1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 341 SENTENZA 23 - 27 ottobre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Reclami dei detenuti in materia di lavoro - Competenza esclusiva del magistrato di sorveglianza - Giudizio con rito camerale - Lesione del diritto di difesa e del diritto al contraddittorio - Disparita' di trattamento fra lavoratori detenuti e lavoratori non detenuti - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 69, sesto comma, lettera a). - Costituzione, artt. 24, secondo comma, 111, secondo comma, 3, primo comma (24, primo comma, 27, primo e terzo comma, 81, quarto comma, 97). (006C0940) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 69, sesto
comma, lettera a), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta), promosso con ordinanza del
17 novembre 2005 dal Magistrato di sorveglianza di Pisa, sul reclamo
proposto da V.A.M., iscritta al n. 7 del registro ordinanze 2006 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 5 luglio 2006 il giudice
relatore Gaetano Silvestri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 17 novembre 2005 il Magistrato di
sorveglianza di Pisa ha sollevato, con riferimento agli artt. 3, 24,
primo e secondo comma, 27, primo e terzo comma, 81, quarto comma, 97
e 111 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, sesto comma, lettera a), della legge 26 luglio 1975,
n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle
misure privative e limitative della liberta), nella parte in cui
prevede la competenza del magistrato di sorveglianza «sui reclami dei
detenuti e degli internati concernenti l'osservanza delle norme
riguardanti l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e
la remunerazione, nonchè lo svolgimento delle attività di tirocinio
e di lavoro e le assicurazioni sociali».
Avanti al rimettente è stata riassunta, nelle forme risultanti
dal combinato disposto degli artt. 14-ter e 69, sesto comma, della
legge n. 354 del 1975, una controversia già promossa da un detenuto,
presso il giudice del lavoro, ai sensi dell'art. 409 del codice di
procedura civile. Si trattava, nella specie, di domanda volta ad
ottenere l'accertamento della natura subordinata del rapporto di
lavoro già intrattenuto tra il ricorrente ed un'impresa privata (con
prestazioni erogate all'interno dell'istituto penitenziario), nonchè
della illegittimità del licenziamento intimato, con conseguente
condanna del datore di lavoro al pagamento di somme. Il tribunale
adito, con sentenza del 27 aprile 2005, aveva dichiarato la propria
incompetenza, individuando l'odierno giudice a quo quale magistrato
di sorveglianza competente a norma dell'art. 69 della citata legge
n. 354 del 1975.
1.1. - Il rimettente, premesso che il principio applicato dal
giudice del lavoro è asseverato da ripetute pronunce della Corte di
cassazione, e costituisce ormai «diritto vivente», ritiene che le
caratteristiche del procedimento di sorveglianza - per quanto lo
stesso abbia assunto piena natura giurisdizionale con l'introduzione
dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario, ad opera dell'art. 2
della legge 10 ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla legge
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta) - non siano compatibili con le
esigenze di difesa e contraddittorio tipiche delle controversie di
lavoro.
Rileva il giudice a quo, in particolare, che la procedura
regolata dal citato art. 14-ter non prevede la partecipazione diretta
del detenuto, il quale è rappresentato dal difensore e può soltanto
presentare memorie, mentre la sua controparte, individuata
nell'amministrazione penitenziaria, non è presente all'udienza
neppure per il tramite di un difensore, posto che tale non può
essere considerato il pubblico ministero, il quale invece è parte
necessaria del procedimento. Una disciplina siffatta implicherebbe,
per entrambi i soggetti del rapporto controverso, la violazione dei
principi fissati nel primo e nel secondo comma dell'art. 24 Cost. Il
diritto di difesa della parte opposta al lavoratore detenuto, poi,
sarebbe illecitamente compresso anche in quanto il solo lavoratore, a
parere del rimettente, potrebbe impugnare, mediante ricorso per
cassazione, l'ordinanza assunta dal magistrato di sorveglianza in
conclusione del procedimento. Da questa stessa regola sortirebbe una
ulteriore violazione di rilievo costituzionale, riferibile al
principio di parità tra le parti sancito nel secondo comma
dell'art. 111 Cost.
1.2. - Il giudice a quo ritiene, inoltre, che la disciplina della
competenza territoriale nel procedimento di sorveglianza (art. 677
del codice di procedura penale) sia priva di funzionalità, nel caso
di trasferimento del detenuto, rispetto alle esigenze di accertamento
dei fatti rilevanti per la soluzione della controversia di lavoro,
essendo riferita al luogo di detenzione dell'interessato al momento
del reclamo, e non al tempo della prestazione lavorativa, e
comportando oltretutto la partecipazione al giudizio di un soggetto
diverso da quello coinvolto nel rapporto (cioè il responsabile
dell'istituto di detenzione del reclamante nel momento del giudizio e
non quello dell'istituto ove l'interessato fosse ristretto al tempo
della prestazione). In tali circostanze, secondo il giudice a quo, si
determinerebbe una violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione, anche per quanto riguarda l'organizzazione
degli uffici giudiziari (art. 97 Cost.). Lo stesso parametro sarebbe
poi violato per effetto dell'attribuzione di una competenza
concernente questioni specialistiche ad un giudice la cui
preparazione professionale concerne materie completamente diverse.
1.3. - Il rimettente prospetta, ancora, una illegittima
discriminazione, rilevante ex art. 3 Cost., tra i lavoratori detenuti
e quelli non assoggettati a limitazioni della libertà personale. La
differenza di trattamento, già considerata ragionevole dalla
giurisprudenza di legittimità sulla base delle peculiarità
attribuite al lavoro penitenziario, sarebbe ormai incompatibile con
l'attuale assimilazione del rapporto di lavoro dei detenuti al
rapporto di lavoro ordinario, che questa stessa Corte avrebbe
sancito, intervenendo sul diritto ad un periodo feriale retribuito,
con la sentenza n. 158 del 2001. Detta assimilazione sarebbe
particolarmente significativa, a parere del giudice a quo, quando il
rapporto di lavoro viene istituito, come nella specie, con un'impresa
privata ed estranea all'amministrazione penitenziaria, mediante
stipulazione di un ordinario contratto e con espresso rinvio alle
norme corrispondenti del codice civile e della contrattazione
collettiva. Non vi sarebbe dunque ragione di assicurare al lavoratore
detenuto una tutela meno intensa di quella riconosciuta ad ogni altro
lavoratore, come ad esempio avviene attraverso la regola di immediata
esecutività della sentenza di primo grado nel rito del lavoro
(regola non applicabile, a dire del rimettente, all'ordinanza del
magistrato di sorveglianza). Del resto, osserva il giudice a quo, non
esisterebbe un principio di necessaria competenza del magistrato di
sorveglianza per la tutela dei diritti soggettivi del detenuto,
neppure quando la controparte sia rappresentata dall'amministrazione
penitenziaria, come dimostrerebbe la competenza riconosciuta al
giudice civile per fatti che comportino responsabilità risarcitoria
nei confronti dei detenuti.
1.4. - Una grave carenza di tutela - prosegue il rimettente - si
riscontra anche con riferimento alla posizione del datore di lavoro
coinvolto nella controversia, il quale, nella generalità dei casi,
resta completamente estraneo al procedimento camerale celebrato dal
magistrato di sorveglianza. La questione non potrebbe essere risolta
(come talvolta si è fatto dalla giurisprudenza) individuando
nell'amministrazione, sempre e comunque, la controparte del detenuto
lavoratore. In questa prospettiva tutti gli oneri nascenti dal
rapporto di lavoro, compresi quelli retributivi e previdenziali,
andrebbero riferiti proprio all'amministrazione, attribuendole un
ruolo improprio di interposizione e garanzia, e costringendola a
costose azioni di recupero dall'esito incerto (senza che per gli
oneri corrispondenti sia stata prevista dalla legge la necessaria
copertura, in ossequio alla disposizione di cui all'art. 81, quarto
comma, Cost.). La responsabilità surrogatoria, d'altra parte, si
estenderebbe ai casi di infortunio e malattia professionale, anche
sotto il profilo penale, con effetto incompatibile, secondo il
rimettente, con il principio di personalità della responsabilità
penale (art. 27, primo comma, Cost.).
Se, dunque, il rapporto di lavoro del detenuto può riguardare
una parte estranea all'amministrazione penitenziaria, che rimane
esclusa dal procedimento di cui agli artt. 14-ter e 69
dell'Ordinamento penitenziario, risulta evidente, a parere del
giudice a quo, l'incompatibilità tra la norma impugnata ed i
principi fissati nei primi due commi dell'art. 24 Cost.
1.5. - Il rimettente ritiene, infine, che il complesso degli
oneri attribuiti ai responsabili degli istituti penitenziari (oneri
che addirittura coinciderebbero con quelli del datore di lavoro, ove
fosse accolta la tesi giurisprudenziale della loro responsabilità
surrogatoria per le obbligazioni assunte dalle imprese esterne)
varrebbe a disincentivare l'azione istituzionale mirata al recupero
dei detenuti attraverso il lavoro, così frustrando il principio di
necessaria funzionalità rieducativa della pena (art. 27, terzo
comma, Cost.).
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 7 febbraio 2006, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
Il giudice a quo avrebbe omesso, anzitutto, la necessaria ricerca
di una soluzione interpretativa utile ad evitare la prospettata
lesione di interessi costituzionalmente protetti. In effetti, se con
formula tralaticia le Sezioni unite civili della Corte suprema hanno
più volte prospettato una competenza del magistrato di sorveglianza
anche per le controversie riguardanti datori di lavoro diversi
dall'amministrazione penitenziaria, non mancherebbero in
giurisprudenza affermazioni, pur isolate, dell'opposto principio,
cioè d'una competenza attribuita, nei casi in questione, secondo le
regole del processo civile.
In ogni caso, sempre a parere dell'Avvocatura erariale, la
questione sarebbe infondata. La deroga al criterio generale di
competenza si giustificherebbe (nella prospettiva dell'art. 3 Cost.)
per la peculiarità del lavoro carcerario, strumentale alla
rieducazione del condannato e comunque fortemente influenzato, nel
suo svolgimento, dalla condizione detentiva del lavoratore. Pur
quando intrattenuto con datori di lavoro esterni all'amministrazione,
il rapporto si caratterizzerebbe per una disciplina particolare,
anche nelle fonti (ad esempio la regolazione per mezzo di convenzioni
tra l'amministrazione penitenziaria ed il terzo). Al procedimento
delineato dal combinato disposto degli artt. 69 e 14-ter della legge
n. 354 del 1975, d'altra parte, andrebbe ormai riconosciuta natura
giurisdizionale piena, e dunque utile a garantire i diritti delle
parti, sia pure con modalità particolari che riflettono la
peculiarità del rapporto sottostante.
Le doglianze riferite all'art. 97 Cost., oltre che inammissibili
perchè relative ad una norma non impugnata (quella che determina la
competenza territoriale del magistrato di sorveglianza) e perchè
formulate in modo generico, sarebbero anche infondate. La conduzione
del procedimento ad opera del magistrato investito della
giurisdizione nel luogo di attuale detenzione del lavoratore
varrebbe, infatti, ad evitare complessi e costosi trasferimenti
presso una sede giudiziaria diversa e, comunque, esterna al carcere.
Per quanto attiene al contraddittorio ed al diritto di difesa del
datore di lavoro coinvolto nella controversia, l'Avvocatura dello
Stato rileva che anche nei rapporti concernenti imprenditori privati
il ruolo di controparte del lavoratore sarebbe riferibile
all'amministrazione penitenziaria, la quale può partecipare al
procedimento mediante produzione di memorie. Se così non fosse, per
altro, il diverso datore di lavoro potrebbe far valere le proprie
ragioni in un giudizio ulteriore, cui avrebbe diritto non avendo
preso parte al procedimento avanti al magistrato di sorveglianza.
In un caso e nell'altro, il rimettente non avrebbe dato prova
dell'eventualità di costi «riflessi» a carico dell'amministrazione
penitenziaria, così risultando infondata anche l'ulteriore questione
proposta ex art. 81 Cost.

Considerato in diritto

1. - Il Magistrato di sorveglianza di Pisa dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 69, sesto comma, lettera a),
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta) - nella parte in cui prevede la competenza del
magistrato di sorveglianza, che giudica secondo la procedura di cui
all'art. 14-ter della stessa legge, sui reclami dei detenuti e degli
internati concernenti l'osservanza delle norme riguardanti
l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la
remunerazione, nonchè lo svolgimento delle attività di tirocinio e
di lavoro e le assicurazioni sociali - in relazione al disposto degli
artt. 3, 24, primo e secondo comma, 27, primo e terzo comma, 81,
quarto comma, 97 e 111 della Costituzione.
2. - La questione è fondata.
2.1. - Lo svolgimento di attività lavorative da parte dei
detenuti contribuisce a rendere le modalità di espiazione della pena
conformi al principio espresso nell'art. 27, terzo comma, Cost., che
assegna alla pena stessa la finalità di rieducazione del condannato.
Questa Corte ha precisato che il lavoro dei detenuti, lungi dal
caratterizzarsi come fattore di aggravata afflizione, «si pone come
uno dei mezzi di recupero della persona, valore centrale per il
nostro sistema penitenziario non solo sotto il profilo della dignità
individuale ma anche sotto quello della valorizzazione delle
attitudini e delle specifiche capacità lavorative del singolo»
(sentenza n. 158 del 2001).
Il legislatore ha enunciato con chiarezza lo stesso principio,
specificando da una parte che «il lavoro penitenziario non ha
carattere afflittivo ed è remunerato» e dall'altra che
«l'organizzazione e i metodi del lavoro penitenziario devono
riflettere quelli del lavoro nella società libera al fine di far
acquisire ai soggetti una preparazione professionale adeguata alle
normali condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento
sociale» (art. 20, secondo e quarto comma, della legge n. 354 del
1975).
Il lavoro dei detenuti, sia che venga svolto in favore
dell'amministrazione penitenziaria, sia che venga effettuato - come
avviene sempre più di frequente - alle dipendenze di terzi, implica
una serie di diritti e obblighi delle parti, modulati sulla base
contrattuale dei singoli rapporti instaurati. Questa Corte ha già
chiarito che dal primato della persona umana, proprio del vigente
ordinamento costituzionale, discende, come necessaria conseguenza,
che i diritti fondamentali «trovano nella condizione di coloro i
quali sono sottoposti ad una restrizione della libertà personale i
limiti ad essa inerenti, connessi alle finalità che sono proprie di
tale restrizione, ma non sono affatto annullati da tale condizione».
Posta la indispensabile connessione tra riconoscimento dei diritti e
possibilità di farli valere innanzi a un giudice in un procedimento
di natura giurisdizionale, deve essere sempre assicurato il rispetto
delle «garanzie procedimentali minime costituzionalmente dovute,
quali la possibilità del contraddittorio, la stabilità della
decisione e l'impugnabilità con ricorso per cassazione» (sentenza
n. 26 del 1999).
2.2. - Secondo i principi sopra richiamati, si possono stabilire
tre punti fermi nella materia in cui si inserisce la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal giudice rimettente.
Il primo consiste nella necessaria tutela giurisdizionale dei
diritti nascenti dai rapporti di lavoro instauratisi nell'ambito
dell'organizzazione penitenziaria. Tali diritti non sono soltanto
quelli dei detenuti, ma anche quelli degli altri soggetti del
rapporto, quali i datori di lavoro, che non devono subire
indirettamente menomazioni della propria sfera giuridica per il solo
fatto di aver stipulato contratti con persone sottoposte a
restrizione della libertà personale.
Il secondo punto consiste nella possibilità che il legislatore
ponga limiti ai diritti in questione in rapporto alla condizione
restrittiva della libertà personale cui è sottoposto il lavoratore
detenuto. La configurazione sostanziale e la tutela giurisdizionale
dei diritti nascenti dai rapporti di lavoro dei detenuti possono
quindi non coincidere con quelle che contrassegnano il lavoro libero,
se ciò risulta necessario per mantenere integre le modalità
essenziali di esecuzione della pena, e per assicurare, con la
previsione di specifiche modalità di svolgimento del processo, le
corrispondenti esigenze organizzative dell'amministrazione
penitenziaria. In altre parole, i diritti dei detenuti devono trovare
un ragionevole bilanciamento nel diritto della collettività alla
corretta esecuzione delle sanzioni penali.
Il terzo punto, derivante dai primi due, è costituito dalla
illegittimità di ogni «irrazionale ingiustificata discriminazione»,
con riguardo ai diritti inerenti alle prestazioni lavorative, tra i
detenuti e gli altri cittadini (sentenza n. 49 del 1992).
3. - La questione di legittimità sollevata dal giudice a quo
deve essere esaminata alla luce dei punti fermi della giurisprudenza
costituzionale fin qui citata.
3.1. - Non v'è dubbio che il detenuto abbia diritto a far valere
in giudizio le pretese nascenti dalla prestazione di attività
lavorative. È parimenti certo che sia il detenuto sia la sua
controparte abbiano diritto ad un procedimento giurisdizionale basato
sul contraddittorio, come imposto dagli artt. 24, secondo comma, e
111, secondo comma, Cost., i quali attribuiscono a tutte le parti un
nucleo minimo di garanzie.
Se si valuta la norma impugnata nella prospettiva delle suesposte
garanzie costituzionali, si deve notare, in primo luogo, che la
procedura camerale in essa prevista, tipica dei giudizi davanti al
magistrato di sorveglianza, non assicura al detenuto una difesa nei
suoi tratti essenziali equivalente a quella offerta dall'ordinamento
a tutti i lavoratori, giacchè è consentito un contraddittorio
puramente cartolare, che esclude la diretta partecipazione del
lavoratore-detenuto al processo. Per altro verso, la disposizione non
assicura adeguata tutela al datore di lavoro, posto che
all'amministrazione penitenziaria è consentita solo la presentazione
di memorie, e che il terzo eventualmente interessato quale
controparte del lavoratore (situazione che ricorre nel caso oggetto
del giudizio principale) resta addirittura escluso dal
contraddittorio, pur essendo destinato, in ogni caso, a rispondere,
in via diretta o indiretta, della lesione dei diritti spettanti al
detenuto lavoratore, se accertata da una decisione del magistrato di
sorveglianza.
Il procedimento di cui all'art. 14-ter della legge n. 354 del
1975, imposto dall'art. 69, sesto comma, lettera a), per tutte le
controversie civili nascenti dalle prestazioni lavorative dei
detenuti, comprime dunque in modo notevole le garanzie
giurisdizionali essenziali riconosciute a tutti i cittadini.
L'irragionevolezza di tale compressione viene in rilievo anche per
l'assenza di esigenze specifiche di limitazione legate alla corretta
esecuzione della pena. Eventuali problemi organizzativi derivanti da
una maggiore garanzia del contraddittorio e della difesa in giudizio
possono essere affrontati e risolti in modo razionale
dall'amministrazione penitenziaria, senza che sia indispensabile
attuare per legge il sacrificio di diritti fondamentali garantiti
dalla Costituzione. Il legislatore, nell'ambito della sua
discrezionalità, può ben prevedere forme di svolgimento dei giudizi
civili nascenti da prestazioni lavorative dei detenuti tali da essere
compatibili con le esigenze dell'organizzazione penitenziaria e
mantenere integro, nel contempo, il nucleo essenziale delle garanzie
giurisdizionali delle parti.
3.2. - La disposizione impugnata non consente interpretazioni
conformi alla Costituzione per la perentoria chiarezza della sua
formulazione, che lega indissolubilmente la competenza del magistrato
di sorveglianza alla procedura camerale di cui all'art. 14-ter della
legge n. 354 del 1975, tipica di questo giudice per scelta del
legislatore. Tale esclusività di competenza, con conseguente
necessaria applicazione delle suddette regole processuali, è stata
affermata dalla Corte di cassazione, con orientamento costante e
univoco, a partire dal 1999 (Sez. Un. civ., sentenza n. 490 del
1999). È stato escluso, in particolare, un anomalo diritto di scelta
del detenuto, ammesso dalla giurisprudenza precedente, tra il rito
camerale, previsto dalla norma impugnata come diretta conseguenza
della competenza del magistrato di sorveglianza, e il rito ordinario
previsto dall'ordinamento per le controversie individuali di lavoro.
Questa Corte ha precisato che la scelta del legislatore in favore
del rito camerale non è illegittima in sè, ma solo
nell'eventualità in cui non vengano assicurati lo scopo e la
funzione del processo e quindi, in primo luogo, il contraddittorio
(ex plurimis, sentenza n. 543 del 1989 e ordinanza n. 121 del 1994).
4. - La Costituzione non impone un modello vincolante di processo
(ex plurimis, di recente, ordinanze n. 389 del 2005 e n. 386 del
2004). Occorre pertanto «riconoscere al legislatore un'ampia potestà
discrezionale nella conformazione degli istituti processuali, col
solo limite della non irrazionale predisposizione di strumenti di
tutela, pur se tra loro differenziati» (sentenza n. 180 del 2004). La
stessa discrezionalità il legislatore possiede nella disciplina
della competenza (sentenza n. 206 del 2004). La norma impugnata,
tuttavia, non si limita ad individuare una specifica competenza in
capo ad un determinato ufficio giudiziario, ma detta, con stretta
consequenzialità, regole processuali inidonee, se riferite alle
controversie di lavoro, ad assicurare un nucleo minimo di
contraddittorio e di difesa, quale spetta a tutti i cittadini nei
procedimenti giurisdizionali. Si deve rilevare pertanto una
violazione - da parte dell'art. 69, sesto comma, lettera a), della
legge n. 354 del 1975 - degli artt. 24, secondo comma, 111, secondo
comma, e 3, primo comma, della Costituzione.
5. - Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale, riguardanti la medesima norma, contenuti
nell'ordinanza di rimessione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 69, sesto
comma, lettera a), della legge 26 luglio 1975, n. 374 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0940