1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 8-11-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 461 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 maggio 2006
Ordinanza emessa il 15 maggio 2006 dal tribunale di Milano nei procedimenti civili riuniti promossi da Giacone Vita ed altri contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ed altri Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul diritto di difesa, sul principio di tutela giurisdizionale e sul diritto di proprieta' - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3, 24, 42, 101, 102, 104 e 113. (006C0962) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 8-11-2006)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti e i documenti della causa iscritta al n. 5889/04
RGL pendente davanti al Tribunale di Milano (e delle altre 15 cause
riunite alla prima di cui all'allegato A) vertenti su identiche
questioni di diritto, pendenti davanti al medesimo Tribunale) tra:
Giacone Vita e il Ministero dell'istruzione università e ricerca e
la Direzione didattica i Circolo sciogliendo la riserva assunta in
data 14 aprile 2006 rileva
I termini della controversia
Con rispettivi ricorsi al Tribunale di Milano, quale giudice del
lavoro, i ricorrenti di cui alle cause indicate nell'allegato A),
hanno esposto di far parte del personale ATA, che ricomprende tutto
il personale che svolge attività «non docente» presso le scuole
statali materne e primarie, medie e superiori.
Hanno spiegato che detto personale, fino al 31 dicembre 1999, è
appartenuto a due diverse amministrazioni: quello in servizio presso
le scuole superiori rientrava negli organici dello Stato, mentre
quello delle scuole materne e primarie statali, era alle dipendenze
degli enti locali interessati, svolgendo, comunque, identiche
mansioni.
Hanno, poi, chiarito i ricorrenti che questa ripartizione ha
avuto termine con la legge n. 124/1999 (art. 8) con la quale è stato
disposto il graduale assorbimento da parte dello Stato del personale
ausiliario scolastico, originariamente proprio degli enti locali.
Secondo la tesi dei ricorrenti l'art. 8, comma 1, della legge
n. 124/1999 avrebbe, in particolare, stabilito, da una parte, il
riconoscimento dell'anzianità già maturata, dall'altra,
l'erogazione della retribuzione corrispondente a tale anzianità
all'interno dell'ordinamento statale.
Ha spiegato la parte attrice che, tuttavia, con gli atti
normativi e contrattuali successivi (il Decreto interministeriale
n. 184 del 23 luglio 1999, l'accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e
le organizzazioni sindacali, il d.m. del 5 aprile 2001 con cui è
stato recepito detto ultimo accordo) sarebbe stato operato un
processo di stravolgimento del disposto della legge n. 124/1999,
introducendo via via nuovi e diversi criteri per l'inquadramento del
personale ATA degli enti locali che hanno portato ad un risultato
esattamente opposto a quello previsto.
Sul punto, ha tenuto a precisare la difesa dei ricorrenti che, in
ottemperanza a detti ulteriori atti, l'anzianità è diventata
interamente una funzione dipendente della retribuzione goduta, con
determinazione di una nuova anzianità (fittizia) esclusivamente
sulla base della retribuzione in godimento presso l'ente locale al 31
dicembre 1999.
Ciò premesso, hanno lamentato i lavoratori che, per effetto
della particolare procedura adottata per disciplinare il
trasferimento dei dipendenti, basata sul riconoscimento della sola
«retribuzione maturata», si sono ritrovati con una anzianità
giuridica ed economica ridotta in modo sensibile (secondo la misura,
dettagliatamente indicata nei ricorsi introduttivi del giudizio, per
ciascuna posizione soggettiva).
Tale sistema di inquadramento, contestato dai dipendenti per le
suddette ragioni, avrebbe, infatti, loro comportato un trattamento
economico complessivo, da un lato, non corrispondente alla effettiva
anzianità maturata, dall'altro, inferiore a quella percepita dai
dipendenti ATA che hanno prestato la propria attività
ininterrottamente presso lo Stato, rivestendo la medesima qualifica e
svolgendo le medesime mansioni degli stessi.
Per tale motivo, hanno chiesto nelle conclusioni, che fossero
dichiarati nulli e/o annullati e/o disapplicati i rispettivi decreti
di inquadramento, richiamati in ciascun ricorso, e che fosse
accertato il diritto degli stessi al riconoscimento giuridico e
economico della propria anzianità maturata presso l'ente locale di
provenienza.
In aggiunta, hanno auspicato la condanna del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca - in persona del
Ministro pro tempore - a versare ai ricorrenti la differenza tra
quanto effettivamente percepito e quanto avrebbero dovuto percepire a
partire dal 1° gennaio 2000, in ragione della differenza tra lo
stipendio tabellare dovuto in base alla categoria e all'anzianità
stabilite dal contratto colletivo nazionale di lavoro 26 maggio 1999
del Comparto scuola e successive modifiche e il minore importo
corrisposto a seguito del trasferimento nei ruoli del personale ATA
della scuola, oltre alle differenze stipendiali maturate e maturande.
Costituendosi ritualmente in giudizio, con articolata memoria
difensiva, per ciascuna delle cause proposte, la parte convenuta ha
contestato la fondatezza delle domande, chiedendone il rigetto. Con
vittoria di spese.
Al riguardo, secondo una prima impostazione difensiva (cfr., ad
es., le cause RG 8983/2005 e RG 1191/2005), la resistente ha, in
primo luogo, sostenuto che l'art. 8, comma 4, della legge n. 124/1999
ha previsto che il descritto «passaggio» dagli enti locali allo Stato
del personale ATA avrebbe dovuto avvenire gradualmente, «secondo
tempi e modalità da stabilire con successivo decreto
interministeriale».
In tal senso, il menzionato art. 8, secondo la tesi sostenuta
nella memoria di costituzione, si configurerebbe come una
disposizione contenente «un rinvio recettizio a prescrizioni deputate
a precisare le puntuali modalita» del trasferimento del personale in
questione, cosicchè le successive norme menzionate (il Decreto
interministeriale n. 184 del 23 luglio 1999, l'Accordo del 20 luglio
2000 tra l'Aran e le organizzazioni sindacali, il d.m. del 5 aprile
2001) verrebbero a «costituire parte integrante del disposto
dell'art. 8, comma 2 che preciserebbero e completerebbero, rendendolo
di fatto attuabile».
La resistente ha, poi, ricordato che, anche qualora si dovesse
concludere che la legge n. 124/1999 avesse previsto il pieno
mantenimento dell'anzianità dei lavoratori essendo completa nelle
sue previsioni, la stessa sarebbe stata legittimamente derogata dalle
menzionate fonti intervenute successivamente, in conformità al
disposto dell'art. 2 del d.lgs. n. 165/2001 che, al comma 2, prevede
che «eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità
sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a
categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o
accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente
appllcabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso
contrario».
Una volta chiarito quale fosse il rapporto tra le norme in
questione, la difesa della resistente si è preoccupata di
evidenziare la logica dei criteri previsti dalle disposizioni in
parola e come, in alcun modo, si potessero ritenere pregiudicati i
diritti dei lavoratori, tenuto conto che, certamente, non sarebbe
stata intenzione del legislatore della legge n. 124/1999 aumentare lo
stipendio degli stessi, ma solo garantire loro la conservazione del
trattamento fino a quel momento conseguito, con piena legittimità,
dunque, dell'inquadramento compiuto che non determinava un decremento
della retribuzione complessiva in precedenza goduta e che neppure
menomava l'anzianità, tenendosi conto della stessa ai fini di un
più celere passaggio allo scaglione stipendiale successivo a quello
di inquadramento.
Ha eccepito, da ultimo, la parte convenuta che, diversamente,
qualora si ritenesse che la legge n. 124/1999 dovesse essere
interpretata nel senso della necessaria conservazione dell'
«integrale» anzianità maturata, con la conclusione di un aumento
stipendiale del personale ATA, ne sarebbe derivata la conseguenza
della incostituzionalità della norma, ai sensi dell'art. 81, comma
4, Cost., per il fatto che la legge n. 124/1999 non indica
attribuzioni o stanziamenti per il finanziamento dei trasferimenti di
personale nei ruoli statali, dovendosi, quindi, necessariamente
adottare una soluzione ermeneutica che producesse il risultato del
«costo zero» per la pubblica amministrazione.
Nelle more del giudizio, tuttavia, il 10 gennaio 2006, è entrato
in vigore il comma 218 dell'articolo unico della legge n. 266/2005
che dispone che il comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124/1999 «si
interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito
nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA)
statale è in quadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili
professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del
trattamento economico complessivo in godimento all'atto del
trasferimento, con l'attribuzione della posizione stipendiale di
importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla
retribuzione individuale di anzianità, nonchè da eventuali
indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi di
lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data
dell'inquadramento, L'eventuale differenza tra l'importo della
posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposto
«ad personam» e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini
del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È fatta
salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in
vigore della presente legge».
Così, secondo una ulteriore impostazione difensiva, la parte
convenuta ha sostenuto come le proprie ragioni meritassero
accoglimento in virtù di quest'ultima norma alla quale si dovrebbe
attribuire una effettiva natura interpretativa dell'art. 8 della
legge n. 124/1999.
Il giudice ha, quindi, concesso la produzione in causa di note
con riferimento alla novella in parola e nelle stesse è stata
eccepita l'incostituzionalità della norma che, pur definendosi
interpretativa del comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124/1999,
finisce per riprodurre il contenuto dell'art. 3 del menzionato
Accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e le organizzazioni sindacali.
Il giudice nell'udienza successiva, al termine della discussione
orale delle parti si è riservato di decidere.
Il quadro normativo di riferimento
Il diritto azionato in giudizio è fondato, innanzitutto,
sull'art. 8 della legge n. 124/1999 che, per regolare il
trasferimento di personale ATA degli enti locali alle dipendenze
dello Stato, prevede ai primi due commi che «1) Il personale ATA
degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado è a carico
dello Stato. Sono abrogate le disposizioni che prevedono la fornitura
di tale personale da parte dei comuni e delle province. 2) Il
personale di ruolo di cui al comma 1, dipendente dagli enti locali,
in servizio nelle istituzioni scolastiche statali alla data di
entrata in vigore della presente legge, è trasferito nei ruoli del
personale ATA statale ed è inquadrato nelle qualifiche funzionali e
nei profili professionali corrispondenti per lo svolgimento dei
compiti propri dei predetti profili. Relativamente a qualifiche e
profili che non trovino corrispondenza nei ruoli del personale ATA
statale è consentita l'opzione per l'ente di appartenenza, da
esercitare comunque entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge. A detto personale vengono riconosciuti ai fini
giuridici ed economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di
provenienza nonchè il mantenimento della sede in fase di prima
applicazione in presenza della relativa disponibilità del posto».
Ciò posto, si deve ricordare che, all'art. 8 cit., è seguita
una ulteriore produzione normativa, come, del resto, previsto dal
comma 4 della medesima disposizione che prevedeva: «il trasferimento
del personale di cui ai commi 2 e 3 avviene gradualmente, secondo
tempi e modalità da stabilire con decreto del Ministro della
pubblica istruzione, emanato di concerto con i Ministri dell'interno,
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la
funzione pubblica (...)».
Così, in attuazione del comma 4 citato, il decreto
interministeriale del 23 luglio 1999, n. 184, all'art. 3 ha stabilito
che «con successivo decreto del Ministro della pubblica istruzione,
di concerto con i Ministri dell'interno, del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica e per la funzione pubblica verranno
definiti i criteri di inquadramento, nell'ambito del comparto scuola,
finalizzati all'allineamento degli istituti retributivi del personale
in questione a quelli del comparto medesimo, con riferimento alla
retribuzione stipendiale, ai trattamenti accessori e al
riconoscimento ai fini giuridici ed economici, nonchè dell'incidenza
sulle rispettive gestioni previdenziali dell'anzianità maturata
presso gli enti previa contrattazione collettiva, da svolgersi entro
il mese di ottobre 1999, fra l'ARAN e le organizzazioni sindacali
rappresentative dei comparti scuola ed enti locali».
È, allora, stato stipulato l'accordo del 20 luglio 2000 tra
l'Aran e le organizzazioni sindacali ed emanato il d.m. del 5 aprile
2001, con cui è stato recepito detto ultimo accordo e poste le
regole per l'inquadramento del personale trasferito negli organici
statali (art. 3) secondo le seguenti previsioni: «i dipendenti di cui
all'art. 1 del presente accordo, sono inquadrati nella progressione
economica per posizioni stipendiali delle corrispondenti qualifiche
professionali del comparto scuola, indicate nell'allegata Tabella B),
con le seguenti modalità. Ai suddetti dipendenti viene attribuita la
posizione stipendiale, tra quelle indicate nell'allegata Tabella B),
d'importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999 costituito da stipendio e retribuzione
individuale di anzianità nonchè, per coloro che ne sono provvisti
dall'indennità specifica prevista dall'art. 4, comma 3 del CCNL 16
luglio 1996 enti locali come modificato dall'art. 28 del CCNL 1°
aprile 1999 enti locali, dall'indennità prevista dall'art. 37,
comma 4, del CCNL 6 luglio 1995 e dall'indennità prevista
dall'art. 37, comma 1, lettera d) del medesimo CCNL.
L'eventuale differenza tra l'importo annuo della posizione
stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al
31 dicembre 1999, come sopra indicato, è corrisposta ad personam e
considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento
della successiva posizione stipendiale. Al personale destinatario del
presente accordo è corrisposta l'indennità integrativa speciale
nell'importo in godimento al 31 dicembre 1999, se più elevato di
quella della corrispondente qualifica del comparto scuola.
L'inquadramento definitivo, nei profili professionali della
scuola, del personale di cui al presente accordo dovrà essere
disposto tenendo conto della tabella A) di equiparazione allegata».
Con riguardo all'Accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e le
organizzazioni sindacali, la menzionata agenzia - investita in
precedenti giudizi della questione ai sensi dell'art. 64 del d.lgs.
n. 165/2001 dal Tribunale di Milano Sezione lavoro (con ordinanza del
21 gennaio 2003:), ha chiarito che detto atto «trova fondamento non
nella contrattazione collettiva prevista dal d.lgs. n. 29/1993 o dal
successivo d.lgs. n. 165/2001, ma nell'art. 3 del decreto
interministeriale n. 184 del 23 luglio 1999. L'Accordo in parola,
pertanto, non è atto di natura contrattuale ai sensi dei richiedenti
decreti legislativi ma è finalizzato esclusivamente a consentire un
primo inquadramento di tale personale nel comparto Scuola. Ciò è
dimostrato dalla circostanza che per il suo recepimento si è reso
necessario un ulteriore decreto interministeriale in data 5 aprile
2001; 2) diversi e definitivi inquadramenti del personale stesso
trovano dunque eventuali ragioni non in norme contrattuali, che
infatti non esistono, ma nella legge n. 124/1999. Quest'ultima, per
altro, non fa riferimento a fondi contrattuali per il proprio
finanziamento, si che può escludersi un qualsiasi potere delle parti
firrnatarie dell'accordo sia nell'utilizzazione di risorse
finanziarie sia nell'interpretazione o nella mancata applicazione di
norma che non hanno, appunto, natura e fondamento contrattuale» (cfr.
doc. 9 ric. della causa RG 5889/2004).
Da ultimo, rispetto a tale originario quadro normativo, è
intervenuto il comma 218 dell'articolo unico della legge n. 266/2005
che dispone che il comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124/1999 «si
interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito
nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA)
statale è inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili
professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del
trattamento economico complessivo in godimento all'atto del
trasferimento, con l'attribuzione della posizione stipendiale di
importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla
retribuzione individuale di anzianità, nonchè da eventuali
indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi di
lavoro del compado degli enti locali, vigenti alla data
dell'inquadramento, L'eventuale differenza tra l'importo della
posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposto
«ad personam» e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini
del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È fatta
salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in
vigore della presente legge».
Questione di costituzionalità
Nelle note autorizzate prodotte in giudizio i difensori delle
parti ricorrenti hanno sollevato la questione della legittimità
costituzionale del menzionato comma 218 dell'articolo unico della
legge n. 266/2005 con riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101, 102,
103, 104, 108 e 113 della Costituzione.
L'eccezione appare fondata.

Rilevanza della questione

La questione sottoposta appare rilevante ai fini della decisione
delle cause riunite proponendosi il comma 218 cit. di offrire
l'interpretazione autentica del comma 2 dell'art. 8 della legge
n. 124/1999, ovvero della disposizione di legge che fonderebbe la
pretesa dei ricorrenti.
È, subito, da notare come il comma 218 cit. debba considerarsi
applicabile ai giudizi di cui all'allegato A) alla presente
ordinanza, già pendenti davanti al Tribunale di Milano al momento
della sua entrata in vigore, avendo una portata evidentemente
retroattiva (sia che alla stessa si riconosca una natura
interpretativa sia che si opti per un significato innovativo delle
sue previsioni) in virtù della ultima parte della stessa che
chiarisce che «è fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi
alla data di entrata in vigore della presente legge», ponendo quale
limite per la sua applicazione esclusivamente la formazione del
giudicato.
Appare utile, in particolare, poi, osservare come la nuova
disposizione verrebbe ad essere determinante nei giudizi in corso per
il fatto che chiarisce in via interpretativa il significato del
comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124/1999 in senso favorevole alla
soluzione proposta dal Ministero convenuto ed in senso difforme
rispetto alle scelte ermeneutiche adottate nelle numerose pronunce
della Corte di cassazione intervenute nel 2005 sulla medesima materia
(sempre favorevoli ai pubblici dipendenti ricorrenti).

Non manifesta infondatezza

I) La natura interpretativa.
Appare da sottolineare come la questione sollevata non risulti
manifestamente infondata.
a) Per motivare, innanzitutto, occorre verificare come al
comma 218 dell'articolo unico della legge n. 266/2005 non possa
attribuirsi la natura interpretativa che la disposizione stessa
pretende di avere.
Giova, infatti, rammentare come sia stato chiarito dalla Corte
costituzionale che sì deve riconoscere il «carattere interpretativo
soltanto a una legge che, fermo il tenore testuale della norma
interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia
una delle tante interpretazioni possibili» (cfr. Corte Cost. 4 aprile
1990, n. 155; cfr. anche Corte costituzionale 24 febbraio 1988,
n. 233).
Inoltre, è stata reputata «di interpretazione autentica la
disposizione che si saldi con quella da interpretare..., senza però
intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone e
esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei
significati possibili» (cfr. Corte costituzionale 10 febbraio 1993,
n. 39).
Si deve, poi, evidenziare come, sul punto medesimo, la Corte di
cassazione abbia specificato che la legge di interpretazione
autentica «si caratterizza per la mancanza nel suo contenuto di una
nuova disposizione», sicchè «una norma ha carattere interpretativo
con conseguente efficacia retroattiva quando, pur rimanendo immutata
la formulazione letterale della disposizione interpretata, se ne
chiarisca e se ne precisi il significato», cosicchè, per
riconoscersi una siffatta natura interpretativa, è necessario che
«la scelta ermeneutica imposta dalla legge interpretativa rientri tra
le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo
interpretato stabilendo un significato che ragionevolmente poteva
essere ascritto alla legge anteriore» (cfr. Cass. 28 agosto 2002,
n. 12605).
Ora, tenuto conto di questi principi, pare possibile sottolineare
come una semplice comparazione delle due disposizioni renda evidente
come le parole di cui al co. 218 cit. non possano corrispondere a
quelle contenute nell'art. 8 della legge 12 aprile 1999, ancorchè
interpretate secondo la massima estensione possibile del loro
significato (le due norme, d'altro canto, appaiono, ictu oculi, del
tutto differenti e di diversa portata), cosicchè risulta impossibile
definire la previsione inclusa nella legge n. 266/2005 come
interpretativa dell'artr. 8, comma 20 cit. oppure, in altri termini,
che la scelta ermeneutica imposta dalla legge n. 266/2005 rientri tra
le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo
interpretato stabilendo un significato che ragionevolmente potesse
essere ascritto alla legge anteriore.
Solo per esemplificare, si noti come il complesso meccanismo
previsto dalla norma interpretante per calcolare il trattamento
economico spettante ai dipendenti ATA trasferiti non possa ritenersi
in alcun modo ricompreso nella previsione del riconoscimento «ai fini
giuridici ed economici» dell'anzianità maturata presso l'ente locale
di provenienza di cui all'art. 8 cit.
Ciò è tanto vero che, per introdurre il meccanismo di calcolo
del trattamento economico oggi inserito nella disposizione di
interpretazione autentica, è stato necessario stipulare l'apposito
Accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e le organizzazioni sindacali.
Ad ulteriore conferma, si può porre in luce che l'accordo è
stato considerato come modificativo del menzionato art. 8 dalla Corte
di cassazione nelle sentenze con le quali ha deciso le controversie
in esame affermando che «il senso fatto palese dal significato
proprio delle parole, secondo la connessione di esse, e dalla
intenzione del legislatore (volontà e coerenza dell'ordinamento, non
intento degli autori) è esattamente opposto: riconoscimento
dell'anzianità non solo ai fini giuridici ma anche economici» (Cass.
14 aprile 2005, n. 7747).
Inoltre, come si è evidenziato nelle premesse della presente
ordinanza, il Ministero convenuto mai ha, nelle proprie difese
anteriori alla novella di cui si tratta (cfr., ad es., le cause RG
8983/2005 e RG 1191/2005), affermato che l'Accordo del 20 luglio 2000
tra l'Aran e le organizzazioni sindacali avesse funzione
interpretativa dell'art. 8 cit., sostenendo, al contrario, che il
menzionato amI. 8 si configurerebbe come una disposizione contenente
«un rinvio recettizio a prescrizioni deputate a precisare le puntuali
modalita» del trasferimento del personale in questione, cosicchè le
successive norme menzionate (il Decreto interministeriale n. 184 del
23 luglio 1999, l'Accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e le
organizzazioni sindacali, il d.m. del 5 aprile 2001) verrebbero a
«costituire parte integrante del disposto dell'art. 8, comma 2 che
preciserebbero e completerebbero, rendendolo di fatto attuabile».
Occorre, pertanto, concludere che la disposizione introdotta
dalla legge finanziaria non essendo neppure lontanamente compatibile
con la norma che pretende di interpretare, non soddisfa i requisiti
richiesti dalla Corte costituzionale e dalla Corte di cassazione per
essere considerata una norma interpretativa, risultando, viceversa,
innovare il contenuto della norma che pretende di interpretare.
b) Quand'anche si reputasse che il comma 218 in parola abbia
un carattere interpretativo, si debbono, comunque, sollevare
molteplici dubbi di costituzionalità collegati alla legittimità
della scelta del legislatore di emanare nel caso una norma di
interpretazione autentica.
È, infatti, da ricordare come la Corte costituzionale abbia
chiarito nella sentenza n. 525 del 2000 che «il legislatore può
adottare norme che precisino il significato di altre disposizioni
legislative non solo quando sussista una situazione di incertezza
nell'applicazione del diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali,
ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo della Corte di
cassazione, quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le
possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando
un significato ascrivibile alla norma anteriore (v., tra le altre, le
sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994 e l'ordinanza n. 480 del
1992)».
Evidenziati i presupposti per l'uso legittimo del potere di
interpretazione autentica da parte del legislatore, con riferimento
all'ultimo menzionato nella suddetta pronuncia della Corte
costituzionale, si è già osservato come il contenuto del comma 218
cit. non rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario dell'art. 8 della legge n. 24/1999, ma appare anche da
evidenziare, nel solco ermeneutico tracciato dalla Corte
costituzionale, come il significato letterale dell'art. 8, comma 2,
della legge n. 124/1999 - che statuisce che al personale ATA
trasferito «vengono riconosciuti ai fini giuridici ed economici
l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza» - risulti
chiarissimo e di immediata interpretazione fin da una prima lettura
non essendo possibile attribuire alle parole altra interpretazione se
non quella fatta propria dal significato delle stesse per cui al
personale trasferito agli organici dello Stato è mantenuta intatta
l'anzianità maturata presso l'ente locale, con effetti non solo
giuridici, ma anche economici (cfr. anche Corte costituzionale
n. 299/1999; Corte costituzionale n. 187/1981; Corte costituzionale
n. 133/1997).
Una volta osservato come difficilmente possano rinvenirsi
molteplici varianti nell'individuazione del significato dell'art. 8
cit., è possibile, peraltro, anche notare come sulla medesima norma
sussista ormai un indirizzo ermeneutico univoco e costante della
Corte di legittimità (cfr. Cass. n. 3224, 3225 e 3356 del 25 gennaio
2005; n. 4722/2005; n. 7747/2005; 10576/2005; 18653/2005;
n. 18829/2005 tutte allegate), cosicchè è possibile affermare che,
nella materia in questione, al momento dell'emanazione dell'articolo
unico co. 218 della legge n. 266/2005, non sussistesse alcun
contrasto interpretativo (di scarso rilievo, appaiono alcune limitate
pronunce della giurisprudenza di merito di segno opposto, in
confronto alla giurisprudenza univoca della Corte di cassazione che
viene a mostrare un orientamento omogeneo), essendosi formato un
«diritto vivente» (cfr. Corte costituzionale n. 299 del 1999).
Appare, dunque, possibile porre in luce come, nel caso, al
momento dell'emanazione del comma 218 cit., da una parte, non
esistessero una situazione di incertezza nell'applicazione del
diritto o contrasti giurisprudenziali (non ricorrono quei casi in cui
la legge anteriore riveli gravi ed insuperabili anfibologie o abbia
dato luogo a contrastanti applicazioni, specie in sede
giurisprudenziale), ma un indirizzo omogeneo della Corte di
cassazione e, dall'altra, come la scelta imposta dal comma 218 cit.
non rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario
dell'art. 8 della legge n. 124/1999, cosicchè paiono difettare i
presupposti per il ricorso da parte del legislatore ad una norma
interpretativa del medesimo art. 8.
c) Inoltre, rammentandosi come il comma 218 (che si
autoqualifica come norma «di interpretazione autentica») abbia
portata retroattiva, giova evidenziare come il giudice delle leggi
abbia specificato come la legge di interpretazione autentica sia
soggetta, tra gli altri, al limite del rispetto del principio
dell'affidamento dei consociati nella certezza dell'ordinamento
giuridico, principio che trova applicazione anche in materia
processuale e che, nel caso di specie, deve ritenersi violato in
conseguenza della non prevedibilità della soluzione interpretativa
adottata dal legislatore, rispetto a quelle affermatesi nella prassi,
oltre che in relazione ai principi generali di ragionevolezza e di
uguaglianza (cfr. Corte costituzionale sentenze n. 0376 del 2004;
n. 525 del 2000 e n. 26 del 2003).
In conclusione, quindi, per la violazione dei suddetti principi
nell'uso del potere legislativo, si deve evidenziare come il comma
218 cit. appaia porsi in conflitto con gli artt. 24, 101, 102, 104 e
113 della costituzione potendo proporsi, anche in caso di ritenuta
natura interpretativa, le considerazioni che si andranno meglio ad
esporre nel prossimo paragrafo relative alla violazione dei principi
costituzionali di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento
e di certezza della situazioni giuridiche e risultando la medesima
norma invasiva della sfera riservata al potere giudiziario
(imponendo, con effetto retroattivo, una interpretazione diversa da
quella consolidatasi in giurisprudenza).
Con riguardo, poi, al contrasto con il principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost., è possibile, comunque, anticipare come,
anche nel caso in cui si consideri il comma 218 cit. come
effettivamente di carattere interpretativo, la norma preveda una
disparità di trattamento, creando tre categorie di dipendenti
trattati differentemente pur a parità di mansioni ed anzianità
(come meglio sarà esposto).
II) La portata innovativa.
Qualora, invece, secondo l'interpretazione proposta nella
presente ordinanza, su valutasse il comma 218 in esame come una norma
di carattere innovativo, si dovrebbe osservare come la disposizione,
modificando le regole poste dalla legislazione antecedente, paia
scontrarsi con diverse norme della Carta costituzionale.
Si è già anticipato come si debba attribuire al comma 218 cit.
portata retroattiva (sia che alla stessa si riconosca una natura
interpretativa sia che si opti per un significato innovativo delle
sue previsioni) in virtù della ultima parte della stessa che
chiarisce che «è fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi
alla data di entrata in vigore della presente legge», ponendo quale
limite per la sua applicazione esclusivamente la formazione del
giudicato.
A tal riguardo, in primo luogo, si deve osservare come possa
certamente il legislatore emanare, al di fuori della materia penale,
norme legislative con efficacia retroattiva, come la stessa Corte
costituzionale ha, più volte, specificato, con il limite, tuttavia,
«della ragionevolezza e del non contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetta» (cfr. Corte costituzionale
sentenze n. 36 del 1985 e n. 123 del 1988), con la conseguenza che
«non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere
effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia
innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il divieto di
retroattività della legge - pur costituendo valore di civiltà
giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore
deve in linea di principio attenersi - non è stato tuttavia elevato
a dignità costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 Cost. Quindi il legislatore, nel rispetto di tale
previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva -
interpretative o innovative che esse siano - purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 374 del 2002; in
senso conforme: sentenze n. 229 del 1999 e n. 419 del 2000; ordinanza
n. 263 del 2002; Cfr., anche, Corte costituzionale sent. n. 0376 del
2004; n. 525 del 2000 e n. 26 del 2003).
a) Il che porta a porre in luce come il comma 218 si ponga in
insanabile conflitto, innanzitutto, con l'art. 3 della Costituzione.
Non può non sottolinearsi, infatti, come la legge n. 124/1998,
come interpretata nelle pronunce menzionate della Corte di
cassazione, operando il trasferimento coattivo dei dipendenti ATA
degli enti locali all'amministrazione dello Stato, avesse stabilito
il principio per cui essi avrebbero dovuto essere considerati
esattamente uguali ai corrispondenti dipendenti ATA statali (tenuto
anche conto dell'identità delle mansioni svolte nei vari profili)
grazie al riconoscimento agli stessi ai fini giuridici ed economici
dell'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza.
In virtù della legge interpretante, che gode di efficacia
retroattiva, viceversa, si configurano tre categorie di dipendenti a
parità di mansioni e di anzianita':
la prima categoria è rappresentata dal personale ATA che è
sempre stato dipendente dello Stato;
la seconda categoria è rappresentata dal personale ATA -
transitato in virtù della citata norma dagli enti locali allo Stato
- che si vede riconosciuta ai fini giuridici ed economici
l'anzianità maturata presso l'ente locale di appartenenza in seguito
alle sentenze passate in giudicato;
la terza categoria è rappresentata dal personale ATA -
transitato in virtù della citata norma dagli enti locali allo Stato
- che non si vede riconosciuta ai fini giuridici ed economici
l'anzianità maturata presso l'ente locale di appartenenza, restando
assoggettato alla meno favorevole disciplina sopravvenuta.
Appare, allora, possibile considerare come la norma
«interpretante» introduca una evidente e irragionevole disparità di
trattamento giuridico-economico tra dipendenti appartenenti al
medesimo profilo professionale, svolgenti le medesime mansioni e
forniti della medesima anzianità.
Occorre, a tal punto, anche confermare come tale contrasto con il
principio di uguaglianza sia, come anticipato, rinvenibile anche nel
caso in cui si consideri il comma 218 cit. come effettivamente di
carattere interpretativo, considerato che la norma prevede una
disparità di trattamento, creando le tre categorie di dipendenti
sopra menzionate tramite la distinzione, derivante dalla stessa
disposizione, tra il personale da sempre appartenuto allo Stato e
quello trasferito dagli enti locali e, all'interno di quest'ultimo
gruppo, tramite la previsione per cui «è fatta salva l'esecuzione
dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente
legge».
b) Sotto un altro profilo, deve, inoltre, tenersi conto come
la disposizione interpretata avesse completamente esaurito i propri
effetti, avendo disciplinato le modalità di inquadramento del
personale ATA degli enti locali ormai trasferito alle dipendenze
dello Stato (tutte le parti ricorrenti hanno tenuto a chiarire come
il nuovo inquadramento ed il trasferimento fosse già avvenuto alla
data d'avvento della novella legislativa nè tale assunto è stato
contestato negli scritti o nella discussione orale dal Ministero
convenuto che si è riferito al personale «trasferito» senza operare
distinzioni).
Si deve, allora, porre in rilievo come il carattere
esclusivamente retroattivo della norma in esame (che non ha
possibilità di attuazione se non relativamente a situazioni già
esauritesi), unitamente alla sua natura non interpretativa ma
innovativa, evidenzi la sua funzionalità ad incidere sui giudizi in
corso, superando l'elaborazione giurisprudenziale formatasi negli
anni e l'orientamento ormai, in materia, consolidato della Corte di
cassazione.
Come si è rilevato, del resto, il comma 218 cit. non ha inteso
evitare incertezze interpretative o giurisprudenziali, ormai non più
esistenti, nè ha raccolto inesistenti divergenti opinioni nella
dottrina, nè ha privilegiato una interpretazione tra quelle
astrattamente possibili, introducendo, al contrario,
un'interpretazione pacificamente incompatibile con il testo della
norma interpretata.
Il che porta ad osservare come il dato testuale della
disposizione in analisi abbia l'esclusiva funzione di contrapporsi
all'interpretazione ormai consolidata della norma offerta dalla
giurisprudenza nell'esercizio di poteri costituzionalmente riservati
al potere giudiziario (cfr. Corte costituzionale 12 luglio 1995,
n. 311 e 23 novembre 1994, n. 397), potendo rivelare l'intento
esclusivo di incidere sui giudizi in corso, ponendosi, così, in
violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza, di tutela
del legittimo affidamento e di certezza della situazioni giuridiche e
(imponendo, con effetto retroattivo, una interpretazione diversa da
quella consolidatasi in giurisprudenza) risultando invasiva della
sfera riservata al potere giudiziario, con violazione dei principi
costituzionali di cui agli artt. 24, 101,102, 104 e 113 della
Costituzione.
In proposito, la Corte costituzionale ha, del resto, osservato
che deve essere rigorosamente protetta la «sicurezza giuridica,
principio che, quale elemento essenziale dello stato di diritto, non
può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti» e che
tale regola comporta «la tutela dell'affidamento legittimamente posto
sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario, ciò che vieta di
intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere
intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice» (Cfr. Corte
costituzionale n. 525/2000).
c) Si aggiunga, inoltre, come il comma 218 cit. appaia
violare l'art. 42 della Carta costituzionale.
Non si può, del resto, non rilevare come i diritti di carattere
economico derivanti dall'applicazione dell'art. 8 della legge
n. 124/1999 secondo il costante orientamento della Corte di
cassazione sopra menzionato (per cui al personale trasferito «vengono
riconosciuti ai fini giuridici ed economici l'anzianità maturata
presso l'ente locale di provenienza») ormai risultassero, al momento
dell'entrata in vigore della norma interpretante, far parte del
patrimonio dei dipendenti già inquadrati in virtù del trasferimento
avvenuto negli organici dello Stato, apparendo così espropriati in
ragione della novella di cui alla legge n. 266/2005.
Giova, allora, porre in rilevo, come, secondo la giurisprudenza
costituzionale, «il sacrificio degli interessi dei privati
proprietari non è irragionevole tutte le volte che i motivi di
interesse generale, che legittimano l'espropriazione della proprietà
privata, siano tali non solo da escludere che il provvedimento
ablatorio possa perseguire un interesse meramente privato, ma da
postulare anche che esso miri alla soddisfazione di effettive e
specifiche esigenze rilevanti per la comunita» (cfr. Corte
costituzionale n. 135 del 1998) e come, nella fattispecie, non siano
rinvenibili giustificazioni di interesse generale che legittimino
l'espropriazione della proprietà privata, essendovi, dunque, fondati
motivi per reputare la norma illegittima per contrasto con l'art. 42
Cost.
Impossibilità di interpretazioni costituzionalmente orientate del
comma 218 cit.
In seguito alle suddette premesse appare doverosa la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, dovendosi solo, da ultimo,
precisare come, attesa la perentorietà delle parole utilizzate dal
legislatore nel dettare il comma 218 cit. e la chiara ed univoca
volontà, che traspare dalla norma, di voler riproporre il contenuto
dell'art. 3 del menzionato accordo del 20 luglio 2000 tra l'Aran e le
organizzazioni sindacali, non pare possibile alcuna soluzione
interpretativa costituzionalmente orientata che, nel presente
giudizio, consenta di pervenire ad una decisione che prescinda
dall'eccezione di costituzionalità che occorre dunque, sollevare.

P. Q. M.
Sciogliendo la riserva:
Visti gli artt. 3, 24, 101, 102, 104, 113 e 42 della Costituzione
e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
Solleva la questione di legittimità costituzionale del comma 218
dell'articolo unico della legge n. 266/2005 per contrasto con gli
artt. 3, 24, 101, 102, 104, 113 e 42 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina alla cancelleria di provvedere alla immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina, altresì, alla cancelleria di notificare la presente
ordinanza alle parti;
Ordina, infine, alla cancelleria di comunicare la presente
ordinanza ai Presidenti delle due Camere del Parlamento nonchè al
Presidente del Consiglio dei inistri.
Milano, addì 2 maggio 2006
Il giudice: Di Leo
06C0962