1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 12-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 213 SENTENZA 22 aprile - 3 maggio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzioni tra Stato e regione. " Elezioni - Regione - Regione Veneto - Consiglio regionale - Convalida e decadenza dalla carica dei componenti il consiglio - Commissione statale di controllo sull'amministrazione regionale - Decisione - Annullamento della deliberazione del consiglio regionale del Veneto n. 45 del 1 ottobre 1992 - Tassativita' delle categorie degli atti soggette a controllo - Lesione delle competenze attribuite alla regione per l'esercizio del controllo al di fuori dei limiti dell'art. 125 della Costituzione - Non spettanza allo Stato - Annullamento della decisione della commissione di controllo sull'amministrazione della regione Veneto n. 12419 dell'11 novembre 1992 " (Decisione della commissione di controllo sull'amministrazione della regione Veneto n. 12419 dell'11 novembre 1992) " (Cost., artt. 12 e 125). (093C0486) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 12-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
31 dicembre 1992, depositato in Cancelleria il 14 gennaio 1993, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della
Commissione statale di controllo sull'amministrazione regionale n.
12419 dell'11 novembre 1992, con la quale è stata annullata la
deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 453 del 1
ottobre 1992, riguardante la posizione del consigliere regionale
Giulio Veronese, ed iscritto al n. 2 del registro conflitti 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Francesco Amato e Mario Bertolissi per la
Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 31 dicembre 1992, la Regione Veneto
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
ordine alla decisione della Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale n. 12419 dell'11 novembre 1992, con la
quale è stata annullata la deliberazione del Consiglio regionale del
Veneto n. 453 del 1 ottobre 1992.
La ricorrente premette che con l'anzidetta deliberazione il
Consiglio regionale aveva "ritenuto che .. non deve essere
pronunciata la decadenza nei confronti del consigliere Giulio
Veronese, ai sensi della legge 18 gennaio 1992, n. 16".
Tale deliberazione era stata inviata, secondo una prassi
consolidata, alla Commissione di controllo di legittimità sugli atti
regionali per una verifica della regolarità formale della stessa.
Senonchè, la Commissione di controllo, anzichè limitarsi a una
verifica così circoscritta, ha ritenuto di dover sindacare l'atto
nel merito, sovrapponendo alla decisione sostanziale del Consiglio
regionale una propria decisione fondata su una differente
interpretazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Ciò posto, la ricorrente deduce che la suddetta decisione della
Commissione statale di controllo sia invasiva delle proprie
attribuzioni in materia di convalida delle elezioni e decadenza dalla
carica dei componenti il Consiglio regionale.
Rileva al riguardo che, a norma dell'art. 17 della legge 17
febbraio 1968, n. 108, "al Consiglio regionale è riservata la
convalida delle elezioni dei propri componenti, secondo le norme del
suo regolamento interno". Questa disposizione è da considerarsi
attuativa, per un verso, dell'art. 121 e, per altro verso, dell'art.
125, primo comma, della Costituzione. Infatti, da essa si evince
chiaramente che l'ordinamento giuridico attribuisce in via esclusiva
al Consiglio regionale il potere di controllare e accertare la
sussistenza dei requisiti necessari per assumere e conservare la
carica di consigliere regionale.
Ciò non esclude che questi atti di verifica dell'organo elettivo
possano essere soggetti a un controllo amministrativo di
legittimità, ma è chiaro che questo controllo non può andare oltre
la verifica della regolarità meramente formale dell'atto
controllato. In caso contrario, vi sarebbe un insanabile contrasto
tra l'attribuzione in via esclusiva all'organo elettivo del potere di
verifica delle condizioni suddette e l'attribuzione della potestà di
annullamento, in sede di controllo esterno, per insussistenza dei
requisiti di legge.
Nè - prosegue la ricorrente - può trarsi alcun argomento in
contrario dal fatto che la legge prevede, per la sola convalida dei
consiglieri comunali e provinciali, un potere sostitutivo
dell'autorità tutoria nel caso di omessa delibera di convalida dei
rispettivi consigli nella seduta immediatamente successiva alle
elezioni.
Infatti, il potere sostitutivo dell'autorità tutoria, in quanto
limitativo dell'autonomia dell'ente territoriale, non può essere
ammesso che nei ristrettissimi limiti della previsione legislativa,
e, d'altro canto, la legge, prevedendo questo potere sostitutivo per
la sola omissione della deliberazione di convalida degli eletti - e
non anche, ad esempio, per l'omessa dichiarazione di decadenza (v.
art. 9- bis del D.P.R. n. 570 del 1960) -, lascia chiaramente
intendere che tale potere non sussiste là dove non si tratti di
impedire la paralisi dei consigli stessi o l'invalidità di tutta la
loro attività. Infine, non va dimenticato che una analoga
disposizione non esiste per i consigli regionali, il che dimostra non
solo la maggiore latitudine dell'autonomia regionale rispetto a
quella comunale e provinciale, ma dimostra anche che l'ingerenza
dell'autorità tutoria in materia di controllo della validità
dell'elezione dei componenti degli organi elettivi e del loro diritto
a permanere in carica non può essere in alcun modo elevata a regola
del sistema.
Inoltre, osserva ancora la Regione, la legge, dopo aver demandato
all'organo elettivo di appartenenza il controllo sulla presenza dei
requisiti per assumere e conservare la carica di consigliere
regionale, riconosce alla sola autorità giudiziaria, adita dai
legittimati, il potere di accertare la sussistenza o meno dei
requisiti di legge in ordine alla stessa carica. E la circostanza che
tra i legittimati vi è - ai sensi dell'art. 19, secondo comma, della
legge 17 febbraio 1968, n, 108 - anche il Commissario del Governo
dimostra, inequivocabilmente, che il controllo demandato agli organi
governativi è, a tutto concedere, limitato alla verifica della
regolarità formale degli adempimenti posti in essere dal Consiglio e
preordinati all'eventuale esercizio dell'azione davanti all'autorità
giudiziaria: è del tutto evidente, infatti, che l'attribuzione della
legittimazione all'esercizio di tale azione al Commissario del
Governo (che presiede la Commissione statale di controllo) sarebbe
del tutto priva di razionalità se l'organo governativo di controllo
potesse egli stesso sostituire la decisione del Consiglio regionale
con una propria di accertamento dei requisiti per l'assunzione e la
conservazione della carica.
Il fatto, poi, prosegue la ricorrente, che in dottrina e nella
giurisprudenza di questa Corte si riconosca la non assimilabilità
della posizione costituzionale del Consiglio regionale al Parlamento,
in quanto quest'ultima è espressione di sovranità, mentre i
Consigli godono soltanto di una autonomia politica, non contraddice
la tesi sostenuta, in quanto autonomia politica significa esclusione
di ingerenze di organi esterni nella relativa sfera (di autonomia),
tanto più quando il dettato legislativo prefigura, a chiare lettere,
tempi e modi di esercizio di un riscontro che non deve essere lesivo
di simili prerogative.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, deducendo la inammissibilità e l'infondatezza del conflitto e
riservando ad una successiva memoria l'illustrazione delle ragioni di
tali conclusioni.
3. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura dello Stato
chiede che il ricorso della Regione Veneto sia dichiarato non
fondato.
Osserva al riguardo che sarebbe vano ricercare nella Costituzione
disposizioni o principi attributivi alle Regioni della esclusiva
competenza in materia di verifica della sussistenza dei requisiti
necessari per assumere - e meno che meno per conservare - le cariche
elettive.
Delle competenze attribuite al consiglio regionale dall'art. 121,
le potestà amministrative, ivi compresa quella regolamentare, non
sfuggono al controllo di legittimità dell'art. 125 della
Costituzione: non esiste per i consigli regionali quella potestà
esclusiva in tema di "verifica dei poteri" che la Costituzione
attribuisce al Parlamento (art. 66).
Vero è che storicamente la dottrina prima e questa Corte poi
hanno riconosciuto una competenza esclusiva in materia di
autorganizzazione interna dei consigli regionali - e cioè autonomia
contabile, organizzativa e funzionale -, ma nell'ambito di questa
competenza esclusiva nessuno mai ha ritenuto potesse ricomprendersi
la convalida degli eletti o la verifica del mantenimento della
capacità a rivestire la carica elettiva. Il sistema della verifica
dei poteri dei consigli regionali, anzi, lungi dal consentire
l'assimilazione al Parlamento, avvicina le assemblee regionali ai
consigli comunali e provinciali, in quanto la verifica fatta
dall'assemblea non esclude il ricorso al giudice e non riguarda la
regolarità del procedimento elettorale.
Le esposte considerazioni, prosegue l'Avvocatura, trovano, del
resto, piena conferma dall'esame della legge n. 16 del 1992. Secondo
l'art. 1, invero, per i consiglieri regionali (provinciali, comunali,
etc.), il verificarsi dopo la elezione delle ipotesi elencate al
primo comma, dà luogo alla "immediata" sospensione dalla carica -
comma 4- bis - (la sospensione, cioè, è automatica: cfr. Corte
cost. sent. n. 407 del 1992). La pronuncia - ancorchè meramente
dichiarativa - di tale effetto però, che ove dovesse essere
riservata alla competenza esclusiva dell'assemblea regionale, in sede
di verifica di poteri, dovrebbe essere deliberata dall'assemblea
medesima, è riservata dalla legge, invece, al Presidente del
Consiglio dei ministri (comma 4- ter). E ciò non è una anomalia del
sistema, anzi è una ulteriore conferma della completa equiparazione
in questa materia dei consigli regionali a quelli degli altri enti
locali rispetto ai quali non è nemmeno immaginabile una competenza
esclusiva a livello costituzionale. Evidentemente il legislatore ha
ritenuto di riservare allo Stato ogni iniziativa relativa alla
formalizzazione della sospensione, verificatasi automaticamente, ad
evitare che alla situazione di diritto non venisse immediatamente
adeguata la situazione di fatto per comportamenti dilatori delle
assemblee locali di appartenenza.
Quanto alla pronuncia della decadenza, osserva infine
l'Avvocatura, pur potendosi addirittura ipotizzare che appartenga
anch'essa alla competenza del Presidente del Consiglio dei ministri e
non al Consiglio regionale (perchè se la sospensione è di sua
competenza, a maggior ragione dovrebbe esserlo la decadenza), in ogni
caso appare evidente, sulla scorta di quanto si è detto, che essa
non appartiene alla competenza esclusiva dell'assemblea regionale,
per cui le relative delibere non possono non essere sottoposte alla
verifica di legittimità della Commissione statale di controllo ai
sensi dell'art. 125 della Costituzione, così come le delibere dei
consigli provinciali e comunali in materia (che in nulla differiscono
dalle prime, come espressione dell'esercizio di un potere di analoga
estensione e natura) vengono sottoposte ad un controllo di
legittimità esterno all'organo collegiale, cioè al controllo del
CO.RE.CO.
4. - Ha depositato memoria anche la Regione Veneto, insistendo per
l'accoglimento del ricorso e richiamando, in particolare, l'art. 1
del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (attuativo della
delega di cui all'art. 2, comma 1, lett. h), della legge 23 ottobre
1992, n. 421), il quale, nell'elencare gli atti amministrativi
regionali soggetti al controllo statale, non include il giudizio di
convalida delle elezioni e di decadenza dalla carica di componenti il
Consiglio regionale.
Considerato in diritto
1. - Mediante il ricorso per conflitto d'attribuzione all'esame di
questa Corte, la Regione Veneto lamenta un'invasione da parte dello
Stato delle attribuzioni proprie del Consiglio regionale in materia
di convalida delle elezioni e decadenza dalla carica dei componenti
il Consiglio. L'atto impugnato è costituito dalla decisione della
Commissione statale di controllo sull'amministrazione regionale n.
12419 dell'11 novembre 1992, con la quale è stata annullata la
deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 453 del 1
ottobre 1992. Con tale deliberazione il Consiglio aveva preso atto
che "il consigliere regionale Giulio Veronese non si trova nelle
condizioni di ineleggibilità di cui all'art. 15 della legge 19 marzo
1990 n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992
n. 16".
Secondo la Regione ricorrente la predetta deliberazione consiliare
non doveva essere sottoposta al controllo della Commissione statale,
essendo ciò escluso dall'art. 17 della legge 17 febbraio 1968 n.
108; conseguentemente l'atto statale impugnato avrebbe violato gli
artt. 121 e 125 della Costituzione, ponendo in essere una lesione di
competenze riservate alla Regione dai predetti parametri
costituzionali.
Poichè l'art. 125 della Costituzione dispone che il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato
nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, il thema
decidendum si circoscrive alla verifica se sia fondato o meno
l'assunto della ricorrente in ordine alla esclusione dal controllo,
ai sensi dell'invocata legge n. 108 del 1968, della indicata
deliberazione del Consiglio regionale.
2. - Non può essere presa in esame l'eccezione di
inammissibilità genericamente sollevata dall'Avvocatura dello Stato
nell'atto di costituzione: di essa infatti non vi è più alcun cenno
nella successiva memoria e resta pertanto carente di qualsiasi
motivazione.
3. - Nel merito le censure della Regione sono fondate ed il
ricorso va accolto. La disciplina dei controlli sugli atti
amministrativi della Regione prevista dall'art. 125 della
Costituzione è rimasta regolata dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62
fino all'emanazione del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40,
che ha ridefinito le categorie degli atti soggetti a controllo
attraverso un elenco tassativo: di conseguenza gli atti non compresi
in detto elenco vengono ad essere sottratti al controllo stesso. Fra
questi ultimi si trovano le deliberazioni relative alla convalida e
alla decadenza di consiglieri regionali; ma l'argomento in tal senso
addotto dalla Regione non può essere determinante, dato il carattere
chiaramente innovativo del decreto legislativo citato, che, secondo
la direttiva contenuta nell'art. 2, comma 1, lett. h), della legge di
delega n. 421 del 1992, doveva operare "la revisione dei controlli
amministrativi dello Stato sulle regioni concentrandoli sugli atti
fondamentali della gestione ..". La disciplina dell'art. 45 della
richiamata legge n. 62 del 1953, vigente al tempo in cui fu adottata
la deliberazione consiliare e l'atto di annullamento della medesima
che è oggetto del conflitto, prevedeva il controllo di legittimità
(e, per le deliberazioni enumerate nel successivo art. 46, anche di
merito) per tutte le deliberazioni degli organi regionali,
"eccettuate quelle relative alla mera esecuzione di provvedimenti
già adottati e perfezionati ai sensi di legge".
Alla stregua di detta disciplina di carattere generale, dovrebbe
dunque ritenersi - come sostiene l'Avvocatura dello Stato - la
competenza della Commissione di controllo ad annullare, per vizio di
legittimità, la deliberazione del Consiglio regionale anche nella
materia in esame.
In realtà, fino dalla legge elettorale emanata per la prima
costituzione delle regioni a statuto ordinario, e cioè la legge 17
febbraio 1968 n. 108, la materia anzidetta è stata regolamentata
specificamente dagli artt. 17, 18 e 19 della legge medesima (Titolo
IV: Convalida degli eletti e contenzioso). Tali norme riservano al
Consiglio regionale la convalida della elezione dei propri componenti
nonchè la dichiarazione di decadenza nei casi di ineleggibilità o
incompatibilità sopravvenute; esse prevedono che le deliberazioni
relative devono essere depositate nella segreteria del Consiglio il
giorno successivo, immediatamente pubblicate nel Bollettino ufficiale
della Regione e notificate entro cinque giorni agli interessati.
Detti termini risultano poi confermati (in tema di decadenza)
dall'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154, la quale ha, fra
l'altro, abrogato l'art. 18 sopra citato.
Siffatte disposizioni sono chiaramente inconciliabili con la
procedura contenuta nell'art. 45 della legge n. 62 del 1953;
procedura che prevede l'esecutività delle deliberazioni dopo venti
giorni dal loro ricevimento da parte della Commissione di controllo,
salvo annullamento; si deve quindi riconoscere - come sostiene la
Regione ricorrente - che le deliberazioni sopra ricordate sono
sottratte al controllo di legittimità della Commissione.
4. - Questa interpretazione non soltanto scaturisce
dall'applicazione dei normali canoni ermeneutici alle due discipline
messe a confronto, ma è altresì confortata da considerazioni di
ordine logico e sistematico.
Infatti, sebbene l'autonomia del Consiglio regionale, quale
massimo organo della Regione, sia di tutt'altra natura rispetto
all'autonomia prevista dall'art. 66 della Costituzione per le due
Camere, - ed è perciò che le controversie in ordine alle elezioni
dei Consiglieri regionali sono di competenza della giurisdizione
ordinaria o amministrativa -, è pur vero che nella fase concernente
la convalida, annullamento o decadenza di consiglieri per questioni
di eleggibilità, riservata dalla legge al Consiglio, mal si
inserirebbe un controllo di carattere amministrativo, essendo
preminente l'esigenza di garantire, senza ritardi o interventi di
altre autorità, l'adito alla tutela giurisdizionale, adito cui per
giunta è espressamente legittimato il Commissario del Governo nella
regione.
Si deve quindi concludere che la decisione di annullamento
adottata dalla Commissione di controllo sull'amministrazione
regionale in ordine ad un atto del Consiglio regionale ad essa
sottratto dalla legge n. 108 del 1968, più volte citata, ha posto in
essere una lesione delle competenze costituzionalmente attribuite
alla Regione, essendo stato esercitato il controllo al di fuori dei
limiti previsti dall'art. 125 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione di
controllo sull'amministrazione della Regione Veneto, annullare la
deliberazione n. 453 del 1 ottobre 1992 del Consiglio regionale in
materia di decadenza dalla carica di consigliere regionale;
Annulla di conseguenza la decisione n. 12419 dell'11 novembre 1992
della Commissione anzidetta.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 aprile 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 3 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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