1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 23-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 marzo 1997
N. 195 Ordinanza emessa il 5 marzo 1997 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Di Taranto Giovanni Antonio Ambiente (tutela dell') - Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Impianti di depurazione di rifiuti non tossici ne' nocivi senza autorizzazione - Sanzioni penali - Esclusione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina statale in materia - Incidenza sui principi di tutela dell'ambiente e del diritto alla salute - Indebita legiferazione in materia penale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 370/1989, 504 e 117/1991, 306/1992 e 96/1994. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, art. 2). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 25, secondo comma, 32 e 116). (097C0358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 23-4-1997)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale.
Letti gli atti del procedimento penale n. 97/002114 r.g.g.i.p.
pendente nei confronti di Di Taranto Giovanni Antonio nato il 10
marzo 1940 a Taranto, residente a Mogliano Veneto (TV), via dei
Tulipani n. 4, persona sottoposta ad indagini in ordine al reato di
cui all'art. 25, primo comma, d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915;
Esaminata la richiesta di archiviazione formulata dal pubblico
ministero dott. Lombardi Giuseppe e qui pervenuta in data 25 febbraio
1997;
Premesso in fatto che la notizia di reato qui in esame trovava
origine nelle plurime segnalazioni del comune di Pasian di Prato in
ordine alle molteplici occasioni in cui comuni cittadini e titolari
di attività produttive diverse installate in zona lamentavano una
situazione di accentuato disagio e fastidio provocato dagli odori
nauseabondi, talvolta pure produttivi di disturbi fisici, indotti
dalle lavorazioni della ditta "F. W. W. - Friul Walter Washing
s.r.l." installata presso la locale via C. Colombo e, appunto,
legalmente rappresentata da Giovanni Di Taranto, quale presidente del
consiglio di amministrazione, esercente attività industriale di
depurazione di rifiuti speciali, segnalazioni confortate dagli esiti
dei plurimi sopraluoghi e controlli eseguiti dalla polizia
municipale;
Premesso altresì che ciò originava un'attività d'indagine volta
alla verifica della complessiva situazione autorizzatoria di tale
impianto, ben riassunta e documentata nell'annotazione finale dd. 13
febbraio 1997 del corpo forestale regionale della sezione di p.g. in
sede, che sarà oggetto diretto della valutazione richiesta a questo
ufficio, essendosi separatamente proceduto per il reato di cui agli
artt. 81 cpv. - 674 c.p.;
O s s e r v a
Dalle indagini sviluppate è emerso che la. "F. W. W. s.r.l."
concretamente gestisce dal settembre dell'anno 1991 un impianto di
notevoli dimensioni di stoccaggio provvisorio e trattamento di
rifiuti speciali prodotti da terzi quali le acque reflue classificate
non tossiche e nocive di provenienza pure extra-regionale, e ciò in
forza del provvedimento comunale n. 2236 prot. dd. 3 maggio 1991
(tuttora in vigore nonostante alcune traversie giudiziarie e peraltro
rilasciato a favore del precedente gestore "I.L.S.A. Venuti s.r.l.)
che autorizzava lo "scarico in fognatura di reflui non tossici nè
nocivi trattati per conto proprio o/e per conto terzi e provenienti
dal descritto impianto di depurazione di tipo biologico".
Emergeva altresì che in data 14 ottobre 1992 la ditta aveva
proposto istanza alla provincia di Udine onde conseguire il rilascio
di apposita autorizzazione alla gestione del detto impianto di
depurazione per conto terzi dei reflui non tossici nè nocivi ai
sensi dell'art. 6, secondo comma, lett. d) d.P.R. n. 915/1982,
ottenendola in data 28 settembre 1993 (decreto n. 29100/1993) per
ciò che concerne l'approvazione del progetto con la previsione, di
una capacità massima di trattamento di 60.000 mc/anno di acque di
rifiuto e in data 31 maggio 1994 (decreto n. 22990/1994)
relativamente alla sua gestione.
Entrambe le autorizzazioni venivano successivamente rimosse
d'ufficio dalla provincia di Udine in data 19 febbraio 1996 (decreto
n. 8605/1996) in ossequio ai contenuti della circolare n. 10 (n.
4308/SG di prot.) del 16 giugno 1995 del presidente della Giunta
regionale (cd. "circolare Guerra"), che interpretava la nozione di
"impianto di smaltimento" fornita dall'art. 2, legge regionale n.
30/1987 nel senso di escludervi "gli impianti di depurazione, di cui
alla legge n. 319/1976, ricadenti esclusivamente nella
regolamentazione di quest'ultima, con l'eccezione di quelli che
trattano reflui tossici e nocivi", sicchè, onde consentire in ambito
regionale un'interpretazione uniforme della normativa ambientale in
oggetto, il decreto provinciale in esame, pur esplicitamente
contestando i contenuti della circolare regionale che rendeva lecita
l'attività di gestione di impianti di depurazione per conto terzi di
rifiuti liquidi in assenza di autorizzazione ex d.P.R. n. 915, si
adeguava annullando tutti i propri precedenti provvedimenti che tale
autorizzazione implicavano, fatta eccezione per quelli disciplinanti
lo stoccaggio provvisorio di reflui prodotti da terzi in quanto
attività reputata non direttamente riconducibile alle operazioni di
depurazione.
Ancor più recentemente, infine, nonostante la divulgazione di uno
specifico autorevole intervento giurisprudenziale che si espliciterà
a breve, la regione Friuli-Venezia Giulia ribadiva il proprio
precedente orientamento approfittando della parziale riformulazione
della normativa sui rifiuti, approvando la norma recata dall'art. 2,
legge 14 giugno 1996 n. 22 ("modifiche alla legge regionale 7
settembre 1987 n. 30 ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei
rifiuti solidi e di attività estrattive"), a sua volta introducente
il comma 2-bis all'art. 2 della legge reg. n. 30/1987 secondo cui
"non sono ricompresi fra gli impianti di smaltimento di cui ai commi
1 e 2 gli impianti di depurazione, di cui alla legge 10 maggio 1976
n. 319, ricadenti esclusivamente nella regolamentazione di
quest'ultima, con l'eccezione di quelli che trattano reflui tossici e
nocivi", ove a loro volta i commi 1 e 2 definiscono la nozione e le
caratteristiche degli impianti di smaltimento dei rifiuti.
Non vi è pertanto dubbio alcuno che nella regione Friuli-Venezia
Giulia attualmente gli impianti di depurazione che trattano reflui
per conto terzi siano esentati dall'osservanza della normativa in
materia di smaltimento dei rifiuti, difformemente a quanto accade nel
restante territorio nazionale ove vigono principi diversi, finalmente
precisati con forza, dopo alcune oscillazioni giurisprudenziali e
pure sulla scorta delle conclusioni prese dalla miglior dottrina
specialistica, dalla Corte di cassazione, (S.U. 13 dicembre 1995 n.
19, ric. Forina; ribadita da Cass. sez. III 15 gennaio 1996, n. 353,
ric. Forina; e da Cass. sez. III 27 giugno 1996 n. 2078, ric.
Cilento) secondo cui il criterio di delimitazione nell'applicazione
della cd. legge "Merli" e della normativa sui rifiuti deve
individuarsi non solo e non esclusivamente nella natura del "rifiuto"
trattato (solido o liquido, fangoso o sotto forma di liquami) bensì
nell'operazione e nel tipo di intervento svolti sui reflui, nel senso
che qualsiasi fase di smaltimento dei rifiuti, anche allo stato
liquido, (conferimento, raccolta, trasporto, ammasso, stoccaggio,
trattamento ecc.) è regolata dal d.P.R. n. 915/1982, mentre la sola
fase di immissione diretta delle acque di rifiuto nel corpo ricettore
finale è disciplinata dalla legge n. 319/1976 (con l'unica eccezione
dei liquami tossico e nocivi, interamente assoggettati alla normativa
sui rifiuti: art. 2, sesto comma d.P.R. n. 915 cit.), con
affermazioni che devono ribadirsi pure alla luce della nuova
normativa di settore portata dal d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (cd.
"decreto Ronchi") che, pur abrogando il d.P.R. n. 915, ha mantenuto
il principio dell'esclusione dalla sua regolamentazione della materia
"(del)le acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido"
(art. 8, primo comma, lett. e), sicchè ancor oggi corretta e valida
appare la ricostruzione del sistema qual operata dal giudice di
legittimità, inalterati essendo rimasti i confini tra i due settori.
Si precisa altresì che qui si intende aderire all'orientamento
secondo cui l'autorizazione allo scarico fognario ricomprende pure
l'esercizio dell'impianto di depurazione privato dei reflui del
titolare, atteso che la legge n. 319 pretende che lo scarico sia
"accettabile", cioè conforme ai suoi parametri, ciò che presuppone
- per gli insediamenti produttivi che scaricano direttamente i propri
reflui negli ordinari corpi ricettori - l'utilizzo normalmente di un
depuratore, sicchè il provvedimento autorizzatorio ottenuto copre
tanto l'assenso allo scarico finale quanto la preventiva, doverosa
attività di depurazione: tesi questa che si giudica assai più
rispondente allo spirito e alla lettera della legge n. 319, come
successivamente modificata dalla legge n. 172/1995, rispetto
all'opinione secondo la quale gli impianti di trattamento dei reflui
(per conto proprio o per conto terzi) appartenenti a soggetti privati
esulerebbero dal campo di applicazione della legge "Merli" poichè la
stessa non ne ha dettato alcuna disciplina e sarebbero, al contrario,
interamente regolamentati dalla normativa sullo smaltimento dei
rifiuti, interpretazione quest'ultima che renderebbe oltremodo
irrilevante la questione che si va a proporre portando, in ipotesi,
alla affermazione che gli impianti di depurazione cui fa riferimento
l'art. 2, legge reg. n. 22/1996 siano esclusivamente quelli pubblici
poichè solo di essi si occuperebbe la legge n. 319/1976.
Che l'intenzione stessa del legislatore regionale fosse diversa, e
peraltro conforme alla tesi che qui si sostiene, è comprovato dal
tenore della circolare regionale n. 10 dd. 16 giugno 1995 (di cui
l'art. 2, legge reg. n. 22 cit. rappresenta letterale codificazione)
che ha deliberatamente escluso gli impianti di depurazione
(indifferentemente di gestione privata o pubblica) dalle previsioni
in materia di smaltimento dei rifiuti proprio sul presupposto
dell'applicabilità a detti impianti unicamente della legge n.
319/1976.
In tal modo interpretata la legge regionale, ben può dubitarsi
della sua costituzionalità, posto che essa rende esplicitamente
lecita ed esenta da autorizzazione, fra l'altro, tutta la fase del
trattamento dei reflui che precede la loro diretta immissione nel
corpo ricettore finale, e più in generale ogni momento dello
smaltimento, comprendente le varie fasi dall'atto in cui il refluo
perviene all'impianto fino al momento immediatamente precedente la
sua eliminazione, in contrasto con il quadro normativo statale, per
come autorevolmente ricostruito dalle S.U. della Corte di cassazione
(sul rilievo del cd. "diritto vivente" quale criterio guida e
parametro nella risoluzione delle questioni di costituzionalità,
cfr. Corte cost. 1/8 giugno 1992 n. 260; 18 gennaio 1989 n. 11).
Essendo principio parimenti acquisito e più volte consacrato pure
dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. - tra le molte - sent. 24
marzo 1994 n. 96; 1 luglio 1992 n. 306; 25 maggio 1987 n. 192) che la
disciplina statuale in materia di smaltimento dei rifiuti, in
particolare per ciò che concerne I'individuazione delle regole
generali da osservare nello smaltimento e la delimitazione
dell'ambito oggettivo di operatività del sistema mediante la
classificazione dei rifiuti e la loro definizione (artt. 1 e 2 d.P.R.
n. 915), ha natura di normativa di principio e, in quanto
fondamentale, vincola pure la legislazione regionale, foss'anche
esclusiva, rappresentando attuazione di obblighi contratti in sede
comunitaria (per l'esplicita conferma, vds. l'art. 1 decreto
legislativo n. 22/1997 che qualifica le disposizioni del decreto come
"principi fondamentali della legislazione statale" per le regioni a
statuto ordinario e quali "norme di riforma economico-sociale" per le
regioni a statuto speciale aventi competenza esclusiva in materia),
pare agevole concludere nel senso della possibile illegittimità di
ogni norma di legge regionale che modifichi il riparto delle materie,
con l'effetto, in particolare, di sottrarre arbitrariamente alla
nozione di rifiuto residui che secondo la legge nazionale lo siano,
di esentare dall'obbligo autorizzatorio attività che vi sarebbero
soggette (nel caso lo stoccaggio e il trattamento di rifiuti liquidi
speciali prodotti da terzi) e di rendere indirettamente immuni da
sanzione penale i soggetti che le pratichino in assenza del
necessario controllo amministrativo.
Segnatamente la questione che qui si pone appare non manifestamente
infondata poichè l'art. 2, legge reg. 14 giugno 1996 n. 22 (alla
pari di numerose altre norme regionali in tema di smaltimento dei
rifiuti già dichiarate incostituzionali, vantando la regione Friuli
Venezia-Giulia un non invidiabile e assai poco lodevole primato nel
settore: cfr. sentenze nn. 96/1994; 306/1992; 117/1991; 504/1991;
370/1989), a parere di chi scrive, contrasta con l'art. 25, secondo
comma, della Costit., incidendo sull'esclusiva potestà
sanzionatoria penale statuale rendendo lecita una condotta altrimenti
vietata (dall'art. 25, primo comma, d.P.R. n. 915/1982 in quanto
norma più favorevole rispetto all'omologo e sopravvenuto art. 51,
primo comma, decreto legislativo n. 22/1997); con l'art. 116 Costit.
discostandosi dai principi fondamentali della legislazione statale in
materia in cui la regione Friuli-Venezia Giulia dispone di sola
potestà integrativa ed attuativa ai sensi dell'art. 6 n. 3 dello
statuto speciale di autonomia; con l'art. 3 Costit. discriminando
favorevolmente coloro che esercitano l'attività di smaltimento degli
altrui reflui a mezzo di impianto di depurazione in ambito regionale
rispetto a coloro che praticano la medesima attività nel restante
territorio nazionale; con l'art. 9 secondo comma Costit. che impone
la valorizzazione del "paesaggio" latamente inteso, principio con cui
contrasta ogni scelta di attenuazione nella tutela del bene protetto,
nel caso con l'esenzione dalla disciplina dell'autorizzazione e del
controllo attività che si inseriscono a pieno titolo nell'ambito
dello smaltimento dei rifiuti, in tal modo violando, sotto diverso
profilo, il dovere di garantire un ambiente integro e salubre onde
attuare "diritto alla salute" sancito dall'art. 32 Costit.; con
l'art. 10, primo comma, Costit. che impone l'adeguamento
dell'ordinamento normativo italiano agli obblighi derivanti
dall'appartenenza alla Comunità economica europea, nel cui ambito il
controllo di ogni fase dello smaltimento dei rifiuti, attraverso il
rilascio di autorizzazioni formali, specifiche ed espresse, risulta
assolutamente centrale.
In punto rilevanza di fatto, infine, è chiara l'essenzialità
della risoluzione del proposto dubbio di costituzionalità, poichè
la condotta accertata in corso d'indagini consiste proprio nel
mancato possesso dell'autorizzazione provinciale al trattamento dei
reflui liquidi non tossici e nocivi per conto terzi a mezzo di
impianto industriale di depurazione (atteso che la provincia di
Udine, restrittivamente interpretando la circolare regionale n. 10,
rimosse le autorizzazioni da essa precedentemente rilasciate
limitatamente all'attività di trattamento dei rifiuti speciali,
fatta cioè eccezione per il loro stoccaggio, che risulta tuttora
regolamentato ed autorizzato - ex d.P.R. n. 915/1982 - dal decreto n.
160/1995 dd. 2 gennaio 1995 nella parte sopravvissuta - artt. 1 e 2):
dipendono, infatti dalla discussa legittimità della norma che andrà
ad impugnarsi le successive scelte di competenza di questo ufficio,
cioè l'archiviazione del procedimento per infondatezza della notizia
di reato in ipotesi di rigetto dell'incidente di costituzionalità
nella supposta conformità o non incompatibilità della disposizione
regionale al quadro nazionale, ovvero l'archiviazione per difetto
dell'elemento soggettivo della contravvenzione in capo all'indagato
ove la questione fosse ritenuta fondata, avendo egli comunque
mantenuto una condotta diligente ed ispirata al rispetto della
disciplina regionale oggi in vigore.
È appena il caso di osservare che del tutto irrilevante appare al
proposito la circostanza che il decreto provinciale n. 8605/1996 di
revoca delle autorizzazioni sia stato determinato e motivato
dall'emanazione della circolare regionale n. 10 dd. 16 giugno 1995
poichè in questa sede si eccepisce l'illegittimità non già di tal
ultimo provvedimento bensì della norma legislativa successiva che,
testualmente e letteralmente riprendendone la formulazione, da un
lato ne ha consolidato al più alto livello consentito contenuti e
interpretazione, dall'altro lato ha (tempestivamente) impedito o,
comunque, reso superfluo da Di Taranto l'adeguamento al sistema
normativo nazionale quale nelle more delineato dal cd. "diritto
vivente", in particolare con la richiesta alla provincia di Udine di
una nuova autorizzazione al trattamento dei rifiuti speciali prodotti
da terzi quali i reflui liquidi non tossici e nocivi, essendo la
pronuncia delle sezioni unite penali (del 13 dicembre 1995)
intervenuta tra l'adozione della circolare regionale (appunto il 16
giugno 1995) e la legge qui censurata (14 giugno 1996).

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiara
rilevante per la definizione del giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996 n. 22 in relazione
agli artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 25, secondo comma,
32 e 116 della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento penale e l'invio degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
comunicata al pubblico ministero in sede nonchè notificata alla
persona sottoposta alle indagini, al presidente della Giunta
regionale del Friuli-Venezia Giulia nonchè al presidente del
medesimo consiglio regionale.
Udine, addì 5 marzo 1997
Il giudice: Roja
97C0358