1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 19-2-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 2002
Ordinanza emessa il 4 novembre 2002 dalla Corte di cassazione nel procedimento civile vertente tra LeoneMaria Rosaria ed altri e Comune di Portici Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. Richiamo, altresi', alle ordinanze della Corte costituzionale nn. 123/2002 e 340/2002, di manifesta inammissibilita' interpretativa di questione identica, non condivise dal giudice rimettente. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77. (003C0123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 19-2-2003)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: Leone Maria Rosaria, Leone Vittorio, Leone Clara,
domiciliati in Roma, presso la cancelleria della Corte suprema di
cassazione, rappresentati e difesi dall'avvocato Lucio Filosa, giusta
delega a margine del ricorso, ricorrenti;
Contro Comune di Portici, in persona del sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la cancelleria della Corte
suprema di cassazione, rappresentato e difeso dall'avvocato Biagio
Guarino, giusta delega a margine del ricorso, resistente con mandato,
per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio
pendente n. 5629/1999 del Tribunale di Napoli;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio
il 27 settembre 2002 dal consigliere dott. Giulio Graziadei;
Lette le conclusioni scritte dal sostituto procuratore generale
dott. Vincenzo Maccarone, il quale chiede alla Corte di voler
riproporre la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34
del d.lgs. n. 80 del 1998 nei termini di cui in motivazione.
La Corte, a sezioni unite, considerato:
che Maria Rosaria, Vittorio e Clara Leone, in qualità di
eredi di Enrichetta Leone, deducendo che alcune aree di proprietà di
detta Enrichetta Leone erano state occupate in via d'urgenza ed
irreversibilmente impiegate dal Comune di Portici nella realizzazione
di opere stradali, e che tale acquisizione era da reputarsi
illegittima, in ragione dell'invalidità ed inefficacia della
dichiarazione di pubblica utilità di quelle opere ed anche
dell'inefficacia dei successivi atti di determinazione
dell'indennità d'espropriazione e d'accettazione di essa in sede di
cessione volontaria, il 28 aprile 1999 hanno citato davanti al
Tribunale di Napoli detto comune, chiedendone la condanna al
pagamento di somma pari al valore dei terreni, a titolo di
risarcimento del danno per occupazione appropriativa, o, in
subordine, al pagamento di quanto a suo tempo offerto per l'indicata
cessione;
che il comune, con la comparsa di risposta, ha sostenuto il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda
principale, ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80;
che i Leone, con atto notificato il 7 aprile 2000, hanno
proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione,
assumendo che la predetta norma non riguarda le azioni risarcitorie
basate sulla denuncia di responsabilità aquiliana della pubblica
amministrazione;
che il comune il 13 marzo 2001 ha depositato atto di
costituzione;
che il procuratore generale, con le conclusioni scritte,
premettendo che la causa è soggetta all'applicazione dell'originario
testo dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, non di quello
introdotto dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, in ragione
dell'irretroattività di quest'ultima norma, ha sollecitato la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, per la definizione
della questione di legittimità costituzionale di detto art. 34,
sotto il profilo del superamento dei limiti della delega di cui
all'art. 11, quarto comma, lett. g), della legge 15 marzo 1997 n. 59,
richiamando i motivi per i quali la questione medesima è stata in
altri processi già sollevata da queste sezioni unite con le
ordinanze 25 maggio 2000 n. 43, 21 giugno 2001 n. 8506 ed 11 dicembre
2001 n. 15641;
che, per la decisione sull'istanza di regolamento, è stata
fissata l'odierna camera di consiglio, a norma dell'art. 375 cod.
proc. civ.;
che la controversia ricade nelle previsioni del primo e del
secondo comma dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, i quali
stabiliscono la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
nelle cause aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia e
specificano che tale materia concerne tutti gli aspetti dell'uso del
territorio (restando ferma, in base al terzo comma, la giurisdizione
del Tribunale superiore delle acque e la giurisdizione del giudice
ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti
di natura espropriativa od ablativa), dato che dette previsioni
operano, ai sensi dell'art. 45, diciottesimo comma, nei giudizi
instaurati a partire dal 1 luglio 1998, e comprendono, ove inerenti
all'indicata materia, le domande di risarcimento del danno per
occupazione acquisitiva, come già affermato da queste sezioni unite
(v., in particolare, la citata ord. n. 43 del 2000);
che, nel corso del procedimento, è sopravvenuta la legge
n. 205 del 2000, il cui art. 7 ha sostituito l'art. 34 del d.lgs.
n. 80 del 1998, sostanzialmente riportandone il contenuto (con la non
significativa aggiunta della previsione, nel primo comma, accanto
alle amministrazioni pubbliche, dei soggetti ad esse equiparati), ed
ha pure sostituito il successivo art. 35, riproducendo fra l'altro il
primo comma, secondo cui il giudice amministrativo, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone,
anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto;
che queste sezioni unite, con quelle delle menzionate
ordinanze di rimessione rese quando era in vigore la legge n. 205 del
2000 (v., in particolare, ord. n. 15641 del 2001), ed inoltre con le
decisioni 21 marzo 2001 n. 127, 6 aprile 2001 n. 149, 11 giugno 2001
n. 7867, 16 luglio 2001 n. 9645, 17 luglio 2001 n. 9651, 8 agosto
2001 n. 10957, 28 novembre 2001 n. 15139, 12 dicembre 2001 n. 15717,
14 gennaio 2002 n. 362, 7 febbraio 2002 n. 1760, 14 marzo 2002
n. 3791 e 24 aprile 2002 n. 6043, hanno negato che il predetto
art. 7, inserito in una legge operante a partire dal 10 agosto 2000
(a norma dell'art. 73, terzo comma, della Costituzione), abbia
efficacia retroattiva, e dunque hanno escluso che possa trovare
applicazione nelle cause a tale data già in corso davanti al giudice
ordinario, in deroga alla regola dell'art. 5 cod. proc. civ., secondo
cui la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della
proposizione della domanda e non può venire meno per effetto di
sopraggiunti mutamenti del quadro normativo (influenti solo quando
valgano a radicare la giurisdizione del giudice in precedenza adito
in difformità della disciplina all'epoca vigente);
che il principio e gli argomenti che lo sorreggono devono
essere condivisi e ribaditi, dato che la suddetta deroga, per sua
natura abbisognante di una non equivoca previsione, non si rinviene,
direttamente od indirettamente, nella legge n. 205 del 2000, e
nemmeno è desumibile dal coordinamento delle sue disposizioni con i
lavori parlamentari, da cui si evince soltanto l'intento, in linea
con i criteri posti dall'art. 5 cod. proc. civ., di conservare alla
cognizione del giudice amministrativo i processi che dinanzi allo
stesso siano stati in precedenza attivati in base all'art. 34 del
d.lgs. n. 80 del 1998;
che la Corte costituzionale, investita nell'ambito di
similari procedimenti della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998, sotto il
profilo della violazione delle direttive fissate dalla legge di
delega, ha restituito gli atti al giudice rimettente, quando la
questione medesima era stata sollevata prima della legge n. 205 del
2000, per un riesame della sua rilevanza alla luce dello ius
superveniens (v. ord. 23 gennaio 2001 n. 17), e poi, con ordinanza
16 aprile 2002 n. 123, sempre in relazione a giudizi instauratisi
davanti al giudice ordinario dopo il 30 giugno 1998 e prima del
10 agosto 2000, ma per i quali i provvedimenti di rimessione erano
stati adottati successivamente all'entrata in vigore della legge
n. 205 del 2000, ha dichiarato inammissibili le relative istanze, per
non essere stata vagliata l'opzione interpretativa secondo cui
l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, sostituendo il testo
dell'art. 34 (nonchè degli artt. 33 e 35) all'interno del d.lgs.
n. 80 del 1998, non solo avrebbe trasformato la natura delle
corrispondenti disposizioni, da leggi in senso materiale a leggi in
senso formale, così affrancandole dal vizio di eccesso di delega per
il quale la stessa Corte con sentenza 17 luglio 2000, n. 292 aveva
dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 33, ma avrebbe anche
disciplinato la giurisdizione per i giudizi sopra indicati,
apportando eccezione all'art. 5 cod. proc. civ., mediante il
mantenimento della norma dell'art. 45, diciottesimo comma, del d.lgs.
n. 80 del 1998 sulla devoluzione al giudice amministrativo a partire
dal 1 luglio 1998 delle controversie di cui agli artt. 33 e 34;
che i rilievi della Corte costituzionale, dalla stessa
rinnovati con ordinanza 12 luglio 2002 n. 340, non inducono ad un
mutamento dell'indicato indirizzo, dovendosi osservare, in aggiunta
ed a conferma delle argomentazioni sopra svolte, nonchè di quanto da
ultimo affermato da queste sezioni unite con ordinanza 5 luglio 2002
n. 12198 (ove si è preso atto della diversa esegesi proposta dalla
Corte costituzionale e si è ritenuto di non poterla condividere),
che la "sostituzione" di una norma, in coerenza con il valore
letterale del termine, di regola esprime una vicenda innovativa con
effetti ex nunc, non comportando l'eliminazione o modificazione ab
origine della disposizione sostituita, ed anzi sottendendone la
persistente operatività fino a quando non ne prenda il posto la
disposizione sostitutiva, e che un uso improprio di detto termine da
parte dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nel senso della
rimozione ex tunc dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non è
ricavabile dalla mera appartenenza della norma sostituita ad un testo
normativo del quale non sia modificata la data di entrata in vigore,
trattandosi di elemento logicamente conciliabile anche con l'intento
di conservare la medesima disposizione sostituita fino al momento
della sostituzione;
che la ritenuta applicabilità nella presente causa
dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998 rende
rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale norma,
nella parte in cui, in materia urbanistica ed edilizia, sottrae al
giudice ordinario e devolve al giudice amministrativo anche le
controversie risarcitorie diverse da quelle inerenti a diritti
patrimoniali conseguenziali rispetto ad atti o rapporti già di
pertinenza di detto giudice amministrativo, ed anche, di riflesso,
dell'art. 35 originario testo, primo comma, dello stesso d.lgs. n. 80
del 1998, nella parte in cui fissa i poteri dello stesso giudice
amministrativo pure con riferimento a dette controversie;
che la questione non è manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, e va
quindi riproposta, per motivi analoghi a quelli che hanno portato la
Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimità dell'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998, in quanto la predetta devoluzione, implicando
una nuova giurisdizione esclusiva, potrebbe sconfinare dai limiti
della delega che è stata conferita dall'art. 11, quarto comma, lett.
g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, con riferimento circoscritto ai
menzionati diritti patrimoniali conseguenziali;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34, primo e secondo comma, e
35, primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80,
in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, per
eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma,
lett. g), della legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui, in
materia edilizia ed urbanistica, non si limitano ad estendere alle
controversie inerenti a diritti patrimoniali conseguenziali la
giurisdizione di legittimità od esclusiva già spettante al giudice
amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione
esclusiva e piena, con riferimento all'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche;
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale e sospende il
giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri ed alle parti, ed inoltre comunicata al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite civili della Corte di cassazione, il 27 settembre 2002.
Il Presidente: Grieco
Il consigliere relatore: Graziadei
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