1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 458 SENTENZA 18 - 24 ottobre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e foreste - Provincia autonoma di Trento - Regolamenti comunitari - Interventi con proprie deliberazioni nell'ambito delle proprie attribuzioni in materia di provvidenze, protezione dell'ambiente e di politica sociale - Presunta violazione della competenza esclusiva provinciale - Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della politica agricola comune - Obbligo di carattere internazionale derivante dal trattato CEE - Non esclusione della possibilita' di interventi ulteriori anche in forma programmatica da parte di regioni e province autonome - Non fondatezza. (D.-L. 7 novembre 1994, n. 621, art. 1, convertito nella legge 17 dicembre 1994, n. 737). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, e 16; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 6; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5). (095C1381) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-
legge 7 novembre 1994, n. 621, convertito in legge 17 dicembre 1994,
n. 737 (Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma
della politica agricola comune), promosso con ricorso della Provincia
autonoma di Trento, notificato il 4 febbraio 1995, depositato in
cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi
1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e
l'avv. dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei
ministri
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 4
febbraio 1995, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
nei confronti dell'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621
(Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della
politica agricola comune), convertito, senza modificazioni, dalla
legge 17 dicembre 1994, n. 737, per violazione degli artt. 8, numero
21, e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione, nonchè
per violazione dell'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,
dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, e dell'art. 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
La ricorrente espone che il regolamento CEE n. 2078/92 del
Consiglio, del 30 giugno 1992, ha previsto la concessione di aiuti
comunitari, sulla base di programmi zonali pluriennali, per la
diffusione di metodi di produzione agricola compatibili con le
esigenze della protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio
naturale. A sua volta, il regolamento CEE n. 2079/92 del Consiglio,
del 30 giugno 1992, ha previsto l'istituzione di un regime
comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura, da
applicarsi negli Stati membri "tramite programmi pluriennali a
livello nazionale o regionale" (art. 4, par. 1). Infine, il
regolamento CEE n. 2080/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, ha
istituito un regime comunitario di aiuti alle misure forestali nel
settore agricolo.
La Provincia autonoma di Trento, che dispone della competenza
legislativa esclusiva e della competenza amministrativa in materia di
agricoltura e foreste (art. 8, numero 21, e art. 16 statuto speciale)
- e che, ai sensi dell'art. 6 delle norme di attuazione di cui al
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, è competente a dare attuazione,
nelle materie ad essa attribuite, ai regolamenti comunitari -, ha
provveduto, con la deliberazione della Giunta provinciale n. 5425 del
6 maggio 1994, a fissare le modalità di applicazione del regolamento
CEE n. 2078/92, adottando poi, con delibera della Giunta provinciale
n. 12425 del 30 settembre 1994, il programma zonale pluriennale per
l'applicazione di detto regolamento. L'art. 27 della legge
provinciale 12 settembre 1994, n. 4, ha, quindi, autorizzato la
Giunta, al fine di consentire l'attuazione del programma, a concedere
gli aiuti previsti nel programma stesso, imputando la relativa spesa
a carico del bilancio provinciale. L'art. 42 della legge finanziaria
provinciale per il 1995 (legge prov. 3 febbraio 1995, n. 1) ha, a sua
volta, dettato le disposizioni per l'attuazione del regolamento CEE
n. 2079/92 e ha stanziato le somme all'uopo necessarie.
Sulla materia così regolata dalla normativa provinciale è,
peraltro, intervenuto il decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621,
convertito con legge 17 dicembre 1994, n. 737, che ha inteso dare
attuazione ai citati regolamenti CEE n. 2078/92, n. 2079/92 e n.
2080/92, autorizzando a tal fine la complessiva spesa di lire 100
miliardi per l'anno 1994, da assegnare all'Ente per gli interventi
nel mercato agricolo - E.I.M.A., affinchè lo stesso provveda ad
erogare gli aiuti ai beneficiari, individuati con provvedimento delle
Regioni o delle Province autonome nel quadro dei programmi regionali
o provinciali adottati ai sensi dei regolamenti n. 2078/92 e n.
2080/92, nonchè in base al programma nazionale approvato dal CIPE in
data 11 ottobre 1994 per l'attuazione del regolamento n. 2079/92.
A giudizio della ricorrente, l'art. 1 del decreto-legge richiamato
sarebbe lesivo dell'autonomia della Provincia autonoma per il fatto
di prevedere l'assegnazione dei contributi tramite l'E.I.M.A.
anzichè imputare le somme direttamente alla stessa Provincia, anche
ai sensi dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, a rimborso
totale o parziale delle spese da essa sostenute per gli aiuti già
erogati.
La stessa normativa determinerebbe altresì il rischio di una
duplicazione dei benefici in capo agli stessi destinatari, nonchè
l'eventualità che la Provincia possa vedersi negata la quota di
finanziamento comunitario relativa agli aiuti da essa assegnati, ma
non contemplati nell'intervento statale.
L'intervento statale così disposto sarebbe anche in contrasto con
l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, che
stabilisce il divieto per le amministrazioni statali e per gli enti
dipendenti dallo Stato di disporre spese o di concedere, direttamente
o indirettamente, finanziamenti o contributi a soggetti diversi dalla
stessa Provincia autonoma per attività da svolgersi nell'ambito del
territorio provinciale.
Infine, sempre a giudizio della ricorrente, un'ulteriore
violazione dell'autonomia provinciale sarebbe determinata dall'art.
1, comma 2, seconda parte, del decreto-legge impugnato, dove si
stabilisce che gli aiuti previsti dal regolamento CEE n. 2079/92, in
materia di prepensionamento in agricoltura, siano erogati
dall'E.I.M.A. non già in base ad un programma provinciale (come è
previsto per gli aiuti di cui ai regolamenti n. 2078 e n. 2080),
bensì in base ad un programma nazionale approvato dal CIPE. Anche il
regolamento n. 2079/92 riguarderebbe, infatti, secondo la ricorrente,
materia di competenza provinciale, dovendosi ricondurre agli
strumenti di politica agricola comunitaria che la Provincia è
chiamata ad attuare direttamente.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per
sostenere l'inammissibilità e comunque l'infondatezza del ricorso.
3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Trento ha
presentato una memoria nella quale si rileva che, con riguardo
all'attuazione del regolamento CEE n. 2078/92, la Provincia autonoma
ha già provveduto con propri atti che sono stati approvati dagli
organi dell'Unione europea e riconosciuti dal Ministero delle risorse
agricole ai fini del rimborso degli oneri sostenuti.
Per quanto riguarda il regolamento CEE n. 2079/92, in materia di
aiuti al prepensionamento, la ricorrente evidenzia che i criteri di
attuazione stabiliti dal programma unico nazionale adottato dal CIPE
in data 11 ottobre 1994 contrasterebbero con le peculiari esigenze
delle aziende agricole presenti nel territorio provinciale di Trento,
ponendosi in contraddizione con le affermazioni contenute nelle
premesse della stessa delibera del CIPE in ordine alla necessità di
formulare soluzioni differenziate secondo le diverse realtà
regionali. In particolare, la Provincia rileva un contrasto tra i
contenuti del programma nazionale approvato dal CIPE e quelli del
regolamento CEE n. 2079/92 sia con riferimento all'ingrandimento
della superficie delle aziende cedute (punto 4.7), sia con
riferimento al carattere alternativo e non concorrente degli aiuti
concessi (punti 5.1).
La ricorrente insiste, pertanto, nelle conclusioni già formulate.
4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato
una memoria per illustrare i motivi dell'asserita infondatezza del
ricorso.
Il resistente controdeduce che, ai fini dell'attuazione dei
regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080, ogni Regione e Provincia autonoma
avrebbe esercitato pienamente la propria competenza in materia
agricola, definendo nella più assoluta autonomia i programmi di
attuazione, i criteri di scelta dei beneficiari, l'entità dei
contributi da erogare.
Inoltre, anche l'attuazione del regolamento CEE n. 2079, pur
predisposta nella forma di un programma nazionale - trattandosi di
materia (politica del lavoro) sottratta alla specifica competenza
regionale e provinciale -, sarebbe avvenuta, dopo il parere positivo
espresso dalla Conferenza Stato-Regioni il 2 agosto 1994, nel
rispetto delle competenze della Provincia autonoma, cui risulta
affidata l'adozione dei provvedimenti necessari per l'individuazione
dei beneficiari. In questo quadro, il ruolo dell'E.I.M.A. sarebbe
quello di semplice "sportello erogatore", senza alcuna ingerenza
nelle fasi di programmazione ed attuazione degli interventi che possa
ritenersi lesiva delle attribuzioni provinciali.
La centralizzazione delle funzioni di erogazione degli interventi
risponderebbe, d'altro canto, - a giudizio del resistente - ad una
inderogabile esigenza unitaria correlata alla responsabilità di
rendicontazione e verifica che grava sullo Stato nei confronti degli
organi comunitari e, segnatamente, del Fondo europeo agricolo di
orientamento e garanzia (FEAOG), per gli aiuti afferenti alla sezione
Garanzia, nel cui ambito si inquadrano gli interventi in questione.
5. - Nel corso dell'udienza pubblica la difesa della ricorrente ha
ribadito che la Provincia autonoma di Trento ha già provveduto, con
proprie deliberazioni, alla diretta attuazione degli interventi
previsti dai regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080, dando altresì atto
che il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali ha
disposto il rimborso alla Provincia stessa da parte dell'A.I.M.A.
delle somme relative agli aiuti erogati.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento impugna, in via principale,
l'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621 (convertito, senza
modificazioni, nella legge 17 dicembre 1994, n. 737), recante
"Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della
politica agricola comune", che ha stabilito l'assegnazione all'Ente
per gli interventi nel mercato agricolo - E.I.M.A. della somma di
lire 100 miliardi da destinare all'attuazione dei regolamenti CEE n.
2078/92, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le
esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio
naturale; n. 2079/92, che istituisce un regime comunitario di aiuti
al prepensionamento in agricoltura; e n. 2080/92, concernente un re-
gime comunitario di aiuti alle misure forestali (art. 1, comma 1).
Nello stesso decreto-legge si è stabilito anche che all'E.I.M.A.
risulta affidato il compito di erogare gli aiuti ai beneficiari, la
cui individuazione spetta alle Regioni ed alle Province autonome "nel
quadro dei programmi regionali o provinciali adottati ai sensi dei
regolamenti n. 2078/92 e n. 2080/92, nonchè in base al programma
nazionale approvato dal CIPE in data 11 ottobre 1994 per l'attuazione
del regolamento n. 2079/92" (art. 1, comma 2).
Ad avviso della ricorrente tali norme - sia per il fatto di
assegnare lo stanziamento in questione all'E.I.M.A. e non
direttamente alla Provincia autonoma, sia per il fatto di prevedere,
ai fini dell'attuazione del regolamento CEE n. 2079/92, l'impiego di
un programma nazionale e non provinciale - verrebbero a violare le
competenze della Provincia autonoma di Trento in tema di agricoltura
(artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale), nonchè le norme di
attuazione in tema di esecuzione dei regolamenti comunitari (art. 6
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526) e di rapporti finanziari tra lo
Stato e la stessa Provincia (art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386, e art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266).
2. - Dagli atti prodotti in giudizio e dalle stesse dichiarazioni
rese in udienza dal difensore della ricorrente risulta che la
Provincia autonoma di Trento non ha più interesse ad ottenere una
pronuncia riferita alla parte del decreto impugnato concernente
l'attuazione dei regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080 del 1992, avendo
la stessa Provincia già provveduto ad erogare direttamente gli aiuti
disposti da tali regolamenti. L'interesse permane, invece, con
riferimento alla parte del decreto-legge concernente l'attuazione del
regolamento CEE n. 2079/92, in tema di prepensionamento in
agricoltura, cui viene, pertanto, limitato l'esame dei motivi
prospettati nel ricorso.
3. - Nei limiti in cui la controversia tuttora permane, il ricorso
non è fondato.
La prima censura che viene sollevata concerne il fatto che l'art.
1, comma 1, del decreto-legge n. 621 del 1994 ha assegnato la somma
destinata ad assicurare l'avvio dell'attuazione dei regolamenti CEE
di cui è causa all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) e non, per la quota
spettante, direttamente alla Provincia di Trento, così come avrebbe
comportato il rispetto della competenza esclusiva provinciale in tema
di agricoltura nonchè delle norme di coordinamento finanziario e
normativo espresse nell'art. 5 della legge n. 386 del 1989 e
nell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, dove, in particolare, si
prevede l'assegnazione diretta alle Province autonome dei
finanziamenti statali destinati alle Regioni nonchè il divieto per
le amministrazioni statali e gli enti dipendenti dallo Stato di
disporre spese e di concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attività da svolgere nell'ambito del
territorio provinciale.
Secondo la ricorrente, ai fini del rispetto della disciplina
ricordata, non sarebbe, d'altro canto, sufficiente il fatto che alla
Provincia venga riconosciuto il compito di individuare i beneficiari
degli aiuti, predisponendo anche i criteri per la loro
individuazione, mentre spetta all'E.I.M.A. la competenza a
contabilizzare il contributo concesso dallo Stato e ad erogare gli
aiuti secondo le indicazioni della stessa Provincia.
Tale censura non può essere condivisa, dal momento che non tiene
conto adeguato del fatto che la disposizione impugnata, investendo
l'attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della
politica agricola comune, può ritenersi idonea, in quanto correlata
al rispetto di un obbligo di carattere internazionale derivante dal
Trattato CEE, ad apportare limitazioni alla sfera delle competenze
regionali e provinciali anche di natura esclusiva, nei limiti in cui
la stessa disposizione risulti direttamente attuativa della normativa
comunitaria e necessaria al perseguimento della finalità attuativa
(v. sentenze n. 349 del 1991; n. 632 del 1988). Il limite per le
competenze provinciali derivante dalla imputazione "centralizzata"
dello stanziamento disposto dallo Stato nel bilancio dell'E.I.M.A.
può, infatti, trovare - come rileva la difesa dello Stato - la sua
giustificazione contabile proprio nella tipologia degli aiuti da
erogare, cioè nel fatto che tali aiuti, riferiti ad interventi sul
mercato agricolo, risultano imputati, per la quota di spettanza
comunitaria, al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia
(FEAOG), e, in particolare, alla sezione Garanzia di tale fondo. A
questo proposito va ricordato che il regolamento CEE n. 729/70,
relativo al finanziamento della politica agricola comune, ha affidato
(art. 4) agli Stati membri il compito di designare "i servizi e gli
organismi" abilitati a pagare le spese conseguenti agli interventi
sui mercati agricoli di competenza della sezione Garanzia del Fondo;
e che l'Italia, in attuazione di tale regolamento, ha provveduto a
designare l'A.I.M.A. come organismo abilitato ai pagamenti in
questione (v. art. 2, lettera b), del d.P.R. 16 aprile 1971, n. 321).
Il riferimento all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) dello stanziamento
disposto dalla norma impugnata deriva, dunque, dall'adempimento di un
obbligo di natura contabile assunto in sede comunitaria, anche al
fine della semplificazione delle procedure e dei controlli connessi
ai rapporti con il FEAOG, senza che questo abbia di contro comportato
un'incidenza sostanziale nel potere di erogazione degli aiuti da
parte della Provincia, cui spetta pur sempre il compito di
individuare e di indicare vincolativamente all'A.I.M.A. i singoli
beneficiari.
4. - Infondata si presenta anche la seconda censura, correlata al
fatto che, ai sensi del comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge n. 621
del 1994, l'erogazione degli aiuti previsti dal regolamento n.
2079/92, in tema di prepensionamento in agricoltura, sia disposta non
in base ad un programma provinciale, bensì in base al programma
nazionale approvato dal CIPE in data 11 ottobre 1994.
In proposito basti solo rilevare che il regolamento CEE n.
2079/92, all'art. 4, riferisce il regime di aiuti al prepensionamento
in agricoltura all'"intero territorio" degli Stati membri,
individuando lo strumento attuativo in programmi pluriennali "a
livello nazionale o regionale". Lo Stato, dal suo canto, con la
deliberazione del CIPE dell'11 ottobre 1994 - adottata dopo avere
acquisito il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni - ha
correlato la scelta del programma nazionale all'esigenza di
individuare una cornice unitaria per interventi che, in relazione
alla loro particolare natura, sono destinati a incidere non solo
sulla materia agraria, ma anche sulla politica dell'occupazione e
della previdenza, toccando interessi che investono anche la sfera
delle competenze statali. La previsione di un programma nazionale,
anzichè provinciale, nel settore in esame non può, dunque,
costituire motivo sufficiente a invalidare la disciplina adottata dal
decreto-legge n. 621 del 1994 in ordine all'attuazione del
regolamento CEE n. 2079/92: e questo tanto più ove si consideri che
il programma nazionale, pur riducendo la sfera di azione consentita
alle Regioni ed alle Province autonome, non esclude la possibilità
di interventi ulteriori, anche in forma programmatica, da parte di
tali enti.
5. - La censura ora richiamata trova svolgimento, nella memoria
presentata dalla ricorrente, in relazione a due profili particolari
del programma approvato dal CIPE l'11 ottobre 1994.
Il primo profilo concerne il punto 4.7 di tale programma, dove si
determinano le misure per l'ingrandimento minimo "in termini di
superficie" dell'azienda del rilevatario (ingrandimento che il
programma ritiene sempre necessario, anche per la cessione tra
genitore e figlio).
Ad avviso della ricorrente tale previsione verrebbe a contrastare
con l'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2079/92, che consentirebbe la
possibilità di aumentare la "dimensione" dell'azienda anche
prescindendo dall'aumento della superficie, ma facendo esclusivo
riferimento o alla capacità professionale del rilevatario, o al
reddito o al volume di lavoro.
Tale interpretazione non può essere condivisa.
La corretta lettura della norma regolamentare richiamata induce,
infatti, a rilevare come, nel contesto della norma, il richiamo al
parametro della superficie non si presenti alternativo, bensì
concorrente con gli altri parametri indicati ai fini dell'aumento
della dimensione dell'azienda e della relativa efficienza economica:
tant'è che lo stesso regolamento, all'art. 2, definisce il
"rilevatario agricolo" come la "persona che subentra al cedente come
capo azienda, ampliando la superficie dell'azienda stessa oppure
l'imprenditore che rileva la totalità o una parte dei terreni resi
disponibili dal cedente, al fine di ampliare la propria azienda".
Con il secondo profilo la ricorrente contesta, il punto 5.1 del
programma, dove si impone ai beneficiari la scelta tra il premio
unico per la cessazione dell'attività e l'indennità annua, mentre
il regolamento n. 2079/92, all'art. 3, n. 2, consente la possibilità
di combinare tra loro i due istituti.
Anche tale censura si prospetta infondata, una volta che si
consideri che l'art. 3 del regolamento n. 2079/92 elenca in generale
i vari tipi di aiuti concessi ai cedenti ed ai lavoratori, prevede-
ndo, da un lato, la possibilità di una loro combinazione, ma
lasciando comunque liberi, dall'altro, gli Stati membri di stabilire
se combinare e come combinare le diverse formule. Nè la questione
prospettata può trovare fondamento negli inconvenienti di fatto,
connessi all'applicazione del programma nazionale, che la Provincia
autonoma di Trento ha voluto richiamare nella stessa memoria, con
riferimento alla particolare situazione delle aziende agrarie
presenti nel proprio territorio, dal momento che tali inconvenienti
non possono assumere rilievo ai fini del giudizio di legittimità
costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621 (Attuazione di
regolamenti comunitari relativi alla riforma della politica agricola
comune), convertito, senza modificazioni, dalla legge 17 dicembre
1994, n. 737, questione sollevata dalla Provincia autonoma di Trento
con il ricorso di cui in epigrafe, con riferimento agli artt. 8,
numero 21, e 16 dello statuto speciale ed alle relative norme di
attuazione, nonchè all'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,
all'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, ed all'art.
5 della legge 30 novembre 1989, n. 386.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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