1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 120 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 1988
N. 120 Ordinanza emessa il 9 febbraio 1988 della Corte dei conti su ricorso proposto da Compagnoni Carlo Pensioni civili e militari - Sospensione della indennita' integrativa speciale mensile nei confronti dei pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma, presso Stato, amministrazioni pubbliche ed enti pubblici anche economici - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai pubblici impiegati in servizio (che continuano a fruire dell'indennita' in questione anche nel caso di incarichi o compiti altrimenti retribuiti) e agli stessi pensionati che prestino attivita' lavorativa "a favore di terzi" ma non in rapporto di dipendenza o subordinazione Violazione del diritto alla retribuzione (anche differita) adeguata alla quantita' e qualita' del lavoro prestato. (D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 99, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 36). (089C0236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-1989)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso prodotto dal
dott. Carlo Compagnoni, nato il 22 gennaio 1923 in Priverno,
elettivamente domiciliato in Latina, viale Italia, 7 presso il
procuratore speciale avv. Mario Carfagna, avverso la nota n. 2359 in
data 13 gennaio 1987 della direzione provinciale del tesoro di
Latina.
F A T T O
Con nota n. 23259 del 13 gennaio 1987, la direzione provinciale
del tesoro di Latina comunicava dal dott. Carlo Compagnoni di aver
accertato, a carico di lui, un credito erariale di L. 35.053.075 per
indennità integrativa speciale corrisposta sulla pensione in
godimento e non dovuta.
Gli intimava, quindi, di rifondere all'Erario la somma stessa,
contestualmente disponendo sulla pensione, ai fini del recupero, la
ritenuta mensile cautelare di L. 272.625 a decorrere dalla rata
scadente il 31 maggio 1987.
Avverso tale nota il Compagnoni, con il patrocinio dell'avv. Mario
Carfagna, ha prodotto ricorso a questa Corte con atto depositato
nella segreteria della sezione il 26 maggio 1987.
Deduce dal gravame il ricorrente di aver titolo alla indennità
integrativa speciale in quanto il servizio da lui svolto presso le
u.s.l. di Latina e Priverno si configura come autonoma attività
professionale e non come lavoro dipendente con vincolo di
subordinazione verso l'ente. Fa presente, ad ogni modo, di aver
riscosso le somme in questione in "buona fede".
Chiede, conseguentemente, l'annullamento dell'atto impugnato,
previa sospensione della esecuzione dell'atto stesso.
Risulta dagli atti (note n. 54/1986 della u.s.l. LT1 di Latina e
n. 22374/1985 della u.s.l. LT4 di Priverno) che il dott. Compagnoni,
medico, pensionato degli Istituti di previdenza (Cassa pensioni
sanitari) intrattiene con tali enti rapporto di lavoro, ex decreto
del Presidente della Repubblica n. 884/1984, quale sanitario
convenzionato, da data anteriore al 1 gennaio 1979.
Alla odierna pubblica udienza, l'avv. Carfagna, per il ricorrente,
si è rimesso alle decisioni della Sezione; l'avvocato dello Stato ed
il p.m. hanno chiesto, entrambi, il rigetto del ricorso.
D I R I T T O
Preliminarmente la sezione rileva che il ricorso non è stato
notificato alla amministrazione previdenziale nelle forme di legge,
tramite ufficiale giudiziario, bensì inoltrato direttamente
dall'interessato per via ordinaria postale.
Cio'nondimeno, non può eccepirsi la improcedibilità del gravame,
attesochè l'amministrazione, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, si è costituita ed è intervenuta in giudizio.
Nel merito, si tratta di stabilire se il ricorrente, medico,
pensionato degli Istituti di previdenza, abbia legittimamente fruito
della indennità integrativa speciale sulla pensione in gogimento,
per il tempo in cui - dopo la cessazione del servizio - prestò
ulteriore attività lavorativa presso ente pubblico, ovvero se - ed
in quanto non dovute - sia tenuto a restituire all'Amministrazione le
somme a quel titolo riscosse.
Il ricorso si compendia essenzialmente in due motivi:
il primo, attinente ad un preteso diritto del sanitario alla
indennità integrativa speciale cui avrebbe titolo, ancorchè
pensionato, in quanto prestatore di opera professionale ("locatio
operix " ex art. 2222 del c.c.) e non di lavoro subordinato (locatio
operarum);
il secondo, proposto in via gradata, afferente alla dedotta
irripetibilità, da parte dell'amministrazione, di quanto riscosso
dall'interessato a titolo di indennità integrativa speciale,
trattandosi di somme comunque percepite in "buona fede".
La disamina di tali motivi postula, previamente, un breve excursus
riepilogativo delle disposizioni che disciplinano la materia.
La indennità integrativa speciale fu istituita con legge 27
maggio 1959, n. 324, in favore dei dipendenti dello Stato, quale
mezzo di adeguamento dello stipendio alle variazioni dell'indice
percentuale del costo della vita; contestualmente, fu estesa al
personale in quiescenza, con la limitazione, tuttavia, che, per i
titolari di più pensioni o assegni, fosse corrisposta ad un solo
titolo, con opzione per la misura più favorevole.
Ne fu, altresì, determinata la sospensione nei confronti dei
titolari di pensioni o assegni che prestassero opera retribuita
indipendenza della quale percepissero la stessa indennità.
Tali norme, poi, sono state estese al personale in quiescenza
assistito dalle casse pensioni facenti capo al Ministero del tesoro
(direzione generale degli istituti di previdenza) con gli artt. 5
della legge 22 novembre 1962, n. 1646, ed 8 della legge 26 luglio
1965, n. 965.
Con il d.P.R. 28 dicembre 1980, n. 1081 (art. 4, insostituzione
dell'art. 2 della prefata legge n. 324/59) fu stabilito che, con
decorrenza dal 1 settembre 1971, la erogazione della indennità in
questione fosse sospesa nei confronti di titolari di pensioni o
assegni che prestassero opera retribuita, sotto qualsiasi forma,
presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici in
genere, ancorchè svolgessero attività lucrativa.
La norma è stata, poi, quasi testualmente riprodotta nell'art.
99, quinto comma, del t.u. sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato, approvato con d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092.
Con legge 21 dicembre 1978, n. 843, fu introdotta, in materia,
ulteriore limitazione, nel senso che (art. 17) la indennità
integrativa speciale è stata ritenuta non cumulabile con la
retribuzione percepita in costanza di lavoro alle dipendenze di
terzi, fatto salvo, comunque, l'importo corrispondente al trattamento
minimo di pensione previsto per il fondo lavoratori.
Infine, con d.-l. 30 gennaio 1979, n. 663 (art. 15), il divieto di
cumulo, di cui al prefato art. 17, è stato ritenuto non applicabile
nei confronti dei pensionati con rapporto di lavoro alle dipendenze
di terzi alla data del 31 dicembre 1978, limitatamente, però, agli
incrementi della indennità stessa, accertati alla data del 1
gennaio 1979.
Ed è relativamente recente il provvedimento legislativo (d.-l. 9
gennaio 1983, n. 17) che, sia pure in particolare ipotesi, riduce
l'importo della indennità stessa, da corrispondersi in aggiunta alla
pensione, ad l/40 per ogni anno di servizio utile dell'importo
dell'indennità stessa spettante del personale in quiescenza con la
massima anzianità di servizio.
Tanto premesso, osserva il Collegio che la normativa in parola,
nella sua evoluzione, ha assunto contorni sempre più definiti e
rigorosi, nel senso che il margine di percezione della indennità
integrativa speciale si è andato progressivamente restringendo.
In un primo tempo, infatti (legge n. 324/59), era di impedimento
al pensionato, a fruire di tale indennità, la circostanza di
percepirne altra di contenuto sostanzialmente analogo (quale che ne
fosse il nomen iuris); in un secondo tempo, motivo di divieto è
stato il fatto stesso di prestare opera retribuita presso lo Stato,
le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici (d.P.R. n.
1081/1970, t.u. n. 1092/1973); infine (legge n. 843/1978) anche la
prestazione di attività lavorativa alle dipendenze di terzi ha
costituito motivo di preclusione: nè è da dire che il sopravvenuto
d.-l. n. 663/1979 abbia attenuato il rigore delle preesistenti
disposizioni, dappoichè la deroga da esso introdotta al cennato
divieto ha carattere del tutto eccezionale, stante la particolare
categoria dei soggetti cui si rivolge ed i limati effetti che
prevede. Nè a diversa conclusione può indurre il criterio
rigorosamente limitativo, introdotto dal citato d.-l. n. 17/1983.
Da tali premesse, appare evidente che l'art. 99 del ripetuto t.u.
n. 1092/1973 - che è la norma in applicazione della quale è stato
emesso il provvedimento impugnato - va letto tenendo debitamente
conto che, dal complesso delle disposizioni che disciplinano la
materia, emerge chiaramente la volontà del legislatore (quale che ne
siano state le finalità in concreto perseguite) di limitare la
corresponsione della indennità integrativa speciale al personale in
attività di servizio, e solo a quei pensionati che, dopo il
collocamento a riposo, non avessero assunto altro lavoro o impiego.
In tale contesto, sembra al collegio (analizzando la norma in
parola) che, per "opera retribuita", debba inttendersi qualsiasi
attività lavorativa remunerativa, anche di carattere temporaneo ed
occasionale: del chè è conferma nella locuzione immediatamente
seguente e risolutiva "sotto qualsiasi forma" che, per la ampiezza
del suo contenuto, comprende inequivocabilmente qualsiasi prestazione
di qualsivoglia natura. E quanto alla espressione "presso lo
Stato...", non ignora la sezione che, nel corrente linguaggio
burocratico, il "presso" stia, generalmente a significare "alle
dipendenze", ma ritiene che, nel contesto della disposizione in esame
(e nella linea interpretativa fin qui seguita), l'avverbio in parola
non implichi necessariamente la sussistenza di un rapporto di
dipendenza con vincolo di subordinazione, ma, piuttosto, qualsiasi
relazione che, comunque ed a qualsiasi titolo, intercorra tra gli
enti anzidetti ed il lavoratore o prestatore d'opera.
Da qui, la irrilevanza di accertare se il rapporto tra il
sanitario e l'ente sia stato di vera e propria dipendenza (lavoro
subordinato) ovvero il c. d. rapporto "convenzionale" od altro ancora
(artt. 47 e 48 legge 23 dicembre 1978, n. 833), poichè, in ogni
caso, il rigore e l'estensione del divieto non consentano eccezioni
di sorta.
Il ricorrente, pertanto, non ha diritto alla indennità
integrativa speciale per il tempo in cui ha prestato la propria
attività lavorativa presso le u.s.l. e, conseguentemente, il
ricorso, per tale parte, dovrebbe essere disatteso.
Non può, tuttavia, la sezione esimersi dal manifestare i propri
dubbi circa la legittimità costituzionale della norma in esame (art.
99 del t.u. cit.).
È, infatti, seriamente da dubitare che la indennità integrativa
speciale, attesa la sua peculiare natura e le finalità con essa
perseguite, possa essere legittimamente denegata o anche
semplicemente sospesa (sia pure nelle circostanze e con le
limitazioni accennate).
Va considerato, infatti, che tale indennità non rappresenta solo
un mezzo di adeguamento dello stipendio (o della pensione) alle
variazioni del costo della vita, ma costituisce, di per sè, la
fascia retributiva minima e sufficiente per far fronte alle esigenze
essenziali della vita: tanto è vero che essa è corrisposta a tutti
i dipendenti, senza eccezioni di sorta, ed è a tutti erogata in
misura identica, quali che siano la carriera di appartenenza o la
qualifica rivestita. Può dirsi, in un certo senso, che essa
rappresenta la parte "iniziale" della retribuzione connessa ai
bisogni primari ed indispensabili del dipendente e della propria
famiglia e realizza, sia pure a livello minimo, il principio
costituzionale (di garanzia per il lavoratore) di cui all'art. 36
della Costituzione.
Tale sua essenza trova conferma nel fatto che l'importo di essa
è, sovente, addirittura superiore a quello della retribuzione-base
(circostanza, questa, che in materia di pensioni ricorre con non
insolita frequenza, data la modesta entità, in genere, dei
trattamenti di quiescenza). Trattasi, dunque, di una indennità la
cui erogazione ha carattere necessario ed imprescindibile, di guisa
che non può essere assoggettata ad esclusione o sospensione alcuna.
Suscita, poi, perplessità il rigorismo della disposizione in
parola, considerato anche che il divieto da essa posto incide, in
modo particolarmente pregiudizievole, sui pensionati e, cioè, sulla
categoria più debole del pubblico impiego, dissuadendoli,
forzosamente, dalla eventuale prestazione di ulteriore attività
lavorativa proprio nel momento in cui, per il sopravvenuto
collocamento a riposo, avvertano un maggiore disagio economico;
mentre analogo divieto (ed è qui evidente la "disparità di
trattamento") non opera nei confronti del personale in attività di
servizio che, pur fruendo della ordinaria retribuzione stipendiale,
anche se chiamato ad assumere incarichi o ad assolvere compiti
altrimenti retribuiti, conserva parimenti la indennità in questione.
Tale disparità (ed è qui più rimarchevole la violazione del
principio costituzionale di eguaglianza) si ravvisa anche nell'ambito
della stessa categoria del personale in quiescenza, dappoichè il
pensionato (nella specie, degli istituti di previdenza) il quale
presti una qualsiasi opera retribuita presso lo Stato od enti
pubblici, anche in via occasionale e temporanea, incorre, a norma
delle prefate disposizioni, nella sospensione della indennità
integrativa, mentre altro pensionato, il quale presti attività
lavorativa a "favore di terzi", incorre nella medesima sospensione
solo se in "rapporto di dipendenza" ovvero di subordinazione con
questi (art. 17, legge n. 843 cit.): il che induce ovviamente a
ritenere che tale esclusione non opera (diversamente dal caso
sopraccennato), ove la prestazione ai terzi si risolva nella
assunzione di attività, anche pretratta nel tempo e remunerativa,
alla sola condizione che non integri gli estremi del rapporto di
lavoro strictu sensu.
Le rilevate discrasie, inducono il Collegio a sottoporre alla
verifica di costituzionalità la menzionata norma (art. 99 del t.u.
cit.) nella parte in cui determina la sospensione della indennità
integrativa speciale nelle condizioni e circostanze indicate
nell'articolo medesimo; mentre, con separata ordinanza sarà
provveduto in ordine alla domanda incidentale di sospensione della
esecuzione dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 23, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina che, sospeso il giudizio in corso, gli atti siano rimessi
alla Corte costituzionale affinchè, in relazione agli artt. 3 e 36
della Costituzione, sia risolta la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 99, quinto comma, del t.u. sul trattamento
di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato, approvato
con d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui dispone la
sospensione dellla indennità integrativa speciale nei confronti dei
pensionati che prestino opera retribuita, sotto qualsiasi forma,
presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici,
anche se svolgono attività lucrativa;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al procuratore
generale di questa Corte ed il Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei
deputati.
Così pronunciato in Roma, nella camera di consiglio del 9
febbraio 1988.
Il presidente: (firma illeggibile)

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