1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 ORDINANZA 3 - 7 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Infortuni sul lavoro - Danno biologico - Indennizzabilita' a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale previsto dall'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 38 del 2000 - Prospettazione, in via subordinata, della questione di legittimita' costituzionale della normativa anteriore al d.lgs. n. 38 del 2000 per la mancata previsione della indennizzabilita' del danno biologico - Insussistenza del rapporto di subordinazione tra le questioni proposte - Mancata descrizione della fattispecie concreta - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - D. lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, art. 13, comma 2; D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 2 e 74. - Costituzione, artt. 3, 32, primo comma, 35, primo comma, 38, secondo comma, e 76. (006C0618) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 2,
del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in
materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, a norma dell'articolo 55, comma 1, della
legge 17 maggio 1999, n. 144) e degli articoli 2 e 74 del d.P.R. 30
giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), promosso con ordinanza del 21 maggio 2004
dal Tribunale di Trani, nel procedimento civile vertente tra Di Salvo
Francesco e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro (INAIL), iscritta al n. 711 del registro
ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Di Salvo Francesco, dell'INAIL,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2006 il giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Luigi La Peccerella per l'INAIL e l'avvocato
dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto che, nel corso del giudizio promosso da Francesco Di
Salvo nei confronti dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (INAIL),
per il conseguimento delle prestazioni assicurative dovute per
l'infortunio sul lavoro subito il 20 febbraio 1999, e in cui il
ricorrente lamentava il mancato indennizzo del danno biologico, il
Tribunale di Trani, sezione lavoro, in composizione monocratica, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 13,
comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38
(Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, a norma dell'articolo 55,
comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144), nella parte in cui,
introducendo l'indennizzabilità del danno biologico conseguito ad
infortunio sul lavoro, ne limita l'applicazione agli infortuni
verificatisi a decorrere dall'entrata in vigore del decreto
ministeriale 12 luglio 2000 (Approvazione di «Tabella delle
menomazioni»; «Tabella indennizzo danno biologico»; «Tabella dei
coefficienti», relative al danno biologico ai fini della tutela
dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), e, cioè, dal 25 luglio 2000, per violazione degli
articoli 3, 32, primo comma, 35, primo comma, 38, secondo comma, e 76
della Costituzione, e, in via subordinata, ove siano ritenuti ratione
temporis applicabili alla controversia, degli articoli 2 e 74 del
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), nella parte in cui non prevedono il
risarcimento del danno biologico subito dal lavoratore nello
svolgimento e a causa delle proprie mansioni, per violazione degli
artt. 3, 32, primo comma, 35, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione;
che il rimettente ha esposto che l'INAIL non intendeva
indennizzare il danno biologico derivato dall'infortunio, perchè
avvenuto in data anteriore al 25 luglio 2000, e che l'interpretazione
tendente ad escludere la risarcibilità del danno biologico, per
ragioni temporali, comporta la lesione del diritto alla salute
(artt. 32 e 38 della Costituzione, di immediata portata precettiva);
che, nel settore del pubblico impiego, riguardo alle
menomazioni per causa di servizio, i danni permanenti all'integrità
psico-fisica, seppur senza riflessi sull'attività lavorativa, sono
indennizzati con pensione privilegiata, assegno rinnovabile o assegno
una tantum, con evidente disparità di trattamento rispetto al
settore privato;
che, in passato, la Corte costituzionale ha più volte
osservato che il mancato risarcimento del danno biologico patito dal
lavoratore non è in sintonia con la garanzia della salute come
diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività,
oltre che con la tutela privilegiata del lavoro, nel quadro dei più
generali principi di solidarietà e di eguaglianza;
che la stessa Corte ha invitato il legislatore ad apprestare
una piena e integrale garanzia assicurativa (sentenze n. 356 e n. 87
del 1991);
che il legislatore ha raccolto l'invito tardivamente, e con
rimedio parziale, giacchè l'art. 13 del d.lgs. n. 38 del 2000 ha
limitato l'indennizzabilità del danno biologico agli infortuni
verificatisi e alle tecnopatie denunciate a decorrere dal 25 luglio
2000, data di entrata in vigore del d.m. 12 luglio 2000;
che la limitazione all'indennizzabilità del danno biologico
da infortunio sul lavoro non è, peraltro, contenuta tra i principi e
criteri direttivi posti dalla legge n. 144 del 1999, con cui il
Governo è stato delegato a dare riscontro ai solleciti della Corte
costituzionale per superare i profili d'incostituzionalità del
d.P.R. n. 1124 del 1965;
che lo sbarramento temporale all'entrata in vigore del d.m.
citato, come posto dall'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 38 del 2000,
fa ritenere indennizzabili gli infortuni accaduti in data precedente
in base agli artt. 2 e 74 del d.P.R. n. 1124 del 1965, censurati in
via subordinata dal Tribunale di Trani;
che le norme ora citate assicurano il lavoratore, qualora il
danno consista nella riduzione della capacità lavorativa, escludendo
la copertura ove la menomazione all'integrità psico-fisica non abbia
avuto incidenza sull'attitudine al lavoro, con conseguente violazione
dei principi di tutela della salute, del lavoro, dell'effettività
delle garanzie assicurative, di eguaglianza e ragionevolezza, tenuto
conto che ai dipendenti statali la legislazione vigente, da molto
tempo, riconosce l'indennizzo del danno biologico per menomazioni
contratte per causa di servizio;
che se il contrasto con i principi costituzionali era
ravvisabile prima del d.lgs. n. 38 del 2000, a maggior ragione lo è
oggi, dopo che il legislatore ha riconosciuto il danno biologico, ma
solo in base a una particolare decorrenza temporale;
che nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti sia il
ricorrente Di Salvo che il resistente INAIL;
che il Di Salvo chiarisce di aver lamentato postumi
permanenti dall'infortunio del 20 febbraio 1999, nella misura del
100% di inabilità permanente, a fronte dell'incongrua valutazione
compiuta dall'INAIL, del 75%, e di aver chiesto al Tribunale di Trani
l'accertamento della maggior misura, con conseguente liquidazione
delle due voci di indennizzo (patrimoniale e biologico) di cui
all'art. 13, comma 2, del decreto legislativo n. 38 del 2000 (in
subordine, la rendita ex art. 66 del d.P.R. n. 1124 del 1965);
che la risarcibilità del danno biologico è ammissibile, in
base alla nuova normativa, a partire dal 25 luglio 2000;
che tale interpretazione, fatta propria dall'INAIL, non
sarebbe conforme ai principi costituzionali;
che la difesa del lavoratore svolge argomentazioni del tutto
coincidenti con il tenore dell'ordinanza di rimessione, aggiungendo
alcune osservazioni a contrastare la difesa dell'INAIL nel giudizio
di merito, secondo la quale la decorrenza del nuovo regime
indennitario costituirebbe insindacabile scelta del legislatore;
che non sarebbe proponibile il paragone con la situazione
(oggetto della pronuncia n. 108 del 2002 della Corte costituzionale)
in cui la legge, con determinata decorrenza temporale, ha mutato la
base retributiva per la liquidazione della rendita da inabilità
permanente per infortunio in agricoltura, giacchè riguardo al danno
biologico la normativa riconosce al lavoratore un nuovo diritto,
ovvero la copertura assicurativa di un ulteriore danno, con indebita
introduzione di uno spartiacque temporale, e con il risultato di
creare una disparità di trattamento tra lavoratori, seppure a
parità di condizioni di infortunio o tecnopatia e postumi
conseguiti;
che, oltre che con il principio di eguaglianza, la norma
impugnata contrasterebbe con la legge delega, che non ha certo
indicato, tra i principi e criteri direttivi, l'imposizione di uno
sbarramento temporale per la validità della nuova disciplina;
che l'unica rilevante discrezionalità del legislatore è
quella del legislatore delegante, che non ha inteso porre distinzioni
basate sul tempo;
che neppure la questione sollevata in via subordinata,
concernente gli artt. 2 e 74 del d.P.R. n. 1124 del 1965, potrebbe
essere messa in relazione ad un fenomeno di successione di leggi nel
tempo;
che l'ulteriore argomento sviluppato dall'INAIL, relativo al
danno differenziale di cui all'art. 10 del d.P.R. n. 1124 del 1965,
che disciplina la responsabilità civile del datore di lavoro e dei
terzi, in caso di accertata responsabilità penale, appare non
pertinente;
che, nel proprio atto di costituzione, l'INAIL assume
l'infondatezza della sollevata questione, giacchè la Corte
costituzionale, con la stessa sentenza citata nell'ordinanza di
rimessione (n. 87 del 1991), ha affermato che la regolamentazione
dell'indennizzo del danno biologico richiede scelte discrezionali
riservate al legislatore; con questo escludendo che gli artt. 32 e 38
della Costituzione abbiano immediata efficacia precettiva, spettando
invece al legislatore disciplinare modalità, misura e tempi di
applicabilità della disciplina indennitaria;
che, riguardo al preteso contrasto con la legge delega, le
norme delegate vanno lette, finchè possibile, nel significato
compatibile con la legge di delega (sentenze numeri 276, 163 e 126
del 2000, n. 15 del 1999 e n. 531 del 1995) e che, inoltre, la delega
non osta all'emanazione di norme che rappresentino un coerente
sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal delegante
(sentenze n. 198 del 1998 e n. 117 del 1997), nella fisiologica
attività di riempimento che lega i due livelli normativi (sentenza
n. 308 del 2002);
che, riguardo al preteso contrasto con il principio di
uguaglianza, la tutela previdenziale del danno biologico a favore dei
dipendenti statali non sarebbe raffrontabile, trattandosi di istituti
con natura e funzioni completamente diverse, in quanto il regime
privilegiato della causa di servizio dei lavoratori pubblici
s'inquadra nel sistema del trattamento di quiescenza, mentre il
sistema assicurativo dei lavoratori, pubblici e privati, di cui al
d.P.R. n. 1124 del 1965, garantisce le conseguenze di eventi lesivi
causati dal lavoro, tanto che la funzione previdenziale e quella
pensionistica non sono necessariamente alternative e possono
concorrere in capo allo stesso soggetto;
che, sempre riguardo al preteso contrasto con il principio di
uguaglianza, in relazione all'applicabilità temporale, è noto che
il sopravvenire di una nuova disciplina applicabile ad un fatto
simile a quello regolato dalla norma precedente, non determina
disparità di trattamento, vigendo, sul tema della successione delle
leggi, l'ampia discrezionalità legislativa, con l'unico limite della
ragionevolezza (sentenze numeri 409 e 18 del 1994);
che, in applicazione di tali principi, la Corte
costituzionale ha dichiarato la manifesta infondatezza della norma
(art. 14 del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 243) che individua, con
decorrenza 1° giugno 1993, ai fini del riconoscimento del diritto a
prestazioni e del calcolo della rendita da infortunio sul lavoro o
malattia professionale in agricoltura, condizioni e parametri diversi
da quelli della precedente normativa;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi la manifesta inammissibilità e,
comunque, l'infondatezza della questione proposta;
che, secondo l'Autorità intervenuta, la scelta di far
decorrere dal 25 luglio 2000 l'applicabilità della norma che prevede
la risarcibilità del danno biologico da infortunio sul lavoro è
originata dall'intento legislativo di delineare un nuovo equilibrio
del sistema previdenziale, in modo da far corrispondere, a fronte di
prevedibili maggiori esborsi dell'ente previdenziale, un più
efficace sistema di riscossione delle rendite previdenziali, nonchè
di individuare un riferimento certo e determinato mediante il quale
selezionare gli eventi indennizzabili;
che, raccogliendo i moniti della Corte costituzionale, la
legge delega 17 maggio 1999, n. 144, ha posto al centro del sistema
assicurativo non più la mera capacità lavorativa dell'assicurato,
ma la complessiva personalità del soggetto e che per attribuire al
danno biologico idonea copertura è stato necessario riformulare
interamente le modalità di determinazione delle rendite
previdenziali, parallelamente al riordino delle voci di danno alla
persona;
che non poteva procedersi ad una semplice maggiorazione delle
rendite di cui al d.P.R. n. 1124 del 1965, ma è stato necessario
riformulare le tabelle di valutazione medico-legali, e, a fronte del
prevedibile maggior esborso di prestazioni economiche, il
contenimento della spesa pubblica ha comportato la necessità di
aumento dei premi e adozione di articolate modalità di indennizzo;
che solo con l'entrata in vigore del decreto ministeriale di
revisione delle voci di danno e dei premi, è stato possibile
determinare l'insorgenza del diritto alla liquidazione del danno
biologico;
che, proprio riguardo alla concessione di benefici economici
e retributivi, è apparso ragionevole graduare la retroattività, al
fine di evitare lo sfondamento della copertura finanziaria, non
rimediabile con i normali assestamenti di bilancio (sentenze n. 241
del 2000 e n. 202 del 1999);
che, peraltro, nella specie, il divario temporale tra
l'entrata in vigore del d.lgs. n. 38 del 2000 e del d.m. 12 luglio
2000 è trascurabile, tenendo anche conto che l'infortunio oggetto
del giudizio a quo è avvenuto addirittura prima della emanazione
della legge delega;
che, riguardo alla dedotta incostituzionalità degli artt. 2
e 74 del d.P.R. n. 1124 del 1965, possono richiamarsi le indicazioni
della giurisprudenza costituzionale, secondo cui il rafforzamento
della tutela del lavoratore necessita di innovazione legislativa, la
specificazione delle modalità procedurali e tecniche della quale
spetta al legislatore;
che i precedenti ascrivono alla sfera di discrezionalità
legislativa il potere di stabilire la misura e la variazione dei
trattamenti previdenziali, bilanciando l'interesse dei beneficiari
con le esigenze finanziarie dello Stato e degli enti previdenziali;
che va esclusa la violazione del diritto alla salute, che
può venire rafforzandosi con scelte legislative graduali, restando,
comunque, compito del legislatore contemperarlo con altri interessi
costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo
stesso legislatore incontra in relazione alle esigenze organizzative
e finanziarie di cui dispone (sentenza n. 247 del 1992);
che, sotto il profilo dell'art. 38 della Costituzione, il
principio costituzionale dell'adeguatezza della prestazione
pensionistica è soddisfatto dalla presenza, nella normativa
censurata, del maggior danno indennizzato, per effetto
dell'estensione della copertura assicurativa al danno biologico;
che indicazioni per la rivalutazione delle situazioni
pregresse non provengono dalla legge delega n. 144 del 1999, la
quale, ove lo ha voluto, lo ha espressamente previsto (art. 13,
rectius: art. 55, comma 1, lettera g), dal momento che, anzi,
l'irretroattività è stata prevista implicitamente, laddove si è
stabilito che l'attuazione delle deleghe non deve comportare oneri
aggiuntivi a carico della finanza pubblica (art. 13, rectius:
art. 55, comma 3), ed essendosi ottenuta la copertura finanziaria
dell'assicurazione del danno biologico, con la maggiorazione dei
premi, mentre l'irretroattività degli stessi impedisce che eventuali
oneri aggiuntivi siano scaricati sulla finanza pubblica;
che, nell'imminenza della pubblica udienza, la difesa del Di
Salvo ha depositato memoria al fine di confutare le difese dell'INAIL
e del Presidente del Consiglio dei ministri;
che la discrezionalità legislativa, in ordine alla copertura
assicurativa del danno biologico da infortuni sul lavoro, non toglie
che, una volta che il principio della indennizzabilità di tale voce
di danno sia affermato, il sindacato di ragionevolezza della
disciplina si sposti dalla decorrenza all'ambito soggettivo di
applicabilità della stessa e che sotto tale profilo si crei una
disparità di trattamento tra i lavoratori infortunatisi dopo
l'entrata in vigore del d.m. 12 luglio 2000 e quelli infortunatisi
prima;
che, con il far dipendere dall'emanazione del decreto
ministeriale di disciplina la tabella delle menomazioni e la tabella
dei coefficienti, il legislatore delegato ha di fatto rimesso
all'amministrazione il potere di stabilire se e quando il danno
biologico dei lavoratori dovesse essere indennizzato;
che non è sostenibile la correlazione tra la decorrenza
della disciplina dell'indennizzo e la copertura finanziaria dello
stesso, dal momento che l'indennizzo del danno biologico è diventato
operativo dalla data di entrata in vigore del d.m. del 2000, mentre
la revisione dei premi è avvenuta solo nel 2003.
Considerato che il Tribunale di Trani, sezione lavoro, in
composizione monocratica, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000,
n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell'art. 55,
comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144), là dove, introducendo
l'indennizzabilità del danno biologico conseguito ad infortunio sul
lavoro, ne limita l'applicazione agli infortuni verificatisi a
decorrere dall'entrata in vigore del decreto ministeriale 12 luglio
2000 (Approvazione di «Tabella delle menomazioni»; «Tabella
indennizzo danno biologico»; «Tabella dei coefficienti», relative al
danno biologico ai fini della tutela dell'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), e, cioè, dal
25 luglio 2000, per violazione degli artt. 3 (principio di
uguaglianza), 32, primo comma (diritto alla salute), 35, primo comma
(tutela del lavoro), 38, secondo comma (diritto alla copertura
previdenziale e assicurativa), e 76 (esercizio della funzione
legislativa delegata) della Costituzione, e, in via subordinata,
degli artt. 2 e 74 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), là dove non
prevedono il risarcimento del danno biologico subito dal lavoratore
nello svolgimento e a causa delle proprie mansioni, per violazione
degli artt. 3 (principio di uguaglianza), 32, primo comma (diritto
alla salute), 35, primo comma (tutela del lavoro), 38, secondo comma
(diritto alla copertura previdenziale e assicurativa), della
Costituzione;
che le questioni prospettate sono manifestamente
inammissibili per una duplicità di ragioni, ciascuna sufficiente da
sola a sorreggere la pronuncia;
che il giudice rimettente prospetta l'incostituzionalità,
sia pure in modo subordinato, di norme - l'art. 13, comma 2, del
d.lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, e gli artt. 2 e 74 del d.P.R. n. 1124
del 1965 - fra le quali non corre il dedotto nesso di subordinazione
logico-giuridica, senza esprimere la propria opinione su quale delle
due disposizioni sia ratione temporis applicabile alla fattispecie,
con ciò rimettendo inammissibilmente a questa Corte l'individuazione
del thema decidendum che spetta invece al giudice a quo (v., ex
plurimis, ordinanze numeri 209 del 2006, 50 e 192 del 2004);
che nell'ordinanza, inoltre, non vi è alcun riferimento
all'oggetto della controversia nel giudizio a quo, limitandosi il
rimettente a esporre che il lavoratore si era infortunato gravemente
sul lavoro il 20 febbraio 1999, senza enunciare il tipo di danno che
lo stesso aveva subito e se alla riduzione della capacità lavorativa
si sia oggettivamente aggiunta la menomazione della capacità
extra-lavorativa, e senza indicare in che misura e in riferimento a
quali voci le tabelle di liquidazione siano astrattamente
applicabili, ove si dovesse superare il limite temporale la cui
costituzionalità si contesta;
che dall'ordinanza non è dato comprendere se, atteso il
tenore dell'azione spiegata in giudizio, e tenuto conto del tipo di
danno lamentato, le prestazioni assicurative sarebbero erogabili ove
si pervenisse a una dichiarazione d'incostituzionalità nella
direzione auspicata;
che siffatte omissioni, incidendo, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, sulla rilevanza e sulla non manifesta
infondatezza delle questioni proposte, in relazione alle peculiarità
della fattispecie, rendono le questioni stesse manifestamente
inammissibili (v., ex plurimis: ordinanze numeri 423, 333, 331 e 142
del 2005; n. 174 del 2004; n. 182 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 13, comma 2, del decreto
legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di
assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, a norma dell'articolo 55, comma 1, della legge
17 maggio 1999, n. 144), sollevata, in riferimento agli articoli 3,
32, primo comma, 35, primo comma, 38, secondo comma, e 76 della
Costituzione, e degli articoli 2 e 74 del d.P.R. 30 giugno 1965,
n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), sollevata, in riferimento agli articoli 3, 32, primo
comma, 35, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di Trani, sezione lavoro, in composizione monocratica, con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0618