Serie Generale n. 151 del 30-6-2004
CIRCOLARI
MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI
MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI
CIRCOLARE 24 giugno 2004, n. 24/2004
Decreto legislativo n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni operative. (GU Serie Generale n.151 del 30-06-2004)

Alle Direzioni regionali e provinciali
del lavoro
All'INPS Direzione centrale ispettorato
All'INAIL Direzione centrale
ispettorato
All'ENPALS Direzione generale -
Servizio contributi e vigilanza
All'INPGI Direzione per la riscossione
dei contributi e vigilanza
All'IPSEMA Direzione per la riscossione
dei contributi e vigilanza
All'ENASARCO Unità organizzativa
vigilanza e coordinamento
e p.c.
All'Agenzia delle entrate Direzione
centrale accertamento
Comando Carabinieri ispettorato del
lavoro
Comando Generale della Guardia di
finanza
Alla Direzione generale per la tutela
delle condizioni di lavoro
Al SECIN
Alla provincia autonoma di Bolzano
Alla provincia autonoma di Trento
Alla regione Siciliana Assessorato
lavoro e previdenza sociale Ispettorato
regionale del lavoro
Il decreto legislativo del 23 aprile 2004, n. 124, introduce
nell'ordinamento una organica riforma dei servizi di vigilanza in
materia di lavoro, in attuazione della delega legislativa prevista
dall'art. 8, legge 14 febbraio 2003, n. 30, con particolare
riferimento all'organizzazione complessiva e al coordinamento
dell'attività ispettiva di tutti gli organismi competenti in materia
di lavoro e legislazione sociale, nonchè di quelli comunque
impegnati sul territorio in azioni di contrasto al lavoro sommerso e
irregolare, per profili diversi da quelli di ordine e sicurezza
pubblica.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, anche a mezzo
della Direzione generale con compiti di direzione e di coordinamento
delle attività ispettive, di cui all'art. 2 del decreto legislativo
n. 124/2004 e della Commissione centrale di coordinamento
dell'attività di vigilanza, assume, nel rispetto delle competenze
affidate alle regioni e alle province autonome, le iniziative di
contrasto al lavoro sommerso e irregolare, provvedendo a vigilare su
tutto il territorio nazionale in materia di rapporti di lavoro e di
livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali, anche promuovendo l'osservanza complessiva della normativa
di legislazione sociale e del lavoro, ivi compresa l'applicazione dei
contratti collettivi e della disciplina previdenziale.
La Direzione generale assume compiti di direzione delle attività
ispettive, fornisce direttive operative e svolge attività di
coordinamento nella vigilanza della predetta materia, assicurando
l'esercizio unitario dell'attività ispettiva di competenza del
Ministero del lavoro e degli Enti previdenziali, nonchè
l'uniformità di comportamento dei relativi organi di vigilanza.
Compiti delle Direzioni regionali del lavoro (art. 4)
Alle Direzioni regionali del lavoro (DRL) spetta il compito di
coordinare sul relativo territorio regionale l'attività di vigilanza
in materia, individuando linee operative e priorità di azione sulla
base delle direttive emanate dalla Direzione generale, anche
conformemente agli indirizzi e agli obiettivi individuati dalla
Commissione centrale di coordinamento.
I Direttori regionali, nello svolgere tale attività di
coordinamento, privilegiano un confronto diretto e costante con i
Direttori regionali degli Enti previdenziali e assicurativi,
favorendo ogni ulteriore attività di consultazione e di dialogo e
comunque con incontri di coordinamento che abbiano luogo almeno ogni
tre mesi.
Quanto alla composizione della Commissione regionale di
coordinamento, istituita con decreto del Direttore della DRL,
l'individuazione delle rappresentanze sindacali competenti ad
effettuare la designazione dei rispettivi rappresentanti avviene,
nell'ambito di quelle comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale, fra le organizzazioni che a livello regionale hanno
maggiore rappresentatività.
Compiti delle Direzioni provinciali del lavoro (art. 5)
Alle Direzioni provinciali del lavoro (DPL) spetta il compito di
coordinare, nell'ambito territoriale di competenza, l'attività di
vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale fornendo le
direttive necessarie a razionalizzare l'attività di vigilanza, al
fine di evitare duplicazioni di interventi ed uniformarne le
modalità di esecuzione.
Al fine di garantire una più integrata ed efficace azione
complessiva di contrasto del lavoro irregolare sul territorio e di
evitare duplicità di interventi, deve ravvisarsi, anche a livello
provinciale, l'opportunità di mantenere costanti rapporti con gli
Enti impegnati nell'attività di vigilanza, con particolare
riferimento a INPS e INAIL.
In tal senso, sulla base delle indicazioni fornite dalle DRL e
dalle Commissioni regionali, si ritiene opportuno favorire ogni
attività di consultazione e di dialogo con tutti i soggetti
interessati, da realizzarsi in particolare mediante incontri almeno
trimestrali con i Direttori provinciali di INPS, INAIL, nonchè degli
altri Enti previdenziali.
In ogni caso in cui sia necessario attivare un più stretto
coordinamento operativo di tutti gli organi impegnati nell'azione di
contrasto al lavoro irregolare, sono convocati i CLES, nella
composizione prevista dal decreto legislativo n. 124/2004, che
sostituiscono operativamente le commissioni provinciali di
coordinamento della vigilanza. A tal proposito si ritiene opportuno
precisare che la partecipazione al CLES del Comandante provinciale
della Guardia di finanza, del rappresentante degli Uffici locali
dell'Agenzia delle entrate e del presidente della Commissione
provinciale per la emersione del lavoro non regolare di cui all'art.
78, comma 4, della legge n. 448/1998, è conseguenza automatica della
previsione normativa e non necessita di alcun ulteriore atto
amministrativo.
A tali organismi spetta, infatti, il ruolo di supporto del
Dirigente, supporto che nelle rispettive sedi nazionale e regionali
è riservato alle apposite Commissioni centrale e regionali di
coordinamento.
Inoltre i CLES dovranno redigere un rapporto trimestrale sullo
stato del mercato del lavoro e sui risultati della attività
ispettiva nella provincia di competenza, anche avvalendosi degli
esiti dell'attività delle Commissioni per l'emersione del lavoro non
regolare.
Ogni anno dovrà essere, altresì, redatta una relazione di sintesi
sull'attività svolta.
Le relazioni trimestrali e annuali dovranno essere inviate alle DRL
che, a loro volta, trasmetteranno i dati elaborati alla Direzione
generale per le valutazioni complessive.
Al fine di predisporre e redigere le relazioni di cui sopra, i CLES
potranno articolarsi in sottocommissioni operative che procederanno
alla necessaria attività di raccolta dati e alla istruttoria di tali
documenti.
Si ritiene opportuno, infine, che il dirigente dell'ufficio, ferma
restando la propria autonomia decisionale e le sue prerogative,
consulti i responsabili dei Servizi ispezione lavoro e politiche del
lavoro, nonchè dell'Ufficio legale, onde acquisire i dati statistici
e le segnalazioni di merito da portare quali elementi di discussione
all'interno dei CLES.
Personale ispettivo (art. 6)
Nulla muta rispetto al passato con riferimento all'esercizio delle
funzioni di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale
da parte del personale in forza presso le DRL e le DPL, nonchè del
personale di vigilanza di INPS, INAIL, ENPALS e degli altri Enti per
i quali sussiste la contribuzione obbligatoria nell'ambito
dell'attività di verifica del rispetto degli obblighi previdenziali
e contributivi.
Il personale ispettivo in forza presso le direzioni regionali e
provinciali del lavoro, nei limiti del servizio cui è destinato e
secondo le attribuzioni conferite dalla normativa vigente, opera
anche in qualità di ufficiale di Polizia giudiziaria.
Ove in occasione della attività ispettiva si riscontri, da parte
del personale di vigilanza degli enti previdenziali, la sussistenza
di un reato perseguibile d'ufficio, le comunicazioni di legge
andranno effettuate direttamente all'Autorità giudiziaria ai sensi
dell'art. 331 del codice di procedura penale.
Restano evidentemente fermi i poteri di contestazione degli
illeciti amministrativi in capo a tutto il personale di vigilanza,
indipendentemente dal possesso della qualifica di Ispettore del
lavoro, delle DRL e delle DPL, nonchè degli Enti previdenziali.
Competenze delle Direzioni del lavoro (articoli 7 e 8)
Le Direzioni del lavoro hanno competenza generale in materia di
vigilanza sulla tutela dei rapporti di lavoro e di legislazione
sociale ovunque sia prestata attività lavorativa, prescindendo dalla
specifica tipologia contrattuale adottata dalle parti contraenti.
Al personale delle DPL è affidato anche il compito di svolgere
attività di prevenzione e promozione finalizzata al rispetto della
normativa lavoristica e previdenziale, su questioni di rilevanza
generale, nonchè sulle novità legislative e interpretative. Tali
iniziative sono organizzate dalle DRL e dalle DPL, anche in concorso
con i CLES e con le Commissioni regionali e provinciali, che ne
stabiliscono le modalità di svolgimento.
Le problematiche trattate nel corso di tali attività non possono
riguardare, peraltro, singoli casi concreti o problemi particolari di
interesse aziendale, essendo questi prerogativa tipica dei consulenti
del lavoro e delle altre figure professionali di cui alla legge n.
12/1979.
Nel corso di tali iniziative, che possono aver luogo anche presso
le aziende, il personale, ove rivesta qualifica ispettiva, non
esercita funzioni di vigilanza nè può svolgere alcuna attività di
accertamento.
L'attività informativa, promozionale e preventiva può essere
svolta, altresì, nel corso dell'attività ispettiva qualora emergano
profili di inosservanza e di non corretta applicazione della
normativa, in assenza di rilievi sanzionatori di tipo penale o
amministrativo.
Anche in queste situazioni, il personale ispettivo può fornire
chiarimenti e indicazioni operative che devono fondarsi
esclusivamente su circolari e su posizioni ufficiali del Ministero
del lavoro (e degli Enti di previdenza per i profili di competenza).
Sulla base di una apposita convenzione, il cui schema sarà
definito da successivo decreto ministeriale, la Direzione generale e
le DRL e DPL e gli Enti previdenziali, anche d'intesa tra loro,
potranno svolgere attività di informazione ed aggiornamento nei
confronti di enti, datori di lavoro ed associazioni a cura e spese
degli stessi, secondo quanto stabilito dal predetto decreto.
La disciplina sopra descritta non trova applicazione sino
all'emanazione del decreto ministeriale che stabilirà lo schema
delle convenzioni e i relativi profili economici.
Diritto di interpello (art. 9)
Il diritto di interpello compete esclusivamente ad enti pubblici,
associazioni di categoria e ordini professionali.
Tale facoltà consiste nella possibilità di porre alle DPL e agli
Istituti previdenziali quesiti di ordine generale sull'applicazione
delle normative, nelle materie di rispettiva competenza.
Tali quesiti, inoltrati alle sedi competenti esclusivamente in via
telematica, dovranno essere istruiti rispettivamente dalle DPL e
dagli Istituti previdenziali destinatari degli stessi e quindi
tempestivamente inviati alla Direzione generale corredati da apposita
relazione.
Per quanto sopra precisato, in relazione a tale particolare
procedura, le DPL e le sedi periferiche degli Istituti non potranno
dare seguito a quesiti di carattere particolare o proposti dalle
singole aziende.
Peraltro ogni attività di carattere «informativo» nei confronti
delle aziende e dei lavoratori può continuare ad essere svolta dal
personale ispettivo, senza che tale attività possa integrare i
requisiti tipici della consulenza del lavoro, che rimane riservata ai
professionisti di cui all'art. 1 della legge n. 12/1979.
Fermi restando gli effetti civili fra le parti e le eventuali
conseguenze sul piano previdenziale, nel caso in cui il datore di
lavoro provveda ad adeguarsi a quanto forma oggetto della risposta
all'interpello, tale comportamento adesivo va valutato ai fini della
sussistenza dell'elemento soggettivo (colpa o dolo) nella commissione
degli illeciti amministrativi (art. 3 della legge n. 689/1981)
nonchè dell'applicazione delle sanzioni civili.
Si fa riserva di comunicare l'indirizzo di posta elettronica della
Direzione generale per la trasmissione dei quesiti.
Razionalizzazione dell'attività di vigilanza (art. 10)
In attesa del decreto ministeriale che stabilirà le modalità di
attuazione e il funzionamento della banca dati telematica, al fine di
evitare duplicazione di interventi ispettivi in materia di lavoro
previdenza e assistenza sociale, tutti gli organi di vigilanza
interessati provvedono con la massima tempestività a comunicare
reciprocamente i nominativi dei datori di lavoro ispezionati, secondo
modalità definite sulla base di intese raggiunte a livello regionale
o provinciale.
Tali comunicazioni vanno effettuate mediante indirizzo di posta
elettronica riservato ad uso dei Dirigenti e dei Responsabili dei
servizi ispettivi di DPL, INPS, INAIL e degli altri Enti
previdenziali interessati.
Nell'ottica di un maggior coordinamento e cooperazione, i Direttori
delle DRL istituiscono Gruppi di intervento straordinario in ambito
regionale, nel rispetto delle direttive della Direzione generale,
d'intesa con il Comando nucleo carabinieri presso l'Ispettorato del
lavoro e con le Direzioni regionali di INAIL e INPS.
Il coordinamento del gruppo è affidato, dal Dirigente o dal
responsabile del Settore Ispettivo della DRL, ad uno degli Ispettori
del lavoro che lo compongono.
Nelle more della attuazione del modello unificato di verbale
ispettivo, che costituisce uno strumento unitario di rilevazione
degli illeciti, si sottolinea l'importanza del comma 5 dell'art. 10
per il quale i verbali di accertamento del personale che effettua
vigilanza costituiscono fonte di prova in ordine agli elementi di
fatto acquisiti e documentati e possono essere reciprocamente
utilizzati per l'adozione di eventuali provvedimenti sanzionatori
amministrativi e civili di competenza dei relativi organi ispettivi.
L'utilizzabilità diretta delle acquisizioni effettuate dai vari
organi di controllo risulta infatti conforme ai principi di buon
andamento ed efficacia della pubblica amministrazione, in quanto
rende possibile, ai fini della adozione dei provvedimenti
sanzionatori, l'utilizzazione degli elementi acquisiti in sede di
vigilanza anche da altri soggetti purchè tali elementi siano
contenuti nei verbali di accertamento che, come è noto, godono tutti
della medesima fede privilegiata (cfr. ex multis, Cass. Sez. Civ.
dell'11 giugno 2001, n. 7832).
Conciliazione monocratica (art. 11)
La conciliazione monocratica rappresenta un istituto di sicuro
impatto nell'ambito delle competenze delle Direzioni provinciali del
lavoro, anche per lo svolgimento della attività ispettiva così come
riformata dal decreto legislativo n. 124/2004.
In effetti, tale conciliazione può trovare applicazione proprio in
quanto la mera presentazione di una richiesta di intervento o il solo
accesso in azienda, con riferimento alla conciliazione contestuale
all'ispezione, non vincolano l'organo ispettivo in quanto non si è
ancora proceduto ad alcun accertamento in ordine alla effettiva
esistenza o alla veridicità delle situazioni e delle circostanze
comunque rappresentate.
D'altro lato, la conciliazione monocratica può attivarsi soltanto
quando non emergono evidenti e chiari indizi di violazioni penalmente
rilevanti, in quanto in tal caso è necessario procedere
all'accertamento ispettivo.
La conciliazione può attivarsi anche nelle ipotesi nelle quali il
lavoratore non sia un lavoratore subordinato ma sia, invece, titolare
di un rapporto di lavoro autonomo (es. contratto a progetto o
collaborazione coordinata e continuativa nei casi residuali di cui al
decreto legislativo n. 276/2003).
Nel caso di rapporti certificati non è invece possibile procedere
mediante conciliazione monocratica in quanto, in questo caso, chi
intende presentare ricorso giurisdizionale contro la certificazione
deve previamente rivolgersi obbligatoriamente alla commissione di
certificazione per espletare un tentativo di conciliazione ai sensi
dell'art. 410 del codice di procedura civile.
Due sono le forme in cui la conciliazione monocratica può
concretamente svilupparsi:
(a) preventiva = a fronte di una richiesta di intervento
ispettivo da parte del lavoratore o dell'organizzazione sindacale che
lo rappresenta, pervenuta anche precedentemente al 27 maggio 2004
(data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 124/2004), la
DPL territorialmente competente, «mediante un proprio funzionario,
anche con qualifica ispettiva», ha la facoltà di procedere alla
convocazione degli interessati per effettuare un tentativo di
conciliazione fra prestatore e datore di lavoro quando emergono
«elementi per una soluzione conciliativa della controversia»;
(b) contestuale = nel corso dell'espletamento di un accesso
ispettivo, nell'ambito dell'attività di vigilanza, il personale
ispettivo può procedere a raccogliere il consenso delle parti per
effettuare un tentativo di conciliazione sulle questioni evidenziate
dalle quali emergono «elementi per una soluzione conciliativa della
controversia», dandone notizia alla DPL di appartenenza mediante
apposita relazione ai fini dell'attivazione della procedura
conciliativa.
In primo luogo va chiarito che può procedersi alla conciliazione
monocratica se le questioni che rilevano attengono a diritti
patrimoniali del lavoratore, siano essi, indifferentemente, di
origine contrattuale o legale.
La conciliazione monocratica preventiva, peraltro, può avere luogo
anche in occasione di richieste di intervento plurime o multiple,
vale a dire che coinvolgano più lavoratori, purchè le singole
posizioni individuali vengano considerate separatamente, ciascuna per
la propria specifica.
Ferma restando la discrezionalità del Dirigente della DPL
nell'individuazione dei singoli soggetti, i «conciliatori
monocratici» sono scelti sia tra i funzionari con adeguata e
specifica professionalità maturata in tale ambito, sia tra i
funzionari in possesso della qualifica ispettiva in quanto idonei a
trattare la fattispecie da conciliare nell'ottica di un possibile
seguito ispettivo.
Quanto alla conciliazione monocratica preventiva si precisa che,
valutata dalla DPL la possibilità di esperire la procedura, il
funzionario assegnatario provvede a convocare le parti innanzi a sè,
nel più breve tempo possibile, tenuto conto delle finalità
deflattive dell'istituto.
Nella lettera di convocazione, inviata con raccomandata, si
provvede ad avvertire le parti circa la possibilità di farsi
assistere durante la procedura di conciliazione da propri
rappresentanti sindacali, ovvero da consulenti del lavoro o dagli
altri professionisti abilitati di cui alla legge n. 12/1979, cui
abbiano conferito un mandato specifico.
In caso di accordo, il verbale, sottoscritto dal funzionario,
acquisisce piena efficacia ed estingue il procedimento ispettivo, a
condizione che il datore di lavoro provveda al pagamento integrale,
nel termine stabilito nel verbale di accordo, sia delle somme dovute
a qualsiasi titolo al lavoratore, sia al versamento totale dei
contributi previdenziali e dei premi assicurativi determinati sulla
base della legislazione vigente ma con riferimento alle somme
concordate in sede di conciliazione.
In particolare, s'intende evidenziare che il riferimento alle
«norme in vigore» (art. 11, comma 4) è da intendersi anche con
riguardo al rispetto dei minimali contributivi così come stabiliti
dalla legge, pertanto qualora l'accordo in sede conciliativa
monocratica si determini su parametri retributivi di misura inferiore
ai minimali contrattuali, ai fini previdenziali il computo degli
oneri contributivi e assicurativi va comunque operato con riferimento
ai minimali di legge, se l'importo oggetto di conciliazione è
inferiore ai predetti minimali.
Inoltre, per quanto concerne l'ipotesi di una rateazione del debito
previdenziale, l'effetto estintivo è connesso alla verifica del
pagamento delle spettanze retributive al lavoratore e alla
comunicazione, da parte degli Istituti competenti, della effettiva
ammissione al pagamento rateale del debito con attestazione
dell'avvenuto versamento della prima rata.
Quanto poi alla conciliazione monocratica contestuale nel corso
della attività di vigilanza, si segnala che la procedura può
attivarsi nelle ipotesi già evidenziate di questioni riguardanti
diritti patrimoniali dei lavoratori, che non presentino profili di
rilevanza sanzionatoria di tipo penale, soltanto quando il personale
ispettivo, valutate le circostanze di fatto e di diritto e
considerato il comportamento delle parti, verifichi l'esistenza dei
presupposti per una possibile soluzione conciliativa delle questioni,
salvo ovviamente che abbia già acquisito oggettivi, certi e
sufficienti elementi di prova delle violazioni amministrative
correlate.
La conciliazione contestuale può essere avviata fino alla
emanazione di un qualsiasi provvedimento amministrativo
sanzionatorio.
Si ritiene di dover precisare, inoltre, che nel caso di
assegnazione di una richiesta di intervento non ammessa a
conciliazione monocratica preventiva, il personale ispettivo
assegnatario della stessa non potrà procedere ad avviare la
conciliazione contestuale successivamente all'accesso ispettivo.
In entrambe le fattispecie di conciliazione monocratica,
l'attivazione della procedura interrompe i termini di cui all'art. 14
della legge 24 novembre 1981, n. 689, fino alla conclusione del
procedimento conciliativo, vale a dire, in caso di esito positivo,
fino al momento del pagamento delle somme al lavoratore e del
versamento dei contributi e premi a INPS e INAIL, fatto salvo quanto
sopra specificato in materia di rateazione del debito previdenziale.
Si segnala, peraltro, che l'accertamento ispettivo prosegue se
l'accordo non è raggiunto, ovvero se anche una sola delle parti
convocate non si sia presentata, o ancora se, nell'ipotesi di
un'attività di vigilanza già avviata, entrambe le parti non
acconsentono alla conciliazione.
Da ultimo si precisa che nella procedura di conciliazione
monocratica contestuale la pratica viene assegnata, per il tentativo
di conciliazione, preferibilmente al medesimo funzionario che ha
proceduto all'ispezione.
Infine, anche in considerazione della peculiare struttura della
conciliazione monocratica, in cui rileva la volontà non assistita
del lavoratore, contrariamente a tutte le altre forme di
conciliazione previste dall'ordinamento, il funzionario conciliatore
può non procedere a sottoscrivere il verbale di un eventuale accordo
manifestato dalle parti, nei soli casi in cui risulti evidente la
mancanza di una genuina e libera manifestazione del consenso da parte
del lavoratore.
Diffida accertativa (art. 12)
La previsione di cui all'art. 12 consente al personale ispettivo
delle DPL di «diffidare», in sede di indagine ispettiva, il datore di
lavoro a corrispondere direttamente al lavoratore le somme che
risultino accertate quali crediti retributivi derivanti dalla
corretta applicazione dei contratti individuali e collettivi di
lavoro stipulati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più
rappresentative, nei limiti della loro efficacia soggettiva, in
applicazione di quanto previsto dall'art. 7, comma 1, lettera b) del
decreto legislativo n. 124/2004.
Pertanto, in primo luogo, l'organo di vigilanza ha la facoltà di
procedere ad impartire una diffida accertativa, valutate le
circostanze del caso, secondo un prudente apprezzamento dei risultati
dell'indagine e degli elementi obiettivi acquisiti.
A tal proposito, in particolare, va sottolineato che l'adozione
della diffida accertativa appare possibile anche nell'ambito dei
rapporti di lavoro autonomo (collaborazione coordinata e continuativa
e lavoro a progetto), almeno in tutte quelle ipotesi in cui
l'erogazione dei compensi sia legata a presupposti oggettivi e
predeterminati che non richiedano complessi approfondimenti in ordine
alla verifica dell'effettivo raggiungimento o meno dei risultati
dell'attività.
In particolare, con riguardo alle ipotesi di conciliazione
monocratica in sede ispettiva, l'organo di vigilanza potrà procedere
a diffidare il datore di lavoro quando avrà acquisito elementi
obiettivi, certi e idonei a determinare il calcolo delle spettanze
patrimoniali del lavoratore, potendo altrimenti acquisire il consenso
delle parti ad una conciliazione monocratica.
In seguito alla diffida il datore di lavoro può promuovere, nel
termine perentorio di trenta giorni dalla notifica dell'atto, un
tentativo di conciliazione presso la DPL, conciliazione che, in
considerazione delle caratteristiche e delle finalità dell'istituto,
va effettuata secondo le modalità procedurali previste dall'art. 11
del decreto (conciliazione monocratica), con gli effetti di cui
all'art. 12, commi 2. Va peraltro evidenziato che, diversamente da
quanto previsto nell'ipotesi della conciliazione monocratica, tale
procedura non incide sullo svolgimento del procedimento ispettivo.
Decorso inutilmente il termine per esperire la conciliazione,
oppure quando l'accordo fra le parti non venga comunque raggiunto in
sede conciliativa, la diffida accertativa «acquista valore di
accertamento tecnico, con efficacia di titolo esecutivo», con
apposito provvedimento del Direttore della DPL, il quale deve
procedere a verificare la sussistenza dei presupposti e la
correttezza del provvedimento di diffida.
Ciò comporta che il lavoratore può agire mediante atto di
precetto al fine della soddisfazione dei crediti retributivi, potendo
fondare le proprie pretese su un provvedimento amministrativo, avente
natura di titolo immediatamente esecutivo.
Con riguardo all'eventuale seguito in opposizione la legge
riconosce il carattere giuridico di accertamento tecnico alla diffida
accertativa e quindi di qualificata ricognizione degli elementi di
fatto della fattispecie, da parte di un organismo tecnico competente
in materia, che potrebbe consentire all'Autorità giudiziaria adita
di non procedere ad ulteriori accertamenti tecnici d'ufficio in
ordine alla quantificazione del credito.
Tuttavia, il datore di lavoro può impugnare la diffida
accertativa, validata dal provvedimento autonomo del Direttore della
DPL, entro trenta giorni dalla notificazione, dinanzi al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro di cui all'art. 17, integrato
dalle parti sociali (un rappresentante dei lavoratori ed uno dei
datori di lavoro designati dalle organizzazioni sindacali
comparativamente più rappresentative), il quale deciderà il ricorso
entro novanta giorni dalla presentazione.
Si richiama l'attenzione sul fatto che ove le parti sociali non
forniscano i nominativi dei rispettivi rappresentanti chiamati ad
integrare il predetto Comitato, lo stesso, trascorsi i trenta giorni
dalla richiesta di nomina, decide nella sua composizione ordinaria.
In caso di conciliazione la diffida accertativa «perde efficacia»
ed il credito vantato dal lavoratore sarà pari alla somma concordata
in sede conciliativa. Sotto il profilo contributivo e assicurativo
però, difformemente da quanto avviene per la conciliazione
monocratica che non presuppone alcun accertamento da parte
dell'organo di vigilanza, i versamenti non possono essere inferiori
all'importo retributivo previsto dall'art. 1 del decreto-legge n.
338/1989, come convertito dalla legge n. 389/1989, col pagamento
delle eventuali sanzioni civili e degli interessi legali.
Diffida (art. 13)
Il personale ispettivo, anche degli Enti previdenziali per i
profili di competenza, che durante un accertamento constata
l'inosservanza di norme per inadempimenti cui la legge ricollega
sanzioni amministrative, nel verbale di ispezione deve provvedere «a
diffidare il datore di lavoro alla regolarizzazione delle
inosservanze comunque sanabili, fissando il relativo termine».
La diffida opera dunque quale condizione di procedibilità in
ipotesi di illeciti amministrativi che risultano accertati e provati
e se le inadempienze risultano sanabili.
In primo luogo sono da ritenersi escluse dall'ambito della diffida
tutte le violazioni in cui l'interesse sostanziale (soprattutto
relativo alla tutela dell'integrità psico-flsica e della
personalità morale) protetto dalla norma non è in alcun modo
recuperabile (ad es. per aver fatto superare le quarantotto ore medie
di lavoro settimanale, per non aver rispettato adempimenti, di tipo
non meramente documentale, in materia di apprendistato, lavoro
minorile e genitori lavoratori, per aver utilizzato lavoratori dello
spettacolo privi del certificato di agibilita).
Sono invece da ritenersi «sanabili» le violazioni amministrative
relative ad adempimenti omessi, in tutto o in parte, che possono
ancora essere materialmente realizzabili, anche qualora la legge
preveda un termine per l'effettuazione dell'adempimento (illeciti
omissivi istantanei con effetti permanenti).
Appare invece possibile attivare la procedura in esame anche nelle
ipotesi in cui il trasgressore abbia, ancor prima dell'adozione della
diffida, posto in essere il comportamento dovuto, sia pur
tardivamente. In tale circostanza infatti - analogamente a quanto
avviene in materia di prescrizione obbligatoria - risulterebbe
incongruo penalizzare chi effettua comunque un adempimento dovuto
oltre il termine previsto rispetto a chi lo ometta totalmente. Tale
fattispecie inoltre rientra, seppur latamente, nella nozione di
sanabilità in quanto la finalità tutelata dalla disposizione viene
comunque salvaguardata mediante un comportamento posto in essere
volontariamente dal trasgressore.
Evidentemente, in tale ipotesi, non si avrà un vero e proprio atto
di diffida ma un accertamento della condotta posta in essere e
conseguente ammissione al pagamento della sanzione ai sensi dell'art.
13 del decreto (diffida ora per allora).
Se il datore di lavoro ottempera alla diffida il procedimento
sanzionatorio si estingue mediante il pagamento di una somma
agevolata a titolo di sanzione, pari al minimo fissato dalla legge
oppure, in caso di sanzioni in misura fissa, a un quarto dell'importo
stabilito.
Va comunque rilevato che nelle ipotesi in cui l'ammontare della
somma, determinato ai sensi dell'art. 13 del decreto, sia superiore
alla sanzione in misura ridotta, quantificata ai sensi dell'art. 16
della legge n. 689/1981, non è evidentemente conforme alla finalità
dell'istituto procedere con l'atto di diffida.
La nuova diffida, inoltre, interrompe i termini di cui all'art. 14
della legge n. 689/1981, «fino alla scadenza del termine per la
regolarizzazione», pertanto, verificata l'inottemperanza, l'attività
ispettiva riprende il suo corso.
Si ricorda, da ultimo, che la diffida trova applicazione a
decorrere dal 27 maggio 2004 ed è applicabile anche alle violazioni
commesse antecedentemente a tale data.
Disposizione (art. 14)
L'art. 14 del decreto attribuisce efficacia «esecutiva» alle
disposizioni impartite dal personale ispettivo in materia di lavoro e
di legislazione sociale, «nell'ambito dell`applicazione delle norme
per cui sia attribuito dalle singole disposizioni di legge un
apprezzamento discrezionale».
Il provvedimento è ricorribile entro quindici giorni con ricorso
al Direttore della DPL competente per territorio, il quale è
chiamato a decidere nei successivi quindici giorni, in caso di
mancata decisione il ricorso si intende respinto (cosiddetto
«silenzio-rigetto»).
A differenza della diffida, la disposizione impone al datore di
lavoro un obbligo nuovo, che viene a specificare quello genericamente
previsto dalla legge, specie laddove essa non regolamenta fin nei
dettagli la singola fattispecie considerata.
Rimangono, peraltro, in vigore gli articoli 10 e 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 marzo 1955, n. 520; pertanto,
l'inottemperanza alla disposizione del funzionario ispettivo seguita
ad essere soggetta alle previste sanzioni amministrative e penali,
secondo la distinzione per materia.
Prescrizione obbligatoria (art. 15)
La «prescrizione obbligatoria» è un provvedimento impartito dal
personale ispettivo nell'esercizio delle funzioni di polizia
giudiziaria, conseguente all'accertamento di violazioni che
costituiscono reato.
Nel ridefinire l'istituto, il decreto non ha inteso intaccare la
struttura originaria dello strumento, già ottimamente funzionante e
strategicamente efficace, limitandosi ad operarne una estensiva
applicazione a tutte le ipotesi di reato in cui sia prevista la pena
alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero punite soltanto con
ammenda (art. 15, comma 1).
La prescrizione si applica non soltanto quando l'inadempienza può
essere sanata, ma anche nelle ipotesi di reato a «condotta esaurita»,
vale a dire nei reati istantanei, con o senza effetti permanenti,
nonchè nelle fattispecie in cui il reo abbia autonomamente
provveduto all'adempimento degli obblighi di legge sanzionati
precedentemente all'emanazione della prescrizione.
La nuova «prescrizione obbligatoria», dunque, si presenta quale
omologo della nuova diffida: l'una opera nelle ipotesi di illecito
amministrativo (ma solo se l'inadempimento è sanabile), l'altra a
fronte di violazioni di carattere penale (in ogni caso).
Ricorso alla DRL (art. 16)
Avverso l'ordinanza-ingiunzione emessa dalla Direzione provinciale
del lavoro è ammesso ricorso amministrativo, davanti al Direttore
della Direzione regionale del lavoro, entro trenta giorni dalla
notifica del provvedimento, ad eccezione dei casi in cui sia
controversa la sussistenza o la qualificazione del rapporto di
lavoro, laddove è prevista, ai sensi del successivo art. 17, la
competenza a decidere il ricorso del Comitato regionale per i
rapporti di lavoro.
Il ricorso può essere presentato direttamente alla DRL che ne
rilascia ricevuta, oppure mediante raccomandata con avviso di
ricevimento, in quest'ultimo caso la data di spedizione vale quale
data di presentazione. Dalla data apposta sull'avviso di ricevimento
decorreranno invece i sessanta giorni entro i quali la DRL dovrebbe
decidere il ricorso.
Nei trenta giorni successivi alla notificazione
dell'ordinanza-ingiunzione gli interessati possono quindi, in via
facoltativa, proporre ricorso alla DRL oppure, in virtù della
espressa enunciazione testuale dell'art. 16, proporre opposizione
davanti al Tribunale, in funzione di giudice unico.
Il Direttore della DRL, ricevuto il ricorso, decide entro i
successivi sessanta giorni, senza procedere ad audizioni del privato
ricorrente, in ragione della previsione normativa secondo cui la
decisione deve essere presa «sulla base della documentazione prodotta
dal ricorrente e di quella in possesso dell'amministrazione».
Con il provvedimento motivato che decide il ricorso, che deve
essere notificato al ricorrente, il Direttore della DRL conferma, in
tutto o in parte, ovvero annulla l'ordinanza-ingiunzione impugnata.
La pratica viene istruita, in primo luogo, dall'Ufficio affari
legali e contenzioso della DPL che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione
impugnata, il quale è tenuto a trasmettere una propria nota,
unitamente agli atti del proprio fascicolo all'Ufficio affari legali
e contenzioso della DRL.
La presentazione del ricorso alla DRL non sospende la esecuzione
dell'ordinanza-ingiunzione salvo provvedimento espresso in questo
senso del Direttore della DRL; il provvedimento di sospensione può
avvenire su richiesta del ricorrente e in presenza dei requisiti
tipici dei provvedimenti cautelari (fumus boni iuris e periculum in
mora).
Nel caso di decisione di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione la
DPL a cui la decisione è comunicata deve dare luogo alla cessazione
delle procedure di riscossione coattiva ove pendenti; nel caso di
decisione del ricorso che ridetermina l'importo della sanzione la DPL
assegna agli interessati, mediante atto notificato, il termine di
trenta giorni per pagare la somma rideterminata, in mancanza
attiverà la procedura di riscossione coattiva prevista dalla legge,
con riferimento alla somma come ridefinita.
Decorso inutilmente il termine di sessanta giorni, il ricorso si
intende respinto (silenzio-rigetto).
A seguito della decisione espressa ovvero dopo l'inutile decorso
del termine previsto per la decisione stessa, il trasgressore può
proporre entro trenta giorni, che decorrono dalla notifica del
provvedimento di decisione ovvero dalla scadenza dei sessanta giorni,
il ricorso in opposizione di cui all'art. 22 della legge n. 689/1981,
avente per oggetto l'ordinanza-ingiunzione.
Ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro (art. 17)
Se l'ordinanza-ingiunzione ha ad oggetto la sussistenza o la
qualificazione di un rapporto di lavoro il ricorso va presentato al
Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito all'interno
della DRL, di cui fanno parte: il Direttore della DRL, che lo
presiede; il Direttore regionale dell'INPS e il Direttore regionale
dell'INAIL.
A tal proposito si ritiene opportuno precisare che non è
necessario alcun atto amministrativo per la costituzione del Comitato
il quale, in virtù della esplicita e diretta formulazione normativa,
è costituito ex lege.
Sia pur in mancanza di uno specifico riferimento in tal senso,
poichè la partecipazione al collegio è a titolo funzionale, appare
conforme ai principi generali e alla esigenza di assicurare la
continuità amministrativa ritenere che, in caso di assenza o
legittimo impedimento dei membri del Comitato, lo stesso operi con
coloro che esercitano funzioni vicarie dei membri stessi.
Il Comitato, infatti, viene individuato quale destinatario di tutti
i ricorsi che abbiano ad oggetto la sussistenza di un rapporto di
lavoro ovvero la diversa qualificazione dello stesso, ricorsi
presentati avverso:
(1) contestazioni o notificazioni di illecito amministrativo
delle DPL;
(2) ordinanze-ingiunzione delle DPL;
(3) verbali di accertamento di INPS, INAIL e di altri Enti
previdenziali per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria.
Sia pur in assenza di una specifica indicazione normativa, si
ritiene che il ricorso vada presentato nel termine di trenta giorni
dalla contestazione/notifica del provvedimento impugnato, secondo
quanto previsto in via generale per i ricorsi gerarchici anche
impropri.
L'art. 17, comma 2, del decreto legislativo n. 124/2004, peraltro,
precisa che il ricorso è deciso entro novanta giorni dal
ricevimento; decorso inutilmente il termine esso s'intende respinto.
La decisione, come per l'analogo ricorso alla DRL, è predisposta
sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e su quella
in possesso della DPL interessata, ovvero dell'organo di vigilanza
che ha proceduto alla redazione dell'atto impugnato.
L'istruttoria del ricorso è a cura del Segretario del Comitato
individuato dal Direttore della DRL fra i funzionari, anche con
qualifica ispettiva, con specifiche competenze tecnico-giuridiche, il
quale partecipa alle sedute del Comitato in veste di relatore.
Per le problematiche previdenziali e assicurative il Segretario
può farsi assistere da funzionari degli Enti appositamente
individuati.
In particolare per la decisione dei ricorsi avverso gli atti di
accertamento adottati da funzionari degli Enti previdenziali diversi
dall'INPS e dall'INAIL (ENPALS, ENASARCO, INPGI, IPSEMA ecc.), il
Comitato provvede a convocare, a fini istruttori, un rappresentante
dei predetti Istituti che interviene con finalità consultive per
l'approfondimento delle problematiche relative allo specifico regime
assicurativo.
Si precisa che il ricorso interrompe i termini di cui agli
articoli 14, 18 e 22 della legge n. 689/1981 e quelli previsti dalla
normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali nei confronti dei
verbali degli Istituti previdenziali.
Si sottolinea, infine, che i ricorsi già presentati ai Comitati
regionali dell'INPS alla data di entrata in vigore del decreto in
questione restano affidati alla competenza decisionale del predetto
Organo, mentre il Comitato regionale per il lavoro è competente per
i ricorsi presentati successivamente alla predetta data, anche se
relativi a rapporti insorti antecedentemente all'entrata in vigore
del decreto.
Roma, 24 giugno 2004
Il Ministro del lavoro
e delle politiche sociali
Maroni