1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 685 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 1990
N. 685 Ordinanza emessa il 29 e 30 giugno 1990 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto dalla S.r.l. Project contro il comune di Conegliano ed altra Edilizia e urbanistica - Legge regione Veneto - Edilizia commerciale - Istanza di concessione edilizia - Tacito assenso - Ritenuta operativita' nei riguardi dell'edilizia non residenziale diversamente da quanto stabilito dalla legge statale 25 marzo 1982, n. 94, che limita il silenzio-assenso alle sole ipotesi di edilizia residenziale. (Legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, art. 79). (090C1331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso della S.r.l.
Project di Conegliano, in persona del legale rappresentante Giuseppe
Sbroggiò, rappresentata e difesa degli avvocati Alberto Borella e
Franco Stivanello Gussoni, con elezione di domicilio presso lo studio
del secondo in Venezia, Dorsoduro 3593, come da mandato a margine del
ricorso, contro il comune di Conegliano, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Ivone Cacciavillani,
come da mandato a margine del ricorso, con domicilio presso la
segreteria di questo tribunale, ai sensi dell'art. 35 del r.d. 26
giugno 1924, n. 1054, la regione Veneto, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, non costituito in giudizio, per
l'annullamento:
a) dell'atto 24 febbraio 1989 con cui il sindaco del comune di
Conegliano ha diffidato la società ricorrente a dar corso ai lavori
di cui all'istanza 24 novembre 1988, sulla quale si era formato il
silenzio-assenso;
b) del provvedimento del sindaco del comune di Conegliano del
14 marzo 1989 con il quale è stato espresso diniego in ordine
all'istanza di concessione edilizia presentata il 23 novembre 1986;
e, in quanto occorra,
c) dell'art. 38 del regolamento edilizio del Comune di
Conegliano;
Visto il ricorso, notificato il 28 aprile 1989 e depositato presso
la segreteria il 5 maggio 1989, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Conegliano,
depositato il 16 maggio 1989;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 28 giugno 1990 - relatore il
consigliere Luigi Trivellato - gli avvocati Stivanello Gussoni per la
società ricorrente e Michielan, in sostituzione dell'avv.
Cacciavillani, per il comune di Conegliano;
Ritenuto e considerato quanto segue:
F A T T O
Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe la S.r.l. Project
deduce i seguenti motivi di impugnazione:
1) violazione dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61, ed eccesso di potere sotto il profilo della
contraddittorietà ed illegicità, nell'assunto che sulla domanda 24
novembre 1988, diretta ad ottenere l'assenso alla variante della
concessione edilizia 14 febbraio 1985 per la costruzione di un
fabbricato da adibire a centro commerciale, variante consistente nel
cambio di destinazione, con opere edilizie, dell'interrato da
autorimessa ad uso commerciale, si sarebbe formato il
silenzio-assenso, per l'inutile decorso del termine di novanta giorni
previsto dalla norma citata;
2) violazione dell'art. 76 della legge regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed
insufficienza della motivazione, nell'assunto che, essendo la
destinazione commerciale dell'interrato compatibile con le previsioni
urbanistiche poichè l'edificio di cui si tratta sorge in zona
commerciale, sarebbe pretestuoso il generico ed imprecisato
riferimento all'aggravamento del carico urbanistico contenuto nel
provvedimento sindacale 14 marzo 1989, n. 32577/3259/88/Urb., pure
impugnato, recante diniego di concessione edilizia per il cambio di
destinazione di cui sopra;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 38 del regolamento
edilizio comunale. Eccesso di potere per illogicità della
motivazione, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e
sviamento. Premesso che, in base al citato art. 38, l'utilizzazione
dei sotterranei potrà essere consentita per negozi ed esercizi
pubblici tutte le volte che, per le caratteristiche costruttive
dell'edificio e per gli impianti tecnologici di cui esso è dotato,
non vi siano pericoli per la sicurezza, la società ricorrente assume
che, sulla base del precedente comportamento dell'amministrazione e
della volontà emersa dal consiglio comunale nel corso della
discussione verbalizzata nella deliberazione 22 gennaio 1988, n. 54,
il sindaco di Cenegliano non avrebbe potuto, come invece ha fatto,
rigettare la domanda di concessione edilizia in variante, ove si
consideri che l'edificio di cui si tratta presenta tutte le
caratteristiche di sicurezza auspicabili;
4) eccesso di potere sotto il profilo dell'illogicità
manifesta. Con tale mezzo di gravame la società ricorrente censura,
in via subordinata, l'art. 38 del regolamento edilizio del comune di
Conegliano, nell'assunto che si tratterebbe di norma illogica, sia
perchè non chiarirebbe il significato dell'avverbio
"eccezionalmente" usato a proposito della destinazione commerciale o
a pubblici esercizi dei piani interrati, sia perchè attribuirebbe al
sindaco un potere assolutamente discrezionale nel rilascio della
concessione edilizia, senza il presupposto di alcun criterio
direttivo.
Il comune di Conegliano, costituitosi in giudizio, contesta la
fondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto. In particolare, il
resistente comune assume che il silenzio-assenso non si sarebbe
potuto formare nella fattispecie, piochè viene in considerazione un
intervento al di fuori dell'edilizia residenziale.
Con memoria del 15 giugno 1990 la società ricorrente confusa tale
tesi e, in subordine, solleva questione di legittimità
costituzionale, in parte qua, dell'art. 79 della legge regione Veneto
n. 61/1985.
D I R I T T O
Osserva innanzitutto il collegio che interesse precipuo della
società ricorrente è quello di ottenere, a seguito
dell'accoglimento del primo mezzo di gravame e dell'annullamento
dell'atto di cui alla lett. a) dell'epigrafe, il riconoscimento che,
ai sensi dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n.
61, si sia formato il silenzio-assenso sulla propria domanda 24
novembre 1988 per il mutamento, mediante l'esecuzione di opere (in
variante della concessione edilizia 14 febbraio 1985 per la
costruzione di un fabbricato adibito a centro commerciale)
dell'interrato dell'anzidetto fabbricato da autorimessa ad uso
commerciale.
È altresì evidente che soltanto in via subordinata questo
tribunale potrebbe annullare il provvedimento di cui alla lett. b)
dell'epigrafe, recante diniego della concessione edilizia per
l'anzidetto mutamento di destinazione d'uso e, in quanto occorra,
dell'art. 38 del regolamento edilizio comunale, cosicchè il collegio
potrebbe passare all'esame degli ulteriori motivi di impugnazione
soltanto nel caso in cui il primo mezzo di gravame risultasse
infondato.
Quanto sopra premesso, osserva il collegio che il silenzio-assenso
sulla domanda di concessione edilizia per il mutamento della
destinazione d'uso di cui sopra dovrebbe ritenersi verificato in base
all'art. 79 della legge regione Veneto n. 61/1985.
Ed invero, come evidenziato nel primo mezzo di gravame, l'atto
sindacale 24 febbraio 1989, indicato al punto a) dell'epigrafe, di
diffida a dar corso ai lavori diretti al cambio di destinazione d'uso
del piano interrato è intervenuto dopo che erano decorsi i novanta
giorni entro i quali il sindaco aveva il potere di pronunciarsi sulla
domanda 24 novembre 1988, mentre, contrariamente a quanto assunto dal
resistente comune, sono stati pure rilasciati, in data 20 e 27 giugno
1988, i certificati di destinazione urbanistica relativi all'area di
cui si tratta.
Senonchè la resistente amministrazione comunale assume pure che,
comunque, la formazione del silenzio-assenso nel caso di cui si
tratta dovrebbe comunque escludersi, posto che l'istituto del
silenzio-assenso sarebbe riservato alle ipotesi di edilizia
residenziale che, pur intesa in senso lato, non potrebbe comprendere
anche gli interventi ad uso commerciale quale quello oggetto del
ricorso.
Occorre, perciò, affrontare la questione dell'applicabilità del
cosiddetto silenzio-assenso agli interventi di edilizia non
residenziale, tenendo presente che l'art. 79 della legge regione
Veneto 27 giugno 1985, n. 61, non introduce alcuna limitazione,
mentre l'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94, prevede il tacito
accoglimento solo per le istanze di concessioni relative ad
interventi di edilizia residenziale.
Sul punto, questa sezione, che con l'ordinanza n. 678 del 30
giugno 1990 ha già sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61, ritiene la questione stessa, oltre che rilevante nel
caso di specie per le ragioni sopra espresse, anche non
manifestamente infondata in base alle argomentazioni già esposte
nell'anzidetta ordinanza, e che di seguito vengono ribadite.
Quanto sopra premesso, osserva il collegio che, relativamente
all'applicabilità del cosiddetto silenzio-assenso agli interventi di
edilizia non residenziale, questo tribunale si è già pronunciato
per la soluzione affermativa sulla base di queste considerazioni:
a) nessuna disposizione della legge regionale esprime la
volontà di mantenere fermo il principio della legge statale che
limita espressamente la formazione del c.d. silenzio-assenso alle
sole ipotesi di edilizia residenziale;
b) trattandosi di un mero schema procedimentale diretto ad
attribuire al comportamento dell'amministrazione un significato
tipizzato, non si tratta neppure di una scelta sottratta al
legislatore regionale nella sua competenza concorrente (t.a.r.
Veneto, sezione prima, 31 maggio 1988, nn. 501 e 502; id. 11 giugno
1988, n. 552).
Queste conclusioni sono state contraddette dal Consiglio di Stato
(sezione quarta, 12 ottobre 1989, n. 682) che ha riformato, sul
punto, le tre sentenze suindicate di questo tribunale. Il Consiglio
di Stato ha ritenuto l'istituto del silenzio-assenso, previsto dalla
legge regione Veneto n. 61/1985, applicabile esclusivamente alle
domande di concessione per interventi di edilizia residenziale
perchè la mancata ripetizione nella legislatura regionale del limite
inerente all'edilizia residenziale non potrebbe essere inteso come
volontà di estendere l'ambito del silenzio-assenso.
Inoltre, l'istituto in questione non si ridurrebbe ad un mero
modulo organizzativo ma assumerebbe carattere sostanziale in quanto -
in deroga ai principi generali dell'ordinamento che impongono la
subordinazione dell'attività edilizia al previo provvedimento
concessorio - svolgerebbe effetti costitutivi della situazione
giuridica del privato con conseguente consumazione del potere
discrezionale dell'amministrazione.
L'aspetto sostanziale dell'istituto sarebbe confermato dalla
pronuncia della Corte costituzionale n. 1033 del 27 ottobre-15
novembre 1988 che ha qualificato come norme fondamentali delle
riforme economico-sociali le disposizioni della legge 25 marzo 1982,
n. 94, in materia di silenzio-assenso alle domande di concessione
edilizia per interventi abitativi.
Il collegio continua tuttavia a ritenere che il procedimento
introdotto nell'ordinamento regionale, benchè sia evidentemente
derivato dalla previsione dell'art. 8 della legge n. 94/1982, trova
applicazione in tutte le ipotesi di richiesta di concessione edilizia
e non può essere limitato agli interventi di carattere residenziale.
Tale interpretazione deriva innanzitutto dal carattere generale e
sistematico della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, che ha
inteso disciplinare, tendenzialmente al completo, le modalità per
l'assetto e l'uso del territorio. Perciò, poichè l'art. 79 della
legge regionale parla delle istanze di concessione e di
autorizzazione senza limitare l'applicazione dell'assenso tacito agli
interventi residenziali, deve ritenersi che si riferisca a qualsiasi
opera edilizia. Il carattere generale della legge regionale è
confermato dalla mancanza di limite temporale alla applicazione del
c.d. silenzio-assenso, mentre la normativa statale è temporalmente
limitata, anche se è stata prorogata per alcuni anni (vedi ora la
legge 31 maggio 1990, n. 128).
È significativo, inoltre, il fatto che la legge regionale sia
stata promulgata dopo l'entrata in vigore della legge 28 febbraio
1985, n. 47, legge quadro in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia il cui art. 25, primo comma, lett. b), dispone
che le regioni dovranno, mediante proprie leggi, definire criteri per
accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione
edilizia.
Pertanto la previsione dell'art. 79 in questione può essere
ricondotta all'esigenza sopra detta presa in considerazione dalla
legge quadro nazionale, che, a sua volta, non pone limitazioni
correlate al tipo di intervento edilizio. Anche la mancanza di uno
specifico riferimento alle opere di edilizia abitativa negli artt. 89
e seguenti della stessa legge regionale, che, disciplinando il
controllo del sindaco sull'attività edilizia, richiamano più volte
la concessione tacitamente assentita, conferma la volontà del
legislatore di non operare alcuna distinzione sulla base della
diversità degli interventi.
In particolare, l'art. 92, terzo comma, lett. a), considera come
variante essenziale alla concessione anche tacitamente assentita ogni
intervento che comporti un mutamento sostanziale della destinazione
d'uso dell'immobile e non consente di escludere dalla sua previsione
le ipotesi in cui il cambio di destinazione d'uso riguardi un
immobile non residenziale per il quale sia stata assentita
tacitamente la concessione e che, invece, abbia una utilizzazione
diversa rispetto a quella cui era stato destinato nella domanda di
concessione.
Tutte queste considerazioni inducono il collegio ad insistere, in
dissenso con la suindicata giurisprudenza del Consiglio di Stato,
nella interpretazione estensiva dell'art. 79 della legge regione
Veneto 27 giugno 1985, n. 61, tenendo fermo il proprio convincimento
che il legislatore regionale, nel prevedere la figura della
concessione edilizia tacitamente assentita, non abbia inteso
limitarla - come il legislatore nazionale del 1982 - agli interventi
di carattere abitativo ma l'abbia estesa ad ogni tipo di costruzione
(vd. t.a.r. Veneto, sezione seconda, 15 maggio 1990, n. 570).
Il collegio ritiene, invece, anche in relazione al dubbio di
costituzionalità prospettato dalla società ricorrente, di dover
rimeditare la questione della possibilità che la legge regionale
disciplini la materia in modo diverso da quello previsto dalla
legislazione nazionale senza incorrere nella censura di
incostituzionalità, anche alla luce della sentenza della Corte
costituzionale del 1988 sopra richiamata che ha qualificato come
norma fondamentale delle riforme economico-sociali le disposizioni
dettate dall'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94.
In sostanza, si tratta di stabilire se la qualificazione di
normativa di riforma economico-sociale attribuita dalla Corte
costituzionale alla legge statale in questione, incidendo sulla
competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario, così come
su quella delle regioni a statuto speciale, comporti un giudizio di
illegittimità costituzionale per la legge regionale veneta che ha
disciplinato la materia in modo parzialmente difforme.
La risposta sarà diversa a seconda che si ritenga che
l'attribuzione del carattere di norma fondamentale di riforma
economico-sociale debba riferirsi alla previsione in generale
dell'istituzione della concessione tacitamente assentibile ovvero
riguardi anche la specifica disciplina ed i singoli casi previsti dal
legislatore statale con conseguente esclusione della possibilità,
per il legislatore regionale, di dettare una diversa disciplina e
introdurre altre ipotesi non rientranti tra quelle volute dalla legge
di riforma ovvero escludere fattispecie ammesse dal legislatore
statale.
Ma sul punto il collegio ha dei dubbi e comunque non è
competente, spettando il giudizio alla Corte costituzionale.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno
1985, n. 61, nella parte in cui prevede il tacito assenso alla
richiesta di concessione edilizia senza limitarlo all'edilizia
residenziale è confortata dalla constatazione che secondo la citata
sentenza n. 582/1989 dalla quarta sezione del Consiglio di Stato una
norma del genere (quella che, appunto, questo collegio legge nella
disposizione dell'art. 79) sarebbe incostituzionale.

P. Q. M.
Solleva la questione della legittimità costituzionale dell'art.
79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, nella parte in
cui non limita il verificarsi del tacito assenso all'istanza di
concessione edilizia alle sole ipotesi di costruzioni per l'edilizia
residenziale così come disposto dall'art. 8 della legge 25 marzo
1982, n. 94;
Sospende pertanto il presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della
giunta della regione Veneto e sia comunicata al presidente del
consiglio regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio il 29 e il 30
giugno 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)
L'estensore: (firma illeggibile)
90C1331