1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1997
N. 4 Ordinanza emssa il 1 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Marino Maria Cristina ed altri contro l'Universita' degli studi di Messina ed altri Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. Costituzione, artt. 33 e 34. (000C0054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 13853/1997
proposto da Marino Maria Cristina, Plutino Francesca, Cuzzocrea
Demetrio, Archinà Maria, Casella Michele, Amodeo Domenico, Dato
Giorgia Alessia, Luciano Laura, Cataldo Giovanna, Cutrì Maria Rosa,
Romeo Angela, Mollica Salvatore, Verduci Sergio rappresentati e
difesi dall'avv. Antonino Pellicanò ed elettivamente domiciliati
presso lo studio dell'avv. Vincenzo Antonucci in Roma, via Filippo
Corridoni, 23;
Contro l'Università degli studi di Messina; il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, in
persona dei rispettivi rappresentanti pro-tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, ex lege domiciliati in
Roma, via dei Portoghesi n. 12; nonchè sul ricorso n. 13854/1997
proposto da Calogero Gianfranco, Arena Fausto, Morello Antonio,
Pantenghini Diego, Amedeo Pietro, Isgrò Lorenzo, Malara Domenico, De
Agostino Nadia, Bertucci Luca, Burgio Giuseppe, Ferlaino Romina, Del
Vecchio Angelo, Crupi Loredana, Aurea Claudio, Peiretti Valter,
Passafaro Francesco, Marrapodi Marcello, Ferro Salvatore, Romeo Anna
C., Di Maria Pierfrancesco, Cataldo Giovanna, Rosaniti Leonardo,
Toscano Angelo, Tavella Michele, Spagnolo Emanuela, Mirabile
Carmela, Puglisi Maria A. rappresentati e difesi dall'avv. Antonino
Pellicanò ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv.
Vincenzo Antonucci in Roma, via Filippo Corridoni, 23;
Contro l'Università degli studi di Messina; il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica in persona
dei rispettivi rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliati in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, nonchè sul ricorso n. 14295 proposto da
Scapellato Francesco (rectius: Alessandra), rappresentata e difesa
dagli avvocati Corrado Mauceri e Fausto Buccellato, con domicilio
eletto presso il secondo in Roma, viale Angelico n. 45;
Contro l'Università degli studi di Messina; il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, in pesona
dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonchè sul ricorso n.
14296/97 proposto da Dovizioso Salvatore e Monticelli Gianni,
rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado Mauceri e Fausto
Buccellato, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale
Angelico n. 45;
Contro l'Università degli studi di Bologna, il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, per
l'annullamento (ric. 13853/97):
dei decreti ministeriali del Ministero dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica del 31 luglio 1997, 21 luglio 1997,
n. 245;
del provvedimento bando del 23 luglio 1997, con cui l'Università
convenuta indiceva concorso a 196 posti per l'iscrizione al corso di
laurea in medicina e chirurgia e della graduatoria generale di merito
pe l'ammissione al corso anzidetto per l'anno accademico 1997/1998;
nonchè per l'annullamento (ric. n. 13854/97;
della graduatoria generale di merito per l'ammissione al corso di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria presso l'università di
Messina per l'anno accademico 1997/1998, nella parte in cui i
ricorrenti non risultano tra i vincitori, unitamente al bando di
concorso 23 luglio 1997, con cui è stato indetto il concorso per 13
posti per l'iscrizione al predetto corso di laurea, al decreto
ministeriale del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica 26 luglio 1997, prot. 9111 che fissa in 13
unità il numero dei posti in questione, il decreto ministeriale n.
245 del 21 luglio 1997 ed ogni altro provvedimento presupposto,
contestuale e connesso, nonchè per l'annullamento (ric. n.
14295/97);
dei decreti ministeriali del Ministero dell'università e della
ricerca scientifica e tecnogica n. 245 del 21 luglio 1997 e del 31
luglio 1997, in parte qua e le delibere degli organi universitari
dell'università di Messina che limitano l'accesso alla iscrizione al
corso di laurea in medicina e chirurgia per l'anno accademico
1997/1998, nonchè per l'annullamento (ric. n. 14296/97);
delle delibere degli organi dell'università di Bologna, del
d.P.R. n. 135/1982 e della allegata tabella XVIII-bis, dei decreti
ministeriali del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica 21 luglio 1979 e 31 luglio 1997, nonchè
ogni altro atto indicato nell'epigrafe del ricorso che limitano
l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria
al contingente stabilito dal Ministero anzidetto;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la camera di consiglio del 1 dicembre 1997,
il consigliere Evasio Speranza;
Uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio, i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiede, in via incidentale, la
sospensione: su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a
decidere. Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione,
attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto
consistenti limitazioni nelle iscrizioni. L'agire
dell'amministrazione - in particolare il decreto ministeriale 21
luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi
alla istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento") - trova dichiaratamente supporto normativo nell'art.
9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato
dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha
attribuito ad un atto emanato dal Ministro dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica, il potere di determinare la
limitazione degli accessi di cui trattasi. Ed invero, l'art. 9
citato, a seguito della detta modifica, stabilisce che il Ministero
"definisce, su conforme parere del Consiglio universitario nazionale,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni". La sezione dubita della legittimità costituzionale
della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio
per i profili non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione. II. -
La questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato,
sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione intrapresa
discende, nella specie, dalla eventuale eliminazione dalla realtà
giuridica della disposizione che, conferendo il detto potere
all'amministrazione, consente alla stessa di precludere o limitare
l'accesso ai corsi universitari: sì che viene a configurarsi
un'assoluta priorità - anche in ragione di principi attinenti
all'economia di giudizio - di trattazione della detta questione. È
infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono al
Ministro dell'università di porre limitazioni alle iscrizioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi l'iscrizione al
corso senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre
censure sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un
grado minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si
presentano subordinate all'esito eventualmente negativo
dell'incidente di costituzionalità; Dall'altro, la indicata
rilevanza deve ritenersi configurabile anche nella presente fase
cautelare, atteso che il dubbio di costituzionalità in ordine alla
norma precitata, che costituisce la fonte del potere nella specie
esercitato dall'amministrazione, preclude al collegio una pronuncia
definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione, sull'esistenza
o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo tale valutazione
essere svincolata dalla decisione della Corte sulla portata della
norma sottoposta al suo esame. III. - La questione appare altresì
non manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di
accesso agli studi, anche universitari, sussista, in base agli artt.
33 e 34 della Costituzione, una riserva relativa di legge, con la
conseguenza che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
al corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano. La configurabilità,
nella materia, di una riserva relativa di legge costituisce ius
receptum nella giurisprudenza del giudice amministrativo (in tal
senso, TAR Lazio, III sezione, 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre
1994, n. 1632; TAR Toscana, I sezione, 24 aprile 1997, n. 78; TAR
Veneto, I sezione, 13 giugno 1992, n. 222 e, II sezione, 13 giugno
1997, n. 1015; TAR Liguria, II sezione, 21 marzo 1995, n. 197). Ed
invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma della legge 7 febbraio 1958, n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori
di educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 della legge 21 luglio
1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/1962
al 1964/1965, per un numero predeterminato di posti da assegnare
mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione
del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla
legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38 della legge 14
agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio
programmato dei corsi di laurea, si è attribuito all'amministrazione
universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa
limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione
di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge per
una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa. In proposito, è
costante l'insegnamento del giudice delle leggi sulla necessità che
non "residui la possibilità di scelte del tutto libere e perciò
eventualmente arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma
sussistano nella previsione legislativa - considerata nella
complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri"
(Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi
richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del
1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e
139 del 1985). Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma
4, della legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma
116, non sembra esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (Consiglio
universitario nazionale), la stessa definizione dei "criteri generali
per la regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 della Costituzione. IV. - Per le considerazioni che
precedono, va conseguentemente sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 4 citato, per contrasto col
principio costituzionale della riserva relativa di legge nonchè con
gli artt. 33 e 34 della Costituzione. Va disposta, pertanto, la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente
sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, per la pronuncia sulla legittimità costituzionale della
suindicata norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, della legge 19
novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116 della
legge 15 maggio 1997, n. 127, in relazione al principio
costituzionale della riserva di legge nonchè agli artt. 33 e 34
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione deali atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 1 dicembre 1997.
Il presidente: Cossu
Il consigliere, relatore: Speranza
00C0054