1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 436 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 febbraio 1999
N. 436 Ordinanza emessa il 18 febbraio 1999 dal tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Gargiulo Maria contro il Ministero della pubblica istruzione Istruzione pubblica - Personale docente delle scuole secondarie ed artistiche - Riconoscimento dei servizi non di ruolo prestati presso le medesime scuole e presso le scuole elementari - Riconoscimento dei servizi non di ruolo prestati presso la scuola materna - Omessa previsione - Ingiustificato deteriore trattamento di detti servizi in contrasto con la normativa equiparatrice, sotto svariati profili giuridici ed economici, delle scuole materne alle scuole elementari - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 19 giugno 1970, n. 370, art. 1, comma 3, convertito in legge 26 luglio 1970, n. 576). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0865) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 7852/1993 reg.
gen. (n. 1478/1993 reg. sez.), proposto da Gargiulo Maria
rappresentata e difesa dall'avv. Ferdinando Pinto, con il quale è
elettivamente domiciliata in Napoli, studio Branca, alla via dei
Mille n. 16;
Contro il Ministero della pubblica istruzione, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui pure ope legis
domicilia alla via Diaz n. 11; per l'annullamento, previa
sospensione, del provvedimento n. P916 del 18 marzo 1993, notificato
il 25 marzo 1993, nella parte in cui alla ricorrente non è stata
riconosciuta nessuna anzianità di servizio relativamente al
pregresso servizio prestato quale insegnante nella scuola materna,
nonchè di ogni altro atto o provvedimento preordinato, connesso e
conseguente.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
pubblica istruzione;
Vista la sentenza di questa sezione n. 131/1995;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita alla pubblica udienza del giorno 18 febbraio 1999 la
relazione del dott. Leonardo Pasanisi;
Udito altresì l'avv. Matteo Aurilia (per delega dell'avv.
Ferdinando Pinto);
Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e diritto:
F a t t o
Con atto notificato in data 24 maggio 1993 e depositato il
successivo 23 giugno, la prof.ssa Maria Gargiulo ricorreva innanzi a
questo t.a.r. contro il Ministero della pubblica istruzione ed il
Provveditorato agli studi di Napoli, chiedendo l'annullamento, previa
sospensione, del provvedimento in epigrafe indicato.
Al riguardo, la ricorrente rappresentava, in punto di fatto, le
seguenti circostanze:
di avere svolto servizio di insegnamento non di ruolo nella
scuola materna statale dal 10 gennaio 1979 al 31 agosto 1982;
che successivamente (con decorrenza 1 settembre 1982), era stata
nominata docente di ruolo della scuola media;
che, infine, con il provvedimento impugnato, il Provveditorato
agli studi di Napoli non le aveva attribuito alcun punteggio relativo
al suddetto servizio pre-ruolo prestato nella scuola materna statale,
e ne aveva disposto quindi l'inquadramento, nel nuovo ruolo, con
anzianità di anni zero;
Tanto premesso, la ricorrente deduceva l'illegittimità di tale
provvedimento per i seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 dell'O.M. 12 novembre
1991, n. 351. Violazione dell'art. 77 del d.P.R. 31 maggio 1974, n.
417. Violazione dell'art. 57 della legge 11 luglio 1980, n. 312.
Violazione d.-l. 19 giugno 1970, n. 370. Eccesso di potere per
difetto di motivazione.
In applicazione della richiamata normativa, il Provveditorato agli
studi di Napoli le avrebbe dovuto riconoscere, a tutti gli effetti di
legge, il suddetto servizio di insegnamento non di ruolo prestato
nella scuola materna statale.
Alla Camera di Consiglio del 20 gennaio 1994, la ricorrente
rinunciava alla richiesta di sospensiva.
Con sentenza n. 131 del 10 marzo 1995, questa sezione disponeva
istruttoria, che veniva eseguita in data 12 maggio 1995.
Con memoria depositata in data 29 aprile 1995, si costituiva in
giudizio il Ministero della pubblica istruzione, contestando la
fondatezza della domanda della ricorrente, di cui chiedeva la
reiezione.
Con memoria depositata in data 8 febbaio 1999, la ricorrente
insisteva per l'accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del giorno 18 febbraio 1999, il ricorso
veniva introitato in decisione.
D i r i t t o
Come esposto nella premessa del fatto che precede, la questione di
diritto odiernamente sottoposta all'esame del collegio consiste nello
stabilire se il servizio di insegnamento reso nella scuola materna
statale sia suscettibile di riconoscimento giuridico in favore del
personale docente della scuola secondaria.
A tale quesito, in rigorosa e letterale applicazione della
normativa disciplinante la materia, dovrebbe essere data risposta
negativa ed il ricorso dovrebbe essere respinto.
La norma applicabile al caso di specie è infatti l'art. 1 del
d.-l. 19 giugno 1970, n. 370 (convertito in legge dalla legge 26
luglio 1970, n. 576), secondo cui:
"al personale docente delle scuole statali di istruzione
secondaria ed artistica, il servizio prestato presso le predette
scuole statali (...) è riconosciuto, all'atto del superamento del
periodo di prova, come servizio di ruolo ..." (comma 1).
Al medesimo personale, "agli stessi fini e nella stessa misura è
riconosciuto il servizio prestato (...) in qualità di insegnante di
ruolo e non di ruolo nelle scuole elementari statali ..." (comma 3).
Come appare evidente dal chiaro tenore letterale della norma in
esame, il legislatore, nel disciplinare ex professo la materia del
riconoscimento del servizio prestato prima della nomina in ruolo dal
personale insegnante della scuola secondaria ed artistica, ha
annoverato tra i servizi valutabili come servizi di ruolo solo quelli
prestati presso le medesime scuole (secondarie od artistiche),
nonchè, esclusivamente, quelli prestati presso le scuole elementari
statali.
Non ha incluso, quelli prestati presso le scuole materne statali,
come invece stabilito in relazione alla diversa ipotesi del
riconoscimento dei servizi pregressi del personale docente della
scuola elementare statale, disciplinata dal successivo art. 2,
secondo cui:
"al personale docente delle scuole elementari statali il servizio
prestato in qualità di insegnante non di ruolo nelle scuole
elementari statali o negli educandati femminili statali o parificati,
nelle scuole secondarie ed artistiche statali o pareggiate, nelle
scuole popolari, sussisdiate o sussidiarie, ... , è riconosciuto,
all'atto del superamento del periodo di prova, come servizio di ruolo
..." (comma 1).
"sono altresì riconosciuti, agli stessi fini, i servizi di ruolo
e non di ruolo, prestati nelle scuole materne statali o comunali,
..." (comma 2).
Sulla base del dato testuale ricavabile dall'art. 1 del d.-l. n.
370/1970, pertanto, i servizi in questione, in quanto non
espressamente menzionati, dovrebbero ritenersi non riconoscibili ai
fini considerati dalla norma medesima.
Alle stesse conclusioni perviene la giurisprudenza del Consiglio di
Stato.
Si è infatti precisato (cfr. C.d.S., sez. VI, n. 536/1992), che il
d.-l. n. 370/1970, pur essendo stato emanato successivamente alla
legge 18 marzo 1968, n. 444 (relativo all'ordinamento della scuola
materna statale ed il cui art. 18 estende al relativo personale le
norme di stato giuridico del personale della scuola elementare),
all'art. 1 non prevede per i docenti di scuola secondaria il
riconoscimento come servizio di ruolo del servizio prestato nella
scuola materna prima della nomina nel ruolo attuale.
Ciò, nonostante che il secondo comma del successivo art. 2
stabilisca espressamente, per i docenti delle scuole elemenatari, il
riconoscimento dei servizi di ruolo prestati nelle scuole materne
statali o comunali (onde non può presumersi, in concreto, che
nell'art. 1 la mancata menzione di detti servizi nelle scuole materne
non sia stata intenzionale).
È pur vero che non sono mancate decisioni di segno contrario (cfr.
C.d.S., sez. VI, n. 876/1991 e n. 1714/1994, secondo le quali, stante
l'assimilazione esistente tra i servizi di scuola materna e quelli di
scuola elementare, occorrerebbe seguire l'interpretazione più
conforme alla Costituzione del disposto di cui all'art. 1 del d.-l.
n. 370/1970 e quindi ritenere che l'elencazione ivi contenuta dei
servizi riconoscibili non abbia carattere tassativo, con conseguente
ricomprensione tra tali servizi anche di quelli prestati nelle scuole
materne statali; cfr. altresì, Corte costituzionale n. 228/1986,
secondo la quale, ai diversi fini della riconoscibilità dei servizi
prestati nelle scuole materne gestite dagli enti territoriali, l'art.
2, secondo comma del d.-l. n. 370/1970 dovrebbe essere interpretato
estensivamente, in maniera tale da comprendere servizi
sostanzialmente identici, anche se non espressamente previsti dalla
normativa).
Ma è anche vero che tali decisioni sono rimaste isolate e non
hanno condizionato la successiva giurisprudenza formatasi sul punto
(cfr. C.d.S. sez. VI, n. 128/1996, n. 1186/1996, n. 1405/1996, n.
1417/1996, n. 53/1997, n. 1436/1997, n. 1586/1997; C.G.A.R.S. n.
193/1997, n. 276/1997), la quale ha sempre univocamente affermato che
le norme contenute nel d.-l. 370/1970, in quanto attributive di un
beneficio, hanno carattere eccezionale e non sono suscettibili di
interpretazione analogica o estensiva ed inoltre che, ai fini
dell'interpretazione della norma in esame, rimane decisivo e
determinante l'argomento testuale che si ricava sia dalla specifica
previsione di cui all'art. 1 del d.-l. n. 370/1970 (che non annovera
tra i servizi riconoscibili quelli prestati in qualità di insegnante
- di ruolo o non di ruolo - presso le scuole materne statali), sia
dal confronto tra l'art. 1 e l'art. 2 dello stesso d.-l. (dal quale
si desume che l'omessa considerazione di tali servizi nella
fattispecie delineata dall'art. 1 non sia stata una banale
dimenticanza del legislatore, ma risponda ad una sua specifica
intenzione in tal senso, dal momento che, quando invece ha voluto
considerarli, lo ha stabilito espressamente, come appunto avvenuto
per i docenti delle scuole elementari statali).
Secondo la stessa, consolidata, giurisprudenza, inoltre, non
sarebbe ravvisabile la violazione di alcun principio costituzionale,
atteso che "il diverso trattamento previsto a seconda che si tratti
di docenti di scuola media o di scuola elementare trova razionale
giustificazione nelle indubbia diversità delle situazioni
considerate e nella discrezionale valutazione da parte del
legislatore in ordine ai presupposti per l'attribuzione di un
beneficio" (cfr. C.d.S. sez. VI, n. 1436/1997).
In definitiva, alla luce delle considerazioni che precedono, il
presente ricorso dovrebbe essere respinto, in quanto il servizio
prestato dalla ricorrente non rientra tra quelli valutabili ai sensi
dell'art. 1 del d.-l. n. 370/1970.
Il collegio non ritiene, tuttavia, di poter condividere il giudizio
di manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale della normativa in esame espresso dal Consiglio di
Stato ed intende sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 370/1970
(convertito in legge n. 576/1970), per violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione, in riferimento all'art. 2, secondo comma, dello
stesso d.-l., nella parte in cui non prevede che al personale docente
delle scuole statali di istruzione secondaria ed artistica debba
essere riconosciuto, agli stessi fini e nella stessa misura di cui al
primo comma dell'art. 1 del d.-l. n. 370/1970, il servizio prestato
in qualità di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole
materne statali (che invece il successivo art. 2, secondo comma,
prevede in favore del personale docente delle scuole elementari
statali).
La questione è ovviamente rilevante, perchè la declaratoria di
incostituzionalità della norma in esame condurrebbe all'accoglimento
del ricorso (risultando per tabulas che la ricorrente ha svolto
servizio di insegnamento non di ruolo presso la scuola materna
statale negli anni scolastici 1978/1979, 1979/1980, 1980/1981,
1981/1982).
La questione poi, ad avviso del collegio, non appare manifestamente
infondata.
Preliminarmente, occorre considerare che, sul piano logico, appare
sicuramente contraddittoria ed irragionevole la previsione normativa,
laddove sussiste una duplice equiparazione (quanto alla valutazione
dei servizi pregressi), tra scuola di istruzione secondaria e scuola
elementare prima (art. 1 d.-l. n. 370/1970), tra scuola elementare e
scuola materna poi (art. 2 dello stesso d.-l.), e non viene quindi
affermata la stessa equiparazione, ai fini considerati, tra scuola
materna e scuola secondaria (come pure sillogisticamente dovrebbe
avvenire in presenza ed in dipendenza delle due precedenti
affermazioni).
Sempre sul piano logico-giuridico, occorre poi considerare che
l'applicazione letterale degli artt. 1 e 2 del d.-l. n. 370/1970
condurrebbe a conseguenze del tutto inaccettabili.
In primo luogo, perchè porrebbe sullo stesso piano, all'atto
dell'inquadramento nei ruoli della scuola secondaria, il docente che
non abbia svolto alcun servizio pregresso ed il docente che abbia
svolto in precedenza servizio nei ruoli della scuola materna.
In secondo luogo, perchè, nell'ipotesi di insegnante di scuola
materna che sia transitato, prima, nei ruoli della scuola elementare
(e si sia visto riconoscere, ai sensi dell'art. 2 del cennato d.-l.
il pregresso servizio), e successivamente, in quelli della scuola
secondaria, si dovrebbe ritenere che tale docente debba essere quindi
privato, ai sensi dell'art. 1 dello stesso d.-l. (al momento del
secondo passaggio di ruolo), del beneficio del riconoscimento del
servizio prestato nella scuola materna (legittimamente acquisito
all'atto del primo passaggio).
A prescindere dalle considerazioni che precedono, rileva peraltro
il collegio che una breve disamina della normativa riguardante la
scuola materna, la scuola elementare e la scuola secondaria porta
comunque a ritenere che sussista una pressochè totale equiparazione
tra i relativi servizi, sia con riferimento allo svolgimento delle
carriere e del trattamento economico, sia con riferimento al titolo
necessario per l'accesso ai rispettivi ruoli (tale da far ritenere
del tutto ingiustificata, sul piano dei valori costituzionali di
uguaglianza e di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione, la diversa valutazione del servizio pregresso,
a seconda che sia stato prestato come docente di scuola elementare
ovvero di docente di scuola materna).
Per quanto riguarda il personale docente della scuola materna (in
rapporto al personale docente della scuola elementare), non sembra al
collegio che possano nutrirsi dubbi di sorta in merito alla
sostanziale equiparazione esistente tra le suddette due categorie di
docenti.
È lo stesso legislatore del 1970 che, nel prevedere (in favore dei
docenti delle scuole elementari statali) il riconoscimento dei
servizi prestati in qualità di insegnante di ruolo e non di ruolo
nelle scuole materne statali (o comunali), sancisce la suddetta
equiparazione.
Peraltro, già prima del d.-l. n. 370/1970, la legge 18 marzo 1968,
n. 444 (istitutiva della scuola materna statale), aveva stabilito,
all'art. 18, che al personale ispettivo, direttivo ed insegnante
della scuola materna statale, si estendessero le norme di stato
giuridico del personale della scuola elementare.
Successivamente, poi, il d.-l. 30 gennaio 1976, n. 13 (convertito
in legge n. 88/1976), recante il riordinamento dei ruoli del
personale docente della scuola materna, elementare, secondaria ed
artistica dello Stato, nel prevedere, all'art. 13, che " ... sono
inquadrati nel ruolo di cui all'annessa tabella D, ... gli insegnanti
elementari e le insegnanti della scuola materna ...", ha in realtà
stabilito una parametrazione retributiva unitaria per entrambe le
suddette categorie di personale docente.
Inoltre, l'art. 57 della legge 11 luglio 1980, n. 312, per quanto
riguarda la materia dei passaggi di ruolo, ha espressamente
consentito (diversamente da quanto in precedenza stabilito dall'art.
77 del d.P.R. n. 417/1974, che prevedeva il solo passaggio
dell'insegnante dal ruolo di appartenenza ad altro ruolo di grado
superiore), che i passaggi del personale docente da un ruolo ad un
altro potessero avvenire anche dal ruolo superiore a quello inferiore
e quindi anche in favore del personale insegnante della scuola
materna (nell'evidente intenzione del legislatore di instaurare una
piena integrazione tra i diversi ruoli del personale della scuola ed
in modo particolare, per quanto qui interessa, di considerare il
servizio svolto nella scuola materna "omogeneo" rispetto a quello
svolto nelle scuole elementari).
Infine deve essere richiamato il d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297,
che, nell'approvare il testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado, ha da un lato confermato l'inserimento della scuola materna
statale nell'ambito dell'ordinamento scolastico e dall'altro ne ha
ribadito l'assimilazione alla scuola elementare (laddove prevede,
all'art. 103, che la direzione della scuola materna debba essere
transitoriamente affidata al direttore didattico della scuola
elementare, ed all'art. 119, che la scuola elementare contribuisce,
anche mediante forme di raccordo pedagogico, curricolare ed
organizzativo con la scuola materna, a realizzare la continuità del
processo educativo).
Alla luce delle considerazioni che precedono, non pare al collegio
che l'omessa considerazione, nella norma sospettata di
incostituzionalità, dei servizi prestati in qualità di docente di
ruolo e non di ruolo nelle scuole materne statali, trovi una
ragionevole ed obbiettiva giustificazione.
Una volta affermata la riconoscibiità dei servizi di insegnamento
prestati nella scuola elementare statale, la mancata previsione degli
analoghi servizi prestati nella scuola materna, in presenza del
complesso delle disposizioni normative testè richiamate (che ne
affermano la piena equiparazione), appare il frutto di una
valutazione arbitraria (più che discrezionale) del legislatore, e
come tale sicuramente emendabile sotto il profilo denunciato.
Contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, non sembra
poi al collegio che sussista diversità di situazioni tra il
personale docente della scuola elementare ed il personale docente
della scuola media (tale da giustificare il riconoscimento del
servizio pregresso di insegnamento di ruolo e non di ruolo nella
scuola materna solo in favore della prima categoria di personale e
non anche della seconda).
Anche in questo caso, è lo stesso legislatore del 1970 che, nel
prevedere (in favore dei docenti delle scuole statali di istruzione
secondaria ed artistica) il riconoscimento dei servizi prestati in
qualità di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole
elementari statali, formalizza la suddetta equiparazione.
A tal fine, deve inoltre essere richiamato il d.P.R. 31 maggio
1974, n. 417, contenente norme sullo stato giuridico del personale
docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica
dello Stato, di cui devono in particolare essere evidenziate le
seguenti disposizioni:
l'art. 1, che sancisce il principio della libertà di
insegnamento in capo a tutti i docenti, senza alcuna distinzione;
l'art. 2, che, nel definire unitariamente la nozione di funzione
docente (intesa come "esplicazione essenziale dell'attività di
trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e
di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo ed alla
formazione umana e critica della loro personalita'"), stabilisce
espressamente che "i docenti delle scuole di ogni ordine e grado,
oltre a svolgere il normale orario di insegnamento, espletano le
altre attività connesse con la funzione docente, tenuto conto dei
rapporti inerenti alla natura dell'attività didattica e della
partecipazione al governo della comunità scolastica";
l'art. 5, che prevede che l'accesso ai ruoli di tutto il
personale insegnante, avviene mediante concorso (per titoli ed esami
ovvero per soli titoli);
gli articoli 7 ed 8, che prevedono, per l'ammissione ai concorsi
per titoli ed esami (per tutte le categorie di personale docente),
gli stessi requisiti specifici (formazione universitaria completa da
conseguire presso le università od altri istituti di istruzione
superiore) e generali (a tal fine richiamando quelli previsti per
l'accesso agli impieghi civili dello Stato);
gli articoli 60 e seguenti, che stabiliscono per tutti i docenti
uguali diritti e doveri ed uguali forme di responsabilità e di
procedimenti disciplinari.
Da tutto quanto precede, appare evidente che, stante la sostanziale
equiparazione esistente tra i docenti della scuola materna statale,
della scuola elementare statale e della scuola secondaria statale
(sia sotto il profilo dello status giuridico ed economico, sia sotto
quello - contenutistico - della specifica funzione che essi sono
chiamati a svolgere), si deve ritenere che sussista, allo stato, una
ingiustificata disparità di trattamento tra i docenti della scuola
secondaria ed i docenti della scuola elemetare in relazione alla
dedotta questione della valutazione del pregresso servizio di
insegnamento della scuola materna, riconosciuto, ai fini di cui
all'art. 1 del d.-l. n. 370/1970, solo in favore dei docenti della
scuola elementare.

P. Q. M.
Visto il ricorso in epigrafe (n. 7852/1993 r.g.), proposto da
Gargiulo Maria;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonchè 23 e seguenti della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della questione, meglio precisata in parte motiva, di legittimità
costituzionale dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 370/1970
(convertito in legge n. 576/1970).
Manda alla segreteria di curare la notifica della presente
oridnanza al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti,
nonchè di provvedere a comunicarla ai Presidenti del Senato della
Repubblica e Camera dei deputati.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 18
febbraio 1999.
Il presidente: Orrei
Il primo referendario est.: Pasanisi
99C0865