1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2022
Ordinanza del 6 dicembre 2022 del Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da Z. M. contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS. Lavoro - Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l'Impiego (NASpI) - Incentivo all'autoimprenditorialita' - Liquidazione anticipata, in unica soluzione, dell'importo complessivo della NASpI spettante al lavoratore a titolo di incentivo all'avvio di un'attivita' lavorativa autonoma o di impresa individuale o per la sottoscrizione di una quota di capitale sociale di una cooperativa nella quale il rapporto mutualistico ha ad oggetto la prestazione di attivita' lavorativa da parte del socio - Instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza del periodo per il quale e' riconosciuta la liquidazione anticipata della NASpI - Obbligo, a carico del beneficiario, di restituire per intero l'anticipazione ottenuta - Omessa previsione di criteri di flessibilita' che permettano di adeguare la decisione giudiziale al caso concreto. - Decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in caso di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei lavoratori disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183), art. 8, comma 4. (23C00172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2023)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI TORINO
Sezione Lavoro

Il ricorrente è stato dipendente della società ..., fino ad
..., quando il rapporto di lavoro si interrompeva. Questi proponeva
domanda di anticipazione dell'indennità NAsPI, avendo deciso di
aprire una propria attività commerciale; tale domanda veniva accolta
in data ... e gli importi che sarebbero spettati fino al ... gli
erano versati in un'unica soluzione (doc. 1 parte ricorrente).
Il ... apriva la ditta individuale ... (doc. 2, visura camerale),
per svolgere attività di bar e il ... inaugurava il proprio locale e
iniziava a esercitare la propria attività, producendo i redditi
indicati nella dichiarazione per l'anno 2019 (doc. 4 di parte
ricorrente).
Com'è noto, nel 2020 scoppiava l'emergenza pandemica e il locale
rimaneva chiuso secondo le regole stabilite dalla decretazione di
emergenza, sostanzialmente senza generare reddito (doc. 5 di parte
ricorrente, dichiarazione dei redditi per il 2020); il ricorrente
decideva quindi di cedere l'attività a terzi il ..., a quasi un
decimo rispetto al prezzo di acquisto (euro 5.000 rispetto a euro
45.000: docc. 6 e 8 di parte ricorrente).
Il ... veniva assunto da ... a tempo determinato.
L'INPS, con missiva del ..., chiedeva al ricorrente di restituire
l'intero importo erogato a titolo di NAsPI, pari a euro 19.796,90.
Il ricorrente proponeva il presente giudizio opponendosi a tale
richiesta di ripetizione di indebito; l'INPS si costituiva, rilevando
che la propria pretesa si fondava sull'art. 8, comma 4, decreto
legislativo n. 22/2015, che così prevede: «Il lavoratore che
instaura un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza del
periodo per cui è riconosciuta la liquidazione anticipata della
NAsPI è tenuto a restituire per intero l'anticipazione ottenuta,
salvo il caso in cui il rapporto di lavoro subordinato sia instaurato
con la cooperativa della quale il lavoratore ha sottoscritto una
quota di capitale sociale».
Su sollecitazione di parte ricorrente, appare necessario
sollevare questione di legittimità costituzionale in merito a tale
ultima norma, laddove prevede, senza alcuna possibilità di valutare
il caso concreto, l'obbligo di restituire l'intera anticipazione
della NAsPI quando il beneficiario stipuli un contratto di lavoro
subordinato entro il termine di scadenza del periodo per cui
l'indennità è riconosciuta.
1) Rilevanza.
La rilevanza della norma in esame è evidente, in quanto è la
fonte della pretesa dell'INPS. È infatti pacifico che il ricorrente
abbia ottenuto l'anticipazione dell'intero trattamento NAsPI essendo
in possesso di tutti i requisiti di legge, ossia la cessazione
involontaria di un rapporto di lavoro e la relativa pregressa
contribuzione (circostanze non contestate). Altrettanto pacifico è
che lo stesso abbia stipulato un contratto di lavoro subordinato con
..., durante il periodo in cui sarebbe stata erogata la NAsPI:
l'inizio del rapporto di lavoro si colloca al ... mentre il termine
del periodo coperto dall'indennità di disoccupazione era al ... .
La pretesa dell'INPS discende dall'applicazione letterale della
norma in esame (art. 8, comma 4, decreto legislativo n. 22/2015):
qualora tale disposizione non fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima, il ricorso del sig. ... verrebbe sicuramente rigettato,
mentre laddove la Corte costituzionale ritenesse che la norma fosse
viziata da profili di incostituzionalità verrebbe a cadere la fonte
del diritto vantato dall'INPS.
2) Non manifesta infondatezza.
In ordine al requisito della non manifesta infondatezza, occorre
premettere che la Corte costituzionale si è già pronunciata in
merito alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 4, decreto legislativo n. 22/2015 con la sentenza n. 194/2021,
dichiarandola non fondata.
Il caso di specie non è però assimilabile a quello sottoposto
alla Consulta con la precedente ordinanza di remissione, come emerge
dalla lettura della motivazione della sentenza della Corte.
Nella citata pronuncia era stato esaminato in caso in cui un
lavoratore, in costanza dello svolgimento di attività di impresa
(non era chiaro di che tipo fosse, nè quali prove avesse portato il
ricorrente al Giudice remittente a tal fine), aveva costituito un
rapporto di lavoro subordinato della durata di alcuni giorni,
percependo un importo di circa 250 euro.
La Corte costituzionale aveva dichiarato infondata la questione
di costituzionalità ritenendo, in primo luogo, che «In realtà
l'obbligo restitutorio è coerente con l'indicata finalità
antielusiva della disposizione censurata, che è quella di evitare
che il trattamento corrisposto in via anticipata non sia realmente
utilizzato per intraprendere e poi proseguire un'attività di lavoro
autonomo, di impresa o in forma cooperativa.
Se da una parte il disegno del legislatore è stato quello di
favorire il reimpiego del lavoratore «disoccupato» in attività
diversa da quella di lavoro subordinato, ossia in attività di lavoro
autonomo o d'impresa, dall'altra la ratio dell'obbligo restitutorio,
previsto dalla disposizione censurata, è costituita da una più
specifica finalità di contrasto del possibile abuso da parte di chi
chiede il beneficio senza poi intraprendere, in concreto,
un'attività di lavoro autonomo o di impresa. L'eventuale
instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato, proprio nel
periodo in cui sarebbe stata altrimenti erogata la prestazione
periodica, è una spia della mancanza di effettività e di
autenticità dell'attività di lavoro autonomo o di impresa che
giustifica la liquidazione anticipata della prestazione, altrimenti
spettante con cadenza periodica» (punto 5.1 della sentenza).
La Corte, quindi, ha avuto modo di affermare che la reazione
prevista dalla legge, consistente nella restituzione integrale di
quanto anticipato, risponde ai criteri di ragionevolezza proprio
perchè la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato
nell'arco temporale che sarebbe stato coperto dalla NAsPI implica o
quantomeno suggerisce la «mancanza di effettività e di autenticità
dell'attività di lavoro autonomo o di impresa».
Nel caso di specie, tale ragionamento non è applicabile in
quanto il ricorrente ha dimostrato di essersi dedicato all'attività
economica, sopportando anche notevoli costi, ma ha dovuto rinunciarvi
di fronte ad un evento assolutamente imprevedibile quale l'emergenza
pandemica.
Si ritengono quindi violati i precetti costituzionali di cui agli
artt. 3, 4, 36 e 41 della Costituzione per le ragioni che seguono.
a) Art. 3: mancanza di ragionevolezza sotto un duplice profilo:
incoerenza, in casi di impossibilità sopravvenuta dello svolgimento
di attività di impresa, tra integrale restituzione dell'indennità
percepita ed effettivo svolgimento di attività di impresa;
sproporzione della reazione legislativa.
Il primo profilo attiene a quanto già considerato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 194/2021. Le considerazioni svolte
nella precedente pronuncia, come anticipato, non possono essere
utilizzate nel caso di specie, in quanto è stato documentato che:
il ricorrente ha aperto l'attività di impresa (pubblico
esercizio), acquistando l'attività da un terzo per un costo
sicuramente rilevante (euro 45.000; doc. 3 ricorrente), superiore
all'intero importo anticipato dall'INPS a titolo di NAsPI (pari a
euro 19.796,90);
l'attività è stata esercitata per circa un anno, come
risulta dalle dichiarazioni dei redditi prodotte;
è fatto notorio che la pandemia abbia colpito in modo molto
severo l'economia in generale, ma soprattutto quella orbitante
intorno ai pubblici esercizi e al turismo; la dimostrazione
dell'impatto sull'attività del ricorrente è la sostanziale mancanza
di reddito per l'anno 2020 (doc. 5: i ricavi sono pari a euro 4.414
per l'intero anno fiscale e sono superati dai costi);
il ricorrente ha dovuto quindi vendere l'attività, anche
perchè i provvedimenti a sostegno del reddito per i lavoratori
autonomi, come documentato, non erano sicuramente sufficienti per far
fronte ai costi di una attività appena avviata e, contestualmente,
garantire la sussistenza del titolare.
È quindi evidente che l'integrale restituzione dell'indennità
percepita non può trovare giustificazione in ragioni anti-elusive
quando, come nel caso di specie, sia stato dimostrato che l'attività
imprenditoriale è stata iniziata e perseguita, anche con l'impiego
di capitali rilevanti, ed è stata interrotta solo a seguito di un
evento imprevedibile quale la pandemia legata al COVID-19 che ha
obbligato i titolari alla chiusura degli esercizi, per periodi non
trascurabili.
Sotto il secondo profilo (sproporzione della reazione
legislativa), la Corte ha già avuto modo di affermare che tale
scelta rientra nella discrezionalità del legislatore e che, seppur
nella precedente ipotesi si ritenesse che fosse stata «esercitata in
modo non manifestamente irragionevole», la stessa sentenza affermava
che «sarebbe possibile ipotizzare criteri alternativi, connotati da
una qualche flessibilita'».
Questa valutazione della Corte costituzionale appare decisamente
condivisibile nel caso di specie nel quale l'introduzione di criteri
flessibili appare non soltanto plausibile, ma addirittura doverosa.
Infatti, la restituzione integrale sembra essere una conseguenza
irragionevole nella sua rigidità, che non lascia nè all'INPS, nè
al Giudice alcun margine di valutazione con riferimento al caso
concreto.
Riguardo all'ipotesi di specie, oltre agli elementi di fatto
richiamati poc'anzi, si ritiene che la norma, nella parte in cui
prevede l'integrale restituzione della somma anticipata, sia
irragionevole e quindi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione
sotto i seguenti profili:
in primo luogo, la sanzione si appalesa sproporzionata, in
quanto è stato dimostrato che l'importo anticipato è stato
interamente utilizzato al fine di acquistare l'attività economica.
La restituzione integrale di tale somma appare eccessivamente
gravosa, attesa la perdita economica già subita dal ricorrente (il
quale, come si ricorda, ha venduto l'attività per un prezzo di
40.000 euro inferiore rispetto a quello di acquisto);
in secondo luogo, la sproporzione emerge tenuto conto che il
ricorrente ha trovato impiego a ..., a soli quindi tre mesi dalla
scadenza del periodo di NAsPI. La richiesta, automatica e senza
eccezioni, della restituzione integrale di quanto anticipato appare
del tutto sproporzionata, avuto riguardo al fatto che il ricorrente
ha aperto e proseguito un'attività di impresa dal ... sino a ...,
salvo poi avere un contratto di lavoro subordinato per gli ultimi tre
mesi del periodo di NAsPI.
b) Art. 4: violazione del precetto costituzionale del diritto al
lavoro, nelle sue declinazioni di lavoro dipendente (art. 36) e
autonomo (art. 41).
La norma in esame impedisce, per i percettori dell'indennità
anticipata, la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato per
tutto il periodo in cui sarebbe dovuta la NAsPI, a pena della
restituzione dell'integrale importo ricevuto.
È evidente che la norma introduce una deroga all'art. 4, comma
1, della Costituzione, che afferma il riconoscimento del diritto al
lavoro e la promozione delle condizioni che rendano effettivo tale
diritto; eccezione che la Corte costituzionale ha già ritenuto
giustificata a fronte del beneficio erogato dallo Stato nei confronti
dei soggetti che abbiano chiesto l'incentivo
all'autoimprenditorialità (Corte costituzionale, sentenza n.
194/2021).
In particolare, al punto 5.2.2. della predetta sentenza, la Corte
afferma che la restituzione integrale «ha una portata applicativa
comunque circoscritta specificamente alla costituzione di un rapporto
di lavoro subordinato, prima del decorso del tempo per il quale il
lavoratore avrebbe avuto diritto all'erogazione della NAsPI
periodica; ed è ciò che fa sorgere l'obbligo di restituzione
contemplato dalla norma stessa.
Il (temporaneo) vincolo in costanza di svolgimento dell'attività
per la quale è stato corrisposto, in via anticipata, il trattamento
di NAsPI è, dunque, specifico e puntuale; sicchè è possibile per
il lavoratore - cui sia stato erogato il trattamento in via
anticipata e che, come nel caso di specie, abbia effettivamente
iniziato e prosegua un attività di impresa individuale - svolgere
anche attività non riconducibili alla fattispecie di lavoro
subordinato, quali, innanzi tutto, quella di lavoro autonomo (art.
2222 del codice civile)». Quanto affermato dalla Corte
costituzionale, con riferimento ad una vicenda che si collocava a
metà del 2017, non pare potersi riproporre per il caso di specie e
appare opportuna una nuova valutazione.
Vi sono due circostanze che portano a ritenere che fosse
difficile, per il ricorrente, intraprendere la strada del lavoro
autonomo. In primo luogo, la nota situazione economica generale
collegata alla pandemia rendeva di fatto decisamente arduo
intraprendere nuove attività economiche nel recente passato; in
secondo luogo, non può ritenersi esigibile che il ricorrente, dopo
essersi sottoposto ad un rilevante esborso economico e aver
sottoscritto un finanziamento per aprire un'attività imprenditoriale
con esito negativo, sempre a causa della pandemia, fosse tenuto a
svolgere nuovamente attività autonoma, con i correlati rischi
economici.
Premesso ciò, si ritiene che la norma in esame possa contrastare
con l'art. 4 della Costituzione in quanto, sebbene sia astrattamente
vero che il cittadino possa optare per un lavoro autonomo piuttosto
che per un lavoro subordinato, nel caso di specie la scelta cui si
trovava davanti il ricorrente era quella di rinunciare a svolgere
attività lavorativa oppure incorrere nella pretesa restitutoria
dell'INPS.
In particolare, la previsione dell'obbligo di integrale
restituzione di quanto percepito a titolo di NAsPI, avuto riguardo a
situazioni in cui era inesigibile la prosecuzione dell'attività
imprenditoriale effettivamente avviata, rappresenta una reazione
eccessiva da parte dello Stato che va a ledere il diritto al lavoro,
costituzionalmente garantito, con ciò ponendosi in contrasto non
solo col principio generale dell'art. 4 della Costituzione, ma anche
con:
il principio della retribuzione sufficiente stabilito
dall'art. 36. Infatti, per effetto della norma in esame, il soggetto
percettore dell'indennità anticipata si trova davanti alla seguente
scelta: o rinunciare allo svolgimento di attività retribuita (per
evitare la richiesta di restituzione dell'importo ricevuto), oppure
vedersi comprimere in misura significativa la retribuzione che andrà
a percepire in qualità di dipendente, per effetto della richiesta
restitutoria, il cui valore sicuramente non è trascurabile;
il principio della libera imprenditorialità (art. 41),
poichè i soggetti percettori della NAsPI anticipata, per poter
ottenere un reddito, dovranno necessariamente attivare un'attività
imprenditoriale, non essendo loro consentito lavorare in qualità di
dipendenti fino al termine del periodo coperto dall'indennità.
Per quanto finora esposto, vista la peculiarità del caso di
specie (e in particolare l'incidenza dell'emergenza pandemica sulla
possibilità di proseguire un'attività imprenditoriale), si ritiene
che le argomentazioni svolte nella sentenza n. 194/2021 della Corte
costituzionale non solo non possano deporre nel senso della manifesta
infondatezza della questione prospettata ma, al contrario,
suggeriscono di sottoporre nuovamente alla Consulta la norma in
oggetto, nella parte in cui prevede l'obbligo di restituzione
integrale dell'importo anticipato, senza criteri di flessibilità che
permettano di adeguare la decisione al caso concreto.

P.Q.M.

Il Giudice, visto l'art. 23, legge n. 53/1987:
accertata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale prospettata, sospende il
giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale affinchè la
stessa si pronunci, adottando i provvedimenti di competenza, in
merito alla costituzionalità sull'art. 8, comma 4, decreto
legislativo n. 22/2015 per contrasto con gli artt. 3, 4, comma 1, 36
e 41, della Costituzione;
manda alla cancelleria di notificare il presente
provvedimento alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè di comunicarlo ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Torino, 6 dicembre 2022

Il Giudice: Mollo