1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 giugno 1989- 2 febbraio 1990
N. 68 Ordinanza emessa il 7 giugno 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 febbraio 1990) dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sui ricorsi riuniti proposti da Torlonia Annamaria contro regione Umbria ed altri Proprieta' terriera privata - Liberta' di raccolta dei tartufi nei boschi e terreni altrui non coltivati secondo la legge statale impugnata - Necessita' di autorizzazione, secondo la legge regione Umbria, del pari impugnata, della comunita' montana, sentito il rappresentante dell'ente gestore o dell'azienda proprietaria per i boschi e terreni non coltivati soggetti a vincolo venatorio - Violazione del diritto dominicale del proprietario del terreno, sotto il profilo della sottrazione allo stesso dei frutti senza indennizzo e del principio che non consente la disciplina di rapporti privati con legge regionale. (Legge 16 dicembre 1985, n. 752, art. 3; legge regione Umbria 3 novembre 1987, n. 47, artt. 2 e 6). (Cost., artt. 42 e 117). (090C0176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ric. n. 952/1988, n.
953/1988 e n. 83/1989 proposti da Torlonia Annamaria in qualità di
concessionaria della Azienda faunistico-venatoria "Schifanoia",
rappresentata e difesa dagli avv.ti Giancarlo Zuccaccia e Francesco
d'Audino, con domicilio eletto in Perugia, presso lo studio del
primo, via Appia n. 2/C, contro la regione dell'Umbria, in persona
del presidente pro-tempore della giunta regionale, e la comunità
montana dell'Alto Chiascio, in persona del suo presidente
pro-tempore: entrambe rappresentate e difese dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Perugia, e nei confronti dei signori
Gambella Mario, Gambella Ubaldo, Provvedi Mario, Fioriti Giorgio,
Dragoni Mario (nel ric. n. 953/1988); e del sig. Brunetti Elio (nel
ric. n. 83/1989); per l'annullamento:
quanto al ric. n. 952/1988: del provvedimento della regione
Umbria a firma del dirigente dell'ufficio agricoltura e foreste, in
data 29 luglio 1988, prot. n. 14110 con il quale è stata respinta
l'istanza della sig.ra Torlonia per ottenere l'autorizzazione ad
installare dei cartelli lungo il perimetro di recinzione
dell'azienda;
quanto al ric. n. 953/1988: delle autorizzazioni n. 5690, 5691,
6003, 6007, 6151 rilasciate in data 1 ottobre 1988 dal presidente
della comunità montana per la ricerca e la raccolta di tartufi
nell'azienda faunistica "Schifanoia"; nonchè degli atti presupposti
costituiti: a) della delibera della giunta regionale 24 maggio 1988,
n. 3491, nella parte in cui (a modifica della precedente delibera 2
febbraio 1988, n. 481) non prevede più il parere preventivo del
concessionario dell'azienda faunistico-venatoria, e della norma
transitoria che autorizza la comunità montana a riaprire il termine
per la presentazione delle domande per l'anno 1988 oltre la data del
15 aprile 1988; b) del successivo provvedimento della comunità
montana dell'Alto Chiascio in data 30 giugno 1988, con il quale è
stato riaperto il termine sino al 31 luglio 1988;
quanto al ric. n. 83/1989: di analoga autorizzazione n. 6152
rilasciata in data 1 ottobre 1988 dal presidente della comunità
montana, nonchè degli stessi provvedimenti della giunta regionale e
della comunità montana, già impugnati con ric. n. 953/1988.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per le amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalla avvocatura erariale a sostegno
delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 7 giugno 1989 la relazione del
dott. Lanfranco Balucani e uditi, altresì, l'avv. F. d'Audino per la
parte ricorrente e l'avv. B. Melelli per le Amministrazioni
resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
FATTO
Con istanza alla regione dell'Umbria in data 14 giugno 1988 la
sig.ra Torlonia Annamaria nella sua qualità di concessionaria della
azienda faunistico-venatoria "Schifanoia" nei comuni di Gualdo
Tadino, Gubbio e Valfabbrica, chiedeva l'autorizzazione "a mettere
dei cartelli lungo il perimetro che recinge l'azienda
faunistico-venatoria, recanti la scritta che è vietata la raccolta
di tartufi o di frutti silvestri in generale, sia per l'anno 1988 che
per i successivi anni fino alla scadenza della concessione".
Ma con provvedimento in data 29 luglio 1988, a firma del dirigente
dell'ufficio agricoltura e foreste, la regione respingeva la istanza
adducendo che "l'autorizzazione ad apporre tabelle al fine di
riservarsi la raccolta dei tartufi, viene concessa soltanto dietro
rilascio dell'attestazione di riconoscimento di tartufaia controllata
e coltivata".
Avverso l'anzidetta determinazione la sig.ra Torlonia ha proposto
ricorso, rubricato con n. 952/1988, nel quale si deducono i seguenti
motivi di censura:
1. - Eccesso di potere per errore nel presupposto, difetto di
motivazione e falsità di causa in relazione agli artt. 821 e 823 del
codice civile.
2. - Violazione e falsa appolicazione dell'art. 6 della legge
regionale Umbria n. 47/1987, nonchè della delibera regionale 2
febbraio 1988, n. 481, che disciplina il rilascio delle
autorizzazioni e le modalità per la raccolta dei tartufi nei terreni
soggetti a vincolo connesso con l'attività venatoria; eccesso di
potere per difetto dei presupposti.
3. - Illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 6 della legge
regionale Umbria n. 47/1987 e 3 della legge statale n. 752/1985, per
violazione dell'art. 41, secondo comma, e art. 4 della Costituzione,
in relazione agli artt. 821 e 832 del codice civile e all'art. 1
della legge regione Umbria n. 1/1980, nonchè dell'art. 42, terzo
comma, e art. 3 della Costituzione.
Con due successivi ricorsi, rubricati con n. 953/1988 e n. 83/1989
la sig.ra Torlonia ha poi impugnato alcune autorizzazioni rilasciate
dalla comunità montana dell'Alto Chiascio in data 1 ottobre 1988,
per la raccolta dei tartufi nella azienda di cui è titolare; nonchè
la delibera della giunta regionale 24 maggio 1988, n. 3491 - nella
parte in cui (a modifica della precedente delibera 2 febbraio 1988,
n. 481) non prevede più il parere preventivo del concessionario
dell'azienda faunistico-venatoria - e la norma transitoria che
autorizza le Comunità montane a riaprire il termine per la
presentazione delle domande oltre la data del 15 aprile 1988,
unitamente al provvedimento della comunità montana dell'Alto
Chiascio di riapertura di detto termine.
I motivi di gravame sono i seguenti:
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 153 del codice di
procedura civile e 2964, 66, 68 del codice civile, eccesso di potere
per tardività nella presentazione delle domande.
2. - Violazione del punto 3, art. 6, della legge n. 47/1987;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di
motivazione.
3. - Eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione
alla "riunione" prevista dalla delibera regionale n. 3491, e
violazione dei principi generali circa l'obbligo di motivare il
rigetto delle opposizioni.
4. - Eccesso di potere per vizio di ultrapetita e indeterminatezza
del provvedimento autorizzativo; sviamento e falsità della causa,
anche in relazione all'art. 15 della legge regionale Umbria n.
47/1987.
5. - Illegittimità costituzionale degli artt. 2, n. 1 della legge
regione Umbria n. 47/1987 e 3 della legge statale n. 752/1985 per
violazione dell'art. 42, secondo comma, della Costituzione e
dell'art. 4 della Costituzione in relazione agli artt. 821 e 832 del
codice civile, nonchè 42, terzo comma, della Costituzione e
illegittimità cost. degli artt. 6, n. 1-3 e 4 della legge regionale
n. 47/1987 per violazione degli stessi articoli in relazione all'art.
1 della legge regionale n. 1/1980, nonchè dell'art. 3 della
Costituzione in relazione all'art. 4 della legge n. 1766/1927 e legge
regionale n. 21/1983.
Resistono in giudizio la comunità montana e la regione
dell'Umbria, le quali hanno contestato la fondatezza dei motivi di
gravame dedotti nei due ricorsi dela sig.ra Torlonia, dei quali hanno
chiesto la reiezione, con argomentazioni analoghe a quelle svolte per
il ric. n. 952/1988.
Alla publica udienza del 7 giugno 1989 i ricorsi sono stati
trattenuti in decisione.
DIRITTO
Aderendo ai dubbi prospettati da parte ricorrente il collegio
ritiene che non sia manifestamente infondata, in relazione agli artt.
42, secondo e terzo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 della legge 16 dicembre
1985, n. 752 e 2 e 6 della legge regione Umbria 3 novembre 1987, n.
47, che dattano le norme fondamentali in materia di ricerca e
raccolta di tartufi.
Con l'art. 3 della legge n. 752/1985 il legislatore statale ha
stabilito che la raccolta dei tartufi "è libera nei boschi e nei
terreni non coltivati" ed ha altresì riconosciuto un diritto di
proprietà esclusiva relativamente alle tartufaie coltivate (definite
dallo stesso legislatore come quelle impiantate ex novo), ovvero alle
tartufaie controllate (quelle naturali migliorate ed incrementate).
La legge regionale, oltre ad avere recepito pedissequamente detta
norma statale (con l'art. 2), ha poi aggiunto che nei terreni
soggetti a vincolo connesso alla attività venatoria la ricerca "è
consentita, previa autorizzazione della comunità montana,.......
sentito il legale rappresentante dell'ente gestore o dell'azienda
proprietaria" (art. 6).
Orbene, le norme denunciate consentono ai terzi di appropriarsi
dei frutti del fondo, privando di rilievo la contraria volontà del
proprietario; il quale per impedire l'accesso dei cercatori di
tartufi non ha altra scelta che creare le cd. tartufaie controllate,
per il cui riconoscimento occorre però tutta una serie di operazioni
culturali di miglioramento e incremento della specie.
Questa sottrazione originaria del bene al suo legittimo
proprietario appare sproporzionata, dal momento che l'iniziativa
privata potrebbe bene attendere alla realizzazione dell'interesse
generale; e comunque, al fine di contemperare l'interesse privato con
le esigenze di un razionale sfruttamento del suolo (voluto dall'art.
44, primo comma, della Costituzione), sarebbe stato più logico ed
equo offrire al proprietario la possibilità di riservarsi la
raccolta del tartufo, e solo in caso di sua imperizia o negligenza,
autorizzare l'attività di ricerca e raccolta a chiunque si mostri
interessato.
Nè si dica che la legge offre tale possibilità al proprietario
con le cd. tartufaie controllate, poichè queste hano un campo di
aplicazione necessariamente limitato - quanto ad ambito territoriale
- ed inoltre presuppongono che il proprietario stesso si assuma
l'onere gravoso di apportare "miglioramenti" ed incrementi alla
coltivazione di tartufi, mentre ai terzi non è richiesta alcuna
operazione culturale per potersi appropriare del prelibato frutto (di
altri).
La grave menomazione che subisce il diritto di proprietà con le
norme in esame - e peraltro senza trovare ristoro in un qualche
indennizzo o compenso - è accresciuta dal fatto che al proprietario
è contestualmente imposto l'obbligo di permettere l'accesso alla sua
proprietà, e di consentire l'attività di ricerca su notevoli
estensioni di terreno (stante la rarità del frutto). E se è vero
che l'accesso ai terzi può essere giustificato, ove si tratti di
rendere possibile lo svolgimento di una attività di rilievo sociale,
che altrimenti andrebbe perduta, come ha avuto occasione di affermare
la Corte in materia di esercizio della caccia (sent. n. 57/1976), nel
caso in questione non ricorre affatto la necessità di consentire a
chiunque l'accesso al fondo altrui, posto che lo sfruttamento del
suolo (nell'interesse collettivo) potrebbe essere realizzato
lasciando l'iniziativa al proprietario, almeno fino a che dimostri di
esserne meritevole.
Ugualmente desta perplessità la circostanza che alla facoltà
(riconosciuta dalla legge) di entrare su fondi altrui, a far propri i
tartufi ivi rinvenuti, non corrisponda il riconoscimento di un equo
indennizzo o altro corrispettivo al proprietario che, oltre a subire
gli inevitabili danni derivanti dalle attività di ricerca, viene
anche a perdere una parte cospicua dei frutti del proprio terreno.
Si potrebbe obiettare, riecheggiando tesi che la Corte ebbe ad
affermare in passato (cfr. sent. nn. 55 e 56 del 1968), che il
principio dalla necessità dell'indennizzo non opera nel caso di
disposizioni le quali si riferiscono a intere categorie di beni (e
perciò interessino la generalità dei soggetti) sottoponendo in tal
modo tutti i beni della categoria senza distinzione ad un particolare
regime di appartenenza e godimento.
Senonchè tale ordine di principi è stato applicato dalla Corte
con specifico riferimento al problema dell'indennizzo dei vincoli di
inedificabilità, dove la vicenda è però caratterizzata dalla mera
compressione o limitazione dei poteri inerenti alla proprietà, e non
già come nel caso in esame da un vero e proprio trasferimento
(forzoso) di beni o utilità a vantaggio di un terzo soggetto.
D'altra parte non potrebbe sostenersi che i tartufi non
appartengono al proprietario del terreno, e che per essi valga un
regime analogo a quello delle res nullius o derelictae (che si
acquistano con l'occupazione), ovvero del cd. tesoro (che spetta per
metà al suo ritrovatore), giacchè il tartufo è da considerare a
tutti gli efffetti, in quanto prodotto spontaneo della terra e
periodicamente riproducibile, tra i frutti naturali (di cui all'art.
820 del cod. civ.), e di questi segue la relativa disciplina
giuridica caratterizzata dalla appartenenza al proprietario della
cosa-madre.
Le considerazioni che precedono fanno dunque ritenere non
manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità (in relazione
all'art. 42, secondo e terzo comma) della norma statale (e regionale)
che sansisce la "liberta'" della raccolta dei tartufi "nei boschi e
nei terreni non coltivati" senza prevedere anche alcun indennizzo o
corrispettivo in favore del proprietario del suolo e senza lasciare
al proprietario la possibilià di riservarsi tale raccolta con la
semplice apposizione di cartelli o tabelle, come testualmente
disponeva l'art. 3 della (abrogata) legge 17 luglio 1970, n. 568.
Occorre però aggiungere che altri sospetti di incostituzionalità
debbono esse sollevati (d'ufficio) sulla disposizione introdotta dal
legislatore regionale (art. 6 della legge regione Umbria n. 47/1987),
con la quale si stabilisce una disciplina particolare per la ricerca
dei tartufi nelle aziende faunische-venatorie, vale a dire "nei
boschi e nei terreni non coltivati" sui quali sia stata avviata una
azienda faunistico-venatoria; qui infatti la ricerca (e raccolta) non
è del tutto libera, bensì è "consentita" subordinatamente al
"previo parere" della comunità montana, e all'aver "sentito" il
legale rappresentante dell'azienda.
Invero la norma regionale anzidetta si presta ai rilievi di
incostituzionalità anche sotto un ulteriore profilo (rispetto a
quellli sin qui evidenziati per l'art. 3 legge statale e art. 2 legge
regionale), e cioè per violazione da parte del legislatore regionale
dei "principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato" di cui
all'art. 117 della Costituzione.
Si vuole cioè affermare che il legislatore regionale con la norma
anzidetta ha superato i limiti posti dalla legge statale alla
libertà di raccolta dei tartufi venendo nel contempo a dettare norme
nel campo dei rapporti interprivati, che fuoriescono dalla potestà
legislativa regionale.
Al riguardo va ossevato che secondo la lettera dell'art. 3 della
legge statale (legge n. 752/1985) la raccolta dei tartufi dovrebbe
essere libera soltanto "nei boschi e nei terreni non coltivati";
nella ratio della norma c'è evidentemente l'intendimento di
consentire l'accesso ai fondi altrui e la sottrazione dei tartufi ivi
rinvenuti limitatamente a quei terreni, boschivi o non, sui quali non
vengono esercitate colture, e ciò al duplice fine di non arrecare
danni alle coltivazioni e di "penalizzare" soltanto il proprietario
che lascia incolti i suoi terreni e si disinteressa del loro
sfruttamento.
Con il ricordato art. 6 il legislatore regionale viene però ad
estendere la libertà di raccolta anche a terreni che pure sono
utilizzati dal proprietario per la costituzione di aziende
fanistico-venatorie, e che di necessità debbono essere protette
dalla intromissione di persone e animali estranei, acciocchè non sia
arrecato impedimento o disturbo alla crescita e riproduzione della
selvaggina.
Nè a salvaguardare l'interesse del proprietario può essere
sufficiente il procedimento delineato da detto art. 6, in quanto la
previsione della audizione del rappresentante dell'azienda - che deve
necessariamente procedere il permesso di raccolta nei terreni della
azienda stessa - non può rappresentare alcuna valida e concreta
garanzia per gli interessi del proprietario.
A ciò si aggiunga che la norma regionale, che ha esteso il regime
della libera raccolta anche ai terreni delle aziende
fanistico-venatorie, introducendo ulteriori limitazioni al diritto di
proprietà viene dunque a incidere nell'ambito di rapporti
intersoggettivi la cui disciplina è preclusa al legislatore
regionale. È compito della regione infatti provvedere alla cura dei
soli interessi pubblici che ad essa fanno capo, mentre la disciplina
dei rapporti privati appartiene allo Stato, poichè ad essa
sottostanno esigenze di unità e di uguaglianza che possono essere
salvaguardate soltanto con legge statale in quanto espressione della
intera collettività nazionale.
Le dedotte questioni di legittimità costituzionale, se per verso
non sono manifestamente infondate, si palesano altresì rilevanti
agli effetti del giudizio instaurato davanti al tribunale
amministrativo regionale dalla ricorrente sig.ra Torlonia. La
eventuale dichiarazione di incostituzionalità delle norme
soprarichiamate condurrebbe infatti alla caducazione delle
autorizzazioni alla raccolta di tartufi rilasciate dalla comunità
montana relativamente ai terreni della ricorrente, ed alla
impossibilità di rilasciarne altre; oltre che al riconoscimento
della facoltà di tabellare i fondi. È d'uopo aggiungere e precisare
che, ove i ricorsi venissero accolti per uno qualisasi degli altri
motivi di gravame, alla amministrazione non sarebbe precluso di
rinnovare le procedure - in puntuale applicazione della normativa
vigente - e di pervenire ugualmente al rilascio di altre
autorizzazioni ovvero a negare nuovamente il permesso di recinzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 delle suddette leggi
costituzionali 11 marzo 1953, n. 87, dispone la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci
sulla questione della legittimità costituzionale degli artt. 3 della
legge statale 16 dicembre 1985, n. 752, e 2 e 6 della legge regione
Umbria 3 novembre 1987, n. 47, in relazione agli artt. 42, secondo e
terzo comma, e art. 117 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso, instaurato con i tre ricorsi in
epigrafe;
Manda alla segreteria di curare la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri;
La stessa segreteria dovrà inoltre comunicare l'ordinanza in
parola ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei
deputati.
Così deciso in Perugia, nella Camera di consiglio del 7 giugno
1989.
Il presidente: ROSA
Il consigliere estensore: BALUCANI
Il consigliere: MOLLICA
90C0176