1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 796 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile - 28 dicembre 1994
N. 796 Ordinanza emessa il 14 aprile 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 dicembre 1994) dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da D'Andrea Gaetano contro il Ministero della difesa ed altra Militari - Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - Cessazione dal servizio permanente effettivo con collocamento in congedo illimitato per motivi disciplinari - Mancata previsione della obbligatoria assistenza in giudizio davanti alla commissione di disciplina come previsto per le sanzioni di Corpo - Ingiustificato deteriore trattamento delle sanzioni di stato rispetto alle sanzioni di Corpo con incidenza sul diritto di difesa in giudizio. Militari - Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - Cessazione dal servizio permanente effettivo con collocamento in congedo illimitato e rimozione dal grado per violazione del giuramento o per altri motivi disciplinari - Mancata preventiva determinazione dei comportamenti che determinano detta sanzione espulsiva - Lamentata genericita' della norma incriminatrice ed automaticita' della sanzione - Violazione del principio di legalita', del diritto di difesa in giudizio, dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 31 luglio 1954, n. 599, artt. 73, primo comma, 74, primo comma, 60, punto 6, e 63, punto d)). (Cost., artt. 3, 24, secondo comma, 25, secondo comma, e 97). (095C0077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3910/1993
proposto da D'Andrea Gaetano, rappresentato e difeso dall'avv.
Antonino Romeo con elezione di domicilio presso lo studio dello
stesso in Venezia Castello 3809, contro il Ministero della difesa, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia; la direzione
generale del personale dell'Aeronautica militare, in persona del
direttore pro tempore, non costituito in giudizio; per l'annullamento
del decreto ministeriale del 4 agosto 1993, con il quale è stata
disposta la perdita del grado e la contestuale cessazione dal
servizio permanente con collocamento in congedo del ricorrente;
Visto il ricorso, notificato il 13 novembre 1993 e depositato
presso la segreteria il 24 novembre 1993, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato,
depositato il 24 marzo 1994 con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 14 aprile 1994 (relatore il
consigliere De Zotti) l'avv. Romeo per il ricorrente e l'avvocato
dello Stato Botta per il Ministero intimato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente ha iniziato la sua carriera militare in data 6
ottobre 1975 e al momento del collocamento in congedo rivestiva il
grado di sergente maggiore in servizio presso la 1a brigata aerea di
Padova.
Le note di qualifica lo classificano "nella media" e per qualche
anno "superiore alla media".
Espone che nell'anno 1988, per contrasti insorti con il suo
diretto superiore e per le inique vessazioni subite iniziava ad
accusare problemi di salute e di essersi perciò assentato dal
servizio senza giustificazione nei mesi di giugno e di luglio 1992.
In seguito alle assenze veniva perseguito per il reato di
diserzione e condannato dal tribunale militare di Padova alla pena
patteggiata di mesi 3 e dieci giorni con i benefici della
condizionale e la non menzione.
Esaurito il giudizio penale veniva iniziata l'inchiesta formale
che si concludeva con il deferimento del ricorrente dinanzi alla
commissione di disciplina.
Quest'ultima, per i fatti stessi oggetto del processo penale
giudicava il D'Andrea "non meritevole di conservare il grado"; tale
giudizio veniva fatto proprio dal direttore generale che adottava il
conseguente provvedimento di rimozione dal grado e collocamento in
congedo.
Ritenendo tale provvedimento illegittimo il ricorrente lo impugna,
e ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi:
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 64 della legge 31
luglio 1954, n. 599, per contrasto con l'art. 3 e 24, comma 2, della
Costituzione.
Sostiene che l'art. 64 citato, nella parte in cui non prevede
l'assistenza obbligatoria di un difensore è irragionevole e
confligge con la garanzia costituzionale del diritto di difesa; che
la violazione del principio è resa più evidente dal fatto che
l'art. 15 della legge n. 382/1978 prevede l'assistenza del difensore
per poter infliggere persino la sanzione più lieve della consegna di
rigore.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 64 della legge 31
luglio 1954, n. 599, per contrasto con l'art. 3, 25, comma 2, e 97,
comma 1, della Costituzione.
Sostiene che la norma impugnata viola i principi costituzionali
sotto più profili per la genericità della fattispecie che consente
all'amministrazione di infliggere il provvedimento più grave e
penalizzante senza alcuna garanzia di adeguatezza della sanzione e di
ragionevolezza della scelta.
3. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione di
legge.
Sostiene che l'amministrazione non ha motivato sulle ragioni per
le quali ha inflitto la più grave sanzione di status anzichè quella
di corpus (consegna di rigore) prevista dal Regolamento di
disciplina.
4. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento
dei fatti.
Sostiene che l'amministrazione non ha tenuto conto del contesto di
esasperazione e di provocazione in cui si è realizzato il
comportamento disciplinarmente rilevante; che inoltre la misura della
pena è stata patteggiata ed il fatto qualificato, in sede penale, di
modesta gravità.
In data 24 marzo 1994 si è costituito in giudizio il Ministero
intimato il quale ha dedotto l'infondatezza del ricorso, anche sotto
il profilo dell'irrilevanza delle questioni di costituzionalità
sollevate, e ne ha chiesto il rigetto con vittoria di spese.
Alla pubblica udienza del 14 aprile 1994, previa audizione dei
difensori delle parti, il ricorso è stato introitato per la
decisione.
D I R I T T O
Il ricorso prospetta, unitamente a motivi di merito due eccezioni
preliminari di incostituzionalità che a giudizio della sezione non
appaiono manifestamente infondate.
Si tratta di eccezioni rilevanti ai fini della decisione, in
quanto attengono alla correttezza, sotto il profilo costituzionale,
del procedimento disciplinare preordinato alla irrogazione della
sanzione della rimozione del grado e decisive in quanto è evidente
che l'eventuale illegittimità di detta procedura si riverbera su
quella del provvedimento conclusivo.
La rilevanza discende anche dalla circostanza che i motivi di
merito, concernenti l'adeguatezza della sanzione, vengono dedotti
comunque subordinatamente alla verifica della correttezza della
procedura, dalla quale quindi non è dato prescindere.
I momenti del procedimento concernenti la sanzione della perdita
del grado in relazione ai quali appare non manifestamente infondata
l'eccezione di incostituzionalità riguardano l'omessa previsione
dell'obbligo di assistenza in sede defensionale dell'incolpato e la
genericità della fattispecie disciplinare alla quale è correlata la
grave sanzione della rimozione dal grado e conseguente dimissione dal
servizio.
Quanto al primo, la sezione osserva che il profilo di
incostituzionalità che emerge con una certa evidenza riguarda non
tanto e comunque non soltanto l'art 64 della legge n. 599/1954, come
si sostiene nel ricorso, ma altresì e più specificamente l'art. 73,
comma 1, e 74, comma 1, laddove prevedono rispettivamente che "il
sottufficiale può farsi assistere da un ufficiale difensore da lui
scelto o designato dal presidente della commissione di disciplina" e
che "se il sottufficiale non si presenta nè fa constare di essere
legittimamente impedito si procede in sua assenza; in tal caso
l'ufficiale difensore che eventualmente assista il sottufficiale non
è ammesso ad intervenire".
Si tratta infatti di norme che dove non prevedono (nel primo caso)
l'obbligo della nomina del difensore d'ufficio e l'impossibilità per
l'eventuale difensore designato dalla parte di intervenire in difesa
dell'incolpato dinanzi alla commissione stessa ledono in maniera
evidente e significativa il diritto di difesa, atteso che se per
ragioni diverse (che possono spaziare dal disinteresse nei confronti
del procedimento alla mancanza di consapevolezza della gravità delle
imputazioni disciplinari e delle relative conseguenze) l'incolpato
non nomini un difensore o lo nomini e rimanga assente nonostante la
convocazione dinanzi alla commissione, nessuno potrà garantire la
salvezza del contraddittorio e quindi che la decisione venga adottata
con piena cognizione di tutti gli elementi favorevoli e sfavorevoli
alle ragioni dell'incolpato.
La sezione ritiene invero di dover escludere che il disposto
dell'art. 73 possa essere interpretato in termini compatibili con la
salvaguardia del principio di difesa, vale a dire nel senso che nel
caso di omessa nomina di difensore da parte dell'incolpato a questo
"debba" provvedere d'ufficio il presidente della commissione.
Se nondimeno la Corte ritenesse che la sola interpretazione
possibile della norma in premessa è quella che la lettera esclude
dovrebbe comunque dichiarare l'incostituzionalità della norma stessa
laddove intesa nel senso fatto palese dalla lettera (facoltà di
nomina) e non in quello costituzionalmente compatibile (obbligo di
nomina del difensore d'ufficio).
D'altra parte non può esserci dubbio che sussista nella specie la
violazione dei principi costituzionali di difesa (anche sotto il
profilo della salvezza del contraddittorio) posto che la norma
riguarda tutti i procedimenti disciplinari, relativi quindi sia a
sanzioni di corpo (meno gravi) che a sanzioni di status (più gravi)
laddove con la successiva legge dell'11 luglio 1978, n. 382, recante
norme di principio sulla disciplina militare è stato previsto
espressamente (articolo 15, comma 2) che "Non può essere inflitta la
consegna di rigore se non è stato sentito il parere di una
commissione di tre militari, di cui due di grado superIore ed uno
pari grado del militare che ha commesso la mancanza; quest'ultimo è
assistito da un difensore da lui scelto tra i militari dell'ente cui
appartiene, o, in mancanza, designato d'ufficio".
Allo stato della normativa pertanto, e questo configura un grave
vizio di irragionevolezza per disparità di trattamento in peius, il
militare che incorra in un illecito disciplinare passibile di
consegna di rigore, sanzione di corpo, ha diritto all'assistenza del
difensore mentre il militare che venga incolpato di un illecito
disciplinare passibile di sanzione di status, quale la rimozione dal
grado, di tale diritto non dispone.
Nella specie l'applicazione della norma nel senso della cui
costituzionalità si dubita ha consentito che il ricorrente venisse
deferito alla commissione di disciplina e che quest'ultima, in
assenza di difensore nominato e dello stesso incolpato, procedesse a
formulare nei suoi confronti la proposta di sanzione di status
consistente nella perdita del grado per rimozione, senza di fatto
alcun contraddittorio.
La sezione ravvisa inoltre un secondo evidente ed autonomo profilo
di costituzionalità della normativa censurata nel punto relativo
all'espresso divieto di partecipazione alla riunione della
commissione di disciplina dell'ufficiale che eventualmente (avverbio
che indirettamente conferma la previsione della mera possibilità e
non dell'obbligo di difesa) assista il sottufficiale.
In sostanza proprio nel caso in cui la presenza del difensore è
essenziale ai fini del contraddittorio la norma ne esclude
paradossalmente l'impiego.
Nel caso di specie quindi, anche se il ricorrente avesse nominato
un difensore questi non avrebbe potuto assisterlo per il semplice
fatto che l'incolpato non si è presentato dinanzi alla commissione.
In proposito va ricordato che "la Corte costituzionale con
sentenza n. 104/1991 ha già esaminato la normativa in questione,
ancorchè su profili relativi alla scansione del procedimento
disciplinare ed alla ragionevolezza dei termini per l'avvio del
medesimo, evidenziando e valorizzando espressamente" la generale
tendenza al maggiore possibile avvicinamento dei diritti del
cittadino militare a quelli del cittadino che tale non è.
Ebbene, nella citata decisione la Corte ha ripercorso le fasi del
procedimento disciplinare dando per scontato (verosimilmente in una
prospettiva di ricostruzione costituzionalmente corretta della
procedura) che la seduta della commissione di disciplina "è
celebrata in contraddittorio con il sottufficiale inquisito assistito
da un ufficiale difensore".
La sezione ritiene quindi, sotto i profili sin qui riassunti, non
manifestamente infondate le questioni di cui sopra per contrasto con
gli articoli 3 e 24, comma 2, della Costituzione.
La sezione ritiene infine di rimettere alla Corte per non
manifesta infondatezza anche un ulteriore profilo di
costituzionalità e precisamente la genericità della norma
(combinato disposto dell'art. 60, punto 6, e dell'art. 63, punto d),
che lo richiama) che prevede le ipotesi sanzionate con la rimozione
dal grado.
Al riguardo la sezione rileva che l'art. 60 primo comma numero 6
non specifica con esattezza le fattispecie che comportano
l'irrogazione della rimozione con conseguente cessazione dal
servizio.
La formula "per violazione del giuramento o per altri motivi
disciplinari" risulta invero estremamente generica e tale da non
consentire, per un verso all'incolpato di conoscere preventivamente
le violazioni del codice di comportamento passibili della citata
sanzione e per altro verso tale da lasciare all'amministrazione la
più ampia discrezionalità nello stabilire in quali estremamente in-
definite ipotesi sia possibile infliggerla.
E questo con particolare riguardo alla sottospecificazione "per
altri motivi disciplinari", endiadi che virtualmente compendia tutte
le mancanze previste dal codice di disciplina.
La genericità della formula, in questo caso, merita di essere
contrapposta alla previsione dell'art. 14, ultimo comma, della legge
n. 382/1978 già citata che invece prescrive (al fine della legittima
irrogazione della sanzione della consegna di rigore) la specifica
previsione nel regolamento di disciplina delle fattispecie
sanzionabili.
E quest'ultimo, si segnala, prevede infatti ben 55 ipotesi di
comportamenti che possono essere puniti con detta sanzione.
È evidente quindi, a giudizio della sezione che nella specie
risulta violato il principio di legalità (art. 25, comma 2, e 97
della Costituzione) in quanto non sussiste, per quanto concerne la
grave sanzione della rimozione una definizione precisa e
riconoscibile delle fattispecie sanzionate, il che implica per
converso una dilatazione del potere disciplinare in misura
difficilmente arginabile anche in sede di tutela giurisdizionale.
Nè sembra che argomenti contrari alla prospettazione possano
derivare dalle sentenze (n. 971/1988 e 197/1993 in particolare) con
le quali la Corte costituzionale nel dichiarare l'illegittimità di
norme che prevedevano automatismi rigidi tra previsioni sanzionatorie
di particolare gravità (la destituzione) e comportamenti ascrivibili
alle ipotesi sanzionate, ha espressamente valorizzato il potere di
cui dispone l'amministrazione in sede disciplinare, di apprezzare e
rapportare la sanzione alla oggettiva gravità dei fatti commessi.
Invero la circostanza che la Corte abbia riaffermato
l'essenzialità del principio di flessibilità e dell'adeguatezza
della sanzione ed il relativo apprezzamento all'amministrazione non
solo non esclude ma semmai conferma che deve esistere un quadro di
riferimento sufficientemente preciso entro il quale il potere di
apprezzare la gravità dei fatti e tutti gli altri elementi del
comportamento che infranga le regole necessita di essere ricondotto.
In sostanza non c'è contraddizione ma coerenza nel garantire per
un verso la salvezza del principio di legalità nella materia delle
sanzioni disciplinari, specie per le sanzioni che hanno conseguenze
sullo status giuridico dell'incolpato, e per altro verso la garanzia
del giudizio basato sulla valutazione ragionevole dei fatti e della
loro gravità in contraddittorio con l'incolpato.
Nel caso di specie la questione appare rilevante perchè la
condotta del ricorrente è stata sanzionata con riferimento alla
violazione degli artt. 9, 10, 14 e 36 del Regolamento di disciplina
militare approvato con il d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545, norme che
riguardano rispettivamente il comportamento contrario al giuramento
prestato, il grado, il senso di responsabilità ed il contegno del
militare, tutto quanto equivale in sintesi, per un dipendente
pubblico, ad una contestazione generica di violazione dei doveri
d'ufficio.
Il fatto che il comportamento sanzionato nella specie sia il reato
di diserzione, ossia un comportamento che, secondo la difesa
dell'avvocatura dello Stato va considerato incompatibile con lo sta-
tus militare e rende ineluttabile l'adozione vincolata della misura
espulsiva, non esclude ma conferma che se è possibile stabilire
quali comportamenti contrastano in maniera irrefutabile con la
conservazione dello status di militare non c'è ragione per affidare
questa valutazione ad una formula che lascia nell'indistinto tutta la
tipologia delle fattispecie punite con tale sanzione.
Per i motivi anzidetti la sezione sospende il giudizio e rimette
gli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli art. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, ritenutane la rilevanza, propone, in quanto non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
degli art. 73, comma 1, e 74, comma 1, della legge n. 599/1954, in
relazione agli art. 3 e 24, comma 2, della Costituzione e del
combinato disposto degli art. 60, punto 6, e 63, punto d) della legge
n. 599/1954, in relazione agli art. 25, comma 2, e 97 della
Costituzione;
Sospende pertanto il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata a tutte le parti in causa ed altresì al
Presidente del Consiglio dei Ministri in ragione della sua carica
istituzionale, e sia comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, addì 14 aprile 1994
Il presidente: TROTTA
L'estensore: DE ZOTTI
95C0077