1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 31-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 1992- 16 marzo 1993
N. 137 Ordinanza emessa il 24 giugno 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 16 marzo 1993) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, seconda sezione di Lecce, sul ricorso proposto da Bisanti Antonio ed altri contro l'I.N.P.S. Impiego pubblico - Dipendenti dell'I.N.P.S. - Inquadramento nella decima qualifica funzionale area professionale legale - Istituzione, dal 1½ luglio 1990, per ciascuna professionalita' ricompresa nella decima qualifica funzionale, di due livelli differenziati di professionalita', per il piu' elevato dei quali e' previsto un miglior trattamento economico, indipendentemente dalla qualita' del lavoro svolto (identica per gli appartenenti sia al primo che al secondo livello) e dall'anzianita' di servizio - Ingiustificata disparita' di trattamento - Incidenza sul diritto alla giusta retribuzione nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.L. 24 novembre 1990, n. 344, art. 13, primo e secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21). (Cost., artt. 3, 36 e 97). (093C0286) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 31-3-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1760 del 1992
proposto da Bisanti Antonio, Nestola Mario e Carducci Raffaele,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Bisanti ed Emilio Bacca,
ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. E. Bacca,
ubicato in Lecce alla via Petraglione n. 7; contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Giuseppe M. De Stefano, Antonio Ligorio, Valerio Mercanti,
elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura della sede di Bari,
ubicato alla piazza Moro n. 14, per la declaratoria:
1) del diritto degli avvocati Bisanti e Nestola alla
corresponsione, a partire dal giorno 1½ luglio 1990, dalla medesima
retribuzione attribuita agli avvocati che, per esplicando le medesime
funzioni, sono stati collocati nel secondo livello differenziato di
professionalità, decima qualifica funzionale, area legale; nonchè
del diritto dell'avv. Carducci alla corresponsione della retribuzione
attribuita agli avvocati collocati nel primo livello differenziale di
professionalità, a partire dal giorno 1½ luglio 1990; e di quella
attribuita agli avvocati collocati nel secondo livello a partire dal
19 aprile 1991, data di iscrizione nell'albo dei patrocinanti in
Cassazione;
2) del diritto, per tutti i ricorrenti, alla ricostruzione
economica delle rispettive carriere retributive, con le decorrenze
sopra indicate, oltre a rivalutazione monetaria e interessi legali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista l'istanza cautelare proposta contestualmente al ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 1992 la
relazione del dott. Giuseppe Buscicchio e uditi, altresì, l'avv.
Bisanti per sè e per gli altri ricorrenti e l'avvocato Di Stefano
per l'I.N.P.S.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti avvocati Carducci, Nestola e Bisanti appartengono
alla decima qualifica funzionale, area professionale legale,
dell'I.N.P.S. e prestano servizio alle dipendenze dell'istituto
medesimo rispettivamente da 16,19 a 30 anni (il Bisanti è cessato
dal servizio il 24 gennaio 1992).
In applicazione dell'art. 14 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, e
del successivo art. 13 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito
in legge dalla legge 23 gennaio 1991, n. 121, i ricorrenti sono stati
inquadrati, con effetti economici dal 1½ luglio 1990, rispettivamente
il Carducci e il Nestola nel livello iniziale di professionalità con
stipendio base di L. 19.081.000, e il Bisanti nel primo livelo
differenziato con stipendio base di L. 30.000.000. Lamentano i
ricorrenti che l'Istituzione, anche nell'ambito dell'area
professionale di appartenenza ricompresa nella decima qualifica
funzionale, di livelli differenziati di professionalità, con
conseguente attribuzione a ciascun livello di un distinto trattamento
economico, avrebbe determinato un'irragionevole disparità di
trattamento consentendo che gli avvocati dell'istituto, fino ad
allora retribuiti in misura uguale a parità di anzianità, venissero
retribuiti in misura sensibilmente differenziata, pur svolgendo
identiche funzioni, in ragione del livello di inquadramento
conseguito.
Il nuovo sistema retributivo, conseguente all'istituzione dei
predetti livelli differenziati di professionalità, si porrebbe in
contrasto con ogni logica retributiva. Infatti, ad alcuni avvocati
con minore anzianità di servizio verrebbero corrisposti con
decorrenza 1½ luglio 1990, in tal modo sovvertendo il previgente
sistema, stipendi più elevati di quelli percepiti da colleghi con
maggior anzianità di servizio.
E gli stessi ricorrenti, pur percependo l'indennità di toga e gli
onorari professionali nella misura massima prevista, godrebbero di un
trattamento retributivo, quanto a stipendio base, inferiore a quello
corrisposto a colleghi con pari anzianità di servizio.
Infine, il nuovo sistema retributivo determinerebbe inammissibili
disparità anche in sede di determinazione del trattamento di
quiescenza in quanto avvocati, che si assume abbiano svolto la
medesima attività professionale, e che siano cessati dal servizio
successivamente al 1½ luglio 1990, riceverebbero indennità di
anzianità e trattamento pensionistico in misura notevolmente
differenziata in relazione al livello di inquadramento conseguito.
Pertanto, i ricorrenti, ritenendo di svolgere le medesime funzioni
espletate da colleghi inquadrati nel secondo livello differenziato di
professionalità, chiedono a questo t.a.r. una pronuncia dichiarativa
del loro diritto a percepire, con decorrenza 1½ luglio 1990 per
Bisanti e Nestola e 19 aprile 1991 per Carducci (data di iscrizione
di quest'ultimo nell'albo dei patrocinanti in Cassazione), la
medesima retribuzione base (L. 40.000.000 annui) corrisposta ai
predetti colleghi.
A sostegno della pretesa azionata, richiamano la giurisprudenza
della Corte costituzionale (sentenze nn. 367/88 e 277/91), secondo la
quale a parità di funzioni deve corrispondere uguale retribuzione.
Ove all'accoglimento del ricorso dovesse ostare il vigente art. 13
del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito in legge dalla legge 23
gennaio 1991, n. 21, i ricorrenti sollevano questione di legittimità
costituzionale del predetto articolo, per contrasto con gli artt. 3 e
36 della Costituzione, e formulano istanza perchè questo giudice
disponga la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Infine, con istanza cautelare proposta contestualmente al ricorso,
chiedono che questo t.a.r. voglia, con provvedimento di urgenza, e in
attesa della definizione del giudizio, ordinare all'Istituto
nazionale della previdenza sociale la corresponsione a favore dei
ricorrenti di una congrua somma a titolo di arretrati e di uno
stipendio nella misura idonea ad eliminare le lamentate disparità.
Costituendosi in giudizio, l'Istituto resistente ha dedotto la
inammissibilità e l'infondatezza del ricorso proposto.
L'inammissibilità deriverebbe dall'omessa impugnativa degli atti
amministrativi di inquadramento dei ricorrenti, sicchè costoro non
potrebbero invocare un trattamento retributivo diverso da quello
spettante sulla base di provvedimenti d'inquadramento tuttora
efficaci.
Ulteriore profilo di inamissibilità sarebbe costituito
dall'omessa impugnativa della procedura concorsuale indetta
dall'Istituto resistente per l'inquadramento dei dipendenti,
appartenenti all'area professionale legale, negli istituiti livelli
differenziati di professionalità.
Il ricorso sarebbe altresì infondato, stante la conformità alla
Costituzione delle norme di legge che istituendo, nell'ambito della
decima qualifica funzionale, livelli differenziati di
professionalita'ne hanno previsto l'accesso previo espletamento di
concorsi per titoli.
Infine, la difesa dell'Istituto resistente si è opposta alla
concessione dell'invocata misura cautelare, ritenendo insussistenti i
presupposti del fumus boni juris e del periculum in mora.
Nel corso della trattazione dell'istanza cautelare proposta dai
ricorrenti, avvenuta nella Camera di consiglio del 24 giugno 1992, le
parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi.
D I R I T T O
In questa sede i ricorrenti, asserendo di svolgere funzioni
identiche a quelle espletate da colleghi inquadrati nel secondo
livello differenziato di professionalità, invocano l'adozione di un
provvedimento d'urgenza che consenta loro di conseguire, in attesa
della definizione del giudizio, una congrua somma a titolo di
arretrati unitamente ad uno stipendio idoneo ad eliminare le
lamentate disparità.
Il collegio ritiene che il presente giudizio cautelare non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale, sollevata in via subordinata dai
ricorrenti, dell'art. 13 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,
convertito, con modificazioni, in legge 23 gennaio 1991, n. 21, e che
detta questione non sia manifestamente infondata.
Recita il citato articolo:
"Gli enti istituiscono, con effetti economici dal 1½ luglio 1990,
per ciascuna professionalità ricompresa nella decima qualifica
funzionale due livelli differenziati di professionalità, oltre
l'iniziale, per un contingente pari a 40% ed al 20% della dotazione
organica di ciascuna delle predette professionalità.
Ai predetti livelli differenziati di professionalità sono
attribuiti rispettivamente i trattamenti iniziali annui lordi L.
30.000.000 e di L. 40.000.000, ferme restando le maggiorazioni
stipendiali previste al settimo comma.
L'accesso ai livelli differenziati di professionalità avviene per
concorso per titoli cui possono partecipare gli appartenenti di
ciascuna professionalità della decima qualifica funzionale con
almeno sei anni di effettivo servizio nel livello iniziale e dieci
nel primo livello differenziato; per il personale in servizio al 1½
luglio 1988, rispettivamente, sei e sedici anni nella qualifica.
Nel passaggio al livello retributivo superiore competono, oltre al
nuovo trattamento stipendiale, le maggiorazioni maturate ai sensi
dell'ottavo comma ed il salario di anzianità di cui all'art. 15".
Ora tale normativa, sulla base della quale va definito il caso in
esame, esclude che ai ricorrenti, posto che gli stessi sono
inquadrati - il Nestola e il Carducci - nel livello base di
professionalità e - il Bisanti - nel primo livello differenziato,
possa riconoscersi la medesima retribuzione spettante a coloro che
risultano inquadrati nel secondo livello differenziato di
professionalità.
Se ritenuta fondata la questione, la conseguente eliminazione
dell'ordinamento delle norme censurate, rendendo necessaria una nuova
determinazione del trattamento stipendiale spettante agli
appartenenti alla decima qualifica funzionale area professionale
legale, consentirebbe al collegio di accogliere la richiesta dei
ricorrenti.
Così accertata la rilevanza della questione, può passarsi a
dimostrare la sua non manifesta infondatezza.
Per dare conto del sospetto di incostituzionalità, giova prendere
le mosse dalla legge 20 marzo 1975, n. 70, recante disposizioni sul
riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del
personale dipendente.
La citata legge istitutiva il ruolo professionale con qualifica
funzionale unica per gli appartenenti all'area legale (art. 15 e 16).
Nell'ambito della predetta qualifica venivano previste, ai fini
della progressione economica, classi stipendiali raggiungibili
esclusivamente in base all'anzianità di servizio (art. 17 della
legge citata).
In tal modo, il legislatore dell'epoca conferiva esclusivo rilievo
alla funzione esplicata consistente per tutti, avvocati e
procuratori, nell'esercizio della medesima attività professionale.
I successivi dd.P.R. nn. 411/1976, 509/1979, 346/1983 e 267/1987,
di recezione degli accordi di volta in volta raggiunti per
disciplinare il rapporto di lavoro del personale degli enti pubblici
di cui alla legge n. 70/1975, lasciavano immutato l'originario
impianto normativo.
In particolare, in sede di determinazione del trattamento
retributivo spettante agli appartenenti al ruolo professionale - area
legale, i richiamati decreti presidenziali, ferma restando la
previsione di una progressione dello stipendio articolata per classi
stipendiali per mera anzianità di servizio, stabilivano:
l'attribuzione di una maggiorazione, fissata in misura
percentuale rispetto allo stipendio base, correlata agli eventuali
incarichi di coordinamento conferiti (art. 29 del d.P.R. n. 411/1976;
art. 23, settimo comma, del d.P.R. n. 509/1979; art. 17, quinto
comma, del d.P.R. n. 267/1987);
l'attribuzione, a favore dei soli funzionari che svolgano
effettivamente attività legale, di una quota pari all'80% delle
somme riscosse dall'ente a titolo di competenze di procuratore ed
onorari di avvocato, con ripartizione della quota medesima tra gli
avv.ti abilitati al patrocinio in cassazione con almeno 15 anni di
servizio, gli avvocati e procuratori con più di 3 anni di servizio e
gli altri avvocati e procuratori rispettivamente secondo i
coefficienti 2; 1,5; 1 (art. 30 del d.P.R. n. 411/1976).
Il successivo d.P.R. n. 43/1990, che ha recepito l'accordo del 2
agosto 1989 concernente il comparto del personale degli enti pubblici
non economici, ha previsto all'art. 14, dodicesimo, tredicesimo,
quattordicesimo e quindicesimo comma, in tal modo innovando la
precedente normativa, l'istituzione, nell'ambito della decima
qualifica funzionale, di due livelli differenziati di
professionalità, oltre l'iniziale, accessibili tramite concorsi per
titoli, ai quali sono attribuiti distinti trattamenti stipendiali.
I richiamati commi dell'art. 14 del d.P.R. n. 43/1990 non sono
stati ammessi al "visto" della Corte dei conti, sicchè sono stati
reintrodotti, nell'identica formulazione contenuta nella originaria
stesura, dai decreti-legge 26 marzo 1990, n. 60, 25 maggio 1990, n.
123, 24 luglio 1990, n. 200, 22 setttembre 1990, n. 264 e, da ultimo,
dall'art. 13 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con
modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21.
Orbene, sembra al collegio di poter affermare che la normativa
introdotta dal citato art. 13 del d.l. 24 aprile 1990, n. 344, nella
parte in cui istituisce due livelli differenziati di professionalità
attribuendo ai predetti livelli trattamenti stipendiali
diversificati, si ponga in contrasto con il principio di perequazione
retributiva, rilevabile dal combinato disposto dell'art. 3, primo
comma, e 36, primo comma, parte prima della Costituzione, cui
peraltro si richiama tutta la legislazione quadro in tema di pubblico
impiego ed in particolare la legge n. 93/1983 (art. 4).
Il cennato principio impone, infatti, che ad identità di
funzionalità debba corrispondere pari trattamento economico.
Al riguardo può osservarsi che gli appartenenti al ruolo
professionale - area legale - dell'I.N.P.S. svolgono, tutti, la
medesima attività professionale per il cui esercizio risultano in
possesso del diploma di laurea e dei prescritti titoli abilitanti
all'esercizio delle professioni di avvocato o procuratore legale.
Nell'esercizio della predetta attività, costoro godono di piena
autonomia, nel rispetto degli obblighi derivanti dalla natura del
rapporto di pubblico impiego, assumono, a norma di legge, una
personale responsabilità di natura professionale e rispondono
dell'esercizio dell'eventuale mandato professionale loro conferito
direttamente al legale rappresentante dell'ente.
Nè può ritenersi che il conferimento di eventuali incarichi di
coordinamento a taluni degli appartenenti al ruolo professionale
legale comporti una definitiva differenziazione di funzioni: infatti
l'incarico di coordinamento, che comunque non consente l'esercizio di
poteri gerarchici, è, per sua natura, temporaneo e revocabile;
inoltre, per il suo espletamento la normativa vigente prevede
espressamente la corresponsione di un'indennità, da calcolarsi in
misura percentuale sullo stipendio, per tutta la durata
dell'incarico.
Sicchè, pare al collegio che il richiamato principio di
perequazione retributiva fosse adeguatamente salvaguardato dal
sistema anteriore a quello censurato, essendo in passato la
progressione economica articolata per classi stipendiali successive
attribuibili per mera anzianità di servizio.
Ne consegue che la previsione di livelli differenziati di
professionalità, senza che ad essi corrispondano funzioni
differenziate, sembra introdurre un'ingiustificata disparità di
trattamento tra dipendenti che, pur svolgendo le medesime funzioni,
vengono retribuiti in misura notevolmente diversificata in relazione
al livello di professionalità loro attribuito.
Inoltre, posto che al collegio pare che l'istituzione di livelli
differenziati possa giustificarsi soltanto in presenza di funzioni
effettivamente differenziate, non varrebbe obiettare che l'accesso ai
predetti livelli sarebbe consentito soltanto dopo un puntuale
apprezzamento della professionalità acquisita, effettuato tramite di
un concorso per titoli.
E incidentalmente si rileva come la vigente normativa
disciplinante il trattamento retributivo del personale legale abbia
già previsto idonei strumenti di valorizzazione della
professionalità, quali l'indennità di toga e gli onorari
professionali, entrambi corrisposti in misura diversa in ragione dei
livelli di iscrizione agli albi professionali (art. 30 del d.P.R. n.
411/1976; art. 14, diciassettesimo comma, del d.P.R. n. 43/1990).
Infine, il collegio rileva, d'ufficio, la possibile violazione del
principio desumibile dal combinato disposto dell'art. 3, primo comma,
e 97 della Costituzione, sia sotto il profilo della c.d. clausola
generale di "ragionevolezza" pe cui la legge deve trattare in maniera
uguale situazioni uguali, sia sotto quello più specifico
dell'imparzialità, intesa come non arbitrarietà della disciplina
adottata.
V'è anzi da notare che nel nuovo sistema delineato dal
legislatore potrebbe operarsi addirittura un ribaltamento delle
posizioni con ingiustificato trattamento più favorevole a coloro che
non ancora abilitati all'esercizio presso tutte le magistrature
avrebbero la possibilità di godere, in caso di attribuzione di un
livello differenziato di professionalità, di retribuzione superiore
a quelle di colleghi più anziani ed in possesso di titolo
professionale abilitante a magistrature superiori.
Infatti il primo livello differenziato si può conseguire dopo
solo sei anni, laddove per alcuni dei ricorrenti, nonostante la
notevole anzianità, detto livello non risulta attribuito nonostante
la conseguita abilitazione alla difesa presso le magistrature
superiori.
Viene, pertanto, sollevata questione di legittimità
costituzionale della norma in questione, disponendosi la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e al sospensione del presente
giudizio fino all'esito del giudizio incidentale di legittimità
costituzionale.
Ogni diversa statuizione resta riservata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, primo e secondo comma, del
d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con modificazioni, in
legge 23 gennaio 1991, n. 21, per contrasto con gli artt. 3, 36 e 97
della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria copia della presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei Ministri e venga comunicata ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del 24 giugno
1992.
Il presidente: CATONI
L'estensore: BUSCICCHIO
93C0286