1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 30-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 ORDINANZA 9 - 24 aprile 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Condotta antisindacale della pubblica amministrazione - Controversie promosse dalle organizzazioni sindacali - Giurisdizione del giudice ordinario, ancorche' si tratti di comportamenti lesivi di situazioni soggettive inerenti al rapporto di impiego, come tali ricadenti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Prospettata irragionevolezza, con lesione del diritto di difesa del pubblico dipendente e del principio del giudice naturale - Questione risolventesi in un problema di interpretazione della norma denunciata Manifesta infondatezza. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24 e 25. (003C0448) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 30-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 3,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promosso con ordinanza del 20 settembre 2002 dal
Tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Fusco
Antonio, con altri, e il Ministero dell'interno, iscritta al n. 532
del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2003 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto che, a seguito del ricorso ai sensi dell'art. 28 della
legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e
dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività
sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), proposto
dal Sindacato italiano appartenenti alla polizia (SIAP), nonchè dai
dipendenti del Ministero dell'interno Antonio Fusco, ispettore di
polizia, e Giampaolo Pavanello, vice ispettore di polizia, entrambi
in servizio presso il VI reparto mobile di Genova, nei confronti
dello stesso Ministero dell'interno, per denunciare quali
comportamenti antisindacali i provvedimenti con i quali il Fusco è
stato trasferito alla Polfer di Genova (provvedimento comunicato il
17 aprile 2002) ed il Pavanello è stato trasferito alla Questura di
Genova (provvedimento comunicato il 23 aprile 2002), il giudice
dell'adito Tribunale di Genova, con ordinanza del 20 settembre 2002,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli articoli 3, 24 e 25 della Costituzione, dell'art. 63, comma 3,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), nella parte in cui devolve al giudice ordinario, in
funzione di giudice del lavoro, anzichè al giudice amministrativo,
le controversie relative a comportamenti antisindacali delle
pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 28 della legge
20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni e integrazioni,
pur quando si tratti di comportamenti lesivi anche di situazioni
soggettive inerenti ai rapporti di impiego del personale in regime di
diritto pubblico, previsti dall'art. 3 del medesimo decreto
legislativo n. 165 del 2001;
che, in punto di fatto, riferisce il rimettente che i
ricorrenti hanno dedotto che i denunciati provvedimenti di
trasferimento a carico dei predetti dipendenti, i quali ricoprono nel
reparto di provenienza, rispettivamente, le cariche (il Fusco) di
responsabile ed (il Ravanello) di segretario del SIAP, sommariamente
motivati con il generico richiamo a «pressanti e inderogabili
esigenze di servizio», sono illegittimi, perchè affetti dai seguenti
vizi:
a) mancata previa consultazione del sindacato SIAP, in
violazione dell'art. 88, quarto comma, della legge 1° aprile 1981,
n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza), a norma del quale «i trasferimenti ad altre sedi di
appartenenti alla Polizia di Stato che ricoprono cariche sindacali
possono essere effettuati sentita l'organizzazione sindacale di
appartenenza»;
b) difetto di motivazione, in violazione dell'art. 3
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi);
c) inosservanza dei criteri di economicità e di
efficacia, in violazione dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990;
d) eccesso di potere, in quanto il vero scopo dei
trasferimenti in questione è l'allontanamento del Fusco e del
Pavanello dal VI reparto mobile per impedire loro di svolgervi
attività sindacale nell'espletamento delle rispettive cariche;
e) eccesso di potere per carenza di istruttoria;
f) eccesso di potere per contraddizione con precedenti
manifestazioni di volontà;
g) violazione del principio del buon andamento;
che, rileva il rimettente, i rapporti di lavoro del Fusco e
del Pavanello, quali appartenenti alla Polizia di Stato, rientrano
fra i rapporti di lavoro non «privatizzati», rimasti in regime di
diritto pubblico, a norma dell'art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001,
riguardo ai quali l'art. 63, comma 4, del medesimo decreto
legislativo stabilisce che le controversie relative restano devolute
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
che, in base alla prospettazione dei ricorrenti, i
provvedimenti denunciati risultano, oltrechè pregiudizievoli per
l'organizzazione sindacale, lesivi delle situazioni soggettive dei
predetti dipendenti, laddove dei vizi dedotti solo alcuni, e
precisamente quelli sub a) e d), attengono a profili di
antisindacalità; sicchè solo in relazione a tali vizi sussisterebbe
la giurisdizione del giudice ordinario, in forza dell'art. 63,
comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, a tenore del quale «sono
devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le
controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche
amministrazioni ai sensi dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970,
n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni»;
che, viceversa, in ordine agli altri vizi dedotti,
concernenti esclusivamente le posizioni soggettive del Fusco e del
Pavanello, la giurisdizione spetterebbe al giudice amministrativo, in
virtù del comma 4 del medesimo articolo, sicchè andrebbe dichiarato
- solo quanto alla controversia afferente ai predetti vizi - il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario;
che il rimettente dubita della legittimità costituzionale
del richiamato art. 63, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, in
quanto gli impone di conoscere del comportamento dell'amministrazione
convenuta limitatamente alle censure di antisindacalità mosse ai
provvedimenti de quibus, pur essendo questi lesivi anche di
situazioni soggettive inerenti a rapporti di impiego, che sotto ogni
altro profilo ricadono nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il rimettente sostiene che, a seguito dell'abrogazione -
espressamente disposta dall'art. 4 della legge 11 aprile 2000, n. 83
(Modifiche e integrazioni della legge 12 giugno 1990, n. 146, in
materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e di salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati) - del sesto comma dell'art. 28 della
legge n. 300 del 1970, già introdotto dall'art. 6 della legge 12
giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei
servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della
persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia dell'attuazione della legge) - il quale disponeva che,
qualora il comportamento antisindacale, posto in essere da una
amministrazione statale o da altro ente pubblico non economico, «sia
lesivo anche di situazioni soggettive inerenti al rapporto di
impiego», le organizzazioni sindacali legittimate, «ove intendano
ottenere anche la rimozione dei provvedimenti lesivi delle predette
situazioni, propongono ricorso davanti al tribunale amministrativo
regionale competente per territorio» -, la norma denunciata -
peraltro meramente riproduttiva dell'art. 68, comma 3, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), come sostituito dall'art. 29 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) - ingloba
nella giurisdizione del giudice ordinario anche le controversie
relative a comportamenti antisindacali «plurioffensivi», pure laddove
si tratti di rapporti di lavoro non «privatizzati», ma rimasti in
regime di diritto pubblico e, pertanto, comporta che, dovendosi
riconoscere al singolo dipendente leso autonoma azione a tutela delle
proprie posizioni individuali dinanzi al giudice amministrativo,
possono insorgere «due controversie aventi il medesimo oggetto, vale
a dire l'accertamento in via principale della illegittimità dello
stesso comportamento e per lo stesso vizio denunciato», le quali sono
demandate a differenti giurisdizioni, così determinandosi situazioni
di possibile contrasto di giudicati, senza che siano previsti
strumenti per prevenire siffatto grave inconveniente;
che la irragionevolezza della disciplina comporterebbe la
violazione dell'art. 3 della Costituzione;
che la norma, inoltre, sarebbe in contrasto con l'art. 24
Cost., per il fatto che il dipendente (appartenente al personale in
regime di diritto pubblico) sarebbe leso nel proprio diritto di
difesa, essendogli precluso di interloquire nel procedimento promosso
dall'organizzazione sindacale dinanzi al giudice ordinario ex art. 28
della legge n. 300 del 1970 e «diretto a decidere in via principale
anche su di una posizione soggettiva del dipendente stesso», essendo
un suo intervento in detto procedimento inammissibile, perchè volto
a far valere una situazione soggettiva deducibile solo davanti al
giudice amministrativo;
che, infine, sarebbe violato il principio del giudice
naturale, inteso quale giudice precostituito per legge, ex art. 25,
primo comma, Cost., «poichè la medesima controversia viene demandata
a due differenti giurisdizioni a seconda del soggetto da cui è presa
l'iniziativa giudiziaria»;
che, quanto alla rilevanza della questione, il rimettente
osserva che, ai sensi del combinato disposto dei commi 3 e 4
dell'art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, egli dovrebbe ritenere la
propria giurisdizione in ordine alla domanda proposta
dall'organizzazione sindacale ricorrente (limitatamente ai motivi di
censura indicati sub a) e d) del ricorso introduttivo), e dovrebbe
dichiarare il proprio difetto di giurisdizione in ordine alle domande
proposte dal Fusco e dal Ravanello, laddove l'accoglimento della
prospettata questione di legittimità costituzionale avrebbe per
conseguenza la dichiarazione di difetto di giurisdizione in ordine a
tutte le domande;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso per la dichiarazione di infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, osservando che oggetto del giudizio ex
art. 28 della legge n. 300 del 1970 è una posizione giuridica
soggettiva che appartiene esclusivamente al sindacato e non può
confondersi con la posizione del singolo lavoratore, sicchè
«l'eventuale estensione degli effetti della pronuncia del giudice del
lavoro, a favore o contro i lavoratori offesi dal comportamento
antisindacale, costituisce profilo afferente ai normali rapporti tra
pronunce di giurisdizioni diverse», e che, peraltro, «l'intervento
del lavoratore danneggiato dalla condotta antisindacale è rimedio
noto alla prassi giudiziaria e sembra idoneo a risolvere tutti i
problemi di effettività della tutela e di coerenza nelle decisioni
giurisdizionali in materia».
Considerato che il Tribunale di Genova dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 63, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001,
n. 165, nella parte in cui non demanda alla cognizione del giudice
amministrativo le controversie promosse dalle organizzazioni
sindacali ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300 del 1970 («Statuto
dei lavoratori»), qualora il comportamento antisindacale dedotto sia
lesivo anche di situazioni soggettive inerenti ai rapporti di impiego
del personale in regime di diritto pubblico, previsti dall'art. 3 del
medesimo d.lgs. n. 165 del 2001, e ciò in riferimento agli artt. 3,
24 e 25 Cost.;
che, se è vero che il criterio di riparto della
giurisdizione, introdotto dall'art. 6 della legge n. 146 del 1990 in
epoca in cui sussisteva la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo (criterio per il quale la giurisdizione spettava al
giudice amministrativo ovvero al giudice ordinario secondo che con
l'azione ex art. 28 della legge n. 300 del 1970 il sindacato avesse
chiesto, o non, la rimozione degli effetti incidenti sul pubblico
dipendente), era idoneo a razionalmente operare anche a seguito della
c.d. privatizzazione del pubblico impiego, dal momento che a tale
«privatizzazione» erano sottratti i rapporti di cui all'art. 2,
comma 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 (oggi art. 3 del d.lgs. n. 165 del
2001), è anche vero che l'espressa abrogazione - ad opera
dell'art. 4 della legge n. 83 del 2000 - del comma primo del citato
art. 6 della legge n. 146 del 1990 (che quel criterio aveva
codificato) non fa sorgere questioni di legittimità costituzionale,
bensì esclusivamente di interpretazione sistematica della norma
denunciata;
che, infatti, è possibile sia a) un'interpretazione secondo
la quale l'art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, varrebbe a
devolvere tuttora al giudice amministrativo tutte «le controversie
relative ai rapporti di lavoro di cui all'art. 3», e, quindi, anche
l'azione ex art. 28 Stat. lav. che quei rapporti di lavoro coinvolga
(sicchè l'abrogazione dell'art. 6, comma primo, della legge n. 146
del 1990, renderebbe esplicita l'abrogazione tacita prodotta dalla
norma citata); sia b) un'interpretazione secondo la quale
l'abrogazione del citato art. 6, comma primo, della legge n. 146 del
1990, comporterebbe in ogni caso la devoluzione al giudice ordinario
dell'azione ex art. 28 Stat. lav. promossa dall'organizzazione
sindacale, anche se tale azione incidesse, attraverso la richiesta di
rimozione degli effetti del comportamento antisindacale, su rapporti
di lavoro non «privatizzati», mentre il pubblico dipendente potrebbe
far valere la sua situazione soggettiva individuale davanti al
giudice amministrativo ex art. 63, comma 4, citato;
che entrambe tali interpretazioni valgono a risolvere alla
radice i problemi che il rimettente solleva quali questioni di
legittimità costituzionale, in quanto quella sub a) comporta il
persistere della situazione preesistente alla legge n. 83 del 2000,
ed in quanto quella sub b), alla quale il rimettente dichiara di
aderire, implica o b1) una prevenzione del paventato conflitto di
giudicati, attraverso il coordinamento, ex art. 295 del codice di
procedura civile, dell'azione individuale con quella promossa dal
sindacato, ovvero b2) la radicale negazione di ogni possibilità di
conflitto pratico di giudicati, riconoscendo la totale autonomia
delle due azioni in quanto volte a tutelare distinte situazioni
sostanziali;
che, pertanto, del tutto insussistente è la violazione
dell'art. 25 Cost., così come insussistente è la lamentata
irragionevolezza della disciplina (ex art. 3 Cost.) e la conseguente
violazione del diritto di difesa del pubblico dipendente, in nessun
caso distolto dal suo giudice naturale ed abilitato a far valere la
sua situazione soggettiva davanti ad esso, o a) congiuntamente con il
sindacato, o b1) giovandosi dell'accertamento favorevole da
quest'ultimo ottenuto davanti all'autorità giudiziaria ordinaria,
ovvero, e comunque, prospettando (nel caso di accertamento
sfavorevole al sindacato e nel caso di cui sub b2) sotto il profilo
dell'eccesso di potere l'illegittimità dell'atto asseritamene lesivo
per la sua antisindacalità;
che, conseguentemente, la questione di legittimità
costituzionale sollevata dal rimettente - sulla premessa che una
dis»ciplina irragionevolmente inidonea a prevenire conflitti pratici
di giudicati si risolva in una compressione del diritto di difesa ed
in un'arbitraria individuazione del giudice munito di giurisdizione -
è manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 3, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 24 e 25 della
Costituzione, dal Tribunale di Genova con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 aprile 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 aprile 2003.
Il cancelliere:Fruscella
03C0448