1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 23-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 9 - 15 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Toscana - Enti locali - Controlli sugli enti locali - Poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori - Attribuzione dell'esercizio di tali poteri al Difensore civico regionale - Ricorso del Governo - Lesione del valore costituzionale dell'autonomia degli enti locali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce l'art. 3, comma 1, della legge della Regione Toscana 2 gennaio 2002, n. 2. - Costituzione, art. 120, secondo comma. Regione Toscana - Enti locali - Controlli sugli enti locali - Poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori - Attribuzione dell'esercizio di tali poteri al Difensore civico regionale e, in caso di vacanza dell'ufficio, al Presidente della Giunta - Ricorso del Governo - Lesione del valore costituzionale dell'autonomia degli enti locali - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, art. 1, comma 3, che sostituisce l'art. 5, comma 5, della legge della Regione Toscana 2 gennaio 2002, n. 2. - Costituzione, art. 120, secondo comma. (004C0738) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 23-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3,
della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante
«Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2
(Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in
materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli
atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del
Difensore civico regionale)», che, rispettivamente, sostituiscono
l'art. 3, comma 1, e modificano l'art. 5, comma 5, della legge
regionale n. 2 del 2002, promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 6 dicembre 2002, depositato in
cancelleria il 14 successivo e iscritto al n. 92 del registro ricorsi
2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Loria per la Regione
Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 dicembre 2002 e depositato il
successivo 14 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato i commi 1 e 3 dell'art. 1 della legge della Regione Toscana
27 settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge regionale
2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di
controllo e disposizioni in materia di cessazione dei controlli
preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali e di
esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)»: il
comma 1, limitatamente alla parte in cui sostituisce l'art. 3,
comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002; il comma 3, in quanto
modifica l'art. 5, comma 5, della medesima legge regionale n. 2 del
2002.
2. - Nel sollevare le questioni di legittimità costituzionale,
il ricorrente, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
osserva preliminarmente che la legge regionale n. 2 del 2002 era
stata oggetto del ricorso di fronte alla Corte costituzionale, e che
in pendenza di quel giudizio - concluso con l'ordinanza n. 15 del
2003 - la Regione, «con lodevole apertura alla leale cooperazione»,
aveva approvato la nuova legge n. 35 del 2002, apportando diverse
modifiche alla disciplina allora censurata.
Tra queste modifiche, quelle concernenti l'art. 3, comma 1 - che,
nel nuovo testo, affida al Difensore civico regionale l'esercizio dei
poteri sostitutivi attribuiti dalla legge statale o regionale,
disciplinando il modo di esercizio del potere (che deve avvenire
previa diffida ad adempiere entro un congruo termine e con successiva
nomina di un commissario ad acta) -, e l'art. 5, comma 5 - il quale,
nel nuovo testo, dispone che in caso di vacanza dell'ufficio del
Difensore civico, i poteri in questione siano esercitati «in via
transitoria» dal Presidente della Giunta regionale -,
contrasterebbero, tuttavia, con gli stessi parametri costituzionali
invocati nel precedente giudizio, e segnatamente con gli
articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
e 120, secondo comma, della Costituzione.
2.1. - L'insieme di queste disposizioni, e in particolare
l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, demanderebbe alla
legge statale la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti
degli enti locali, stante la carenza di potestà legislativa della
Regione in materia di controlli sostitutivi.
A suffragio della sussistenza di questa riserva statale di
attuazione dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo
i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, si porrebbero
(a) la «continuità testuale» dei due periodi dell'unitario secondo
comma dell'art. 120 della Costituzione, che concerne il potere
sostitutivo del Governo e i relativi casi di esercizio, (b) le
«solenni disposizioni» contenute nell'art. 114, commi primo e
secondo, della Costituzione (con la garanzia dell'autonomia degli
enti territoriali), (c) l'assegnazione alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di governo
e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane»
[art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione], (d) la
«cogente esigenza» di una disciplina unitaria - o perlomeno
fortemente coordinata - delle modalità di esercizio dei poteri
sostitutivi, a iniziare dall'individuazione dell'organo chiamato a
disporre l'intervento sostitutivo.
Questi rilievi condurrebbero a interpretare l'espressione
contenuta nell'art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo
cui la «legge» definisce le citate procedure di esercizio dei poteri
sostitutivi, alla stregua di una riserva alla fonte legislativa
statale.
2.2. - Il ricorrente osserva inoltre che nel quadro
costituzionale delineato si sarebbe collocato l'art. 1 del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per
assicurare la funzionalità degli enti locali), convertito con
modificazioni nella legge 24 aprile 2002, n. 75, che sopprime il
Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali, e che
non potrebbe valere, a sostegno della normativa regionale censurata,
la circostanza che anche la vigente legislazione statale [art. 136
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali)] attribuisce al Difensore
civico regionale, a mezzo di commissario ad acta dallo stesso
nominato, poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti
obbligatori, poichè comunque la disposizione regionale censurata
produrrebbe l'effetto innovativo derivante dalla sostituzione - in
contrasto con i parametri costituzionali invocati - di una specifica
disposizione statale con una norma regionale.
2.3. - Sotto altro aspetto, si rileva che la disciplina degli
interventi sostitutivi non potrebbe neppure essere qualificata come
normativa «di chiusura» rispetto alle disposizioni legislative o
amministrative regionali che stabiliscono obblighi rimasti
inadempiuti o comunque non osservati.
2.4. - Infine, «in via logicamente subordinata», si sottolinea
che lo statuto della Regione Toscana non parrebbe consentire
l'attribuzione al Difensore civico regionale di funzioni «di tanto
spessore».
3. - Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione
Toscana, che ha chiesto una pronuncia di inammissibilità o di
infondatezza del ricorso.
4. - Nell'imminenza dell'udienza di trattazione, la Regione
Toscana ha depositato una memoria in cui, ribadendo l'infondatezza
del ricorso governativo, si sottolinea come la legge regionale n. 35
del 2002 ora impugnata, recando modifiche alla legge regionale n. 2
del 2002, fosse stata approvata dalla Regione proprio per tenere
conto di quanto rilevato dal Governo nel precedente ricorso contro la
legge n. 2 sotto il profilo della competenza a disciplinare il potere
sostitutivo nei confronti degli enti nella materia della finanza
locale, e in relazione al principio di coordinamento con la finanza
pubblica (da ciò l'abrogazione dell'art. 4 della precedente legge).
La disciplina impugnata non attribuirebbe alcun nuovo potere
sostitutivo al Difensore civico regionale, ma si limiterebbe a
«confermare» quanto disposto da singole leggi regionali di settore,
che tra l'altro assegnerebbero al Difensore civico anche poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali e nei confronti di
amministrazioni diverse dagli enti locali, i cui atti non sarebbero
più soggetti a controllo da parte del co.re.co., data la
soppressione di quest'ultimo.
Quanto poi al previsto esercizio di poteri sostitutivi attribuiti
al Difensore civico da leggi dello Stato, si tratterebbe di
previsione puramente attuativo-ricognitiva, comunque necessaria per
garantire continuità nell'azione amministrativa, posto che rilevanti
funzioni sarebbero state attribuite da norme statali ai difensori
civici regionali.
4.1. - In generale, la difesa regionale contesta l'assunto di
fondo del ricorso, e cioè che il potere sostitutivo nei confronti
degli enti locali spetti esclusivamente al Governo, secondo gli
invocati articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della
Costituzione: al contrario, si osserva, la disciplina del potere
sostitutivo non costituirebbe una materia a sè, ma un aspetto «di
chiusura» della regolazione delle diverse materie, e dunque
seguirebbe i criteri di ripartizione tra Stato e Regioni delineati
dall'art. 117 della Costituzione.
Pertanto, nelle materie affidate alla potestà legislativa,
esclusiva o concorrente, della Regione, a quest'ultima (con
l'esclusione dei casi di diretta intestazione allo Stato di talune
funzioni amministrative in applicazione del principio di
sussidiarieta) spetterebbe dettare la normativa applicabile,
disciplinare i rapporti amministrativi e «allocare» l'esercizio delle
funzioni, ciò che attrarrebbe anche la disciplina delle eventuali
conseguenze previste in caso di inadempienza o inerzia degli enti
locali nell'esercizio delle funzioni conferite, pena la paralisi del
sistema.
La disciplina del potere sostitutivo posta con legge regionale,
in materie di competenza propria, a fronte di accertate inadempienze
indicate nella legge stessa, ovvero di richieste di intervento degli
stessi enti locali in ipotesi eccezionali e patologiche, non potrebbe
dirsi dunque lesiva di alcuno dei parametri costituzionali invocati
dallo Stato: (a) non dell'art. 114, che - anzi - porrebbe su un piano
di parità tutti gli enti costitutivi della Repubblica; (b) non
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), perchè il potere
sostitutivo regionale riguarderebbe solo l'area affidata, ratione
materiae, alla legislazione regionale; (c) non dell'art. 120, che
contemplerebbe un potere sostitutivo generale - ma eccezionale - del
Governo, connesso a presupposti del tutto particolari, in vista della
garanzia dell'unità stessa del sistema, con una norma che darebbe
ora «copertura» costituzionale ai poteri sostitutivi del Governo già
prima stabiliti dall'ordinamento e giustificati, anche alla luce
della giurisprudenza costituzionale, da esigenze unitarie.
Che la previsione costituzionale non esaurisca l'intera gamma dei
poteri sostitutivi sarebbe, d'altra parte, confermato dalla stessa
legislazione statale: ad esempio, dalla disciplina della sostituzione
nei confronti degli enti locali in caso di mancata approvazione dei
bilanci di previsione (legge n. 75 del 2002, confermata dalla
successiva legge 20 maggio 2003, n. 116), che assegna tale potere al
Prefetto, in relazione alla materia della finanza degli enti locali.
Se fosse vera la premessa del ricorrente, anche queste previsioni
poste da norme statali dovrebbero ritenersi incostituzionali, poichè
non in linea con quanto disposto dall'art. 120 della Costituzione.
Dovrebbe, quindi, affermarsi la legittimità del potere
sostitutivo regolato con normative regionali, nelle materie
sostanziali di competenza della Regione, fermi restando il necessario
rispetto dei principi di leale collaborazione e proporzionalità,
nonchè la salvaguardia della potestà statutaria e regolamentare e
dell'autonomia organizzativa degli enti locali: il sindacato di
costituzionalità sulle leggi regionali potrebbe svolgersi, allora,
solo di volta in volta, in relazione alla verifica del rispetto dei
limiti e dei principi sopra indicati.
L'interpretazione esposta troverebbe conferma - ad avviso della
difesa regionale - anche nella legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che non conterrebbe
alcuna previsione dalla quale desumere l'esclusione della disciplina
del potere sostitutivo dall'ambito della legislazione regionale.
4.2. - Sotto un diverso profilo, la difesa regionale contesta,
poi, l'affermazione governativa secondo cui lo statuto regionale non
ammetterebbe competenze del Difensore civico regionale come quella in
questione. A tal riguardo, si sottolinea come lo statuto definisca
l'attività dell'organo in termini del tutto generici, demandando
alla legge regionale la disciplina puntuale, ciò che sarebbe
avvenuto con l'attribuzione anche di poteri sostitutivi nei confronti
degli enti locali (legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4, recante
«Nuova disciplina del Difensore civico»).
4.3. - Infine, la Regione Toscana sostiene l'impossibilità di
seguire l'impostazione propria del ricorso statale, per le
conseguenze inaccettabili che ne deriverebbero: la Regione, infatti,
in quanto priva del potere di disciplinare gli interventi sostitutivi
nei confronti degli enti locali, dovrebbe segnalare al Governo, a
norma dell'art. 120 della Costituzione, i casi in cui gli enti locali
risultassero inadempienti, e sarebbe perciò affidata al Governo la
valutazione sulla sussistenza del presupposto di un intervento
sostitutivo in base alla norma costituzionale.
Anche prescindendo dall'appesantimento procedurale, una simile
impostazione risulterebbe fortemente lesiva dell'autonomia delle
Regioni, in quanto sarebbe il Governo a decidere circa la
possibilità o l'opportunità di perseguire un determinato obiettivo
posto dal legislatore regionale con l'attivazione del potere
sostitutivo. Per prevenire una simile conseguenza, la Regione
finirebbe dunque per essere indotta a trattenere a sè - in patente
dissonanza con il sistema disegnato a seguito della riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione - l'esercizio di funzioni
amministrative reputate di particolare rilievo, con la distorsione
del principio di sussidiarietà e con l'accentuazione del criterio di
adeguatezza.
In definitiva, l'idea che la disciplina del potere sostitutivo
sia estranea alla competenza regionale non sarebbe sostenibile,
dovendosi al contrario ammetterne la possibilità, nel quadro dei
criteri sopra illustrati, conformemente a quanto espresso nella
giurisprudenza costituzionale più recente (sentenza n. 313 del
2003), che ha definito presupposti e modi del potere di sostituzione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dei commi 1 e 3 dell'art. 1
della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante
«Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2
(Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in
materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli
atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del
Difensore civico regionale)»: il comma 1, limitatamente alla parte in
cui sostituisce l'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del
2002; il comma 3, in quanto modifica l'art. 5, comma 5, della
medesima legge regionale n. 2 del 2002.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 35 del 2002 - che, sostituendo l'art. 3, comma 1, della
legge n. 2 del 2002, affida al Difensore civico regionale l'esercizio
dei poteri sostitutivi attribuiti dalla legge, statale o regionale, e
disciplina il modo di esercizio del potere (che deve avvenire previa
diffida ad adempiere entro un congruo termine e con successiva nomina
di un commissario ad acta) -, e l'art. 1, comma 3, della stessa legge
n. 35 del 2002 - che modifica l'art. 5, comma 5, della legge n. 2 del
2002, disponendo che, in caso di vacanza dell'ufficio del Difensore
civico, i poteri in questione siano esercitati «in via transitoria»
dal Presidente della Giunta regionale -, contrasterebbero con gli
articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
e 120, secondo comma, della Costituzione.
Alla luce di queste disposizioni costituzionali, risulterebbe,
infatti, riservata allo Stato la disciplina degli interventi
sostitutivi.
Tale conclusione sarebbe sorretta (a) dalla «continuità
testuale» dei due periodi dell'unitario secondo comma dell'art. 120
della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e
i relativi casi di esercizio, (b) dalle «solenni disposizioni»
contenute nell'art. 114, commi primo e secondo, della Costituzione
(con la garanzia dell'autonomia degli enti territoriali), (c)
dall'assegnazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
della materia relativa agli «organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» [art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione], (d) dalla «cogente
esigenza» di una disciplina unitaria - o perlomeno fortemente
coordinata - delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, a
iniziare dall'individuazione dell'organo chiamato a disporre
l'intervento sostitutivo.
La disciplina dettata dal legislatore regionale, nel sostituirsi
a una specifica disciplina statale, rivelerebbe altresì il suo
carattere innovativo, in contrasto con i parametri costituzionali
invocati.
Infine, sarebbe dubbia la possibilità di attribuire al Difensore
civico regionale, sulla base dello statuto della Regione Toscana,
funzioni «di tanto spessore» quali quelle attribuite dalle
disposizioni impugnate.
2. - La questione è fondata.
2.1. - Questa Corte ha già affermato che l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione non preclude, in linea di principio, la
possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di
propria competenza e nel disciplinare l'esercizio di funzioni
amministrative di competenza degli enti locali, preveda anche poteri
sostitutivi in capo a organi regionali nel caso di inerzia o di
inadempimento da parte dell'ente ordinariamente competente (sentenze
numeri 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004).
Tuttavia, nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi, da
configurarsi come eccezionali rispetto al normale esercizio delle
funzioni, la legge regionale è tenuta al rispetto di alcuni principi
derivanti dall'esigenza di salvaguardare, pur nella sostituzione, il
valore costituzionale dell'autonomia degli enti locali. Tra questi
principi, rileva nel caso in esame quello secondo il quale
l'esercizio del potere sostitutivo deve essere affidato a un organo
di governo della Regione o deve comunque svolgersi sulla base di una
decisione di questo (cfr. sentenze n. 313 del 2003, n. 342 del 1994,
n. 460 del 1989), stante l'attitudine dell'intervento a incidere
sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito.
2.2. - L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 35
del 2002 non si conforma al principio suddetto, enucleato nelle
citate pronunce di questa Corte, e ciò a causa dell'attribuzione del
potere di sostituzione nei confronti degli enti locali al Difensore
civico regionale.
Come questa Corte ha già avuto modo di più ampiamente
argomentare (cfr. sentenza n. 112 del 2004), il Difensore civico,
indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, è titolare,
generalmente, di funzioni connesse alla tutela della legalità e
della regolarità dell'amministrazione, funzioni assimilabili, in
larga misura, a quelle di controllo, spettanti - anteriormente
all'abrogazione dell'art. 130 della Costituzione - ai comitati
regionali di controllo, ai quali tale figura era già stata
equiparata dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127 [ora
art. 136 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali)] e da alcune leggi
regionali successive.
Anche nella Regione Toscana, il Difensore civico regionale ha
compiti di questo tipo, essendo chiamato, a norma dell'art. 2 della
legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4 (Nuova disciplina del Difensore
civico), ad assicurare «la tutela non giurisdizionale dei diritti
soggettivi, degli interessi legittimi e degli interessi collettivi o
diffusi dei cittadini e degli enti, dei residenti e degli utenti dei
servizi, singoli o associati» (comma 1), e a intervenire «in caso di
ritardo, irregolarità ed omissione nell'attività e nei
comportamenti dei pubblici uffici, al fine di garantire l'effettivo
rispetto dei principi di legalità, trasparenza, buon andamento e
imparzialità dell'azione amministrativa» (comma 2).
La natura del Difensore civico e le funzioni da esso esercitate
impediscono dunque la sua configurazione alla stregua di un organo di
governo regionale, che, sola, consente di esercitare nei confronti
degli enti locali interventi di tipo sostitutivo. Questi ultimi,
infatti, per il loro tradursi in spostamenti eccezionali di
competenze, e per la loro incidenza diretta sull'autonomia
costituzionalmente garantita di enti politicamente rappresentativi,
non possono non provenire dagli organi regionali di vertice, cui
istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale
delle quali essi stessi assumono la responsabilità.
2.3. - Le medesime ragioni che fondano il contrasto dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Toscana n. 35 del 2002 con la
Costituzione valgono anche per il comma 3 del medesimo art. 1, il
quale, nel prevedere la disciplina dell'esercizio dei poteri
sostitutivi regionali nel caso di vacanza dell'ufficio del Difensore
civico, illegittimamente presuppone in quest'ultimo la titolarità
dell'ordinaria competenza in tema di sostituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante
«Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2
(Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in
materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli
atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del
Difensore civico regionale)», nella parte in cui sostituisce
l'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002; e
dell'art. 1, comma 3, della medesima legge della Regione Toscana
n. 35 del 2002, che sostituisce l'art. 5, comma 5, della legge
regionale n. 2 del 2002.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2004.
Il Presidente e redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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