1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 1989
N. 207 Ordinanza emessa il 28 febbraio 1989 dal pretore di Noto nel procedimento civile vertente tra Genovesi Giuseppe e il prefetto di Siracusa ed altri Comuni e province - Regione Sicilia - Aggregazione al comune di Palazzolo Acreide di parte del territorio del comune di Noto Omessa consultazione delle popolazioni interessate - Mancata sottoposizione del nuovo progetto di delimitazione territoriale all'iter previsto dall'art. 6 o.r.e.l. e relativo regolamento Ingiustificata ed irrazionale disparita' di trattamento nei confronti del comune di Noto - Trasferimento coattivo di porzioni di territorio e di cittadini da un comune all'altro senza garanzie formali e sostanziali - Richiamo alla sentenza n. 9/1961. (Legge regione Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, art. 6, in relazione a legge regione Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, artt. 7, n. 4, e 8; legge regione Sicilia 30 marzo 1981, n. 43). (Cost., artt. 3 e 133). (089C0440) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-1989)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva di cui al verbale del 17 febbraio 1989 che
precede;
Esaminati gli atti della causa ed i documenti prodotti; visto
l'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
PREMETTE IN FATTO
Con ricorso del 28 marzo 1984, depositato il 30 marzo 1984,
Genovesi Giuseppe proponeva opposizione ai sensi della legge 24
novembre 1981, n. 689, avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 3554/1983
del 12 gennaio 1984 (notificata all'interessato il 5 marzo 1984) con
la quale il prefetto di Siracusa gli aveva ordinato ed ingiunto il
pagamento della somma di L. 30.000 in favore del comune di Noto per
avere, in violazione dell'art. 115 del codice stradale, lasciato in
sosta la propria auto Diane 6 SR 189168 all'incrocio nella contrada
Nicastro, bivio Castellucci, di Noto, così ostruendo l'entrata alla
strada comunale.
Sosteneva, preliminarmente, l'opponente che il provvedimento
prefettizio era illegittimo per incompetenza territoriale del comune
di Noto, atteso che la contrada nella quale era stata accertata
l'infrazione non apparteneva alla circoscrizione territoriale del
comune di Noto, essendo stata trasferita al comune di Palazzolo
Acreide con legge regionale 30 marzo 1981, n. 43, e, quindi, il
comune di Noto non era legittimato a svolgere in quella contrada, a
mezzo dei propri vigili, accertamenti amministrativi.
A sostegno dell'opposizione venivano dedotti anche altri due
motivi che riguardavano il merito.
All'udienza di comparizione del 25 maggio 1984, fissata a termini
dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, l'opponente
insisteva nella proposta opposizione. Per il prefetto di Siracusa si
costituiva il vice prefetto ispettore aggiunto, dott.ssa Maria
Lanteri, appositamente delegato, chiedendo in comparsa il rigetto
dell'opposizione, stante che il comune di Noto aveva legittimamente
esercitato i poteri amministrativi, non essendo stato ancora emanato
dal presidente della regione Sicilia il decreto di sistemazione dei
rapporti patrimoniali e finanziari fra i due suddetti comuni.
Chiedeva altresì il rigetto degli altri due motivi di opposizione
per infondatezza degli stessi.
All'anzidetta udienza di comparizione si costituiva pure, per
intervento volontario, il comune di Noto, in persona del sindaco
pro-tempore munito di regolare autorizzazione a stare in giudizio
concessagli dalla giunta municipale con deliberazione 10 aprile 1984,
n. 390.
Nella propria comparsa, il comune di Noto eccepiva,
preliminarmente, l'illegittimità costituzionale della legge 30 marzo
1981, n. 43, della regione Sicilia nonchè dell'art. 6 dell'o.r.e.l.
della stessa regione approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n.
16, per contrasto con gli artt. 3 e 133 della Costituzione ed,
infine, dall'art. 6 dell'o.r.e.l. in riferimento all'art. 7, n. 4
dello stesso o.r.e.l., sempre per violazione degli artt. 3 e 133
della Costituzione.
Con ordinanza emessa fuori udienza il 31 maggio 1984 questo
pretore, attese la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate dal comune di Noto, sospendeva il giudizio e
rimetteva gli atti alla Corte costituzionale.
Con sentenza 9-16 giugno 1988, n. 649 la Corte dichiarava però
inammissibile la questione sollevata, per omessa motivazione sulla
rilevanza di essa ai fini della decisione della causa di opposizione.
A seguito di ciò il comune di Noto proponeva il 18 luglio 1988
istanza di riassunzione e questo pretore fissava con proprio con
proprio decreto l'udienza del 25 novembre 1988 per la prosecuzione
del giudizio.
Si costituivano a detta udienza l'opponente Genovesi e la
prefettura, nonchè il comune di Noto, persona del sindaco
pro-tempore, munito di reitera di autorizzazione a stare in giudizio
concessagli dalla giunta municipale con atto 19 ottobre 1988, n. 987.
Nella propria comparsa di costituzione il comune predetto chiedeva
che questo pretore, alla luce della citata decisione della Corte
costituzionale, ed in accoglimento di specifica istanza ivi
riproposta, riconoscesse la rilevanza e la non manifesta infondatezza
delle questioni di costituzionalità sollevate, rimettendo nuovamente
gli atti alla Corte. A corredo della richiesta produceva altri
documenti, assumendo che dal loro contesto emergevano con evidenza
sia la rilevanza che la non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate.
Il rappresentante della prefettura dichiarava di rimettersi alle
decisioni del pretore. L'ufficio si riservava di provvedere con
ordinanza fuori udienza sulle richieste delle parti. Nelle more il
comune di Palazzolo Acreide, spiegando intervento volontario, si
costituiva ritualmente in cancelleria sostenendo la domanda del
Genovesi. Con ordinanza resa fuori udienza il 26 gennaio 1989 questo
pretore rimetteva le parti avanti a sè. Alla prefissata udienza del
17 febbraio 1989 le parti insistevano sostanzialmente nelle
rispettive deduzioni.
Questo pretore si riservava ancora una volta di deliberare con
provvedimento da adottarsi fuori udienza.
IN DIRITTO OSSERVA
Le questioni di illegittimità sollevate dal comune di Noto
debbono essere delibate prima di ogni altra statuizione, anche alla
luce dei documenti prodotti, potendo esse essere parimenti sollevate
d'ufficio.
In punto di rilevanza va anzitutto osservato che l'eccezione
originariamente sollevata dal rappresentante della prefettura, circa
la persistente competenza territoriale del comune di Noto in una
contrada aggregata con legge regionale 30 marzo 1981, n. 43, al
comune di Palazzolo, appare priva di giuridico fondamento.
È infatti indiscutibile che l'art. 1 di detta legge, che dispone
l'aggregazione al comune di Palazzolo di parte del territorio del
comune di Noto, divenne a tutti gli effetti immediatamente operante a
seguito della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della regione
Sicilia, con la conseguenza che la potestà amministrativa passò
ipso jure dall'uno all'altro comune.
Per converso, assolutamente ininfluente è la circostanza che
all'epoca della contestata infrazione stradale non era stato emanato
il decreto di sistemazione dei rapporti patrimoniali e finanziari fra
i due comuni. Tale provvedimento, infatti, ha palese ed esclusiva
natura di adempimento tecnico e contabile, sostanziandosi (come è
peraltro confermato dalla stessa regionale, nelle note esplicative
inviate ai due comuni):
a) nella separazione degli atti catastali da parte dell'ufficio
tecnico erariale di Siracusa a spese dei due comuni;
b) nel riparto degli oneri e dei crediti al 30 marzo 1981 sulla
parte di territorio trasferita (rilevabile dai conti consuntivi del
comune di Noto);
c) nell'inventario dei beni patrimoniali del comune di Noto
ricadenti in detta parte di territorio, con menzione degli eventuali
beni demaniali gravati da uso civico, sempre alla data del 30 marzo
1981;
d) nella stima dei detti beni patrimoniali (ai fini del
riparto) da parte di periti di fiducia nominati dai due comuni.
Sulla base dei superiori elementi tecnici e contabili si doveva
elaborare il progetto di sistemazione dei rapporti patrimoniali e
finanziari che (dopo l'iter consueto: pubblicazione, pareri
obbligatori dei consigli comunali, della commissione provinciale di
controllo e del consiglio di giustizia amministrativa) sarebbe stato
trasfuso nel decreto del presidente della regione.
È agevole rilevare come la natura giuridica del detto decreto
fosse esclusivamente quella di atto amministrativo di modifica degli
atti catastali e di definizione dei rapporti di dare e di avere fra i
due comuni, e non già (come infondatamente ha sostenuto la
prefettura), condizione indispensabile per il passaggio della
potestà amministrativa dall'uno all'altro comune. L'avvenuta
emanazione o meno del ridetto decreto è dunque circostanza del tutto
ininfluente per la decisione dell'opposizione, ed è proprio da tale
ininfluenza che scaturisce la rilevanza delle questioni sollevate dal
comune di Noto.
Tali questioni, inoltre, appaiono non manifestamente infondate per
i seguenti motivi:
1) la Costituzione della Repubblica prevede all'art. 133 che "La
regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro
circoscrizioni e denominazioni". Tale norma, a parere di questo
pretore, enuncia un principio fondamentale dell'ordinamento
costituzionale dello Stato, e, come tale, prevalente sui poteri
legislativi esclusivi delle regioni a statuto speciale, ivi compresa
la Sicilia.
Nè può considerarsi derogativo a questo fondamentale principio
il fatto che la norma non sia stata esplicitamente riprodotta negli
artt. 14 e 15 dello statuto regionale siciliano che attribuiscono
alla regione poteri esclusivi sulla materia.
A tale conclusione questo pretore perviene sulla base dei principi
democratici che permeano la Carta costituzionale, per cui le
iniziative legislative in materia non possono non informarsi al
criterio di consultazione delle popolazioni interessate alle quali lo
Stato di diritto deve riconoscere, sempre e comunque, il rispetto
degli interessi costituzionalmente protetti. Lo statuto siciliano,
benchè, come si è accennato, non preveda l'obbligo di
consultazione, non contiene norme incompatibili con tale principio,
al quale, quindi, non può minimamente disconoscersi la
fondamentalità dell'ordinamento giuridico, pur nell'ambito di questa
regione. E non è fuori luogo ricordare che la Corte costituzionale
ha già avuto occasione di ribadire che la potestà legislativa
esclusiva della regione Sicilia trova il suo invalicabile limite nei
principi e nelle norme della Costituzione in quanto non derogati
dallo statuto regionale (Corte costituzionale n. 105/1957): non
sembra, quindi, possa revocarsi in dubbio che il silenzio non può
essere apprezzato come deroga, con la logica conseguenza che la
sisposizione dell'art. 133 della Costituzione o come principio
fondamentale dello Stato o, in ogni caso, come norma
integrativo-suppletiva della normativa regionale, trova applicazione
anche nella regione Sicilia. Orbene, la legge regionale 30 marzo
1981, n. 43, circa la quale è stata sollevata questione di
legittimità costituzionale, non è stata preceduta da alcuna
consultazione delle popolazioni interessate, cioè quella del comune
di Noto (dal quale è stata scorporata una consistente fetta di
territorio, su cui stabilmente risiedeva un non indifferente numero
di cittadini) e quella del comune di Palazzolo Acreide (al quale tale
porzione di territorio è stata aggregata col conseguente coattivo
passaggio a quel comune dei cittadini residenti). Risulta, infatti,
dall'esame degli atti prodotti in copia autentica dal comune di Noto
che l'iniziativa legislativa per la modifica delle circoscrizioni
territoriali fra i due comuni fu assunta dal comune di Palazzolo
Acreide il quale allegò a sostegno della istanza le sottoscrizioni
di un gruppo di cittadini residenti nelle contrade richieste. Nè in
quella occasione, nè al successivo iter istruttorio, poi sfociato
nella presentazione all'assemblea regionale siciliana del disegno di
legge n. 479, fu verificata la volontà complessiva di tutte le
popolazioni interessate, o almeno l'incidenza percentuale delle
opzioni sul totale della popolazione residente, ed in ogni caso, se
anche tali elementi pregiuridici fossero stati verificati, essi non
avrebbero potuto apprezzarsi come sostitutivi di una consultazione
popolare, perchè palesemente privi delle guarentigie che ad ogni
consultazione debbono inerire: libertà e segretezza, oltre alla
effettività del diritto di voto per tutti gli elettori interessati.
Si aggiunga poi che la prima commissione legislativa
dell'assemblea regionale siciliana, nella sua seduta del 20 marzo
1980, preso atto delle successive sottoscrizioni di cittadini
elettori in favore di Noto, deliberò di modificare il disegno di
legge n. 479, motivando con l'esigenza di "privilegiare la volontà
delle popolazioni dimoranti" (avrebbe dovuto dire "residenti", con
ciò implicitamente riconoscendo - sia pure in parte - che l'istanza
avanzata dal comune proponente non rifletteva effettive e sentite
esigenze degli elettori interessati;
2) l'o.r.e.l. della regione Sicilia, approvato con legge
regionale 15 marzo 1963, n. 16, stabilisce all'art. 6 il procedimento
di modifica delle circoscrizioni territoriali che trova esecuzione
negli artt. 1 e 3 del regolamento approvato con d.P.R. 29 ottobre
1957, n. 3. Occorre, pertanto accertare se tale disciplina sia
conforme a quanto deciso dalla Corte costituzionale con sua sentenza
n. 9/1961, laddove viene precisato che "la regione deve esercitare la
propria potestà legislativa in materia di enti locali in modo
organico ed uniforme, onde non può discostarsi, in casi singoli,
dalla disciplina comune dettata in sede di regolamentazione generale
della materia. Ogni eventuale deroga, per un caso singolo, a tale
disciplina comune, si risolve in illegittimità costituzionale". Come
conseguenza di tale principio è stato quindi affermato che la Corte
deve riscontrare la sussistenza in concreto delle condizioni
richieste dalle disposizioni generali della materia.
Ritiene questo pretore, alla luce dell'insegnamento della Corte,
che l'iter seguito dalla regione Sicilia nella istruttoria della
istanza del comune di Palazzolo Acreide (sfociata nella presentazione
del disegno di legge n. 479), nell'ulteriore istruttoria svolta dalla
prima commissione legislativa ed infine negli adempimenti
amministrativi conseguenti all'avvenuta modifica del disegno di
legge, sia stata difforme dalla normativa generale prevista dal
citato o.r.e.l. che ne risulta percio piu volte violato.
Dagli atti prodotti in copia dal comune di Noto e segnatamente
dalle deliberazioni adottate dal consiglio provinciale di Siracusa e
dal commissario ad acta inviato in via sostitutiva dalla regione
presso quell'ente, si evince: che la provincia, con atto 26 ottobre
1976, n. 291, aveva espresso sulla modificazione territoriale fra i
due comuni parere negativo, anche se per implicito; che l'assessorato
enti locali della regione, senza alcuna preventiva diffida, inviò
presso quell'ente un commissario per l'espressione in via sostitutiva
di nuovo parere, espresso favorevolmente; che la provincia ribadì
successivamente in modo inequivocabile il proprio parere negativo. Un
siffatto modo di procedere da parte della regione appare fortemente
sospetto di illegittimità perchè costituisce una arbitraria deroga
al delicato e complesso procedimento istruttorio di formazione della
legge-provvedimento di modifica.
È, infatti, principio consolidato che il potere sostitutivo è di
carattere eccezionale ed il suo uso presuppone l'inerzia dell'organo
tenuto a deliberare e la diffida dell'organo tutorio. Nella specie il
consiglio provinciale aveva deliberato e sembra non abbia
successivamente ricevuto alcuna diffida dalla regione.
Nè questo pretore ritiene di potere aderire alla tesi
dell'assessorato per gli enti locali della regione (desumibile dalle
premesse del disegno di legge n. 479) secondo cui la deliberazione n.
291 del predetto consiglio provinciale aveva eluso l'obbligo di
esprimere il parere.
Prescindendo, infatti, dal merito del problema, si osserva che il
consiglio provinciale, fosse pure in modo illegittimo, aveva
provveduto a deliberare, per cui la sua sostituzione (e senza
diffida) con un commissario ad acta appare tale inficiare la
legittimità del procedimento (Consiglio di Stato, quinta sezione 23
aprile 1954, n. 362).
Ugualmente sospetta di illegittimità costituzionale appare poi la
procedura adottata dall'assemblea regionale siciliana nella sua
seduta del 20 marzo 1980. In tale sede fu deliberato di apportare
rilevanti modifiche al disegno di legge originario, a parziale
accoglimento delle difese prodotte dal comune di Noto. Il nuovo
progetto di delimitazione territoriale, redatto ai sensi dell'art. 3,
primo comma, del d.P.R. 29 ottobre 1957, n. 3, doveva con ogni
evidenza essere sottoposto a tutto l'iter previsto dal citato art. 3
del regolamento dell'o.r.e.l. fino all'acquisizione di nuovo parere
del consiglio di giustizia amministrativa, necessario presupposto ai
sensi dell'art. 2, ultimo comma, del citato regolamento - per la
trasmissione del disegno di legge in commissione e poi in aula.
Risulta, invece, che il nuovo progetto, che comportò la modifica del
disegno di legge originario, benchè inviato al genio civile per il
visto (cfr. allegati al testo ufficiale della legge regionale n.
43/1981), non fu poi ritrasmesso ai comuni interessati (o almeno al
comune di Noto) nè alla commissione provinciale di controllo, che
hanno certificato negativamente tale circostanza. Consegue che il
procedimento previsto in via generale dall'o.r.e.l. e dal regolamento
è stato in parte violato ed in parte omesso, il che ha provocato una
ingiustificata disparità di trattamento nei confronti del comune di
Noto e un trasferimento coattivo di cittadini da un comune all'altro
senza garanzie formali e sostanziali di un corretto procedimento di
formazione della legge;
3) altro e non meno serio sospetto di illegittimità
costituzionale si evince dalla disparità di trattamento, che appare
non conforme ai criteri di razionalità riservata dall'o.r.e.l. alle
due ipotesi sostanzialmente analoghe (tanto da essere tutte comprese
nella previsione generale dell'art. 6) riguardanti l'erezione di
nuovi comuni e la modificazione delle loro circoscrizioni
territoriali.
La prima ipotesi, disciplinata dall'art. 7, consente l'istituzione
di un nuovo comune solo in presenza di diverse condizioni, fra cui
quella (n. 4) che "la maggioranza degli elettori iscritti stabilmente
nelle frazioni o borgate interessate si sia pronunciata
favorevolmente". La seconda ipotesi, disciplinata dal successivo art.
8, non stabilisce le condizioni per procedere alle modificazioni di
comuni esistenti ma solo, in negativo, i casi in cui non si fa luogo
a tali modificazioni, cosicchè nessuna guarentigia di
autodeterminazione è assicurata nè agli elettori delle porzioni di
territorio da trasferire da un comune all'altro, nè viene accertata
la volontà del complesso della popolazione dei due comuni
interessati, con particolare riferimento a quello soccombente,
legittimato a difendere (salvo diversa e prevalente volontà
popolare) l'integrità dei propri elementi costitutivi: territorio e
popolazione (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 38/1969).
Una modificazione territoriale, specie se di grosse proporzioni
(nella fattispecie oltre 10.500 ettari, superiore alla estensione
dell'intero comune beneficiario) e riguardante contrade
permanentemente abitate, può rappresentare un fatto traumatico forse
più grave del sorgere di un nuovo comune, subordinato - come si è
accennato - a varie condizioni, fra cui la volontà della maggioranza
espressa favorevolmente. La sisparità di trattamento non risponde a
criteri di eguaglianza e razionalità, per cui l'art. 6 dell'o.r.e.l.
appare (in riferimento ai successivi artt. 7, n. 4, e 8) contrastante
con gli artt. 3 e 133 della Costituzione, coinvolgendo nel sospetto
di incostituzionalità la legge regionale siciliana 30 marzo 1981, n.
43 (cfr. Corte costituzionale: sentenze n. 49/1963 e n. 19/1970).

P. Q. M.
Conferma, ravvisandone l'opportunità, la sospensione
dell'impugnata ordinanza - ingiunzione n. 3554/1983 del prefetto di
Siracusa;
Attese la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate dal comune di Noto;
Sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria di provvedere alle comunicazioni e
notificazioni di ritto.
Noto, addì 28 febbraio 1989.
(Seguono le firme)

89C0440