1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 175 SENTENZA 20 - 28 aprile 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Norme della Regione Sardegna - Consiglio delle autonomie locali e della Conferenza permanente Regioni-enti locali - Istituzione attraverso fonte legislativa ordinaria - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale della fonte statutaria - Carenza argomentativa in ordine alle norme parametro - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Sardegna 17 gennaio 2005, n. 1, artt. da 1 a 11, e 15. - Costituzione, art. 123, ultimo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (006C0381) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli da 1 a 11,
nonchè dell'art. 15 della legge della Regione Sardegna 17 gennaio
2005, n. 1 (Istituzione del Consiglio delle autonomie locali e della
Conferenza permanente Regioni-enti locali) promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 17 marzo 2005,
depositato in cancelleria il 24 marzo 2005 ed iscritto al n. 39 del
registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2006 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avv. dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Graziano Campus e Alberto
Salvatore Romano per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso n. 39 del 2005, notificato alla Regione Sardegna
in data 17 marzo 2005, e depositato presso la cancelleria della Corte
il successivo giorno 24, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli da 1 a 11, nonchè l'art. 15 della legge della
Regione Sardegna 17 gennaio 2005, n. 1 (Istituzione del Consiglio
delle autonomie locali e della Conferenza permanente Regioni-enti
locali), per violazione dell'art. 123, ultimo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione).
1.1. - L'Avvocatura premette che il predetto art. 123, ultimo
comma, Cost., introdotto dall'art. 7 della legge costituzionale n. 3
del 2001, dispone che «in ogni Regione, lo statuto disciplina il
Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra
la Regione e gli enti locali». Tale norma, pur riferita
esclusivamente alle Regioni a statuto ordinario, si applica, secondo
la difesa statale, anche alle Regioni a statuto speciale, in virtù
della clausola contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, secondo cui «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti»
le disposizioni della predetta legge costituzionale «si applicano
anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di
Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomie
più ampie rispetto a quelle già attribuite». Nel ricorso si
puntualizza che «tali forme di maggiore autonomia sono, naturalmente,
riferite anche agli enti locali».
Da ciò consegue che anche le Regioni a statuto speciale - «per
le quali non sia intervenuto l'adeguamento dello statuto nel senso
dell'ampliamento delle autonomie degli enti locali» - sarebbero
tenute ad istituire il predetto Consiglio delle autonomie locali «con
fonte statutaria e non con fonte legislativa ordinaria». Da qui la
richiesta volta ad ottenere la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. da 1 a 11, nonchè dell'art. 15 della
legge della Regione Sardegna n. 1 del 2005.
2. - Si è costituita la Regione Sardegna la quale - dopo avere
premesso di avere competenza legislativa primaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»
e di «ordinamento degli enti locali» (art. 3, lettere a e b, della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto
speciale per la Sardegna») e che tale competenza non è contestata
dallo Stato - chiede che il ricorso venga dichiarato non fondato per
il seguente ordine di ragioni.
2.1. - Innanzitutto, la difesa regionale assume che l'art. 123,
ultimo comma, della Costituzione non possa trovare applicazione, in
virtù della clausola di cui all'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, nei confronti delle Regioni a statuto speciale, in
quanto a quest'ultime si applica l'art. 116 della Costituzione, «il
quale si pone quale norma speciale e derogatoria rispetto al regime
statutario delle Regioni ordinarie», disciplinato, appunto, dal
predetto art. 123. Del resto, si sottolinea, la stessa legge
costituzionale n. 3 del 2001 ha mantenuto la specialità che ha
tradizionalmente caratterizzato il sistema delle autonomie
rafforzate, in quanto l'art. 2 della predetta legge «ha riscritto il
disposto dell'art. 116 Cost., così espressamente inserendo nel
quadro della riforma complessiva del Titolo V la disciplina
particolare dell'autonomia statutaria delle Regioni speciali e delle
Province autonome».
2.2. - In via subordinata rispetto alle argomentazioni difensive
sin qui svolte, la Regione contesta il postulato da cui muove il
ricorrente e cioè che la «clausola di maggior favore» possa
riferirsi anche agli enti locali. Secondo la difesa regionale,
infatti, l'art. 10 vale ad estendere le forme di maggiore autonomia
previste dal Titolo V esclusivamente alle Regioni a statuto speciale,
come risulterebbe oltre che dalla formulazione letterale dello stesso
art. 10, soprattutto dalla ratio che connota la disposizione
costituzionale. Tale disposizione, infatti, nello stabilire
l'applicabilità in via eccezionale del testo costituzionale rispetto
agli statuti, ha inteso limitare l'operatività del meccanismo di
adeguamento «solamente all'ente cui a rigore deve imputarsi
direttamente lo Statuto e l'autonomia che esso attribuisce, ovvero
l'ente Regione (o Provincia autonoma)».
2.3. - In via ulteriormente subordinata, anche a volere ritenere
che l'art. 10 si indirizzi pure nei confronti degli enti locali, la
difesa regionale assume come lo scopo di tale norma sia quello di
accelerare l'applicazione delle forme di maggiore autonomia
riconosciute dal nuovo Titolo V, rispetto ai tempi più lunghi
previsti per avviare le procedure di modifica degli statuti speciali;
tanto più tale legge, si aggiunge, non potrebbe in futuro impedire
che l'organismo di consultazione in questione sia direttamente
contemplato nello statuto.
2.4. - Altra ragione, prospettata sempre in via gradata, a
sostegno della infondatezza del ricorso deriverebbe dalla circostanza
che sarebbe «del tutto arbitrario» identificare in modo assoluto il
«Consiglio delle autonomie locali» di cui alla legge impugnata con
l'organismo previsto dall'art. 123, ultimo comma, della Costituzione,
considerato, tra l'altro, che quest'ultima disposizione non è
neanche richiamata.
2.5. - Infine, la Regione Sardegna adduce quale ulteriore e
autonoma ragione a sostegno della infondatezza della questione
proposta, la impossibilità di svolgere «un giudizio comparativo su
due «insiemi normativi» coerenti» il che, alla luce anche di quanto
affermato dalla sentenza n. 314 del 2003 di questa Corte, condurrebbe
a ritenere non fondate le censure «per l'inidoneità del criterio di
prevalenza di cui all'art. 10 (...) ad operare nel caso di specie».
La «disomogeneità delle grandezze» poste a confronto discenderebbe,
in particolare, dalla circostanza che gli statuti speciali «sono
fonti completamente e radicalmente diverse rispetto agli statuti
delle regioni ordinarie, innanzitutto per il fatto di essere adottati
mediante legge costituzionale e secondo procedure estremamente
diversificate da Regione a Regione».
3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica,
la Regione Sardegna ha ribadito e sviluppato le argomentazioni già
svolte con l'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via
principale gli artt. da 1 a 11, nonchè l'art. 15 della legge della
Regione Sardegna 17 gennaio 2005, n. 1 (Istituzione del Consiglio
delle autonomie locali e della Conferenza permanente Regioni-enti
locali), per contrasto con l'ultimo comma dell'art. 123 della
Costituzione, il quale prevede che «in ogni Regione, lo statuto
disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di
consultazione fra la Regione e gli enti locali».
Il ricorrente assume che tale disposizione si applicherebbe anche
alle Regioni speciali in virtù dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), in quanto le «forme di maggiore
autonomia» - cui questa norma fa riferimento, quale presupposto per
la estensione delle disposizioni della stessa legge costituzionale
n. 3 del 2001 alle Regioni speciali «sino all'adeguamento dei
rispettivi statuti» - sarebbero «naturalmente riferite anche agli
enti locali». Da ciò deriva che le Regioni a statuto speciale
risulterebbero anch'esse tenute ad istituire il Consiglio delle
autonomie locali mediante «fonte statutaria» e non attraverso una
«fonte legislativa ordinaria», con conseguente illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate.
2. - La questione, pure in assenza di una specifica eccezione in
tal senso, deve essere dichiarata inammissibile.
3. - È bene premettere che l'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 «configura un particolare rapporto tra norme degli
statuti speciali e norme del Titolo V della seconda parte della
Costituzione» (sentenza n. 314 del 2003), che si risolve in un
giudizio di preferenza, nel momento della loro applicazione, a favore
delle disposizioni costituzionali che garantiscono forme di autonomia
«più ampie» rispetto a quelle attribuite dalle disposizioni
statutarie.
Dalla formulazione del citato articolo 10 emerge con chiarezza
che è insita, nel meccanismo di estensione dallo stesso prefigurato,
una valutazione necessariamente comparativa tra i due sistemi
(ordinario e speciale) di autonomia regionale.
Ciò implica che nel momento in cui il ricorrente, impugnando una
legge di una Regione a statuto speciale, adduce, come nel caso di
specie, la violazione di una disposizione contemplata nel Titolo V,
ha l'onere di prendere in esame anche i parametri costituzionali
ricavabili dal relativo statuto, al fine di valutare se
effettivamente le forme di autonomia riconosciute dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 siano più estese rispetto a quelle già
risultanti dalle disposizioni statutarie (v., sia pure con
riferimento ad una ipotesi speculare rispetto a quella in esame,
sentenza n. 303 del 2003, punto 3.1 del Considerato in diritto). In
altri termini, perchè possa svolgersi un giudizio di preferenza tra
diversi sistemi di autonomia occorre che vengano considerati i «due
termini» della comparazione, in quanto soltanto all'esito di una
disamina complessiva dei sistemi posti a raffronto è possibile
ritenere che l'uno garantisca una forma di autonomia eventualmente
«più ampia» rispetto all'altro.
4. - Nel caso in esame il ricorrente si è limitato ad affermare
che le norme impugnate per il solo fatto di avere istituito il
Consiglio delle autonomie locali con legge «ordinaria» violerebbero,
per il tramite dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
l'art. 123, ultimo comma, della Costituzione.
Orbene, deve ritenersi che - a prescindere dalla questione
relativa all'applicabilità in questa fattispecie alle Regioni a
statuto speciale del citato art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, nonchè dell'art. 123, ultimo comma, Cost., introdotto
dall'art. 7 della medesima legge costituzionale n. 3 del 2001 - la
genericità delle asserzioni contenute nel ricorso non consente, per
le ragioni esposte, a questa Corte di affrontare il merito della
questione proposta.
Lo Stato, infatti, ha semplicemente richiamato l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, omettendo di svolgere le
necessarie argomentazioni a sostegno della sua applicabilità nel
caso di specie, mediante la valutazione dei parametri costituzionali
ricavabili dallo statuto speciale della Regione Sardegna, approvato
con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, tuttora vigente,
che, tra l'altro, attribuisce alla potestà legislativa primaria
della Regione la competenza in materia di «ordinamento degli enti
locali» (art. 3, lettera b). Il ricorrente «avrebbe dovuto quanto
meno spiegare in quale rapporto si trovano, ai fini dello scrutinio
di legittimità costituzionale (...), le invocate norme della
Costituzione e quelle, anch'esse di rango costituzionale, contenute
nello statuto speciale» (cfr. sentenza n. 202 del 2005).
Queste carenze argomentative comportano, pertanto, la
inammissibilità delle censure nei termini in cui le stesse sono
state formulate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. da 1 a 11, nonchè dell'art. 15 della
legge della Regione Sardegna 17 gennaio 2005, n. 1 (Istituzione del
Consiglio delle autonomie locali e della Conferenza permanente
Regioni-enti locali), proposta, in riferimento all'art. 123, ultimo
comma, della Costituzione e all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre, 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 aprile 2006.
Il cancelliere:Fruscella
06C0381