1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2024
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 229 ORDINANZA 6 - 28 dicembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica -Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Puglia Requisito per l'accreditamento - Soglia minima di 200.000 prestazioni annue - Indicatore riferito non gia' alla singola struttura, ma a loro forme di aggregazione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione di principi fondamentali nella materia concorrente della tutela della salute - Successiva rinuncia, in mancanza della costituzione della resistente - Estinzione del processo - Legge della Regione Puglia 30 novembre 2022, n. 30, art. 23, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-230229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2024)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma
1, della legge della Regione Puglia 30 novembre 2022, n. 30
(Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2022 e pluriennale 2022-2024), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30 gennaio 2023,
depositato in cancelleria il 2 febbraio 2023, iscritto al n. 2 del
registro ricorsi 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Udito nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
deliberato nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 30 gennaio 2023 e
depositato il successivo 2 febbraio (reg. ric. n. 2 del 2023), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 1, della legge della
Regione Puglia 30 novembre 2022, n. 30 (Assestamento e variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2022 e pluriennale
2022-2024), per violazione della competenza statale nella materia
«tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 796, lettera o), della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», e all'art. 29 del decreto-legge 25 maggio 2021,
n. 73 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le
imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106;
che la disposizione impugnata stabilisce: «Vista la conformazione
morfologica della Regione Puglia che presenta un territorio lungo e
densamente popolato solo in alcuni centri, con diverse realtà
territoriali ubicate in zone disagiate e scarsamente popolate, il
valore soglia di efficienza delle duecento mila prestazioni che le
strutture private accreditate devono garantire ai fini della
contrattualizzazione all'interno dell'aggregazione secondo il Modello
A) è riferito alla aggregazione e non già alla singola struttura»;
che, secondo il ricorrente, la predetta disposizione regionale si
porrebbe in contrasto con i principi fondamentali nella materia
«tutela della salute» posti dall'art. 1, comma 796, lettera o), della
legge n. 296 del 2006, e dall'art. 29 del d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, in quanto, al fine dell'accreditamento al Servizio
sanitario nazionale (SSN), riferisce non alla singola struttura
sanitaria, ma a loro forme di aggregazione l'applicazione del
«valore-soglia» di 200.000 prestazioni/anno previsto per i laboratori
di analisi (in virtù dell'Accordo - ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante «Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali» - tra il Governo, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, sul documento recante
«Criteri per la riorganizzazione delle reti di offerta di diagnostica
di laboratorio», sottoscritto il 23 marzo 2011);
che, quanto alle disposizioni statali evocate come parametri
interposti, la difesa statale rappresenta che l'art. 1, comma 796,
lettera o), della legge n. 296 del 2006 stabilisce che: «[p]er
garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in
attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per
la salute sul quale la Conferenza delle regioni e delle province
autonome, nella riunione del 28 settembre 2006, ha espresso la
propria condivisione: [...] o) [...] le regioni provvedono, entro il
28 febbraio 2007, ad approvare un piano di riorganizzazione della
rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti
prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine
dell'adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti
con i processi di incremento dell'efficienza resi possibili dal
ricorso a metodiche automatizzate»;
che il ricorrente evidenzia che in attuazione della predetta
disposizione statale, il citato Accordo del 23 marzo 2011 ha
approvato il documento indicato, denominato «Criteri per la
riorganizzazione delle reti di offerta di diagnostica di
laboratorio», condiviso tra Stato e regioni, e che, pertanto, è
divenuto «cogente per tutte le amministrazioni regionali, competenti
alla organizzazione e gestione dei rispettivi SS.S.R.»;
che il menzionato documento ha introdotto la previsione secondo
cui, «[n]ei criteri di accreditamento [dei laboratori di diagnostica]
dovrà essere prevista una soglia minima di attività, al di sotto
della quale non si può riconoscere l'idoneità al riconoscimento di
produttore accreditato e a contratto. La soglia minima proposta come
riferimento è di un volume di attività di 200.000 esami di
laboratorio complessivamente erogati/anno, prodotti in sede e non
tramite service»;
che è poi intervenuto l'art. 29 del d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, che ha disposto: «1. Al fine di adeguare gli standard
organizzativi e di personale ai processi di incremento
dell'efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano favoriscono
il completamento dei processi di riorganizzazione della rete delle
strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni
specialistiche e di diagnostica di laboratorio, attivati mediante
l'approvazione dei piani previsti dall'articolo 1, comma 796, lettera
o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e inseriscono tra le
strutture qualificate gli istituti di ricerca con comprovata
esperienza in materia di sequenziamento di nuova generazione (NGS).
Per gli anni 2021 e 2022, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano possono riconoscere alle strutture che si adeguano
progressivamente ai predetti standard non oltre il 31 dicembre 2022,
al fine di garantire la soglia minima di efficienza di 200.000 esami
di laboratorio e di prestazioni specialistiche o di 5.000 campioni
analizzati con tecnologia NGS, un contributo da stabilirsi con
provvedimento della regione o della provincia autonoma, nei limiti
dell'importo di cui al comma 2. 2. Ai fini dell'attuazione di cui al
comma 1, alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano
è assegnato, a valere sulle risorse di cui all'articolo 1, commi 34
e 34-bis, della legge 23 novembre 1996, n. 662, l'importo di 46
milioni di euro per l'anno 2021 e di 23 milioni di euro per l'anno
2022, al cui riparto si provvede con decreto del Ministro della
salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. 3.
Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano trasmettono
al Comitato permanente per l'erogazione dei Livelli di assistenza, di
cui all'articolo 9 dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano in data 23 marzo 2005, il cronoprogramma di cui
al comma 1 ai fini degli adempimenti di competenza in materia di
accesso alla quota premiale ai sensi dell'articolo 2, comma 68,
lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n. 191. L'erogazione delle
risorse di cui al comma 2 è subordinata all'approvazione del
cronoprogramma da parte del Comitato di cui al primo periodo e alla
relativa positiva attuazione»;
che l'Avvocatura generale evidenzia che il decreto del Ministro
della salute 30 dicembre 2021 (Ripartizione dell'incentivo al
processo di riorganizzazione della rete dei laboratori del Servizio
sanitario nazionale), emanato in attuazione dell'art. 29 del d.l. n.
73 del 2021, come convertito, ha espressamente richiamato nella
premessa l'Accordo del 23 marzo 2011, ricordando che gli ivi previsti
criteri della riorganizzazione della rete dei laboratori del SSN
prevedono «il raggiungimento della soglia minima di efficienza
operativa di 200.000 prestazioni (al netto dei prelievi), sulla base
della quota di produzione resa dalle singole strutture di
laboratorio, sia rendicontate in proprio che fornite in service»;
che l'art. 2, comma 1, lettera b), del medesimo d.m. 30 dicembre
2021 ha chiarito la definizione di «produzione» di una struttura
pubblica o privata accreditata e contrattualizzata con il SSN, nel
senso di dover intendersi per tale «il volume di esami analizzati,
sia rendicontati in proprio che forniti in service, comprensiva anche
di esami erogati in regime privatistico e non posti a carico del
SSN»;
che, ad avviso del ricorrente, dalla complessiva disciplina
statale innanzi richiamata «emerge dunque che la soglia minima
annuale di prestazioni richieste ai laboratori di diagnostica, è
divenuta al tempo stesso presupposto per la riorganizzazione della
rete e requisito per mantenere l'accreditamento istituzionale con il
S.S.N.», e che tale soglia minima è, appunto, fissata in «un volume
di attività di 200.000 esami di laboratorio complessivamente
erogati/anno», da intendersi come riferita alla attività di ciascuna
singola struttura sanitaria erogante prestazioni di diagnostica di
laboratorio;
che, secondo il ricorrente, «il processo "di riorganizzazione
della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti
prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio" - in
origine previsto dal richiamato articolo 1, comma 796, lett. o),
della Legge n. 296/2006, quale obbligo imposto alle singole regioni e
province autonome gestrici di SS.S.R., e dipoi incentivato con
successivi interventi normativi di settore (tra cui il richiamato
articolo 29 del D.L. n. 73/2021, che ha tra l'altro previsto la
destinazione di specifiche risorse pubbliche a tal fine) -
costituisce un principio fondamentale posto dal legislatore statale
al fine dell'efficientamento complessivo del S.S.N., secondo le
direttrici evidenziate in sede di Accordo Stato-Regioni del 23 marzo
2011»;
che, in particolare, a tal fine, costituisce principio
fondamentale nella materia «tutela della salute» il riferimento,
quale requisito per l'accreditamento con il SSN, della soglia minima
di 200.000 prestazioni per anno alla singola struttura accreditata e
non già a loro forme di aggregazione, in ragione «delle
ripercussioni, in sede applicativa, che lo stesso principio ha in
termini di efficienza del sistema, ottimizzazione dell'utilizzo delle
risorse strumentali e risparmio sui costi di gestione del S.S.N.»;
che, pertanto, il predetto principio fondamentale sarebbe violato
dalla disposizione impugnata laddove riferisce all'aggregazione delle
strutture private accreditate e non alla singola struttura il valore
soglia delle 200.000 prestazioni che deve essere garantito per poter
essere contrattualizzati con il Servizio sanitario nazionale;
che la Regione Puglia non si è costituita in giudizio;
che, nelle more del giudizio, è intervenuta l'abrogazione della
disposizione impugnata ad opera dell'art. 6 della legge della Regione
Puglia 22 maggio 2023, n. 9, recante «Introduzione del metodo del
budget di salute per la realizzazione di progetti terapeutici
riabilitativi individualizzati in Regione Puglia, modifiche alle
leggi regionali 30 novembre 2022, n. 30 (Assestamento e variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2022 e pluriennale
2022-2024), 2 maggio 2017, n. 9 (Nuova disciplina in materia di
autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio, all'accreditamento
istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e
socio-sanitarie pubbliche e private) e 29 dicembre 2022, n. 32
(Disposizioni per la formazione del Bilancio di previsione 2023 e
Bilancio pluriennale 2023-2025 della Regione Puglia - legge di
stabilità regionale 2023)»;
che il menzionato art. 6 della legge reg. Puglia n. 9 del 2023,
in vigore dal 7 giugno 2023, ha difatti disposto: «1. L'articolo 23
della legge regionale 30 novembre 2022, n. 30 (Assestamento e
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2022
e pluriennale 2022-2024) è abrogato. 2. La Giunta regionale con
successivi provvedimenti annulla gli atti che costituiscono
applicazione della stessa norma abrogata»;
che in data 23 giugno 2023, in prossimità dell'udienza pubblica
del 4 luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
istanza di rinvio della trattazione della questione al fine di
valutare, alla luce dell'intervenuta abrogazione della disposizione
impugnata, l'esistenza dei presupposti per la rinuncia al ricorso o,
in alternativa, per la richiesta della cessazione della materia del
contendere;
che, dopo il rinvio all'udienza pubblica del 5 dicembre 2023,
disposto con decreto presidenziale del 23 giugno 2023, il Presidente
del Consiglio dei ministri, su conforme delibera adottata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 23 ottobre 2023, ha
rinunciato al ricorso con atto depositato il 30 ottobre 2023;
che con decreto presidenziale del 30 ottobre 2023 la discussione
del giudizio è stata rinviata alla camera di consiglio del 6
dicembre 2023.
Considerato che il Presidente del Consiglio dei ministri, previa
conforme deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 ottobre
2023, ha rinunciato al ricorso con atto depositato il 30 ottobre
2023, a seguito della intervenuta abrogazione della disposizione
impugnata, stante la conferma da parte della Regione Puglia «che il
completamento dell'efficientamento della rete dei laboratori verrà
conseguito in conformità della normativa statale [...] e non già
della normativa impugnata ed abrogata»;
che, non essendosi costituita la Regione Puglia, la rinuncia al
ricorso comporta l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 25
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale (ex plurimis, ordinanze n. 38 del 2023, n. 232, n. 142
e n. 44 del 2022, n. 51 del 2021, n. 226 del 2020, n. 244, n. 60 e n.
55 del 2018).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, 24, comma 1, e 25 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara estinto il processo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 dicembre 2023

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI