1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 novembre 1989
N. 93 Ricorso depositato in cancelleria il 6 novembre 1989 (della regione Emilia-Romagna) Previdenza - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 - Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme, pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni, da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970 - Violazione dell'autonomia e delle competenze regionali - Illegittima sottoposizione di tali enti al controllo di un organo centrale - Lamentata ripetuta reiterazione di un decreto-legge, gia' emesso in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Regolamentazione retroattiva dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito operata dal Governo anche in violazione dei principi della sentenza n. 307/1983 - Surrettizia conversione di decreto-legge operata da organo non abilitato - Richiamo ai principi delle sentenze nn. 177/1988 e 338/1989 e della legge n. 400/1988 (art. 15) Richiesta di sospensiva. (D.L. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8). (Cost., artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125). (089C1144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-1989)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Luciano
Guerzoni, rappresentata e difesa per procura a margine del presente
atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliata in Roma, via Nazionale, 230, giusta
deliberazione giunta regionale n. 5234 del
17 ottobre 1989, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento, previa sospensione dell'art. 8
del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338.
1. - Il d.-l. n. 338/1989 reitera il decreto n. 279/1989 che
reiterava il d.-l. n. 196/1989 che reiterava il d.-l. 28 marzo 1989,
n. 110, il quale a sua volta reiterava il d.-l. 30 dicembre 1988, n.
548.
Siamo al quinto decreto: con una norma, quella impugnata, che
ripete in taluni punti qualificanti, per interi commi, quella
dell'art. 8 del d.-l. n. 279 che ripete quella dell'art. 6 del d.-l.
n. 110/1989, la quale a sua volta riproduceva integralmente quella
dell'art. 11 del d.-l. n. 548/1988. Il secondo, terzo e quarto comma,
dell'art. 6, del d.-l. n. 196/1989 sono identici ai corrispondenti
commi dell'art. 6 del d.-l. n. 110/1989, i quali a loro volta erano
di poco diversi dai corrispondenti commi dell'art. 11 del d.-l. n.
548/1988. Si modifica solo la numerazione dell'articolo che nella
penultima versione da 6 diventa 8, e tale resta nell'ultima, e
facendosi slittare il termine per la comunicazione al Ministero del
tesoro previsto per il mese di agosto al 15 novembre; si modifica
anche il numero delle annualità, ma questo non incide sulla norma
nel suo profilo di illegittimità. In altre parole, la norma è
illegittima tanto se le annualità sono x o y.
Il mantenimento di un testo che si trascina dal dicembre 1988, ad
un anno di distanza, è nuova testimonianza della assoluta
inesistenza del presupposto della urgenza richiesto dalla
Costituzione, asserito senza alcun ragguaglio nè indicazione nella
motivazione addotta nel preambolo, nella continuazione di una prassi
da tutti ritenuta illegittima e distorsiva, ma che persiste.
Dobbiamo aggiungere che l'identità di disposizioni rende
inevitabile la ripetizione di argomentazioni già esposte nei
precedenti ricorsi (e il conseguente taglio), anche se talune nuove
considerazioni vengono qui sottoposte alla Corte.
2. - Non si può tacere che lo strumento adoperato per sottrarre
illegittimamente la competenza alle regioni, cioè il d.-l. n.
338.1989, è illegittimo nella sua struttura, oltre che nel suo
contenuto invasivo della sfera regionale, sotto più profili, i quali
tutti concorrono a manifestare l'illegittimità e rafforzano
l'illegittimità della spoliazione che la regione denuncia alla
Corte.
La piaga dell'abuso o dell'uso disinvolto (per usare le parole di
un giurista autorevole già presidente della Corte) dei decreti-legge
è aggravata quando all'impiego del decreto-legge fuori dei casi
straordinari previsti dalla Costituzione, si aggiunge la prassi del
tutto incostituzionale delle reiterazioni a catena dello stesso
decreto che, non convertito, viene ritirato e contestualmente
ripresentato via via.
Un decreto-legge reiterato non è solo illegittimo: è anche una
manifestazione, divenuta purtroppo istituzionale, delle istituzioni
"materiali" contrarie alla Costituzione, all'unica Costituzione
normativa, e una manifestazione di discredito del diritto e della
funzione legislativa. Esso sancisce, visivamente e simbolicamente,
l'inadeguatezza di un congegno che non produce diritto, cioè
certezza, ma incertezza continuata, con una sovrapposizione di
precetti decaduti, talvolta poi fatti rivivere in qualche modo,
oppure mantenuti in vita sincronizzando decadenze e riedizioni del
decreto, sempre con stravolgimento delle norme costituzionali. Alla
funzione legislativa esercitata dal Parlamento viene sostituita una
funzione legislativa esercitata indebitamente e illegittimamente dal
Governo, con reiterazioni che assicurano la continuità della
normativa stessa, sconvolgendo i termini di decadenza posti
dall'ordinamento costituzionale.
Nel nostro caso il termine posto oggi dall'art. 8 continua ad
essere prorogato; anche se in realtà non si tratta di una proroga
vera e proprio, sibbene del mantenimento in vita con decreto-legge
degli effetti di un decreto-legge decaduto, con violazione
dell'ultimo comma dell'art. 77 della Costituzione.
La reiterazione del decreto-legge comporta sempre una violazione
che rovescia il ruolo costituzionale del Governo nell'ambito della
ripartizione dei poteri che vede il Governo operatore principale
nella fase dell'iniziativa legislativa. Al contrario, nella
decretazione di urgenza il Governo diviene legislatore che aggrega la
domanda e ad essa risponde, nella realtà con una legislazione
episodica fittiziamente veloce, in realtà lenta, frammentaria,
confusa.
La reiterazione produce, di fatto, una convalidazione dei
comportamenti che la decadenza dei decreti avrebbe reso contra legem
in quanto le disposizioni contenute nel decreto non convertito
perdono di efficacia giuridica completamente, tanto da essere
considerate tamquam non essent. Come bene è stato scritto da un
autorevole presidente della Corte "i decreti-legge sono gli unici
atti normativi, previsti dal nostro sistema, suscettibili di
trasformarsi - nel caso non vengano tempestivamente convertiti - da
fonti di diritto in fondi di illecito, lasciando del tutto privi di
fondamento i rapporti instauratisi ai sensi delle loro prescrizioni.
Di piu': nell'ipotesi scolastica, ma non irrealizzabile, di una
sentenza non più impugnabile che sia stata emessa in applicazione di
un decreto-legge destinato a decadere, ne deriva la possibilità che
venga meno la stessa autorità della 'cosa giudicatà, al di fuori
dei casi tassativamente previsti dalle norme processuali" (L.
Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1977, 165). Cfr.
in giurisprudenza: "le disposizioni dei decreti-legge non convertite
ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in sede di
conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la conseguente
illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici sorti in base alle
norme non convertite e sostituite" (Cass., 17 febbraio 1978, n. 781,
in Giust. civ., 1978, I, 869).
3. - Sul punto la Corte, si è pronunciata con chiarezza nella
sentenza n. 307/1983 della Corte costituzionale, punto 7.
Ma tutto ciò viene nullificato dal decretatore, che continua ad
applicare un qualche cosa che norma non è. Che anzi, secondo la
dottrina più autorevole, è solo una fonte di illecito che, di
fatto, regola la materia come se non esistesse l'ordine delle
competenze sancito dalla Costituzione; che sta in piedi perchè, pur
dopo ogni manifestazione di volontà del Parlamento, viene perpetuato
autoriproducendosi, in violazione di norme e principi. Cosicchè, ad
esempio, il termine per le comunicazioni, ampiamente scaduto ma anche
rispettato, viene artificiosamente prorogato solo per fingere che vi
sia una norma da emanare mentre, in realtà, c'è solo da salvare gli
effetti del precedente decreto decaduto. Il che è consentito al
legislatorre, ma vietato, addirittura esplicitamente, al decretatore.
4. - Ancora va detto che il d.-l. n. 338/1989 è privo di
motivazione. Essa, per questo genere di atti normativi, è
indispensabile: ed è richiesta esplicitamente dall'art. 15, primo
comma, della legge n. 400/1988 che esige l'indicazione delle
circostanze straordinarie di necessità e di urgenza.
Motivazioni e indicazioni sarebbero state tanto più necessarie,
perchè il testo della disposizione illegittima mancava nelle prime
versioni, nè corrisponde al titolo del decreto: e abbisognava,
perciò, di una sua autonoma motivazione che desse ragione della
esistenza di quel caso straordinario di necessità e di urgenza che
l'art. 77 della Costituzione esige come presupposto per l'esercizio
del potere di decretazione.
A maggior ragione motivazione e indicazioni sono indispensabili
nel caso di reiterazione che di per sè - sempre inammissibile - se
può trovare una giustificazione è in forza della constatazione di
circostanze nuove indicate esplitamente, che possono essere
considerate come un supporto diverso di un atto che per questo è
diverso, pur se il contenuto è eguale, proprio in forza della
connessione posta dalla costituzione fra l'atto, i suoi presupposti,
la forza e il valore di legge che esso assume e mantiene perchè le
ipotesi di legittimazione iniziale non vengano travolte dal decorso
del tempo inutile, cioè senza conversione. Viceversa in questo caso
la motivazione addotta è sempre la stessa in ogni decreto. Sulla
necessità di ricorrere allo trumento del decreto-legge si dice che
essa è data dalla straordinaria necessità ed urgenza. Questa è una
tautologia, una non-motivazione o, peggio, una irrisione, laddove
quel che vuole la Costituzione e la legge n. 400/1988 è che si
indichi quali circostanze, fatti, accadimenti impongono il ricorso
allo strumento, che può essere usato solo per casi straordinari di
necessità e urgenza individuati con le indicazioni e con la
motivazione in forza della quale essendosi individuati x si ravvisa
la straordinarietà e la necessità di provvedere con urgenza.
5. - La regione deve rilevare che l'illegittimità della
reiterazione è rilevante sotto il profilo della lesione delle sue
competenze, perchè comunque, indipendentemente dall'eventualità in
cui la reiterazione comporti particolari lesioni, si ha l'esercizio
di un potere illegittimamemte esercitato da un organo diverso da
quello a cui è attribuito costituzionalmente, cioè il Parlamento,
il cui atto legislativo nel sistema è posto in posizione di
supremazia nei confronti degli atti legislativi regionali, se emanato
nel rispetto delle competenze: mentre la formazione di un atto di
altro organo, di per sè, con la sua produzione, indebita ed
illegittima, invade la competenza della regione, statuendo su materie
di interesse regionale, sulle quali nessuna statuizione è possibile
se non nel rispetto delle competenze costituzionali (sentenze nn.
154/1967, 191/1976).
6. - È più che dubbio che nella materia di competenza regionale,
in cui al legislatore statale è riservato il livello, o la
submateria, dei principi, che si impongono come limite alla
legislazione regionale, possano emanarsi decreti-legge immediatamente
operativi di superdettaglio. Se anche, però, si ammettesse questo
intervento del decreto-legge ad effetti necessariamente precari o
intermittenti e istituzionalmente caduchi, che opera una abrogazione
anch'essa precaria (o una sospensione, non prevista da alcuna norma)
della legislazione regionale, il superamento dei limiti di tempo
imposti dalla Costituzione ad una normazione straordinaria, basata su
presupposti di straordinarietà e di urgenza, perpetuando senza fine
gli effetti del decreto decaduto, urta contro norme tassative e
contro i principi che connotano il sistema parlamentare e le
relazioni fra regioni e Stato, fra organi costituzionali e
Parlamento, Governo, regioni.
7. - Il decreto-legge reiterato pretende di porre norme; ma esse
non sono norme, a ben vedere. Pretende di essere un contenitore di
norme con forza e valore di legge, ma non è un contenitore abilitato
a porre norme; nè le parole in esso contenute diventano norme
perchè la volontà di attribuire a quella parte, a quelle
disposizioni, valore e forza di legge, manca. La reiterazione
comporta che nella sostanza è sempre la stessa disposizione che
viene riprodotta: ma mentre la prima aveva forza e valore di legge,
le altre sono disposizioni o sequeze di parole, prive di effetti
normativi. La norma del primo decreto-leegge della catena non
convertita è decaduta. "La mancata conversione del decreto-legge
produce la cessazione dei suoi effetti - per necessaria ed automatica
conseguenza dell'inerzia del Parlamento - come non mai esistito quale
fonte di diritto a livello legislativo": così le testuali
espressioni della sentenza n. 307/1983 della Corte costituzionale,
punto 7. Ne deriva che "le disposizioni dei decreti-legge non
convertite ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in
sede di conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la
conseguente illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici sorti
in base alle norme non convertite e sostituite" (Cassa., 17 febbraio
1978, n. 781, in Giust. civ. 1978, I, 869).
La reiterazione della identica disposizione decaduta altro non è
se non una conversione sostanziale ma illegittima. Essa pretende di
avere (ed ha, di fatto) gli stessi effetti che avrebbe una
conversione ove essa non fosse stata rifiutata o, comunque, non
ottenuta e avesse avuto luogo; nella sostanza è solo un modo di
cortocircuitare la norma costituzionale, in frode alla Costituzione.
Infatti, conversione significa dare, in via definitiva, forza e
valore di legge a disposizioni che tale forza e valore avevano in via
transitoria, a tempo determinato, decorso il quale o la conversione
attribuisce la forza e il valore ricordato o la disposizione perde
ogni effetto normativo e giuridico, se non quello produttivo di
illeciti.
Sull'illegittimità della reiterazione, recentemente e dopo alcune
importanti decisioni della Corte in tema di decreti-legge è
sopravvenuto l'art. 15, primo comma, lett. c), della legge n.
400/1988 che introduce un esplicito divieto al Governo di
rinnovazione di decreti-legge. È vero che la norma si riferisce al
divieto di rinnovazione di disposizioni di decreti-legge dei quali
sia stata negata la conversione in legge; e quindi parrebbe non
applicarsi nel caso in cui la mancata conversione derivi non già da
un voto con sui si nega, ma da un ritiro dell'atto o dal puro e
semplice decorso dei tempi.
Tuttavia, la statuizione dell'art. 15 non può porsi in contrasto
con la Costituzione, la quale si riferisce a decreti non convertiti
qualunque sia la ragione per cui alla conversione non si è
pervenuti, con la conseguente statuizione di perdita di efficacia,
alla quale è riferibile anche l'illegittimità della reiterazione
come strumento surrettizio per il mantenimento dell'efficacia della
statuizione che, viceversa, secondo la Costituzione l'ha persa.
L'art. 15, primo comma, lett. c), della legge n. 400/1988, letto in
questo contesto, non introduce un distinguo, con un'inclusio unius
exclusio alterius, che sarebbe illegittimo, ma conferma in parte
direttamente, in parte indirettamente, l'illegittimità di una
reiterazione contrastante con la Costituzione.
Orbene, la norma successiva al decreto decaduto che, riproducendo
il testo delle sue disposizioni divenute "mai esistite", ne
costituisce una reale conversione prodotta da un organo non abilitato
(e cioè il Governo che si sostituisce al Parlamento, solo abilitato
alla conversione), è illegittima, anzi inesistente. Il Governo può
produrre norme con i presupposti che la Costituzione circoscrive, con
forza e con valore di legge nelle forme e nei modi previsti dall'art.
77, con gli effetti limitati nel tempo e condizionati alla
conversione. Ma il Governo non può procedere alla conversione in
forma coperta, con la reiterazione. Una norma che in difetto di
conversione è stata espunta come inesistente dall'ordinamento (salvo
il salvataggio deciso dal Parlamento non della norma nè dell'atto ma
di taluni suoi effetti fattuali), resta inesistente e improduttiva di
effetti, anche se la disposizione illegittimamente viene riprodotta
in un contenitore, qual è il decreto-legge, che potrà anche
contenere norme aventi forza e valore di legge, purchè nuove e non
reiterate, ma che per le disposizioni identiche a quelle decadute (a
loro volta identiche a quelle del precedente decreto e così via via
percorrendo a ritroso questa genesi perversa) non è abilitato a dare
ad esse forza e valore di legge.
8. - Invero, non ogni atto normativo o norma di produzione
governativa o atto governativo, più semplicemente, ha forza e valore
di legge: lo hanno solo quelle norme che sono contenute in un atto
fonte in un contesto legittimo e che, di per sè, possono avere forza
e valore di legge. Per una disposizione, l'essere contenuta in un
contenitore o atto fonte elencato o abilitato, qual è il
decreto-legge) non comporta di per sè il costituire norma avente
forza e valore di legge, se mancano presupposti e condizioni che,
secondo la Costituzione, consentono a quella disposizione di
acquistare quella forza e quel valore.
Disposizione (o struttura semantica o sequenza di parole), norma,
atto o contenitore, hanno ciascuna una loro identità e diversità e
un loro ruolo, interconnesso, ma non per questo confuso o
intercambiabile. Proprio la materia dei decreti-legge ha dimostrato
(nelle controversie sulla data di entrata in vigore degli emendamenti
aggiuntivi, integrativi o sostitutivi apportati al disegno di legge
nel provvedimento di conversione) la scissione fra disposizioni e
norme e atto, con la diversa efficacia ex nunc ed ex tunc su cui la
giurisprudenza si è soffermata e consolidata.
In conclusione, non solo una disposizione può contenere più
disposizioni e norme; ma un atto può contenere più norme, un atto o
un insieme di disposizioni può contenere norme di effetti diversi o
addirittura non norme, disposizioni insuscettibili di produrre norme.
Questo è il nostro caso. Quando la disposizione ha prodotto una
norma decaduta non può più produrre effetti, perchè l'atto con
forza e valore di legge non può essere reiterato, nè la
disposizione può essere utilmente inserita in un atto che non può
produrre effetti normativi, perchè non è più abilitata a produrre
una nuova norma.
Se a quel determinato contenuto sostanziale si vuol dare forza e
valore di legge, c'è un solo metodo se si vuol rimanere nella
Costituzione: la presentazione di un disegno o di progetto di legge,
come atto di impulso di un procedimento legislativo il cui atto
terminale produca l'atto e la norma legislativa, nei modi statuiti
dalla legge e dai regolamenti parlamentari.
I quali - possiamo aggiungere - non consentono la riproposizione
di disposizioni o strutture semantiche già inseriti in progetti
presentati e non accolti se non dopo un determinato periodo.
Le ricordate norme dei regolamenti parlamentari costituiscono un
parametro che testimonia l'estraneità al nostro sistema di una
reiterazione.
Resta fermo peraltro che altro è la reiterazione illegittima per
i regolamenti parlamentari e altro è quella illegittima per le norme
costituzionali; l'illegittimità nei confronti di queste e il chiaro
precetto dell'art. 77 e dell'interpretazione che la Corte ne ha dato,
rendono superfluo passare ad esaminare se, in ipotesi, la
reiterazione dei decreti decaduti urti contro le norme dei
regolamenti parlamentari.
9. - Una disposizione o struttura semantica che è stata dotata di
effetti normativi e ha prodotto una norma ed effetti normativi (e che
non li può più produrre se non viene incanalata nel procedimento
legislativo ordinario, come abbiamo detto), non è una norma, perchè
la norma è divenuta "non esistente" e non può essere richiamata in
vita.
Il cercare di dire che la regione non può far valere queste
illegittimità perchè essa può far valere solo le violazioni
dell'ordine delle competenze a lei attribuite, non è persuasivo.
Innanzi tutto, la norma illegittima in tanto invade in quanto
posta con un decreto-legge, atto che acquista effetti immediati; e
contro questi effetti se vi è invasione di competenza, la regione
deve difendersi, evitando la invasione, difendendo la sua sfera;
cosicchè se la difesa della sfera di competenza si attua facendo
valere l'illegittimità costituzionale del mezzo usato, questo
rientra nelle competenze e nella legittimazione regionale.
Il ricorso alla Corte è dato per evitare invasioni illegittime:
se, in radice, viene fatta valere l'illegittimità dell'atto che pur
produce effetti fattuali illegittimi sì, ma concretamente esistenti
e alteranti l'ordine delle competenze regionali, non può essere
applicata quella giurisprudenza che in altri casi può avere limitato
il petitum delle regioni alle invasioni di competenza, senza
consentire alle regioni medesime di far valere vizi della legge o
degli atti aventi forza e valore di legge di per sè. Resta sempre
fondamentale la considerazione che la Corte è giudice a quo e come
tale può essa sollvare e decidere qualunque questione di
legittimità relativa all'atto che la Corte deve giudicare.
La competenza regionale è salvaguardata sia per i contenuti con
riferimento alle materie, sia per gli strumenti. In altre parole, il
potere legislativo statale può legittimamente operare nei confronti
delle regioni nell'ambito dell'art. 117 della Costituzione e quindi
non può nè invadere le aree materiali di competenza, nè invaderle
con strumenti non ammessi e illegittimi. Se per ipotesi di scuola il
Parlamento deliberasse disposizioni di principio, che
contenutisticamente in sè e per sè fossero legittime in quanto non
invasive di un'area riservata alle regioni, con una "risoluzione
congiunta" o con una deliberazione del tipo di quella prevista
dall'art. 78, potremmo affermare che questa violazione, di per sè,
costituisce lesione della sfera regionale, contro cui non può non
essere dato ricorso.
La fattispecie in questione non è dissimile, con la differenza
che, in sè, l'atto decreto reiterato invade anche la sfera
contenutistica. Viene usato un atto che non è l'atto tipico, che non
è la legge, o l'atto avente forza di legge, tanto da far sorgere, e
radicare, la convinzione che contro un atto di tal genere che legge o
atto avente forza e valore di legge non è, il ricorso dato sia
quello per conflitto, che, a parte, la regione si riserva.
10. - Indipendentemente dai vizi ora denunciati, la norma
dell'art. 8 del d.-l. n. 338/1989 "Disposizioni urgenti in materia di
evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati"
(il solo titolo denuncia subito la violazione dell'art. 15, terzo
comma, della legge n. 400/1988) introduce un meccanismo a più titoli
lesivo della competenza regionale, perchè impone alle regioni un
comportamento, statuendo che esse debbono provvedere a stipulare
convenzioni, e qualora tali convenzioni non vengano stipulate, il
Ministero del tesoro disponga delle somme pari al contributo dovuto
per l'anno precedente, bloccandole prima nel fondo di cui all'art. 8
della legge n. 291/1970 e pagandole poi agli istituti previdenziali.
Viene introdotto un congegno sanzionatorio ai danni delle regioni,
alla cui disponibilità vengono sottratte le somme ricordate anche se
la convenzione non venisse stipulata per fatto o colpa degli enti
previdenziali, con manifesta irragionevolezza e violazione dei
principi di eguaglianza e di autonomia e delle competenze garantite
dagli artt. 117 e 118. Si impone la stipulazione di una convenzione,
e dalla mancata stipulazione si traggono conseguenze di
accantonamenti e di trattenute dannose per le regioni pur se, in
ipotesi, la mancata stipulazione dipendesse solo da colpa dell'ente
previdenziale.
11. - Può darsi che l'avvocatura obietti (come in precedenti
ricorsi conttro i decreti decaduti era fatto) che le regioni non
hanno alcuna competenza in materia, perchè la "materia" della
previdenza ed assistenza sociale obbligatoria (assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro, contro le malattie, l'invalidittà e
vecchiaia, ecc.) non è contemplata fra quelle demandate alla
potestà legislativa concorrente delle regioni dall'art. 117 della
Costituzione e perchè la materia non può essere ricompresa
nell'ambito della "istruzione artigiana e professionale e assistenza
scolastica", ovvero nell'ambito dell'"artigianato" in quanto l'art.
35 del d.P.R. n. 616/1977 ha assegnato alle regioni solo "i servizi e
le attività destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi
attività professionale e per qualsiasi finalità, compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente a quella conseguente a
riconversione di attività produttive, ad esclusione di quelle
dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria;
la vigilanza sull'attività privata di istruzione artigiana e
professionale": con un quadro confermato dalla legge-quadro in
materia di formazione professionale 21 dicembre 1978, n. 845, i cui
artt. 2 e 3 forniscono un uadro degli spazi di intervento riservati
alle regioni, ed in cui non vi è alcun cenno alle assicurazioni
sociali degli apprendisti artigiani.
Tutto ciò non è fondato; ed è contraddetto dalla stessa
legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845, il cui art. 16 è richiamato
dal primo comma dell'art. 8 denunciato. Detto art. 16 prevede, fra le
competenze proprie delle regioni per la formazione professionale,
quelle relative alla formazione degli apprendisti, nel cui quadro lo
stesso art. 16 prevede, a carico delle regioni, obblighi dipendenti e
connessi all'esercizio dei poteri-doveri ad esse attribuiti per la
formazione professionale.
Nelle competenze delle regioni si inquadrano, dunque, le
previsioni legislative; e quelle competenze in materia di formazione
professionale che debbono essere esercitate nell'ambito delle norme
costituzionali sull'autonomia regionale poste dagli artt. 117, 118 e
119, sono invase dall'art. 8 del d.-l. n. 279/1989.
Nè può sostenersi che si tratti di funzioni delegate, in quanto
una tal delega sarebbe ravvisabile nel terzo comma dell'art. 16 della
legge n. 845/1978. Il tentativo di sottrarsi al controllo della Corte
non può essere spinto sino al punto di affermare che lo Stato ha
delegato alle regioni la facoltà di stipulare contratti al cui
pagamento deve provvedere il fondo delle regioni. Lo Stato, in altre
parole, delegherebbe le regioni a pagare con i loro fondi.
12. - L'art. 8 nel terzo comma, come già l'art. 6 terzo comma dei
dd.-ll. nn. 110/1989 e 196/1989 e l'art. 11 del d.-l. n. 548/1988,
introduce un controllo anomalo che viola l'art. 125 della
Costituzione, affidandolo ad un organo centrale, violando il
combinato degli artt. 117, 118, 119 e 125, e violando il principio
dell'autonomia posto dall'art. 119, in quanto il fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 291/1970, costituito allo scopo di dare
attuazione alla norma di autonomia, viene posto a disposizione del
Ministro del tesoro che può disporre di somme in esso affluire,
distrarle e impiegarle per pagamenti a terzi che esso decide,
disponendo in modo autoritativo del fondo destinato nella intenzione
del legislatore a garantire l'esplicazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
Dire che si tratta di controllo sostitutivo in materia delegata
(è facile prevedere che l'avvocatura ripeterà obiezioni già
avanzate per i precedenti decreti), innanzi tutto urta contro la
considerazione che non v'è nessuna delega; ma, comunque, urta contro
gli insegnamenti della Corte sanciti dalla sentenza n. 177/1988. Il
potere sostitutivo può essere esercitato solo dal Governo nello
specifico senso dell'art. 92 della Costituzione con le garanzie
sostanziali e procedurali, comprese l'esigenza del rispetto della
regola di proporzionalità e con esclusione di attribuzione di
controllo ad un organo che, sempre per insegnamento della Corte
costituzionale, non si identifica in nessuno degli organi che l'art.
92 comprende nel concetto di Governo.
La Corte ha statuito "che forme di controllo sostitutivo siano
imputabili dalla legge soltanto ad organi che per poter
legittimamente adottare indirizzi od esercitare controlli nei
confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la giunta) non possono essere che organi di Governo.
È solo su questo piano, infatti, che operano organi in grado di
vigilare sull'unitarietà e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelate con poteri così penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Questi canoni sono stati ribaditi nella materia sanitaria della
sentenza n. 338/1989 che ha ribadito che: "Questa Corte, infatti, ha
già avuto modo di affermare (v. sent. n. 177/1988) che le ipotesi in
cui può essere esercitato un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) e le modalità di
esercizio dello stesso debbono essere previste da un atto fornito di
valore di legge, che le determini in via generale (com'è
nell'ipotesi dell'art. 5, quarto comma, della legge n. 833/1978) o
caso per caso. E ciò, come è stato precisato dalla stessa sentenza,
dipende dal fatto che il potere di sostituzione di un organo di
Governo verso enti che godono di autonomia costituzionale deve
considerarsi un evento eccezionale, in quanto l'esercizio del potere
comporta, se pure in un'ipotesi puntuale e in presenza di un evidente
pericolo di grave pregiudizio ad interessi unitari dovuto alla
persistente inerzia regionale, il superamento della separazione
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni (o province
autonome)".
L'art. 8 prevede invece che "Il Ministero del tesoro provvede ad
accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli
anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio
1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza
del secondo comma. Le somme accantonate vengono calcolate sulla base
dei crediti comunicati al Ministero del tesoro, entro il 31 luglio
1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale e vengono
corrisposte agli istituti assicuratori entro il termine di ogni
esercizio.
Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulla base dei crediti annualmente comunicati dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Si tratta di un controllo sostitutivo affidato ad un solo
Ministro, che agisce inaudita altera parte corrispondendo
direttamente con un altro Ministro e sostituendosi nella erogazione a
terzi soggetti privati, in violazione dei principi di autonomia
contrattuale riconosciuti dall'art. 41 della Costituzione ad ogni
soggetto pubblico o privato, e che a maggior ragione debbono essere
garantiti alle regioni a norma degli artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Queste invece, da organi costituzionali quali sono
configurati, vengono ridotte al rango di incapaci i cui atti e
rapporti vengono sostituiti da interventi di organi statali.
L'invasione delle competenze regionali del resto, sia sotto il
profilo dell'anomalia del controllo sostitutivo, sia sotto gli altri,
è stata rilevata autorevolmente dalla commissione parlamentare sulle
questioni regionali che per due volte ha espresso parere contrario
sul ricordato, e qui impugnato, art. 8.
13. - La violazione delle norme sui decreti si appalesa anche, (ma
non solo) nell'ottica della lesione delle competenze regionali,
obbligando la regione a denunciare queste illegittimità, perchè da
esse nasce una lesione della sua competenza. Infatti, se l'aver
indebitamente invaso la sfera regionale è illegittimo allorquando
l'invasione riguardi l'aspetto sincronico, altrettanto illegittima,
sia pure in relazione ad altre norme del decreto, è l'invasione
diacronica.
Il protrarsi, tendenzialmente all'infinito, degli effetti degli
atti decduti, con una normativa il cui contrasto con i precetti
costituzionali è già stata individuata nel precedente punto, impone
alla regione di chiedere che la Corte costituzionale esamini
l'illegittimità dell'atto normativo per restaurare la legalità
costituzionale, che non ha potuto trovare custodi e freni
costituzionali, con un provvedimento immediato. La regione
Emilia-Romagna deve perciò chiedere alla Corte di frenare gli
effetti illegittimi e di impedirne la ulteriore proliferazione,
sospendendo l'efficacia del decreto-legge impugnato.
14. - L'ammissibilità del potere cautelare della Corte
costituzionale quale giudice delle leggi è stata riconosciuta dalla
più autorevole dottrina (Mortati, Istituzioni di diritto pubblico,
IX ed., Padova, 1976, p. 1391). Essa ha giustamente rinvenuto il
fondamento del potere inibitorio nelle esigenze di un sistema com'è
il nostro, il quale (come rileva Pace, sulla sospensione cautelare
dell'esecuzione delle leggi autoapplicative impugnate per
incostituzionalità, Riv. trim. dir. pubbl., 1968, 517 segg.) impone
l'effettività della tutela e conseguentemente fa considerare come
attività istituzionale del potere del giudice il potere cautelare,
che è stato riconosciuto dal Consiglio di Stato il quale - in
carenza di una disposizione testuale nella legge 6 dicembre 1971, n.
1034 - ha ritenuto la sussistenza del potere di inibitoria, per
considerazioni interpretative sistematiche relative alla "generale
competenza giurisdizionale a sindacare la legittimità degli atti
definitivi posti in essere dalla pubblica amministrazione statale e
non statale e lesivi di interessi legittimi. Ed è proprio la
generalità della sfera di competenza del Consiglio di Stato che
induce a ritenere che, nella perdurante sua natura di giudicee di
unico grado per la tutela degli interessi legittimi, spetti al
Consiglio stesso almeno la tutela cautelare ed urgente in relazione
ai ricorsi proposti dopo l'entrata in vigore della nuova normativa"
(adunanza plenarria, 14 aprile 1972, n. 5, Foro it. 1972, III, 105
segg.).
La decisione del Consiglio di Stato sembra avere particolare
importanza anche in relazione all'art. 22 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, che rinvia al regolamento per la procedura davanti al
Consiglio di Stato, tenendo conto che esattamente la dottrina più
autorevole (Mortati) richiama l'art. 39 del t.u. delle leggi sul
Consiglio di Stato per il procedimento relativo alla sospensione
dell'atto impugnato.
15. - Una rilevanza ancora maggiore, nella stessa linea
interpretativa, deve essere riconosciuta all'insegnamento della Corte
nella sentenza n. 284/1974, in cui è stato statuito che "il potere
di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizza
in definitiva con l'annullamento degli atti". L'affermazione della
Corte si riferisce agli atti amministrativi, ma la ratio e la
motivazione della decisione si attagliano anche all'annullamento
dell'atto legislativo perchè tale è la configurazione dell'esito
delle sentenze di accoglimento, quale risulta dal terzo comma
dell'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e secondo le
affermazioni della Corte (sentenze nn. 127/1966 e 49/1970) e posto
che in tale funzione la Corte è giudice. La Corte costituzionale,
secondo il proprio indiscusso insegnamento (sentenze nn. 22/1960,
73/1960, 74/1960, 57/1961, 67/1962, 68/1962, 73/1965, 75/1965,
76/1965, 130/1968, 127/1969, 128/1969, 100/1970, 190/1970, 181/1971,
96/1972, 97/1972, 101/1972, 151/1972, ord. 9 ottobre 1974, nn.
259/1974, 13/1975, 230/1975, 179/1976, 38/1976, 246/1976, 247/1976,
ord. 7 luglio 1977, 125/1977, sent. 2 agosto 1979, nn. 44/1978,
68/1978, 69/1978) è come tale titolare del potere di decidere
sull'azione cautelare che inerisce alla funzione del giudice.
A conferma si può aggiungere la constatazione che, secondo i
canoni più volte affermati dalla Corte, l'effettività del potere è
il parametro con cui ne vanno valutate le implicazioni, cosicchè ad
un potere che ha competenza di annullamento sull'atto legislativo
inerisce il potere cautelare, così come al potere che ha
giurisdizione sull'atto amministrativo anche normativo inerisce il
potere cautelare nei confronti di quest'ultimo. Non a caso questo
principio del potere cautelare sull'atto legislativo è una costante
negli ordinamenti che hanno un sistema di giustizia costituzionale
anche di data antecedente al nostro.
L'uso di questo potere è reso tanto più necessario dalle
connotazioni di norma provvedimento dell'art. 12 del d.-l. n. 2/1988,
anche se non è limitato a quelle; perchè, rilevava Mortati,
l'esistenza della inibitoria "si può però manifestare anche in
confronto a leggi generali, specie per quelle fra esse che siano
caratterizzate dalla temporaneita'" (op. cit., p. 1391).
Nel caso del decreto impugnato ricorrono tutti gli elementi che
giustificano la domanda cautelare. Il decreto-legge è per sua natura
caratterizzato dalla temporaneità, come atto che è
istituzionalmente a tempo predeterminato.
16. - Le constatazioni precedenti hanno trovato la più autorevole
conferrna nella recente giurisprudenza della Cote. Essa nella sua
sentenza n. 190/1985 ha affermato con chiarezza il "principio, per il
quale la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che
ha ragione" e conseguentemente ha dichiarato l'illegittimità di
talune norme della legge n. 1034/1971. Sulla base di questo
principio, che la Corte ha richiamato nella sentenza n. 146/1987,
punto 5.2. in diritto, i dubbi interpretativi sul potere cautelare in
relazione agli atti normativi trovano la loro soluzione nel principio
posto dalla Corte, che non può non estendersi al processo di
illegittimità costituzionale. Esso è un processo non dissimile
nella sua struttura dagli altri in cui la Corte è giudice (ed ormai
la giurisprudenza della Corte sulla Corte come giudice è pacifica:
ordinanze nn. 95/1980, 100/1970, 73/1965, 230/1975, 57/1961, 22/1960)
e come tale fornito di tutti i poteri che ha ogni giudice in ogni
processo, come è quello di sollevare questioni di costituzionalità
- riconosciuto da una giurisprudenza costante - e come è, appunto,
il potere cautelare di cui viene chiesto l'esercizio.
Per questo, la regione deve fare ricorso alla tutela della Corte,
unico organo che può intervenire dal momento che la sinergia
perversa e concentrata dei vizi di illegittimità, sommati
all'immediata operatività dell'incostituzionale decreto, e alla sua
perversa reiterazione, rende indispensabile l'intervento della Corte
per sospendere l'esecuzione del medesimo: e nel valutare la
opportunità del provvedimento cautelare, crediamo che la Corte non
possa prescindere dalle illegittimità strutturali del decreto-legge,
dalla assoluta mancanza di motivazione e di indicazione dei
presupposti costituzionali, dalla illegittimità della insistita
reiterazione, dall'incoerenza e dalla contraddittorietà, dalla
violazione dei principi più volte richiamati.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338,
per violazione degli artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della
Costituzione, previa sospensione.
Roma, addì 2 novembre 1989
Avv. Alberto PREDIERI

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