1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 29-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 352 SENTENZA 8 - 23 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Farmacie - Province autonome di Trento e Bolzano - Sedi vacanti - Conferimento - Disciplina delle procedure concorsuali - Non fondatezza - Potere sostitutivo del Ministro della sanita' in materia - Eccessiva compressione dell'autonomia provinciale - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza. (Legge 8 novembre 1991, n. 362, art. 4, primo, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto, settimo, ottavo e nono comma; legge 8 novembre 1991, n. 362, artt. 4, primo, secondo e nono comma e 11). (D.P.R. n. 670/1972, art. 9, nn. 10 e 16). (092C0879) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 29-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della
legge 8 novembre 1991, n. 362 recante "Norme di riordino del settore
farmaceutico", promossi con ricorsi dalle Province autonome di Trento
e di Bolzano, notificati il 14 e il 16 dicembre 1991, depositati in
cancelleria il 23 e il 20 dicembre 1991 ed iscritti ai nn. 52 e 54
del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e gli
avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 16 dicembre 1991 la Provincia autonoma di Trento ha
promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 11
della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore
farmaceutico), deducendo violazione degli artt. 9, numero 10 e 16 del
Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e
delle relative norme di attuazione.
La Provincia ricorrente osserva che la legge n. 362 del 1991, nel
dettare norme sull'apertura delle farmacie, sulla loro titolarità,
gestione e trasferimento, disciplina anche dettagliatamente i
concorsi per il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di
nuova istituzione (art. 4) e la sostituzione temporanea dei titolari
delle farmacie nella gestione (art. 11). Queste materie, concernenti
l'igiene e la sanità, sarebbero comprese nelle competenze
legislativa concorrente ed amministrativa spettanti alla Provincia
(artt. 9, numero 10 e 16 dello Statuto speciale), che, difatti, ha
già provveduto ad emanare per esse una organica disciplina,
contenuta nel titolo II (Norme concernenti il servizio farmaceutico)
del Testo unico approvato con deliberazione della Giunta provinciale
17 marzo 1989, n. 3106 (disposizioni contenute nella legge
provinciale 29 agosto 1983, n. 29 e successive modificazioni).
La legge statale si sovrapporrebbe alla normativa provinciale e si
potrebbe giustificare solo se fosse volta a stabilire principi
fondamentali o standards minimi uniformi, ovvero quale normativa di
dettaglio destinata a valere solo in assenza di una disciplina
legislativa provinciale, ovvero come espressione di una eccezionale
potestà di intervento statale giustificata da specifiche e motivate
ragioni di interesse nazionale.
L'art. 4 della legge n. 362 del 1991, disciplinando le procedure
concorsuali, sostituirebbe le norme già contenute negli artt. 3, 4,
5, 6 e 7 della legge 2 aprile 1968, n. 475, e già in precedenza non
applicabili nella Provincia di Trento, nella quale hanno efficacia le
corrispondenti disposizioni della legge provinciale (art. 58 del
Testo unico citato). Si dovrebbero quindi considerare egualmente
inapplicabili anche le norme dell'art. 4 della legge n. 362 del 1991,
da ritenere efficaci nella Provincia di Trento limitatamente ai
principi fondamentali da esse desumibili, e da considerare quindi
cedevoli rispetto alla legislazione provinciale non incompatibile con
i nuovi principi.
A maggior ragione dovrebbero essere ritenute inapplicabili le
norme che verranno fissate ai sensi del nono comma dell'art. 4 della
legge n. 362 del 1991, che demanda, senza alcuna indicazione di
criteri, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la
disciplina della commissione giudicatrice, dei parametri per la
valutazione dei titoli e l'attribuzione dei punteggi, delle prove di
esame e delle modalità di svolgimento dei concorsi. Ne risulterebbe
violato l'art. 17, secondo comma, lettera b, della legge 23 agosto
1988, n. 400, per il quale la potestà regolamentare del Governo non
può essere esercitata in ordine alla attuazione ed alla integrazione
delle leggi recanti norme di principio nelle materie riservate alla
competenza regionale.
Se le disposizioni in esame fossero ritenute non applicabili alla
Provincia di Trento, la ricorrente afferma che non avrebbe ragione di
dolersi. Ma poichè il significato delle disposizioni stesse non è
univoco nel determinare la propria efficacia, la Provincia propone
questione di legittimità costituzionale "per il caso che le norme in
parola dovessero intendersi come interamente vincolanti per la
Provincia e prevalenti su quelle della legge provinciale e come
intese a conferire analoga efficacia al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al nono comma del citato art. 4".
2. - La Provincia di Trento denuncia anche la illegittimità
costituzionale delle disposizioni che disciplinano l'esercizio del
potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Province autonome
(art. 4, terzo, quarto e quinto comma, della legge n. 362 del 1991,
ed ulteriori richiami contenuti nel settimo e nell'ottavo comma) in
caso di ritardo nella pubblicazione del bando di concorso rispetto al
termine stabilito dall'art. 4, primo comma, o di mancata nomina della
commissione giudicatrice nei dieci giorni successivi alla
pubblicazione del bando.
Il potere sostitutivo, esercitato mediante la nomina da parte del
Ministro della sanità, previa diffida, di un commissario ad acta,
lederebbe attribuzioni provinciali, conferendo al commissario il
potere di compiere tutta l'attività oggetto di sostituzione, dalla
indizione del concorso alla nomina dei vincitori. Il Ministro difatti
si limiterebbe alla nomina del commissario, rimanendo estraneo
all'attività sostitutiva dal medesimo svolta.
Tutto ciò, ad avviso della Provincia di Trento, eluderebbe
sostanzialmente i criteri enunciati dalla Corte costituzionale in
ordine ai profili soggettivi ed oggettivi atti a caratterizzare il
controllo sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni
(sentenza n. 177 del 1988). I termini ed i modi dell'intervento
sostitutivo non sarebbero conformi ai valori fondamentali, di leale
cooperazione e di proporzionalità, cui la Costituzione informa i
rapporti tra Stato e Regioni.
3. - La Provincia autonoma di Trento denuncia, infine, la
illegittimità costituzionale dell'art. 11 della legge n. 362 del
1991, che sostituisce l'art. 11 della legge n. 475 del 1968, e
disciplina la "titolarità e sostituzione nella gestione" delle
farmacie.
Anche in questo caso, ad avviso della ricorrente, la nuova
disposizione è da considerare cedevole e non dovrebbe trovare
applicazione nella Provincia di Trento, nel cui ambito opera l'art.
65 del già citato Testo unico delle disposizioni provinciali, che
disciplina la "sostituzione temporanea" dei farmacisti.
Tuttavia, come già per l'art. 4, l'art. 11 della legge n. 362 del
1991 viene impugnato "per l'ipotesi che debba ritenersi applicabile e
vincolante per la Provincia". Questa disposizione, disciplinando gli
specifici motivi di sostituzione (secondo comma), le modalità e la
durata massima della sostituzione per infermità del titolare (terzo,
quarto e quinto comma), la durata della sostituzione "per gravi
motivi di famiglia" (sesto comma) o a seguito di adozione di minori o
di affidamento familiare (secondo comma, lettera d), ed ancora il
tipo di "funzioni elettive" o di "incarichi sindacali elettivi a
livello nazionale" che giustificano la sostituzione (secondo comma,
lettera f), verrebbe a dettare una normativa di dettaglio, ledendo le
attribuzioni della Provincia, in assenza di interessi atti a
giustificare in questa materia l'intervento dello Stato.
Per quanto concerne le ferie, la Provincia richiama la sentenza
della Corte costituzionale n. 446 del 1988, con la quale si è
statuito che il principio fondamentale desumibile dalla legislazione
statale al riguardo è solo quello della continuità della assistenza
farmaceutica, prestata in un adeguato ambito territoriale dal
servizio nel suo insieme, mentre resta alla competenza regionale il
compito di assicurare la realizzazione di tale principio.
4. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 16 dicembre 1991 anche la Provincia autonoma di Bolzano
ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 e
11 della legge 8 novembre 1991, n. 362, per violazione degli artt. 9,
primo comma, numero 10 e 16, primo comma, dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle rela-
tive norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante
"Norme di attuazione dello Statuto per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita'" e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,
recante "Norme di attuazione dello Statuto per la regione Trentino-
Alto Adige concernenti integrazioni alle norme in materia di igiene e
sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).
Il ricorso della Provincia di Bolzano svolge argomentazioni
analoghe a quelle dedotte dalla Provincia di Trento.
Anche la Provincia di Bolzano sottolinea che l'art. 4 della legge
n. 362 del 1991 introdurrebbe una normativa di dettaglio, che
travalica i limiti propri della legge statale nelle materie di
competenza concorrente, sostituendosi alla disciplina specifica
riservata alla Provincia. Difatti le disposizioni della legge statale
si sovrapporrebbero a quelle della legge provinciale 17 novembre
1988, n. 48, ed in vari casi sarebbero del tutto in conflitto con
quest'ultima (ad esempio, la sostituzione dei commissari stabilita
dall'art. 4 della legge n. 362 del 1991 non sarebbe compatibile con
l'art. 4, quarto comma, della legge provinciale n. 48 del 1988 che
prevede commissari supplenti). Non sussisterebbe in proposito,
secondo la ricorrente, un prevalente interesse nazionale, tale da
giustificare deroghe al regime di riparto delle competenze legisla-
tive tra Stato e Regioni, trattandosi di una disciplina legislativa
di "ordinaria amministrazione". Questo caso non potrebbe essere
accostato alla questione decisa con la sentenza n. 177 del 1988, in
cui l'interesse nazionale soddisfatto dalla legge statale era sotteso
alla esigenza, da un lato, di rimuovere particolari difficoltà di
funzionamento degli ordinari meccanismi di copertura delle sedi
farmaceutiche attraverso deroghe al principio dell'assegnazione delle
farmacie mediante concorso e, dall'altro, di consentire la
realizzazione di una eccezionale sanatoria di situazioni
preesistenti.
Quanto all'art. 11 della legge n. 362 del 1991, la Provincia di
Bolzano ribadisce che la norma denunciata introdurrebbe una
disciplina di dettaglio, sovrapposta alla legislazione provinciale
vigente, e richiama in particolare l'art. 2, primo comma, lettera d e
l'art. 3 della legge provinciale n. 48 del 1988, che affidano la
vigilanza sulle farmacie ad un ufficio provinciale ed attribuiscono
all'assessore provinciale competente in materia di sanità i
provvedimenti relativi alla gestione provvisoria dell'esercizio
farmaceutico privo di titolare. La ricorrente inoltre deduce gli
stessi motivi di illegittimità costituzionale già svolti con
riferimento all'art. 4, sempre che non venga riconosciuto il
carattere cedevole della normativa impugnata.
5. - Si è costituito nei due giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Con successivo atto del 3 gennaio 1992 l'Avvocatura ha dichiarato
di revocare l'atto di costituzione in entrambi i giudizi, perchè la
determinazione di resistere ai ricorsi non era stata messa all'ordine
del giorno del Consiglio dei Ministri.
6. - Nell'imminenza della udienza la Provincia di Trento ha, con
memoria, ulteriormente illustrato i motivi a sostegno del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano, con separati
ricorsi di analogo contenuto, hanno chiesto che sia dichiarata la
illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della legge 8
novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico),
che disciplinano rispettivamente le procedure concorsuali per il
conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione
e la sostituzione temporanea del titolare nella gestione, sempre che
siano ritenute applicabili alle due Province le norme stesse, che
dovrebbero invece essere considerate di dettaglio e cedevoli rispetto
alle norme provinciali emanate nella stessa materia.
Le Province ricorrenti assumono essenzialmente la invasione di
competenze loro riservate dallo Statuto speciale (art. 9, numero 10 e
16 del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e dalle relative norme di
attuazione, in una materia che è stata già disciplinata con leggi
provinciali (per la Provincia di Trento con il Testo unico 17 marzo
1989, n. 3106 delle disposizioni della legge provinciale 23 agosto
1983, n. 29 e successive modificazioni; per la Provincia di Bolzano
con la legge 17 novembre 1988, n. 48).
2. - I due ricorsi, volti a far dichiarare la illegittimità
costituzionale delle medesime disposizioni per motivi analoghi, sono
evidentemente connessi, possono essere quindi riuniti e decisi
congiuntamente.
3. - La legge 8 novembre 1991, n. 362, nel dettare norme di
riordino del settore farmaceutico, ha parzialmente modificato la
precedente disciplina, sostituendo alcune disposizioni della legge 2
aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) e
del Testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27
luglio 1934, n. 1265.
Le disposizioni contro le quali si rivolgono le censure delle
ricorrenti riguardano le procedure concorsuali (art. 4) e la
sostituzione temporanea nella gestione delle farmacie (art. 11).
Con la prima disposizione si stabiliscono:
a) la periodicità dei concorsi per il conferimento delle sedi
farmaceutiche vacanti ed i requisiti soggettivi per partecipare agli
stessi (art. 4, primo e secondo comma);
b) il potere attribuito al Ministro, in caso di ritardo
nell'emanazione del bando o nelle procedure di concorso, di
provvedere sostitutivamente nominando un commissario ad acta (art. 4,
dal terzo all'ottavo comma);
c) la integrazione e la attuazione della legge, rimessa ad un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per disciplinare
la composizione della commissione giudicatrice, i criteri per la
valutazione dei titoli e l'attribuzione dei punteggi, le prove
d'esame e le modalità di svolgimento del concorso (art. 4, nono
comma).
La seconda disposizione, innovando parzialmente la disciplina già
dettata dall'art. 11 della legge n. 475 del 1968, riguarda:
d) la responsabilità del titolare della farmacia per il
regolare esercizio e per la gestione dei beni patrimoniali (art. 11,
primo comma);
e) i casi, le modalità e la durata della sostituzione
temporanea del titolare nella conduzione della farmacia, con altro
farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti (art. 11, dal secondo
al settimo comma).
4. - Esaminando le norme denunziate dalle Province ricorrenti alla
stregua dei principi più volte affermati nella giurisprudenza di
questa Corte, si può rilevare che un primo gruppo di esse risponde
alla esigenza di una disciplina necessariamente uniforme, secondo
principi che esprimono un interesse nazionale, al cui rispetto sono
pienamente tenute anche le Province autonome.
Un secondo gruppo di norme comprende una disciplina ispirata a
principi entro i quali può esplicarsi l'autonomia legislativa ed
amministrativa garantita alle Province autonome, ma contiene
disposizioni di dettaglio di carattere suppletivo, destinate a cedere
di fronte a disposizioni legislative provinciali, anche preesistenti,
non in contrasto con i principi e gli indirizzi di fondo desumibili
della legge statale.
Un terzo gruppo di norme incide sul momento funzionale dei
rapporti tra Stato e Province autonome, disciplinando l'esercizio di
un controllo sostitutivo, che deve essere circondato da particolari
cautele nella previsione e nella regolamentazione dei modi di
esercizio.
5. - Il primo gruppo di norme, che vede giustificata la immediata
disciplina dettata dal legislatore statale, comprende il primo ed il
secondo comma dell'art. 4 della legge n. 362 del 1991.
L'obbligo di indire con periodicità prefissata e vincolante per
tutto il territorio nazionale i concorsi provinciali per il
conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti risponde non solo alla
necessità di garantire in modo stabile ed efficace il servizio
farmaceutico, ma anche alla esigenza di evitare la formazione di
situazioni di fatto, collegate alla gestione provvisoria di farmacie
senza concorso, che in precedenza hanno determinato ricorrenti
interventi legislativi di sanatoria (si vedano le leggi 28 febbraio
1981, n. 34 e 22 dicembre 1984, n. 892).
Del pari pienamente giustificata è la disciplina dettata
dall'art. 4, secondo comma, per determinare i requisiti dei soggetti
per la partecipazione ai concorsi, tenendo anche conto della
estensione dei vincoli di appartenenza alle Comunità europee.
Il secondo gruppo di norme, il cui contenuto peraltro non è del
tutto nuovo rispetto alla disciplina precedente, non solo esprime
principi, ma detta una compiuta disciplina di dettaglio. L'art. 11
della legge n. 362 del 1991, nel disciplinare la titolarità e la
sostituzione nella gestione, riafferma il principio della
responsabilità del titolare della farmacia per il regolare esercizio
e la gestione dei beni patrimoniali; prevede la sostituzione
temporanea nella conduzione professionale della farmacia con altro
farmacista iscritto all'ordine; consente il conferimento al sostituto
della conduzione economica; si spinge sino ad individuare gli organi
amministrativi competenti ad autorizzare la sostituzione e le rela-
tive procedure. Se, dunque, i principi della diretta responsabilità
del titolare, della prefissata temporaneità della sostituzione,
della tipicità delle cause che vi possono dar luogo, dei requisiti
di capacità del sostituto, sono da salvaguardare, la disciplina di
dettaglio ha carattere suppletivo e cede nelle Province ricorrenti,
le quali hanno già adottato una disciplina in materia, in quanto
compatibile con i principi desumibili dalla legge.
Considerazioni non dissimili valgono per quanto attiene alle pro-
cedure di concorso la cui disciplina, già fissata dal legislatore
provinciale, resta insensibile alle norme disposte o previste dal
nono comma dell'art. 4.
Il terzo ed ultimo gruppo di norme riguarda il potere sostitutivo
del Ministro della sanità per il ritardo nel bando del concorso o
per il compimento degli atti successivi, fino all'assegnazione delle
farmacie ai vincitori. È evidente la finalità di evitare ogni
tendenza dilatoria, idonea a determinare nuovamente situazioni di
gestione provvisoria, destinate a consolidarsi nel tempo. Peraltro
l'ampiezza dell'intervento previsto, che vede affidata la intera
procedura ad un commissario ad acta nominato dal Ministro, anche per
il ritardo nell'adempimento di un solo atto, e le modalità con le
quali si provvede alla nomina fanno ritenere che la disciplina
denunciata comprima eccessivamente ed ingiustificatamente l'autonomia
delle Province ricorrenti, appena si consideri che la legge 23 agosto
1988, n. 400, fissando principi generali in tema di controllo
sostitutivo, prevede per il compimento di atti in sostituzione
dell'amministrazione regionale una deliberazione del Consiglio dei
ministri su proposta del Ministro competente. La stessa procedura,
del resto, era già delineata dalle norme di attuazione dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 3 del d.P.R. 26 gennaio
1980, n. 197).
Le doglianze proposte sono, quindi, per questo aspetto, fondate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 4,
terzo, quarto, quinto, sesto, settimo ed ottavo comma, della legge 8
novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico);
b) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, nono comma, e
dell'art. 11 della predetta legge 8 novembre 1991, n. 362, sollevata,
in riferimento agli artt. 9, numero 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Statuto speciale per la Regione Trentino Alto-Adige),
dalle Province autonome di Trento e Bolzano;
c) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, primo e secondo comma, della predetta
legge 8 novembre 1991, n. 362, sollevata, in riferimento agli artt.
9, numero 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale
per la Regione Trentino Alto-Adige), dalle Province autonome di
Trento e Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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