1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 17 SENTENZA 15 gennaio - 13 febbraio 2020
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Banche e istituti di credito - Banche di credito cooperativo - Scioglimento degli organi con funzioni amministrative e di controllo e contestuale nomina degli organi straordinari della Banca di credito cooperativo di San Biagio Platani - Adozione del relativo provvedimento da parte della Banca d'Italia senza alcun coinvolgimento della Regione Siciliana - Conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione Siciliana nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e della Banca d'Italia - Denunciata lesione delle attribuzioni statutariamente spettanti alla Regione in materia di credito e risparmio nonche' del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Spettanza allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia, del potere di adottare il provvedimento impugnato. - Provvedimento della Banca d'Italia del 26 marzo 2019, prot. n. 0406824/19. - Statuto della Regione Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455), artt. 17 e 20; decreto legislativo 29 ottobre 2012, n. 205, artt. 1 e 5. (T-200017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del provvedimento della Banca d'Italia del 26 marzo 2019,
prot. n. 0406824/19, promosso dalla Regione Siciliana con ricorso
notificato il 10 giugno 2019, depositato in cancelleria il 17 giugno
2019, iscritto al n. 6 del registro conflitti tra enti 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento della Banca d'Italia e di
ICCREA Banca spa Istituto centrale del credito cooperativo (d'ora in
avanti: ICCREA);
udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2020 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Marina Valli per la Regione Siciliana; Olina
Capolino per la Banca d'Italia, Piero Guido Alpa e Patrizio Messina
per ICCREA e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 15 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 10 giugno 2019 e depositato il
successivo 17 giugno, la Regione Siciliana ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
e della Banca d'Italia, al fine di ottenere la sospensiva e
l'annullamento, previa declaratoria di non spettanza allo Stato, del
provvedimento della Banca d'Italia del 26 marzo 2019, prot. n.
0406824/19, con cui è stato disposto lo scioglimento degli organi
con funzioni di amministrazione e controllo e la nomina degli organi
straordinari della Banca di credito cooperativo (d'ora in avanti:
BCC) di San Biagio Platani.
Ad avviso della ricorrente, questo provvedimento sarebbe lesivo
delle sue attribuzioni costituzionali e statutarie perchè la Banca
d'Italia - omettendo di coinvolgere la Regione Siciliana
nell'adozione di tale atto - avrebbe violato sia gli artt. 17 e 20
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (d'ora in avanti: lo statuto),
sia gli artt. 1 e 5 del decreto legislativo 29 ottobre 2012, n. 205
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana
in materia di credito e risparmio), sia il principio di leale
collaborazione.
2.- La Regione Siciliana riferisce che, in attuazione della
disciplina introdotta dal decreto-legge 14 febbraio 2016, n. 18
(Misure urgenti concernenti la riforma delle banche di credito
cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze, il
regime fiscale relativo alle procedure di crisi e la gestione
collettiva del risparmio), convertito, con modificazioni, in legge 8
aprile 2016, n. 49, la BCC di San Biagio Platani ha aderito al gruppo
bancario cooperativo ICCREA Banca spa Istituto centrale del credito
cooperativo (d'ora in avanti: ICCREA).
In seguito, è stata la stessa BCC a comunicare al dipartimento
finanze e credito della Regione Siciliana che, con provvedimento del
26 marzo 2019, la Banca d'Italia ha disposto lo scioglimento degli
organi con funzione di amministrazione e controllo della medesima BCC
e l'ha sottoposta alla procedura di amministrazione straordinaria per
gravi violazioni e irregolarità nella gestione, con contestuale
nomina degli organi straordinari, ai sensi dell'art. 70, comma 1, del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia» (d'ora in avanti: t.u.
bancario).
2.1.- La parte ricorrente ritiene che il provvedimento impugnato,
in quanto adottato unilateralmente dalla Banca d'Italia, senza il
necessario coinvolgimento della Regione Siciliana, sia lesivo delle
proprie attribuzioni statutarie.
È denunciata, in primo luogo, la violazione dell'art. 17,
lettera e), dello statuto, il quale prevede la competenza legislativa
in materia di «disciplina del credito, delle assicurazioni e del
risparmio», nonchè dell'art. 20, che attribuisce al Presidente e
agli assessori regionali le funzioni esecutive e amministrative
concernenti le materie del credito, delle assicurazioni e del
risparmio.
La parte ricorrente lamenta, inoltre, la violazione dell'art. l,
comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 205 del 2012 che attribuisce
all'assessorato regionale dell'economia, dipartimento delle finanze e
del credito, la competenza ad adottare i provvedimenti in materia di
«decadenza e sospensione dei soggetti che svolgono nelle banche a
carattere regionale funzioni di amministrazione, direzione e
controllo, in relazione al difetto dei requisiti di professionalità,
onorabilità e indipendenza [...]».
È denunciata, infine, la violazione dell'art. 5 del medesimo
d.lgs. n. 205 del 2012, che dispone che «[p]er le banche a carattere
regionale i provvedimenti riguardanti lo scioglimento degli organi
con funzioni di amministrazione e controllo, la revoca
dell'autorizzazione all'attività bancaria e la liquidazione coatta
amministrativa, nei casi previsti dal decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, sono adottati,
ove la Banca d'Italia ne faccia proposta, con decreto dell'assessore
regionale per l'economia».
In quanto previste da norme di rango costituzionale, dotate di
forza prevalente su quella delle leggi ordinarie, queste competenze
statutarie non sarebbero state eliminate dalla nuova normativa del
d.l. n. 18 del 2016.
2.2.- La parte ricorrente ritiene che l'introduzione del gruppo
bancario cooperativo, cui devono aderire le BCC, non abbia
determinato la perdita del relativo carattere regionale.
Sarebbe possibile, infatti, una lettura costituzionalmente
orientata della legge n. 49 del 2016, volta a preservare l'equilibrio
tra attività bancaria e natura mutualistica. Nel nuovo gruppo
bancario cooperativo, anche le attività di coordinamento e di
direzione della capogruppo sono volte a realizzare lo scopo
mutualistico delle BCC affiliate. La natura di società per azioni
della capogruppo non comporterebbe il venir meno delle
caratteristiche delle BCC affiliate, non potendo la capogruppo
sostituirsi ad esse nell'esercizio della loro attività. Ad avviso
della Regione Siciliana, la riforma non avrebbe determinato alcuna
riduzione dell'autonomia gestionale delle BCC.
La ricorrente evidenzia, inoltre, che anche l'art. 37-bis, comma
7, lettera c), del t.u. bancario sarebbe volto rafforzare il
carattere localistico delle BCC. Si fa altresì rilevare che anche la
Banca centrale europea, nel parere dell'11 settembre 2018
(CON/2018/42), ha osservato che le modifiche apportate al d.l. n. 18
del 2016 dal successivo decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga
di termini previsti da disposizioni legislative), convertito con
modificazioni in legge 21 settembre 2018, n. 108, mirano a
«rafforzare il carattere localistico e i tratti di decentralizzazione
dei gruppi bancari cooperativi». L'adesione al gruppo bancario non
varrebbe, quindi, a disancorare la singola BCC dal territorio in cui
ha sede. Pertanto, essa dovrebbe tuttora considerarsi a carattere
regionale.
D'altra parte, all'epoca dell'introduzione del d.lgs. n. 205 del
2012, il riferimento al gruppo bancario contenuto nell'art. l, comma
3, non avrebbe potuto ricomprendere realtà del tutto diverse, per
natura e funzione, da quelle al tempo esistenti. La riforma delle BCC
non avrebbe modificato l'art. 159 del t.u. bancario, il quale
continua a far salve le prerogative delle autonomie speciali, anche
rispetto alla legislazione statale in materia bancaria.
2.3.- Con il provvedimento impugnato sarebbe violato anche il
principio di leale collaborazione, in base al quale i diversi livelli
di governo devono cooperare fra loro, in quanto, nonostante le
diversità di funzione e struttura, essi fanno pur sempre parte del
medesimo ordinamento. Nel caso specifico, la Regione non ha ricevuto
alcuna comunicazione, nemmeno a scopo puramente informativo, nè è
stata avvertita dalla Banca d'Italia circa la posizione che questa
riteneva di assumere. Sarebbe stato così impedito alla Regione di
dare il proprio apporto ai fini di una soluzione condivisa, che
consentisse di tener conto delle prerogative regionali.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, resiste
al ricorso contestando la fondatezza delle censure in esso formulate.
3.1.- La difesa statale osserva, in primo luogo, che la parte
ricorrente non avrebbe fornito la prova del carattere regionale della
BCC in questione, secondo quanto previsto dall'art. l, comma 3, del
d.lgs. n. 205 del 2012.
In particolare, non sarebbe dimostrato che essa è operativa
nella Regione, nè che essa non possiede più del 5% degli sportelli
al di fuori di questa, nè, infine, che la sua operatività
extraregionale sia stata valutata dalla Banca d'Italia come
marginale. La mancanza anche di uno solo di questi presupposti
sarebbe sufficiente ad escludere il carattere regionale della banca.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce, inoltre, che gli
elementi che qualificano una BCC, descritti dagli artt. 33, 34, 35 e
37 del t.u. bancario, non coincidono con quelli, puramente
territoriali, valorizzati, invece, dalla normativa di attuazione
statutaria, e in particolare dall'art. l, comma 3, del d.lgs. n. 205
del 2012. I caratteri tipici della BCC sono infatti di tipo
personale, più che territoriale, in quanto riferiti ai soci e al
rapporto mutualistico che deve intercorrere tra questi e la banca.
Inoltre, ai sensi dell'art. 35, comma 2, del t.u. bancario e
della circolare della Banca d'Italia n. 285 del 17 dicembre 2013
(Disposizioni di vigilanza per le banche), la zona di competenza
territoriale delle BCC non coincide necessariamente con il territorio
regionale. Pertanto, il modello della BCC non coinciderebbe con
quello della banca di interesse regionale, rilevante ai fini
dell'applicabilità del d.lgs. n. 205 del 2012.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, che, ai
sensi dell'art. 33, comma 1-bis, del t.u. bancario, l'appartenenza ad
un gruppo bancario cooperativo è condizione per il rilascio
dell'autorizzazione dell'attività bancaria in forma di banca di
credito cooperativo. L'inserimento in un gruppo bancario nazionale
farebbe perdere alle banche che ne fanno parte l'eventuale carattere
regionale posseduto prima dell'ingresso nel gruppo.
Si fa rilevare che, anche prima del d.l. n. 18 del 2016, l'art.
1, comma 3, dello stesso d.lgs. n. 205 del 2012 prevedeva
l'incompatibilità tra il carattere regionale di una banca e la sua
appartenenza da un gruppo bancario nazionale. L'innovazione
introdotta dal d.l. n. 18 del 2016, non impugnato sul punto dalla
Regione Siciliana, sarebbe data dall'obbligatorietà
dell'affiliazione, con conseguente perdita del carattere regionale.
3.3.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che la riforma
del 2018 abbia salvaguardato il carattere territoriale e lo scopo
mutualistico propri delle BCC, prevedendo che il gruppo bancario
cooperativo sia di tipo "contrattuale", ossia basato sul contratto di
coesione. Non si tratta, infatti, di un gruppo basato sul controllo
del capitale sociale delle affiliate da parte della capogruppo,
valendo anzi la regola opposta, in quanto sono le affiliate a dover
detenere il capitale della capogruppo, almeno per il sessanta per
cento di questo (art. 37-bis, comma l, lettera a, del t.u. bancario).
Peraltro, pur essendo salvaguardati il carattere mutualistico e
l'autonomia operativa della singola BCC, la vigilanza sull'intero
gruppo deve uniformarsi al carattere nazionale di questo. L'esistenza
di vincoli di gruppo comporta necessariamente il carattere
consolidato della vigilanza e della competenza ad adottare i relativi
provvedimenti.
3.4.- Inoltre, ad avviso della difesa statale, l'intervento
dell'assessore regionale per l'economia, previsto dall'art. 5 del
d.lgs. n. 205 del 2012 in caso di commissariamento di banche a
carattere regionale, avrebbe costituito il riflesso del
coinvolgimento del Ministro dell'economia e delle finanze, in
precedenza previsto dal t.u. bancario e in seguito eliminato dal
d.lgs. 16 novembre 2015, n. 181, recante «Modifiche del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, in attuazione della direttiva 2014/59/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che
istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti
creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva
82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE,
2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e
2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del
Parlamento europeo e del Consiglio». Con questo atto normativo, la
competenza per l'adozione dei provvedimenti di amministrazione
straordinaria delle banche è stata attribuita in via esclusiva alla
Banca d'Italia, quale autorità di vigilanza.
Non essendo più prevista nel quadro normativo dell'Unione
europea una competenza in materia dell'organo di governo, ma solo
dell'autorità di vigilanza, il fondamento di questa competenza
sarebbe venuto meno anche a livello territoriale.
4.- Nel giudizio è intervenuta la Banca d'Italia, quale
autorità che ha emanato l'atto che ha dato origine al conflitto,
chiedendo il rigetto del ricorso e la dichiarazione che spettava allo
Stato, e per esso alla stessa Banca d'Italia, il potere di adottare
l'atto impugnato.
4.1.- Dopo avere premesso una ricostruzione del quadro
regolatorio relativo alla vigilanza sulle banche, la parte
interveniente riferisce di avere adottato il provvedimento impugnato
in quanto ancora competente ratione temporis per la vigilanza sulla
BCC, non essendosi all'epoca ancora perfezionato il passaggio di
consegne in favore della Banca centrale europea, ai sensi dell'art.
45 del Regolamento (UE) n. 468/2014 della Banca centrale europea del
16 aprile 2014 che istituisce il quadro di cooperazione nell'ambito
del Meccanismo di vigilanza unico tra la Banca centrale europea e le
autorità nazionali competenti e con le autorità nazionali designate
(Regolamento quadro sull'MVU).
4.2.- La Banca d'Italia rileva che, in base all'art. 1, comma 3,
del d.lgs. n. 205 del 2012, ove la banca appartenga ad un gruppo
bancario, l'applicabilità delle stesse disposizioni di attuazione
statutaria è condizionata all'accertamento del carattere regionale
delle altre componenti bancarie del gruppo e della capogruppo.
Pertanto, per accertare la permanenza del carattere regionale di una
banca non sarebbe sufficiente esaminare l'operatività della singola
BCC aderente al gruppo, ma occorrerebbe verificare che anche le altre
componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere
regionale. Nel caso in esame, sarebbe un fatto notorio e non
contestato che tanto la capogruppo ICCREA, quanto la maggioranza
delle altre componenti bancarie del gruppo, hanno sede al di fuori
della Regione Siciliana.
Ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 205 del 2012
l'adesione ad un gruppo a rilevanza nazionale impedirebbe di
considerare la banca a carattere regionale e la disciplina di cui al
d.lgs. n. 205 del 2012 sarebbe, pertanto, inapplicabile.
4.3.- Osserva, inoltre, la Banca d'Italia che, allo scopo di
rafforzare la stabilità patrimoniale delle BCC appartenenti al
gruppo, il contratto di coesione prevede la garanzia in solido delle
obbligazioni assunte dalla capogruppo e dalle altre banche aderenti
(art. 37-bis, comma 4, del t.u. bancario) e la garanzia fra la
capogruppo e le banche affiliate è reciproca, secondo quanto
previsto dalla circolare della Banca d'Italia n. 285 del 2013 (parte
terza, capitolo 6, sezione III, paragrafo 2).
L'assoggettamento ai poteri di direzione e coordinamento della
capogruppo è il presupposto perchè possa operare questo regime di
solidarietà e perchè la capogruppo possa adoperarsi per assicurare
il rafforzamento patrimoniale delle banche appartenenti al gruppo. Ad
esso si applicano, quindi, le disposizioni dettate dal t.u. bancario
sulla vigilanza consolidata.
4.4.- Quanto all'obbligo di aderire ad un gruppo a capo del quale
vi sia una società per azioni, esso avrebbe il fine di favorire
l'accesso del gruppo bancario cooperativo al mercato dei capitali e
la patrimonializzazione delle banche del gruppo stesso. Il parziale
ridimensionamento del ruolo delle autonomie costituirebbe, quindi, un
inevitabile effetto collaterale della riforma del 2018, al fine di
tutelare un interesse costituzionalmente rilevante, nel mutato
contesto di mercato e regolamentare.
D'altra parte, la difesa della Banca d'Italia osserva che - in
considerazione della natura dell'atto impugnato, meramente esecutivo
della nuova disciplina delle banche di credito cooperativo - il
ricorso dovrebbe ritenersi inammissibile, non avendo la Regione
Siciliana impugnato la disciplina legislativa di cui l'atto stesso
costituisce applicazione.
4.5.- Si fa, infine, rilevare che, ai sensi degli artt. 28 e 29
della direttiva (UE) 2014/59 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e
risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento, la
rimozione dell'organo di amministrazione e la nomina di
amministratori temporanei dell'ente rientrano tra le misure di
intervento precoce. Gli Stati membri sono tenuti ad attribuire il
potere di adottare tali misure alle autorità nazionali di vigilanza,
senza coinvolgere invece le autorità nazionali competenti per le
decisioni economiche, finanziarie e di bilancio in ambito nazionale.
Il d.lgs. n. 181 del 2015 - che ha recepito la direttiva, modificando
l'art. 70 del t.u. bancario - ha infatti escluso il coinvolgimento
del Ministro dell'economia e delle finanze rispetto agli interventi
precoci di vigilanza. Viceversa, la competenza esclusiva per
l'adozione del provvedimento di amministrazione straordinaria delle
banche è attribuita all'autorità di vigilanza, che in passato era
titolare solo del potere di proposta. Si tratta, infatti, di un
provvedimento di vigilanza in senso stretto, che non richiede
l'intervento dell'organo governativo (statale o regionale)
responsabile in materia economica. L'esclusiva competenza
dell'autorità di vigilanza ad adottare il provvedimento di
amministrazione straordinaria della BCC legittimerebbe dunque
l'azione della Banca d'Italia ai sensi dell'art. 159 t.u. bancario.
4.6.- Quanto alla denunciata violazione del principio di leale
collaborazione, non vi sarebbe alcuna sovrapposizione di competenze e
la Banca d'Italia si sarebbe limitata ad applicare una disciplina che
- con riferimento a banche e gruppi non qualificabili come regionali
- non prevede competenze della Regione Siciliana.
5.- Nel giudizio è intervenuta ICCREA, chiedendo il rigetto del
ricorso promosso dalla Regione Siciliana.
5.1.- A sostegno dell'ammissibilità del proprio intervento,
ICCREA riferisce, in primo luogo, di essere parte del giudizio
pendente dinanzi al TAR per il Lazio, in cui è stato impugnato il
medesimo provvedimento della Banca d'Italia del 26 marzo 2019 che ha
dato origine al conflitto. L'oggetto del presente giudizio per
conflitto coinvolgerebbe in modo immediato e diretto la situazione
soggettiva della parte interveniente, poichè la sua salvaguardia
discende dall'esito dello stesso.
5.2.- ICCREA deduce, inoltre, di svolgere, in veste di
capogruppo, attività di direzione e coordinamento, tra le quali
rientrano anche funzioni aziendali di controllo. Da ciò discende la
necessità di un assetto organizzativo atto a favorire la
circolazione delle informazioni all'interno del gruppo per consentire
la pianificazione dell'operatività strategica e del piano
industriale e finanziario del gruppo. Ove fosse preclusa la sua
partecipazione al presente giudizio, alla capogruppo sarebbe di fatto
impedito di svolgere pienamente il proprio ruolo. Questa situazione
sarebbe suscettibile di incidere su attribuzioni espressamente
riconosciute dal contratto di coesione.
5.3.- Con istanza depositata il 4 settembre 2019 ICCREA ha
chiesto, previa decisione di questa Corte sull'ammissibilità del
proprio intervento in giudizio, di essere ammessa alla consultazione
integrale del fascicolo di giudizio, anche ai fini della
partecipazione alla trattazione orale della controversia.
Viste le disposizioni del Presidente della Corte del 21 novembre
2018, è stata fissata la camera di consiglio del 4 dicembre 2019 per
la decisione sull'ammissibilità dell'intervento di ICCREA. Con
ordinanza n. 269 del 2019, è stata dichiarata l'ammissibilità
dell'intervento di ICCREA.

Considerato in diritto

1.- La Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e della Banca
d'Italia, in relazione al provvedimento della Banca d'Italia del 26
marzo 2019, prot. n. 0406824/19, con cui è stato disposto lo
scioglimento degli organi con funzioni di amministrazione e controllo
e la nomina degli organi straordinari della Banca di credito
cooperativo (d'ora in avanti: BCC) di San Biagio Platani.
Ad avviso della ricorrente, questo provvedimento sarebbe lesivo
delle sue attribuzioni costituzionali e statutarie perchè l'omesso
coinvolgimento della Regione Siciliana nell'adozione di tale atto
avrebbe violato sia gli artt. 17 e 20 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(d'ora in avanti: lo statuto), sia gli artt. 1 e 5 del decreto
legislativo 29 ottobre 2012, n. 205 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della Regione siciliana in materia di credito e
risparmio), sia il principio di leale collaborazione.
La parte ricorrente chiede di dichiarare che non spettava allo
Stato, e per esso alla Banca d'Italia, adottare il provvedimento del
26 marzo 2019, di scioglimento degli organi amministrativi e di
controllo della Banca di credito cooperativo di San Biagio Platani,
nonchè di nomina degli organi straordinari, senza alcun
coinvolgimento della Regione Siciliana. La ricorrente chiede, previa
sospensione in via cautelare, l'annullamento del provvedimento
impugnato.
2.- L'eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dalla
Banca d'Italia non è fondata.
2.1.- La difesa della parte interveniente ritiene inammissibile
il ricorso in considerazione della natura dell'atto impugnato. Esso
sarebbe, infatti, meramente esecutivo della nuova disciplina delle
banche di credito cooperativo, introdotta dal decreto-legge 14
febbraio 2016, n. 18 (Misure urgenti concernenti la riforma delle
banche di credito cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione
delle sofferenze, il regime fiscale relativo alle procedure di crisi
e la gestione collettiva del risparmio), convertito, con
modificazioni, in legge 8 aprile 2016, n. 49, non impugnato dalla
parte ricorrente. L'impugnazione di un atto meramente consequenziale
rispetto ad altro atto precedente non impugnato sarebbe
inammissibile, poichè si sarebbe ormai verificata la decadenza
dall'esercizio dell'azione.
2.2. - L'eccezione non è fondata perchè il provvedimento della
Banca d'Italia del 26 marzo 2019, ancorchè contenente il richiamo
alla disciplina introdotta dal d.l. n. 18 del 2016, non può
considerarsi meramente esecutivo, confermativo o riproduttivo della
norma primaria non impugnata.
Al contrario, nella prospettazione della parte ricorrente,
l'illegittimità dell'atto deriverebbe proprio dall'erronea
interpretazione, da parte della Banca d'Italia, dei margini di
autonomia conservati dalle BCC anche dopo la riforma del 2016. Le
censure della Regione Siciliana non investono - nè direttamente, nè
indirettamente - la disciplina introdotta dal d.l. n. 18 del 2016.
Esse si appuntano invece sulla dedotta violazione delle prerogative
statutarie e di attuazione statutaria, realizzata attraverso
l'esercizio, da parte della Banca d'Italia, di una competenza che si
ritiene viceversa assegnata alla Regione.
3.- D'altra parte, l'ammissibilità del ricorso non viene meno
per la pendenza, dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio, di
un giudizio avente a oggetto l'impugnazione del medesimo
provvedimento che ha dato origine al conflitto.
3.1.- Il modello dei conflitti fra enti «si estende a comprendere
ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (ex plurimis,
sentenze n. 305 del 2011 e n. 195 del 2007).
Tale circostanza - a prescindere dalla natura dell'atto
necessario a soddisfare le pretese regionali e dalla competenza al
riguardo del giudice comune - ricorre nel caso in esame, in cui è in
discussione la lesione di competenze regionali riconosciute dall'art.
17, lettera e), dello statuto e dall'art. 5 del d.lgs. n. 205 del
2012. La lesione denunciata non si esaurisce nella mera erronea
applicazione della legge attraverso l'atto impugnato. Essa è, al
contrario, idonea a innescare un conflitto di attribuzione,
configurandosi come un «comportamento significante [...] dotato di
efficacia e rilevanza esterna [...] comunque diretto "ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni [...]"» (sentenza n. 122 del 2013; nello
stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 332 del 2011, n. 39 del 2007,
n. 382 del 2006).
4.- Nel merito, il ricorso per conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione Siciliana non è fondato.
4.1.- La parte ricorrente lamenta la violazione sia degli artt.
17 e 20 dello statuto di autonomia, sia delle prerogative previste
dalle norme di attuazione statutaria di cui al d.lgs. n. 205 del 2012
e in particolare del suo art. 5, che prevede che «[p]er le banche a
carattere regionale i provvedimenti riguardanti lo scioglimento degli
organi con funzioni di amministrazione e controllo, la revoca
dell'autorizzazione all'attività bancaria e la liquidazione coatta
amministrativa, nei casi previsti dal decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, sono adottati,
ove la Banca d'Italia ne faccia proposta, con decreto dell'assessore
regionale per l'economia».
Nel caso in esame, non forma oggetto di contestazione tra le
parti la circostanza che la Banca d'Italia abbia disatteso questo
modello procedimentale, agendo unilateralmente e omettendo qualsiasi
coinvolgimento della Regione Siciliana nell'adozione del
provvedimento.
4.2.- L'applicabilità del d.lgs. n. 205 del 2012 e il
riconoscimento delle prerogative ivi sancite in favore della Regione
Siciliana presuppongono il carattere regionale della banca. La
definizione normativa di questo presupposto è contenuta nell'art. 1,
comma 3, dello stesso d.lgs., a norma del quale «sono banche a
carattere regionale le banche che hanno la sede legale in Sicilia
purchè non abbiano più del 5 per cento degli sportelli al di fuori
della Regione, la loro operatività sia localizzata nella Regione e,
ove la banca appartenga a un gruppo bancario, anche le altre
componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere
regionale ai sensi delle presenti disposizioni».
Ne discende che, secondo le stesse disposizioni di attuazione
statutaria di cui al d.lgs. n. 205 del 2012 - precedenti alla riforma
delle BCC del 2016 - l'adesione ad un gruppo bancario nazionale
determinava la perdita del carattere regionale della banca affiliata
e, di conseguenza, l'inapplicabilità della disciplina dettata dallo
stesso d.lgs.
4.3.- Il d.l. n. 18 del 2016 - che ha modificato gli artt. 33,
34, 35 e 36 del t.u. bancario e inserito gli artt. 37-bis e 37-ter -
configura come necessaria l'adesione a un gruppo bancario cooperativo
ai fini dell'esercizio dell'attività bancaria nella forma della BCC.
Nella consapevolezza di tale doverosità, la Regione Siciliana
ritiene tuttavia possibile una lettura del d.l. n. 18 del 2016,
secondo la quale l'appartenenza ad un gruppo nazionale non
determinerebbe la perdita del carattere regionale della BCC che vi
abbia aderito. La riforma del 2016 avrebbe, infatti, inteso
preservare un equilibrio tra attività bancaria e natura
mutualistica. I poteri di coordinamento e di direzione della
capogruppo sarebbero volti a realizzare lo scopo mutualistico delle
BCC affiliate. Essa non potrebbe sostituirsi alle BCC nell'esercizio
della loro attività e non si avrebbe alcuna riduzione della loro
autonomia gestionale. Da queste considerazioni, la Regione Siciliana
fa discendere il mantenimento del carattere regionale delle BCC e,
conseguentemente, la loro perdurante soggezione alla disciplina di
cui al d.lgs. n. 205 del 2012.
4.3.1.- Tale interpretazione della ricorrente non può essere
condivisa, in particolare in relazione alla BCC di San Biagio
Platani.
Se è pur vero che la riforma introdotta nel 2016 ha inteso
salvaguardare lo scopo mutualistico delle BCC e, entro certi limiti,
gli spazi di autonomia gestionale delle singole banche, tuttavia tali
circostanze non determinano la conservazione del carattere regionale
della banca in esame, a fronte del dato normativo delle disposizioni
di attuazione statutaria e della disciplina introdotta dal d.l. n. 18
del 2016.
Ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 205 del 2012, il
carattere regionale di una qualsiasi BCC che appartenga a un gruppo
bancario presuppone che «anche le altre componenti bancarie del
gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale». Per effetto
dell'adesione al gruppo bancario nazionale ICCREA Banca spa Istituto
centrale del credito cooperativo (d'ora in avanti: ICCREA), la BCC di
San Biagio Platani ha perso il carattere regionale e pertanto è
sottratta ai poteri di competenza regionale previsti dal d.lgs. n.
205 del 2012.
L'interpretazione sostenuta dalla Regione ricorrente risulta
incompatibile anche con la ratio dell'intervento legislativo del
2016, in quanto volto a realizzare, attraverso il coordinamento e la
direzione della capogruppo, la finalità di «razionalizzazione della
governance, [...] di stabilità nel suo complesso e di rafforzamento
patrimoniale a livello delle singole banche di credito cooperativo»,
come risulta dalla relazione di accompagnamento al disegno di legge
di conversione. Nel complessivo disegno riformatore del d.l. n. 18
del 2016, tali obiettivi sono perseguiti attraverso il conferimento
alla capogruppo di poteri di direzione e coordinamento (art. 37-bis,
comma 1, t.u. bancario), idonei a realizzare il comune progetto
imprenditoriale del gruppo bancario cooperativo. Pur rispettando
l'autonomo interesse sociale di ciascuna BCC aderente al gruppo, il
contratto di coesione disciplina, infatti, i poteri di direzione
strategica e i presidi di controllo del rischio, che sono attribuiti
a livello nazionale alla capogruppo. Inoltre, la prevista garanzia
solidale incrociata tra la capogruppo e le banche partecipi del
gruppo, di cui al nuovo art. 37-bis, comma 4, del t.u. bancario,
comporta di per sè una disciplina uniforme della vigilanza.
4.3.2.- Neppure gli ulteriori argomenti utilizzati dalla
ricorrente al fine di sostenere il mantenimento del carattere
regionale della banca in esame, anche dopo l'adesione al gruppo
bancario ICCREA, possono essere condivisi.
La Regione Siciliana contesta infatti che il gruppo bancario
cooperativo costituisca un gruppo societario in senso proprio, sia
perchè incentrato su un controllo di tipo contrattuale, sia perchè
regolato da una disciplina successiva al d.lgs. n. 205 del 2012, il
quale non avrebbe potuto contemplare un istituto introdotto soltanto
nel 2016.
4.3.2.1.- Va tuttavia rilevato che il gruppo bancario cooperativo
non rappresenta nè il primo, nè l'unico caso di gruppo di fonte
contrattuale. Questo fenomeno risulta previsto e disciplinato ancora
prima del 2012. Infatti, la riforma del diritto societario, di cui al
decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6 (Riforma organica della
disciplina delle società di capitali e società cooperative, in
attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366), non soltanto ha
introdotto la disciplina dell'attività di direzione e coordinamento,
ma ha anche riconosciuto la possibilità dei gruppi di fonte
contrattuale (art. 2497-septies cod. civ.). In questo ambito è stato
disciplinato, in particolare, il gruppo cooperativo paritetico (art.
2545-septies cod. civ.), ossia un gruppo di fonte contrattuale tra
imprese cooperative. Il d.l. n. 18 del 2016 ha quindi regolato, nello
specifico ambito del settore bancario, un fenomeno che era già
previsto in termini generali per l'impresa cooperativa.
D'altra parte, lo stesso t.u. bancario contiene la disciplina dei
gruppi bancari sia partecipativi, aggregati sulla base di rapporti di
partecipazione al capitale, sia contrattuali, legati da vincoli
negoziali, come nel caso dei gruppi bancari cooperativi previsti
dalla riforma del 2016 (v. artt. 60 e seguenti t.u. bancario). La
circostanza, richiamata dalla ricorrente, che in questo secondo
modello la capogruppo non possieda una partecipazione di controllo
nelle BCC aderenti risulta, dunque, ininfluente ai fini del
riconoscimento del potere di direzione e coordinamento della stessa
capogruppo, ben potendo esso discendere dal contratto, anzichè da
rapporti di tipo partecipativo. Parimenti ininfluente è tale
circostanza ai fini della garanzia solidale incrociata.
Infine, l'obbligatorietà dell'adesione al gruppo bancario
cooperativo non incide sulla sua qualificazione come gruppo
societario in senso proprio. Si tratta, infatti, di un precetto volto
a rafforzare la stabilità e la capacità competitiva delle BCC. Esso
non interferisce, tuttavia, con la natura del gruppo, nè con la sua
struttura.
4.3.3.- Del resto, la stessa parte ricorrente - in contrasto con
quanto da essa stessa sostenuto nel presente giudizio - ha
riconosciuto l'avvenuta perdita del carattere regionale della banca
in esame, ciò che costituisce il presupposto per l'applicabilità
dei poteri dei quali lamenta in questa sede la lesione.
Nel recente aggiornamento dell'Albo regionale delle banche, di
cui all'art. 2 del d.lgs. n. 205 del 2012 (decreto dirigenziale del
Servizio credito e agevolazioni creditizie dell'Assessorato
dell'economia della Regione Siciliana, d.d.g. n. 1538 del 17 dicembre
2019, depositato in udienza dalla difesa del gruppo bancario ICCREA)
la stessa Regione ha ritenuto che - proprio a seguito dell'adesione
ai gruppi bancari cooperativi - siano venuti meno i presupposti per
la permanenza nell'Albo di alcune BCC, fra le quali anche quella di
San Biagio Platani. Pertanto, essa non è più ricompresa nell'Albo
regionale delle banche siciliane.
5.- Dall'insussistenza della competenza regionale invocata
discende, inoltre, l'infondatezza della doglianza relativa alla
violazione del principio di leale collaborazione, il quale viene in
rilievo in riferimento a situazioni in cui si sovrappongono
competenze di soggetti pubblici diversi.
6.- L'infondatezza, in ogni sua parte, del proposto ricorso per
conflitto comporta l'assorbimento dell'istanza di sospensione
dell'atto impugnato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spettava allo Stato e, per esso, alla Banca
d'Italia, adottare il provvedimento del 26 marzo 2019 con cui è
stato disposto lo scioglimento degli organi con funzioni
amministrative e di controllo e sono stati nominati gli organi
straordinari della Banca di credito cooperativo di San Biagio
Platani.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 febbraio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA