1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 191 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 dicembre 1992
N. 191 Ordinanza emessa il 22 dicembre 1992 (pervenuta il 24 marzo 1994) dal tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra Bellia Vito ed altri, n.q., e assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione della regione siciliana. Istruzione pubblica - Assistenza scolastica - Beneficio dei libri gratuiti di testo per gli alunni delle scuole statali e di quelle non statali ma autorizzate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato - Esclusione di detto beneficio, senza ragionevole giustificazione, per gli alunni delle scuole elementari non abilitate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato - Violazione dei principi della gratuita' dell'istruzione, della liberta' di iscrizione presso le scuole private e della parita' tra scuole private e scuole pubbliche. (Legge 10 agosto 1964, n. 719, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 3, 33 e 34). (094C0384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza (oggetto: Istruzione scolastica -
Scuole elementari private - Libri di testo gratuiti - Giurisdizione -
Gratuità dell'insegnamento) nella causa civile iscritta al n.
642/1991 r.g. promossa da.: Bellia Vito, nato a Palermo il 18
novembre 1953, residente a Catania, via Faraci, 11; Coletta
Salvatore, nato a Catania il 15 marzo 1954, residente ad Aci S.
Filippo, via Zio Martino, 27; Basile Carlo, nato a Catania il 3
gennaio 1951, residente ad Acicastello, via Acicastello, 71; Mazza
Francesca, nata a Regalbuto il 19 gennaio 1951, residente a Gravina
di Catania, via Duca di Camastra, 4; quali genitori esercenti la
potestà sui rispettivi figli minori, iscritti presso la scuola
elementare privata "Centro scolastico Licatia" di Gravina; tutti
rappresentati e difesi dall'avv. S. Mazza; parte attrice, contro
l'assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica
istruzione della regione siciliana, in persona dell'assessore pro-
tempore rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania; parte convenuta;
Vista la sentenza non definitiva di pari data;
OSSERVA QUANTO SEGUE
I.1. - Secondo la tesi prospettata dagli attori genitori di figli
iscritti presso una scuola elementare privata (che non rilascia
titoli di studio riconosciuti dallo Stato) essi avrebbero maturato un
diritto di credito nei confronti della p.a. avente per oggetto la
prestazione gratuita dei libri di testo in forza della ricordata
legge; diritto di credito di cui chiedono a questo giudice
l'accertamento, proprio perchè negato dalla p.a.
I.2. - Per il caso che tale diritto non potesse essere affermato
alla stregua delle vigenti disposizioni, gli attori chiedono in
subordine che sia sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 719 del 1964, nella parte in cui agli
alunni delle scuole private (non abilitate a rilasciare titoli di
studio riconosciuti dallo Stato) non estende l'erogazione gratuita
dei libri di testo, assumendo che tale disposizione viola gli artt.
3, 33 e 34 della Costituzione.
I.3. - Tale questione sembra a questo giudice rilevante e non
manifestamente infondata per le ragioni qui di seguito esposte.
II.1. - Quanto alla rilevanza, in conformità a quanto statuito
nella ricordata sentenza non definitiva, va premesso che, sebbene la
materia dell'istruzione elementare sia devoluta alla competenza
esclusiva della regione siciliana (art. 14 lett. r) stat. sic.),
l'art. 1, primo comma della legge n. 719 del 1964 si applica in detta
regione fino a quando la competenza legislativa regionale in discorso
non venga concretamente esercitata (cfr. Corte costituzionale n.
214/1985). Ovviamente ciò non comporta che la relativa competenza
amministrativa non sia stata trasferita alla regione; infatti
premesso che la competenza legislativa in materia spetta in modo
esclusivo alla Regione (la quale non legiferando non si spoglia del
potere di farlo), vale anche qui il principio del parallelismo tra
funzione legislativa e funzione amministrativa espresso dall'art. 20
stat. sic. (cfr. Corte costituzionale n. 7 del 1957).
II.2. - È fin troppo evidente che il chiaro dettato del citato
art. 1, espressamente limitando il beneficio dei libri gratuiti agli
alunni delle scuole statali e di quelle (non statali, ma) autorizzate
a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato, non consente
interpretazioni estensive od analogiche di sorta, neppure alla luce
delle disposizioni costituzionali richiamate dagli attori. Con la
riferita dizione letterale il legislatore ha voluto certamente
escludere dal beneficio gli alunni delle scuole private che, come
quella ove sono iscritti i figli degli attori, non sono abilitate a
rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato. L'applicazione
dell'art. 12 delle disp. prel. del c.c. preclude risultati
interpretativi in netto contrasto con la dizione letterale della
norma, quando essa non dà luogo ad equivoci di sorta e denota una
precisa scelta del legislatore.
II.3. - L'art. 42 del d.P.R. n. 616 del 1977 (emesso in attuazione
della legge-delega n. 382/1975, per il trasferimento delle funzioni
dello Stato alle regioni), nel chiarire che cosa si deve intendere
per "assistenza scolastica" (materia oggetto di funzione trasferita
alle regioni ordinarie), non fa alcuna distinzione tra scuole
pubbliche e private e, addirittura, prevede espressamente anche
"l'erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole
elementari".
Secondo la Corte costituzionale (sentenze nn. 223/1984 e
216/1985), il citato d.P.R. trova applicazione anche nelle regioni
speciali, nei casi in cui esse manchino, in base ai propri statuti ed
alle proprie norme di attuazione, di analoghe attribuzioni, in quanto
le attribuzioni delle regioni ordinarie rappresentano un minimum
rispetto alla più ampia sfera espressa dal regime differenziato. Ma,
contrariamente a quanto sostenuto dagli attori, non può ritenersi
che tale disposizione abbia abrogato implicitamente l'art. 1 della
legge n. 719 del 1964. Ben vero innanzi tutto, il d.P.R. sopra citato
si limita a regolare il passaggio dallo Stato alle regioni ordinarie
delle funzioni (legislative ed amministrative) ad esse attribuite
dalle norme costituzionali fermo restando che soltanto l'emanazione
di leggi regionali che disciplinino le materie ricadenti nella
competenza regionale determina la cessazione di efficacia delle
precedenti leggi statali disciplinanti gli stessi settori attribuite
alla competenza regionale (il che non è avvenuto nella regione
siciliana); in secondo luogo e per connessione, se (per mera ipotesi
di comodo) il menzionato art. 42 avesse di per sè valore abrogativo
rispetto alla legge n. 719 del 1964, si dovrebbe concludere che la
legislazione statale abbia invaso arbitrariamente l'ambito della
competenza legislativa esclusiva della regione siciliana in tema di
istruzione elementare (v. supra IV.1.). Nè è materia di censura in
sè e per sè il fatto che la regione siciliana non abbia legiferato
in modo differente e più ampio di quanto prevede la legislazione
statale, giacchè proprio dalla competenza esclusiva della regione
deriva che essa è libera di legiferare o non.
II.4. - È evidente, perciò, che sulla base della legge n. 719
del 1964 (non incisa dal d.P.R. n. 616 del 1977) gli attori, come
statuito con la sentenza non definitiva di pari data, non possono
utilmente vantare alcun diritto di credito nei confronti della p.a.
in ordine all'attribuzione gratuita dei libri di testo. Il che
comporta di necessità che la questione di costituzionalità nei
termini sopra precisati è sicuramente rilevante ai fini della
decisione.
III. - Questione siffatta è, altresì, non manifestamente
infondata. All'uopo, si rende necessaria una duplice premessa, volta
ad esplicitare la legislazione positiva in materia ed i parametri
costituzionali di riferimento.
III.1. - Dal primo punto di vista, va precisato che, tacendo
dell'istruzione privata o paterna, le scuole elementari sono di due
tipi: autorizzate ovvero "a sgravio". Le prime (artt. 238 del reg.
gen. n. 1297 del 1928 e 125 del d.P.R. n. 417 del 1974) sono
semplicemente autorizzate e possono essere a frequenza gratuita, ma
normalmente (come nel caso della scuola frequentata dai figli degli
attori) richiedono il pagamento di una retta di frequenza; in ogni
caso esse non rilasciano titoli riconosciuti dallo Stato. Le seconde
(art. 95 del t.u. istr. elementare), sono per legge a frequenza
gratuita e rilasciano titoli riconosciuti dallo Stato.
III.2. - Nelle scuole secondarie, invece, la distinzione è più
articolata, prevedendosi non solo scuole soltanto autorizzate, ma
anche scuole legalmente riconosciute e scuole pareggiate. Entrambi
questi tipi di scuole rilasciano titoli legalmente riconosciuti, ma
esse non sono a frequenza necessariamente gratuita. Ne consegue che,
nell'ordinamento giuridico, non sussiste una connessione necessaria
tra scuole a frequenza gratuita e scuole che rilasciano titoli
riconosciuti dallo Stato; esistendo scuole private di istruzione
secondaria a frequenza onerosa che rilasciano titoli di studio
legalmente riconosciuti.
III.3. - È importante notare che l'adempimento dell'obbligo
scolastico (imposto dall'art. 34 della Costituzione) si atteggia
diversamente a seconda che si sia scelta la scuola pubblica ovvero
quella privata. Infatti, non sorge alcun problema con riguardo alle
scuole elementari pubbliche e per quelle private c.d. "a sgravio", in
quanto esse rilasciano titoli legalmente riconosciuti dallo Stato: in
tali scuole già con la frequenza si ottempera all'obbligo
scolastico. Per l'istruzione paterna e per la scuola privata
semplicemente autorizzata, invece, si possono avere due evenienze: o
anno per anno gli alunni si sottopongono da privati esterni
all'esame, che conferisce ad essi il titolo di studio legalmente
riconosciuto; ovvero, non oltre il compimento del quindicesimo anno
di età essi devono sostenere l'esame di licenza della scuola media
(t.u. istr. elementare e legge n. 1859/1962, che riguarda, per, la
scuola media).
Tutto ciò comporta che, se pure con diverse modalità (di
controllo), anche chi decide di seguire l'istruzione privata ovvero
in scuole elementari semplicemente private adempie, o (meglio) può
adempiere, l'obbligo scolastico a tutti gli effetti (compresi quelli
penali: art. 731 del c.p.).
IV. - Con riferimento alle norme costituzionali coinvolte nella
decisione della questione, valgono le seguenti considerazioni, alle
quali è opportuno premettere che trattasi di disposizioni che hanno
dato luogo a non indifferenti problemi ermeneutici.
IV.1. - L'art. 34 della Costituzione prevede, innanzi tutto, che
l'"istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è
obbligatoria e gratuita". Va rimarcato che, a prescindere dallo
stretto collegamento tra gratuità ed obbligatorietà, il primo
attributo prescinde da ogni considerazione della capacità
contributiva, ovvero dalla ricchezza, dell'alunno e dei suoi
genitori. Il legislatore costituzionale, proprio per assicurare
l'obbligatorietà dell'istruzione ed il suo effettivo adempimento, ha
voluto sollevare da ogni corrispondente onere tutti i soggetti cui fa
carico tale obbligo; prova ne è che l'iscrizione alle scuole
elementari pubbliche (ovvero a quelle private "a sgravio") non è
condizionata a situazioni di bisogno nè graduata in relazione a
fasce di reddito familiare. Più arduo è stabilire a quali
prestazioni si estenda la gratuità; ma non sembra che, nell'evidente
intento promozionale del disegno costituzionale, possono rimanerne
estranee quelle prestazioni, tra cui indubbiamente in primo luogo la
provvista dei libri di testo (nè può pretermettersi che, proprio in
ragione dell'incidenza economica che l'acquisto dei libri di testo
può comportare per i bilanci familiari, si spiegano le leggi
calmieratrici del prezzo di tali libri; leggi di cui un esempio è
offerto dalla stessa legge n. 719/1964), volte univocamente
all'adempimento del suddetto obbligo (il problema è stato esaminato,
tra l'altro, dalla Corte costituzionale nelle decisioni nn. 7/1967,
36/1982 e 668/1988, che non sempre hanno ricevuto il plauso della
dottrina). Con riferimento ad esse, infatti, non sussiste alcun serio
"pericolo" di confondere quanto è strettamente necessario per
l'istruzione e quanto invece rappresenta il mantenimento (in genere)
del minore, dovuto da altri soggetti (ed in particolare i genitori:
art. 30 della Costituzione). È possibile, dunque, enucleare
nell'ambito delle prestazioni gratuite che favoriscono e consentono
l'adempimento dell'obbligo scolastico uno standard che prescinde dal
reddito della famiglia (il caso non è nuovo. Anche nel servizio
militare, obbligatorio ai sensi dell'art. 52 della Costituzione, si
assicurano prestazioni gratuite, addirittura, erogazioni pecuniarie
(si allude al c.d. soldo militare) che prescindono completamente
dalle capacità reddituali dell'interessato. L'esempio, pur lontano
dalla materia qui trattata, dimostra che la prestazione gratuita
ovvero l'assicurazione di un determinato standard può rappresentare
un modulo organizzativo prescelto volutamente dall'amministrazione,
per le più varie ragioni).
IV.2. - Non sembra invece acquisire un puntuale rilievo nella
questione in esame l'art. 33 della Costituzione nella parte in cui
impedisce il finanziamento pubblico delle scuole private, giacchè
esso riguarda la gestione delle scuole, intese come imprese ovvero
centri organizzativi, ma non gli utenti finali del servizio
scolastico o della prestazione assistenziale scolastica. In altri
termini, e per quanto qui interessa, come non sarebbe violato il
predetto divieto se si ammettessero alla fruizione gratuita dei libri
di testo gli alunni delle scuole private elementari semplicemente
autorizzate, in guisa non diversa il predetto divieto non vale a
giustificare di per sè il limite cui la disposizione di legge qui in
esame condiziona la prestazione gratuita dei libri di testo.
IV.3. - È certo, poi, che è costituzionalmente garantito il
diritto dei genitori di scegliere, per l'assolvimento dell'obbligo
scolastico, la scuola privata a preferenza di quella pubblica. E,
sebbene alla parità prevista dagli artt. 33 e 4 della Costituzione
non si sia data legislativa attuazione, è fermo nella giurisprudenza
amministrativa, e fa parte del diritto vivente, il principio della
parità di trattamento tra scuole private e scuole pubbliche con
riferimento alle provvidenze scolastiche (cfr., tra tante, consiglio
di Stato, n. 731/1984 e n. 424/1985, trascurando le molteplici
decisioni dei tribunali amministrativi regionali): principio che si
desume, oltre dagli artt. 33 e 34 della Costituzione, anche che dal
menzionato art. 42 della legge n. 616/1977. E proprio in forza di
detto principio non poche regioni ordinarie hanno previsto, nel campo
dell'assistenza scolastica, provvidenze che prescindono dal reddito
dei beneficiari.
IV.4. - Su questo complesso ordito normativo (ordinario e
costituzionale) si spiega, infine, la forza del fondamentale
principio dettato dall'art. 3 della Costituzione.
V. - Tutto ciò premesso, in duplice guisa potrebbe individuarsi
la ragione per cui l'art. 1 della legge n. 719 del 1964 esclude dalla
provvista gratuita dei libri di testo gli alunni della scuole
elementari private non autorizzate a rilasciare titoli di studio.
V.1. - Atteso che almeno per le scuole elementari sussiste
correlazione tra frequenza gratuita e rilascio di titoli riconosciuti
dallo Stato (v. supra sub n. III.1.), si potrebbe ipotizzare, innanzi
tutto, che la ragione del distinguo sia da collegare al fatto che
l'iscrizione volontaria presso una scuola onerosa sia indice di
maggiore capacità contributiva, sicchè non sarebbe giustificato
estendere a tali alunni una provvidenza economica, come quella
consistente nella provvista gratuita dei libri di testo.
V.2. - Ovvero, potrebbe ritenersi razionalmente necessitato che
l'ente pubblico si possa (e si debba, ai sensi dell'art. 34 della
Costituzione), assumere l'onere economico dei libri di testo soltanto
quando con la provvista gratuita di essi si favorisca l'assolvimento
dell'obbligo scolastico, ma non certamente quando tale obbligo non
venga (o possa non essere) soddisfatto.
VI. - Entrambi questi tentativi di spiegazione lasciano margini di
dubbio sufficienti per sottoporre al vaglio del giudice delle leggi
la questione proposta.
VI.1. - Ben vero, contrariamente a quanto potrebbe
superficialmente apparire, l'iscrizione alla scuola privata
(soltanto) autorizzata ed onerosa non può considerarsi a priori una
scelta "di lusso", e neppure sintomo inequivoco di maggiore capacità
economica, già alla stregua dell'id quod plerumque accidit, o se si
vuole di criteri di normalità statistica. I motivi che sorreggono
scelta siffatta sono infatti i più disparati ed a volte sono
strettamente collegati ad una vera e propria necessità dei genitori
degli alunni, scaturente sovente anche da carenze riscontrabili in
altri servizi pubblici. Esemplarmente lucida e realistica sembra al
riguardo l'argomentazione di un giudice amministrativo, che ha così
elencato le "ragioni che possono spingere alla frequenza di scuole
private, anche a retta elevata, pur in assenza di redditi elevati: la
necessità di usufruire di servizi scolastici a tempo pieno,
l'esigenza di assicurare una migliore assistenza ad alunni in
condizioni psico-fisiche meno fortunate, ovvero l'esercizio del
diritto, costituzionalmente tutelato, di ricevere un'istruzione
conforme al proprio credo religioso o politico" (t.a.r. Lombardia n.
410 del 22 febbraio 1978). D'altra parte e comunque, non solo - come
si è accennato (v. retro III.2.) - non sempre nel nostro ordinamento
sussiste identità tra scuole non abilitate a rilasciare titoli di
studio riconosciuti dallo Stato e scuole gratuite, ma resta da
dimostrare che la gratuità dell'istruzione (art. 34 della
Costituzione) possa essere subordinata al bisogno ovvero graduata in
funzione del reddito (anzichè costituire uno standard sociale: v.
retro sub n. IV.1.).
VI.2. - Neppure è pienamente convincente l'altra possibile
spiegazione, che fa perno sul collegamento tra la prestazione di
libri gratuiti e l'idoneità della scuola a rilasciare titoli di stu-
dio riconosciuti dallo Stato. Non a caso, infatti, si è sopra ( sub
n. III.3.) rilevato che anche chi scelga l'istruzione privata,
paterna ovvero quella che si attua mediante l'iscrizione nelle scuole
private elementari soltanto autorizzate, può dimostrare, con
modalità articolate e differenziate, di avere adempiuto l'obbligo
scolastico. Vero è che tale differente regime può dar luogo a
qualche problema organizzativo, qualora si estendesse agli alunni
delle scuole private la provvista gratuita dei libri di testo, ma è
altrettanto innegabile che le difficoltà tecniche, probabilmente non
insuperabili, non possono impedire il dispiegarsi della parità di
trattamento tra i soggetti tenuti all'assolvimento dell'obbligo
scolastico. Anche perchè, se ci si vuole affidare alla rilevazione
della realtà concreta, è ben noto che gli allievi delle scuole
elementari private (soltanto autorizzate) normalmente sostengono anno
per anno gli esami presentandosi da esterni, ed ottenendo così il
titolo riconosciuto dallo Stato.
VI.3. - Certamente, dunque, allo stato è ben possibile che, a
fronte dell'opzione onerosa per la scuola privata, non poche volte
necessitata e (quanto meno) adottata per ragioni apprezzabili (e
facenti capo talora a diritti costituzionalmente protetti), i
genitori si vedano ingiustamente discriminati nel godimento di una
prestazione pubblica (qual è la prestazione dei libri di testo),
volta invece a facilitare l'assolvimento dell'obbligo scolastico. E
tutto ciò in una materia in cui la gratuità sembra assicurata dalla
Costituzione senza distinzione alcuna di capacità economiche,
proprio per consentire comunque, con l'elevazione culturale, la
formazione del cittadino. Il che, in conclusione, mette in forse la
corrispondenza dell'impugnata disposizione con precisi principi
costituzionali (artt. 3, 33 e 34 della Costituzione); giacchè la
disposizione in esame può ritenersi in contrasto non solo con il
principio della gratuità dell'istruzione (o con un determinato
assetto normativo di essa, quale si è venuto a determinare
storicamente); non solo con il principio della libertà di iscrizione
presso le scuole private e con quello della parità tra scuole pri-
vate e scuole pubbliche; ma anche con il fondamentale principio di
eguaglianza, violato nella misura in cui si ritenga che la impugnata
norma crea un trattamento differenziato del tutto irragionevole.

P. Q. M.
Visti gli artt. 137 della Costituzione e 23 e segg. della legge n.
87/1953, così provvede: su istanza degli attori, solleva questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge
n. 719 del 1964 (nella parte in cui esclude dalla prestazione
gratuita dei libri di testo gli alunni delle scuole elementari non
abilitate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato),
per possibile contrarietà agli artt. 3, 33 e 34 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione (dopo che siano state eseguite le
incombenze di cui infra sub n. VII.4.) degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso a Catania, nella camera di consiglio della prima
sezione civile del tribunale, in data 22 dicembre 1992.
Il presidente relatore estensore: RUSSO

94C0384