1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 1-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 agosto 1997
N. 49 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 agosto 1997 (della regione Puglia) Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia di attivita' libero-professionale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale - Individuazione delle caratteristiche dell'attivita' e disciplina dell'opzione tra professione intramuraria ed extramuraria - Emanazione di linee guida per l'organizzazione dell'attivita' intramuraria - Adozione mediante decreti del Ministro della sanita' - Omessa previsione circa adeguate forme di concertazione con le regioni - Mancata osservanza dei requisiti formali e sostanziali per l'esercizio dell'attivita' di indirizzo e coordinamento statale - Lesione delle competenze regionali in materia di assistenza sanitaria - Richiamo alle decisioni della Corte costituzionale nn. 177/1988, 242/1989, 70/1981, 355/1993, 113/1994 e 18/1997. (D.-L. 20 giugno 1997, n. 175, artt. 1 e 4). (Cost., artt. 117 e 118; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 5; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 4; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 8). (097C0976) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 1-10-1997)

Ricorso della Regione Puglia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con delibera di Giunta
regionale n. 4243 del 18 luglio 1997, rappresentata e difesa, come da
mandato a margine del presente atto, dal prof. avv. Aldo Loiodice e
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso lo studio di
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, via T. Taramelli 22,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 20 giugno
1997, n. 175, recante "disposizioni urgenti in materia di attività
libero professionale della dirigenza sanitaria del servizio sanitario
nazionale", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n.
144, del 23 giugno 1997.
F a t t o
La legge finanziaria 23 dicembre 1996, n. 662, ha dettato una nuova
disciplina dell'attività libero professionale del personale della
dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale, stabilendo, in
particolare, all'art. 1, comma 5, l'incompatibilità tra la libera
professione intramuraria e quella extramuraria e il divieto di
svolgere la libera professione esterna in strutture private
accreditate anche solo parzialmente. I commi successivi hanno
disposto a carico dei direttori generali delle USL e delle Aziende,
la attivazione e organizzazione, di intesa con le regioni, della
attività libero professionale, nell'ambito della ristrutturazione
della rete ospedaliera (comma 8); l'integrazione da parte delle
regioni dei programmi di edilizia sanitaria (comma 9); l'opzione, da
parte dei sanitari operanti in strutture che abbiano organizzato e
attivato la libera professione intramuraria, tra la libera
professione intramuraria e quella extramuraria, con durata
dell'opzione, nel secondo caso di tre anni, entro il 31 marzo 1997
(comma 10); l'opzione da parte dei sanitari operanti in strutture che
non abbiano organizzato e attivato la libera professione entro trenta
giorni dalla comunicazione dei direttori generali alle regioni circa
le strutture attivate e gli operatori addetti, (comma 11); il
riconoscimento di un trattamento economico aggiuntivo al personale
che abbia optato per la professione intramurale (comma 12); la
previsione, infine, di un decreto del Ministro della sanità, da
adottare entro il 28 febbraio 1997, per stabilire "i termini per
l'attuazione dei commi 8, 11 e 12, le modalità per il controllo del
rispetto delle disposizioni sulla incompatibilità, nonchè la
disciplina dei consulti e delle consulenze" (comma 14).
Sul fondamento dell'art. 1, comma 14, legge n. 662/1996 il Ministro
della Sanità ha adottato, in data 28 febbraio 1997, un decreto
recante "Attività libero professionale e incompatibilità del
personale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale".
In data 9 giugno 1997, con ordinanza n. 1626/1997, il TAR Lazio,
Sez. 1 bis, su ricorso di alcune federazioni di medici e della
regione Lombardia, sospendeva in via cautelare l'efficacia del
decreto con la seguente motivazione: "Ritenuto che l'art. 1, comma
14, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha conferito al Ministro
della sanità un potere di decretazione per disciplinare singoli e
limitati aspetti attuativi della normativa relativa all'attività
libero-professionale e all'incompatibilità del personale della
dirigenza sanitaria del servizio sanitario nazionale; Considerato che
il decreto impugnato pone, invece, una disciplina di ordine generale
regolante aspetti ed attività che esulano dall'attribuzione di legge
e che toccano anche competenze proprie delle regioni; Considerato
pertanto che il ricorso appare, ad una prima delibazione fondato e
che non è consentito, per la natura e l'impostazione dell'atto,
delimitare gli effetti della sospensiva a singole parti del decreto,
attesa anche l'inscindibilità del complesso delle sue disposizioni".
In data 20 giugno 1997 il Consiglio dei Ministri, con l'intento di
riempire il vuoto normativo creatosi a seguito della decisione del
TAR Lazio e di attribuire un fondamento legislativo al decreto
sospeso e ad eventuali ulteriori atti ministeriali in materia,
adottava il decreto legge n. 175 recante "Disposizioni urgenti in
materia di attività libero professionale della dirigenza sanitaria
del Servizio sanitario nazionale".
In particolare il decreto-legge n. 175/1997, all'art. 1,
attribuisce al Ministro della sanità il compito di individuare le
caratteristiche dell'attività libero professionale intramuraria, le
categorie professionali e gli enti o soggetti destinatari di tale
disciplina, l'opzione tra attività libero professionale intramuraria
ed extramuraria, le modalità per il controllo del rispetto delle
disposizioni sull'incompatibilità, la disciplina delle consulenze e
dei consulti; all'art. 4, primo comma, stabilisce che il Ministro
della sanità, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
emana le linee guida per l'organizzazione dell'attività libero
professionale intramuraria.
Successivamente all'emanazione del suddetto decreto il Consiglio di
Stato, con ordinanza n. 1284/1997, del 2 luglio 1997, respingeva
l'appello proposto dal Ministro della Sanità avverso l'ordinanza
1626/1997, con la quale il TAR Lazio aveva disposto la sospensione
dell'efficacia del d.m. 28 febbraio 1997, con la seguente
motivazione: "Considerato che il d.-l. 20 giugno 1997 n. 175, non
sembra avere carattere interpretativo, per cui non esplica alcuna
incidenza nei confronti del suddetto provvedimento impugnato in primo
grado".
Oltre ad essere privo di efficacia interpretativa rispetto al
decreto del Ministro della sanità 28 febbraio 1997, rispetto cioè
al passato, il decreto-legge n. 175/1997 risulta costituzionalmente
illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in
relazione all'art. 8 della legge n. 59/1997, all'art. 5 della legge
n. 833/1978, all'art 4 del decreto legislativo n. 502/1992 e all'art.
1, comma 8 della legge n. 662/1996, nonchè ai principi fissati dalla
giurisprudenza costituzionale.
1.1. - La competenza regionale in materia sanitaria, e in
particolare in materia di organizzazione dell'attività libero
professionale intramuraria non può in alcun modo essere revocata in
dubbio.
Gli artt. 5-7, 15-18, 22, 47 e 55 della legge di riforma, l'art.
35 del d.P.R. n. 761/1979 e lo stesso art. 4 del decreto legislativo
n. 502/1992 definiscono con accurata completezza la sfera di
competenze regionali, includendovi necessariamente l'assistenza
ospedaliera e le strutture, divisioni e servizi, organizzativamente
apprestate per erogarla, nonchè gli spazi necessari e le dotazioni
di personale, ad inclusione dell'utilizzo di esse. Lo stesso art. 1,
comma 8, della legge n. 662/1996 appare rispettoso del riparto
costituzionale delle competenze: la legge chiede ai direttori
generali delle USL di attivare ed organizzare l'attività
libero-professionale "d'intesa con le regioni".
In particolare l'attivazione e l'organizzazione dell'attività
libero professionale dei medici, per la parte in cui incide sulle
competenze regionali in materia ospedaliera e sanitaria e per la
parte in cui riguarda la ristrutturazione della rete ospedaliera, è
compito che i direttori generali delle USL devono svolgere in
collegamento (d'intesa) con le regioni, ad esse spettando - in
ragione del riparto costituzionale di competenze - fornire direttive
ed indicazioni sul versante organizzativo, nel rispetto della
legislazione in materia.
La competenza regionale in materia è stata confermata da questa
ecc.ma Corte con la sentenza n. 355/1993.
Con tale sentenza, infatti, la Corte costituzionale, respingendo
varie questioni di costituzionalità dell'art. 4, comma 10, del
decreto legislativo n. 502/1992, sollevate da numerose regioni, dopo
aver riassunto la disciplina della libera professione intramuraria
data dalle disposizioni contenute in quel comma, stabilì che:
"Contrariamente a quanto suppongono le ricorrenti, tali disposizioni
non interferiscono illegittimamente sulle loro competenze in materia
di assistenza sanitaria, poichè non sono norme di dettaglio. Queste
ultime, infatti, così possono qualificarsi in quanto richiedono
un'attività di materiale esecuzione (v. sent. n. 177 del 1988) o in
quanto precludono qualsiasi spazio per l'intervento della legge
regionale (sent. n. 70 del 1981). Ciò non avviene nel caso di
specie, nel quale alle regioni è lasciata, nell'ambito della loro
potestà di organizzazione del servizio, tanto l'individuazione e la
determinazione degli "spazi adeguati", quanto la fissazione, entro il
limite minimo e massimo definito dallo Stato, della precisa
percentuale dei posti letto da destinare alle camere a pagamento. Nè
è inutile sottolineare, al fine di corroborare l'esclusione della
loro quailficazione come norme di dettaglio, che le disposizioni
impugnate disciplinano un punto rilevante nel nuovo sistema
dell'assistenza, poichè esse sono mosse dall'esigenza di garantire
concretamente che i medici possano svolgere attività
libero-professionale all'interno dell'ospedale, sia al fine di
controbilanciare le nuove regole in materia di incompatibilità nel
settore medico (art. 4, comma 7, legge n. 412 del 1992), sia al fine
di permettere che le aziende ospedaliere, dotate di piena autonomia
finanziaria, possano effettivamente beneficiare di nuove entrate
(art. 4, comma 7, lett. e), decreto legislativo n. 502 del 1992)".
1.2. - D'altra parte, anche il decreto-legge n. 175/1997, adottando
una disciplina differente per le materie di cui all'art. 1 e per
quelle di cui all'art. 4, ha riconosciuto implicitamente la
riconducibilità delle stesse a competenze diverse: le prime (vale a
dire, le caratteristiche dell'attività libero professionale
intramuraria, le categorie professionali e gli enti o soggetti
destinatari della disciplina dell'attività intramuraria, l'opzione
tra attività libero professionale intramuraria ed extramuraria, le
modalità per il controllo del rispetto delle disposizioni
sull'incompatibilità, la disciplina delle consulenze e dei consulti)
di competenza statale; le seconde (l'organizzazione dell'attività
libero professionale intramuraria) di competenza regionale.
1.3. - Nell'ordinamento costituzionale vigente lo Stato può
fissare, principi, dare indirizzi, coordinare le attività regionali:
ciò può farlo adottando atti di indirizzo e coordinamento
dell'attività amministrativa delle regioni.
Cosicchè, una volta riconosciuta la competenza regionale per ciò
che attiene agli aspetti organizzatori, l'incidenza statale su di
essa può avvenire solo rispettando i requisiti formali e sostanziali
dell'attività di indirizzo e coordinamento.
Nel caso che ci interessa vengono invece violati tutti i requisiti.
Ed infatti l'art. 4, nella parte in cui omette di richiedere la
deliberazione del Consiglio dei Ministri per l'emanazione delle linee
guida per l'organizzazione dell'attività libero professionale
intramuraria e ritiene sufficiente a tal fine il decreto del Ministro
della sanità, si pone in evidente contraddizione sia con la legge di
riforma sanitaria sia con i principi più volte affermati da questa
ecc.ma Corte costituzionale in materia di indirizzo e coordinamento.
L'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 dispone chiaramente
che: "La funzione di indirizzo e coordinamento delle attività
amministrative delle regioni in materia sanitaria ....... spetta allo
Stato e viene esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con
legge, mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con il Ministro
della sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale".
La Corte, d'altra parte, nella sua giurisprudenza oltre ad aver
sempre riconosciuto il fondamento costituzionale della c.d. funzione
di indirizzo e coordinamento, ha avuto modo di individuare alcuni
requisiti minimi, formali e sostanziali, al di sotto dei quali non è
possibile scendere per poter riconoscere la legittimità
costituzionale della disciplina dettata dalla legislazione ordinaria
vigente in materia.
In particolare la Corte, nel caso dell'esercizio di detta funzione
in via amministrativa, oltre a richiedere, affinchè venga rispettato
il principio di legalità sostanziale, che l'atto di indirizzo e
coordinamento trovi specifico fondamento su una norma di legge
statale ha più volte affermato la necessità che, in quanto atto di
alta amministrazione, la deliberazione dello stesso spetti in ogni
caso al Consiglio dei Ministri.
La stessa Corte costituzionale, inoltre, nel ribadire in più
occasioni il principio in base al quale unico organo attributario
della competenza a deliberare gli atti di indirizzo e coordinamento
è da considerarsi il Consiglio dei Ministri (sentenza n. 242/1989),
ha sempre conseguentemente statuito come in assenza di tale
deliberazione l'atto di indirizzo e coordinamento risulti invasivo
delle competenze regionali (sentenza n. 113/1994).
Nel caso appena citato, la Corte costituzionale non ha temuto di
annullare un pur importantissimo decreto ministeriale - in tema di
inquinamento atmosferico nelle grandi città - avendo riconosciuto
che "il decreto del Ministero dell'ambiente vuole essere, nella sua
sostanza, espressione della funzione governativa di indirizzo e
coordinamento. Tende a soddisfare esigenze unitarie, condiziona e
pone limiti all'esplicazione delle competenze proprie di soggetti
dotati di autonomia. Avendo tale caratterizzazione, l'atto deve
essere adottato... con deliberazione del Consiglio dei Ministri".
1.4. - La necessità della deliberazione del Consiglio dei Ministri
non può, inoltre ritenersi esclusa alla luce della nuova disciplina
introdotta dalla legge n. 59/1997 in materia.
L'art. 8, comma 5, della legge n. 59/1997 ha effettivamente
disposto l'abrogazione dell'art. 2, comma 3, lettera d) della legge
23 agosto 1988, n. 400, che prevedeva la sottoposizione alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri degli atti di indirizzo e
coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni.
Da tale abrogazione, tuttavia, non può certo dedursi il venir meno
dell'obbligatorietà della deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Il comma 5 dell'art. 8, infatti, non dispone esclusivamente in
ordine all'art. 2, comma 3, lett. d) della legge 23 agosto 1988, n.
400 ma estende l'abrogazione a tutte quelle disposizioni di legge
(art. 3 legge n. 382/1975; art. 4, secondo comma, d.P.R. n. 616/1977;
art. 13, comma 1 lett. e) legge n. 400/1988; art. 1, comma 1, lett.
hh) legge n. 13 /1991; art. 17, primo comma, legge n. 281/1970) che,
nel loro complesso, disciplinavano il potere statale di indirizzo e
coordinamento prima dell'entrata in vigore della legge n. 59/1997.
Da ciò si desume come l'intenzione del legislatore sia stata
quella di abolire tutte le disposizioni che regolavano il potere
statale di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle regioni allo scopo di ridisciplinare completamente la materia.
D'altra parte la nuova disciplina, contenuta nei commi da uno a
quattro della legge n. 59/1997, non sembra assolutamente escludere
l'intervento del Consiglio dei Ministri nell'adozione di tali atti.
Tali disposizioni e, in particolare il comma 1 dell'art. 8,
infatti, richiedendo la previa intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano o con la singola regione interessata, pongono
esclusivamente una condizione all'adozione dell'atto di indirizzo e
coordinamento la quale non esclude, ma al contrario, implica la
competenza/deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Quanto alle particolari procedure contemplate nei commi 2 e 3, esse
scattano in presenza di particolari presupposti quali il mancato
raggiungimento dell'intesa nel termine di quarantacinque giorni dalla
prima consultazione e la situazione di urgenza.
Nel primo caso il Consiglio dei Ministri adotta l'atto di indirizzo
e coordinamento previo parere della Commissione Parlamentare per le
questioni regionali, in caso di urgenza, invece, il Consiglio dei
Ministri è legittimato ad adottare l'atto senza l'osservanza delle
procedure di cui ai commi 1 e 2; l'atto adottato con tali modalità
sarà in ogni caso sottoposto all'esame degli organi di cui ai commi
1 e 2 entro i successivi quindici giorni.
Nelle fattispecie previste dai commi 2 e 3, dunque, situazioni
eccezionali, quali l'urgenza, legittimano il Consiglio dei Ministri a
deliberare senza il rispetto delle normali procedure previste dal
primo comma dell'art. 8 della legge n. 59/1997.
D'altra parte la tesi in base alla quale la legge 59/1997 avrebbe
abolito la necessità della deliberazione del Consiglio dei Ministri,
ai fini dell'adozione di atti di indirizzo e coordinamento, sarebbe
in contraddizione con la giurisprudenza costituzionale.
Oltre ad una consolidata giurisprudenza costituzionale in tal
senso, da ultimo, con la sentenza n. 18/1997, questa ecc.ma Corte
costituzionale, pronunciandosi sulla richiesta di referendum
abrogativo avente ad oggetto l'esercizio da parte dello Stato della
funzione di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle regioni, ha affermato addirittura, più restrittivamente di
quanto disposto dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975, che "si
configura un vero potere di indirizzo e coordinamento... solo quando
se ne preveda - da parte del legislatore - l'esercizio in via non
legislativa, e cioe con atti del Governo", in quanto "in ogni caso,
ciò che trova fondamento nella Costituzione e proprio il
riconoscimento in via di principio della possibilità che la legge
attribuisca al Governo il potere di indirizzare e coordinare
l'attività amministrativa delle regioni in forza di esigenze
unitarie, non frazionabili e non localizzabili territorialmente".
1.5. - In base alla nuova disciplina della materia introdotta
dall'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59: "Gli atti di
indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali,
gli atti di coordinamento tecnico, nonchè le direttive relative
all'esercizio delle funzioni delegate, sono adottate previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, o con la singola
regione interessata".
Al contrario il primo comma dell'art. 4 del decreto-legge n.
175/1997 richiede che il Ministro della sanità, nell'adottare le
linee guida dell' organizzazione dell' attività libero professionale
intramuraria, debba semplicemente "sentire" la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano: anche sotto questo profilo ne risulta
confermata l'illegittimità dell'art. 4 del decreto-legge.
2. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in
relazione all'art. 8 della legge n. 59/1997, all'art. 5 della legge
n. 833/1978, all'art. 4 del decreto legislativo n. 502/1992 e
all'art. 1, comma 8 della legge n. 662/1996, nonchè ai principi
fissati dalla giurisprudenza costituzionale.
Se l'art. 4 appare illegittimo giacchè attribuisce al solo
Ministro della sanità un potere di indirizzo e coordinamento su
materie di indubbia competenza regionale, ad una diversa ma pur
sempre grave censura di incostituzionalità si espone l'art. 1 del
decreto-legge n. 175/1997 laddove, quasi tagliando con l'accetta
materie che non possono non essere tra loro profondamente
intrecciate, prevede che alla disciplina del lungo elenco di materie
di cui allo stesso art. 1 (tra cui le caratteristiche dell'attività
libero professionale intramuraria del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale) sia sufficiente l'atto del Ministro della sanità senza
nessun raccordo con le regioni.
Proprio l'imbricazione fra settori come "le caratteristiche
dell'attività libero professionale intramuraria del personale medico
e delle altre professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio
sanitario nazionale" e l'organizzazione della medesima attività
avrebbe richiesto che anche per le competenze di cui all'art. 1 il
Ministro della sanità individuasse una qualche forma di
concertazione con le regioni.

P. Q. M.
La regione Puglia chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 20
giugno 1997, n. 175, in particolare degli artt. 1 e 4, per violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'art. 8
della legge n. 59/1997, all'art. 5 della legge n. 833/1978, all'art.
4 del decreto legislativo n. 502/1992 e all'art. 1, comma 8 della
legge n. 662/1996, nonchè ai principi fissati dalla giurisprudenza
costituzionale.
Roma, addì 22 luglio 1997
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - prof. avv. Aldo Loiodice
97C0976