1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 408 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1997
Ordinanza emessa il 26 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Mazzotta Roberto ed altri contro Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altri Universita' - Ordinamenti didattici universitari - Potere del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica di introdurre limitazioni all'accesso ai corsi universitari (c.d. numero chiuso) - Violazione del principio di riserva relativa di legge stabilito in materia e del diritto allo studio. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127. - Costituzione, artt. 33 e 34. (000C0635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 15 dicembre 1997, visti i ricorsi:
n. 14421/97 reg. gen., proposto da Mazzotta Roberto,
rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Verrienti ed
elettivamente domiciliato con il medesimo presso Antonia De Angelis
in Roma, via Portuense n. 104;
n. 14588/97 reg. gen., proposto da Canzano Sabrina,
rappresentata e difesa dagli avvocati Rita Dottori e Marco F.
Angeletti, elettivamente domiciliata presso il primo in Roma, via
Clitunno n. 51;
n. 14733/97 reg. gen. proposto da Todisco Elena ed altri,
come da allegato elenco, rappresentati e difesi dagli avvocati
Mario Contaldi e Roberto Lamacchia, elettivamente domiciliati
presso il primo in Roma, via Pierluigi da Palestrina n. 63;
n. 14911/97 reg. gen. proposto da Cascino Emanuela,
rappresentata e difesa dagli avvocati Rolando Pini e Gustavo
Romanelli, elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, via
Cosseria n. 5;
n. 14945/97 reg. gen. proposto da Gioventù Silvia,
rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Romano, Pietro Romano
e Ciriaco Forgione, elettivamente domiciliata presso il terzo in
Roma, via Trasone n. 8-12;
n. 15350/97 reg. gen. proposto da Certani Giovanni, Cochon
Emanuela, Mosca Mauro e Berrone Maria, rappresentati e difesi dagli
avvocati Giacomo Francini e Mario Contaldi, elettivamente
domiciliati presso i'l secondo in Roma, via Pierluigi da Palestrina
n. 63;

Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del ministro pro-tempore, e Università
degli studi di Torino (ricc. nn. 14421/97, 14733/97 e 15350/97), di
Siena (ric. n. 14588/97), di Modena (ric. n. 14911/97) e di Milano
(ric. n. 14945/97), in persona dei rispettivi rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; e nei confronti ric. n. 14911/97: di Gavioli Luca, n.c.; ne.
n. 15350/97: di Campanella Federico, n.c.; per l'annullamento:
del decreto M.U.R.S.T. 21luglio 1997 n. 245, nonchè
ric. n. 14421/97: della graduatoria degli ammessi
all'immatricolazione per l'a.a. 1997-1998 al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria dell'Università degli studi di
Torino, dell'esclusione del ricorrente dal predetto corso e di
tutti gli atti connessi, preordinati e consequenziali tra i quali,
in particolare, la deliberazione 22 maggio 1997 del consiglio di
facoltà di medicina e chirurgia, il decreto M.U.R.S.T. 31 luglio
1997, il bando 21 luglio 1997 del rettore ed il bando 30 luglio
1997 del preside dell'indicata facoltà;
ric. 14588/97: dei decreti M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, della
delibera 7 aprile 1997 del senato accademico dell'Università di
Siena, del d.r. 23 agosto 1997, della graduatoria per l'ammissione
al corso di medicina e di ogni altro atto presupposto, collegato o
consequenziale;
ric. n. 14733/97: delle deliberazioni del consiglio di
facoltà di lettere e filosofia, del senato accademico e del
consiglio di amministrazione dell'Università di Torino,
concernenti limitazione alle immatricolazioni al corso di laurea in
scienze della comunicazione per l'anno accademico 1997-1998,
dell'art. 38, comma 11, lett. c) dello statuto della predetta
università, dei decreti M.U.R.S.T. 26 luglio 1997 e 13 settembre
1997, del bando di ammissione al test, della relativa graduatoria e
degli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e connessi;
ric. n. 14911/1997: del D.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, delle
deliberazioni del consiglio di facoltà di medicina e chirurgia del
senato accademico dell'Università di Modena, concernenti
limitazione alle immatricolazioni per l'a.a. l997-1998 al corso di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del provvedimento di non
ammissione della ricorrente al predetto corso e della relativa
graduatoria;
n. 14945/1997: delle graduatorie degli studenti ammessi per
l'a.a. 1997-1998 ai corsi di laurea in medicina e chirurgia ed in
odontoiatria e protesi dentaria dell'Università di Milano, delle
deliberazioni del consiglio di facoltà e del senato accademico,
concernenti limitazione alle immatricolazioni ai predetti corsi e
del bando di concorso;
ric. 15350/1997: del bando di concorso per l'accesso al
corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria - a.a. 1997-1998
- dlell'Università di Torino, della relativa graduatoria, delle
sottostanti deliberazioni del consiglio di facoltà di medicina e
chirurgia, del senato accademico, del consiglio di amministrazione
e del C.U.N., del d.P.R. 28 febbraio 1980 n. 135 ed allegata
tabella XVIII-bis dello statuto della predetta università e del
D.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 15 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti
indicate nel relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta
la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione
è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 40 posti per il corso di odontoiatria e n. 250
posti per quello di scienze della comunicazione dell'Università di
Torino; n. 113 posti per il corso di medicina dell'Università di
Siena; n. 15 posti per il corso, di odontoiatria dell'Università
di Modena; n. 450 posti per il corso di medicina e n. 50 posti per
quello di odontoiatria dell'Università di Milano).
L'agire dell'amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997 n. 245 ("regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento")
- trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4,
della legge 19 novembre 1990 n. 341, come modificato dall'art. 17,
comma 116, della legge 15 maggio 1997 n. 127, che ha attribuito ad
un atto emanato dal Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione
degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità per contrasto col principio della riserva di
legge e, conseguentemente, con gli articoli 33 e 34 della
Costituzione.

II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo:
da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente
cui mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si
che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione
di principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione
della detta questione. È infatti evidente che la caducazione delle
norme che consentono al Ministro di porre limitazioni alle
immatricolazioni consentirebbe la soddisfazione piena
dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo loro
l'iscrizione al corso senza sottomettersi a procedure selettive,
mente le altre censure sollevano questioni che, ove fondate,
assicurerebbero un grado minore di soddisfazione al predetto
interesse e si presentano subordinate all'esito eventualmente
negativo dell'incidente di costituzionalità;
dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi
configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il
dubbio di costituzionalità in ordine alla norma precitata, che
costituisce, allo stato, la fonte del potere esercitato
dall'amministrazione, preclude al collegio una pronuncia
definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione,
sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo
tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte
sulla portata della norma sottoposta al suo esame.

III. - La questione appare altresi non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussiste in base agli articoli 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza
che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti
regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. III, 3 aprile 1996 n. 763 e 14 settembre 1994 n. 1632;
Toscana, sez. I, 24 aprile 1997 n. 78; Tribunale amministrativo
regionale Veneto, sez. I, 13 giugno 1992 n. 222 e sez. II, 13
giugno 1997 n. 1015; Tribunale amministrativo regionale Liguria,
sez. 11, 21 marzo 1995 n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado"
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo
comma, che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha
trovato attuazione per le universita, con la legge 11 dicembre 1969
n. 910).
È laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958 n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3
legge 21 luglio 1961 n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli Istituti tecnici a determinate facoltà per gli anni
accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di
posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito,
peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es.,
all'art. 38 legge 14 agosto 1982 n. 590 con cui al fine di
consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si è
attribuito all'amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria
che lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà
socio-economica, ma ciò è possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del
tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale 5
febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4,
30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144
del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge
n. 127 del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione
(CUN), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresi la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli
artt. 33 e 34 Cost.

IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 Cost.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990 n. 341 come mod!ficato dall'art. 17, comma 116, legge 15
maggio 1997 n. 127 in relazione al principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè degli artt. 33 e 34 Cost.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
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