1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 luglio 1990- 28 gennaio 1991
N. 62 Ordinanza emessa il 13 luglio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 gennaio 1991) dalla Corte di cassazione sezioni unite civili, sul ricorso proposto da Verrina Gabriele contro il Ministero di grazia e giustizia ed altri Magistrati - Procedimento disciplinare - Estinzione in caso di inosservanza del termine di un anno dall'inizio di tale procedura alla comunicazione all'incolpato del decreto di fissazione della discussione orale innanzi alla sezione disciplinare del C.S.M. Omessa previsione di termini per la riassunzione del procedimento nell'ipotesi in cui, in seguito ad annullamento con rinvio, da parte delle sezioni unite della Cassazione, della pronuncia della sezione disciplinare, quest'ultima ne sia nuovamente investita Ingiustificata diversita' di disciplina di due fasi dello stesso procedimento, in contrasto con l'esigenza che anche nella seconda, non meno che nella prima, siano posti limiti temporali alla soggezione del magistrato incolpato all'azione disciplinare. (Legge 3 gennaio 1981, n. 1, art. 12). (Cost., artt. 3, 24, 101 e 104). (099C0141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
8200/89 del r.g. aa.cc. proposto da Gabriele Verrina, elettivamente
domiciliato in Roma, piazza Annibaliano n. 18, presso lo studio
dell'avv. Marino Petrone, che lo rappresenta e difende, giusta delega
a margine del ricorso, ricorrente contro il Ministero di grazia e
giustizia, in persona del Ministro in carica, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso l'Avvocatura
generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis,
controricorrente, nonchè il procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione ed il Consiglio superiore della magistratura,
intimati, avverso la decisione del Consiglio superiore della
magistratura, emessa il 15 aprile 1988;
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 13 luglio 1990,
la relazione della causa svolta dal cons. rel. dott. Longo;
Udito l'avv. Petrone;
Udito il p.m., nella persona del dott. Amatucci, avvocato generale
presso la Corte suprema di cassazione che ha concluso chiedendo la
rimessione della causa alla Corte costituzionale perchè decida sulla
questione di costituzionalità peraltro già sollevata dalle sezioni
unite con precedente ordinanza del 1990;
RITENUTO IN FATTO
Con separati procedimenti disciplinari (nn. 41/84 e 5/85 r.g.),
successivamente riuniti, il dott. Gabriele Verrina, pretore del
mandamento di Città di Castello e direttore della casa mandamentale
della stessa città, veniva incolpato della violazione dell'art. 18
del r.d.-l. 31 maggio 1946, n. 511, per aver mancato ai propri
doveri, così compromettendo il prestigio dell'ordine giudiziario.
Nel procedimento n. 41/84 gli si addebitava:
a) di aver interferito nell'istruttoria in corso a carico di
Altomonte Maurizio e Agarbati Enrico - imputati di evasione dalla
predetta casa mandamentale - dopo aver trasmesso per competenza gli
atti del procedimento al Procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Perugia, e di aver insistito nell'interferire, fino a
dare ordine ad uno dei custodi della casa predetta di non far entrare
alcuna persona nel carcere, compreso il giudice istruttore, dott.
Materia, senza autorizzazione di esso pretore;
b) di aver cercato ripetutamente d'indurre l'Agarbati ad
accusare un custode del carcere di correità nell'evasione; e di aver
inoltre cercato di favorire l'Altomonte, unico accusatore del
custode, assicurandogli, sempre che egli avesse mantenuto ferme le
sue accuse, un proprio intervento presso il giudice di Perugia; di
aver infine consigliato all'Altomonte, per la sua difesa, la scelta
di due avvocati (Ricciardi e Petrini) di Perugia.
Nel procedimento n. 5/85 al dott. Verrina veniva mosso l'addebito
di aver rivolto, dall'agosto 1983 in poi, a vari istituti di credito
della provincia di Perugia, con sede anche in Città di Castello,
sollecitazioni, con carta intestata della pretura, e con la firma
preceduta dalla qualifica "Il pretore dirigente", ad acquistare
numerose copie di una propria pubblicazione ("L'imputabilità e il
reato") in vendita per il prezzo di lire 15.000.
Con sentenza in data 10 maggio 1985 la sezione disciplinare del
Consiglio superiore della magistratura infliggeva al Verrina la
sanzione disciplinare della censura, disponendone il trasferimento
d'ufficio, sulla base della ritenuta sussistenza degli addebiti di
cui al capo a) del procedimento n. 41/84 ed al capo b) dello stesso
procedimento, ma limitatamente all'ultima contestazione (relativa al
consiglio per la nomina dei difensori), nonchè all'addebito di cui
al procedimento n. 5/85.
Con la stessa sentenza la sezione disciplinare lo assolveva dalle
rimanenti incolpazioni.
Il dott. Verrina ricorreva alle sezioni unite di questa Corte di
cassazione, che con sentenza del 4 marzo 1987 accoglievano per quanto
di ragione il primo mezzo del ricorso, denunziante vizi di
motivazione in ordine alla ritenuta prova dell'ordine relativo
all'accesso alla casa mandamentale ed ai motivi che lo avrebbero
ispirato; e del pari, per quanto di ragione, accoglieva il secondo
mezzo, relativamente alla ritenuta gravità dell'aver consigliato al
detenuto di avvalersi di determinati difensori; rigettava il terzo
mezzo, che censurava la statuizione della sezione disciplinare
sull'ultimo degli addebiti sopra menzionati.
Questa Corte cassava pertanto la pronunzia impugnata in relazione
alle censure accolte, e rinviava la causa alla sezione disciplinare.
Con sentenza del 15 aprile 1988 quest'ultima, pronunziando in sede
di rinvio, assolveva il Verrina dall'incolpazione di cui al capo a)
del procedimento n. 41/84, lo dichiarava responsabile delle
incolpazioni di cui al capo b) dello stesso procedimento nonchè di
quella di cui al procedimento n. 5/85, e gli infliggeva le medesime
sanzioni disciplinari della censura e del trasferimento d'ufficio.
Avverso la sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Verrina,
sulla base di quattro mezzi di doglianza.
Il Ministero della giustizia ha resistito con controricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Con il primo mezzo si denunzia "violazione e falsa
applicazione dell'art. 59, nono comma, del d.P.R. 16 settembre 1958,
n. 916, così come modificato dall'art. 12, della legge 3 gennaio
1981, n. 1 (art. 360, n. 3 del c.p.c.)", e si solleva, in subordine,
"questione di legittimità costituzionale della predetta norma in
relazione agli artt. 3, primo comma e 104, primo comma, Cost.".
Sostiene in primo luogo il ricorrente, con il mezzo in esame, che
la sezione disciplinare, accogliendo l'eccezione da lui proposta,
avrebbe dovuto dichiarare l'estinzione del procedimento, "essendo
decorso più di un anno dalla precedente pronuncia" di questa Corte e
dalla comunicazione della fissazione dell'udienza in sede di rinvio.
Secondo la tesi del Verrina, infatti, il termine prescrittivo annuale
previsto dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, che ha
sostituito l'ultimo comma dell'art. 59 della innanzi citata legge del
1958, sarebbe applicabile (sebbene siffatta applicabilità non sia
esplicitamente prevista dalla norma) anche nel giudizio di rinvio
conseguente alla cassazione di una sentenza della sezione
disciplinare, e addirittura decorrerebbe non dalla data del deposito
(nella specie, 4 marzo 1987), bensì da quella della "pronuncia",
(nella specie, 9 ottobre 1986), intesa come deliberazione della
sentenza di cassazione con rinvio.
L'individuazione di siffatto termine iniziale deriverebbe secondo
il ricorrente - "dal disposto dell'art. 380 del c.p.p. in base al
quale la Corte di cassazione, dopo la discussione della causa,
delibera "nella stessa seduta" la sentenza in camera di consiglio".
Alle conclusioni innanzi accennate dovrebbe condurre - secondo la
tesi del Verrina - un'interpretazione estensiva del "nono comma
dell'art. 59 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916", come modificato
dalla legge del 1981, con l'introduzione della quale il legislatore
avrebbe manifestato l'intento di "prevedere dei ben precisi termini
per l'intero procedimento", diversamente potendo avverarsi l'ipotesi
del protrarsi sine die di un procedimento disciplinare a carico di un
magistrato.
In subordine, il ricorrente prospetta questione di legittimità
costituzionale della norma in esame, sia sotto il profilo del
contrasto con il principio di uguaglianza (art. 3, Cost.), sia sotto
quello del principio dell'autonomia e dell'indipendenza del
magistrato (art. 104, Cost.), sotto ambedue i profili insistendo
sulla considerazione che per tutta l'eventuale fase processuale
"posteriore alla prima sentenza del giudice disciplinare",
interpretare la legge nel senso dell'inesistenza di un qualsiasi
termine estintivo equivarrebbe ad affermare la possibilità di una
durata all'infinito del procedimento disciplinare iniziato
tempestivamente.
2. - Sul punto riguardante la prospettata interpretazione
estensiva la tesi del ricorrente non può condividersi.
Già con una precedente ordinanza (n. 296, del 24 aprile 1990)
riguardante la medesima questione, queste sezioni unite, facendo
richiamo a principi accolti in alcuni dei propri precedenti (sentenze
nn. 2144/84, 2265/85, 221/86) e disattendendo l'interpretazione
adottata in un precedente difforme (sent. n. 3282 del 1985), hanno
rilevato come di fronte al chiaro dettato della legge, che ha
previsto, a pena di estinzione del procedimento disciplinare,
soltanto due diversi termini, l'uno annuale entro il quale deve
essere comunicato all'incolpato il decreto di fissazione della
discussione orale innanzi alla sezione disciplinare e l'altro
biennale entro cui (con decorrenza da siffatta comunicazione) deve
essere emanata la sentenza, non sia possibile accedere ad una
interpretazione della legge che, anzichè adeguare la formula
all'uopo adoperata all'effettiva intenzione del legislatore (art. 12
disp. prel.), ne stravolge il contenuto, dando luogo all'emanazione
di un precetto diverso attraverso un procedimento non già meramente
ermeneutico, ma creativo della legge.
Infatti - come osservato nella citata ordinanza - è fin troppo
evidente la diversità fra la prima fase del procedimento - per cui
il termine, cui il ricorrente si riferisce, è previsto - ed il
dibattimento che segue alla cassazione con rinvio, il quale è
caratterizzato fondamentalmente dall'applicazione del principio di
diritto enunciato dalle sezioni unite, per poter concludere nel senso
auspicato dal ricorrente: per argomentare cioè che il dibattimento
in sede di rinvio debba esser soggetto allo stesso termine annuale
previsto dall'art. 12 della novella del 1981 per la fase anteriore.
D'altro canto - si è ancora osservato - l'art. 12 ora citato ha
modificato soltanto l'art. 59 del ricordato d.P.R. del 1958,
riflettente esclusivamente le fasi dell'istruttoria e del giudizio
innanzi alla sezione disciplinare, senza incidere tuttavia sulla
disciplina delle eventuali fasi di gravame e sul procedimento che si
svolge in sede di rinvio, la cui autonomia rispetto al procedimento
iniziale non appare suscettibile di discussione.
3. - Peraltro, sembra meritare adesione la tesi subordinata del
ricorrente, secondo cui l'interpretazione, la quale esclude che la
legge prevede un termine di prescrizione dell'azione disciplinare per
le fasi successive a quella che si conclude con la prima sentenza
disciplinare, determina il sorgere di un problema di legittimità
costituzionale della ricordata norma della legge del 1981; e può
ritenersi che la questione sorga non soltanto in relazione agli artt.
3 e 104, bensì anche con riferimento agli artt. 24 e 101 della
Costituzione, come già parimenti osservato nella citata, recente
ordinanza di queste sezioni unite.
La questione accennata, nel caso di specie, sembra potersi
ritenere rilevante e non manifestamente infondata (e dall'esposizione
dei termini e delle ragioni per cui la si ritiene tale emergerà
anche la superfluità dell'indugiare sulla contestabilità della tesi
del ricorrente la quale, ai fini della decorrenza del termine
prescrittivo da lui supposto applicabile, identifica la data di una
sentenza di queste sezioni unite civili con quella della
"deliberazione" anzichè con quella della pubblicazione della
decisione).
Sotto il profilo della rilevanza, va ricordato in primo luogo che
l'incolpato stesso, già nel giudizio innanzi alla sezione
disciplinare, aveva chiesto dichiararsi l'estinzione del
procedimento. Ed in secondo luogo va osservato che, una volta esclusa
- in sede di interpretazione della legge n. 1 del 1981 - nel giudizio
di rinvio innanzi alla sezione disciplinare l'applicazioe del termine
annuale previsto dall'art. 12 della legge citata, il procedimento
disciplinare di rinvio rimane privo di qualsiasi termine che lo
disciplini e può quindi legittimamente protrarsi a tempo
indeterminato. A questa conclusione si perviene ineluttabilmente
osservando che - come queste sezioni unite hanno già avuto occasione
di precisare con la sent. n. 2342/88 - le norme del processo
disciplinare a carico di magistrati dinanzi all'aposita sezione del
c.s.m., ivi incluse quelle del rito penale richiamate dagli artt. 33
e 34 del r.d.-l. 31 maggio 1946, n. 511, trovano applicazione anche
in sede di rinvio, dopo l'annullamento della pronuncia di detta
sezione disposto dalla suprema corte, senza che possano invocarsi le
disposizioni dettate dagli artt. 392 e ss. del c.p.c.
La relativa disciplina giuridica presuppone infatti che il
giudizio di rinvio trovi impulso in un atto di riassunzione che, in
quanto rimesso alla iniziativa della parte interessata, la legge
processuale dispone debba essere compiuto entro un dato termine. Nel
procedimento disciplinare invece, dopo la cassazione con rinvio,
manca qualsiasi atto riassuntivo poichè la procedura, anche in sede
di rinvio, è caratterizzata dalla officiosità analogamente a quanto
si verifica nel processo penale. In quest'ultimo, tuttavia, la
mancanza di un termine entro cui deve essere proseguito il giudizio
di rinvio nei confronti dell'imputato trova un correttivo di notevole
rilevanza nella disciplina della prescrizione che determina la
estinzione della pretesa punitiva quando sia decorso un dato periodo
di tempo (che varia a seconda del reato commesso) senza che sia
intervenuta la sentenza irrevocabile.
Nel procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati la
stessa applicazione delle norme del processo penale - estensibile per
concorde riconoscimento anche alla fase di rinvio - dove non sono
previsti termini di sorta per la instaurazione del giudizio di
rinvio, attesa la sua officiosità, fa sì che la norma in esame
sostanzialmente operi, quale diritto vivente, nel senso che in tale
fase del procedimento, e diversamente da quella iniziale, l'incolpato
è soggetto illimitatamente al potere disciplinare e quindi senza
termine alcuno. Il che determina la rilevanza della prospettata
questione di legittimità costituzionale.
4. - La medesima questione è altresì non manifestamente
infondata, avendo riguardo al configurabile contrasto dell'art. 12,
quarto comma, della legge citata con gli artt. 3, 24, 101, secondo
comma, e 104, secondo comma, della Costituzione.
Per quanto riguarda il contrasto con l'art. 3 una prospettabile
irragionevolezza della norma emerge considerando che se è vero che,
come la Corte costituzionale con la sentenza n. 145 del 1976 ha
statuito, non è fondata - in riferimento agli artt. 101, secondo
comma, 104, primo comma, e 107, primo e settimo comma, della
Costituzione - la questione di legittimità costituzionale della
normativa sulla disciplina dei magistrati (r.d. 31 maggio 1946, n.
511; legge 24 marzo 1958, n. 195; d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916)
per la parte relativa alla omessa prefissione di termini all'inizio e
alla definizione del processo disciplinare, nonchè l'omessa
previsione di una prescrizione estintiva dell'azione disciplinare, in
quanto in questa materia la discrezionalità legislativa spazia entro
un ambito molto largo, è altresì vero che dopo la pronunzia della
Corte costituzionale la legge 3 gennaio 1981, n. 1, sulla
costituzione ed il funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura, ha avvertito l'esigenza di limitare nel tempo
l'esercizio dell'azione disciplinare, al fine di realizzare una
giusta tutela del diritto di difesa dei magistrati nel procedimento
disciplinare. La previsione normativa si è tuttavia limitata alla
prima fase del procedimento, che va dal suo inizio alla fissazione
della discussione orale innanzi alla sezione disciplinare, mentre non
si è previsto alcun termine per il procedimento che si svolge in
sede di rinvio in seguito alla sentenza di cassazione delle sezioni
unite, il quale può instaurarsi e protrarsi nel tempo anche
illimitatamente stando alla disciplina introdotta dalla norma in
esame.
Siffatta diversità di disciplina appare tuttavia irragionevole e
priva di concreta giustificazione, non comprendendosi per quale
motivo il legislatore ordinario abbia avvertito l'esigenza di
limitare nel tempo l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti
dei magistrati nell'ambito di un procedimento il quale, attesa la
fase istruttoria che lo caratterizza, richiede presumibilmente uno
spazio di tempo più ampio per pervenire alla fissazione della
discussione orale innanzi alla sezione disciplinare, dopo che
quell'istruttoria sia stata compiutamente espletata, rispetto al
tempo che ragionevolmente può richiedersi per la fissazione della
discussione orale, dopo la sentenza di cassazione con rinvio,
nell'ambito di un procedimento (quello, appunto, di rinvio), nel
quale non deve svolgersi di regola alcuna attività istruttoria,
trattandosi soltanto di dare attuazione al principio di diritto
enunciato dalla Corte di cassazione.
E questa irrazionale disciplina delle diverse fasi del
procedimento disciplinare determina una disparità di trattamento dei
magistrati nell'ambito della prima fase che è soggetta per legge al
termine annuale entro cui deve essere comunicato all'incolpato il
decreto di fissazione della discussione orale a pena di estinzione
del procedimento rispetto a quanto si verifica nella fase di rinvio
dalla cassazione, nella quale invece non è irragionevolamente
previsto termine alcuno.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, quarto
comma, della legge in esame si prospetta altresì con riferimento
agli artt. 24, 101, secondo comma, e 104, primo comma, della
Costituzione.
Infatti, se la discrezionalità legislativa spazia in materia
entro un ambito larghissimo "trattandosi di operare una valutazione
comparativa dei due contrapposti interessi, del prestigio della
funzione e di una giusta tutela dei diritti dei singoli dipendenti
pubblici" (come affermò la Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 145/1976), con l'entrata in vigore dell'art. 12, quarto
comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1, non può più dirsi che, per
quanto riguarda i magistrati dell'ordine giudiziario, è stata
riconosciuta prevalenza incondizionata al primo degli accennati
interessi, non potendosi altrimenti spiegare la norma che ha
prefissato i termini previsti dall'art. 12, quarto comma, se non in
funzione di una soluzione meno severa di quella desumibile in assenza
di qualsiasi intervento legislativo in materia. Si è così
privilegiato l'interesse del magistrato ad una sollecita definizione
del procedimento disciplinare, essendosi legislativamente
riconosciuto che la mancata prefissione di termini al riguardo può
incidere negativamente sia sulla tutela del diritto di difesa
dell'incolpato che sulla sua serenità di giudizio nell'espletamento
dei suoi delicati compiti ed infine sulla sua autonomia ed
indipendenza.
In definitiva, è da ritenere rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12,
quarto comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1, più volte citata
nella parte in cui, pur statuendo che entro un anno dall'inizio del
procedimento disciplinare nei confronti del magistrato deve essere
comunicato all'incolpato, a pena di estinzione del procedimento
stesso, il decreto che fissa la discussione orale davanti alla
sezione disciplinare, non prevede termine alcuno per l'inizio del
procedimento in sede di rinvio dalla cassazione - per contrasto con
gli artt. 3, 24, 101, secondo comma, e 104, primo comma, della
Costituzione, e pertanto necessaria, ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
La Corte di cassazione, a sezioni unite, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, per contrasto con gli
artt. 3, 24, 101 e 104 della Costituzione, nei limiti precisati in
motivazione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato;
Ordina la sospensione del presente giudizio.
Così deliberato in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite civili della Corte suprema di cassazione, addì 13 luglio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)

99C0141