1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 gennaio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 gennaio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Piemonte - Assegnazione delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Previsione che la relativa disciplina non si applica alle nuove concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico - Applicazione delle procedure ad evidenza pubblica per la selezione degli operatori economici solo nei casi di scadenza, decadenza o rinuncia - Attribuzione alla Giunta regionale della disciplina relativa alle procedure ad evidenza pubblica per l'affidamento delle concessioni scadute, decadute o rinunciate - Restrizione dei requisiti soggettivi dei concorrenti alle sole domande di concessione dopo la scadenza, la revoca, la decadenza o la rinuncia relative a precedenti titoli concessori - Modifiche alla legge regionale n. 44 del 2020 - Previsione che sono di competenza regionale le funzioni amministrative inerenti all'assegnazione, nel caso di scadenza, decadenza o rinuncia, delle grandi derivazioni ad uso energetico. Energia - Norme della Regione Piemonte - Assegnazione delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Previsione che la Giunta regionale disciplina, con proprio regolamento, le modalita' e i termini per lo svolgimento delle procedure di assegnazione nonche' i contenuti minimi del bando di gara - Fissazione, con il suddetto regolamento, dei requisiti organizzativi, tecnici, finanziari e di idoneita' professionale specifici richiesti per la partecipazione alle procedure suindicate - Disciplina con regolamento della Giunta delle modalita' e dei tempi di svolgimento del procedimento unico di selezione delle proposte progettuali - Previsione che gli eventuali obblighi e limitazioni gestionali cui devono sottostare i progetti di utilizzazione delle opere e delle acque siano fissati dal bando per l'assegnazione delle concessioni - Assegnazione al bando di gara della disciplina volta al miglioramento energetico, al miglioramento e risanamento ambientale, alle misure di compensazione ambientale e territoriale nonche' alle clausole sociali - Definizione, in accordo tra le Regioni interessate, delle procedure di assegnazione delle concessioni che interessano il territorio di piu' Regioni, sulla base di protocolli d'intesa approvati dalla Giunta regionale - Individuazione, con deliberazione della Giunta regionale, delle ulteriori modalita' e condizioni di esercizio delle derivazioni d'acqua nonche' degli impianti afferenti alle concessioni gia' scadute per il tempo necessario al completamento delle procedure di assegnazione. Energia - Norme della Regione Piemonte - Assegnazione delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Prevista esclusione incondizionata e non limitata nel tempo degli operatori economici incorsi in un provvedimento di revoca o di decadenza dalle procedure di affidamento delle concessioni idroelettriche. Energia - Norme della Regione Piemonte - Assegnazione delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Modifiche alla legge regionale n. 20 del 2020 - Canone per le concessioni - Previsione che la Giunta regionale, acquisito il parere della commissione consiliare competente, determina con proprio regolamento, tra l'altro, l'importo unitario della componente fissa e la percentuale della componente variabile. - Legge della Regione Piemonte 29 ottobre 2020, n. 26 (Assegnazione delle grandi derivazioni ad uso elettrico), artt. 2, comma 4; 4, comma 1; 7; 8, comma 1; 9; 11; 13; 14; 15; 16; 19; 20; 21; 22; e 23. (21C00009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona
del Presidente del Consiglio attualmente in carica, rappresentata e
difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
Ricorrente contro Regione Piemonte, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, domiciliata nella sede
istituzionale in Torino, Piazza Castello, n. 165,
Resistente per l'impugnazione e la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 2, comma 4, 4, comma 1, 7, 8, comma 1,
9, 11, 13, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 22 e 23 della legge regionale 26
ottobre 2020, n. 26, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione n. 44 del 30 ottobre 2020.
La Regione Piemonte ha approvato alla fine del mese di ottobre
del corrente anno la legge n. 26 intitolata «Assegnazione delle
grandi derivazioni ad uso elettrico».
Il provvedimento, in dichiarata attuazione dell'art. 12 del
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (che a sua volta ha dato
attuazione alla direttiva comunitaria 96/92/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica), detta in venticinque
articoli la disciplina delle modalità e delle procedure di
assegnazione delle grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico
nel territorio piemontese, nel rispetto dell'ordinamento europeo e
dei principi fondamentali dell'ordinamento statale, nonchè dei
principi fondamentali di tutela della concorrenza, libertà di
stabilimento, trasparenza e non discriminazione.
Sennonchè, numerose norme (per non dire quasi tutte, se si
eccettuano quelle di neutralità finanziaria e di dichiarazione di
urgenza) ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri ledono
i principi costituzionali a tutela del rispetto degli obblighi
derivanti dall'ordinamento comunitario, nonchè a tutela della
competenza legislativa esclusiva dello Stato, e dei principi
fondamentali che lo stesso Stato detta al potere legislativo
concorrente delle regioni.
Pertanto, con il presente atto la legge regionale n. 26/2020
viene impugnata perchè sia dichiarata costituzionalmente illegittima
per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 4, 4, comma
1, 7, comma 1, 9, comma 1, e 22 della legge regionale del Piemonte 29
ottobre 2020, n. 26, per violazione dell'art. 117, comma 1 e comma
21, lettera e), della Costituzione.
Le norme ora citate in rubrica vengono impugnate cumulativamente
perchè unico è il motivo di illegittimità che le unisce, e cioè
l'esclusione dalla disciplina della legge stessa delle nuove
concessioni di grandi derivazioni.
Infatti, il comma 4 dell'art. 2 della legge regionale qui
impugnata espressamente precisa che «le disposizioni di cui alla
presente legge non si applicano alle domande di nuova concessione di
grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico».
Il comma 1 del successivo art. 4, nell'elencare le procedure ad
evidenza pubblica per la selezione degli operatori economici prevede
che esse si applicano solo nei casi di scadenza, decadenza o
rinuncia, escludendo quindi le istanze di nuova concessine in
mancanza di precedente titolo.
Il comma 1 dell'art. 7 ugualmente si riferisce, mediante il
rinvio all'art. 5 della stessa legge, alle concessioni scadute
decadute o rinunciate laddove attribuisce alla Giunta regionale la
disciplina delle procedure di affidamento.
Ancora, il comma 1 dell'art. 9, sempre facendo rinvio all'art. 5,
restringe i requisiti soggettivi dei concorrenti alle sole domande di
concessione dopo la revoca o la decadenza o la rinuncia relative a
precedenti titoli concessori, così non prevedendo alcuna disciplina
per le domande presentate ex novo.
Infine, l'art. 22 della legge qui impugnata - nel modificare
precedenti disposizioni regionali attributive delle competenze
statali in materia di tutela delle acque alla Regione Piemonte ed
alle province della stessa Regione - prevede che le funzioni
regionali siano estese all'assegnazione delle grandi derivazioni ad
uso energetico, ma solo relativamente alle concessioni da affidare
dopo la revoca, la decadenza o la rinuncia di, da o a precedenti
concessioni. E ciò si ripercuote anche sulle funzioni esercitate
dalle province ex art. 56 della legge regionale n. 44/2000 in tema di
gestione del demanio idrico, che vengono di conseguenza così
limitate.
Ora, l'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999 (intitolato
«Concessioni idroelettriche») contiene la disciplina statale relativa
alla assegnazione delle concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico e, in considerazione della molteplicità delle materie
coinvolte - che vanno dalla tutela della concorrenza e dell'ambiente,
alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia,
l'una di competenza esclusiva dello Stato, l'altra di competenza
concorrente con le regioni - da un lato prevede una delega espressa
alle regioni per la regolamentazione delle procedure di assegnazione,
dall'altro lato comunque impone il rispetto dei principi europei e
degli accordi internazionali, nonchè dei principi fondamentali della
legislazione statale.
La norma statale prevede sì che le regioni diventino
gratuitamente proprietarie delle opere realizzate per l'esercizio
delle concessioni scadute, revocate o rinunciate, ma prevede anche -
senza alcuna distinzione tra vecchie (cioè già precedentemente
esercitate) e nuove (cioè da affidare per la prima volta) - che le
regioni fissino con propria legge le regole per l'assegnazione delle
concessioni.
In sostanza, le procedure per l'assegnazione delle concessioni di
grandi derivazioni che le regioni sono incaricate di disciplinare e
di espletare in qualità di concedenti devono riguardare tutte le
concessioni, quelle da affidare e quelle da riaffidare.
Quindi, le disposizioni regionali ora descritte e qui censurate,
nella misura in cui escludono dalla propria applicazione le
concessioni di prima assegnazione, violano l'art. 12 della legge
statale di cui al decreto legislativo n. 79/1999 laddove questo non
ammette alcuna deroga, differenziazione o esclusione in tal senso. E
questa disciplina statale, essendo volta nella sua generalità ed
onnicomprensività alla tutela della concorrenza, appartiene alla
potestà esclusiva e non è derogabile da parte delle regioni.
Ma la esplicita esclusione dalla regola regionale delle
concessioni di prima assegnazione lede anche precisi principi
comunitari.
La norma statale, infatti, soprattutto dopo la modifica
introdotta dall'art. 11-quater del decreto-legge n. 135/2018 (resa
necessaria per superare le censure mosse all'ordinamento nazionale
dalla Commissione europea nell'ambito di una procedura di infrazione
ancora pendente), tende anche a recepire la nota «Direttiva Servizi»
2006/123 del 12 dicembre 2006. Questo provvedimento, come noto, mira
a consentire in regime concorrenziale lo sfruttamento economico di un
bene pubblico scarso e impone agli stati membri la previsione di
procedure competitive «qualora il numero di autorizzazioni
disponibili per una determinata attività sia limitato per via della
scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche
utilizzabili. Nel caso di specie, il bene pubblico scarsamente
disponibile sono i corsi d'acqua e quindi, in presenza di più
potenziali aspiranti alla relativa «autorizzazione», la concessione
deve essere assegnata come prevede la norma comunitaria (art. 12
direttiva 2006/123), ossia con una pubblica selezione. Pubblica
selezione che, come ha chiarito la giurisprudenza comunitaria, deve
andare a beneficio sia degli operatori economici nazionali, sia di
quelli transfrontalieri che intendono stabilirsi in altro stato
membro diverso da quello di appartenenza.
La legge regionale qui in esame, laddove ammette nelle
disposizioni ora ricordate un campo di applicazione limitato alle
sole concessioni revocate, decadute o rinunciate, elude l'obbligo
comunitario di affidare con procedura competitiva le concessioni di
primo affidamento, e quindi viola l'art. 12 della Direttiva Servizi
quale parametro interposto dell'obbligo imposto alle regioni
dall'art. 117, comma 1, della Costituzione di rispettare i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
Per tutte le esposte ragioni, le norme in rubrica menzionate
devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime per
violazione sia dell'art. 117, comma 1, della Costituzione in quanto
lesivo dell'obbligo di rispettare i vincoli derivanti
dall'ordinamento europeo come tradotti nell'art. 12 della direttiva
2006/123, sia dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione
perchè indebitamente invasivi, con effetto derogatorio, della
competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza
quale esercitata con l'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999.
2) Illegittimità costituzionale degli articoli 7, 9, 11, 13, 14, 15,
16, 19, 20 e 23 della legge regionale del Piemonte 29 ottobre 2020,
n. 26, per violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
Il testo dell'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999, quale
risultante dalla modifica apportata dall'art. 11-quater del
decreto-legge n. 135/2018, assegna alla potestà legislativa
regionale la disciplina delle modalità e delle procedure di
assegnazione delle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico, seppure nel rispetto dei principi e dei parametri
indicati dalla stessa legge statale. Si tratta dunque di una riserva
di legge regionale.
Tutte le norme in epigrafe menzionate, che anche qui vengono
cumulativamente impugnate per un unico e comune vizio, rinviano
invece la disciplina di elementi essenziali della materia a futuri
provvedimenti di rango non legislativo (regolamenti, delibere di
giunta, bandi di gara e protocolli di intesa) senza alcuna
apprezzabile fissazione di criteri direttivi. Questo meccanismo di
rinvio produce l'affidamento di una materia di indubbia delicatezza
ad atti amministrativi la cui discrezionalità non viene dalla legge
in alcun modo indirizzata nè limitata.
L'art. 7 della legge regionale demanda a regolamento deliberato
dalla giunta regionale la disciplina dei contenuti minimi dei bandi
di gara, senza indicazioni circa la delimitazione del perimetro entro
il quale la giunta (che è un organo esecutivo) deve esprimere la sua
potestà regolamentare. E questo, a tacer d'altro, elimina il
controllo di legittimità costituzionale sul rispetto della
concorrenza che dovrebbe svolgersi su quelle regole se esse fossero
fissate con legge.
L'art. 9 della legge qui esaminata si occupa dei requisiti di
qualificazione per partecipare alle gare per l'affidamento delle
concessioni, ma - se la disciplina ivi contenuta è sufficientemente
precisa con riguardo ai valori minimi di tali requisiti - la
fissazione degli ulteriori parametri specifici in relazione a
ciascuna procedura di gara è lasciata al medesimo regolamento di
giunta, senza alcuna predeterminazione legislativa dei criteri e dei
limiti cui la discrezionalità amministrativa dovrebbe obbedire.
L'art. 11 ugualmente rimette al regolamento giuntale la
disciplina del procedimento di selezione delle proposte progettuali
presentate dai concorrenti, mentre la legge statale demanda tale
potere esclusivamente al potere legislativo regionale.
L'art. 13 prevede che gli eventuali obblighi e limitazioni
gestionali cui devono sottostare i progetti di utilizzazione delle
opere e delle acque siano fissati esclusivamente (non dalla legge
regionale, nè da alcun regolamento, ma) dal bando di gara, senza -
anche qui - alcuna predeterminazione di principi, criteri o
indirizzi. E se si considera l'importanza degli ambiti cui devono
dirigersi gli obblighi e le limitazioni in parola, quali elencati
nella stessa norma, l'indeterminatezza qui censurata appare ancor
più manifesta e grave.
Anche gli articoli 14 («Miglioramenti energetici»), 15
(«Miglioramento e risanamento ambientale»), 16 («Misure di
compensazione ambientale e territoriale») e 19 («Clausole sociali»)
demandano esclusivamente al bando di gara, senza alcuna
predeterminazione legislativa di criteri e principi direttivi, la
disciplina di aspetti importantissimi per l'assegnazione ed il
successivo esercizio delle concessioni.
L'art. 20 rimette la definizione delle procedure di assegnazione
delle concessioni di interesse di più regioni al contenuto di
protocolli di intesa fra le stesse regioni interessate, senza
indicare nè le modalità nè i termini con i quali devono gestirsi
le derivazioni ed i vincoli amministrativi, e senza fissare alcun
criterio di riparto tra loro dei canoni, come invece previsto dalla
legge statale.
L'art. 23, infine, rinvia a semplice deliberazione della giunta
regionale l'individuazione delle ulteriori modalità e condizioni di
esercizio delle derivazioni d'acqua nonchè degli impianti afferenti
le concessioni già scadute fino al momento dell'assegnazione delle
nuove concessioni. La legge dello Stato, il già citato art. 12,
comma 1-ter, del decreto legislativo n. 79/1999, prevede un sistema
per cui le regioni devono disciplinare con propria legge - e non con
atti di rango inferiore - le modalità e le procedure di assegnazione
delle concessioni di grande derivazione.
La materia della produzione, del trasporto e della distribuzione
nazionale dell'energia è soggetta al potere legislativo concorrente
dello Stato e delle regioni, ma questo potere deve essere dalle
regioni esercitato nel rispetto dei principi fondamentali dettati
dallo Stato, in questo caso dall'art. 12, comma 1-ter, del decreto
legislativo n. 79/1999, che si pone dunque quale norma di riferimento
per la competenza legislativa regionale. Se questa norma impone alle
regioni di disciplinare la materia con legge, una norma regionale che
demandi invece la regola a fonti sotto ordinate - senza neppure una
sufficiente predeterminazione di criteri ispiratori - si pone in
contrasto con il principio fissato dallo Stato, e lede pertanto il
precetto costituzionale.
Ne deriva che le norme in epigrafe indicate devono essere
dichiarate costituzionalmente illegittime per violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge
regionale del Piemonte 29 ottobre 2020, n. 29, per violazione
dell'art. 117, commi 1 e 2, lettera e) della Costituzione.
La norma in epigrafe menzionata prevede l'esclusione
incondizionata e non limitata nel tempo dalle procedure di
affidamento delle concessioni di grande derivazione idroelettriche
degli operatori economici che siano incorsi in un provvedimento di
revoca o di decadenza.
Una norma così assoluta e penalizzante non trova riscontro in
alcuna previsione legislativa vigente, nè nazionale nè europea, in
quanto ingiustificatamente restrittiva del principio di massima
partecipazione alle procedure di grande derivazione, e del
presupposto principio di tutela della concorrenza.
La norma regionale, al fine di prevedere le cause di esclusione
dalla partecipazione alle selezioni, richiama l'art. 80 del Codice
dei contratti pubblici di cui alla legge statale (decreto legislativo
n. 50/2016). Sennonchè nessuna causa di esclusione prevista dalla
legge statale è incondizionata o illimitata nel tempo, nè potrebbe
esserlo per il necessario rispetto dei canoni di ragionevolezza.
Basti pensare che la condotta negativa tenuta dall'operatore
economico in occasione di precedenti affidamenti lo esclude dalla
partecipazione alla gara non in modo assoluto, ma solo se egli non
prova che il pregresso non incide sulla sua affidabilità (art. 80,
comma 5, lettere c) e c-ter) del decreto legislativo n. 50/2016); e
in ogni caso deve essere sempre previsto un limite temporale di
vigenza della causa di esclusione perchè la durata della sanzione
interdittiva deve essere sempre proporzionata alla oggettiva gravità
del fatto commesso, tanto che un'interdizione perpetua è dalla legge
ammessa solo nel caso di interdizione - appunto, perpetua - dai
pubblici uffici (art. 80, comma 10, lettera a).
Peraltro, l'irragionevolezza di un'esclusione sine die in caso di
revoca o decadenza da una precedente concessione deriva anche dalla
considerazione che non tutte le ipotesi di decadenza o di revoca
possono avere natura sanzionatoria.
Ed ancora, la generica previsione di un'esclusione illimitata nel
tempo nel caso di revoca o decadenza da qualsiasi tipo di
concessione, sottopone a sanzione anche l'ipotesi di decadenza o
revoca relativa a concessioni di piccola derivazione rendendo
evidente la sua irragionevolezza per mancato rispetto del
fondamentale canone della proporzionalità.
La palese lesione della concorrenza perpetrata dalla norma
regionale in questione rende la stessa costituzionalmente illegittima
per violazione del precetto (art. 117, comma 1, della Costituzione)
che impone al legislatore regionale l'obbligo del rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
Ma per lo stesso motivo, la norma regionale incide - regolando
differentemente l'accesso alle procedure concorrenziali rispetto alla
legge statale - sulla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza, garantita dall'art. 117, comma
2, lettera e) della Costituzione.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 21 della legge regionale
del Piemonte 29 ottobre 2020, n. 26, per violazione dell'art. 117,
comma 3, della Costituzione.
La norma regionale in rubrica disciplina il canone concessorio da
versarsi nelle casse regionali, canone composto da una parte fissa e
da una parte variabile. Essa dispone che sia la giunta regionale, con
proprio regolamento, a determinare sulla base de principi stabiliti
dall'art. 15 della legge regionale n. 20/2002 sia l'imposto unitario
della componente fissa del canone concessorio, sia la percentuale
della parte variabile, nonchè le modalità di quantificazione dei
ricavi normalizzati e le modalità di aggiornamento, versamento,
introito, controllo e riscossione del canone stesso
A norma della legge statale, invece, i concessionari di grandi
derivazioni idroelettriche devono corrispondere con cadenza
semestrale un canone «determinato con legge regionale, sentita
l'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente ARERA» (art.
12, comma 1-quinquies, del decreto legislativo n. 79/1999).
A causa della formulazione della norma qui censurata, che
introduce un nuovo articolo (il 14-ter) alla precedente legge
regionale n. 20/2002, il processo di definizione del canone
concessorio è difforme dalla previsione della legge statale perchè
l'unico contributo che la giunta deve acquisire nella fissazione
della parte fissa e variabile del canone è il parere della
commissione consiliare competente, senza alcuna menzione del parere
ARERA.
L'intervento necessario dell'Autorità regolatrice nella materia
della determinazione dei canoni costituisce un principio fondamentale
imposto dalla norma statale alla potestà legislativa concorrente
delle regioni, per ovvie ragioni di uniformità di disciplina su
tutto il territorio nazionale e per la garanzia del rispetto delle
regole che con funzioni assolutamente indipendenti l'Autorità è
chiamata ad assicurare.
Pertanto, la norma in questione deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione in relazione ai limiti posti alla legislazione
regionale nelle materie della produzione, trasporto e distribuzione
di energia, e del coordinamento della finanza pubblica.

P. Q. M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri come sopra rappresentata e difesa conclude affinchè la
Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittime
le norme della legge regionale del Piemonte 29 ottobre 2020, n. 29,
con il presente atto censurate.
Roma, 28 dicembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Corsini