1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 395 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 1994
N. 395 Ordinanza emessa l'8 febbraio 1994 dal tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Aicardi Tiziana ed altri contro il Consiglio di Stato ed altri Impiego pubblico - Indennita' giudiziaria stabilita dalla legge 19 febbraio 1981, n. 27 - Estensione di detta indennita' (inizialmente attribuita al solo personale della magistratura) al personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie - Previsione con norma autoqualificata interpretativa che a quest'ultimo personale l'indennita' sia corrisposta nella misura vigente al 1 gennaio 1988 senza l'adeguamento triennale stabilito per il personale togato della magistratura, in difformita' dall'interpretazione giurisprudenziale - Incidenza sui principi di uguaglianza, adeguatezza e proporzionalita' della retribuzione, certezza dei diritti maturati, del diritto di difesa, della sindacabilita' degli atti amministrativi, dell'indipendenza e della autonomia delle funzioni giurisdizionali, dell'imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, sessantunesimo comma). (Cost., artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103, 104, 108 e 113). (094C0734) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1194/1993
proposto da Aicardi Tiziana, Breschi Aimo, Ciani Anna, Fiameni Paola,
Fuso Giuseppina, Gori Fiorella, Greco Raffaele, Grenci Maria Teresa,
Gualandi Fiorella, Iodice Mario Michele, Iovene Valeria, Landi
Oliviero, Masini Stefania, Melani Patrizia, Morelli Elisabetta,
Muriccioli Maria, Nannucci Silvana, Pampaloni Franco, Pisanu Enrica,
Plano Valerio, Rossi Giovanni, Sabatè Augè Montserrat, Tanzini
Paola, Terzani Alessandro, Vagnoli Mara e Villani Marco,
rappresentati e difesi dall'avv. Raffaele Iammarino, ed elettivamente
domiciliati presso il suo studio in Firenze, piazza Indipendenza n.
11, contro il Consiglio di Stato, in persona del suo presidente
pro-tempore, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, il Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, in persona del suo presidente pro-tempore,
e il Ministero del tesoro, in persona del Ministro pro-tempore, tutti
rappresentati e difesi dall'avvocatura distrettuale dello Stato, via
degli Arazzieri, n. 4, Firenze, per l'annullamento della nota del
Consiglio di Stato n. 100/T.E. del 27 gennaio 1993, nonchè di ogni
altro atto presupposto, prodromico, connesso e conseguente compreso
il parere del Ministero del tesoro ragioneria generale dello Stato,
nonchè per la declaratoria del diritto dell'art. 1 della legge 15
febbraio 1989, n. 51, l'adeguamento ed il pagamento dell'indennità
di cui all'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221, con le
variazioni percentuali di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza dell'8 febbraio 1994 il consigliere
dott. Ottorino Mazzuca;
Uditi, altresì, l'avv. R. Iammarino per i ricorrenti e l'avvocato
dello Stato L. Andronio per l'Amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 1 aprile 1993, ritualmente depositato,
gli interessati, dipendenti del tribunale amministrativo regionale
della Toscana, hanno chiesto l'accertamento del diritto ad ottenere
l'adeguamento ed il pagamento dell'indennità di cui all'art. 1 della
legge 22 giugno 1988, n. 221 - estesa al personale amministrativo
delle magistrature speciali dal 1 gennaio 1989, ai sensi dell'art. 1
della legge 15 febbraio 1989, n. 51 - con le variazioni percentuali
di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, nonchè
l'annullamento del provvedimento di diniego dell'amministrazione di
appartenenza, motivato con la portata letterale delle norme in
questione, la mancanza di una diversa interpretazione
giurisprudenziale ed il rinvio al parere negativo del Ministero del
tesoro.
Nel gravame i ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge n. 51/1989
con riferimento agli artt. 1 della legge n. 221/1988 e 3 della legge
n. 27/1981; eccesso di potere per evidente contraddittorietà, palese
illogicità ed ingiustizia manifesta.
I ricorrenti affermano, attesa la portata letterale e logica
dell'art. 1 della citata legge n. 221/1988, il loro diritto a
percepire l'indennità ivi prevista maggiorata degli incrementi
percentuali previsti dall'art. 3 della legge n. 27/1981.
Letteralmente, infatti, il riferimento temporale alla "misura
vigente al 1 gennaio 1988" non viene a modificare l'essenza
dell'istituto, ma quantifica a tale data l'importo dell'indennità
che inizialmente fissato al 1 luglio 1980 nella misura di L.
4.400.000, venne notevolmente incrementato proprio nell'anno 1988.
Per il principio di non cotraddizione tale adeguamento deve
essere, pertanto, operativo anche per gli anni successivi.
La ratio della norma in esame, poi, impone di superare l'asserito
blocco del suo importo al 1988, in relazione alla svalutazione del
potere d'acquisto della moneta, che porta alla conseguente
inadeguatezza del compenso.
Dai lavori preparatori risulta, infatti, che l'indennità in esame
compensa i maggiori rischi e responsabilità dell'attività dei
magistrati e, quindi, attesa la stretta connessione con l'opera
svolta dal personale giudiziario nel comune contributo al
servizio-giustizia, gli analoghi oneri del personale addetto al
servizio stesso.
Del resto, l'art. 2 della legge 6 agosto 1984, n. 425, ha esteso
integralmente l'indennità in questione, tra l'altro, oltre che ai
magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei
tribunali amministrativi regionali, anche agli avvocati e procuratori
dello Stato, non appartenenti all'ordine giudiziario.
In relazione ai normali canoni ermeneutici occorreva, quindi,
un'espressa disposizione normativa non già per attribuire il
richiesto adeguamento retributivo, bensì per toglierlo.
L'asserito "vuoto normativo" del citato art. 1 della legge n.
221/1988 trova, infatti, un riferimento interpretativo nell'art. 3
della legge n. 27/1981 e nell'art. 2 della citata legge n. 425/1984.
Del resto la giurisprudenza recente (t.a.r. del Lazio, sezione
prima, nn. 1001 del 27 maggio 1992 e 107 del 18 novembre 1992) si è
espressa, sulla stessa questione di diritto, in senso favorevole ai
ricorrenti.
Le amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno
sostenuto, in memoria l'infondatezza del gravame, chiedendone
pertanto il rigetto.
In prossimità dell'udienza, i ricorrenti hanno depositato una
memoria difensiva sollevando eccezione di costituzionalità della
normativa sopravvenuta (art. 1, sessantunesimo comma, della legge 24
dicembre 1993, n. 537) per violazione dei principi costituzionali di
equità, di armonia, di giustizia e di certezza, nonchè in
particolare dei principi di eguaglianza e di adeguatezza e
proporzionalità della retribuzione di cui agli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
All'udienza dell'8 febbraio 1994, sulle conclusioni dei difensori
delle parti, il ricorso è passato in decisione.
D I R I T T O
I ricorrenti, dipendenti del tribunale amministrativo regionale
della Toscana, chiedono, in sede di giurisdizione esclusiva,
l'accertamento del diritto ad ottenere l'adeguamento ed il pagamento
dell'indennità di cui all'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221
- estesa al personale amministrativo delle magistrature speciali dal
1 gennaio 1989, ai sensi dell'art. 1 della legge 15 febbraio 1989 n.
51 - con le variazioni percentuali di cui all'art. 3 della legge 19
febbraio 1981, n. 27, nonchè l'annullamento del provvedimento di
diniego dell'Amministrazione di appartenenza.
Nel ricorso deducono, nella sostanza, la violazione e falsa
applicazione dell'art. 1 della legge n. 51 del 1989 con riferimento
agli artt. 1 della legge n. 221 del 1988 e 3 della legge n. 27/1981,
nonchè l'eccesso di potere per evidente contraddittorietà, palese
illogicità ed ingiustizia manifesta. Trattasi di censure che la
recente giurisprudenza ha ritenuto, in casi del tutto analoghi,
fondate in ragione dell'accertamento positivo del diritto dei
ricorrenti, beneficiari dell'anzidetta indennità, alle variazioni
percentuali di cui all'art. 3 della citata legge n. 27/1981 (cfr.
Consiglio di Stato, quarta sezione, nn. 1023 del 16 novembre 1993 e
923 del 22 ottobre 1993; t.a.r. del Lazio, sezione prima, nn. 107 del
27 gennaio 1993 e 1001 del 27 maggio 1992). Si sottolinea che in
tali sentenze, ed in particolare nella citata sentenza n. 923/1993
del Consiglio di Stato, è stato affrontato, e risolto in via
ermeneutica, il problema della costituzionalità della normativa
soprariferita, alla luce dei fondamentali principi di cui agli artt.
3 e 36, in base al noto orientamento giurisprudenziale, per cui è da
preferire l'interpretazione della legge secondo criteri di
conformità alla Costituzione. Il collegio rileva, però, il recente
mutamento del quadro normativo, a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 1, sessantunesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.
537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), che ha testualmente
disposto: "L'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221, si interpreta
nel senso che il riferimento all'indennità di cui all'art. 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, è da considerare relativo alle misure
vigenti alla data del 1 gennaio 1988, espressamente richiamata dalla
disposizione stessa". A prescindere, pertanto, dalla sua natura
giuridica di norma interpretativa oppure innovativa con forza
retroattiva (attesa l'equivalenza dei loro effetti: cfr. Corte
costituzionale, sentenze nn. 6/1994, 123/1988, 36/1985 e 118/1957),
dal suo contenuto precettivo nell'arco temporale coincidente con la
vicenda contenziosa in esame deriverebbe la reiezione del ricorso, in
quanto il legislatore ha imposto d'autorità un'interpretazione
autentica contraria alla favorevole giurisprudenza appena vista, con
intervento interamente risolutivo anche delle controversia in esame.
Diviene così rilevante per la decisione del ricorso, e non
manifestamente infondata nei sensi di cui appresso, la questione di
costituzionalità, del citato art. 1, sessantunesimo comma, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, sotto profili, come risulterà in
prosieguo, anche diversi da quelli espressamente indicati nella
eccezione difensiva contenuta nella memoria dei ricorrenti depositata
il 28 gennaio 1994 (violazione dei principi costituzionali di
equità, di armonia, di giustizia, di certezza, di eguaglianza e di
adeguatezza e proporzionalità della retribuzione, ai sensi degli
artt. 3 e 36 della Costituzione). Si evidenzia, infatti, la
particolarità della fattispecie in esame, regolata da una norma - di
cui si è data l'interpretazione riconosciuta come unica conforme
alla Costituzione con conseguente accoglimento degli analoghi ricorsi
- che viene però interpretata autenticamente dal legislatore in
difformità dalla anzidetta giurisprudenza, con conseguente reiezione
dei ricorsi tuttora pendenti. Alla luce della recente giurisprudenza
costituzionale tale norma interpretativa in peius appare in contrasto
con l'art. 24 della Costituzione in quanto "sopraggiunge quando si è
già formata una serie di pronunce giudiziali concordi, una delle
quali assunta alla intangibilità della cosa giudicata", essendo
così "evidente che il legislatore ha inteso interrompere questa
giurisprudenza usando delle sue prerogative di interprete d'autorità
del diritto" (cfr., da ultimo, la fondamentale sentenza n. 123 in
data 10 aprile 1987 della Corte costituzionale).
Anche nel caso in esame, infatti, è indubbio che il ius
superveniens costituisce un ostacolo al favorevole esito - in base
all'orientamento giurisprudenziale appena accennato - delle richieste
giudiziali degli attori, imponendo, con evidente menomazione del
diritto di azione e di difesa, il rigetto dei ricorsi tuttora
pendenti.
La conseguente vanificazione di un indirizzo giurisprudenziale
manifestato dai giudici amministrativi, nell'esercizio della loro
competenza giurisdizionale viene, d'altra parte, ad interferire sulla
indipendenza ed autonomia della giurisdizione amministrativa, le cui
funzioni appaiono, in tal modo, lese.
Viene prospettata, pertanto, la violazione dei principi
costituzionali posti con gli artt. 24, 102, 103, primo comma, 104,
108 e 113.
Quanto alla legittimità dell'effetto retroattivo della norma in
questione, poi, si richiama la costante giurisprudenza per cui il
principio della irretroattività della legge (non penale), pur non
essendo oggetto di garanzia specifica in sede costituzionale,
risponde a canoni di civiltà giuridica (cvfr. sentenze della Corte
costituzionale nn. 91/1982, 133/1975 e 118/1957), derogabili soltanto
in casi eccezionali ed in presenza di una adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza.
La legittimità costituzionale delle norme retroattive risulta,
poi, esclusa ove esse si pongano in contrasto con altri principi o
valori costituzionali specificamente protetti, attesa l'esigenza di
evitare che la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un
regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti" (cfr. Corte
costituzionale, sentenze nn. 6/1994, 283/1993, 190 e 822 del 1988, 36
e 349 del 1985).
Tale tutela rigorosa, e la conseguente protezione contro
l'eventualità di reformatio in peius, viene ad incidere anche sulle
controversie riguardanti i diritti di natura economica connessi al
rapporto di pubblico impiego (cfr. sentenza citata n. 6/1994).
Alla luce del contenuto di tale giurisprudenza, pertanto, la norma
di cui all'art. 1, sessantunesimo comma, della legge n. 537/1993
sembra contrastare con fondamentali principi costituzionali,
prevedendo una disciplina non conforme ai canoni di razionalità, in
relazione al disposto degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
La disposizione riduttiva di cui si discute, infatti, nel ritenere
che l'indennità in esame spetti al personale giudiziario in misura
fissa, porta all'irragionevole conseguenza che il compenso in parola,
in relazione ai noti fenomeni svalutativi della moneta, sia destinato
a subire una continua erosione del valore reale rispetto all'indice
nominale.
In tal modo viene vanificato lo scopo primario dell'erogazione
dell'indennità in esame, risultante dai lavori preparatori (v.
relazione illustrativa al d.d.l. n. 1047/1988 di iniziativa del
Ministro di grazia e giustizia), e consistente nella maggiore
retribuzione dei nuovi oneri e delle maggiori responsabilità,
derivanti dalla nuova legislazione in materia di giustizia, anche a
favore del personale non togato, atteso che "la stretta connessione
tra attività del magistrato ed attività del personale di
cancelleria, il comune ed analogo contributo alla realizzazione del
servizio-giustizia", la necessità di un pari impegno, comportano la
scelta di "meccanismi retributivi fondati su criteri analoghi"
nell'ambito di questo particolare settore del pubblico impiego.
Non si tratta, infatti, di una indennità di natura diversa, ma
della stessa indennità c.d. giudiziaria, cui è essenziale la
revisione triennale, come risulta, altresì, dai lavori preparatori
sulla legge n. 221 del 1988 (cfr. atti Senato, seconda commissione, 1
giugno 1988 ed esplicita affermazione del relatore del d.d.l. presso
la seconda commissione giustizia del Senato).
La norma anzidetta, quindi, si pone in contrasto anche con l'art.
97 sul buon andamento della pubblica amministrazione.
Si aggiunga che dalla funzione sostanzialmente retributiva della
indennità in esame, così come risulta dai lavori preparatori,
discende, altresì la violazione dei principi costituzionali, posti
dagli artt. 3 e 36, di eguaglianza, ragionevolezza, adeguatezza e
proporzionalità della retribuzione. La giurisprudenza
costituzionale, infatti, ha chiarito che la retribuzione costituisce
il compenso per il lavoro svolto nella sua qualità e quantità (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 559/1987) in corrispondenza delle
varie funzioni, secondo un concetto di perequazione retributiva, ed
ha riconosciuto all'indennità in esame un carattere di componente
normale della retribuzione stessa (cfr. Corte costituzionale n. 119
del 15 marzo 1991; Consiglio di Stato, adunanza plenaria n. 27 del 16
dicembre 1983). Non è ragionevole nè giustificato prevedere,
pertanto, un'indennità fissa per il personale giudiziario e
variabile per quello togato.
Deve ritenersi, peraltro, principio tendenziale del pubblico
impiego, conforme ai canoni di ragionevolezza, che le voci
retributive si adeguino al costo della vita.
Tale principio costituisce, altresì, fondamentale canone
ermeneutico delle singole disposizioni normative. In tale contesto
va valutata la ratio della norma interpretativa in esame, che risulta
inserita nel corpo della recente legge n. 537 del 24 dicembre 1993
(Interventi correttivi di finanza pubblica) per realizzare una
riduzione degli oneri a carico del bilancio dello Stato e, pertanto,
delle spese pubbliche. Appare dubbio, però, pur nell'apprezzamento
della discrezionalità del legislatore, che il fine appena accennato
possa realizzarsi con il sacrificio di una limitata categoria di
pubblici dipendenti, cui non può disconoscersi, come si è detto, la
peculiare attribuzione di responsabilità funzionali derivanti dalla
loro collaborazione nell'ambito del servizio-giustizia. Anche sotto
tale aspetto, pertanto appare indubbia la disparità di trattamento
che, nei confronti della categoria in questione, viene consumata
sotto la specie di interpretazione autentica.

P. Q. M.
Pronunciando sul ricorso in epigrafe, sospende il giudizio in
corso e rimette gli atti alla Corte Costituzionale per l'esame della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, sessantunesimo
comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in relazione agli artt.
3, 24, 36, 97, 102, 103, primo comma, 104, 108 e 113 della
Costituzione;
Dispone, che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, a tutte le parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunitata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Firenze, l'8 febbraio 1994
Il presidente f.f. rel. est: MAZZUCA
I consiglieri: ROMANO - CONTI
94C0734