1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 22-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 luglio 1999
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 luglio 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) ANAS - Beni gia' di proprieta' dello Stato e dell'ANAS sul territorio della provincia di Bolzano e trasferiti per legge alla stessa - Esecuzione unilaterale, da parte di detto ente, senza la previa intesa, delle norme di attuazione dello statuto concernenti la delega alla provincia di competenze in materia di strade statali - Mancata redazione di un eventuale elenco integrativo dei beni da trasferire alla provincia e conseguente mancata consegna degli stessi - Mantenimento nel territorio provinciale del "Compartimento ANAS di Trento con sede a Bolzano" con la nuova denominazione di "Ente nazionale per le strade - Ufficio di Bolzano" - Prosecuzione della riscossione dei canoni per concessioni ed autorizzazioni su strade statali attualmente di competenza provinciale - Mancata consegna della documentazione relativa alle occupazioni di terreni non ancora espropriati, ai procedimenti espropriativi non ancora esauriti o definiti e agli appalti di lavori pubblici aggiudicati o affidati all'ANAS precedentemente alla data del 1 luglio 1998 - Mancata previa intesa con la provincia per la quantificazione del rimborso delle somme ad essa spettanti per i lavori relativi agli appalti da eseguirsi a decorrere dal 1 luglio 1998 - Violazione della sfera di competenza provinciale e del principio di leale collaborazione. (Nota 20 maggio 1999, n. 2169, Ente nazionale strade - ANAS di Bolzano e n. 1117 Dir. Gen. di Roma). (Legge regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 17 e 22, e 16; Cost., art. 5). (099C0885) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 22-9-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro-tempore della Giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 2775/99
del 28 giugno 1999, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtù di procura speciale 29 giugno 1999, rogata
dal dott. Hermann Berger, vicesegretario generale della Giunta ed
ufficiale rogante (rep. n. 19056), dagli avv.ti proff.ri Sergio
Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele n. 284, ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione al comportamento, anche omissivo, del Ministro dei
lavori pubblici e dell'Ente nazionale per le strade (Anas) in ordine
agli atti, alle procedure ed alle previe intese necessari per
consentire alla provincia autonoma di Bolzano di esercitare
pienamente le proprie attribuzioni in materia di viabilità stradale;
ed in particolare alla nota dell'ente nazionale per le strade - ANAS
- Direzione generale di Roma, prot. n. 1117 dd. 20 maggio 1999, ed
alla nota dell'ente nazionale per le strade - ANAS - Ufficio di
Bolzano, prot. n. 2169 dd. 20 maggio 1999.
F a t t o
1. - In base all'art. 8 nn. 5, 17 e 22, ed all'art. 16 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670), e relative norme d'attuazione, la provincia autonoma di
Bolzano ha competenze legislative ed amministrative di rango
esclusivo in materia di "urbanistica e piani regolatori", di
"viabilità, acquedotti e lavori pubblici d'interesse provinciale" e
di "espropriazione per pubblica utilità per tutte le materie di
competenza provinciale". Ad integrazione di tali competenze proprie,
le norme d'attuazione statutarie contenute nel d.lgs. 2 settembre
1997, n. 320 (modificando quanto già stabilito nelle precedenti
norme d'attuazione di cui specialmente agli artt. 19, 27 e 29 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, in materia di urbanistica ed opere
pubbliche) hanno delegato alla provincia autonoma le funzioni in
materia di viabilità stradale che erano rimaste allo Stato;
attribuendo inoltre ad essa anche i relativi poteri di pianificazione
e di esproprio (art. 19); conseguentemente disponendo la soppressione
del compartimento ANAS di Trento con sede in Bolzano (art. 27);
trasferendo ope legis alla provincia la proprietà di tutti i beni
immobili e mobili esistenti nel territorio provinciale utilizzati dal
compartimento ANAS e strumentali all'esercizio delle funzioni
delegate, e disponendo la successione della provincia allo Stato ed
all'ANAS in tutti i rapporti giuridici in atto con terzi inerenti le
funzioni delegate (art. 29).
2. - Più specificamente, l'art. 19 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381, lett. b), primo comma, come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 2
settembre 1997, n. 320, dispone che: "a decorrere dal 1 luglio 1998
sono delegate alle province autonome di Trento e di Bolzano, per il
rispettivo territorio, le funzioni in materia di viabilità stradale
dello Stato quale ente proprietario e dell'Ente nazionale per le
strade (ANAS); comprese quelle di cui all'art. 2 del d.lgs. 26
febbraio 1994, n. 143, escluse le autostrade".
In forza dell'art. 19, quarto comma dello stesso d.P.R. n. 381/1974
(nel testo modificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 320/1997): "I beni
immobili espropriati dalle province autonome di Trento e di Bolzano,
secondo le procedure di cui alle rispettive normative provinciali,
per la costruzione, l'ampliamento, la rettifica e la manutenzione
delle strade statali sono intavolati a favore del demanio dello Stato
- ramo strade. Sono intavolati alla provincia autonoma
territorialmente competente, su istanza del rispettivo presidente, i
relitti stradali già facenti parte del demanio dello Stato - ramo
strade, derivanti dagli interventi predetti".
Pertanto, spetta fra l'altro alla provincia autonoma di Bolzano
anche di procedere agli espropri dei terreni necessari per la
costruzione, l'ampliamento, la rettifica e la manutenzione delle
strade statali, che sono poi da intavolare a favore del demanio dello
Stato.
3. - Ancora, secondo l'espresso disposto dell'art. 27, ottavo
comma, dello stesso d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato
dall'art. 2, del d.lgs. n. 320/1997) il compartimento ANAS di Trento,
con sede in Bolzano, doveva essere "soppresso con effetto dalla data
di cui all'art. 19, secondo comma" (ciò con effetto dal 1 luglio
1998).
A sua volta il successivo art. 29, quarto, quinto e sesto comma
dello stesso d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 3 del
d.lgs. n. 320/1997) dispone che: "In deroga a quanto disposto
dall'art. 3, comma 115 e seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n.
662, i beni immobili, i beni mobili registrati e gli altri beni
mobili esistenti nel territorio delle province autonome di Trento e
di Bolzano, strumentali all'esercizio delle funzioni delegate,
utilizzati alla data del 30 giugno 1998 dal compartimento ANAS di
Trento, sono trasferiti direttamente in proprietà alla provincia
autonoma territorialmente competente.
I beni di cui al comma precedente nonchè le strade statali di cui
all'art. 19 e le relative pertinenze sono consegnati, secondo le
procedure di cui agli artt. 7 e 8, secondo e terzo comma, e 11 del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, alle province autonome
territorialmente competenti, previa intesa con le medesime in ordine
al riparto dei beni, ivi compresi gli immobili siti nel territorio di
una provincia, ma destinati al servizio della rete stradale
insistente sui territori di entrambe le province. Gli elenchi
descrittivi di cui all'art. 8, secondo comma, del citato d.P.R. n.
115 del 1973 sono completati entro il 31 marzo 1998.
Secondo le modalità di cui al comma precedente è altresì
consegnata alle province autonome rispettivamente competenti la
documentazrone amministrativa, concernente gli affari non ancora
esauriti".
4. - Inoltre, l'art. 29, settimo comma, dello stesso d.P.R. n.
381/1974 (nel testo modificato dall'art. 3 del d.lgs. n. 320/1997)
dispone che: "le province autonome di Trento e di Bolzano succedono
allo Stato e all'ANAS nei rapporti giuridici in atto con i terzi alla
data del 1 luglio 1998, inerenti le funzioni delegate".
Ed ai sensi dei successivi ottavo e nono comma dello stesso art.
29 del d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 3 del
d.lgs. n. 320/1997): "Per quanto concerne gli appalti di lavori
pubblici aggiudicati o affidati dall'ANAS precedentemente al 1 luglio
1998 da accertare d'intesa con le province autonome di Trento e di
Bolzano, le medesime province subentrano, senza vincolo di
solidarietà, nei rapporti giuridici, con effetto dalla medesima
data. Rimangono a carico esclusivo dell'ANAS gli obblighi e i debiti
maturati in relazione ai lavori eseguiti fino alla data del 1 luglio
1998 in attuazione dei suddetti appalti.
Fatto salvo quanto previsto per le spese di investimento ricomprese
nel programma triennale per la viabilità 1997-1999, l'ANAS provvede,
altresì, al rimborso alle province delle somme corrispondenti ai
lavori da eseguirsi a decorrere dal 1 luglio 1998, nei limiti dei
fondi comunque impegnati e non erogati in attuazione dei medesimi
appalti affidati dall'ANAS prima di detta data e non ricompresi nel
programma triennale 1997-1999. Ai fini di cui al presente comma, le
province e l'ANAS, entro il 30 giugno 1998, definiscono d'intesa, per
ciascun appalto, lo stato di esecuzione dei lavori, le obbligazioni
in capo all'ANAS e le modalità di rimborso dei relativi oneri. Della
ricognizione viene redatto verbale le cui risultanze costituiscono il
limite di responsabilità dell'ANAS".
5. - Contrariamente a quanto stabilito dalle anzidette norme di
attuazione dello statuto speciale di autonomia TN-AA, lo Stato e per
esso l'ANAS (che, com'è noto, in base al d.lgs. n. 143/1994, è
l'ente pubblico che, sotto la vigilanza del Ministro dei lavori
pubblici, gestisce le strade ed autostrade di proprietà dello Stato
e svolge tutti gli altri compiti, relativi ad esse, che sono elencati
dall'art. 2 del citato d.P.R. n. 143/94):
non hanno provveduto a consegnare alla provincia autonoma di
Bolzano la documentazione completa relativa alle occupazioni di
terreni non ancora espropriati nonchè quella relativa ai
procedimenti espropriativi non ancora esauriti o definiti;
non hanno provveduto a sopprimere il compartimento ANAS dl
Trento, con sede in Bolzano, che è tuttora operante (salvo ad avere
formalmente assunto la diversa denominazione di "ufficio di
Bolzano"), diretto dal dott. Giuseppe Serra, e alle cui dipendenze
lavorano costantemente da otto a quindici impiegati;
non hanno consegnato alla provincia autonoma di Bolzano la
documentazione relativa agli appalti di lavori pubblici aggiudicati o
affidati dall'ANAS precedentemente alla data del 1 luglio 1998,
documentazione questa necessaria a garantire il corretto svolgimento
dei lavori stessi, generando così notevoli ritardi nelle procedure
o, addirittrra il blocco delle stesse;
non hanno effettuato il rimborso spettante alla provincia
autonoma di Bolzano delle somme corrispondenti ai lavori relativi ai
predetti appalti, da eseguirsi a decorrere dal 1 luglio 1998,
riconoscendo solo cifre del tutto inadeguate e, comunque, non
suffragate da dati e documenti ufficiali di carattere finanziario ed
economico (quali il bilancio di previsione e il bilancio consuntivo),
impossibilitando così la provincia autonoma di Bolzano a verificare
l'esattezza della quantificazione unilateralmente fissata dall'ANAS;
non hanno trasferito i canoni di concessioni e autorizzazioni su
strade statali, spettanti alla provincia autonoma di Bolzano;
hanno consegnato alla provincia autonoma di Bolzano (verbale di
consegna di data 30 giugno 1998) soltanto parte dei beni immobili e
mobili, e delle stesse strade statali, ad essa trasferiti dalle
citate norme d'attuazione del 1997, e precisamente solo quelli
individuati tramite elenchi descrittivi formati, peraltro,
unilateralmente dall'ANAS. In particolare, del tutto arbitrariamente
l'ANAS ha classificato alcuni beni come non strumentali, o soltanto
parzialmente strumentali, nonostante che essi siano in realtà
assolutamente strumentali (ex art. 29, quarto comma, d.P.R. n.
381/74) rispetto alle funzioni delegate, e per ciò non li ha
consegnati alla provincia (in particolare i beni indicati dalla
provincia stessa con la riserva apposta in sede di sottoscrizione del
citato verbale di consegna 30 giugno 1998). Non solo, ma a tutt'oggi
non è stata consegnata alla provincia autonoma di Bolzano neppure la
completa documentazione amministrativa relativa ai beni che secondo
le norme di attuazione dovevano essere trasferiti ad essa.
Soprattutto, ed è su questo aspetto che in particolare si richiama
l'attenzione di codesta ecc.ma Corte, lo Stato e l'ANAS non hanno
fatto precedere la consegna dei beni di cui al quarto e quinto comma
dell'art. 29 del d.P.R. n. 381/1974 dalla previa intesa con la
provincia, che è invece prescritta - a tutela dell'autonomia della
provincia medesima - dall'art. 29, quinto comma, dello stesso d.P.R.
n. 381/74 e dall'art. 8, secondo comma, del d.P.R. 20 gennaio 1973,
n. 115. Analogamente non vi sono state neppure le intese prescritte
dall'ottavo e nono comma del d.P.R. n. 381/1974 per ciò che concerne
la quantificazione dei rimborsi spettanti alla provincia per i lavori
di appalto ivi contemplati.
6. - La provincia autonoma di Bolzano si sta assumendo tutti gli
obblighi derivanti dal proprio subentro nei rapporti giuridici in
atto con i terzi alla data del 1 luglio 1998, con notevoli oneri a
carico del bilancio provinciale, ma ogni iniziativa le viene resa
difficile da questa condotta dello Stato e dell'ANAS.
In questa situazione, il Presidente della Giunta provinciale di
Bolzano, con nota prot. n. RvG/32.02/ANAS/6420 del 15 ottobre 1998,
indirizzata al Ministro dei lavori pubblici nonchè
all'Amministrazione dell'ente nazionale per le strade (ANAS), ha
invitato l'ANAS a desistere da ogni azione volta alla riscossione
della tassa di concessione afferente le strade statali, che è ormai
di competenza della provincia (art. 29 settimo comma, d.P.R. n.
381/74). Con successiva nota, prot. n. 3.1.7.00/PP/ML/parere/89/2705
del 19 ottobre 1998, indirizzata all'Ente nazionale per le strade
(ANAS), l'assessore provinciale ai lavori pubblici, al patrimonio e
all'urbanistica di Bolzano, invitava l'Ente ANAS a provvedere alla
consegna dei beni immobili spettanti alla provincia in quanto
strumentali rispetto alle funzioni delegate ed ancora trattenuti
dall'ANAS. Con tale nota si denunziava, in particolare, il fatto che
l'ANAS aveva provveduto alla classificazione degli immobili senza
procedere alla previa intesa prescritta dalle norme d'attuazione. I
suddetti inviti e richieste sono però rimasti senza risultato. Nè
lo Stato, nè l'ANAS, hanno preso alcuna iniziativa atta a superare
la situazione descritta, e meno che mai per realizzare finalmente una
intesa con la provincia al fine della individuazione dei beni di
spettanza provinciale (non compresi nel precedente elenco del 30
giugno 1998) che dovrebbero essere inseriti in un successivo "elenco
integrativo" ai sensi del primo comma dell'art. 11 del d.P.R. n.
115/1973 (espressamente richiamato dal quinto comma dell'art. 29 del
d.P.R. n. 381/1974).
7. - A distanza di un anno dalla data a partire dalla quale sono
state delegate alla provincia autonoma di Bolzano le funzioni
amministrative in materia di viabilità stradale (ed ancor più dalla
data del 31 marzo 1998 entro cui - ai sensi del quinto comma
dell'art. 29 del d.P.R. n. 381/74 - dovevano essere completati, a
seguito dell'intesa fra Stato e provincia, gli elenchi descrittivi
dei beni trasferiti), la mancata adozione da parte dello Stato -
previa intesa - dei provvedimenti ed atti da esso dovuti pregiudica
pesantemente il regolare esercizio delle funzioni di competenza della
provincia. Per queste ragioni il Presidente della provincia autonoma
di Bolzano dott. Luis Durnwalder ha notificato, in data 21 aprile
1999, un atto di diffida all'On.le dott. Enrico Micheli, nella sua
veste di Ministro pro-tempore dei lavori pubblici, al dott. Giuseppe
D'Angiolino, nella sua veste di Amministratore pro-tempore dell'Ente
nazionale per le strade (ANAS) e al dott. Giuseppe Serra, nella sua
veste dirigente amministrativo pro-tempore del compartimento della
viabilità per il Trentino-Alto Adige dell'Ente nazionale per le
strade ANAS), invitando gli stessi a provvedere all'esecuzione della
già richiamata disciplina del d.P.R. n. 381/74 entro il termine di
30 giorni. A tale atto di diffida non ha risposto direttamente il
Ministro dei lavori pubblici, ma ha però risposto l'Ente nazionale
per le strade - ANAS - Direzione generale con la nota prot. n. 1117
dd. 20 maggio 1999 e l'Ente nazionale per le strade - ANAS - Ufficio
di Bolzano con la nota n. 2169, anch'essa del 20 maggio 1999.
Peraltro da parte dell'ANAS, e con esso da parte dello Stato, con le
suddette note viene in sostanza espresso un rifiuto alle richieste
della provincia autonoma di Bolzano. In particolare nella nota della
Direzione generale ANAS del 20 maggio 1999 si afferma fra l'altro che
continua ad essere operante un "ufficio ANAS di Bolzano" per
esercitare nel territorio provinciale le funzioni asseritamente
residue (non delegate) che l'Ente non potrebbe dismettere, e per
svolgere la vigilanza "sulla rete autostradale delle regioni del Nord
Est"; e che l'ANAS ha mantenuto nella propria disponibilità gli
immobili "utili alle funzioni residue, e quindi strumentali alle
attività dell'ente tuttora esercitate e non delegate dal decreto
legislativo n. 329/1997". I contenuti della nota in pari data
dell'Ufficio di Bolzano dell'ANAS, già citato, sono sostanzialmente
analoghi a quella della nota della direzione generale.
8. - Tutto ciò premesso, poichè lo Stato (in particolare Ministro
dei lavori pubblici ed ANAS) non ha dato piena e leale esecuzione
alla disciplina stabilita dalle nuove norme d'attuazione dello
statuto T.-A.A. (di cui al d.lgs. n. 320/1997 modificativo del d.P.R.
n. 381/1974) in particolare col mantenere i propri uffici nella
provincia di Bolzano; con il continuare ad esercitare competenze e
conservare beni che invece le norme d'attuazione hanno trasferito
alla provincia; con l'omettere di procedere alle intese pure
prescritte dalle norme d'attuazione - e così impedisce alla
provincia di esercitare pienamente le sue competenze, la provincia
autonoma di Bolzano si vede costretta a sollevare il conflitto di
attribuzioni, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano
di cui all'art. 8, n. 5, n. 17 e n. 22 ed all'art. 16 dello statuto
speciale T.N.-A.A. (d.P.R. n. 670, del 1972) ed alle relative norme
d'attuazione: d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (spec. artt. 19, 27 e 29
come modificati dal d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320), 20 gennaio
1973, n. 115 (spec. artt. 7, 8 e 11). Violazione del principio di
leale cooperazione di cui all'art. 5 della Costituzione.
1. - Preliminarmente conviene fare alcune premesse, per chiarire
il contenuto del presente ricorso e per prevenire sterili eccezioni
avversarie.
Al di là di più particolari aspetti di contestazione e di
doglianza della provincia autonoma di Bolzano, che emergono già
dalla citata diffida del 21 aprile 1999 e che saranno qui
ulteriormente ripresi, ciò che - prima di tutto e soprattutto -
determina il presente conflitto e costituisce il fondamentale oggetto
della controversia è il comportamento complessivamente tenuto dallo
Stato (e dall'ANAS) nei suoi vari aspetti sia attivi che omissivi.
Un comportamento che ha determinato, prima ancora della violazione
di specifiche competenze provinciali (che pure v'è stata), una grave
ed evidente violazione del principio costituzionale di leale
cooperazione: principio che - come affermato da codesta ecc.ma Corte
(sent. n. 242 del 1997) trova fondamento nell'art. 5 della
Costituzione ed è il principio davvero fondamentale di regolazione
dei rapporti fra Stato, regioni e province autonome, sicchè esso "va
al di là del mero riparto costituzionale delle competenze per
materia, ed opera dunque su tutto l'arco delle relazioni
istituzionali fra Stato e regioni, senza che a tal proposito assuma
rilievo diretto la distinzione fra competenze legislative esclusive,
ripartite, e integrative, o fra competenze amministrative proprie e
delegate".
La violazione (ed ancor prima il totale misconoscimento) di quel
principio da parte dello Stato emerge in relazione a tutti i singoli
atti e comportamenti denunciati dalla provincia ricorrente, ma -
ovviamente - essa emerge con maggiore evidenza in relazione alla
circostanza, già illustrata, che lo Stato e l'ANAS non intendono
tuttora procedere alle intese che pure sono espressamente prescritte
dalle norme d'attuazione (art. 29 d.P.R. n. 381/1974, quinto ed
ottavo comma citati). In particolare, per quanto riguarda gli elenchi
descrittivi dei beni trasferiti (di cui al quinto comma dell'art. 29
d.P.R. n. 381/74), sino ad oggi essi sono stati redatti dallo Stato
senza procedere alla prescritta previa intesa e, anche da ultimo
(successivamente alla diffida della provincia); lo Stato e l'ANAS
mostrano di non volere procedere ad una intesa per redigere un nuovo
elenco "integrativo" dei beni in questione (ex art. 11, primo comma,
d.P.R. n. 115/73).
Per quanto specificamente riguarda il problema dei "beni" in
discussione - strade ex statali, beni mobili ed immobili strumentali
alle funzioni delegate - va qui anche preliminarmente sottolineato
che la provincia ricorrente, in questa sede, non rivendica quei beni
od il titolo di proprietà dei medesini. Quei beni, infatti, le sono
già stati trasferiti in proprietà ope legis (art. 29, quarto e
quinto comma d.P.R. n. 381/74) ciò che qui si contesta è il fatto
che lo Stato (e per esso anche l'ANAS) pretenda di potere individuare
unilateralmente - senza la previa intesa prescritta dalle norme
d'attuazione dello Statuto speciale - i beni già trasferiti ope
legis.
Già in passato la eliminazione della previa fase d'intesa, e
quindi l'estromissione della provincia dalla procedura di
individuazione dei beni che ne è conseguita, ha fatto sì che alla
provincia sia stato presentato da un rappresentante del Ministero
delle finanze (v. citato verbale di consegna del 30 giugno 1999) un
elenco descrittivo dei beni redatto unilateralmente dallo Stato e
dall'ANAS, che la provincia poteva solo "prendere o lasciare" (da
cui, appunto la sottoscrizione con riserva del verbale da parte
dell'assessore provinciale ai lavori pubblici.
Il perseverare in questo atteggiamento da parte dello Stato
perpetua la violazione del principio di leale cooperazione e delle
competenze provinciali; e la relativa azione della provincia, a
tutela delle proprie attribuzioni e della sua posizione
costituzionale nei confronti dello Stato, non può che essere
esercitata nella sede del giudizio sui conflitti di attribuzione
(come del resto già affermato da codesta ecc.ma Corte per analoghe
controversie: sentenza n. 444 del 1994).
2. - Infine, proprio la circostanza che il tema di fondo della
presente controversia è il rispetto del principio di leale
cooperazione rende, a ben vedere, non determinante - secondo
l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte già ricordato in precedenza
(sentenza n. 242 del 1997) - il carattere "proprio" od invece
"delegato" delle competenze provinciali in questione.
Comunque, anche a volere prendere in considerazione questo profilo
della questione, non vi è dubbio che la presente controversia
rientra appieno nella cognizione di codesta ecc.ma Corte. È noto,
infatti, che secondo una ormai consolidata giurisprudenza (a partire
dalla sentenza n. 559/1988; più di recente, per tutte, sentenza n.
245/1996) il conflitto di attribuzioni può riguardare anche
competenze "delegate" dallo Stato alle regioni od alle province
autonome, purchè sussistano alcuni presupposti che nel caso in
questione certamente sussistono.
Infatti, quella disposta dal d.lgs. n. 320 del 1997 è certamente
una delega "devolutiva" o "traslativa", caratterizzata da stabilità
e dalla mancanza di poteri concorrenti rimasti allo Stato; essa
costituisce inoltre una necessaria integrazione di funzioni
provinciali "proprie", come quelle in materia di viabilità e lavori
pubblici d'interesse provinciale, di urbanistica e di espropriazione
per pubblica utilità (cosicchè le competenze delegate si "saldano"
con quelle proprie). Inoltre, merita anche sottolineare che le
competenze in questione, oltre che saldarsi con quelle direttamente
attribuite alla provincia dalle norme dello statuto speciale, le sono
state successivamente attribuite non già da semplici norme primarie
(che comunque fanno sistema con le norme statutarie), ma da speciali
"norme d'attuazione" dello statuto: cioè da una fonte di rango
"superprimario", dotata di una "forza" differenziata rispetto a
quella della legge ordinaria (e quindi di una peculiare garanzia di
stabilità a maggiore tutela dell'autonomia provinciale).
3. - Fatte queste premesse generali e fondamentali, opportune per
chiarire il senso e l'oggetto del presente ricorso, esso - a questo
punto - può essere svolto esaminando analiticamente i singoli punti
di contestazione secondo un ordine che corrisponde ai contenuti della
disciplina inserita nel d.P.R. n. 381 del 1974 dal successivo d.lgs.
n. 320 del 1977.
Come già si è detto, a seguito dell'emanazione del d.lgs. 2
settembre 1977, n. 320, alla provincia autonoma di Bolzano spettano,
a partire dal 1 luglio 1998, le funzioni in materia di viabilità
stradale dello Stato quale Ente proprietario e dell'Ente nazionale
per le strade (ANAS) comprese quelle di cui all'art. 2 del d.lgs. 26
febbraio 1994, n. 143, escluse le autostrade (art. 19, secondo comma,
d.P.R. n. 381/74).
A partire da tale data tutte le competenze in tale materia sono
passate alla provincia autonoma di Bolzano, mentre non è stabilito
che allo Stato e all'ANAS debbano rimanere delle competenze residue.
A partire dalla data del 1 luglio 1998 la provincia autonoma di
Bolzano si è assunta (come previsto nel d.lgs. 2 settembre 1997, n.
320) tutti gli obblighi derivanti dal proprio subentro nei relativi
rapporti e nelle relative attività gestionali. In particolare, la
provincia autonoma di Bolzano si sta assumendo tutte le spese
inerenti alle funzioni delegate in materia di viabilità stradale, ma
è tuttora in parte impossibilitata ad esercitare le funzioni che a
sensi delle norme d'attuazione dello statuto le spetterebbero, visto
che il Governo e l'ANAS continuano a non trasferire una parte delle
funzioni e dei beni.
Ciò, in primo luogo, perchè ai sensi del quarto comma dell'art.
19 del d.P.R. n. 381/74 spetta alla provincia di procedere agli
espropri dei beni necessari "per la costruzione, l'ampliamento, la
rettifica e la manutenzione delle strade statali", per poi
intavolarli a nome dello Stato. A tal fine va però consegnata alla
stessa provincia tutta la documentazione completa relativa alle
occupazioni di terreni non ancora espropriati, nonchè quella
relativa ai procedimenti espropriativi non ancora esauriti o
definiti.
Ma fino ad ora tale documentazione non è stata consegnata alla
provincia, perchè l'ANAS "sta continuando a dar corso autonomamente
al perfezionamento degli atti ablativi, relativamente alle procedure
espropriative" (così la nota dell'ANAS, Direzione generale 20 maggio
1999, prot n. 1117, pag. 2), esercitando in tal modo competenze
(quella di espropriazione beni) che ex lege sono invece, ormai, di
piena competenza della provincia.
4. - Lo Stato, inoltre, era obbligato in forza dell'art. 2, primo
comma, del d.lgs. n. 320/97 (art. 27, ottavo comma, d.P.R. n. 381/74)
a "sopprimere il compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano",
con effetto dal 1 luglio 1998. A tutt'oggi tale compartimento esiste
e continua ad operare in provincia di Bolzano, ed alle sue dipendenze
lavorano costantemente da otto a quindici impiegati.
Non vale sostenere che il compartimento ANAS di Bolzano sarebbe
stato soppresso e che oggi sarebbe operante solo "l'ufficio ANAS di
Bolzano" (come scrive l'ANAS - Direzione generale nella sua nota 20
maggio 1999, prot. n. 1117 a pag. 3). Non basta "cambiare nome" ad un
ufficio per potere dire che esso è stato soppresso. Il fatto che si
mantenga in vita l'ufficio l'ANAS di Bolzano, violando una specifica
norma d'attuazione, costituisce una palese lesione della sfera di
competenza provinciale.
In effetti la soppressione del compartinento ANAS di Trento, sede
di Bolzano, costituiva un obbligo ineludibile per lo Stato, e nessuna
norma d'attuazione prevede la possibilità del mantenimento di un
ufficio ANAS a Bolzano sotto altra denominazione. Non lo prevede, e
comunque la norma d'attuazione è violata perchè manca ogni
presupposto per tale mantenimento, non esistendo affatto delle
"funzioni residue" (non delegate) che quel suo ufficio di Bolzano
debba gestire, come vorrebbe invece sostenere l'ANAS - Direzione
generale "l'ente mantiene le funzioni di cui all'art. 2 del d.lgs. n.
143/94, che non può istituzionalmente dimettere" (così la citata
nota 20 maggio 1999, prot. n. 1117, pag. 3).
Come già si è detto, ai sensi dell'art. 19, secondo comma, del
d.P.R. n. 381/74 (art. 1, comma 1, lett. b), d.lgs. 2 settembre 1997,
n. 320) tutte le funzioni in materia di viabilita stradale dello
Stato e dell'ANAS nel territorio provinciale, "comprese quelle di cui
all'art. 2 del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143" sono state delegate
alla provincia autonoma di Bolzano, escluse solo "le autostrade". Ma
poichè nella provincia di Bolzano attualmente non esistono
autostrade statali (l'autostrada del Brennero non è statale ma
privata, appartenendo ad una s.pa. cui partecipa la provincia
ricorrente: cfr. legge provincia Bolzano 5 luglio 1963, n. 7) dal 1
luglio 1998 non sussiste alcuna funzione residua dell'ANAS nel
territorio della provincia.
Ciò anche senza considerare che la norma d'attuazione dello
statuto prescrive la soppressione dell'ufficio ANAS di Bolzano a
prescindere da eventuali sue funzioni residue (comunque inesistenti).
Parimenti lesivo delle competenze provinciali è l'istituzione
nella provincia di Bolzano di una sede staccata del suddetto ufficio
con il compito della "vigilanza sulla rete autostradale delle regioni
del Nord-Est (come si legge sempre nella suddetta nota della
Direzione generale dell'ANAS del 20 maggio 1999), dal momento che -
come sopra già si è detto - in provincia di Bolzano non ci sono
autostrade statali ed è certo fuori luogo istituire a Bolzano la
sezione di controllo delle autostrade delle regioni del Nord-Est,
quando si sa che il punto più vicino di collegamento con tali
autostrade (l'intersezione con l'autostrada del Brennero) dista ben
155 km da Bolzano³
5. - Un'altra grave violazione delle attribuzioni provinciali
deriva dal fatto che - come si è già detto più volte in precedenza
- alla provincia autonoma di Bolzano è stata consegnata (verbale di
consegna di data 30 giugno 1998, già citato) soltanto una parte dei
beni ad essa trasferiti ope legis (ex art. 29, d.P.R. n. 381/74), e
precisamente solo quelli individuati tramite elenchi descrittivi
formati unilateralmente dallo Stato e dall'ANAS senza la previa
intesa con la provincia. Del tutto arbitrariamente l'ANAS ha
classificato alcuni beni come non strumentali (o soltanto
parzialmente strumentali), mentre in realtà essi sono certamente
strumentali.
Tali, per esempio le numerose "case cantoniere" relative a strade
ex statali, che sicuramente ne costituiscono pertinenze e sono beni
strumentali assolutamente necessari per la gestione della rete
stradale di competenza della provincia, e che invece sono state
indebitamente trattenute dall'ANAS.
Dunque, non sono stati ancora consegnati alla provincia di Bolzano
beni ad essa spettanti (in larga parte indicati nella riserva in sede
di sottoscrizione del verbale di consegna 30 giugno 1998). Il
trasferimento dei beni e previsto dall'art. 29, quarto e quinto
comma, del d.P.R. n. 381/743 (art. 3 del d.lgs. 2 settembre 1997, n.
320): "In deroga a quanto disposto dall'art. 3, comma 115 e
seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, i beni immobili, i
beni mobili registrati e gli altri beni mobili esistenti nel
territorio delle province autonome di Trento e di Bolzano,
strumentali all'esercizio delle funzioni delegate, utilizzati alla
data del 30 giugno 1998 dal compartimento ANAS di Trento, sono
trasferiti direttamente in proprietà alla provincia autonoma
territorialmente competente".
La consegna di tutti i suddetti beni (la semplice consegna, poichè
il trasferimento della proprietà è ope legis) doveva avvenire - ai
sensi del quinto comma del suddetto art. 29 del d.P.R. n. 381/74,
secondo le procedure di cui agli artt. 7, 8, secondo e terzo comma, e
11 del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, alle province autonome
territorialmente competenti, previa intesa con le medesime in ordine
al riparto dei beni, ivi compresi gli immobili siti nel territorio di
una provincia, ma destinati al servizio della rete stradale
insistente sui territori di entrambe le province. Gli elenchi
descrittivi di cui all'art. 8, secondo comma, del citato d.P.R. n.
115 del 1973 sono completati entro il 31 marzo 1998". Come già si è
detto, a sua volta l'art. 11, primo comma, del d.P.R. n. 115/1973
prevede anche la successiva redazione - ma sempre previa intesa - di
uno o più "elenchi integrativi" comprendenti i beni trasferiti ma
non ricompresi negli elenchi originari.
L'intesa è dunque il presupposto essenziale di queste procedure, a
tutela dell'autonomia provinciale. Ma sino ad oggi una tale intesa
tra le Amministrazioni statali e la provincia autonoma di Bolzano
(come prevista dall'art. 8, secondo comma del d.P.R. n. 115/73) non
ha avuto luogo, in quanto l'Amministrazione statale ha formato gli
elenchi unilateralmente ed ha trattenuto una serie di beni (che sono
stati elencati nell'atto di diffida 19 aprile 1999) che dovevano sin
dal 1 luglio 1998 essere consegnati alla provincia autonoma di
Bolzano.
Soprattutto, come risulta dal comportamento del Ministero dei
lavori pubblici e dalle note dell'ANAS del 20 aprile 1999, tuttora lo
Stato non intende procedere ad una intesa per esaminare insieme
(Stato e provincia) la situazione dei beni in questione, ed
eventualmente procedere alla redazione di un elenco integrativo.
6. - Non solo, ma a tutt'oggi non è stata consegnata alla
provincia autonoma di Bolzano la completa documentazione
amministrativa relativa ai beni trasferiti ai sensi delle norme di
attuazione, come invece è prescritto dall'art. 29, sesto comma, del
d.P.R. n. 381/74: "Secondo le modalità di cui al comma precedente è
altresì consegnata alle province autonome rispettivamente competenti
la documentazione amministrativa, concernente gli affari non ancora
esauriti".
Anche questa mancata consegna impedisce il pieno e corretto
svolgimento delle competenze provinciali.
7. - Dalla data del 1 luglio 1998 spettava alla provincia autonoma
di Bolzano le entrate derivanti dalla riscossione di canoni per
concessioni e autorizzazioni su strade statali, anche quelli maturati
prima del 1 luglio 1998, purchè non riscosse a suo tempo. Accade
invece che l'ANAS di Bolzano continua a riscuotere i relativi
importi, ancorchè gli uffici dell'ANAS di Bolzano avrebbero dovuto
essere già da tempo soppressi (e se pure l'ANAS ritenesse di poter
vantare pretese in ordine a canoni scaduti essa si dovrebbe oggi
rivolgere alla provincia di Bolzano e non direttamente agli utenti).
In realtà l'ANAS anche dopo il 1 luglio 1998 continua ad emettere
bollettini di pagamento, così determinando una ulteriore grave
violazione delle attribuzioni provinciali.
8. - Altra violazione delle attribuzioni provinciali è costituita
dal fatto che alla provincia autonoma di Bolzano non è stata
consegnata la completa documentazione relativa agli appalti di lavori
pubblici aggiudicati o affidati dall'ANAS precedentemente alla data
del 1 luglio 1998 - documentazione, questa, necessaria a garantire il
corretto svolgimento dei lavori stessi - generando così notevoli
ritardi nelle procedure, o addirittura il blocco delle stesse.
L'art. 29, ottavo comma, del d.P.R. n. 381/1974 dispone a tal fine
che: "per quanto concerne gli appalti di lavori pubblici aggiudicati
o affidati dall'ANAS precedentemente al 1 luglio 1998 da accertare
d'intesa con le province autonome di Trento e di Bolzano, le medesime
province subentrano, senza vincolo di solidarietà, nei rapporti
giuridici, con effetto dalla medesima data. Rimangono a carico
esclusivo dell'ANAS gli obblighi e i debiti maturati in relazione ai
lavori eseguiti fino alla data del 1 luglio 1998 in attuazione dei
suddetti appalti".
Ma l'ANAS ha consegnato alla provincia autonoma di Bolzano solo
parte della documentazione relativa agli appalti di lavori pubblici
aggiudicati o affidati dall'ANAS precedentemente alla data del 1
luglio 1998. Essa giustifica il suo rifiuto di consegnare la residua
documentazione con il fatto che doveva "individuare gli atti
necessari al subentro della provincia nei lavori aggiudicati, ovvero
in esecuzione alla predetta data" (cfr. nota ANAS, Direzione generale
20 giugno 1999, prot. n. 1117 a pag. 5).
Una simile giustificazione non può essere accettata visto che
l'ANAS deve consegnare tutta la documentazione esistente e non solo
gli atti che essa, unilateralmente, ritiene necessari al subentro
della provincia autonoma di Bolzano.
In particolare (e per fare un esempio del tipo di comportamento
dell'Amministrazione statale) l'ANAS ammette di non aver consegnato
parte della documentazione relativa al corpo stradale e pertienza
s.s. 12, 44, 508, e quella relativa alla S.S. 241 Val d'Ega e passo
Costalunga - lavori urgenti di completamento sistemazione opere
danneggiate da evento franoso - progetto esecutivo (cfr. nota ANAS 20
maggio 1999, n. 1117, pag. 5): essa non ha adempiuto a tale
incombente, pur conoscendo la pericolosità e la franosità di tale
strada che merita particolari ed urgenti accertamenti tecnici ed
accorgimenti operativi.
9. - Alla provincia autonoma di Bolzano spetta il rimborso delle
somme corrispondenti ai lavori relativi ai predetti appalti, da
eseguirsi a decorrere dal 1 luglio 1998 come previsto dell'art. 29,
nono comma, del d.P.R. n. 381/1974: "fatto salvo quanto previsto per
le spese di investimento ricomprese nel programma triennale per la
viabilità 1997-1999, l'ANAS provvede, altresì, al rimborso alle
province delle somme corrispondenti ai lavori da eseguirsi a
decorrere dal 1 luglio 1998, nei limiti dei fondi comunque impegnati
e non erogati in attuazione dei medesimi appalti affidati dall'ANAS
prima di detta data e non ricompresi nel programma triennale
1997-1999. Ai fini di cui al presente comma, le province e l'ANAS,
entro il 30 giugno 1998, definiscono d'intesa per ciascun appalto, lo
stato di esecuzione dei lavori, le obbligazioni in capo all'ANAS e le
modalità di rimborso dei relativi oneri. Della ricognizione viene
redatto verbale le cui risultanze costituiscono il limite di
responsabilità dell'ANAS".
Ai sensi di tale disposizione la quantificazione del rimborso
spettante alla provincia autonoma di Bolzano delle somme
corrispondenti al lavori relativi al predetti appalti deve essere
eseguita d'intesa fra Stato e provincia. Essa è stato invece
definita unilateralmente dall'ANAS e (oltre ad essere del tutto
inadeguata) comunque non è suffragata da dati e documenti ufficiali
di carattere finanziario ed economico, il che rende impossibile alla
provincia autonoma di Bolzano di verificare l'esattezza della
quantificazione unilateralmente fissata dall'ANAS.
Nonostante le reiterate richieste, lo Stato tuttora rifiuta di
procedere ad un riesame di questa situazione d'intesa con la
provincia. Anche ciò costituisce una palese violazione delle
competenze ed attribuzioni della provincia in materia, visto che la
stessa, a causa della mancanza dei rimborsi che le spettano, incontra
grosse difficoltà
l'esercizio delle funzioni trasferitele.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso:
a) dichiarare che non spetta allo Stato (e per esso all'Ente
nazionale per le strade - ANAS), senza avere attivato procedure di
cooperazione ed avere effettuato le prescritte previe intese con la
provincia autonoma di Bolzano, dare unilateralmente esecuzione alle
norme d'attuazione dello statuto concernenti la delega all provincia
di competenze in materia di strade statali;
b) in particolare dichiarare che non spetta allo Stato (e per
esso all'ANAS);
b1) di non procedere alla previa intesa per la redazione di un
eventuale elenco integrativo dei beni trasferiti alla provincia (ex
art. 29, quarto e quinto comma, d.P.R. n. 381/1974), e così di non
consegnare alla provincia beni ex statali ed ANAS esistenti sul
territorio provinciale con la relativa documentazione amministrativa;
b2) di mantenere nel territorio provinciale il "compartimento
ANAS di Trento con sede in Bolzano" sia pure con la nuova
denominazione di "Ente nazionale per le strade - ufficio di Bolzano";
b3) di continuare a riscuotere canoni per concessioni ed
autorizzazioni su strade statali oggi di competenza provinciale;
b4) di non consegnare e trattenere la documentazione relativa
alle occupazioni di terreni non ancora espropriati, nonchè quella
relativa al procedimenti espropriativi non ancora esauriti o
definiti;
b5) di non consegnare la documentazione relativa agli appalti di
lavori pubblici aggiudicati o affidati dall'ANAS precedentemente
alla data del 1 luglio 1998;
b6) di non procedere alla prescritta previa intesa per la
quantificazione circa il rimborso spettante alla provincia autonoma
di Bolzano delle somme corrispondenti ai lavori relativi agli appalti
da eseguirsi a decorrere dal 1 luglio 1998 (per la quale intesa alla
provincia deve essere fornita la documentazione giustificativa);
c) e per l'effetto annullare le note dell'ANAS impugnate.
Bolzano-Roma, addì 16 luglio 1999.
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
99C0885