1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 10-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 - 16 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 (della Regione Umbria) Edilizia e urbanistica - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Alienazione degli immobili degli IACP - Previsione di accordi, in sede di Conferenza Unificata, tra il Ministro delle infrastrutture e il Ministro per i rapporti con le regioni, con Regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione predette - Individuazione dei criteri da recepire negli accordi, al fine di valorizzare il patrimonio immobiliare IACP, favorire l'acquisto in proprieta' da parte degli assegnatari, acquisire risorse per nuovi interventi di edilizia residenziale pubblica - Lamentata interferenza statale nella gestione dei beni e del patrimonio regionale, vincolo di destinazione all'uso delle risorse acquisite, asserita reiterazione di norme gia' dichiarate illegittime con la sentenza n. 94 del 2007 - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale nella materia residuale dell'edilizia residenziale pubblica, limitazione all'autonomia finanziaria di spesa della Regione, violazione del giudicato costituzionale. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 13, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 119, primo comma, e 136. (008C0848) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 10-12-2008)

Ricorso della Regione Umbria, in persona del Presidente della
giunta regionale pro tempore Maria Rita Lorenzetti, autorizzata con
le deliberazioni della Giunta regionale n. 1278 del 29 settembre 2008
e n. 1354 del 13 ottobre 2008 (docc. 1 e 2), rappresentata e difesa,
come da procura speciale n. rep. 25447 del 14 ottobre 2008, rogata
dall'avv. Marco Galletti notaio in Perugia (doc. 3), dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Luigi Manzi, in via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1
e 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008; per
violazione dell'art. 117, quarto comma, dell'art. 119, comma 1, e
dell'art. 136 della Costituzione, nei modi e per i profili di seguito
illustrati.
F a t t o
Con il d.l. n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133, sono state dettate Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria.
All'interno dei Titolo II, Sviluppo economico, semplificazione e
competitività è collocato il Capo IV, Casa e infrastrutture, che
contiene alcune disposizioni in materia di edilizia residenziale
pubblica.
L'art. 13, in particolare, dispone al comma 1 che, «al fine di
valorizzare gli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, e di
favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro per i rapporti
con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata, ... la
conclusione di accordi con regioni ed enti locali aventi ad oggetto
la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di
proprietà dei predetti Istituti».
Il comma 2 fissa i criteri di cui «si tiene conto» «ai fini della
conclusione degli accordi di cui al comma 1», nei seguenti termini:
«a) determinazione del prezzo di vendita delle unità immobiliari in
proporzione al canone di locazione; b) riconoscimento del diritto di
opzione all'acquisto, purchè i soggetti interessati non siano
proprietari di un'altra abitazione, in favore dell'assegnatario non
moroso nel pagamento del canone di locazione o degli oneri accessori
unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione
dei beni, ovvero, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in
favore del coniuge in regime di separazione dei beni, o,
gradatamente, del convivente more uxorio, purchè la convivenza duri
da almeno cinque anni, dei figli conviventi, dei figli non
conviventi; c) destinazione dei proventi delle alienazioni alla
realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo».
Dunque, l'art. 13, commi 1 e 2, regola - sia dal punto di vista
procedurale (attraverso il rinvio agli accordi in sede di Conferenza
unificata) sia dal punto di vista sostanziale - la materia
dell'alienazione degli immobili degli «Iacp», con il fine di
valorizzare il patrimonio immobiliare di questi, di favorire
l'acquisto in proprietà da parte degli assegnatari e di acquisire
risorse per realizzare nuovi interventi di edilizia residenziale
pubblica.
Tali norme, però, risultano lesive delle competenze
costituzionali della Regione Umbria per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Illegittimità dell'art. 13, commi 1 e 2, per violazione dell'art.
117, quarto comma, della Costituzione.
La potestà legislativa regionale in materia di edilizia
residenziale pubblica è stata riconosciuta sin dagli anni '70 (v. ad
es., la sent. n. 140/1976 di codesta Corte), anche se è con il
d.P.R. n. 616/1977 che è stato attuato un rilevante trasferimento
alle regioni delle competenze in materia di edilizia residenziale
pubblica (v. gli artt. 87, 88, 93 e 94).
In particolare, l'art. 93 di tale decreto trasferisce alle regioni
le funzioni concernenti «la programmazione regionale, la
localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di
interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia
convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale nonchè le
funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento». Inoltre,
l'art. 93 trasferisce «le funzioni statali relative agli I.A.C.P.
fermo restando il potere alle regioni di cui all'art. 13 di stabilire
soluzioni organizzative diverse».
Di particolare interesse, per la presente controversia, è l'art.
94 che trasferisce «alle regioni le funzioni amministrative
esercitate dall'amministrazione centrale e periferica dei lavori
pubblici, in base al regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165», e,
inoltre, «la funzione relativa alla determinazione dei requisiti e
dei prezzi massimi delle abitazioni, ai sensi dell'art. 8 del
decreto-legge 6 settembre 1965, n. 1022, convertito nella legge 1
novembre 1965, n. 1179».
Infatti, il r.d. n. 1165/1938 (ora abrogato proprio dall'art. 24
del d.l. n. 112/2008) concerneva - agli artt. 31, 34 e 35 - proprio
la procedura di vendita delle case popolari, attribuendo al Ministro
per i lavori pubblici il potere di autorizzare gli IACP a vendere gli
immobili agli inquilini e regolando il relativo prezzo di vendita.
Quanto al d.l. n. 1022/1965, l'art. 8, comma 3, di esso stabilisce
che «il Ministro dei lavori pubblici stabilirà con proprio decreto,
con riferimento alle situazioni locali, il prezzo massimo, per metro
quadrato o per metro cubo, degli alloggi da costruire con i benefici
del presente decreto, nonchè l'incidenza massima del costo delle
aree» (i commi 4 e 5 regolano poi la vendita).
Dunque, sin dal 1977 alle regioni sono attribuite le competenze
relative all'alienazione degli immobili degli IACP, sia sotto il
profilo procedurale sia sotto quello del prezzo di vendita.
A seguito del d.P.R. n. 616/1977, codesta Corte ha specificato, a
proposito dell'edilizia residenziale pubblica, che «si verte in una
materia attribuita in via generale alla competenza legislativa
regionale» (sentenza n. 217 del 1988). Sempre con riferimento al
quadro costituzionale anteriore alla riforma del Titolo V, la Corte
ha statuito (sentenza n. 727 del 1988) che «al di fuori della
formulazione dei ''criteri generali'' da Osservare nelle
assegnazioni, è attribuita alle regioni la più ampia potestà
legislativa nella materia, e quindi la disciplina attinente alle
assegnazioni e alle successive vicende dei relativi rapporti» (fra le
quali, la trasformazione della locazione in proprieta'). La
competenza legislativa regionale in materia di edilizia residenziale
pubblica era pertanto «riconducibile all'art. 117, comma primo,
Costituzione» e gli Istituti autonomi delle case popolari dovevano
essere «considerati come enti regionali» (sentenza n. 1115 del 1988).
Gli artt. 59 ss. del d. lgs. n. 112/1998 hanno confermato
l'ampiezza delle competenze regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica.
La riforma del Titolo V ha introdotto due importanti elementi di
novita': la «creazione» di una potestà legislativa regionale piena e
l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva di cui all'art.
117, secondo comma, lett. m). A seguito di ciò, la Corte - come noto
- ha puntualizzato in questo modo l'attuale assetto delle competenze
in materia di edilizia residenziale pubblica: «la materia
dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli
normativi», il primo dei quali «riguarda la determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti» («in tale determinazione - che, qualora
esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Costituzione - si inserisce
la fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformità dei
criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale»); il
secondo livello normativo «riguarda la programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella
materia ''governo del territorio'', ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Costituzione»; il terzo livello normativo, «rientrante
nel quarto comma dell'art. 117 Costituzione, riguarda la gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale» (così la sent. n. 94/2007).
La sentenza 94 del 2007, appena citata, risulta importante non
solo per la precisazione generale sul riparto delle competenze nella
materia dell'edilizia residenziale pubblica ma anche perchè ha
annullato due disposizioni del tutto simili a quelle qui impugnate.
Infatti il comma 597 legge n. 266/2005, cioè della legge
finanziaria per il 2006, prevedeva che, «ai fini della valorizzazione
degli immobili costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per
le case popolari, comunque denominati», un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri - da emanare previo accordo tra Governo e
regioni - semplificasse le norme in materia di alienazione degli
immobili di proprietà degli Istituti medesimi.
Dunque, rispetto all'art. 13, comma 1, d.l. n. 112/2008, l'accordo
intercorreva solo con le regioni (e non anche con gli enti locali) e
veniva recepito in un d.P.C.m.
Il comma 598 fissava i principi-guida per l'accordo tra Governo e
regioni, praticamente uguali a quelli di cui all'art. 13, comma 2,
d.l. n. 112/2008; anzi, quest'ultima disposizione risulta
peggiorativa perchè - a proposito della determinazione del prezzo di
vendita - non fa riferimento alle «vigenti leggi regionali» (come
faceva, invece, l'art. 1, comma 598, legge n. 266/2005).
La Corte costituzionale ha annullato il comma 597 perchè «il fine
della disposizione in esame non è quello di dettare una disciplina
generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato, ... bensì quello
di regolare le procedure amministrative e organizzative per arrivare
ad una più rapida e conveniente cessione degli immobili»: «si tratta
quindi - continuava la Corte - di un intervento normativo dello Stato
nella gestione degli alloggi di proprietà degli I.A.C.P. (o di altri
enti o strutture sostitutivi di questi), che esplicitamente viene
motivato dalla legge statale con finalità di valorizzazione di un
patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato, ma ad enti
strumentali delle regioni». La conclusione della Corte è che «si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di formazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Costituzione».
Quanto al comma 598 (corrispondente, come detto, all'art. 13,
comma 2), la Corte lo ha dichiarato illegittimo perchè esso «è una
logica conseguenza del comma precedente, giacchè fissa alcuni
obiettivi al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da
emanarsi successivamente»; esso non pone «criteri uniformi di
assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in
relazione alla soddisfazione del diritto sociale all'abitazione, ma.
indirizzi e limiti» in un «ambito materiale riservato esclusivamente
alle regioni: non vengono in rilevo, infatti, profili programmatori o
progettuali idonei ad avere un qualsiasi impatto con il territorio».
La Corte esclude anche che la materia possa essere ricondotta
all'«ordinamento civile», «poichè si tratta di criteri destinati ad
incidere sulle procedure amministrative inerenti all'alienazione
degli immobili di proprietà di enti regionali e non già a regolare
rapporti giuridici di natura privatistica».
La sentenza n. 94/2007 conclude ricordando che «la competenza
regionale in materia è stata già riconosciuta dalla giurisprudenza
di questa Corte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 486 del 1995) e
non v'è spazio, pertanto, per una normativa statale che si
sostituisca o si sovrapponga a quella delle regioni, tuttora in
vigore».
L'alienazione degli alloggi deve essere considerata
«indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi»: dunque,
«se la ''disciplina organica dell'assegnazione e cessione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica [...] costituisce, in linea
di principio, espressione della competenza spettante alla regione in
questa materia'' (ordinanza n. 104 del 2004), la disciplina delle
procedure amministrative tendenti all'alienazione non rientra
nell'ordinamento civile, ma deve essere ricondotta al potere di
gestione dei propri beni e del proprio patrimonio, appartenente in
via esclusiva alle regioni ed ai loro enti strumentali».
I passi appena citati possono essere agevolmente addotti al fine
di argomentare l'illegittimità dei commi 1 e 2 dell'art. 13 d.l.
n. 112/2008. La somiglianza di tali norme con i commi 597 e 598 è
già stata illustrata, ma è opportuno sottolineare che la presenza
nel precedente testo di un regolamento governativo (così la Corte ha
qualificato il d.P.C.m. di cui al comma 597) non vale a differenziare
il comma 597 dall'art. 13, comma 1: quel regolamento infatti
presupponeva necessariamente l'accordo tra Governo e regioni, tanto
è vero che il comma 598 fissava i criteri che dovevano essere
rispettati dall'accordo stesso. Dunque, era questo il vero atto
regolatore della materia, mentre il d.P.C.m. aveva solo la funzione
di recepire il contenuto dell'accordo e di formalizzarlo in un atto
normativo tipico.
Pertanto, l'unica differenza fra il comma 597 e l'art. 13, comma 1
(a parte il coinvolgimento degli enti locali), sta nel fatto che nel
presente giudizio non ha ragione di essere invocato come parametro
l'art. 117, comma 6, Costituzione, mancando un atto regolamentare
statale in materia regionale.
Quanto sopra argomentato non potrebbe essere contraddetto dalla
circostanza che la disciplina di recepimento dei criteri fissati
dall'art. 13, comma, 2, avviene (ai sensi del comma 1) mediante
«accordi», da stipulare «in sede di Conferenza unificata», con
«regioni ed enti locali». Tali accordi, infatti, si porrebbero poi di
necessità come improprio condizionamento della potestà legislativa
regionale, da parte di un organismo e di un atto non legittimati a
produrre tale condizionamento.
Si noti che il lesivo condizionamento si verificherebbe, persino
se si supponesse che gli «accordi» in questione, benchè da stipulare
in sede di Conferenza, intercorressero non con la Conferenza ma con
la singola regione: dato che la potestà legislativa spetta per
Costituzione ad un organo diverso da quello che concluderebbe
l'accordo, e non può essere vincolata (come vorrebbe la legge
statale) a previ accordi intercorsi tra soggetti privi di tale
potestà.
Ancora più lesiva sarebbe poi l'ipotesi - anch'essa non
impensabile sulla base dell'ambiguo testo dell'art. 13, comma 1, di
un accordo stipulato direttamente tra uno o più Ministri e singoli
comuni: dai quali risulterebbe direttamente lesa la potestà
legislativa spettante alla regione.
In definitiva, l'art. 13, commi 1 e 2, d.l. n. 112/2008, risulta
lesivo della competenza legislativa regionale in quanto regola la
materia della gestione del patrimonio immobiliare degli IACP,
rientrante nella potestà regionale piena (art. 117, quarto comma,
Costituzione).
2) Illegittimità dell'art. 13, commi 1 e 2, per violazione dell'art.
136 Costituzione.
Inoltre, il fatto che lo Stato abbia reiterato - in termini
pressochè identici - una disciplina annullata a distanza di soli tre
anni fa sì che le norme impugnate siano illegittime, oltre che per
violazione dell'art. 117, comma 4, anche per violazione dell'art. 136
Costituizione, cioè del giudicato costituzionale, in quanto l'art.
13, commi 1 e 2, ridà efficacia a norme già dichiarate illegittime
dalla Corte costituzionale.
3) Specifica ed autonoma illegittimità dell'art. 13, comma 2, lett.
c) per violazione dell'autonomia finanziaria regionale.
L'art. 13, comma 2, lett. c) prevede la «destinazione dei proventi
delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare
il disagio abitativo». In questo modo, il legislatore statale pone un
vincolo di destinazione all'uso delle risorse spettanti agli IACP,
cioè a enti para-regionali, limitando l'autonomia finanziaria di
spesa garantita alle regioni dall'art. 119, comma 1, Costituzione. Di
qui un'ulteriore ragione di illegittimità dell'art. 13, comma 2,
lett. c), che si aggiunge a quelle derivanti dalla violazione degli
artt. 117, quarto comma, e 136 Costituzione.

P. Q. M.
La regione Umbria, come sopra rappresentata e difesa, chiede
voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1 e
2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Padova, addì 16 ottobre 2008
Prof. avv. Giandomenico Falcon
Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale n. 1278 del 29 settembre
2008, concernente l'instaurazione del presente giudizo.
2) Deliberazione della Giunta regionale n. 1354 del 13 ottobre
2008, modificativa della precedente.
3) Procura speciale n. rep. 25447 del 14 ottobre 2008, rogata
dall'avv. Marco Galletti notaio in Perugia.