1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 98 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 1994
N. 98 Ordinanza emessa il 17 ottobre 1994 dal pretore di Gela nel procedimento penale a carico di Cavallo Cassandra ed altro Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela del paesaggio, della salute e della liberta' di iniziativa economica privata. (D.-L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, primo, secondo e quinto comma, 2, 3 e 6). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 41, secondo (095C0241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1995)

comma, e 79).
IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Visti gli atti del procedimento n. RG 187/94 e R.N.R. 993/9/2
contro Cavallo Cassandra e Cavallo Francesco, imputati entrambi dei
reati:
a) 110 del c.p., 81 cpv. del c.p., 20, lett. c) della legge n.
47/1985 per avere realizzato senza la prescritta concessione edilizia
la costruzione costituita da un vano a piano terra di mq 160, piano
terra di mq 100, e mansarda di mq 100 con tetto a spiovente, la prima
in qualità di proprietaria, il secondo in qualità di committente
delle opere indicate, in concorso fra loro e con Orgioli Giuseppe,
con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, in contrada
Tenutella, zona vincolata ai sensi della legge 29 giugno 1939, n.
1497;
b) p. e p. dagli artt. 1, 2, 4, 13 e 14 della legge n.
1086/1971 per avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo
a) con opere in conglomerato cementizio armato senza il progetto
esecutivo, la direzione di un tecnico abilitato ed avendo omesso di
denunziare tali opere all'ufficio del genio civile prima del loro
inizio, in concorso tra loro e con più azioni esecutive del medesimo
disegno criminoso;
c) p. e p. dagli artt. 17, 18 e 20 della legge n. 64/1974, per
avere realizzato la costruzione sopra indicata al capo a) in zona
sismica senza preavviso scritto al sindaco e all'ufficio del genio
civile e senza la preventiva autorizzazione scritta di quest'ultimo
ufficio, in concorso tra loro e con più azioni esecutive del
medesimo disegno crimonoso, in Butera, il 4, l'8, l'11 aprile 1992 ed
il 9 maggio 1992;
d) la prima, del reato p. e p. dagli artt. 81 cpv., e 349,
primo e secondo c.p. per avere con più azioni esecutive del medesimo
disegno criminoso violato i sigilli apposti alla costruzione di cui
al capo a) il 4 aprile 1992, l'8 aprile 1992, l'11 aprile 1992 dai
Carabinieri di Gela al fine di assicurare l'identità e la
conservazione delle cose sequestrate, la prima volta in qualità di
custode giudiziaria, della suddetta costruzione, le altre in concorso
con Cavallo Francesco ed Orgioli Giuseppe, quando questi erano
custodi, in Butera l'8, l'11 aprile 1992 e il 9 maggio 1992;
e) il secondo del reato p. e p. degli artt. 81 cpv. e 349,
primo e secondo c.p. per avere, con più azioni esecutive del
medesimo disegno criminoso violato i sigilli apposti alla costruzione
di cui al capo A) al fine di assicurare l'identità e la
conservazione delle cose sequestrate, una volta in qualità di
custode giudiziario nominato tale l'8 aprile 1992, una volta in
concorso con Cavallo Cassandra ed Orgioli Giuseppe quando custodi
erano i medesimi, in Butera l'8 novembre 1992 ed il 9 maggio 1992;
f) entrambi del reato p. e p. dagli artt. 110, 81 cpv., e 734
c.p. per avere, in concorso fra loro, con più azioni esecutive del
medesimo disegno criminoso, mediante la costruzione indicata al capo
A), alterato le bellezze naturali della località Tenutella soggetta
a vincolo paesaggistico;
g) entrambi del reato p. e p. dagli artt. 110, 81 cpv. c.p.,
1-sexies della legge n. 431/1985 per avere, in concorso fra loro e
con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, realizzato
la costruzione di cui al capo a) in zona soggetta a vincolo
paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1437 senza
l'autorizzazione della Soprintendenza ai beni culturali ed
ambientali, in Butera, il 4, l'8, l'11 aprile 1992 ed il 9 maggio
1992;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
primo, secondo e terzo comma;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 6 del decreto-
legge 27 settembre 1994, n. 551, in riferimento all'art. 79 della
Costituzione;
Ritenuto di dover sollevare anche d'ufficio questione di
legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 1, primo,
secondo e quinto comma, del decreto-legge 27 settembre 1994, n. 551,
in cui è ravvisata la violazione dell'art. 79, e dell'art. 3, sotto
il duplice profilo dell'irragionevolezza di tali norme e della
disparità di trattamento in relazione agli artt. 9, secondo comma,
32, primo comma e 41, secondo comma, della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
L'imputato ha chiesto che il processo venga sospeso; tale
richiesta rende evidente, e processuale, la volontà di valersi
dell'intera procedura di sanatoria per ottenere il "condono
edilizio".
Ne consegue che, come ha già stabilito la Corte costituzionale in
caso identico (sentenza 23-31 marzo 1988, n. 369) divengono rilevanti
nella specie le questioni di costituzionalità relative a tutte le
summenzionate disposizioni aventi forza di legge, che risultano
intimamente collegate fra loro nell'unico fine di regolamentare
(esternamente ed internamente) il meccanismo procedimentale di
sanatoria.
Ad ogni buono conto, dal combinato disposto degli artt. 1, secondo
e quinto comma del d.-l. n. 551/1994, e 44 della legge n. 47/1985
discende che la sospensione opera anche a prescindere da una
richiesta di parte, e serve a creare la condizione necessaria per
l'operatività, (immediatamente successiva) del meccanismo
procedimentale del condono; dunque le disposizioni che regolamentano
più direttamente tale meccanismo assumono rilevanza nel presente
processo (e con esse le questioni di costituzionalità che le
investono) nel momento stesso in cui il giudice deve provvedere a
sospendere (o meno) il processo.
Come precisato poi dal giudice di legittimità, non ogni processo
per illeciti urbanistici o edilizi va sospeso, ma soltanto quelli
relativi a reati succettibili di essere estinti attraverso la
procedura amministrativa; il giudice deve dunque esaminare, ad
esempio, il tempus commissi delicti, e nel far ciò deve osservare le
norme contenute nel primo e secondo comma dell'art. 1 del decreto-
legge n. 551/1994. Tali norme assumono dunque a maggior ragione
rilevanza nel presente processo.
Le restanti norme di cui all'art. 1, e agli articoli 2, 3 e 6 del
d.-l. in questione, rilevano nel presente processo nella misura in
cui disciplinano modalità e fasi del procedimento di sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
a) Violazione dell'art. 79.
Il "condono edilizio" si configura come istituto di clemenza
attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti tipici,
commessi in un circoscritto periodo di tempo, anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Analizzandone il meccanismo operativo, la Corte costituzionale si
è espressa (con la sentenza n. 369/1988) nel senso che tale istituto
non possa essere ricondotto alla figura tipica dell'amnistia
condizionata, e introduca invece una causa atipica di estinzione del
reato.
Rimane tuttavia inesplorata dalla Corte costituzionale
l'argomentazione, addotta dal p.m., circa la riconducibilità
dell'istituto del condono a quello dell'amnistia sottoposta ad
obblighi; tale figura è espressamente prevista dall'art. 151 del
codice penale.
Il "potere di clemenza" incontra dei limiti, anche procedurali,
nella Carta costituzionale; tra essi quello, recentemente posto dal
legislatore costituzionale con la revisione dell'art. 79 (legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1): prevede la norma che l'amnistia
sia concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
Conclude dunque il p.m. che il "condono", in quanto rientrante
nella tradizionale figura dell'amnistia, è stato
incostituzionalmente concesso dal Governo con decreto-legge.
Il quesito che invece viene posto da questo pretore alla Consulta
muove dall'assunto che il condono, comunque lo si etichetti,
costituisce forma d'esercizio della generale potestà di clemenza
dello Stato, e debba perciò essere concesso con le forme dinanzi
prospettate.
Anche tale questione, per molti versi analoga alla prima, appare
non manifestamente infondata: a ritenere che l'esecutivo sia
legittimato a dar vita, con decretazione d'urgenza, ad una misura
generale di clemenza che si distingue solo per fisionomia, e non
anche per effetti giuridici, dall'amnistia, si giungerebbe ad una
sostanziale elusione del dettato costituzionale.
Dal disposto dell'art. 79 della Costituzione emerge chiaramente la
volontà che l'emanazione di misure clemenziali generali, comportanti
l'estinzione del reato, debba essere riservata all'apprezzamentodel
Parlamento, al quale soltanto è rimessa la potestà di limitare con
tale estensione la pretesa punitiva pubblica.
E dunque il termine "amnistia", contenuto nel citato art. 79, non
va inteso in senso strettamente tecnico (dando cioè rilievo
preminente al peculiare meccanismo operativo dell'istituto), ma
ricondotto ad una nozione generale di misura di clemenza,
caratterizzata da elementi "sostanziali" (effetto estintivo del reato
limitato a fatti determinati, commessi in un circoscritto periodo di
tempo, anteriore alla sua entrata in vigore) comuni tanto alla
tradizionale amnistia quanto al condono.
Violazione dell'art. 3, anche in relazione agli artt. 9, secondo
comma, 32, primo comma e 41, secondo comma.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
relativamente a determinati reati, comporta un'inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza; essa deve ispirarsi a
criteri di ragionevolezza sostanziale e "trovare giustificazione nel
quadro costituzionale che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato" (C. cost., sent. n. 369/1988),
ed adeguato bilanciamento all'interno della gerarchia dei valori e
dei beni costituzionalmente tutelati. Ciò a pena d'irragionevolezza
e di ingiustificate disparità.
Con riguardo al condono edilizio del 1985 la Corte costituzionale
verificò che l'eccezionale introduzione di una causa atipica di "non
punibilita'" e "non procedibilita'" per condotte recanti pregiudizio
a fondamentali esigenze della collettività, trovava giustificazione
nell'intento di "chiudere un passato d'illegalità di massa" e di
"porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenze" quali il governo del territorio; la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali; la funzione sociale della proprietà;
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità concernente l'irragionevolezza delle norme che oggi
reiterano, a distanza di nove anni, il meccanismo del condono
edilizio: non si può infatti parlare più di eccezionalità della
misura clemenziale, stante la sua riproposizione ciclica e l'ampiezza
del periodo di tempo nell'ambito del quale è destinata ad operare;
nè può nuovamente valere l'intento, già vanificato una volta, di
chiudere con un passato di diffusa illegalità.
Appaiono invece compromessi, nella materia edilizia, in virtù di
tale reiterazione, gli aspetti di certezza, uguaglianza ed
obbligatorietà (dell'azione penale e della pena) che informano il
sistema costituzionale-penalistico.
Deve infine osservarsi che le norme incriminatrici su cui incide
il condono edilizio mirano a salvaguardare beni fondamentali per la
collettivita': a) il paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo
urbanistico del territorio che la tutela del pregio naturalistico; b)
la salute psico-fisica, compromessa particolarmente in zone dove
l'enormità del fenomeno dell'abusivisimo edilizio ed il conseguente
degrado dei centri abitati sottrae all'individuo il diritto di vivere
in un ambiente sano. La questione di costituzionalità sollevata in
riferimento all'art. 3 della Costituzione appare perciò non
manifestamente infondata anche quando involge l'aspetto del corretto
(o meno) bilanciamento tra le ragioni del nuovo "condono" (e cioè,
in base alle premesse del d.l. n. 551/1994, il "rilancio
dell'attività economica. . . la ripresa delle attività
imprenditoriali. . . l'esigenza di semplificazione dei procedimenti
in materia urbanistico-edilizia") e le ragioni di tutela dei beni
sopra indicati.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, si rileva che il nuovo (seppur limitato) sacrificio dei
beni costituzionali tutelati dagli articoli 9 e 32 della Carta non
pare trovare adeguata giustificazione, e dunque razionale
bilanciamento all'interno del quadro costituzionale: ciò nella
misura in cui, mentre non vengono sanzionate penalmente le offese
arrecate a quei beni, ricevono invece un trattamento di favore alcune
espressioni della libertà di iniziativa economica privata le quali,
pur avendo "rango" costituzionale, tuttavia non possono, come invece
pare nel caso di specie, contrastare con l'utilità sociale e la
dignità umana.
È stata la stessa Corte costituzionale a definire in particolare
il paesaggio come "valore primario dell'ordinamento" (sentt. 21
dicembre 1985, n. 359, 27 giugno 1986, n. 151), ed a sottolineare
come tutela di tale valore sia collocata "fra i principi fondamentali
dell'ordinamento", e che il perseguimento di tale tutela presuppone
necessariamente la comparazione ed il bilanciamento di interessi
diversi, in particolare degli interessi pubblici. . . (sent. 1 aprile
1985 n. 94).

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Gela, addì 17 ottobre 1994
Il pretore: TOSO

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