1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 giugno 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 giugno 2012 (della Regione Puglia). Atto e provvedimento amministrativo - Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo - Atti amministrativi sottoposti a intesa - Mancato raggiungimento dell'intesa richiesta con una o piu' Regioni per l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato - Previsione che il Consiglio dei ministri, ove ricorrano gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare un grave danno all'Erario, possa, nel rispetto del principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto anche senza l'assenso delle Regioni interessate - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata possibilita' di attivazione da parte del Governo di meccanismi sostitutivi dell'intesa - Contrasto con i principi costituzionali che impongono la necessarieta' dell'intesa con le singole Regioni di volta in volta interessate da un procedimento amministrativo statale - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 4 aprile 2012, n. 35, art. 61, comma 3. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 119, commi primo e secondo. (012C0240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 25-7-2012)

Ricorso della regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a ciò
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1066 del 4
giugno 2012, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Marcello
Cecchetti e Vittorio Triggiani ed elettivamente domiciliato presso lo
studio del primo in Roma, Via Antonio Mordini n. 14
(pec.marcellocecchetti@pee.ordineavvocatifirenze.it), come da procura
speciale a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore,per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in parte qua dell'art. 61, comma 3, del d.l. 9
febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazione e di sviluppo), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 6 aprile 2012, n. 82 S.O., per violazione degli
articoli 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119,
commi primo e secondo, della Costituzione, nonchè del principio
costituzionale di leale collaborazione.
1. - Con l'approvazione dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del
2012, è stata introdotta nell'ordinamento la seguente disposizione
legislativa: «Fatta salva la competenza legislativa esclusiva delle
Regioni, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa richiesta con
una o più Regioni per l'adozione di un atto amministrativo da parte
dello Stato, il Consiglio dei Ministri; ove ricorrano gravi esigenze
di tutela della sicurezza, della salute dell'ambiente o dei beni
culturali ovvero per evitare un grave danno all'erario può nel
rispetto del principio di leale collaborazione deliberare
motivatamente l'atto medesimo anche senza l'assenso delle Regioni
interessate, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine
per la sua adozione da parte dell'organo competente. Qualora nel
medesimo termine è comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei
Ministri delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla
permanenza dell'interesse pubblico».
2. - La Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare davanti a
questa Corte le disposizioni contenute nell'art. 61, comma 3, del
d.l. n. 5 del 2012, come convertito in legge dalla legge n. 35 del
2012, perchè costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia
che la Costituzione riconosce e garantisce alle Regioni, in
riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e
secondo comma, 119, primo e secondo comma, della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione.
L'illegittimità costituzionale che si denuncia con il presente
ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di

Diritto

3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 61, comma 3, del
d.l. n. 5 del 2012, come convertito in legge, per violazione degli
art. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119,
primo e secondo comma, nonchè del principio di leale collaborazione,
nella parte in cui consente al Governo di attivare meccanismi
sostitutivi dell'intesa di una o più regioni interessate per
l'adozione di un atto amministrativo statale anche quando tale intesa
sia costituzionalmente necessaria, ponendosi così in contrasto con
le norme costituzionali dalle quali dipende la stessa necessarietà
costituzionale dell'intesa.
3.1. - Come già evidenziato, la disposizione che in questa sede
si impugna prevede quanto segue: «Fatta salva la competenza
legislativa esclivi delle Regioni, in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa richiesta con una o più Regioni per l'adozione di un
atto amministrativo da parte dello Stato il Consiglio dei Ministri,
ove ricorrano gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute,
dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare un grave danno
all'erario può nel rispetto del principio di leale collaborazione,
deliberare motivatamente l'atto medesimo, anche senza l'assenso delle
Regioni interessate nei sessanta giorni successivi alla scadenza del
termine per la sua adozione da parte dell'organo competente. Qualora
nel medesimo termine è comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei
Ministri delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla
permanenza dell'interesse pubblico».
La disposizione in esame mira evidentemente a rendere possibile,
in determinate circostanze, l'adozione unilaterale di atti
amministrativi da parte dello Stato - ed in particolare da parte del
Consiglio dei ministri - anche quando la legislazione vigente preveda
la necessaria acquisizione dell'intesa di una o più Regioni. Questa
disposizione legislativa è incostituzionale nei limiti e per le
ragioni di seguito precisate.
3.2. - È evidente che una norma di rango legislativo dello Stato
può intervenire in deroga ad altre disposizioni legislative
previgenti, predisponendo per l'adozione di atti amministrativi un
procedimento parzialmente differente da quello previsto da queste
ultime. È altrettanto evidente, però, che gli atti legislativi
statali incontrano un limite laddove il procedimento di adozione di
un atto amministrativo sia (almeno) parzialmente vincolato da norme
di rango costituzionale. E ciò è precisamente quel che accade nel
caso di numerose nonne legislative dell'ordinamento costituzionale
italiano che prevedono la necessarietà dell'intesa regionale per la
adozione di un determinato atto.
In altre parole, le fattispecie in cui la legge statale prevede
che per l'adozione di un atto amministrativo debba essere
necessariamente acquisita l'intesa di una o più Regioni, sono
riconducibili a due differenti ordini di ipotesi, che possono in
concreto anche cumularsi: la legge può prevedere l'intesa in base ad
una valutazione di opportunità politica, ovvero perchè essa è
costituzionalmente necessaria.
Questa seconda evenienza, secondo la giurisprudenza
costituzionale, può dipendere da una pluralità di circostanze. A
titolo meramente esemplificativo, si considerino quelle che di
seguito si illustrano.
3.3. - Innanzi tutto, deve essere evidenziato come la
necessarietà costituzionale di una intesa con la Regione o con le
Regioni interessate dall'adozione di un determinato atto
amministrativo, da acquisite nell'ambito di un procedimento istituito
e disciplinato da una legge statale, può dipendere dall'eventualità
secondo la quale quest'ultima abbia avocato, con il meccanismo della
c.d. "sussidiarietà legislativa", funzioni amministrative (e
legislative) in ambiti di competenza regionale residuale o in ambiti
di competenza concorrente (sentt. nn. 303 del 2003; 6 del 2004; 383
del 2005; 278 del 2010; 33, 79 e 165 del 2011).
Infatti, come è stato ripetutamente chiarito, anche di recente,
da una giurisprudenza costituzionale ormai consolidata, l'intesa con
la Regione o le Regioni interessate è «necessaria quando si debbano
"operare le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la
garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni"»:
così si è espressa, da ultimo, la sent. n. 139 del 2012,
richiamando testualmente la sentenza n. 165 del 2011. Di quest'ultima
pronuncia, in particolare, rileva il par. 8 del Considerato in
dritto, laddove si legge che «questa Corte ha affermato con
giurisprudenza costante, che, nei casi di attrazione in
sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella
competenza concorrente di Stato e Regioni, è necessario, per
garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il
raggiungimento di un'intesa, il modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex plurimis,
sentenze n 383 del 2005 e n 6 del 2004)». Ancora, è possibile
richiamare la sent. n. 278 del 2010, secondo cui è «oramai principio
acquisito nel rapporto tra legislazione statale e legislazione
regionale che quest'ultima possa venire spogliata della propria
capacità di disciplinare la funzione amministrativa attratta in
sussidiarietà, a condizione che ciò si accompagni alla previsione
di un'intesa in sede di esercizio della funzione con cui poter
recuperare un adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva non già
al sistema regionale complessivamente inteso, quanto piuttosto alla
specifica Regione che sia stata privata di un proprio potere
(sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n 303 del 2003)»
(così il par. 13 del Considerato in dritto).
3.4. - In secondo luogo, la necessarietà di una intesa con la
Regione o con le Regioni interessate può dipendere dalla circostanza
secondo la quale la legge statale interviene in un settore materiale
caratterizzato da un "intreccio" di competenze legislative, statali e
regionali (sent. n. 50 del 2005). A tale intreccio, consegue
l'applicazione del canone della leale collaborazione che impone alla
legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento
delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze» (sentt. nn. 33
del 2011, 278 del 2010, 88 del 2009 e 219 del 2005). In determinate
circostanze, come ha efficacemente messo in luce la giurisprudenza di
questa Corte, lo strumento "adeguato" di coinvolgimento delle Regioni
non può che essere l'intesa. Si veda, al riguardo, la sent. n. 168
del 2008, la quale ha avuto modo di precisare quanto segue: «Nel caso
in cui un fondo istituito con legge statale incida su ambiti non
riconducibili ad un'unica materia, devono distinguersi due ipotesi.
Se una materia è nettamente prevalente sulle altre essa determina la
competenza legislativa e, qualora questa sia statale; determina anche
la legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se invece non
vi è una materia sicuramente prevalente riconducibile alla
competenza dello Stato, si applica il principio di leale
collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni; a salvaguardia delle loro
competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n 211 e
n 133 del 2006); strumenti che possono assumere; rispettivamente la
forma di intese o pareri, a seconda del maggiore o minore impatto
dell'intervento finanziario statale sulle competenze regionali»
(così il par. 3.2.1. del Considerato in diritto).
3.5. - In terzo luogo, la necessarietà della previa intesa con
la Regione o con le Regioni interessate può risultare imposta
direttamente dal principio costituzionale di leale collaborazione, il
quale dunque risulta chiaramente violato dalla mancata previsione
legislativa dell'intesa o, come nel caso di specie, da meccanismi
procedimentali che rendano la suddetta intesa - pur formalmente
prevista - non più necessaria e sostituibile con la deliberazione
unilaterale dell'atto da adottare. Al riguardo, si può richiamare la
sentenza di questa Corte n. 27 del 2010, nella quale «pur
riconoscendosi come adeguato il livello di governo scelto dal
legislatore [statale]», si ritiene necessario il pieno coinvolgimento
delle Regioni nella individuazione dei criteri da adottare per la
realizzazione della riduzione del fondo da destinare alle comunità
montane, esistendo, corre sostiene la Regione una connessione
indissolubile» tra la funzione statale e quelle di competenza
regionale. La sent. n. 27, appena citata, ritiene costituzionalmente
necessaria la previsione legislativa di una intesa con la Conferenza
unificata: ma nulla toglie che, in altre circostanze, il principio di
leale collaborazione imponga, per ragioni analoghe, la necessità che
l'amministrazione procedente addivenga ad una intesa con la singola
Regione o con le Regioni specificamente interessate.
3.6. - Alla luce delle considerazioni appena esposte, risulta
agevole la seguente conclusione.
In tutti i casi in cui la acquisizione dell'intesa di parte
regionale ai fini della adozione di un atto amministrativo statale
sia costituzionalmente imposta, non può in alcun modo ritenersi
consentita la previsione, ad opera della legislazione dello Stato.,
di forme di superamento in via unilaterale di tale intesa.
Espressamente in tal senso, del resto, depongono ormai numerose e
significative pronunce di questa Corte. Si veda, ad es., la sent. n.
165 del 2011, secondo la quale «la previsione dell'intesa, imposta
dal principio di leale collaborazione, implica che non sia legittima
una norma contenente una "drastica previsione" della decisività
della volontà di una sola parte, in caso di dissenso ma che siano
necessarie «idonee procedure per consentire reiterate trattative
volte a superare le divergenze" (ex plurimis, sentenze n 121 del
2010, n 24 del 2007, n 339 del 2005). Solo nell'ipotesi di ulteriore
esito negativo di tali procedure mirate all'accordo può essere
rimessa al Governo una decisione unilaterale (in termini del tutto
analoghi, si veda anche la sent. n. 33 del 2011, part. il par. 7.1.2.
del Considerato in diritto).
Applicando tali principi al caso di specie, risulta chiaramente
che l'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, è costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui pretende di applicarsi in via generale
e, dunque, anche a quei procedimenti amministrativi nel cui ambito
l'intesa regionale sia costituzionalmente necessaria. Tale
disposizione, infatti, contiene una "drastica previsione" della
"decisività di una sola parte", senza invece predispone alcuno
strumento procedurale al fine di spingere le parti all'accordo.
I parametri costituzionali violati dall'art. 61, comma 3, sono
quelli che rendono di volta in volta obbligatoria la previsione della
acquisizione dell'intesa nell'ambito del procedimento amministrativo
considerato. Quindi, gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo
e secondo comma, 119, primo e secondo comma, nonchè il generale
principio di leale collaborazione, ossia le disposizioni e i principi
costituzionali che, secondo la giurisprudenza di questa Corte citata
supra ai par. 3.3, 3.4 e 3.5, impongono la necessarietà dell'intesa
con le singole Regioni di volta in volta interessate da un
procedimento amministrativo statale.
3.7. - In questa sede risulta opportuna un'ultima precisazione.
La disposizione qui contestata stabilisce espressamente che viene
«fatta salva la competenza legislativa eslusiva delle Regioni».
Una simile affermazione non può certo valere ad "evitare" la
invocata declaratoria di incostituzionalità per due diversi ordini
di ragioni. Innanzi tutto, perchè non esclude che il meccanismo
predisposto dall'art. 61 in questione possa applicarsi in tutti i
casi - quali quelli evocati nei precedenti paragrafi - in cui lo
Stato disponga di un titolo di competenza legislativa per istituire e
disciplinare il procedimento amministrativo considerato, nonostante
si incida (anche) in un ambito affidato alla competenza residuale
regionale ex art. 117, quarto comma, Cost. Cosi è, ad esempio, per
le ipotesi di avocazione in sussidiarietà di funzioni legislative (e
amministrative) Ex art. 118, primo comma, Cost., o ancora per i casi
di intreccio di materie evocati più sopra.
Tuttavia, anche a voler ammettere che l'inciso sopra richiamato
della disposizione legislativa impugnata possa e debba leggersi - in
forza del canone di interpretazione costituzionalmente orientata -
nel senso di dover ritenere esclusa la praticabilità del meccanismo
"semplificatorio" ivi prefigurato in tutti i casi in cui, altrimenti,
risulterebbero violate prerogative regionali fondate sull'art. 117,
quarto comma, Cost., deve considerarsi quanto segue.
Come si conta di aver reso evidente nelle pagine che precedono,
le norme costituzionali idonee a fondare la necessarietà giuridica
della previsione di una intesa con la Regione o le Regioni
interessate non si riducono al solo art. 117, quarto comma, Cost.
Basti pensare, al riguardo, che il meccanismo della "avocazione in
sussidiarieta'", come è noto, può essere utilizzato dallo Stato
anche in ambiti affidati dalla Costituzione - ed in specie dall'art.
117, terzo comma - alla competenza legislativa concorrente di Stato e
Regioni. In questa sede, per brevità, è sufficiente ricordare che
proprio i due leading cases in argomento riguardavano discipline
ricondotte ad ambiti di potestà concorrente: la sent. n. 303 del
2003 concerneva il "governo del territorio", mentre la sent. n. 6 del
2004 la "produzione e distribuzione nazionale della energia". Ed è
appena il caso di precisare che anche il fenomeno dell'intreccio di
materie", come è ovvio, può prendere corpo in modo tale da
coinvolgere, a fianco di materie di competenza esclusiva dello
Stato, materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo
comma, Cost.

P.Q.M.

Si chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale
dell'art. 61, comma 3, del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e sviluppo), convertito in
legge con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, nei limiti
e nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, addì 4 giugno 2012

L'avv. Cecchetti - Triggiani