Serie Generale n. 290 del 11-12-1999
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 28 ottobre 1999
Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni. (GU Serie Generale n.290 del 11-12-1999)

IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Visto l'art. 5, comma 2, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n.
400;
Visto l'art. 3, comma 1, lettera b), della legge 14 gennaio 1994,
n. 20;
Visto il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39;
Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997,
n. 513, con cui è stato emanato il "Regolamento recante criteri e
modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di
documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'art.
15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998,
n. 428, recante "Regolamento per la tenuta del protocollo
amministrativo con procedura informatica";
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8
febbraio 1999, recante le "Regole tecniche per la formazione, la
trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi
dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 10
novembre 1997, n. 513;
Considerata la necessità di impartire direttive alle pubbliche
amministrazioni per favorire l'attuazione del decreto del Presidente
della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428, e per incentivare
l'utilizzo delle tecnologie dirette a realizzare la gestione
informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni;
E m a n a
la seguente direttiva in materia di gestione informatica dei flussi
documentali nelle pubbliche amministrazioni:
1. Premessa.
Nel processo di generale e continua trasformazione delle pubbliche
amministrazioni, l'innovazione tecnologica rappresenta un fattore di
sviluppo e di razionalizzazione, oltre che di contenimento dei costi
di funzionamento e di miglioramento dei servizi resi al
cittadinoutente.
Perchè tale cambiamento produca risultati effettivi è, tuttavia,
indispensabile, da un lato, disporre di infrastrutture evolute,
dall'altro, realizzare un'efficace azione di coordinamento, sia sul
piano amministrativoorganizzativo che su quello tecnicoinformatico,
anche mediante l'adozione di direttive ed indirizzi in materia e di
regole tecniche comuni ed aggiornate.
Occorre, inoltre, un ulteriore sforzo organizzativo, professionale
e culturale che consenta di passare dalla concezione tradizionale di
sistema informatico a quella di sistema informativo, consistente in
un flusso di informazioni continuo e pluridirezionale, finalizzato a
fornire il supporto conoscitivo alle attività decisionali.
Allorchè, difatti, la gestione dell'insieme dei flussi informativi
e, in particolare, documentali, viene affidata alla tecnologia
informatica e telematica, questa non si presenta più quale mero
strumento tecnico di automazione delle attività di ufficio (office
automation) ma come vera e propria risorsa strategica, necessaria per
la migliore efficacia delle politiche della singola amministrazione.
In questa prospettiva, i sistemi di protocollo informatico, nella
loro versione più evoluta, comprendono talune funzioni innovative
per la pubblica amministrazione. Oltre alla possibilità di
protocollare i tradizionali documenti cartacei, è possibile anche:
protocollare documenti elettronici; collegare direttamente al sistema
di protocollo il sistema di archiviazione e conservazione dei
documenti; garantire forme più efficaci di accesso agli atti
amministrativi; fornire elementi utili ai fini delle attività di
controllo di gestione; sperimentare applicazioni elettroniche della
gestione dei flussi documentali (workflow) e del telelavoro.
La gestione elettronica dei flussi documentali nell'ambito delle
pubbliche amministrazioni risulta così finalizzata - oltre che al
potenziamento dei supporti conoscitivi - al miglioramento dei
servizi, alla trasparenza dell'azione amministrativa e al
contenimento dei costi, secondo criteri di economicità, efficacia e
pubblicità dell'azione amministrativa.
2. Quadro normativo e tecnico.
Nel periodo 1997-1999 è stata condotta un'azione coordinata di
interventi che definiscono il quadro normativo e tecnico del nuovo
sistema di gestione elettronica delle attività amministrative:
l'art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, che prevede
che gli atti, dati e documenti, formati dalla pubblica
amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici,
i contratti stipulati nelle medesime forme nonchè la loro
archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e
rilevanti a tutti gli effetti di legge;
il decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n.
513, "Regolamento recante criteri e modalità per la formazione,
l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti
informatici e telematici, a norma dell'art. 15, comma 2, della legge
15 marzo 1997, n. 59";
l'art. 4 della legge 16 giugno 1998, n. 191, e il relativo
regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica 8
marzo 1999, n. 70, in materia di telelavoro nelle pubbliche
amministrazioni;
la delibera dell'AIPA del 30 luglio 1998, n. 24, che definisce le
regole tecniche sull'archiviazione ottica;
il decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428,
recante "Regolamento per la tenuta del protocollo amministrativo con
procedura informatica", che fissa criteri e modalità per la gestione
elettronica dei documenti, consente la interoperabilità tra le
amministrazioni pubbliche e l'accesso esterno al sistema
documentario, compatibilmente con le norme sulla tutela dei dati
personali;
il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio
1999, recante le "Regole tecniche per la formazione, la trasmissione,
la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione,
anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell'art. 3,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre
1997, n. 513";
la circolare dell'Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione (AIPA) 26 luglio 1999, n. 22, che detta le modalità
per presentare le domande di iscrizione nell'elenco pubblico dei
certificatori;
Il quadro normativo e tecnico sarà completato - a norma dell'art.
4, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre
1998, n. 428 - con l'imminente emanazione delle regole e criteri
relativi alle operazioni di registrazione di protocollo.
3. Coordinamento amministrativo e tecnico.
Il coordinamento delle iniziative - sia all'interno
dell'amministrazione, sia tra le diverse amministrazioni -
costituisce, senza dubbio, un fattore critico di successo del
processo di innovazione in atto.
È necessario, pertanto, che ciascuna amministrazione individui
strutture di coordinamento esistenti o istituisca specifiche
strutture o gruppi di lavoro cui affidare l'attuazione della
normativa indicata, con particolare riferimento allo sviluppo di
sistemi di protocollo e di gestione informatica dei documenti.
La piena responsabilità e sensibilità da parte degli organi di
vertice delle amministrazioni è indispensabile per l'attuazione di
soluzioni che incideranno anche profondamente sul tessuto
organizzativo.
A tal fine è necessario, in sede di definizione delle priorità e
degli obiettivi ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che si proceda da parte
degli organi di direzione politica ad attribuire alle sopra indicate
strutture, specifici obiettivi finalizzati all'attuazione della
presente direttiva. I risultati ottenuti nell'esecuzione dei progetti
relativi a detti obiettivi saranno valutati ai fini della
corresponsione delle indennità di risultato.
Tra i compiti da affidare alle strutture di coordinamento o ai
gruppi di lavoro dovranno essere inclusi i seguenti:
indicazione dei principali interventi di trasformazione
organizzativa da introdurre ai fini dell'automazione della gestione
documentale (individuazione delle grandi aree organizzative omogenee;
costituzione dei servizi per la tenuta del protocollo informatico e
la gestione dei flussi documentali e degli archivi; individuazione
delle risorse umane da qualificare ai fini dell'automazione della
gestione documentaria);
elaborazione di piani integrati e coordinati di classificazione e
conservazione che assicurino il rispetto di criteri uniformi per
ciascuna amministrazione e definizione dei costi di realizzazione e
dei benefici organizzativi e operativi che derivano dall'attuazione
del nuovo sistema di gestione elettronica dei documenti;
elaborazione di programmi di gestione del cambiamento organizzativo
a supporto dell'innovazione tecnologica;
definizione di sistemi di monitoraggio specifico volti alla
verifica dello stato di attuazione dei progetti e alla valutazione
dei risultati ottenuti in termini di contenimento dei costi e di
aumento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa.
Ai fini dell'attuazione della presente direttiva e per il
coordinamento delle conseguenti iniziative, presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri è istituito un apposito organismo, denominato
"Comitato per l'innovazione tecnologica nelle procedure
amministrative" con i seguenti compiti:
assicurare pieno coordinamento per l'attuazione delle iniziative
oggetto della presente direttiva, anche mediante l'adozione di
indirizzi e criteri guida destinati alle strutture di coordinamento
individuate presso ciascuna amministrazione;
dare impulso alle attività progettuali e organizzative necessarie;
diffondere informazioni e documentazione sulle esperienze più
significative;
svolgere attività di monitoraggio sui progetti già realizzati o
in corso di realizzazione.
Il comitato sarà composto da rappresentanti della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Segretariato generale, del Dipartimento per
la funzione pubblica, dell'AIPA, del Ministero dei beni e delle
attività culturali e della Conferenza unificata.
4. Adempimenti delle amministrazioni.
L'attuazione dell'iniziativa presuppone che le amministrazioni,
oltre a predisporre le opportune risorse tecnologiche, avviino
cambiamenti di natura strutturale e organizzativa, che includono:
l'individuazione e la nomina tra i dirigenti e i funzionari in
organico di un responsabile del protocollo informatico, ai sensi
dell'art. 12, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
428 del 1998, in possesso di idonei requisiti professionali o di
professionalità tecnicoarchivistica e, naturalmente, di un'adeguata
sensibilità all'utilizzo delle tecnologie informatiche;
l'individuazione - prevista dall'art. 2, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 428 del 1998, citato - delle grandi
aree organizzative omogenee nel cui ambito operi un unico sistema di
protocollo;
la costituzione, prevista dall'art. 12 del medesimo decreto, di una
specifica struttura per la gestione del protocollo informatico (il
"Servizio per la tenuta del protocollo informatico e la gestione dei
flussi documentali e degli archivi");
l'attivazione di un capillare programma di sensibilizzazione e di
formazione, che in questo contesto assume un rilevante significato
culturale.
Le amministrazioni sono quindi chiamate a intervenire direttamente
nella fase attuativa del decreto del Presidente della Repubblica n.
428 del 1998 per lo sviluppo del "governo elettronico" nelle
pubbliche amministrazioni, anche nella prospettiva del loro effettivo
ingresso nella rete unitaria delle pubbliche amministrazioni.
Il raggiungimento degli obiettivi indicati dipende, innanzi tutto,
dalla capacità di progettare in ciascuna amministrazione un vero e
proprio programma di interventi di natura organizzativa e
tecnologica, correttamente dimensionato alle effettive esigenze
operative.
5. La definizione delle grandi aree organizzative omogenee.
Per la corretta determinazione delle aree di cui all'art. 2, comma
2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998 è
necessario individuare settori dell'amministrazione che, per
tipologia di mandato istituzionale, di funzione amministrativa
perseguita, di obiettivi e di attività svolta, presentino esigenze
di gestione della documentazione tendenzialmente omogenee.
Ciascuna amministrazione valuterà la rispondenza delle strutture
esistenti ai criteri di omogeneità da utilizzare ai fini
dell'individuazione delle aree.
Gli uffici periferici dello Stato e gli enti locali potranno
prevedere un'unica area, salvo casi di particolare complessità
organizzativa. In questo modo è possibile arrivare all'attesa
diminuzione e semplificazione dell'insieme dei sistemi di protocollo
oggi esistenti.
Poichè le varie aree non dovranno essere considerate come aree
chiuse sarà necessario definire possibilità e modalità di accesso
ai sistemi da parte di utenti esterni, nonchè le possibili
interazioni tra i sistemi informatici di protocollo e di gestione
documentale di aree diverse.
Nei casi in cui un'amministrazione individui al proprio interno
diverse aree per la gestione dei flussi documentali, occorre
prevedere la possibilità non solo di accedere da ciascuna area a
più sistemi di protocollo ma anche di adottare forme di cooperazione
tra sistemi, allo scopo di fornire alle varie unità organizzative
una visione integrata.
6. Principi base in materia di classificazione e fascicolazione dei
documenti.
La definizione e l'applicazione di sistemi di classificazione di
archivio - a cura delle singole amministrazioni - rappresentano il
presupposto indispensabile per la realizzazione e lo sviluppo dei
sistemi di gestione informatica dei flussi documentali. L'obiettivo
è la costruzione di un sistema integrato di informazioni sui
documenti.
La classificazione si presenta come uno schema generale di voci
logiche, articolate in modo tendenzialmente gerarchico e stabilite in
modo uniforme, che identificano le funzioni e le attività di
ciascuna amministrazione. Tali voci non dovrebbero identificarsi con
la struttura organizzativa in quanto quest'ultima può essere
soggetta a trasformazioni.
Tra le finalità perseguite dalla classificazione, vi sono:
la definizione dei criteri di formazione e di organizzazione dei
fascicoli, dei dossier e delle serie di documenti tipologicamente
simili (circolari, verbali, registri contabili ecc.);
il reperimento dei documenti in relazione all'insieme della
produzione documentaria riferita ad una specifica attività o ad un
procedimento amministrativo;
la realizzazione delle operazioni di selezione dei documenti
archivistici ai fini della loro conservazione ovvero della loro
distruzione.
Nell'ambito di un'amministrazione o di aree organizzative omogenee
della medesima, il sistema di classificazione può prevedere, secondo
modalità uniformi:
voci che corrispondono alle funzioni caratterizzanti l'area stessa
(voci di primo livello);
voci che identificano le attività per ciascuna funzione (voci di
livello successivo);
collegamento con i tempi e le modalità di conservazione dei
fascicoli ai sensi dell'art. 19, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 428 del 1998;
eventuale riferimento alle modalità di accesso nel rispetto della
tutela dei dati personali.
I livelli finali così definiti costituiranno l'elemento logico di
aggregazione di tutti i documenti attinenti ad una medesima tipologia
di attività, organizzati in fascicoli relativi a materie,
procedimenti, singoli affari nei quali si esplica in concreto
l'attività identificata.
7. Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni e flussi
documentali.
Le nuove prospettive dell'interconnessione e della piena
interoperabilità tra i sistemi informativi pubblici - al centro
della realizzazione della rete unitaria delle pubbliche
amministrazioni - conferiscono una dimensione ancor più ampia agli
obiettivi ed agli indirizzi oggetto della presente direttiva che,
pertanto, si pone in rapporto di continuità con la direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995, avente ad
oggetto la realizzazione dell'infrastruttura telematica pubblica.
In questo quadro il protocollo informatico si caratterizza quale
progetto intersettoriale, strettamente connesso all'attuazione della
rete unitaria.
In una pubblica amministrazione effettivamente integrata, difatti,
gli interlocutori di un sistema di protocollo informatico sono -
oltre agli utenti interni all'area organizzativa omogenea a cui il
sistema fa riferimento e agli utenti delle altre aree organizzative
omogenee - gli utenti esterni all'organizzazione.
Nel documento di indirizzo GEDOC, disponibile sul sito web
dell'Autorità per l'informatica (www.aipa.it), tali aspetti sono
stati inquadrati nell'ambito della configurazione organizzativa
denominata "protocollo federato".
Nel decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998 il
principio del "non isolamento" dei sistemi di protocollo informatico
è affermato con chiarezza negli articoli 10 e 11 riguardanti
l'accesso esterno, sia da parte delle altre amministrazioni che dei
soggetti esterni interessati ai relativi procedimenti amministrativi.
In particolare, l'accesso esterno tra le pubbliche amministrazioni
deve avvenire secondo le modalità di interconnessione stabilite
nell'ambito delle norme e dei criteri tecnici emanati per la
realizzazione della rete unitaria, in relazione a funzioni minime di
accesso fornite dall'amministrazione che gestisce il sistema di
protocollo informatico (art. 11).
Per quanto riguarda i soggetti esterni, l'art. 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 428 del 1998 prevede sia un
collegamento esplicito tra gli uffici per le relazioni con il
pubblico (URP) e il sistema di gestione informatica dei flussi
documentali, sia la possibilità di accesso diretto da parte
dell'interessato, preceduto quest'ultimo dalla definizione delle
modalità tecniche ed organizzative volte a garantire la riservatezza
della persona e l'identificazione certa del soggetto che effettua
l'accesso (comma 3).
8. Iniziative di formazione professionale in materia.
L'impegno necessario per l'attuazione dei sistemi di gestione dei
flussi documentali richiede interventi di riqualificazione e
formazione professionale.
Al riguardo l'Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione e il Dipartimento della funzione pubblica, in
collaborazione con il Formez provvederanno agli interventi di
formazione per le seguenti figure professionali coinvolte nel
processo di gestione informatica dei documenti:
responsabili della reingegnerizzazione dei processi legati alla
protocollazione informatica;
responsabili degli uffici di protocollo informatico;
operatori di protocollo informatico;
responsabili delle altre strutture utenti del protocollo
informatico.
I percorsi formativi previsti per le diverse figure professionali
prevedono l'acquisizione delle conoscenze organizzative,
archivistiche e informatiche indispensabili per l'utilizzo efficace
degli strumenti necessari alla gestione informatizzata dei documenti.
La presente direttiva è indirizzata a tutte le amministrazioni
centrali dello Stato e agli enti pubblici sottoposti alla vigilanza
ministeriale. Per le regioni e gli enti locali territoriali
costituisce contributo alle determinazioni in materia, nel rispetto
della loro autonomia amministrativa. Può rappresentare schema di
riferimento anche per le altre amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
Roma, 28 ottobre 1999
Il Presidente: D'Alema
Registrata alla Corte dei conti il 29 novembre 1999
Registro n. 3 Presidenza, foglio n. 298