1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 352 SENTENZA 14 - 18 ottobre 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Valle d'Aosta - Dipendenti della regione - Comandi, esoneri e collocamenti fuori ruolo del personale ispettivo, direttivo e docente delle scuole - Presunta elusione delle disposizioni preordinate alla limitazione delle aspettative e dei permessi sindacali nelle amministrazioni pubbliche - Violazione dei principi delle norme qualificate come fondamentali e di riforma economico-sociale, pertanto suscettibili di vincolare la competenza delle regioni a statuto speciale - Possibilita' di un ambito residuale di disciplina della materia da parte delle regioni ma solo successivamente alla contrattazione collettiva - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Valle d'Aosta riapprovata dal consiglio regionale il 23 novembre 1995). (096C1681) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione
Valle d'Aosta recante: "Modificazioni all'art. 2 della legge
regionale 24 luglio 1979, n. 48 (Comandi, esoneri e collocamenti
fuori ruolo del personale ispettivo, direttivo e docente delle scuole
dipendenti dalla Regione)", riapprovata il 23 novembre 1995, promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il
12 dicembre 1995, depositato in cancelleria il 22 successivo ed
iscritto al n. 56 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il ricorrente, e
l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato il Presidente
del Consiglio dei Ministri ha impugnato la legge regionale della
Valle d'Aosta riapprovata, dopo nuovo esame, con parziali modifiche
dal Consiglio della Valle d'Aosta il 23 novembre 1995, recante
"Modificazioni all'art. 2 della legge regionale 24 luglio 1979, n. 48
(comandi, esoneri e collocamenti fuori ruolo del personale ispettivo,
direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla Regione)".
Premette il ricorrente che detta legge era stata approvata la prima
volta nella seduta consiliare del 26 luglio 1995 e rinviata - su
conforme parere dei Ministeri interessati - dalla Commissione di
coordinamento al Consiglio regionale, il quale riapprovava, a
maggioranza assoluta, e con parziali modifiche, il testo rinviato, ai
sensi dell'art. 31, ultimo comma, dello statuto speciale della
Regione.
Secondo il ricorrente l'art. 1, primo comma, della predetta legge
violerebbe "il principio generale di cui all'art. 2, comma 1, lettera
q), della legge n. 421 del 1992, come attuato dall'art. 54 del
decreto legislativo n. 29 del 1993, che riserva alla contrattazione
collettiva la disciplina dei distacchi, delle aspettative e dei
permessi sindacali nelle amministrazioni pubbliche". Detta norma,
inoltre, "rideterminando il quadro di riferimento per la
individuazione del contingente delle aspettative e dei permessi
sindacali", eluderebbe le disposizioni di cui all'art. 3, comma 31,
della legge n. 537 del 1993, nonchè dell'art. 2 del d.P.C.M. 27
ottobre 1994, n. 770, concernente il regolamento di esecuzione
dell'art. 54 del decreto legislativo n. 29 del 1993, entrambi
preordinati alla limitazione delle aspettative e dei permessi
sindacali nelle amministrazioni pubbliche.
2. - Nel giudizio si è costituito il presidente della regione
Valle d'Aosta, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile
o infondato.
In ordine alla inammissibilità si deduce la generica formulazione
del ricorso "privo anche della puntuale indicazione del contrasto fra
la legge regionale impugnata o le sue singole norme e i principi
costituzionali di cui assume la violazione", e si sottolinea la
necessità che le questioni di legittimità costituzionale siano
specificamente motivate, richiamando, al riguardo, la giurisprudenza
di questa Corte (sentenze n. 1111 del 1988 e n. 49 del 1991).
Nel merito la Regione osserva che la disposizione impugnata
costituirebbe "esplicazione delle competenze normative primarie
univocamente attribuite alla Valle d'Aosta in materia di ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico
ed economico del personale, ai sensi dell'art. 2, lettera a) del
proprio statuto di autonomia, nonchè esplicazione delle proprie
competenze in materia scolastica, ex art. 3, lettera g), del medesimo
statuto. Competenze che, peraltro, avrebbero già trovato attuazione
con la precedente legge regionale n. 48 del 1979, oggetto di
modifiche da parte di quella impugnata. D'altro canto non
sussisterebbe il denunciato contrasto con i principi della
legislazione statale, principi che comunque non sarebbero espressione
di norme di riforma economico-sociale, tali da comprimere la potestà
normativa regionale. Per converso, l'art. 54 del d.lgs. n. 29 del
1993 non escluderebbe l'adeguamento dei principi della legislazione
statale "alle esigenze" della Regione, nè l'art. 2, lettera q),
della legge n. 421 del 1992 impedirebbe che le aspettative ed i
permessi sindacali possano essere oggetto di disciplina legislativa
regionale.
La consapevolezza del legislatore statale in ordine alle competenze
normative delle regioni a statuto speciale sarebbe ulteriormente
dimostrata dal disposto dell'art. 3, comma 35, della legge n. 537 del
1993 per il quale "restano salve le competenze delle regioni a
statuto speciale in materia che provvedono alla finalità della
presente legge secondo le disposizioni dei rispettivi statuti e delle
norme di attuazione".
3. - In prossimità della udienza ha depositato memoria il
Presidente del Consiglio dei Ministri, ribadendo le conclusioni e le
argomentazioni già contenute nell'atto introduttivo.
Ha, altresì, depositato memoria la regione Valle d'Aosta
insistendo per l'accoglimento delle già formulate conclusioni.
In particolare la Regione sottolinea che la mera applicazione
aritmetica nella Valle d'Aosta dei parametri previsti dal d.P.C.M. 27
ottobre 1994, n. 770, riducendo del cinquanta per cento il
contingente complessivo dei distacchi autorizzabili a livello
regionale, porterebbe ad un risultato assolutamente non compatibile
con la specificità della realtà valdostana.
La Regione ribadisce, tuttavia, di essersi comunque adeguata, pur
tenendo conto della propria specificità, ai principi della
legislazione statale in materia, riducendo significativamente il
contingente complessivo dei distacchi (in armonia con i criteri di
"contenimento", trasparenza e "razionalizzazione" indicati dalla
legge n. 421 del 1992). In particolare la legge impugnata, prevedendo
l'abbassamento da cinquecento a trecento unità del numero degli
iscritti all'organizzazione sindacale, ai fini della concessione del
secondo distacco, consentirebbe il mantenimento delle risorse minime
indispensabili all'attività sindacale. Sicchè il provvedimento
legislativo regionale, lungi dal porsi in contrasto con la disciplina
statale, ne costituirebbe, invece, attuazione sia pure con il
necessario adattamento alla realtà locale. Il tutto avuto riguardo
al citato art. 3, comma 35, della legge n. 537 del 1993, nonchè alle
"esigue realtà numeriche" su cui la disciplina in esame verrebbe ad
incidere.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato con
ricorso del 22 dicembre 1995 l'art. 1, primo comma, della legge
regionale della Valle d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle
d'Aosta, dopo nuovo esame, nella seduta del 23 novembre 1995, recante
"Modificazioni dell'art. 2 della legge regionale 24 luglio 1979, n.
48 (Comandi, esoneri e collocamenti fuori ruolo del personale
ispettivo, direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla
Regione)", sotto il profilo che la legge anzidetta: a) nel
disciplinare i distacchi per motivi sindacali del personale
ispettivo, direttivo e docente delle scuole dipendenti dalla Regione,
violerebbe il "principio generale" posto dall'art. 2, primo comma,
lettera q), della legge n. 421 del 1992, come attuato dall'art. 54
del d.lgs. n. 29 del 1993 e per il quale la disciplina dei distacchi,
delle aspettative e dei permessi sindacali nelle amministrazioni
pubbliche è materia riservata alla contrattazione collettiva; b) nel
rideterminare il quadro di riferimento per la individuazione del
contingente delle aspettative e dei permessi sindacali, eluderebbe le
disposizioni di cui all'art. 3, comma 31, della legge n. 537 del
1993, e all'art. 2 del d.P.C.M. 27 ottobre 1994, n. 770, entrambi
preordinati alla limitazione delle aspettative e dei permessi
sindacali nelle amministrazioni pubbliche, in attuazione del
principio posto dalla legge delega n. 421 del 1992 (art. 2, primo
comma, lettera q)).
2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione sollevata
dalla difesa della regione Valle d'Aosta, secondo cui le questioni,
come sopra formulate, sarebbero inammissibili, in quanto vi sarebbe
una generica formulazione del ricorso, privo anche della puntuale
indicazione del contrasto tra la legge impugnata o le sue singole
norme e i principi costituzionali di cui si assume la violazione, e
non risulterebbe una specifica motivazione della questione proposta.
L'eccezione è priva di fondamento in quanto dal complesso del
ricorso risultano in modo chiaro, anche se con estrema concisione, i
termini delle questioni proposte, a nulla rilevando che il ricorso
non faccia menzione espressamente della norma statutaria sui limiti
dei poteri legislativi regionali, poichè tale mancanza può essere
superata mediante i poteri di interpretazione del ricorso spettanti
alla Corte (v., da ultimo, sentenza n. 153 del 1995). Infatti il
ricorso lamenta, con preciso riferimento alle aspettative e permessi
sindacali, la violazione del limite della potestà legislativa
regionale costituito dalle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali identificate nel "principio generale" di cui
all'art. 2, primo comma, lettera q), della legge di delegazione 23
ottobre 1992, n. 421, e dalle relative norme di attuazione.
3. - Il ricorso è fondato sotto il profilo della violazione dei
principi desumibili dal citato art. 2, primo comma, della legge n.
421 del 1992. I predetti principi hanno, infatti, carattere di "norme
fondamentali di riforma economico-sociale" e, come tali, sono
suscettibili di vincolare la competenza delle regioni a statuto
speciale (nonchè delle Province autonome di Trento e Bolzano) in
tema di ordinamento degli uffici e del personale ad esse addetto,
competenza di cui, pure, il legislatore "ha inteso palesemente
preservare il carattere esclusivo" (sentenza n. 383 del 1994). Nè
può avere rilevanza il fatto che le competenze normative della
regione Valle d' Aosta in materia di ordinamento di uffici e stato
giuridico ed economico del personale ed in materia scolastica già
sarebbero state esercitate anche nel settore in discussione con la
precedente legge regionale n. 48 del 1979 richiamata dalla difesa
regionale - in quanto si tratta di legge regionale anteriore ai
sopravvenuti (1992) principi fondamentali.
Costituiscono, invero, un vincolo per le regioni a statuto speciale
i principi desumibili dalle disposizioni contenute nel predetto art.
2 della legge n. 421 del 1992, recante i criteri direttivi della
delega legislativa, non tanto in considerazione della mera qualifica
formale, riconosciuta a quelle disposizioni dallo stesso art. 2,
secondo comma, di norme fondamentali di riforma economico-sociale,
quanto, piuttosto, della natura oggettiva di esse, quale desumibile
dalla incisiva innovatività del loro contenuto normativo in
relazione a settori di rilevante importanza per la vita
economico-sociale del Paese, e dalla connotazione delle norme
considerate come principi che esigono una attuazione uniforme su
tutto il territorio nazionale (sentenze n. 153 del 1995, n. 359 del
1993, n. 349 del 1991).
Di conseguenza, da un lato è stato enucleato il principio della
contrattazione nazionale in tema di rapporti di lavoro e di impiego,
che tuttavia può applicarsi alle regioni (con riferimento specifico
a quelle ordinarie) solo attraverso soluzioni organizzative e
procedurali in grado di garantire una partecipazione effettiva dei
soggetti regionali (sentenza n. 359 del 1993); quando si tratta di
rapporti imputabili alle regioni ordinarie, questo principio è stato
attuato con il vincolo procedimentale dell'intesa tra Governo e
Conferenza dei presidenti delle regioni nell'ambito della
contrattazione di interesse delle regioni (art. 17 del d.lgs. 10
novembre 1993, n. 470).
Dall'altro, si è rinvenuto il carattere di norma fondamentale di
riforma economico-sociale nel principio della disciplina in base ad
accordi. Esso vale, pertanto, come limite anche per le regioni a
statuto speciale e per le Province autonome, che debbono disciplinare
determinati oggetti in materia di personale con il ricorso
all'accordo sindacale come strumento necessario ed alternativo alla
legge (sentenza n. 341 del 1992) ovvero con il presupposto
dell'accordo con i sindacati in sede regionale (per riferimenti in
via generale, sentenza n. 219 del 1984). Tale principio assume un
connotato particolare, ulteriormente espressivo di norma fondamentale
delle riforme economico-sociali, in quanto, per ciò che riguarda le
aspettative e i permessi sindacali (ricomprendenti i comandi e le
posizioni di fuori ruolo sindacali disciplinate dalla norma
impugnata), si inserisce in un disegno di politica economica diretta
a contenere la spesa pubblica in maniera tutt'altro che trascurabile
e a contribuire a trasformare la situazione di grave squilibrio
finanziario esistente nel settore pubblico ed in particolare nel
pubblico impiego (cfr. sentenze n. 496 e n. 296 del 1993).
Infatti, nella lettera q) della legge 23 ottobre 1992 n. 421 si
mette in rilievo la finalità "del contenimento e della
razionalizzazione delle aspettative e dei permessi sindacali nel
settore pubblico" con una serie di disposizioni chiaramente
coordinate all'obiettivo di riduzione della spesa complessiva e di
fissazione di limiti massimi. Detti limiti massimi riguardano
necessariamente anche il numero complessivo (e quindi unitariamente
inteso anche in un quadro nazionale) sulla base di un ambito che non
può prescindere dal carattere insieme locale e nazionale delle
organizzazioni sindacali e dalla possibilità da parte delle medesime
organizzazioni sindacali, nelle varie articolazioni basate su
principi di libertà a seconda del tipo (nazionali, regionali e
provinciali, confederazioni o di categoria e settore), di attingere
le persone utilizzate negli incarichi da pluralità di
amministrazioni ed enti pubblici e da pluralità di settori e
categorie. Ciò anche nel settore della scuola pubblica, in
considerazione della pluralità di articolazioni.
È da sottolineare che la materia dei permessi per attività
sindacale è stata da tempo enucleata dalla disciplina del pubblico
impiego e dagli altri profili godendo di un regime particolare,
"oggetto di apposita e separata considerazione", risultando riservata
alla contrattazione collettiva (sentenza n. 1127 del 1988).
Nello stesso tempo la disciplina delle aspettative e dei permessi
sindacali rientra solo in parte nelle norme sul rapporto di lavoro
pubblico (rapporto tra ente pubblico e dipendente) assumendo un
carattere speciale. Il quale si risolve nella messa a disposizione di
personale da ente a soggetti terzi rispetto al rapporto di lavoro
(ancorchè organizzazioni sindacali rilevanti anche sotto il profilo
costituzionale), con un connotato particolare di garanzia delle
attività sindacali sia del singolo lavoratore associato sia dei
sindacati, in modo da assicurare la possibilità di utilizzare il
comando o meccanismi simili entro determinati limiti (taluni aventi
anche base legislativa) ripartendo l'onere tra i vari enti datori di
lavoro, senza dispersioni che gravino in misura non ragionevole
sull'intero apparato pubblico.
Ciò non comporta affatto che si debba escludere la possibilità di
un ambito residuale di disciplina normativa delle regioni a statuto
speciale (e province autonome). Ma in ogni caso tale disciplina
(poteri di adattamento del proprio ordinamento del personale e di
integrazione rispetto agli accordi nazionali e locali in relazione
alla dimensione ed articolazione dell'amministrazione regionale: cfr.
art 2, lettera q), della legge n. 421 del 1992) deve essere
successiva alla contrattazione collettiva, fino a che permanga - in
una scelta del legislatore nazionale - il principio fondamentale
soprarichiamato della riserva di contrattazione collettiva per la
materia dei permessi per attività sindacale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge regionale
della Valle d'Aosta riapprovata dal consiglio della Valle d'Aosta il
23 novembre 1995, recante "Modificazioni all'art. 2 della legge
regionale 24 luglio 1979, n. 48 (Comandi, esoneri e collocamenti
fuori ruolo del personale ispettivo, direttivo e docente delle scuole
dipendenti dalla Regione)".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 ottobre 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 ottobre 1996
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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