1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 2017
Ordinanza del 16 febbraio 2017 della Corte di cassazione sul ricorso proposto da Zaina Domenico contro Ministero della giustizia. Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Termine decadenziale di sei mesi per la proposizione della domanda - Decorrenza dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento e' divenuta definitiva. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 4, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lett. d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134. (17C00117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2017)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta sezione civile - 2

composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Stefano Petitti, Presidente;
dott. Lorenzo Orilla, consigliere;
dott. Alberto Giusti, consigliere;
dott. Antonino Scalisi, consigliere;
dott. Mauro Criscuolo, rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
7925-2016 proposto da:
Zaina Domenico, elettivamente domiciliato in Roma, via
Illiria, 19, presso lo studio dell'avv. Rossella Zaina, che lo
rappresenta e difende giusta procura in calce al ricorso; ricorrente;
Contro Ministero della giustizia 8018440587, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato; controricorrente;
avverso il decreto della Corte d'appello di Perugia, depositato
il 29 settembre 2015;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
15 dicembre 2016 dal consigliere dott. Mauro Criscuolo;

Fatto e diritto

La Corte d'appello di Perugia con decreto del consigliere
delegato del 13 maggio 2015 dichiarava improponibile il ricorso
proposto da Zaina Domenico con il quale era richiesta la condanna del
Ministero della giustizia all'equa riparazione per l'irragionevole
durata del procedimento civile di opposizione a decreto ingiuntivo
svoltosi dinanzi al Giudice di pace di Civitavecchia, in primo grado,
ed in appello dinanzi al Tribunale della medesima città dal 29
aprile 2006 al 23 ottobre 2014, allorquando il giudizio di appello
veniva cancellato dal ruolo con la contestuale dichiarazione di
estinzione.
Osservava il decreto che il ricorso era stato presentato prima
del decorso del termine di riassunzione di cui all'art. 307, comma 1
c.p.c., e che non risultava quindi che la decisione che aveva
definito il giudizio fosse irretrattabile, come richiesto dall'art. 4
della legge n. 89/2001.
A seguito di opposizione, la Corte di appello in composizione
collegiale, con decreto del 29 settembre 2015, confermava il decreto
opposto, rilevando che il giudizio presupposto era iniziato nel 2006,
e quindi prima della modifica di cui all'art. 181 c.p.c., ad opera
del decreto-legge n. 112 del 2008, cosicchè non poteva trovare
applicazione la previsione normativa sopravvenuta che consente, in
caso di cancellazione della causa dal ruolo per mancata comparizione
delle parti, anche di adottare il provvedimento di estinzione del
giudizio.
Nella fattispecie quindi il tribunale aveva solo disposto la
cancellazione della causa dal ruolo, e conseguentemente il termine
semestrale per la proponibilità della domanda di equo indennizzo,
non poteva decorrere dalla data della cancellazione, occorrendo
altresì attendere, ai fini dell'estinzione, il decorso del termine
stabilito dall'art. 307 c.p.c. per la eventuale riassunzione.
Per la cassazione di questo decreto la ricorrente ha proposto
ricorso affidato ad un motivo.
Il Ministero della giustizia ha resistito con controricorso.
Con l'unico motivo di ricorso si denunzia la violazione e falsa
applicazione degli articoli 181, 307 e 309 c.p.c., in relazione al
principio della cd. apparenza e dell'affidamento, nonchè della
qualificazione del provvedimento data dal giudice.
Si osserva che in realtà il tribunale con il provvedimento del
23 ottobre 2014 non si era limitato a disporre la cancellazione della
causa dal ruolo, ma aveva altresì ordinato l'estinzione del
giudizio.
Trattasi pertanto di un provvedimento avente natura definitiva
che determina l'estinzione immediata, non apparendo quindi possibile
invocare la decorrenza altresì del termine per la riassunzione.
A fronte di tale formale contenuto della decisione, i giudici
chiamati a decidere sull'equo indennizzo non potevano sovrapporre la
loro valutazione in tema di applicazione della novella dell'art. 181
c.p.c., dovendo avere invece prevalenza la qualificazione data dal
giudice a quo al proprio provvedimento, ed all'affidamento insorto
nelle parti in ragione dello stesso contenuto.
Ne consegue che, essendo stata dichiarata l'estinzione, è
esclusa la possibilità della riassunzione, e che quindi la domanda
avanzata ex lege n. 89/2001 è proponibile.
Effettivamente deve reputarsi erronea la valutazione compiuta
dalla Corte d'appello in punto di pretesa inapplicabilità alla
fattispecie della nuova disciplina di cui all'art. 181 c.p.c., come
introdotta dal decreto-legge n. 112 del 2008, trattandosi di
considerazioni che, sebbene corrette in punto di diritto, non si
confrontano con quello che è l'effettivo tenore del provvedimento
adottato dal Tribunale di Civitavecchia, il quale, facendo erronea
applicazione delle norme de quibus, non si è limitato alla sola
cancellazione della causa dal ruolo, ma ha anche formalmente
dichiarato estinto il giudizio.
Tuttavia, e sebbene meriti adesione l'affermazione di parte
ricorrente secondo cui in tal caso debba darsi prevalenza alla
qualificazione formale del provvedimento offerta dal giudice del
giudizio presupposto, non appaiono condivisibili le conclusioni che
lo stesso ricorrente intende trarre dal fatto che siano state
congiuntamente disposte la cancellazione e l'estinzione del giudizio.
Ed, invero deve richiamarsi il costante orientamento di questa
Corte per il quale (cfr. da ultimo Cass. n. 17522/2015) l'ordinanza
del giudice di estinzione del processo ove adottato dal tribunale in
composizione monocratica, è assimilabile alla sentenza del tribunale
che, in composizione collegiale e ai sensi dell'art. 308, comma 2,
c.p.c., respinge il reclamo contro l'ordinanza di estinzione del
giudice istruttore, sicchè ha natura sostanziale di sentenza e deve
essere impugnato (nella fattispecie decisa dal precedente citato) con
l'appello (conf. Cass. 20631/2011; Cass. n. 22917/2010).
Orbene poichè nel caso in esame il tribunale operava
pacificamente come giudice monocratico (trattasi di giudizio di
appello avverso sentenza del giudice di pace), il provvedimento di
estinzione, ancorchè adottato con la forma dell'Ordinanza, ha, per
quanto detto, sostanza di sentenza, sicchè la sua definitività è
condizionata in ogni caso al decorso del termine previsto per la sua
impugnazione con ricorso in cassazione, e cioè, in assenza di
allegazione della sua notifica, del termine lungo di cui all'art. 327
c.p.c. (che ratione temporis è ancora quello annuale).
La conseguenza sarebbe quindi, previa correzione della
motivazione del provvedimento impugnato, che dovrebbe essere
confermata la dichiarazione di improponibilità del ricorso proposto
dallo Zaina.
Tuttavia deve a tal riguardo ribadirsi quanto già espresso da
questa Corte in altri provvedimenti, circa il fondato dubbio di
compatibilità costituzionale della norma in esame.
Effettivamente deve reputarsi che nel ritenere che la
proponibilità della domanda di equa riparazione sia esclusa prima
del passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il giudizio
presupposto, la Corte territoriale si sia conformata alla
giurisprudenza di questa Suprema Corte.
Sul punto, vale la pena di ricordare che l'originario tessuto
normativo della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) ha subito
significative modifiche ad opera dell'art. 55 del decreto-legge n. 83
del 2012, che ha - tra l'altro - sostituito proprio l'art. 4 della
legge n. 89 del 2001.
Infatti, mentre l'originario testo di tale ultima disposizione
prevedeva che «La domanda di riparazione può essere proposta durante
la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume
verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento
in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è
divenuta definitiva», ora - a seguito della riforma del 2012 - l'art.
4 della legge Pinto stabilisce che «La domanda di riparazione può
essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in
cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta
definitiva».
Seppure sul piano puramente letterale il nuovo testo non esclude
espressamente la proponibilità della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del giudizio presupposto, tuttavia alla
esclusione di tale proponibilità si è pervenuti a seguito di
un'interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull'intenzione
del legislatore; valorizzando il fatto che la riforma del 2012 ha
condizionato l'an e il quantum del diritto all'indennizzo alla
definizione del giudizio, prevedendo anche una serie di ipotesi di
esclusione del diritto all'indennizzo dipendenti dalla condotta
processuale della parte e financo dall'esito del giudizio (condanna
del soccombente a norma dell'art. 96 cod. proc. civ.).
Si è così affermato, nella giurisprudenza di questa Corte
suprema costituente ormai «diritto vivente», che, in tema di equa
riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del
processo, nel regime introdotto dal decreto-legge 22 giugno 2012, n.
83, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 134, la proponibilità
della domanda di indennizzo è preclusa dalla pendenza del giudizio
presupposto (Sez. 2, Sentenza n. 19479 del 16 settembre 2014, Rv.
632159), dovendo ritenersi che il dies a quo, da cui computare il
termine di sei mesi previsto a pena di decadenza per la proposizione
della relativa domanda, è segnato dalla definitività del
provvedimento conclusivo del procedimento nell'ambito del quale la
violazione si assume consumata, definitività che va collocata al
momento della scadenza del termine previsto per proporre
l'impugnazione ordinaria (Sez. 6 - 1, Sentenza n. 13324 del 26 luglio
2012, Rv. 623537; Sez. 6 - 2, Sentenza n. 21859 del 5 dicembre 2012,
Rv. 624426) ovvero al momento del deposito della decisione della
Corte di cassazione che rigetta o dichiara l'inammissibilità del
ricorso, determinando così il passaggio in giudicato della sentenza
impugnata (Sez. 6 - 2, Sentenza n. 21863 del 5 dicembre 2012, Rv.
624239).
La conclusione secondo cui la proponibilità della domanda di
indennizzo è preclusa durante la pendenza del giudizio nel cui
ambito la violazione della ragionevole durata del processo si assume
essersi verificata è stata condivisa dalla Corte costituzionale con
la sentenza 25 febbraio 2014, n. 30.
Il giudice delle leggi, nel vagliare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55 comma 1 lettera d) del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 7 agosto 2012, n. 134) in riferimento agli articoli 3,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ha ritenuto sussistente il denunciato vulnus delle
norme costituzionali, come integrate dalle norme della CEDU in forza
del parametro costituzionale di cui all'art. 117 Cost. (nella parte
in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali), ritenendo che il
differimento della esperibilità del ricorso alla definizione del
procedimento in cui il ritardo è maturato ne pregiudichi
l'effettività anche alla stregua del parametro di cui all'art. 13
CEDU. Ha tuttavia ritenuto che l'intervento additivo invocato dal
rimettente - consistente sostanzialmente in un'estensione della
fattispecie relativa all'indennizzo conseguente al processo
tardivamente concluso a quella caratterizzata dalla pendenza del
giudizio - non fosse ammissibile, «sia per l'inidoneità
dell'eventuale estensione a garantire l'indennizzo della violazione
verificatasi in assenza della pronuncia irrevocabile, sia perchè la
modalità dell'indennizzo non potrebbe essere definita «a rime
obbligate» a causa della pluralità di soluzioni normative in
astratto ipotizzabili a tutela del principio della ragionevole durata
del processo».
La Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 30 del
2014, ha pertanto invitato il legislatore ad intervenire per
risolvere, nell'esercizio della discrezionalità che gli compete, il
vulnus costituzionale riscontrato, concludendo tuttavia che «non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine al problema individuato nella presente pronuncia».
A seguito di tale pronuncia, questa Suprema Corte ha prima
affermato che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001 - laddove subordina
la proponibilità della domanda di equa riparazione per
l'irragionevole durata di un processo alla condizione della sua
preventiva definizione - non può essere disapplicato dal giudice in
forza della sentenza costituzionale n. 30 del 2014, da questa
evincendosi che la norma resta legittima, sia pure ad tempus, in
attesa della sua riscrittura da parte del legislatore (Sez. 6 - 2,
Sentenza n. 20463 del 12 ottobre 2015, Rv. 636597); successivamente,
ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001, ritenendo che
il legislatore, con la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (art. 1 comma
777), introducendo un sistema di rimedi preventivi diretti a impedire
la stessa formazione del ritardo processuale (articoli 1-bis e 1-ter
della legge Pinto), avesse aderito all'invito rivoltogli dalla Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 30 del 2014 (Sez. 6 - 2,
Sentenza n. 13556 del 1° luglio 2016, Rv. 640328).
Orbene, il Collegio, come già ritenuto in precedenti occasioni,
dissente da tale ultima decisione e ritiene - invece - che, con la
legge n. 208 del 2015, il legislatore non abbia risolto il problema
oggetto del monito rivoltogli dalla Corte costituzionale.
Infatti, il sistema di rimedi preventivi introdotto dalla recente
legge del 2015 è volto a prevenire la irragionevole durata del
processo; esso, tuttavia, non sfiora il problema della effettività
della tutela indennitaria una volta che l'irragionevole durata del
procedimento si sia verificata, come è evidenziato dal fatto che la
nuova normativa ha lasciato inalterato il testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 (come sostituito dell'art. 55, comma 1, lettera
d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83), che detta i termini di
proponibilità della domanda di equa riparazione.
In particolare, il Collegio ritiene che, anche a seguito della
legge n. 208 del 2015, è rimasto irrisolto il problema del
differimento dell'esperibilità del ricorso alla definizione del
procedimento presupposto; problema che presenta perduranti profili di
illegittimità costituzionale del vigente testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 - in rapporto agli articoli 3, 24, 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione - nel momento in cui si
risolve nella definitiva inammissibilità della domanda proposta
durante la pendenza del procedimento presupposto, pur quando, nelle
more, il provvedimento che ha definito quest'ultimo sia passato in
cosa giudicata.
Sul punto, non va sottaciuto che l'adeguamento dell'impianto
normativo della legge Pinto alle norme costituzionali e a quelle
della CEDU non implica necessariamente la messa in discussione del
principio - posto a base della detta legge - per cui l'equa
riparazione può essere riconosciuta solo a seguito della conclusione
del procedimento presupposto. Anzi, può rilevarsi come risultano del
tutto ragionevoli e, per certi versi, costituzionalmente obbligate le
scelte del legislatore di prevedere ipotesi di esclusione
dell'indennizzo (art. 2, comma 2-quinquies) collegate alla colpevole
condotta della parte, come tali verificabili solo avuto riguardo
all'esito definitivo del procedimento; e d'altra parte, sarebbe
difficile non intravedere una lesione del parametro costituzionale
della ragionevole durata del processo (art. 111, comma 2, Cost.) ove
la normativa relativa all'equo indennizzo dovesse consentire la
proposizione di plurime domande in corrispondenza del numero dei
gradi o delle fasi del medesimo procedimento presupposto, con un
effetto di moltiplicazione delle controversie che potrebbe sfociare
persino in quel deprecabile fenomeno che la dottrina definisce «abuso
del processo».
Ciò, tuttavia, non può significare che la proposizione della
domanda di equo indennizzo in pendenza del giudizio presupposto
comporti la definitiva inaccoglibilità della pretesa indennitaria;
essendo in tal caso evidente come l'art. 4 della legge n. 89 del
2001, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera d), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, come interpretato nel diritto
vivente, risulti difficilmente compatibile con gli articoli 3, 24,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo l, e 13 della
CEDU.
In altre parole, la previsione che la domanda di equo indennizzo
possa validamente proporsi solo dopo il passaggio in giudicato del
provvedimento che ha definito il giudizio presupposto non può
tradursi - sul piano della legittimità costituzionale - nella
definitiva inammissibilità della domanda erroneamente proposta prima
di tale passaggio in giudicato.
Nella specie, la ricorrente, avendo proposto domanda di equo
indennizzo prima che passasse il giudicato il provvedimento che aveva
definito il giudizio presupposto, si è vista precludere del tutto
l'accesso alla tutela indennitaria. Risulta perciò sussistente
l'evidenziato vulnus costituzionale e risulta rilevante la relativa
questione di legittimità costituzionale, che va nuovamente
sottoposta al giudice delle leggi, stante il perdurante inadempimento
del legislatore al monito impartito dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 30 del 2014.
In definitiva, va dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001, n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, in
riferimento agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6,
paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, nella parte in cui condiziona la proponibilità
della domanda di equa riparazione alla previa definizione del
procedimento presupposto.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione;
Visti gli articoli 134 Cost., e 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1,
e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 24 marzo 2001, n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta
Sezione Civile - Sottosezione Seconda, addì 15 dicembre 2016.

Il Presidente: Petitti