1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 140 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 ottobre 2008
Ordinanza del 13 ottobre 2008 emessa dal Tribunale di Venezia - Sezione distaccata di Dolo nel procedimento penale a carico di Prevedello Andrea ed altri. Ambiente - Rifiuti - Esclusione dalla categoria delle ceneri di pirite, classificate come sottoprodotto non soggetto alla disciplina dei rifiuti - Contrasto con la normativa comunitaria in materia - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 183, comma 1, lett. n), quarto periodo. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma. (009C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2009)

IL TRIBUNALE
Visti gli atti e i documenti del procedimento penale n. 9151/01
R.G.N.R. e n. /08 R.G. promosso contro: Prevedello Abdrea, nato a
Ponte di piave (Treviso) il 9 maggio 1957; Melinato Elio, nato a
Salzano (Venezia) il 2 gennaio 1938; Sacco Piergiorgio, nato a
Serravalle Scrivia (Alessandria) il 2 luglio 1942; Pavanato
Alessandro, nato a Cavarzere (Venezia) l'8 ottobre 1952, osserva
quanto segue.
§ 1. Gli odierni imputati sono chiamati a rispondere nell'ambito del
processo succitato del reato previsto e punito dall'art. 53-bis
d.lgs. n. 22 del 1997 (ora art. 260, d.lgs. n. 152 del 2006 e
successive modifiche).
Secondo l'ipotesi accusatoria, i quattro imputati, in concorso
tra loro, attraverso l'allestimento di mezzi ed attività
continuativo organizzata, avrebbero effettuato un traffico illecito
di rifiuti tossico nocivi, nella fattispecie costituiti da un ingente
quantitativo di ceneri di pirite (8.084 tonnellate) provenienti
dall'ex cantiere Perfosfafi di Portogruaro, destinandole ad
un'attività non consentita, cioè al miscelamento con altre ceneri
di pirite site in un impianto di Mira, invece di destinarle in
discarica di II categoria, tipo C.
§ 2. Il quadro normativo di riferimento. Il sottoprodotto (excursus
normativo e giurisprudenza comunitaria).
Il quadro normativo di riferimento per la fattispecie di reato in
oggetto è mutato sia a livello nazionale che comunitario.
Il 29 aprile del 2006 è infatti entrato in vigore il decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale» che ha inteso riordinare, tra l'altro, nella sua parte
quarta, la materia della gestione dei rifiuti e della bonifica dei
siti contaminati, con conseguente espressa abrogazione dell'intero
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (v. art. 264, lett. i
d.lgs. n. 152/2006). Il fatto di reato contestato agli imputati va
dunque sussunto sotto le disposizioni sanzionatorie del nuovo
decreto; in particolare va richiamato l'art. 260, il quale non è
stato modificato dal successivo d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, recante
disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. n. 152/2006, il cui
testo coincide completamente con quello del previgente art. 53-bis,
d.lgs. n. 22/1997.
Nella Gazzetta Ufficiale europea del 27 aprile 2006 n. 114 è
stata pubblicata la direttiva 2006/12/CEE, entrata in vigore il 17
maggio 2006, che sostituisce ed abroga la precedente direttiva
75/442/CEE e le sue successive modifiche. Tale nuova direttiva
costituisce dunque il nuovo punto di riferimento normativo per il
trattamento dei rifiuti nell'ambito dell'Unione europea e riproduce
sostanzialmente invariati i precetti, le definizioni e le nozioni del
precedente assetto normativo.
Sono dunque queste le disposizioni legislative che questo giudice
è chiamato ad applicare nel presente procedimento.
La nuova direttiva comunitaria all'art. 1, comma 1, lett. a)
definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle
categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o
abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi».
Analoga definizione è contenuta nel nuovo testo nazionale
all'art. 183, comma 1 lett. a): «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell'Allegato A alla parte quarta
del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o
abbia l'obbligo di disfarsi».
Nell'ambito dell'ordinamento nazionale è stata altresì
introdotta, al medesimo articolo, anche la definizione di
sottoprodotto che non viene invece contemplata nella direttiva. Tale
figura aveva già trovato una esplicita definizione sin dall'entrata
in vigore dell'art. 14, d.l. 8 luglio 2002 n. 138 (Interventi urgenti
in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della
spesa farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002,
n. 178, il quale aveva fornito l'«interpretazione autentica»
dell'art. 6, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 22/1997, testo
normativo in vigore al momento in cui si sarebbero verificati i fatti
per cui è processo, il quale aveva per primo recepito la nozione
comunitaria di rifiuto, definito «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell'allegato A e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi».
L'art. 14 d.l. citato recita: «1. Le parole: ''si disfi'',
''abbia deciso" o ''abbia l'obbligo di disfarsi'' di cui all'art. 6,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,
e successive modificazioni, di seguito denominato: ''decreto
legislativo n. 22'', si interpretano come segue: a) ''si disti'':
qualsiasi comportamento attraverso il quale in modo diretto o
indiretto una sostanza, un materiale o un bene sono avviati o
sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli
allegati B e C del decreto legislativo n. 22; b) ''abbia deciso'': la
volontà di destinare ad operazioni di smaltimento e di recupero,
secondo gli allegati B e C del decreto legislativo n. 22, sostanze,
materiali o beni; c) ''abbia l'obbligo di disfarsi'': l'obbligo di
avviare un materiale, una sostanza o un bene ad operazioni di
recupero o di smaltimento, stabilito da una disposizione di legge o
da un provvedimento delle pubbliche autorità o imposto dalla natura
stessa del materiale, della sostanza e del bene o dal fatto che i
medesimi siano compresi nell'elenco dei rifiuti pericolosi di cui
all'allegato D del decreto legislativo n. 22. / 2. Non ricorrono le
fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per beni o
sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove
sussista una delle seguenti condizioni: a) se gli stessi possono
essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel
medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza
subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare
pregiudizio all'ambiente; b) se gli stessi possono essere e sono
effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in
analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, dopo aver subito un
trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna
operazione di recupero tra quelle individuate nell'allegato C del
decreto legislativo n. 22». Come è noto, la disposizione è già
stata oggetto di aspre critiche e di plurimi rilievi di sospetta
incostituzionalità per l'inopinata restrizione della nozione
comunitaria di rifiuto. Con riferimento alle questioni di
legittimità costituzionale già sollevate ci si limita a rinviare
all'ordinanza della Consulta n. 288 del 3 luglio 2006 con la quale è
stata disposta la restituzione degli atti ai giudici a quibus ai fini
di una nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate alla luce dello ius
superveniens.
La categoria dei sottoprodotti ha invero trovato ingresso anche
nell'ambito della giurisprudenza comunitaria la quale con la sent.
sez. VI, 18 aprile 2002, n. C-9/00, Palin Granit Oy ha per la prima
volta introdotto il concetto di sottoprodotto limitandolo però,
tenuto conto del noto principio di interpretazione estensiva della
nozione di rifiuto, al caso di riutilizzo certo di un bene o
materiale, senza trasformazione preliminare, nel corso del processo
di produzione. Nella successiva sent. 11 settembre 2003 C-114/01,
Avesta Polarit Chrome Oy viene sostanzialmente ribadito il medesimo
principio: laddove la utilizzazione dei residui non è necessaria nel
processo di produzione, se per sfruttare o commercializzare i residui
stessi in maniera diversa è necessaria una loro trasformazione
preliminare, si tratta di rifiuti di cui il detentore si disfa.
La disposizione contenuta nell'art. 14 del decreto-legge sopra
citato è stata poi mantenuta in vigore dalla legge 15 dicembre 2004,
n. 308, la quale, nel conferire al Governo la delega per il riordino
della legislazione in campo ambientale, aveva comunque stabilito,
all'art. 1, comma 26 che l'art. 14 dovesse rimanere «fermo»,
nonostante che tale disposto normativo fosse stato un mese prima
censurato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee con
sentenza 11 novembre 2004 in causa C -457, Niselli. Detta sentenza
ribadisce al punto 33 che «l'ambito di applicazione della nozione di
rifiuto dipende dal significato del verbo ''disfarsi''. Esso deve
essere interpretato alla luce della finalità della direttiva 75/442,
che, ai sensi del suo terzo ''considerando'', è la tutela della
salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della
raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito
dei rifiuti ...». Al successivo punto 34 evidenzia come «la direttiva
75/442 non suggerisce alcun criterio determinante per individuare la
volontà del detentore di disfarsi di una determinata sostanza o di
un determinato materiale. In mancanza di disposizioni comunitarie,
gli Stati membri sono liberi di scegliere le modalità di prova dei
diversi elementi definiti nelle direttive da essi trasposte, purchè
ciò non pregiudichi l'efficacia del diritto comunitario». Al punto
44 afferma «Può tuttavia ammettersi un'analisi secondo la quale un
bene, un materiale o una materia prima derivante da un processo di
fabbricazione o di estrazione che non è principalmente destinato a
produrlo può costituire non un residuo, bensì un sottoprodotto, del
quale l'impresa non ha intenzione di disfarsi ai sensi dell'art. 1,
lett. a) primo comma della direttiva 75/442 ...». Al punto 45
chiarisce i limiti dell'apertura: «Tuttavia, tenuto conto
dell'obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di
rifiuto, per limitare gli inconvenienti ed i danni inerenti alla loro
natura», il ricorso alla figura del sottoprodotto «dev'essere
circoscritto alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un
materiale o di una materia prima non sia solo eventuale ma certo
senza previo trasformazione e avvenga nel corso del processo di
produzione». Al punto 46 ribadisce che il bene non deve essere
sottoposto ad «operazioni di trasformazione preliminare».
Vi sono stati tuttavia due successivi arresti della Corte di
giustizia con due decisioni dell'8 settembre 2005, in C-416702 e
C-121/03 pronunciate ex art. 226 del Trattato (procedure di
contestazione della Commissione) e non ex art. 234 (pronuncia su
questione pregiudiziale) nelle quali ha ritenuto che residui
dell'attività zootecnica accumulati dall'impresa in attesa di un
successivo utilizzo avrebbero potuto essere utilizzati anche «per il
fabbisogno di operatori economici diversi da chi l'ha prodotto».
Sarebbe dunque sottoprodotto e non rifiuto anche il residuo
produttivo destinato dal suo produttore a terzi, cioè all'esterno
dell'impresa che lo ha generato. Va peraltro considerato che tali
ultime due pronunce sono state precedute da un'ordinanza del 15
aprile 2004 in causa C-235/02, Saetti Frediani nella quale la Corte
di giustizia ha enunciato il principio (punto 48) secondo cui un
residuo di produzione (nella fattispecie si trattava del coke da
petrolio di Gela) utilizzato con certezza «per il fabbisogno di
energia della stessa impresa produttrice e di altre industrie non
costituisce rifiuto ai sensi della direttiva del Consiglio 15 luglio
1975 n. 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla
direttiva del Consiglio 18 marzo 1991 n. 91/156/CEE». Dunque, in
queste decisioni sembrerebbe ravvisarsi una ulteriore apertura del
giudice comunitario circa il concetto di sottoprodotto nel senso di
una sua estensione all'ipotesi di utilizzo del residuo di produzione
da parte di soggetti terzi rispetto all'impresa produttrice.
Frattanto è entrato in vigore il decreto legislativo n. 152/2006
il quale nell'art. 183, comma 1, lett. n) introduceva la definizione
di sottoprodotto; per tali si devono intendere «i prodotti
dell'attività dell'impresa che, pur non costituendo l'oggetto
dell'attività principale, scaturiscono in via continuativa dal
processo industriale dell'impresa stessa e sono destinati ad un
ulteriore impiego o al consumo». Nell'ambito della medesima lettera
veniva poi stabilito che tali prodotti sono sottratti alla normativa
sui rifiuti a condizione che si tratti di «sottoprodotti di cui
l'impresa non si disfi, non sia obbligata a disfarsi, e non abbia
deciso di disfarsi ed in particolare i sottoprodotti impiegati
direttamente dall'impresa che li produce o commercializzati a
condizioni economicamente favorevoli per l'impresa stessa
direttamente per il consumo o per l'impiego, senza la necessità di
operare trasformazioni preliminari in un successivo processo
produttivo» ... «L'utilizzazione del prodotto dev'essere certa e non
eventuale.» ... «L'utilizzo del sottoprodotto non deve comportare per
l'ambiente o la salute condizioni peggiorative rispetto a quelle
delle normali attività produttive». Senonchè nel corpo di tale
lettera n) venivano altresì prese in espressa considerazione - nel
quarto periodo - proprio le ceneri di pirite, particolare categoria
di sottoprodotto non soggetto alle disposizioni sui rifiuti, definite
«polveri di ossido di ferro, provenienti dal processo di arrostimento
del minerale noto come pirite o solfuro di ferro per la produzione di
acido solforico e ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di
produzione dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte al
procedimento di bonifica o ripristino ambientale».
Dal tenore complessivo dell'art. 183, lett. n), d.lgs. n.
152/2006, previgente, emerge dunque che quando un residuo produttivo:
1) proviene da attività di impresa (e dunque non di
consumo);
2) scaturisce dall'attività produttiva in via continuativa
(cioè come un materiale tipico di quella produzione);
3) non viene abbandonato dall'impresa (che dunque non se ne
disfa);
4) lo reimpiega direttamente oppure lo commercializza a
condizioni per lei economicamente favorevoli e
5) senza attività preliminare di trasformazione (che cioè
«faccia perdere al prodotto la sua identita»);
6) viene effettivamente e certamente riutilizzato in altro
ciclo produttivo (circostanza che deve essere attestata con
dichiarazioni scritte delle imprese di partenza e di arrivo);
7) il suo utilizzo non comporta per l'ambiente o la salute
condizioni peggiorative rispetto a quelle legate alle normali
attività produttive, tale residuo non è più rifiuto.
È quindi intervenuta la sentenza della Corte di giustizia UE del
18 dicembre 2007 in causa C-263/05, anch'essa emessa a seguito di
ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 266 CE proposto dalla
Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica italiana per
avere adottato e mantenuto in vigore l'art. 14 del decreto-legge 8
luglio 2002, n. 138, divenuto in seguito a modifica legge 8 agosto
2002, n. 178. La Corte, dopo avere ricordato al punto 33 della
pronuncia che il termine disfarsi e quindi la nozione di rifiuto non
possono che essere interpretati in senso restrittivo, svolge un
excursus (punti 34-39) delle pronunce da essa emanate in materia e
dei principi in esse individuati che si riassumono come segue: A) uno
degli indizi per stabilire «se una sostanza od un oggetto è
qualificabile come rifiuto è accertare se esso sia un residuo di
produzione o di consumo, se cioè un prodotto non è stato ricercato
in quanto tale»; B) «il metodo di trasformazione o le modalità di
utilizzo di una sostanza non sono determinanti per stabilire se si
tratti o no di un rifiuto»; C) «la nozione di rifiuto non esclude le
sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica»; D)
«in determinate situazioni un bene, un materiale o una materia prima
che deriva da un processo di estrazione o di fabbricazione che non è
principalmente destinato a produrlo può costituire non tanto un
residuo, quanto un sottoprodotto, del quale il detentore non cerca di
''disfarsi'' [...] ma che intende sfruttare o commercializzare [...]
a condizioni ad esso favorevoli, in un processo successivo, a
condizione che tale riutilizzo sia certo, senza trasformazione
preliminare e intervenga nel corso del processo di produzione o di
utilizzazione»; E) ulteriore criterio utile per stabilire se una
sostanza sia qualificabile o meno come rifiuto è «il grado di
probabilità di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di
trasformazione preliminare»; la probabilità è alta nel caso in cui
«il detentore consegue un vantaggio economico nel farlo»; F) tuttavia
«se per tale riutilizzo occorrono operazioni di deposito che possono
avere una certa durata, e quindi rappresentare un onere per il
detentore nonchè essere potenzialmente fonte di quei danni per
l'ambiente che la direttiva mira specificamente a limitare, esso non
può essere considerato certo ed è prevedibile solo a più o meno
lungo termine, cosicchè la sostanza di cui trattasi deve essere
considerata, in linea di principio, come rifiuto». Quindi, prendendo
le mosse dai principi così enucleati e ponendosi nella scia sino a
quel momento tracciata, la Corte di giustizia al successivo punto 50
così statuisce: «un bene, un materiale o una materia prima
risultante da un processo di fabbricazione che non è destinato a
produrlo può essere considerato come un sottoprodotto di cui il
detentore non desidera disfarsi solo se il suo riutilizzo, incluso
quello per i bisogni di operatori economici diversi da colui che l'ha
prodotto, è non semplicemente eventuale, ma certo, non necessita di
trasformazione preliminare e interviene nel corso del processo di
produzione o di utilizzazione». Il giudice comunitario conclude
quindi dichiarando che la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi che le incombono in forza dell'art. 1, lett. a), della
direttiva 75/442/CEE.
Successivamente, il 13 febbraio 2008 è entrato in vigore il
d.lgs. 16 gennaio 2008 n. 4 il quale, ha introdotto modifiche
significative al decreto legislativo n. 152/2006. Per quanto è qui
di interesse l'art. 2, comma 20 del decreto legislativo correttivo ha
interamente riscritto l'art. 183 ed anche la definizione di
sottoprodotto che ora si trova collocata alla lettera p), eliminando
completamente l'espressa menzione delle ceneri di pirite. La nuova
definizione delineata dalla novella è senza dubbio in linea con la
normativa comunitaria essendo più precisa, dotata di maggiore
chiarezza e maggiormente restrittiva. Essa ha altresì recepito i
criteri indicati dalla giurisprudenza comunitaria sopra ricordati.
Infatti, secondo l'art. 183, comma 1, lett. p) nuova formulazione:
«sono sottoprodotti le sostanze ed i materiali dei quali il
produttore non intende disfarsi ai sensi dell'art. 183, comma 1,
lettera a), che soddisfino tutti i seguenti criteri, requisiti e
condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente
destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin
dalla fase della produzione, integrale e avvenga direttamente nel
corso del processo di produzione o di utilizzazione preventivamente
individuato e definito; 3) soddisfino requisiti merceologici e di
qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia
luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e
quantitativamente diversi da quelli autorizzati per l'impianto dove
sono destinati ad essere utilizzati; 4) non debbano essere sottoposti
a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per
soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui
al punto 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della
produzione; 5) abbiano un valore economico di mercato».
§ 3. Le ceneri di pirite.
Tale essendo il panorama legislativo e giurisprudenziale, è bene
a questo punto evidenziare che le ceneri di pirite costituiscono il
necessario ed inevitabile residuo del procedimento industriale di
fabbricazione dell'acido solforico. Tale sostanza, fin dai primi anni
del secolo scorso, è stata utilizzata su larga scala per la
preparazione, dei concimi chimici (perfosfati) destinati
all'agricoltura; essa, più in generale, rappresenta inoltre uno dei
più importanti prodotti intermedi di tutta l'industria chimica di
base. L'acido solforico veniva ottenuto attraverso il c.d.
arrostimento del minerale pirite in forni speciali a seguito del
quale il residuo solido che ne derivava era costituito, appunto,
dalla cenere di pirite. Negli anni che hanno preceduto il secondo
conflitto mondiale furono realizzati in Italia circa cento
stabilimenti di varia potenzialità per la produzione di acido
solforico a partire dalle piriti. Solamente verso i primi anni '70 la
materia prima pirite è stata sostituita dallo zolfo - proveniente
dalla desolforazione dei gas naturali e dei prodotti petroliferi -
che è divenuto l'ingrediente di base per la produzione dell'acido
solforico attraverso l'impiego di una diversa tecnologia. Si possono
così trovare ancora oggi depositi (più o meno controllati) di
queste ceneri in varie zone del Paese ed anche i depositi di
Portogruaro e di Mira rientrano in questo generale quadro storico.
Attualmente la naturale destinazione delle ceneri è il
conferimento del materiale a cementifici italiani ed esteri. Questi
ultimi rappresentano infatti i destinatari «naturali» delle ceneri di
pirite, poichè dette polveri sono ricche di ossidi di ferro che
costituiscono un additivo fondamentale nella produzione del cemento.
Tale pratica di utilizzo risale agli inizi del secolo scorso e si
protrae tutt'oggi. Le ceneri vengono mescolate tal quali, senza alcun
trattamento preventivo alle altre materie prime e successivamente la
miscela (c.d. farina) viene inserita in speciali forni la cui
temperatura viene spinta oltre i 1400 gradi C°; il materiale così
ottenuto, dopo essere stato raffreddato, viene macinato e prende il
nome di cemento.
Fatta questa doverosa premessa per meglio inquadrare il fenomeno,
appare subito chiara una caratteristica del residuo produttivo ceneri
di pirite: esse non derivano da un processo produttivo attuale ma
derivano sempre da attività industriali non più esistenti da anni,
tanto da essere le stesse raccolte, come recava lo stesso art. 183,
lett. n) d.lgs. n. 152/2006, in stabilimenti «dismessi» od in aree di
diverso tipo («industriali e non»), segno evidente del fatto che le
ceneri sono state nel corso degli anni accantonate in svariate
località e con le più diverse modalità e non più utilizzate.
§ 4. La problematica della successione di leggi nel tempo in tema di
sottoprodotto e la loro applicazione al caso in esame.
Tanto premesso, questo giudice è dunque chiamato ad analizzare
la questione della successione delle leggi che hanno sinora
variamente regolato la materia dei rifiuti e dei sottoprodotti in
relazione al caso in esame.
Avuto riguardo al tempus commissi delicti contestato, la prima
norma di riferimento nella successione normativa è l'art. 6, comma
1, lett. a) del d.lgs. n. 22/1997 sopra citato. Non v'è dubbio che,
in relazione a tale assetto normativo, le ceneri di pirite, per
l'aspetto storico e fattuale che le caratterizza, sopra descritto,
rientrassero a pieno titolo nel concetto di rifiuto in quanto residuo
produttivo di cui l'originario detentore si era disfatto o aveva
deciso di disfarsi.
Nelle more del procedimento penale è poi entrato in vigore
l'art. 14, d.l. 8 luglio 2002 n. 138. Come è noto, la sedicente
norma di «interpretazione autentica» aveva condotto di fatto ad una
restrizione della nozione di rifiuto; tale innovazione normativa va
però applicata tenendo presente che il criterio interpretativo più
corretto in materia di rifiuti è quello di non pregiudicare
l'efficacia del diritto comunitario. Ora, nel caso di specie, la
notevole distanza temporale fra la produzione delle ceneri di pirite
ed il loro impiego in diverso ciclo produttivo conduce a ritenere che
il residuo produttivo, per dirla con le parole del primo comma della
disposizione in esame, era stato sottoposto ad «attività di
smaltimento o di recupero». Inoltre, la congiunzione «e» utilizzata
nel secondo comma nella locuzione «possono essere e sono
effettivamente ... riutilizzati» indica che per escludere il
materiale o la sostanza dal novero dei rifiuti il riutilizzo deve
essere attuale (rispetto al momento della sua produzione) e non solo
potenziale. Riguardato in tale prospettiva il caso in esame sarebbe
stato senz'altro riconducibile alla previgente normativa
disciplinante la gestione dei rifiuti anche successivamente alla
entrata in vigore dell'art. 14 del decreto-legge citato.
Come già evidenziato, la disciplina di cui all'art. 14 d.l. n.
138/2002 è rimasta immutata, grazie alla legge n. 308/2004, sino
alla entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006 il quale, all'art. 183
lett. n), quarto periodo, aveva esplicitamente statuito che le ceneri
di pirite rientrano tra i sottoprodotti non soggetti alle
disposizioni di cui alla parte quarta del decreto legislativo. Appare
evidente che tale articolo introduce nel panorama legislativo una
sicura norma di favore per gli odierni imputati, ai quali, in
ossequio a quanto stabilito dall'art. 2, comma 4, c.p., potrebbe
essere applicata la norma richiamata, con conseguente proscioglimento
dai reati loro ascritti con la formula perchè il fatto non sussiste,
difettando per il materiale o per la sostanza di cui si tratta il
requisito dell'essere rifiuto.
Per contro, la definizione di sottoprodotto attualmente in
vigore, contenuta nell'art. 183, lett. p), d.lgs. n. 152/2006,
novellato dal d.lgs. n. 4/2008 e più in linea con la disciplina
comunitaria, non consente assolutamente di collocare le ceneri di
pirite di cui al caso in esame nella nozione di sottoprodotto per le
ragioni già esposte. Ed anzi, si può dire che la nuova norma, tra
tutte quelle che si sono succedute nella materia, è quella che meno
lascia adito a dubbi, delineando con chiarezza il percorso che deve
essere seguito per affermare che le ceneri di pirite costituiscono a
tutti gli effetti un rifiuto.
Da quanto sin qui osservato in relazione alle norme succedutesi,
sia applicando le norme che si sono avvicendate prima del previgente
art. 183, comma 1, lett. n), quarto periodo, sia applicando la
normativa attualmente in vigore le ceneri di pirite ricadrebbero
nella disciplina della norma incriminatrice; mentre solo nella
vigenza dell'art. 183 nel testo anteriore alla novella il residuo non
poteva essere fatto rientrare nella disciplina che regola la materia
dei rifiuti.
Ed allora si comprendono le ragioni per cui la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1 lett. n), quarto
periodo d.lgs. n. 152/2006, cioè la formulazione previgente
dell'articolo, è sicuramente attuale. Fintantochè l'art. 183
previgente non viene espunto dall'ordinamento giuridico, questo
giudice sarà tenuto ad applicarlo ai sensi dell'art. 2, comma 4 c.p.
in quanto norma più favorevole agli imputati, essendo l'unica che
statuisce expressis verbis che le ceneri di pirite non sono un
rifiuto.
§ 5. Il contrasto del previgente art. 183, lett. n), quarto periodo,
d.lgs. n. 152/2006 con gli artt. 11 e 117 Cost.
Come già detto, il legislatore italiano nella disposizione
normativa contenuta nell'art. 183, comma 1, lett. n) previgente
«fotografa» la problematica connessa alle ceneri di pirite che
presenta la peculiarità «storica» appena evidenziata: così facendo
però abbandona completamente uno di principali cardini della
normativa comunitaria vigente in materia di rifiuti rappresentata dal
concetto di «disfarsi»: quando il produttore e/o detentore «si disfa»
di un determinato residuo produttivo e non lo reimpiega o lo
commercializza, allora si ha necessariamente un rifiuto e non un
sottoprodotto (art. 1, comma 1, lettera a) della direttiva 2006
dicembre CE). Stabilire che un residuo va considerato sottoprodotto
da sottrarre alla disciplina dei rifiuti a prescindere dal fatto che
l'impresa produttrice se ne è già disfatta è operazione che
contrasta con il diritto comunitario.
È agevole prevedere l'obiezione che tale ragionamento risulta
viziato all'origine poichè assume a punto di riferimento il
produttore originario e non l'attuale detentore, che spesso si trova
- come nella vicenda per cui è processo - a gestire tali depositi
per sfruttare commercialmente dette ceneri ed alienarle a
cementifici: tale argomentazione è suggestiva, tuttavia va sempre
tenuto presente che il criterio in base al quale adottare
l'interpretazione più corretta in materia di rifiuti è quello di
non pregiudicare l'efficacia del diritto comunitario che in questo
settore si basa sul generale principio di interpretazione estensiva
della nozione di rifiuto per tutelare la salute umana e l'ambiente
contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del
trattamento, dell'ammasso e del deposito di tali materiali. Del
resto, la stessa normativa nazionale pone a base della disciplina
generale dei sottoprodotti l'impresa che li produce, facendo
riferimento ad essa per tutto quanto concerne i presupposti (elencati
al § 3) che debbono ricorrere per sottrarre il sottoprodotto stesso
alla disciplina della parte quarta del d.lgs. n. 152/2006.
In quest'ottica non sembra avere pregio neppure l'eventuale
rilievo secondo cui tali accumuli di ceneri di pirite distribuiti sul
territorio non sarebbero mai stati «abbandonati» nel senso giuridico
del termine dal produttore originario, essendo il residuo stato
oggetto, anche negli anni in cui si produceva l'acido solforico, di
conferimenti ai cementifici «a piè di impianto» e che solo il
surplus di produzione ne avrebbe determinato l'accantonamento in
previsione di un loro futuro utilizzo. Va infatti evidenziato il dato
fattuale (recepito puntualmente dal legislatore nazionale laddove
menziona «stabilimenti dimessi» ed «aree industriali e non») che tale
accantonamento, raccolta, allocazione che dir si voglia di questi
materiali è assai risalente nel tempo (almeno trent'anni): tale
aspetto non fa dunque che sottolineare come per un lungo intervallo
temporale l'utilizzo di tali ceneri non fosse affatto certo o
probabile, e che le decisioni sul suo destino non fossero così
scontate. È dunque questo il dato obiettivo che dev'essere preso in
considerazione, che non fa altro che sottolineare come la normativa
di cui si intende qui chiedere lo scrutinio costituzionale pare porsi
in contrasto non solo con il requisito del «non disfarsi» del residuo
da parte del produttore originario (cosa che invece avviene nel
momento in cui egli raccoglie il materiale in una determinata area
che viene chiusa o messa in sicurezza e lì lasciata per anni), ma
anche con l'ulteriore requisito dell'utilizzo certo ed effettivo del
residuo produttivo nella fase in cui questo viene alla luce
(dovendosi come già detto fare riferimento al produttore
originario), come invece è stato più volte evidenziato dalla
giurisprudenza comunitaria.
Non solo: l'art. 183, lett. n) nella parte in cui dispone la
deroga alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006 per le ceneri di
pirite «anche se sottoposte a bonifica o ripristino ambientale»
appare in contrasto con il principio generale secondo cui l'utilizzo
di un sottoprodotto deve avvenire senza che ciò arrechi pregiudizio
per l'ambiente e la salute (art. 4 direttiva 2006/12/CE). Infatti, se
le ceneri sono sottoposte a bonifica o ripristino ambientale è
probabile che il materiali raccolti possano essere contaminati e
dunque pericolosi per l'uomo o per l'ambiente.
In conclusione, si ritiene che la disposizione in oggetto - art.
183, comma 1, lett. n), quarto periodo, d.lgs. n. 152/2006 - per le
considerazioni sopra esposte contrasti con gli artt. 11 e 117 della
Costituzione. Con l'art. 11 Cost., laddove questo stabilisce che lo
Stato italiano deve osservare la limitazione di sovranità derivante
dalla sua partecipazione a ordinamenti internazionali, quale quello
della Comunità europea e con l'art. 117, primo comma Cost., come
novellato dalla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, che nel suo primo
comma impone allo Stato di esercitare la sua potestà legislativa nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
Sotto tale profilo occorre sottolineare che ai sensi dell'art.
130 R n. 2 del Trattato CE (divenuto in seguito a modifica, art. 174
n. 2 CE) la politica della Comunità in materia ambientale mira ad un
elevato livello di tutela ed è fondata sui principi, in particolare,
della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio di
correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente
nonchè sul principio «chi inquina paga». Dunque il legislatore
italiano nell'introdurre nell'ordinamento giuridico interno una norma
in contrasto con tali principi e con la direttiva sopra citata ha
altresì violato il generale obbligo di leale cooperazione di cui
all'art. 10 (ex art. 5) del Trattato CE laddove viene previsto che
«gli Stati si astengono da qualsiasi misura che rischi di
compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato».
§ 6. Il ricorso alla Corte costituzionale.
Tanto premesso, si ritiene che lo strumento più corretto per
giungere ad eliminare ai fini del decidere tale contrasto tra norma
interna e norma comunitaria e, dunque, il conseguente contrasto con
le norme della Costituzione sia il ricorso al giudice delle leggi.
Non si possono infatti condividere le considerazioni secondo cui,
ricorrendo tale antinomia, il giudice nazionale è ammesso comunque a
disapplicare la norma interna in favore di quella comunitaria. È
stato infatti sostenuto che la direttiva 75/442 e succ. mod. e la
direttiva 2006/12 debbono considerarsi a tutti gli effetti come
direttive autoapplicative, quantomeno sotto il profilo della nozione
di rifiuto: la controprova di tale assunto risiederebbe nel fatto che
la definizione di rifiuto è stato infatti recepita dal legislatore
nazionale del 1997 prima e del 2006 dopo ricalcando pedissequamente
la norma comunitaria. Questo è in realtà un argomento che prova
troppo: invero non risulta che le direttive in questione
attribuiscano in via chiara e diretta diritti in capo ai cittadini
sicchè esse hanno la necessità di essere fedelmente recepite dagli
ordinamenti nazionali per diventare efficaci nei confronti dei
soggetti intrastatali.
Sul punto si fanno comunque proprie le osservazioni cui è
pervenuta la Suprema Corte di cassazione, sez. III, con l'ordinanza
n. 1414 del 16 gennaio 2006: la possibilità di procedere alla
disapplicazione di una norma nazionale in quanto ritenuta
incompatibile con il diritto comunitario è possibile solo nella
misura in cui la norma di diritto comunitario abbia efficacia e
diretta applicazione nell'ordinamento giuridico dello Stato membro,
cosa che avviene esclusivamente nel caso: 1) di alcune norme del
Trattato CE, 2) dei regolamenti, 3) di alcuni tipi di direttive
precise e non condizionate per la loro applicazione ad alcun
provvedimento ulteriore - tra le quali non può essere annoverata nè
l'originaria direttiva 75/442 e succ. mod. nè tantomeno l'attuale
direttiva 2006/12 - e, infine, 4) delle decisioni rivolte ai singoli
o agli stati membri. Ciò vale a maggior ragione per le pronunce
della Corte di giustizia emanate in tema di sottoprodotti e sopra
richiamate: la sentenza della Corte emanata ai sensi dell'art. 234
del Trattato è sentenza interpretativa, vincolante solo per il
giudice rimettente e ovviamente non ha alcun effetto caducatorio
sulla norma nazionale; in altri termini si può dire che
l'interpretazione della norma comunitaria resa dalla Corte di
giustizia ha la stessa efficacia delle disposizioni interpretate (v.
Corte cost. sent. 11 luglio 1989 n. 389) sicchè nel caso di specie
trattandosi di norme contenute in direttive classiche, gli effetti
della sentenza non potranno mai riverberarsi automaticamente al di
fuori del procedimento nell'ambito del quale essa è stata
pronunciata.
Deve infine essere affrontata in questioni degli effetti in malam
partem di una eventuale sentenza di accoglimento della Consulta. In
realtà, come è già stato osservato in occasione di analoghe
ordinanze di rinvio alla Corte nell'ambito della medesima materia, la
eventuale caducazione della norma più favorevole al reo, qual è
quella contenuta nell'art. 183, lett. n) d.lgs. n. 152/2006 in tema
di ceneri di pirite non comporterebbe una violazione del principio di
irretroattività della norma penale previsto dall'art. 25, secondo
comma Cost.: invero, da un lato la pirite doveva infatti qualificarsi
senza dubbio come rifiuto quantomeno all'epoca del sequestro
dell'area avvenuto il 22 marzo 2002, non essendo ancora stato emanato
all'epoca l'art. 14, d.l. 8 luglio 2002, n. 138, poi convertito,
recante un'interpretazione autentica e restrittiva della nozione di
rifiuto e dall'altro lato l'art. 51, d.lgs. n. 22/1997 era già
entrato in vigore prima dei reati contestati. Inoltre l'accoglimento
della questione potrebbe incidere comunque sulle formule di
proscioglimento o sui dispositivi della sentenza penale e si
rifletterebbe comunque sullo schema argomentativo della motivazione
della sentenza (cfr. ex plurimis: sent. Corte cost. n. 148 del 1983).
§ 7. Rilevanza e non manifesta infondatezza della questione.
Sul secondo requisito si rimanda a quanto sopra esposto. Circa la
rilevanza nel presente processo si richiamano le osservazioni di cui
al § 4: essa è indubitabile poichè il reato contestato agli
imputati presuppone la riconducibilità delle condotte poste in
essere in tesi accusatoria dagli imputati alla norma incriminatrice
originariamente contenute nell'art. 53-bis del d.lgs. n. 22 del 1997
poi trasposte nell'art. 260 del d.lgs. n. 152/2006.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1, lett. n) quarto
periodo d.lgs. n. 152/2006 (nella sua formulazione precedente
all'entrata in vigore dell'art. 2, comma 20 del d.lgs. 16 gennaio
2008 n. 4 che ha interamente sostituito l'articolo in questione)
nella parte in cui prevede che le ceneri di pirite rientrano tra i
sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta
del citato decreto legislativo, per violazione degli artt. 11 e 117,
primo comma della Costituzione.
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone altresì che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Dolo, addì 13 ottobre 2008
Il giudice: De Curtis