Serie Generale n. 193 del 19-8-2008
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 30 aprile 2008, n. 6/08
Legge finanziaria 2008 - articolo 3, commi da 43 a 53 - ulteriori indicazioni. (GU Serie Generale n.193 del 19-08-2008)

A tutte le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma
2 del decreto legislativo n.
165/2001
Alle autorità amministrative
indipendenti

A seguito delle problematiche emerse in sede applicativa della
normativa in materia di emolumenti a carico di pubbliche
amministrazioni, società pubbliche partecipate e loro controllate e
collegate contenuta nei commi 43 e seguenti dell'art. 3 della legge
n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008), si ritiene utile fornire
ulteriori indicazioni esplicative. Si rinvia, per quanto non esposto,
alla circolare n. 1 del 24 gennaio 2008.

1. L'aspettativa di diritto prevista dall'art. 3, comma 44, della
legge n. 244 del 2007 e principi in materia di incompatibilità.
Come noto, l'art. 3, commi 44 e seguenti, della legge n. 244 del
2007 ha dettato delle disposizioni finalizzate a contenere la spesa
pubblica per retribuzioni e compensi a carico delle finanze
pubbliche, ponendo tetti retributivi e prevedendo un particolare
regime di pubblicità e di comunicazione.
Ai medesimi fini di contenimento, la stessa legge disciplina anche
la posizione giuridica di coloro che rivestono l'incarico di
componente di un organo di governo o di controllo in organismi
pubblici anche economici e in società a partecipazione pubblica,
loro partecipate, collegate e controllate.
In particolare, l'art. 3, comma 44, ottavo periodo, della legge
stabilisce: «Coloro che sono legati da un rapporto di lavoro con
organismi pubblici anche economici ovvero con società a
partecipazione pubblica o loro partecipate, collegate e controllate e
che sono al tempo stesso componenti degli organi di governo o di
controllo dell'organismo o società con cui è instaurato un rapporto
di lavoro, sono collocati di diritto in aspettativa senza assegni e
con sospensione della loro iscrizione ai competenti istituti di
previdenza e di assistenza».
D'intesa con I.N.P.S. e INPDAP per gli aspetti di competenza si
intende richiamare l'attenzione delle amministrazioni e degli
organismi pubblici circa la portata e l'applicazione di questa norma.
La disposizione prevede direttamente (senza cioè lasciare margini
di discrezionalità all'organismo o alla società interessati) il
collocamento in aspettativa senza assegni e la sospensione
dell'iscrizione agli istituti di previdenza e di assistenza.
La ratio della norma è desumibile dal contesto in cui essa è
collocata, quello del tetto sulle retribuzioni dei manager pubblici,
e dalle complessive intenzioni del governo di ridurre la spesa
pubblica anche intervenendo sulle situazioni che possono portare a
delle patologie di sistema. Essa vuole innanzi tutto impedire cumuli
di posizioni retributive, nonchè ingiustificati aggravi per l'erario
relativamente agli oneri connessi al trattamento previdenziale degli
interessati. Inoltre, con la norma si vuole evitare che i soggetti
che rivestono all'interno degli organismi pubblici una posizione di
potere che consenta loro di assumere determinazioni influenti sulla
gestione dell'organismo stesso possano trarre dall'esercizio della
funzione dei vantaggi personali riguardanti il proprio rapporto in
termini giuridici ed economici gravando sulle finanze pubbliche. In
sostanza, attraverso la previsione di un'aspettativa ex lege, viene
stabilita in via legislativa un'opzione per l'attività di
espletamento del mandato; l'automatica sospensione del rapporto di
lavoro per la durata del primo consente il mantenimento del rapporto.
La norma si applica a coloro che hanno un rapporto di lavoro con
«organismi pubblici anche economici ovvero con società a
partecipazione pubblica o loro partecipate, collegate e controllate».
Essa riguarda soggetti pubblici e privati, fra cui le società se
partecipate direttamente o indirettamente da pubbliche
amministrazioni, prescindendo dalla tipologia di attività -
economica o non economica svolta. In base all'ampia dizione
utilizzata per individuare la categoria dei soggetti datori di
lavoro, che è quella degli «organismi pubblici», e alla ratio della
normativa, debbono considerarsi inclusi nel campo di applicazione
tutti quei soggetti diversi dalle persone fisiche al cui
finanziamento concorrono pubbliche amministrazioni o altri organismi
pubblici.
Inoltre, stante il suo carattere generale e la sua ratio, la norma
si applica a tutti gli organismi pubblici e società partecipate, a
prescindere dal fatto che essi siano riconducibili all'apparato dello
Stato, a quello delle regioni o degli enti locali o si tratti di
autonomie funzionali. Il suo contenuto in questo caso riguarda
direttamente la disciplina del rapporto di lavoro e si colloca
nell'ambito dell'ordinamento civile (art. 117, comma 1, lettera 1,
Cost.).
Per l'ampia dizione utilizzata, sono comprese nel campo di
applicazione della normativa anche le amministrazioni pubbliche in
senso tradizionale e quindi pure gli enti pubblici economici e non
economici. La disposizione in esame non pare, invece, trovare
applicazione con riferimento alle banche di diritto pubblico di cui
all'art. 151 del decreto legislativo n. 385 del 1993, in quanto il
relativo patrimonio non grava direttamente sul bilancio dello Stato.
Per l'individuazione specifica degli organi di governo e di
controllo occorre naturalmente far riferimento all'ordinamento dei
singoli soggetti, definito dalla legge, dagli statuti e dai
regolamenti.
Per gli enti pubblici, tenendo presenti i criteri che sono stati
enunciati dall'art. 13 del decreto legislativo n. 419 del 1999 per la
revisione degli statuti, rientrano nell'ambito degli organi di
governo il presidente dell'ente e il consiglio di amministrazione. Il
citato art. 13, comma 1, lettera b), peraltro, come norma generale
prevede che i componenti del consiglio di amministrazione dell'ente
sono nominati con decreto del Ministro vigilante, tra esperti di
amministrazione o dei settori di attività dell'ente, «con esclusione
di rappresentanti del Ministero vigilante o di altre amministrazioni
pubbliche, di organizzazioni imprenditoriali e sindacali e di altri
enti esponenziali». La norma, pertanto, esclude in principio la
possibilità che un dipendente dell'ente interessato sia al tempo
stesso componente del consiglio di amministrazione. A seconda poi
della concreta configurazione e delle attribuzioni spettanti,
rientrano nel concetto di organo di governo gli organi assembleari di
cui al citato articolo, comma 1, lettera e). In base allo stesso
comma, lettera i), in linea generale è escluso dal novero degli
organi dell'ente il direttore generale, al quale sono attribuite
funzioni e compiti gestionali in coerenza con il principio di
distinzione tra attività di indirizzo e attività di gestione. Tra
gli organi di controllo deve essere incluso il collegio dei revisori,
configurato nel comma 1 lettera h), del decreto legislativo in esame,
i cui membri sono revisori contabili o persone in possesso di
specifica professionalità.
Per gli enti previdenziali, riordinati con il decreto legislativo
n. 479 del 1994, rientrano tra gli organi di governo il presidente,
il consiglio di indirizzo e vigilanza, il consiglio di
amministrazione. L'art. 3, comma 5, del citato decreto prevede il
collocamento fuori ruolo per i dirigenti della pubblica
amministrazione nominati nel consiglio di amministrazione; questa
norma deve ritenersi superata dalla nuova disciplina se il dipendente
appartiene alla stessa amministrazione conferente. Tra gli organi di
controllo rientrano quello deputato al controllo interno e il
collegio dei sindaci.
Il collocamento in aspettativa di diritto non avviene nel caso in
cui le norme prevedono che il presupposto per la partecipazione
all'organo è rappresentato proprio dalla titolarità di un rapporto
di lavoro con l'ente considerato, come nel caso dei componenti il
comitato direttivo delle agenzie disciplinate dal decreto legislativo
n. 300 del 1999. In tal caso, l'art. 8, comma 4, lettera c), del
decreto citato indica, tra i criteri direttivi cui gli statuti delle
agenzie debbono adeguarsi, la previsione di un comitato direttivo,
composto da dirigenti dei principali settori di attività
dell'agenzia con il compito di coadiuvare il direttore generale
nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite. La qualità di
componente del comitato direttivo quindi presuppone il dato della
preposizione ad un incarico dirigenziale nell'amministrazione e
costituisce peculiare modalità di svolgimento di quest'ultimo.
Per le stesse ragioni non rientrano, altresì, nel campo di
applicazione della norma le ipotesi in cui le funzioni sono svolte
presso enti diversi dalle agenzie dal dipendente in qualità di
preposto ad un ufficio o servizio dell'organizzazione a seguito del
conferimento di un incarico dirigenziale. In tal caso, infatti, la
competenza del responsabile coincide con l'ambito di competenza
dell'ufficio oggetto dell'incarico e lo svolgimento dell'incarico
dirigenziale costituisce adempimento agli obblighi di prestazione
derivanti dal contratto di lavoro (o dalla nomina).
Oltre al collocamento in aspettativa ex lege la disposizione
prevede la sospensione dell'iscrizione agli istituti di previdenza e
di assistenza.
Pertanto, con il collocamento in aspettativa cessa la copertura
assicurativa INAIL in atto rispetto al rapporto di lavoro sospeso.
Sarà se del caso attivato un nuovo rapporto in relazione
all'attività derivante dall'espletamento dell'incarico di componente
dell'organo in base alla vigente normativa.
In base alla legge, la sospensione del rapporto di lavoro
dipendente e, quindi la sospensione dell'iscrizione agli istituti di
previdenza, determina una scopertura assicurativa ai fini
pensionistici nella gestione assicurativa di appartenenza.
Pertanto, per il periodo di espletamento del mandato, occorrerà
verificare la sussistenza dei presupposti per l'applicazione di un
diverso regime previdenziale.
Si coglie l'occasione per richiamare l'attenzione delle
amministrazioni sulla disciplina delle incompatibilità relative ai
pubblici dipendenti, poichè pervengono al dipartimento della
funzione pubblica numerosi quesiti relativi alle autorizzazioni a
svolgere incarichi. Le autorizzazioni di cui all'art. 53, commi da 6
a 10, del decreto legislativo n. 165 del 2001 per lo svolgimento di
incarichi retribuiti, anche occasionali, vengono rilasciate da
ciascuna amministrazione in relazione alla fattispecie concreta,
verificando la tipologia dell'incarico da svolgere sia dal punto di
vista della compatibilità dell'impegno richiesto rispetto allo
svolgimento della prestazione di lavoro subordinato sia dal punto di
vista dell'insussistenza di cause di incompatibilità e conflitto di
interesse. In particolare, si rammenta che il comma 5 dell'art. 53
del decreto legislativo n. 165 del 2001 prevede che ai fini del
conferimento e dell'autorizzazione agli incarichi, le amministrazioni
predeterminano criteri oggettivi, che tengano conto della specifica
professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di
diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della
pubblica amministrazione. Nel fissare tali criteri ciascuna
amministrazione farà quindi riferimento agli specifici compiti
istituzionali, che parteciperanno a conformare il regime delle
incompatibilità per i propri dipendenti.

2. La gestione contributiva delle collaborazioni.
Si rammenta che in base al combinato disposto degli articoli 2,
comma 26, della legge n. 335 del 1995, 34, comma 3, della legge n.
342 del 2000 e 50, comma 1, lettera c-bis, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 917 del 1986 (T.U.I.R.) sono tenuti
all'iscrizione presso l'apposita gestione separata dell'I.N.P.S. i
titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa per
le «somme e i valori in genere, a qualunque titolo percepiti nel
periodo d'imposta, anche sotto forma di erogazioni liberali, in
relazione agli uffici di amministratore, sindaco o revisore di
società, associazioni e altri enti con o senza personalità
giuridica, (...) alla partecipazione a collegi e commissioni, nonchè
quelli percepiti in relazione ad altri rapporti di collaborazione
aventi per oggetto la prestazione di attività svolte senza vincolo
di subordinazione a favore di un determinato soggetto nel quadro di
un rapporto unitario e continuativo senza impiego di mezzi
organizzati e con retribuzione periodica prestabilita, semprechè gli
uffici o le collaborazioni non rientrino nei compiti istituzionali
compresi nell'attività di lavoro dipendente di cui all'art. 49,
comma 1, concernente redditi di lavoro dipendente, o nell'oggetto
dell'arte o professione di cui all'art. 53, comma 1, concernente
redditi di lavoro autonomo, esercitate dal contribuente.».
A decorrere dal 1° gennaio 2008 e per il 2008, in virtù dell'art.
1, comma 79, della legge n. 247 del 2007, le aliquote risultano
stabilite nel 24.72%, pari al 24% di aliquota per la pensione, più
lo 0,72% di aliquote aggiuntive risultanti dall'art. 84 del decreto
legislativo n. 151 del 2001 e dall'art. 7 del decreto ministeriale
12 luglio 2007 (Gazzetta Ufficiale 23 ottobre 2007, n. 247), per
tutti i soggetti non assicurati presso altre forme pensionistiche
obbligatorie e nel 17% per i soggetti titolari» di pensione o
provvisti di altra tutela pensionistica obbligatoria, con
ripartizione dell'onere contributivo tra collaboratore e committente
rispettivamente di un terzo e due terzi.
Nel caso dell'aspettativa di diritto in base all'art. 3, comma 44,
della legge in commento, se i soggetti interessati, per effetto della
sospensione del rapporto di lavoro dipendente, non risultano
assicurati presso altre forme pensionistiche obbligatorie, l'aliquota
da applicare è del 24,72%. Qualora i soggetti interessati fossero
titolari di trattamento pensionistico l'aliquota da applicare sarebbe
del 17%.
Ai fini del conseguimento di un unico trattamento pensionistico i
pubblici dipendenti iscritti all'INPDAP e con posizione presso la
gestione separata I.N.P.S. potranno esercitare la facoltà della
totalizzazione dei periodi assicurativi in presenza dei presupposti
di cui al decreto legislativo n. 42 del 2006, come modificato dalla
legge n. 247 del 2007. In alternativa i periodi di iscrizione alla
gestione separata danno diritto al riconoscimento di una pensione
supplementare che va ad aggiungersi al trattamento pensionistico
principale.

3. Le «società non quotate» di cui all'art. 3, comma 44, della legge
n. 244 del 2007 ed il regime delle deroghe.
Come detto, le norme in esame sono finalizzate al contenimento e
alla razionalizzazione dei costi e riguardano non solo le pubbliche
amministrazioni ma anche le società a partecipazione pubblica, nel
quadro di una complessa serie di interventi che concernono pure
l'assetto organizzativo societario. Si menziona, a tal proposito,
l'art. 3, commi 12, 13 e 14, della legge finanziaria 2008, che ha
previsto una serie di misure di razionalizzazione per le società
partecipate, tra cui la riduzione del numero dei componenti degli
organi rispetto a quello previsto negli attuali statuti.
La disciplina in esame fa riferimento alle «società non quotate» a
totale o prevalente partecipazione pubblica nonchè alle loro
controllate.
Il sesto periodo del comma 44 dell'art. 3 in esame stabilisce che
«Le disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del presente
comma non possono essere derogate se non per motivate esigenze di
carattere eccezionale e per un periodo di tempo non superiore a tre
anni, fermo restando quanto disposto dal comma precedente.». Si
ribadisce, conformemente a quanto già stabilito nella circolare n. 1
del 24 gennaio 2008, che la sussistenza di situazioni che possono
legittimare le deroghe transitorie deve essere valutata da ciascun
organismo o pubblica amministrazione e i provvedimenti assunti in
deroga debbono essere appositamente motivati. Tali principi trovano a
maggior ragione applicazione con riguardo alle società; ciò in
ossequio all'autonomia di valutazione degli organi di governo
previsti dalla legge e dagli statuti.

4. La normativa successiva transitoria per i contratti d'opera ai
sensi dell'art. 24, comma 4-bis, del decreto-legge n. 248 del 2007,
inserito dalla legge di conversione n. 31 del 2008.
Si segnala che con la legge n. 31 del 2008, che ha convertito in
legge con modifiche il decreto-legge n. 248 del 2007, è stato
inserito il comma 4-bis all'art. 24 del decreto, secondo il quale:
«Il comma 44 dell'art. 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ferma
restando l'inapplicabilità dei limiti alle attività soggette a
tariffe professionali, si applica per i contratti d'opera a decorrere
dall'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri che definisce le tipologie di contratti d'opera artistica o
professionale escluse, da emanare entro il 1° luglio 2008.».
Il comma 4-bis in questione è entrato in vigore il 1° marzo 2008,
giorno successivo alla data di pubblicazione della legge n. 31 del
2008 nella Gazzetta Ufficiale, secondo quanto previsto dall'art. 1,
comma 2, della legge stessa. La disposizione, successiva all'art. 3,
comma 44, della legge n. 244 del 2007, ne modifica il contenuto in
via transitoria.
In sostanza, in base all'art. 3, comma 44, i contratti d'opera
stipulati con le pubbliche amministrazioni e con le società indicati
nel primo periodo del comma stesso sono assoggettati al prescritto
limite finanziario, a meno che non si tratti di contratti aventi ad
oggetto attività di natura professionale (ovvero attività soggette
a tariffe professionali) e prestazioni artistiche o professionali che
consentono di competere sul mercato in condizioni di effettiva
concorrenza. Per effetto del successivo art. 24 comma 4-bis del
decreto-legge n. 248 è stata modificata la portata applicativa
dell'intero art. 3, comma 44, nel senso che l'applicazione della
norma nei confronti dei contratti d'opera è stata posticipata al
momento dell'adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, da emanare entro il 1° luglio 2008, che servirà ad
individuare i contratti d'opera o di prestazione artistica esclusi
dalla disciplina.
Quindi, a far data dal 1° marzo 2008 e sino all'adozione del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, la disciplina
limitativa non trova applicazione ai contratti d'opera. Ciò vale sia
per il regime dei compensi sia per gli obblighi di pubblicità e di
comunicazione.

5. Gli obblighi di pubblicità e di comunicazione.
Come detto nella circolare n. 1, il regime di pubblicità si
riferisce agli atti comportanti spesa relativi agli emolumenti,
rapporti e destinatari percettori per le situazioni che comportano il
superamento dei tetti fissati legislativamente. Si precisa che gli
obblighi di pubblicità derivanti direttamente dalla normativa in
esame debbono essere integrati con le ulteriori prescrizioni in
materia e in particolare con le disposizioni per le collaborazioni.
Si rinvia sul punto al contenuto della circolare n. 2 dell'11 marzo
2008, paragrafo 3.
La pubblicità e le comunicazioni di cui ai commi 44 e seguenti
dell'art. 3 in esame hanno carattere preventivo, come si desume dalla
previsione del periodo 4 del comma 44 stesso il quale recita: «Nessun
atto comportante spesa ai sensi dei precedenti periodi può ricevere
attuazione, se non sia stato previamente reso noto, con indicazione
nominativa dei destinatari e dell'ammontare del compenso, attraverso
la pubblicazione sul sito web dell'amministrazione o del soggetto
interessato, nonchè comunicato al Governo e al Parlamento». Inoltre,
il periodo 6 del medesimo comma dispone: «Le amministrazioni, gli
enti e le società di cui al primo e secondo periodo del presente
comma per i quali il limite trova applicazione sono tenuti alla
preventiva comunicazione dei relativi atti alla Corte dei conti».
Si rammenta che in base al combinato disposto dei commi 49, 47, 48
e 44 dell'art. 3 il regime di pubblicità e di comunicazione è
immediatamente efficace sia con riferimento ai rapporti in corso sia
con riferimento ai nuovi contratti, impieghi o incarichi.
L'adempimento agli obblighi di pubblicità e di comunicazione
previsti dalla legge non comporta la necessità per i soggetti
privati obbligati di acquisire il consenso dell'interessato. Infatti,
l'art. 24 del decreto legislativo n. 196 del 2003 prevede che «Il
consenso non è richiesto, oltre che nei casi previsti nella Parte
II, quando il trattamento: a) è necessario per adempiere ad un
obbligo previsto dalla legge, da un regolamento o dalla normativa
comunitaria; ..». Pertanto, in presenza di diniego espresso
dell'interessato, in virtù di quanto previsto dal quarto periodo del
menzionato art. 3, comma 44, non si può dar luogo al pagamento.
Per quanto riguarda la comunicazione e diffusione dei dati
effettuata da parte di soggetti pubblici, l'art. 19, comma 2, del
decreto legislativo n. 196 del 2003 prevede che «La comunicazione da
parte di un soggetto pubblico ad altri soggetti pubblici è ammessa
quando è prevista da una norma di legge o di regolamento.». Inoltre,
il comma 3 del medesimo articolo stabilisce che «La comunicazione da
parte di un soggetto pubblico a privati o a enti pubblici economici e
la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse
unicamente quando sono previste da una norma di legge o di
regolamento.».
Si raccomanda alle pubbliche amministrazioni il rispetto delle
prescrizioni di legge e, nei limiti di competenza, la cura
dell'osservanza da parte delle società ed organismi partecipati.
Roma, 30 aprile 2008

Il Ministro per le riforme e le innovazioni
nella pubblica amministrazione
Nicolais

Registrato alla Corte dei conti il 9 luglio 2008
Ministeri istituzionali-Presidente del Consiglio dei Ministri,
registro n. 8, foglio n. 222