1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 aprile 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 maggio 2011 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Modifica allo Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, titolo VI, recante "Finanza della Regione e delle Province", apportata per effetto dell'Accordo (c.d. Accordo di Milano) fra Governo e Province del 30/11/2009, e inserita nella legge finanziaria 2010 - Successiva aggiunta unilaterale del Governo che, con decreto-legge, introduce l'obbligo per le Province autonome di destinare, per l'anno 2011, la quota dello 0,6 per cento delle risorse finanziarie previste per i territori di confine alla copertura delle spese dell'organismo di indirizzo previsto per l'attuazione dei commi 117 e seguenti della legge finanziaria 2010 - Mancata osservanza della procedura prevista per le modifiche al titolo VI dello statuto, consistente nella preventiva intesa e nell'adozione con legge ordinaria - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dello statuto e del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 1-bis, che integra il comma 121 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, comma 2, e 104, comma 1; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 106. (011C0299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-2011)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale 15 aprile 2011, n. 763 (doc. 1), rappresentata e difesa,
come da procura speciale n. rep. 27509 del 18 aprile 2011 (doc. 2),
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15HSO1Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 53;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 2, comma
1-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in
materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10,
pubblicata nel S.O. n. 53 alla G.U. n. 47 del 26 febbraio 2011, per
violazione:
dell'art. 79, comma 2, e dell'art. 104, comma 1, dello
Statuto speciale;
del d.lgs. n. 268/1992;
dell'art. 2, comma 106, legge n. 191/2009;
del principio di leale collaborazione.

Fatto

L'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Trento è
disciplinata dal Titolo VI dello Statuto speciale. Tuttavia, l'art.
104 dello stesso Statuto stabilisce che fermo quanto disposto
dall'articolo 103, che disciplina la normale procedura di modifica
dello Statuto con legge costituzionale, «le norme del titolo VI e
quelle dell'art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria
dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province».
In altre parole, la parte finanziaria dello Statuto speciale può
essere modificata con legge ordinaria, purchè vi sia l'accordo della
Regione e delle Province autonome. Questa procedura semplificata (ma
pur sempre speciale) è stata applicata di recente, per meglio
armonizzare la speciale autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano con le esigenze della
situazione finanziaria dello Stato italiano, anche nel quadro degli
impegni assunti nell'ambito dell'Unione europea, e per tenere conto
delle esigenze di solidarietà derivanti anche dalla attuazione del
«federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge di delega n. 42
del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato, la Regione e le Province autonome (l'Accordo di Milano del
novembre 2009) e sono state adottate, appunto, con la procedura di
cui all'art. 104 dello stesso Statuto speciale, attraverso l'art. 2,
commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
La stessa legge n. 191/2009 riconosce pienamente il valore
statutario delle disposizioni così introdotte, disponendo all'art.
2, comma 106, che «le disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono
approvate ai sensi e per gli effetti dell'articolo 104 del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modificazioni».
Per la parte che qui interessa, l'art. 2, comma 117, della l.
191/2009 statuisce che, «secondo quanto previsto dall'articolo 79,
comma 1, lettera c), del citato testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, come sostituito
dal comma 107, lettera h), del presente articolo, le province
autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, concorrono al conseguimento di obiettivi di
perequazione e di solidarietà attraverso il finanziamento di
progetti, di durata anche pluriennale, per la valorizzazione, lo
sviluppo economico e sociale, l'integrazione e la coesione dei
territori dei comuni appartenenti alle province di regioni a statuto
ordinario confinanti rispettivamente con la provincia autonoma di
Trento e con la provincia autonoma di Bolzano», e che in questo
quadro ciascuna «delle due province autonome di Trento e di Bolzano
assicura annualmente un intervento finanziario determinato in 40
milioni di euro».
Il comma 118 dispone che, ai fini dell'attuazione del comma 117
è istituito un organismo di indirizzo composto da rappresentanti
ministeriali, delle Province e delle Regioni ordinarie confinanti.
Dal comma 121 risulta che «ai componenti dell'organismo di
gestione di cui al comma 118 non spetta alcun compenso», e che «gli
oneri connessi alla partecipazione alle riunioni dello stesso sono a
carico dei rispettivi soggetti e organi rappresentati, i quali
provvedono a valere sugli ordinari stanziamenti di bilancio e
comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica».
Il comma 121 è stato ora modificato dalla disposizione qui
impugnata, l'art. 2, comma 1-bis, d.l. 225/2010 (come convertito
nella l. 10/2011), che ha inserito nella disposizione un ulteriore
periodo, secondo il quale «per l'anno 2011, una parte dell'intervento
finanziario di cui al comma 117, nella misura dello 0,6 per cento del
totale, è riservata per le spese dell'organismo di indirizzo
relative all'istruttoria e verifica dei progetti di cui al medesimo
comma 117».
Nel suo contenuto, dunque, la modifica introdotta dalla l.
10/2011 sottrae una quota (seppur ridotta) delle risorse provinciali
destinate dall'art. 2, comma 117, l. 191/2009 al finanziamento di
progetti di sviluppo dei comuni veneti e lombardi confinanti e le
destina a sostenere le spese dell'organismo di indirizzo.
Ma il punto è che tale disposizione è stata introdotta dal
legislatore unilateralmente, senza seguire la procedura prevista
dall'articolo 104 dello Statuto.
La norma così introdotta è dunque risulta lesiva delle
prerogative statutarie della Provincia di Trento e costituzionalmente
illegittima per le seguenti ragioni di

Diritto

1. Violazione dell'articolo 104 dello Statuto di autonomia.
Come si è sopra esposto, i commi da 107 a 125 dell'art. 2 della
l. 191/2009 hanno modificato ed integrato il Titolo VI dello Statuto
speciale, e ciò hanno potuto legittimamente fare in quanto sono
stati adottati in base alla speciale procedura concordata
appositamente prevista dall'art. 104 dello stesso Statuto.
È evidente che le disposizioni adottate ai sensi dell'art. 104
dello Statuto, sulla base di un accordo tra Governo e Province
autonome acquisiscono lo stesso valore della corrispondente parte
dello Statuto, e non possono essere modificate o integrate se non
attraverso la medesima procedura (o attraverso la procedura di
revisione con legge costituzionale).
Ciò del resto risulta dalla stessa normativa di modifica: l'art.
2, comma 106, della l. 191/2009 espressamente riconosce che «le
disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono approvate ai sensi e
per gli effetti dell'articolo 104» dello Statuto.
L'art. 2, comma 1-bis, d.l. 225/2010, invece, non è stato
preceduto da alcun accordo tra Governo e Province autonome e, dunque,
si pone in contrasto con l'art. 104 dello Statuto.
L'illegittimità della nuova norma risulta per tabulas, perchè
la disposizione che la contiene si inserisce nell'art. 2, comma 121,
l. 191/2009 e, dunque, modifica formalmente le disposizioni aventi
valore statutario di cui ai commi da 107 a 125, approvate con la
speciale procedura aggravata; ma è stata approvata senza alcuna
intesa con le Province autonome (anzi, perfino al di fuori della
procedura legislativa ordinaria, cioè in sede di conversione di un
decreto-legge).
Ne risulta in modo piano l'illegittimità costituzionale della
nuova disposizione.
I commi da 107 a 125 dell'art. 2, l. 191/2009 sono norme
legislative rinforzate, approvate con una speciale procedura
consensuale che è legittimata dallo Statuto a modificare ed
integrare una fonte costituzionale: esse non possono, dunque, essere
modificate o integrate unilateralmente, perchè ciò significherebbe
stravolgere la garanzia apprestata dall'art. 104 dello Statuto.
Di qui la palese illegittimità costituzionale della disposizione
impugnata.
2. Violazione altresì dell'articolo 79, comma 2, dello Statuto,
come modificato dalla legge n. 191 del 2009.
L'art. 79, comma 1, dello Statuto speciale, dispone, per quanto
qui interessa, che «la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale:... c) con il concorso finanziario ulteriore al
riequilibrio della finanza pubblica mediante l'assunzione di oneri
relativi all'esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite
d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze, nonchè con
il finanziamento di iniziative e di progetti, relativi anche ai
territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per ciascuna provincia».
Il comma 2 dell'art. 79 precisa che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1».
L'art. 2, comma 117, l. 191/2009 regola il finanziamento dei
progetti di sviluppo dei territori confinanti in attuazione dell'art.
79, comma 1, e, dunque, fissa una delle misure contemplate da tale
disposizione.
La norma impugnata, aggiunta dall'art. 2, comma 1-bis, d.l.
225/2010, riserva per l'anno 2011 una quota delle risorse finanziarie
previste per i territori di confine alla copertura delle spese
dell'organismo di indirizzo di cui al comma 118: si tratta, dunque,
di una modifica di una misura oggetto dell'art. 79, comma 1,
introdotta però al di fuori della procedura di cui all'art. 104
dello Statuto: di qui un'ulteriore conferma della illegittimità
dell'ultimo periodo dell'art. 2, comma 121, l. 191/2009, per
violazione anche dello stesso art. 79 dello Statuto.
Si può ricordare qui, ad abundantiam, che, come confermato da
costante giurisprudenza costituzionale, la legge ordinaria non può
alterare neppure la disciplina stabilita dalle norme di attuazione
degli Statuti speciali, che dispongono di una competenza separata e
riservata e di forza prevalente rispetto alla legge.
Ad esempio, nella sent. n. 51/2006 si precisa che «le norme di
attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro ruolo
interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che
delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale
e non possono essere modificate che mediante atti adottati con il
procedimento appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal
modo sugli atti legislativi ordinari (secondo quanto ha più volte
affermato questa Corte)» (punto 5 del Diritto). Nello stesso senso si
possono poi vedere altresì le sentenze n. 249/2005, n. 406 e n. 341
del 2001, n. 520/2000, n. 213 e n. 137 del 1998, n. 237 del 1983 e n.
180 del 1980.
Ora, è evidente che ciò che è vero per le norme di attuazione
degli Statuti vale a maggior ragione per le norme adottate ai sensi
dell'art. 104 dello Statuto, che sono ad ogni effetto norme
statutarie, abilitate non solo ad attuare ma anche a modificare gli
Statuti speciali.
Si può poi osservare che il principio pattizio ha grande
importanza proprio nel settore dell'autonomia finanziaria delle
Regioni speciali: v., ad es., le sentt. n. 82 del 2007, 353 del 2004,
98 del 2000, 39 del 1984. Dunque, la norma censurata viola anche il
principio di leale collaborazione che domina le relazioni finanziarie
tra Stato e Regioni speciali, come dimostrano l'art. 104 dello
Statuto ed il d.lgs. 268/1992, e tale censura può essere avanzata in
relazione ad una norma legislativa perchè l'accordo è richiesto
specificamente dallo stesso art. 104.

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, accogliendo il
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 1-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10.
Trento-Padova-Roma, 22 aprile 2011

Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi

Allegati:
1) Deliberazione della Giunta provinciale 15 aprile 2011, n. 763.
2) Procura speciale n. rep. 27509 del 18 aprile 2011.