1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 agosto 2017
Ordinanza del 16 agosto 2017 del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, sul ricorso proposto da Cesetti Vincenzo contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Ministero della difesa e Paris Nando.. Amministrazione pubblica - Delega al Governo in materia di riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato - Principi e criteri direttivi per la "riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia". - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 8, lett. a). Amministrazione pubblica - Corpo forestale dello Stato - Assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri e attribuzione delle funzioni - Riorganizzazione dell'Arma dei carabinieri - Attribuzione di specifiche funzioni del Corpo forestale dello Stato al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di finanza e delle residuali funzioni al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali - Rideterminazione dell'aumento delle piante organiche di tali amministrazioni corrispondente al personale destinato alle funzioni ad esse trasferite - Contingenti del personale del Corpo forestale dello Stato - Modalita' di transito - Inquadramento del personale. - Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a ), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19. (17C00291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'ABRUZZO
Sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 24 del 2017, proposto da:
Vincenzo Cesetti, rappresentato e difeso dall'avvocato Egidio
Lizza, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via
Valadier n. 43;
Contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali,
Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, presso la sede della stessa domiciliati in L'Aquila, via
Buccio di Ranallo C/ S. Domenico;
Nei confronti di Nando Paris non costituito in giudizio;
Per l'annullamento del decreto del Capo del CFS n. 81278
comunicato il 7 novembre 2016 a mezzo pubblicazione sul Bollettino
Ufficiale del CFS ai sensi dell'art. 12 decreto legislativo n.
177/2016, con cui è individuata l'amministrazione presso cui è
stato assegnato il ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e del Ministero della
difesa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2017 il dott.
Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1.- La questione sottoposta al Giudice rimettente.
Il ricorrente, vice sovrintendente del Corpo forestale dello
Stato, impugna il decreto del capo del Corpo forestale dello Stato n.
81278 del 31 ottobre 2016, recante «l'individuazione delle unità di
personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti del Corpo
forestale dello Stato assegnate all'Arma dei carabinieri», con cui è
stata disposta la sua assegnazione all'Arma dei carabinieri;
chiedendo altresì il risarcimento dei danni consequenziali.
Più in particolare, il medesimo, che non ha scelto di essere
destinato ad altra Amministrazione civile dello Stato ex art. 12
comma 3 del decreto legislativo n. 177 del 2016, è risultato tra le
unità di personale appartenenti al ruolo dei sovrintendenti che sono
state individuate ed assegnate alla predetta forza di polizia a
ordinamento militare, «in base al criterio indicato all'art. 12,
comma 2, lettera a), punto 1» del decreto legislativo n. 177 del
2016, vale a dire perchè impiegati «negli uffici, nei reparti e
negli enti attraverso i quali sono esercitate le funzioni trasferite
all'Arma dei carabinieri, ai sensi dell'art. 7 del decreto
legislativo».
Tale provvedimento è stato adottato quindi in esecuzione del
succitato decreto legislativo 12 settembre 2016, n. 177, rubricato
«Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato», che ha
attuato la delega contenuta nell'art. 8, comma 1, lettera a), della
legge 7 agosto 2015, n. 124 recante «Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
Dal tenore del ricorso si comprende agevolmente come l'interesse
perseguito dal ricorrente, nel chiedere l'annullamento degli atti
impugnati, sia quello di continuare a operare all'interno del
disciolto Corpo forestale dello Stato, e in subordine di non
confluire nell'Arma dei carabinieri o comunque in altra Forza di
polizia ad ordinamento militare, ma solo nella Polizia di Stato.
2.- Sulla rilevanza della questione di Costituzionalità.
Preliminarmente, il rimettente rileva la propria competenza e
giurisdizione, attenendo la causa ad una questione riguardante la
materia del pubblico impiego non privatizzato (TAR Roma sez. II 22
settembre 2016 n. 9889) e potendosi applicare, ai fini della
competenza, il criterio della sede di servizio, essendo stato
impugnato, in parte qua in quanto ovviamente nei limiti
dell'interesse del ricorrente, un atto plurimo (cfr. TAR Genova sez.
I 26 febbraio 2015 n. 237; e nella specie TAR Roma, ordinanza
collegiale 21 giugno 2017 n. 7212; Consiglio di Stato, ordinanza
collegiale n. 3885 del 3 agosto 2017).
Sempre in via preliminare, si rileva che la mancata scelta ex
art. 12 comma 3 del decreto legislativo n. 177 del 2016 non manifesta
alcuna acquiescenza al trasferimento nei ruoli dell'Arma dei
carabinieri, significando al più la volontà di non uscire dal
comparto sicurezza.
Peraltro, come rilevato dal ricorrente a pag. 4 della sua
memoria, nell'ultima versione adottata il decreto legislativo n. 177
del 2016 non consente alcuna opzione volontaria di transito a domanda
nella Polizia di Stato.
Ancora in via preliminare, ad avviso del Collegio, trattandosi
appunto dell'impugnazione di un atto plurimo, non appare necessaria
la notifica ad altro controinteressato (che pur c'è stata nel caso
di specie), atteso che l'impugnazione è, come evidenziato, in parte
qua e nei limiti del proprio interesse; e la rimessione della
questione di Costituzionalità è un incidente del processo che non
influisce sul litisconsorzio.
Come si è esposto nel paragrafo precedente, poi, il
provvedimento impugnato è meramente esecutivo del decreto
legislativo n. 177 del 2016, e più in particolare dell'art. 7, con
il quale si è stabilito l'assorbimento del Corpo forestale dello
Stato nell'Arma dei carabinieri, e dell'art. 12, con il quale si è
stabilito e disciplinato il transito del personale del disciolto
Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri; e detto
decreto legislativo n. 177 del 2016 è stato a sua volta adottato in
virtù della delega conferita al Governo con la legge n. 124 del
2015, art. 8 comma 1 lett. a).
Ne consegue che l'eventuale illegittimità costituzionale degli
articoli 7 e 12 del decreto legislativo n. 177 del 2016 (oltre che,
conseguentemente, degli altri articoli del medesimo decreto
legislativo n. 177 del 2016, i quali, come si illustrerà meglio nel
prosieguo, disciplinano i conseguenti regimi e procedimenti a valle
dello scioglimento del Corpo forestale) e/o dell'art. 8 comma 1 lett.
a) della legge 124 del 2015 determinerebbe la caducazione automatica
del provvedimento oggi impugnato o quantomeno la sua illegittimità
derivata, con conseguente accoglimento del presente ricorso.
Viceversa esso dovrebbe essere respinto, non essendovi altre
ragioni di illegittimità denunciate dal ricorrente.
Tutto ciò premesso, il rimettente dubita della legittimità
costituzionale delle norme di seguito indicate, e chiede l'esame
della questione nel seguente ordine di graduazione dei motivi: 4.1. -
4.2. - 3.4. - 3.3. - 3.5. - 3.1. - 3.2., nonostante che, per ragioni
espositive, si sia dovuto seguire un ordine diverso.
3.- Sulla illegittimità costituzionale del decreto legislativo
n. 177 del 2016, articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
e 19, nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo
forestale dello Stato e inoltre l'assorbimento del suo personale
nell'Arma dei carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad
ordinamento militare, per contrasto con gli articoli 2, 3 commi 1 e
2, 4, 76 e 77 comma 1 della Costituzione, secondo quanto si
specificherà in dettaglio nel rilevare i singoli profili di
incostituzionalità.
3.1. - Violazione degli articoli 2 e 4 della Costituzione, e in
particolare dell'art. 2, laddove non è stato rispettato il principio
di autodeterminazione del personale del Corpo forestale nel
consentire le limitazioni, all'esercizio di alcuni diritti
costituzionali, derivanti dall'assunzione non pienamente volontaria
dello status di militare; e dell'art. 4, laddove il rapporto di
impiego e di servizio appare radicalmente mutato con l'assunzione
dello status di militare, pur in mancanza di una scelta pienamente
libera e volontaria da parte del medesimo personale del Corpo
forestale. Violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, laddove, in contrasto con la precedente tradizione
normativa e quindi con i principi e criteri direttivi di delegazione,
non è stato consentito al personale del disciolto Corpo forestale di
scegliere di transitare in altra Forza di polizia ad ordinamento
civile.
Lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l'assorbimento
della maggior parte delle sue funzioni e personale nell'Arma dei
carabinieri è stato disposto dagli articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18 e 19 del decreto legislativo n. 177 del 2016, in
attuazione della delega conferita dall'art. 8 comma 1 lett. a) della
legge n. 124 del 2015.
I criteri e principi direttivi rinvenibili in tale ultima
disposizione sono i seguenti: «riordino delle funzioni di polizia di
tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonchè nel campo
della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare,
conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed
eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte
salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta
attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei
degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco
con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali
livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della
sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità
esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale»... «2) in caso di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di
razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa
Forza di polizia, nonchè la facoltà di transito, in un contingente
limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre
Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle finzioni alle
stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con
l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre
amministrazioni pubbliche, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento
delle corrispondenti risorse finanziarie.»
Quindi il Governo era delegato a provvedere alla riorganizzazione
del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del
medesimo in altra Forza di polizia salvaguardando le professionalità
esistenti, le specialità e l'unitarietà delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale.
E il Governo ha attuato tale delega disponendo l'assorbimento del
Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri, facendo confluire in
quest'ultima quasi tutte le sue funzioni e il personale a esse
preposto.
In particolare, l'art. 7 comma 1 del decreto legislativo n. 177
del 2016 ha disposto che: «Il Corpo forestale dello Stato è
assorbito nell'Arma dei carabinieri, la quale esercita le funzioni
già svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla
data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando quanto
disposto dall'art. 2, comma 1, e ad eccezione delle competenze in
materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con
mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei vigili
del fuoco ai sensi dell'art. 9, nonchè delle funzioni attribuite
alla Polizia di Stato e al Corpo della guardia di finanza ai sensi
dell'art. 10 e delle attività cui provvede il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, ai sensi dell'art. 11».
Conseguentemente, il comma 2 dell'art. 7 ha rideterminato le
funzioni attribuite all'Arma dei carabinieri, includendovi quelle del
disciolto Corpo forestale dello Stato; l'art. 8 ha disposto la
riorganizzazione dell'Arma dei carabinieri in conseguenza
dell'assorbimento del Corpo forestale dello Stato; l'art. 9
l'attribuzione al Corpo nazionale dei vigili del fuoco di specifiche
competenze del Corpo forestale dello Stato; l'art. 10 l'attribuzione
alla Polizia di Stato e al Corpo della guardia di finanza di
specifiche funzioni; l'art. 11 l'attribuzione delle residuali
funzioni del Corpo forestale dello Stato (in materia di
rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede
europea e internazionale; certificazione in materia di commercio
internazionale e di detenzione di esemplari di fauna e di flora
minacciati di estinzione; tenuta dell'elenco degli alberi
monumentali) al Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali.
L'art. 12 ha quindi rideterminato l'aumento delle piante
organiche dell'Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei Vigili
del fuoco, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e del
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali in misura
corrispondente al personale destinato alle funzioni a essi
trasferite.
Detto articolo disciplina anche le modalità del transito del
personale (oltre che dei mezzi) del Corpo forestale nell'Arma dei
carabinieri, nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nella Polizia
di Stato, nella Guardia di finanza e nel Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali, oltre che, a domanda, in altre
Amministrazione che sono «individuate, preferibilmente tra quelle che
svolgono funzioni attinenti alle professionalità del personale da
ricollocare».
In sostanza, in base all'art. 12 del decreto legislativo n. 177
del 2016, sono innanzitutto rideterminate le dotazioni organiche
dell'Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco,
della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e del Ministero
delle politiche agricole alimentari e forestali in misura
corrispondente al personale destinato alle funzioni a essi
trasferite; poi è previsto che il Capo del Corpo forestale dello
Stato, con provvedimenti da adottare entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo , deve
individuare, sulla base del servizio prestato e delle funzioni
esercitate all'atto dell'entrata in vigore, l'Amministrazione - tra
l'Arma dei carabinieri, il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, la
Polizia di Stato, la Guardia di finanza e il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali - presso la quale ciascuna
unità di personale è assegnata.
Il medesimo art. 12, al comma 4, prevede poi che il personale del
disciolto Corpo forestale dello Stato - nei venti giorni successivi
alla pubblicazione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri che deve individuare (preferibilmente tra quelle che
svolgono funzioni attinenti alle professionalità del personale da
ricollocare) le amministrazioni statali, diverse dall'Arma dei
carabinieri, dal Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, dalla Polizia
di Stato, dalla Guardia di finanza e dal Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali, e verso le quali è consentito il
transito - possa presentare domanda per detto transito, potendo
altresì indicare, nella medesima domanda, se, in caso di mancato
accoglimento della stessa, intenda rimanere assegnato
all'Amministrazione del comparto sicurezza o al Ministero delle
politiche agricole come stabilito nel decreto del Capo del Corpo
forestale (nel qual caso, il mancato accoglimento della domanda
determina la definitività del provvedimento di assegnazione). In
caso di detta mancata indicazione, il non accoglimento della domanda
di transito in altra Amministrazione determina l'automatica
partecipazione di tale personale a non precisate altre forme di
ricollocazione in mobilità (cui consegue il trattamento economico
dell'Amministrazione di destinazione, ai sensi dell'art. 30, comma
2-quinquies, del decreto legislativo n. 165 del 2001), da attuarsi
previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali, e, in caso di
«mancato ulteriore assorbimento entro il 31 dicembre 2016, il
predetto personale cessa di appartenere al comparto sicurezza e
difesa» e viene collocato in disponibilità ai sensi dell'art. 33,
comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (cui consegue
la sospensione di tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di
lavoro e il diritto ad un'indennità pari all'80 per cento dello
stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di
qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la
durata massima di ventiquattro mesi).
In sostanza, il personale assegnato all'Arma dei carabinieri (o
ad altra forza di polizia o al Ministero delle politiche agricole),
se rinuncia a tale assegnazione si espone a procedure di mobilità e
al collocamento in disponibilità, quindi ad un sicuro peggioramento
delle condizioni giuridiche ed economiche del rapporto di lavoro e a
una possibile estinzione dello stesso, previa collocazione in
disponibilità per 24 mesi.
Ciò senza considerare che l'incertezza e il conseguente rischio
di esporsi a una tale procedura (circostanze che appaiono sufficienti
a sconsigliare ai più di percorrere tale strada) risiedono anche
nell'esiguo numero di posti disponibili per il transito di personale
in altre Amministrazioni (come rileva il ricorrente, nell'ultima
versione del decreto legislativo n. 177 del 2016 è stata eliminata
la previsione di una generalizzata possibilità di transitare nella
Polizia di Stato, quindi mantenere lo stato di impiegato civile nel
comparto sicurezza).
Tale esiguo numero di posti disponibili in altre Amministrazioni
civili dello Stato, se da un lato appare giustificato dall'esigenza
di non disperdere il personale del Corpo forestale e quindi di
mantenere i medesimi livelli di efficienza imposti dalla legge delega
(come rilevato anche dal Consiglio di Stato nel parere n. 1183 del
2016), dall'altro rende meramente formale e astratta (secondo una
valutazione che deve necessariamente essere compiuta ex ante, e non
ex post, allorchè l'esiguo numero di personale che ha scelto la
strada del transito ad altra Amministrazione è appunto l'effetto
dell'esiguità dei posti e dell'incertezza del suo esito) la
possibilità di scelte alternative alla «militarizzazione», per
coloro i quali vi sono ricompresi in virtù delle funzioni
precedentemente esercitate.
Peraltro, come si evince dalla memoria del ricorrente (pag. 3) e
non oggetto di specifica contestazione, in base al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 novembre 2016 adottato per
disciplinare la mobilità presso altre Amministrazioni tutte estranee
al comparto sicurezza, il ricorrente stesso avrebbe avuto per la sua
qualifica e il suo grado la possibilità di aspirare solo a posti
fuori Regione.
Da un'attenta lettura del testo dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 177 del 2016, pertanto, non pare trovarsi conferma a
quanto evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere n. 1183 del
2016, ossia che la scelta di non aderire all'eventuale destinazione
all'Arma dei carabinieri (così come ad altra Forza di polizia ad
ordinamento militare) non comporterebbe alcun rischio di
peggioramento delle condizioni giuridiche ed economiche del rapporto
di lavoro (benchè nello stesso parere poi si evidenzi invece il
rischio e l'incertezza sul piano economico per chi opti per non
aderire al transito nell'Arma dei carabinieri o nell'altra Forza di
polizia, anche a ordinamento militare: «È evidente, dunque, che vi
è un amplissimo margine per gli appartenenti al Corpo forestale per
rifiutare l'accesso all'Arma ed essere trasferiti ad altra
Amministrazione civile, in quanto coloro che hanno optato per la
privatizzazione del rapporto di lavoro, qualora entro il 31 dicembre
2016 non trovino collocazione in altra amministrazione statale
nell'ambito del contingente determinato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri (art. 12, comma 3) o nell'ambito di «non
ben definite» altre forme di collocazione da individuarsi previa
esame congiunto con i sindacati, sono collocati in disponibilità con
effetti sul trattamento economico, in quanto non potranno percepire
l'eventuale assegno ad personam riassorbibile»).
È quindi evidente la ragione per cui ben pochi hanno alla fine
deciso di non «accettare» il transito nella Forza di polizia per essi
designata, e nel caso dei Carabinieri e della Guardia di finanza
anche la modifica della condizione, da civile a militare.
La «scelta» della gran parte del personale di non tentare
l'insidiosa e incerta strada della mobilità non appare pertanto
frutto di volontà libera da coazione, quanto piuttosto
verosimilmente (anche a giudicare dal parallelo diffondersi di
contenzioni analoghi al presente in tutta Italia e dalle proteste
manifestate dalle sigle sindacali, come del resto attestato al punto
3.4.2. del parere n. 1183 del 2016 del Consiglio di Stato) dal
desiderio di non mettere a rischio la propria professionalità
(ricollocarsi in altra Amministrazione di diversa natura e con
diverse mansioni rispetto al compatto sicurezza), oltre in generale
le proprie condizioni lavorative ed economiche, e quindi
indirettamente anche familiari.
In tal senso, a giudizio del rimettente, i dati esposti
dall'Amministrazione nella propria relazione depositata in atti
portano argomenti contrari alla sua difesa: «L'opzione di aderire
alla procedura di mobilità di cui al succitato art. 12, conclusasi
in data 13 dicembre u.s., è stata esercitata solo da 236 unità di
personale sulle circa 7781 totali a fronte della messa a disposizione
di 607 sedi in Amministrazioni statali sull'intero territorio
nazionale; si tratta di meno del 3% dell'intero personale e, di
questo esiguo contingente, solo 52 unità non ha espresso la c.d.
opzione restitutoria che porterà, eventualmente, ad ulteriori forme
di ricollocamento, di concerto con le organizzazioni sindacali».
Sotto i profili appena illustrati, ad avviso del rimettente,
appaiono quindi violati gli articoli 2 e 4 della Costituzione, in
particolare l'art. 2 laddove non è stato rispettato il principio di
autodeterminazione del personale del Corpo forestale nel consentire
le limitazioni, all'esercizio di alcuni diritti costituzionali,
derivanti dall'assunzione non pienamente volontaria dello status di
militare (cfr. l'art. 1465 comma 1 del decreto legislativo n. 66 del
2010 ove peraltro appare delegificata la regolamentazione di tali
limiti a differenza di quanto previsto dall'art. 1 comma 2 del
decreto legislativo n. 545 del 1986; nonchè l'art. 1475, comma 2,
del decreto legislativo n. 66 del 2010, con specifico riferimento ai
diritti sindacali); e l'art. 4, laddove il rapporto di impiego e di
servizio appare radicalmente mutato con l'assunzione dello status di
militare, pur in mancanza di una scelta pienamente libera e
volontaria da parte del medesimo personale del Corpo forestale.
Peraltro, come evidenziato dal ricorrente, la mancata previsione
della facoltà di scelta, nel senso di poter mantenere il precedente
stato (militare o civile che sia) senza dover rinunciare
all'esercizio delle precedenti funzioni di polizia, quindi la mancata
previsione della possibilità di poter comunque scegliere di
transitare in altra Forza di polizia con il medesimo ordinamento, si
pone in contrasto con la tradizione normativa rispettata dal
legislatore in analoghe riforme, e ciò connota sotto ulteriore
profilo l'illegittimità costituzionale del decreto delegato, laddove
il Governo, nell'interpretare i principi e criteri direttivi, non ha
optato per un'attuazione conforme anche a tale tradizione normativa
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 340 del 2007), ma ha scelto
la militarizzazione obbligatoria e non solo facoltativa del personale
del Corpo forestale (ove destinato alla Guardia di finanza o all'Arma
dei carabinieri), salva la rinuncia di quest'ultimo all'esercizio
delle funzioni di polizia giudiziaria, e peraltro per contingenti
assai limitati per la mobilità verso altre Amministrazioni civili.
In occasione della «smilitarizzazione» della Polizia di Stato,
infatti, con l'art. 107 della legge n. 121 del 1981, è stata
prevista la facoltà per il personale di transitare in altro Corpo
militare o in altra Amministrazione civile dello Stato, e con il
decreto legislativo n. 551 del 1981 tale possibilità è stata
regolamentata.
Sotto tale profilo pertanto appaiono violati anche gli articoli
76 e 77 comma 1 della Costituzione, laddove non sono stati rispettati
gli illustrati principi in materia di delegazione legislativa.
Continuando nell'esame degli articoli del decreto legislativo n.
177 del 2016 che hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale,
si rileva che l'art. 13 disciplina poi, conseguentemente, gli aspetti
contabili e gestionali del transito del personale e dei mezzi del
disciolto Corpo forestale nelle altre Forze di polizia; l'art. 14
disciplina il neo costituito ruolo forestale dell'Arma dei
carabinieri e introduce l'art. 2214-quater al decreto legislativo n.
66/2010 (testo unico sull'ordinamento militare), il quale al comma 2
prevede ora che: «Il personale del Corpo forestale dello Stato
transitato nell'Arma dei carabinieri assume lo stato giuridico di
militare»; gli articoli 15, 16 e 17 disciplinano l'inquadramento nei
ruoli rispettivamente dei Vigili del fuoco, della Guardia dì Finanza
e della Polizia di Stato, del personale del Corpo forestale
transitato in tali Amministrazione del comparto sicurezza; l'art. 18
detta le disposizioni transitorie riguardanti il trasferimento
all'Arma dei carabinieri dei rapporti attivi e passivi intestati al
disciolto Corpo forestale, nonchè la disciplina dei procedimenti
pendenti riguardanti il rapporto di lavoro e di quiescenza del
personale transitato nelle varie Forze di polizia; l'art. 19 infine
contiene norme di carattere finanziario.
3.2. - Violazione, sotto altro profilo, dei principi e criteri
direttivi della delega, e quindi degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, nel procedimento delineato dal Governo nell'art. 12
cit., laddove il transito ad altra Forza di polizia, anche a
ordinamento militare, diversa da quella che ha assorbito il Corpo,
non è stato previsto come facoltativo ma come obbligatorio.
La legge delega disponeva, tra i criteri e principi direttivi,
«in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in
un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale
nella relativa Forza di polizia, nonchè la facoltà di transito, in
un contingente limitato, previa determinazione delle relative
modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente
corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte
dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione».
In sostanza, il transito nella Forza di polizia assorbente poteva
essere delineato come obbligatorio e quindi dar luogo a procedure di
mobilità limitata e successivo collocamento in disponibilità del
personale che non vi prestava adesione; mentre quello nelle altre
Forze di polizia, anche a ordinamento militare, doveva essere
facoltativo, essendo prevista la «facoltà di transito» e la
conseguente «assunzione della relativa condizione» (ed è appena il
caso di evidenziare che il senso proprio delle espressioni utilizzate
rende palese che la facoltà di transito è riferita al personale e
non al legislatore delegato nel prevederla, come viceversa vorrebbe
intendere l'Amministrazione resistente nella propria relazione
depositata in atti: «il transito del personale nella relativa Forza
di polizia, nonchè la facoltà di transito, ..., nelle altre Forze
di polizia»).
Ciò ha rilievo nella presente controversia, perchè il
ricorrente è stato destinato nei Carabinieri, frustrando la sua
aspirazione a permanere nel comparto sicurezza ma non in una Forza di
polizia ad ordinamento militare.
Come si illustrerà meglio nei paragrafi seguenti, viceversa, il
Governo non si è attenuto a tali criteri e principi direttivi, ma ha
reso obbligatorio anche il transito nelle Forze di polizia ad
ordinamento militare, quando invece il tenore testuale della legge
delega («facoltà di transito» e conseguente «assunzione della
relativa condizione») deponeva chiaramente per il transito nelle
Forze di polizia ad ordinamento militare, con conseguente assunzione
della condizione di militare, solo previa scelta volontaria,
conformemente del resto ai principi generali del nostro ordinamento.
3.3. - Violazione dell'art. 3 commi 1 e 2 della Costituzione,
laddove la scelta operata dal Governo di militarizzare il personale
del disciolto Corpo forestale, a fronte del notevole sacrificio
imposto al personale stesso, non appare proporzionale allo scopo del
mantenimento dell'efficienza che al Corpo è sempre stata
riconosciuta; nonchè violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione per il contrasto, della scelta di «rimilitarizzare» il
Corpo forestale, con la precedente tradizione normativa riguardante
sia le altre Forze di polizia che lo stesso Corpo forestale.
Si ritiene che tutti i menzionati articoli del decreto
legislativo n. 177 del 2016 siano appunto illegittimi, per violazione
degli articoli 2 e 4 della Costituzione, come già illustrato,
laddove impongono al personale del disciolto Corpo forestale dello
Stato di transitare in altra Forza di polizia ad ordinamento militare
(Arma dei carabinieri in via generale, o Guardia di finanza per
coloro i quali esercitavano le funzioni specifiche ad essa
trasferite), pena l'assoggettamento a procedure di mobilità di esito
incerto e che possono determinare un peggioramento delle condizioni
economiche e di status e finanche il collocamento in disponibilità
per 24 mesi, con riduzione dello stipendio all'80%.
La «militarizzazione» di un corpo di polizia (o l'assorbimento
del personale di un corpo di polizia civile in uno militare che è
cosa analoga) si pone inoltre in netta controtendenza rispetto ai
principi generali del nostro ordinamento e alle linee evolutive di
questo nel tempo.
Trattandosi, come evidenziato, di una profonda innovazione
rispetto al sistema previgente, tale previsione si sarebbe dovuta
rinvenire nella legge delega in modo esplicito o comunque dovrebbe
essere giustificabile, quantomeno implicitamente, alla luce dei
principi e criteri direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.
Corte costituzionale, sentenze n. 239 del 2003 e n. 170 del 2007).
Come noto, infatti, nell'ambito del sindacato di legittimità
costituzionale di un provvedimento legislativo delegato occorre da un
lato esaminare le norme che devono determinare l'oggetto, i principi
e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo conto del
complessivo contesto di norme in cui si collocano e si individuano le
ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione;
e dall'altro le norme poste dal legislatore delegato, che devono
risultare compatibili con i principi ed i criteri direttivi della
delega (sentenze n. 54 del 2007; n. 280 del 2004; n. 199 del 2003).
Inoltre, soprattutto qualora, come nella specie, la delega abbia ad
oggetto soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema
legislativo previgente, ciò appare costituzionalmente legittimo
soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a
definire in tal senso l'oggetto della delega ed a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato (sentenze n. 239 del 2003;
n. 354 del 1998; 170 del 2007).
Viceversa, nulla nella legge delega consentiva al Governo di
ritenersi espressamente autorizzato a «militarizzare» il personale
del disciolto Corpo forestale dello Stato, quindi a mutare la
condizione di quanti vogliono continuare a svolgere le pregresse
funzioni e a esercitare tali professionalità.
Nè la «militarizzazione» si poneva come scelta obbligata o
rinvenibile implicitamente nei criteri della legge delega, i quali
viceversa sul punto avrebbero semmai dovuto condurre ad una scelta
opposta, come sarà subito illustrato anche nel prossimo paragrafo.
Contrariamente a quanto evidenziato dall'Amministrazione nella
propria relazione depositata in atti, non appare affatto una dato di
comune esperienza o logica ritenere che la mera «militarizzazione»
comporti una maggior efficienza ed efficacia organizzativa, al punto
da ritenere tale scelta obbligata al fine di realizzare la
razionalizzazione dei costi imposta dalla legge delega, anche alla
luce dell'art. 97 della Costituzione.
E sotto questo specifico aspetto, quindi, la scelta del Governo
non si presenta neanche razionale, con conseguente violazione
dell'art. 3 commi 1 e 2 della Costituzione, atteso che la scelta
della militarizzazione, a fronte del notevole sacrificio imposto al
personale, non appare proporzionale allo scopo (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 223 del 2012) del mantenimento
dell'efficienza che al Corpo è sempre stata riconosciuta (cfr. la
relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera della XIV
legislatura, poi divenuto appunto la legge n. 36 del 2004).
Se cosi fosse, del resto, si sarebbe viceversa proceduto nel
tempo alla militarizzazione di tutte le Forze di polizia ad
ordinamento civile, e specie quelle con maggior sovrapposizione
funzionale con altre a ordinamento militare, quindi principalmente la
Polizia di Stato.
Invece, come ammette la stessa Amministrazione, nel nostro
ordinamento si è assistito storicamente piuttosto ad una
smilitarizzazione di tutte le organizzazioni del cd. comparto
sicurezza in senso lato, tranne la Guardia di finanza (per la quale,
in realtà, sono stati presentati vari disegni di legge in tal senso;
cfr. ad esempio nella legislatura 14ª il disegno di legge n. 2734 del
Senato; nella XV legislatura il disegno di legge n. 2846 della
Camera, ecc...) e i Carabinieri: la Polizia di Stato, la Polizia
penitenziaria, i Vigili del fuoco - «smilitarizzati» con la legge 13
maggio 1961 n. 469 - e finanche il Corpo forestale dello Stato, la
cui natura di forza di polizia ad ordinamento civile è stata
recentemente attuata pienamente con la legge di riordino n. 36 del
2004 (cfr. Consiglio di Stato, parere n. 1183 del 2016: «prima della
completa smilitarizzazione del Corpo forestale, al di là dello
status formale degli appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro
ordinamento, ivi compreso quello del Corpo forestale, era
qualificabile come «militare», con la conseguenza che la distinzione
fra quest'ultimo e l'Arma si attenuava in modo molto netto»), dopo
che la Milizia nazionale forestale istituita nel 1926 durante il
fascismo era stata «smilitarizzata» formalmente con il decreto
legislativo 12 marzo 1948, n. 804 che gli ha conferito la
denominazione attuale (sulla natura sostanzialmente militare dello
status del personale del Corpo forestale prima della
«smilitarizzazione» piena attuata con la legge n. 36 del 2004, cfr.
anche Corte costituzionale, sentenza n. 422 del 1994: «l'Arma dei
carabinieri, il Corpo di Guardia di finanza, il Corpo degli agenti di
custodia ed il Corpo forestale dello Stato, categorie queste escluse
dall'operatività del beneficio della permanenza in servizio per un
biennio in quanto ad «ordinamento militare».).
Quindi finanche con specifico riguardo al Corpo forestale dello
Stato la scelta del Governo si presenta in netto contrasto con la
precedente tradizione normativa e le precedenti scelte del
legislatore (cfr. il parere n. 1183 del 2016 del Consiglio di Stato
ove si ammette chiaramente che la «trasformazione di un corpo di
polizia civile in militare rappresenta un'inversione di tendenza
rispetto alla linea seguita dal legislatore nella riforma della
Polizia di Stato (legge n. 121 del 1981), del Corpo della Polizia
penitenziaria (legge n. 395 del 1990) e per ultimo del Corpo
forestale dello Stato (legge n. 36 del 2004)» e che solo «prima della
completa smilitarizzazione del Corpo forestale, al di là dello
status formale degli appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro
ordinamento, ivi compreso quello del Corpo forestale, era
qualificabile come «militare», con la conseguenza che la distinzione
fra quest'ultimo e l'Arma si attenuava in modo molto netto»; per poi
affermarsi non proprio coerentemente, a giudizio del rimettente, che
«un ritorno a tale originario status dunque, non appare eccentrico in
relazione all'evoluzione dell'ordinamento giuridico nel suo
complesso»).
Peraltro, come risulta dai lavori preparatori della legge n. 36
del 2004, con essa si è voluto porre rimedio a un'opera di
smembramento del Corpo in parte attuato con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri dell'l l maggio 2001 (che aveva previsto
la regionalizzazione del 70% del personale), riconoscendo viceversa
espressamente che il Corpo forestale è un «Corpo benemerito che da
quasi centoottanta anni svolge, pur nella carenza dei mezzi a
disposizione, un'efficace azione nello spazio rurale, attraverso
attività di prevenzione, controllo e repressione per la salvaguardia
del settore agricolo e forestale nazionale»; nonchè si è voluto
riconoscere e potenziare il suo ruolo di baluardo fondamentale alle
calamità legate al dissesto idrogeologico, agli incendi boschivi, e
alle avversità meteorologiche, con lo scopo di «fare compiere un
salto di qualità ad un Corpo che ha tutte le potenzialità umane e
professionali per divenire una forza di eccellenza, con la creazione
di una struttura ad alta specializzazione tecnica ed operativa»;
vieppiù spostando dal Governo al Parlamento le decisioni in merito
alla riorganizzazione del Corpo medesimo: «riportando la risoluzione
della «questione Corpo forestale dello Stato» nella sua sede naturale
di discussione, ovvero il Parlamento» (cfr. la relazione al disegno
di legge n. 1535 della Camera della XIV legislatura, poi divenuto
appunto la legge n. 36 del 2004).
Sicchè appare evidente come tale «militarizzazione» si ponga
quantomeno in controtendenza rispetto alla legislazione preesistente
sia in senso generale con riguardo alle altre Forze del comparto
sicurezza sia in particolare con riguardo allo stesso Corpo forestale
dello Stato, il cui ordinamento civile, sul piano dell'efficienza,
era stata confermata dal legislatore poco più di un decennio fa, con
la legge n. 36 del 2004.
E, come noto, secondo la Corte costituzionale, il legislatore
delegato non può mai, non solo derogare ai principi ispiratori della
delega, ma neanche porsi in contrasto con la tradizione precedente,
dettando arbitrariamente principi innovativi, atteso che, per quanta
ampiezza possa a questo riconoscersi, il libero apprezzamento del
legislatore delegato non può mai assurgere a principio od a criterio
direttivo, in quanto agli antipodi di una legislazione vincolata,
quale è, per definizione, la legislazione su delega (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 340 del 2007).
Inoltre, il Governo, in sede di legislazione delegata, non può
mai innovare discrezionalmente una disciplina, «in mancanza di
principi e criteri direttivi», da parte del legislatore delegante,
«idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo»
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 427 del 2000; Corte
costituzionale, sentenza n. 162 del 2012).
Tali considerazioni evidenziano come il Governo, nel caso di
specie, abbia agito arbitrariamente, innovando in modo radicale
l'ordinamento preesistente senza puntuale delega e a fronte di altre
soluzioni possibili e meglio rispondenti alla tradizione normativa e
ai principi generali dell'ordinamento stesso, oltre che, come si
illustrerà a breve, meglio rispondenti anche alla lettera della
legge delega; quindi in sostanza si è appropriato di una
discrezionalità riservata al legislatore (e, come noto, per quanto
ampia possa essere ritenuta la discrezionalità del Governo, ciò non
può però condurre ad interventi che sovvertano il ruolo del
Parlamento nell'ordinario sistema di produzione normativa previsto
dalla Costituzione, cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 340 del
2007 e n. 171 del 2007).
Tra l'altro, le ambiguità testuali della legge delega, vieppiù
se non chiarite (ma anzi esaltate come nel caso di specie) dai lavori
preparatori, accentuano la responsabilità del legislatore delegato,
il quale deve procedere all'approvazione di norme che si mantengano
quanto più aderenti al significato testuale della delega stessa e al
complessivo contesto normativo, e quindi anche alla tradizione
normativa precedente (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 127 del
2017).
Da tutte le precedenti considerazioni discende quindi, sempre ad
avviso del rimettente, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1
della Costituzione.
Inoltre, sempre con riferimento alla «militarizzazione» (coattiva
nei termini illustrati) della maggior parte del personale del
disciolto Corpo forestale, il rimettente, come in parte già
evidenziato, non rinviene argomenti a favore della legittimità
costituzionale della scelta del Governo neanche nel parere del
Consiglio di Stato n. 1183 del 2016.
Il criterio secondo cui «il personale segue i beni» (Corte
costituzionale sentenza n. 179 - non 189 - del 1980) attiene semmai a
principi organizzativi, di buon andamento e di salvaguardia
dell'efficienza, efficacia ed economicità oltre che delle competenze
e funzioni delle varie Amministrazioni, ma si colloca ovviamente a
valle della scelta di militarizzare o meno un Corpo di Polizia e il
relativo personale. Il rilievo secondo cui «... il personale del cui
mutamento di status si sta, qui, discutendo non appartiene a
un'Amministrazione pubblica civile come tutte le altre, bensì a un
Corpo che è caratterizzato da spiccati tratti di analogia con quelli
militari (uniformi, gradi, uso delle armi, etc.). Il mutamento di
status, di conseguenza, comporta effetti sulle situazioni soggettive
assai meno intensi di quelli che si produrrebbero per i comuni
impiegati civili dello Stato» non esclude affatto che il mutamento di
status si sia realizzato, con effetti profondamente incidenti sulla
vita professionale e personale dei soggetti coinvolti, ma semmai
evidenzia che i relativi effetti possono essere meno intensi rispetto
agli altri impiegati civili dello Stato.
A tal proposito, è appena il caso di evidenziare che, come
enunciato espressamente nell'art. 1465 del decreto legislativo n. 66
del 2010, «Ai militari spettano i diritti che la Costituzione della
Repubblica riconosce ai cittadini. Per garantire l'assolvimento dei
compiti propri delle Forze armate sono imposte ai militari
limitazioni nell'esercizio di alcuni di tali diritti, nonchè
l'osservanza di particolari doveri nell'ambito dei principi
costituzionali»; e che i medesimi, tra l'altro, sono soggetti ad un
regime di disciplinare e gerarchico molto più intenso di quello
delle Forze di polizia ad ordinamento civile, che si riverbera anche
nel rapporto di servizio (cfr. ad esempio la natura di ordini di gran
parte degli atti di gestione del rapporto di servizio) oltre che
sulla libertà personale (sulla quale incidono ad esempio le sanzioni
disciplinari di corpo); sono soggetti al codice penale militare di
pace; alla giurisdizione della magistratura militare; all'obbligo di
difesa militare della Patria, ecc...
Peraltro, la genericità dei principi e criteri direttivi, e
quindi la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, non riguarda solo la «militarizzazione» del personale
del disciolto Corpo forestale dello Stato, ma anche la soppressione
del medesimo Corpo, e tale aspetto verrà meglio illustrato con
riferimento ai dubbi di legittimità costituzionale che riguardano,
ad avviso del rimettente, la stessa legge di delegazione.
3.4. - Violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, sotto ulteriore profilo, laddove il Governo ha scelto
di assorbire il Corpo forestale in una Forza di polizia a ordinamento
militare e non civile, cosi violando in via diretta il contenuto
della delega, che tra l'altro imponeva la salvaguardia delle
peculiarità ordinamentali e la facoltà di scelta per il personale
ai fini del transito in altre Forze di polizia, ove ne derivasse un
mutamento della condizione da civile a militare.
Gli esposti principi e criteri direttivi richiedevano che il
Governo, in caso di assorbimento del Corpo forestale in altra forza
di polizia, oltre alla salvaguardia delle professionalità esistenti,
dovesse assicurare unitamente al «transito del personale nella
relativa Forza di polizia», anche «la facoltà di transito, in un
contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità,
nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle
funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale,
con l'assunzione della relativa condizione».
Da tali principi e criteri quindi si desume semmai che, in caso
di assorbimento del Corpo forestale in altra Forza di polizia
(opzione di cui il Governo appunto si è avvalso), l'unica soluzione
rispettosa della delega fosse il suo assorbimento nella Polizia di
Stato, atteso che il mutamento della condizione, quindi l'acquisto
della condizione di militare (sull'uso del termine condizione
riferito allo status di militare, cfr. l'art. 14 del regolamento di
disciplina miliare di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 545 del 1986, oggi abrogato dall'art. 2269 del decreto legislativo
n. 66 del 2010: «Il senso di responsabilità consiste nella
convinzione della necessità di adempiere integralmente ai doveri che
derivano dalla condizione di militare per la realizzazione dei fini
istituzionali delle Forze armate»; ma anche l'art. 2103 del decreto
legislativo n. 66 del 2010: «Coloro che prestano servizio civile
godono degli stessi diritti, anche ai fini previdenziali e
amministrativi, di coloro che prestano il servizio militare di leva
in tempo di guerra o grave crisi internazionale. Essi hanno diritto
al medesimo trattamento economico dei militari di leva con esclusione
dei benefici volti a compensare la condizione militare»), era
prevista solo come opzione facoltativa nel caso di transito nelle
altre forze di polizia, diverse da quella assorbente.
Quindi nelle forze di polizia ad ordinamento militare (Guardia di
finanza e Carabinieri), stando al senso proprio delle parole usate
nella delega, il transito del personale del disciolto Corpo forestale
sarebbe dovuto avvenire solo come opzione facoltativa, con il
conseguente acquisto della relativa «condizione» (di militare).
Si tratta di un'interpretazione, oltre che aderente al senso
letterale delle parole utilizzate, anche maggiormente rispettosa dei
principi del nostro ordinamento, in cui appunto l'acquisto della
condizione di militare è sempre conseguente ad un atto di volontà
del singolo.
Di qui la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, sotto tale ulteriore profilo.
Sul punto pertanto il rimettente non condivide il parere del
Consiglio di Stato n. 1183 del 2016, laddove afferma che il
legislatore delegante non avrebbe posto «vincoli all'assorbimento in
altra forza di polizia, ma anzi prescrivendo che il personale del
Corpo dovesse assumere la condizione della forza di polizia
ricevente».
Dai principi e criteri direttivi - anche alla luce di una loro
interpretazione «costituzionalmente orientata», nel senso di
rinvenirvi un limite alla scelta del legislatore delegato compatibile
con i principi minimi in materia di legislazione delegata - si doveva
quindi semmai dedurre che, in caso di soppressione, il personale e i
mezzi del Corpo forestale potevano al più confluire solo nella
Polizia di Stato, in quanto a ordinamento civile.
Il punto 1) delle medesima lett. a) dell'art. 8 della legge n.
124 del 2015, peraltro, ha previsto che «la revisione della
disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di
progressione in carriera, ... l'eventuale unificazione, soppressione
ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione
delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di
ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità
e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della
presente legge» ....dovesse necessariamente avvenire «fermi restando
le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna
Forza di polizia».
Il Governo, viceversa, disponendo l'assorbimento del disciolto
Corpo forestale dello Stato in una Forza di polizia a ordinamento
militare, ha evidentemente modificato in modo profondo le
peculiarità ordinamentali delle preesistenti Forze di polizia e del
personale coinvolto in tale riorganizzazione, attuando appunto la
confluenza di una Forza di polizia a ordinamento civile in altra a
ordinamento militare, il che, evidentemente, è operazione opposta
alla salvaguardia delle peculiarità ordinamentali.
3.5. - Violazione degli articoli 3, 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, sotto ulteriore profilo, laddove la scelta del Governo
di assorbire il Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri non
appariva affatto vincolata al fine di attuare i principi della
delega.
Nel parere del Consiglio di Stato n. 1183 del 12 maggio 2016,
reso sullo schema del decreto legislativo in esame, si espongono
alcune giustificazioni in merito alla presunta razionalità alla
scelta discrezionale del Governo, considerando ad esempio che «le
stazioni del Corpo forestale vanno ad affiancarsi al già capillare
reticolo dei presidi dei Carabinieri con prevedibili riflessi postivi
sulla qualità e sull'intensità del controllo del territorio».
Tali giustificazioni, che peraltro non rendono affatto vincolata
la scelta della militarizzazione da parte del Governo, prestano
inoltre il fianco a valutazioni di segno radicalmente opposto.
Proprio perchè la capillarità era già presente nel Corpo
forestale così come nell'Arma dei carabinieri, non si comprende
infatti cosa abbia aggiunto tale incorporazione all'una o all'altra
Forza di polizia; e anche sotto tale aspetto la scelta della
militarizzazione cosi giustificata manifesta profili di
irragionevolezza o comunque di non proporzionalità e adeguatezza
allo scopo perseguito, con conseguente violazione dell'art. 3 commi 1
e 2 della Costituzione.
La lotta alla criminalità organizzata (e quindi anche a quella
dedita a reati di tipo ambientale), poi, come noto, tra le altre
Forze di polizia, non è appannaggio esclusivo dei Carabinieri; e
anche tale ulteriore motivo, pertanto, pur valorizzato nel parere del
Consiglio di Stato in favore della ragionevolezza della scelta del
Governo, non è tale da rendere adeguata e proporzionale la scelta
della militarizzazione del Corpo forestale.
4.- Sulla illegittimità costituzionale dell'art. 8 lett. a)
della legge n. 124 del 2015 per contrasto con gli articoli 3 commi 1
e 2, 9, 32, 76 e 77 comma 1, 81 della Costituzione, laddove ha
delegato il Governo, peraltro in maniera del tutto generica e rimessa
alla scelta arbitraria di quest'ultimo, l'«eventuale assorbimento»
del Corpo forestale dello Stato in altra Forza di polizia.
L'art. 8 lett. a) della legge n. 124 del 2015 ha disposto il
«riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del
territorio e del mare, nonchè nel campo della sicurezza e dei
controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla
riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le
competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva
contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli
stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le
connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli
di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della
sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità
esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale»... «2) in caso di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di
razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa
Forza di polizia, nonchè la facoltà di transito, in un contingente
limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre
Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle
stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con
l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre
amministrazioni pubbliche, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento
delle corrispondenti risorse finanziarie.»
4.1. - Violazione degli articoli 3, commi 1 e 2, 9, 32, 81 della
Costituzione, laddove si è consentito al Governo di provvedere alla
soppressione del Corpo forestale dello Stato (con assorbimento in
altra Forza di polizia), pur riconoscendosi ad esso piena efficienza
e competenza, e volendo solo mantenere gli attuali livelli di
presidio ambientale e salvaguardare le professionalità esistenti, e
ciò solo per non meglio definite e dimostrabili esigenze di
razionalizzazione dei costi.
Come noto, secondo la Corte costituzionale, il diritto alla
tutela e salvaguardia del bene ambiente rappresenta un diritto
fondamentale della persona che si rinviene negli articoli 9 e 32
della Costituzione (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 641 del
1987).
Poichè quindi il diritto alla tutela e salvaguardia
dell'ambiente rientra nell'ambito di tutela del diritto alla salute,
deve ritenersi che anch'esso sia un diritto incomprimibile, e perciò
non sacrificabile per mere esigenze di bilancio e risparmio di spesa
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 275 del 2016).
Ciò nonostante, tra i criteri e principi direttivi esposti nella
delega, oltre a un generico richiamo alla garanzia degli attuali
livelli di presidio dell'ambiente e alla salvaguardia delle
professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà
delle funzioni da attribuire, non si evincono ragioni di tale
accorpamento salvo quella relativa alla «razionalizzazione dei
costi».
Proprio perchè l'obiettivo della delega era quello di mantenere
gli attuali livelli di presidio ambientale e salvaguardare le
professionalità esistenti, con essa si riconosceva implicitamente
che il Corpo aveva garantito adeguati livelli di professionalità e
funzionalità (sul riconoscimento dei meriti del disciolto Corpo
forestale, cfr. la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera
della XIV legislatura, poi divenuto appunto la legge n. 36 del 2004).
Quindi l'unico obiettivo dell'accorpamento desumibile dalla legge
delega è l'esigenza di «razionalizzare i costi», che sostanzialmente
in termini aziendalistici vuol dire attuare dei risparmi di spesa,
mantenendo gli stessi livelli di efficienza e produttività.
Ciò premesso, appare del tutto contraddittorio voler
razionalizzare i costi - vale a dire perseguire un risparmio di spesa
mantenendo gli attuali livelli di presidio dell'ambiente e la
salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e
dell'unitarietà delle finzioni da attribuire - smembrando un Corpo
di Polizia a competenza specialistica che non ha significative
sovrapposizioni di funzioni e professionalità con le altre esistenti
(tanto è vero che, per mantenere i medesimi livelli funzionali e
professionali è necessario trasferire tutti i mezzi e le funzioni ad
altra Forza di polizia).
A meno che non si voglia ritenere che la semplice riduzione
numerica delle Forze di polizia possa condurre a un risparmio di
spesa, a parità di mezzi e personale impiegato, e ciò pur senza
eliminare significative sovrapposizioni di funzioni (che non si
rinvenivano tra il Corpo forestale e l'Arma dei carabinieri), ma
viceversa disperdendo un patrimonio culturale specialistico in
complesse operazioni di riorganizzazione, quindi non semplificando un
collaudato sistema di protezione ambientale ma disciogliendolo in
vari rivoli, così ponendo semmai nuovi problemi di riorganizzazione
e riconsolidamento di meccanismi e dinamiche operative e addestrative
maturate negli anni, che richiederanno evidentemente del tempo per
ricomporsi nell'esercizio quotidiano delle funzioni.
Si pensi, solo a titolo esemplificativo, al comma 3 dell'art. 9
del decreto legislativo n. 177 del 2016, che prevede che «Per le
esigenze addestrative del personale impegnato nella lotta attiva
contro gli incendi boschivi anche con mezzi aerei, con specifici
protocolli d'intesa adottati tra l'Arma dei carabinieri e il Corpo
nazionale dei vigili del fuoco sono individuate modalità di utilizzo
congiunto dei relativi centri di formazione confluiti nell'Arma dei
carabinieri»; la quale tuttavia, come condivisibilmente osservato dal
Consiglio di Stato nel parere n. 1183 del 2016, è una soluzione che
evidentemente non semplifica affatto il consolidato strumento
organizzativo del Corpo forestale dello Stato, ma vi introduce
elementi di palese complicazione, derivanti proprio dallo
smembramento delle funzioni prima unitariamente gestite ed esercitate
dal Corpo: «Relativamente, poi, al soddisfacimento delle esigenze
addestrative del personale impegnato nella lotta attiva contro gli
incendi boschivi anche con mezzi aerei, demandate ai centri di
formazione del Corpo forestale confluiti nell'Arma dei carabinieri,
si è del parere che detta soluzione si giustifichi nell'immediatezza
dell'assorbimento del Corpo forestale, ma che in prosieguo
l'addestramento debba essere curato direttamente dal Corpo dei vigili
del fuoco, che ha già assorbito la componente aerea del Dipartimento
della protezione civile operante nel servizio antincendi».
In sostanza, pur riconoscendone adeguata la professionalità e il
livello di protezione assicurato all'ambiente, si è provveduto a
«smembrare» il Corpo forestale dello Stato, per razionalizzare i
costi, ma senza evidenziare alcuno specifico e concreto criterio di
risparmio e senza eliminare alcuna sovrapposizione funzionale
presente invece nelle altre Forze di polizia a competenza generale
(cfr. la relazione di minoranza al disegno di legge n. 3098-A-bis
della Camera dei deputati).
Peraltro, come si evince dal comma 3 dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 177 del 2016, al momento per tale operazione è
altresì previsto uno specifico aggravio di costi, che sono stati
preventivati per l'anno 2017.
Per tutte le considerazioni che precedono, ad avviso del
rimettente, appaiono violati gli articoli 9 e 32 della Costituzione,
in relazione all'art. 81 della medesima Carta come recentemente
interpretato nella sentenza n. 275 del 2016, laddove, per mere
esigenze di bilancio e con operazione meramente ragionieristica di
contenimento dei costi, si è ritenuto di smembrare un Corpo che
nella sua lunga storia ha maturato un riconosciuto e consolidato
bagaglio specialistico nella tutela dei beni ambientali.
E per le stesse ragioni appare altresì violato l'art. 3 commi 1
e 2 della Costituzione, laddove si è ritenuto semplicisticamente che
l'assorbimento, di un Corpo così specializzato, in altra Forza di
polizia ad ordinamento militare (senza nulla togliere ovviamente al
prestigio indiscusso maturato dall'Arma dei carabinieri in diversi
ambiti e soprattutto con riferimento alla prevenzione e repressione
dei reati), con smembramento di alcune sue funzioni in altre Forze di
polizia e nei Vigili del fuoco, non possa creare alcuna diminuzione
nella incontestata efficienza assicurata e garantita dal Corpo
medesimo a tutela dei menzionati beni di rilevanza costituzionale; e
laddove si è inoltre ritenuto del tutto irragionevolmente che tale
smembramento dell'organizzazione e delle competenze potesse condurre
ad una razionalizzazione dei costi e ad una semplificazione
organizzativa, mantenendo gli stessi standard qualitativi acquisiti
in anni di storia (cfr. pag. 23 del Resoconto stenografico
dell'Assemblea della Seduta n. 462 di mercoledì 15 luglio 2015: «il
Corpo forestale dello Stato non è un Corpo che fa esclusivamente
repressione e controllo ma è un Corpo che si impegna molto sulla
formazione, sull'informazione e anche tramite agenzie formative nel
nostro Paese interviene spesso in questo senso. Pertanto c'è una
grande vicinanza con i cittadini ed è anche molto utile in questo
senso. Dal nostro punto di vista, l'accorpamento in una forza di
polizia, oltre a molti altri limiti, farebbe anche venir meno questa
particolarità, quella appunto di un Corpo che è molto legato
all'aspetto della prevenzione.» ...«riportando il Corpo forestale
all'interno soltanto di una formazione di polizia, magari come si
prevede o si pensa di prevedere nell'Arma dei carabinieri, dove
inevitabilmente si andrà ad accentuare l'aspetto della repressione,
viene meno questo aspetto, che è importantissimo»).
4.2. - Violazione, da parte della legge delega, degli articoli 76
e 77 comma 1 della Costituzione, laddove si sono utilizzati termini
del tutto generici, rimettendosi sostanzialmente all'arbitrio del
Governo la determinazione dello stesso oggetto della delega,
affidando al medesimo una delega «in bianco».
La soppressione di un Corpo di polizia attraverso suo
assorbimento in altra Forza di polizia (anche ad ordinamento militare
nella denegata interpretazione accolta dal Governo), si pone in netta
controtendenza rispetto ai principi generali del nostro ordinamento e
alle linee evolutive di questo nel tempo.
Trattandosi, perciò, di una profonda innovazione rispetto al
sistema previgente, l'oggetto, i principi e i criteri direttivi di
una simile scelta si sarebbero dovuti rinvenire nella legge delega in
modo esplicito o comunque quantomeno in modo univoco, anche se
implicito, alla luce dei principi e criteri direttivi della stessa
legge di delegazione (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 239 del
2003 e n. 170 del 2007).
La delega, quanto più avente ad oggetto soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente, appare costituzionalmente legittima soltanto se siano
stabiliti principi e criteri direttivi volti a definire in l'oggetto
della stessa ed a circoscrivere la discrezionalità del legislatore
delegato (sentenze n. 239 del 2003; n. 354 del 1998; 170 del 2007).
Viceversa, nella legge delega in esame sono stati utilizzati
termini del tutto vaghi e niente affatto idonei a limitare la
discrezionalità del Governo in ordine all'oggetto principale della
stessa: vale a dire lo scioglimento o meno del Corpo forestale e in
quale Forza di polizia farlo confluire.
Il legislatore delegato, infatti, ha utilizzato termini quali
«eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia» e «in
caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato» (cfr. in
proposito anche la relazione di minoranza al disegno di legge n.
3098-A-ter della Camera dei deputati).
Una scelta così innovativa per l'ordinamento, quale la
soppressione di una Forza di polizia e il suo accorpamento ad altra,
è stata cioè rimessa alla libera determinazione del Governo,
enunciandosi nella delega mere finalità di razionalizzazione dei
costi e mantenimento delle medesime funzioni e professionalità.
Viceversa, come noto, le norme deleganti non possono essere
generiche e limitarsi alla enunciazione di mere finalità, ma devono
essere idonee a indirizzare in modo concreto ed effettivo l'attività
normativa del Governo (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 156 del
1987: «l'indicazione dei principi e dei criteri direttivi di cui
all'art. 76 Cost. non è finalizzata ad eliminare ogni
discrezionalità nell'esercizio della delega ma soltanto a
circoscriverla, in modo che resti pur sempre salvo il potere di
valutare le specifiche e complesse situazioni da disciplinare. Le
norme deleganti non possono limitarsi a disposizioni talmente
generiche da essere riferibili indistintamente a materie vastissime
ed eterogenee, nè possono esaurirsi in mere enunciazioni di
finalità, ma debbono essere idonee ad indirizzare concretamente ed
efficacemente l'attività normativa del Governo»).
Nel caso di specie, in sostanza, la delegazione contiene, come
oggetto, ma anche come criterio e principio direttivo, riguardo alla
soppressione del Corpo forestale, un mero rinvio alla scelta
discrezionale del Governo («eventuale assorbimento del medesimo in
altra Forza di polizia»).
Viceversa, come stabilito dalla Consulta (cfr. sentenza n. 68 del
1991), «il libero apprezzamento del legislatore delegato non può mai
assurgere a principio od a criterio direttivo, in quanto agli
antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la
legislazione su delega».
I principi e criteri direttivi devono limitare il cosiddetto
potere di riempimento del legislatore delegato (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 340 del 2007); e, per quanta ampiezza
possa a questo riconoscersi, la legislazione delegata non può mai
apparire libera nelle scelte ma deve essere pur sempre vincolata dai
principi e criteri direttivi (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
68 del 1991; e, sul carattere derogatorio della legislazione su
delega rispetto alla regola costituzionale di cui all'art. 70 Cost.,
cfr. anche la sentenza n. 171 del 2007).
Di qui, ad avviso del rimettente, la violazione, da parte della
legge delega, degli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione.
Del resto, tale specifica illegittimità costituzionale della
legge delega è stata segnalata durante i lavori preparatori della
medesima anche dal Comitato per la legislazione di cui all'art.
14-bis del Regolamento per la Camera dei deputati. Nel parere reso
dal medesimo Comitato (sul disegno di legge approvato al Senato il 30
aprile 2015 - Atto Camera n. 3098-A), si legge infatti che «taluni
principi e criteri direttivi sono formulati con espressioni che fanno
riferimento a mere eventualità ossia a opzioni alternative
selezionabili dal Governo delegato; come già segnalato dal Comitato
in altre circostanze, si rammenta che in un obiter dictum la Corte
costituzionale ha rilevato che: «il libero apprezzamento del
legislatore delegato non può mai assurgere a principio od a criterio
direttivo, in quanto agli antipodi di una legislazione vincolata,
quale è, per definizione, la legislazione su delega» (sentenze n. 68
del 1991 e n. 340 del 2007). Ciò si riscontra, in particolare:
all'art. 7, comma 1, lettera a) («riordino delle funzioni di polizia
... conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato
ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia...
»)».
E simili preoccupazioni in ordine ad un'eccessiva genericità
della delega che per la sua ambiguità non era in grado di escludere
in senso assoluto finanche la «militarizzazione» del Corpo, sono
state espresse anche nella relazione di minoranza (atto 3098-A ter
della Camera): «Incerta risulta, nonostante le ripetute modifiche
apportate, la sorte del Corpo forestale dello Stato; la delega
riporta diversi «anche», «eventualmente», «nel caso», rimessi al
libero apprezzamento del Governo; i rischi sono più d'uno: la
dispersione della specifica competenza professionale del Corpo, la
sua militarizzazione, che non può escludersi, stante la formulazione
evasiva».
In merito, si rileva peraltro che la Corte costituzionale ha già
mostrato di tenere in debita considerazione i lavori preparatori e lo
stesso parere del Comitato per la legislazione, nel giudizio
valutativo sui criteri e principi direttivi delle leggi di
delegazione (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 276 del 2016).
L'uso di espressioni così generiche, del resto, ha sottratto in
concreto all'Assemblea parlamentare la possibilità di affrontare e
analizzare ex professo e nello specifico tutte le questioni
riguardanti tale «eventuale» accorpamento; con la conseguenza che la
medesima Assemblea si è limitata così a consegnare al Governo una
delega in «bianco» dai contorni del tutto incerti, persino su
un'opzione dalle implicazioni tutt'altro che marginali come la
«militarizzazione» (cfr. pag. 9 e 10 del Resoconto stenografico
dell'assemblea della seduta n. 462 di mercoledì 15 luglio 2015: «io
temo che, attraverso lo smantellamento del Corpo della guardia
forestale, andremo a militarizzare un corpo; quando in tutta Europa
si smilitarizzano i corpi di polizia, in Italia, se è vero che il
Corpo forestale sarà accorpato ai carabinieri, facciamo il
contrario. Su questo abbiamo chiesto chiarimenti in Commissione che
non ci sono stati dati e quindi il nostro timore è che le voci che
si sentono siano assolutamente fondate»... «Del tutto incerta
risulta, nonostante le ripetute modifiche apportate, la sorte del
Corpo forestale dello Stato. La delega riporta diversi «anche»,
«eventualmente», «nel caso», rimessi al libero apprezzamento del
Governo. I rischi sono più d'uno, come la dispersione della
specifica competenza professionale del corpo o la sua
militarizzazione che non può escludersi, stante la formulazione
evasiva. In realtà il Governo sa già dove andrà a parare e noi che
siamo solo il Parlamento meno, ma non lo ha dichiarato espressamente,
perchè farlo d'altronde, e a domanda diretta in Commissione sulla
sorte del Corpo che sembrerebbe in marcia verso l'Arma dei
carabinieri non ha risposto».).
5. - Per tutte le considerazioni suesposte, la questione di
costituzionalità appare rilevante e non manifestamente infondata,
atteso che le norme suindicate appaiono violare gli articoli della
Costituzione come dettagliatamente sopraindicati.
Occorre pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale
sospendendo la pronuncia nel presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sezione
staccata di Pescara (Sezione prima),
riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese,
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8 lett. a) della legge n. 124
del 2015, per contrasto con gli articoli 3 primo e secondo comma, 9,
32, 76, 77 primo comma, e 81 della Costituzione; ritenuta altresì
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale del decreto legislativo n. 177 del 2016, articoli 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19, nella parte in cui
hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e
inoltre l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e
nelle altre Forze di polizia ad ordinamento militare, per contrasto
con gli articoli 2, 3 primo e secondo comma, 4, 76 e 77 primo comma
della Costituzione, secondo quanto specificato in dettaglio nel
rilevare i singoli profili di incostituzionalità.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948;
Sospende il giudizio e dispone la immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e
del Senato.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 9
giugno 2017 con l'intervento dei magistrati:
Alberto Tramaglini, Presidente FF;
Massimiliano Balloriani, consigliere, estensore;
Paola Anna Gemma Di Cesare, consigliere.

Il Presidente: Tramaglini


L'estensore: Balloriani