1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 390 SENTENZA 13 - 28 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Servitu' militari - Vincoli di inedificabilita' derivanti dalle servitu' - Terreni con preesistente destinazione edificatoria e insuscettibili di altra utilizzazione e rendita agraria - Indennizzo annuo differenziato - Omessa previsione - Inidoneita' del criterio adottato ad assicurare un giusto indennizzo - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 24 dicembre 1976, n. 898, art. 7, come modificato dall'art. 3 della legge 2 maggio 1990, n. 104. - Costituzione, art. 42, terzo comma. (000C0896) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco
BILE; Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
24 dicembre 1976, n. 898 (nuova regolamentazione delle servitù
militari), come modificato dall'art. 3 della legge 2 maggio 1990,
n. 104 (modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre 1976,
n. 898, concernente nuova regolamentazione delle servitù militari),
promosso con ordinanza emessa il 10 novembre 1998 dal Tribunale di
Palermo nel procedimento civile vertente tra Adragna Rosario ed altri
contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 110 del registro
ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1999.
Visto l'atto di costituzione di Adragna Rosario ed altri;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Con atto di citazione del 12 febbraio 1998, i proprietari di
un'area avente natura edificatoria, sulla quale era stata imposta una
servitù militare a protezione di un deposito dell'aeronautica
militare, convennero in giudizio innanzi al giudice unico del
Tribunale di Palermo il Ministero della difesa. La servitù
consisteva nei divieti di: a) fare piantagioni di essenza tale (ad
es., alberi di alto fusto, canapa, granturco, ecc.) che potessero
intercettare la possibilità di vista e di tiro; fare determinate
operazioni campestri (quali scassare il terreno con mine, bruciare i
residui delle piantagioni ecc.); b) lasciare seccare sul posto i
prodotti delle coltivazioni; nel caso di vegetazione spontanea, se i
proprietari non avessero provveduto direttamente al tempestivo taglio
ed alla conseguente pulizia del terreno, era stabilito che vi
provvedesse l'amministrazione militare; c) fabbricare muri, edifici o
altre strutture in elevazione; d) fare elevazioni di terra o di altro
materiale; e) scavare fossi o altri vani, ad eccezione di cunette per
lo scolo delle acque, della profondità massima di cm. 50; f)
impiantare condotte elettriche sopraelevate di gas o di liquidi
infiammabili. Gli attori ritenevano che tali limitazioni finissero di
fatto per svuotare di contenuto il diritto di proprietà, e,
pertanto, trattandosi di terreno di natura edificatoria, chiedevano
la condanna dell'amministrazione convenuta al pagamento di una
congrua indennità ai sensi della legge 25 giugno 1865, n. 2359, o,
in subordine, della legge 8 agosto 1992, n. 359, anzichè secondo il
criterio automatico di cui all'art. 7 della legge 24 dicembre 1976,
n. 898, adottato dal comando interessato, ed applicabile, invece,
secondo gli attori, solo ai terreni agricoli, in quanto commisurato
al reddito dominicale ed agrario. Per l'ipotesi in cui il giudice
unico del Tribunale di Palermo ritenesse, invece, che il criterio di
cui si tratta fosse stato dettato dalla legge anche per i suoli
edificabili e per le servitù aventi natura espropriativa, gli attori
chiedevano che fosse sollevata questione di legittimità
costituzionale del citato art. 7, come modificato dall'art. 3 della
legge 2 maggio 1990, n. 104, per contrasto con l'art. 42, terzo
comma, della Costituzione.
Il giudice adito, con ordinanza emessa in data 10 novembre 1998,
ha ritenuto non manifestamente infondata, e rilevante nel giudizio in
corso, la questione.
Al riguardo, nella ordinanza si osserva che la norma impugnata
non può essere interpretata nel senso che il criterio, ivi previsto,
di indennizzo rapportato al doppio del reddito dominicale ed agrario
dei terreni e del reddito dei fabbricati, quali valutati ai fini
dell'imposizione sul reddito, e stabilito nella metà dei predetti
redditi per le limitazioni di cui a ciascuna delle lettere a) e b)
dell'art. 2 della stessa legge, e nell'intero reddito in caso di
concorso di dette limitazioni, sia applicabile solo per i fondi
agricoli e non anche per le aree edificabili.
Infatti, la norma contiene un esclusivo ed indistinto riferimento
al reddito dominicale ed agrario dei terreni, senza distinguere tra
terreni agricoli ed edificabili.
Inoltre, il reddito agrario e quello dominicale di tutti i
terreni non edificati prescindono, ai fini dell'imposta sul reddito,
dalla natura edificatoria o agricola del terreno.
Infine, ulteriore argomentazione potrebbe trarsi, sempre ad
avviso del giudice a quo dal fatto che proprio l'art. 2, lettera b),
della legge n. 898 del 1976 dispone che la servitù militare può
consistere nel divieto di fabbricare muri o edifici, ciò che
comporterebbe che il legislatore ha tenuto ben presente che
l'imposizione della servitù possa aver riguardo anche a terreni di
natura edificatoria. Ma nella accezione più ampia, la norma
impugnata, nella parte in cui prevede un criterio automatico di
determinazione dell'indennizzo basato sul valore della rendita
catastale che prescinde del tutto dal riferimento al parametro
rappresentato dal valore venale del bene, determinerebbe, nel caso di
imposizione di vincoli di inedificabilità su aree edificabili, una
commisurazione dell'indennizzo del tutto inadeguata, irrisoria o
addirittura inesistente, comprimendo il diritto di proprietà,
mediante una limitazione di natura espropriativa senza un effettivo
indennizzo, ponendosi in contrasto con l'art. 42, terzo comma, della
Costituzione.
Il rimettente richiama la sentenza della Corte costituzionale
n. 138 del 1993, con la quale è stata dichiarata la illegittimità
costituzionale della previgente normativa, contenuta nell'art. 2,
secondo e terzo comma, della legge 20 dicembre 1932, n. 1849, come
sostituito dall'art. 1 della legge 8 marzo 1968, n. 180, rilevandosi
che il giudizio di congruità dell'indennizzo non può prescindere
dal parametro del giusto prezzo risultante dagli artt. 40 e 68 della
legge n. 2359 del 1865. Le considerazioni espresse nella predetta
occasione dalla Corte costituzionale si attaglierebbero anche alla
attuale normativa, che differirebbe da quella già dichiarata
incostituzionale solo per il fatto di fare riferimento, per il
calcolo dell'indennizzo in caso di servitù militare, non più al
reddito dominicale ed agrario dei terreni e reddito dei fabbricati,
quali valutati ai fini dell'imposizione sul reddito, ma al doppio di
esso.
Nessun riferimento, infatti, conterrebbe la norma in questione al
parametro rappresentato dal valore venale del bene, dal quale in
nessun caso si potrebbe legittimamente del tutto prescindere. In
proposito, il giudice a quo richiama, oltre a numerose decisioni
della Corte costituzionale, l'indirizzo della giurisprudenza di
legittimità che, in tema di indennizzo per la costituzione
giudiziale di servitù di elettrodotto, esclude che il carattere
anche amovibile della servitù medesima incida sulla necessità di
liquidare tale indennizzo sulla base dell'effettivo valore del fondo
asservito, e, quindi, di tener conto anche della sua vocazione
edificatoria.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte
privata del procedimento a quo che ha richiesto la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma impugnata, con
argomentazioni adesive a quelle contenute nella ordinanza di
remissione.

Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda
l'art. 7 della legge 24 dicembre 1976, n. 898 (nuova regolamentazione
delle servitù militari), come modificato dall'art. 3 della legge 2
maggio 1990, n. 104 (modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre
1976, n. 898, concernente nuova regolamentazione delle servitù
militari), nella parte in cui prevede, per le limitazioni discendenti
dalle "servitù militari", un criterio automatico di determinazione
dell'indennizzo annuo, basato sul valore della rendita catastale
(doppio, metà o intero reddito dominicale e agrario a seconda delle
ipotesi), che prescinde del tutto dal riferimento al parametro
rappresentato dal valore venale del bene, con ciò determinando, nel
caso di imposizione di vincoli di inedificabilità su aree
edificabili, una commisurazione dell'indennizzo del tutto inadeguata,
irrisoria o addirittura inesistente, e consentendo, pertanto, una
compressione del diritto di proprietà mediante limitazione di natura
espropriativa senza indennizzo.
Viene denunciata la violazione dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione.
2. - La questione è fondata per la parte in cui il criterio
indifferenziato di determinazione di indennizzo annuo si applica ai
terreni con preesistente destinazione edificatoria e non suscettibili
di altra utilizzazione e di rendita agraria.
Con una scelta discrezionale, che andava oltre la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della normativa anteriore a
Costituzione contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge 20
dicembre 1932, n. 1849 (sentenza n. 6 del 1966), il legislatore del
1976 e del 1990 ha voluto garantire ai soggetti interessati
dall'asservimento a "servitù militari" sempre un indennizzo annuo
per la perdita di redditività a seguito delle limitazioni, fin dal
loro sorgere, in relazione alle ricordate peculiarità e natura dei
vincoli negativi, non aventi carattere generale ed obbiettivo,
ritenuti, di per sè, tali da incidere significativamente sulle
possibilità di reddito del bene. Ciò è testimonianza di una
maggiore attenzione per gli interessi anche dei privati, oltre per
quelli generali (primari di difesa), avuto anche riguardo al fatto
che le attività vietate al soggetto privato in virtù
dell'asservimento sono considerate in genere legittime
dall'ordinamento, che perciò appresta un equo contemperamento degli
interessi in gioco, attraverso una forma di corrispettivo, anche se
non necessariamente coincidente con la diminuzione del reddito,
purchè non irrisorio.
Per le anzidette limitazioni non vi è normalmente alcuna
preordinazione ad un trasferimento coattivo della proprietà; anzi,
il sistema prescelto presuppone, in ogni caso, che il proprietario
del bene asservito rimanga nella libera disponibilità dell'immobile,
salvo a dover sottostare solo a quei determinati obblighi negativi,
che, a seconda delle esigenze strettamente collegate al tipo di opere
ed installazioni di difesa, siano stati concretamente imposti,
nell'ambito di tipologie di limitazioni configurate dal legislatore,
comportanti un non omogeneo "aggravio della proprietà privata" e
differenziati "oneri dello Stato".
Avendo il legislatore scelto, per le anzidette limitazioni, il
sistema di indennizzo annuo, basato sulla diminuzione di redditività
del terreno o fabbricato, questo indennizzo annuo (alternativo non al
valore venale del bene, ma al corrispettivo per la perdita parziale
di utilizzazione del bene) poteva essere commisurato ad un valore,
non di scambio della proprietà del bene, ma di reddito, desunto da
un parametro anche automatico; è stato adoperato il valore catastale
dell'immobile, utilizzando il reddito dominicale e agrario per i
terreni e il reddito dei fabbricati, quali valutati ai fini della
imposizione sul reddito. Detta rendita catastale subisce differenti
coefficienti di moltiplicazione (in definitiva per due e per uno) a
seconda delle tipologie delle limitazioni imposte.
Tale sistema di calcolo di indennizzo annuo non è stato
contestato nella sua interezza, potendo essere considerato equo nella
generalità dei casi, in quanto la rendita catastale rappresenta un
valore di riferimento accettabile ai fini del calcolo della rendita,
dovendosi, nelle ipotesi in esame, indennizzare limitazioni
temporanee per la perdita o diminuzione di redditività dell'immobile
nell'anno preso in considerazione. Se poi vi siano stati errori o
vizi nella applicazione delle regole per la determinazione delle
rendite catastali, queste potranno essere corrette e sindacate con i
rimedi previsti dall'ordinamento.
Invece, il criterio adottato si rivela del tutto inadeguato o
addirittura mancante, potendo portare a valori di rendita
insignificanti ed irrisori o addirittura zero (come per alcuni dei
terreni in contestazione), quando si tratti di terreni con
preesistente destinazione edificatoria, che non siano suscettibili di
una utilizzazione agricola e quindi siano in tutto o in parte privi
di rendita dominicale e agraria.
In tali casi il generalizzato metodo di calcolo dell'indennizzo
attraverso la rendita catastale, necessariamente basata sul catasto
terreni e sulla rendita dominicale e agraria perchè non vi è stata
ancora l'edificazione prevista nella programmazione urbanistica o
perchè il terreno non è pertinenziale ad un fabbricato è
assolutamente inidoneo per determinare un giusto indennizzo, in una
ipotesi di limitazione temporanea, che concretamente impone un
sostanziale divieto di edificazione a carattere generale (divieto di
fare elevazioni di qualsiasi materiale, di fabbricare muri e
edifici), in mancanza di qualsiasi altra utilizzabilità e di
riferimento a rendita temporanea.
Pertanto, deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale
della norma denunciata nella parte in cui non prevede un indennizzo
annuo differenziato per i terreni con preesistente destinazione
edificatoria e non suscettibili di altra utilizzazione e rendita
agraria.
3. - La fissazione del concreto criterio correttivo specifico
rientra nel potere discrezionale del legislatore, che può essere
esercitato utilizzando una serie di metodi integrativi e
compensativi, non necessariamente ragguagliati al valore dell'area
edificabile (cfr., per taluni riferimenti, sentenza n. 179 del 1999);
così, ad esempio, ricorrendo alla redditività di fabbricati
omogenei nella stessa zona, depurata dagli oneri per investimenti
occorrenti per la costruzione; alla percentuale di reddito medio del
fabbricato edificabile, calcolando l'incidenza di valore del suolo;
alla redditività media delle aree edificabili dello stesso tipo,
ecc.).
In altri termini, può essere adoperato un qualsiasi metodo e
criterio, che tenga conto anche della natura edificatoria dei
terreni, in armonia, del resto, con il sia pure diverso sistema
differenziato (terreni agricoli e suoli edificabili) di
determinazione della indennità per espropriazione traslativa della
proprietà o per la imposizione ICI.
4. Sul piano generale degli oneri derivanti dalle "servitù
militari" deve, infine, essere sottolineato che, specie per le nuove
installazioni, problemi come quelli in esame potranno essere ridotti
attraverso la localizzazione delle opere ed impianti militari
coordinata con i piani di assetto territoriale della regione (art. 3
della legge 24 dicembre 1976, n. 898, nel testo risultante
dall'art. 1 della legge 2 maggio 1990, n. 104).
In ogni modo, in caso di revisione quinquennale e di conferma
della imposizione, che renda impossibile o eccessivamente difficile
l'esercizio del diritto di proprietà sul bene o su parte di esso, è
offerta al proprietario la possibilità di chiedere la espropriazione
totale o parziale del bene stesso (art. 11, primo comma, della legge
24 dicembre 1976, n. 898).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
24 dicembre 1976, n. 898 (nuova regolamentazione delle servitù
militari), come modificato dall'art. 3 della legge 2 maggio 1990,
n. 104 (modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre 1976,
n. 898, concernente nuova regolamentazione delle servitù militari),
nella parte in cui non prevede un indennizzo annuo differenziato per
i terreni con preesistente destinazione edificatoria e non
suscettibili di altra utilizzazione e rendita agraria.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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