1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 29-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 SENTENZA 8 - 27 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Poteri attribuiti al commissario straordinario per la ricostruzione - Modalita' di ripristino del sistema viario e delle altre attivita' connesse - Obbligo per ASPI, societa' concessionaria della tratta autostradale interessata, di far fronte alle spese di ricostruzione e di ripristino del sistema viario, comprese quelle per l'esproprio delle aree, ovvero per la conclusione di accordi di cessione con i proprietari degli immobili interessati - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita', non arbitrarieta', buon andamento e imparzialita', e di legalita' delle prestazioni patrimoniali, nonche' quelli di separazione dei poteri e del giusto processo, del diritto di difesa e della liberta' di iniziativa economica - Inammissibilita' delle questioni. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Poteri attribuiti al commissario straordinario per la ricostruzione - Modalita' di ripristino del sistema viario e delle altre attivita' connesse - Previsione che ASPI, societa' concessionaria della tratta autostradale interessata, e' tenuta alla consegna al commissario dei tronchi autostradali sul cui esercizio interferiscono i lavori di ricostruzione, con esclusione dell'espletamento delle attivita' di ripristino e di quelle connesse - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e non arbitrarieta', nonche' difetto di istruttoria e di motivazione - Inammissibilita' delle questioni. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Poteri attribuiti al commissario straordinario per la ricostruzione - Possibile deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale o derivante dal diritto dell'Unione, comprese quelle sulla contabilita' speciale e sulla individuazione delle strutture operative di cui valersi - Preclusione per ASPI, societa' concessionaria della tratta autostradale interessata e per le societa' collegate, della partecipazione alla procedura negoziata per la ricostruzione - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e non arbitrarieta', nonche' difetto di istruttoria e di motivazione - Non fondatezza delle questioni. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Poteri attribuiti al commissario straordinario per la ricostruzione - Necessita' di tempestivo avvio dei lavori di demolizione e ricostruzione del ponte, anche in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale o derivante dal diritto dell'Unione - Conseguente esproprio delle aree, ovvero conclusione di accordi di cessione con i proprietari degli immobili, rispettivamente, ad uso abitativo e produttivo - Quantificazione delle relative indennita', a carico di ASPI, societa' concessionaria della tratta autostradale interessata - Denunciata irragionevolezza e mancanza di adeguata motivazione - Non fondatezza delle questioni. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Poteri attribuiti al commissario straordinario per la ricostruzione - Previsione che il ripristino del sistema viario e delle altre attivita' connesse sia affidata a uno o piu' operatori economici diversi da ASPI, societa' concessionaria della tratta autostradale interessata e da societa' o da soggetti da quest'ultima controllati o, comunque, a essa collegati - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e non arbitrarieta', nonche' del diritto di difesa, della liberta' imprenditoriale e di quella della concorrenza, del principio di separazione dei poteri e di quello del giusto processo - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; 1-bis; 1-ter, comma 1, e 4-bis. - Costituzione, artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111. (T-200168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 29-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; 1-bis; 1-ter, comma 1; 4-bis, del
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la
città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle
infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017,
il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella
legge 16 novembre 2018, n. 130, promossi complessivamente dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con cinque
ordinanze del 6 dicembre 2019, iscritte rispettivamente ai numeri da
51 a 55 del registro ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti gli atti di costituzione della Autostrade per l'Italia spa,
della Pavimental spa, della Rina Consulting spa e della Pergenova
scpa, nonchè gli atti di intervento di G. B. e altri e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica dell'8 luglio 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Massimo Luciani, Luisa Torchia e Marco Annoni
per Autostrade per l'Italia spa e Pavimental spa, Roberto Damonte per
Rina Consulting spa, Paolo Clarizia per Pergenova scpa e Carlo
Bilanci per G. B. e altri, e l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 luglio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 6 dicembre 2019 (reg. ord. n. 51 del 2020)
il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 41 e 111 della Costituzione, questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e
8-bis, e 1-ter, comma l, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109
(Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della
rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi
sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito,
con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130.
1.1.- Le norme censurate disciplinano le attività di
ricostruzione conseguenti al crollo del viadotto del Polcevera
(conosciuto anche come Ponte Morandi), affidandole ad un commissario
straordinario.
1.1.1.- Il giudice rimettente premette che, nel giudizio
principale, la società ricorrente Autostrade per l'Italia spa (da
ora in avanti, anche: ASPI), concessionaria dell'autostrada A10
Genova-Savona, ha impugnato il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 4 ottobre 2018, con cui è stato nominato il dott. Marco
Bucci, Sindaco di Genova, come commissario straordinario per la
ricostruzione del Ponte Morandi; nonchè i decreti dello stesso
commissario straordinario per la ricostruzione n. 3, prot. D/2018/3,
del 13 novembre 2018; n. 7, prot. D/2018/7, del 19 novembre 2018; n.
11, prot. D/2017/11, del 30 novembre 2018; e n. 13, prot. D/2018/13,
del 5 dicembre 2018; oltre ogni altro atto connesso, presupposto e/o
consequenziale. Inoltre, nel giudizio principale, è presentato
ricorso per motivi aggiunti per l'annullamento degli ulteriori atti
compiuti dal commissario, inerenti all'avvio delle procedure per
l'affidamento dei lavori di ricostruzione del viadotto.
1.1.2.- La società ricorrente ritiene che le attività di
demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera siano comprese
nel perimetro di competenza esclusiva della concessionaria
dell'autostrada, come definito dalle disposizioni della convenzione
unica, sottoscritta il 12 ottobre 2007 ai sensi dell'art. 2, commi 82
e seguenti, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, e legificata con
l'art. 8-duodecies, comma 2, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e
l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2008,
n. 101.
1.1.3.- La società ricorrente afferma che il d.l. n. 109 del
2018, come convertito, (in forza del quale è stato adottato
l'impugnato decreto di nomina del commissario straordinario),
conterrebbe una pluralità di disposizioni che violerebbero i diritti
e gli obblighi della concessionaria, disciplinati dalla medesima
convenzione unica. Nello specifico, la società ricorrente ritiene
che le disposizioni di cui all'art. 1, commi 3, 5 e 7,
attribuirebbero al commissario straordinario una serie di poteri
derogatori della disciplina generale, i quali, attuati attraverso i
provvedimenti impugnati nel giudizio principale, avrebbero nel
complesso determinato una «spoliazione autoritativa» dei compiti -
oltre che dei diritti e degli obblighi - spettanti alla
concessionaria dell'autostrada relativamente ai lavori di demolizione
e ricostruzione del viadotto. La ricorrente ritiene altresì che la
propria posizione sia ulteriormente aggravata dalle disposizioni
censurate, le quali prevedono che nè la concessionaria, nè le
società ad essa collegate o da essa controllate possono essere
chiamate a curare la realizzazione dei suddetti lavori, imponendo,
peraltro, alla medesima concessionaria di versare gli importi per la
demolizione e la ricostruzione dell'opera e per gli espropri. Secondo
tale ricostruzione, la ratio dell'intervento normativo sarebbe
rinvenibile nell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, ove si stabilisce che le attività concernenti il
ripristino del sistema viario devono essere affidate ad operatori
economici diversi dal concessionario del tratto autostradale, «al
fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel
sistema delle concessioni autostradali», dal momento che non può
escludersi che la stessa concessionaria sia responsabile di un grave
inadempimento del rapporto concessorio, derivante dal crollo del
Ponte Morandi. La società ricorrente deduce, infine, che le
menzionate disposizioni normative, attributive e conformative dei
poteri del commissario straordinario, si porrebbero in contrasto con
diversi parametri costituzionali.
1.1.4.- Il giudice rimettente ritiene le predette questioni di
legittimità costituzionale rilevanti e non manifestamente infondate
in riferimento agli artt. 3, 24, 41 e 111 Cost.
1.1.5.- Secondo il giudice a quo la rilevanza delle stesse
sarebbe evidente poichè, conseguentemente alla declaratoria di
illegittimità delle disposizioni censurate, attributive dei poteri
commissariali, non sussisterebbe più alcuna legittimazione del
commissario straordinario, così come non potrebbero essere
esercitati i poteri cui si ricollega la lesione denunciata della
parte ricorrente. Da ciò - sottolinea il giudice a quo - si evince
che il giudizio principale non potrebbe essere definito in modo
indipendente dalla risoluzione delle menzionate questioni.
1.1.6.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
afferma che le disposizioni censurate rientrerebbero nella categoria
delle cosiddette norme provvedimento, per la loro natura e per il
loro essere rivolte a soggetti determinati. Detti atti normativi
devono pertanto rispettare il principio di ragionevolezza e non
arbitrarietà e sono soggetti ad uno stretto scrutinio di
costituzionalità.
1.1.7.- Da qui muovono i dubbi di legittimità costituzionale; in
primo luogo, in riferimento ai parametri di ragionevolezza,
proporzionalità e non arbitrarietà, di cui all'art. 3 Cost.
L'impossibilità di escludere la responsabilità della società
concessionaria per il crollo del Ponte Morandi, afferma infatti il
rimettente, non potrebbe equivalere a provare che la stessa ASPI sia
responsabile del mancato assolvimento degli obblighi di manutenzione
dell'infrastruttura. Le misure escludenti si baserebbero quindi su un
assunto ipotetico e perplesso relativo alla «non certa
irresponsabilita'» della società concessionaria. La sproporzione di
tale esclusione sarebbe peraltro aggravata dal fatto che il
legislatore ha imposto alla concessionaria di finanziare l'intervento
di ripristino del sistema viario senza predeterminare alcun parametro
quantitativo dei costi e senza prevedere la restituzione delle somme
versate per gli interventi, nel caso in cui venisse accertata
l'assenza di responsabilità di ASPI. L'irragionevolezza della
predetta esclusione sarebbe confermata da quanto espresso nel
preambolo del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, ove si individua
nella più celere ricostruzione dell'infrastruttura l'interesse
pubblico perseguito dall'atto normativo censurato. Ad avviso del
giudice a quo, non è invece possibile evincere una ragione
plausibile circa il fatto che tale interesse sia più efficacemente
tutelato con l'esclusione della società concessionaria.
1.1.8.- In secondo luogo, il giudice rimettente ritiene che le
disposizioni censurate siano misure sostanzialmente punitive nei
confronti della società concessionaria. L'esclusione ex lege di ASPI
dalle attività di demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura
rileverebbe - ad avviso del giudice a quo - una violazione dei
principi di libertà imprenditoriale e di libertà della concorrenza,
tutelati dall'art. 41 Cost. che, in assenza di accertamenti atti a
dimostrare la responsabilità dell'evento, non pare giustificata
dall'esigenza di tutelare contrapposti interessi di rango
costituzionale.
1.1.9.- Da ultimo, l'intento di natura cautelare alla base
dell'intervento legislativo, ovverosia escludere un operatore
ritenuto inaffidabile e responsabile di un grave inadempimento degli
obblighi di manutenzione dell'infrastruttura, avrebbe implicato la
necessità di un accertamento concreto circa l'effettiva
responsabilità della società concessionaria, che al momento non
risulta acclarata in alcuna sede giudiziale. Non prevedendo neppure
l'utilizzo di un modulo procedimentale idoneo a garantire il diritto
di difesa e un effettivo contraddittorio della società esclusa, le
disposizioni censurate si reputano lesive degli artt. 24 e 111 Cost.
1.2.- Nel giudizio incidentale si è costituita in giudizio Rina
Consulting spa, parte resistente del giudizio principale, nonchè
affidataria dell'incarico di coordinamento progettuale, direzione dei
lavori, controllo qualità e supporto della struttura commissariale,
nell'ambito dei lavori di ricostruzione del Ponte Morandi. La
società resistente chiede che le sollevate questioni di legittimità
costituzionale siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
1.2.1.- Quanto all'inammissibilità delle stesse, la società
resistente ritiene che le questioni prospettate siano carenti del
requisito della rilevanza, poichè fondate su un erroneo presupposto.
Non sarebbe condivisibile, infatti, quanto sostenuto da ASPI nel
giudizio principale, relativamente alla lesione di un proprio diritto
circa il ripristino del viadotto del Polcevera in virtù dell'art. 3
della convenzione unica. Secondo la resistente, tale assunto non
considera che nella convenzione stipulata tra ASPI e il concedente
non risulta alcun diritto della concessionaria ad eseguire in modo
diretto ed automatico l'opera di ricostruzione di parte del viadotto
del Polcevera. Pertanto, le disposizioni della convenzione non
avrebbero potuto ingenerare in ASPI alcun affidamento relativo alla
predetta ricostruzione.
1.2.2.- Quanto alla non fondatezza, Rina Consulting spa ritiene
che, nel caso di specie, la scelta di adottare un decreto-legge in
cui si prevede la nomina di un commissario straordinario, vista la
gravità della situazione e l'assoluta urgenza di procedere,
risulterebbe del tutto ragionevole e conforme al precetto
costituzionale.
1.2.3.- Inoltre - argomenta ancora la resistente - anche il
principio del legittimo affidamento, pur trovando copertura
costituzionale nell'art. 3 Cost., non si porrebbe in termini assoluti
e inderogabili, potendo gli interessi pubblici sopravvenuti esigere
interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su
posizioni consolidate, con l'unico limite della proporzionalità (è
citata la sentenza di questa Corte n. 56 del 2015). Nel caso in
esame, ritiene quindi legittima l'esclusione della concessionaria
dall'esecuzione delle opere di ripristino del viadotto, anche perchè
ASPI, nella sua qualità di concessionaria al momento del crollo, si
troverebbe ad affrontare procedimenti in sede civile e penale, la cui
conclusione sarebbe divenuta imprescindibile e necessaria ai fini di
stabilire eventuali responsabilità.
1.3.- Si è costituita in giudizio Autostrade per l'Italia spa,
ricorrente nel giudizio principale, insistendo per la fondatezza
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
1.3.1.- ASPI preliminarmente ricostruisce le disposizioni della
convenzione unica, con particolare riferimento a quelle concernenti
gli obblighi e i diritti del concessionario. Da un'analisi delle
stesse non si potrebbe dubitare che tutte le attività inerenti alla
demolizione e alla ricostruzione del Ponte Morandi rientrino tra
quelle comprese nel perimetro di competenza della concessionaria, in
quanto afferirebbero al mantenimento della funzionalità
dell'autostrada A10 Genova-Savona e alla riparazione tempestiva di
quest'ultima. Dovrebbe pertanto essere ASPI ad adempiere ai relativi
obblighi posti a suo carico dalla convenzione. Inoltre, la società
ricorda che gli artt. 8 e 9 della convezione porrebbero in capo alla
medesima concessionaria l'obbligo di provvedere al mantenimento della
funzionalità dell'infrastruttura in concessione e alla sua eventuale
riparazione, anche nel caso in cui la concessionaria si renda - in
ipotesi - colpevole di un grave inadempimento degli obblighi previsti
dalla convenzione unica.
1.3.2.- ASPI sostiene poi l'ammissibilità e la fondatezza di
tutte le questioni di legittimità costituzionale.
1.3.3.- La società concessionaria afferma innanzitutto la
contrarietà dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis e dell'art.
1-ter, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, all'art. 3
Cost. La società ritiene che le norme censurate trasferirebbero
forzosamente al commissario straordinario attività proprie della
concessionaria, determinando lo spogliamento di ASPI del potere e
dovere di provvedere direttamente - in qualità di concessionario
autostradale - all'affidamento delle attività inerenti alla
demolizione e alla ricostruzione del ponte, oltre che alle connesse
espropriazioni e occupazioni d'urgenza. Inoltre, le disposizioni
censurate consentirebbero al commissario straordinario di richiedere
ad ASPI le somme necessarie per gli interventi relativi al Ponte
Morandi e il ripristino del connesso sistema viario, ivi comprese le
somme da corrispondere ai soggetti titolari degli immobili coinvolti
in relazione all'esecuzione di tali attività. In tal modo verrebbe
lesa una regola generale in ambito di concessioni, secondo la quale
il soggetto titolare del potere/dovere di procedere all'affidamento
dei lavori e della progettazione relativi alle infrastrutture in
concessione sarebbe esclusivamente il concessionario.
1.3.4.- Le norme censurate, prevedendo misure peculiari e
altamente afflittive nei confronti di ASPI, non sarebbero neppure
sorrette da una valida giustificazione e, anzi, provvederebbero come
se fosse già stata definitivamente accertata l'esclusiva
responsabilità della società concessionaria. Il legislatore,
applicando le menzionate disposizioni ad un solo rapporto concessorio
e ad un solo concessionario, avrebbe così violato i limiti
costituzionali che circoscrivono la possibilità di adottare norme
provvedimento (sono citate le sentenze di questa Corte n. 114 del
2017, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997).
1.3.5.- La portata del prospettato pregiudizio sarebbe aggravata
dal fatto che le norme oggetto delle censure intervengono
direttamente su pattuizioni negoziali risalenti nel tempo, producendo
illegittimi effetti retroattivi su situazioni giuridiche consolidate,
con conseguenze irragionevoli e sproporzionate sui diritti acquisiti
della concessionaria, nonchè compromettendo la certezza del diritto
e il legittimo affidamento della stessa società. Invero, il
principio dell'affidamento, anche se non espressamente menzionato in
Costituzione, troverebbe tutela all'interno del precetto di cui
all'art. 3 Cost. In particolare, nei casi in cui la legge ordinaria
muti le regole che disciplinano il rapporto tra le parti, come
consensualmente stipulato, non sarebbe consentito alla fonte
normativa sopravvenuta di incidere irragionevolmente su un diritto
acquisito attraverso un contratto regolarmente stipulato, secondo la
disciplina al momento vigente (è citata la sentenza di questa Corte
n. 108 del 2016).
1.3.6.- Sotto un altro profilo, le disposizioni sarebbero
illegittime per irragionevolezza, illogicità e arbitrarietà,
nonchè per violazione dei principi di imparzialità e non
discriminazione. Invero, la ricorrente nel giudizio principale
ricorda che sono vietati trattamenti giuridici differenziati
irrazionali, non sorretti da una motivazione logica (sono citate le
sentenze di questa Corte n. 87 del 2012 e n. 245 del 2007); nel caso
di specie, al contrario, nessuna logica sorreggerebbe la scelta
legislativa di sottrarre ad ASPI la possibilità di eseguire
direttamente le attività di demolizione e ricostruzione,
obbligandola al contempo al pagamento delle attività eseguite da
altri. L'intento punitivo e indebitamente sanzionatorio della
disciplina normativa in esame emergerebbe, peraltro, dalla
comparazione con il diverso indirizzo seguito in occasione di simili
crolli di infrastrutture autostradali. In dette circostanze le
attività di ricostruzione sarebbero sempre state svolte dalla
concessionaria senza che alcun dubbio su tale diritto e sui
conseguenti obblighi di provvedere sia stato mai sollevato, nè
alcuna norma speciale o eccezionale adottata in via derogatoria.
1.3.7.- Secondo ASPI, l'arbitrarietà delle norme censurate
deriverebbe altresì dall'omissione di un previo procedimento di
accertamento delle responsabilità della concessionaria. In tal modo
sarebbe violato un principio generale dell'ordinamento, disposto
specificamente anche nella convenzione unica, ove si prevede che un
eventuale inadempimento deve essere contestato secondo una precisa e
articolata scansione procedimentale, con il rispetto di una serie di
garanzie. La violazione di dette garanzie procedimentali emergerebbe,
in particolare, dall'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, con cui si predispone in modo aprioristico e definitivo
l'esclusione di ASPI dalla procedura di affidamento dell'opera di
ricostruzione, senza alcuna preventiva attività istruttoria in
contraddittorio.
1.3.8.- Secondo la difesa di Autostrade per l'Italia spa, la
sanzione dell'esclusione dalle gare bandite dal commissario
straordinario dovrebbe essere comminata solamente a quegli operatori
economici che non possiedono i requisiti richiesti per la
partecipazione alla procedura. Da ciò si evincerebbe il contrasto
con il parametro costituzionale della proporzionalità, che
imporrebbe al legislatore un bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti, affinchè non si determini il
sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e
incompatibile con il dettato costituzionale (sono citate le sentenze
di questa Corte n. 162 del 2014, n. 87 del 2012 e n. 46 del 1993).
Nel caso in esame - secondo ASPI - il legislatore non avrebbe
effettuato alcun bilanciamento, omettendo di scegliere, tra più
misure appropriate, quella meno restrittiva dei diritti a confronto
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 56 del 2015 e n. 1 del
2014). La lesione della proporzionalità, di cui all'art. 3 Cost.,
sarebbe ulteriormente aggravata dal fatto che detto principio è
immanente anche all'ordinamento europeo e apparterrebbe ai principi
generali del diritto dell'Unione europea (sono citate le sentenze
della Corte di giustizia dell'Unione europea, CGUE, 21 luglio 2011,
in causa C-2/10 del 2011, Azienda Agro-zootecnica Franchini sarl e
altri; 25 febbraio 1988, in causa C-331/88 del 1990, The Queen contro
The Minister of Agriculture, Fisheries and Food e The Secretary of
State for Health, ex parte Fedesa e altri, e 5 ottobre 1994, in cause
riunite C-133/93, C-300/93 e C-362, Antonio Crispoltoni e altri).
1.3.9.- Sotto un ulteriore aspetto, le norme censurate
violerebbero i principi di libertà di impresa e di iniziativa
economica tutelati dall'art. 41 Cost. Il diritto di ASPI nella
gestione della struttura in concessione, provvedendo direttamente
alle attività di demolizione e ricostruzione, sarebbe espressione
del diritto della medesima società di esercitare la libertà
economica e di impresa. Quest'ultima, contrariamente a quanto
disposto dalle norme censurate, potrebbe essere limitata solo a
condizione che l'apposizione di limiti di ordine generale corrisponda
ad un'utilità sociale, la cui individuazione non appaia arbitraria e
purchè la stessa non sia perseguita in maniera palesemente incongrua
dal legislatore (sono citate le sentenze di questa Corte n. 94 del
2013, n. 244 del 2011, n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009). In tal
senso la già richiamata esclusione di ASPI dalla possibilità di
partecipare alla procedura bandita per la ricostruzione del Ponte
Morandi si porrebbe in contrasto con il principio di libertà della
concorrenza, parimenti garantito dall'art. 41 Cost., anche con
riferimento al diritto dell'Unione europea.
1.3.10.- La difesa di ASPI ritiene poi che l'art. 1 commi 3, 5,
6, 7, 8 e 8-bis, e l'art. 1-ter, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018,
come convertito, violando i principi di separazione dei poteri, di
difesa e del giusto processo, si pongano in contrasto con gli artt.
24 e 111 Cost.
1.3.11.- Anche ammettendo che vi sia stato un accertamento sulle
responsabilità di ASPI, la società ricorrente afferma che non
spettava comunque al legislatore escludere la concessionaria dalla
gestione delle attività di demolizione e ricostruzione
dell'infrastruttura crollata. Detto accertamento, così come
l'eventuale irrogazione delle misure sanzionatorie, imputate senza il
rispetto dei principi del giusto processo e del diritto di difesa,
competerebbe esclusivamente all'autorità giudiziaria o all'autorità
amministrativa. Pertanto, poichè le norme censurate pretenderebbero
di sostituire con un accertamento ex lege - ipotetico e sommario -
una definizione delle responsabilità, che avrebbe dovuto invece
essere svolta da altre autorità, risulterebbe violato il principio
della separazione dei poteri e del principio costituzionale di
integrità della funzione giurisdizionale e delle funzioni
amministrative. ASPI aggiunge di non essere mai stata ammessa ad
alcun contradditorio prima dell'adozione delle disposizioni
censurate, nè tantomeno che in suo favore siano state previste le
garanzie procedimentali disposte dalla legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), o da quelle di cui agli
artt. 8 e 9 della convenzione unica.
1.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni di legittimità sollevate siano
dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
1.4.1.- Preliminarmente, la difesa statale sottolinea come ASPI
lamenti, in qualità di concessionaria, la lesione delle prerogative
scaturenti dalla convenzione unica, nonostante un'evidente carenza di
legittimazione sostanziale. Da una lettura delle disposizioni della
menzionata convenzione, infatti, non si potrebbe dedurre che, in casi
di eventi gravi come quelli connessi al crollo del viadotto del
Polcevera, i lavori di demolizione e ricostruzione costituiscano
attività di competenza del concessionario, nè che questi possa
vantare alcun titolo di preferenza per l'esecuzione di tali
attività. Ciò in virtù del fatto che l'art. 3, comma 1, lettera
b), della convenzione non potrebbe essere interpretato in modo
estensivo alle circostanze in esame, nelle quali è venuta meno la
funzionalità dell'infrastruttura, determinando per l'ente
proprietario la necessità di ricostruirla ex novo. Se così non
fosse - continua la difesa statale - la previsione convenzionale
citata finirebbe per integrare una sorta di riserva in favore del
concessionario, in spregio e in violazione di ogni più elementare
regola di diritto interno o dell'Unione europea, in tema di
concorrenza e apertura al mercato nel settore delle opere pubbliche.
Nè lo stesso potrebbe sostenersi riferendosi alle altre clausole
convenzionali richiamate dal giudice rimettente, che non sarebbero
pertinenti alla presente fattispecie, posto che si riferirebbero o a
interventi di ampliamento dell'infrastruttura o a nozioni del diritto
dell'edilizia, che comunque non si applicano al caso di esecuzione ex
novo di opere.
1.4.2.- Quanto ai profili di ammissibilità delle sollevate
questioni di legittimità, la difesa statale ritiene che esse debbano
essere dichiarate inammissibili per difetto del requisito della
rilevanza.
1.4.3.- In primo luogo, viene osservato che l'ordinanza di
rimessione richiamerebbe norme che non apparrebbero di immediata
applicazione nel giudizio principale. In particolare, la difesa
statale ritiene che le disposizioni di cui all'art. 1, comma 8-bis,
del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, non integrerebbero una
lesione della posizione soggettiva di ASPI, poichè quest'ultima non
è minimamente contemplata dalla disciplina della richiamata norma.
Analogamente si potrebbe argomentare per il comma 8 del medesimo
articolo, per il quale può ammettersi una qualche rilevanza solo
nella parte in cui la disposizione interferisce con le posizioni
giuridiche di ASPI.
1.4.4.- Sempre in punto di rilevanza, l'Avvocatura dello Stato
ritiene del tutto erronea l'interpretazione fornita dal giudice
rimettente relativamente all'art. 3 della convenzione unica, secondo
cui tale norma, riconoscendo il diritto della concessionaria di
demolire e ricostruire l'infrastruttura crollata, fonderebbe la
legittimazione attiva di ASPI nel giudizio a quo. A ben vedere -
secondo la difesa statale - sarebbe l'intero impianto convenzionale
ad escludere in radice il fondamento della tesi sostenuta da ASPI, in
quanto la convenzione non contemplerebbe alcun intervento di
demolizione e ricostruzione del Ponte Morandi; quest'ultimo neppure
rientrerebbe nell'attività di manutenzione, esplicitamente indicata
negli Allegati F1 e F2 della convenzione.
1.4.5.- Infine, sempre a sostegno dell'inammissibilità delle
dedotte questioni, la difesa dello Stato si sofferma sull'eccezione
del difetto di interesse di ASPI, già sollevata nel giudizio
principale ma disattesa dal giudice rimettente la cui evidenza
priverebbe di rilevanza le questioni sottoposte allo scrutinio di
legittimità costituzionale. Il ricorso presentato da ASPI dovrebbe
ritenersi inammissibile poichè privo di effetto lesivo, non avendo
la società concessionaria presentato alcuna offerta nelle procedure
per l'affidamento delle attività di ripristino dell'infrastruttura.
Conseguentemente le dedotte questioni di legittimità dovrebbero
ritenersi inammissibili perchè carenti del requisito della
rilevanza, considerato che il giudizio a quo potrebbe essere definito
sulla base di una pronuncia di inammissibilità che non postula
l'applicazione delle norme oggetto di censura.
1.4.6.- Quanto al merito delle questioni, l'Avvocatura dello
Stato deduce la non fondatezza di tutte le questioni prospettate.
1.4.7.- In primo luogo, la difesa statale ritiene non fondata la
questione in riferimento alla violazione del canone della
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost. Richiamando la giurisprudenza
costituzionale in materia di norme provvedimento (sono citate le
sentenze n. 114 del 2017, n. 154 del 2013, n. 270 del 2010, n. 137
del 2009, n. 267 del 2007 e n. 492 del 1995), ricorda che queste
ultime devono rispettare limiti di non arbitrarietà e non
irragionevolezza della scelta legislativa; pertanto, il sindacato di
costituzionalità non potrebbe incidere sull'autonomia del
legislatore, vagliando scelte di merito dell'attività normativa (è
citata la sentenza di questa Corte n. 66 del 1992). Sarebbe comunque
onere del giudice rimettente individuare in modo chiaro e specifico i
profili di palese irragionevolezza e arbitrarietà dell'atto
indubbiato, non potendo basare - come nel caso di specie - le proprie
censure su una mera perplessità.
1.4.8.- La difesa statale ritiene parimenti non condivisibile
quanto sostenuto dal giudice a quo circa l'irragionevole motivo
giustificativo della norma censurata, ovverosia l'ulteriore vantaggio
competitivo che la concessionaria avrebbe potuto trarre
dall'affidamento dei lavori. Ciò peraltro si porrebbe in contrasto
con le direttive europee adottate in materia e con il decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici),
che sanciscono espressamente la piena applicazione, anche a questo
settore del mercato, dei principi della concorrenza e dell'evidenza
pubblica: in questo senso nessuna situazione legale di monopolio o
regime di esclusiva potrebbe impedire all'amministrazione di
affidare, con procedure selettive a carattere concorrenziale, la
realizzazione, la gestione e la manutenzione di tratti autostradali.
Conseguentemente sarebbe del tutto legittima la scelta di ricorrere
ad una nuova procedura competitiva per l'affidamento dei lavori del
Ponte Morandi, intendendo l'esclusione di ASPI come una fisiologica
apertura del mercato.
1.4.9.- L'Avvocatura dello Stato osserva, inoltre, che la scelta
del legislatore di escludere ASPI risulterebbe del tutto coerente con
la disciplina nazionale, adottata in attuazione della direttiva (UE)
2014/24 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
relativa agli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE.
Il riferimento è all'art. 80, comma 5, lettera c), cod. contratti
pubblici, che prevede che le stazioni appaltanti escludano dalla
partecipazione alle procedure d'appalto gli operatori economici che
si siano resi colpevoli di gravi illeciti professionali, quando
questi siano tali da renderne dubbia la integrità o l'affidabilità,
(è citata la sentenza della CGUE del 3 ottobre 2019, in causa
C-267/2018). In questo senso - riporta l'Avvocatura dello Stato - la
giurisprudenza amministrativa nazionale interpreta la nozione di
grave illecito professionale in termini ampi, al punto che sarebbe
sufficiente la pendenza di un procedimento penale per procedere
all'esclusione. Tale circostanza sarebbe coincidente con il caso in
esame (sono citate le sentenze Consiglio di Stato, sezione quinta, 7
gennaio 2020, n. 70; 20 marzo 2019, n. 1846; 24 gennaio 2019, n. 586
e n. 591; 3 gennaio 2019, n. 72; e sezione terza, 27 dicembre 2018,
n. 7231).
1.4.10.- L'opportunità di adottare le norme censurate potrebbe
rinvenirsi - secondo la difesa statale - in due ragioni: sia perchè
le stesse consentono di evitare un possibile conflitto di interessi,
sia perchè prevengono qualsivoglia distorsione concorrenziale.
L'affidamento ad ASPI porrebbe, infatti, la società ricorrente in
una posizione privilegiata rispetto agli operatori economici
concorrenti sul mercato, in virtù del suo ruolo di concessionaria
unica della infrastruttura (è citato il parere del Consiglio di
Stato, sezione consultiva per gli atti normativi, 5 marzo 2019, n.
667, nonchè le sentenze del TAR Puglia, sezione terza, 19 luglio
2019, n. 1006 e la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta,
19 settembre 2006, n. 5444) e, comunque, con l'esclusione si
sfuggirebbe dal rischio di ledere principi enunciati anche dalla
Corte di giustizia. A conferma di tale indirizzo - continua la difesa
statale - bisognerebbe considerare il carattere recessivo del
principio del favor partecipationis, volto a favorire la più ampia
partecipazione alle gare pubbliche, rispetto a quello della par
condicio, che imporrebbe l'eguale applicazione delle regole a ciascun
concorrente e in relazione a tutte le fasi della procedura.
1.4.11.- Quanto alla presunta illegittimità dell'art. 1, comma
6, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in riferimento al
principio di proporzionalità, di cui all'art. 3 Cost., la difesa
statale insiste per la non fondatezza della questione. La
determinazione delle somme per far fronte alle spese di ricostruzione
dell'infrastruttura, che la concessionaria sarebbe tenuta a versare,
dovrebbe ritenersi solo provvisoriamente rimessa al commissario
straordinario, stante l'urgenza degli interventi in discussione,
fatta salva la futura possibilità di conguagli laddove emergesse
l'assenza di alcuna responsabilità riconducibile ad ASPI.
1.4.12.- Successivamente la difesa statale afferma la non
fondatezza delle questioni sollevate in riferimento all'art. 41 Cost.
La libertà di iniziativa economica, infatti, non può intendersi in
assoluto, ma è bilanciabile con interessi di pari rango
costituzionale. Nel caso di specie, questi ultimi sarebbero
riconducibili ad un adeguato impiego delle risorse pubbliche,
finalizzato ad ottenere la miglior ricostruzione possibile,
salvaguardando al contempo la sicurezza e l'incolumità di quanti
potrebbero utilizzare l'infrastruttura in futuro, nonchè assicurando
la massima apertura alla concorrenza (è citata la sentenza di questa
Corte n. 203 del 2016). In questo senso, la primaria esigenza
dell'amministrazione di perseguire la maggior tutela della
collettività viene ritenuta di per sè ampiamente adeguata e
sufficiente rispetto alla scelta di escludere la società
concessionaria dalla partecipazione alle procedure di affidamento dei
lavori.
1.4.13.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, da ultimo,
non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate in
riferimento agli artt. 24 e 111 Cost. Invero, il giudice a quo,
attribuendo alle norme censurate una finalità punitiva e/o
sanzionatoria, ancorchè di natura sostanzialmente cautelare nei
confronti della società concessionaria, ne avrebbe frainteso la
portata. Affermando che non può escludersi una responsabilità della
concessionaria relativamente al crollo del Ponte Morandi, il
legislatore si limiterebbe a sottolineare una non affidabilità
dell'operatore economico escluso. Pertanto, la tesi secondo cui vi
sarebbe un intento sanzionatorio, riconducibile alle scelte normative
in esame, non sarebbe idonea a sostenere la fondatezza delle
prospettate questioni di legittimità. In aggiunta, la difesa statale
sottolinea che i parametri costituzionali invocati contengono
principi regolatori del giusto processo, non applicabili a
procedimenti amministrativi come quello di specie, finalizzato a
verificare un eventuale grave inadempimento addebitabile alla
società concessionaria (è citata la sentenza di questa Corte n. 71
del 2015).
1.5.- Rina Consulting spa ha depositato memoria, ribadendo le
osservazioni già svolte e instando per la declaratoria di
inammissibilità o infondatezza delle sollevate questioni. Inoltre ha
aggiunto che nel giudizio principale ASPI avrebbe un interesse
meramente risarcitorio, con conseguente difetto di rilevanza di ogni
questione prospettata, eccezion fatta per quelle relative al
censurato art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito.
1.6.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il 15 giugno 2020,
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria, insistendo
sulle conclusioni già formulate. Sono riproposti tutti gli argomenti
difensivi già sviluppati, in forma di replica alle deduzioni svolte
da ASPI. In particolare, si eccepisce l'inammissibilità del ricorso
proposto da ASPI avanti al TAR Liguria, posto che la concessionaria
non ha presentato offerte nell'ambito della procedura negoziata senza
pubblicazione. Inoltre, la difesa erariale ribadisce la congruità
delle cause di esclusione della società ricorrente, anche al fine di
allargare la competizione tra imprese in un settore che, diversamente
da quanto sostenuto dal giudice rimettente, sarebbe oramai pienamente
soggetto al principio della concorrenza.
1.7.- ASPI ha a sua volta depositato memoria, ribadendo le
conclusioni già rassegnate in atti.
1.7.1.- La società ricorrente, in particolare, insiste sulla
ammissibilità di tutte le questioni, anche con riferimento al
censurato art. 1, commi 8 e 8-bis, che, contrariamente a quanto
dedotto dall'Avvocatura dello Stato, sarebbero certamente lesivi
della posizione giuridica della concessionaria, sottraendole compiti
di sua spettanza in base alla convenzione.
1.7.2.- Nel merito, ASPI ribadisce che la convenzione la
obbligava a riparare il ponte crollato, anche perchè sarebbe assurdo
che il concedente non avesse inserito una simile clausola nel
rapporto. Difatti, in precedenti disastri fu proprio la
concessionaria a ricostruire le infrastrutture, come accadde nel 2018
per gli eventi che interessarono il tratto autostradale A14 e inoltre
l'A24. Il corrispondente "diritto" ad attivarsi sarebbe stato negato
alla concessionaria a causa di una mera presunzione di
responsabilità per il crollo del ponte, non sorretta da alcuna
evidenza fattualmente e giuridicamente rilevante. Al contrario, tale
responsabilità sarebbe stata affermata dalle sole disposizioni
censurate, benchè non vi sia alcuna traccia dell'inadempimento di
Autostrade per l'Italia spa nei documenti a disposizione della parte
pubblica. La concessionaria, perciò, non avrebbe potuto essere
esclusa in base all'art. 80 cod. contratti pubblici. A maggior
ragione, sarebbe costituzionalmente illegittimo che ciò sia avvenuto
non con un provvedimento amministrativo della stazione appaltante,
preceduto da istruttoria, ma in forza di una arbitraria norma di
legge. L'esclusione dalla procedura richiede un sub-procedimento
istruttorio che, nel caso di specie, sarebbe del tutto mancato e che
è richiesto anche dalle linee guida dell'Autorità nazionale
anticorruzione n. 6 del 2016, di attuazione del cod. contratti
pubblici, recanti «Indicazione dei mezzi di prova adeguati e delle
carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto che
possano considerarsi significative per la dimostrazione delle
circostanze di esclusione di cui all'art. 80, comma 5, lett. c) del
Codice», oltre che imposto dalla giurisprudenza amministrativa ed
europea.
1.7.3.- Autostrade per l'Italia spa aggiunge che, salvo che per i
contratti sottosoglia, per i quali vige il cosiddetto principio di
rotazione, in ogni altro caso va preservata la massima partecipazione
alla procedura di gara. L'esclusione avrebbe perciò tutti i
requisiti per essere ritenuta una sanzione in senso proprio.
1.7.4.- Quanto poi alle somme che ASPI è tenuta a versare su
richiesta del commissario, la concessionaria, dopo avere ribadito le
deduzioni già svolte, rimarca che esse sono prive di determinazione
legale e, quanto agli espropri, persino superiori al valore di
mercato del bene.
1.8.- Rina Consulting spa ha depositato un'ulteriore memoria
difensiva, insistendo sulle conclusioni già rassegnate, riportandosi
alle difese contenute nell'atto di costituzione e nella successiva
memoria.
2.- Con ordinanza del 6 dicembre 2019 (reg. ord. n. 52 del 2020)
il TAR Liguria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 41 e
111 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis e 1-ter, comma l, del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, identiche a quelle iscritte nell'ordinanza di
cui al reg. ord. n. 51 del 2020.
2.1.- Nel giudizio principale, la società ricorrente Autostrade
per l'Italia spa ha impugnato il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 4 ottobre 2018, con cui è stato nominato il dott. Marco
Bucci, Sindaco di Genova, come commissario straordinario per la
ricostruzione del Ponte Morandi; nonchè i decreti dello stesso
commissario straordinario per la ricostruzione n. 3, prot. D/2018/3,
del 13 novembre 2018; n. 5, prot. D/2018/5, del 15 novembre 2018; e
n. 6, prot. D/2018/6, del 16 novembre 2018; oltre ogni altro atto
connesso, presupposto e/o consequenziale. Inoltre, nel giudizio
principale, è presentato ricorso per motivi aggiunti per
l'annullamento degli ulteriori atti compiuti dal commissario,
inerenti all'avvio delle procedure per l'affidamento dei lavori di
ricostruzione del viadotto, affidati a società terze.
2.2.- Si è costituita in giudizio Pergenova scpa, resistente nel
giudizio principale, nonchè aggiudicataria degli appalti dei lavori
di ricostruzione necessari al ripristino strutturale del viadotto del
Polcevera, chiedendo che le sollevate questioni di legittimità
costituzionale siano dichiarate inammissibili o, comunque,
manifestamente infondate.
2.2.1.- Quanto all'inammissibilità delle dedotte censure, la
società resistente afferma che le stesse sarebbero carenti del
requisito della rilevanza per manifesto difetto di giurisdizione del
giudice a quo.
2.2.2.- Sarebbe infatti pacifico in giurisprudenza che, in tema
di concessioni di servizi pubblici, le controversie riguardanti la
fase esecutiva del rapporto siano devolute alla giurisdizione del
giudice ordinario, al quale spetta giudicare sugli adempimenti e gli
inadempimenti, con un'indagine diretta a determinare l'esatta
estensione dei diritti e degli obblighi dell'amministrazione e del
concessionario (è citata la sentenza della Cassazione, sezioni
unite, del 18 dicembre 2018, n. 32728). Nel caso di specie, posto che
la pretesa della società concessionaria ASPI consisterebbe
nell'adempimento di obblighi convenzionali, tra i quali la
ricostruzione del viadotto, il petitum inciderebbe su un diritto
soggettivo che si assume inadempiuto da parte del concedente, con la
conseguenza che la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario.
2.2.3.- Sempre in riferimento alla rilevanza, la società
resistente ritiene che le questioni sollevate debbano essere
dichiarate inammissibili in quanto ASPI sarebbe del tutto priva di
legittimazione. Il rapporto obbligatorio derivante dalla convenzione
non verrebbe infatti in rilievo nella fattispecie della ricostruzione
dell'infrastruttura crollata, trattandosi di una situazione di
gravissima emergenza sociale, ambientale ed economica. Le misure per
farvi fronte sarebbero inevitabilmente incompatibili con le procedure
previste dalla richiamata convenzione unica già richiamata (punto
1.1.2.).
2.2.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, Pergenova scpa
afferma che, in virtù della giurisprudenza costituzionale in tema di
norme provvedimento, sarebbe inconferente il richiamo operato dal
giudice a quo alla convenzione e all'obbligo di riparazione delle
infrastrutture, poichè, nel caso di specie, ci si troverebbe dinanzi
ad una ricostruzione ex novo dell'intero viadotto. Non coglierebbe
nel segno neppure il richiamo relativo al grave inadempimento
disciplinato dall'art. 8 della convenzione, il quale andrebbe letto
congiuntamente al successivo art. 9, relativo alla decadenza. Tale
disposizione, prevedendo un iter particolarmente gravoso, sarebbe
incompatibile e inadeguata alle ragioni di urgenza specificate nel
preambolo del d.l. n. 109 del 2018, come convertito. L'esclusione di
ASPI sarebbe quindi pienamente legittima, poichè motivata da ragioni
di urgenza, ispirate alla più rapida soluzione di una crisi di
natura economica e sociale.
2.2.5.- Parimenti, la società resistente ritiene che non vi
sarebbe alcuna violazione del principio di proporzionalità, posto
che l'esigenza di salvaguardare le prerogative del concessionario,
nascenti dalla convenzione unica, recederebbe dinanzi alla preminente
esigenza di ripristinare il collegamento viario interrotto. Nemmeno
vi sarebbe una violazione del principio di proporzionalità in
riferimento all'art. 1, comma 6, del censurato decreto-legge,
relativo all'addebito al concessionario delle spese di ricostruzione
dell'infrastruttura. Tale disposizione prevede infatti una clausola
di salvaguardia in punto agli accertamenti futuri, giudiziari e
amministrativi, non determinando a carico della concessionaria alcuna
presunzione di responsabilità definitiva.
2.2.6.- Pergenova scpa ritiene altresì infondate le questioni di
legittimità prospettate in riferimento all'art. 41 Cost.
L'applicazione della concessione si porrebbe infatti in aperto
contrasto con la preminente esigenza di realizzare l'infrastruttura
nel più breve tempo possibile (è citata la sentenza di questa Corte
n. 203 del 2016).
2.2.7.- Da ultimo, la società resistente insiste per la non
fondatezza delle questioni di legittimità sollevate in riferimento
agli artt. 24 e 111 Cost. Il fondamento della normativa censurata
lascerebbe impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilità
dell'evento del crollo e sul titolo in base al quale sostenere i
costi di ripristino della viabilità. I parametri costituzionali
invocati, inoltre, assicurano il principio del giusto processo, e non
sarebbero conseguentemente applicabili a semplici procedimenti
amministrativi.
2.3.- Si è costituita in giudizio Autostrade per l'Italia spa,
insistendo per la fondatezza delle questioni sollevate, con atto
avente tenore identico a quello depositato nel giudizio iscritto al
reg. ord. n. 51 del 2020.
2.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, reiterando le osservazioni già svolte, con atto di intervento
avente tenore identico a quello depositato nel giudizio iscritto al
reg. ord. n. 51 del 2020.
2.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria dal contenuto identico a quella depositata nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020, ribadendo l'inammissibilità o,
comunque, la non fondatezza delle prospettate questioni di
legittimità.
2.6.- ASPI, con memoria identica a quella depositata nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020, ha ribadito le conclusioni già
rassegnate in atti, insistendo per la fondatezza delle dedotte
questioni.
2.7.- Pergenova scpa ha depositato memoria, instando per la
declaratoria di inammissibilità o, comunque, per l'infondatezza
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale,
riproponendo le medesime difese proposte nell'atto di costituzione.
3.- Con ordinanza del 6 dicembre 2019 (reg. ord. n. 53 del 2020)
il TAR Liguria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41 e 111
Cost., questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7,
del d.l. n. 109 del 2018, come convertito.
3.1.- Il giudice rimettente premette che, nel giudizio
principale, la società ricorrente Pavimental spa ha impugnato il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 ottobre 2018, con
cui è stato nominato il dott. Marco Bucci, Sindaco di Genova, quale
commissario straordinario per la ricostruzione del Ponte Morandi;
nonchè i decreti da questi adottati n. 3 del 13 novembre 2018, prot.
D/2018/3; n. 5 del 15 novembre 2018, prot. D/2018/5; e n. 6 del 16
novembre 2018, prot. D/2018/6; oltre ad ogni altro atto connesso,
presupposto e/o consequenziale. Inoltre Pavimental spa ha presentato
quattro ricorsi per motivi aggiunti: 1) un primo ricorso per
l'annullamento dei decreti del commissario straordinario per la
ricostruzione n. 18 del 14 dicembre 2018, prot. D/2018/18, e n. 19
del 18 dicembre 2018, prot. D/2018/19; 2) un secondo ricorso per
l'annullamento dei decreti del medesimo commissario n. 1 del 12
gennaio 2019, prot. D/2019/1; n. 5 del 15 novembre 2018, prot.
D/2018/5; 3) un terzo ricorso per l'annullamento, unitamente ai
citati decreti, dei decreti n. 18 del 14 dicembre 2018, prot.
D/2018/18, e n. 19 del 18 dicembre 2018, prot. D/2018/19, della
relazione unica del commissario straordinario sulla procedura di
aggiudicazione dell'appalto di demolizione, di quella sulla procedura
di aggiudicazione dell'appalto di costruzione, di tutti gli atti e i
verbali relativi alla procedura di aggiudicazione dell'appalto di
lavori per la realizzazione di tutte le opere per la demolizione e la
ricostruzione del viadotto del Polcevera; 4) un quarto ricorso per
l'annullamento delle schede di valutazione delle offerte presentate
nell'ambito della procedura per l'affidamento delle attività di
demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera e della
tabella sinottica riepilogativa nelle offerte n. 12, n. 15, n. 17, n.
25, n. 27, n. 32 e n. 33.
3.1.1.- L'ordinanza di rimessione premette ancora che Pavimental
spa, società partecipata per il 20 per cento dalla società
concessionaria ASPI, alla quale è collegata ai sensi dell'art. 2359,
comma 3, cod. civ., a seguito del crollo del Ponte Morandi - per
effetto dell'introdotto art. 1, comma 7, del d.l. n.109 del 2018,
come convertito - non è stata chiamata dal commissario straordinario
a curare i lavori di demolizione e ricostruzione del menzionato
viadotto, nonostante avesse presentato tempestivamente domanda a
partecipare alla avviata consultazione di mercato. La ricorrente nel
giudizio principale deduce quindi che l'art. 1, comma 7, del d.l. n.
109 del 2018, come convertito, conformativo dei poteri del
commissario straordinario, si porrebbe in contrasto con diversi
parametri costituzionali evocati.
3.1.2.- In primo luogo, il giudice a quo ritiene le predette
questioni rilevanti, considerando che la norma censurata avrebbe
conformato i poteri del commissario straordinario nel senso della
predeterminata esclusione della società ricorrente. Laddove le
censurate disposizioni fossero ritenute costituzionalmente
illegittime verrebbe quindi inevitabilmente inficiato in parte qua il
provvedimento di nomina dello stesso commissario straordinario,
nonchè tutti gli atti della procedura di affidamento dei lavori di
demolizione e ricostruzione.
3.1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente osserva che la norma censurata si porrebbe in contrasto
con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e non
arbitrarietà, di cui all'art. 3 Cost., nella parte in cui la
disposizione censurata stabilisce che il ripristino del sistema
viario dev'essere affidato dal commissario straordinario ad un
soggetto diverso dal concessionario del tratto autostradale in cui si
è verificato il crollo o, comunque, diverso da soggetti a lui
riconducibili (siano esse società controllate o collegate). Ciò
«anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo
nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacchè non
può escludersi che detto concessionario sia responsabile, in
relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto
concessorio». I richiamati profili di irragionevolezza sarebbero -
secondo il giudice a quo - ancora più evidenti in riferimento alla
società Pavimental spa, stante la sua totale estraneità al crollo
del viadotto del Polcevera e considerando che la predetta ricorrente
non ha alcuna diretta titolarità di concessioni autostradali.
3.1.4.- In secondo luogo, il giudice rimettente ritiene che la
disposizione censurata si porrebbe in contrasto con i principi di
libertà imprenditoriale e di libertà della concorrenza, tutelati
dall'art. 41 Cost., comportando nei confronti di un singolo operatore
economico una eccessiva restrizione della libertà di iniziativa
economica, che non arrecherebbe apprezzabili utilità alle attività
del commissario straordinario. Tale limitazione, inoltre, non
troverebbe alcuna giustificazione nell'esigenza di tutelare
contrapposti interessi di rango costituzionale.
3.1.5.- Inoltre l'intento di natura cautelare alla base
dell'intervento del legislatore - secondo il giudice a quo - avrebbe
dovuto presupporre un accertamento, quantomeno sommario, della
responsabilità della società concessionaria, nonchè
l'esplicitazione dei motivi per cui la ritenuta inaffidabilità di
ASPI dovrebbe riverberarsi anche su una società ad essa collegata.
Non disponendo un modulo procedimentale idoneo a garantire il diritto
di difesa ed un effettivo contraddittorio, la norma censurata si
porrebbe in contrasto con l'art. 111 Cost.
3.2.- Si è costituita in giudizio Pavimental spa, ricorrente del
giudizio principale, chiedendo a questa Corte accogliere le sollevate
questioni di legittimità costituzionale.
3.2.1.- La società ricorrente sostiene che le censure del
giudice a quo siano da ritenersi certamente ammissibili, avendo egli
assicurato la piena contezza dei fatti di causa e indicato il nesso
di rilevanza, motivandolo in maniera specifica e articolata. Il TAR
Liguria avrebbe peraltro individuato il perimetro delle questioni,
sia nei motivi, sia nel petitum, argomentando in modo chiaro e
preciso sulla non manifesta infondatezza.
3.2.2.- Quanto al merito, Pavimental spa sostiene che l'art. 1,
comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, violerebbe l'art.
3 Cost. Tale decreto-legge, ritenuto una legge provvedimento,
introdurrebbe, attraverso la norma censurata, una vera e propria
sanzione nei confronti della società ricorrente, non distinguendo la
posizione di quest'ultima da quella della società concessionaria
ASPI. Ciò senza che alcuna responsabilità legata al crollo del
Ponte Morandi sia stata ancora accertata e senza minimamente
considerare l'estraneità di Pavimental spa da tale evento. Peraltro,
viene ribadito, la società ricorrente è un'impresa di costruzioni
che non avrebbe potuto conseguire dall'esecuzione dei lavori al
viadotto del Polcevera alcun vantaggio rispetto al sistema delle
concessioni autostradali.
3.2.3.- Sotto un ulteriore profilo, Pavimental spa afferma che la
sua esclusione dalle attività di progettazione, demolizione e
ricostruzione del Ponte Morandi avrebbe inciso in misura del tutto
sproporzionata e senza alcun bilanciamento tra gli interessi
coinvolti, rilevandosi una misura sanzionatoria eccessivamente
afflittiva, oltrechè del tutto ingiustificata, derivando unicamente
dal fatto di essere una società collegata alla concessionaria.
Difatti, la sanzione dell'esclusione dalle procedure di gara dovrebbe
essere comminata solamente agli operatori economici che non
possiedono i requisiti richiesti dalle norme per la partecipazione
alla procedura avviata dopo il crollo del ponte.
3.2.4.- La norma censurata limiterebbe altresì in modo
irragionevole, arbitrario e sproporzionato la libertà di impresa e
di iniziativa economica di Pavimental spa. L'esclusione dalle
procedure di affidamento dei lavori della società ricorrente, senza
alcuna valutazione preventiva circa l'assenza dei requisiti di
partecipazione, sarebbe una ulteriore prova del contrasto dell'art.
1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, con il
principio della libertà della concorrenza, garantito anch'esso
dall'art. 41 Cost. (è citata la sentenza di questa Corte n. 314 del
2009).
3.2.5.- Pavimental spa, ritenendo condivisibili le considerazioni
svolte dal giudice a quo, sostiene che l'art. 1, comma 7, del d.l. n.
109 del 2018, come convertito, si ponga anche in contrasto l'art. 111
Cost., per la lesione delle garanzie del giusto processo e del
diritto di difesa. Tali violazioni sarebbero ancora più gravi se
osservate dal punto di vista della medesima società ricorrente, in
quanto dovrebbe spettare esclusivamente all'autorità giudiziaria e
all'autorità amministrativa l'eventuale applicazione di misure
sanzionatorie a soggetti estranei all'evento alla base della
menzionata esclusione.
Il principio dell'equo processo troverebbe tutela anche in una
dimensione europea, in quanto presente nelle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, in forza dell'art. 6,
paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a
Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993;
inoltre, esso troverebbe espresso riconoscimento negli artt. 47 e 48
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, nonchè nell'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (è citata la sentenza
della CGUE, sentenza 26 giugno 2007, in causa C-305/05).
3.3.- Si è costituita in giudizio Pergenova scpa, resistente nel
giudizio principale, nonchè aggiudicataria degli appalti dei lavori
di ricostruzione del Ponte Morandi, chiedendo, con atto
sostanzialmente coincidente con quello depositato dalla parte nel
giudizio iscritto al reg. ord. n. 52 del 2020, che le dedotte
questioni di legittimità siano dichiarate inammissibili o, comunque,
manifestamente infondate.
3.3.1.- In aggiunta a quanto già illustrato, Pergenova scpa
afferma che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, che escluderebbe
Pavimental spa dalla possibilità di rimanere affidataria delle opere
di demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura, poichè
controllata da ASPI, sarebbe priva del requisito di rilevanza. Da un
esame degli atti della procedura negoziata emergerebbe, infatti, che
nessuno di questi avrebbe disposto l'esclusione di Pavimental spa. Al
contrario, la proposta presentata da quest'ultima sarebbe stata
valutata; ciò sarebbe evidente alla stessa società, dal momento che
con il terzo e quarto ricorso per motivi aggiunti ha contestato
proprio l'esito di tale valutazione.
3.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, instando per la declaratoria di inammissibilità o
infondatezza delle questioni, sulla base di argomentazioni aventi
analogo tenore a quelle esposte nell'atto di intervento depositato
nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020.
3.5.- In aggiunta a quanto già esposto, la difesa statale
eccepisce l'inammissibilità delle questioni di costituzionalità
prospettate per difetto del requisito di rilevanza. Gli atti del
giudizio a quo dimostrerebbero che Pavimental spa non sarebbe
destinataria di alcun provvedimento di esclusione dalla procedura per
l'affidamento delle attività di ripristino del viadotto crollato; la
sua offerta avrebbe infatti ottenuto una valutazione di merito da
parte della stazione appaltante. Conseguentemente il ricorso
introduttivo dinanzi al TAR Liguria sarebbe inammissibile nella parte
in cui contesta un'esclusione che in concreto non è avvenuta,
difettando il provvedimento di un effetto concretamente lesivo. Dette
considerazioni dovrebbero inevitabilmente riverberarsi sulle dedotte
questioni di legittimità, essendo il giudizio a quo suscettibile di
essere definito sulla base di una pronuncia di inammissibilità che
non postula l'applicazione della norma oggetto di censura.
3.6.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato memoria di analogo tenore a quella
presentata nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020,
insistendo sulle conclusioni già formulate.
3.6.1.- Sono riproposti tutti gli argomenti difensivi già
sviluppati; quanto a Pavimental spa, si sostiene che essa non sia
stata esclusa in applicazione dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109
del 2018, come convertito, ma a causa dell'inadeguatezza dell'offerta
presentata.
3.7.- Pavimental spa ha depositato memoria dal contenuto analogo
a quella di Autostrade per l'Italia spa, per le parti di comune
interesse.
3.8.- Anche Pergenova scpa ha depositato memoria di analogo
tenore a quella depositata nel giudizio iscritto al reg. ord. 52 del
2020, reiterando le osservazioni già svolte.
4.- Con ordinanza del 6 dicembre 2019 (reg. ord. n. 54 del 2020)
il TAR Liguria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41,
97, 102, 103 e 111 Cost., questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis, e 1-ter, comma l, del
d.l. n. 109 del 2018, come convertito.
4.1.- Il giudice rimettente premette che, nel giudizio
principale, la società ricorrente Autostrade per l'Italia spa ha
impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4
ottobre 2018, con cui è stato nominato il dott. Marco Bucci, Sindaco
di Genova, quale commissario straordinario per la ricostruzione del
Ponte Morandi; nonchè il decreto e la nota dello stesso commissario
straordinario, identificati rispettivamente come n. 17, prot.
D/2018/17, del 14 dicembre 2018 e prot. n. CC.2018.374, del 21
dicembre 2018; oltre ad ogni altro atto connesso, presupposto e/o
consequenziale.
4.1.1.- Il giudice rimettente ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
delle norme censurate in riferimento ai parametri evocati.
4.1.2.- In ordine all'ammissibilità delle sollevate questioni,
il giudice a quo afferma che le disposizioni censurate rappresentano
il complesso delle norme attributive e conformative della
legittimazione pubblica e del potere del commissario straordinario,
in assenza delle quali egli non avrebbe potuto adottare il decreto e
le note, oggetto del giudizio principale. Attraverso i predetti atti,
adottati in applicazione del censurato art. 1-ter, comma 1, del d.l.
n. 109 del 2018, come convertito, il commissario straordinario per la
ricostruzione ha chiesto ad Autostrade per l'Italia spa di consegnare
provvisoriamente un tratto di autostrada in concessione, la cui
disponibilità si è resa necessaria per l'esecuzione dei lavori del
Ponte Morandi.
4.1.3.- Quanto al merito delle questioni, oltre a riproporre
argomenti già illustrati nelle precedenti ordinanze (reg. ord.
numeri 51, 52 e 53 del 2020), rispettivamente agli oggetti e ai
parametri comuni, il giudice a quo aggiunge che le disposizioni
censurate si porrebbero in contrasto con gli artt. 23 e 97 Cost.
Secondo il rimettente, il legislatore non avrebbe proceduto ad un
sufficiente e idoneo accertamento della responsabilità di ASPI e,
conseguentemente, non sarebbe stato in grado di giustificare
l'adozione delle norme censurate. Queste ultime, considerata la loro
specificità oggettiva e soggettiva, nonchè la loro capacità
lesiva, integrando misure sanzionatorie, sarebbero legittime solo se
supportate da un interesse pubblico, ritenuto del tutto assente nel
caso di specie.
4.1.4.- Il giudice a quo ritiene inoltre che le menzionate
disposizioni si pongano in contrasto con i principi di separazione
dei poteri, di difesa e del giusto processo, tutelate dagli artt. 24,
l02, l03 e 111 Cost. In particolare, in riferimento agli artt. 102 e
103, primo comma, Cost., il giudice rimettente sostiene che, salve
previsioni specifiche che devono preesistere ai provvedimenti da
adottare, l'attività giurisdizionale - nella declinazione
concernente l'accertamento di responsabilità civili, penali o anche
amministrative, e la conseguente attività sanzionatoria - debba
essere esercitata esclusivamente dai giudici e, nel caso, dagli
organi di giustizia amministrativa. Il legislatore, nel caso in
esame, ricorrendo ad una legge provvedimento dal carattere
evidentemente sanzionatorio, avrebbe invece esercitato un potere di
accertamento che non gli competeva, in lesione ai predetti parametri
costituzionali, obliterando peraltro le garanzie processuali di cui
agli artt. 24 e 111, primo comma, Cost.
4.1.5.- Da ultimo, il giudice a quo ritiene che anche il
censurato art. l-ter, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, affidando al commissario straordinario il compito di
individuare tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto
del Polcevera, sia partecipe degli stessi vizi di legittimità sopra
illustrati. La ritenuta illegittimità costituzionale delle
disposizioni citate - osserva il rimettente - comporterebbe
automaticamente l'illegittimità costituzionale del richiamato art.
1-ter, trattandosi di una disposizione giustificata alla luce della
privazione ad ASPI del potere di eseguire le opere di ripristino
viario. Conseguentemente il giudice rimettente ritiene che, qualora
venissero ritenute fondate anche solo parzialmente le censure
prospettate nei confronti delle altre disposizioni censurate, la
norma in esame sarebbe illegittima per mancanza di utilità, essendo
i tronchi autostradali accessori necessariamente strumentali allo
svolgimento delle attività connesse al ripristino della viabilità.
4.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, instando per la declaratoria di inammissibilità o
infondatezza delle questioni, sulla base delle medesime
argomentazioni esposte nell'atto di intervento depositato nel
giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020.
4.2.1.- In aggiunta, l'Avvocatura dello Stato ritiene del tutto
erronee le argomentazioni a sostegno dell'illegittimità dell'art. 1,
comma 6, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in riferimento
all'art. 23 Cost. La difesa statale, considerate le argomentazioni
del rimettente, ritiene che tale censura potrebbe essere assorbita in
quelle sollevate in riferimento agli artt. 24, 102, 103 e 111 Cost.,
sicchè per essa varrebbero le medesime argomentazioni.
4.3.- Si è costituita in giudizio ASPI, insistendo per la
fondatezza delle sollevate questioni di legittimità, con atto dal
contenuto identico a quello depositato nel giudizio iscritto al reg.
ord. n. 51 del 2020. La società concessionaria ribadisce la
contrarietà delle norme censurate all'art. 3 Cost. Inoltre ritiene
che le norme stesse si pongano in contrasto agli artt. 97, 102 e 103
Cost.
4.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria dal contenuto identico a quella del giudizio iscritto al reg.
ord. n. 51 del 2020, ribadendo le osservazioni già svolte.
4.5.- Il 16 giugno 2020, ASPI, con memoria identica a quella
depositata nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020, ha
ribadito le conclusioni rassegnate in atti, insistendo per la
fondatezza delle dedotte questioni di legittimità.
5.- Con ordinanza del 6 dicembre 2019 (reg. ord. n. 55 del 2020)
il TAR Liguria ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41,
97,102, 103, e 111 Cost., questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis, 1-bis e 4-bis del d.l. n.
109 del 2018, come convertito. L'atto è di tenore sostanzialmente
analogo alle ordinanze iscritte al reg. ord. n. 51 e n. 54 del 2020.
5.1.- Il giudice rimettente premette che, nel giudizio
principale, Autostrade per l'Italia spa ha impugnato le note del
commissario straordinario per la ricostruzione prot. cc. 2018.375 del
21 dicembre 18, prot. cc. 2018.414 del 28 dicembre 2018, prot.
CC/2019/21 del 3 gennaio 2019, prot. CC/2019/92 del 12 gennaio 2019,
nonchè ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, tra
cui il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 ottobre
2018, con cui è stato nominato il commissario straordinario per la
ricostruzione del Ponte Morandi e i decreti da egli adottati n. 14
del 5 dicembre 2018, prot. n. D/2018/14; n. 15 del 5 dicembre 2018,
prot. n. D/2018/15; e n. 16 del 7 dicembre 2018, prot. n. D/2018/16.
Inoltre, nel giudizio principale, è stato presentato un primo
ricorso per motivi aggiunti per l'annullamento delle schede di
valutazione delle offerte presentate nell'ambito della procedura per
l'affidamento delle attività di demolizione e ricostruzione del
viadotto del Polcevera, del quadro di raffronto tra le offerte
presentate da Salini/Fincantieri/Italferr e Cimolai e della relativa
nota di trasmissione al commissario straordinario del 7 dicembre
2018, della tabella sinottica riepilogativa delle offerte n. 12, n.
15, n. 17, n. 25, n. 27, n. 32 e n. 33; nonchè, del documento
recante «comparazione delle soluzioni progettuali - 2 dicembre 2018».
La società ricorrente ha infine presentato un secondo ricorso per
motivi aggiunti per l'annullamento del decreto del commissario
straordinario n. 18 del 19 aprile 2019.
5.1.1.- ASPI, nel corso del giudizio principale, ha contestato e
impugnato gli atti e i provvedimenti adottati dal commissario
straordinario in applicazione dell'art. l, comma 6, del d.l. n. 109
del 2018, come convertito, con i quali le è stato richiesto di
versare sulla contabilità speciale intestata al medesimo commissario
straordinario tutte le somme da corrispondere ai soggetti proprietari
ed usufruttuari delle unità immobiliari ad uso abitativo, ai
soggetti proprietari delle unità immobiliari ad uso produttivo e
agli affidatari delle attività inerenti alla demolizione e
ricostruzione del viadotto del Polcevera (di cui agli artt. l-bis e
4-bis del d.l. n. l09 del 2018, come convertito).
5.1.2.- Il giudice rimettente, sul punto, osserva che la
concessione tra ASPI e il concedente, in caso di grave inadempimento
(art. 8 della richiamata convenzione unica), prevede una tutela
accentuata e derogatoria rispetto alle comuni previsioni codicistiche
sia sotto il profilo procedurale, sia sotto il profilo sostanziale.
Su tale rapporto convenzionale sarebbe intervenuta la normativa
indubbiata, dalla quale emergerebbe che il legislatore abbia inteso
incidere sul rapporto concessorio, da un lato, escludendo qualsiasi
intervento di ASPI nell'attività di messa in pristino
dell'infrastruttura stradale, dall'altro lato. Ciò imponendo
comunque ad ASPI di farsi integralmente carico per equivalente di
tutti i costi necessari allo svolgimento delle predette attività.
5.1.3.- Oltre agli argomenti già espressi, il giudice a quo
osserva, in primo luogo, che l'art. 1, comma 6, del d.l. n 109 del
2018, come convertito, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost., ove prevede che il legislatore avrebbe imposto in ogni caso
alla società concessionaria l'obbligo di versare somme di denaro, in
quanto responsabile del mantenimento in sicurezza e funzionalità
dell'infrastruttura concessa, ovvero in quanto responsabile
dell'evento del crollo. Tale disposizione non considererebbe, così,
il concorso di obblighi e responsabilità esterne e non prevedrebbe
la possibilità di restituzione delle somme corrisposte da ASPI. Pure
nel caso in cui si ritenesse l'esborso di ASPI esclusivamente a
titolo provvisorio, facendo salvo il diritto di essa a riottenere
quanto versato, in caso di accertamento giudiziale negativo in ordine
alle proprie responsabilità, la norma sarebbe comunque irragionevole
e lesiva del difetto di proporzionalità di cui all'art 3 Cost.
5.1.4.- Inoltre, il giudice a quo dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109
del 2018, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 23 e 97 Cost.
Invero, non sarebbe adeguatamente evincibile dal dettato normativo la
predeterminazione dei criteri e delle poste economiche relative alle
indennità e ai costi complessivi che il commissario straordinario
può porre a carico di ASPI, poichè, da un lato, non si
comprenderebbero i parametri economici sulla base dei quali
determinare le indennità per metro quadro, e, dall'altro, i
parametri relativi alle «spese per gli acquisti degli arredi e di
ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa»
sarebbero indeterminati e non pertinenti con lo specifico valore
degli immobili. Il contrasto con i parametri costituzionali evocati
sarebbe ancor più evidente considerando che le imposizioni
patrimoniali a carico della società concessionaria sono state
imposte sia senza aver accertato, in alcuna sede, nemmeno in via
cautelare, l'inadempimento di ASPI, sia avendo il legislatore
esautorato ASPI dall'adempimento degli obblighi previsti dalla
convenzione unica.
5.1.5.- Sotto un ulteriore profilo, il giudice a quo ritiene che
il combinato disposto degli artt. l, comma 5, l-bis e 4-bis, del d.l.
109 del 2018, così come convertito, si ponga in contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost. Tali disposizioni sottrarrebbero alla società
concessionaria il potere/dovere, di cui all'art. 26 della convenzione
unica, perchè si prevede a carico di ASPI esclusivamente il
pagamento dei costi risultanti dallo svolgimento delle attività
espropriative e non anche l'espletamento di tali attività. Le
disposizioni vengono censurate perchè il provvedimento in esse
contenuto non risulterebbe adeguatamente giustificato. In particolare
il giudice rimettente ritiene non idonea la ragione per cui il potere
di espletamento di tali attività non possa essere esercitato dalla
società concessionaria, alla luce del fatto che, ai sensi dell'art.
1, comma 6, il legislatore ha inteso porre a carico di ASPI l'obbligo
di sostenere i relativi costi, peraltro facendoli determinare da un
soggetto terzo. Inoltre, dette disposizioni si porrebbero in
contrasto con l'art. 3 Cost. sotto l'ulteriore profilo della mancata
esplicitazione da parte del legislatore dei parametri, dei criteri e
delle ragioni in base ai quali sono state determinate le indennità
di cui agli artt. l-bis e 4-bis. Infine, gli artt. l-bis, comma l, e
4-bis, comma 1, sarebbero irragionevoli poichè consentirebbero
l'espropriazione anche di aree ulteriori rispetto a quelle
strettamente connesse alla realizzazione delle opere di
ricostruzione.
5.2.- Si è costituita in giudizio Rina Consulting spa, instando
per la declaratoria di inammissibilità o comunque di infondatezza
delle sollevate questioni, sulla base delle medesime argomentazioni
esposte nell'atto di intervento depositato nel giudizio iscritto al
reg. ord. n. 51 del 2020.
5.3.- Si sono costituiti in giudizio i signori G. B., M.P. B.,
A.M. B., A. B., B. C., M.M. C., A. C., F. F., A. F., L. D., E. G., P.
H., M.T. L., D. M., I. M., A. M., G. M., C. N., L.F. P., M.G. P., L.
P., L. R., P. S., B. S., P. T., L. V., chiedendo che la questione di
legittimità avente ad oggetto l'art. 1-bis del d.l. 109 del 2018,
come convertito, sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Costoro intervengono in qualità di terzi intervenienti ad
opponendum, in quanto destinatari di un regime indennitario, disposto
dal censurato art. 1-bis, comma 2, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, in favore dei proprietari di abitazioni site in aree
interessate dal crollo del Ponte Morandi.
5.3.1.- Detti intervenienti premettono di essere proprietari di
25 immobili siti in Genova, specificamente nel territorio interessato
dal crollo del ponte, e di essere destinatari di alcune somme
previste dal censurato decreto-legge, a titolo di corrispettivo per
la cessione di ciascuna unità immobiliare. La menzionata cessione è
disposta con la finalità di procedere nel più breve tempo possibile
alla demolizione e alla ricostruzione dell'infrastruttura crollata.
5.3.2.- In via preliminare, gli intervenienti eccepiscono diverse
ragioni di inammissibilità. In primo luogo ritengono che la
sollevata questione di legittimità sia priva del requisito della
rilevanza. Nel caso di specie, il suddetto vizio discenderebbe
dall'assenza di giurisdizione, in capo al giudice rimettente, in
ordine alle controversie riguardanti la misura dell'indennità di
espropriazione (sono citate le sentenze di questa Corte n. 48 del
1983, n. 139 e n. 5 del 1980). Inoltre, dai documenti processuali
emergerebbe come la legittimazione all'azione di ASPI sia stata
individuata solo in un preteso diritto a ricostruire l'infrastruttura
crollata, sul presupposto che esso sarebbe stato sancito nella
convenzione unica. Tuttavia, le richiamate disposizioni della
convenzione unica si riferirebbero ad interventi di riparazione e
manutenzione dell'infrastruttura, possibili nella gestione ordinaria
del rapporto concessorio e non nel caso del crollo del viadotto
autostradale. Pertanto, laddove si ritenga che la posizione giuridica
di ASPI sia quella della titolarità di un diritto soggettivo pieno a
progettare, demolire, e ricostruire il viadotto, sarebbe evidente il
difetto di giurisdizione del giudice rimettente.
5.3.3.- Parimenti inammissibili per difetto di rilevanza
sarebbero poi le questioni relative alla norma che disciplina i costi
per l'intervento di ricostruzione, anticipatamente sostenuti da ASPI.
Sul punto, l'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata dovrebbe necessariamente portare a considerare
i costi sostenuti da Autostrade per l'Italia spa come solo
provvisoriamente a carico della società concessionaria; ciò in
attesa di un accertamento sulle eventuali responsabilità derivanti
dal crollo del ponte. Solo nell'esclusiva ipotesi in cui la società
ricorrente sarà ritenuta responsabile - ad avviso degli
intervenienti - quest'ultima potrà contestare l'importo dei danni
che sarà chiamata a risarcire. Ciò poichè solo allora avrà un
concreto ed attuale interesse da far valere. Sino a quel momento, la
dedotta questione di legittimità dovrebbe ritenersi carente del
requisito della rilevanza.
5.3.4.- Da ultimo, anche le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1-bis, comma 2, del d.l. n. 109 del 2018,
come convertito, sarebbero da dichiarare inammissibili perchè
avrebbero ad oggetto una quantificazione, oltre che delle indennità
di esproprio, anche dei danni che il legislatore ha ritenuto di
risarcire in via equitativa come tendenzialmente satisfattivi (salvi
sempre quelli ulteriormente dimostrabili). Tale scelta sarebbe
avvenuta - ad avviso delle parti intervenienti - nel pieno esercizio
di un potere discrezionale del legislatore, frutto di una valutazione
politica e tecnica, sottratta al sindacato di legittimità
costituzionale.
5.3.5.- Quanto al merito, gli intervenienti sostengono la non
fondatezza della questione prospettata, in quanto la ragionevolezza e
la non arbitrarietà della norma censurata risulterebbe dallo
specifico contenuto della legge-provvedimento, adottata in
circostanze straordinarie ed eccezionali.
5.3.6.- Gli intervenienti sostengono, ancora, la non fondatezza
della prospettata questione in riferimento all'art. 3 Cost. sotto il
profilo del canone dell'uguaglianza, tenendo conto della
straordinarietà della fattispecie disciplinata dalla norma censurata
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 442 del 1993 e n. 188 del
1995). Nell'ordinanza di rimessione non sarebbe indicato il tertium
comparationis, necessario per giustificare la contestata
irragionevolezza della norma e, comunque, gli intervenienti affermano
la sussistenza di un'evidente proporzionalità tra i mezzi
discrezionalmente prescelti dal legislatore nella quantificazione
degli indennizzi e le esigenze da soddisfare, tenuto conto delle
circostanze e delle limitazioni concretamente esistenti (è citata la
sentenza di questa Corte n. 1 del 2014).
5.3.7.- Con ordinanza n. 111 del 2020, questa Corte ha dichiarato
ammissibile l'intervento in giudizio dei signori G. B., M.P. B., A.M.
B., A. B., B. C., M.M. C., A. C., F. F., A. F., L. D., E. G., P. H.,
M.T. L., D. M., I. M., A. M., G. M., C. N., L.F. P., M.G. P., L. P.,
L. R., P. S., B. S., P. T., L. V, e ha autorizzato gli intervenienti
a prendere visione e trarre copia degli atti processuali del presente
giudizio, ai sensi degli artt. 4 e 4-bis delle Norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, come modificati
dall'art. 1 della delibera di questa Corte in sede non
giurisdizionale dell'8 gennaio 2020 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 17 del 22 gennaio 2020.
5.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, instando per la declaratoria di inammissibilità o di
infondatezza delle questioni, sulla base di argomentazioni aventi
analogo tenore analogo a quelle esposte nell'atto di intervento
depositato nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020.
5.5.- Si è costituita in giudizio Autostrade per l'Italia spa,
insistendo per la fondatezza delle sollevate questioni di
legittimità, con atto dal contenuto analogo a quello depositato nel
giudizio iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020.
5.5.1.- ASPI sottolinea che le disposizioni censurate si
porrebbero in contrasto con gli artt. 23 e 97 Cost. per l'illegittima
imposizione di una prestazione, non preceduta da un accertamento di
responsabilità e pretesa al di là delle ragioni di interesse
pubblico, oltre che per l'indeterminatezza patrimoniale di
quest'ultima. La riserva stabilita dall'art. 23 Cost. imporrebbe,
contrariamente a quanto disposto dal censurato decreto-legge, che una
norma impositiva individui chiaramente il presupposto e l'oggetto
dell'imposizione, i criteri per la concreta individuazione dell'onere
e il modulo procedimentale che concorra ad escludere arbitri da parte
dell'amministrazione (è citata la sentenza n. 341 del 2000). Al
contrario, nel caso in esame, il legislatore non avrebbe indicato i
presupposti oggettivi delle prestazioni pretese, nè avrebbe
attribuito al commissario straordinario un potere di richiedere somme
ad ASPI non predeterminate nel quantum o, comunque, svincolate da
qualsiasi parametro di determinazione. Peraltro, in tale ambito, non
sarebbe stato previsto alcun modulo procedimentale atto a garantire
il contraddittorio della società concessionaria.
5.5.2.- ASPI ritiene altresì che gli artt. 1, comma 5, 1-bis e
4-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, si pongano in
conflitto con gli artt. 3 e 97 Cost. poichè attribuirebbero al
commissario straordinario un illegittimo potere di provvedere alle
attività di cessione volontaria, espropriazione od occupazione,
mediante un'illegittima individuazione degli immobili da espropriare.
Secondo ASPI è alla concessionaria, quale titolare del potere/dovere
di eseguire tutte le attività inerenti alle infrastrutture oggetto
di concessione, che spetterebbe l'esecuzione delle espropriazioni e
delle esecuzioni dei beni immobili. Al contrario, le disposizioni
censurate, senza alcuna ragione giustificatrice e senza che sia stato
condotto un procedimento per accertare alcuna responsabilità in capo
alla concessionaria, rimetterebbero al commissario straordinario lo
svolgimento di tali attività, non operando alcun bilanciamento o
comparazione tra gli interessi in gioco. Tali norme violerebbero i
parametri indicati anche in relazione alle modalità di
individuazione degli immobili da espropriare o acquisire, non
stabilendo alcun nesso di pertinenza e necessità tra i beni
coinvolti e le esigenze inerenti alle attività di demolizione e
ricostruzione del Ponte Morandi. Prescindendo da ogni riferimento
alle aree concretamente interessate, si determinerebbe una
espropriazione del tutto avulsa da qualsiasi concreta ed effettiva
esigenza connessa alla ricostruzione del viadotto.
5.5.3.- Da ultimo ASPI ritiene che gli artt. 1, comma 6, 1-bis e
4-bis del d.l. 109 del 2018, come convertito, violino gli artt. 3, 23
e 97 Cost. per l'indeterminatezza delle indennità e delle altre
compensazioni economiche da corrispondere a favore dei soggetti
destinatari delle attività di cessione volontaria, occupazione ed
esproprio. Le norme censurate, infatti, consentirebbero al
commissario straordinario di imputare detti costi, stabilendoli senza
alcun criterio oggettivo di determinazione, e in misura maggiore
rispetto a quanto oggettivamente dovuto secondo la costante
giurisprudenza.
5.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria dal contenuto analogo a quella presentata nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020, ribadendo le osservazioni già
svolte.
5.6.1.- In aggiunta, l'Avvocatura dello Stato ritiene del tutto
erronee le argomentazioni a sostegno dell'illegittimità dell'art. 1,
comma 6, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in riferimento
all'art. 23 Cost. La difesa statale, considerate le argomentazioni
del rimettente, ritiene che tale censura potrebbe essere assorbita in
quelle sollevate in riferimento agli artt. 24, 102, 103 e 111 Cost.,
sicchè per essa varrebbero le medesime argomentazioni.
5.7.- ASPI, con memoria identica a quella depositata nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 51 del 2020, ha ribadito le conclusioni già
rassegnate in atti, insistendo per la fondatezza delle dedotte
questioni di legittimità.
5.7.1.- In aggiunta, la società ricorrente afferma la palese
infondatezza delle eccezioni di inammissibilità proposte dagli
intervenienti. Quanto alle somme che Autostrade per l'Italia spa è
tenuta a versare su richiesta del commissario straordinario, la
concessionaria, dopo avere riproposto le deduzioni già svolte,
rimarca che esse sono prive di determinazione legale e, quanto agli
espropri, persino superiori al valore di mercato del bene.
5.8.- Rina Consulting spa ha depositato memoria, con cui si è
affermato che nei giudizi a quo Autostrade per l'Italia spa avrebbe
un interesse meramente risarcitorio, con conseguente difetto di
rilevanza di ogni questione sollevata, eccezion fatta per quelle
relative al censurato art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito.
5.9.- Anche gli intervenienti hanno depositato una memoria, con
cui insistono per la dichiarazione di inammissibilità delle
questioni per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,
attesa la natura di diritto soggettivo patrimoniale della pretesa che
essi vantano in forza della legge censurata.
5.9.1.- Nel merito, le questioni sarebbero non fondate per gli
argomenti già esposti.

Considerato in diritto

1.- Con tre ordinanze di analogo tenore, del 6 dicembre 2019, il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 3, 5,
6, 7, 8 e 8-bis, e 1-ter, comma 1, del decreto-legge 28 settembre
2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la città di Genova, la
sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti,
gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze),
convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130,
in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 111 della Costituzione (r.o. n.
51 e n. 52 del 2020) e agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111
Cost. (r.o. n. 54 del 2020).
Con un'ulteriore ordinanza (r.o. n. 55 del 2020), del 6 dicembre
2019, il medesimo rimettente ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis, 1-bis e
4-bis, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in riferimento agli
artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111 Cost.
Con un'ultima ordinanza (r.o. n. 53 del 2010), del 6 dicembre
2019, il TAR ligure ha infine sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, in riferimento agli artt. 3, 41 e 111 Cost.
1.1.- Le disposizioni censurate sono state emanate a ridosso del
crollo del viadotto Polcevera, più noto come Ponte Morandi, al fine
di rispondere con urgenza alla eccezionale gravità di quanto
accaduto, e di avviare le attività di ripristino di un tratto vitale
per la viabilità.
1.2.- In particolare, l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, ha affidato ad un commissario straordinario il
compito di garantire tempestivamente l'avvio dei lavori di
demolizione e ricostruzione del ponte, specificandone poi le
modalità di azione (art. 1, commi 3, 5, 8 e 8-bis), anche in deroga
ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale o derivante
dal diritto dell'Unione europea (art. 1, comma 5).
1.3.- L'art. 1, comma 7, del medesimo decreto-legge censurato,
stabilisce inoltre che il commissario affida la realizzazione delle
attività mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione, in
base all'art. 32 della direttiva (UE) 2014/24 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, relativa agli appalti pubblici
e che abroga la direttiva 2004/18/CE, senza tuttavia potersi
rivolgere nè alla società concessionaria del tratto autostradale,
nè agli operatori economici da essa controllati, o comunque con essa
collegati, «anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio
competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque,
giacchè non può escludersi che detto concessionario sia
responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del
rapporto concessorio».
1.4.- I censurati artt. 1-bis e 4-bis aggiungono che il
commissario procede all'esproprio delle aree, ovvero alla conclusione
di accordi di cessione con i proprietari degli immobili,
rispettivamente, ad uso abitativo e produttivo, ponendo a carico del
concessionario l'obbligo di corrispondere le relative indennità, che
le norme censurate quantificano.
1.5.- Il censurato art. 1-ter prevede che il concessionario
consegni al commissario i tronchi autostradali sul cui esercizio
interferiscono i lavori.
1.6.- Infine, il censurato art. 1, comma 6, obbliga il
concessionario a far fronte alle spese di ricostruzione e di
ripristino del sistema viario, nell'importo provvisoriamente
determinato dal commissario, impregiudicato ogni accertamento sulla
responsabilità dell'evento e sul titolo in base al quale sia tenuto
a sostenere i costi. Il legislatore precisa che tale disposizione è
adottata in quanto il concessionario è responsabile del mantenimento
in assoluta sicurezza e funzionalità dell'infrastruttura concessa,
ovvero è responsabile dell'evento.
2.- Nei giudizi a quibus, iscritti al r.o. n. 51, n. 52, n. 54 e
n. 55 del 2020, la concessionaria Autostrade per l'Italia spa (d'ora
in avanti: ASPI) ha impugnato gli atti con i quali il commissario ha
dato applicazione alle disposizioni sopra ricordate. A sua volta
Pavimental spa, società collegata ad ASPI ai sensi dell'art. 2359
cod. civ., ha proposto ricorso contro l'esito della procedura
negoziata senza pubblicazione, alla quale non avrebbe potuto
utilmente partecipare a causa della preclusione recata dal censurato
art. 1, comma 7 (r.o. n. 53 del 2020).
2.1.- I rimettenti, dopo avere respinto le eccezioni di
inammissibilità dei ricorsi, avanzate dall'Avvocatura generale dello
Stato e dalle imprese controinteressate, hanno sollevato le questioni
di legittimità costituzionale oggetto del presente processo
incidentale.
In particolare, i censurati artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis,
e 1-ter lederebbero gli artt. 3, 23 e 97 Cost., perchè con legge
provvedimento, priva di adeguata motivazione e non preceduta da
idonea istruttoria, sarebbe stato frustrato il "diritto" di ASPI di
ricostruire il ponte, in forza della convenzione, sottoscritta il 12
ottobre 2007 ai sensi dell'art. 2, commi 82 e seguenti, del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge
24 novembre 2006, n. 286, e legificata con l'art. 8-duodecies, comma
2, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e l'esecuzione di sentenze della
Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 giugno 2008, n. 101, e perchè sarebbe
arbitrario, sproporzionato e irragionevole non avere affidato il
compito al concessionario, senza prima averne accertato la
inidoneità tecnica.
2.2.- Gli artt. 1, comma 5, 1-bis e 4-bis, del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, che privano ASPI del "diritto" di espropriare
le aree interessate dai lavori, violerebbero gli artt. 3 e 97 Cost.,
in quanto privi di motivazione e sproporzionati.
2.3.- Il censurato art. 1, comma 7, nel precludere ad ASPI la
partecipazione alla procedura negoziata senza pubblicazione, sarebbe
in contrasto con gli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost., perchè, ledendo la
libertà di iniziativa economica, sarebbe stata inflitta in tal modo
una sanzione irragionevole e sproporzionata, priva di motivazione
sull'interesse pubblico sottostante, e basata su motivazioni
illogiche ed incongrue.
Inoltre, la disposizione censurata, fondandosi su un'indimostrata
responsabilità di ASPI, ne avrebbe conculcato il diritto a
difendersi in un giusto processo, con violazione anche degli artt. 24
e 111 Cost..
L'art. 1, comma 7, nella parte in cui formula analoga preclusione
per le società collegate al concessionario, avrebbe violato altresì
gli artt. 3, 41 e 111 Cost., poichè sarebbe irragionevole e lesivo
della libertà di iniziativa economica escludere soggetti privi di
alcuna responsabilità o rapporto con il crollo del ponte, per di
più senza congrua motivazione e al di fuori di un giusto processo.
2.4.- Gli artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, imponendo ad ASPI di far fronte ai costi delle
opere e dell'acquisizione delle aree, lederebbero gli artt. 3, 24,
97, 102, 103 e 111 Cost., perchè, in assenza di adeguata motivazione
e in lesione del diritto di difesa, il concessionario sarebbe
obbligato ad una prestazione correlata alla responsabilità
contrattuale o aquiliana, nonostante quest'ultima non sia stata
accertata in giudizio, con invasione della riserva di giurisdizione.
Inoltre, la scelta legislativa sarebbe inconciliabile logicamente
con la contestuale decisione di non ricorrere al concessionario per
eseguire i lavori, in violazione dell'art. 3 Cost.
I censurati artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis, nella parte in cui
pongono a carico di ASPI anche i costi per l'acquisizione delle aree,
senza offrirne una adeguata quantificazione legale e senza
motivazione sui criteri di commisurazione di essi, lederebbero gli
artt. 3, 23 e 97 Cost.
Infine, gli artt. 1-bis e 4-bis, nel permettere che siano
addebitati ad ASPI anche i costi di acquisizione di aree estranee al
crollo del ponte, sarebbero lesivi del principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.).
3.- Nell'ambito del giudizio r.o. n. 55 del 2020 sono intervenuti
alcuni proprietari di beni immobili espropriati, o ceduti
volontariamente, ai sensi del denunciato art. 1-bis, al fine di
negare la illegittimità costituzionale della norma che ha attribuito
e quantificato le indennità.
Questa Corte ha dichiarato ammissibile l'intervento con
l'ordinanza n. 111 del 2020.
4.- I giudizi vertono sulle medesime disposizioni, e meritano
perciò di essere riuniti ai fini di una decisione congiunta.
5.- L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità delle
questioni vertenti sull'art. 1, commi 8 e 8-bis del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, per difetto di rilevanza.
L'eccezione non è fondata.
5.1.- Le disposizioni censurate si riferiscono, la prima, alla
contabilità speciale che il commissario straordinario gestisce per
le proprie attività; la seconda, alla individuazione delle strutture
operative di cui può valersi. Entrambe le norme, quindi, definiscono
i compiti che il commissario straordinario ha svolto con l'attività
contestata innanzi ai rimettenti, dando così impulso alla procedura
negoziata senza pubblicazione e agli espropri.
6.- La difesa statale e Pergenova scpa, impresa controinteressata
nei giudizi principali e costituitasi nel processo costituzionale,
hanno inoltre eccepito l'inammissibilità di tutte le questioni,
perchè il TAR della Liguria sarebbe privo di giurisdizione.
L'eccezione non è fondata.
6.1.- Questa Corte ha costantemente affermato che l'accertamento
sulla sussistenza dei presupposti processuali di instaurazione del
giudizio principale spetta al giudice rimettente, purchè
quest'ultimo ne offra una motivazione non implausibile (ex plurimis,
sentenza n. 128 del 2019).
Nel caso di specie, i giudici a quibus hanno individuato
nell'art. 10 del d.l. censurato il fondamento della propria
giurisdizione, posto che tale norma devolve al giudice
amministrativo, ed in particolare al TAR ligure, tutte le
controversie relative agli atti adottati dal commissario. Tanto basta
per ritenere non priva di plausibilità la motivazione dei
rimettenti, considerato che i giudizi principali hanno tutti per
oggetto atti dell'organo commissariale.
7.- La difesa dello Stato e quella delle imprese Pergenova spca e
Rina consulting spa, quest'ultima anch'essa controinteressata,
costituitasi innanzi a questa Corte, hanno inoltre sostenuto che le
questioni concernenti la posizione del concessionario sono
inammissibili, perchè quest'ultimo sarebbe stato privo di
legittimazione attiva nei giudizi principali. La convenzione non
attribuirebbe ad ASPI alcun diritto a ricostruire il ponte, con la
conseguenza che l'impugnativa contro gli atti del commissario
proverrebbe da un soggetto privo di una posizione giuridica attiva.
L'eccezione non è fondata.
7.1.- Anche per tale versante, che interseca il merito delle
questioni sollevate, i giudici rimettenti, nell'esercizio di una
prerogativa che è propria del giudice a quo, e che non compete a
questa Corte sindacare, se non ove essa abbia condotto ad un esito
implausibile, hanno ampiamente motivato in ordine alla sussistenza
delle condizioni dell'azione, affermando che ASPI è titolare di un
"diritto" fondato sulla convenzione.
8.- L'Avvocatura dello Stato e Pergenova scpa hanno eccepito
l'inammissibilità delle questioni relative al censurato art. 1,
comma 7, nella parte relativa all'estromissione di ASPI dalla
procedura negoziata senza pubblicazione, sia pure sulla base di una
ricostruzione dei fatti divergente. A parere della difesa statale, il
concessionario non ha partecipato alla procedura indetta dal
commissario, e quindi non avrebbe interesse ad impugnarne gli atti.
Secondo la controinteressata, viceversa, ASPI, aderendo alla
consultazione preliminare di mercato, che ha preceduto
l'aggiudicazione, non sarebbe stata esclusa in applicazione della
norma censurata, con conseguente difetto di rilevanza della questione
ad essa relativa.
In entrambi i casi, l'eccezione non è fondata.
8.1.- Se ASPI avesse omesso di partecipare alla fase preliminare
della procedura, ciò sarebbe dovuto alla preclusione legislativa
formulata in tal senso dal censurato art. 1, comma 7, che avrebbe
reso siffatta partecipazione del tutto vana. Nel caso contrario, non
è nè provato, nè dedotto, che vi sia stata un'offerta di ASPI
valutata in concreto dalla stazione appaltante, così da poter
imputare il mancato affidamento non già all'art. 1, comma 7, del
d.l. n. 109 del 2018, come convertito, ma alla inidoneità
dell'offerta.
9.- Rina consulting spa ha eccepito il difetto di rilevanza di
tutte le questioni, salvo di quelle che «non hanno una diretta
incidenza sulle pretese risarcitorie di Aspi».
L'eccezione è inammissibile, perchè non provvede a individuare
con sufficiente determinatezza su quali questioni essa specificamente
cada, soprattutto se si considera che le ordinanze di rimessione non
recano alcun argomento a proposito di eventuali domande di
risarcimento danni da parte della concessionaria.
10.- L'Avvocatura dello Stato e Pergenova scpa hanno infine
eccepito l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale vertenti sul censurato art. 1, comma 7, in riferimento
agli artt. 3, 41 e 111 Cost., nella parte relativa alla estromissione
dalla procedura negoziata senza pubblicazione delle società
collegate ad ASPI. Fra queste è compresa la società Pavimental spa,
partecipata per il 20 per cento da ASPI - e, in larga misura del
resto, da altre società del gruppo che fa capo ad Atlantia spa - ed
è pertanto collegata alla stessa ASPI ai sensi dell'art. 2359, terzo
comma, cod. civ.
10.1.- Le parti hanno osservato, indicando prova documentale, che
Pavimental spa, pur appartenendo a tale gruppo, avrebbe avanzato una
propria offerta, valutata dalla stazione appaltante nonostante la
preclusione legislativa, e ritenuta in concreto meno soddisfacente di
quelle poi prescelte.
Ne seguirebbe il difetto di rilevanza, quanto all'art. 1, comma
7, il cui divieto non sarebbe stato applicato.
L'eccezione è fondata, nei limiti che seguono.
10.2.- Il giudice rimettente ha motivato sul punto controverso,
rilevando che la manifestazione di interesse di Pavimental spa
sarebbe stata considerata dalla amministrazione «in modo solo
apparente, con una riserva sostanziale derivante dalla previsione
legislativa».
In altri termini: il censurato art. 1, comma 7, nell'impedire al
commissario di affidare le attività alle società collegate al
concessionario, non sarebbe stato tuttavia di ostacolo a che queste
ultime presentassero le proprie offerte, e che quindi esse fossero
valutate nel "modo apparente" di cui si è detto.
10.3.- Tale presupposto interpretativo è erroneo: la norma
denunciata disciplina la procedura volta all'affidamento, sicchè
essa, per la parte in cui vincola il commissario all'osservanza dei
criteri indicati, non può che valere per l'intera procedura, e non
soltanto per la fase che si conclude con l'aggiudicazione. Sarebbe
del resto manifestamente incongruo e contrario al principio di buon
andamento della pubblica amministrazione impegnare la stazione
appaltante, per di più nell'ambito di un procedimento di estrema
urgenza, in una attività valutativa del tutto priva di utile sbocco.
È poi evidente che il legislatore non abbia ragione di vietare
espressamente all'operatore economico di presentare un'offerta,
poichè gli è sufficiente precluderne la valutazione da parte
dell'amministrazione, a monte e senza alcuna "riserva sostanziale" di
negare in seguito l'affidamento.
La conclusione del giudice rimettente che, pur a fronte
dell'offerta di Pavimental spa, l'esclusione fosse stata comunque
disposta in applicazione della norma censurata, è indotta
dall'opposto, ma fallace, presupposto ermeneutico dal quale il TAR
ligure è mosso. Esso ha convinto il rimettente a credere che una
valutazione concreta, e non favorevole, dell'offerta di Pavimental
spa fosse stata in ogni caso assorbita dal divieto legislativo di
affidare le opere alla collegata di ASPI, sicchè quest'ultimo
divieto, e non il profilo della inadeguatezza dell'offerta, avrebbe
determinato l'esclusione della ricorrente nel giudizio principale.
10.4.- Così ragionando, il giudice a quo ha ritenuto di non
dover approfondire, anche in fatto, il punto controverso, incorrendo
in tal modo in un difetto di motivazione sulla rilevanza.
Sotto quest'ultimo profilo, che è il solo a rilevare nel
presente giudizio incidentale, non ha infatti importanza chiedersi se
la stazione appaltante si sia discostata dalla previsione
legislativa, valutando l'offerta di un operatore economico collegato
ad ASPI; ciò che conta è soltanto sapere se l'esclusione di
Pavimental spa sia stata disposta a causa di tale valutazione
sfavorevole, oppure in applicazione della norma censurata.
Solo in quest'ultimo caso la questione di legittimità
costituzionale del censurato art. 1, comma 7, sarebbe rilevante,
perchè, invece, in quello opposto, tale disposizione non avrebbe
avuto applicazione da parte del commissario, e non potrebbe perciò
averne nel giudizio principale, avente ad oggetto l'impugnativa
contro gli atti di quest'ultimo.
10.5.- Considerato, poi, che nel giudizio a quo la stessa
Pavimental spa ha impugnato con motivi aggiunti l'esito negativo
della valutazione comparativa delle offerte, il giudice rimettente
avrebbe dovuto confrontarsi con tale ulteriore indizio del fatto che
la collegata ad ASPI sia stata esclusa a causa di quest'ultimo,
anzichè della norma censurata.
Il giudice a quo avrebbe dovuto pertanto sciogliere anzitutto
tale nodo, e, nell'ipotesi in cui avesse trovato conferma che
l'offerta era stata effettivamente valutata, esaminare i motivi
aggiunti prima di pronunciarsi sulla rilevanza dell'attuale questione
di costituzionalità.
10.6.- Sono perciò inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, sollevate in riferimento agli artt. 3, 41 e 111 Cost.,
nella parte riferita alle società o ai soggetti collegati al
concessionario (r.o. n. 53 del 2020).
11.- Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 6, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in
riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111 Cost., sono
inammissibili.
I rimettenti dubitano che sia costituzionalmente legittimo
obbligare ASPI a "far fronte" alle spese di ricostruzione e di
ripristino del sistema viario, e a quelle connesse agli espropri
(r.o. n. 55 del 2020).
Tale dubbio è privo di adeguata motivazione sulla non manifesta
infondatezza della questione, quanto al giudizio r.o. n. 54 del 2020,
ove l'ordinanza di rimessione si incentra sui profili connessi alla
estromissione di ASPI dalla procedura, accennando soltanto all'art.
1, comma 6, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito.
Nei giudizi iscritti al n. 51 e al n. 52 del reg. ord. 2020, poi,
la censura dell'art. 1, comma 6, è oggetto del dispositivo delle
ordinanze di rimessione, ma non si fonda su di una autonoma
motivazione. Il riferimento a tale disposizione serve esclusivamente
a dimostrare che l'esclusione di ASPI dai lavori di ricostruzione è
priva di proporzionalità, innanzi al concomitante obbligo della
concessionaria di anticipare le somme a ciò necessarie.
11.1.- Restano, perciò, le questioni sollevate nel giudizio
principale r.o. n. 55 del 2020, ove sono state impugnate le note con
le quali il commissario ha chiesto, e ottenuto, da ASPI il pagamento
del dovuto.
Il rimettente si interroga sulla portata giuridica dell'art. 1,
comma 6, censurato, chiedendosi, in particolare, se esso prescriva
una definitiva imposizione del debito ad ASPI, salvo conguaglio,
ovvero una mera anticipazione in via provvisoria di somme destinate
ad integrale ripetizione, nel caso che fosse esclusa in seguito la
responsabilità contrattuale o aquiliana della concessionaria per il
crollo del ponte.
La prima soluzione esegetica sembra al giudice a quo conforme
alla lettera della legge, posto che, a suo dire, la previsione di un
conguaglio non si riferirebbe al recupero di ogni importo versato
senza causa, ma alla «possibilità di debenza di somme ulteriori da
parte della societa'», e considerato che «la norma non prevede
espressamente la possibilità di restituzione delle somme corrisposte
da ASPI».
D'altro canto, il rimettente si produce altresì in un tentativo
di ciò che definisce un'interpretazione costituzionalmente
orientata, volta a recepire la seconda lettura della norma. Esso,
tuttavia, fallisce, perchè anche in questo significato alternativo
la disposizione pare al giudice rimettente affetta dai medesimi vizi
di costituzionalità attribuiti all'esito dell'interpretazione
letterale.
11.2.- Le questioni di costituzionalità sono state perciò
sollevate, senza prendere una chiara posizione sulla portata
normativa dell'art. 1, comma 6, denunciato, per il profilo ora
segnalato.
In tal modo, il rimettente ha mancato al dovere di pronunciarsi
chiaramente sul significato giuridico delle norme che egli sottopone
al controllo di costituzionalità, e, in definitiva, di circoscrivere
il thema decidendum del giudizio incidentale.
Ne segue il carattere perplesso e ancipite delle questioni, che
la Corte dovrebbe decidere, pronunciandosi su un'unica disposizione,
ma giudicando (sentenza n. 84 del 1996) contemporaneamente su due
norme, da essa estraibili, alternative l'una all'altra (da ultimo,
ordinanza n. 104 del 2020, nel senso di escludere l'ammissibilità di
questioni ove il rimettente «finisce col rimettere alla Corte la
scelta di quale sia l'interpretazione fondante il dubbio di
costituzionalità sottoposto a scrutinio»).
11.3.- Non si pone qui un problema di inammissibilità perchè il
giudice a quo avrebbe tentato invano, e con esito erroneo, la strada
dell'interpretazione adeguatrice, caso per il quale la più recente
giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che l'eventuale effettiva
percorribilità di tale via attiene al merito del giudizio di
costituzionalità, e non pregiudica, invece, l'ammissibilità della
questione (sentenze n. 123 del 2020, n. 11 del 2020, n. 189 e n. 12
del 2019, n. 135 e n. 15 del 2018, n. 194, n. 83 e n. 42 del 2017, n.
36 del 2016 e n. 221 del 2015).
Prima ancora, manca l'indicazione del significato assunto dalla
disposizione censurata, per un aspetto di estrema importanza ai fini
dell'ammissibilità della questione.
Del resto, l'interpretazione che il rimettente reputa
costituzionalmente orientata non può ritenersi tale, posto che, a
parere del giudice a quo, questa stessa interpretazione a propria
volta genera dubbi di costituzionalità non meno gravi, di quelli
innescati dall'interpretazione letterale. Essa, perciò, non è
neppure prospettata esplicitamente, o implicitamente, con un
carattere di priorità giuridica, dal quale desumere che le questioni
alternative siano state graduate dal rimettente.
Ne segue l'inammissibilità di esse, con riferimento ai censurati
artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis, nella parte in cui obbligano ASPI a
far fronte ai costi.
12.- Sono altresì inammissibili per difetto di motivazione sulla
non manifesta infondatezza le questioni di costituzionalità,
sollevate anche queste nel giudizio iscritto al r.o. n. 55 del 2020,
relative agli artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109 del
2018, come convertito, per la parte in cui tali disposizioni, in
violazione degli artt. 3, 23 e 97 Cost., ometterebbero di definire
con sufficiente determinatezza, e con adeguata motivazione, i
parametri economici ai quali l'amministrazione deve attenersi nel
quantificare le indennità spettanti ai proprietari di beni
espropriati o ceduti, e a loro volta poste a carico di ASPI.
Il vizio di ammissibilità è conseguente alla omessa
motivazione, da parte del giudice rimettente, in ordine al carattere
definitivo, o meramente provvisorio, dell'imposizione dei costi degli
espropri e delle cessioni a carico del concessionario.
Difatti, in assenza di una presa di posizione su questo profilo
da parte del rimettente, la motivazione sulla non manifesta
infondatezza diviene "monca" di un punto di confronto determinante,
perchè, nella stessa prospettiva del giudice a quo, l'obbligo
motivazionale, che egli desume dagli artt. 3 e 97 Cost., muta nei
suoi profili costitutivi e per i suoi riflessi sulla posizione
giuridica del concessionario, a seconda che il sacrificio sia
temporaneo o definitivo.
Anche con riferimento all'art. 23 Cost., questa Corte ha
precisato che la concreta «entità della prestazione imposta» deve
essere «chiaramente desumibile dalla legge» (sentenze n. 240 del 2017
e n. 190 del 2007), sicchè non è ammissibile una questione che
contesti la natura legale della prestazione imposta, senza stabilire
univocamente, e anzi mettendo in dubbio identità, contenuto e regime
della stessa prestazione.
Tale assorbente profilo esime dall'esaminare le numerose
eccezioni di inammissibilità proposte dagli intervenienti, in
relazione alla censura dell'art. 1-bis del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, ovvero della sola disposizione sulla quale possono
interloquire nel giudizio incidentale.
13.- La questione di legittimità costituzionale degli artt.
1-bis e 4-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in
riferimento all'art. 3 Cost., per la parte in cui tali disposizioni
comporterebbero che ASPI debba far fronte anche ai costi di
acquisizione di aree non strettamente necessarie per la ricostruzione
del ponte (r.o. n. 55 del 2020) è inammissibile per difetto di
motivazione sulla rilevanza.
Il giudice rimettente, infatti, non specifica se nel giudizio a
quo la norma debba essere applicata, vale a dire se tra i costi
imputati al concessionario, e contestati nel processo principale,
siano ricompresi quelli relativi a simile categoria di beni.
14.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-ter
del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, che prescrive l'obbligo di
ASPI di rilasciare al commissario i tronchi autostradali necessari
per i lavori, posta con riferimento complessivamente agli artt. 3, 23
e 97 Cost. (r.o. n. 51, n. 52 e n. 54 del 2020) è inammissibile per
difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza.
I rimettenti, infatti, non dedicano a questa disposizione alcuna
specifica attenzione, benchè essa concerna un obbligo del
concessionario a sè stante, e non assimilabile alla estromissione di
ASPI dalla procedura negoziata senza pubblicazione, ovvero alle
modalità operative del commissario.
14.1.- Nel solo giudizio principale, iscritto al r.o. n. 54 del
2020, il TAR Liguria afferma che l'art. 1-ter diverrebbe disposizione
inutile, e quindi priva di ragionevole giustificazione con
conseguente lesione dell'art. 3 Cost., nel caso questa Corte
dichiarasse l'illegittimità costituzionale delle norme che hanno
estromesso ASPI dalle attività di ricostruzione del ponte. Con ciò,
tuttavia, il rimettente non svolge un'autonoma censura di
illegittimità costituzionale, ma, semmai, anticipa l'esercizio, che
è di questa Corte soltanto, del potere di dichiarare
l'illegittimità costituzionale in via consequenziale.
15.- L'esame delle ulteriori questioni di legittimità
costituzionale deve muovere dall'assunto dei rimettenti, per il quale
il censurato d.l. n. 109 del 2018, come convertito, ha carattere
provvedimentale, in quanto contiene previsioni «di contenuto
particolare e concreto» che incidono «su un numero limitato di
destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto normalmente
affidato all'autorità amministrativa» (sentenza n. 114 del 2017). Ne
segue la necessità, pienamente conforme alla giurisprudenza di
questa Corte, di uno scrutinio di costituzionalità stretto, ovvero
particolarmente severo, poichè in norme siffatte è insito il
pericolo di un arbitrio, connesso alla potenziale deviazione, in
danno di determinati soggetti, dal comune trattamento riservato dalla
legge a tutti i consociati (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017 e
n. 64 del 2014).
Non si accorda, viceversa, alla giurisprudenza costituzionale la
conseguenza che i rimettenti traggono da questa corretta premessa,
ossia che l'accertamento della violazione dei principi che presiedono
all'attività amministrativa possa essere integralmente invocata
anche in caso di leggi provvedimento, conducendo ad un sindacato
equipollente, nei criteri e nei modi, a quello al quale è soggetto
l'esercizio della discrezionalità amministrativa.
15.1.- Che il legislatore attragga a sè una materia che, in caso
contrario, sarebbe stata rimessa alla autorità amministrativa
comporta, infatti, che la legge si sostituisca all'atto
provvedimentale, ma non che ne mutui con ciò anche i tratti
costitutivi.
Ciò ha una evidente ricaduta sui criteri con i quali questa
Corte è chiamata a porre in essere il proprio controllo di legalità
costituzionale, con riferimento, in particolare, alla verifica sulla
eventuale motivazione che accompagni l'intervento legislativo.
Benchè, in linea di principio, il legislatore non abbia
l'obbligo di motivare le proprie scelte (sentenza n. 14 del 1964),
ugualmente ciò non gli è affatto precluso (sentenza n. 379 del
2004), ed anzi, specie a fronte di un intervento normativo
provvedimentale, può proficuamente contribuire a porne in luce le
ragioni giustificatrici, agevolando l'interprete e orientando, in
prima battuta, il sindacato di legittimità costituzionale.
Tuttavia, questa Corte, come si è avvertito accadere nel
conflitto tra poteri vertenti su un atto motivato, «non può
limitarsi a verificare la validità o la congruità delle
motivazioni» (sentenza n. 10 del 2000), ovvero del corredo lessicale
con cui si esprime la ragione della scelta, ma deve piuttosto
accertare se la norma esprima interessi affidati alla
discrezionalità legislativa, e regolati in forma compatibile con la
Costituzione.
Così, con penetrazione assai più incisiva di quella limitata al
percorso motivazionale esplicito, la Corte è tenuta a individuare la
causa ultima della norma, quale componente razionalmente coordinata
nel più vasto insieme dell'ordinamento. Infatti, il "tessuto
normativo" presenta «una "motivazione" obiettivata nel sistema, che
si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai "motivi",
storicamente contingenti» (sentenza n. 89 del 1996), e,
eventualmente, ulteriore rispetto alla formula verbale con cui il
legislatore storico cerca di esprimerla.
Ne segue che il sindacato di costituzionalità sulla norma
provvedimentale diviene davvero effettivo solo se attinge alla
razionalità oggettiva della disposizione censurata, per come essa
vive nell'ordinamento e per gli effetti che vi produce.
15.2.- Pertanto, non può essere seguito l'approccio dei
rimettenti, volto a rendere causa immediata di illegittimità
costituzionale ogni eventuale inadeguatezza della motivazione
esplicitata dal legislatore.
È invece necessario accertare in maniera stringente se siano
identificabili interessi in grado di giustificare la legge,
desumibili anche in via interpretativa (sentenza n. 270 del 2010),
perchè devono risultare i criteri che ispirano le scelte realizzate,
nonchè le relative modalità di attuazione attraverso
l'individuazione degli interessi oggetto di tutela (sentenze n. 182
del 2017 e n. 137 del 2009).
Solo se rilevanti a tale fine, potranno trovare quindi esame ed
eventuale accoglimento gli argomenti posti dai rimettenti alla base
dei dubbi di legittimità costituzionale.
16.- Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 3, 5, 7, 8 e 8-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito,
in riferimento a tutti i parametri costituzionali dedotti, (r.o. n.
51, n. 52, n. 54 e n. 55 del 2020) non sono fondate.
In estrema sintesi, l'estromissione di ASPI dalle attività di
demolizione, ricostruzione e ripristino del viadotto si è compiuta
attraverso due passaggi giuridicamente distinti, ed entrambi oggetto
delle censure dei rimettenti.
Anzitutto, con le norme sopra indicate, il legislatore ha
previsto che il concedente non attivasse la convenzione di cui il
concessionario è parte, e dunque non obbligasse quest'ultimo a
fornire la prestazione, nonostante ASPI ne avesse la volontà.
In seguito, e per conseguenza logica, si è precluso al
commissario straordinario di avviare la procedura negoziata senza
pubblicazione con il concessionario, ai sensi dell'art. 1, comma 7,
censurato.
16.1.- Come si vedrà, ciascuno dei due passaggi si fonda su
ragioni obiettive, congruenti o connesse con quelle esplicitate, sia
pure in modo non sempre limpido, nella stessa normativa in esame: la
decisione di non attivare la convenzione è dipesa sia dall'urgenza
di avviare i lavori per ripristinare tempestivamente un tratto
autostradale essenziale per i collegamenti nella regione, sia dai
dubbi insorti sull'affidabilità del concessionario, alla luce della
gravità dell'evento verificatosi e delle risultanze delle prime
indagini amministrative. L'esclusione dello stesso concessionario
dalla procedura negoziata, poi, è la naturale conseguenza della
decisione di cui sopra e, inoltre, è funzionale anche a determinare
una maggiore apertura del settore autostradale alla concorrenza da
parte di operatori diversi dai concessionari, ivi compresa ASPI alla
quale fa capo, come si vedrà, una porzione maggioritaria del mercato
nazionale.
17.- Conviene iniziare l'esame dal primo dei due passaggi.
Con ampia motivazione i rimettenti hanno ritenuto che le
attività indicate dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018,
come convertito, costituissero oggetto dell'obbligo convenzionale di
ASPI, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), della convenzione di
concessione.
Tale previsione, dedicata agli "obblighi del concessionario",
impone ad ASPI di provvedere «a propria cura e spese [...] al
mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse
attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse».
17.1.- Non è invece plausibile il corollario che i giudici a
quibus traggono da tale premessa, ovvero che la facoltà del
concedente di esigere che il concessionario provveda all'esecuzione
di quanto previsto si converta nella pretesa del concessionario di
invertire le posizioni, imponendo al concedente di subire quelle
iniziative che il legislatore provvedimentale reputi, nella sua
discrezionalità, contrarie all'interesse pubblico; interesse sul cui
soddisfacimento il concedente è tenuto a vigilare.
La convenzione, in particolare, palesemente non autorizza alcuna
conclusione di tal genere. I rimettenti e la difesa di ASPI,
nell'affermare il contrario, si sono incentrati sugli artt. 8, 9 e
9-bis del testo concordato tra le parti e poi legificato, che sono
invece qui privi di rilievo.
Gli artt. 8 e 9 suddetti disciplinano il procedimento che il
concedente è tenuto ad osservare, nel caso in cui, a fronte di un
grave inadempimento del concessionario, si risolva discrezionalmente
ad intimare l'esatto adempimento, ovvero ad avviare la procedura di
decadenza dalla concessione.
L'art. 9-bis, invece, regola le ipotesi di recesso, revoca,
risoluzione, e comunque di cessazione anticipata del rapporto
concessorio, ancora una volta su iniziativa del solo concedente.
Nel caso di specie, tuttavia, è pacifico che il legislatore non
abbia affatto inteso imporre al concedente di porre termine alla
concessione, nell'uno o nell'altro dei modi possibili ai sensi della
convenzione, tanto che ASPI ha continuato, a seguito dell'entrata in
vigore del decreto-legge censurato, ad esercitarla. Piuttosto, ferma
la concessione, il legislatore, con norma provvedimento, ha deciso
che ci si rivolgesse a terzi ai fini della ricostruzione del ponte,
anzichè stabilire che il concedente attivasse gli obblighi
convenzionali del concessionario.
17.2.- Naturalmente, quest'ultimo, che trae profitto dalla
gestione dei tratti autostradali, ha interesse a pretendere che il
concedente lo ponga nelle condizioni di adempiere, e, quindi, in caso
di distruzione di una parte della rete viaria, che essa sia
celermente ripristinata. Ma, in accordo con i principi generali della
materia, le modalità con cui ciò avviene sono determinate dal solo
concedente, con discrezionalità e nel perseguimento dell'interesse
pubblico.
Le disposizioni censurate, per tale parte, non hanno dunque
segnato, nonostante la natura provvedimentale, alcuna devianza dalle
regole in tema di concessioni, e connesse convenzioni, che
disciplinano analoghe fattispecie, cosicchè il pericolo di arbitrio
che in esse è insito, nel caso di specie non è nemmeno
ipotizzabile.
Infatti, l'intervento legislativo all'esame è espressivo del
principio generale fissato, da ultimo, con l'art. 166 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici),
reso in attuazione della direttiva n. 2014/24/UE, secondo il quale le
amministrazioni aggiudicatrici, a ciò nel caso di specie indirizzate
dal legislatore, sono libere di decidere il modo migliore per gestire
l'esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi. Esse, pertanto,
ben possono essere obbligate dal legislatore a prediligere la via del
ricorso al mercato al fine di eseguire un'opera, alla contraria
opzione di esigerne l'esecuzione da parte di un soggetto che già vi
sarebbe obbligato, ma che, come si vedrà, non è più reputato degno
di fiducia.
18.- Sulla base di questi principi, non sono fondate anzitutto le
questioni di costituzionalità degli artt. 1, commi 3, 5, 7, 8, e
8-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., perchè ASPI sarebbe stata spogliata della
prerogativa di ricostruire il ponte attribuitale dalla concessione.
Esse, infatti, si fondano sulla non corretta premessa che la
convenzione fosse per tale parte opponibile alla discrezionalità
della parte pubblica concedente nel percorrere una via alternativa,
ritenuta più confacente all'interesse pubblico.
19.- Parimenti non fondate sono le questioni che investono le
medesime disposizioni, sempre in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost,
in quanto il concessionario sarebbe stato più idoneo, anche per il
profilo della tempestività, a realizzare le opere. Il legislatore,
quindi, avrebbe irragionevolmente scelto di pretermetterlo, tradendo
l'interesse pubblico alla celere e compiuta esecuzione dei lavori,
per di più senza una specifica motivazione sugli elementi di
opportunità e tecnici capaci di giustificare l'inidoneità del
concessionario.
Invero, nel caso in questione, è essenziale rammentare che il
crollo del Ponte Morandi, causando ben 43 vittime, ha segnato
profondamente la coscienza civile nella comunità, e ha aperto una
ferita nel rapporto di fiducia che non può mancare tra i consociati
e lo stesso apparato pubblico, cui è affidata la cura di beni
primari tra i quali, in primo luogo, la salute e l'incolumità. Esso,
inoltre, ha causato gravissimi danni alla rete di trasporto, in un
ganglio fondamentale per lo sviluppo economico del paese, per di più
di fatto tagliando a metà la città di Genova.
In un tale contesto, segnato da un grado eccezionale di gravità,
è tutt'altro che irragionevole, incongrua o sproporzionata la scelta
legislativa di affidare la ricostruzione a terzi, anzichè al
concessionario, il quale, in quanto obbligatovi contrattualmente e
custode del bene, avrebbe dovuto provvedere alla manutenzione
dell'infrastruttura, e prevenirne il disfacimento.
19.1.- Non si tratta, come invece sostengono i ricorrenti nel
giudizio principale, della inflizione ad ASPI di una "sanzione", in
assenza di un accertamento della responsabilità del fatto. Basti
infatti osservare che tutto il tessuto normativo censurato, dal
preambolo del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, fino alle
specifiche disposizioni censurate, manifesta l'obiettiva presa d'atto
dell'evento e la conseguente scelta discrezionale, in quanto in ogni
caso non pregiudicata dalla convenzione, di non affidarsi per la
ricostruzione a chi aveva la disponibilità del bene e non ha
impedito il deterioramento della struttura e il conseguente crollo.
A ben vedere, le norme censurate, per tale parte, non hanno
l'obiettiva portata di consolidare un giudizio di responsabilità
contrattuale o aquiliana in capo ad ASPI e di imporle una conseguente
sanzione, come invece reputa il TAR Liguria. Piuttosto esse, in una
situazione che incrina la fiducia del concedente nelle capacità e
nella affidabilità del gestore, manifestano una incensurabile
volontà del legislatore di non sollecitarne il dovere di adempiere
alla ricostruzione, ma di provvedere in via cautelativa per altra
via, peraltro in forme così celeri da non arrecare in sè alcun
pregiudizio alla concessionaria.
Ciò non presuppone nè un definitivo accertamento delle
responsabilità, nè, da parte del legislatore, un intento punitivo,
ma costituisce una cautela per nulla irragionevole, che è poi la
causa giustificatrice obiettivamente fondante l'intervento
legislativo nel suo complesso.
19.2.- Sul piano della proporzionalità (sulla quale molto
insiste la difesa di ASPI nel presente giudizio), del resto, le norme
censurate si dimostrano idonee, implicanti il minor sacrificio e
corrispondenti ad un equilibrato punto di sintesi.
Innanzi all'obiettivo di ricostruire l'opera senza incaricarne la
concessionaria, sotto la cui custodia essa era crollata, il
legislatore ha introdotto una soluzione senza dubbio acconcia allo
scopo, rispetto alla quale non vi era per definizione alcun modo di
individuarne un'altra, che comportasse un minor sacrificio per ASPI.
L'interesse di quest'ultima alla gestione della rete per trarne
profitto, che è il solo opponibile all'intervento legislativo, è
stato poi non incongruamente bilanciato, posto che, fin dall'impiego
della decretazione d'urgenza, si è inteso procedere alla
ricostruzione il più celermente possibile, adottando a tal fine ogni
misura giuridica utile perchè si agisse con efficacia e
tempestività.
20.- Anche le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, commi 3, 5, 7, 8, e 8-bis del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, poste in riferimento agli artt. 23 e 97 Cost., non sono
fondate.
I rimettenti dubitano che sia costituzionalmente legittima
l'omissione di un procedimento amministrativo nel quale valutare, in
contraddittorio con ASPI, la opportunità di rivolgersi al mercato ai
fini della ricostruzione, anzichè domandare alla concessionaria di
provvedere direttamente, dopo averne valutato il grado di
responsabilità.
Per un verso, la censura è contraddittoria, e quindi ai limiti
della ammissibilità rispetto alla premessa, pianamente e
correttamente formulata dagli stessi giudici a quibus, secondo cui
non era inibito al legislatore provvedere a regolare la materia, in
luogo dell'amministrazione. Perciò è implicita in tale asserzione,
non contestata in sè neppure dalle parti, che non dovesse trovare
applicazione la legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), alla quale invece i rimettenti si richiamano.
È vero che, in particolari circostanze, condizione di
legittimità costituzionale dell'atto avente forza di legge è che
esso non sia contagiato da vizi propri del procedimento
amministrativo che lo precede (sentenze n. 134 del 2020, n. 2 del
2018, n. 241 del 2008 e n. 311 del 1999). Ma ciò non equivale a dire
che l'omissione di tale procedimento sia di per sè un vizio della
legge, se non quando il procedimento preliminare è imposto
direttamente o indirettamente dalla Costituzione (sentenza n. 66 del
2018), ciò che nel caso di specie va escluso.
Per altro verso, i rimettenti sono nel giusto, quando affermano
che alla concessionaria è stato inibito di attivarsi per riparare il
ponte, come era suo dovere contrattuale, ma non quando aggiungono che
tale astensione sarebbe stata imposta in violazione del principio di
legalità che essi desumono dall'art. 23 Cost., anche perchè non
sarebbe stato posto in luce l'interesse pubblico a normare in tal
modo.
Infatti, l'esclusione in esame è compiutamente descritta dalla
legge e, come si è detto, corrisponde ad una ratio obiettivamente
desumibile dal sistema normativo.
21.- Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 5, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109 del 2018, come convertito,
poste in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sono strettamente
collegate alle precedenti, e sono anch'esse non fondate.
Il rimettente dubita che le disposizioni censurate, nella parte
in cui privano ASPI della prerogativa di espropriare le aree
interessate ai lavori, siano affette da irragionevolezza, difetto di
motivazione e carenza di proporzionalità, anche perchè contrarie
all'art. 26 della convenzione, che riserverebbe al concessionario
questo compito.
Questa Corte osserva che le norme censurate sono meramente
ancillari rispetto alla scelta della parte pubblica di affidare a
terzi le opere, la cui illegittimità costituzionale è stata già
esclusa, quanto al rapporto con la convenzione.
È difatti immune da ogni profilo di incongruità, e
obiettivamente sorretta da idonea ragione giustificatrice, la
decisione di allocare presso il commissario straordinario il potere
di esproprio di quanto necessario al compimento di attività, che
siano legittimamente demandate a terzi, anzichè riservate al
concessionario.
Il nesso che lega, nella convenzione, il compito di eseguire le
opere e il potere di esproprio sussiste fino a quando ci si muova
nell'orbita convenzionale, e non già quando se ne sia usciti.
22.- Venendo ora al secondo dei due passaggi prima messi in luce,
conviene ribadire che, in conseguenza della decisione di non
ricorrere alla convenzione per mezzo del concedente, il legislatore
ha incaricato il commissario di procedere all'affidamento dei lavori
per mezzo di procedura negoziata senza previa pubblicazione,
disciplinata dall'art. 32 della direttiva 2014/24/UE.
Come è noto, si tratta di un istituto, attuato nell'ordinamento
nazionale dall'art. 63 cod. contratti pubblici, idoneo a rispondere,
tra l'altro, ai casi di estrema urgenza derivanti da eventi
imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice, tali da impedire,
per ragioni di tempo, l'impiego delle ordinarie procedure di gara. La
stazione appaltante può consultare direttamente gli operatori
economici, «nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza,
rotazione», e aggiudicare i lavori a chi tra questi offra le
condizioni economiche più vantaggiose.
L'art. 1, comma 7, censurato aggiunge che il commissario non può
rivolgersi al concessionario del tratto autostradale alla data
dell'evento, ovvero ad ASPI, «anche al fine di evitare un ulteriore
indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni
autostradali e, comunque, giacchè non può escludersi che detto
concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave
inadempimento del rapporto concessorio».
Tale disposizione è censurata dai rimettenti complessivamente in
riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111 Cost. (r.o.
n. 51, n. 52, n. 54 e n. 55 del 2020).
23.- Le questioni non sono fondate.
I rimettenti, infatti, non pongono in dubbio la legittimità del
ricorso alla procedura di cui all'art. 32 della direttiva 2014/24/UE,
ma ritengono che sia costituzionalmente illegittimo escluderne a
priori ASPI, impedendo alla stazione appaltante di selezionare tale
soggetto, ove la sua offerta sia preferibile alle altre.
In tal modo, il legislatore avrebbe illegittimamente compresso la
libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) della società
ricorrente nei giudizi principali, sulla base di due ragioni
giustificatrici che i giudici a quibus reputano carenti e comunque
inadeguate (art. 3 Cost.).
23.1.- Questa Corte ritiene che la norma censurata è il
precipitato naturale, e contraddistinto da coerenza intrinseca, della
decisione legislativa che il concedente non chiedesse l'esatto
adempimento della convenzione da parte di ASPI, in forza dell'obbligo
su di essa gravante di ricostruire il ponte, ma le fossero preferiti
terzi operatori. Sarebbe stato, infatti, manifestamente irragionevole
seguire tale via, benchè la concessionaria dovesse provvedere a
proprie spese, per poi consentirle di aggiudicarsi le medesime
prestazioni all'esito di una procedura onerosa per l'amministrazione
aggiudicatrice.
Perciò, a rendere non fondate le censure sono le medesime e
solide ragioni di eccezionale gravità e urgenza, connesse alla
tragedia di Genova e al conseguente deficit di fiducia incorso nei
confronti del custode del bene perito, che hanno permesso di
escludere l'illegittimità costituzionale della prima e fondamentale
scelta legislativa.
Bisogna aggiungere che, con essa, ancora una volta il
legislatore, pur con norme di carattere provvedimentale, non ha
affatto lacerato la trama dell'ordinamento, inserendovi disposizioni
eccentriche rispetto alle regole di diritto comune che presidiano
l'aggiudicazione dei lavori pubblici.
Al contrario, per questa parte la norma censurata, pur con
riferimento alla peculiare figura della procedura negoziata senza
pubblicazione, ha dato seguito alla consolidata giurisprudenza civile
e amministrativa, accordatasi alle speculari posizioni della Corte di
giustizia e formatasi, da ultimo, sull'art. 80 cod. contratti
pubblici, reso in attuazione dell'art. 57 della direttiva 2014/24/UE
in tema di contratti pubblici, che si riferisce a operatori colpevoli
di «gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la [loro]
integrità o affidabilita'».
Detta giurisprudenza è ferma nel ritenere che gravi violazioni
normative da parte di un operatore economico, tali da configurare un
considerevole illecito professionale o comunque un grave
inadempimento, ne comporti l'esclusione dalla gara, quand'anche
l'illecito non sia stato accertato definitivamente in giudizio (come
si può desumere anche dalla Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenza 19 giugno 2019, in causa C-41/18, Meca), ma sussistano e
siano valutati elementi tali da «provocare la rottura del rapporto di
fiducia con l'operatore economico» (Corte di giustizia dell'Unione
europea, sentenza 3 ottobre 2019, in causa C-267/18, D.A.C. SA). Al
pari di chiunque altro, la pubblica amministrazione non può infatti
essere obbligata a contrarre con parti che essa ritiene, in forza di
elementi obiettivi, inaffidabili.
23.2.- Nè si può sostenere che ASPI non sia stata posta in
condizione di replicare alle contestazioni seguenti al crollo del
ponte, di cui aveva l'obbligo manutentivo e di custodia. Il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti fin dal 16 agosto 2018 ha
rappresentato alla concessionaria il grave inadempimento della
convenzione, mettendola in condizioni di replicare, ed eventualmente
dimostrare l'incidenza di fattori imprevedibili o ingovernabili,
prima dell'emanazione, e a maggior ragione della conversione in
legge, del decreto-legge censurato. In seguito, con d.m. 5 settembre
2018, n. 392, sono stati avviati i lavori della commissione ispettiva
ministeriale, conclusi con una relazione resa pubblica sul sito
internet del ministero fin dal 25 settembre 2018, ovvero prima
dell'emanazione del d.l. n. 109 del 2018 censurato.
Nel corso del procedimento ispettivo, tra l'altro, sono state
raccolte informazioni e documenti da ASPI, della quale sono anche
stati ascoltati tecnici e dirigenti, nonchè, in data 13 settembre
2018, l'amministratore delegato e il direttore centrale delle
operazioni. È vero che - come ha osservato in udienza la difesa di
ASPI, in risposta a una specifica domanda - in esito all'istruttoria
tecnica la Commissione ha ipotizzato in termini di verosimiglianza
tre ipotesi alternative quanto alle cause e al cinematismo del
crollo. Nondimeno è vero anche che le conclusioni della stessa
commissione in merito agli aspetti tecnici e amministrativi di tale
evento contengono numerose e puntuali contestazioni a proposito di
carenze nelle valutazioni di sicurezza e nelle procedure di controllo
della sicurezza strutturale delle opere; contestazioni nei confronti
delle quali ASPI è stata messa nelle condizioni di interloquire. Ad
esempio, si legge nella relazione che le misure adottate da ASPI ai
fini della prevenzione «erano inappropriate e insufficienti
considerata la gravità del problema» (pag. 75); che ASPI «pur a
conoscenza di un accentuato degrado del Viadotto ed in particolare
delle parti orizzontali di esso che appalesavano deficit strutturali
[...] non ha ritenuto di provvedere, come avrebbe dovuto, al loro
immediato ripristino e per di più non ha adottato alcuna misura
precauzionale a tutela della utenza» (pag. 82); che, in merito alle
verifiche sullo stato dei manufatti e sulle esigenze di manutenzione,
è emersa «una irresponsabile minimizzazione dei necessari interventi
da parte delle strutture tecniche di Aspi, perfino anche di
manutenzione ordinaria» (pag. 84).
L'estrema urgenza del provvedere, sulla quale la Corte si è già
soffermata, non sarebbe stata ragionevolmente compatibile con un
ulteriore indugio nelle procedure di rilevazioni tecniche, a fronte
di un quadro iniziale certamente tale da giustificare misure
precauzionali nei confronti del custode.
Dunque, già al momento della emanazione del decreto-legge e poi
della sua conversione in legge, sussistevano seri e comprovati
elementi per indursi a non affidarle il compito di ricostruire
un'infrastruttura crollata, nonostante l'obbligo di manutenerla in
capo al custode ASPI.
La finalità cautelare è del resto ben distinta da quella
punitiva, e permette alla pubblica amministrazione, in numerose
ipotesi previste dall'ordinamento giuridico, di sottrarsi a rapporti
con soggetti ragionevolmente sospettati di inaffidabilità, benchè
non definitivamente condannati, perchè «[i]l principio di non
colpevolezza sino alla condanna definitiva è violato allorchè la
legge preveda una misura che costituisca, nella sostanza, una
sanzione anticipata in assenza di un accertamento definitivo di
responsabilita'», ma non quando la norma risponde «a una logica in
senso lato cautelare» (sentenza n. 248 del 2019).
La legge censurata, quindi, nel ricongiungersi per tale punto
alle regole di diritto comune, si sottrae al dubbio di arbitrarietà,
poichè costituisce una declinazione per il caso di specie di quanto
il diritto europeo e nazionale consentono e prevedono per casi
analoghi.
24.- Il grave e ragionevole deficit di fiducia insorto nei
riguardi di ASPI non può trovare un correttivo contrario nel
principio del diritto europeo e nazionale della più ampia
partecipazione alle gare, di per sè già compresso nell'ambito delle
procedure negoziate senza pubblicazione. Ciò va detto non solo in
via generale, a fronte di una legittima causa escludente, ma in
particolar modo nel presente caso.
Come emerge anche dalla relazione sulle concessioni autostradali
recata dalla delibera della Corte dei Conti, sezione centrale di
controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, 18
dicembre 2019, n. 18/2019/G, ASPI è concessionaria di circa la metà
della rete autostradale italiana da molti decenni, senza peraltro
avere ottenuto tale qualità a seguito di una gara. La sua posizione
è stata da ultimo rafforzata dal già rammentato art. 8-duodecies
del d.l. n. 59 del 2008, che ha legificato la convenzione del 2007,
prorogando la durata del rapporto concessorio fino al 31 dicembre del
2038.
La decadenza e la revoca della concessione è stata in tal modo
resa straordinariamente onerosa per la parte pubblica, soggetta, in
base ai già citati artt. 9 e 9-bis della convenzione, ad un regime
indennitario del tutto eccezionale e derogatorio, a favore della
concessionaria, delle regole di diritto comune attinenti a tale
genere di rapporto. Basti pensare che l'art. 9 della convenzione, in
tema di decadenza dalla concessione, per grave inadempimento del
concessionario, subordina il subentro del concedente al pagamento di
un importo corrispondente al valore attuale netto dei ricavi di
gestione «sino alla scadenza della concessione», preservando così
l'utile che il concessionario avrebbe tratto dal rapporto, benchè
quest'ultimo sia cessato per causa imputabile allo stesso
concessionario.
In un tale contesto, che di fatto paralizza per lunghi anni
iniziative volte all'apertura del mercato di riferimento, la Corte di
giustizia dell'Unione europea, con sentenza 18 settembre 2019, in
causa C-526/17, ha condannato lo Stato italiano, per avere prorogato
una concessione di tratto autostradale conseguita a suo tempo senza
gara, ribadendo la piena soggezione di tale segmento del mercato al
principio di concorrenza. Tale soggezione è ora affermata anche
dall'art. 178 cod. contratti pubblici.
24.1.- Sotto tale profilo, i rimettenti dubitano della congruità
della motivazione offerta dal legislatore con la norma censurata,
nella parte in cui si intende prevenire un «ulteriore indebito
vantaggio competitivo» per ASPI, perchè ritengono che il sistema
delle concessioni autostradali sia fondato sull'affidamento in
esclusiva delle tratte a determinati operatori, sicchè sarebbe
pacifica l'insussistenza di un regime concorrenziale.
Tuttavia, è ovvio che il mercato di riferimento sia chiuso, come
constatano i rimettenti, non già perchè il diritto lo sottragga
alle regole della concorrenza, ma perchè, di fatto, esse non sono
state osservate al tempo in cui si sono affidate concessioni senza
gara, poi prorogate per molti decenni con analoghe modalità.
In tale contesto, la procedura negoziata senza pubblicazione si
sarebbe esposta ad un particolare rischio di deformazione
dell'assetto concorrenziale del mercato e di lesione del principio di
parità di trattamento degli operatori economici, laddove, in difetto
di ulteriori limiti, avesse permesso alla stazione appaltante di
avviare la trattativa direttamente con il concessionario in essere,
rafforzandone i privilegi.
Per tale ragione, l'art. 63 cod. contratti pubblici, in accordo e
secondo lo spirito dell'art. 32 della direttiva 2014/24/UE, ha
prescritto che la stazione appaltante si attenga, nell'individuare
l'operatore economico con cui trattare, ai principi di «trasparenza,
concorrenza, rotazione».
24.2.- L'art. 1, comma 5, del d.l. censurato, come si è visto,
ha permesso al commissario di agire anche in deroga a disposizioni di
legge, salvo alcune eccezioni, sicchè, sulla base dell'impianto
normativo introdotto dal legislatore dell'urgenza, non si sarebbe
potuto escludere che la stazione appaltante si rivolgesse
direttamente al concessionario, senza neppure dar corso al confronto
delle offerte che poi, di fatto, il commissario ha operato.
A fronte di ciò, l'art. 1, comma 7, censurato ha provveduto a
limitare la discrezionalità del commissario, esigendo che fosse
assicurata la rotazione necessaria onde evitare che un operatore
economico, scelto a suo tempo senza gara come concessionario, potesse
conseguire nuovamente a "trattativa privata" un vantaggio, costituito
dall'affidamento di lavori afferenti al medesimo oggetto della
convenzione.
Nel conformare secondo tale indicazione la procedura e il
mercato, sia pure in un contenuto segmento di esso, il legislatore
non ha perciò conculcato la libertà di iniziativa economica di
ASPI, ma piuttosto prevenuto un contrasto con l'utilità sociale, di
cui all'art. 41 Cost., irrobustendo l'assetto concorrenziale con
l'ingresso di altri operatori economici.
25.- Con riguardo agli artt. 23 e 97 Cost, i rimettenti
ripropongono le considerazioni già svolte sul carattere
sanzionatorio della norma, che sono già state giudicate non fondate
con riferimento alle altre disposizioni censurate, perchè il
legislatore è mosso da (e ha concretizzato in norme) un intento non
punitivo, ma di cautela, oltre che di regolazione del mercato. Tali
questioni sono perciò non fondate.
26.- In ordine agli artt. 24, 102, 103 e 111 Cost., i giudici a
quibus sospettano che l'estromissione di ASPI dalla procedura, senza
che fosse stata accertata giudizialmente la responsabilità per il
crollo del ponte, ne abbia leso il diritto di difesa, nell'ambito di
un giusto processo.
Anche queste questioni non sono fondate.
Contrariamente a quanto sostenuto dal TAR Liguria, si è già
precisato che non vi è correlazione tra la scelta precauzionale di
non impegnare ulteriormente il concessionario, e l'accertamento
definitivo della responsabilità in un giudizio civile o penale per
il fatto (il quale potrebbe oltretutto richiedere molto tempo), nel
senso che la prima, esercitata dal legislatore, non necessita del
secondo, soggetto invece a riserva di giurisdizione (sentenza n. 85
del 2013).
La portata obiettiva del censurato art. 1, comma 7, non consiste,
infatti, nell'accertare la responsabilità per trarne effetti
sanzionatori, ma nel regolare l'affidamento dei lavori di
ricostruzione del ponte.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, del decreto-legge 28 settembre
2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la città di Genova, la
sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti,
gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze),
convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130,
sollevate, in riferimento complessivamente agli artt. 3, 23, 24, 41,
97, 102, 103 e 111 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria con le ordinanze iscritte al r.o. n. 51, n.
52 e n. 54 del 2020, indicate in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 6, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109
del 2018, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3,
23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111 Cost., dal TAR Liguria con l'ordinanza
iscritta al r.o. n. 55 del 2020, indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, nella parte in cui esclude dalla procedura le società
collegate al concessionario, sollevate, in riferimento agli artt. 3,
41 e 111 Cost., dal TAR Liguria con l'ordinanza iscritta al r.o. n.
53 del 2020, indicata in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1-ter del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, sollevate, in riferimento complessivamente agli artt. 3,
23 e 97 Cost., dal TAR Liguria con le ordinanze iscritte al r.o. n.
51, n. 52 e n. 54 del 2020, indicate in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 3, 5, 7, 8, e 8-bis del d.l. n.
109 del 2018, come convertito, sollevate, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 23 e 97 Cost., dal TAR Liguria con le
ordinanze iscritte al r.o. n. 51, n. 52, n. 54 e n. 55 del 2020,
indicate in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 5, 1-bis e 4-bis del d.l. n. 109
del 2018, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e
97 Cost., dal TAR Liguria con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 55 del
2020, indicata in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 109 del 2018, come
convertito, nella parte in cui esclude dalla procedura la
concessionaria al tempo dell'evento, sollevate, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 102, 103 e 111 Cost.,
dal TAR Liguria con le ordinanze iscritte al r.o. n. 51, n. 52, n. 54
e n. 55 del 2020, indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA