1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 SENTENZA 7 - 19 marzo 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Poteri delle parti - Assistenza in giudizio - Difensore munito di procura generale alle liti - Preclusione - Norme di rinvio alla disciplina del procedimento dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato - Erroneita' dei presupposti posti a fondamento della prospettata questione - Discrezionalita' del legislatore di regolare in modo non rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale - Non fondatezza. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 19). (Cost., artt. 3, 24 e 113) (096C0396) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi
regionali) promosso con ordinanza emessa l'11 novembre 1994 dal
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso
proposto dall'Istituto Bancario San Paolo di Torino s.p.a. contro il
Comune di Santo Stefano Ticino ed altro, iscritta al n. 244 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 febbraio 1996 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione
- questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi
regionali), "nella parte in cui, per effetto del rinvio alle norme di
procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato
(artt. 35 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 e 6 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642), non consente alla parte di stare in
giudizio con l'assistenza di un difensore munito di procura generale
alle liti".
La questione si radica nel corso di un giudizio, promosso
dall'Istituto Bancario S. Paolo di Torino s.p.a. contro il comune di
Santo Stefano Ticino nonchè contro la Banca Popolare di Milano,
avente per oggetto l'annullamento della deliberazione del Consiglio
comunale con cui è stata affidata alla Banca popolare di Milano la
gestione del servizio di Tesoreria e Cassa per il periodo 1994-1998.
Nella fase decisoria della causa il giudice a quo rileva che il
ricorso introduttivo del giudizio risulta sottoscritto dal solo
difensore, munito di procura generale alle liti. Senonchè l'art. 35
del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 nonchè l'art. 6 del r.d. 17 agosto
1907, n. 642, applicabili - per effetto del rinvio contenuto
nell'art. 19, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 -
anche al giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale,
dispongono che il ricorso, sia giurisdizionale sia amministrativo,
deve essere sottoscritto dalla parte ricorrente e firmato da un
avvocato; in alternativa il ricorso può essere sottoscritto dal solo
avvocato purchè munito di mandato speciale.
Il giudice a quo è ben consapevole del fatto che, in assenza di
sottoscrizione del ricorso da parte dell'interessato, la
giurisprudenza ha costantemente affermato la insufficienza della
procura generale ad lites, sia per i giudizi proposti al Consiglio di
Stato quale giudice unico, prima dell'avvento dei Tribunali
amministrativi regionali, sia per i giudizi promossi dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale dopo la loro istituzione, ed ha
conseguentemente ritenuto la inammissibilità del ricorso e della
costituzione in giudizio, per difetto di valida rappresentanza
processuale, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio. Il
remittente, tuttavia, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 19 citato nella parte in cui - attraverso un "rinvio
globale ed indiscriminato" alle norme che regolano il procedimento
davanti al Consiglio di Stato (e quindi agli artt. 35 del regio
decreto n. 1054 del 1924 e 6 e 17 del regio decreto n. 642 del 1907)
- impone la necessità della procura speciale anche per il processo
amministrativo di primo grado.
In particolare - premessa la rilevanza della questione, ai fini
della definizione del giudizio, attesochè l'applicazione della norma
"sospettata" precluderebbe l'esame del merito e quindi della
fondatezza della pretesa sostanziale azionata - il Tribunale
amministrativo regionale remittente ritiene che l'art. 19 succitato
contrasti con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
Al riguardo si rileva che l'introduzione del doppio grado di
giudizio, nell'ambito della giurisdizione amministrativa, ha
agevolato l'accesso alla giustizia amministrativa, accentuando il
controllo giurisdizionale sull'attività della pubblica
amministrazione e correlativamente moltiplicando "le occasioni di
contenzioso, cui si connettono ovvie esigenze di tutela giudiziale,
costituzionalmente garantite" (artt. 24 e 113 della Costituzione).
Ciò posto, il giudice a quo ritiene che i Tribunali
amministrativi regionali siano assimilabili ai giudici che
nell'ambito del processo civile svolgono funzioni di merito e dinanzi
ai quali - prescindendo dalle peculiarità del giudizio pretorile e
di conciliazione (art. 82 del codice di procedura civile) - sarebbe
"generalizzata" la regola che consente di stare in giudizio col
ministero di un difensore munito, indifferentemente, di procura
generale o speciale (art. 83 del codice di procedura civile).
Ad avviso del giudice a quo, la procura generale sarebbe uno
strumento atto a facilitare la difesa della parte affrancandola, per
così dire, dalla necessità di conferire volta per volta apposito
mandato. Il che assumerebbe particolare rilievo nell'ipotesi di enti
giuridici, strutturalmente complessi (ipotesi ricorrente nel giudizio
a quo), i quali, operando sistematicamente e quotidianamente nel
mondo giuridico, avrebbero particolare necessità di assistenza
legale e giudiziale continua, "senza l'intralcio derivante dalla
reiterazione di un mandato ad litem per ogni atto che lo richieda".
Queste esigenze, che si porrebbero come "manifeste" nel processo
civile, sarebbero, altresì, presenti nel processo amministrativo, in
ragione dello sviluppo del contenzioso amministrativo, come più
sopra evidenziato.
Il mandato speciale, invece, ovvero la necessità del mandato
speciale - rispondendo alla esigenza di richiamare l'attenzione
dell'agente sull'atto che compie e quindi attestando la volontà del
ricorrente di provocare l'esercizio della tutela giurisdizionale, in
relazione ad una specifica e determinata controversia - connoterebbe,
nell'ordinamento positivo, le controversie instaurate dinanzi alle
giurisdizioni superiori.
Ma, secondo il giudice a quo, sarebbe illogico applicare al
Tribunale amministrativo regionale le regole proprie delle
giurisdizioni superiori, quale quella che richiede il mandato
speciale e che sarebbe, peraltro, costantemente collegata alla
necessità di avvalersi di avvocato iscritto nell'albo speciale delle
giurisdizioni superiori. Regola, quest'ultima, non valevole per il
Tribunale amministrativo regionale dove la parte può stare in
giudizio anche con il ministero di un procuratore legale (art. 19,
secondo comma, della legge n. 1034 del 1971). Tutto ciò, secondo il
remittente violerebbe l'art. 3 della Costituzione sotto un duplice
profilo: innanzi tutto perchè sarebbe irrazionale "accomunare" e
quindi disciplinare allo stesso modo situazioni obiettivamente
diverse. In secondo luogo si verificherebbe una disparità di
trattamento degli utenti, nelle condizioni di accesso alla
giurisdizione, a seconda che venga adito il giudice civile ovvero
quello amministrativo, con conseguente violazione del principio di
uguaglianza.
Secondo il giudice a quo detta disparità sarebbe, altresì,
apprezzabile anche con riferimento agli artt. 24 e 113 della
Costituzione. In particolare, la preclusione della procura generale
nei giudizi amministrativi concreterebbe un ostacolo alla difesa
giudiziale degli interessi legittimi la cui "diversità ontologica",
rispetto ai diritti soggettivi, non costituirebbe ragione sufficiente
per rendere più difficoltosa la difesa giudiziale. E ciò avuto,
altresì, riguardo alla pari sindacabilità degli atti della pubblica
amministrazione, dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa, quale che sia la natura della posizione soggettiva
incisa (art. 113 della Costituzione).
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità "almeno
in parte" e comunque per la non fondatezza della questione.
In ordine all'inammissibilità, l'Avvocatura ritiene che l'art. 6
del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 cui rinvia l'art. 19 della legge n.
1034 del 1971, non può essere sottoposto al sindacato di questa
Corte perchè atto regolamentare.
Sicchè il giudizio di costituzionalità dovrebbe riguardare
soltanto l'art. 35, primo comma, del testo unico approvato con r.d.
26 giugno 1924, n. 1054.
Quanto ai parametri invocati, l'Avvocatura ritiene che non
sussiste, nella specie, la identità delle situazioni poste a
raffronto e che quindi non possa evocarsi l'art. 3 della
Costituzione.
Con riguardo agli artt. 24 e 113 della Costituzione, si rileva che
è compito del legislatore disciplinare le modalità di svolgimento
delle attività processuali e che, comunque, il fatto che nei
giudizi, davanti al Tribunale amministrativo regionale, non sia
prevista la procura generale non costituirebbe un ostacolo alla
tutela giudiziale degli interessi legittimi.
L'Avvocatura sottolinea, altresì, che l'art. 35 succitato è stato
interpretato (anche prima dell'istituzione dei Tribunali
amministrativi regionali) nel senso della inidoneità della procura
generale e della conseguente nullità o inammissibilità del ricorso.
Da ultimo, inoltre, si osserva che - attesa la struttura del processo
amministrativo, fondamentalmente connotabile come processo di
impugnazione di atti dell'autorità amministrativa - apparirebbe
razionale e giustificata una maggiore e più specifica
responsabilizzazione della parte ricorrente.
In ogni caso, comunque, la "intrinseca diversita'" del processo
civile rispetto a quello amministrativo escluderebbe la
comparabilità e trasponibilità delle rispettive normative
processuali.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte costituzionale -
con l'ordinanza 11 novembre 1994 del Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia - riguarda l'art. 19 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui - per effetto del rinvio
alle norme che regolano la procedura dinanzi alle sezioni
giurisdizionali del Consiglio di Stato (art. 35 del r.d. 26 giugno
1924, n. 1054 e art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642) - non
consente alla parte di stare in giudizio con l'assistenza di un
difensore munito di procura generale alle liti. Detta mancata
previsione violerebbe, secondo il giudice a quo, gli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione ed in particolare:
a) l'art. 3 della Costituzione, attesa la sostanziale
assimilabilità del giudizio davanti al Tribunale amministrativo
regionale al giudizio civile di merito, per il quale ultimo vige la
regola che consente di stare in giudizio col ministero di un
difensore munito, indifferentemente, di procura generale o speciale,
ex art. 83 del codice di procedura civile;
b) l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
irrazionalità della disposizione censurata, attesochè,
nell'ordinamento positivo, la procura speciale connoterebbe le
controversie instaurate dinanzi alle giurisdizioni superiori;
c) l'art. 24 della Costituzione, in quanto la predetta
irrazionale disparità si risolverebbe in un ostacolo alla difesa
giudiziale degli interessi legittimi, vulnerando, altresì, l'art.
113 della Costituzione, ovvero la eguale sindacabilità degli atti
della pubblica amministrazione, dinanzi agli organi di giurisdizione
ordinaria o amministrativa, quale che sia la natura della posizione
soggettiva incisa.
2. - Preliminarmente deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato in
ordine all'art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 cui rinvia l'art.
19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, avuto riguardo al fatto che
il predetto art. 6 è comunque norma di dettaglio rispetto all'art.
35 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 cui fa espresso rinvio la
disposizione censurata dal giudice a quo.
Nel merito la questione, come prospettata nei diversi profili dal
giudice a quo, è priva di fondamento, in quanto si basa su di un
erroneo presupposto, cioè che la rappresentanza processuale, quale
prevista nel sistema di diritto processuale amministrativo (nella
specie per i giudizi avanti ai Tribunali amministrativi regionali),
si concreti in un ostacolo alla difesa giudiziale degli interessi
legittimi e dei diritti soggettivi, ostacolo non sussistente nel
processo civile (in particolare nei gradi di merito).
Innanzitutto, il sistema proprio del processo amministrativo
assicura, per il profilo della rappresentanza processuale, che qui
interessa, una serie di alternative più ampie rispetto al processo
civile, in quanto non vi è una previsione generale di necessità di
conferimento di rappresentanza al difensore (avvocato o procuratore
nel processo amministrativo di primo grado), con obbligo di
rilasciare procura al difensore, essendo la parte libera di firmare
il ricorso (e la firma secondo una giurisprudenza costante può
valere se apposta in qualsiasi parte del ricorso, anche nella sola
procura a margine o in calce al ricorso), purchè vi sia
contestualmente la firma dello stesso ricorso da parte di un avvocato
(o procuratore per i giudizi avanti ai Tribunali amministrativi
regionali). In questo ultimo caso il difensore esercita solo funzione
di assistenza, cioè coadiuva e non sostituisce la parte e ciò a
garanzia tecnico-giuridica del ricorso stesso. La procura (e questa
nel giudizio amministrativo deve essere speciale, con una
interpretazione di collegamento molto ampia) è, invece necessaria
qualora la parte non intervenga personalmente con la firma del
ricorso (sottoscrizione del ricorso).
Peraltro, deve essere sottolineato che l'esigenza di procura
speciale non è una previsione esclusiva nè delle giurisdizioni
superiori, nè del processo amministrativo, a parte alcuni casi
eccezionali del processo civile, riscontrandosi anche in non isolate
ipotesi di impugnazioni, opposizioni e istanze in campo processuale
penale.
In secondo luogo non esiste affatto un principio
(costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole
processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti
alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle
giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi
ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta
razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del
processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio (sentenza
n. 191 del 1985), anche in relazione all'epoca della disciplina e
alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo,
nella specie, al fatto che il processo amministrativo è strutturato
come processo prevalentemente di impugnazione.
In altri termini il legislatore può regolare in modo non
rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale a
condizione che non siano vulnerati i principi fondamentali di
garanzia ed effettività della tutela medesima (sentenze n. 251 del
1989; n. 38 del 1988; n. 49 del 1979).
Neppure esiste la necessità (sotto il profilo dell'art. 3 della
Costituzione) di differenziare, in ordine al conferimento della
procura, la disciplina dei procedimenti di primo grado rispetto a
quelli di grado superiore, come avviene nell'ambito del processo
civile. In realtà, come già sopra osservato, l'esistenza di una
differente tipologia di processi, legata alla obiettiva diversità
delle situazioni e alle peculiari caratteristiche dei singoli
procedimenti, non contrasta con l'art. 24 della Costituzione, non
essendovi una necessità di coincidenza con la norma del processo
civile.
Infine, nella realtà vivente del processo amministrativo non è
esclusa la considerazione di situazioni che esigono, specie per le
persone giuridiche, la presenza anche decentrata di soggetti, muniti
di rappresentanza sostanziale, secondo gli ordinamenti dei singoli
soggetti pubblici o privati; così, è ammessa la rappresentanza
negoziale in base a mandato o a conferimento di funzioni institorie
di preposizione a un determinato settore di attività o a sede, con
poteri sostanziali anche in ordine alla promozione di liti e con
conseguente facoltà di firmare il ricorso con la contestuale
assistenza di legale o di rilasciare la relativa procura speciale.
3. - L'ordinanza del giudice a quo sottolinea un aspetto, non
rilevante tuttavia in questa sede in quanto rientra nella mera
discrezionalità legislativa, e cioè quello di facilitare
ulteriormente l'accesso alla giustizia agevolando e semplificando le
forme di rappresentanza processuale delle parti.
Infatti è compito esclusivo del legislatore quello di aggiornare
taluni aspetti processuali del mandato al difensore, nel campo non
solo della giurisdizione amministrativa (ma anche di quella civile),
eliminando discrasie dissonanti con una società, quale quella
attuale, improntata ad esigenze di dinamismo e speditezza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
Tribunali amministrativi regionali), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, con ordinanza 11 novembre 1994.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 marzo 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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