1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 222 SENTENZA 5 - 13 giugno 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Sicurezza pubblica - Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi - Ordinanza del Ministro della salute del 9 settembre 2003 - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Richiesta di estensione a successive ordinanze di contenuto analogo - Esclusione - Decorrenza dei termini prescritti per la loro autonoma impugnazione. - Costituzione, art. 134, secondo alinea; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 39 e 42. Sicurezza pubblica - Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi - Ordinanza del Ministro della salute del 9 settembre 2003 - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Esaurimento dell'efficacia del provvedimento impugnato - Interesse dell'ente alla pronuncia della Corte al fine del riconoscimento della spettanza del potere esercitato - Ammissibilita' del ricorso. - Ordinanza del Ministro della salute del 9 settembre 2003 Igiene e sanita' - Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi - Previsione dei divieti di: addestramento inteso ad esaltare la naturale aggressivita' o potenziale pericolosita' di cani «pit-bull» e di altri incroci e razze con spiccate attitudini aggressive, appartenenti ai gruppi 1° e 2° della classificazione della Federazione Cinologica internazionale; conduzione in luogo pubblico o aperto al pubblico, senza guinzaglio e museruola; acquisto e detenzione da parte di determinati soggetti; sottoposizione a doping - Previsione, altresi', dell'obbligo per i possessori o detentori dei cani predetti di stipulare apposita polizza di assicurazione di responsabilita' civile per danni contro terzi, nonche' di interessare le autorita' veterinarie competenti per territorio al fine di ricercare soluzioni idonee per l'affidamento degli stessi - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Dedotta invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita' - Esclusione - Riconducibilita' dell'atto impugnato alla materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza esclusiva statale - Spettanza allo Stato. - Ordinanza del Ministro della salute del 9 settembre 2003. - Costituzione, art. 117, sesto comma, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, numero 10, e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 1; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. (006C0489) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'ordinanza del Ministro della salute del 9 settembre del 2003
avente ad oggetto «Tutela dell'incolumità pubblica dal rischio di
aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi», promosso con
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 7 novembre
2003, depositato in cancelleria il 13 novembre 2003 ed iscritto al
n. 35 del registro conflitti 2003;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Salvatore Alberto Romano per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Paolo
Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 novembre 2003 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 13 novembre, la
Provincia autonoma di Bolzano ha promosso conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione all'ordinanza del Ministro
della salute in data 9 settembre 2003, avente ad oggetto «Tutela
dell'incolumità pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani
potenzialmente pericolosi».
La Provincia premette di essere dotata, ai sensi dell'art. 9,
primo comma, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), di potestà
legislativa concorrente in materia di igiene e sanità e, in virtù
dell'art. 16 dello statuto di autonomia, dell'art. 1 del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita) e
dell'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige in materia
di igiene e sanita), della correlata potestà amministrativa.
L'ordinanza ministeriale - sottoposta al termine di efficacia di
un anno dalla data dell'entrata in vigore - stabilisce il divieto di
addestrare, in modo da esaltarne la naturale aggressività, cani
pit-bull e cani di altre razze o incroci potenzialmente pericolosi
appartenenti ai gruppi 1° e 2° della classificazione della
Federazione Cinologica internazionale; il divieto di operare
selezioni o incroci tra razze con lo scopo di esaltarne
l'aggressività; il divieto di sottoporre i cani a doping (art. 1);
l'obbligo di condurre i cani di cui all'art. 1 nei luoghi pubblici al
guinzaglio e con la museruola; il divieto di acquisto, possesso e
detenzione dei cani anzidetti da parte di delinquenti abituali o per
tendenza, da parte di soggetti sottoposti a misura di prevenzione
personale o a misura di sicurezza personale, da parte di chi abbia
riportato condanna, anche non definitiva, per delitto non colposo
contro la persona o contro il patrimonio, punibile con la reclusione
superiore a due anni, ovvero per i reati di cui all'art. 727 del
codice penale (Maltrattamento di animali), da parte dei minori di 18
anni e degli interdetti e inabilitati per infermità; infine,
l'obbligo dei detentori dei cani di cui all'art. 1 di stipulare una
polizza di assicurazione di responsabilità civile per danni contro
terzi e, qualora non intendano mantenere il possesso dell'animale nel
rispetto dell'ordinanza, di interessare le autorità veterinarie per
ricercare idonee soluzioni di affidamento (art. 2).
Richiamato per intero il testo dell'atto, la ricorrente deduce
l'invasione delle competenze ad essa spettanti in materia di igiene e
sanità in base alle disposizioni statutarie e di attuazione sopra
indicate. In proposito, osserva come la collocazione dell'ordinanza
nell'ambito materiale della tutela della salute pubblica risulti «con
assoluta chiarezza anche dal suo preambolo», ove è espresso il
riferimento alla necessità e all'urgenza di adottare, in attesa di
una disciplina organica, disposizioni cautelari a tutela della salute
pubblica.
La Provincia lamenta, inoltre, in relazione alla clausola di
favore contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè sul presupposto della natura sostanzialmente
regolamentare dell'ordinanza contestata, la violazione dell'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, a norma del quale non spetta allo
Stato alcun potere regolamentare negli ambiti che non siano di sua
competenza esclusiva, assumendo peraltro di avere già disciplinato
organicamente la materia. In particolare, con legge provinciale
15 maggio 2000, n. 9 (Interventi per la protezione degli animali e
prevenzione del randagismo) e successive modificazioni, ha istituito
una anagrafe canina con una sezione specializzata per le razze e gli
incroci più aggressivi nonchè dettato disposizioni sulla custodia
dei cani.
Il direttore del servizio veterinario provinciale, inoltre, con
decreto 5 maggio 2003 n. 31.12/8631/1320, in esecuzione dell'accordo
6 febbraio 2003 tra il Ministro della salute, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano in materia di benessere
degli animali da compagnia e pet-therapy, ha disposto l'obbligo di
identificazione di tutti i cani mediante microchip, a ciò
autorizzato dall'art. 4, comma 5, lettera c), della legge provinciale
12 gennaio 1983, n. 3.
La ricorrente, dunque, chiede che la Corte dichiari che non
spettava allo Stato, e per esso al Ministro della salute, emettere
l'ordinanza 9 settembre 2003 (Tutela dell'incolumità pubblica dal
rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi) e,
conseguentemente, annulli l'ordinanza stessa.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza del ricorso.
La difesa erariale ha innanzitutto contestato la natura
regolamentare dell'atto impugnato: il provvedimento, in quanto
appartenente alla categoria delle «ordinanze di necessita», avrebbe,
secondo la giurisprudenza della Corte, natura formalmente e
sostanzialmente amministrativa.
Il titolo della competenza dello Stato all'adozione dell'atto
risiederebbe nell'art. 118 della Costituzione: l'intervento del
Ministro della salute sarebbe giustificato dalla esigenza di
«disciplinare, a livello nazionale, una questione di necessaria ed
urgente risoluzione, nelle more dell'approvazione di una disciplina
stabile e con effetti limitati nel tempo», laddove le competenze di
cui agli artt. 9 e 16 dello statuto speciale involgono interessi di
mero rilievo provinciale e devono essere esercitate nel rispetto dei
limiti previsti dagli artt. 4 e 5 dello statuto.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Provincia autonoma di
Bolzano ha depositato memoria.
Nel ribadire le argomentazioni già svolte nel ricorso, la difesa
provinciale si duole che il Ministro della salute abbia reiterato
l'atto impugnato, adottando in sequenza due ordinanze di contenuto
pressochè identico, con eguale termine annuale di efficacia:
l'ordinanza del 27 agosto 2004 e l'ordinanza del 3 ottobre 2005,
entrambe in tema di «Tutela dell'incolumità dall'aggressività di
cani».
Le censure concernenti l'ordinanza del 3 luglio 2003 (recte:
9 settembre 2003) dovrebbero, pertanto, intendersi come riferite
anche a tali successive ordinanze, in special modo alla ordinanza del
3 ottobre 2005, tuttora vigente.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato avverso l'ordinanza del
Ministro della salute in data 9 settembre 2003, avente ad oggetto
«Tutela dell'incolumità pubblica dal rischio di aggressioni da parte
di cani potenzialmente pericolosi», deducendo la violazione del
regime di autonomia speciale delineato dagli artt. 9, primo comma,
numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), dall'art. 1 del d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto del Trentino-Alto
Adige in materia di igiene e sanita) e dall'art. 4 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto del
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita), nonchè la
violazione dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Ad avviso della Provincia, l'atto, adottato dal Ministro nel
dichiarato esercizio dei poteri di ordinanza di cui all'art. 32 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale), e all'art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59), avrebbe determinato una lesione delle
prerogative provinciali in materia di igiene e sanità.
2. - Preliminarmente, va escluso che le censure svolte dalla
Provincia nei confronti dell'ordinanza del 9 settembre 2003 possano
essere estese alle successive ordinanze del Ministro della salute del
27 agosto 2004 e del 3 ottobre 2005, entrambe in tema di «Tutela
dell'incolumità dall'aggressività di cani» e parimenti sottoposte
al termine di efficacia di un anno dalla data dell'entrata in vigore.
Le ordinanze da ultimo menzionate costituiscono autonomi e
distinti provvedimenti e, pur avendo lo stesso oggetto e le stesse
finalità dell'atto impugnato, non presentano contenuto precettivo
del tutto identico: il divieto di addestramento diretto
all'esaltazione dell'aggressività interessa tutti i cani e non solo
quelli appartenenti a determinate specie; le razze canine a rischio
di maggiore aggressività sono individuate non per rinvio alla
classificazione della Federazione Cinologica internazionale, ma in
apposito elenco; il divieto di detenzione dei cani potenzialmente
pericolosi è posto altresì a carico dei soggetti che abbiano
riportato condanna per i reati previsti dalla legge 20 luglio 2004,
n. 189 (Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli
animali, nonchè di impiego degli stessi in combattimenti clandestini
o competizioni non autorizzate).
La Provincia avrebbe potuto impugnare i nuovi provvedimenti
innanzi a questa Corte ai sensi dell'art. 134, secondo alinea, della
Costituzione e degli artt. 39 e 42 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
senza lasciare invano trascorrere i termini prescritti dal menzionato
art. 39. In difetto, le ordinanze del 27 agosto 2004 e del 3 ottobre
2005 non possono costituire oggetto d'esame in questa sede.
L'esaurimento dell'efficacia dell'ordinanza del 9 settembre 2003,
d'altra parte, non esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del
giusto riparto delle competenze e non incide sull'ammissibilità del
ricorso (sentenza n. 289 del 1993).
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
La premessa da cui muove il ricorrente, che l'atto in parola
attiene alla materia «igiene e sanita», non è corretta.
L'esame delle singole direttive dettate dal Ministro, piuttosto,
consente di rilevare che il provvedimento regola fattispecie
eterogenee ed insiste su una pluralità di materie, ascrivibili non
solo alla potestà legislativa concorrente («tutela della salute»,
ivi compresa la polizia veterinaria) ma anche e soprattutto a quella
esclusiva dello Stato («ordine pubblico e sicurezza»).
Alla stregua della giurisprudenza di questa Corte, in siffatti
casi di concorso di competenze si deve fare applicazione del criterio
della prevalenza e verificare se una tra le materie interessate possa
dirsi dominante, in quanto nel complesso normativo sia rintracciabile
un nucleo essenziale appartenente ad un solo ambito materiale ovvero
le diverse disposizioni perseguano una medesima finalità (sentenze
nn. 181 e 133 del 2006, 50 e 219 del 2005).
Nella specie, le prescrizioni denunciate risultano accomunate da
un'identica ratio, afferente al miglioramento delle condizioni di
sicurezza dei cittadini dinanzi al rischio di attacco da parte di
cani di razze con un particolare potenziale di aggressività, come
del resto esplicitato nel preambolo dell'ordinanza, dove l'urgenza
della regolamentazione ha riguardo proprio alla frequente
reiterazione di episodi di aggressione animale.
L'art. 1 proibisce l'addestramento, diretto ad esaltarne la
«naturale» aggressività, di cani pit-bull e cani di altre razze o
incroci potenzialmente pericolosi appartenenti ai gruppi 1° e 2°
della classificazione della Federazione Cinologica internazionale;
vieta selezioni o incroci tra razze finalizzate all'esaltazione
dell'aggressività dei cani; proibisce, infine, la sottoposizione dei
cani a doping.
L'art. 2 stabilisce l'obbligo di condurre i cani di cui
all'art. 1 nei luoghi pubblici al guinzaglio e con la museruola; il
divieto di acquisto, possesso e detenzione dei cani anzidetti da
parte di delinquenti abituali o per tendenza, da parte di soggetti
sottoposti a misura di prevenzione personale o a misura di sicurezza
personale, da parte di chi abbia riportato condanna, anche non
definitiva, per delitto non colposo contro la persona o contro il
patrimonio, punibile con la reclusione superiore a due anni, ovvero
per i reati di cui all'art. 727 del codice penale (Maltrattamento di
animali), da parte di minori di 18 anni e interdetti e inabilitati
per infermità; l'obbligo dei detentori dei cani di cui all'art. 1 di
stipulare una polizza di assicurazione di responsabilità civile per
danni contro terzi e, qualora non intendano mantenere il possesso
dell'animale nel rispetto dell'ordinanza, di interessare le autorità
veterinarie per ricercare idonee soluzioni di affidamento.
Le citate disposizioni, salvo alcuni casi marginali inseriti
nell'art. 2, ineriscono evidentemente alla repressione di contegni
suscettibili di rilevanza penale, dati dall'impiego di tecniche di
addestramento particolari e dalla somministrazione di sostanze
eccitanti, le une e l'altra finalizzate ad accentuare il potenziale
di aggressività di taluni cani. Il pericolo per l'incolumità
pubblica assunto a ragione e fondamento dell'atto è pertanto
determinato, non già dalla esistenza di animali dotati di
caratteristiche peculiari, ma dal potenziamento delle loro capacità
offensive per mano dell'uomo.
Tali rilievi trovano un preciso riscontro nella previsione
concernente condizioni ostative all'acquisto o alla detenzione di
cani potenzialmente pericolosi (art. 2).
La dichiarazione di abitualità nel reato o di delinquente per
tendenza, la sottoposizione a misura di sicurezza personale o a
misura di prevenzione personale, la precedente condanna per reati non
colposi contro la persona o contro il patrimonio ovvero per
maltrattamento di animali rinviano, in linea generale, ad un'esigenza
di difesa sociale. La limitazione della sfera giuridica dei
destinatari della direttiva non può che giustificarsi in rapporto
alla prevenzione di comportamenti atti ad incrementare la capacità
di danno dei cani, eventualmente a scopo di profitto. In definitiva,
la misura si propone di sottrarre alla disponibilità di soggetti
già resisi responsabili di condotte antisociali quegli animali che,
per indole o per struttura fisica, siano suscettibili di
utilizzazione quali strumenti di offesa.
L'ordinanza impugnata, dunque, è stata emanata essenzialmente
per fronteggiare evenienze involgenti interessi strettamente
collegati alla difesa della sicurezza pubblica e, alla luce di tale
finalizzazione, a prescindere da ogni considerazione in ordine
all'effettiva ricorrenza dei presupposti soggettivi e oggettivi della
sua legittimità amministrativa, in base al criterio della prevalenza
deve essere ricondotta alla materia «ordine pubblico e sicurezza» di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, di
competenza esclusiva dello Stato, ciò che vale ad escludere
qualsivoglia violazione delle norme statutarie evocate dalla
Provincia ricorrente.
La esattezza della conclusione è resa palese dal confronto con
la legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del 2000
(Interventi per la protezione degli animali e prevenzione del
randagismo), che, lungi dal proporsi in via immediata obiettivi di
difesa sociale, promuove la protezione degli animali ed incide sulla
materia sanitaria lato sensu intesa, ivi compresa l'assistenza e la
polizia veterinaria, di competenza concorrente.
Analogamente, è estraneo all'ambito di applicazione dell'atto
censurato l'accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della salute, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in materia di
benessere degli animali da compagnia e pet-therapy, con cui le
Regioni e il Governo si sono impegnati a sostenere iniziative rivolte
a favorire una corretta convivenza tra le persone e gli animali da
compagnia, nel rispetto delle esigenze sanitarie, ambientali e del
benessere degli animali (art. 1, comma 1).
La riconduzione dell'ordinanza ministeriale, in ragione della sua
complessiva finalità, nella materia «ordine pubblico e sicurezza» è
conforme all'indirizzo di questa Corte, consolidatosi nel vigore del
nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, secondo cui la
nozione «ordine pubblico e sicurezza» va intesa in termini
restrittivi, in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa
regionale e locale, come relativa alle sole misure inerenti alla
prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico
(sentenze n. 383 del 2005, n. 428 del 2004, n. 407 del 2002). Invero,
in quanto funzionale alla salvaguardia dell'incolumità pubblica dal
rischio di aggressione da parte di animali addestrati
all'aggressività, la disciplina mira a prevenire reati contro la
persona.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava allo Stato adottare l'ordinanza 9 settembre
2003, avente ad oggetto la «Tutela dell'incolumità pubblica dal
rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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