1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 maggio 1997
N. 32 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 maggio 1997 (della regione Lombardia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione saccarifera - Ingente riduzione, disposta con decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali, per la campagna bieticolo-saccarifera 1997-98, rispetto alle campagne precedenti, delle quote assegnate ad imprese site nella regione Lombardia con trasferimento delle stesse ad imprese site in altre regioni - Lamentata deviazione dai principi piu' volte ribaditi in materia dai regolamenti comunitari (dal regolamento 1009/1967, ai regolamenti 133/1994 e 1101/1995), dalle leggi nazionali 11 ottobre 1983, n. 546, e 19 dicembre 1983, n. 700, e dalla deliberazione del CIPE 7 marzo 1994, ed a cui peraltro il decreto impugnato fa in preambolo, nel dichiarare i propri fini, implicito richiamo, come quelli della concentrazione della produzione bieticola nelle zone piu' vocate, e della produzione saccarifera negli stabilimenti a piu' alta produttivita' e con materia prima proveniente dai bacini circostanti, e della redistribuzione delle quote nei progetti di ristrutturazione della cultura della barbabietola, in favore di imprese operanti nella stessa regione dove operano quelle a cui le quote sono sottratte - Intrinseca irrazionalita' - Ingiustificata penalizzazione di alcune regioni, nonostante la loro dimostrata idoneita' a raggiungere i livelli produttivi corrispondenti alle quote trasferite, in favore di regioni che non si sono mai dimostrate in grado di coprirle ne' si sono in passato avvicinate alle medie produttive dello standard comunitario, con conseguente stravolgimento dei rapporti tra enti egualmente titolari di competenze in materia di agricoltura, e in posizione di eguaglianza nella autonomia ad essi costituzionalmente riconosciuta, e con inutile pregiudizio per la loro capacita' di governo del settore e di indirizzo dell'iniziativa privata, in un quadro generale di programmazione, a fini sociali - Denunciata omissione, inoltre, nel decreto de quo, di una previa consultazione individuale, in conformita' al principio di leale cooperazione, delle regioni interessate, o quanto meno, della consultazione della Conferenza Stato-regioni prevista dall'art. 12, legge 23 agosto 1988, n. 400 - Richiamo a sentenze nn. 89/1996 e 520/1995. (Decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari 27 febbraio 1997). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 43, 97, 117 e 118; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12). (097C0544) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, on. dr.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine
del presente atto, ed in virtù di deliberazione di G.R. n. VI/27765
del 29 aprile 1997, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli
avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri a seguito e per l'effetto del decreto ministeriale 27
febbraio 1997, portante determinazione e assegnazione delle quote in
quintali di zucchero e isoglucosio, non pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale.
1. - Il settore saccarifero da tempo forma oggetto di disciplina
comunitaria, riferita sia al regime dei prezzi che alla quantità
complessiva e al riparto per quote della produzione.
Dapprima il regolamento n. 1009/1967, poi i regolamenti nn.
1785/1981, 934/1986, 1107/1988, 305/1991, 1548/1993, 133/1994,
1101/1995 hanno introdotto un sistema articolato per quote nazionali
e per ripartizioni ulteriori, all'interno di ciascun ordinamento
nazionale, tra imprese produttrici di zucchero, per le quali la quota
costituisce pertanto ormai imprescindibile dato patrimoniale. Si è
verificata così una vicenda regolativa del mercato di settore
analoga a quella che ha caratterizzato altri ambiti della politica
agraria comunitaria già noti a codesta ecc.ma Corte, quale ad
esempio quello del latte.
Il contingente di produzione di ciascuna impresa per campagna o
stagione saccarifera è ripartito in una quota A, con garanzia di
collocamento sul mercato comunitario e prelievo contributivo limitato
al 2% del prezzo base, una quota B, con identica garanzia ma prelievo
contributivo del 39,5%, e una quota C, destinata invece
all'esportazione in ambito extracomunitario, nel quale il prezzo
dello zucchero si colloca peraltro a livello bassissimo, a valori
così modesti da comportare una perdita rilevantissima per i
produttori, al punto da sconsigliare la lavorazione stessa della
barbabietola. L'unico volano del sistema consiste nella tecnica detta
del riporto, che consente al produttore che in una data stagione
abbia superato la quota a lui assegnata di una percentuale non
eccedente il 20% di non subire trattamenti deteriori in cambio di una
corrispondente diminuzione della produzione nella campagna di
commercializzazione successiva.
Per l'impresa saccarifera, dunque, la quota rappresenta un
fondamentale, se non il principale, valore patrimoniale, in funzione
del quale vengono posti in essere gli investimenti; per converso, la
commercializzazione della quota, assolutamente garantita dal mercato
regolato, avviene, pur raramente, a titolo oneroso. Le variazioni di
quote per effetto di accordi spontanei tra imprese saccarifere sono
quindi assai infrequenti, comportano consistenti remunerazioni, ed
hanno una incidenza evidente sulle imprese agricole operanti nel
settore della bieticoltura, sulle loro associazioni e sulle regioni
nelle quali esse operano.
Queste ultime, infatti, subiscono ovvie conseguenze, in termini
diretti ed immediati, di spostamenti delle quote da una impresa
saccarifera ad un'altra, e più ancora da una parte all'altra del
territorio nazionale.
Va infatti considerato che il costo del trasporto della
barbabietola da zucchero verso lo stabilimento di trasformazione
costituisce una variabile straordinariamente significativa del
prezzo, in rapporto al costo della materia prima. Per conseguenza,
trasferimenti di quota tra aziende e riallocazioni della produzione
tra aree regionali diverse hanno un impatto diretto ed immediato
sugli orientamenti produttivi degli agricoltori, che possono essere
indotti a cessare o a ridurre la produzione di barbabietole in
funzione della decurtazione della quota di zucchero (e isoglucosio)
di gruppi di aziende trasformatrici titolari di stabilimenti siti in
prossimità delle zone di coltivazione, o viceversa a maggiorare le
estensioni di terreno messe a coltura bieticola in funzione
dell'incremento di quota di gruppi aziendali titolari di impianti di
trasformazione siti entro un perimetro di qualche decina di
chilometri. Altrettanto diretto ed immediato, peraltro, è l'impatto
che i trasferimenti di quote determinano sul governo regionale del
settore, le quante volte essi comportino spostamenti tra una regione
all'altra.
2. - Ai sensi degli artt. 21 ss. del regolamento n. 1785/1981, la
quota A spettante all'Italia ammonta a 13.200.000 quintali di
zucchero; la quota B a 2.482.500 quintali sin dalla campagna di
commercializzazione 1994/1995, i cui valori sono confermati sino alla
stagione 2000/2001, per effetto del regolamento n. 1101/1995, che ha
prorogato di sei anni il regime vigente, anche in vista di un
rafforzamento dei rapporti con i paesi extracomunitari. Si noti che
tra i criteri ispiratori della più recente disciplina comunitaria
figurano l'eliminazione degli aiuti statali, che in Italia erano
rilevanti, e la concentrazione della coltivazione della barbabietola
nelle zone più idonee, con correlato recupero di efficienza
produttiva globale.
Gli Stati membri, in base all'art. 28 del regolamento n.
1785/l1981, possono effettuare trasferimenti di quote A e B tra
imprese "prendendo in considerazione l'interesse di ogni parte in
questione, in particolare quello dei produttori di barbabietole o di
canna da zucchero" (comma 1). Inoltre (comma 2), gli Stati membri
possono diminuire la quota A e/o B di ciascun produttore di zucchero
o isoglucosio in misura non eccedente il 10%, ed anche superiore
quanto a Italia, Spagna e dipartimenti francesi di oltremare, in
relazione (in questi ultimi paesi) "a progetti di ristrutturazione
della coltura della barbabietola o della canna e del settore
saccarifero della regione interessata, nella misura necessaria alla
realizazione di tali progetti...". In tal caso, i quantitativi
detratti vengono assegnati a imprese, dotate o meno di quote,
"stabilite... nella stessa regione delle imprese cui detti
quantitativi sono sottratti". Il che attesta che, quale che sia il
giudizio di valore che può darsi di questo comparto della politica
agraria comunitaria, il legislatore comunitario ha avuto chiarissima
percezione della inscindibile connessione funzionale e territoriale
tra produzione della materia prima e trasformazione della stessa.
3. -Nella maggior parte dei paesi dell'Unione europea le quote
assegnate alle imprese sono rimaste sostanzialmente immutate a
partire dal 1968. L'Italia si è come al solito contraddistinta, in
questo caso per la continua modificazione del riparto tra gruppi di
imprese trasformatrici.
Il d.m. 29 febbraio 1992 operò una ripartizione per la campagna
1992/1993 che riconosceva ai gruppi titolari di stabilimenti di
trasformazione costituenti epicentro di zone produttive site in
Piemonte, Lombardia e Veneto (essenzialmente Eridania e ISI,
confluita in Eridania proprio in quell'anno) quote corrispondenti
alla produzione storica di quei gruppi e di quelle zone.
Il Ministero ha però iniziato dalla stagione di produzione
1993/1994 una ridda di modificazioni, in gran parte sanzionate dal
TAR Lazio.
Così, per limitarsi a qualche esempio, il d.m. 25 febbraio 1993
aumentava la quota dello zuccherificio del Molise di 90.000 quintali
e quella dell'Industria sarda zuccheri di 10.000, e diminuiva quella
del gruppo Eridania di corrispondenti 100.000. Il TAR Lazio, con
sentenza 989 del 17 febbraio 1994, annullava tale riparto.
Il d.m. 25 febbraio 1994 sottraeva di nuovo al gruppo Eridania
100.000 quintali, che assegnava al gruppo Sadam Zuccherifici,
operante in Toscana e nel mezzogiorno, e allo Zuccherificio del
Molise, oltre ad altri 50.000 quintali, sottratti al gruppo SFIR. Il
TAR Lazio annullava tale decreto con sentenza 1027/1995 del 18
gennaio 1995.
Il d.m. 21 aprile 1995 determinava la sottrazione al Gruppo
Eridania di 183.000 quintali. Il d.m. 19 febbraio 1996 sottraeva
infine al gruppo Eridania, e quindi ancora una volta alle imprese
trasformatrici del prodotto delle zone del nord del Paese, ben
790.249 q.li, portando così la perdita complessiva nella campagna
1996/1997 a 873.249 q.li rispetto alla campagna 1994/1995.
Da ultimo, l'atto impugnato opera una rinnovata decurtazione a
sfavore del gruppo Eridania, cui assegna per la stagione produttiva
1997/1998, 6.597.653 quintali di zucchero a titolo di quota A e
1.344.598 di quota B, per un totale di 7.942.251 q.li.
Tutto questo è, per la regione ricorrente, gravemente
pregiudizievole.
4. - Si consideri infatti che, come si evince dai dati ribaditi al
Ministro dall'assessore regionale all'agricoltura della Lombardia in
data 19 febbraio 1997, poco prima della adozione del decreto
impugnato - che da tali dati prescinde completamente - l'Italia del
nord ha prodotto nel periodo 1986/1996 una media di 11.019.248 q.li
di zucchero, pari al 69,98% della produzione nazionale, mentre la
quota assegnata per il 1996 è stata pari al 67,66% di quella
nazionale, con una deficienza di quota di ben 363.206 quintali; sul
più breve arco di tempo 1990/1996 la produzione del nord è stata di
10.860.056, pari al 70,04% della produzione nazionale, a fronte del
predetto 67,66% assegnato per il 1996, con una deficienza che ammonta
a questa stregua a 372.206 q.li. Se poi si elimina dal calcolo di
tale ultimo periodo settennale la anomala annata 1995, la produzione
del nord è stata pari al 70,39% della produzione nazionale, con una
scopertura di 427.504 q.li. Il deficit di quota per le regioni del
nord varia dunque, secondo i criteri di calcolo, tra i 372.000 e i
427.000 quintali.
Traducendo in termini di numero di ettari a coltura beticola il gap
di quota di zucchero, Lombardia, Veneto e Piemonte dovrebbero
eliminare la coltivazione della bietola da un numero di ettari
variabile da 6.200 a 7.100 ettari (assumendo una produzione di circa
60 q.li di zucchero per ettaro). E ciò nello stesso momento in cui
il piano nazionale della soia, già annullato dal TAR Lazio, ha
imposto al cremonese e al bresciano assurdi tagli, e il taglio di
quota latte ha penalizzato gravemente le stesse regioni in termini di
coltivazione dell'erba medica. Il Ministero sembra avere deciso che
intere estensioni di territorio lombardo (veneto e piemontese)
debbano restare del tutto incolte.
L'atto impugnato è illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. -Violazione degli artt. 3. 5. 117 e 118 della Costituzione.
La debolezza strutturale della produzione saccarifera italiana,
testimoniata dalla minore resa media nazionale per ettaro a coltura,
è stata assunta come un dato dal legislatore comunitario, che ha
sempre adottato norme speciali per il nostro Paese, in vista della
ristrutturazione del settore, che il legislatore nazionale e il
Governo nella sua collegialità hanno perseguito con numerosi
interventi: così ad esempio la legge 11 ottobre 1983, n. 546, la
legge 19 dicembre 1983, n. 700, la deliberazione CIPE 7 marzo 1984,
approvativa del piano nazionale bieticolo saccarifero, imperniato
sulla concentrazione della produzione in un limitato numero di
stabilimenti e in un aumento della resa per ettaro e più in generale
della efficienza della produzione; la legge 30 luglio 1990, n. 209,
che ha imposto la revisione del piano di ristrutturazione nella
direzione de "il consolidamento ed il miglioramento della
bieticoltura e dell'industria di trasformazione..."; l'aggiornamento
del piano, che ha operato tale adeguamento, prendendo atto della fine
degli aiuti comunitari, puntando all'incremento della produzione
media per ettaro, per recuperare il gap nelle medie europee, alla
concentrazione della trasformazione in un minor numero di
stabilimenti e alla riconversione di attività agricole ed
industriali di zone del sud in cui la produzione si è dimostrata
più antieconomica e inferiore alle medie europee (l'accento viene
messo a più riprese, ad esempio ai punti 8, 28, 30 e 32, sullo
"sviluppo di produttività dei bacini bieticoli più vocati", oltre
che, sul piano metodologico, sulla proporzione della produzione di
barbabietole e quindi di saccarosio alle quote di produzione
assegnate alle imprese saccarifere operanti nel bacino; la
deliberazione CIPE 20 dicembre 1990).
Gli obiettivi imposti dall'Unione europea e recepiti e sviluppati
dal legislatore nazionale e dal Governo nella sua collegialità si
possono dunque riassumere nella concentrazione della produzione di
bietole e di saccarosio nei bacini regionali più vocati e nella
concentrazione della produzione di zucchero in un novero più
ristretto di impianti, adeguati a garantire una produttività media
vicina allo standard europeo. Tale struttura di fondo era ritenuta
garantita dall'assetto raggiunto nella campagna 1992/1993, tanto è
vero che il d.m. 29 febbraio 1992 assegnava quote sostanzialmente a
regime.
Viceversa, l'amministrazione ha tentato due volte, per le stagioni
1993/1994 e 1994/1995, di sottrarre a gruppi industriali operanti
prevalentemente nella regione Lombardia di 100.000 quintali di quota
A. Il TAR Lazio annullava entrambi i relativi decreti 25 febbraio
1993 e 25 febbraio 1994.
Non paga della sanzione del giudice amministrativo,
l'amministrazione, con l'ulteriore decreto 21 aprile 1995, sottraeva
ai predetti gruppi, e quindi alla produzione bieticola delle regioni
del nord, 183.000 q.li, senza motivazione alcuna, anche se
presumibilmente in ragione della minore produzione in fatto dell'anno
precedente (circa l'1% in meno rispetto alla quota assegnata, cioè
appunto 83.000 q.li, sommati ai 100.000 del taglio dei due anni
precedenti), dovuta ad un andamento meteorologico-climatico
sfavorevole, che aveva limitato il contenuto di saccarosio delle
bietole, pur a parità di superficie a coltura.
L'andamento climatico della stagione 1995-/1996 è stato però
ancora eccezionalmente sfavorevole in tutta l'Italia settentrionale.
Così il nord ha riscontrato una produzione in tale stagione
inferiore di oltre il 20% alla media delle campagne dal 1991 al 1995,
ad inclusione della già sfavorevole campagna 1994/1995 (58,8 q.li di
saccarosio per ettaro contro una media di 74,1).
Al contrario, ad esempio, nelle Marche l'andamento della stagione
1995/1996 è stato eccezionalmente favorevole, con 61,8 q.li/ha.,
pari al 14% in più della produzione media del quadriennio
precedente. Le circostanze climatiche alla base di tale andamento
produttivo erano ben note al Ministero. Purtuttavia, esso ha
infierito sulla bieticoltura del nord con un taglio di 790.249 q.li
nella stagione produttiva 1996/1997 e ora, con il decreto impugnato,
di altrettanti, a favore della produzione bieticola di altre zone del
Paese, e in specie del centro e della Sardegna.
Ciò seguendo il criterio, da un lato, di penalizzare con perdita
di quota una eccezionale sottoproduzione dovuta a fattori climatici
per le regioni del nord e, dall'altro, di accreditare alle altre
regioni quote produttive superiori alla produzione effettiva
dell'anno precedente. Insomma, il criterio storico e quello della
incentivazione vengono usati insieme, il primo a sfavore delle
ragioni della ricorrente; il secondo a favore delle ragioni di zone
alternative, in specie centrali e insulari.
Con ciò, si contraddicono clamorosamente le premesse comunitarie e
nazionali, queste ultime legislative e amministrative, che erano
invece vincolanti per l'autore del decreto: concentrazione della
produzione bieticola nelle zone più vocate; razionalizzazione della
produzione saccarifera con concentrazione negli stabilimenti a più
alta produttività e con materia prima proveniente dai bacini
circostanti a tali stabilimenti. Premesse che, d'altronde, rispondono
anche a elementari esigenze di senso comune.
L'arbitrio sconfina così nella persecuzione nei confronti dei
bieticoltori, oltre che delle imprese trasformatrici, del Nord, ma
per questo anche in un attentato all'autonomia costituzionale delle
regioni interessate - come la Lombardia - che (come è accaduto nel
caso delle quote latte: cfr. sentenza n. 520 del 1995) hanno visto
pregiudicata la loro capacità di governo del settore.
Uno actu, si applicano due criteri opposti, con risultati in danno
di produttori di un'area nazionale e in favore di produttori di
un'altra, e conseguente stravolgimento dei rapporti tra regioni,
titolari delle competenze in materia di agricoltura. Basti
considerare, sul piano storico, che la produzione complessiva di
zucchero dell'Italia meridionale è scesa nelle cinque campagne dal
1987 al 1991 da 3 a 2,5 milioni di q.li, mentre nelle stagioni
successive al 1992 il sud non ha mai coperto la quota ad esso
assegnata, con costante diminuzione anche del seminativo bieticolo.
Per il nord, invece, una eccezionale avversità atmosferica è
utilizzata strumentalmente per consolidare un criterio storico privo
di senso.
La violazione della normativa comunitaria e statale di settore
viene perpetrata in forme irragionevoli, sia intrinsecamente che
relativamente a precedenti atti di programmazione. Inoltre, la logica
perversa che si tenta di far prevalere non è supportata da alcuna
istruttoria, se non da determinazioni preconcette e travisate, e si
va ad inserire su elementi di fatto del tutto inidonei a ricevere la
contestata disciplina.
La pretesa razionalizzazione, insomma, si dirige talora nel senso
di seguire la produzione storica effettiva, anche quando determinata
da fattori avversi occasionali o eccezionali di natura climatica, ora
invece nel senso di premiare zone che storicamente non hanno mai
coperto la quota disponibile e non si sono mai avvicinate alle medie
produttive che costituiscono lo standard comunitario.
Si ripete così la vicenda delle quote latte: a regioni nelle quali
si impone il taglio onerosissimo della produzione effettiva, se ne
contrappongono altre nelle quali la quota assegnata non viene
raggiunta nella stalla, ma viene salvaguardata sulla carta. Il tutto,
come sempre, uno actu.
In tal modo sono stati violati numerosi parametri costituzionali.
In particolare risulta violato, in riferimento agli artt. 5, 117 e
118, l'art. 3 della Costituzione. Si è infatti operata un'evidente
discriminazione fra regioni, favorendone alcune e penalizzandone
altre, alle quali sono state sottratte rilevanti quote di produzione,
nonostante la dimostrata idoneità a raggiunger almeno i livelli
produttivi già assegnati. Eppure, dovrebbe essere chiaro che
l'autonomia cui fa riferimento l'art. 5 della Costituzione (trovando
successivo svolgimento negli artt. 117 e 118) è - e non potrebbe che
essere - autonomia uguale, come dimostra, a tacer d'altro, il fatto
che nel nostro sistema costituzionale la differenziazione fra le
regioni ha richiesto e richiede unò specifico ed espresso fondamento
in speciali statuti di autonomia.
Ciò che, nella specie, è accaduto, è che l'atto impugnato ha
penalizzato le regioni che avevano dimostrato ampiamente di saper
raggiungere le quote loro assegnate, e favorito altre che ne erano
state invero incapaci. Il provvedimento in questione è dunque
affetto - per seguire la terminologia opportunamente utilizzata anche
da codesta ecc.ma Corte nella sua recente giurisprudenza - sia da
irragionevolezza che da irrazionalità intrinseca. Irrazionalità
intrinseca, perchè fa seguire ai fini dichiarati (la garanzia di una
gestione del settore conforme al diritto comunitario; la
concorrenzialità del "particolare comparto") un mezzo totalmente
inconferente ed anzi contraddittorio, come è quello che consiste
nella penalizzazione delle aree particolarmente vocate (e questo è
tanto più grave, quanto più si consideri che alla coerenza tra fini
e mezzi è tenuto lo stesso legislatore: sent. n. 89 del 1996).
Irrazionalità intrinseca, ancora, poichè - come visto - il MIRAAF
ha impiegato, all 'unisono, dei criteri decisionali assolutamente
contrastanti, come quello della considerazione di un'annata
produttiva particolarmente infelice, e quello dell'incentivo alla
produzione in zone non vocate. Irragionevolezza, infine, perchè
l'atto impugnato si inserisce in un contesto nel quale l'obiettivo
del legislatore razionale, e delle fonti comunitarie è la
razionalizzazione della produzione, non la distribuzione delle quote
produttive con finalità essenzialmente assistenziali.
Si badi: non si vuole certo mettere in dubbio che lo Stato possa
intervenire in favore di aree economicamente svantaggiate del Paese,
nè che le regioni siano fra loro legate da un vincolo di
solidarietà (come codesta ecc.ma Corte, del resto, ha recentemente
affermato). Ciò che conta, però, è che lo Stato non può adottare
simili interventi in spregio di qualunque logica, e in modo tale da
determinare l'inutile penalizzazione di zone del Paese che hanno
stabilmente ed efficacemente dimostrato la loro specifica vocazione
ad una certa attività produttiva. Nulla, pertanto, giustifica
l'impugnato decreto ministeriale. In realtà, come dimostrato, il
motivo reale delle determinazioni ministeriali - e cioè l'incremento
della produzione sarda - confligge con le esigenze di
razionalizzazione della produzione bieticola e della trasformazione
del prodotto. A dir poco discutibile è poi il richiamo
all'"andamento delle semine autunnali già constatabili in Sardegna",
come se esso potesse consentire di prevedere l'esito del raccolto e
in ispecie le percentuali di saccarosio nelle bietole, e come se esso
fondasse o rafforzasse il criterio della produzione storica.
A questa stregua, oltre tutto, non si vede perchè analogo criterio
non sia stato applicato al Piemonte, dove l'alluvione che ha colpito
due anni fa la provincia di Alessandria ha praticamente forzato gli
agricoltori a privilegiare la coltura della bietola rispetto ad altre
tradizionali, per la particolare natura dei suoli alluvionati.
2. -Violazione deli artt. 11, 41, 43, 97, 117 e 118 della
Costituzione.
Come si è ricordato in narrativa, la normativa comunitaria (art.
25, reg. n. 1785/1981) prevede che la redistribuzione delle quote di
produzione saccarifera sottratte ad alcune imprese nell'ambito dei
progetti di ristrutturazione della coltura della barbabietola debba
avvenire in favore di imprese stabilite "nella stessa regione delle
imprese cui detti quantitativi sono sottratti". Il decreto impugnato
ha clamorosamente violato tale specifica precisa prescrizione
comunitaria, ed è quindi illegittimo per evidente violazione
dell'art. 11 Cost.
Ma non basta. La normativa comunitaria è ben lungi dall'essere
cervellotica o arbitraria, ed anzi corrisponde perfettamente ai
valori costituzionali in gioco in questa materia. Si deve infatti
rilevare che la redistribuzione entro gli ambiti territoriali
regionali è funzionale, anzitutto, alla più efficiente
amministrazione del settore saccarifero (art. 97 della Costituzione
), perchè consente alle regioni - competenti in materia di
agricoltura - di contare su dati produttivi certi nell'esercizio
delle loro attribuzioni, laddove la sottrazione di quote ad una
regione per attribuirla a un'altra determina il completo
sconvolgimento delle funzioni regionali, e quindi il travolgimento (o
l'impossibilita') di qualunque scelta programmatoria (e la
programmazione, come riconosce lo stesso legislatore statale - art.
3, comma 4, legge 8 giugno 1990 n. 142; art. 4, comma 4, legge n. 59
del 1997 -, è il cuore delle funzioni regionali).
In secondo luogo, la normativa comunitaria, se fosse stata
rispettata, avrebbe consentito alle regioni (e allo Stato) di
indirizzare l'iniziativa privata a fini sociali, in un quadro
generale di programmazione (artt. 41 e 43 Cost.). Il provvedimento
impugnato, lacerando il legame che avrebbe dovuto unire territorio e
produzione, ha sconvolto il quadro programmatorio, ed ha impedito
qualunque possibilità di un indirizzo al perseguimento di fini
sociali.
3. - Violazione deli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione anche
con riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400:
Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regione.
Se l'atto impugnato si volesse "salvare" affermando che, lungi dal
violare la precedente programmazione, sarebbe un atto programmatorio
esso pure, si farebbe un tentativo veramente inutile. Se, infatti, di
atto programmatorio si trattasse, esso, in quanto atto generale di
determinazione dei criteri generali di governo e del settore, avrebbe
dovuto essere adottato previa consulazione della Conferenza
Stato-regioni (sentenza n. 520 del 1995), il che non è avvenuto.
Gli è, tuttavia, che l'atto in questione è tutt'altro che
programmatorio, ma è anzi immediatamente dispositivo di specifiche
situazioni individuali di operatori economici e di Regioni. Per
questo, sempre in forza dei principi di cui alla sent. n. 520 del
1995, avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione individuale
delle regioni direttamente interessate. Il che, invece non è
avvenuto. In entrambi i casi, dunque, certa è l'illegittimità
dell'impugnato decreto.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro delle risorse
agricole, alimentari e forestali, disporre con decreto la riduzione
delle quote di produzione bieticolosaccarifera di imprese site nella
regione Lombardia, trasferendole ad imprese site in altre regioni, e
per l'effetto annullare il decreto del Ministro delle risorse
agricole, alimentari e forestali del 27 febbraio 1997.
Milano-Roma, addì 2 maggio 1997
Avv. prof. Giuseppe Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
97C0544