1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 22-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 362 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 1994
N. 362 Ordinanza emessa il 17 maggio 1994 dal tribunale di Santa Maria Capua Vetere nel procedimento di prevenzione a carico di Zagaria Vincenzo Misure di prevenzione - Obbligo di soggiorno nel comune di residenza - Possibilita' di modificare la localita' di dimora solo quando ricorrono gravi esigenze di ordine e di sicurezza pubblica - Conseguente impossibilita' di far luogo alla suddetta modifica ove questa sia determinata dalla esigenza di adempiere alla prescrizione di "darsi alla ricerca di un lavoro" anche nell'ipotesi in cui tale adempimento risulta garantito nella localita' in cui aspira a trasferirsi ed escluso in quella del comune di residenza - Lamentata violazione del diritto al lavoro e del diritto di difesa, con incidenza sul principio della presunzione di innocenza e sull'obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali. (Legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 2; legge 24 luglio 1993, n. 256, art. 1; legge 27 dicembre 1956, n. 1423, artt. 3, terzo comma, e 7, secondo comma). (Cost., artt. 1, 4, 24, 27 e 111). (094C0687) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 22-6-1994)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento di prevenzione a
carico di Zagaria Vincenzo, di Domenico e di Vicigrado Maria, nato a
San Cipriano d'Aversa (Caserta) il 22 giugno 1957, residente a
Casapesenna (Caserta), alla via Garibaldi n. 8, sottoposto alla
misura di prevenzione della sorveglianza speciale della P.S. per la
durata di anni quattro, con obbligo di soggiorno nel comune di
Casapesenna (Caserta), appellante;
Letta l'istanza datata 29 aprile 1994, con la quale il difensore,
avv. Luigi Monaco, ha richiesto a questo tribunale di voler
modificare, per motivi di lavoro, la località di soggiorno obbligato
del proprio assistito;
Letto il parere contrario del pubblico ministero, il quale ha
ribadito che "la legge attuale prevede l'obbligo di soggiorno
esclusivamente nel comune di residenza";
F A T T O
Con istanza depositata in data 29 aprile 1994 l'avv. Luigi Monaco,
difensore di Zagaria Vincenzo, premesso:
a) che con decreto di questo tribunale del 29 luglio 1993 -
appellato dal proposto - Zagaria Vincenzo era stato sottoposto alla
misura di prevenzione della sorveglianza speciale della P.S. con
obbligo di soggiorno nel comune di Casapesenna (Caserta) per la
durata di anni 4 (quattro), ai sensi della legge n. 575 del 31 maggio
1965;
b) che tra le prescrizioni era stato imposto allo Zagaria "di
darsi alla ricerca di un lavoro";
c) che vani erano stati i tentativi dello Zagaria per ottenere
un'attività lavorativa;
d) che lo Zagaria aveva rivolto istanza di occupazione al
sindaco del comune di residenza, il quale aveva risposto attestando
l'oggettiva impossibilità di reperire in loco un posto di lavoro,
seppur saltuario;
e) che Zagaria Raffaele, fratello del proposto, amministratore
unico della S.n.c. "Frine", aveva avviato i lavori di attuazione per
la imminente stagione balneare, del lido denominato "Airone", sito in
località Ischitella di Castelvolturno (Caserta);
f) che Zagaria Raffaele era disposto ad assumere il germano
Vincenzo, impiengandolo continuativamente nell'attività di
guardiania, assicurandogli nel contempo alloggio anche per le ore
notturne, richiedeva a questo tribunale di modificare la località di
soggiorno obbligato dello Zagaria Vincenzo, allo scopo di
consentirgli di lavorare, autorizzandolo a dimorare, anche nelle ore
notturne, nel comune di Ischitella di Castelvolturno (Caserta),
alloggiando presso la struttura balneare amministrata dal germano
Raffaele.
Alla istanza il difensore allegava:
1) atto di cessione di quota sociale della S.n.c. "Frine";
2) certificato di iscrizione della predetta S.n.c. nel registro
delle ditte istituito presso la Camera di commercio, industria,
artigianato ed agricoltura di Caserta;
3) richiesta di lavoro del proposto Zagaria Vincenzo rivolta al
sindaco del comune di Casapesenna (Caserta);
4) risposta negativa del sindaco del comune di Casapesenna
(Caserta);
5) dichiarazione di disponibilità all'assunzione al lavoro
sottoscritta da Zagaria Raffaele, nella qualità di amministratore
unico della S.n.c. "Frine".
Il procuratore della Repubblica presso il tribunale di S. Maria
Capua Vetere (Caserta), richiesto di esprimere il proprio parere, ha
evidenziato che "la legge attuale prevede l'obbligo di soggiorno
esclusivamente nel comune di residenza", ed ha concluso per il
rigetto dell'istanza.
D I R I T T O
1. - Il tribunale è chiamato a decidere su un'istanza di modifica
del luogo di soggiorno obbligato, formulata per motivi di lavoro, dal
difensore di un soggetto sottoposto alla misura di prevenzione della
sorveglianza speciale della P.S. per la durata di anni 4, con obbligo
di soggiorno nel comune di residenza.
Conformemente a quanto ribadito dal pubblico ministero nel suo
parere in atti, effettivamente dal combinato disposto dall'art. 2
della legge 31 maggio 1965, n. 575 (prima modificato dall'art. 8
della legge 3 agosto 1988, n. 327, poi dall'art. 20 del d.l. 13
maggio 1991, n. 152, sostituito dall'art. 22 del d.l. 8 giugno 1992,
n. 306, ed - infine - modificato dall'art. 1 della legge 24 luglio
1993, n. 256) e 3, terzo comma, della legge 27 dicembre 1956, n.
1423, è attualmente previsto che, con l'applicazione della misura di
prevenzione della sorveglianza speciale della P.S., nei casi in cui
le altre misure non siano ritenute idonee alla tutela della sicurezza
pubblica "può essere imposto l'obbligo di soggiorno nel comune di
residenza o di dimora abituale", e non più in altro comune.
Peraltro, dalle disposizioni transitorie dettate dall'art. 24 del
d.l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, primo comma, della legge 12 luglio 1991, n. 203, nonchè
dal secondo e terzo comma (ora abrogati) dell'art. 2 della legge 31
maggio 1965, n. 575 (così come sostituito dall'art. 20 del d.l. 13
maggio 1991, n. 152, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, primo comma, della legge 12 luglio 1991, n. 203), è
lecito arguire che - in un primo momento - il legislatore avesse
inteso, comunque, riservare al tribunale, sezione misure di
prevenzione, un'area di discrezionalità nell'individuazione di una
località eventualmente diversa da quella di residenza e/o di
abituale dimora del proposto, in cui lo stesso avrebbe potuto
parimenti scontare la misura dell'obbligo di soggiorno, comunque
limitando tale indicazione alternativa ai soli casi di ravvisate
"eccezionali esigenze di tutela sociale o di tutela dell'incolumità
della persona interessata".
Senonchè, dopo l'abrogazione del secondo e terzo comma dell'art.
2 della legge 31 maggio 1965, n. 575 (prima modificato dall'art. 8
della legge 3 agosto 1988, n. 327, poi dall'art. 20 del d.l. 13
maggio 1991, n. 152, sostituito dall'art. 22 del d.l. 8 giugno 1992,
n. 306, ed - infine - modificato dall'art. 1 della legge 24 luglio
1993, n. 256), non è più consentita al tribunale, sezione misure di
prevenzione - nemmeno su segnalazione del questore, del procuratore
nazionale antimafia o del procuratore della Repubblica - la modifica
della località di obbligo di soggiorno, che, prima della
soppressione del secondo e terzo comma, dell'art. 2 della legge 31
maggio 1965, n. 575, era consentita esclusivamente nei casi in cui
ricorrevano "eccezionali esigenze di tutela sociale o di tutela
dell'incolumità della persona interessata".
Infatti - attualmente - a norma dell'art. 7, secondo comma, della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423, così come modificato dall'art. 11
del d.l. 31 dicembre 1991, n. 419, e - da ultimo - dall'art. 1 della
legge 24 luglio 1993, n. 256, è tassativamente previsto che "il
provvedimento può essere altresì modificato, anche per
l'applicazione del divieto o dell'obbligo di soggiorno, su richiesta
dell'autorità proponente, quando ricorrono gravi esigenze di ordine
e di sicurezza pubblica".
È rimasta - così - preclusa, da un lato al pubblico ministero ed
al questore che non siano "autorità proponente", la possibilità di
"proporre", e dall'altro al tribunale, sezione misure di prevenzione,
la possibilità di "modificare", in costanza di espiazione della
misura di prevenzione della P.S., la località di soggiorno
obbligato, anche quando, come nel caso di specie, tale modifica,
richiesta dall'interessato, sia finalizzata all'espletamento -
ritenuto altrimenti impossibile - di attività lavorativa, posto che
la norma attuale consente esclusivamente la modifica in peius della
misura di prevenzione, con l'ulteriore applicazione anche del divieto
o dell'obbligo di soggiorno, solo "quando ricorrono gravi esigenze di
ordine e di sicurezza pubblica" (e non già anche esigenze di
lavoro).
Ad avviso del collegio, ormai abrogati il secondo e terzo comma,
con l'attuale formulazione dell'art. 2 della legge 31 maggio 1965, n.
575, è stata inibita al giudice delle misure di prevenzione
qualsivoglia possibilità di valutare l'opportunità di disporre la
modifica della località di soggiorno obbligato, per cui non può che
concludersi che l'attuale normativa non consente a questo tribunale
alcuna interpretazione tale da poter decidere, sia pure bilanciando
adeguatamente le esigenze di tutela della collettività con il
diritto al lavoro del soggiornante obbligato, sull'istanza formulata
dal difensore del proposto Zagaria Vincenzo, se non con una
declaratoria di inammissibilità, senza poter valutare la richiesta
nel merito.
2. - Da ciò discende il sospetto di incostituzionalità del
combinato disposto degli artt. 2 della legge 31 maggio 1965, n. 575
(così come modificato dall'art. 1 della legge 24 luglio 1993, n.
256) e 3, terzo comma, 7, secondo comma, della legge 27 dicembre
1956, n. 1423, per contrasto con gli artt. 1, primo comma, 4, 24, 27,
secondo comma, e 111 della Costituzione, nella parte in cui non
consente al tribunale, sezione misure di prevenzione, di esaminare
nel merito l'istanza di modifica della località in cui il soggetto
sottoposto alla misura di prevenzione della P.S. sconti la misura
dell'obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di abituale
dimora, nemmeno nell'ipotesi in cui l'istanza stessa sia motivata
dall'esigenza di adempiere alla prescrizione di "darsi alla ricerca
di un lavoro", imposta dall'art. 5, secondo comma, della legge 27
dicembre 1956, n. 1423.
3. - Il sospettato vulnus dell'art. 1, primo comma, della
Costituzione discende dalla circostanza che l'esplicazione di
attività costituisce il fondamento primario della Repubblica
italiana.
Negli atti dell'assemblea costituente, testualmente si legge " ..
niente pura esaltazione della fatica muscolare, come superficialmente
si potrebbe immaginare, del puro sforzo fisico; ma affermazione del
dovere di ogni uomo di essere quello che ciascuno può in proporzione
dei talenti naturali, sicchè la massima espansione di questa
comunità popolare potrà essere raggiunta solo quando ogni uomo
avrà realizzato, nella pienezza del suo essere, il massimo
contributo alla prosperità comune .." (pag. 2369, rel. Fanfani).
Ed ancora la Consulta - al riguardo - ha ribadito che "con la
dichiarazione che pone il lavoro a fondamento della Repubblica si è
inteso affermare la preminenza di ogni attività lavorativa nel
sistema dei diritti-doveri spettanti ai cittadini" (Corte
costituzionale, 5 maggio 1967, n. 60).
Orbene, precludere al tribunale, sezione misure di prevenzione,
investito con documentata istanza, di poter esaminare nel merito la
fondatezza di una richiesta di modifica del comune di soggiorno
obbligato, formulata per esigenze di lavoro, nonchè la sua
compatibilità da un lato con il diritto-dovere al lavoro del
proposto e dall'altro con le esigenze di tutela della collettività,
si pone in stridente contrasto con la norma costituzionale citata.
In altri termini, rimossa la barriera preclusiva costituita dalla
normativa denunziata, l'istanza del proposto ben potrà essere
accolta o respinta dal tribunale, con una decisione di merito,
effettuando un concreto bilanciamento fra la tutela di più diritti
individuali e collettivi, tutti garantiti dall'ordinamento
costituzionale, facendo ricorso a criteri di prudente valutazione,
nonchè al consueto supporto istruttorio costituito delle dettagliate
informative richieste dal tribunale agli organi locali di polizia
giudiziaria e di pubblica sicurezza; il tutto al fine di impedire
pericolosi fenomeni di "esportazione" sul territorio nazionale della
presenza della criminalità organizzata.
In presenza di più diritti costituzionalmente garantiti,
sacrificarne immotivatamente uno in favore di altri, addirittura
precludendo al giudice di merito di valutare in concreto la
preminenza dell'uno rispetto agli altri, si appalesa come irrazionale
ed arbitrario, a scapito ora dell'uno, ora dell'altro diritto.
4. - Da ciò discende l'ulteriore contrasto delle norme denunziate
anche con gli artt. 24 e 111 della Costituzione.
Restando - infatti - irrazionalmente inibita la possibilità di
accogliere o respingere l'istanza, si nega al proposto il diritto ad
una motivata pronuncia del tribunale in esito ad una propria
richiesta, volta all'attuazione di un diritto costituzionalmente
protetto (ad hoc balancing test).
Ad avviso del giudice rimettente, anche nel giudizio incidentale
inserito nell'ambito di un procedimento di prevenzione della P.S.,
non soltanto deve essere data al proposto la concreta possibilità di
difendersi, allegando documenti e deducendo fatti e circostanze, ma
il tribunale deve avere comunque il potere-dovere di accogliere,
ovvero di disattendere le prospettazioni delle parti, qualora
ritenute non significative o fuorvianti, dandone però puntuale
giustificazione, con adeguata motivazione, alla luce dei principi
costituzionali in gioco.
Tutto ciò - ad avviso del tribunale - è il fine della
motivazione di qualunque provvedimento giurisdizionale; quello,
cioè, di comprovare l'osservanza, fra l'altro, dei canoni di logica
e d'imparzialità e di darne contezza al cittadino ed, eventualmente,
al giudice di legittimità chiamato a sindacarne i contenuti.
Nel caso di specie, il denunziato contrasto è attuale e
rilevante, ove solo si consideri che, come si evince dagli atti, il
sindaco, con nota del 7 marzo 1994 ha attestato la situazione di
"dissesto finanziario" del comune, affermando altresì che "sul
territorio di questo comune non esistono fabbriche e industrie per
lavorazioni varie".
5. - Ma il combinato disposto delle norme denunziate svela ancor
più tutta la sua irrazionalità (donde la sua ulteriore rilevanza ai
fini dell'invocato giudizio di costituzionalita') ove solo si
consideri che tra le prescrizioni imposte allo Zagaria Vincenzo, con
il decreto di sorveglianza speciale, è contraddittoriamente
ricompresa proprio quella di "darsi alla ricerca di un lavoro" (vds.
decr. cit., pag. 19).
Giustamente il sistema normativo prevede che tra le prescrizioni
obbligatorie, in caso di irrogazione di misura di prevenzione della
P.S., venga ricompresa anche quella di "darsi, entro un congruo
termine, alla ricerca di un lavoro" (art. 5, secondo comma, della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423), poichè proprio la mancanza di
occupazione costituisce - secondo la comune esperienza criminologica
- l'humus ideale dal quale i sodalizi criminosi attingono
manovalanza, offrendo condizioni economiche e di sostentamento,
spesso accolte dai soggetti disoccupati a rischio, proprio per la
totale assenza di valide e lecite alternative occupazionali.
Si profila - pertanto - un ulteriore contrasto della normativa
denunziata con l'art. 27, secondo comma, della Costituzione, nella
parte in cui consente che un provvedimento giurisdizionale, con
manifesta irrazionalità e contraddittorietà con le norme cui si
ispira, nel mentre impone al cittadino una prescrizione,
contestualmente gli impedisce proprio l'adempimento di quella
medesima prescrizione.
È di tutta evidenza - infatti - che il "diritto al lavoro",
riconosciuto essenziale anche nei confronti del condannato, a
fortiori non può essere negato al cittadino non già riconosciuto
"colpevole" ma soltanto abbisognevole, per la sua pericolosità
sociale, di più assidui controlli di P.S., per esigenze di tutela e
nell'interesse della collettività.
Nel caso di specie la declaratoria d'inammissibilità dell'istanza
dell'interessato (per tutto quanto innanzi esposto), non potrà che
provocare la ricerca - da parte del proposto - (anche per
sopravvivere), di espedienti contrari alla condotta impostagli con il
decreto di prevenzione, che irrazionalmente ne potranno addirittura
elevare il già riconosciuto livello di pericolosità sociale.
L'attuale denunziata normativa - ad avviso del tribunale - finisce
proprio per vanificare gli scopi che hanno ispirato l'innovazione
della disciplina in tema di soggiorno obbligato, il cui punto di
arrivo è costituito dalla legge 24 luglio 1993, n. 256, che ha
previsto indiscriminatamente la riconduzione del luogo di
applicazione del soggiorno obbligato a quello di residenza (o di
dimora abituale) del soggetto proposto, omettendo di considerare che,
in casi eccezionali, come quello attualmente all'esame del tribunale,
deve essere consentito al giudice della prevenzione di operare una
prudente valutazione, la quale non potrà che essere effettuata nella
medesima ottica di rispetto degli obiettivi di prevenzione sottesi
alla legislazione in argomento, proprio al fine di contenere il
livello di pericolosità sociale al di sotto della soglia di
tollerabilità sociale.
L'elemento primario, idoneo ad attuare - in concreto - il
programma di contrasto e di controllo nella pericolosità sociale del
soggetto sottoposto alla misura di prevenzione con obbligo di
soggiorno è - appunto - costituito, così come prescritto dall'art.
5, secondo comma, della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, dall'esito
favorevole (non inibito incostituzionalmente dalla legge) della
prescrizione di "darsi, entro un congruo termine, alla ricerca di un
lavoro".
6. - Dalla suddetta antinomia discende il contrasto delle norme
denunziate anche con l'art. 4 della Costituzione, poichè il
combinato disposto normativo denunziato - nel caso di specie -
impedisce l'esercizio di un'attività lavorativa e nega
immotivatamente il diritto al lavoro, che non solo la Carta
costituzionale riconosce in favore di tutti i cittadini, ma il cui
promuovimento costituisce un dovere fondamentale della Repubblica,
oltre che dello stesso cittadino uti singulus.
Il primo e più alto valore che si possa attribuire al diritto al
lavoro è - infatti - quello della "libertà di lavorare".
Secondo autorevole dottrina detto diritto va ritenuto "una
garanzia della libertà personale, per effetto della quale ogni
cittadino può chiedere che i pubblici poteri si astengano da
qualsiasi intervento rivolto ad impedire l'attività di lavoro dei
privati, la scelta ed il moto di esercizio di essa, salvo
naturalmente i divieti di ordine pubblico".
Non - quindi - obbligo per lo Stato di fornire lavoro a coloro che
ne siano involontariamente privi, ma obbligo di promuovere le
condizioni per rendere effettivo il diritto al lavoro.
Va comunque detto che, sussistendo, nel caso di cittadini
sottoposti alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale
della P.S. con obbligo di soggiorno in un determinato comune, una
presunzione di pericolosità, dovrebbe essere il giudice a vagliare
nel merito un'istanza come quella sottoposta all'esame del tribunale,
ma, nel caso di specie - come già visto - l'attuale formulazione
delle norme denunciate preclude al tribunale qualsiasi vaglio
dell'istanza nel merito, nonchè decidere se concedere o meno
l'invocata modifica, eliminando così la possibilità di operare un
concreto bilanciamento fra le esigenze di tutela della collettività
ed il diritto-dovere al lavoro del proposto, applicando - con
prudenza e non indiscriminatamente - i medesimi criteri che hanno
ispirato l'innovazione della disciplina in tema di soggiorno
obbligato introdotta dalla legge 24 luglio 1993, n. 256 (Modifica
dell'istituto del soggiorno obbligato e dell'art. 2- ter della legge
31 maggio 1965, n. 575), mirata alla riconduzione del luogo di
applicazione del soggiorno obbligato a quello di residenza (o di
dimora abituale) del soggetto proposto e finalizzata ad evitare
incontrollati fenomeni di "esportazione" sul territorio nazionale
della presenza della criminalità organizzata.
In altri termini, ad avviso del giudice rimettente, laddove non
fosse consentito al tribunale - in casi eccezionali, come quello di
specie - di individuare il luogo di applicazione del soggiorno
obbligato anche in un comune diverso da quello di residenza (o di
abituale dimora), il rimedio cui mira la nuova normativa - in taluni
casi - rischierebbe di essere peggiore del male, favorendo lo
sviluppo di ulteriori pericolose concentrazioni di soggetti mafiosi,
proprio in quelle località in cui l'elevato tasso di disoccupazione
e la mancanza di valide alternative lecite di lavoro costituiscono -
come già detto - fertile humus per la nascita e la sopravvivenza di
sodalizi criminosi.
7. - È indubitabile, alla stregua delle suesposte motivazioni, la
rilevanza delle dedotte questioni di illegittimità costituzionale,
dovendo questo tribunale decidere sulla documentata istanza
formulata, per motivi di lavoro, dal difensore del proposto Zagaria
Vincenzo tesa ad ottenere la modifica della località ove il proprio
assistito sta attualmente scontando la misura di prevenzione della
P.S. per la durata di anni 4 (quattro), con obbligo di soggiorno nel
comune di Casapesenna (Caserta).
È altresì in re ipsa la non manifesta infondatezza delle dedotte
questioni di illegittimità costituzionale, posto che, nella specie -
alla stregua della denunciata normativa - confliggono fra di loro
diritti costituzionalmente tutelati, senza alcuna possibilità di
intervento da parte del tribunale rimettente.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 2 della legge 31 maggio 1965, n. 575
(così come modificato dall'art. 1 della legge 24 luglio 1993, n.
256) e 3, terzo comma, 7, secondo comma, della legge 27 dicembre
1956, n. 1423, per contrasto con gli artt. 1, primo comma, 4, 24, 27,
secondo comma, e 111 della Costituzione, nella parte in cui non
consente al tribunale, sezione misure di prevenzione, di esaminare
nel merito l'istanza di modifica della località in cui il soggetto
sottoposto alla misura di prevenzione della P.S. sconti la misura
dell'obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di abituale
dimora, nemmeno nell'ipotesi di cui l'istanza stessa sia motivata
dall'esigenza di adempiere alla prescrizione di "darsi alla ricerca
di un lavoro", imposta dall'art. 5, secondo comma, della legge 27
dicembre 1956, n. 1423;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al proposto Zagaria Vincenzo, al difensore, al procuratore
della Repubblica presso il tribunale di S. Maria Capua Vetere
(Caserta), nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in S. Maria Capua Vetere, addì 17 maggio 1994
Il presidente: MARMO
Il giudice relatore: DI SALVO
Il giudice: FOSCHINI
94C0687