1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 5-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 574 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 1994
N. 574 Ordinanza emessa il 5 maggio 1994 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Danesin Giuliano contro il comune di San Biagio di Callalta Regione Veneto - Edilizia e urbanistica - Mutamenti di destinazione d'uso d'immobili (nella specie da destinazione agricola a produttiva) - Previsione della necessita' di concessione, anziche' di autorizzazione anche quando il mutamento non sia connesso all'esecuzione di opere - Violazione del principio dell'autonomia dei comuni in materia nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Esorbitanza dai poteri delle Regioni in materia di edilizia e urbanistica - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 73/1991. (Legge regione Veneto 5 marzo 1985, n. 24, artt. 6, ultimo comma, e 12, quarto comma). (Cost., artt. 5, 97, 117 e 128). (094C1074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 5-10-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 679/1992,
proposto da Danesin Giuliano, rappresentato e difeso dagli avvocati
Ivone Cacciavillani e Primo Michielan, domiciliato presso la
segreteria del t.a.r. ai sensi dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054, come da mandato a margine del ricorso, contro il comune di
S. Biagio di Callalta in persona del sindaco pro-tempore, non
costituito in giudizio, per l'annullamento del provvedimento
sindacale prot. n. 15617 del 10 dicembre 1991 recante diniego di
autorizzazione o concessione per parziale cambiamento di destinazione
d'uso di un immobile agricolo (da destinazione agricola a
produttiva);
Visto il ricorso, notificato il 24 febbraio 1992 e depositato
presso la segreteria il 6 marzo 1992, con i relativi allegati;
Vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 5 maggio 1994 la relazione del
consigliere Italo Franco e udito altresì
l'avv. Cacciavillani per il ricorrente;
Nessun comparso per il comune, non costituito;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Proprietario di un capannone eretto nel 1987 quale annesso rustico
con vincolo di destinazione costituito ai sensi dell'art. 6 della
legge regionale 5 marzo 1985, n. 24, il sig. Danesin chiedeva al
comune di S. Biagio di Callalta l'autorizzazione al mutamento di
destinazione d'uso solo funzionale (da agricolo a produttivo) vale a
dire senza opere edilizie, per circa la metà della superficie, pari
a mq 464 su mq 928. Il comune respingeva l'istanza, con atto prot. n.
15617 del 10 dicembre 1991, ritenendola in contrasto con l'art. 6
della legge regionale n. 24/1985 e del vincolo costituito con atto di
notaio in data 14 ottobre 1987.
L'interessato impugna il diniego, deducendo a sostegno del gravame
i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 6, ultimo comma,
della l.r. n. 24/1985 ed eccesso di potere per travisamento del
fatto.
Si assume che l'obbligo del vincolo di destinazione, di cui alla
disposizione invocata, riguarda il mutamento di destinazione con
opere edili, in conformità a Corte costituzionale 11 febbraio 1991,
n. 73, e che inapplicabile è anche l'art. 12.4 stessa legge perchè
a sua volta si riferisce ad ipotesi di variazioni con opere.
Diversamente interpretando, sarebbero illegittime entrambe le norme,
siccome attributive alla regione del potere di sostituirsi ai comuni
invece di dettare i criteri generali per valutazioni di ordine
urbanistico, che spettano ai comuni, violando così l'art. 25 della
legge n. 47/1985 oltre che l'art. 5 della Costituzione;
2) eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di
motivazione (in via subordinata). Si assume che l'ultimo comma
dell'art. 6 sarebbe interpretabile anche nel senso che il comune
avrebbe il potere di accordare il mutamento di destinazione anche
senza procedere a variazione dello strumento urbanistico.
Ma dall'accoglimento di tale tesi consegue che il diniego andrebbe
congruamente motivato, in relazione alla situazione di fatto
esistente nella specifica area; tanto più doverosa era una puntuale
motivazione nel caso di specie, visto che era stata rappresentata la
collocazione del manufatto in zona atta all'insediamento produttivo.
Il comune si è, invece, limitato al mero richiamo dell'art. 6,
ultimo comma, e della esistenza del vincolo.
Con memoria conclusionale il patrocinio ricorrente riprende con
dovizia di argomentazioni la questione del mutamento di destinazione
d'uso senza opere, e dei poteri connessi dei comuni alla luce della
giurisprudenza costituzionale e amministrativa, ribadendo le
conclusioni nel senso dell'annullamento, ovvero della rimessione alla
Corte costituzionale.
Non si è costituito il comune intimato.
All'udienza il patrono comparso ha insistito sulle sue
conclusioni, chiedendo che la causa fosse spedita in decisione.
D I R I T T O
Le questioni sottoposte al collegio attengono alla vexata quaestio
del mutamento di destinazione d'uso di immobili senza opere a ciò
preordinate (c.d. mutamento funzionale) con particolare riguardo alla
normativa regionale vigente nella regione Veneto, di cui si sono
occupati non poche volte i giudici amministrativi di primo e secondo
grado, e la stessa Corte costituzionale.
Nel caso di specie è stata negata l'autorizzazione al parziale
cambiamento di destinazione di un fabbricato qualificato in origine
annesso rustico, per una superficie inferiore alla metà, da uso
agricolo a uso artigianale. Il diniego è motivato con richiamo alle
disposizioni poste con la l.r. 5 marzo 1985, n. 24, in particolare
con l'art. 6, ultimo comma, il quale prescrive che il rilascio della
concessione edilizia per la costruzione di manufatti agricoli (nel
senso definito, per i vari tipi, dai precedenti commi dello stesso
art. 6) è soggetto alla costituzione di un vincolo di destinazione
d'uso da trascrivere sui registri immobiliari fino alla variazione
dello strumento urbanistico della zona. Un siffatto vincolo era stato
costituito, nel caso di specie, con atto di notaio all'epoca
dell'assenso della costruzione, nel 1987.
Quanto meno ad una prima lettura, l'imposizione del vincolo di
destinazione appare generale, nel senso che esso sembra impedire ogni
variazione di destinazione d'uso - fino a che non venga,
eventualmente, variato lo strumento urbanistico della zona (con
diversa classificazione di questa) - anche nel caso in cui avvenga
senza opere edili.
La norma va letta insieme con un'altra della stessa legge, come fa
il patrocinio ricorrente, vale a dire l'art. 12.4 della l.r. n.
24/1985, il quale non ammette variazioni, nemmeno parziali, della
destinazione d'uso, salva diversa previsione dello strumento
urbanistico. Ciò in modo difforme dagli artt. 92 e 97 della l.r. 27
giugno 1985, n. 61, che ammettono la sanabilità a determinate
condizioni anche di mutamenti di destinazione d'uso.
Entrambe le disposizioni prescindono, nel loro dato testuale,
dalla presenza, o meno, di opere preordinate al mutamento di
destinazione. Ciò significa che, secondo un'interpretazione
letterale, i fabbricati qualificati agricoli ai sensi della l.r. n.
24/1985 sono indefettibilmente legati a mantenere la loro originaria
destinazione al servizio dell'agricoltura. Un mutamento potrebbe
essere consentito solo mediante una variante dello strumento
urbanistico, che l'ammettesse esplicitamente.
Una simile interpretazione, peraltro, si pone in aperto contrasto
con le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza circa il mutamento
di destinazione d'uso senza opere o interventi edilizi che, mentre
veniva ritenuto non soggetto a regime autorizzatorio o concessionario
prima della legge 28 febbraio 1985, n. 47, viene preso in
considerazione da questa legge all'art. 25, contenente la previsione
di autorizzazioni in casi eventuali o limitati. Ciò si dice
chiaramente nella sentenza della Corte costituzionale 11 febbraio
1991, n. 73, che sarà richiamata ancora più avanti.
Onde superare l'interpretazione contrastante con norme statali di
principio - quale è quella appena richiamata - e con la
Costituzione, è stata prospettata una tesi interpretativa diversa
dal Consiglio di Stato (sezione quinta, 18 gennaio 1988, n. 8),
sentenza diffusamente ripresa nella memoria conclusionale, secondo la
quale sia l'art. 6, ultimo comma, che l'art. 12.4 della l.r. n.
24/1985 andrebbero riferiti ai soli mutamenti con opere. Il vincolo
di destinazione, secondo detta tesi ermeneutica non in contrasto con
la Costituzione, deve ritenersi non assoluto, anzi derogabile
mediante autorizzazione del Sindaco, investito di un potere di ordine
generale circa l'uso del territorio e gli insediamenti su di esso,
inerente all'autonomia costituzionalmente garantita ai comuni.
Dovevano, cioè, ritenersi vietate solo le variazioni di destinazione
non autorizzate dal comune.
L'argomento portante a sostegno di tale interpretazione è stato
ravvisato nell'art. 76.1, n. 2, della legge regionale veneta n.
61/1985 (che prevede un'autorizzazione onerosa per i mutamenti di
destinazione senza interventi edilizi a ciò preordinati) dichiarato
incostituzionale dalle richiamate sentenze della Corte costituzionale
per contrasto con l'art. 117 della Costituzione, nell'assunto che
l'anzidetta norma regionale si pone in contrasto con il principio
fondamentale della materia, posto dall'art. 25, ultimo comma, della
legge statale n. 47/1985, secondo cui la modificazione funzionale
della destinazione d'uso di un immobile può essere assoggettata al
regime dell'autorizzazione solo dopo che la regione abbia stabilito
criteri e modalità cui devono attenersi i comuni, all'atto della
predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale
regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, di
tale destinazione d'uso, nonchè dei casi in cui per la variazione di
essa, sia richiesta la preventiva autorizzazione.
Ora, dopo l'anzidetta dichiarazione di incostituzionalità, e non
essendo intervenuta la regolamentazione di cui sopra, da parte della
regione Veneto, a maggior ragione è sospettabile di
incostituzionalità la previsione generalizzata, da parte della legge
regionale veneta, dell'impossibilità di attuare nelle zone agricole
mutamenti di destinazione d'uso puramente funzionali, cioè senza
alcun intervento edilizio.
In definitiva, va posta la questione di costituzionalità
dell'art. 12.4 della legge regionale veneta n. 24/1985, in quanto il
vincolo di destinazione d'uso imposto in sede di rilascio di
concessione edilizia per la costruzione di manufatti agricoli
impedisce, finchè permanga la destinazione agricola della zona, ogni
mutamento di destinazione d'uso anche nel caso in cui esso avvenga
senza opere, e che ha portato, nel caso di specie, al diniego
sindacale di cambiamento di destinazione d'uso da agricolo ad
artigianale di un immobile nato come annesso rustico e soggetto al
vincolo di destinazione costituito ai sensi dell'art. 6, ultimo
comma, della l.r. n. 24/1985.
L'anzidetta questione è dunque rilevante e pregiudiziale ai fini
della risoluzione della medesima controversia.
Infatti, ove le stesse norme fossero ritenute conformi alla
Costituzione, il diniego impugnato sarebbe legittimo, laddove
nell'ipotesi contraria lo stesso, essendo motivato unicamente con la
vigenza delle norme in questione, dovrebbe essere annullato, con la
conseguenza che l'amministrazione dovrebbe riesaminare la domanda del
ricorrente e fondare su altri elementi le sue determinazioni.
Quanto alla non manifesta infondatezza, questa risulta
indirettamente dalla ricostruzione fatta addietro della vicenda del
mutamento di destinazione d'uso senza opere nella regione Veneto, e
dalle pronunce ivi richiamate, in particolare dalle considerazioni
svolte in ordine alla precedente pronuncia della Corte (sentenza n.
73/1991).
Sul punto si può aggiungere che ai Comuni spetta certamente il
potere di disciplinare e controllare l'ordinato insediamento
abitativo e non sul proprio territorio, e che le relative competenze
rientrano nell'ampia accezione di autonomia locale, garantita
dall'art. 5 e, altresì, dall'art. 128 della Costituzione.
Certamente, i poteri in materia urbanistica (segnatamente per
quanto attiene all'adozione e approvazione dei piani regolatori
generali e di altri strumenti urbanistici) sono in certa misura
ripartiti con le regioni (cui per la stessa materia l'art. 117 della
Costituzione riconosce competenza legislativa). Tuttavia detta
competenza è riconosciuta alle regioni nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Ora, come ha già
rilevato la ripetuta sentenza n. 73/1991, l'art. 25 che della legge
n. 47/1985 ha posto dei limiti al potere legislativo regionale, prev-
edendo, con norma di principio, che le regioni dettino solo criteri e
modalità per la variazione della destinazione d'uso. Ai comuni,
invece, spetta - nel rispetto di tali criteri e modalità in via
generale con legge regionale - decidere se assoggettare o meno i
mutamenti di destinazione d'uso (con o senza opere) od
autorizzazione, individuando nel contempo (sempre con gli strumenti
urbanistici) gli ambiti territoriali che intendono disciplinare in
ordine a detti mutamenti di destinazione.
Pertanto, la legge statale ha previsto che i mutamenti di
destinazione d'uso vengano disciplinati mediante detta competenza
ripartita, di ordine, rispettivamente, legislativa e pianificatoria.
Consegue che le norme che impediscono tout-court il richiesto
cambiamento di destinazione d'uso (tanto più se non accompagnato da
interventi edilizi a ciò preordinati), come gli artt. 6, ultimo
comma, e 124 della l.r. n. 24/1985 in considerazione del vincolo di
destinazione sono sospettabili di incostituzionalità per contrasto
con gli artt. 5, 128 e 117 della Costituzione. Le norme denunciate
sembrano impedire all'autonomia comunale di esplicarsi. Tale
autonomia sembra imbrigliata da norme di legge regionale non
rispettose dei limiti posti con l'art. 117 della Costituzione e dalle
altre leggi statali di principio.
Su un piano più generale, nel ribadire l'esigenza che, in linea
di massima, vi sia corrispondenza fra le destinazioni individuate con
gli strumenti urbanistici (desunte dalle classificazioni di zona) e i
singoli insediamenti, e che i poteri locali garantiscano un ordinato
e razionale uso del territorio non si può non sospettare di
irragionevolezza un sistema che ancori rigidamente e pressochè
automaticamente (in relazione alle classificazioni di zona)
destinazioni di zona e destinazioni d'uso dei singoli immobili. Detta
compatibilità andrebbe, invece, valutata caso per caso, con attenta
valutazione, secondo i principi di buona amministrazione, pur tenendo
ferme le finalità di tutela dell'agricoltura perseguiti dalla l.r. 5
marzo 1985, n. 24.
Le norme in questione sono, dunque, sospettabili di
incostituzionalità anche per contrasto con l'art. 97 della
Costituzione.
Tutto ciò premesso e considerato, va disposta la sospensione del
giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale,
affinchè questa si pronunci sulla proposta questione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della l.c. 9 febbraio
1948, n. 1, e 23 della l.c. 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza ai fini del decidere e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 6, ultimo comma, e 12, quarto comma, della l.r. 5 marzo 1985,
n. 24, per contrasto con gli artt. 5, 97, 117 e 128 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'invio degli atti alla
Corte costituzionale, alla quale rimette l'anzidetta questione di
legittimità costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al presidente della giunta regionale
del Veneto e sia comunicata al presidente del consiglio regionale del
Veneto.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, il 5 maggio 1994.
Il presidente f.f.: TRIVELLATO
L'estensore: FRANCO
Il segretario: (firma illeggibile)
94C1074