1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 75 SENTENZA 23 febbraio - 18 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Siciliana - Istituzione e definizione delle denominazioni comunali (De.Co.) e del relativo registro regionale telematico comunale - Procedimento di registrazione - Promozione delle De.Co. da parte della Regione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali nella materia relativa ai rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonche' eccedenza dalle competenze statutarie - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 3, artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lettere a) ed e), e terzo; statuto della Regione Siciliana, art. 14; regolamento (UE) n. 1151/2012; regolamento (UE) n. 1308/2013, del 17 dicembre 2013; regolamento (UE) n. 2019/787; Accordo di Lisbona per la protezione e la registrazione internazionale delle denominazioni di origine, come modificato e integrato con il c.d. "atto di Ginevra" a cui l'Unione ha aderito con decisione (UE) 2019/1754. (T-230075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 3, 2, 3 e 4 della legge della Regione Siciliana 18 marzo 2022, n.
3 (Istituzione e disciplina del Registro regionale telematico dei
Comuni e dei relativi prodotti a denominazione comunale De.Co.
Modifiche alla legge regionale 28 marzo 1995, n. 22), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso depositato in
cancelleria il 25 maggio 2022, iscritto al n. 34 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2023 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Maria Concetta Caldara per la
Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso del 25 maggio 2022, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, commi primo,
secondo, lettere a) ed e), e terzo, della Costituzione e all'art. 14
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3 e 4 della legge della
Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 3 (Istituzione e disciplina del
Registro regionale telematico dei Comuni e dei relativi prodotti a
denominazione comunale De.Co. Modifiche alla legge regionale 28 marzo
1995, n. 22).
1.1.- Il ricorrente osserva che le disposizioni di cui agli
articoli da 1 a 4 della legge reg. Siciliana n. 3 del 2022 concernono
la materia delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di
origine dei prodotti agroalimentari le quali, nelle varie forme di
«denominazioni di origine protette», «indicazioni geografiche
tipiche» e simili, sono ormai oggetto di una normativa totalmente
armonizzata a livello di diritto dell'Unione europea in tre
regolamenti (UE) del Parlamento europeo e del Consiglio: il n.
1151/2012 del 21 novembre 2012, sui regimi di qualità dei prodotti
agricoli e alimentari; il n. 1308/2013 del 17 dicembre 2013, recante
organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli; e il n.
787/2019 del 17 aprile 2019, relativo alla definizione, alla
designazione, alla presentazione e all'etichettatura delle bevande
spiritose, all'uso delle denominazioni di bevande spiritose nella
presentazione e nell'etichettatura di altri prodotti alimentari,
nonchè alla protezione delle indicazioni geografiche delle bevande
spiritose e all'uso dell'alcol etilico e di distillati di origine
agricola nelle bevande alcoliche, e che abroga il regolamento (CE) n.
110/2008.
Il ricorrente rileva, poi, che in ambito internazionale, tale
materia è disciplinata, con riferimento ai prodotti anche non
agroalimentari, dall'Accordo di Lisbona sulla protezione delle
denominazioni d'origine e sulla loro registrazione internazionale del
31 ottobre 1958, ratificato con legge 28 aprile 1976, n. 424
(Ratifica ed esecuzione di accordi internazionali in materia di
proprietà intellettuale, adottati a Stoccolma il 14 luglio 1967), di
recente modificato e integrato con il cosiddetto Atto di Ginevra, a
cui l'Unione europea ha aderito con la decisione (UE) 2019/1754 del
Consiglio, del 7 ottobre 2019, relativa all'adesione dell'Unione
europea all'atto di Ginevra dell'accordo di Lisbona sulle
denominazioni di origine e le indicazioni geografiche.
Secondo l'Avvocatura generale le fonti sovranazionali e
internazionali richiamate convergono nel qualificare come
«indicazione geografica» o «denominazione di origine» di un prodotto,
quella che rappresenti il particolare legame tra il prodotto e un
dato territorio che contribuisce alla qualità o alla fama del
prodotto.
In tal senso depone il regolamento n. 1151/2012/UE, relativo ai
prodotti agroalimentari diversi dal vino e dagli spiriti, e in
particolare l'art. 5, paragrafi 1 e 2, con riferimento alle
denominazioni di origine e alle indicazioni geografiche; e l'art. 18,
con riferimento alla «specialità tradizionale garantita», o STG;
l'art. 93, paragrafo 1, del regolamento n. 1308/2013/UE, con riguardo
al vino e in materia di spiriti; l'art. 3, numero 4), del regolamento
(UE) n. 2019/787. A livello internazionale rileva, poi l'art. 2,
paragrafo 1, alinea i) e ii), dell'Accordo di Lisbona come integrato
dall'Atto di Ginevra.
Secondo il ricorrente, inoltre, le fonti sovranazionali e
internazionali citate, oltre a riferire la denominazione o
indicazione geografica protetta al particolare legame tra il prodotto
e il territorio, tale che la qualità o la reputazione del prodotto
siano attribuibili essenzialmente alla sua origine geografica,
contemplano un sistema di registrazione elettronica, ai sensi di
quanto previsto dagli artt. 11 e 22 del regolamento n. 1151/2012/UE,
dall'art. 104 del regolamento n. 1308/2013/UE, dall'art. 33 del
regolamento n. 787/2019/UE, ed ancora dagli articoli da 4 a 6
dell'"Atto di Ginevra" integrativo dell'Accordo di Lisbona.
La registrazione dell'indicazione o denominazione geografica o
garantita avviene, in tutti i casi, all'esito di una procedura che
verifica la rispondenza del prodotto alle definizioni legali sopra
riportate, e conferisce ai produttori di esso il diritto ad essere
protetti contro tutti gli usi illegali della denominazione stessa,
come dispone, per esempio, l'art. 13 del regolamento n. 1151/2012/UE
al paragrafo 1, lettere a), b) e c).
La registrazione e la tutela dei prodotti in questione, alla
stregua dei regolamenti e degli accordi internazionali menzionati, si
basano sulla predisposizione di disciplinari di produzione, la
conformità ai quali è condizione perchè un prodotto ottenga la
registrazione, come ad esempio indicato dall'art. 7 del regolamento
n. 1151/2012/UE, dall'art. 19 dello stesso regolamento a proposito
delle STG, e dall'art. 94, paragrafo 2, del regolamento n.
1308/2013/UE.
1.2.- Ciò precisato, il ricorrente sostiene che il regime posto
dalle citate fonti europee e internazionali è, nell'ambito
dell'ordinamento interno, esclusivo e deriva da regolamenti, cioè da
fonti normative dotate di efficacia diretta e immediata
nell'ordinamento interno (art. 288, paragrafo 2, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea), che impedisce di "duplicare" la
disciplina del regolamento UE con fonti interne aventi contenuto ed
effetti in tutto o in parte sovrapponibili.
A tal riguardo, è richiamata la giurisprudenza costante della
Corte di giustizia dell'Unione europea (in particolare, sentenza 2
febbraio 1977, in causa C-50/76, Amsterdam Bulb).
Il ricorrente deduce, quindi, che le disposizioni regionali
censurate sono sovrapponibili, o, comunque, suscettibili di recare
ostacolo alla piena applicazione nell'ordinamento interno delle fonti
europee e internazionali richiamate.
In particolare, nel ricorso si afferma che le norme regionali
impugnate istituiscono le denominazioni comunali De.Co. (art. 1,
comma 1) e ne prevedono la registrazione (art. 1, comma 3 e art. 3,
comma 1); altresì regolano tali denominazioni e tale registrazione
facendone oggetto di un procedimento di registrazione, basato sulla
verifica della rispondenza del prodotto ad un disciplinare (art. 3,
comma 2, lettere c e d), che ha come effetto il diritto del prodotto
di fregiarsi dell'apposito logo regionale attestante la sua qualità
di prodotto «De.Co.» (art. 3, comma 2, lettera g).
Con riferimento alle caratteristiche dei prodotti che possono
ambire alla De.Co., il ricorrente rileva come sia nodale l'art. 2
della legge regionale impugnata, alla luce del quale risulta che la
De.Co. non solo dipende dal legame «genetico» tra il prodotto e un
dato territorio, ma che tale legame rileva, altresì, quale connotato
integrante la qualità o la rinomanza del prodotto (che a sua volta,
proprio per questo, contribuisce alla notorietà e all'attrattività
del comune di origine). Il ricorrente, infatti, evidenzia che deve
trattarsi di prodotti che manifestino il loro legame storico
culturale con il territorio comunale (art. 2, comma 1) a causa
dell'impiego di «modalità consolidate nei costumi e nelle
consuetudini locali» (comma 2, lettera a), o «praticati sul
territorio e consolidati nel tempo» (comma 2, lettera b).
Ad avviso del ricorrente, si tratterebbe di prodotti risultanti
da metodi produttivi non presenti in altri territori comunali e
quindi di per sè qualificanti i prodotti in questione, che sono
tali, insomma, solo perchè realizzati mediante i metodi produttivi
caratteristici di quei territori e non di altri. Non si tratterebbe,
quindi, di un semplice legame di provenienza del prodotto dal
territorio, ma della influenza determinante del metodo di produzione
caratteristico di quel territorio nella definizione delle qualità, e
in definitiva dell'identità, del prodotto stesso. Si sarebbe,
pertanto, al di fuori dell'ambito delle mere «indicazioni geografiche
semplici» (è richiamata la sentenza della Corte di giustizia, 7
novembre 2000, in causa C-312/98, Warsteiner, punti da 42 a 45).
Sarebbe poi evidente la coincidenza tra i «prodotti tradizionali
locali» di cui all'art. 2, comma 2, lettera b), della legge regionale
impugnata e le STG di cui al regolamento n. 1151/2012/UE: gli uni e
le altre sono infatti connotati dall'impiego di un metodo di
produzione tradizionale, che è ciò che conferisce loro la
caratteristica che li rende meritevoli di protezione.
1.3.- Dal contesto descritto scaturirebbe la violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., per avere la Regione legiferato in
difformità dai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario
mediante l'istituzione di un sistema di identificazione,
registrazione e protezione di prodotti qualificati dalla loro origine
territoriale idoneo a sostituirsi a quello disciplinato dal diritto
dell'Unione nelle fonti "interposte" menzionate.
Ad avviso del ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittimo
non soltanto l'art. 2 della legge regionale impugnata, ma
conseguentemente lo sarebbero anche gli artt. 1 e 3, perchè queste
disposizioni, istituendo e articolando in dettaglio la denominazione
e la registrazione dei prodotti definiti dall'art. 2, costituiscono
il necessario sviluppo applicativo di questo, e quindi rendono
concreta la violazione costituzionale che discende dal contenuto di
esso.
Sarebbe, altresì, violato l'art. 14 dello statuto reg. Siciliana
nella parte in cui prevede che l'Assemblea legifera, tra l'altro in
materia di agricoltura e di commercio, «nell'ambito della Regione e
nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato».
Ad escludere il vizio denunciato, non potrebbero valere le
previsioni dell'art. 1, commi 2 e 4 (non impugnati), che, invece,
confermerebbero la sussistenza del vizio perchè pongono un rapporto
di identita'/incompatibilità tra le De.Co. e la denominazione di
origine protetta (DOP), l'indicazione geografica tipica (IGT), e la
STG.
Le norme regionali impugnate, secondo il ricorrente, «anticipano»
a livello regionale le forme di tutela assicurate dai regolamenti e
dagli accordi commentati, con la conseguenza che esse costituirebbero
un ostacolo all'attuazione di queste fonti. La prospettiva di
ottenimento della De.Co. potrebbe far venire meno l'interesse dei
produttori ad attuare le procedure di riconoscimento come DOP, IGT e
STG.
1.4.- Inoltre, le disposizioni regionali violerebbero anche
l'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui assegna alla
legislazione concorrente la materia relativa ai rapporti
internazionali e con l'Unione europea delle regioni; e, inoltre,
l'art. 117, secondo comma, lettera a), nella parte in cui riserva
alla legislazione esclusiva dello Stato i rapporti internazionali
dello Stato e quelli con l'Unione europea.
Ad avviso del ricorrente, nessuna delle fonti sovranazionali
menzionate regola una materia che attenga ai rapporti internazionali
o «unionali» della Regione; per cui, comunque, essa non è competente
ad adottare disposizioni legislative che direttamente o
indirettamente pongano in discussione l'adempimento da parte dello
Stato di obblighi da esso contratti sul piano internazionale o
dell'Unione, con l'affiancarvi o sovrapporvi norme e procedure
oggettivamente concorrenti con tali obblighi.
Soltanto il legislatore statale può disciplinare i profili
esterni della materia in questione, stipulando i necessari accordi
internazionali con i Paesi terzi o eventualmente rinunciando a
intervenire a favore della legislazione armonizzata dell'Unione nei
rapporti con gli Stati membri.
1.5.- Sussisterebbe, poi, la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. e dell'art. 14 dello statuto reg. Siciliana,
in quanto la disciplina delle denominazioni protette in tutte le loro
forme attiene chiaramente alla tutela della concorrenza, come risulta
dai regolamenti UE in materia ed in particolare dai considerando da 1
a 5 del regolamento n. 1151/2012/UE.
Secondo il ricorrente si sarebbe pienamente nel campo della
concorrenza in entrambe le sue accezioni di concorrenza «nel mercato»
(disciplina di una competizione corretta) e di concorrenza «per il
mercato» (promozione di un mercato maggiormente efficiente,
nell'interesse generale dei consumatori).
Alla luce di tali considerazioni, nel ricorso si evidenzia come
la normativa regionale, anche a prescindere dalla questione se essa
si «sovrapponga» o meno alla disciplina sovranazionale e
internazionale delle denominazioni protette, comunque, esula dalla
competenza del legislatore regionale alla stregua del combinato
disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e
dell'art. 14 dello statuto reg. Siciliana, che vincola il legislatore
regionale ad operare «nei limiti delle leggi costituzionali dello
Stato».
La disciplina di tali denominazioni, secondo la difesa dello
Stato, attiene direttamente alla concorrenza, e quindi, competerebbe
in via esclusiva allo Stato, esulando dai titoli di competenza
regionale di cui all'art. 14 dello statuto (essenzialmente,
agricoltura, industria e commercio).
2.- Con atto del 1° luglio 2022, si è costituita nel giudizio la
Regione Siciliana che ha chiesto a questa Corte di dichiarare
l'inammissibilità delle censure relative alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. - perchè il parametro
costituzionale non è indicato nella delibera di autorizzazione al
ricorso del Consiglio dei ministri del 17 maggio 2022 - e la non
fondatezza delle altre.
2.1.- In primo luogo, la difesa della Regione evidenzia che la
De.Co. non è un marchio bensì un'attestazione che lega un prodotto
o una produzione al luogo storico di origine e, al tempo stesso,
costituisce un certificato che acquista un forte e significativo
valore identitario per una comunità.
Essa rappresenta un riconoscimento concesso dalla locale
amministrazione comunale a un bene, una attività, o a un prodotto,
strettamente collegati al territorio e alla sua comunità, senza
alcuna sovrapposizione con le denominazioni d'origine vigenti, quali
DOP, IGP, IGT, STG e altri simili.
La De.Co., contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura, non
potrebbe essere considerata sovrapponibile e/o incompatibile con le
certificazioni di matrice europea, in quanto si pone con le stesse
solo in un rapporto di alternatività e, comunque, non è idonea a
sostituirsi all'iscrizione dei prodotti tutelati dalla normativa
europea.
Infatti, dall'art. 1, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 3
del 2022 si evince che la ratio della De.Co., e la relativa
iscrizione dei prodotti locali nel registro delle De.Co., è quella
di creare esclusivamente un primo presidio di tutela dei prodotti
tipici legati al territorio di origine (non ancora dotati di alcun
elemento identificativo), destinato comunque a venire meno
allorquando intervengano le certificazioni europee attestanti le
«indicazioni geografiche» (DOP, IGP e STG).
Ad avviso della Regione, la De.Co. in alcun modo verrebbe a
sostituirsi alle certificazioni disciplinate dalla normativa europea,
sia per quelle già attribuite sia per quelle eventualmente da
attribuire, in quanto viene istituita sotto condizione risolutiva.
L'attestazione di De.Co., ai sensi dell'art. 2 della legge
regionale impugnata, viene rilasciata dai comuni i quali vi
provvedono con delibera del Consiglio comunale, su proposta della
Giunta comunale. Si tratterebbe di un potere esercitato in attuazione
dei principi sul decentramento amministrativo, ai sensi dell'art.
118, secondo comma, Cost. e della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali) e, da ultimo, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali).
In particolare, la difesa regionale osserva che, in materia di
ordinamento degli enti locali, la Regione Siciliana ha una competenza
legislativa esclusiva (art. 14, comma 1, lettera o, dello statuto
reg. Siciliana), attuata con la legge della Regione Siciliana 11
dicembre 1991, n. 48 (Provvedimenti in tema di autonomie locali), e
che, inoltre, il principio di sussidiarietà è riconosciuto,
specificatamente, all'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Siciliana 23 dicembre 2000, n. 30 (Norme sull'ordinamento degli enti
locali), dovendosi, pertanto, escludere qualsiasi vulnus
costituzionale.
La resistente sottolinea inoltre che, vertendosi nella materia
«valorizzazione, distribuzione, difesa di prodotti agricoli ed
industriali e delle attività commerciali», rientrante nella potestà
legislativa esclusiva della Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 14,
comma 1, lettera e), dello statuto, spetta alla Regione legiferare in
materia, nel rispetto della Costituzione e con i soli limiti
derivanti dall'ordinamento comunitario e del ritrovato interesse
nazionale.
Le disposizioni regionali, pertanto, non violano le norme
internazionali e/o comunitarie in quanto la stessa giurisprudenza
della Corte di giustizia ha ammesso la possibilità di segni
distintivi dell'origine territoriale dei prodotti alimentari anche al
di fuori del sistema comunitario delle DOP e delle IGP, riconoscendo
autonoma tutelabilità al nome geografico (è richiamata, ex
plurimis, la sentenza Warsteiner).
In linea con tale giurisprudenza è appunto la legge reg.
Siciliana n. 3 del 2022, che si limita, genericamente, ad approntare
a livello locale e regionale un primo ed elementare presidio di
tutela per i prodotti agricoli e alimentari legati alla storia e alla
tradizione di un determinato territorio senza alcun riferimento alla
qualità del prodotto, tale da poter ingenerare confusione con altri
prodotti diversamente certificati.
La difesa regionale, inoltre, osserva che leggi regionali dal
medesimo contenuto non sono state impugnate dal Governo (il richiamo
è alla legge della Regione Campania 20 luglio 2021, n. 7, recante
«Istituzione e disciplina del Registro regionale dei Comuni con
prodotti De.Co.» alla legge della Regione Liguria 1° luglio 2018, n.
11, recante «Registro regionale dei comuni con prodotti De.Co.», che
hanno regolamentato la medesima materia), sicchè l'eventuale
accoglimento del ricorso comporterebbe anche un'ingiustificata
sperequazione tra la posizione della Regione Siciliana e quella della
Regione Campania e della Regione Liguria.
Detta sperequazione appare ancora più grave se si considerano la
competenza legislativa esclusiva prevista dallo statuto della Regione
Siciliana, sia in ordine alla «valorizzazione, distribuzione, difesa
dei prodotti agricoli» sia in materia di ordinamento degli enti
locali, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettere e) e o).
2.2.- Con riferimento alla censura inerente la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la difesa della
Regione, dopo aver eccepito l'inammissibilità della relativa
questione, osserva, nel merito, che essa sarebbe comunque non
fondata.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 34 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 117, commi primo, secondo, lettere a) ed e), e
terzo, Cost. e all'art. 14 dello statuto reg. Siciliana, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3 e 4
della legge reg. Siciliana n. 3 del 2022.
Il ricorrente afferma che le disposizioni impugnate - le quali,
rispettivamente, istituiscono le denominazioni comunali, cosiddette
De.Co. (art. 1, comma 1); prevedono il registro regionale telematico
dei comuni e dei relativi prodotti a denominazione comunale De.Co
(art. 1, comma 3, e art. 3, comma 1); regolano tali denominazioni e
tale registrazione facendone l'oggetto di un procedimento basato
sulla verifica della rispondenza del prodotto ad un disciplinare
(art. 3, comma 2, lettere c e d) - si pongono in contrasto con
plurimi parametri costituzionali.
1.1.- Innanzi tutto, con un primo motivo di ricorso, il
ricorrente denuncia la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
perchè le disposizioni impugnate sarebbero state adottate in
difformità dai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, in
quanto istituirebbero un sistema di identificazione, registrazione e
protezione di prodotti qualificati dalla loro origine territoriale,
idoneo a sostituirsi a quello disciplinato dal diritto dell'Unione
europea.
Le disposizioni impugnate, infatti, si sovrapporrebbero alle
fonti sovranazionali "interposte", di cui al regolamento n.
1151/2012/UE «sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e
alimentari», al regolamento n. 1308/2013/UE, recante organizzazione
comune dei mercati dei prodotti agricoli e al regolamento n.
2019/787/UE, relativo alla definizione, alla designazione, alla
presentazione e all'etichettatura delle bevande spiritose, all'uso
delle denominazioni di bevande spiritose nella presentazione e
nell'etichettatura di altri prodotti alimentari, nonchè alla
protezione delle indicazioni geografiche delle bevande spiritose e
all'uso dell'alcol etilico e di distillati di origine agricola nelle
bevande alcoliche, e che abroga il regolamento (CE) n. 110/2008;
nonchè all'Accordo di Lisbona sulla protezione delle denominazioni
d'origine e sulla loro registrazione internazionale, come modificato
e integrato con il cosiddetto «Atto di Ginevra», cui l'Unione europea
ha aderito con la decisione (UE) n. 2019/1754.
Il ricorrente afferma che il regime posto dalle menzionate fonti
europee e internazionali, nell'ambito dell'ordinamento interno, è
esclusivo e deriva da regolamenti dotati di efficacia diretta e
immediata, ai sensi dell'art. 288, paragrafo 2, TFUE; ciò che
impedisce di "duplicare" la disciplina del regolamento UE con fonti
interne aventi contenuto ed effetti in tutto o in parte
sovrapponibili.
Le disposizioni regionali impugnate sarebbero, infatti,
sostanzialmente sovrapponibili, o, comunque, suscettibili di recare
ostacolo alla piena applicazione nell'ordinamento interno delle fonti
europee e internazionali richiamate.
Tale sovrapposizione di disciplina, inoltre, determinerebbe un
ostacolo all'attuazione della normativa sovranazionale, in quanto il
riconoscimento ad un prodotto della denominazione De.Co.
determinerebbe il venire meno dell'interesse dei produttori ad
attuare le procedure di riconoscimento come DOP, IGT e STG.
Inoltre, viene impugnato anche l'art. 2, lettera b), della legge
reg. Siciliana n. 3 del 2022, perchè avrebbe introdotto una figura
sovrapponibile a quella della STG, di cui al regolamento n.
1151/2012/UE.
Le norme regionali violerebbero, altresì, l'art. 14 dello
statuto reg. Siciliana nella parte in cui prevede che l'Assemblea
legifera, tra l'altro, in materia di agricoltura e di commercio,
«nell'ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali
dello Stato».
Sarebbero, inoltre, violati l'art. 117, terzo comma, Cost., nella
parte in cui assegna alla legislazione concorrente la materia
relativa ai rapporti internazionali e con l'Unione europea delle
regioni, e l'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., nella parte
in cui riserva alla legislazione esclusiva dello Stato i rapporti
internazionali dello Stato e quelli con l'Unione europea, in quanto
le disposizioni impugnate si sovrapporrebbero alle menzionate fonti
europee e internazionali.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente denuncia le
stesse disposizioni regionali impugnate per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e dell'art. 14 dello statuto reg.
Siciliana, in ragione della loro natura intrinsecamente
«concorrenziale», con la conseguente invasione in una materia di
competenza esclusiva del legislatore statale.
2.- Va innanzi tutto dichiarata l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale promossa con tale secondo
motivo di ricorso.
Infatti, nella relazione allegata alla delibera di determinazione
a impugnare la legge regionale è indicato soltanto l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione alla disciplina interposta recata dagli
artt. 3, 5, 7, 11, 19 e 22 del regolamento n. 1151/2012/UE e delle
analoghe disposizioni dei regolamenti n. 1308/20137UE e n.
787/2019/UE in materia di denominazioni protette di prodotti
agroalimentari.
Peraltro, la mancata deduzione della violazione della competenza
esclusiva statale nella materia «tutela della concorrenza» e
segnatamente l'omessa indicazione, nella delibera a impugnare, del
parametro costituzionale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., sono oggetto di espressa eccezione di inammissibilità
della questione da parte della difesa della Regione Siciliana.
A tal riguardo, deve rilevarsi che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, «la questione proposta in via
principale, rispetto alla quale difetti la necessaria piena
corrispondenza tra il ricorso e la delibera del Consiglio dei
ministri che l'ha autorizzato, è inammissibile (ex plurimis,
sentenze n. 83 del 2018, n. 152 del 2017, n. 265 e n. 239 del 2016)»
(sentenza n. 199 del 2020).
È vero che si è, altresì, precisato che soltanto «l'omissione
di qualsiasi accenno a un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico comporta
l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione
al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che,
sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa [erariale]
(sentenza n. 239 del 2016)» (sentenza n. 232 del 2017).
Ma, nella specie, da una parte, la relazione allegata alla
delibera del Consiglio dei ministri del 17 maggio 2022 fa testuale
riferimento solo all'art. 117, primo comma, Cost., e indica, come
parametro interposto, la disciplina recata dagli artt. 3, 5, 7, 11,
19 e 22 del regolamento n. 1151/2012/UE e delle analoghe disposizioni
dei regolamenti n. 1308/2013/UE e n. 787/2019/UE in materia di
denominazioni protette di prodotti agroalimentari. D'altra parte, le
argomentazioni spese a illustrazione della censura sono tutte
centrate sulla dedotta violazione della normativa europea.
Non è, invece, indicato il parametro interno che fa riferimento
alla violazione della competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.); nè alcuna argomentazione è svolta sotto questo
profilo.
Sicchè è chiaro l'intento del Governo di censurare le
disposizioni della impugnata legge regionale solo con riferimento
alla dedotta violazione, come parametro interposto, della normativa
europea; ciò che l'Avvocatura dello Stato fa con il primo motivo di
ricorso.
2.1.- Per la stessa ragione è parimenti inammissibile la
deduzione, contenuta nel primo motivo di ricorso, del parametro
interposto costituito dall'Accordo di Lisbona, come modificato e
integrato con il cosiddetto Atto di Ginevra, trattandosi di fonte
normativa internazionale non indicata nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione.
2.2.- Sono, invece, ammissibili le altre censure prospettate, con
il primo motivo di ricorso, in riferimento a tutti i parametri,
indicati congiuntamente all'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
strettamente connessi e riconducibili a una matrice unitaria.
Infatti, l'Avvocatura dello Stato, con il limite della
sostanziale fedeltà alla delibera autorizzatoria del Consiglio dei
ministri, ha un'autonomia tecnica nella indicazione dei parametri di
censura, dovendo riconoscerle «il potere di integrare il tenore della
autorizzazione» (sentenze n. 177 del 2020 e n. 39 del 2017).
Come già rilevato, gli argomenti esposti nella relazione
allegata alla delibera di autorizzazione al ricorso sono tesi a far
valere la violazione, da parte delle disposizioni regionali
impugnate, della normativa europea, sul presupposto che essa non
consente alcun spazio di intervento al legislatore regionale. Al
nucleo essenziale di questa censura sono riconducibili anche i
parametri ulteriori rispetto all'art. 117, primo comma, Cost.,
l'unico indicato espressamente nella delibera suddetta.
Benchè gli artt. 117, commi secondo, lettera a), e terzo, Cost.
e l'art. 14 dello statuto reg. Siciliana non siano stati menzionati
nella relazione allegata alla delibera del Consiglio dei ministri,
non può dubitarsi della volontà del Governo, titolare del potere di
impugnativa, di proporre, a mezzo della difesa tecnica, le questioni
di legittimità costituzionale anche con riferimento a tali
parametri; l'Avvocatura generale ha, infatti, più specificamente
individuato le norme costituzionali cui riferire le censure di
legittimità costituzionale, rimanendo nel perimetro della volontà
politica espressa nella delibera di autorizzazione al ricorso (ex
plurimis, sentenze n. 126 del 2022, n. 177 e n. 27 del 2020 e n. 232
del 2017).
3.- Delimitato il thema decidendum nei termini appena indicati,
occorre ora soffermarsi sulle disposizioni della legge reg. Siciliana
n. 3 del 2022 recanti la disciplina delle De.Co.; legge regionale
che, come sopra rilevato, è impugnata in relazione agli articoli da
1 a 4, con la delimitazione delle censure relative all'art. 1, ai
soli commi 1 e 3, rimanendo dunque escluso l'art. 5, che concerne
materia diversa da quella oggetto delle disposizioni impugnate.
In primo luogo, l'art. 1 individua le finalità della legge
regionale, stabilendo che «[l]a Regione siciliana promuove
l'istituzione della denominazione comunale (De.Co.), quale strumento
per la salvaguardia, la tutela e la diffusione delle produzioni
agroalimentari ed enogastronomiche territoriali, dell'artigianato,
della biodiversità nonchè per la difesa della storia, delle
tradizioni e dei saperi locali e la promozione delle specificità
storiche e culturali dei territori comunali».
Al comma 3, poi, è stabilito che, «[n]el rispetto della
normativa europea e nazionale in materia di protezione delle
indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti
agricoli e alimentari», è istituito il registro regionale telematico
dei comuni e dei relativi prodotti a denominazione comunale.
Non sono invece impugnati i commi 2 e 4.
Al comma 2 vi è la precisazione che la De.Co. «non è un marchio
di qualità o di certificazione», venendo tali denominazioni
istituite nell'esercizio delle funzioni proprie dei comuni indicate
all'art. 118, secondo comma, Cost. e ai sensi del principio di
sussidiarietà di cui all'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 30 del
2000.
Al comma 4 si prevede che «[n]on possono essere inclusi nel
Registro regionale telematico De.Co. i prodotti interessati da
indicazioni geografiche (DOP-IGP-STG) nonchè i prodotti inseriti
nell'elenco di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 aprile
1998, n. 173, recante "Disposizioni in materia di contenimento dei
costi di produzione per il rafforzamento strutturale delle imprese
agricole, a norma dell'articolo 55, commi 14 e 15, della legge 27
dicembre 1997, n. 449"».
Tale comma dell'art. 1 si chiude, poi, con la previsione della
"clausola di cedevolezza". È stabilito che «[n]el caso di
riconoscimento europeo di un prodotto De.Co. nonchè in caso di
iscrizione nell'elenco di cui al predetto articolo 8 del decreto
legislativo 173/1998, la denominazione comunale decade
automaticamente».
Le altre tre disposizioni impugnate (artt. 2, 3 e 4) completano
il quadro normativo.
L'art. 2 reca la definizione di De.Co., stabilendo, al comma 1,
che consiste in «una attestazione di identità territoriale,
deliberata dal Consiglio comunale su proposta della Giunta comunale,
che individua l'origine ed il legame storico culturale di un
determinato prodotto con il territorio comunale».
Quanto invece ai prodotti che possono beneficiare della De.Co.,
al comma 2, è stabilito che «per prodotti a denominazione comunale
si intendono:
a) i "prodotti tipici", cioè quelli in cui si realizza la
concomitanza di fattori riconducibili alla localizzazione geografica
dell'area di produzione o alle relative tecniche di preparazione.
Tale prodotto può derivare da attività agricola, zootecnica, di
pesca artigianale o dalla lavorazione e trasformazione di prodotti
derivanti dalle stesse attività, ottenuto o realizzato sul
territorio comunale, secondo modalità consolidate nei costumi e
nelle consuetudini locali, anche mediante tecniche innovative che ne
costituiscono il naturale sviluppo e aggiornamento. Per prodotto
tipico si può intendere una ricetta o un prodotto ad alto valore
storico della tradizione locale.
b) i "prodotti tradizionali locali", cioè quelli caratterizzati
da metodi di lavorazione e trasformazione praticati su un territorio
e consolidati nel tempo, per un periodo non inferiore ai venti anni.
Segue, poi, l'art. 3 che istituisce il registro regionale
telematico dei comuni e dei relativi prodotti a denominazione
comunale De.Co. presso l'Assessorato regionale dell'agricoltura,
dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea nel quale vengono
iscritti i comuni e i relativi prodotti che ottengono il
riconoscimento di De.Co.
In particolare, il comma 1 prevede che entro centoventi giorni
dall'entrata in vigore della legge regionale impugnata, l'Assessore
regionale per l'agricoltura, lo sviluppo rurale e la pesca
mediterranea con proprio decreto, sentita la competente Commissione
legislativa dell'Assemblea regionale siciliana, provvede tra l'altro
a definire «gli adempimenti che i comuni richiedono per il
riconoscimento delle denominazioni comunali e indica i modelli dei
disciplinari di produzione da adottare per ottenere il riconoscimento
di prodotto a denominazione comunale».
Vi è infine l'art 4, anch'esso oggetto di censura, secondo cui
la Regione, nel perseguire la finalità della legge regionale,
valorizza i prodotti De.Co. iscritti nel registro regionale di cui
all'art. 3, testimonianza del territorio siciliano.
4.- Venendo al versante europeo può ricordarsi, in sintesi, che
la disciplina dei regimi di qualità dei prodotti agricoli alimentari
- richiamata dal ricorrente a sostegno delle censure di
illegittimità costituzionale - registra un avanzato processo di
armonizzazione, venendo in rilievo le competenze che gli artt. 3 e 4
TFUE assegnano all'Unione europea (segnatamente l'art. 3, paragrafo
1, lettera b), quanto alla «definizione delle regole di concorrenza
necessarie al funzionamento del mercato interno», e soprattutto
l'art. 4 TFUE, paragrafo 2, lettere a) e d), quanto al «mercato
interno» e all'«agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle
risorse biologiche del mare».
Tale materia - dapprima oggetto del regolamento CEE n. 2081/1992
del Consiglio del 14 luglio 1992, relativo alla protezione delle
indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti
agricoli ed alimentari, poi abrogato dall'art. 19 del regolamento CE
n. 510/2006 del Consiglio, del 20 marzo 2006, relativo alla
protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni
d'origine dei prodotti agricoli e alimentari - è attualmente
disciplinata dal regolamento (UE) n. 1151/2012.
Questa fonte normativa costituisce strumento specifico per
l'attuazione dell'armonizzazione delle legislazioni nel settore
agricolo, stante la previsione dell'art. 43, paragrafo 2, TFUE, che
fa riferimento alla «organizzazione comune dei mercati agricoli».
Rileva anche l'art. 118, paragrafo 1, TFUE che prescrive,
«[n]ell'ambito dell'instaurazione o del funzionamento del mercato
interno», l'adozione di «misure per la creazione di titoli europei al
fine di garantire una protezione uniforme dei diritti di proprietà
intellettuale nell'Unione e per l'istituzione di regimi di
autorizzazione, di coordinamento e di controllo centralizzati a
livello di Unione».
Il regolamento n. 1151/2012 - che è direttamente applicabile in
tutti gli Stati membri sicchè gli ordinamenti interni non possono
porre normative nazionali che siano di ostacolo a tale efficacia
(Corte di giustizia, sentenze 28 marzo 1985, in causa 272/83,
Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana, punto
26; 31 gennaio 1978, in causa 94/77, Fratelli Zerbone snc, punti 22 e
seguenti, e 2 febbraio 1977, in causa C-50/76, Amsterdam Bulb, punti
da 4 a 7) - specificamente istituisce, in continuità con i
precedenti regolamenti europei, un regime di denominazioni di origine
e di indicazioni geografiche protette al fine di aiutare i produttori
di prodotti legati a una zona geografica nei modi seguenti: a)
garantendo una giusta remunerazione per le qualità dei loro
prodotti; b) garantendo una protezione uniforme dei nomi in quanto
diritto di proprietà intellettuale sul territorio dell'Unione; c)
fornendo ai consumatori informazioni chiare sulle proprietà che
conferiscono valore aggiunto ai prodotti (art. 4).
Nell'ambito di tale specifica disciplina - riguardante i beni
agroalimentari - rientrano i prodotti che, ai sensi dell'art. 5 del
regolamento n. 1151/2012 ottengono il marchio DOP con ciò
intendendosi, ai sensi del paragrafo 1, una «denominazione di
origine» che identifica un prodotto «a) originario di un luogo, di
una regione o, in casi eccezionali, di un paese determinati; b) la
cui qualità o le cui caratteristiche sono dovute essenzialmente o
esclusivamente ad un particolare ambiente geografico ed ai suoi
intrinseci fattori naturali e umani; e c) le cui fasi di produzione
si svolgono nella zona geografica delimitata».
Vi rientrano, poi, i prodotti con marchio IGP, ovvero con
indicazione geografica protetta, che identifica, ai sensi del
successivo paragrafo 2, un prodotto «a) originario di un luogo, di
una regione o di un paese determinati; b) alla cui origine geografica
sono essenzialmente attribuibili una data qualità; la reputazione o
altre caratteristiche; e c) la cui produzione si svolge per almeno
una delle sue fasi nella zona geografica delimitata».
Entrambe le definizioni di DOP e IGP fanno riferimento, in
particolare, alla qualità del prodotto.
Infine, lo stesso regolamento prevede, all'art 17, un regime
relativo alle STG «per salvaguardare metodi di produzione e ricette
tradizionali, aiutando i produttori di prodotti tradizionali a
commercializzare i propri prodotti e a comunicare ai consumatori le
proprietà che conferiscono alle loro ricette e ai loro prodotti
tradizionali valore aggiunto».
A tali denominazioni si lega la speciale protezione di cui
all'art. 13 sul presupposto della corrispondenza del prodotto ad un
rigoroso disciplinare, il quale in particolare richiede la "prova"
del legame fra la qualità e le caratteristiche del prodotto e
l'origine geografica. Si prevede che tali nomi registrati siano
protetti contro qualsiasi impiego commerciale di prodotti che non
siano oggetto di registrazione e contro qualsiasi imitazione del
prodotto stesso.
Dalla registrazione di un prodotto con il marchio DOP, IGP o STG,
discende tale speciale protezione, cui consegue il diritto di
escludere l'uso, diretto o indiretto, da parte di terzi che non siano
titolari della denominazione protetta.
È la qualità del prodotto che costituisce il fondamento della
protezione accordata a livello europeo (Corte di giustizia, sentenza
20 maggio 2003, in causa C-108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma
e Salumificio S. Rita, punto 63).
Dalla giurisprudenza europea risulta, dunque, che il regime di
protezione delle DOP e delle IGP mira essenzialmente a garantire ai
consumatori che i prodotti agricoli che beneficiano di una
denominazione registrata presentino talune caratteristiche
particolari e, pertanto, offrano una garanzia di qualità, dovuta
anche alla loro provenienza geografica (Corte di giustizia, sentenze
14 settembre 2017, in causa C-56/16, European Union Intellectual
Property Office (EUIPO); 20 dicembre 2017, in causa C-393/16, Comitè
Interprofessionnel du Vin de Champagne e 7 giugno 2018, in causa
C-44/17, Scotch Whisky Association).
A livello internazionale, una disciplina sulle denominazioni
protette sostanzialmente analoga è contenuta nell'Accordo di
Lisbona, modificato e integrato con il cosiddetto Atto di Ginevra.
5.- Questa normativa europea è stata più volte oggetto di
pronunce della Corte di giustizia.
Non di rado quella Corte ha esaminato forme di promozione di
prodotti locali, qualificandole come misure di effetto equivalente,
dovendo considerarsi tale «ogni normativa commerciale degli Stati
membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o
in potenza gli scambi intracomunitari (Corte di giustizia, sentenze
11 luglio 1974, in causa C-8/74, Benoit e Gustave Dassonville e 10
novembre 1992, in causa C-3/91, Exportur SA).
Si è specificato che sono misure d'effetto equivalente ad una
restrizione quantitativa, vietata dall'art. 34 TFUE, e non
giustificata dall'art. 36 di questo, «le norme di uno Stato membro,
le quali subordinino l'uso per un prodotto nazionale di una
denominazione di qualità, [...] alla condizione che una o più fasi
del processo produttivo precedenti alla fase della preparazione del
prodotto finito abbiano avuto luogo nel territorio nazionale» (Corte
di giustizia, sentenza 12 ottobre 1978, in causa C-13/78, Joh. Eggers
Sohn &amp; CO).
Con riferimento a una disciplina introdotta al fine di promuovere
la commercializzazione dei prodotti agroalimentari realizzati in
Germania ed il cui messaggio pubblicitario sottolineava la
provenienza tedesca dei prodotti interessati (attraverso
l'indicazione «Markenqualität aus deutschen Landen», CMA), la Corte
di Lussemburgo ha affermato che essa ha effetti restrittivi sulla
libera circolazione delle merci tra Stati membri e «può indurre i
consumatori ad acquistare i prodotti che portano il marchio CMA,
escludendo i prodotti importati (Corte di giustizia, sentenza 5
novembre 2002, in causa C-325/2000, Commissione delle Comunità
europee contro Repubblica federale di Germania).
In altra pronuncia la Corte di giustizia ha affermato che la
Repubblica francese «[n]on avendo posto fine, entro il termine
fissato nel parere motivato, alla protezione giuridica nazionale
concessa alla denominazione «Salaisons d'Auvergne» nonchè ai marchi
regionali [...], è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in
forza dell'art. 28 CE» (Corte di giustizia, sentenza 6 marzo 2003, in
causa C-6/02, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica
francese).
E, ancora, la Corte di giustizia ha ritenuto che lo Stato belga,
avendo adottato e mantenuto in vigore una normativa che concede «il
marchio di qualità vallone» a prodotti fabbricati o trasformati in
Vallonia, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi
dell'art. 28 Trattato CE (Corte di giustizia, sentenza 17 giugno
2004, in causa C-255/03, Commissione delle Comunità europee contro
Regno del Belgio).
Si è affermato, altresì, che le condizioni che il disciplinare
DOP hanno «come fine di meglio salvaguardare la qualità e
l'autenticità del prodotto nonchè, di conseguenza, la reputazione
della DOP» (Corte di giustizia, sentenza 20 maggio 2003, in causa
C-108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma, Salumificio S. Rita
spa).
5.1.- Al di fuori dell'ambito di applicazione dei regolamenti
europei si collocano, invece, le "denominazioni geografiche
semplici", alle quali - come si dirà - possono essere ricondotte le
De.Co., come disciplinate dalla legge regionale oggetto di censura.
Le stesse, quali indicazioni di mera provenienza geografica di un
prodotto, trovano espressa considerazione nella giurisprudenza
europea, al precipuo fine di escluderle dall'applicazione dei
regolamenti UE al ricorrere di determinate condizioni.
A tal riguardo, la Corte di giustizia (sentenza 8 maggio 2014, in
causa C-35/13, Assica - Associazione Industriali delle Carni e dei
Salumi e Kraft Foods Italia spa, punto 30) ha affermato che «le
denominazioni di provenienza geografica sono quelle che servono
unicamente a mettere in rilievo l'origine geografica di un prodotto,
indipendentemente dalle caratteristiche particolari di quest'ultimo»,
sicchè «esse non ricadono nell'ambito di applicazione del
regolamento n. 2081/92 (in tal senso, sentenza Warsteiner Brauerei,
EU:C:2000:599, punto 44). Pertanto, il regime di protezione che può
applicarsi, eventualmente, sul mercato di uno Stato membro, a una
denominazione geografica priva di registrazione comunitaria è quello
previsto per le denominazioni geografiche concernenti i prodotti per
i quali non esiste un nesso particolare tra le loro caratteristiche e
la loro origine geografica» (punti 30 e 31).
Al tal fine «devono essere soddisfatte due condizioni, ossia, da
un lato, la sua applicazione non deve compromettere gli obiettivi del
regolamento n. 2081/92 (si veda, in tal senso, sentenza Warsteiner
Brauerei, EU:C:2000:599, punto 49) e, dall'altro, essa non deve
risultare in contrasto con la libera circolazione delle merci di cui
all'art. 28 CE (si veda, in particolare, in tal senso, sentenza
Budejovický Budvar, EU:C:2003:618, punti da 95 a 97)» (punto 33).
Da un lato che «la protezione attribuita da un regime nazionale
deve avere l'effetto non di garantire ai consumatori che i prodotti i
quali godono di tale protezione presentino una qualità o una
caratteristica determinata, bensì esclusivamente quello di garantire
che siffatti prodotti provengano effettivamente dall'area geografica
di cui si tratti» (punto 34).
Dall'altro, occorre che la protezione accordata non miri «a
favorire la commercializzazione dei prodotti di origine nazionale a
scapito dei prodotti importati», altrimenti integrando una misura di
effetto equivalente a una restrizione quantitativa alla libera
circolazione delle merci di cui all'art. 34 TFUE.
Con specifico riferimento alla distinzione tra indicazioni di
provenienza e denominazione di origine la Corte di giustizia ha
affermato «che le indicazioni di provenienza sono destinate ad
informare il consumatore del fatto che il prodotto che le reca
proviene da un luogo, da una regione o da un paese determinati»,
mentre la denominazione d'origine «garantisce, oltre alla provenienza
geografica del prodotto, il fatto che la merce è stata prodotta
secondo i requisiti di qualità o le norme di produzione disposti da
un atto delle pubbliche autorità e controllati dalle stesse e quindi
la presenza di talune caratteristiche specifiche» (Corte di
giustizia, sentenza Warsteiner).
5.2.- In definitiva, la giurisprudenza della Corte di giustizia,
sopra richiamata (in particolare la sentenza 8 maggio 2014, in causa
C-35/13, Assica - Associazione Industriali delle Carni e dei Salumi e
Kraft Foods Italia spa), ha chiarito che devono essere soddisfatte
due condizioni perchè un regime di protezione possa applicarsi, sul
mercato di uno Stato membro, a una denominazione geografica priva di
registrazione comunitaria quanto alle denominazioni geografiche
concernenti i prodotti per i quali non esiste un nesso particolare
tra le loro caratteristiche e la loro origine geografica.
Da una parte occorre che la sua applicazione non comprometta gli
obiettivi dei regolamenti europei. Pertanto la protezione attribuita
da un regime nazionale deve avere non già l'effetto di garantire ai
consumatori che i prodotti presentino una qualità o una
caratteristica determinata, bensì esclusivamente quello di
assicurare che siffatti prodotti provengano effettivamente dall'area
geografica di cui si tratti.
Dall'altro, occorre che essa non risulti in contrasto con la
libera circolazione delle merci e tale sarebbe un regime nazionale di
protezione delle denominazioni, anche allorchè si applicasse sia ai
prodotti nazionali che a quelli importati nel territorio dello Stato
interessato, ove fosse idoneo a favorire la commercializzazione dei
prodotti di origine nazionale a scapito dei prodotti importati. Una
siffatta restrizione potrebbe essere giustificata da un'esigenza
imperativa di interesse generale di protezione della leale
concorrenza o da quella della tutela dei consumatori, sempre se
applicata in modo non discriminatorio e se proporzionata rispetto
allo scopo perseguito.
6.- In questo contesto normativo e giurisprudenziale si collocano
le questioni promosse con il primo motivo di ricorso; le quali non
sono fondate per le ragioni che seguono.
Può peraltro subito notarsi che è solo suggestiva - ma in
realtà giuridicamente non rilevante - la considerazione fatta dalla
difesa della Regione Siciliana che ha segnalato che in passato il
Governo non ha impugnato altre leggi regionali, parimenti istitutive
di denominazioni comunali De.Co., quali la legge reg. Liguria n. 11
del 2018 e la legge reg. Campania n. 7 del 2021; nè ha impugnato -
successivamente alla legge reg. Siciliana in esame - la legge della
Regione Basilicata 10 agosto 2022, n. 23 (Istituzione del Registro
regionale dei Comuni con prodotti a denominazione comunale).
7.- La progressiva armonizzazione europea della disciplina dei
marchi e dei segni distintivi, che danno luogo a un regime di
protezione di beni e servizi, comporta che non è ammissibile una
normativa interna, nazionale o regionale, che a essa vada a
sovrapporsi in modo diretto oppure che sia di ostacolo alla libera
circolazione delle merci, introducendo misure di effetto equivalente
ad una restrizione quantitativa all'importazione.
La sostanziale convergenza della disciplina di tutti i segni
distintivi (comprese le indicazioni geografiche e le denominazioni
d'origine) verso una identica funzione e la molteplicità degli
interessi dalla stessa tutelati sono al fondo di questo processo di
armonizzazione, ispirato alla tutela delle imprese e dei consumatori
e all'esigenza di garantire la corretta e libera esplicazione
dell'iniziativa economica.
Sono state, quindi, dichiarate costituzionalmente illegittime
norme regionali che "garantivano" l'origine e la qualità del
prodotto (sentenza n. 191 del 2012), istituendo così un «marchio
"regionale" di qualità destinato a contrassegnare [...] determinati
prodotti agricoli ed agroalimentari» (sentenza n. 66 del 2013). Tale
è stato anche il caso del marchio di origine e di qualità
denominato «Marche Eccellenza Artigiana (MEA)» (sentenza n. 86 del
2012).
Ma quando è stata sottoposta al sindacato di questa Corte una
norma regionale che tendeva solo a valorizzare il «patrimonio
produttivo e culturale nonchè i prodotti di qualità del
territorio», la questione è stata dichiarata non fondata perchè «la
disposizione censurata non ha per oggetto l'istituzione di tali
marchi» (sentenza n. 242 del 2016).
Anche la sentenza n. 372 del 2008 ha escluso che una normativa
regionale, che promuoveva la valorizzazione, la diffusione e il
commercio di un prodotto tipico locale, comportasse «il
riconoscimento di una "qualifica" prevista dal regolamento (CE) n.
510/06, di competenza delle istituzioni comunitarie» (in senso
conforme, con riferimento ad altra normativa regionale, vedi la
sentenza n. 213 del 2006).
Insomma, va ribadito che è preclusa alla legge regionale
l'istituzione di marchi che attestano contestualmente la qualità e
l'origine geografica di prodotti, sì da produrre effetti restrittivi
sulla libera circolazione delle merci in violazione della richiamata
normativa europea.
Ma, perchè possa ravvisarsi un ostacolo al processo di
armonizzazione di marchi e segni distintivi di protezione di beni e
servizi, deve trattarsi della creazione di veri e propri marchi di
qualità da parte della Regione o anche solo di misure di effetto
equivalente alla restrizione all'importazione, di cui agli artt. 34 e
35 TFUE.
È questa duplice verifica - in linea con le condizioni che la
richiamata giurisprudenza della Corte di giustizia richiede al fine
della compatibilità europea di eventuali regimi di protezione nel
mercato interno - che l'esame del ricorso del Governo, in sostanza,
richiede.
8.- A tal fine, sotto il primo profilo, deve considerarsi che
l'elemento caratterizzante della regolamentazione dei marchi -
«assunto questo termine in un senso generico, comprensivo dei vari
istituti designati dalla vigente legislazione con denominazioni
molteplici, come quelle di marchi di impresa, marchi collettivi,
denominazioni di origine, o denominazioni di provenienza, e con
funzioni in parte diverse, e cioè o prevalentemente di tutela dei
produttori contro la concorrenza sleale, o invece di certificazione
della qualità del prodotto avente lo scopo, almeno in via
principale, di garanzia del consumatore» (sentenza n. 368 del 2008) -
sta nel regime di tutela riconosciuto a chi possa legittimamente
farne uso.
La disciplina europea dei marchi e dei segni distintivi di beni e
servizi - al pari di quella codicistica (artt. 2569 e seguenti del
codice civile) e di quella approntata dal codice della proprietà
industriale (decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, recante
«Codice della proprietà industriale, a norma dell'articolo 15 della
legge 12 dicembre 2002, n. 273») e non diversamente da quella
internazionale (l'Accordo di Lisbona indicato) - associa ad essi un
regime di protezione in favore dei loro titolari.
Il diritto di esclusiva, previsto dall'art. 2569 cod. civ. e
dall'art. 30 cod. proprietà industriale, trova il simmetrico pendant
nel citato regolamento (UE) n. 1151/2012, quanto alle regole di
protezione dei nomi registrati (art. 13), ossia delle denominazioni
di origine e delle indicazioni geografiche (DOP e IGP, art. 5). Anche
il regolamento (UE) n. 1308/2013 prevede un regime di protezione per
le denominazioni di origine e per le indicazioni geografiche (art.
103).
Altresì una specifica protezione è sancita per le indicazioni
geografiche di cui al regolamento (UE) n. 787/2019 quanto alle
bevande spiritose e alcoliche (art. 21).
9.- Orbene, l'impugnata legge regionale non si limita a
qualificare, in positivo, la denominazione comunale (De.Co.) come
«attestazione di identità territoriale» e, in quanto tale, destinata
(solo) a individuare l'origine e il legame storico culturale di un
determinato prodotto con il territorio comunale (art. 2, comma 1),
senza quindi certificarne la qualità. Ma specifica anche, in
negativo, che la denominazione comunale «non è un marchio di
qualità o di certificazione» (art. 1, comma 2).
Non si tratta di una mera autoqualificazione da parte della norma
regionale, ma della positiva regolamentazione di un aspetto
importante e determinante. La prescrizione secondo cui la
denominazione comunale, in quanto attestazione di identità
territoriale, non è un marchio comporta (e significa) che il
legislatore regionale non ha inteso assegnare a tale attestazione un
regime di protezione (nè avrebbe potuto farlo, per quanto sopra
detto, stante la preclusione alla sovrapposizione alla richiamata
normativa europea). Chi consegue l'attestazione di identità
territoriale non ha, quindi, un diritto di privativa, nè di
esclusiva, che possa far valere nei confronti di chi produce lo
stesso prodotto "tipico" (art. 2, comma 2, lettera a) o tradizionale
(art. 2, comma 2, lettera b) senza aver conseguito tale attestazione.
Chi esibisce il logo del registro regionale De.Co., per essere stato
a ciò autorizzato, secondo le regole rimesse ad un decreto
dell'Assessore regionale per l'agricoltura, testimonia «l'origine ed
il legame storico culturale di un determinato prodotto con il
territorio comunale», ma non acquisisce il diritto ad un "marchio"
locale.
Quindi la denominazione comunale De.Co. non è un marchio, nè un
segno distintivo di protezione di un prodotto; ma è una mera
"attestazione di identità territoriale", che rientra a pieno nella
nozione di «indicazione geografica semplice», la quale - secondo la
richiamata giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza
Warsteiner) - non interferisce con le denominazioni registrate a
livello europeo (DOP, IGP e STG).
L'indicazione De.Co. su un determinato prodotto non ne attesta le
caratteristiche qualitative - come accade per le denominazioni
protette a livello europeo - ma testimonia che il prodotto "è parte"
di quel territorio. L'inserimento della De.Co. nel relativo registro
regionale non può che valere ad attestare che il prodotto è tipico
di quel luogo, indicandolo come tale senza alcuna speciale protezione
nei confronti di terzi, sprovvisti di tale logo.
Si ha pertanto che, diversamente dalle denominazioni DOP, IGP e
STG, l'attestazione De.Co. disciplinata dalle disposizioni regionali
impugnate, non riconosce alcuna tutela specifica ai prodotti
connotati da tale denominazione, la quale costituisce atto meramente
ricognitivo della presenza storicamente radicata di un prodotto
tipico (di norma) agroalimentare, espressivo delle tradizioni locali.
In coerenza e a conferma di ciò la legge regionale,
opportunamente, prevede una clausola generale di cedevolezza che
esclude in radice la possibilità di un "concorso" (e di un
conflitto) di denominazioni europee e di denominazioni comunali.
Infatti, il comma 4 dell'art. 1 stabilisce che non possono essere
inclusi nel registro regionale telematico De.Co. i prodotti
interessati da indicazioni geografiche europee (DOP, IGP e STG) e
che, nel caso di riconoscimento europeo di un prodotto De.Co., la
denominazione comunale «decade automaticamente». La stessa
"cedevolezza" è prevista, peraltro, anche sul piano nazionale quanto
alla iscrizione nell'elenco dei prodotti agroalimentari tradizionali
(PAT), previsto - nel contesto antecedente alla riforma del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione (quando l'«agricoltura» era
materia di competenza concorrente) - dall'art. 8 del decreto
legislativo 30 aprile 1998, n. 173 (Disposizioni in materia di
contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento
strutturale delle imprese agricole, a norma dell'articolo 55, commi
14 e 15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449).
10.- Nè può ritenersi, sotto il secondo profilo, che le norme
regionali impugnate introducano misure restrittive, in contrasto con
la libera circolazione delle merci di cui all'art. 28 TFUE, nè
misure a effetto equivalente (artt. 34 e 35).
In particolare, nel riconnettere l'attestazione della tipicità
del prodotto all'esser lo stesso «ottenuto o realizzato sul
territorio comunale» secondo la tradizione locale, ai sensi dell'art.
2, comma 2, lettera a), della legge reg. Siciliana n. 3 del 2022 non
esclude i terzi dalla possibilità di produrre il medesimo prodotto.
Il collegamento con il territorio è solo funzionale a
testimoniare la tipicità e la tradizione del prodotto, ma non la sua
qualità. La legge regionale essenzialmente «promuove la conoscenza
[...] dei comuni e dei relativi prodotti a denominazione comunale»
(art. 1, comma 3) e - come già rilevato - non crea, per tali
prodotti, un sistema di protezione nel mercato interno.
Anche il riferimento ai «modelli dei disciplinari di produzione
da adottare per ottenere il riconoscimento di [un] prodotto a
denominazione comunale», demandati al decreto dell'assessore
regionale per l'agricoltura (art. 3), implica solo un mero raffronto
per identificare la corrispondenza alla tradizione locale e non già
un controllo sul contenuto del prodotto e sulla sua produzione in
concreto, nè tanto meno un controllo di qualità.
In proposito viene in rilievo la già richiamata giurisprudenza
della Corte di giustizia (in particolare, sentenza 8 maggio 2014, in
causa C-35/13, Assica - Kraft Foods Italia spa) secondo cui le mere
attestazioni di identità territoriale o le indicazioni geografiche
semplici, che non ricadono nell'ambito di applicazione del
regolamento n. 1151/2021/UE, non costituiscono misure equivalenti
rispetto alle restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 34 TFUE
allorchè servono unicamente a informare circa l'origine geografica
del prodotto e non evidenziano alcun nesso particolare tra le
caratteristiche dello stesso e la sua origine geografica, nel senso
che il loro scopo, in particolare, non è quello di garantire i
consumatori che i prodotti recanti tali denominazioni presentano una
qualità o una caratteristica determinata.
Così è per le De.Co., dove il riferimento alle «modalità
consolidate nei costumi e nelle consuetudini locali» non è
indicativo, appunto, delle qualità intrinseche del prodotto.
La natura di atto meramente ricognitivo della presenza
storicamente radicata di un prodotto agroalimentare tipico,
espressivo delle tradizioni locali, comporta di conseguenza che gli
atti istitutivi delle De.Co., quali la delibera del Consiglio
comunale, il regolamento comunale, il disciplinare di produzione che
reca i criteri per il riconoscimento De.Co., non potranno contenere
sistemi di verifica della qualità delle produzioni locali come
conseguenza dell'essere esse ottenute o realizzate in quel
territorio.
Come ritenuto da questa Corte in un'altra fattispecie, in cui
veniva parimenti in rilievo la valorizzazione di un prodotto locale
(sentenza n. 213 del 2006), anche in questa ora in esame le
disposizioni impugnate non prevedono un sistema di certificazione di
qualità, nè istituiscono o disciplinano un marchio identificativo
di un prodotto, nè vengono indicate o protette particolari qualità
o caratteristiche tipologiche, ma valorizzano i prodotti agricoli e
tipici localizzati sul territorio comunale, sì da non determinare
meccanismi economici idonei a incidere sulla concorrenzialità dei
mercati.
11.- In conclusione, non essendo identificabile, nelle
denominazioni comunali De.Co., nè un marchio nè alcun segno
identificativo di protezione del prodotto, ma potendo le stesse
essere qualificate come «indicazioni geografiche semplici», prive di
un effetto equivalente a una restrizione quantitativa nel mercato
interno, le censure mosse dal Governo con il primo motivo di ricorso
non sono fondate in riferimento a tutti gli indicati parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3 e 4 della legge della
Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 3 (Istituzione e disciplina del
Registro regionale telematico dei Comuni e dei relativi prodotti a
denominazione comunale De.Co. Modifiche alla legge regionale 28 marzo
1995, n. 22), promosse - in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, all'art. 14 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e all'Accordo di Lisbona sulla protezione delle
denominazioni d'origine e sulla loro registrazione internazionale del
31 ottobre 1958, ratificato con legge 28 aprile 1976, n. 424
(Ratifica ed esecuzione di accordi internazionali in materia di
proprietà intellettuale, adottati a Stoccolma il 14 luglio 1967),
modificato e integrato con il cosiddetto Atto di Ginevra, a cui
l'Unione europea ha aderito con la decisione (UE) 2019/1754 del
Consiglio del 7 ottobre 2019 - dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3, 2, 3 e 4 della legge reg.
Siciliana n. 3 del 2022, promosse, in riferimento all'art. 117, primo
comma - in relazione ai regolamenti (UE) del Parlamento europeo e del
Consiglio n. 1151/2012 del 21 novembre 2012, sui regimi di qualità
dei prodotti agricoli e alimentari; n. 1308/2013 del 17 dicembre
2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti
agricoli; e n. 787/2019 del 17 aprile 2019, relativo alla
definizione, alla designazione, alla presentazione e
all'etichettatura delle bevande spiritose, all'uso delle
denominazioni di bevande spiritose nella presentazione e
nell'etichettatura di altri prodotti alimentari, nonchè alla
protezione delle indicazioni geografiche delle bevande spiritose e
all'uso dell'alcol etilico e di distillati di origine agricola nelle
bevande alcoliche, e che abroga il regolamento (CE) n. 110/2008 -
nonchè all'art. 117, commi secondo, lettera a), e terzo, Cost., e
all'art. 14 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 23 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA