1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 239 SENTENZA 5 ottobre - 11 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di commercio (orari di apertura e di chiusura al pubblico; progetti di valorizzazione; titoli abilitativi per apertura, trasferimento e ampliamento degli esercizi; pianificazione territoriale e urbanistica; tipologie e attivita' commerciali integrative). - Legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del commercio), artt. 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, 18 e 45. (T-160239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma
4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, 18 e 45 della legge
della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del commercio),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
spedito per la notificazione il 22 giugno 2015, depositato in
cancelleria il 25 giugno 2015 e iscritto al n. 70 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 22 giugno 2015 (Reg. ric. n. 70 del
2015), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
articoli 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4,
18 e 45 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24
(Codice del Commercio), per violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117,
primo e secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione.
1.1.- I censurati artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lettera c),
intervengono nell'ambito degli orari di apertura e di chiusura degli
esercizi commerciali, stabilendo rispettivamente che: la Regione e i
Comuni promuovano «accordi volontari» fra gli operatori volti a
garantire il rispetto e l'attuazione delle disposizioni in materia di
sostegno della maternità e paternità e di coordinamento dei tempi
della città, nonchè in materia di poteri del Sindaco di coordinare
e riorganizzare gli orari delle predetta attività; il Comune, nella
elaborazione di «progetti di valorizzazione commerciale», possa
prevedere interventi in materia di orari di apertura.
Secondo il ricorrente le norme di cui sopra violerebbero, in
primo luogo, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
«tutela della concorrenza», in quanto regolano una variabile
concorrenziale, qual è quella degli orari di apertura e chiusura
degli esercizi commerciali, che lo Stato ha disciplinato nell'art. 31
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, secondo cui le attività commerciali si
esercitano senza vincoli e prescrizioni riguardanti il rispetto degli
orari di apertura e di chiusura: del resto, la giurisprudenza
costituzionale avrebbe, per tale ragione, già ritenuto che questa
norma statale sia vincolante per le Regioni nelle sentenze n. 65 e n.
27 del 2013 e n. 299 del 2012.
Inoltre, e più specificamente, l'art. 9, comma 4, della legge
reg. Puglia n. 24 del 2015, promuovendo esplicitamente accordi tra
operatori volti a creare un coordinamento consapevole su una
variabile concorrenziale, qual è appunto l'orario degli esercizi,
legittimerebbe intese restrittive della concorrenza vietate dall'art.
2 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della
concorrenza e del mercato) e dall'art. 101 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il 25
marzo 1957, così violando anche l'art. 117, primo comma, Cost., che
impone il rispetto degli obblighi assunti nei confronti dell'Unione
europea anche da parte del legislatore regionale.
Nè, secondo la difesa dello Stato, a legittimare l'intervento
legislativo regionale varrebbe il riferimento ai capi I e VII della
legge 8 marzo 2000, n. 53 (Disposizioni per il sostegno della
maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla
formazione e per il coordinamento dei tempi delle citta'), e all'art.
50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). Si
tratterrebbe, infatti, di disposizioni anteriori alla riforma del
titolo V della Costituzione che «vanno, quindi, considerate superate
dalla legislazione statale sopravvenuta, e in particolare dall'art.
31 d.l. 201/2011». Inoltre, l'illimitata discrezionalità attribuita
all'ente locale attraverso tali generici riferimenti alla normativa
statale, introdurrebbe un elemento di incertezza nella disciplina
dell'attività commerciale, così da rappresentare un altro vulnus al
corretto svolgimento della concorrenza.
1.2.- Il ricorrente censura, inoltre, l'art. 13, comma 7, lettera
a), della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, che consente ai Comuni,
nell'ambito dei progetti di valorizzazione commerciale, di vietare la
vendita di particolari merceologie o l'attività in particolari
settori merceologici.
La norma regionale, pertanto, reintrodurrebbe limitazioni già
abrogate dal legislatore statale nell'esercizio della sua competenza
esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», segnatamente con
l'art. 34, comma 3, lettera d), della legge n. 214 del 2011 (recte:
del d.l. n. 201 del 2011) e con l'art. 3, comma 9, lettera f), della
legge 14 settembre 2011, n. 148 (recte: del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, recante «Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo.»), che vietano le
limitazioni merceologiche.
1.3.- Riguardo al censurato art. 17 della legge reg. Puglia n. 24
del 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia come la
disposizione, al comma 3, subordini ad autorizzazione commerciale
l'apertura, il trasferimento di sede, il cambiamento di settore di
vendita o l'ampliamento della superficie di una "media" o "grande
struttura di vendita" e, al comma 4, preveda per i "centri
commerciali" e per le "aree commerciali integrate" che l'apertura, il
trasferimento di sede, il cambiamento di settore di vendita e
l'ampliamento della superficie necessitino di autorizzazione per
l'intero centro e di autorizzazione o segnalazione certificata di
inizio attività (SCIA), a seconda della dimensione, per ciascuno
degli esercizi al dettaglio presenti nel centro medesimo.
Secondo il ricorrente, detta normativa si porrebbe in contrasto
con i principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti dalla
legislazione statale e, segnatamente, dall'art. 19 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme sul procedimento amministrativo) -
secondo cui la SCIA è sostitutiva di ogni atto di autorizzazione o
licenza per l'esercizio di un'attività commerciale - e dagli artt.
31 e 34 della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del
2011), nonchè «dall'art. 1 della legge 27/2012», che hanno abolito
le autorizzazioni espresse, con la sola esclusione degli interessi
pubblici più sensibili indicati dalla Direttiva n. 2006/123/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai
servizi nel mercato interno.
Rimarca la difesa dello Stato, che le disposizioni statali in
materia di SCIA costituiscono, secondo la giurisprudenza
costituzionale (viene citata la sentenza n. 164 del 2012), livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
di tal che la loro violazione determina un vulnus all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., che riserva in via esclusiva alla
competenza dello Stato la legislazione in materia.
Sotto altro profilo, la trasgressione alle norme di
liberalizzazione contenute nella predetta normativa statale - la cui
immediata portata precettiva e abrogativa sarebbe stata riconosciuta,
con riferimento all'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, dalla sentenza
n. 125 del 2014 della Corte costituzionale - altererebbe altresì le
condizioni di piena concorrenza tra gli operatori, così da violare
anche l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
1.4.- Il ricorrente censura anche l'art. 18 della legge reg.
Puglia n. 24 del 2015, secondo cui i Comuni debbono individuare nei
loro strumenti urbanistici le aree idonee all'insediamento di
strutture commerciali, stabilendo altresì che l'insediamento di
"grandi strutture di vendita" e di "medie strutture di vendita di
tipo M3" sia consentito solo in aree con profilo urbanistico idoneo e
oggetto di piani urbanistici attuativi, al fine di prevedere opere di
mitigazione ambientale, di miglioramento dell'accessibilità e di
riduzione dell'impatto socio-economico.
Secondo la difesa dello Stato, la predeterminazione con legge
regionale di nuovi divieti di localizzazione, avulsa da una verifica
territoriale o da forme di coinvolgimento e partecipazione popolare
nelle forme del giusto procedimento, non potrebbe essere compresa
nell'esercizio del potere di pianificazione urbanistica, ma
determinerebbe un limite allo sviluppo del commercio condizionando
l'insediamento di nuove attività, in contrasto con gli artt. 3, 41,
97 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione alla citata
Direttiva n. 2006/123/CE.
Ad avviso del ricorrente, infatti, dagli artt. 31, comma 2, e 34,
comma 3, della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del
2011) e dall'«art. 1 della legge n. 27/2012» si ricaverebbe il
principio secondo cui nel nucleo essenziale delle libertà economiche
rientrerebbe quella di localizzare le attività commerciali senza
divieti e limiti preventivi, così da consentire il pieno svolgimento
della concorrenza tra gli operatori.
La censurata normativa regionale, ponendosi in contrasto con tali
disposizioni, violerebbe, quindi, la libertà economica degli
operatori (artt. 3 e 41 Cost.), l'interesse alla riduzione al minimo
dei vincoli amministrativi (rilevante ex art. 97 Cost.) e, infine,
quelle sulla competenza statale esclusiva in materia di «tutela della
concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e). Infatti, stabilire
che qualunque struttura commerciale, indipendentemente dalle sue
dimensioni e dal suo oggetto, possa insediarsi nel territorio solo se
ciò sia previsto in uno strumento urbanistico comunale,
significherebbe condurre la pianificazione urbanistica oltre il
proprio limite naturale di prescrizione delle destinazioni generali
del territorio, per diventare uno strumento di programmazione
dell'attività economica, che pone i presupposti per l'introduzione
di vincoli, divieti e disparità di trattamento a base territoriale
di intere categorie di attività di commercio o tra attività di
commercio analoghe.
Inoltre, subordinare l'insediamento di strutture di notevoli
dimensioni - ma fra loro eterogenee (in quanto estese da un minimo di
1.501 metri quadri ad un massimo di 15.000 metri quadri) -
all'adozione di un «piano» urbanistico attuativo, significherebbe
condizionare l'attività economica a preliminari decisioni
amministrative latamente discrezionali, escludendo arbitrariamente la
possibilità di attuazione convenzionata con il privato.
1.5.- Il ricorrente impugna, infine, l'art. 45 della legge reg.
Puglia n. 24 del 2015, secondo cui i nuovi impianti di distribuzione
del carburante devono essere dotati di almeno un prodotto
ecocompatibile GPL o metano, «a condizione che non vi siano ostacoli
tecnici o oneri economici eccessivi».
In tal modo, secondo la difesa dello Stato, viene introdotta una
barriera all'accesso al mercato della distribuzione di carburanti in
rete, perchè si introduce un obbligo asimmetrico (gravante, cioè,
solo sugli operatori nuovi entranti) di fornire un prodotto
eco-compatibile: in particolare la norma regionale stabilisce
l'obbligo come regola, prevedendo come eccezione la possibilità di
dimostrare che ottemperare a tale obbligo determini ostacoli tecnici
o oneri economici eccessivi e sproporzionati (così da addossare
l'onere della prova al richiedente), mentre la legislazione statale -
segnatamente l'art. 17, comma 5, del decreto-legge 24 gennaio 2012,
n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27 - pone come
regola la libertà di iniziativa e come eccezione l'imposizione di
obblighi asimmetrici, subordinandoli al rispetto della
proporzionalità (il cui onere probatorio ricade, quindi, sull'ente
che rilascia l'autorizzazione).
Palese sarebbe, pertanto, la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. in punto di tutela della concorrenza e
dell'art. 117, primo comma, Cost. per mancato rispetto degli obblighi
assunti nei confronti dell'Unione europea.
2.- Con memoria depositata il 30 luglio 2015, giusta delibera
della Giunta regionale 22 luglio 2015, n. 1503, si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato.
2.1.- In particolare, in relazione agli artt. 9, comma 4, e 13,
comma 7, lettera c), della legge regionale n. 24 del 2015,
concernenti gli orari degli esercizi commerciali, la Regione contesta
l'ammissibilità della censura relativa alla violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in quanto il ricorso non enuncia i motivi
per i quali gli «accordi» tra operatori, previsti dalle disposizioni
censurate, sarebbero riconducibili alle «intese» vietate dall'art. 2
della legge n. 287 del 1990 e dall'art. 1 del TFUE.
In ogni caso, ad avviso della resistente, questa censura sarebbe
infondata nel merito, in quanto gli accordi predetti, concernendo gli
orari di apertura, hanno oggetto diverso rispetto a quello delle
intese vietate dalla legislazione sulla concorrenza e non sarebbero
riconducibili a restrizioni dell'offerta quantitativa. Inoltre, gli
accordi in parola sarebbero inidonei a incidere sulla concorrenza,
rimanendo il singolo commerciante libero di aderirvi o meno. Aggiunge
poi la Regione Puglia che palese risulterebbe l'infondatezza della
censura relativa all'art. 13, comma 7, lettera c), in quanto
quest'ultima previsione non contempla - e, quindi, non incentiva -
alcun tipo di accordi e, come tale, non potrebbe violare in alcun
modo il divieto di intese.
2.2.- Riguardo poi ai medesimi artt. 9, comma 4, e 13, comma 7,
lettera c), la censura relativa alla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. sarebbe infondata.
Ad avviso della resistente, infatti, le disposizioni censurate
non si tradurrebbero in vere e proprie «imposizioni normative» di
orari di apertura, queste sì vietate, ma rientrerebbero in quel
minimo margine di azione che sul punto deve ritenersi comunque
residuare in capo al legislatore regionale, in quanto titolare della
competenza in materia di «commercio». Infatti, secondo la difesa
della Regione Puglia, sia il legislatore nazionale, sia la
giurisprudenza costituzionale, hanno mostrato di essere ben
consapevoli che una «totale anarchia» degli orari di apertura
potrebbe collidere con molteplici interessi collettivi di rilievo
costituzionale, che proprio con le disposizioni regionali impugnate
verrebbero tutelati.
2.3.- Con riferimento all'art. 13, comma 7, lettera a), della
legge regionale n. 24 del 2015, la resistente ha osservato che la
censura relativa alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
sarebbe inammissibile, in quanto detto parametro costituzionale non
risulta indicato nella delibera del Consiglio dei ministri che ha
autorizzato il giudizio, nè nel ricorso è stato indicato il
parametro interposto che, essendo trasgredito dalla norma regionale,
determinerebbe la violazione costituzionale.
In ogni caso, la censura sarebbe infondata nel merito anche con
riguardo alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto la disposizione regionale non sarebbe in
grado, di per sè, di determinare alcun vulnus alla Costituzione.
La norma regionale, infatti, si limiterebbe a stabilire
genericamente che, nell'ambito dei progetti di valorizzazione
commerciale, i Comuni possano apporre vincoli o restrizioni di
vendita di particolari merceologie o settori merceologici, con la
conseguenza che qualsiasi illegittimità della restrizione potrebbe
derivare esclusivamente dal singolo progetto elaborato in concreto
dal Comune (come tale, da far valere nelle opportune sedi
giurisdizionali) e non dalla normativa regionale censurata.
2.4.- Le censure relative all'art. 17, commi 3 e 4, della
medesima legge regionale impugnata, che prevedono autorizzazioni per
l'apertura, il trasferimento e l'ampliamento degli esercizi
commerciali, secondo la difesa della Regione Puglia, sarebbero
infondate.
Infatti, le norme censurate non sarebbero idonee a integrare
alcuna violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato
in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.), in quanto si limitano a prevedere genericamente la
necessità di un'autorizzazione comunale, senza null'altro stabilire
in ordine alle procedure o ai requisiti per il rilascio della stessa
e, pertanto, senza introdurre alcuna deroga alla disciplina dettata
dalla vigente legislazione nazionale: anche in questo caso, quindi,
non sarebbero le disposizioni legislative regionali a confliggere con
le disposizioni statali in materia, ma solo, ed eventualmente, i
criteri autorizzatori in concreto adottati di volta in volta dal
Comune.
Parimenti non potrebbe ritenersi violato l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in quanto il principio di semplificazione
amministrativa, costituente «livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali», trova corpo in una
disciplina statale che già prevede deroghe a tutela di esigenze
imperative di interesse generale che abbiano rilievo costituzionale.
2.5.- Riguardo all'art. 18 della medesima legge regionale n. 24
del 2015, concernente la localizzazione di aree idonee
all'insediamento di strutture commerciali, la resistente ha osservato
che le censure relative alla violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117,
primo comma, Cost. sarebbero inammissibili per la loro genericità e
carenza assoluta di motivazione.
Le censure sarebbero comunque infondate nel merito con riguardo
all'ulteriore parametro costituzionale dedotto (art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.), posto che le stesse disposizioni statali -
e, in particolare, il citato art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del
2011 - espressamente consente alle Regioni di individuare aree
interdette agli esercizi commerciali al fine di garantire la tutela
della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, incluso l'ambiente
urbano, e dei beni culturali. Nessuna discriminazione concorrenziale
potrebbe poi realizzarsi per questa via, posto che la norma regionale
lega l'individuazione delle aree interdette non al "tipo" di
attività commerciale, ma alle "dimensioni" della medesima. La stessa
previsione della necessità di piani attuativi per le strutture più
grandi, si impone proprio per consentire di valutare, sulla base
delle effettive dimensioni dell'insediamento, la sussistenza di
interessi che ne sconsiglino la realizzazione ovvero che la
subordinino a opere di mitigamento ambientale, miglioramento
dell'accessibilità e riduzione dell'impatto socioeconomico.
2.6.- In relazione all'art. 45, comma 1, della medesima legge
regionale n. 24 del 2015, la resistente ha osservato che la censura
relativa alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., sarebbe
inammissibile, in quanto il parametro costituzionale dedotto non è
menzionato nella delibera del Consiglio dei ministri che ha
autorizzato l'impugnazione e il ricorso non indicherebbe neppure il
parametro interposto integrante la violazione costituzionale.
La censura sarebbe comunque infondata nel merito con riguardo
alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in quanto le disposizioni statali e regionali sarebbero
concordi nel sollevare gli operatori dall'obbligo di offerta di più
tipologie di carburanti quando ciò comporti ostacoli tecnici od
oneri economici eccessivi e non proporzionati alle finalità
dell'obbligo.
Una simile lettura costituzionalmente orientata dell'impugnato
art. 45 consentirebbe di escludere qualsiasi vulnus costituzionale,
nè sarebbe chiaro, secondo la resistente, perchè tale
interpretazione sia stata esclusa dalla Corte costituzionale con
riferimento ad una disposizione di analogo tenore della Regione
Umbria - l'art. 44 della legge della Regione Umbria 6 maggio 2013, n.
10 (Disposizioni in materia di commercio per l'attuazione del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012,
n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni della legge regionale 3
agosto 1999, n. 24, della legge regionale 20 gennaio 2000, n. 6 e
della legge regionale 23 luglio 2003, n. 13) - che è stata
dichiarata illegittima con la sentenza n. 125 del 2014.
3.- Con memoria depositata il 9 settembre 2016, la Regione Puglia
ha ribadito la richiesta di una declaratoria di inammissibilità o
infondatezza delle questioni sollevate, ulteriormente illustrando le
ragioni già esposte nella memoria di costituzione.
3.1.- Ha osservato, in particolare, che le disposizioni di cui al
capo VII della legge n. 53 del 2000 e di cui all'art. 50, comma 7,
del d.lgs. n. 267 del 2000, cui fa rinvio l'impugnato art. 9, comma
4, della legge reg. n. 24 del 2015, devono considerarsi
implicitamente abrogate dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, di tal
che gli accordi volontari da promuovere sugli orari di lavoro devono
considerarsi finalizzati alla sola solidarietà sociale, che nulla
avrebbe a che vedere con le lamentate distorsioni alla concorrenza.
3.2.- In ordine all'impugnazione degli artt. 17, commi 3 e 4,
della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, ha aggiunto che il Consiglio
dei ministri, in virtù della delega contenuta nell'art. 5 della
legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni), ha approvato il 15
giugno 2016 uno schema di decreto legislativo relativo
all'«[i]ndividuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione,
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), silenzio assenso
e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti», attualmente
all'esame della Conferenza unificata per l'acquisizione della
prescritta intesa con le Regioni.
Nel predetto schema di decreto legislativo, si prevede la
necessità di un'autorizzazione comunale per l'apertura,
l'ampliamento e il trasferimento di sede delle medie e grandi
strutture di vendita, a conferma della legittimità delle
prescrizioni contenute nella disposizione regionale impugnata a
questo proposito.
3.3.- Infine, in ordine alle prescrizioni contenute
nell'impugnato art. 45 della legge reg. n. 24 del 2015, in materia di
distribuzione del carburante, la resistente ha richiamato la recente
sentenza n. 105 del 2016 della Corte costituzionale, che avrebbe
confermato la legittimità di disposizioni analoghe a quelle della
Regione Puglia.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 22 giugno 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 9, comma 4, 13,
comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, 18 e 45 della legge della
Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del Commercio), per
violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117, primo e secondo comma,
lettere e) e m), della Costituzione.
1.1.- Più precisamente, il ricorrente evidenzia che gli artt. 9,
comma 4, e 13, comma 7, lettera c), della legge reg. Puglia n. 24 del
2015 prevedono interventi regolativi degli orari di apertura e di
chiusura degli esercizi commerciali attraverso la promozione di
«accordi volontari» tra operatori e attraverso «programmi di
valorizzazione commerciale». In tal modo, le citate disposizioni
violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto
regolano una variabile concorrenziale che lo Stato ha disciplinato,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di
concorrenza, disponendo - all'art. 31 del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 - che le
attività commerciali si esercitano senza vincoli e prescrizioni
riguardanti il rispetto degli orari di apertura e di chiusura.
1.2.- Con riguardo al solo art. 9, comma 4, della citata legge
regionale n. 24 del 2015, il ricorrente reputa che tale norma -
promuovendo esplicitamente accordi tra operatori volti a creare un
coordinamento consapevole sulla variabile concorrenziale dell'orario
di apertura degli esercizi - contrasti anche l'art. 117, primo comma,
Cost., in quanto legittimerebbe intese restrittive della concorrenza
vietate dall'art. 2 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la
tutela della concorrenza e del mercato) e dall'art. 101 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il
25 marzo 1957, in violazione degli obblighi assunti nei confronti
dell'Unione europea.
1.3.- La difesa dello Stato censura poi l'art. 13, comma 7,
lettera a), della stessa legge regionale n. 24 del 2015, che consente
ai Comuni, nell'ambito dei citati progetti di valorizzazione
commerciale, di vietare la vendita di particolari merceologie o
l'attività in particolari settori merceologici.
Così facendo la norma violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto reintroduce limitazioni già abrogate
dal legislatore statale nell'esercizio della sua competenza esclusiva
in materia di «tutela della concorrenza», segnatamente con l'art. 34,
comma 3, lettera d), della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n.
201 del 2011) e con l'art. 3, comma 9, lettera f), della legge 14
settembre 2011, n. 148 (recte: del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo»), che vietano le limitazioni alla
commercializzazione di determinati prodotti.
1.4.- Il ricorrente ha poi osservato che l'art. 17, commi 3 e 4,
della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, subordina ad autorizzazione
commerciale l'apertura, il trasferimento di sede, il cambiamento di
settore di vendita o l'ampliamento della superficie di una "media" o
"grande struttura di vendita" e prevede, per i "centri commerciali" e
per le "aree commerciali integrate", che l'apertura, il trasferimento
di sede, il cambiamento di settore di vendita e l'ampliamento
necessitino di autorizzazione per l'intero centro e di autorizzazione
o segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a seconda
della dimensione, per ciascuno degli esercizi al dettaglio presenti
nel centro medesimo.
Simile norma, ad avviso dello Stato, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in quanto si pone in contrasto con
i principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti in punto
di SCIA dalla legislazione statale. Segnatamente la disciplina
regionale contrasterebbe con l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme sul procedimento amministrativo), secondo cui la
SCIA è sostitutiva di ogni atto di autorizzazione o licenza per
l'esercizio di un'attività commerciale. Allo stesso modo il
contrasto sussisterebbe con gli artt. 31 e 34 della legge n. 214 del
2011 (recte: del d.l. n. 201 del 2011), nonchè con l'«art. 1 della
legge 27/2012», che hanno abolito le autorizzazioni commerciali
espresse, con la sola esclusione delle autorizzazioni concernenti gli
interessi pubblici più sensibili, indicati dalla Direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre
2006, relativa ai servizi nel mercato interno.
La censurata previsione di un'autonoma autorizzazione
commerciale, secondo il ricorrente, violerebbe anche l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto, ponendosi in contrasto
con i sopra citati principi di semplificazione e liberalizzazione
contenuti nella legislazione statale ricordata, altererebbe le
condizioni di piena concorrenza tra gli operatori.
1.5.- Quanto all'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015,
il ricorrente osserva che la disposizione stabilisce che i Comuni
debbono individuare nei loro strumenti urbanistici le aree idonee
all'insediamento di strutture commerciali e prevedere altresì che
l'insediamento di «grandi strutture di vendita» e di «medie strutture
di vendita di tipo M3» sia consentito solo in aree con profilo
urbanistico idoneo e oggetto di piani urbanistici attuativi.
Detta norma confliggerebbe con gli artt. 3 e 41 Cost. in quanto
sacrificherebbe il nucleo essenziale della libertà economica degli
operatori, ricavabile dagli artt. 31, comma 2, e 34, comma 3, della
legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del 2011) e dall'«art.
1 della legge n.27/2012»; con l'art. 97 Cost., in quanto
sacrificherebbe l'interesse degli operatori alla riduzione al minimo
dei vincoli amministrativi, pure affermato dalle norme statali sopra
citate; con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto
altererebbe le condizioni per il pieno sviluppo della concorrenza,
tutelata dalle norme statali sopra citate; con l'art. 117, primo
comma, Cost., in quanto contravverrebbe agli obblighi assunti nei
confronti dell'Unione europea in merito alla tutela della
concorrenza.
1.6.- Infine, è impugnato l'art. 45 della legge reg. Puglia n.
24 del 2015, che stabilisce che i nuovi impianti di distribuzione del
carburante devono essere dotati di almeno un prodotto ecocompatibile
GPL o metano, «a condizione che non vi siano ostacoli tecnici o oneri
economici eccessivi».
In tal modo, la norma violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in quanto introduce una barriera all'accesso al
mercato della distribuzione di carburanti in rete, perchè impone un
obbligo asimmetrico (gravante, cioè, solo sugli operatori nuovi
entranti) di fornire un prodotto eco-compatibile, prevedendo come
eccezione la possibilità di dimostrare che ottemperare a tale
obbligo determini ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e
sproporzionati (così da addossare l'onere della prova al
richiedente). Diversamente, la legislazione statale - segnatamente
l'art. 17, comma 5, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27 - pone come
regola la libertà di iniziativa, subordinando la previsione di
eventuali obblighi al rispetto della proporzionalità (il cui onere
probatorio ricade, quindi, sull'ente che rilascia l'autorizzazione).
Palese sarebbe, pertanto, la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. in punto di tutela della concorrenza e
dell'art. 117, primo comma, Cost. per mancato rispetto degli obblighi
assunti nei confronti dell'Unione europea.
2.- In via preliminare deve osservarsi che la Regione Puglia,
regolarmente costituitasi in giudizio, ha eccepito l'inammissibilità
di talune delle questioni sollevate.
2.1.- In relazione all'impugnazione degli artt. 9, comma 4, e 13,
comma 7, lettera c), della legge regionale n. 24 del 2015, ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni sollevate con riguardo
alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per genericità o
carenza della motivazione.
L'eccezione è fondata.
La giurisprudenza costituzionale è costante nell'affermare che,
nei ricorsi in via principale, non solo deve, a pena di
inammissibilità, essere individuato l'oggetto della questione
proposta (con riferimento alla normativa che si censura e ai
parametri che si ritengono violati), ma il ricorrente ha anche
l'onere di esplicitare un'argomentazione di merito a sostegno del
vulnus lamentato, onere che deve considerarsi addirittura più
pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi incidentali (ex
multis, e da ultimo, sentenza n. 38 del 2016). Ancora più
esplicitamente e proprio in relazione al rispetto di normativa
comunitaria, la sentenza n. 63 del 2016 ha precisato che «l'assenza
di qualsiasi argomentazione in merito ai presupposti di
applicabilità delle norme dell'Unione europea alla legge in esame
rende il riferimento a queste ultime generico (sentenze n. 199 del
2012 e n. 185 del 2011)».
Nella specie il ricorso si è limitato a individuare le norme
censurate e i parametri evocati con le relative norme interposte,
asserendo semplicemente che tali disposizioni promuoverebbero un
coordinamento consapevole tra gli esercenti su una variabile
concorrenziale, quale sarebbe quella degli orari di apertura e
chiusura, e che, così facendo, legittimerebbe intese vietate.
Tuttavia, lo stesso ricorso non si fa carico di ricostruire,
neppure in termini meramente assertivi, i presupposti
(particolarmente articolati) cui è subordinato il divieto di intese,
con particolare riguardo alla natura della delega a privati di
decisioni economiche, al pregiudizio al commercio tra gli Stati
membri e alla conseguente applicabilità della normativa europea alla
specie in esame. Analoghe lacune si evidenziano poi con riguardo alla
rinuncia dell'ente pubblico territoriale a controllare l'applicazione
del divieto, agli elementi da cui dedurre (anche solo astrattamente)
la probabilità che si verifichino significative alterazioni della
concorrenza, alla natura diretta o indiretta della influenza sulla
concorrenza medesima, rinunciando, del resto, ad una completa, e pur
necessaria, indicazione della conferente giurisprudenza comunitaria
o, almeno, delle indicazioni da questa desumibili.
Sotto questo profilo, pertanto, la censura sembra effettivamente
generica e, come tale, inammissibile limitatamente al citato art.
117, primo comma, Cost.
2.2.- La medesima eccezione di inammissibilità per genericità
della motivazione è stata poi reiterata dalla Regione resistente
anche in relazione all'impugnazione dell'art. 18, limitatamente alle
censure relative alla violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117, primo
comma, Cost.
L'eccezione è fondata.
Anche in questo caso nel ricorso si esplicita il contenuto della
disposizione censurata, ritenendola espressiva di una norma di
programmazione economica che, attribuendo il potere di condizionare
l'insediamento di nuove attività commerciali solo in alcune zone,
indipendentemente dal loro oggetto e dalle dimensioni dell'esercizio,
eccederebbe i limiti della consueta attività di zonizzazione
urbanistica, così da condizionare illegittimamente il libero
mercato.
Tuttavia, in relazione alla violazione dei parametri ex artt. 3,
41, 97 e 117, primo comma, Cost. il ricorso risulta meramente
assertivo. In ossequio alla giurisprudenza costituzionale sopra
richiamata, i parametri evocati, anche in considerazione della loro
ampiezza espressiva, avrebbero dovuto essere oggetto di una più
approfondita disamina, che ne evidenziasse gli aspetti rilevanti in
relazione alla disposizione impugnata, in modo da supportare la loro
asserita violazione con argomenti specifici, tali da consentire a
questa Corte di comprendere e saggiare nel merito la fondatezza delle
censure.
La genericità delle censure riferite alla violazione degli artt.
3, 41, 97 e 117, primo comma, Cost. determina perciò
l'inammissibilità delle relative questioni.
2.3.- Analogamente generiche sono anche le censure riferite al
parametro interposto, individuato semplicemente nell'«art. 1 della
legge 27/2012».
L'art. 1 della legge 24 marzo 2012, n. 27, infatti, dispone
soltanto la conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, recante «Disposizioni urgenti
per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'».
Nei termini in cui è effettuata, pertanto, l'indicazione della
norma interposta non consente neppure di individuare la pertinente
disposizione del decreto-legge cui il ricorrente intende fare
riferimento.
2.4.- La Regione resistente ha infine eccepito l'inammissibilità
dell'impugnazione degli artt. 13, comma 7, lettera a), e 45, in
entrambi i casi limitatamente alle censure che si riferiscono
all'art. 117, primo comma, Cost., in quanto il predetto parametro non
risulta incluso nella delibera di autorizzazione.
L'eccezione è fondata.
Occorre ricordare, infatti, che la giurisprudenza costituzionale
(da ultimo sentenze n. 46 del 2015 e n. 298 del 2013) è costante nel
ritenere che l'omissione di qualsiasi accenno ad un parametro
costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione
dell'organo politico, comporta l'esclusione della volontà del
ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente
inammissibilità della questione che, sul medesimo parametro, sia
stata proposta dalla difesa nel ricorso.
Poichè nella delibera di autorizzazione all'impugnazione dei
citati artt. 13, comma 7, lettera a), e 45, non è fatta alcuna
menzione della censura relativa all'art. 117, primo comma, Cost.,
deve dichiararsi l'inammissibilità della questione limitatamente a
quel parametro.
3.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lettera c),
della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, che prevedono interventi in
punto di orari degli esercizi commerciali, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., il quale riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la legislazione in materia di
«tutela della concorrenza».
3.1.- Il legislatore statale è intervenuto per assicurare la
liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali, dapprima in
via sperimentale e poi a regime, con l'art. 3, comma 1, lettera
d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n.
248. Attualmente, in seguito alla modifica disposta dall'art. 31,
comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, le attività commerciali, come
individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e quelle
di somministrazione di alimenti e bevande si svolgono «senza i
seguenti limiti e prescrizioni» concernenti, tra l'altro, «il
rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della
chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di
chiusura infrasettimanale dell'esercizio».
Tale ultima modifica, contenuta nel citato art. 31, comma 1, del
d.l. n. 201 del 2011, è stata oggetto di impugnazione da parte di
numerose Regioni che hanno lamentato la violazione della competenza
legislativa regionale residuale in materia di commercio ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non
fondate le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni
ricorrenti, dovendosi inquadrare l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201
del 2011 nella materia «tutela della concorrenza», di competenza
esclusiva dello Stato.
A seguito di tale pronuncia, la Corte costituzionale, con le
sentenze n. 27 e n. 65 del 2013 e n. 104 del 2014, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di diverse norme regionali con le
quali si erano regolati gli orari degli esercizi commerciali, in
quanto contrastanti con l'espresso divieto di limiti e prescrizioni
in materia, contenuto nella citata normativa statale.
Analogo contrasto deve essere ravvisato nella specie, con
riferimento alle impugnate disposizioni della Regione Puglia.
3.2.- L'art. 9, comma 4, della legge reg. Puglia n. 24 del 2015,
infatti, stabilisce che la Regione e i Comuni promuovono «accordi
volontari» tra operatori commerciali volti alla regolazione degli
orari di esercizio, con ciò ponendosi in aperto contrasto con il
perentorio e assoluto divieto contenuto nella descritta legislazione
statale, in modo da determinare una violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Nè vale a escludere detta violazione il carattere «volontario»
degli accordi che la legge regionale impugnata prefigura. La
legislazione statale vigente è perentoria nell'affermare che
l'attività commerciale è esercitata «senza limiti e prescrizioni»
concernenti gli orari. Il divieto previsto riguarda, pertanto, ogni
forma di regolazione, diretta o indiretta, degli orari di esercizio:
sia quelle prescritte per via normativa, sia quelle frutto di accordi
tra operatori economici.
3.3.- L'art. 13 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, prevede
che i Comuni - in accordo con i soggetti pubblici e i privati
interessati, con le associazioni del commercio maggiormente
rappresentative anche in sede locale, le organizzazioni dei
consumatori e dei sindacati - elaborino «progetti di valorizzazione
commerciale» esaminando «le politiche pubbliche riferite all'area, la
progettualità privata e l'efficacia degli strumenti normativi e
finanziari in atto, al fine del rilancio e della qualificazione
dell'area stessa e dell'insieme di attività economiche in essa
presenti». Ai sensi del censurato comma 7, lettera c), del medesimo
articolo, il legislatore regionale ha previsto che, tra i possibili
contenuti di tali progetti, rientrino anche «interventi in materia di
orari di apertura».
Anche in questo caso la legge regionale dispone in materia di
orari degli esercizi commerciali, in contrasto con il citato divieto
assoluto e perentorio di regolazione, disposto dallo Stato
nell'ambito della sua competenza esclusiva in materia di «tutela
della concorrenza». Conseguentemente anche l'impugnato art. 13, comma
7, lettera c) deve ritenersi violare l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
3.4.- Non può essere condiviso l'argomento dedotto dalla
resistente, secondo cui l'eventuale illegittimità potrebbe
riguardare solo gli «atti» in concreto adottati in applicazione delle
disposizioni impugnate (cioè i singoli accordi o i singoli programmi
di valorizzazione), ma non la disposizione di legge regionale che li
prevede.
A fronte di un divieto assoluto di regolazione degli orari
disposto dalla legge dello Stato, è proprio l'aver fornito una base
legale all'adozione di atti concernenti tale problematica a
determinare la violazione costituzionale lamentata. Del resto,
qualunque sia il contenuto dei singoli atti, esso contrasterebbe con
l'assolutezza del divieto stabilito dal legislatore statale, tanto
che, in sede giurisdizionale, la loro illegittimità sarebbe
pregiudizialmente condizionata dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale delle disposizioni legislative regionali che li
prevedono.
3.5.- La totale liberalizzazione degli orari degli esercizi
commerciali non costituisce una soluzione imposta dalla Costituzione,
sicchè lo Stato potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o
mitigarla. Nondimeno, nel vigore del divieto di imporre limiti e
prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell'esercizio della
sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina
regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima
sotto il profilo della violazione del riparto di competenze. Ne
consegue che gli artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lettera c), della
legge reg. Puglia n. 24 del 2015 devono essere dichiarati illegittimi
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita altresì
della legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 7, lettera a),
della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, che, tra i possibili
contenuti dei «programmi di valorizzazione commerciale», stabilisce
possa esservi «il divieto di vendita di particolari merceologie o
settori merceologici».
La questione è fondata.
Il divieto di vendita previsto dalla legislazione regionale
risulta letteralmente in contrasto con l'art. 34, comma 3, lettera
d), del citato d.l. n. 201 del 2011, secondo cui sono abrogate le
restrizioni concernenti il «divieto, nei confronti di alcune
categorie, di commercializzazione di taluni prodotti» e con l'art. 3,
comma 9, lettera f), del d.l. n. 138 del 2011, secondo cui tra le
restrizioni abrogate è compresa ogni «limitazione dell'esercizio di
una attività economica ad alcune categorie o divieto, nei confronti
di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti».
Si tratta, anche in questo caso, di disposizioni statali dettate
per evitare restrizioni alla libera concorrenza e discriminazioni
concorrenziali tra operatori, come tali rientranti nell'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della
concorrenza». Conseguentemente, le disposizioni regionali che, come
quelle oggetto del presente giudizio, mantengano tali tipi di
restrizioni sono costituzionalmente illegittime, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri contesta la
legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 3 e 4, della legge
reg. Puglia n. 24 del 2015, in quanto, richiedendo apposite
autorizzazioni all'esercizio delle attività commerciali da parte del
Comune, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere e) e m), Cost.
La questione è fondata.
5.1.- In primo luogo deve osservarsi che gli impugnati commi 3 e
4 dell'art. 17 prevedono, rispettivamente, che «[l]'apertura, il
trasferimento di sede, il cambiamento di settore di vendita e
l'ampliamento della superficie di una media o grande struttura di
vendita sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal comune
competente per territorio» (comma 3) e che «[l]'apertura, il
trasferimento di sede, il cambiamento di settore di vendita e
l'ampliamento della superficie di un centro commerciale e di un'area
commerciale integrata necessitano di: a) autorizzazione per il centro
come tale, in quanto media o grande struttura di vendita, che è
richiesta dal suo promotore o, in assenza, congiuntamente da tutti i
titolari degli esercizi commerciali che vi danno vita, purchè
associati per la creazione del centro commerciale; b) autorizzazione
o SCIA, a seconda delle dimensioni, per ciascuno degli esercizi al
dettaglio presenti nel centro» (comma 4).
Le disposizioni regionali censurate introducono la necessità di
un'autorizzazione comunale finalizzata fra l'altro a consentire
l'esercizio del commercio, in ordine alla quale rimette ai Comuni
l'individuazione di procedure e presupposti specifici.
La previsione di un tale provvedimento autorizzatorio, a maggior
ragione se di contenuto indefinito e rimesso sostanzialmente alla
discrezionalità dell'amministrazione, contraddice esplicitamente i
principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti dall'art. 19
della legge n. 241 del 1990 - secondo cui la SCIA è sostitutiva di
ogni atto di autorizzazione o licenza anche per l'esercizio di
un'attività commerciale - e dagli artt. 31 e 34 del d.l. n. 201 del
2011, che hanno affermato la libertà di apertura, accesso,
organizzazione e svolgimento delle attività economiche, abolendo le
autorizzazioni espresse e i controlli ex ante, con la sola esclusione
degli atti amministrativi di assenso o autorizzazione o di controllo,
posti a tutela di specifici interessi pubblici costituzionalmente
rilevanti e compatibili con l'ordinamento dell'Unione europea,
secondo quanto stabilito dalla Direttiva n. 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno, e comunque nel rispetto del principio di
proporzionalità.
Poichè le citate disposizioni statali in materia di
semplificazione, in quanto riferite ad attività economiche,
costituiscono principi di liberalizzazione, e rientrano anzitutto
nella competenza in tema di tutela della concorrenza (sentenza n. 8
del 2013 e n. 200 del 2012); d'altra parte, questa Corte ha ritenuto
che, in generale, i principi di semplificazione amministrativa sono
espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali (sentenza n. 164 del 2012); sicchè, la loro
violazione determina un vulnus all'art. 117, secondo comma, lettere
e) e m), Cost., che riserva in via esclusiva alla competenza dello
Stato la legislazione in materia.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, che stabilisce la
previsione di una zonizzazione commerciale negli strumenti
urbanistici generali e la necessità di piani attuativi per gli
insediamenti commerciali di maggiori dimensioni, ritenendo che
anch'esso violi l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
La questione non è fondata.
6.1.- L'impugnato art. 18 stabilisce che i Comuni individuino le
«aree idonee all'insediamento di strutture commerciali attraverso i
propri strumenti urbanistici, in conformità alle finalità di cui
all'articolo 2, con particolare riferimento al dimensionamento della
funzione commerciale», prevedendo altresì che l'insediamento di
«grandi strutture di vendita e di medie strutture di vendita di tipo
M3 è consentito solo in aree idonee sotto il profilo urbanistico e
oggetto di piani urbanistici attuativi anche al fine di prevedere le
opere di mitigazione ambientale, di miglioramento dell'accessibilità
e/o di riduzione dell'impatto socio economico, ritenute necessarie».
In questo campo la legislazione statale è intervenuta con l'art.
31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, che è bene richiamare nel suo
tenore testuale: «costituisce principio generale dell'ordinamento
nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul
territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di
qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della
salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano,
e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri
ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30
settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni
tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali,
ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività
produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di
garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi
incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali».
In riferimento al citato comma 2 dell'art. 31, la Corte
costituzionale (sentenza n. 104 del 2014) ha ritenuto che si tratta
di un legittimo intervento del legislatore statale nell'esercizio
della competenza esclusiva in materia di concorrenza. Tuttavia, la
disposizione non preclude ogni ulteriore intervento normativo
regionale sul punto. Occorre, infatti, osservare che, a differenza di
quanto avvenuto con riferimento agli orari degli esercizi
commerciali, pure espressione della competenza statale a tutela della
concorrenza, la legge dello Stato non pone divieti assoluti di
regolazione, nè obblighi assoluti di liberalizzazione, ma, al
contrario, consente alle Regioni e agli enti locali la possibilità
di prevedere «anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero
limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e
commerciali», purchè ciò avvenga «senza discriminazioni tra gli
operatori» e a tutela di specifici interessi di adeguato rilievo
costituzionale, quali la tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali.
6.2.- Tale specifica apertura al legislatore regionale per la
regolazione delle zone adibite alle attività commerciali attraverso
gli strumenti urbanistici corrisponde, del resto, a un orientamento
della giurisprudenza di questa Corte - espresso a partire dalla
sentenza n. 200 del 2012 - che adotta una nozione di liberalizzazione
intesa come «razionalizzazione della regolazione», compatibile con il
mantenimento degli oneri «necessari alla tutela di superiori beni
costituzionali».
Similmente, la sentenza n. 8 del 2013 ha ribadito che «in vista
di una progressiva e ordinata liberalizzazione delle attività
economiche» siano fatte salve «le regolamentazioni giustificate da un
interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con
l'ordinamento comunitario», che siano «adeguate e proporzionate alle
finalità pubbliche perseguite», così da «garantire che le dinamiche
economiche non si svolgano in contrasto con l'utilità sociale e con
gli altri principi costituzionali».
In questa prospettiva, prosegue la Corte con la medesima
decisione n. 8 del 2013, «i principi di liberalizzazione
presuppongono che le Regioni seguitino ad esercitare le proprie
competenze in materia di regolazione delle attività economiche», sia
pure «in base ai principi indicati dal legislatore statale».
Tale orientamento ha consentito il formarsi di una giurisprudenza
costituzionale che non esclude ogni intervento legislativo regionale
regolativo delle attività economiche, ma vigila sulla legittimità e
proporzionalità degli stessi rispetto al perseguimento di un
interesse di rilievo costituzionale: tale è stato ritenuto ad
esempio, un precetto regionale, in materia di distribuzione del
carburante, contenente un "obbligo conformativo" alla norma statale,
di carattere relativo e non assoluto, a tutela di «specifici
interessi pubblici» (sentenza n. 105 del 2016).
6.3.- Non contraddice detto orientamento la sentenza n. 104 del
2014 con cui questa Corte ha ritenuto costituzionalmente illegittime
alcune disposizioni regionali che precludevano l'insediamento di
esercizi commerciali in determinate zone, in particolare nel centro
storico degli agglomerati urbani. In tale caso, infatti,
l'illegittimità costituzionale è stata dichiarata in ragione
dell'assolutezza del divieto stabilito dal legislatore regionale e
della discriminazione tra operatori che ne sarebbe derivata. Anche
nella suddetta decisione, la Corte non ha mancato di sottolineare che
l'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 consente di introdurre limiti alla
apertura di nuovi esercizi commerciali per ragioni di tutela
dell'ambiente «ivi incluso l'ambiente urbano» e attribuisce alle
Regioni la possibilità di prevedere «anche aree interdette agli
esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano
insediarsi attività produttive e commerciali». La dichiarazione di
illegittimità costituzionale pronunciata in quel caso si radica
nella assolutezza del divieto stabilito dalla norma regionale e, in
definitiva, nella sua sproporzione rispetto alle finalità
perseguite, tale da frapporre una ingiustificata barriera
all'ingresso nel mercato, discriminatoria nei confronti dei nuovi
operatori.
6.4.- Ciò premesso sui principi da applicare nella specie, va
osservato che la previsione di zonizzazioni commerciali negli
strumenti urbanistici generali e di piani attuativi per gli
insediamenti più grandi, rientra proprio in quegli spazi di
intervento regionale che lo stesso legislatore statale, con il citato
art. 31 del decreto-legge n. 201 del 2011, ha salvaguardato a
condizione che, come è possibile e doveroso fare, la zonizzazione
commerciale non si traduca nell'individuazione di aree precluse allo
sviluppo di esercizi commerciali in termini assoluti e che le
finalità del «dimensionamento della funzione commerciale» e
dell'«impatto socio-economico», siano volte alla cura di interessi di
rango costituzionale, indicati nella medesima disposizione e che
risultano coerenti con quelli dichiaratamente perseguiti dalla
impugnata legge regionale n. 24 del 2015 (art. 2, richiamato
esplicitamente dall'art. 18).
La possibilità, pertanto, che la citata zonizzazione sia
utilizzata per proteggere dalla concorrenza gli esercizi esistenti,
confinando l'apertura dei nuovi in aree distanti o non competitive,
concerne non la previsione legislativa regionale, quanto l'eventuale
illegittimo esercizio in concreto del potere amministrativo in campo
urbanistico da parte dal singolo Comune, censurabile nelle opportune
sedi di giustizia amministrativa, senza che esso possa dirsi in alcun
modo legittimato dalle disposizioni regionali in esame e dovendosi al
contrario ritenere in contrasto con esse, come correttamente
interpretate.
In conclusione, sul punto, la questione di legittimità
costituzionale concernente l'art. 18 citato non è fondata.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha infine impugnato
l'art. 45 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, dubitando della sua
legittimità in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
La questione è fondata.
7.1.- Il citato art. 45 stabilisce che i «nuovi» impianti di
distribuzione del carburante devono essere dotati di almeno un
prodotto ecocompatibile GPL o metano, «a condizione che non vi siano
ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi».
Si tratta di una norma che introduce come regola un obbligo
asimmetrico, in quanto gravante solo sui nuovi distributori, pur
prevedendosi in via di eccezione la possibilità di derogarvi, ove
l'interessato ne dimostri l'eccessiva onerosità sul piano tecnico o
economico.
La legislazione statale, invece, con l'art. 17, comma 5, del d.l.
n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 27 del 2012, pone come regola, a tutela della
concorrenza, la libertà d'iniziativa da parte dei singoli
distributori, stabilendo solo in via d'eccezione la possibilità di
imporre obblighi asimmetrici, pur sempre subordinati al rispetto
della proporzionalità.
Nel caso della legge regionale in esame, l'onere della prova
dell'eccessiva onerosità ricade sull'operatore economico, mentre nel
caso della legge statale esso grava, al contrario, sull'Ente che
rilascia l'autorizzazione.
7.2.- Questa Corte, con la sentenza n. 125 del 2014, ha ritenuto
- pronunciandosi sull'art. 43 della legge della Regione Umbria 6
maggio 2013, n. 10 (Disposizioni in materia di commercio per
l'attuazione del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni
delle leggi regionali 3 agosto 1999, n. 24, 20 gennaio 2000, n. 6 e
23 luglio 2003, n. 13), di contenuto del tutto analogo a quella
impugnata in questa sede - che simili previsioni regionali
determinano una violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. in materia di tutela della concorrenza, in quanto rendono
eccessivamente oneroso l'ingresso di nuovi operatori entranti in un
determinato settore di mercato, con correlativa discriminazione
concorrenziale tra operatori già presenti e quelli che intendano
accedervi.
Anche la già citata sentenza n. 105 del 2016 - che pure ha
ritenuto non illegittimo l'art. 1, comma 1, lettere d) ed e), della
legge della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34 (Disposizioni
in materia di vendita dei carburanti per autotrazione. Modifiche al
titolo II, capo IV della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 -
Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere),
che prevedeva la presenza contestuale di più tipologie di carburanti
- si inserisce coerentemente nel corso dei precedenti della Corte sul
punto. Nella specie la violazione costituzionale è stata esclusa
rimarcandosi, in particolare, che la legge regionale censurata
introduceva l'obbligo anche per gli impianti esistenti in caso di
loro ristrutturazione, così da attenuare se non escludere,
l'asimmetria tra vecchi e nuovi operatori; inoltre, si è
sottolineata la transitorietà del vincolo, previsto «fino al
completo raggiungimento di tutti gli obiettivi di programmazione
regionale».
7.3.- Tali peculiarità di disciplina - che hanno indotto questa
Corte a evidenziare specifici caratteri di flessibilità nella legge
regionale lombarda sui distributori di carburante, così da superare
il vaglio di legittimità costituzionale - non sussistono, per
contro, in riferimento alla legge della Regione Puglia qui censurata,
del tutto sovrapponibile a quella umbra dichiarata illegittima.
Non vi è infatti, nella legge regionale impugnata in questa
sede, alcun elemento da cui desumere margini di flessibilità o
caratteri che denotino la transitorietà del vincolo.
Tali rilievi conducono questa Corte a esprimere una valutazione
negativa della ragionevolezza e della proporzionalità della norma
regionale impugnata, in coerenza con i precedenti in tal senso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 9, comma
4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, e 45 della legge
della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del Commercio);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015,
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117,
primo comma, Cost.;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c),
e 45 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA