1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 339 ORDINANZA 15 - 24 novembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Veneto in materia di esercizio dell'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande - Disciplina transitoria del rilascio delle autorizzazioni - Applicabilita' dei parametri e dei criteri "attualmente vigenti", con conseguente ritenuta convalida del diniego di autorizzazione fondato sul criterio del contingentamento numerico dei pubblici esercizi, vietato dalla legislazione statale - Eccezione di inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 21 settembre 2007, n. 29, art. 38, comma 1. - Costituzione, artt. 41 e 117, secondo comma, lett. e). Commercio - Norme della Regione Veneto in materia di esercizio dell'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande - Disciplina transitoria del rilascio delle autorizzazioni - Applicabilita' dei parametri e dei criteri "attualmente vigenti", con conseguente ritenuta convalida del diniego di autorizzazione fondato sul criterio del contingentamento numerico dei pubblici esercizi, vietato dalla legislazione statale - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», nonche' asserita lesione del principio di liberta' dell'iniziativa economica privata - Omessa indicazione delle ragioni giudicate ostative ad un'interpretazione conforme a Costituzione - Omessa motivazione circa il contrasto tra la norma denunciata e uno degli evocati parametri - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Veneto 21 settembre 2007, n. 29, art. 38, comma 1. - Costituzione, artt. 41 e 117, secondo comma, lett. e). (010C0861) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 38, comma
1, della legge della Regione Veneto 21 settembre 2007, n. 29
(Disciplina dell'esercizio dell'attività di somministrazione di
alimenti e bevande), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto, III sezione, nel procedimento vertente tra L.C. e il
Comune di Venezia con ordinanza del 9 gennaio 2009, iscritta al n. 62
del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 10, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Venezia nonchè l'atto
di intervento dalla Regione Veneto;
Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 2010 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,
III sezione, con ordinanza del 9 gennaio 2009, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 41 e 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
38, comma 1, della legge della Regione Veneto 21 settembre 2007, n.
29 (Disciplina dell'esercizio dell'attività di somministrazione di
alimenti e bevande);
che, nel giudizio principale, L.C. ha chiesto l'annullamento del
provvedimento del Comune di Venezia, che ha rigettato l'istanza di
autorizzazione all'apertura di un esercizio di somministrazione di
alimenti e bevande nel Sestiere di S. Marco, richiamando a conforto
del diniego sia la legge della Regione Veneto n. 29 del 2007, sia
l'ordinanza del Sindaco di detto Comune del 20 luglio 2007, n. 384,
in virtù della quale, «ai fini dell'applicazione» della legge 25
agosto 1991, n. 287 (Aggiornamento della normativa sull'insediamento
e sull'attività dei pubblici esercizi), e dell'articolo 2 della
legge 5 gennaio 1996, n. 25 (Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative nel settore delle attività produttive ed
altre disposizioni urgenti in materia), potrebbero essere rilasciate
nuove autorizzazioni soltanto in caso di cessazione, revoca o
decadenza di quelle già concesse;
che il TAR, dopo avere delibato l'infondatezza dei primi cinque
motivi del ricorso, espone che L.C., con il sesto motivo, ha dedotto
che l'art. 38, comma 1, della legge Regione Veneto n. 29 del 2007 non
avrebbe consentito il rigetto dell'istanza di autorizzazione e
solleva, d'ufficio, questione di legittimità costituzionale di detta
norma, in riferimento agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e),
Cost.;
che, secondo il rimettente, la questione sarebbe rilevante,
poichè la norma censurata, stabilendo che «fino all'adozione da
parte dei comuni dei parametri e dei criteri di cui all'art. 34, ai
fini del rilascio delle autorizzazioni, continuano ad applicarsi i
parametri e i criteri attualmente vigenti», renderebbe incensurabile
il provvedimento di diniego, fondato sulla citata ordinanza sindacale
n. 384 del 2007, la quale stabilisce l'applicabilità a dette
autorizzazioni del criterio del contingentamento numerico e, sebbene
alla data in cui è stata emanata non fossero più in vigore le norme
statali che lo prevedevano, avrebbe ricevuto «copertura normativa»
dalla disposizione censurata;
che l'articolo 3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, reca una
disciplina concernente la materia «tutela della concorrenza»,
spettante alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, e, tra
l'altro, dispone: «le attività commerciali, come individuate dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di
alimenti e bevande sono svolte» senza i limiti e le prescrizioni
dallo stesso indicati, tra questi, «il rispetto di limiti riferiti a
quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a
livello territoriale sub regionale» (comma 1, lettera d); «le
disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del
settore della distribuzione commerciale incompatibili con le
disposizioni di cui al comma 1» sono abrogate dalla data di entrata
in vigore del d.l. n. 223 del 2006 (comma 3); «le regioni e gli enti
locali adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari
ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio
2007» (comma 4) e, ad avviso del TAR, spirato detto termine, le leggi
regionali devono «intendersi aver perso ogni efficacia», come già
ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa;
che, secondo il giudice a quo, gli artt. 3 della legge n. 287 del
1991 e 2 della legge n. 25 del 1996, i quali permettevano una
programmazione basata sul criterio del contingentamento numerico,
vietata dalle norme sopravvenute, hanno cessato di avere efficacia
dal 4 luglio 2006 e, quindi, l'ordinanza del Sindaco del Comune di
Venezia n. 384 del 2007 non avrebbe potuto stabilire detto criterio
e, tuttavia, sarebbe incensurabile, giacchè l'art. 38, comma 1,
della legge regionale n. 29 del 2007 avrebbe prodotto «l'effetto di
convalidare» tale provvedimento;
che, ad avviso del rimettente, la norma censurata, rendendo
applicabili parametri e criteri stabiliti in atti comunali emanati
quando il potere di stabilire il contingentamento numerico degli
esercizi pubblici nel settore della somministrazione di alimenti e
bevande era già venuto meno, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto non avrebbe precisato che «i parametri e
i criteri applicabili in via transitoria dovevano essere quelli
vigenti non già alla data di entrata in vigore della legge
regionale», bensì «alla data del 1° gennaio 2007, ovvero non ha
utilizzato analoghe formule atte a specificare l'applicabilità in
via transitoria dei soli parametri e criteri previsti dalla
legislazione statale vigente e, in definitiva, non ha tenuto conto
che, per effetto dell'esercizio della competenza statale», «alla data
di entrata in vigore della legge regionale erano già state rese
inefficaci tutte le disposizioni degli enti locali contrastanti con
la disciplina statale sopravvenuta»;
che, inoltre, la norma censurata non avrebbe potuto
«convalidare», «rendendolo applicabile in via transitoria, un
provvedimento amministrativo comunale emanato successivamente al 1°
gennaio 2007, che reintroduce il contingentamento numerico dei
pubblici esercizi, perchè in tal modo trascende i limiti propri
della propria competenza legislativa in materia di commercio
invadendo quelli statali in materia di tutela della concorrenza»;
che, infine, conclude il TAR, l'art. 38, comma 1, della legge
regionale in esame violerebbe l'art. 41 Cost.;
che nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito il
Comune di Venezia, parte nel giudizio principale, eccependo, anche
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della questione;
che, ad avviso del Comune, la questione di legittimità
costituzionale sarebbe inammissibile, poichè il TAR, dopo avere
ritenuto infondati i primi cinque motivi del ricorso, «anzichè
affermare l'infondatezza anche del sesto motivo di ricorso -
evidentemente consequenziale rispetto ai primi cinque -», ha
sollevato d'ufficio detta questione, senza avvedersi che
«all'accoglimento del ricorso non osta affatto la norma di cui si
discute, ma l'infondatezza delle censure esposte nel ricorso»;
che, secondo la parte, la questione sarebbe infondata poichè,
contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, l'art. 3 del d.l. n. 223
del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006 (interpretato alla
luce della soppressione, ad opera dell'art. 11, comma 1, di detto
decreto, delle sole commissioni istituite ai sensi dell'art. 6 della
legge n. 287 del 1991, nonchè del contenuto di alcune circolari e
risoluzioni del Ministero dello sviluppo economico ed in virtù di
un'esegesi costituzionalmente orientata) non avrebbe abrogato gli
artt. 3 della legge n. 287 del 1991 e 2 della legge n. 25 del 1996,
nè escluso l'applicabilità degli atti di programmazione del settore
in esame già emanati dagli enti locali, strumentali alla tutela di
interessi pubblici, quali la conservazione e la salvaguardia del
paesaggio e del patrimonio storico ed artistico, la sicurezza urbana,
il decoro urbanistico delle città, la tutela della salute;
che, peraltro, la norma censurata concernerebbe la materia
«commercio», spettante alla competenza residuale della Regione, e,
comunque, avrebbe una incidenza marginale e temporalmente limitata
sulla concorrenza, mirando ad evitare un vuoto di regolamentazione e
«conseguenze non controllabili sul mercato e sugli assetti
concorrenziali che la nuova disciplina ha inteso garantire», nonchè
a tutelare i citati interessi pubblici sino alla approvazione, da
parte del Comune di Venezia, dei nuovi parametri e criteri per il
rilascio delle autorizzazioni in esame, peraltro, già in corso di
elaborazione;
che, conclude il Comune, le censure riferite all'art. 41 Cost.
sarebbero inammissibili, in quanto prive di motivazione e, comunque,
sarebbero infondate, poichè il citato art. 38, comma 1,
realizzerebbe, in via transitoria, un ragionevole bilanciamento di
interessi, allo scopo di garantire la tutela di quelli riconducibili
al secondo comma di detto parametro costituzionale;
che nel giudizio è intervenuta la Regione Veneto, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che, secondo l'interveniente, la questione sarebbe inammissibile,
in quanto il TAR non ha sperimentato la possibilità di offrire
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma
censurata, ritenendo, senza svolgere alcuna motivazione, che essa
avrebbe convalidato e sanato l'avvenuta reintroduzione in via
amministrativa, di criteri e parametri ispirati al contingentamento
numerico dei pubblici esercizi nel settore in esame;
che, ad avviso della Regione, il complesso delle disposizioni
della legge regionale n. 29 del 2007 ed i relativi lavori preparatori
dimostrerebbero, invece, che il citato art. 38, comma 1,
consentirebbe ai Comuni «di continuare ad applicare parametri e
criteri vigenti al momento dell'entrata in vigore della legge
regionale da applicarsi, da parte dei comuni, in senso conforme alla
legge 248 del 2006»;
che, pertanto, la norma censurata «non legittima in alcun modo la
reintroduzione del contingentamento numerico degli esercizi
commerciali, nè fornisce copertura normativa - come invece sostenuto
dal TAR - a disposizioni comunali che si pongano in contrasto con le
disposizioni statali e comunitarie a tutela della concorrenza» e,
qualora ciò accada, «il giudice amministrativo deve dichiararne
l'illegittimità, essendo evidente che l'art. 38, comma 1, della
legge regionale 29 del 2007 non ha nè convalidato nè sanato
disposizioni comunali illegittime», ma ha soltanto consentito
un'attività programmatoria, entro i limiti consentiti dalle norme
vigenti;
che, secondo la Regione Veneto, la questione sarebbe stata
sollevata sulla base di «una distorta interpretazione della norma,
priva di qualsiasi argomentazione concreta a sostegno», il rimettente
non avrebbe dimostrato «di aver compiuto quel doveroso tentativo di
verificare la percorribilità di un iter interpretativo diverso» e,
comunque, la norma censurata sarebbe conforme ai parametri
costituzionali evocati, poichè non introduce limitazioni alla
concorrenza, ma mira a «garantire che l'attività della
somministrazione si svolga nel rispetto degli interessi pubblici
della sostenibilità sociale e della tutela del territorio».
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto, III sezione, dubita, in riferimento agli articoli 41 e 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'articolo 38, comma 1, della legge della Regione
Veneto 21 settembre 2007, n. 29 (Disciplina dell'esercizio
dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande);
che, preliminarmente, va rigettata l'eccezione di
inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, sollevata
dal Comune di Venezia, dato che il TAR ha plausibilmente motivato in
ordine alla sussistenza di tale requisito (tra le molte, sentenze n.
270 e n. 34 del 2010);
che il rimettente, dopo avere delibato l'infondatezza dei primi
cinque motivi del ricorso proposto nel giudizio principale,
concernenti asseriti vizi del procedimento e della motivazione del
provvedimento impugnato, ha, infatti, indicato che la parte attrice,
con il sesto motivo, ha dedotto che il citato art. 38, comma 1, non
permetterebbe di stabilire il criterio del contingentamento numerico
delle autorizzazioni all'apertura degli esercizi di somministrazione
di alimenti e bevande, previsto dall'ordinanza del Sindaco del Comune
di Venezia del 20 luglio 2007, n. 384;
che, secondo il TAR, la norma censurata avrebbe, invece, prodotto
«l'effetto di convalidare» il provvedimento comunale e, quindi, è
questa la disposizione da applicare nel giudizio principale, con
conseguente rilevanza della questione di legittimità costituzionale
della medesima;
che il giudice a quo ha poi svolto ampie argomentazioni per
dimostrare, anzitutto, che l'articolo 3 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
stabilendo, tra l'altro, che le attività economiche di distribuzione
commerciale, ivi comprese la somministrazione di alimenti e bevande,
sono svolte senza «il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato
predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello
territoriale sub regionale» (comma 1, lettera d), reca prescrizioni
strumentali all'obiettivo di promuovere la concorrenza e, quindi,
concernenti una materia spettante alla competenza esclusiva dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), come, peraltro,
questa Corte ha affermato con la sentenza n. 430 del 2007;
che il rimettente ha, inoltre, diffusamente motivato in ordine
alle ragioni che, a suo avviso, inducono a ritenere che le norme in
virtù delle quali era ammissibile la fissazione di limiti
all'accesso al mercato riferiti alla astratta predeterminazione del
numero degli esercizi sono state abrogate e che ora è, invece,
possibile una programmazione nel settore in esame, purchè non sia
fondata su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle
vendite;
che, pertanto, il TAR ha offerto una non implausibile
ricostruzione del quadro normativo di riferimento, esplicitando
adeguatamente le ragioni a conforto della premessa interpretativa
posta a base della sollevata questione di legittimità
costituzionale, nella parte concernente l'individuazione del criterio
che governa il rilascio delle autorizzazioni in esame e la
circostanza che la Regione Veneto, nell'esercizio delle competenze ad
essa spettanti, non può derogarlo;
che il giudice a quo non ha, invece, indicato le ragioni in grado
di dimostrare che la sola interpretazione plausibile del citato art.
38, comma 1, è quella che lo porrebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e che sarebbe impossibile offrirne
una lettura costituzionalmente corretta, lacuna questa che, secondo
la costante giurisprudenza di questa Corte, rende manifestamente
inammissibile la questione sollevata in riferimento a detto parametro
(tra le più recenti, ordinanze n. 192, n. 110 e n. 98 del 2010);
che, infatti, il citato art. 38, comma 1, stabilisce: «fino
all'adozione da parte dei comuni dei parametri e dei criteri di cui
all'articolo 34, ai fini del rilascio delle autorizzazioni,
continuano ad applicarsi i parametri e i criteri attualmente
vigenti»;
che il TAR dubita della legittimità costituzionale di tale
norma, in quanto essa «non ha precisato» che «i parametri e i criteri
applicabili in via transitoria dovevano essere quelli vigenti non
già alla data di entrata in vigore della legge regionale», bensì
«alla data del 1° gennaio 2007, ovvero non ha utilizzato analoghe
formule atte a specificare l'applicabilità in via transitoria dei
soli parametri e criteri previsti dalla legislazione statale
vigente»;
che, pertanto, risulta palese che il rimettente, da un canto,
censura la disposizione per ciò che non avrebbe espressamente
stabilito, piuttosto che per l'unico contenuto precettivo dalla
stessa eventualmente desumibile; dall'altro, non dà conto delle
ragioni in virtù delle quali, nonostante l'ampia formulazione
lessicale della disposizione, il richiamo dalla stessa operato ai
parametri ed ai criteri «attualmente vigenti» debba essere riferito a
quelli contenuti negli atti di programmazione comunali adottati
anteriormente alla data della sua emanazione, anzichè a quelli
stabiliti dalla norma statale;
che, peraltro, l'esigenza di una adeguata motivazione in ordine a
tali profili si imponeva anche alla luce dei lavori preparatori della
legge regionale in esame e, in particolare: in primo luogo, in
considerazione dell'espresso richiamo operato nel corso degli stessi
alla scelta «di mantenere una programmazione di settore di competenza
comunale che, in ogni caso, segni il superamento dei semplici
parametri numerici di cui alla legge n. 25 del 1996» (Relazione di
accompagnamento al progetto di legge regionale n. 117, DGR 2/DDL del
17 gennaio 2006); in secondo luogo, per il fatto che la norma
transitoria, nel testo contenuto nel disegno di legge, prevedeva che
«fino all'adozione da parte dei comuni dei parametri e dei criteri di
cui all'articolo 30, ai fini del rilascio delle autorizzazioni,
continuano ad applicarsi i parametri numerici previsti dall'articolo
2, comma 1, della legge 5 gennaio 1996, n. 25» (art. 35, comma 1, del
citato disegno di legge), mentre quest'ultimo inciso è stato,
invece, significativamente sostituito con l'espressione «continuano
ad applicarsi i parametri e i criteri attualmente vigenti» (art. 38,
comma 1, della legge Regione Veneto n. 29 del 2007), e cioè con una
locuzione suscettibile di evidenziare l'intento del legislatore
regionale di escludere, anche in via transitoria, l'applicabilità
del criterio della cui legittimità costituzionale dubita il TAR;
che, infine, la questione sollevata in riferimento all'art. 41
Cost., è manifestamente inammissibile, giacchè il rimettente ha del
tutto omesso di chiarire in che modo la norma regionale censurata si
porrebbe in contrasto con tale parametro costituzionale (ex plurimis,
sentenza n. 34 del 2010; ordinanze n. 163 e n. 77 del 2010).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 38, comma 1, della legge
della Regione Veneto 21 settembre 2007, n. 29 (Disciplina
dell'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e
bevande), sollevata, in riferimento agli articoli 41 e 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, III sezione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 novembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 novembre 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola