1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA 10 giugno - 1 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Imputato gia' condannato, per il medesimo fatto, a sanzione amministrativa irrevocabile (nella specie: tributaria), sostanzialmente penale ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU - Divieto di un secondo giudizio - Omessa previsione - Denunciata violazione del divieto convenzionale del bis in idem - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Codice di procedura penale, art. 649. - Costituzione, art. 117, primo comma; Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 4. (T-210136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale promossi dalla Corte d'appello di Bologna,
sezione prima penale, con due ordinanze del 30 marzo e del 3 giugno
2020, iscritte, rispettivamente, ai numeri 121 e 164 del registro
ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, numeri 39 e 49, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 10 giugno 2021.
Ritenuto che con ordinanza del 30 marzo 2020 (r. o. n. 121 del
2020), la Corte d'appello di Bologna, sezione prima penale, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale, «nella parte in cui non preclude un nuovo
giudizio nel caso in cui il medesimo soggetto sia già stato
giudicato per il medesimo fatto in un procedimento amministrativo
conclusosi con una sanzione amministrativa irrevocabile, da
considerarsi sostanzialmente penale alla luce dei criteri fissati
dalla giurisprudenza CEDU», denunciandone il contrasto con l'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU);
che il rimettente è investito dell'appello proposto avverso la
sentenza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario
di Ravenna, che il 28 marzo 2018 ha condannato G. G. - già
destinatario di una sanzione amministrativa irrevocabile - alla pena
sospesa di otto mesi e dieci giorni di reclusione, in relazione al
delitto di cui agli artt. 81 del codice penale e 2 (rubricato
«Dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture o altri documenti
per operazioni inesistenti») del decreto legislativo 10 marzo 2000,
n. 74 (Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e
sul valore aggiunto, a norma dell'articolo 9 della legge 25 giugno
1999, n. 205), per avere indicato nelle proprie dichiarazioni
elementi passivi fittizi, avvalendosi di fatture per operazioni
inesistenti, al fine di evadere l'imposta sul valore aggiunto (IVA)
delle annualità 2011 e 2012;
che il rimettente ritiene che nel caso sottoposto al suo esame
sussista una violazione del principio del ne bis in idem sancito
dall'art. 4 Prot. n. 7 CEDU;
che, infatti, la sanzione amministrativa inflitta a G. G. avrebbe
natura punitiva secondo i "criteri Engel", poichè «sicuramente
rilevante e afflittiva» e suscettibile di produrre «un indubbio
effetto deterrente», considerato che all'interessato, «a fronte di
importi indetraibili pari a euro 15.433,80 per il 2011 e 3.780 per
l'anno successivo», è stato ingiunto di versare, oltre all'ammontare
delle imposte non pagate, l'ulteriore somma di 14.726,18 euro;
che non sarebbero rispettati i criteri cui la Corte europea dei
diritti dell'uomo, nella sentenza 15 novembre 2016, A e B contro
Norvegia, ha condizionato la conformità all'art. 4 Prot. n. 7 CEDU
del cumulo di procedimenti e sanzioni, rispettivamente amministrativi
e penali, in materia tributaria;
che, in particolare, i procedimenti penale e amministrativo
avrebbero identico oggetto e sarebbero stati instaurati nei confronti
del medesimo soggetto, senza alcun coordinamento sul piano probatorio
(essendo il processo verbale di contestazione redatto in sede
amministrativa non integralmente utilizzabile in sede penale) e in
difetto di sufficiente connessione temporale (essendosi i due
procedimenti svolti in parallelo nel solo lasso di tempo tra il
dicembre 2015 e il gennaio 2016), a fronte di una sanzione
amministrativa già adeguatamente punitiva, «attesa l'entità
significativa della stessa in rapporto alla concreta lesione
cagionata al Fisco»;
che in una situazione siffatta non potrebbe che ravvisarsi la
violazione della garanzia convenzionale del ne bis in idem, così
come ricostruita dalla più recente giurisprudenza della Corte EDU
(sono citate le sentenze 16 aprile 2019, Bjarni Armannsson contro
Islanda e 6 giugno 2019, Nodet contro Francia);
che l'ordinamento non offrirebbe alcun rimedio alla denunciata
duplicazione procedimentale e sanzionatoria, perchè l'art. 649 cod.
proc. pen. - che vieta la sottoposizione dell'imputato, prosciolto o
condannato con sentenza o decreto penale divenuti irrevocabili, a
nuovo procedimento penale per il medesimo fatto - non annovera il
provvedimento amministrativo irrevocabile tra quelli ostativi alla
celebrazione del giudizio penale;
che l'art. 649 cod. proc. pen. sarebbe dunque contrario all'art.
4 Prot. n. 7 CEDU e - conseguentemente - all'art. 117, primo comma,
Cost., nei termini sopra indicati;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata inammissibile o infondata;
che, infatti, il giudice a quo non avrebbe indicato quale sia la
sanzione amministrativa concretamente irrogata a G. G., sicchè non
sarebbe possibile verificare l'effettiva «medesimezza» del fatto
punito dalla norma amministrativa e da quella penale e, dunque, la
sussistenza del presupposto di applicabilità della garanzia del ne
bis in idem;
che la questione sarebbe inammissibile anche in ragione
dell'insufficiente motivazione sulla rilevanza, avendo il rimettente
solo assertivamente affermato l'insussistenza, nel caso di specie,
dei presupposti di compatibilità del doppio binario sanzionatorio
con l'art. 4 Prot. n. 7 CEDU, laddove questa Corte, nella sentenza n.
222 del 2019 e nell'ordinanza n. 114 del 2020, ha sottolineato la
necessità di puntuale dimostrazione della violazione di tutti i
criteri enunciati dalla giurisprudenza europea e osservato come,
nell'ordinamento italiano, il coordinamento tra procedimento
amministrativo e procedimento penale in materia tributaria sia
assicurato da plurime disposizioni normative, interne ed esterne al
d.lgs. n. 74 del 2000;
che, a fronte dei plurimi meccanismi di collegamento tra
procedimento amministrativo e penale esistenti nell'ordinamento e
dell'attuale conformazione del ne bis in idem europeo, sarebbe
spettato al giudice a quo valutare la proporzionalità della
complessiva risposta sanzionatoria all'illecito commesso da G. G.,
«utilizzando tutti gli strumenti e i criteri valutativi a sua
disposizione (art. 21 del d.lgs. 74/2000 oppure applicazione di
circostanze attenuanti tali da ridurre la sanzione penale anche sotto
il minimo edittale)», senza alcuna necessità di intervento sull'art.
649 cod. proc. pen;
che, con ordinanza del 3 giugno 2020 (r. o. n. 164 del 2020), la
Corte d'appello di Bologna, sezione prima penale, ha sollevato
un'ulteriore questione di legittimità costituzionale dell'art. 649
cod. proc. pen., censurandolo negli stessi termini di cui
all'ordinanza iscritta al n. 121 del r. o. 2020;
che il giudice a quo è investito dell'appello avverso la
sentenza del Tribunale ordinario di Parma, che, il 17 aprile 2017, ha
condannato A.P. F. alla pena di due anni e otto mesi di reclusione,
in relazione al delitto di cui agli artt. 81 cod. pen. e 4 (rubricato
«Dichiarazione infedele») del d.lgs. n. 74 del 2000, per avere
indicato nelle dichiarazioni annuali d'imposta relative al 2010 e
2011 elementi passivi fittizi, al fine di evadere l'IVA e l'IRPEF,
con evasione superiore alle soglie di punibilità previste da tale
fattispecie di reato;
che, in relazione ai medesimi fatti, ad A.P. F. sono già state
inflitte sanzioni amministrative, ai sensi degli artt. 1 e 5 del
decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471 (Riforma delle sanzioni
tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul
valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell'articolo
3, comma 133, lettera q, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), di
importo pari a 6.642.921,70 euro per l'anno 2010 e 4.785.664,50 per
l'anno 2011, in aggiunta al pagamento delle imposte evase;
che anche in questo caso si sarebbe verificata una violazione del
principio del ne bis in idem di cui all'art. 4 Prot. n. 7 CEDU, così
come ricostruito nelle sentenze della Corte EDU A e B contro
Norvegia, Bjarni Armannsson contro Islanda e Nodet contro Francia,
essendo stato A.P. F. già destinatario di sanzioni amministrative da
qualificarsi come punitive secondo i "criteri Engel", alla luce
dell'importo elevatissimo e in ogni caso superiore a quello delle
imposte evase e della finalità non meramente restitutoria, ma
repressiva e preventiva (è citata la sentenza della Corte EDU 27
novembre 2014, Lucky Dev contro Svezia);
che le sanzioni amministrative dovrebbero ritenersi definitive,
essendo stati gli avvisi di accertamento notificati, in data 4 luglio
2014, al curatore del fallimento di A.P. F. (dichiarato il 19
dicembre 2013), che non li ha impugnati nel termine di sessanta
giorni, con successiva insinuazione di Equitalia al passivo del
fallimento medesimo;
che a produrre l'effetto di definitività delle sanzioni
amministrative sarebbe sufficiente la notifica degli avvisi di
accertamento al curatore (è citata Corte di cassazione, sezione
sesta civile, ordinanza 6 giugno 2014, n. 12789), non rilevando la
mancata notifica ad A.P. F.;
che il giudice di prime cure non avrebbe tenuto conto
dell'avvenuta inflizione di tali sanzioni amministrative nella
commisurazione della pena, sicchè il trattamento sanzionatorio
complessivo risulterebbe sproporzionato in relazione alle condotte
poste in essere da A.P. F.;
che pur non essendovi stata duplicazione sul piano probatorio -
essendo l'affermazione di responsabilità penale dell'imputato
fondata sugli stessi elementi già valutati nel procedimento
amministrativo - sarebbe mancato il coordinamento temporale tra i
procedimenti amministrativo e penale, avendo il secondo preso avvio
il 31 ottobre 2014, quasi due mesi dopo la conclusione del primo (il
4 settembre 2014, sessanta giorni dopo la notifica degli avvisi di
accertamento al curatore fallimentare);
che, pur a fronte di una conclamata violazione dell'art. 4 Prot.
n. 7 CEDU, non sarebbe praticabile un'interpretazione adeguatrice del
disposto dell'art. 649 cod. proc. pen., sicchè si imporrebbe il
promovimento dell'incidente di costituzionalità, secondo le
indicazioni ricavabili dalla sentenza n. 43 del 2018 di questa Corte;
che anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata inammissibile, oppure manifestamente
infondata o infondata;
che il rimettente avrebbe offerto una ricostruzione parziale e
insufficiente del quadro giurisprudenziale di riferimento, omettendo
di confrontarsi sia con la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea del 20 marzo 2018, in causa C-524/15, Menci, sia
con la sentenza n. 222 del 2019 di questa Corte;
che l'ordinanza di rimessione sarebbe affetta - quanto alla
ricognizione del quadro normativo vigente e dei meccanismi di
raccordo tra procedimento amministrativo e procedimento penale che
esso appronta - dalle medesime lacune argomentative che hanno
determinato la declaratoria di inammissibilità della questione
esaminata da questa Corte nella sentenza n. 222 del 2019, sicchè non
potrebbe che seguire la medesima sorte;
che il rimettente avrebbe omesso di indagare le ragioni della
durata del procedimento penale, che ben potrebbe essere riconducibile
a richieste di differimento avanzate dallo stesso imputato, nè
avrebbe valutato la possibilità di mitigare la pena irrogata dal
giudice di primo grado alla luce delle sanzioni amministrative già
inflitte ad A.P. F., così omettendo di fornire un'adeguata
motivazione quanto all'asserita sproporzione del complessivo
trattamento sanzionatorio;
che in ogni caso, alla luce del quadro normativo vigente,
sarebbero meramente assertive e infondate le doglianze del giudice a
quo circa l'assenza di meccanismi di raccordo tra procedimento
amministrativo e procedimento penale;
che, a fronte di un'evasione delle imposte del valore di diversi
milioni di euro, non potrebbe considerarsi sproporzionata
l'irrogazione cumulativa, nei confronti di A.P. F., di sanzioni
amministrative pari al 100 per cento delle imposte evase e della pena
della reclusione, che - se contenuta nel minimo edittale - potrebbe
essere soggetta a sospensione condizionale.
Considerato che con due ordinanze, rispettivamente del 30 marzo e
del 3 giugno 2020 (iscritte al n. 121 e al n. 164 del r. o. 2020), la
Corte d'appello di Bologna, sezione prima penale, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di
procedura penale, «nella parte in cui non preclude un nuovo giudizio
nel caso in cui il medesimo soggetto sia già stato giudicato per il
medesimo fatto in un procedimento amministrativo conclusosi con una
sanzione amministrativa irrevocabile, da considerarsi sostanzialmente
penale alla luce dei criteri fissati dalla giurisprudenza CEDU»
(così l'ordinanza n. 121 indicata, e in termini sostanzialmente
identici anche l'ordinanza n. 164, parimenti indicata), denunciandone
il contrasto con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (CEDU);
che le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
concernenti la medesima disposizione, sicchè i relativi giudizi
vanno riuniti per essere definiti con unica decisione;
che la questione sollevata dall'ordinanza n. 121 del r. o. 2020
è manifestamente inammissibile, non avendo il rimettente richiamato
nè descritto le previsioni normative in forza delle quali a G. G. è
stata irrogata la sanzione amministrativa dell'importo di 14.726,18
euro, che il giudice a quo ritiene punisca già sufficientemente la
condotta posta in essere dall'imputato;
che, «per costante giurisprudenza costituzionale, l'omessa o
insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo - non emendabile mediante la diretta lettura degli atti, preclusa
dal principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, ordinanze n. 64 del 2019 e n. 185 del 2013) - determina
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, in
quanto impedisce di verificare la sua effettiva rilevanza (da ultimo,
ex plurimis, ordinanze n. 108 del 2020, n. 203 e n. 64 del 2019, n.
191 e n. 64 del 2018, n. 210 del 2017)» (ordinanza n. 147 del 2020);
che, nel caso di specie, l'insufficiente descrizione della
fattispecie impedisce di verificare l'effettiva "medesimezza" del
fatto punito dalla norma amministrativa e da quella penale, e di
svolgere qualsiasi considerazione circa l'identità o
complementarietà degli scopi perseguiti dalle due previsioni
sanzionatorie;
che non è pertanto possibile verificare i presupposti di
applicabilità della garanzia del ne bis in idem di cui all'art. 4
Prot. n. 7 CEDU, e, dunque, acclarare se il rimettente debba fare
applicazione del censurato art. 649 cod. proc. pen., sicchè risulta
indimostrata la rilevanza della questione, con conseguente sua
manifesta inammissibilità;
che la questione sollevata dall'ordinanza n. 164 del r. o. 2020
è parimenti manifestamente inammissibile;
che il rimettente muove dal presupposto interpretativo che le
sanzioni amministrative irrogate ad A.P. F. siano definitive
(condizione per l'applicabilità del divieto di bis in idem),
ritenendo sufficiente, a tal fine, l'avvenuta notifica degli avvisi
di accertamento al curatore del fallimento di A.P. F., che non li ha
impugnati;
che, nel delineare tale presupposto interpretativo, il giudice a
quo richiama una pronuncia di legittimità (Corte di cassazione,
sezione sesta civile, ordinanza 6 giugno 2014, n. 12789) relativa al
diverso tema dell'opponibilità al fallimento dell'avviso di
accertamento notificato personalmente al solo fallito (e non al
curatore fallimentare), ma omette di confrontarsi con l'orientamento
della giurisprudenza di legittimità secondo cui, ove l'atto
impositivo inerente a crediti tributari i cui presupposti si siano
determinati prima della dichiarazione di fallimento del contribuente
o nel periodo d'imposta in cui tale dichiarazione è intervenuta
venga notificato al solo curatore, il contribuente fallito, restando
esposto ai riflessi, anche sanzionatori, conseguenti alla
definitività dell'atto impositivo, è eccezionalmente abilitato a
impugnarlo in caso di inerzia degli organi della procedura
fallimentare (Corte di cassazione, sezione sesta civile, ordinanza 16
ottobre 2019, n. 26127; sezione quinta civile, sentenze 29 marzo
2017, n. 8034 e 11 maggio 2017, n. 11618), con la conseguenza che, in
difetto di impugnazione da parte della curatela, la pretesa
tributaria è inefficace nei confronti del fallito e l'atto
impositivo non diventa definitivo (Corte di cassazione, sezione
quinta civile, sentenze 18 marzo 2016, n. 5392 e 19 marzo 2007, n.
6476);
che, in disparte tale profilo, la questione è comunque
manifestamente inammissibile per insufficiente motivazione in ordine
alla rilevanza;
che, invero, nella sentenza n. 222 del 2019 - con cui il
rimettente non si confronta - questa Corte ha giudicato inammissibile
una questione di legittimità costituzionale dell'art. 649 cod. proc.
pen. per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 4 Prot. n. 7 CEDU (e implicitamente all'art. 50 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea), ritenendo che l'allora
giudice rimettente non avesse dimostrato la non conformità della
disciplina censurata a tutti i criteri enunciati dalla giurisprudenza
europea;
che, nel caso di specie, il rimettente si limita ad affermare che
le sanzioni amministrative inflitte ad A.P. F. sono di natura
punitiva, che non sono state considerate in sede di commisurazione
della pena per il delitto di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 74 del 2000
nel giudizio di primo grado, e che è mancato un coordinamento
temporale tra i procedimenti amministrativo e penale, senza però
chiarire perchè le sanzioni amministrative pecuniarie e la sanzione
penale detentiva perseguirebbero la stessa finalità (atteso che la
seconda è riservata alla punizione delle condotte sopra determinate
soglie) e senza dare conto delle disposizioni normative, interne ed
esterne al corpus normativo del d.lgs. n. 74 del 2000, che regolano i
rapporti tra procedimento amministrativo e procedimento penale in
materia tributaria, per saggiarne la portata, in termini di
introduzione di elementi di raccordo tra adempimento del debito
tributario da un lato, e svolgimento ed esito del processo penale,
dall'altro lato (sentenza n. 222 del 2019);
che tali lacune argomentative si riverberano sulla rilevanza
della questione, con conseguente manifesta inammissibilità della
stessa (sentenza n. 222 del 2019; ordinanza n. 114 del 2020).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, sollevate, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), dalla Corte
d'appello di Bologna, sezione prima penale, con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'1 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA