1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 8-7-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 353 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 1991- 16 giugno 1992
N. 353 Ordinanza emessa il 19 dicembre 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 16 giugno 1992) dalla Corte di cassazione sez. unite civili, sul ricorso proposto da Comunita' Montana della Maielletta zona P. contro comune di Rapino Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Conseguente mancata distinzione tra parte e giudice - Irragionevolezza - Compressione del diritto di difesa delle parti convenute - Violazione del principio di imparzialita' del giudice - Lesione dell'autonomia amministrativa delle regioni. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, primo comma). (Cost., artt. 24, 101 e 118). (092C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 8-7-1992)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
6308/90 del r.g. aa.cc., proposto da Comunità Montana della
Maielletta zona P., in persona del presidente pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Tiburtina Antica, n. 13 presso
lo studio dell'avv. Maurizio Gargiulo, rappresentata e difesa
dall'avv.to Antonio Catalano e dall'avv. Fabrizio Fabrizi giusta
delega a margine del ricorso. Ricorrente, contro comune di Rapino.
Intimato.
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente innanzi alla commissione regionale per il
riordinamento degli usi civici in Abruzzo iscritto al n. 4.4.90.
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 19 dicembre 1991
la relazione della causa svolta dal Consigliere relatore dott. Di
Ciò.
Udito l'avv. L. V. Moscarini p.d.
Udito il p.m., nella persona del dott. M. Di Renzo avv.to gen.le
presso la Corte suprema di cassazione che ha concluso: rimessione
atti alla Corte costituzionale.
PREMESSO IN FATTO
Il comando della stazione forestale di guardiagrele con rapporto
dell'11 novembre 1989, riferiva al commissario regionale per il
riordinamento degli usi civici in Abruzzo che in agro del comune di
Rapino, sul fondo riportato in catasto al foglio n. 115, particella
n. 119, era stato costruito un fabbricato a servizio dell'artigianato
artistico della ceramica, per iniziativa ed a cura della Comunità
montana, zona P della Maielletta.
Il commissario anzidetto promuoveva d'ufficio azione
giurisdizionale, convocando dinanzi a sè il sindaco di Rapino e il
presidente della Comunità montana della Maielletta. Nel presupposto
che il cennato fondo fosse di natura demaniale civica universale, che
non fosse stata concessa per l'edificazione l'autorizzazione prevista
dall'art. 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e che il
comportamento della Comunità Montana comportasse implicita
contestazione della ricordata natura del fondo abusivamente occupato,
procedeva al fine di sentir dichiarare la natura demaniale civica
universale del terreno indicato.
Prima dell'udienza di comparizione, la Comunità Montana della
Maielletta zona proponeva ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione, sostenendo l'eccesso di potere giurisdizionale
rilevabile nell'azione commissariale come sopra iniziata.
Il comune di Rapino non ha depositato scritti difensivi.
O S S E R V A:
In ordine alla carenza di giurisdizione si assume:
a) il potere giurisdizionale del commissario, limitato alle
controversie circa l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti
di uso civico, circa la qualitas soli e l'appartenenza dei beni, non
comprende l'accertamento dell'invalidità di atti amministrativi e di
negozi di diritto privato, riservato rispettivamente al giudice
amministrativo ed al giudice ordinario;
b) il potere giurisdizionale sulle rivendicazioni presuppone
che vi sia una lite fra soggetti diversi circa l'appartenenza del
bene, con la conseguenza che, in mancanza della lite fra i soggetti
interessati (come nel caso di specie) l'ordine di reintegrazione a
favore del comune può rientrare nelle attribuzioni amministrative
della regione e non in quelle giurisdizionali del commissario;
c) in ogni caso il potere giurisdizionale non può essere
esercitato al di fuori di una espressa domanda della parte
interessata.
Si deduce altresì che l'art. 29, primo comma, della legge n.
1766/1927, dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 - che ha
trasferito alle regioni le attribuzioni di carattere amministrativo
dei commissari - non può essere interpretato nel senso,
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, che il commissario ha
il potere di promuovere ex officio le controversie sulle quali ha
giurisdizione, dovendosi ormai ritenere che l'iniziativa dei giudizi
sia rimessa alle parti interessate ed alle regioni. Riconoscere, poi,
la facoltà di promuovere il giudizio allo stesso giudice che deve
pronunciare sulla fondatezza delle domande costituisce grave
violazione del principio del contraddittorio, tale da rendere
invalida la pronuncia.
Queste Sezioni unite ritengono che rivesta importanza centrale la
questione relativa alla permanenza, dopo il trasferimento alle
regioni delle attribuzioni di carattere amministrativo già devolute
al commissario dalla legge n. 1766/1927, del potere del commissario
di promuovere ex officio le controversie per le quali egli stesso ha
funzione di giudice. Essa è stata già affrontata recentemente da
questa Corte, in relazione ai ricorsi n. 5595 e 7068/1988, vertenti
tra il comune di Pizzoferrato e la S.p.a. Delberg costruzioni junior
ed altri: con ordinanza 20 settembre - 21 novembre 1991 è stato
deciso di rimettere alla Corte costituzionale l'esame della
legittimità costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge
n. 1766/1927 - nella parte in cui prevede la promozione d'ufficio del
giudizio commissariale - in relazione agli artt. 3, 24, primo e
secondo comma, 101 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.
La questione, ad avviso della Corte, non può essere risolta sul
piano meramente interpretativo, come auspicato tra l'altro dalla
ricorrente, dal momento che queste sezioni unite, in precedenti
pronunce dalle quali non v'è ragione di dissentire, hanno affermato
che pur dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977, il
commissario conserva il potere di promuovere d'ufficio i giudizi ad
esso riservati (cfr. sent. 3 agosto 1989, n. 3586).
La possibilità di espungere dal testo del primo comma dell'art.
29 della legge n. 1766/1927 la previsione che il commissario, oltre
che su istanza delle parti interessate, possa procedere "anche di
ufficio", può pertanto essere affidata solo all'intervento della
Corte costituzionale, ravvisando questo collegio dubbi, non
manifestamente infondati, di legittimità della norma in relazione
agli artt. 24, primo e secondo comma, 101 e 108, primo e secondo
comma, della Costituzione.
La rilevanza della questione nel pesente giudizio è fuori
discussione: da un lato nessun problema ad esso preliminare è
delineabile; dall'altro basti rilevare che senza l'iniziativa
giurisdizionale del commissario il giudizio in esame non sarebbe
sorto.
Questa Corte ha sempre interpretato il primo comma dell'art. 29
nel senso che il commissario potesse procedere ex officio non solo
per le operazioni di carattere amministrativo a lui affidate dalla
legge n. 1766/1927, ma anche per i giudizi attribuiti alla sua
giurisdizione. Al commissario è stato pertanto riconosciuto il
potere non solo di decidere determinate controversie, ma anche di
promuoverle, ossia di formulare le specifiche domande giudiziali
della cui fondatezza egli stesso era chiamato a conoscere e quindi di
rivestire nel processo sia la parte di attore sia quella di giudice.
Nelle controversie poteva quindi accadere che i soggetti del rapporto
sostanziale fossero parti processuali del tutto anomale: coinvolte,
anzichè in un contraddittorio fra di loro, insussistente e puramente
formale, in un diverso contraddittorio reale fra loro congiuntamente
da una parte, in veste sostanziale di convenuti, e il giudice
dall'altra in veste di attore.
Una situazione del genere può trovare spiegazione nel fatto che,
nel sistema della legge n. 1766/1927, il commissario non era soltanto
un giudice speciale, ma era anche un organo di amministrazione attiva
e, come tale, portatore di interessi pubblici concreti che era tenuto
a realizzare. L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso
dell'anomalia amministratore-giudice la quale, in linea di principio,
non era ritenuta non conforme a principi costituzionali (cfr. Corte
costituzionale 25 maggio 1970, n. 73), con riferimento agli artt.
108, secondo comma, e 25 della Costituzione).
Senonchè, a seguito dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977
che ha trasferito alle regioni "tutte" le funzioni di carattere
amministrativo in materia di usi civici attribuite dalle leggi
anteriori al commissario ed al Ministero dell'agricoltura, deve
ritenersi che il commissario oggi, sia soltanto un giudice che, come
tale, non può e non deve essere portatore di alcun interesse
particolare attinente alla materia degli usi civici, la cui cura non
gli è più attribuita. Di conseguenza non sembra che possa essergli
riconosciuto il potere di promuovere "di ufficio" i giudizi dinanzi a
sè, la cui iniziativa dovrebbe essere rimessa in via esclusiva alle
parti interessate ed alle regioni ex art. 10 della legge n.
1078/1930, richiamata dall'art. 66, sesto comma, del d.P.R. n.
616/1977, ossia ai portatori di interessi concreti e contrapposti,
pubblico o privati, nelle singole controversie.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato in
riferimento all'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione.
È stata già rilevata la grave anomalia processuale derivante dal
riconoscimento della possibilità che il giudice rivesta
contemporaneamente la figura di attore, il quale formula le domande e
poi le istruisce in contraddittorio reale con i soggetti del rapporto
sostanziale.
Questa anomalia, mentre elimina la necessaria distinzione tra
giudice e parte insita nel riconoscimento del diritto di agire (primo
comma dell'art. 24), appare tale da menomare gravemente il diritto di
difesa delle parti del rapporto sostanziale (secondo comma dell'art.
24) il quale si esplica, e deve esplicarsi, nella contrapposizione
dialettica delle parti medesime e non nella contrapposizione con lo
stesso giudice.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato anche
con riferimento all'art. 101 della Costituzione.
Se il giudice è soggetto "soltanto" alla legge e come tale si
pone come garante del solo interesse generale della corretta
applicazione della legge, non può, senza contraddizione, essere
contemporaneamente portatore di interessi particolari e concreti,
anche se di carattere pubblico, ma propri della pubblica
amministrazione, necessariamente subordinati alla proposizione di una
domanda giudiziale.
Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato infine
con riferimento all'art. 118, primo e secondo comma della
Costituzione.
Dal momento che le funzioni amministrative in materia di usi
civici sono state trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 616/1977
e che il potere di promuovere giudizi a tutela dell'interesse
pubblico relativo rientra nelle funzioni amministrative (cfr. art.
10, della legge 10 luglio 1930, n. 1078, richiamata dall'art. 66,
sesto comma, del d.P.R. n. 616/1977), il riconoscimento di tale
potere al commissario non sembra compatibile con l'autonomia delle
regioni nell'ambito della sfera di amministrazione ad esse riservata
dalla Costituzione. L'esercizio del diritto di azione, a tutela di
un determinato interesse, comporta sempre una valutazione di
carattere discrezionale che non sembra possa essere sottratta al
soggetto, che in via esclusiva, in base alla legge, è portatore
dell'interesse medesimo.
In definitiva l'indicata questione di legittimità costituzionale
non sembra manifestamente infondata; onde, in applicazione dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, la sua soluzione va rimessa alla
Corte costituzionale, previa sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
perchè sia risolta la questione di legittimità costituzionale, con
riferimento agli artt. 24, primo e secondo comma, 101 e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione della Repubblica, dell'art. 29,
primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, nella parte in cui
prevede che i giudizi davanti ai commissari degli usi civici possano
essere promossi "anche di ufficio".
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata al Presidente
del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei
Deputati.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Corte
Suprema di Cassazione, sezioni unite civili,
il 19 dicembre 1991.
Il presidente: ZUCCONI GALLI FONSECA
Depositato in cancelleria. Roma, lì 14 aprile 1992.
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

92C0777