1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Riduzione del rischio sismico e modalita' di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche. - Legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013», modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante «Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013-2015» e ulteriori disposizioni normative), art. 10. - (T-140167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche alla
legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013-2015 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013»,
modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante
«Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio
pluriennale 2013-2015» e ulteriori disposizioni normative), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
23-24 settembre 2013, depositato in cancelleria il 30 settembre 2013
ed iscritto al n. 89 del registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2014 il Giudice relatore
Sergio Mattarella;
udito l'avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 23 settembre 2013,
ricevuto il successivo 24 settembre, e depositato nella cancelleria
di questa Corte il 30 settembre 2013 (reg. ric. n. 89 del 2013), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche
alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013-2015 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013»,
modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante
«Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio
pluriennale 2013-2015» e ulteriori disposizioni normative).
Il testo della disposizione impugnata è il seguente: «1. Dopo il
comma 5-quater dell'art. 19 della L.R. n. 28/2011 (Norme per la
riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su
opere e costruzioni in zone sismiche) è inserito il seguente comma:
"5-quinquies. Non è necessaria l'acquisizione del parere di cui
all'art. 89 del D.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 (ex art. 13 della
Legge 3 febbraio 1974, n. 64) per varianti urbanistiche che non
comportino un aumento della densità edilizia e/o modifiche della
tipologia edilizia, qualora tale parere sia stato già acquisito in
sede di pianificazione generale pur privo della valutazione sullo
studio di microzonazione sismica di livello 1"».
1.1.- Osserva preliminarmente l'Avvocatura dello Stato che la
legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la
riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su
opere e costruzioni in zone sismiche) ha stabilito che, nel rispetto
dei principi fondamentali contenuti nella legislazione statale e in
particolare nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), i Comuni integrano i propri strumenti di pianificazione
urbanistica con gli studi di microzonazione sismica, che individuano
il grado di pericolosità locale di ciascuna parte del territorio
(artt. 1 e 5, comma 2).
Ne conseguirebbe che la disposizione censurata, prevedendo che
non è necessaria l'acquisizione del parere di cui all'art. 89 del
d.P.R. n. 380 del 2001 per le varianti urbanistiche che non
comportino un aumento della densità edilizia e/o modifiche della
tipologia edilizia, ove tale parere sia stato acquisito in sede di
pianificazione generale, ancorchè privo della valutazione sullo
studio di microzonazione sismica, si porrebbe in contrasto con il
richiamato art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonchè con il
disposto dell'art. 5, comma 3, dell'ordinanza del Presidente del
Consiglio dei ministri n. 3907 del 13 novembre 2010, che impone la
realizzazione del richiamato studio per tutti gli strumenti di
pianificazione urbanistica.
1.2.- Secondo la difesa statale, al «principio generale» posto
dalla norma interposta evocata a parametro sarebbe stata data
coerente attuazione dal legislatore regionale, avendo l'art. 5, comma
5, della richiamata legge reg. Abruzzo n. 28 del 2011 previsto
l'adozione, da parte dei Comuni, della «carta delle microaree a
comportamento sismico omogeneo» sia nel caso in cui il suddetto
studio sia in linea con gli strumenti urbanistici vigenti (art. 5,
comma 5, lettera a), sia nel caso in cui la realizzazione della
richiamata carta necessiti della previa variante agli strumenti
stessi (art. 5, comma 5, lettera b). Inoltre, l'art. 19, comma 5,
della stessa legge reg. Abruzzo n. 28 del 2011 dispone che, sino
all'approvazione degli strumenti urbanistici generali che contengono
la validazione regionale dello studio di microzonazione sismica e
l'adozione della carta delle microaree a comportamento sismico
omogeneo, «l'adozione degli strumenti urbanistici particolareggiati e
loro varianti, l'approvazione delle lottizzazioni convenzionate e
loro varianti, nonchè l'adozione delle varianti parziali sono
ammesse previa realizzazione dello studio di microzonazione sismica
redatto in attuazione agli indirizzi statali e regionali in materia,
da allegare alla richiesta di parere di cui all'articolo 89 del
D.P.R. n. 380/2001».
Da ciò seguirebbe che, per espresso disposto dello stesso
legislatore abruzzese, la Regione ha subordinato l'adozione di tutti
gli strumenti di pianificazione urbanistica all'acquisizione del
parere dell'ufficio tecnico regionale previsto dall'art. 89 del
d.P.R. n. 380 del 2001 e alla realizzazione degli studi di
microzonazione sismica, con una norma di indirizzo generale
dichiaratamente rivolta «alla prevenzione ed alla riduzione del
rischio sismico nel rispetto dei principi fondamentali contenuti
nella legislazione statale» (art. 1 della richiamata legge reg.
Abruzzo n. 28 del 2011).
Al contrario - secondo l'Avvocatura dello Stato - la successiva
novella apportata dall'impugnato art. 10 della legge reg. Abruzzo n.
20 del 2013 all'art. 19 della legge reg. Abruzzo n. 28 del 2011,
inserendo il censurato comma 5-quinquies, avrebbe introdotto una
deroga al principio fondamentale espresso dall'art. 89 del d.P.R. n.
380 del 2001, non subordinando in alcun modo l'adozione delle
varianti urbanistiche nè all'acquisizione del previsto parere del
competente ufficio tecnico regionale, nè al previo svolgimento dello
studio di microzonazione sismica.
Ne conseguirebbe che la norma impugnata, dettando una disciplina
derogatoria rispetto a quanto previsto dalla disciplina statale di
principio circa le costruzioni in zone sismiche, si porrebbe in
contrasto con il richiamato principio fondamentale in materia di
«governo del territorio» e di «protezione civile», violando
conseguentemente l'art. 117, terzo comma, Cost., che riserva allo
Stato il compito di fissare i principi fondamentali in tali materie.
La difesa statale deduce altresì la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita nel presente
giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni finanziarie per
la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della
Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013», modifiche alla
legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante «Bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013-2015» e
ulteriori disposizioni normative).
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, prevedendo che
non è necessaria l'acquisizione del parere di cui all'art. 89 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), per le
varianti urbanistiche che non comportino un aumento della densità
edilizia e/o modifiche della tipologia edilizia, ove tale parere sia
stato acquisito in sede di pianificazione generale, si porrebbe in
contrasto con il richiamato art. 89, violando, in tal modo, l'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
L'Avvocatura dello Stato deduce altresì la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- La risoluzione della questione come sopra individuata
presuppone che, in via preliminare, venga individuato l'ambito
materiale delineato dalle disposizioni del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione a cui va ricondotta la norma impugnata.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte,
l'identificazione della materia nella quale si colloca la
disposizione censurata richiede di fare riferimento all'oggetto e
alla disciplina stabilita dalla medesima, tenendo conto della sua
ratio, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi,
così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis, sentenze n. 119 del 2014, n. 300 del 2011, n.
430 e n. 165 del 2007).
Occorre anzitutto ricordare che questa Corte ha costantemente
ricondotto disposizioni di leggi regionali che intervenivano sulla
disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche all'ambito
materiale del «governo del territorio», nonchè a quello relativo
alla «protezione civile», per i profili concernenti «la tutela
dell'incolumità pubblica» (sentenza n. 254 del 2010). In entrambe le
materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato
fissare i principi fondamentali (tra le tante, sentenze n. 300 e n.
101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010, n. 248 del 2009, n.
182 del 2006).
3.- Tanto premesso circa l'ambito materiale a cui è possibile
ricondurre la disposizione impugnata, occorre ora prendere in esame
le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento ai singoli parametri evocati.
In relazione all'art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente
censura il contrasto della disposizione di legge regionale impugnata
con l'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001.
3.1.- La questione è fondata.
Ai fini della definizione del presente giudizio, è
preliminarmente necessario valutare se l'art. 89 del d.P.R. n. 380
del 2001 sia qualificabile come «principio fondamentale» della
materia a cui è ascrivibile la disposizione impugnata.
La norma evocata a parametro interposto impone a tutti i Comuni
di richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale
sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati, nonchè
sulle loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle
rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio (comma 1); disciplina le modalità e i tempi entro cui
deve pronunciarsi detto ufficio (comma 2); prevede che, in caso di
mancato riscontro, il parere deve intendersi reso in senso negativo
(comma 3).
Nella richiamata giurisprudenza di questa Corte è ormai
consolidato l'orientamento secondo cui assumono la valenza di
«principio fondamentale» le disposizioni contenute nel Capo IV del
d.P.R. n. 380 del 2001, recante «Provvedimenti per le costruzioni con
particolari prescrizioni per le zone sismiche», che dispongono
determinati adempimenti procedurali, a condizione che questi ultimi
rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte
al rischio sismico (sentenze n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201
del 2012, n. 254 del 2010, n. 248 del 2009, n. 182 del 2006).
Alla stessa stregua delle norme statali già qualificate come
principi fondamentali della materia di potestà concorrente
«protezione civile», anche quella evocata a parametro interposto nel
presente giudizio appare funzionale ad assicurare l'«intento
unificatore della legislazione statale», palesemente orientato a
soddisfare quelle imprescindibili garanzie valevoli per tutti gli
strumenti urbanistici generali e particolareggiati con riguardo al
rischio di calamità naturali (ex plurimis, sentenze n. 254 del 2010
e n. 182 del 2006).
L'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha come suo oggetto gli
strumenti urbanistici e le costruzioni nelle zone ad alto rischio
sismico e come sua ratio la tutela dell'interesse generale alla
sicurezza delle persone. Esso, pertanto, trascende l'ambito della
materia del «governo del territorio» o altro ambito di competenza
riservato al legislatore regionale, per attingere a valori di tutela
dell'incolumità pubblica e della «protezione civile», come più
volte affermato, in relazione a norme ritenute di principio dalla
giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le richiamate sentenze
n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010),
anche in specifico riferimento a funzioni ascritte agli uffici
tecnici della Regione analoghe a quella in esame (sentenze n. 64 del
2013 e n. 182 del 2006).
Da quanto detto segue che anche la norma evocata a parametro
interposto nel presente giudizio riveste una posizione «fondante» di
un determinato settore dell'ordinamento (ex plurimis, sentenze n. 282
del 2009, n. 364 del 2006, n. 336 del 2005), attesa la rilevanza del
bene protetto, che involge i valori di tutela dell'incolumità
pubblica, i quali non tollerano alcuna differenziazione collegata ad
ambiti territoriali.
3.2.- Ciò posto, la norma impugnata, come esattamente osservato
dall'Avvocatura dello Stato, introduce una deroga al principio
fondamentale espresso dall'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, non
subordinando in alcun modo l'adozione delle varianti urbanistiche nè
all'acquisizione del previsto parere del competente ufficio tecnico
regionale su tutti gli strumenti urbanistici, nè al previo
svolgimento dello studio di microzonazione sismica.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 10
della legge reg. Abruzzo n. 20 del 2013, per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
L'ulteriore profilo di censura rimane assorbito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni finanziarie per
la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della
Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013», modifiche alla
legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante «Bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013-2015» e
ulteriori disposizioni normative).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI