1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 2013
Ordinanza del 19 dicembre 2013 emessa dal Tribunale di Tivoli nel procedimento civile promosso da Guevara Rencifo Zoila Betty c/Equitalia Sud Spa - Agenzia della riscossione per la Provincia di Roma. Tutela giurisdizionale - Impugnabilita' del preavviso di fermo amministrativo di beni mobili registrati - Mancata disciplina della giurisdizione sulla controversia - Obbligo per il cittadino che abbia ricevuto un preavviso di fermo per crediti di diversa natura (tributaria ed extratributaria) di rivolgersi a giudici diversi, con raddoppio di spese ed oneri - Carenza di "una formulazione della normativa di comprensione univoca e chiara del proprio significato" - Assoggettamento dello stesso provvedimento [di preavviso] alla valutazione di giudici diversi, con rischio di contrasto nella soluzione - Violazione del principio di non incertezza del diritto ("default de securite' juridique"), enunciato dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla Corte di Strasburgo, e recepito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) - Contrasto con il principio di eguaglianza, con la garanzia di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, con la regola del giusto processo (nella sua accezione piu' lata) e con il principio di sicurezza giuridica - Violazione del principio di effettivita' del ricorso e di accesso alla giustizia. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 35, comma 26-quinquies, aggiuntivo delle lettere e-bis) [ed e-ter)] all'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19, in combinato disposto con l'art. 91-bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con l'art. 86, della legge 26 febbraio 1999, n. 46 [recte: del d.P.R. 20 settembre 1973, n. 602, come sostituito dall'art. 16 della legge 26 febbraio 1999, n. 46], e con l'art. 1, comma 1, lett. q), del decreto legislativo 27 aprile 2001, n. 193. - Costituzione, artt. 11, 24, 111 e 117 (primo comma); Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali [resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848], artt. 6 e 13; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 47, 52 e 53. In via subordinata: Procedimento civile - Impossibilita' per ogni giudice di qualsiasi ordine e grado di richiedere una interpretazione pregiudiziale vincolante alle Sezioni unite della Corte di Cassazione (analogamente a quanto previsto dall'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alle pronunce pregiudiziali della Corte di Giustizia Europea in merito ai dubbi interpretativi di norme comunitarie) - Mancata attribuzione ai principi espressi dalle pronunce della Corte Suprema di Cassazione a Sezioni Unite del valore di precedente vincolante per tutte le successive decisioni degli uffici giudiziari della Repubblica - Violazione del principio di non incertezza del diritto ("default de securite' juridique"), enunciato dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla Corte di Strasburgo, e recepito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) - Contrasto con il principio di eguaglianza, con la garanzia di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nonche' con la regola del giusto processo nella sua accezione piu' lata. - Cod. proc. civ., art. 362, commi secondo e terzo. - Costituzione, artt. 11, 24, 111 e 117; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali [resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848], art. 6; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 47, 52 e 53 (14C00120) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

IL TRIBUNALE DI TIVOLI

Il Tribunale di Tivoli, nella persona del Giudice unico dott.
Alessio Liberati, nel procedimento iscritto al numero 3100/2013 RG e
proposto da dalla sig.ra Guevara Rencifo Zoila Betty nata a Iquitos
(Peru') il 27.10.1966 (CFGVRZBT66R67Z611Z), rappresentata e difesa
dall'avv. Eliana Furlan e domiciliata ex lege presso la cancelleria
del Tribunale di Tivoli (domicilio invalidamente eletto in Roma),
attrice;
nei confronti di Equitalia Sud SPA - Agenzia della riscossione
per la Provincia di Roma con sede in Roma, via Cristoforo Colombo n.
269, cap 00147; domicilio c/o Trib. di Tivoli, convenuta;
ha pronunciato la seguente ordinanza con la quale si sollevo di
ufficio questione di legittimità costituzionale

In fatto

Parte attrice ha citato con atto notificato il 15.7.2013 innanzi
al tribunale di Tivoli la parte convenuta per ottenere declaratoria
di annullamento/nullità o inefficacia del preavviso di fermo
relativo n. 09780201300012142000 relativo al fascicolo n.
2013/000127323 con il quale si preannunciava il fermo del veicolo
Toyota yaris 1.0 5p tg. DE285VH in ragione del mancato pagamento
delle cartelle esattoriali n. 09720040138076573000 relativa al
mancato pagamento della tassa di smaltimento dei rifiuti e tributo
provinciale (materia fiscale) e n. 09720080115367723000 relativo a
recupero multe ed ammende e cassa depositi e prestiti (come tali non
rientranti nella materia tributaria e fiscale e come tali attribuite
al GO (cfr. Cass. sentenza n. 1864 del 27 gennaio del 2011)).
Si pone preliminarmente il problema - rilevabile di ufficio dal
giudice - circa la attribuzione della giurisdizione a decidere sulla
controversia.
Il problema in diritto concerne quindi il presupposto di
conoscibilità del giudizio, che è certamente rilevante e prodromica
per la successiva prosecuzione del giudizio stesso.

In diritto

Il fermo amministrativo: la norma in questione e la sua
interpretazione.
Le norme in oggetto sono l'art. 35 comma 26 quinquies del decreto
legge n. 223 del 2006 così come modificato in sede di conversione
dalla legge n. 248 dei 2006 ha introdotto in seno all'art. 19 comma 1
del decreto legislativo n. 546 del 1992 le lettere e-bis, nonchè gli
artt. 2 e 19 del d.lgs. 546/1992 in combinato disposto con l'art. 91
bis del DPR n. 602/73, con l'art. 86 legge n. 46 del 1999 e con
l'art. 1 comma 1 lettera q) del decreto legislativo n. 193 del 2001.
Va premesso che la natura giuridica dei fermo è controversa,
circostanza che ha determinato anche estrema incertezza in ordine
alla titolarità della giurisdizione delle relative controversie.
Secondo una prima opinione, il fermo sarebbe un provvedimento
amministrativo discrezionale nell'an e nel quid, circostanza da cui
si inferiva che la giurisdizione appartenesse al giudice
amministrativo (così Consiglio Stato, sez. VI, 18 luglio 2006, n.
4581 in Bollettino trib. 2006, 15-16, 1328).
Altri ritengono che il fermo avrebbe natura cautelare,
circostanza questa che secondo taluni comportava l'attribuzione della
giurisdizione al giudice ordinario (così Tribunale Bari, ordinanza
del 17 marzo 2003 in Giur. merito 2003, 1501), secondo altri al
giudice tributario (così Commissione tributaria provinciale di
Cosenza, Sez. I, sentenza 28 maggio 2003 n. 397/1/03 in Dir. e prat.
trib. 2004, II, 984).
Secondo altro orientamento, fatto proprio dalla giurisprudenza di
legittimità, il fermo sarebbe invece un atto che si inserisce nel
processo di espropriazione forzata esattoriale, e come tale le
controversie relative andavano attribuite alla giurisdizione del
giudice ordinario (così Cassazione civile, sez. un. , 23 giugno
2006, n. 14701 in Giust. civ. Mass. 2006, 7-8).
In questo contesto di incertezza, acuito dal sostanziale
contrasto tra la giurisprudenza della Cassazione da un lato e dal
Consiglio di Stato dall'altro, è intervenuto il legislatore nel
2006. L'art. 35 comma 26 quinquies del decreto legge n. 223 del 2006
così come modificato in sede di conversione dalla legge n. 248 del
2006 ha introdotto in seno all'art. 19 comma 1 del decreto
legislativo n. 546 del 1992 le lettere e-bis) ed e-ter), così
annoverando tra gli atti autonomamente impugnabili dinanzi alle
commissioni tributarie rispettivamente l'iscrizione di ipoteca sugli
immobili di cui all'art. 77 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 settembre e 1973 n. 602 e il fermo di beni mobili
registrati di cui all'art. 86.
L'intervento del legislatore non ha però sortito l'effetto di
chiarire definitivamente la questione del riparto di giurisdizione,
dal momento che è rimasta incerta la titolarità della giurisdizione
allorquando il fermo riguardi (o riguardi anche) obbligazioni
extratributarie.
Da un lato, si è affermato che il legislatore ha soltanto
ampliato il novero degli atti impugnabili, ma non l'ambito della
giurisdizione. Infatti, l'elencazione degli atti autonomamente
impugnabili dinanzi alle commissioni tributarie si rinviene in seno
all'art. 19 del decreto legislativo n. 546 del 1992 (norma sulla
quale è appunto intervenuta la modifica del legislatore), laddove
l'ambito della giurisdizione è disegnato dall'art. 2, cosicchè il
giudice tributario sarebbe competente a conoscere del fermo
amministrativo solo quando sia correlato all'iscrizione a ruolo di
crediti di natura tributaria. (così Comm.trib. prov.le Roma, sez.
LXI, 16/05/2007, n. 173 in Bollettino trib. 2007, 14, 1232).
Dall'altro lato si è invece affermato che la natura del credito
sarebbe irrilevante, e che tutte le controversie sul fermo sarebbero
state attribuite al giudice tributario, e ciò sulla base di
differenti considerazioni.
Secondo un primo punto di vista, si è ritenuto che se la
disposizione di cui all'art. 35, comma 26-quinquies, del decreto
legge n. 223/2006 fosse da interpretarsi nel senso che ha attribuito
alle Commissioni tributarie la giurisdizione limitatamente ai fermi
amministrativi azionati per crediti tributari, la norma sarebbe
inutile atteso che non vi sarebbe stata alcuna necessità di un
intervento legislativo. D'altro canto, se è vero che, come affermato
dalla giurisprudenza della Cassazione, il fermo è atto di esecuzione
forzata, la disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 2 del
decreto legislativo n. 546 del 1992 che esclude della giurisdizione
tributaria gli atti di esecuzione forzata successivi alla notifica
della cartella di pagamento. Secondo tale prospettiva dunque si
dovrebbe prendere atto che il legislatore abbia voluto intervenire,
al fine di eliminare i contrasti attribuendo la giurisdizione alle
commissioni tributarie in ogni caso di fermo amministrativo, azionato
sia per crediti di natura tributaria sia per crediti di natura non
tributaria (così Comm. Trib. Prov. Roma. sentenza del 24/07/2007 n.
269 reperibile su internet all'indirizzo http://def.finanze.it/).
Un altro orientamento ha invece ritenuto sussistere la
giurisdizione esclusiva del giudice tributario perchè il fermo
amministrativo avrebbe natura di sanzione amministrativa irrogata da
un "ufficio finanziario" (tale sarebbe da considerare l'agente della
riscossione) e come tale da attribuire al giudice tributario sulla
base dell'art. 2 del decreto legislativo n. 546 del 1992 (così Comm.
Trib. Prov. Milano. sentenza del 14/11/2007 n. 395 reperibile su
internet all'indirizzo http://def.finanze.it/). Tale natura
sanzionatoria emergerebbe dalla eliminazione del previo esperimento
negativo del pignoramento, che avrebbe modificato, di fatto, la
natura del fermo amministrativo, svincolando tale procedura da
qualsiasi accertamento preventivo circa l'esistenza di un pregiudizio
effettivo o potenziale per la realizzazione di un credito iscritto a
ruolo, così che l'atto avrebbe perso la sua natura cautelare,
acquisendo un carattere coercitivo, afflittivo e sanzionatorio (così
Comm. Trib. Prov. Roma, sentenza del 13/06/2007 n. 192 reperibile su
internet all'indirizzo http://def.finanze.it/).
La tesi dell'attribuzione esclusiva, al giudice tributario delle
controversie in materia di fermo, sembrava trovare sponda
nell'ordinanza n. 3171/2008 delle Sezioni unite della Cassazione,
secondo cui "Il legislatore può, senza violare l'art. 102 cost.
attribuire ai giudici tributari le controversie che riguardino atti
"neutri", cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa
patrimoniale (tributaria o no) della mano pubblica. In questo quadro,
la legge 248/2006 ha inserito fra gli atti elencati nell'art. 19 del
D.lg. 546/1992, ed impugnabili avanti alle commissioni Tributarie: "e
bis) l'iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all'art. 77 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602, e
successive modificazioni; e ter) il fermo di beni mobili registrati
di cui all'art. 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973 n. 602, e successive modificazioni; ciò in quanto si
tratta di misure collocate all'interno nel sistema della esecuzione
esattoriale, di matrice tributaristica, cui il legislatore ha
ritenuto di far ricorso per facilitare la riscossione anche di
entrate non tributarie. Di conseguenza, il relativo contenzioso
riguarda questioni attinenti alla regolarità formale e sostanziale
della misura adottata; non alla fondatezza della pretesa che ha dato
luogo al provvedimento di fermo ed alla iscrizione di ipoteca (dal
momento che questa fondatezza deve già essere stata accertata con
atti definitivi)" (Cassazione civile, sez. un. , 11/02/2008, n. 3171,
in Diritto &amp; Giustizia 2008).
L'argomento del fermo come "atto neutro" non teneva tuttavia
conto della circostanza che, com'è noto, il comma 3 del più volte
citato art. 19 del decreto legislativo n. 546 del 1992 prevede che
"la mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili, adottati
precedentemente all'atto notificato, ne consente l'impugnazione
unitamente a quest'ultimo", cosa che ovviamente non può avvenire
dinanzi alle commissioni tributarie, qualora l'atto presupposto non
precedentemente notificato esuli dalla giurisdizione. del giudice
tributario.
Questo indirizzo interpretativo tuttavia non si consolidava,
anche a causa di due importanti pronunce della Corte costituzionale,
la n. 64 e la n. 130 del 2008, che hanno posto un freno alla tendenza
espansiva della giurisdizione tributaria, la prima affermando che
l'attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non
aventi natura tributaria viola il divieto costituzionale di istituire
giudici speciali, la seconda, sulla stessa scia, affermando
l'illegittimità dell'art. 2 del decreto legislativo n. 546 del 1992
nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione tributaria le
controversie relative alle sanzioni comunque irrogate da uffici
finanziari, anche laddove esse conseguano alla violazione di
disposizioni non aventi natura tributaria. Con l'ordinanza n. 14831
del 2008 le Sezioni unite si sono poi adeguate a quanto stabilito dal
giudice delle leggi. Hanno osservato le Sezioni unite. che «Se questo
necessario ancoraggio alla natura tributaria del rapporto è il
fondamento della legittimità costituzionale della giurisdizione
tributaria, anche per quanto riguarda il fermo bisogna affermare che
in tanto il giudice tributario potrà conoscere delle relative
controversie in quanto le stesse siano attinenti ad una pretesa
tributaria. Sicchè deve essere affermato il seguente principio di
diritto: "La giurisdizione sulle controversie relative al fermo di
beni mobili registrati di cui al D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86,
appartiene al giudice tributario ai sensi del combinato disposto di
cui al D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, comma 1 e art. 19, comma 1,
lett. e ter), solo quando il provvedimento impugnato concerna la
riscossione di tributi"».
Ed ancora: «L'affermato principio di diritto non comporta
conseguenze negative per l'ipotesi che il fermo di beni mobili
registrati concerna una pluralità di pretese, solo alcune delle
quali di natura tributaria.
4.1. In una simile ipotesi, infatti, qualora il ricorso non sia
stato originariamente proposto innanzi al giudice competente in
relazione alla specifica natura dei crediti posti a fondamento del
provvedimento di fermo, opererebbe il principio della translatio
iudicii che consente al processo, iniziato erroneamente, in parte o
in tutto, davanti ad un giudice che non ha la giurisdizione
necessaria, di poter continuare davanti al giudice effettivamente
dotato di giurisdizione, onde dar luogo ad una pronuncia di merito
che conclude la controversia, comunque iniziata, realizzando in modo
più sollecito ed efficiente il servizio giustizia,
costituzionalmente rilevante (v. Cass. S.U. n. 4109 del 2007). È
questo un modo per assicurare il rispetto del principio del giusto
processo senza forzare il dato costituzionale sull'ambito della
giurisdizione tributaria: l'applicazione della translatio iudicii
rappresenta, infatti, una adeguata tutela del cittadino che deve
avere la possibilità di ricorrere alle garanzie apprestate
dall'ordinamento sul piano giurisdizionale attraverso un percorso
lineare e privo di "trappole formali", senza che tuttavia le esigenze
di semplificazione e celerità del processo si convertano in una
violazione dei limiti costituzionali.
4.2. Sicchè il giudice adito dovrà verificare se i crediti
posti a fondamento del provvedimento di fermo oggetto dell'
impugnazione siano crediti di natura tributaria - ipotesi nella quale
sussisterà la giurisdizione del giudice tributario - o crediti di
natura non tributaria - ipotesi nella quale sussisterà la
giurisdizione del giudice ordinario - e, in esito a tale
accertamento, affermerà o declinerà la propria giurisdizione, nel
primo caso, trattenendo la causa per la decisione del merito; nel
secondo caso, rimettendo la stessa, innanzi al giudice competente.
Tanto avverrà anche nell'ipotesi in cui il provvedimento di fermo
oggetto di impugnazione concerna più crediti di diversa natura
(tributaria e non): in tal caso il giudice adito separerà le cause,
trattenendo quella per la quale egli ha giurisdizione e rimettendo la
restante al giudice competente. Il debitore potrà in ogni caso
proporre originariamente l'impugnazione separatamente innanzi ai
giudici diversamente competenti in relazione alla natura dei crediti
posti a base del provvedimento di fermo contestato.»
Il "preavviso" di fermo non invece è previsto dalla legge: esso
è stato istituito dall'Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9
aprile 2003, che ha disposto che i concessionari, una volta emesso il
provvedimento di fermo amministrativo del bene mobile registrato, ma
prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al
contribuente moroso un avviso ad adempiere al debito entro venti
giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo.
La suddetta nota dell'Agenzia delle Entrate dispone inoltre che tale
preavviso valga come comunicazione di iscrizione del fermo a
decorrere dal ventesimo giorno successivo.
Il preavviso di fermo è tuttavia l'unico atto che viene portato
a conoscenza del contribuente. Si è posto dunque il problema se il
suddetto preavviso costituisca un atto autonomamente impugnabile in
commissione tributaria e, più in generale, se il destinatario del
preavviso abbia un concreto interesse ad agire ai sensi dell'art. 100
del codice di procedura civile. Secondariamente, visto che preavviso
di fermo non è stato ricompreso, in quanto tale, nell'elencazione
degli atti impugnabili di cui all'art. 19 del decreto legislativo n.
546, si può porre il problema se per lo stesso non debba
considerarsi sempre soggetto alla giurisdizione ordinaria.
In giurisprudenza si sono registrate e, purtroppo, ancora si
registrano posizioni diverse in ordine alla impugnabilità del
preavviso.
Secondo un primo orientamento, il preavviso di fermo, non
spiegherebbe alcuna efficacia nella sfera giuridica del destinatario.
Secondo Cassazione civile, sez. II 23/07/2008 n. 20301 "il cd.
preavviso di fermo non solo non è previsto come atto tipico della
normativa di riferimento, ma non arreca alcuna menomazione al
patrimonio, non essendovi dubbio che, fino a quando il fermo non sia
stato iscritto ai pubblici registri, il presunto debitore può
esercitare pienamente tutte le facoltà di utilizzazione e di
disposizione del bene, senza essere soggetto alla sanzione
amministrativa di cui all'art. 214 C.d.S., comma 8, che punisce
chiunque circoli con veicoli, autoscafi ed aeromobili sottoposti al
fermo (e non al preavviso di fermo).
Ne deriva che il debitore destinatario del preavviso, ai sensi
dell'art. 100 c.p.c. è carente di interesse ad adire il giudice, non
essendosi prodotta alcuna lesione della sua sfera giuridica, anche in
considerazione del fatto che il fermo precede l'esecuzione
esattoriale in senso stretto, che inizia con il pignoramento (art.
491 c.p.c.).
Il preavviso di fermo dunque è atto non previsto dalla sequenza
procedimentale dell'esecuzione esattoriale.
Si obietta che l'esattore, una volta inviato il preavviso di
fermo, non effettua altra comunicazione, così che detto atto,
decorso il termine assegnato per il pagamento, assumerebbe valore di
comunicazione di iscrizione del fermo.
Tale tesi non ha pregio, atteso che in base ad essa verrebbero
meno tutte le prerogative, sostanziali e procedimentali che regolano
la materia, infatti, l'efficacia del fermo (e secondo alcuni la
stessa giuridica esistenza di esso come fattispecie complessa a
formazione progressiva - fermo - iscrizione - comunicazione) è
condizionata alla comunicazione che, una volta eseguita l'iscrizione
del provvedimento, deve essere data al proprietario del bene, al
quale, dal momento in cui il fermo diventa efficace, è inibita la
circolazione; ne segue che la comunicazione del fermo costituisce
atto indefettibile della serie procedimentale, in mancanza del quale
non può concepirsi il venire in essere di un atto implicito,
difforme da quello tipico, espresso, come delineato normativamente
nei suoi requisiti di efficacia. Va, conclusivamente sul punto,
considerato che l'eventuale accoglimento del ricorso avverso il
preavviso di fermo non (o non ancora) seguitato da iscrizione, si
risolverebbe nella anomala inibizione di una attività (futura) così
introducendosi nell'ordinamento processuale una categoria di sentenze
che suscita serie perplessità.
L'annullamento del preavviso di fermo si risolverebbe, in
definitiva, in un provvedimento inutile, essendo dato per un atto del
tutto privo di efficacia e che, pur non essendo previsto
dall'ordinamento, come presupposto del fermo, non impedirebbe, anche
se in ipotesi annullato, al concessionario di emanare il relativo
provvedimento tipico, richiedendone l'iscrizione" (così Cassazione
civile, sez. II, 23/07/2008, n. 20301 in Il civilista 2009, 12, 21).
Di opinione diversa l'ordinanza n. 10672 del 2009 delle Sezioni
unite, che affronta ex professo il tema dell'impugnabilità del
preavviso di fermo, secondo cui "Il fatto che il preavviso di fermo
amministrativo non compaia esplicitamente nell'elenco degli atti
impugnabili contenuto nel d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, non
costituisce un ostacolo, in quanto, secondo un principio già
affermato da questa Corte, e che il Collegio condivide, l'elencazione
degli atti impugnabili, contenuta nel D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19
va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme
costituzionali di tutela del contribuente (artt.24 e 53 Cost.) e di
buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), che in conseguenza
dell'allargamento della giurisdizione tributaria operato con la L. n.
448 del 2001. Con la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni
atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben
individuata pretesa tributaria, in quanto sorge in capo al
contribuente destinatario, già al momento della ricezione della
notizia, l'interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con
pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua
posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela
giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità
sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi accessori
vantati dall'ente pubblico (v. Cass. nn. 21045 del 2007, 27385 del
2008). Pertanto deve essere affermato il seguente principio di
diritto: "Il preavviso di fermo amministrativo D.P.R. n. 602 del
1973, ex art. 86, che riguardi una pretesa creditoria dell'ente
pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice
tributario in quanto atto funzionale, in una prospettiva di tutela
del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza dei
medesimo contribuente, destinatario del provvedimento di fermo, una
determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100
c.p.c. l'interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per
il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva"
(così Cassazione civile, sez. un. , 11 maggio 2009, n. 10672 in Riv.
Dir.Trib. 2009, 7-8, 539).
La questione è stata successivamente affrontata dalla
Cassazione, Sez. Unite Civili, 2 agosto 2011, n. 16858, la quale ha
rilevato che "Come eccepisce la parte ricorrente, la giurisdizione
per le controversie di natura tributaria che traggono origine, come
nella specie, da un atto impositivo (nella specie cartella
esattoriale e/o preavviso di fermo) appartengono alla giurisdizione
del G.T., secondo quanto prescritto dagli artt. 2 e 19 del d.lgs.
546/1992. Sul punto la giurisprudenza di questa Corte ha già fornito
chiare e condivise indicazioni (v. Cass SS. UU. 10672/2009,
11087/2010).
Conseguentemente, il ricorso deve essere accolto, e la sentenza
impugnata va cassata nella parte in cui la CTR ha declinato la
giurisdizione anche in relazione alle controversie di natura
tributaria".
Da ultimo, la Corte di Cassazione con la sentenza n. 17915 del 23
luglio 2013 è intervenuta in tema di competenza del giudice naturale
affermando che il fermo amministrativo dell'auto conseguente al
mancato pagamento dei contributi previdenziali deve essere impugnato
di fronte al Tribunale in funzione di giudice del lavoro.
Sembra quindi essere stata ribadita, almeno per il momento (come
noto non sussiste alcuna vincolatività del precedente, come dimostra
lo stesso revirement giurisprudenziale della Suprema Corte), la
autonoma impugnabilità del preavviso di fermo (si osserva tuttavia
che la giurisprudenza di merito continua talvolta ad orientarsi in
modo diverso) e consolida altresì l'orientamento in tema di riparto
della giurisdizione, che vuole i limiti della giurisdizione
tributaria saldamente ancorati alla natura tributaria del rapporto
sottostante e fa determinazione del giudice legata alla natura
creditoria della pretesa sottostante.
Non si può non rilevare come la necessità di proporre cause
separate per l'impugnazione del medesimo atto finisce per raddoppiare
gli oneri (non solo economici) a carico del contribuente e quindi, in
definitiva, a comprimerne il diritto costituzionalmente tutelato di
agire in giudizio per difendere propri diritti ed interessi
legittimi.
Inoltre, le diverse e contrastanti tesi della Suprema Corte (come
degli altri giudici di ultimo grado: consiglio di Stato) hanno
indubbiamente, creato un problema di scelta della tesi da seguire,
potendo certamente mettersi in dubbio che la soluzione possa essere
affidata solo al criterio temporale della cronologa delle decisioni
(favorendo l'ultima), considerato altresì che il precedente
giurisprudenziale non costituisce vincolo al di fuori del
procedimento in cui è espresso.
Premessa sulla rilevanza costituzionale del dubbio ermeneutico: la
mancanza di certezza del diritto integrante una violazione dell'art.
6 CEDU e dell'art. 13 CEDU.
Sono noti gli impatti economici (e non) che le sentenze della
CEDU hanno avuto sull'irrisolto problema della ragionevole durata del
processo, e che hanno portato alla normativizzazione della c.d. legge
Pinto.
Ritiene questo giudice che costituisca un'altra e diversa
questione, altrettanto preoccupante e del tutto sottostimata
nell'ordinamento italiano, che potrebbe portare anch'essa ad una
elevatissima casistica di condanne per la Repubblica italiana, in
qualità di parte aderente alla Convenzione Europea per la
Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo. Ci si riferisce alla violazione
dell'art. 6 della Convenzione EDU sotto il profilo del "defaut
securitè juridique", cioè della certezza del diritto.
Invero una moltitudine di questioni ermeneutiche sono affrontare
- a causa della scarsa determinazione, della non univocità di
significato ed intellegibilità delle norme - in termini
assolutamente diversi dalla giurisprudenza, non esclusa la Suprema
Corte di Cassazione, finaco a Sezione Unite.
La funzione di nomofilachia attribuita alla Cassazione a Sezioni
Unite, del resto, è uno strumento solo in parte dirimente, per un
duplice ordine di ragioni. Innanzitutto, alla luce della irrisolta
questione della durata dei processi, l'eventuale decisione delle
Sezioni Unite interviene in genere ad anni di distanza dal momento in
cui si crea il dubbio ermeneutico, costringendo le parti a rivolgersi
alla autorità giudiziaria in un clima di incertezza giuridica, ciò
che di per sè - ad avviso di questo Tribunale - implica una
violazione dell'art. 6 della CEDU. Ciò anche in considerazione del
fatto che nell'ordinamento italiano non è consentito al Giudice di
rimettere direttamente la questione interpretativa alle Sezioni Unite
della Suprema Corte di Cessazione, in funzione nomofilattica. In
secondo luogo la decisione della Suprema Corte a Sezioni Unite non è
comunque vincolante per le pronunce successive (nè sono mancati
revirement delle medesime Sezioni Unite, come già sottolineato),
sicchè nemmeno dopo il più autorevole pronunciamento gli utenti
della Giustizia possono ritenersi certi della regola giuridica da
seguire, essendo comunque soggetta e possibili, diverse,
interpretazioni.
Ne consegue che gli utenti della giustizia non hanno,
nell'ordinamento giuridico italiano, una certezza delle regole
giuridiche da applicare, stante la possibilità di soluzioni
completamente diverse a seconda dell'interpretazione fornita
dall'organo giudicante, che potrebbe portare (come non di rado
accade) a soluzioni diverse o addirittura diametralmente opposte
dinanzi a fattispecie uguali.
Orbene, tale incertezza integra ad avviso di questo Giudice una
violazione della Convenzione EDU che merita di essere rimessa alla
attenzione Giudice delle Leggi, per la verifica della compatibilità
delle norme di riferimento con l'art. 6 della Convenzione EDU.
La giurisprudenza della Corte EDU è molto chiara sul punto
(Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, § 151, ECHR 2004-V;
Păduraru v. Romania, no. 63252/00, § 92, ECHR 2005-XII (extracts);
and Beian v. Romania), a far data dall'importante sentenza
Broniowski.
Il principio implica che chi è sottoposto ad una normativa debba
sapere cosa è permesso e cosa no, cosa è obbligatorio e cosa non lo
è, in base a norme chiare e di costante applicazione. Solo in tal
modo è rispettata l'aspettativa in un diritto certo ed univoco,
senza il quale si perde il concetto stesso di diritto inteso quale
regola generale da seguire. In sostanza la norma perde la sua stessa
ragion d'essere. Detto in altre parole, l'affermazione del principio
di non incertezza del diritto risponde alla esigenza di far fronte
alla crescente complessità del diritto, difronte alla quale la
certezza giuridica appare come un baluardo al quale appigliarsi per
mantenere una unità e, in definitiva, il senso ultimo della regola
giuridica, idoneo ad evitare l'arbitrio.
In questa prospettiva, del resto, si sono già espressi altri
Stati aderenti alla Convenzione, trovando anche un riferimento
specifico nella propria Carta fondamentale. Ad esempio il Conseil
constitutionnel francese si è espresso nel senso dell'obbligo per la
legge di esprimere - pena l'incostituzionalità - regole
intellegibili, precise e non equivoche (decisione n° 2004-500 DC del
29 juillet 2004, cons. 13): (testualmente: «Il incombe au legislateur
d'exercer pleinement la competence que lui confie la Constitution et,
en particulier, son article 34. A cet egard le principe de clartè de
la loi, qui decoule du meme article de la Constitution, et l'objectif
de valeur constitutionnelle d'intelligibilitè et d'accessibilitè de
la loi, qui decoule des articles 4, 5, 6 et 16 de la Declaration de
1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment precises
et des formules non equivoques afin de premunir les sujets de droit
contre une interpretation contraire à la Constitution ou contre le
risque d'arbitraire, sans reporter sur les autorites administratives
ou juridictionnelles le soin de fixer des regles dont la
determination n'a etè confiee par la Constitution qu'à la loi.»).
In Italia il riferimento costituzionale va rinvenuto ad avviso di
questo Tribunale negli artt. 3, 24 e 111 e nel riferimento normativa
di cui all'art. 6 e 13 della Convenzione EDU, come recepito
nell'ordinamento italiano - secondo l'insegnamento della Consulta -
ai sensi degli artt. 111 e 117 della Costituzione, oltre che negli
artt. 47 52 e 53 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione
Europea (CDFUE).
Ne consegue che le norme prive di sicuro ed univoco significato e
valore precettivo sono contrarie alla Costituzione, sempre ad avviso
di questo Giudice, per il combinato disposto con le norme
sovranazionali di principio.
In particolare, simili norme - frutto di un legiferare in termini
eccessivamente generico - non sono in grado di ottemperare nè
all'obbligo costituzionale dettato dal principio di eguaglianza
innanzi alla legge (sancito dall'art. 3 della Costituzione), nè alla
finalità di assicurare la tutela dei diritti ed interessi legittimi
(tutelati dall'art. 24 della Costituzione), nè alla regola del
giusto processo di cui all'art. 111 Cost., inteso nella accezione
più lata, nè, infine, al principio di sicurezza giuridica di cui
all'art. 6 Convenzione EDU come interpretata dalla Corte di
Strasburgo e come recepito ai sensi dell'art. 52 della CDFUE.
Stesso discorso vale per l'art. 13 della CEDU, posto che l'unica
interpretazione possibile allo stato della normativa, ove si
riconosce la impugnabilità del preavviso di fermo, è quella che
sancisce la necessità di proporre cause separate per l'impugnazione
dei medesimo atto finisce per raddoppiare i costi a carico del
contribuente e quindi, in definitiva, a comprimerne il diritto
tutelato di agire in giudizio per difendere i propri diritti ed
interessi legittimi.
Ciò, inoltre, mette a rischio la certezza del diritto sotto
altro profilo, ben potendo due diversi giudici addivenire a soluzioni
diverse.
Sulla ammissibilità della questione.
Il Giudice delle Leggi si è espresso, in passato, sulla non
proponibilità di questioni ermeneutiche alla Consulta (ex plurimis:
sentenze 419/05 e 466/2000). non Potendosi la Corte costituzionale
sostituirsi al giudice nella interpretazione corretta di una norma.
Va a maggior ragione rilevato che la questione che si pone oggi
alla attenzione della Consulta non è - come nelle ipotesi in cui si
è in passato pronunciata - meramente propositivo di una
interpretazione piuttosto di un'altra, ma, al contrario, è atta ad
evitare la violazione (che implicherebbe una possibile condanna della
Repubblica italiana per "defaut de securitè juridique") della
violazione del principio di certezza giuridica in base all'art. 6
della Convenzione EDU, nel caso in cui il Giudice a quo dovesse
decidere in base a dettato normativo non chiaro e la cui
determinazione in concreto del significato fosse di fatto attribuito
in modo arbitrario al singolo Giudice, stante la scarsa chiarezza ed
intellegibilità della norma (palesata peraltro dai contrasti
giurisprudenziali già in atto) o addirittura sconfinasse in un
potere - di fatto - creativo della regola.
Sicchè si tratta di vero e proprio dubbio di compatibilità
costituzionale della norma di cui all'art, 5 d.lgs. 4 marzo 2010, n.
28 con l'art. 6 della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei
Diritti dell'Uomo, come interpretata dalla Corte di Strasburgo dalla
sentenza Broniowski in poi, e con gli artt. 47 e 52 della CDFUE.
Tale questione deve essere quindi portata alla attenzione della
Corte costituzionale, in base al meccanismo generale indicato dalla
Corte stessa, per le ipotesi di contrasto con le norme CEDU o con
norme UE recanti principi generali.
Sulla esperibilità del rimedio della questione di legittimità
costituzionale per contrasto della norma invocata con la Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, secondo la
Consulta.
Invero, la Corte costituzionale ha in più occasioni (ex multis:
Corte Cost 347/2007 e 348/2007) precisato che la Convenzione EDU non
crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce quindi
norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Ad avviso
della Consulta, la Convenzione EDU è configurabile come un trattato
internazionali multilaterale - pur con caratteristiche peculiari - da
cui derivano "obblighi per gli Stati contraenti, ma non l'
incorporazione dell'ordinamento giuridico italiano in un sistema più
vasto, dai cui organi deliberativi possano promanare norme
vincolanti, omisso medie, per tutte le autorità interne degli Stati
membri, rilevando che il giudice a quo aveva correttamente escluso di
poter risolvere il dedotto contrasto della norma censurata con una
norma CEDU, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, procedendo
egli stesso a disapplicare la norma interna asseritamente non
compatibile con la seconda.
In altre decisioni (Corte costituzionale 311/2009 e 317/2009) il
Giudice delle leggi ha anche precisato che la Corte costituzionale
non può sostituire la propria interpretazione di una disposizione
della CEDU a quella della Corte di Strasburgo, con ciò uscendo dai
confini delle proprie competenze, in violazione di un preciso impegno
assunto dallo Stato italiano con la sottoscrizione e la ratifica,
senza l'opposizione dì riserve, della Convenzione, ma può valutare
come ed in qual misura il prodotto dell'interpretazione della Corte
europea si inserisca nell'ordinamento costituzionale italiano. La
norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo comma
dell'art. 117 Cost., da questo ripete il suo rango nel sistema delle
fonti, con tutto ciò che segue in termini di interpretazione e
bilanciamento, che sono le ordinarie operazioni compiute dalla Corte
in tutti giudizi di sua competenza.
In definitiva, facendo leva sul dettato dell'art. 117 della Carta
fondamentale, la Consulta ha rilevato che il parametro costituzionale
è espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui
impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli
derivanti dagli «obblighi internazionali». Pertanto, ove si profili
un eventuale contrasto fra una norma interna e una norma della CEDU,
il giudice comune deve verificare anzitutto la praticabilità di una
interpretazione della prima in senso conforme alla Convenzione,
avvalendosi di ogni strumento ermeneutico a sua disposizione; e, ove
tale verifica dia esito negativo - non potendo a ciò rimediare
tramite la semplice non applicazione della norma interna contrastante
- egli deve denunciare la rilevata incompatibilità, proponendo
questione di legittimità costituzionale in riferimento all'indicato
parametro. A sua volta, la Corte costituzionale, investita dello
scrutinio, pur non potendo sindacare l'interpretazione della CEDU
data dalla Corte europea, resta legittimata a verificare se la norma
della Convenzione - la quale si colloca pur sempre a un livello
sub-costituzionale - si ponga eventualmente in conflitto con altre
norme della Costituzione: ipotesi nella quale dovrà essere esclusa
la idoneità della norma convenzionale a integrare il parametro
considerato. Sulla integrazione da parte delle norme della CEDU,
quali «norme interposte», dell'art. 117, primo comma, Cost., nella
parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai
vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali.
Alla stregua di tale ragionamento, il giudice nazionale è tenuto
a rimettere alla Consulta la questione sottostante la decisione da
adottare, posto che implica la soluzione di un problema di contrasto
tra la norma interna e le Convenzione. Europea per la salvaguardia
dei Diritti dell'Uomo, come interpretata dalla Corte di Strasburgo.
La rilevanza della giurisprudenza della corte EDU nell'ordinamento
interno, secondo la Consulta.
Vanno anche svolte le opportune precisazioni in merito alla
valorizzazione del potere interpretativo dei giudici nella
giurisprudenza costituzionale è tale che, nella sentenza n. 239 del
2009, la Corte si spinge fino al punto di ritenere che l'esperimento
del tentativo d'interpretazione conforme alla Convenzione europea sia
una condizione necessaria per la valida instaurazione del giudizio di
legittimità costituzionale, ripetendo lo schema che ormai da anni è
utilizzato a proposito del dovere di interpretazione conforme a
Costituzione. Per superare il vaglio di ammissibilità della
questione di legittimità costituzionale, quindi, il giudice deve
dimostrare che il tenore testuale della norma interna o il diritto
vivente eventualmente formato sulla legge interna si oppongono
all'assegnazione a tale legge di un significato compatibile con la
norma convenzionale.
Peraltro, come la stessa Corte costituzionale esplicitamente ha
sottolineato, in relazione alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, il giudice comune non ha soltanto il dovere di
interpretare il diritto interno in modo conforme a quello
internazionale, ma deve fare ciò tenuto conto della norma
convenzionale come interpretata dalla Corte di Strasburgo.
In realtà, già prima dell'intervento della Consulta, il vincolo
dell'interpretazione adeguatrice si era affermato presso i giudici
comuni, come confermano, tra le altre, le sentenze della Corte di
Cassazione a Sezioni Unite da n. 1339 a n. 1341 del 2004, ove si
impone ai giudici nazionali di non discostarsi dall'interpretazione
che della Convenzione dà il giudice europeo. È, tuttavia, oggi, che
la Corte costituzionale eleva questo compito a vero e proprio vincolo
per il giudice comune.
Con riferimento alle sole norme convenzionali, la Corte
costituzionale precisa che esse vivono nell'interpretazione che viene
data loro dalla Corte europea (così la sent. n. 348 del 2007, ma
similmente anche la sent. n. 349 del 2007), nel senso che la loro
"peculiarita'", nell'ambito della categoria delle norme
internazionali pattizie che fungono da norme interposte, "consiste
nella soggezione all'interpretazione della Corte di Strasburgo, alla
quale gli Stati contraenti, salvo l'eventuale scrutinio di
costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi" (sent. 39 del
2008).
Quando viene in rilievo la Convenzione europea, su tutti gli
organi giurisdizionali nazionali, Corte costituzionale compresa,
ciascuno nell'esercizio delle proprie competenze, grava un vincolo
interpretativo assoluto e incondizionato alla giurisprudenza della
Corte di Strasburgo per la determinazione dell'esatto contenuto del
vincolo internazionale.
La rigidità di tale condizionamento ermeneutico rappresenta il
risultato di, un iter le cui tappe fondamentali si rinvengono nelle
sentenze 348 e 349 del 2007, 39/2008,311 e 317/2009 e 187 e 196/2010.
Nelle sentenze nn. 348 e 349 emergeva una "funzione
interpretativa eminente" da parte della Corte europea dei diritti
dell'uomo che si sostanzia anche nel fatto che "le norme della CEDU
vivono nell'interpretazione che viene data loro dalla Corte europea".
La consacrazione del ruolo della giurisprudenza avviene, quindi, per
via giurisprudenziale: è una Corte a legittimare un'altra Corte (con
affermazioni, si noti, suscettibili di assumere valenza generale, e
quindi, all'occorrenza, anche autoreferenziale)]:
Al riconoscimento della funzione interpretativa eminente della
Corte Edu segue un passaggio in cui si afferma che "[s]i deve (...)
escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo siano
incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di
costituzionalità delle leggi nazionali", dovendosi "[T]ale controllo
[...] sempre ispirar[e] al ragionevole bilanciamento tra il vincolo
derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117,
comma 1, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente
protetti contenuta in altri articoli della Costituzione".
Si poteva, quindi, ancora legittimamente dubitare della
sussistenza di un monopolio esclusivo, in capo alla Corte europea dei
diritti dell'uomo, circa il significato da attribuire alla CEDU,
senza possibilità alcuna, da parte dei giudici comuni e specialmente
da parte della Corte costituzionale, di integrare quel significato.
Qualche tempo dopo i dubbi sul punto si sono dissolti quasi del
tutto. Il Giudice delle leggi, infatti, nella decisione n. 39 del
2008, facendo dire attraverso la nota tecnica di citazione
manipolativa del precedente, quanto in realtà non si diceva nelle
decisioni del 2007, ha sottolineato che tali decisioni avevano
precisato che la peculiarità delle norme della CEDU nell'ambito
della categoria delle norme interposte risiede "nella soggezione
all'interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati
contraenti, salvo l'eventuale scrutinio di costituzionalità, sono
vincolati ad uniformarsi".
Un vincolo interpretativo, dunque, assoluto e incondizionato alla
giurisprudenza della Corte europea in capo ai giudici comuni ed alla
Corte costituzionale per quanto riguarda l'inquadramento dell'esatta
portata della norma convenzionale. Vincolo che non emergeva, invece,
dalle decisioni del 2007 e che viene invece ora confermato dalle
decisioni nn. 311 e 317/2009, ove espressamente si dice che alla
Corte costituzionale, salvo ovviamente la possibilità che una norma
CEDU sia in contrasto con la Costituzione, "è precluso di sindacare
l'interpretazione della Convenzione europea fornita dalla Corte di
Strasburgo, cui tale funzione è stata attribuita dal nostro Paese
senza apporre riserve" (sent. 311/09).
La funzione interpretativa della Corte europea è diventata
dunque talmente eminente da escludere qualsiasi intervento da parte
di altri giudici, comuni e costituzionali, volto ad una possibile
integrazione del significato delle disposizioni della Convenzione
oggetto di interpretazione da parte della Corte di Strasburgo.
Alla valorizzazione del vincolo interpretativo nei confronti dia
giurisprudenza della Corte europea si accompagna, tuttavia, il
riconoscimento della possibilità che, in determinati casi, la stessa
Corte europea dei diritti dell'uomo attribuisca agli Stati membri la
facoltà di discostarsi dagli orientamenti di Strasburgo. Ciò può
avvenire, come specifica la sentenza n. 311, in relazione, ad
esempio, alla possibilità che per "motivi imperativi di interesse
generale, il legislatore si possa sottrarre al divieto, ai sensi
dell'art. 6 CEDU di interferire nell'amministrazione della
giustizia".
La posizione della Corte costituzionale in merito al vincolo
ermeneutico gravante sul giudice interno rispetto alla giurisprudenza
della Corte Edu risulta recentemente confermato nelle sentenze nn.
187 e 196 del 2010. Nella prima delle due pronunce la Corte, dopo
aver richiamato e ripercorso la giurisprudenza dello Corte di
Strasburgo pertinente alla disposizione che veniva in rilevo nel caso
di specie, afferma che: "Lo scrutinio dì legittimità costituzionale
andrà dunque condotto alla luce dei segnalati approdi ermeneutici,
cui lo Corte di Strasburgo è pervenuto nel ricostruire la portata
del principio di non discriminazione sancito dall'art. 14 della
Convenzione, assunto dall'odierno rimettente a parametro interposto,
unitamente all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale, che lo stessa
giurisprudenza europea ha ritenuto raccordato, in tema di prestazioni
previdenziali, al principio innanzi indicato (in particolare, sul
punto, la citata decisione di ricevibilità nella causa Stec ed altri
contro Regno Unito).
Nella sentenza n. 196/2010 la Corte afferma che "dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, formatasi in particolare
sull'interpretazione degli articoli 6 e 7 della Cedu, si ricava,
pertanto, il principio secondo il quale tutte le misure di carattere
punitivo - afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina
della sanzione penale in senso stretto". Le affermazioni contenute
nelle sentenze del 2010 sono indicative di come progressivamente il
ruolo della Corte di Strasburgo sia cambiato, non tanto nelle
modalità di azione, che si concretizzano nell'accertamento e nella
condanna delle violazioni della Convenzione, quanto nel significato
sempre maggiore assunto dalla sua attività interpretativa. Come è
noto, non esiste per la CEDU un meccanismo analogo a quello previsto
dall'art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE), che permetta al giudice di
rivolgersi alla Corte qualora abbia un dubbio interpretativo, ma la
prassi ha determinato nel tempo un legame altrettanto forte, legame
che oggi è espressamente riconosciuto dalla Corte costituzionale.
Il quadro complessivo che risulta dalle due sentenze del 2010 si
avvicina, quindi, a quello che era stato delineato da chi aveva
previsto che "nella misura in cui si afferma negli ordinamenti
nazionali il principio di supremazia delle norme internazionali su
quelle interne, almeno nella forma del pacta sunt servanda, le
pronunce della Corte europea finiranno con l'assumere carattere
vincolante, sia nel senso di determinare l'invalidità delle norme
interne ritenute incompatibili con la CEDU, sia nel senso di
orientare in funzione della giurisprudenza della Corte
l'interpretazione delle norme nazionali".
L'affermazione secondo cui, in generale, "le norme giuridiche
vivono nell'interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i
giudici in primo luogo" e, in particolare, "le norme della CEDU
vivono nell' interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte
europea" (sicchè "tra gli obblighi internazionali assunti
dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è
quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale
trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente
istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione") sembra
quindi aver portato a compimento e, per così dire, alle sue estreme
conseguenze un percorso di acquisizione di consapevolezza del ruolo
della CEDU nell'ordinamento interno.
Ciò non può che valere anche per il principio della certezza
del diritto (il defaut de securitè juridique).
La rilevanza della convenzione EDU nell'ordinamento interno, nel caso
di specie.
Ciò premesso, va sottolineato anche che, nel caso di specie, vi
è una diretta interconnessione anche con la CDFUE.
Il ragionamento relativo al "defaut de securitè juridique" che
si è pocanzi prospettato è quindi egualmente valido ed operante
nell'ordinamento interno anche per le ulteriori motivazioni che
seguono.
Invero, la Carta Europea dei Diritti Fondamentali dell'Unione
Europea (CDFUE) ha valore di trattato per gli Stati membri, in base
al trattato di Lisbona.
Tale carta CEDFUE disciplina il rapporto con la Convenzione EDU e
relativa giurisprudenza precisando all'art. 52 comma 3 che "3.
Laddove presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli
garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata
degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta
convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto
dell'Unione conceda una protezione più estesa." Orbene, l'art. 47
della CEDFUE dispone che "Ogni individuo i cui diritti e le cui
libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha
diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto
delle condizioni previste nel presente articolo.
Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata
equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un
giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni
individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e
rappresentare.
A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il
patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per
assicurare un accesso effettivo alla giustizia."
La corrispondenza con la Convenzione EDU è evidente e palese dal
raffronto con l'art. 6, che recita "1. Ogni persona ha diritto a che
la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un
termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale,
costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle
controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla
fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti (..)" e
con l'art. 13 "Ogni persona i cui diritti e le cui libertà
riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha
diritto a un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale, anche
quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono
nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali."
Ne deriva che i principi elaborati dalla Corte EDU in relazione
alla Convenzione EDU, ivi compreso quello relativo al "defaut de
securitè juridique" trovano applicazione nell'ordinamento italiano,
anche al di fuori delle materie di competenza della Convenzione
stessa. In tali ipotesi, ad avviso di parte della Giurisprudenza, si
potrebbe procedere a disapplicazione della norma interna direttamente
da parte del giudice nazionale. Anche ove si volesse aderire a tale
orientamento, la questione, però, non verrebbe comunque in rilievo
nel caso di specie.
Sulla necessità della rimessione della questione alla Corte
costituzionale.
Nella fattispecie, difatti, si pone il problema di come procedere
quando il contrasto della norma legislativa interna sussiste non già
nei confronti di una norma comunitaria direttamente applicabile, a
sua volta idonea a fornire la regola juris per il caso concreto
(poichè allora il contrasto si risolve con la applicazione di
quest'ultima, e la "disapplicazione" (o non applicazione) della norma
interna, da parte del giudice comune), ma nei confronti di principio
di diritto comunitario o della Convenzione EDU.
Ci si deve domandare cioè se, in questo caso, il giudice possa o
debba risolvere da sè il contrasto, negando applicazione alla legge
interna, non perchè utilizza in sua vece una norma comunitaria di
diretta applicazione, ma solo perchè la legge interna gli appare
viziata dal conflitto con i principi del diritto comunitario in
combinato disposto con il diritto della Convenzione EDU.
Il problema è particolarmente delicato perchè il contrasto
riguarda di principi "comunitari" di contenuto sostanzialmente
corrispondente ai principi costituzionali, posto che si tratta di
diritti fondamentali (ipotesi che sussiste automaticamente quando si
chiama in causa la applicazione della Giurisprudenza della Corte di
Strasburgo sulla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti
dell'Uomo).
Infatti, in questa ipotesi, se si ammette che il giudice possa
disapplicare la legge nazionale perchè la ritiene in contrasto con i
principi comunitari/CEDU in tema di diritti, senza sollevare
questione di costituzionalità, si verifica un paradosso: il giudice,
al quale il nostro ordinamento preclude sia l'applicazione sia la
disapplicazione della legge sospetta di incostituzionalità,
obbligandolo a investire della questione, in via incidentale, la
Corte costituzionale, potrebbe invece, in alternativa, e
sostanzialmente per gli stessi motivi, disapplicare direttamente la
legge per contrasto con i principi comunitari.
Nella giurisprudenza comune è dato già di rinvenire alcune
pronunce di giudici di merito che ragionano così nei riguardi della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo: la Convenzione, in quanto
richiamata dai Trattati, è diritto comunitario (e ciò varrà ancor
più una volta costituzionalizzata la Carta dei diritti, e una volta
realizzata l'adesione formale dell'Unione alla Convenzione europea
dei diritti, come previsto dall'art. 7, paragrafo 2, del progetto di
trattato costituzionale); il diritto comunitario prevale sul diritto
interno, e il giudice è abilitato e tenuto ad applicarlo,
disapplicando la legge interna contrastante. Ergo, il giudice può
direttamente disapplicare la legge italiana che contrasta con la
Convenzione europea. Dato il carattere generale e di principio
proprio di molte norme della Convenzione, però, questo modo di
ragionare conduce ad avviso di questo giudice ad instaurare un nuovo
sistema, parallelo, di sindacato di costituzionalità sulle leggi,
realizzabile in modo diffuso dai giudici comuni.
Ma ciò porrebbe sostanzialmente nel nulla il principio dei
nostro ordinamento, secondo cui sono accentrati nella Corte
costituzionale il potere e il compito di privare di efficacia le
leggi ordinarie in contrasto con la Costituzione: principio a cui non
sarebbe implausibile attribuire la portata di principio supremo
dell'ordinamento costituzionale, sicchè non pare applicabile.
Mentre, infatti, il conflitto fra norme interne e norme
comunitarie di diretta applicazione può essere risolto in termini di
separazione dei due ordinamenti, applicando la norma comunitaria e
conseguentemente negando applicazione alla norma interna
incompatibile, il conflitto della norma interna con principi sanciti
nella Costituzione e insieme nel diritto comunitario UE in relazione
alla Convenzione EDU (come quelli in tema di diritti fondamentali)
non può essere risolto se non attraverso un espresso sindacato di
legittimità sull'atto legislativo ordinario: e questo, nel sistema
vigente, spetta, per quanto riguarda gli atti di legislazione
ordinaria, statale o regionale, alla Corte costituzionale, essendo
precluso al giudice comune sia applicare, sia direttamente
disapplicare le norme legislative riguardo alle quali sorga il dubbio
sulla loro compatibilità con norme di rango sovraordinato.
Resta quindi in ogni caso interamente in capo ai giudici comuni -
così come essi debbono sempre interpretare le leggi in conformità
alla Costituzione - il potere-dovere di interpretare le leggi, quando
operano in campi coperti dal diritto comunitario, in conformità con
quest'ultimo, come accertato in ultima analisi dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia, oltre che, in conformità alle norme della
convenzione europea sui diritti, quali risultano dalla giurisprudenza
della Corte di Strasburgo.
Pur non potendo escludersi, nemmeno in un contesto siffatto,
incertezze o contrasti di giurisprudenza in un campo delicato com'è
quello della garanzia dei diritti fondamentali, si eviterebbero
comunque conseguenze "eversive" dei criteri cui il nostro costituente
si è ispirato in tema di rapporto fra giurisdizioni comuni e
giurisdizione costituzionale, oltre che foriere, in pratica, di
imprevedibili sviluppi (o avventure) giurisprudenziali.
A sostegno di tale tesi si è recentemente pronunciata la Corte
di Giustizia dell'Unione Europea, Grande Sezione, con decisione del
24.4.2012 nella controversia C-571/10.
Questione di legittimità costituzionale dell'art.
Per questi ragioni si ritiene di dover sollevare di ufficio, in
quanto rilevante e non manifestamente infondata, la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 5 d.lgs. 4 marzo 2010, n. 28 -
attuazione dell'art. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia
di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie
civili e commerciali (GU n. 53 del 5-3-2010) in relazione all'art. 24
della Costituzione ed all'art. 6 della CEDU, come interpretata dalla
stessa Corte di Strasburgo, nella parte in cui non prevede una regola
certa ed idonea ad evitare un vero e proprio "defaut de securitè
juridique" (mancanza di certezza del diritto) nei confronti delle
parti del processo.
In subordine, fermo restando che la presente questione che si
pone alla attenzione della Consulta non ha carattere interpretativo
riguardo alla specifico significato della norma, ma tende a risolvere
la situazione di incertezza in cui si trova l'utente della giustizia
di fronte a normative lacunose, poco chiare o contraddittorie, il
quale - in base ai meccanismi dell'ordinamento nazionale - è tenuto
ad aspettare che gli inevitabili contrasti giurisprudenziali che di
regola insorgono vengano chiariti dalla Suprema Corte di Cassazione
in funzione nomofilattica, sovente dopo anni e rischiando comunque di
incorrere nella eventuale interpretazione meno favorevole sino
all'ultimo grado di giudizio, si pone la questione della possibile
incostituzionalità dell'attuale sistema processuale civile, nella
parte in cui preclude al Giudice di ogni ordine e grado di poter
offrire una soluzione (in quanto in evidente contrasto con l'art. 6
della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo)
interessando direttamente il giudice della nomofilachia, analogamente
a quanto avviene e con riferimento alle questioni pregiudiziali
relative al diritto comunitario (innanzi alla Corte di Giustizia UE).
Si ritiene quindi di dover sollevare di ufficio, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata, la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 362 comma 2 e 3 cpc in
relazione all'art. 24, 111 della Costituzione e all'art. 6 della
CEDU, come interpretata dalla stessa Corte di Strasburgo, nella parte
in cui non prevede la possibilità per il giudice di ogni ordine e
grado di richiedere preventivamente una pronuncia delle Sezioni Unite
in funzione nomofilattica, analogamente a quanto previsto dall'art.
267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione
alle pronunce pregiudiziali della Corte di Giustizia Europea in
merito ai dubbi interpretativi di norme comunitarie. Solo in tal
modo, invero, potrebbe evitarsi che nel caso di specie le parti si
trovino a chiedere l'applicazione di una norma dal contenuto certo
senza essere a conoscenza prima della decisione stessa della reale
portata precettiva della norma, in presenza di dubbi ermeneutici
irrisolti, affrontando un giudizio in stato di defaut de securitè
juridique contrario alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei
Diritti dell'Uomo come interpretata dalla Corte di Strasburgo e come
recepito nell'ordinamento UE ai sensi degli artt. 47 e 52 della
CDFUE.
In sostanza si porta alla attenzione del Giudice delle Leggi la
questione, non nuova nel dibattito sulle tecniche di redazione dei
testi normativi, della conformità alla Costituzione (in combinato
disposto con la Convenzione EDU) di testi legislativi dal contenuto
non univoco e di non certa interpretazione, così come già
affrontato dagli organi di verifica della legittimità costituzionale
di altri Paesi membri, non ultima la citata decisione del Conseil
Costitutionnel della Repubblica Francese.

P.Q.M.

Il Tribunale di Tivoli, sezione civile, in persona del Giudice
unico dott. Alessio Liberati, visti gli articoli 137 della
Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1984 n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87 ritenuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza,
In via principale
- solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 35 comma 26 quinquies del decreto legge n. 223 del 2006
così come modificato in sede dì conversione dalla legge n. 248 del
2006 ha introdotto in seno all'art. 19 comma 1 del decreto
legislativo n. 546 del 1992 le lettere e-bis, nonchè degli artt. 2 e
19 del d.lgs. 546/1992 in combinato disposto con Part, 91 bis del DPR
n. 602/73, con l'art. 86 legge n. 46 del 1999 e con l'art. 1 comma 1
lettera q) del decreto legislativo n. 193 del 2001, nella parte in
cui non disciplinano la giurisdizione del preavviso di fermo e nella
parte in cui obbligano un soggetto che abbia ricevuto un preavviso di
fermo per crediti di diversa natura a rivolgersi a diversi giudici,
con riferimento agli articoli 11, 24, 111, 117 della Costituzione
nonchè dell'art. 6 e 13 della Convenzione Europea per la
Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e degli artt. 47, 52.e 53 della
Carte dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, nella parte in
cui viola il principio di non incertezza del diritto ("defaut de
securitè juridique) non prevedendo una formulazione della normativa
di comprensione univoca e chiara del proprio significato,
assoggettando lo stesso provvedimento alla valutazione giudici
diversi con rischio di contrasto nella soluzione, e nella parte in
cui viola il principio di effettività del ricorso e di accesso alla
giustizia, obbligando la parte a rivolgersi a più organi
giurisdizionali, con relative spese ed oneri;
In via subordinata
- solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 362 comma 2 e 3 cpc con riferimento agli articoli 11, 24,
111, 117 della Costituzione nonchè dell'art. 6 della Convenzione
Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e degli artt. 47,
52 e 53 dello Carte dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea,
nella parte in cui non consente ad ogni giudice di qualsiasi ordine e
grado di richiedere una interpretazione pregiudiziale vincolante alle
Sezioni Unite della Corte di Cassazione, analogamente a quanto
previsto dall'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea in relazione alle pronunce pregiudiziali della Corte di
Giustizia Europea in merito ai dubbi interpretativi di norme
comunitarie, e nella parte in cui i principi espressi dalle pronunce
della Corte Suprema di Cassazione a Sezioni Unite non costituiscono
precedente vincolante per tutte le successive decisioni degli uffici
giudiziari della Repubblica.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
che venga comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Tivoli, 19 dicembre 2013

Il giudice: Liberati