1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 15-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 379 SENTENZA 29 novembre - 6 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Proposizioni in materia di diritto di voto degli immigrati residenti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi in tema di cittadinanza e del relativo status, dell'esclusivo potere statale nella materia delle leggi elettorali e della legislazione elettorale di Comuni, Province e Citta' metropolitane, disciplina eccedente dalla potesta' statutaria regionale con riguardo alla definizione del corpo elettorale e alla non vincolabilita' del potere di iniziativa politica della Regione - Enunciazioni prive di efficacia giuridica - Inammissibilita' della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 2, comma 1, lettera f). - Costituzione, artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Esecuzione, nelle materie di competenza regionale, degli accordi internazionali stipulati dallo Stato - Asserita carenza della condizione della previa ratifica ed entrata in vigore dell'accordo e del necessario adeguamento alle norme procedurali stabilite dalla legge statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di politica estera e rapporti internazionali - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 13, comma 1), lettera a). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera a), e quinto comma. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Proposizioni in materia di diritto di partecipazione degli immigrati residenti ai referendum e alle altre forme di consultazione popolare - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi in tema di cittadinanza e del relativo status, dell'esclusivo potere statale nella materia delle leggi elettorali e della legislazione elettorale di Comuni, Province e Citta' metropolitane, disciplina eccedente dalla potesta' statutaria regionale con riguardo alla definizione del corpo elettorale e alla non vincolabilita' del potere di iniziativa politica della Regione - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 15, comma 1. - Costituzione, artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Procedimento per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale - Istruttoria in forma di contraddittorio pubblico con obbligo di motivazione sulle relative risultanze - Ricorso del Governo - Denunciata lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 17. - Costituzione, art. 97. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Procedimento legislativo - Diritto di partecipazione riconosciuto a tutte le associazioni richiedenti - Ricorso del Governo - Denunciata lesione del principio di autonomia del Consiglio regionale, del principio di coerenza rispetto ad altre norme dello stesso Statuto, alterazione del sistema di democrazia rappresentativa e del ruolo dei partiti - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 19. - Costituzione, artt. 1, secondo comma, 3, 49 e 121. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Affidamento temporaneo di funzioni amministrative agli enti locali - Disciplina delle modalita' - Ricorso del Governo - Denunciata lesione dell'autonomia degli enti locali, qualificati come titolari delle funzioni medesime - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 24, comma 4. - Costituzione, artt. 114 e 118. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Citta' metropolitana dell'area di Bologna - Definizione delle funzioni con legge regionale - Ricorso del Governo - Asserita lesione della potesta' legislativa statale nella materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 26, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera p). Regione Emilia-Romagna - Statuto - Programma di governo - Predisposizione da parte del Presidente della Regione e approvazione da parte dell'Assemblea - Ricorso del Governo - Asserita lesione del canone di armonia con la Costituzione - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 28, comma 2. - Costituzione, art. 123. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Incompatibilita' della carica di assessore con quella di consigliere regionale - Ricorso del Governo - Eccesso dalla potesta' statutaria con violazione della previsione costituzionale - Illegittimita' costituzionale. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 45, comma 2, terzo periodo. - Costituzione, art. 122. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Disciplina per l'esecuzione dei regolamenti comunitari - Ricorso del Governo - Asserita omissione del riferimento alle norme di procedura stabilite dalle leggi statali - Denunciata lesione della potesta' statale nella materia dei rapporti internazionali - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 49, comma 2. - Costituzione, art. 117, quinto comma. Regione Emilia-Romagna - Statuto - Personale regionale - Disciplina del rapporto di lavoro - Ricorso del Governo - Asserita lesione della competenza esclusiva statale nella materia «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - Statuto Regione Emilia-Romagna, art. 62, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). (004C1373) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 15-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2,
comma 1, lettera f); 13, comma 1, lettera a); 15, comma 1; 17; 19;
24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45 comma 2; 49, comma 2; 62,
comma 3, dello statuto della Regione Emilia-Romagna, approvato in
prima deliberazione il 1° luglio 2004 ed in seconda deliberazione il
14 settembre 2004, e pubblicato nel B.U.R. n. 130 del 16 settembre
2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 15 ottobre 2004, depositato in cancelleria il 21
successivo ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi
Manzi per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99
nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato gli articoli 2, comma 1,
lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24,
comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62,
comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna,
approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in
seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione
degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma,
lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in
relazione all'art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e
secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138
della Costituzione.
2. - Il Governo impugna, innanzi tutto, l'art. 2, comma 1,
lettera f), e l'art. 15, comma 1, della delibera statutaria. La prima
di queste disposizioni prevede che la Regione assicuri, «nell'ambito
delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il
diritto di voto degli immigrati residenti». La seconda, invece,
prevede che la Regione, «nell'ambito delle facoltà che le sono
costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti
coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti
di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il
diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione
popolare».
Secondo il ricorrente tali disposizioni contrasterebbero, innanzi
tutto, con l'art. 48 della Costituzione, ai sensi del quale lo status
di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai
cittadini. A questo riguardo l'Avvocatura dello Stato aggiunge che
solo la legge statale potrebbe validamente riconoscere il diritto di
voto. In secondo luogo, ad essere violato risulterebbe anche l'art. 1
Cost., dal momento che tale norma, individuando nel popolo il
soggetto detentore della sovranità, farebbe implicito riferimento al
concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei
diritti nei quali si sostanzia l'esercizio della sovranità. Ancora,
le disposizioni impugnate violerebbero anche l'art. 117, secondo
comma, lettere f) e p), della Costituzione, che attribuiscono allo
Stato la competenza esclusiva in relazione alle materie degli organi
dello Stato e delle relative leggi elettorali, nonchè in materia di
legislazione elettorale di comuni, Province e Città metropolitane.
A risultare violato, inoltre, sarebbe anche l'art. 122, primo
comma della Costituzione, ove si ritenesse che nel «sistema di
elezione» degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche
le definizione del relativo corpo elettorale. Infine, nel ricorso si
afferma che la disposizione della delibera statutaria impugnata
contrasterebbe con l'art. 121, secondo comma della Costituzione, in
quanto vincolerebbe il Consiglio regionale a fare proposte di legge
alle Camere nelle materie diverse da quelle affidate alla competenza
delle Regioni, mentre l'esercizio di detto potere non potrebbe essere
in alcun modo vincolato dallo statuto.
3. - Viene impugnato anche l'art. 13, comma 1, lettera a), della
delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell'ambito delle
materie di propria competenza, provveda direttamente all'esecuzione
degli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel «rispetto
delle norme di procedura previste dalla legge». Ciò determinerebbe
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in
materia di politica estera e rapporti internazionali dello Stato
stesso, in quanto la disposizione censurata, per l'esercizio della
prevista facoltà, non porrebbe «la condizione che gli accordi siano
stati previamente ratificati e siano entrati internazionalmente in
vigore». Inoltre, la generica previsione che la Regione debba
uniformarsi alle «norme di procedura previste dalla legge» la
renderebbe contrastante con l'art. 117, quinto comma, Cost., in
quanto avrebbe dovuto essere precisato che questa legge dovesse
essere statale.
4. - Sono anche censurati gli artt. 17 e 19 della delibera
statutaria.
La prima di queste disposizioni prevede la possibilità di una
istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta dalla
Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche
«associazioni, comitati e gruppi di cittadini portatori di un
interesse a carattere non individuale», per la formazione di atti
normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno
inoltre essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie.
Tale previsione, ad avviso del ricorrente, contrasterebbe innanzi
tutto con l'art. 97 Cost., poichè comporterebbe aggravi procedurali
non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione. In secondo luogo, l'obbligo di motivazione
violerebbe «i principiª in tema di attività normativa e
principalmente quello dell'irrilevanza della motivazione della
norma».
La seconda delle due disposizioni considerate prevede un «diritto
di partecipazione» al procedimento legislativo per «tutte le
associazioni» che ne facciano richiesta. Ciò determinerebbe, secondo
l'Avvocatura generale, la violazione dell'art. 121 della Costituzione
e contrasterebbe anche con altre disposizioni della medesima delibera
statutaria, secondo le quali il Consiglio regionale è organo della
«rappresentanza democratica» regionale nel quale si sviluppa «il
libero confronto democratico tra maggioranza e opposizioni», poichè
la norma in oggetto produrrebbe una «alterazione» del «sistema di
democrazia rappresentativa» e del ruolo dei partiti politici che
operano legittimamente nelle assemblee legislative.
5. - Viene impugnato anche l'art. 24, comma 4, della delibera
statutaria, il quale prevede che «la Regione, nell'ambito delle
proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti
locali di quanto previsto dall'art. 118 della Costituzione, definendo
finalità e durata dell'affidamento»: tale disposizione, anzitutto,
contrasterebbe con l'art. 114 della Costituzione, in quanto
menomerebbe l'autonomia degli enti locali. Inoltre, violerebbe
l'art. 118 della Costituzione, in quanto quest'ultimo impedirebbe di
«affidare temporaneamente» le funzioni amministrative, in particolar
modo ad enti - quali i comuni, le province e le città metropolitane
- che di esse sono qualificati come «titolari».
6. - Nel ricorso viene inoltre contestata la legittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il
quale dispone che l'Assemblea legislativa individui, «in conformità
con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato», le funzioni
della Città metropolitana dell'area di Bologna: ciò, secondo
l'Avvocatura dello Stato, contrasterebbe con quanto previsto
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, «che
riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia
delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane».
7. - Anche l'art. 28, comma 2, della delibera statutaria - il
quale prevede che «l'Assemblea (...) discute e approva il programma
di governo predisposto dal Presidente della Regione (...)» - è
oggetto di impugnazione. La legittimità costituzionale di tale
disposizione è contestata in quanto quest'ultima, pur non contenendo
alcuna indicazione circa le conseguenze della mancata approvazione
del programma, menomerebbe «di per sè la legittimazione ed il ruolo
del Presidente». Ciò non risulterebbe «coerente con l'elezione
diretta del Presidente (...), in quanto la prevista approvazione
consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e
contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto
diverso rispetto a quello che consegue all'elezione a suffragio
universale e diretto del vertice dell'esecutivo (...), in relazione
alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il
consiglio rappresentativo dell'intero corpo elettorale».
Da ciò l'affermata violazione del canone della «armonia con la
Costituzione».
8. - Sarebbe costituzionalmente illegittimo, inoltre, l'art. 45,
comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede
l'incompatibilità della carica di assessore con quella di
consigliere regionale. Tale disposizione violerebbe l'art. 122, primo
comma, della Costituzione, che dispone che i casi di incompatibilità
dei componenti della Giunta nonchè dei consiglieri regionali devono
essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
9. - Viene impugnato anche l'art. 49, comma 2, della delibera
statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini l'esecuzione
dei regolamenti comunitari «nei limiti stabiliti dalla legge
regionale». Tale norma, «omettendo di riferirsi al necessario
rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la
quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere
sostitutivo», violerebbe l'art. 117, quinto comma, della
Costituzione.
10. - Da ultimo, secondo il ricorrente, sarebbe
costituzionalmente illegittimo anche l'art. 63, comma 3, della
delibera statutaria, il quale prevede una disciplina regionale del
rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai
principi costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e
dalla contrattazione collettiva. Ciò violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una
disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti
fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza
esclusiva statale in quanto rientranti nella materia "ordinamento
civile"».
11. - La Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio con
atto depositato il 25 ottobre 2004, nel quale si limita a richiedere
che la Corte costituzionale respinga il ricorso in quanto
inammissibile e comunque infondato, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria in cui, ribadendo che tutte le censure mosse
avverso la propria delibera statutaria sarebbero prive di fondamento,
svolge le proprie argomentazioni al riguardo.
Le questioni concernenti gli articoli 2 e 15 - che, secondo il
ricorso del Governo prevederebbero il riconoscimento del diritto di
voto agli stranieri - sarebbero infondate, in quanto non terrebbero
conto della limitazione generale posta dalle stesse norme impugnate
attraverso l'espressione «nell'ambito delle facoltà che le sono
costituzionalmente riconosciute».
Quanto in particolare all'art. 15 della deliberazione statutaria,
la difesa regionale osserva che sarebbe già possibile e legittima
una sua parziale attuazione legislativa, poichè la Regione avrebbe
già la facoltà di disciplinare il referendum consultivo su
provvedimenti regionali, e con riguardo a questi sarebbero
ipotizzabili modalità di voto tali da distinguere il voto dei
cittadini elettori da «quello delle altre classi di popolazione
consultate». Sarebbe inoltre pacifico che lo statuto regionale non
conferirebbe nè consentirebbe il conferimento agli immigrati della
qualifica di «elettore», ma solo di «prendere parte a procedure per
le quali, appunto, tale qualifica generale non sia costituzionalmente
necessaria».
Infondate sarebbero le censure concernenti la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione,
dal momento che le norme statutarie impugnate non si applicherebbero
ad alcun organo statale, nè si riferirebbero alle procedure
elettorali di comuni, province e città metropolitane. Inesistente
sarebbe inoltre l'asserito contrasto con l'art. 122, primo comma,
della Costituzione, poichè tale censura potrebbe riferirsi solo
all'art. 2 dello statuto, che però avrebbe carattere di norma
programmatica in quanto fisserebbe semplicemente un obiettivo e non
autorizzerebbe affatto una attuazione illegittima.
12. - Con riferimento alle censure relative all'art. 13, comma 1,
lettera a), della delibera statutaria, la difesa regionale osserva
come la disposizione, nel fare riferimento agli accordi «stipulati»,
abbia inteso riferirsi a quelli «conclusi ed efficaci». Tale
significato sarebbe confermato dal richiamo, contenuto nello stesso
articolo, alle norme di procedura previste dalla legge, nel cui
rispetto dovrebbe avvenire l'esecuzione degli accordi. Questa legge
sarebbe sicuramente quella statale, e non già quella regionale, come
sostenuto nel ricorso del Governo, dal momento che ove la delibera
statutaria avesse voluto riferirsi alla legge regionale lo avrebbe
detto espressamente.
13. - Quanto alle censure aventi ad oggetto gli artt. 17 e 19
della delibera statutaria, la Regione sostiene che l'istruttoria
pubblica per la formazione degli atti normativi o amministrativi di
carattere generale, nonchè l'obbligo di motivazione costituirebbero
non già violazioni, ma modalità di attuazione dell'art. 97 Cost.,
per di più già sperimentati a livello regionale. Istituti del
genere sarebbero ben noti sia alla tradizione di altri Paesi che al
sistema italiano, ove è contemplato l'istituto dell'inchiesta
pubblica; nè sarebbe da trascurare quanto già previsto da alcune
leggi regionali.
Anche la previsione del dovere di motivazione, come dovere di
tener conto degli esiti dell'istruttoria pubblica, non sarebbe
affatto irragionevole; ciò sarebbe confermato anche da analoga
previsione generalizzata nei trattati europei.
Infondata sarebbe, ancora, l'asserita violazione di alcune
disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi). L'art. 3 di tale legge, infatti, non
vieterebbe la motivazione per gli atti normativi e amministrativi
generali, ma si limiterebbe a non renderla obbligatoria. L'art. 13,
d'altra parte, non proibirebbe forme di partecipazione o di
programmazione in relazione agli atti normativi e amministrativi
generali. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tale legge non
sarebbe idonea a fungere da parametro di legittimità costituzionale
dello statuto regionale.
Analoghe considerazioni varrebbero con riferimento alle censure
relative all'art. 19 della delibera statutaria, il quale porrebbe
regole obiettive per assicurare «un confronto con i portatori dei
diversi interessi sociali».
14. - La censura rivolta contro l'art. 24, comma 4, della
delibera statutaria, nella parte in cui prevede il conferimento di
funzioni agli enti locali, predeterminandone la durata, si baserebbe
su un fraintendimento: infatti non si disporrebbe che la Regione
debba conferire le funzioni con durata limitata, ma semplicemente si
manterrebbe «alla legge regionale la possibilità di farlo, quando
l'oggetto e le circostanze lo richiedano», conformemente ai principi
affermati dall'art. 118 della Costituzione.
15. - Quanto all'art. 26, comma 3, della delibera statutaria,
impugnato in relazione all'art 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
sarebbe «palese» l'inesistenza di alcuna invasione delle competenze
statali, dal momento che la norma statutaria prevederebbe
espressamente che tanto la delimitazione dell'area metropolitana di
Bologna, quanto la individuazione delle funzioni della Città
metropolitana debbano avvenire in conformità con la disciplina
stabilita dalla legge dello Stato. Dunque, «la Regione individuerà
le funzioni degli enti locali per quanto di sua competenza».
16. - Le censure rivolte nei confronti dell'art. 28, comma 2,
della delibera impugnata, che dispone che l'Assemblea discute e
approva il programma di governo predisposto dal Presidente della
Regione, atterrebbero al merito delle scelte statutarie in relazione
alla forma di governo e non indicherebbero quale specifica norma
costituzionale sarebbe stata violata.
In ogni caso l'art. 28 individuerebbe il punto di equilibrio, nel
rispetto dell'art. 126 della Costituzione, tra due organi, il
Presidente della Giunta e il Consiglio, entrambi di investitura
popolare. L'omessa previsione delle conseguenze istituzionali della
mancata approvazione del programma di governo, sarebbe giustificata
dal fatto che esse sarebbero del tutto assenti. La difesa regionale
osserva, inoltre, che disposizioni analoghe sarebbero contenute nel
testo unico degli enti locali, nonchè in alcuni statuti comunali.
17. - Con riferimento ai motivi di impugnazione dell'art. 45,
comma 2, che stabilisce l'incompatibilità della carica di assessore
con quella di consigliere regionale, la Regione ne afferma
l'infondatezza, dal momento che la disposizione non atterrebbe alla
materia elettorale, ma alla definizione della forma di governo
regionale, specificamente affidata alle determinazioni statutarie.
Diversa sarebbe la ratio delle incompatibilità «esterne» - quale, ad
esempio, quella tra appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale
e appartenenza al Parlamento - che avrebbero la funzione di garantire
l'effettività e l'imparzialità dello svolgimento della funzione, e
quella delle incompatibilità «interne» - quale appunto quella
prevista dalla norma censurata - le quali atterrebbero al modo di
conformare i rapporti tra gli organi fondamentali della Regione. La
scelta su tale conformazione sarebbe riservata alla Regione e lo
statuto costituirebbe la fonte più adatta a compierla.
18. - L'impugnazione dell'art. 49, comma 2, secondo la Regione
Emilia-Romagna, sarebbe il frutto di una errata interpretazione: la
disposizione, infatti, non riguarderebbe i rapporti tra fonti
regionali e le leggi statali, bensì i rapporti tra legge e
regolamento regionale, al fine di dare attuazione ai regolamenti
comunitari, consentendo alla legge regionale di affidare alla
potestà regolamentare la disciplina attuativa eventualmente
necessaria.
19. - Infine, infondati sarebbero anche i motivi di impugnazione
riferiti all'art. 62, comma 3, dal momento che tale disposizione non
abiliterebbe la legge regionale ad interferire sul «rapporto di
lavoro nei suoi aspetti di rapporto di diritto civile». Lo statuto
lascerebbe infatti impregiudicato il problema dei limiti entro cui la
legge regionale possa intervenire a disciplinare il rapporto di
lavoro.
20. - Anche l'Avvocatura dello Stato, in prossimità dell'udienza
ha presentato un'ampia memoria, nella quale si limita a ribadire
analiticamente i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso
introduttivo.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli
articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1,
lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45,
comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1°
luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004,
per violazione degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117,
secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto
comma, anche in relazione all'art. 6, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
118, primo e secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma;
123; 126; 138 della Costituzione.
In particolare l'art. 2, comma 1, lettera f), e l'art. 15,
comma 1, della delibera statutaria, nella parte in cui prevedono,
rispettivamente, che la Regione assicuri, «nell'ambito delle facoltà
che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli
immigrati residenti», e che la Regione, «nell'ambito delle facoltà
che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a
tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i
diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi
compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di
consultazione popolare», violerebbero: a) l'art. 48 della
Costituzione, in quanto lo status di elettore andrebbe riconosciuto
solo ed esclusivamente ai cittadini; b) l'art. 1 della Costituzione,
dal momento che tale norma farebbe implicito riferimento al concetto
di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei
quali si sostanzia l'esercizio della sovranità; c) l'art. 117,
secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in quanto
contrasterebbero con l'attribuzione al legislatore statale della
competenza esclusiva in relazione agli organi dello Stato e alle
relative leggi elettorali, nonchè in materia di legislazione
elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane; d) l'art. 122,
primo comma, della Costituzione, ove si ritenesse che nel «sistema di
elezione» degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche
la definizione del relativo corpo elettorale; e) l'art. 121, secondo
comma, della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio
regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle
Camere, mentre l'esercizio di detto potere non potrebbe essere in
alcun modo vincolato dallo statuto.
L'art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che
prevede che la Regione, nell'ambito delle materie di propria
competenza, provvede direttamente all'esecuzione degli accordi
internazionali stipulati dallo Stato, nel «rispetto delle norme di
procedura previste dalla legge», violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera a), della Costituzione, in quanto «per l'esercizio
della prevista facoltà non pone la condizione che gli accordi siano
stati previamente ratificati e siano entrati internazionalmente in
vigore»; contrasterebbe inoltre con l'art. 117, quinto comma, della
Costituzione, in quanto non specificherebbe che la legge contenente
le norme procedurali alle quali la Regione deve uniformarsi deve
essere una legge statale.
L'art. 17 della delibera statutaria, che prevede la possibilità
di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta
dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche
«associazioni, comitati e gruppi di cittadini portatori di un
interesse a carattere non individuale», per la formazione di atti
normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno
poi essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie,
violerebbe l'art. 97 della Costituzione, nella misura in cui
comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione.
L'art. 19 della delibera statutaria, che prevede un «diritto di
partecipazione» al procedimento legislativo in capo a «tutte le
associazioni» che ne facciano richiesta, violerebbe: l'art. 121 della
Costituzione, e il principio di autonomia del Consiglio regionale ivi
sancito; il «principio di coerenza» di cui all'art. 3 della
Costituzione, in quanto non sarebbe conforme al sistema di democrazia
rappresentativa realizzato dalle altre disposizioni della medesima
delibera statutaria; l'art. 1, secondo comma e l'art. 49 Cost., «il
quale ultimo presuppone che i fattori di politica generale (...)
costituiti dai partiti siano sottesi nel funzionamento delle
assemblee legislative».
L'art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede
che «la Regione, nell'ambito delle proprie competenze, disciplina le
modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto
dall'art. 118 della Costituzione, definendo finalità e durata
dell'affidamento», violerebbe l'art. 114 della Costituzione, in
quanto menomerebbe l'autonomia degli enti locali e l'art. 118 della
Costituzione. Quest'ultima disposizione impedirebbe infatti di
«affidare temporaneamente» dette funzioni, in particolar modo ad
enti, quali i Comuni, le Province e le Città metropolitane, che di
esse sono qualificati come «titolari».
L'art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone
che l'Assemblea legislativa individua, «in conformità con la
disciplina stabilita dalla legge dello Stato», le funzioni della
Città metropolitana dell'area di Bologna, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, «che riserva alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia delle funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
L'art. 28, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede
che «l'Assemblea (...) discute e approva il programma di governo
predisposto dal Presidente della Regione (...)», violerebbe il canone
di «armonia con la Costituzione», in quanto la prevista approvazione
consiliare del programma di governo instaurerebbe «irragionevolmente
e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un
rapporto diverso rispetto a quello che consegue all'elezione a
suffragio universale e diretto del vertice dell'esecutivo (...), in
relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario
con il consiglio rappresentativo dell'intero corpo elettorale».
L'art. 45, comma 2, della delibera statutaria, nella parte in cui
stabilisce l'incompatibilità della carica di assessore con quella di
consigliere regionale, violerebbe l'art. 122, primo comma, della
Costituzione, in quanto tale norma dispone che i casi di
incompatibilità dei componenti della Giunta nonchè dei consiglieri
regionali devono essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
L'art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede
che la Giunta disciplini l'esecuzione dei regolamenti comunitari «nei
limiti stabiliti dalla legge regionale», violerebbe l'art. 117,
quinto comma, della Costituzione, poichè ometterebbe «di riferirsi
al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge
dello Stato».
L'art. 62, comma 3, della delibera statutaria, che prevede una
disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale,
in conformità ai principì costituzionali e secondo quanto stabilito
dalla legge e dalla contrattazione collettiva, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe
«una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti
fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza
esclusiva statale in quanto rientranti nella materia «ordinamento
civile».
2. - Occorre dichiarare la inammissibilità delle censure
relative all'art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria
impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l'obiettivo di
assicurare «nell'ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente
riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti».
Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel
1971 - ivi compreso quello della Regione Emilia-Romagna - si
rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari
dell'attività regionale ed anche in quel tempo si posero problemi di
costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della
competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche
eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver
riconosciuto la possibilità di distinguere tra un contenuto
«necessario» ed un contenuto «eventuale» dello statuto (cfr. sentenza
n. 40 del 1972), si è ritenuto che la formulazione di proposizioni
statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di
legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività
regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali
interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto
attraverso l'esercizio della competenza legislativa ed
amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla
Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali, di iniziativa,
di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via,
esercitabili, in via formale ed informale, al fine di ottenere il
migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa.
In questo senso si è espressa questa Corte, affermando che
l'adempimento di una serie di compiti fondamentali «legittima,
dunque, una presenza politica della regione, in rapporto allo Stato o
anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse
della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori
estranei alle singole materie indicate nell'articolo 117 Cost. e si
proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima»
(sentenza n. 829 del 1988).
Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi
delle rispettive collettività, riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel
momento presente, ai fini «dell'esistenza, accanto ai contenuti
necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia
che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione,
sia che indichino aree di prioritario intervento politico o
legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si
esprimono attraverso proclamazioni di finalità da perseguire.
Ma la citata sentenza ha rilevato come sia opinabile la «misura
dell'efficacia giuridica» di tali proclamazioni; tale dubbio va
sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se
materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta
alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano
dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche
presenti nella comunità regionale al momento dell'approvazione dello
statuto.
D'altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non
possono certo essere assimilate alle c.d. norme programmatiche della
Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati
generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei
confronti della futura disciplina legislativa, ma sopratutto una
funzione di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti.
Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di
fonti regionali «a competenza riservata e specializzata», cioè di
statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti,
debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principiª
tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003).
Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e
non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo tipo deriva
che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale
o anche politica, ma certo non normativa. Nel caso in esame, una
enunciazione siffatta si rinviene proprio nell'art. 2, comma 1,
lettera f), della delibera statutaria impugnata, nella parte in cui
la Regione si pone l'obiettivo di assicurare «nell'ambito delle
facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di
voto degli immigrati residenti»; tale disposizione non comporta nè
alcuna violazione, nè alcuna rivendicazione di competenze
costituzionalmente attribuite allo Stato, nè fonda esercizio di
poteri regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità
lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso la denunciata
proposizione della deliberazione statutaria.
3. - Le censure di illegittimità costituzionale relative
all'art. 13, comma 1, lettera a), non sono fondate.
La disposizione impugnata, pur molto sintetica, appare
agevolmente interpretabile in modo conforme al sistema
costituzionale: il riferimento all'attuazione degli accordi
internazionali «stipulati» dallo Stato e non anche «ratificati» non
potrebbe certo legittimare un'esecuzione da parte regionale prima
della ratifica che fosse necessaria ai sensi dell'articolo 80 della
Costituzione, anche perchè in tal caso l'accordo internazionale è
certamente privo di efficacia per l'ordinamento italiano.
D'altra parte, una formula come quella utilizzata appunto
nell'art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria può
riferirsi anche all'attuazione di accordi internazionali stipulati in
forma semplificata e che intervengano in materia regionale, restando
ovviamente fermi i poteri statali di cui all'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione.
Al tempo stesso, l'affermato «rispetto delle norme di procedura
previste dalla legge», non può che essere interpretato, sia in base
al tenore letterale, sia in base ad una lettura conforme al dettato
costituzionale, che come riferito alle «norme di procedura stabilite
dalla legge dello Stato» di cui all'art. 117, quinto comma, della
Costituzione; e ciò prima ancora della considerazione delle
argomentazioni formali portate dalla difesa regionale, secondo la
quale la menzione di una legge nel testo statutario impugnato si
riferirebbe alla legge dello Stato.
4. - Le censure di illegittimità costituzionale relative
all'art. 15, comma 1, non sono fondate.
A differenza dell'art. 2, comma 1, lettera f), di cui al
precedente punto 2, l'art. 15, comma 1, si configura come una norma
relativa ad un ambito di sicura competenza regionale («diritti di
partecipazione»), che la Regione potrà esercitare «nell'ambito delle
facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute».
Quest'ultima espressione della disposizione impugnata manifesta
con chiarezza l'insussistenza di una attuale pretesa della Regione di
intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali,
riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a quelli definiti
dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in
procedure che incidono sulla composizione delle assemblee
rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta
nell'area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di
coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione
soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno
relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla
titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana.
Appare significativo, ad esempio, che nella medesima
deliberazione statutaria sia individuabile un'esplicita disposizione
in tal senso nell'art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal
Governo), poichè si attribuisce il diritto di proposta relativo a
referendum consultivi anzitutto a «ottantamila residenti nei Comuni
della nostra Regione». E ciò analogamente a quanto già previsto a
livello degli enti locali per ciò che riguarda le «circoscrizioni di
decentramento comunale» (cfr. art. 17 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali).
Questa materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi
regionali, soggette anche al sindacato di questa Corte.
5. - Le censure di illegittimità costituzionale relative
all'art. 17 sono infondate.
La previsione che «nei procedimenti riguardanti la formazione di
atti normativi o amministrativi di carattere generale, l'adozione del
provvedimento finale può essere preceduta da istruttoria pubblica»
rappresenta l'inserimento anche a livello statutario di istituti già
sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie
contemporanee. Infondati sono quindi i rilievi sollevati nel ricorso
governativo, che muovono da una pretesa violazione dei canoni di
buona amministrazione per gli atti di natura amministrativa, o della
riserva del potere legislativo al Consiglio regionale per gli atti
legislativi: questi istituti, infatti, non sono certo finalizzati ad
espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o
a ritardare l'attività degli organi della pubblica amministrazione,
ma mirano a migliorare ed a rendere più trasparenti le procedure di
raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati
dalle diverse politiche pubbliche. D'altra parte, a riprova della
preminenza dell'interesse pubblico all'efficace funzionamento delle
istituzioni legislative ed amministrative, il quarto comma dello
stesso art. 17 impugnato affida alla legge regionale la
regolamentazione delle «modalità di attuazione dell'istruttoria
pubblica, stabilendo i termini per la conclusione delle singole fasi
e dell'intero procedimento».
Nè, tanto meno, è condivisibile l'opinione che il giusto
riconoscimento per il ruolo fondamentale delle forze politiche che
animano gli organi rappresentativi possa essere contraddetto dal
riconoscimento di alcune limitate e trasparenti procedure di
consultazione da parte degli organi regionali dei soggetti sociali od
economici su alcuni oggetti di cui siano particolarmente esperti.
Quanto ai rilievi relativi al fatto che in tal caso «il
provvedimento finale è motivato con riferimento alle risultanze
istruttorie», anche volendosi in questa sede prescindere dalla
contestabile configurabilità della legge sul procedimento
amministrativo come parametro di costituzionalità, basta considerare
che l'art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), non impone, ma certo non vieta, la
motivazione degli atti normativi; ed in ogni caso - come ben noto -
la motivazione degli atti amministrativi generali, nonchè di quelli
legislativi è la regola nell'ordinamento comunitario: sembra
pertanto evidente che la fonte statutaria di una Regione possa
operare proprie scelte in questa direzione.
6. - Non sono fondate le censure di illegittimità costituzionale
relative all'art. 19, concernenti le modalità di consultazione da
parte degli organi consiliari dei soggetti associativi «le cui
finalità siano improntate a scopi di interesse generale» e che
chiedano di partecipare ad alcune fasi preliminari del procedimento
legislativo e della «definizione degli indirizzi
politico-programmatici più generali»; al contrario, la normativa
prevede semplicemente alcune procedure per cercare di garantire (in
termini più sostanziali che nel passato) ad organismi associativi
rappresentativi di significative frazioni del corpo sociale la
possibilità di essere consultati da parte degli organi consiliari.
La normativa non appare neppure tale da ostacolare la funzionalità
delle istituzioni regionali e la stessa previsione di una futura
disciplina per la formazione di un albo e di un «protocollo di
consultazione» potrà permettere comunque di graduare le innovazioni
compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali.
Inoltre, il riconoscimento dell'autonomia degli organi
rappresentativi e del ruolo dei partiti politici non viene affatto
negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni
rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile, secondo
quanto, d'altronde, già ampiamente sperimentato da alcuni decenni
sulla base degli statuti regionali vigenti.
7. - Le censure di illegittimità costituzionale relative
all'art. 24, comma 4, non sono fondate.
Il conferimento agli enti locali di funzioni amministrative nelle
materie di competenza legislativa delle Regioni tramite apposite
leggi regionali presuppone, con tutta evidenza, non solo una previa
valutazione da parte del legislatore regionale delle concrete
situazioni relative ai diversi settori alla luce dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza in riferimento alle
caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale
esistente nel territorio regionale, ma anche la perdurante ricerca
del migliore possibile modello di organizzazione del settore. Tutto
ciò quindi presuppone anche la possibilità di modificare questa
legislazione sulla base dei risultati conseguiti (ciò che comunque
è implicito nella stessa attribuzione alla legge regionale del
potere di conferire queste funzioni), se non pure l'eventuale
sperimentazione di diversi modelli possibili.
Le censure di costituzionalità sollevate dal ricorso muovono,
invece, da una lettura non condivisibile degli articoli 114 e 118
della Costituzione, dal momento che sembrano ipotizzare l'esistenza
di rigidi vincoli per il legislatore regionale nell'attuazione
dell'art. 118 della Costituzione ed una sostanziale equiparazione fra
funzioni degli enti locali «proprie» e «conferite», invece ben
distinte dal secondo comma dell'art. 118 della Costituzione.
8. - La censura di illegittimità costituzionale relativa
all'art. 26, comma 3, non è fondata.
Il testo di questa disposizione subordina espressamente
l'esercizio dei poteri regionali («delimitazione dell'area
metropolitana di Bologna», «costituzione della città metropolitana»,
«individuazione delle sue funzioni») al rispetto della «disciplina
stabilita dalla legge dello Stato» e non si può quindi dedurne la
volontà della Regione di contraddire la competenza statale esclusiva
in tema di determinazione «delle funzioni fondamentali di comuni,
Province e Città metropolitane». D'altra parte il secondo comma
dell'articolo 118 della Costituzione, nell'affidare il potere di
«conferimento» delle funzioni amministrative anche alla legge
regionale, si riferisce espressamente pure alle Città metropolitane.
9. - La censura di illegittimità costituzionale relativa
all'art. 28, comma 2, non è fondata.
L'Avvocatura dello Stato sostiene che la previsione che il
Consiglio regionale debba discutere ed approvare il programma di
governo predisposto dal Presidente della Regione ed annualmente
verificarne l'attuazione si porrebbe in contrasto «con l'elezione
diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di indirizzo),
in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di
governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra
Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a
quello che consegue all'elezione a suffragio universale e diretto del
vertice dell'esecutivo». Di conseguenza una disposizione del genere
«non può ritenersi in armonia con la Costituzione».
Al contrario, va considerato che la determinazione della forma di
governo regionale da parte degli statuti non si esaurisce nella
individuazione del sistema di designazione del Presidente della
Regione, ai sensi dell'art. 122, quinto comma, della Costituzione.
Nel caso che venga scelto, come fa la delibera statutaria in oggetto,
il sistema della elezione a suffragio universale e diretto del
Presidente della Regione, ciò ha quale sicura conseguenza
l'impossibilità di prevedere una iniziale mozione di fiducia da
parte del Consiglio, nonchè la ulteriore conseguenza delle
dimissioni della Giunta e dello scioglimento del Consiglio (art. 126,
terzo comma, della Costituzione) nel caso di successiva approvazione
della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.
Entro questi limiti, peraltro, si esplica l'autonomia statutaria,
che ben può disciplinare procedure e forme del rapporto fra i
diversi organi regionali, più o meno riducendo l'area altrimenti
lasciata alla prassi o alle relazioni meramente politiche: ciò in
particolare rileva nei rapporti fra Consiglio regionale, titolare
esclusivo del potere legislativo (ivi compresa la legislazione di
bilancio), nonchè di alcuni rilevanti poteri di tipo amministrativo,
e i poteri di indirizzo politico del Presidente della Regione che si
esprimono, tra l'altro, anche nella predisposizione del fondamentale
«programma di governo» della regione.
Appare evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera
statutaria di conseguenze di tipo giuridico (certamente
inammissibili, ove pretendessero di produrre qualcosa di analogo ad
un rapporto fiduciario), derivanti dalla mancata approvazione da
parte del Consiglio del programma di governo del Presidente, sta a
dimostrare che si è voluto semplicemente creare una precisa
procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un
confronto iniziale e successivamente ricorrente, sui contenuti del
programma di governo; confronto evidentemente ritenuto ineludibile e
produttivo di molteplici effetti sui comportamenti del Presidente e
del Consiglio: starà alla valutazione del Presidente prescindere
eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come starà al
Consiglio far eventualmente ricorso al drastico strumento della
mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste
dall'art. 126, terzo comma, della Costituzione.
10. - La censura di illegittimità costituzionale relativa
all'art. 45, comma 2, è fondata limitatamente al terzo periodo del
comma.
L'articolo 122 della Costituzione riserva espressamente alla
legge regionale, «nei limiti dei principì fondamentali stabiliti con
legge della Repubblica», la determinazione delle norme relative al
«sistema di elezione» e ai «casi di ineleggibilità e di
incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta
regionale nonchè dei consiglieri regionali», senza che si possa
distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di
incompatibilità «esterne» ed «interne» all'organizzazione
istituzionale della Regione.
È vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di
componente della Giunta regionale e di consigliere regionale possono
essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo
della Regione, ma - come questa Corte ha già affermato in relazione
ad altra delibera statutaria nella sentenza n. 2 del 2004 - occorre
rilevare che il riconoscimento nell'articolo 123 della Costituzione
del potere statutario in tema di forma di governo regionale è
accompagnato dalla previsione dell'articolo 122 della Costituzione, e
che quindi la disciplina dei particolari oggetti a cui si riferisce
espressamente l'art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate
all'autonomia statutaria.
Nè la formulazione del terzo periodo del secondo comma
dell'art. 45, del resto, può essere interpretata come espressiva di
un mero principio direttivo per il legislatore regionale, nell'ambito
della sua discrezionalità legislativa in materia.
11. - La censura di illegittimità costituzionale relativa
all'art. 49, comma 2, non è fondata.
Il Governo censura l'ultimo periodo del secondo comma
dell'art. 49 della delibera statutaria, che prevede la possibilità
che la Giunta regionale disciplini con regolamento, «nei limiti
stabiliti dalla legge regionale», l'esecuzione di regolamenti
comunitari, la cui applicazione evidentemente esiga l'adozione di
apposite normative: la censura muove dalla constatazione che questa
disposizione statutaria non richieda il «necessario rispetto delle
norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, la quale deve
disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo»,
ciò che costituirebbe violazione dell'art. 117, quinto comma della
Costituzione.
L'art. 49 della delibera statutaria disciplina in generale i
rapporti fra le leggi ed i regolamenti regionali, dando per
presupposta la titolarità da parte della Regione dei poteri
normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in questa
sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi
ultimi; d'altra parte, mentre il riconoscimento del potere delle
Regioni di dettare discipline per l'applicazione dei regolamenti
comunitari risale all'art. 6, comma 1, del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382), nulla di difforme è stato previsto dalla
legislazione statale di attuazione del nuovo Titolo V, nè appare
necessario ribadire l'esistenza dei poteri sostitutivi ora previsti
dal secondo comma dell'articolo 120 della Costituzione e dall'art. 8
della legge n. 131 del 2003.
12. - La censura di illegittimità costituzionale relativa
all'art. 62, comma 3, non è fondata.
Il rilievo di costituzionalità muove da una lettura del
riferimento alla «legge» nel terzo comma dell'art. 62 della delibera
statutaria, come «legge regionale»: da tale interpretazione il
ricorrente desume che «la norma prevede una disciplina regionale del
lavoro del personale regionale» e che quindi viola l'articolo 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione. Se, invece, si
considera che in altri commi dello stesso articolo là dove si è
inteso fare riferimento al potere normativo della Regione, si è
scritto «legge regionale», il terzo comma assume il significato di
una disposizione meramente ricognitiva del rapporto fra legislazione
e contrattazione, alla luce dei principì costituzionali, nella
disciplina del rapporto di lavoro del personale regionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45,
comma 2, terzo periodo, della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio
2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004;
2) Dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera f), della predetta
delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il
ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117,
secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo
comma, della Costituzione;
3) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 1, lettera a), della delibera
statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso
indicato in epigrafe, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera a), e dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione;
4) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 1, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e
p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;
5) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17 della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione dell'articolo 97 della Costituzione e dei «principi in
tema di attività normativa»;
6) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19 della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione degli articoli 1, secondo comma, 3, 49 e 121 della
Costituzione;
7) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 4, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione degli articoli 114 e 118 della Costituzione;
8) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 3, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione;
9) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 2, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione del canone di «armonia con la Costituzione» di cui
all'articolo 123 della Costituzione;
10) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 49, comma 2, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione;
11) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 62, comma 3, della delibera statutaria della
Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1373