1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 1992
N. 132 Ordinanza emessa il 20 gennaio 1992 dalla pretura di Udine, sezione distaccata di Palmanova, nel procedimento penale a carico di Osso Renzo ed altri Edilizia e urbanistica - Esecuzione di opere abusive in zone sottoposte a vincolo ambientale individuate per categoria a norma della legge n. 431/1985 - Trattamento sanzionatorio - Previsione di pene piu' severe di quelle applicabili alla ipotesi (ritenuta) non meno grave ne' oggettivamente diversa di opere abusive realizzate in zone il cui pregio ambientale risulta da provedimento particolare e concreto ex legge n. 1497/1939 - Mancata previsione dell'applicazione del trattamento sanzionatorio piu' severo anche alle ipotesi previste dalla legge n. 1497/1939 - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni identiche - Non adeguata tutela del paesaggio quale bene costituzionalmente protetto. (Legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1-sexies). (Cost., artt. 3 e 9; legge 29 giugno 1939, n. 1497, artt. 1 e segg.). (092C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-1992)

IL PRETORE
CONSIDERATO IN FATTO E IN DIRITTO
Gli odierni imputati venivano tratti a giudizio per rispondere del
reato di cui agli artt. 110 e 113 del c.p. e 1 della legge n.
431/1985 integrativo dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977; art. 7
della legge n. 1497/1939, art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985
in relazione all'art. 1-sexies della legge n. 431/1985 essendo loro
contestata l'avvenuta erezione, sulla sponda orografica sinistra
della roggia di Palma, di un muro in cemento armato, e ciò in
assenza di autorizzazione regionale ex art. 7 della legge n.
1497/1939.
In esito all'istruttoria dibattimentale, il p.m. eccepiva
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1-sexies della legge 8
agosto 1985, n. 431, in relazione agli artt. 3 e 9, secondo comma,
della Costituzione, in quanto la sanzione penale ivi prevista non è
applicabile alle opere eseguite senza autorizzazione sui beni
sottoposti a tutela ambientale ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge
n. 1497/1939; la difesa, a sua volta, eccepiva l'illegittimità
costituzionale dello stesso art. 1-sexies in relazione all'art. 3
della Costituzione qualora la suddetta norma sanzionatoria fosse
ritenuta applicabile anche per le violazioni riguardanti beni
sottoposti a vincolo particolare ai sensi della legge n. 1497/1939.
Si rileva che i fatti oggetto dell'imputazione possono ritenersi
acclarati a seguito delle testimonianze assunte e della
documentazione prodotta in dibattimento. Ulteriore doverosa premessa
è quella concernente la natura del vincolo cui il bene è
sottoposto: la Roggia di Palma non è ricompresa nell'elenco delle
acque pubbliche, ma è stata dichiarata "bene di notevole interesse
pubblico" ai sensi dell'art. 1 della legge n. 1497/1939 con decreto
14 aprile 1989 del Ministro per i beni culturali ed ambientali, con
conseguente applicabilità del regime amministrativo di cui alla
legge n. 1497/1939 ed assoggettamento all'autorizzazione prevista
dall'art. 7 di quella legge. Tale autorizzazione, per la quale deve
essere ritenuta competente l'autorità regionale ai sensi dell'art. 3
della legge regionale 13 dicembre 1989, n. 36, Friuli-Venezia Giulia,
risulta mancante per l'opera in oggetto.
Fatte queste premesse, il giudicante ritiene di dover dichiarare
inapplicabile, nella fattispecie in esame, l'art. 1-sexies della
legge 8 agosto 1985, n. 431, in quanto, come si è detto, il bene su
cui insiste l'opera realizzata non trova tutela in quella legge non
rientrando nelle categorie generali ivi previste: una estensione
alle opere compiute su beni assoggettati a vincoli particolari ai
sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e quindi un'applicazione
anche in questi ultimi casi della norma sanzionatoria dell'art.
1-sexies della legge n. 431/1985, appaiono confliggenti col principio
per il quale è vietato il ricorso all'anologia nel diritto penale.
Del resto, il tenore letterale dell'art. 1-sexies è inequivocabile,
nella parte in cui esso rende applicabili le sanzioni previste
dall'art. 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, soltanto alla
"violazione delle disposizioni di cui al presente decreto".
La situazione sopra riassunta porta a ritenere applicabili, nel
caso in esame, soltanto le sanzioni di cui alla legge n. 1497/1939,
le quali peraltro non hanno carattere penale, prevedendosi all'art.
15 "indipendentemente dalle sanzioni di carattere penale" la
demolizione delle opere abusivamente eseguite o in alternativa
(secondo un giudizio di opportunità dell'autorità amministrativa)
il pagamento di un'indennità.
Ciò comporta una notevole differenziazione di tutela tra aree
assoggettate a vincolo per mezzo della "legge Galasso" e beni
sottoposti a vincoli particolari in base alla legge sulla protezione
delle bellezze naturali: nè può bastare la considerazione, per
questi ultimi, che sarebbe astrattamente applicabile in caso di
interventi compiuti in violazione l'art. 734 del c.p., avendo questa
norma (che può anche concorrere con l'art. 1-sexies della legge n.
431/1985) natura di reato di danno, al contrario del reato previsto
dall'art. 1-sexies il quale appresta una reazione dell'ordinamento
che prescinde dal danno arrecato al bene tutelato e che consegue al
solo fatto della mancata autorizzazione (reato formale).
Questo diverso trattamento cui sono sottoposti gli autori delle
violazioni considerate a seconda che si tratti di interventi compiuti
senza autorizzazione su beni sottoposti a vincolo la legge n.
431/1985 o secondo la legge n. 1497/1939 porta a ritenere non
manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità sull'art.
1-sexies della legge n. 431/1985, nella parte in cui non prevede,
anche in caso di violazione dei vincoli "particolari" stabiliti ex
art. 1 della legge n. 1497/1939, la sottoposizione alla stessa
sanzione.
Entrambe le leggi prendono origine dalla necessità di tutela del
bene "paesaggio" contro le aggressioni provenienti da
un'indiscriminata urbanizzazione e da un generale degrado ambientale:
mentre la legge n. 1497/1939 ha previsto una specifica tutela di
singoli beni che rivestono un particolare valore culturale e
paesaggistico, la legge n. 431/1985 ha esteso la tutela (richiamando
le procedure della legge precedente ed innovandole) a categorie
generali di beni, prevedendo per le aree assoggettate una
pianificazione di interventi, nell'ambito appunto di una tutela
generalizzata del paesaggio al di là della bellezza, della mera
estetica del singolo bene. Questa considerazione, però, non sembra
poter portare alla conclusione che i beni protetti appartengano a due
categorie diverse, e che diversi siano gli interessi tutelati: in
particolare, non trova una logica giustificazione il fatto che i beni
indicati nella "legge Galasso" godano di una rigida e severa tutela
mediante le sanzioni dell'art. 1-sexies mentre, come si è visto,
tale tutela - che si concretizza anche nella forza dissuasiva
derivante dalle pesanti sanzioni penali previste - manca per i beni
assoggettati a vincoli particolari secondo il disposto dell'art. 1
della legge n. 1497/1939. Tali ultimi beni non possono sicuramente
essere considerati di minor interesse ambientale, ed anzi la
circostanza che gli stessi siano singolarmente vincolati attraverso
decreto ministeriale proprio per la particolare natura e per la loro
importanza paesaggistica, storica e scientifica, porta a ritenere che
in molti casi essi rivestano un'importanza superiore a quella dei
beni rientranti nelle categorie generali della legge n. 431/1985.
Come esempio possono riportarsi alcune delle espressioni usate nello
stesso decreto ministeriale che ha riconosciuto le rogge di Udine e
Palma beni di notevole interesse pubblico: "Queste - si rileva -
hanno rappresentato un elemento di vitale importanza per lo sviluppo
socio-economico delle zone da esse interessate sin dal periodo della
colonizzazione romana, potenziate poi nei secoli del medioevo e
dell'età moderna, qualificandosi quindi nella loro più che
millenaria vita quale elemento modellatore del paesaggio nel suo
storico stratificarsi". Appare pertanto incongruo, a fronte della
tutela posta su altri beni vincolati per mezzo della norma già più
volte richiamata, punire violazioni riguardanti beni di preminente
interesse del tipo in considerazione con sanzioni meramente
amministrative: l'autore di una di queste violazioni andrà quindi
esente da pena, mentre l'effettuazione di un intervento non
autorizzato ex art. 7 della legge n. 1497/1939 nelle aree indicate
nella legge n. 431/1985, porterà alle sanzioni previste dall'art.
1-sexies (e cioè ammenda da L. 30.000.000 a L. 100.000.000 e arresto
fino a due anni), pur non potendosi ritenere questo ultimo fatto più
grave, nè oggettivamente diverso dal primo.
Deve a questo punto rilevarsi che un problema simile è già stato
affrontato dalla Corte costituzionale con ordinanza 20-27 novembre
1991, che dichiarava la manifesta infondatezza della questione
sollevata dal pretore di Brescia (sezione distaccata di Salo') con
ordinanza del 22 febbraio 1991. La questione però non appare
identica a quella attualmente in considerazione: la disparità di
trattamento viene qui rilevata a causa del mancato assoggettamento
delle violazioni alla legge n. 1497/1939 alle sanzioni previste
dall'art. 1-sexies della legge n. 431/1985, mentre nella sopra
menzionata ordinanza si eccepiva l'incostituzionalità di
quest'ultimo articolo (pur sempre sotto il profilo della disparità
di trattamento) in quanto il fatto commesso dall'imputato in quel
giudizio rientrava nelle previsioni della "legge Galasso" mentre
fatti analoghi riguardanti beni vincolati per effetto della legge n.
1497/1939 erano sprovvisti di sanzione penale. La situazione che si
prospetta nel presente giudizio è quella contraria, dubitandosi
della legittimità costituzionale dell'art. 1-sexies in quanto lo
stesso appare "restrittivo", non estendendo la pena prevista a fatti
da ritenere di uguale natura, come appunto quello addebitato agli
odierni imputati.
Ritenuta la rilevanza della questione nel presente giudizio,
trattandosi dell'applicabilità o meno in esso dell'art. 1-sexies
della legge n. 431/1985, si ritiene pertanto non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo
suddetto in relazione all'art. 3 e all'art. 9, secondo comma, della
Costituzione, sotto il profilo della disparità di trattamento di
cittadini che versano in medesime situazioni e della assenza di
un'adeguata tutela del paesaggio derivante dalla mancata
sottoposizione a sanzione di fattispecie del tipo in considerazione.
Il presente giudizio va dunque sospeso promuovendosi la verifica
della legittimità costituzionale della norma da parte della Corte.
Visto quanto precede va disattesa, ritenendola infondata in quanto
poggiata su presupposti erronei (art. 1-sexies applicabile anche alle
violazioni di vincoli particolari ai sensi della legge n. 1497/1939)
la questione sollevata dalla difesa.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1-sexies della legge 8 agosto
1985, n. 431, in relazione agli artt. 3 e 9, secondo comma, della
Costituzione, nella parte in cui non vengono assoggettate alle
sanzioni penali ivi previste le violazioni ai singoli vincoli posti
ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (artt. 1 e segg.);
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai
Presidenti della Camera e del Senato.
Palmanova, addì 20 gennaio 1992
Il pretore: DI PALMA

92C0307