1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 15-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2020
Ordinanza del 15 gennaio 2020 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Zanchi Dina, Del Porto Giuseppina e Carra Davide, gli ultimi due quali eredi di Zanchi Primo contro Provincia di Reggio Emilia. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Regione Emilia-Romagna - Disposizioni regionali in materia di espropri - Edificabilita' legale - Determinazione dell'entita' dell'indennita' di esproprio - Possibilita' legale di edificare nelle aree ricadenti all'interno del perimetro del territorio urbanizzato individuato dallo strumento di pianificazione generale (P.S.C.). - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri), art. 20, comma 1. (20C00152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 15-7-2020)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Prima sezione civile

Composta dagli ill.mi signori Magistrati:
Pietro Campanile, Presidente;
Umberto L.C.G. Scotti, consigliere;
Marina Meloni, consigliere;
Clotilde Parise, consigliere;
Laura Scalia, consigliere - rel.;

Ordinanza interlocutoria

sul ricorso n. 29898/2015 proposto da:
Zanchi Dina, Del Porto Giuseppina, Carra Davide, gli ultimi due
quali eredi di Zanchi Primo, elettivamente domiciliati in Roma, via
Cosseria n. 5, presso lo studio dell'avvocato Paolo Migliaccio che li
rappresenta e difende, congiuntamene e disgiuntamente, con l'avvocato
Danilo Biancospino per procura speciale in calce al ricorso -
ricorrenti;
contro Provincia di Reggio Emilia, in persona del Presidente p.
t., elettivamente domiciliata in Roma, via Tacito n. 23, presso lo
studio dell'avvocato Claudio Macioci che la rappresenta e difende,
congiuntamente e disgiuntamente, con l'avvocato Francesca Preite per
procura speciale a margine del controricorso - controricorrente;
avverso l'ordinanza n. 2201/2015 della Corte di appello di
Bologna, pubblicata il 27 maggio 2015;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
15 ottobre 2019 dal Cons. Laura Scalia;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale
Immacolata Zeno, che ha concluso per l'accoglimento per quanto di
ragione dei motivi 1 e 2 del ricorso;
udito per i ricorrenti l'avvocato Danilo Biancospino che ha
chiesto l'accoglimento del ricorso.

Fatti di causa

1. La Corte di appello di Bologna, con l'ordinanza in epigrafe
indicata, in accoglimento del ricorso proposto ai sensi dell'art.
702-bis del codice di procedura civile dalla Provincia di Reggio
Emilia avverso la determinazione dell'indennità di esproprio dovuta
a Dina Zanchi, Giuseppina Di Porto e Davide Carra, quantificata dalla
terna arbitrale di cui all'art. 21 decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001, nell'apprezzata vocazione edificatoria dei
terreni ablati, nella misura di euro 1.810.896,63, ha accertato
l'ammontare dovuto, ritenuta la natura agricola delle aree
espropriate, nella minore somma di euro 668.725,00.
2. Il compendio immobiliare espropriato, di proprietà di Dina e
Primo Zanchi, contrassegnato al catasto terreni del Comune di Reggio
Emilia al foglio 150, mappali n. 10, 80, 216, 217, 219, 220 e pari ad
un lotto di mq. 26.149, ricompreso in un più ampio intervento di mq.
43.249, era finalizzato, nelle determinazioni della Provincia, alla
realizzazione di un polo scolastico per un progetto di
«Riorganizzazione scuole superiori di Reggio Emilia», recepito nel
Piano Regolatore Generale (P.R.G.) dal Comune di Reggio Emilia con
delibera consiliare del 22 settembre 2008, di approvazione di
variante urbanistica, all'interno di un'area sino ad allora avente
destinazione urbanistica in parte a zona agricola a valenza
paesaggistica, in parte ad infrastrutture per la viabilità ed in
parte a verde di ambientazione stradale e ferroviaria.
In seguito all'approvazione in data 15 novembre 2011 del progetto
definitivo dell'opera con espressa dichiarazione di pubblica
utilità, la Provincia di Reggio Emilia, quale ente espropriante,
offriva ai proprietari una indennità provvisoria non accettata; in
data 8 aprile 2013 veniva emesso il decreto di esproprio.
3. Sull'indicato ante fatto, la Corte di merito, apprezzata la
natura lenticolare del vincolo espropriativo ed esclusane l'incidenza
ai fini indennitari, riteneva che la ricomprensione delle aree ablate
nel «perimetro urbanizzato» del Comune di Reggio Emilia - come
individuato dal Piano Strutturale Comunale (P.S.C.) e dal Piano
Operativo Comunale (P.O.C.) - giusta la previsione di cui all'art.
20, comma 1, legge regionale dell'Emilia Romagna n. 37 del 2002, non
avrebbe consentito, per ciò solo, di attribuire ai terreni
espropriati vocazione edificatoria.
La legge regionale avrebbe dovuto intendersi, del resto,
nell'esegesi operatane dalla Corte territoriale, non quale strumento
di attribuzione dell'edificabilità legale, ma, piuttosto, di
delimitazione de «l'ambito territoriale all'interno del quale,
unicamente, le singole amministrazioni possono, in sede di
programmazione urbanistica generale, riconoscere la possibilità di
edificare».
Accertata invece la natura agricola dei terreni, i giudici di
appello ragguagliavano l'indennità di esproprio al corrispondente
valore di mercato.
4. Dina Zanchi, Giuseppina Del Porto e Davide Carra, gli ultimi
due quali eredi di Primo Zanchi, nelle more del giudizio deceduto,
ricorrono per la cassazione dell'indicata ordinanza, con tre motivi.
Resiste con controricorso la Provincia di Reggio Emilia.
Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.
Il giudizio, su ordinanza della sesta sezione, sottosezione
prima, è stato chiamato all'odierna pubblica udienza e, all'esito
della discussione, per la quale i ricorrenti hanno depositato
ulteriori memorie, le parti hanno concluso come sopra indicato.
In seguito alla camera di consiglio è stata deliberata
l'ordinanza che segue.

Ragioni della decisione

1. In ricorso vengono articolati tre motivi.
1.1. Con il primo motivo i ricorrenti, che reclamano il
riconoscimento della indennità di esproprio nei valori stimati dalla
commissione tecnica di cui all'art. 21 decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001 o, almeno, in quelli fatti propri dal
consulente tecnico di ufficio nominato nel giudizio di merito,
deducono la violazione e falsa applicazione dell'art. 20, comma 1,
della legge dell'Emilia Romagna 19 dicembre 2002 n. 37, rubricata
«Disposizioni regionali in materia di espropri», che, nel
disciplinare la materia della indennità di esproprio, stabilisce
che, in ambito regionale, l'edificabilità legale «è presente nelle
aree ricadenti all'interno del perimetro del territorio urbanizzato
individuato dal PSC [Piano Strutturale Comunale] ai sensi dell'art.
28, comma 2, lettera d), della legge regionale n. 20/2000 e nelle
aree cui è riconosciuta dalle previsioni del POC [Piano Operativo
Comunale]».
L'oggetto del giudizio, relativo alla stima dell'indennità di
esproprio da conseguirsi dai proprietari di un terreno adibito alla
realizzazione di polo scolastico, sarebbe rientrato, per la materia
relativa al «Governo del territorio» e per quella della «Istruzione»,
tra le attribuzioni proprie della potestà legislativa regionale
concorrente da esercitarsi nel rispetto dei principi fondamentali
fissati dal legislatore statale (art. 117, terzo comma, Cost.).
Prospettiva che, affermativa del carattere cedevole della
legislazione statale nel rapporto con quella regionale, sarebbe stata
rimarcata dall'art. 5, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 327 del 2001, contenente il «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita'» là dove è stabilito che «Le Regioni a
statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, in
ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria
competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione
statale nonchè dei principi generali dell'ordinamento giuridico
desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico»
La norma regionale (art. 20 legge cit.) sarebbe valsa, nel suo
complesso, a fissare le qualità essenziali, ai fini indennitari e
non soltanto urbanistici, dell'edificabilità legale, con lo
stabilirne la sussistenza in ragione della ricomprensione delle aree
ablate nel «territorio urbanizzato» del Comune, secondo le previsioni
del P.R.G. (Piano Regolatore Generale) e del P.S.C. (Piano
Strutturale Comunale) al momento dell'apposizione del vincolo
attraverso l'adozione della variante urbanistica e, successivamente,
alla data del decreto di esproprio.
Ricostruiti in siffatti termini i contenuti della norma
regionale, l'ordinanza impugnata ne avrebbe offerto una
interpretazione errata, attribuendo al P.S.C. natura di solo
strumento di delimitazione dell'ambito territoriale all'interno del
quale le amministrazioni locali possono riconoscere, a mezzo degli
strumenti di pianificazione urbanistica generale, la possibilità di
edificare.
L'art. 28, comma 1, della legge regionale dell'Emilia Romagna 24
marzo 2000 n. 20, rubricata «Disciplina generale sulla tutela ed uso
del territorio», farebbe del P.S.C. uno strumento di pianificazione
urbanistica generale, senza la capacità di conferire potenzialità
edificatoria al territorio comunale mediante classificazione in
urbanizzato, urbanizzabile e rurale; la medesima norma provvederebbe
ad attribuire invece al P.O.C. (art. 28, comma 3, lett. e), legge
cit.) il compito di disciplinare l'assetto urbanistico di quel
territorio, le destinazioni d'uso e gli indici edilizi.
L'art. 20 della legge n. 37 del 2002, per i segnati contenuti,
non avrebbe avuto quindi attinenza con la disciplina urbanistica del
territorio e sarebbe valso ad integrare, diversamente da quanto
ritenuto dai giudici territoriali, quell'edificabilità legale
destinata a conformare il criterio di liquidazione delle indennità
in favore dei proprietari espropriati.
1.2. Con il secondo motivo i ricorrenti deducono la violazione
dell'art. 32, comma 1, e dell'art. 37, comma 3, decreto del
Presidente della Repubblica n. 327, n. 2001.
In ragione degli strumenti urbanistici in applicazione al momento
dell'adozione del decreto di esproprio - ai quali, ex art. 32, comma
1, decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001 e secondo
consolidato orientamento della Corte di legittimità, doveva aversi
riguardo per individuare la strumentazione urbanistica determinativa
della destinazione del terreni - le aree ablate sarebbero rientrate
in una zona residenziale di espansione in cui l'attività
edificatoria, finalizzata alla realizzazione di attrezzature
scolastiche, inserendosi in un contesto urbanizzato sarebbe stata
consentita, anche, all'iniziativa privata.
1.3. Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione e
falsa applicazione dell'art. 21, comma 12, e dell'art. 54 , decreto
del Presidente della Repubblica n. 327/2001.
La Corte di appello avrebbe dovuto dichiarare l'inammissibilità
dell'opposizione ove avesse correttamente inteso la legge regionale
n. 37 cit. là dove, all'art. 25, comma 2, lett. b), essa definiva
quale «arbitraggio» la stima dei periti di cui all'art. 21 del ,
decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001.
2. La Provincia dì Reggio Emilia resiste con controricorso in cui
deduce l'erroneità della interpretazione della legge regionale di
cui si farebbero portatori gli articolati motivi.
L'art. 20 della legge regionale n. 37 cit. non avrebbe chiarito
quale valore attribuire ai terreni che, benchè ricompresi nel
perimetro urbanizzato, non abbiano poi alcuna possibilità legale di
edificazione per la presenza di vincoli derivanti da destinazioni
urbanistiche o per difetto di strumenti di attuazione del P.S.C.
La destinazione ad edilizia scolastica e universitaria con
vincolo preordinato all'esproprio - avviata, su istanza della
Provincia, unico soggetto legittimato all'attuazione dell'ampliamento
del polo scolastico a cui l'intervento era diretto, e realizzata con
delibera del Consiglio Comunale n. 206 del 22 settembre 2008 di
approvazione della variante al P.R.G. - sarebbe stata attribuita ad
un'area che aveva, in precedenza, una destinazione agricola.
Le ulteriori censure sarebbero state inammissibili in quanto di
squisito merito.
3. Con successive memorie le parti insistono nelle rispettive
posizioni, deducendo, la Provincia, l'inedificabilità assoluta
dell'area ablata, nella sussistenza di vincoli paesaggistici ai sensi
del decreto legislativo n. 42 del 2004, e i ricorrenti, in ulteriore
replica, la non deducibilità ex novo della questione.
4. Nella disamina del proposto ricorso per cassazione riveste
evidente carattere pregiudiziale la questione oggetto del terzo
motivo.
Si deduce dai ricorrenti l'erronea interpretazione che la Corte
bolognese avrebbe riservato all'art. 25, comma 2, lett. b), della
legge regionale n. 37 del 2002 il quale, attribuendo espressamente
alla stima arbitrale di cui all'art. 21 , decreto del Presidente
della Repubblica n. 327 del 2001 la natura di "arbitraggio", avrebbe
dovuto condurre, ove correttamente inteso, a dichiarare
l'inammissibilità dell'opposizione proposta dalla provincia ex art.
54 decreto del Presidente della Repubblica n. 327 cit.
La questione, incidentalmente delibata, appare tuttavia inidonea
a definire il giudizio.
L'art. 54 del , decreto del Presidente della Repubblica n. 327
del 2001, nella versione novellata dall'art. 34, comma 37, del
decreto legislativo n. 150 dei 2011, ratione temporis applicabile,
prevede per il proprietario espropriato, il promotore
dell'espropriazione e il terzo che ne abbia interesse, la facoltà di
impugnare dinanzi all'autorità giudiziaria la stima fatta dai
tecnici, ai sensi dell'art. 21 , decreto del Presidente della
Repubblica cit., e, comunque, di ottenere la determinazione
giudiziale della indennità senza limitazioni concernenti la
cognizione che l'autorità stessa può esercitare e il suo ambito.
La qualificazione in termini di "arbitraggio", che la legge della
Regione Emilia Romagna n. 37 del 2002 attribuisce con l'art. 25,
comma 2, lett. b) alla stima rimessa alla terna arbitrale, non è
idonea ad incidere su tale assetto, rispondente ad un principio
fondamentale posto dalla legislazione statale.
L'accesso pieno all'accertamento giurisdizionale del diritto
all'indennità, inteso anche come diritto alla giusta indennità, è
un valore cardine espresso dall'ordinamento, come si ricava dalla
stabile interpretazione offerta della giurisprudenza di legittimità
(ex multis: Cass. 30 agosto 2007, n. 18314; Cass. 21 ottobre 2011, n.
21886; Cass. 4 febbraio 2016, n. 2193) e risponde a precise direttive
di ordine costituzionale (articoli 24, primo comma, e 113, primo e
secondo comma, Cost.).
5. Lo scrutinio del primo motivo, logicamente consequenziale, induce
questa Corte a dubitare della legittimità costituzionale dell'art.
20 della legge Regione Emilia Romagna n. 37 del 2002, recante
«Disposizioni regionali in materia di espropri», e in particolare del
suo comma 1.
L'art. 20, titolato «Edificabilità legale», prevede che:
«1. Ai fini della determinazione dell'entità dell'indennità
di esproprio, la possibilità legale di edificare è presente nelle
aree ricadenti all'interno del perimetro del territorio urbanizzato
individuato dal PSC ai sensi dell'art. 28, comma 2, lettera d), della
l.r. 20/2000 e nelle aree cui è riconosciuta dalle previsioni del
POC;
2. Per i Comuni dotati di Piano regolatore generale (PRG),
approvato ai sensi della legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47
(Tutela ed uso del territorio), l'edificabilità legale è
riconosciuta:
a) alle aree inserite all'interno del perimetro del
territorio urbanizzato;
b) alle aree ricadenti nei perimetri degli strumenti
urbanistico - attuativi vigenti;
c) alle aree interessate dalle previsioni del programma
pluriennale di attuazione, per i Comuni dotati di tale strumento».
6. La Corte di appello di Bologna erra là dove assegna alle
disposizioni di «edificabilità legale», sopra dettate, una funzione
di mera programmazione del territorio, espressiva del potere
conformativo esercitato dall'Amministrazione regionale attraverso gli
strumenti della pianificazione urbanistica generale.
I contenuti letterali dell'art. 20 della legge n. 37 del 2002,
dove in esordio si afferma che «Ai fini della determinazione
dell'entità dell'indennità di esproprio...», e la sua sistematica,
per inserimento nei Titolo V, dettato sulla «Edificabilità legale e
di fatto e commissioni provinciali per la determinazione del valore
agricolo medio», ricompreso, a sua volta, nel Capo I della legge,
relativo alla «Edificabilità legale e di fatto», indicano invece che
le disposizioni assolvono la diversa finalità di diretta
individuazione del criterio di quantificazione della indennità di
esproprio.
Categorie proprie della disciplina urbanistica sono impiegate dal
legislatore regionale per ottenere l'effetto, autonomo e traslato, di
incidere sulla determinazione finale di tale indennità.
Quest'ultima, per tutte le aree interessate da strumenti di
pianificazione urbanistica generale, è stabilita con riferimento a
parametri non effettivi ma convenzionali.
In particolare, per quel che più direttamente interessa la
presente causa, l'indennità è sempre commisurata ai valori propri
dei terreni edificabili, ove l'area, ricomprendente il fondo
espropriato, sia inserita all'interno del perimetro del territorio
urbanizzato individuato dal P.S.C.
7. L'art. 20, comma 1, della legge Regione Emilia Romagna n. 37 del
2002, che tanto dispone, è, in questa parte, norma di diretta
determinazione del diritto all'indennità di esproprio; nonchè norma
diretta a conformarla, ragguagliandone comunque il contenuto - solo
che ricorra la condizione dell'intervenuta definizione dei citato
strumento di programmazione generale e l'intervento ablativo cada
all'interno del perimetro urbanizzato - ai valori previsti per le
aree a vocazione edificatoria, indipendentemente dalla effettiva
edificabilità del suolo secondo la pianificazione urbanistica
concretamente operante.
Tale disciplina sembra incompatibile, sotto più profili, con il
vigente assetto costituzionale.
8. Il dubbio di legittimità costituzionale nasce anzitutto a
cospetto dell'art. 117, terzo comma, Cost.
9. Questa Corte ha di recente rilevato che l'espropriazione
costituisce istituto "trasversale", servente e strumentale ad ogni
interesse pubblico cui risulti funzionale l'acquisizione di un bene,
come tale oggetto di disciplina dello Stato e delle Regioni nelle
materie in cui tali enti hanno potestà legislativa (Cass. 12 maggio
2017, n. 11921).
L'espropriazione individua orizzontalmente una funzione che può
esplicarsi in varie materie regionali, tra cui principalmente rileva
quella dell'urbanistica e del governo del territorio, la quale ricade
tra le materie di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
In linea con tale impostazione appare il vigente art. 5 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, recante il
testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
di espropriazione per pubblica utilità, secondo il quale le Regioni
a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente,
in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria
competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione
statale nonchè dei principi generali dell'ordinamento giuridico,
desumibili dalle disposizioni contenute nei testo unico medesimo.
L'art. 42, terzo comma, Cost., nel consentire l'espropriazione
della proprietà privata per motivi di interesse generale nei casi
previsti dalla legge, garantisce il diritto all'indennità al
proprietario espropriato. La disposizione trova eco nell'art. 834 del
codice civile, che al primo comma stabilisce che nessuno possa essere
privato della proprietà dei beni se non per una causa di pubblico
interesse, legalmente dichiarata e dietro il pagamento di una «giusta
indennita'».
10. Secondo la giurisprudenza costituzionale nel tempo consolidatasi
(Corte Cost., nn. 348 e 349 del 2007, 181 del 2011, 187 dei 2014, 90
del 2016), la determinazione dell'indennità espropriativa non può
prescindere dal valore reale del bene espropriato; il legislatore,
pur non avendo l'obbligo di commisurare integralmente l'indennità al
valore di mercato, non può trascurare tale parametro, che
costituisce importante termine di riferimento ai fini
dell'individuazione dell'indennità congrua, in modo da garantire il
"giusto equilibrio" tra l'interesse generale e gli imperativi dettati
dalla salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui.
Tali principi sono opportunamente declinati nel capo VI del
titolo II del decreto del Presidente della Repubblica n. 327 dei
2001.
Se l'area è edificabile, l'indennità si determina in misura
pari al valore venale del bene, salva la riduzione del venticinque
per cento quando l'intervento ablativo sia finalizzato ad attuare
interventi di riforma economico-sociale (art. 37, comma 1).
Se l'area non è edificabile, l'indennità si determina in base
al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture
effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi
legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio
dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o l'effettiva
utilizzazione diversa da quella agricola (art. 40, comma 1).
La giustapposizione tra le due norme già evidenzia la
ineludibile differenziazione di disciplina tra le due fattispecie,
là dove poi l'art. 37, comma 3, decreto del Presidente della
Repubblica n. 327, citato, dichiara che, agli specifici fini della
determinazione dell'indennità di esproprio, debbano considerarsi «le
possibilità legali ed effettive di edificazione», esistenti al
momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di
cessione.
11. Ai fini suindicati, il legislatore nazionale ha dunque
prescelto, quale criterio di principio per individuare la
destinazione urbanistica del terreno espropriato cui commisurare
l'indennità, quello dell'edificabilità legale, per il quale,
nell'assetto segnatone dalla costante giurisprudenza di questa Corte
di legittimità, un'area va ritenuta edificabile quando essa risulti
classificata come tale dagli strumenti urbanistici al momento della
vicenda ablativa, restando ciò escluso tutte le volte in cui la zona
sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente
pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità
ecc.) dallo strumento urbanistico vigente; nè rileva, in tali ultime
ipotesi, che la destinazione zonale consenta la costruzione di
edifici e attrezzature pubblici, atteso che l'attività di
trasformazione del suolo per la realizzazione dell'opera pubblica
rimessa inderogabilmente all'iniziativa pubblica non è assimilabile
al concetto di edificazione preso in considerazione dalla menzionata
normativa agli effetti indennitari, da intendersi come
estrinsecazione dello «ius aedificandi» connesso al diritto di
proprietà (Cass. 23 maggio 2014, n. 11503; Cass. 21 giugno 2016, n.
12818; Cass. 24 giugno 2016, n. 13172).
Lungo l'indicato percorso interpretativo si inserisce ancora
l'affermazione per la quale, il richiamo al carattere della
concretezza fa si che venga in rilievo la classificazione operata
dallo strumento di programmazione al momento di adozione del decreto
di esproprio, e non ogni qualificazione, in astratto nel primo
compresa, che prescinda dalla natura effettiva dell'intervento
ablativo sul territorio.
Il criterio delta edificabilità legale riveste, dunque,
posizione di primazia, imponendo esso di considerare l'attitudine
allo sfruttamento edilizio alla stregua della disciplina urbanistica
vigente senza che ciò escluda che l'edificabilità di fatto possa
costituire criterio integrativo necessario alla verifica della
concreta realizzazione di costruzioni e alla quantificazione delle
potenzialità di utilizzo del suolo al momento in cui si compie la
vicenda ablativa (da ultimo, Cass. 26 giugno 2019, n. 17115).
Con l'effetto che nel combinarsi dei due criteri, nell'indicato
loro rapporto di complementarietà, va esclusa l'edificabilità di un
suolo quando le dimensioni dell'area sono insufficienti per
edificare, per l'esaurimento degli indici di fabbricabilità della
zona, per la distanza dalle opere pubbliche o per i vincoli
legislativi urbanistici (Cass. 27 marzo 2014, n. 7251; Cass. 29
febbraio 2016, n. 3952; Cass. 11 aprile 2016, n. 7075; Cass. 24
giugno 2016, n. 13172; Cass. 12 luglio 2016, nn. 14185 e 14186; Cass.
7 ottobre 2016, n. 20241).
12. I principi fondamentali, desumibili dalla legislazione statale in
materia, con il limitare l'esercizio della potestà legislativa
regionale concorrente, muovendo dal concetto di edificabilità
legale, inteso come possibilità di edificazione effettiva, alla
stregua degli strumenti urbanistici vigenti e applicabili, si fanno
sostenitori di una tendenziale commisurazione dell'indennità di
espropriazione al valore commerciale e di mercato del bene
espropriato.
Commisurazione che resta derogabile, ma in peius, è tanto
nell'ottica del giusto contemperamento tra il diritto individuale e
l'interesse generale, nella necessità di rapportare l'indennità
dovuta all'effettivo pregiudizio patito dal privato espropriato, in
funzione del principio dell'adeguato ristoro, ma anche dell'esigenza
di non consentire un'indebita locupletazione, come sarebbe se non si
tenesse anche conto della potenzialità edificatoria di fatto
posseduta dal bene legalmente edificabile.
Con tali principi sembra a questa Corte di legittimità
contrastare una disciplina regionale che, ai soli fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione, estende la nozione
di edificabilità legale oltre l'ambito semantico a tale definizione
logicamente attribuibile, assegnando valore edificatorio fittizio a
immobili sui quali i vigenti strumenti urbanistici non consentono
realmente al privato di costruire, e per il solo fatto che l'area di
pertinenza del fondo ricada all'interno del perimetro di territorio
urbanizzato, quale individuato dallo strumento di programmazione
generale (P.S.C.).
13. Prima di ogni altro rilievo, non sfugge a questa Collegio che la
legge Regione Emilia-Romagna n. 37 del 2002 abbia in altra occasione
impegnato la Corte costituzionale con la sentenza n. 73 del 2004,
più puntualmente adottata sull'art. 22 relativo alla edificabilità
di fatto.
In siffatto giudizio nelle conclusioni del Giudice delle leggi
per i parametri costituzionali ivi in scrutinio non venivano in
rilievo prestazioni concernenti diritti civili, e neppure la
capacità della norma e del criterio ivi disciplinato, di incidere
sull'esigenza di assicurare uniformità nella determinazione
dell'indennità di esproprio.
L'art. 22 della legge regionale impugnata stabilisce, rilevava la
Consulta, quando un terreno presenta i caratteri dell'edificabilità
di fatto, senza nulla affermare però sul ruolo da riconoscere a tale
elemento ai fini della determinazione dell'indennizzo, se non che il
medesimo non può prescindere dalla sussistenza dell'edificabilità
legale.
L'edificabilità legale restava come tale concetto non
investigato e tanto nell'ulteriore rilievo che la disposizione
censurata non avrebbe individuato «modalità o criteri di calcolo
dell'indennizzo» nè «quantifica-to l'entità dello stesso»,
nell'inciso, sul punto, che, proprio a siffatto proposito «semmai,
potrebbe porsi un'esigenza di definizione uniforme» (punto 8 del
«Considerato in diritto»).
La pronuncia lascia aperto pertanto, per i segnati passaggi, ogni
ulteriore dialogo tra Corti sviluppato nei termini che seguono.
14. La determinazione dell'indennità di esproprio deve in principio
riflettere, occorre qui ribadire, l'effettiva destinazione
urbanistica del fondo espropriato, fondata sulla classificazione
risultante dagli strumenti urbanistici vigenti all'epoca della
vicenda ablativa, dovendo l'edificabilità di fatto, avente riguardo
alle caratteristiche obiettive della zona ed alle concrete
possibilità di sfruttamento del fondo espropriato, valere come un
criterio meramente sussidiario e complementare, utilizzabile in
mancanza di strumenti urbanistici oppure ai fini della concreta
determinazione del valore venale di un immobile dei quale sia stata
già previamente accertata l'edificabilità legale (Cass. 14 febbraio
2012, n. 2062; Cass. 22 agosto 2011, n. 17442; Cass. 27 marzo 2014,
n. 7251).
Rispetto a tale regola-guida, questa Corte ha invero già preso
atto di recenti indirizzi della legislazione regionale in materia
urbanistica, che, pur senza pervenire ad un integrale superamento del
sistema della zonizzazione, affermatosi nella legislazione statale
fin dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, e prevalso soprattutto a
seguito del decreto ministeriale 2 aprile 1968, si è orientata in
senso favorevole all'adozione di principi perequativi, volti a
distribuire equamente tra tutti i proprietari delle aree interessate
ai programmi di trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri
determinati dalle scelte di pianificazione, in modo da evitare il
sacrificio, ad esempio, delle zone individuate come sedi di
attrezzature e servizi pubblici a vantaggio di quelle residenziali
(Cass. 7 settembre 2018, n. 21914).
Ma tanto posto, è tuttavia da escludere che l'adozione di tali
tecniche possa risolversi nell'attribuzione generalizzata del
carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano,
che non realizza alcuna traslazione di volumi edificatori, nè attua
alcuna redistribuzione, equitativa e compensativa, dei carichi
urbanistici, funzionale ad esaltare la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.), ma si risolve in un
indiscriminato arricchimento dei privati proprietari, facendo si che
il valore di mercato del fondo, da assumere come riferimento ai fini
della liquidazione dell'indennità di espropriazione, possa essere
determinato - anche indipendentemente dall'adozione di misure di
riequilibrio a carico delle proprietà finitime, o dalla stipula di
accordi di cessione che consentano economie di gestione della
procedura, e quindi con ricadute che finiscono per gravare
unilateralmente la finanza pubblica - secondo modalità che
totalmente prescindano dalla valutazione delle concrete possibilità
di sfruttamento del suolo a fini edilizi.
15. L'art. 20, comma 1, legge Regionale Emilia Romagna n. 37 del 2002
sembra contrastare, in parte qua, anche con l'art. 3, primo comma,
Cost.
16. L'indiscriminata attribuzione dì «edificabilità legale», in
funzione della sola quantificazione dell'indennità di
espropriazione, ai terreni espropriati ricadenti nel perimetro
urbanizzato secondo le previsioni del P.S.C., determina una
irragionevole quantificazione «al rialzo» della indennità medesima
all'interno dei confini della Regione Emilia Romagna rispetto al
restante territorio nazionale, ogni qualvolta i terreni medesimi
siano privi di effettiva vocazione edificatoria.
Ciò pare rappresentare un vulnus al principio di uguaglianza
formale, in quanto è pregiudicata l'esigenza di garantire, sul
territorio nazionale medesimo, parità di trattamento nella
strutturazione di un istituto squisitamente privatistico qual è il
diritto di proprietà.
Il trattamento differenziato, sancito dalla legislazione
regionale dell'Emilia Romagna in punto di quantificazione della
indennità di esproprio attraverso la torsione del criterio della
«edificabilità legale», sortisce l'effetto di mettere in crisi lo
statuto unitario della proprietà, definito dalla legislazione
civile, in un aspetto rilevante quale quello attinente la nozione di
«giusta indennita'» ex art. 834 del codice civile; nozione
predicativa della imprescindibilità di una siffatta posta in favore
del proprietario espropriato, ma anche della ragionevole uniformità
territoriale della sua regolamentazione.
Sotto questo profilo, la violazione dell'art. 3 Cost. si
ricollega idealmente a quella dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Per costante giurisprudenza costituzionale, consolidatasi ante
riforma del Titolo V, il limite del diritto privato in quanto a
tutela dell'uniformità di disciplina dei relativi rapporti opera,
infatti, anche rispetto alle materie di legislazione concorrente
(Corte cost., nn. 35 del 1992, 441 del 1994, 352 del 2001).
Tale limite, in quanto di principio e come tale destinato ad
attraversare la materia del governo del territorio per scelte di
gestione dell'Ente territoriale operate con lo strumento della
pianificazione generale, non dovrebbe consentire, nella specie, al
legislatore regionale - ad espropriazione ormai decretata, allorchè
entra in gioco la definizione di un rapporto civilistico di
obbligazione - di incidere sugli assetti dominicali interessati
dall'intervento autoritativo, differenziandone i valori a parità di
effettivo presupposto urbanistico.
Definito il procedimento amministrativo di esproprio per norme di
azione in cui a venire in rilievo è la gestione del territorio nel
rapporto tra privato e pubblica Amministrazione, vive poi come limite
al potere amministrativo che al primo momento si lega, il diritto
privato, in quanto limite di «principio», diretto a dare contenuto
allo statuto proprietario anche per gli effetti di ristoro derivanti
dalla sua lesione.
17. Il principio di uguaglianza formale pare violato anche sotto il
profilo della ingiustificata equiparazione di situazione giuridiche
diverse.
Il medesimo ristoro economico è assicurato ai proprietari di
immobili aventi diversa destinazione urbanistica, e con essa
all'evidenza diverso valore di mercato, solo perchè accomunati dal
fatto di essere ricompresi nel perimetro urbanizzato definito dai
menzionato strumento di programmazione generare.
Tale assimilazione di disciplina di realtà dominicali
profondamente diverse risulta in sè irrazionale, in quanto si pone
in contrasto con il citato principio di uguaglianza nella sua
declinazione «in negativo» (obbligo di trattare situazioni diverse in
modo ragionevolmente diverso).
18. I dubbi di legittimità costituzionale, cosi sollevati, sono
rilevanti nel presente giudizio, che non può essere definito
indipendentemente dalla loro soluzione.
Solo la caducazione della normativa regionale censurata
consentirebbe di tenere ferma, pur con diversa motivazione, e salvo
lo scrutinio ulteriore del secondo motivo, l'ordinanza impugnata.
La reiezione della questione di legittimità costituzionale si
tradurrebbe in una pronuncia di accoglimento del presente ricorso.
19. Previa declaratoria di rilevanza e non manifesta infondatezza,
gli atti debbono essere pertanto trasmessi alla Corte costituzionale.
La cancelleria provvederà agli adempimenti di cui all'art. 23
legge n. 87 del 1953.

P. Q. M.

La Corte di cassazione, visti gli articoli 134 della Costituzione
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
contrasto con gli articoli 3, primo comma, e 117, terzo comma, Cost.
- la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 1,
della legge Regione Emilia-Romagna del 19 dicembre 2002, n. 37, nella
parte in cui stabilisce che, ai fini della determinazione
dell'entità dell'indennità di esproprio, la possibilità legale di
edificare è presente nelle aree ricadenti all'interno del perimetro
del territorio urbanizzato individuato dal PSC ai sensi dell'art. 28,
comma 2, lettera d), della legge regionale n. 20/2000, e dispone la
sospensione del presente giudizio;
ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al Pubblico
Ministero presso questa Corte ed al Presidente della Giunta
regionale;
ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere al Presidente del Consiglio regionale dell'Emilia
Romagna;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima
Sezione Civile del 15 ottobre 2019.

Il Presidente: Campanile