1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 414 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 1998
N. 414 Ordinanza emessa il 19 febbraio 1998 dal tribunale di Udine nel procedimento civile vertente tra Podrecca Luisa ed altri e comune di S. Leonardo Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di proprieta'. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3 e 42). (098C0638) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-1998)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 6113/92, r.a.c.c., promossa con atto di citazione notificato il 10
novembre 1992 cron. n. 22127 Unep di Udine da: Podrecca Luisa,
Podrecca Michele, Podrecca Francesca ed Osgnach Teresa ved. Podrecca,
rappresentati e difesi dai proc. avv. Cesare Pellegrini del foro di
Trieste e Luciano Bellavitis del foro di Udine, quest'ultimo anche
domiciliatario, come da mandato rilasciato a margine dell'atto di
citazione, attori;
Contro comune di S. Leonardo, nella persona del sindaco pro-tempore
Renato Simaz, rappresentato e difeso dall'avv. e domic. Roberto
Petiziol, per mandato in calce alla copia notificata dell'atto di
citazione, convenuto;
Avente ad oggetto: risarcimento danni da occupazione illegittima di
terreni.
F a t t o
Con atto di citazione notificato come in epigrafe Podrecca Luisa,
Podrecca Michele, Podrecca Francesca ed Osgnach Teresa ved. Podrecca
esponevano di essere i primi tre proprietari per la quota indivisa di
1/3 ciascuno e la quarta usufruttuaria per 1/3 dei terreni siti nel
comune di S. Leonardo e distinti al relativo catasto al foglio 17,
mapp. 1 e 389, dell'estensione di mq 5.000 ciascuno per complessivi
mq. 10.000, terreni che avevano formato oggetto del piano
particellare di esproprio approvato dal comune di S. Leonardo e
datato 26 giugno 1986 per la realizzazione degli impianti sportivi di
base ai sensi della n. 71/1982 e che il sindaco, con ordinanza del 7
aprile 1988, aveva autorizzato ad occupare in via temporanea ed
urgente fino alla data del 9 settembre 1989 ai sensi dell'art. 71
della legge 25 giugno 1985, n. 2359, come modificato dall'art. 3
della legge 3 gennaio 1978, n. 1 e dall'art. 20 della legge 22
ottobre 1971, n. 865.
Nel corso della causa promossa dagli attori avanti alla Corte
d'appello di Trieste ai sensi dell'art. 19 della legge n. 865/1971 di
opposizione contro la stima dell'indennità definitiva di esproprio
determinata dalla comissione provinciale di Udine di cui all'art. 16
della legge n. 865/1971 e succ. modd., veniva disposta una consulenza
tecnica d'ufficio la quale accertava che, in seguito all'approvazione
in data 8 settembre 1988 da parte della giunta municipale di una
perizia suppletiva e di variante al progetto originario - I lotto,
era stato modificato il tracciato della strada di penetrazione ed
erano state inoltre realizzate sul tracciato originario delle
strutture prefabbricate, il tutto con un'occupazione effettiva pari a
complessivi mq 13.419 dei terreni di proprietà degli attori e senza
che fosse stato redatto alcun nuovo piano particellare di esproprio
nè aumentata la somma già destinata ad indennità di esproprio,
mantenuta ferma in L. 65.000.000 per una superficie "nominale" di mq
10.000.
La c.t.u. accertava altresì che una parte dei fabbricati e dei
manufatti (ivi compresa la strada di penetrazione) realizzati dal
comune ricadevano su terreni non compresi nel piano particellare di
esproprio, il che aveva determinato i Podrecca, venuti a conoscenza
solo in occasione del deposito dell'elaborato peritale dell'effettivo
stato di fatto dei luoghi, a notificare al comune di S. Leonardo in
data 5 agosto 1992 un atto di significazione e di diffida a
restituire immediatamente i fondi occupati sine titulo previo
ripristino dello status quo ante; il comune tuttavia, con lettera del
19 agosto 1992, pur ammettendo l'occupazione di un'area di estensione
maggiore rispetto a quella da espropriare, aveva addotto la
trasformazione irreversibile di detti terreni a causa della avvenuta
costruzione di opere pubbliche.
Tutto ciò premesso gli esponenti convenivano dunque in giudizio
avanti al tribunale di Udine il comune di S. Leonardo affinchè
venisse accertata e dichiarata l'avvenuta acquisizione della
proprietà da parte del comune stesso di questi ulteriori terreni
occupati illegittimamente, stante la loro trasformazione ed
irreversibile destinazione ad opere pubbliche, e venisse inoltre
condannato l'ente territoriale al risarcimento dei danni, pari
all'integrale controvalore di mercato delle aree su cui si era
realizzata la c.d. accessione invertita della proprietà in favore
del comune, oltre che al risarcimento conseguente al mancato utilizzo
e godimento dei fondi occupati sine titulo.
Con comparsa del 18 gennaio 1992 si costituiva il comune di S.
Leonardo aderendo alla domanda avversaria di acquisizione della
proprietà dei terreni erroneamente occupati al di fuori della
formale procedura espropriativa in forza dell'istituto
dell'occupazione appropriativa e chiedendo che, mediante c.t.u.,
venissero determinati sia l'esatta estensione dell'area occupata in
eccedenza rispetto al piano particellare di esproprio, sia i danni
effettivamente subiti dai Podrecca, ritenendo eccessive in proposito
le richieste di risarcimento avanzate dalle controparti.
Disposta la c.t.u. per accertare il valore di mercato dei terreni,
la causa, istruita solo documentalmente, e ritenuta matura, veniva
trattenuta in decisione all'udienza collegiale del 19 febbraio 1998
sulle conclusioni delle parti riportate al verbale d'udienza del 25
novembre 1996.
In comparsa conclusionale, peraltro, il comune rilevava come nelle
more fosse entrato in vigore l'art. 3, comma 65, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 il quale stabilisce che all'art. 5-bis del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n.
359, come sostituito dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre
1995, n. 549 (già dichiarato incostituzionale al comma 6 con
sentenza della Corte costituzionale 2 novembre 1996, n. 369) sia
aggiunto il comma 7-bis del seguente tenore: "In caso di occupazioni
illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute
anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione
del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al
comma 1, con esclusione della riduzione del 40%. In tal caso
l'importo del risarcimento è altresi aumentato del 10%. Le
disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai
procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in
giudicato".
Mentre da un lato il convenuto chiedeva pertanto che la causa
venisse rimessa in istruttoria per un supplemento di c.t.u. volto a
determinare il danno da risarcire in base ai nuovi criteri fissati
dalla recente normativa sopravvenuta, gli attori ne eccepivano
l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 42,
commi secondo e terzo della Costituzione chiedendo che il tribunale
disponesse la trasmissione egli atti alla Corte costituzionale.
D i r i t t o
Le eccezioni di illegittimità costituzionale sollevate dalla
difesa degli attori a seguito dell'entrata in vigore della legge n.
662 del 1996 appaiono rilevanti, dal momento che la decisione della
presente controversia non potrebbe che fondarsi sull'impugnato art.
3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 per la
determinazione dell'ammontare dei danni di cui si chiede il
risarcimento a seguito della radicale trasformazione dei fondi e
della loro irreversibile destinazione ad opera pubblica.
Quanto alla non manifesta infondatezza, osserva il tribunale che la
predetta norma è l'ultima di una serie susseguitasi nel tempo per
disciplinare l'istituto dell'accessione invertita e la sua emanazione
si è resa necessaria dopo che la Corte costituzionale con la
sentenza del 2 novembre 1996, n. 369 aveva dichiarato
incostituzionale 1'art. 5-bis, comma 6 del d.-l. 11 luglio 1992, n.
333, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito
dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 che aveva
equiparato i criteri di determinazione del risarcimento del danno da
occupazione appropriativa a quelli stabiliti per il computo
dell'indennizzo a seguito di espropriazione per pubblica utilità.
I giudici costituzionali avevano in quella sede affermato che, pur
non trovando dignità costituzionale il principio dell'integrale
riparazione dell'illecito, tuttavia un'equiparazione tra
espropriazione legittima ed occupazione appropriativa, sul piano
delle indennità spettanti, era consentita solo nella misura in cui
fosse realizzato un equo contemperamento tra gli opposti interessi in
gioco: conservazione dell'opera già realizzata da parte della
pubblica amministrazione e reazione dell'ordinamento al comportamento
illecito posto in essere dalla pubblica amministrazione in quanto
lesivo del diritto di proprietà del privato.
La norma censurata, per contro, stabiliva un effettiva ed oggettiva
equiparazione normativa tra l'indennizzo esprospriativo ed il
risarcimento dei danni da accessione invertita e ciò determinava, in
primo luogo, una palese ed ingiustificata violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, vista la radicale
diversità strutturale e funzionale delle obbligazioni cosi
parificate. Ed invero, affermava testualmente la Corte
costituzionale, "mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex
lege per atto legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra
interesse pubblico alla realizzazione dell'opera ed interesse del
privato alla conservazione della proprietà, la misura del
risarcimento - obbligazione ex delicto - deve realizzare il diverso
equilibrio tra l'interesse pubblico al mantenimento dell'opera già
realizzata pure illecitamente, e la reazione dell'ordinamento a
tutela della legalità violata per effetto della manipolazione
irreversibile-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto
il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 della
Costituzione) poichè nell'occupazione appropriativa l'interesse
pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità
del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica, la parificazione
del quantum risarcitorio alla misura dell'indennità di esproprio si
prospetta come un di più che sbilancia eccessivamente il
contemperamento tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in
eccessivo favore del primo. Con le ulteriori negative incidenze, ben
poste in luce dalle varie autorità rimettenti, che un tale
"privilegio" a favore della pubblica amministrazione può comportare,
anche sul piano del buon andamento e della legalità dell'attività
amministrativa e sul principio della responsabilità dei pubblici
dipendenti per i danni arrecati al privato".
Sempre secondo la Corte costituzionale nella citata sentenza n.
369/1996, risultava contestualmente violato anche l'art. 42, comma 2,
della Cost., per la perdita di garanzia che al diritto di proprietà
deriva da una così affievolita risposta dell'ordinamento all'atto
illecito compiuto in sua violazione.
Con l'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 il
legislatore ha cercato di porre rimedio alle censure mosse dal
giudice delle leggi alla precedente normativa, stabilendo che al
risarcimento dei danni per le occupazioni illegittime anteriori al 30
settembre 1996 si applicano le disposizioni previste per le
espropriazioni legittime (criterio della semisomma) con esclusione
della riduzione del 40% e con un aumento del 10%.
Orbene, ritiene il Collegio che anche questa riorma riproduca gli
stessi dubbi di legittimità costituzionale già ritenuti fondati
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 369/1996.
L'unica sostanziale novità introdotta con l'art. 3, comma 65,
della legge n. 662/1996, rispetto a quanto previsto per le
espropriazioni legittime, è infatti l'aumento del 10%, dal momento
che l'esclusione della decurtazione del 40% rispetto alla indennità
di esproprio non fa altro che parificare, di fatto, l'occupazione
appropriativa alla cessione volontaria del bene da parte del privato,
che è l'opzione normalmente scelta da colui che subisce un esproprio
legittimo, proprio per i vantaggi connessi al mancato abbattimento
del 40% rispetto all'indennizzo espropriativo.
La lieve differenziazione introdotta con la norma impugnata
rispetto alla precedente disciplina suscita seri dubbi rispetto alla
possibilità di un equo contemperamento già negato dalla Corte in
presenza di un risarcimento, in concreto, di poco diverso. Nè sotto
il profilo della già riconosciuta violazione dell'art. 42, comma 2,
della Costituzione la novella legislativa pare superare le censure
mosse dalla Corte alla precedente normativa.
Appare peraltro irragionevole ed incomprensibile il discrimine
temporale fissato nella norma impugnata tra le occupazioni
appropriative anteriori al 30 settembre 1996 (per le quali valgono i
criteri di liquidazione del danno introdotti appunto con l'art. 3,
comma 65, della legge n. 662/1996) e quelle successive a tale data
che sarebbero invece soggette al risarcimento integrale del danno.
Ciò viene a determinare un'ulteriore ed ingiustificata disparità
di trattamento tra soggetti che hanno subito la trasformazione
irreversibile del proprio bene prima o dopo quella data, data che non
risulta ancorata ad alcun evento significativo ed apprezzabile,
mediante un identico comportamento illegittimo da parte della p.a.
Le considerazioni tutte fin qui svolte inducono pertanto il
tribunale a sollevare, su eccezione della parte attrice, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, della legge
8 agosto 1992, n. 359, come aggiunto dall'art. 3, comma 65, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, per violazione degli artt. 3, comma
primo, e 42, comma secondo, della Costituzione.
Gli atti vanno dunque trasmessi alla Corte costituzionale, con
conseguente sospensione del giudizio in corso.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le eccezioni di
illegittimità costituzionale sollevate dagli attori in relazione
all'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, per
contrasto con gli artt. 3 e 42 della Costituzione;
Sospende per l'effetto, il processo ed ordina la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Udine, nella camera di consiglio del 19 febbraio
1998.
Il presidente: Millozza
Il giudice est.: Fasan
98C0638