1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 302 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio 1996
N. 302 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Trto Keti Immigrazione - Stranieri extracomunitari - Espulsione disposta dal prefetto per soggiorno irregolare - Ritenuta applicabilita' dell'obbligo di dimora previsto nei casi di pericolo di sottrazione all'esecuzione del provvedimento di espulsione - Obbligo, disposto dal questore, di presentazione periodica, nelle more dell'esecuzione del provvedimento, ad ufficio di polizia - Asserita mancanza di parametri normativi predeterminati - Reclusione fino ad un anno in caso di inottemperanza - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina prevista per il cittadino italiano in ipotesi analoghe - Violazione dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti restrittivi della liberta' personale. (Legge 28 febbraio 1990, n. 39, art. 7-sexies, quinto, sesto e settimo comma, aggiunto dal d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22, art. 7). (Cost., artt. 3, 13 e 16). (096C0431) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-1996)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento penale a carico di Trto Keti, nata
a Gostivar (Macedonia) il 23 febbraio 1972, per il reato di cui
all'art. 7-sexies, sesto e settimo comma , d.-l. 18 novembre 1995, n.
489, per non aver ottemperato alle prescrizioni imposte nei suoi
confronti dalla questura di Roma nelle more dell'esecuzione del
provvedimento di espulsione.
Arr.to in Roma, 16 gennaio 1996.
Preliminarmente il pretore osserva che nel giudizio in corso è
applicabile il d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22. Benchè l'arresto sia
stato effettuato il 16 gennaio 1996, nella vigenza del d.-l. n.
489/1995, è frattanto intervenuto il citato d.-l. n. 22/1996, che
costituisce la reiterazione con qualche modifica del d.-l. n.
489/1995, e che va applicato in quanto norma più favorevole.
Infatti il nuovo decreto riapre i termini per la regolarizzazione
per ricongiungimenti familiari (art. 10) e proroga il termine per la
regolarizzazione per offerta di lavoro (art. 12), fissando in
entrambi i casi la scadenza per la richiesta del permesso di
soggiorno al 31 marzo 1996.
Poichè per esplicita previsione degli artt. 10 terzo comma, e 12,
nono comma, d.-l. n. 22/1996 alla regolarizzazione consegue la non
punibilità per le violazioni pregresse delle norme in materia di
ingresso e di soggiorno e l'inefficacia dei provvedimenti
amministrativi - compreso il provvedimento di espulsione - per il
sovraordinato principio di favor va applicata la norma che, sia pure
condizionatamente all'eventuale e positivo esperimento della
procedura di regolarizzazione, amplia l'ambito di operatività della
causa di non punibilità.
Peraltro la legittimità e l'efficacia del provvedimento
amministrativo di espulsione costituisce presupposto del reato qui
contestato.
Ritenuta pertanto la successione di leggi penali, attesa la natura
non meramente procedimentale delle modifiche apportate in sede di
reiterazione del decreto, incidendo la proroga dei termini sulla
punibilità, il fatto contestato viene riqualificato con riferimento
all'art. 7-sexies, settimo comma, legge 28 febbraio 1990 n. 39, così
come introdotto dall'art. 7 d.-l. 18 gennaio 1996 n. 22. Peraltro la
medesima questione sollevata dal p.m. in relazione al d.-l. n.
489/95 si ripropone in relazione al d.-l. n. 22/96.
La questione di legittimità dell'art. 7-sexies legge n. 39/90,
così come introdotto dal d.-l. n. 22/96, è rilevante nel presente
giudizio.
Trto Keti è stata arrestata in data 16 gennaio 1996 e presentata
dinanzi a questo pretore per la convalida e il contestuale giudizio
direttissimo. Convalidato l'arresto senza applicazione di misura
cautelare, non richiesta, il p.m. ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del contestato art. 7-sexies, quinto,
sesto e settimo comma legge n. 39/90.
La questione non è manifestamente infondata.
La prima parte dell'art. 7-sexies, quinto comma, legge n. 39/90,
così come introdotto dal d.-l. n. 489/95 e poi nello stesso testo
dal d.-l. n. 22/96, che definisce l'ambito applicativo delle
disposizioni dello stesso quinto comma e dei successivi, non è per
la verità immediatamente perspicua. Se la norma è interpretata nel
senso che tutte le disposizioni dell'art. 7-sexies, quinto comma e
segg. si applicano solo ai casi di espulsione ex art. 7 e 7-bis,
poichè nel processo in corso il presupposto della fattispecie
concreta non è un provvedimento di espulsione ex art. 7 o 7-bis
legge n. 39/90, la questione sarebbe priva di rilevanza. Sembra
tuttavia più aderente al tenore letterale ritenere che la norma
indichi due distinte ipotesi: la prima in relazione alla necessità
di svolgere accertamenti supplementari o di acquisire documenti in
caso di espulsione ex art. 7 e 7-bis; la seconda - distinta mediante
la disgiuntiva "ovvero" - in relazione al pericolo che la persona si
sottragga all'esecuzione del provvedimento di espulsione. Il mancato
richiamo, in questa seconda ipotesi, agli artt. 7 e 7-bis fa ritenere
l'applicabilità della previsione a tutti i casi di espulsione,
dunque anche all'espulsione disposta dall'autorità amministrativa
per soggiorno irregolare.
Al ricorrere dei predetti presupposti il giudice "dispone" la
misura dell'obbligo di dimora. Anche questa formulazione può fare
sorgere qualche dubbio in ordine al margine di discrezionalità
dell'autorità giudiziaria. Tuttavia, se interpretata nel senso di
una sorta di applicazione automatica della misura, la norma si
porrebbe in aperto contrasto con gli artt. 13, secondo comma, e 111
Cost. Secondo un'interpretazione conforme a Costituzione, in virtù
dell'esplicito richiamo all'art. 283 c.p.p., per l'applicazione
dell'obbligo di dimora devono ricorrere tutti i presupposti
dell'applicazione di una misura cautelare coercitiva, vale a dire
gravi indizi di colpevolezza per un fatto previsto dalla legge come
reato, punito con pena edittale non inferiore a quella indicata negli
artt. 274 lett. b) e c), e 280 c.p.p.
È da rilevare una certa incongruenza tra il nomen juris di obbligo
di dimora e il contenuto e l'afflittività della misura, propri della
custodia cautelare. In goni caso la possibilità di applicazione
dell'obbligo di dimora da parte del giudice è normativamente
limitata al caso in cui a carico dello straniero sussista non solo un
provvedimento di espulsione, ma anche gravi indizi di commissione di
reati di una certa gravità, indizi dai quali può fra l'altro
desumersi il concreto pericolo che lo straniero si sottragga al
provvedimento di espulsione.
Viceversa il provvedimento amministrativo previsto dal sesto comma
dell'art. 7-sexies, che viene emesso dal questore nelle more
dell'emanazione dei decreti per l'individuazione degli edifici
destinati ad ospitare gli stranieri in attesa di espulsione, e che
impone allo straniero di presentarsi periodicamente a un ufficio di
polizia, è del tutto svincolato da qualsiasi parametro normativo
predeterminato.
È dubbia per la verità la natura del provvedimento in questione,
che si apparenta comunque al genus delle misure di prevenzione.
Tuttavia, a parte la singolarità di una misura di prevenzione sui
generis prevista in vece di una misura cautelare, il provvedimento di
cui all'art. 7sexies, sesto comma, non presenta i requisiti che la
giurisprudenza costituzionale consolidata considera indefettibili per
la legittimità delle misure limitative della libertà personale
emesse dall'autorità di pubblica sicurezza.
Sia che si consideri la situazione soggettiva sottostante come
tutelata ex art. 13 o ex art. 16 Cost., secondo la giurisprudenza
costituzionale l'autorità amministrativa può assumere provvedimenti
limitativi della libertà personale purchè di natura non restrittiva
ma obbligatoria, e purchè entro i limiti fissati in via generale
dalla legge per motivi di sanità e di sicurezza. In varie occasioni
la Corte ha avuto modo di precisare, in materia di misure di
prevenzione ex legge n. 1423/56, che è sempre necessario
l'accertamento caso per caso di una concreta, attuale e specifica
pericolosità, desunta da un particolare comportamento. L'autorità
di pubblica sicurezza esercita dunque una discrezionalità vincolata
dalla natura dell'accertamento (Corte costituzionale ord. 12 novembre
1987, n. 384). Peraltro il giudizio di pericolosità è sempre
sindacabile da parte dell'autorità giudiziaria che in sede di
processo penale può valutarne la razionalità in base alla
congruità della motivazione del provvedimento. I principi della
necessità della motivazione e della possibilità del sindacato
giurisdizionale, nelle forme del controllo incidentale del giudice
ordinario sulla legittimità del provvedimento di polizia, sono stati
anche recentemente ribaditi a proposito di contravvenzione al foglio
di via obbligatorio (Corte costituzionale 31 maggio 1995 n. 210).
L'obbligo di presentazione imposto dal questore ai sensi dell'art.
7-sexies legge n. 39/90 non è vincolato alla formulazione di un
giudizio di pericolosità nè ad alcun riferimento normativo, e si
presenta come un provvedimento di polizia arbitrario, non
suscettibile di controllo di legalità. In particolare la norma non
specifica quali sono i parametri cui fare riferimento per valutare il
pericolo che lo straniero si sottragga all'ordine di espulsione; in
ogni caso la fattispecie non è riconducibile ad alcun motivo di
sanità o di sicurezza ai sensi dell'art. 16 Cost. Non indicando il
d.-l. n. 22/96 alcun indice comportamentale dal quale inferire la
pericolosità sociale e il concreto pericolo di sottrazione
all'espulsione, delineandosi dunque una discrezionalità svincolata
da criteri normativamente determinati, il provvedimento è arbitrario
e sfugge all'obbligo di motivazione. Ne è riprova il fatto che il
provvedimento di sottoposizione all'obbligo di presentazione
dell'imputato, acquisito agli atti del processo, è del tutto privo
di motivazione.
Non vale a superare l'intrinseca illegittimità della fattispecie
la circostanza che la misura del questore è soggetta alla convalida
successiva da parte del giudice. Nell'interpretazione più
plausibile, e di fatto seguita nel caso di specie, la convalida di
cui all'art. 7-sexies comporta un controllo puramente estrinseco e
formale sul rispetto dei termini e dell'iter procedimentale previsto
dal decreto. Si tratta in effetti di una fattispecie assai diversa
dalla convalida dell'arresto ex art. 391 c.p.p., che non consiste in
un mero controllo di legalità formale, ma nella valutazione sulla
sussistenza del fumus commissi delicti. La convalida ex art. 7-sexies
sembra assimilabile piuttosto alla convalida dell'arresto provvisorio
su richiesta di Stato estero nelle more dell'estradizione, ai sensi
dell'art. 716 c.p.p. In questo caso, infatti, la giurisprudenza
considera la convalida da parte del presidente della Corte d'appello
come una "verifica meramente cartolare" (Cass. sez. 6, 27 maggio 1995
n. 1757). Tuttavia a causa della particolarità del procedimento di
estradizione, la mancanza di criteri di riferimento è giustificata
dal presupposto della richiesta dello Stato estero, che in quanto
titolare della pretesa punitiva è facultato a compiere in via
esclusiva la valutazione sulla sussistenza dei presupposti per
l'arresto e per l'applicazione della misura cautelare. Nel caso della
convalida ex art. 7-sexies, invece, tale valutazione non è demandata
ad alcun soggetto diverso dall'autorità amministrativa, nè è
compiuta dal giudice all'atto della convalida.
La fattispecie si caratterizza dunque, ad un'analisi attenta
dell'intero precedimento, per l'assenza di quel necessario
accertamento di pericolosità che potrebbe giustificare l'adozione di
un provvedimento amministrativo limitativo della libertà personale.
I criteri indicati dalla Corte sono stati invece seguiti dal
legislatore nel caso dell'unica fattispecie affine a quella qui
esaminata, ed espressamente richiamata quanto allo svolgimento del
procedimento, prevista dall'art. 6 legge n. 401/89, come modificato
dall'art. 1 del d.-l. n. 717/94, conv. in legge n. 45/95. In questo
caso la legge indica specificamente presupposti e finalità del
provvedimento che impone l'obbligo di presentazione; il provvedimento
può essere emanato in presenza di indizi di commissione di reati
previsti dalla stessa legge n. 401/89 o di altri fatti di violenza in
occasione di manifestazioni sportive, e ha come finalità quella di
evitare l'accesso ai luoghi in cui si svolgono le competizioni.
Dunque il provvedimento del questore ex art. 6 legge n. 401/89
presenta le caratteristiche tipiche delle misure di prevenzione,
comportando una valutazione di pericolosità desunta da fatti e
circostanze specificamente indicati dalla legge. Si giustifica
perciò il carattere meramente formale ed estrinseco della convalida.
Viceversa il provvedimento ex art. 7-sexies, sesto comma, consegue
unicamente alla circostanza che il soggetto sia stato colpito da
provvedimento di espulsione, eventualmente ai sensi dell'art.
7-quinquies per il mero fatto di trovarsi nel territorio italiano in
condizione irregolare, e dunque indipendentemente da qualunque sia
pur minimo indizio di pericolosità sociale. Dunque l'applicazione
dell'obbligo di presentazione è sostanzialmente automatica, al
ricorrere dell'unico presupposto del provvedimento di espulsione.
Infati nel presente procedimento l'imputata è del tutto incensurata
e non ha commesso alcun fatto previsto dalla legge italiana come
reato, essendo stata arrestata, nel corso di un controllo di polizia,
unicamente per l'inottemperanza all'obbligo di presentazione imposto
dal questore.
Un ulteriore profilo di illegittimità della norma censurata è
connesso con la violazione dell'art. 3 Cost., in relazione
all'incriminazione dell'inottemperanza al provvedimento del questore,
punita con la reclusione fino a 1 anno. Va in primo luogo osservato
che l'inadempimento della misura cautelare dell'obbligo di
presentazione alla p.g. disposta dal giudice non è penalmente
sanzionato, ma può dare luogo unicamente all'aggravamento della
misura. D'altra parte l'orientamento più recente del legislatore
appare volto piuttosto alla depenalizzazione delle fattispecie di
mancata comparizione davanti all'autorità di pubblica sicurezza. Si
veda l'art. 15 TULLPS, come modificato dal d.lgs. n. 480/94, che
sanziona solo in via amministrativa l'inottemperanza all'invito a
presentarsi.
Il differente trattamento penale riservato all'inadempimento
dell'obbligo di presentazione imposto allo straniero non appare
giustificato secondo criteri di ragionevolezza. La misura cautelare
tipica dell'obbligo di presentazione alla p.g. applicata dal giudice
è sicuramente connotata con caratteri di maggiore gravità nel senso
della pericolosità sociale, poichè la misura cautelare consegue a
una valutazione giudiziaria nel corso della quale sono stati ritenuti
sussistenti sia gravi indizi di colpevolezza sia esigenze cautelari.
Nonostante ciò, l'inottemperanza non è autonomamente sanzionata,
mentre l'inottemperanza dello straniero al provvedimento del
questore, di analogo contenuto ma non sorretto da alcuna valutazione
di pericolosità, è incriminata invece come delitto.
Il principio - sempre riaffermato alla Corte costituzionale e da
ultimo ribadito con le sentenze 24 febbraio 1994 n. 62 e 24 febbraio
1995 n. 58 - che i diritti inviolabili sono riconosciuti anche allo
straniero, è destinata a restare una mera enunciazione se le ipotesi
di trattamento diseguale non vengono sottoposte a un vaglio rigoroso.
In particolare il differente trattamento penale di fatti che vengono
incriminati solo se commessi dallo straniero, per non essere
arbitrario, deve essere giustificato da preminenti interessi
pubblici, connessi con la realizzazione di valori costituzionali.
In relazione alla fattispecie in questione tali preminenti
interessi, ricollegabili alla sicurezza pubblica secondo il
dichiarato intento del legislatore del d.-l. n. 22/96, non sono in
alcun modo rintracciabili. È da sottolineare, al contrario, la
spirale perversa e certamente dannosa per la sicurezza pubblica che
le norme contenute nel censurato decreto possono comportare, infatti
un cittadino straniero, indipendentemente dalla commissione di alcun
fatto di reato, a causa della mera condizione irregolare può essere
- e di fatto è - colpito dal provvedimento di espulsione, poi
dall'obbligo di presentazione, e in caso di inadempimento, dalla
sanzione penale; ancora, ex art. 7-ter, dall'espulsione disposta dal
giudice, norma quest'ultima qui non impuganta perchè l'espulsione
non è stata in concreto richiesta dal p.m. Tale meccanismo di
criminalizzazione in concreto non ha altro effetto se non quello di
sospingere lo straniero verso la clandestinità e l'illegalità, e
dal punto di vista giuridico si traduce nell'ingiustificata
incriminazione, posta in violazione del principio di uguaglianza,
dell'inottemperanza a un provvedimento del questore arbitrario e
insidancabile in sede giudiziaria.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
presente giudizio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7-sexies quinto, sesto e settimo comma legge 28 febbraio
1990 n. 39, come introdotto dall'art. 7 del d.-l. 18 gennaio 1996 n.
22, per contrasto con gli artt. 3, 13 e 16 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere.
Roma, addì 23 gennaio 1996
Il pretore: Giammarinaro
96C0431