pur ricordando il proprio precedente favorevole alla disciplina
del 1996 (sent. n. 189 del 2001), ha dichiarato non fondata anche
tale questione, non considerando manifestamente irragionevole la
diversa scelta del legislatore «di escludere la sola professione
forense dal novero di quelle - e cioè di tutte le altre per
l'esercizio delle quali è prescritta l'iscrizione in un albo - alle
quali i pubblici dipendenti a part-time cosiddetto ridotto possono
accedere». Secondo il Giudice delle leggi, infatti, non può
ritenersi priva di qualsiasi razionalità la valutazione operata dal
legislatore di maggiore pericolosità e frequenza dei possibili
inconvenienti derivanti dalla «commistione» tra pubblico impiego e
professione forense, rispetto a quella derivante dall'esercizio delle
altre libere professioni (n. 5.1.3. del Considerato in diritto).
Ciò che qui interessa soprattutto sottolineare è che la Corte,
dichiarando non fondata la questione di legittimità sollevata nei
confronti della legge n. 339 del 2003 per irragionevolezza della
differenziazione introdotta fra la professione forense e le altre
professioni, non si è in alcun modo pronunciata sul diverso problema
della legittimità di tale disciplina nella parte in cui estende i
suoi effetti anche a coloro che erano già iscritti negli albi degli
avvocati ed esercitavano la professione, sulla base della disciplina
preesistente, al momento della entrata in vigore della nuova legge; e
quindi sul problema della legittimità del divieto, sopravvenuto a
carico di costoro, di continuare l'esercizio dell'attività
professionale già legittimamente intrapresa. Si tratta di quello
stesso problema dei «diritti quesiti» degli avvocati già iscritti,
che, come si è ricordato, fu ampiamente dibattuto dalle Camere,
anche se poi l'esito è stato solo quello di introdurre per costoro,
con l'art. 2 della legge, una breve proroga, di tre anni, del termine
a partire dal quale opera la nuova incompatibilità.
Questo invece appare, ad avviso di chi scrive, il profilo di
illegittimità costituzionale della nuova legge che merita essere
approfondito.
3.1. - Non v'è dubbio, come afferma la Corte costituzionale, che
«la non irragionevolezza di una disciplina non esclude la non
irragionevolezza di una opposta disciplina» e che «il legislatore
conserva integro - con il solo limite, appunto, della non manifesta
irragionevolezza - il potere di disciplinare diversamente la medesima
materia che abbia superato, in precedenza, il vaglio di legittimità
costituzionale» (sentenza n. 390 del 2006, n. 5.1.2. del Considerato
in diritto). In linea di principio, infatti, il legislatore è libero
di introdurre nuove discipline, anche opposte a quelle in vigore,
purchè non contrastanti con le norme costituzionali e non
irragionevoli, nè può essere censurato sotto il profilo
costituzionale per il solo fatto di cambiare idea e di regolare
diversamente fatti e rapporti fino allora retti da una determinata
disciplina. In ciò si manifesta la discrezionalità del potere
legislativo e la potenzialità innovativa delle nuove leggi nei
confronti di quelle esistenti.
Tuttavia è altrettanto fuori di dubbio che, data la continuità
dell'esperienza giuridica, il cambiamento e l'innovazione devono, da
un lato, trovare fondamento in nuove ragioni o in nuovi apprezzamenti
lato sensu politici, e non possono essere espressione semplicemente
di una capricciosa volubilità del legislatore: e ciò tanto più
quando, come nella specie, è in gioco un bene della vita, come il
lavoro, costituzionalmente protetto e anzi cardine dell'intero
sistema costituzionale (artt. 1, 4, 35 e 41 Cost.), strettamente
connesso col fondamentale principio di autodeterminazione del
singolo. Dall'altro lato, cambiamento e innovazione devono «fare i
conti» con le situazioni esistenti. Se questa è in generale una
buona regola del governare e del legiferare, essa acquista un rilievo
anche di diritto costituzionale e dunque la portata di un limite alla
discrezionalità legislativa quando il cambiamento incide su
situazioni e rapporti giuridici già in atto.
Ciò non vale solo nel caso di norme propriamente retroattive, che
cioè pretendono di far valere la propria efficacia qualificatoria
anche su fatti e rapporti sorti nel passato, modificando ex post gli
effetti giuridici ad essi riconducibili. Vale anche nei casi, più
numerosi, in cui la nuova disciplina, pur operando tecnicamente solo
per il futuro, viene ad incidere su rapporti che si prolungano nel
tempo (rapporti di durata), alterando gli equilibri preesistenti,
facendo venir meno o modificando profondamente situazioni giuridiche
già acquisite e tuttora suscettibili di operare e di essere fatte
valere.
In queste ipotesi la libertà o discrezionalità del legislatore
non può non incontrare il limite derivante dall'esigenza di tener
conto di ciò che è già in atto, e di non sconvolgere
ingiustificatamente gli equilibri preesistenti. Infatti sulla base
delle norme legali in vigore sono sorti diritti ed obblighi, sono
state effettuate scelte legittime, sono stati costituiti rapporti. I
soggetti dell'ordinamento hanno agito e scelto facendo affidamento
sul quadro normativo in vigore, su di esso misurando portata, effetti
e prospettive del loro agire e del loro scegliere. La «certezza del
diritto» - valore umanamente considerato primario e di rilievo
costituzionale - non consiste solo nel potere in ogni momento
stabilire con sicurezza quale è la normativa vigente e quali ne sono
gli effetti, ma anche nel confidare ragionevolmente nella stabilità
dell'ordinamento, e cioè nel fatto che ogni cambiamento di regole
abbia una sua oggettiva ragione giustificatrice e rispetti le
legittime aspettative consolidatesi sulla base delle regole
preesistenti.
Questo principio è costantemente affermato nella giurisprudenza
costituzionale. Si legge nella sentenza n. 349 del 1985 (Pres.
Paladin, relatori Saja e Greco), riguardante la materia
pensionistica, che «nel nostro sistema costituzionale non è
interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata,
anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il
limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma,
Cost.). Dette disposizioni però, al pari di qualsiasi precetto
legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi preesistenti, frustrando così anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto». La stessa
affermazione si ritrova, con le stesse parole, nella sentenza n. 822
del 1988, sempre in materia pensionistica (n. 3 del Considerato in
diritto).
Nella nota sentenza n. 155 del 1990, a proposito di una
retroattiva modifica dei limiti di concentrazione nell'editoria, si
sottolinea come l'irretroattività, pur fuori dal campo penale,
rappresenti «una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini» (n. 7 del Considerato in diritto).
Il principio è ribadito, con espressioni pressochè identiche a
quelle della pronuncia del 1985, nella sentenza n. 573 del 1990 (n. 2
del Considerato in diritto) a proposito di una disciplina, pur non
propriamente retroattiva, modificatrice in senso sfavorevole di
rapporti di durata, in materia pensionistica; e ancora nella sentenza
n. 390 del 1995, sempre in materia pensionistica (n. 2 del
Considerato in diritto).
Nella sentenza n. 211 del 1997 la Corte si occupò di una
fattispecie in cui il legislatore era intervenuto innalzando, per una
categoria di soggetti, l'età pensionabile, con effetto anche per
coloro che nel frattempo, in forza di disposizioni legislative
preesistenti, avevano conseguito la pensione. La pronuncia di
incostituzionalità fu motivata, fra l'altro, dalla considerazione
che la legge aveva in sostanza cancellato «la facoltà di scelta che
ogni iscritto al Fondo ha diritto di operare sulla base delle
condizioni normative presenti nell'ordinamento in un determinato
momento storico» e che così aveva «frustrato (...) il legittimo
affidamento di coloro che, in ragione del quadro normativo esistente,
hanno optato per il pensionamento» (n. 4 del Considerato in diritto).
Si ricava da questa giurisprudenza che interventi legislativi
modificativi in pejus di situazioni soggettive attinenti a rapporti
di durata non possono arbitrariamente frustrare l'affidamento dei
cittadini fondato sulla situazione normativa preesistente, senza
violare il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonchè, in ragione degli interessi nella specie
coinvolti, gli artt. 4, 35 e 41 della stessa Costituzione, relativi
alle garanzie del lavoro e della libertà di iniziativa economica,
anche sotto il profilo della concorrenza.
Nel caso che ci occupa, il legislatore, che aveva espressamente
consentito e anzi incoraggiato con le norme del 1996 (al fine di
estendere il ricorso al part-time nelle pubbliche amministrazioni) la
possibilità che i pubblici dipendenti a tempo parziale non superiore
al 50 per cento accedessero agli albi professionali, fra cui gli albi
degli avvocati, con la legge del 2003 ha rovesciato tale
impostazione, vietando l'accesso agli albi degli avvocati. Ora, anche
ammessa la discrezionalità del legislatore nell'apprezzare
l'opportunità di adottare l'uno o l'altro sistema, cioè di
consentire (pur con tutte le cautele e i limiti introdotti a tutela
di interessi pubblici) o invece di vietare l'esercizio della
professione legale a tale categoria di pubblici dipendenti, non vi è
dubbio che esso avrebbe dovuto tener conto della posizione di coloro
che avevano già effettuato la loro scelta sulla base della normativa
preesistente.
Tale scelta, infatti, non solo era stata compiuta sulla base di
una esplicita previsione legislativa che la consentiva e anzi la
incoraggiava, ma era stata confermata e consolidata dalle pronunce
della Corte costituzionale che riconobbero di fatto la legittimità
di detta previsione, in particolare dalla sentenza n. 189 del 2001,
caratterizzata da un'ampia motivazione. Il giudice costituzionale,
difatti, osservava che, in relazione al diritto di difesa e ai doveri
dell'avvocato, «non sembrano (...) porsi per i professionisti legati
da un rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione, in
regime di part-time ridotto, particolari esigenze che non possano
trovare soddisfazione, così come per l'opera di tutti i
professionisti, in quella disciplina generale dell'attività da essi
svolta, che giunge a contemplare anche il presidio, ove occorra,
della sanzione penale (artt. 380 e 622 cod. pen.)»; che, quanto alla
asserita ingiustificata discriminazione della quale soffrirebbe il
professionista che non è dipendente pubblico e non potrebbe quindi
usufruire delle nozioni acquisite grazie al suo inserimento
nell'amministrazione, tale censura, «lungi dall'evidenziare una
disparità fra professionisti riferibile al contenuto precettivo
delle norme denunciate, vale in realtà a porre in rilievo soltanto
l'utilità che il pubblico dipendente può, in ipotesi, trarre,
nell'esercizio della professione, dalle conoscenze e dalle esperienze
maturate nella pregressa attivita»; e che le esigenze di contenimento
della spesa pubblica pur tenute in conto dal legislatore «non vanno a
detrimento degli altri principi ed interessi di rilievo
costituzionale evocati dal rimettente, avendo, infatti, il
legislatore apprestato gli strumenti atti ad evitarne il nocumento»
(nn. 7, 8 e 9 del Considerato in diritto).
Ancora, dalla giurisprudenza costituzionale richiamata emerge con
chiarezza che la disciplina introdotta nel 1996 si inscriveva
nell'ambito di un vero e proprio indirizzo legislativo a lungo
termine, volto da un lato a rendere più efficienti le
amministrazioni pubbliche e più flessibile l'impiego in esse,
dall'altro ad eliminare ostacoli ingiustificati all'esercizio di
attività lavorative e professionali.
Sotto il primo profilo, nella sentenza n. 171 del 1999 si legge
che «le norme impugnate, che stabiliscono la disciplina del rapporto
di impiego part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,
si inseriscono in un complesso itinerario legislativo, che prende le
mosse dall'art. 7 della legge 29 dicembre 1988, n. 554»; che
«l'innovatività di questo disegno riformatore costituisce il
presupposto, nell'ottica del contenimento della spesa pubblica e
dell'aumento dell'efficienza della pubblica amministrazione, per
ulteriori estensioni del regime del lavoro a tempo parziale nel
settore pubblico»; che «la revisione dell'ordinamento del pubblico
impiego attraverso la c.d. "privatizzazione" del rapporto è ispirata
(...) da una prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati
dell'azione amministrativa, alla luce di obiettivi di efficienza e di
rigore di gestione. (...).
Le disposizioni denunciate si collocano quindi all'interno di tale
logica normativa, delineando compiutamente la disciplina del
part-time anche attraverso la riscrittura delle regole relative alle
incompatibilità (...). Ed invero la disciplina
dell'incompatibilità, recata dal comma 56 dell'art. 1 della citata
legge n. 662 del 1996, ha introdotto una decisiva modifica ad uno dei
canoni fondamentali del rapporto di pubblico impiego, e cioè quello
dell'esclusività della prestazione». La Corte concludeva che
«l'ampiezza, l'incisività e la rilevanza nazionale di questo disegno
di riforma del pubblico impiego, che si manifestano appunto nelle
disposizioni che regolano il regime delle incompatibilità e del
part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, inducono a
ritenere che tali disposizioni costituiscano, in base alla loro
natura oggettiva, "principi fondamentali" della legislazione
statale», come tali vincolanti anche per le regioni (n. 2.1. del
Considerato in diritto). Sotto l'altro profilo indicato, è sempre la
Corte costituzionale a osservare che le disposizioni del 1996 sono
intese a favorire l'accesso dei soggetti in possesso dei requisiti
«ad un ambito del mercato del lavoro che è naturalmente
concorrenziale» (sentenza n. 189 del 2001, n. 10 del Considerato in
diritto). Osservazione ripresa dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato nella segnalazione al Parlamento e al
Governo in data 12 dicembre 2001, in cui si esprimevano perplessità
e riserve sui progetti di legge poi sfociati nella legge n. 339 del
2003, rilevando fra l'altro che essi tendevano ad introdurre «una
misura non giustificata per garantire l'effettività del diritto di
difesa», e apparivano «introdurre un limite alla libertà di
iniziativa economica dell'avvocato, che non può ritenersi
giustificato e proporzionato rispetto all'esigenza di evitare
l'insorgere di situazioni di conflitto di interesse».
Coloro che si sono avvalsi della facoltà di iscriversi agli albi
degli avvocati non lo hanno fatto dunque in base ad una scelta
legislativa estemporanea e precaria, ma facendo affidamento su
disposizioni (quelle contenute nella legge n. 662 del 1996)
costituenti «principi fondamentali», espressive di un disegno
legislativo organico e di lungo periodo, ribadito e rafforzato dalle
successive integrazioni introdotte dall'art. 6 del decreto-legge
n. 79 del 1997, nonchè convalidato dalla Corte costituzionale, e che
si presentava come stabile, volto a favorire l'efficienza
amministrativa e la concorrenza nei servizi professionali.
Tale affidamento non può essere frustrato da un (questo si)
estemporaneo ripensamento, pur legittimo, del legislatore che ha
ripristinato il vecchio regime di incompatibilità solo per la
professione di avvocato. In questo contesto, la nuova scelta del
legislatore non può dunque legittimamente estendersi anche a coloro
che già fruivano del precedente regime di compatibilità. Il
legislatore del 2003 ha preteso di risolvere il problema con una
breve deroga temporale in ordine all'efficacia del regime di
incompatibilità. Ma evidentemente questo non è sufficiente ad
evitare il vulnus alla Costituzione. Nel necessario bilanciamento fra
la libertà del legislatore di cambiare idea per il futuro e le
aspettative legittime e consolidate dei professionisti già iscritti
negli albi, non possono che essere queste ultime a prevalere,
imponendo di escludere l'applicazione (sostanzialmente retroattiva)
del nuovo regime restrittivo a coloro che già erano, da tempo,
iscritti negli albi degli avvocati alla data di entrata in vigore
della legge n. 339 del 2003.
Si deve dunque concludere che gli articoli 1 e 2 della legge
n. 339 sono costituzionalmente illegittimi, per contrasto con gli
articoli 3, 4, 35 e 41 della Costituzione, nella parte in cui non
prevedono che il regime di incompatibilità stabilito nell'art. 1 non
si applichi ai dipendenti pubblici a tempo parziale ridotto non
superiore al 50 per cento del tempo pieno, già iscritti negli albi
degli avvocati alla data di entrata in vigore della medesima legge
n. 339 del 2003, prevedendo invece, all'art. 2, solo un breve periodo
di «moratoria» per l'opzione imposta fra impiego ed esercizio della
professione. Considerato il carattere pregiudiziale delle questioni
rispetto alla decisione di merito del presente giudizio, ragion per
cui questo giudicante ritiene necessaria la delibazione sui punti
indicati da parte del Giudice delle leggi, letto l'art. 23, legge
n. 87/1953.

P. Q. M.
Sospende il procedimento n. 7618/2003 R.G. Lavoro - Trib. Napoli.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale. Manda alla cancelleria per la notifica della presente
ordinanza alle parti costituite del presente giudizio e per la sua
comunicazione al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato.
Napoli, addì 23 giugno 2008
Il giudice del lavoro: Pellecchia