1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 119 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 settembre 1991
N. 119 Ordinanza emessa il 20 settembre 1991 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti dal comune di Pizzoferrato ed altra contro la societa' Valle del Sole ed altra Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Conseguente mancata distinzione tra parte e giudice - Irragionevolezza - Compressione del diritto di difesa delle parti convenute - Violazione del principio di imparzialita' del giudice - Lesione dell'autonomia amministrativa delle regioni. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, primo comma). (Cost., artt. 3, 24, 101 e 118). (092C0264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-1992)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul primo ricorso iscritto al
n. 5595/1988 del r.g.aa.cc., proposto dal comune di Pizzoferrato
(Chieti), in persona del sindaco pro-tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, presso la cancelleria della Corte di cassazione,
rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Ludovici e Giovanni
Margiotta, giusta delega a margine e del ricorso, ricorrente, contro
la società Valle del Sole, in persona del liquidatore pro-tempore,
elettivamente domiciliata in Roma, via Silvio Pellico n. 24, presso
lo studio dell'avv. Romano Carello, rappresentata e difesa dagli
avvocati Valerio Gaglione e Salvatore Desiderato, giusta delega a
margine del controricorso, controricorrente, nonchè la società
S.p.a. Delberg Costruzioni Junior, intimata, e sul secondo ricorso
iscritto al n. 7068/1988 del r.g.aa.cc., proposto dalla società
S.p.a. Delberg Costruzioni Junior, in persona dei suoi amministratori
e legali rappresentanti pro-tempore, elettivamente domiciliata in
Roma, piazza Adriana n. 5, presso lo studio dell'avv. Enrico Porzio,
rappresentata e difesa dagli avvocati Lucio Bove e Salvatore
Desiderato, giusta delega a margine del controricorso e ricorso
incidentale, controricorrente, e ricorrente incidentale, contro il
comune di Pizzoferrato e società. S.p.a. Valle del Sole, intimati,
avverso la sentenza del commissariato regionale per il riordinamento
degli usi civici in Abruzzo, emessa il 2 marzo 1988;
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 20 settembre
1991, la relazione della causa, svolta dal cons. rel. dott. Di Ciò;
Uditi gli avvocati Desiderato Salvatore e Bove Lucio;
Udito il p.m., nella persona del dott. Morozzo Della Rocca,
sostituto procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione
che conclude per: inammissibilità primo e secondo motivo; non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, primo comma, della legge n. 1766/1927 per contrasto con
l'art. 24 della Costituzione nella parte in cui prevede che il
commissario agli usi civici possa procedere d'ufficio nell'esercizio
della giurisdizione.
PREMESSO IN FATTO
Il comune di Pizzoferrato, con rogito notar Giulio Cianci di Roma,
in data 12 luglio 1962, alienava alla S.p.a. "Valle del Sole"
l'appezzamento di terreno comumale di ett. 41.19.60 facente parte del
comprensorio denominato S. Domenico in Silvis, oltre ad un fabbricato
rurale di otto vani su due piani denominato "casa del pastore". Dopo
quasi venti anni, allorchè l'area era stata urbanizzata con
insediamenti turistici, il commissario regionale per il riordinamento
degli usi civici in Abruzzo, in base agli atti relativi al sistema
demaniale, riteneva che il terreno alienato avesse natura di demanio
civico, qualitas sostanzialmente contestata dal comune, come
risultava dal contenuto della deliberazione consiliare del 7 aprile
1962 che aveva autorizzato la vendita.
Pertanto il commissario anzidetto, à sensi dell'art. 29 della
legge n. 1766/1927 e in relazione all'art. 12, convocava ex officio
in giudizio il sindaco di Pizzoferrato e la S.p.a. Valle del Sole, in
persona del suo legale rappresentante, al fine di sentir accertare e
dichiarare la demanialità del bene suddetto e la conseguente
nullità della deliberazione consiliare 7 aprile 1962 e di tutti gli
atti connessi.
Il sindaco di Pizzoferrato dichiarava che qualora parte del
terreno in questione fosse risultata di uso civico, avrebbe richiesto
l'autorizzazione alla vendita, e deduceva che alla società Valle del
Sole era subentrata la società Delberg Costruzioni Junior. Questa,
chiamata in giudizio, confermava di avere acquistato dalla predetta
società anche i terreni oggetto del giudizio.
Svolta l'opportuna attività istruttoria il commissario, con
sentenza 2-14 marzo 1988, dichiarava la natura demaniale civica del
terreno sopra indicato, la nullità della deliberazione consiliare in
data 7 aprile 1962, del rogito notar Cianci di Roma del 12 luglio
1962 e di tutti i successivi atti ad esso connessi. Ordinava la
reintegrazione degli stessi beni al comune di Pizzoferrato, con
condanna della società Delberg all'immediato rilascio, e compensava
le spese del giudizio.
Contro tale sentenza il comune di Pizzoferrato - dopo aver
proposto reclamo dinanzi alla corte d'appello di Roma, sezione
specializzata per gli usi civici, per la parte della pronuncia
relativa all'accertamento della qualitas soli - ha anche proposto
ricorso per cassazione, affidato a due motivi, per le parti
ulteriori.
A detta impugnazione ha aderito la S.p.a. Delberg Costruzioni Jun-
ior, mediante ricorso incidentale.
La S.p.a. Valle del Sole non ha svolto attività difensiva.
La Corte osserva:
1. - I due ricorsi, principale e incidentale, vanno innanzi tutto
riuniti, à sensi dell'art. 335 del c.p.c., trattandosi di
impugnazioni separatamente proposte contro la stessa sentenza.
2. - La decisione del commissario ha per oggetto:
I) l'accertamento che il terreno de quo fa parte del demanio
civico del comune di Pizzoferrato;
II) l'accertamento della nullità sia della deliberazione di
alienazione adottata dal consiglio comunale in data 7 aprile 1962,
approvata dalla giunta provinciale amministrativa di Chieti il 6
giugno 1962, sia del successivo rogito di vendita per notar Cianci in
data 12 luglio 1962 "nonchè di tutti gli altri e ulteriori atti
eventualmente connessi";
III) l'ordine "di reintegra degli stessi beni al comune di
Pizzoferrato" con condanna della "occupatrice di essi società
Delberg Costruzioni a rilasciarli immediatamente, previo ripristino
dello stato originario dei luoghi, in favore del comune medesimo".
Contro il capo di pronuncia sub I) il comune e la società
acquirente hanno proposto reclamo alla corte d'appello di Roma,
sezione usi civici. Gli stessi hanno proposto ricorso per cassazione
- in via principale il comune e incidentale adesiva la società - a
norma dell'art. 111 della Costituzione, contro i capi sub II) e sub
III).
Con i ricorsi, articolati in varie censure, viene dedotto: a)
carenza di giurisdizione del commissario; b) falsa ed errata
applicazione dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, in
relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 66), e violazione
del principio del contraddittorio.
Per quanto concerne la carenza di giurisdizione si sostiene: a) il
potere giurisdizionale del commissario, limitato alle controversie
circa l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti di uso
civico, la qualitas soli e l'appartenenza dei beni, non comprende
l'accertamento dell'invalidità di atti amministrativi e di negozi di
diritto privato, riservato rispettivamente al giudice amministrativo
e al giudice ordinario; b) il potere giurisdizionale sulle
"rivendicazioni" presuppone che vi sia una lite fra soggetti diversi
circa l'appartenenza del bene, con la conseguenza che, in mancanza
della lite fra i soggetti interessati (come nel caso di specie),
l'ordine di "reintegrazione" a favore del comune può rientrare nelle
attribuzioni amministrative della regione e non in quelle
giurisdizionali del commissario; c) in ogni caso il potere
giurisdizionale non può essere esercitato al di fuori di una
espressa domanda della parte interessata.
Per quanto concerne le prospettate violazioni di legge si deduce:
a) l'art. 29, primo comma, della legge n. 1766/1927, dopo l'entrata
in vigore del d.P.R. n. 616/1977, che ha trasferito alle regioni le
attribuzioni di carattere amministrativo dei commissari, non può
più essere interpretato nel senso, ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza, che il commissario ha il potere di promuovere ex
officio le controversie sulle quali ha giurisdizione, dovendosi ormai
ritenere che l'iniziativa dei giudizi sia rimessa alle parti
interessate e alle regioni; b) riconoscere la facoltà di promuovere
il giudizio allo stesso giudice che deve pronunciare sulla fondatezza
delle domande costituisce grave violazione del principio del
contraddittorio tale da rendere invalida la pronuncia.
3. - Queste sezioni unite ritengono che rivesta importanza
centrale la questione relativa alla permanenza, dopo il trasferimento
alle regioni delle attribuzioni di carattere amministrativo già
devolute al commissario dalla legge n. 1766/1927, del potere del
commissario di promuovere ex officio le controversie per le quali
egli stesso ha funzione di giudice.
La questione, ad avviso della Corte, non può essere risolta sul
piano puramente interpretativo, come auspicato dai ricorrenti, dal
momento che queste sezioni unite, in precedenti pronuncie dalle quali
non vi è ragione di dissentire, hanno affermato che pur dopo
l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 il commissario conserva il
potere di promuovere d'ufficio i giudizi ad esso riservati (cfr.
sentenza 3 agosto 1989, n. 3586).
La possibilità di espungere dal testo del primo comma dell'art.
29 della legge n. 1766/1927 la previsione che il commissario, oltre
che su istanza delle parti interessate, possa procedere "anche
d'ufficio" può pertanto essere affidata solo all'intervento della
Corte costituzionale, ravvisando questo collegio dei dubbi, non
manifestamente infondati, di legittimità costituzionale della norma
in relazione agli artt. 2, 24, primo e terzo comma, 101 e 108, primo
e secondo comma, della Costituzione.
4. - La rilevanza della questione nel presente giudizio potrebbe
essere esclusa: a) nell'ipotesi che i ricorsi fossero inammissibili
per essere i capi di pronuncia impugnati (II e III sopra indicati)
soggetti a reclamo alla Corte d'appello insieme col capo I; b)
nell'ipotesi che, data l'ammissibilità dei ricorsi, in ordine ai
capi stessi fosse ravvisabile carenza di giurisdizione del
commissario per profili tali da assorbire la questione della
promuovibilità ex officio dei giudizi.
Ritiene il collegio che le predette ipotesi non ricorrano.
A) Dalla indicazione tassativa dei due ordini di controversie per
le quali l'art. 32 della legge n. 1766/1927 prevede il reclamo alla
corte d'appello (questioni concernenti "la esistenza, la natura e
l'estensione dei diritti di cui all'art. 1" oppure "la rivendicazione
delle terre") emerge che trattasi soltanto di alcune delle
controversie attribuite alla competenza giurisdizionale del
commissario dall'art. 29 (primo comma, per quanto riguarda la
rivendicazione delle terre, secondo comma, per quanto riguarda le
controversie circa l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti
di uso civico comprese quelle in cui sia contestata la qualità
demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni
delle associazioni). Sono pertanto sottratte al reclamo non solo le
pronuncie relative alla invalidità di atti amministrativi o negozi
di diritto privato riguardanti le terre ma anche quella
conseguenziale di rilascio delle terre medesime, la quale non può
essere inquadrata nello schema della rivendicazione, che è azione
reale, ma in quello diverso dell'azione personale di rilascio in
conseguenza del venir meno del titolo giustificativo della
detenzione.
Nel sistema della legge, in definitiva, il reclamo alla corte
d'appello è consentito solo per le controversie che hanno ad oggetto
questioni di fondo e assolutamente pregiudiziali ad ogni operazione,
come quelle che attengono alla natura e alla titolarità dei diritti
controversi, mentre per la soluzione delle controversie ulteriori,
genericamente previste nell'ultima parte del secondo comma dell'art.
29 ("tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle
operazioni"), le quali sono attinenti all'attuazione nei singoli casi
di quelle premesse di fondo e devono ricevere pronta esecuzione,
nessun mezzo di impugnazione è previsto, salvo naturalmente il
rimedio dell'art. 111 della Costituzione.
I ricorsi sono pertanto ammissibili.
B) L'attribuzione alla competenza giurisdizionale del commissario
delle questioni riguardanti l'invalidità sia dei contratti di
alienazione di terre del demanio civico sia degli atti amministrativi
ad esse preordinati (sotto il profilo, propriamente, della
disapplicazione e non della cognizione diretta) nonchè del
conseguente provvedimento di rilascio è stata già affermata da
queste sezioni unite in sede di regolamento, e, da sezione semplice,
in sede di ricorso ex art. 111 della Costituzione per implicito (sez.
un. 10 novembre 1980, n. 6017, e per implicito, sez. seconda 22
novembre 1990, n. 11265).
Le decisioni relative, come si è detto, sono da inquadrare nella
previsione dell'ultima parte del secondo comma dell'art. 29.
Non sussiste pertanto il difetto di giurisdizione dedotto dai
ricorrenti con riguardo al giudice ordinario, al giudice
amministrativo e ai poteri riservati alla p.a.
5. - Questa Corte ha sempre interpretato il primo comma dell'art.
29 nel senso che il commissario potesse procedere ex officio non solo
per le operazioni di carattere amministrativo a lui affidate dalla
legge n. 1766/1927 ma anche per i giudizi attribuiti alla sua
giurisdizione. Al commissario è stato pertanto riconosciuto il
potere non solo di decidere determinate controversie ma anche di
promuoverle, ossia di formulare le specifiche domande giudiziali
della cui fondatezza egli stesso era chiamato a conoscere e quindi di
rivestire nel processo sia la parte di attore sia quella di giudice.
Nelle controversie poteva quindi accadere, come è accaduto nel
caso in esame, che i soggetti del rapporto sostanziale (nella specie,
il comune alienante e la società acquirente dei terreni) fossero
delle parti processuali del tutto anomale, coinvolte, anzichè in un
contraddittorio fra di loro, insussistente e puramente formale, in un
diverso contraddittorio reale fra loro congiuntamente da una parte,
in veste sostanziale di convenuti, e il giudice dall'altra in veste
di attore.
Una situazione del genere può trovare spiegazione nel fatto che,
nel sistema della legge n. 1766/1927, il commissario non era soltanto
un giudice speciale ma era anche un organo di amministrazione attiva
e, come tale, portatore di interessi pubblici concreti che era tenuto
a realizzare.
L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso dell'anomalia
amministratore-giudice la quale ultima, in linea di principio, non
era ritenuta non conforme a principi costituzionali (cfr. Corte
costituzionale 25 maggio 1970, n. 73, con riferimento agli articoli
108, secondo comma, e 25 della Costituzione).
Senonchè, a seguito dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977
che ha trasferito alle regione "tutte" le funzioni di carattere
amministrativo in materia di usi civici attribuite dalle leggi
anteriori al commissario e al Ministero dell'agricoltura, deve
ritenersi che il commissario, oggi, sia soltanto un giudice che, come
tale, non può e non deve essere portatore di alcun interesse
particolare attinente alla materia degli usi civici, la cui cura non
gli è più attribuita. Di conseguenza non sembra che possa essergli
riconosciuto il potere di promuovere "di ufficio" i giudizi dinanzi a
sè, la cui iniziativa dovrebbe essere rimessa in via esclusiva alle
parti interessate e alle regioni ex art. 10 della legge n. 1075/1930
richiamata nell'art. 66, sesto comma, del d.P.R. n. 616/1977, ossia
ai portatori di interessi concreti e contrapposti pubblici o privati,
nelle singole controversie.
6. - Il dubbio circa la legittimità costituzionale dell'art. 29,
primo comma, della legge n. 1766/1927, nella parte in cui prevede che
i giudizi davanti al commissario possano essere promossi "anche di
ufficio", viene prospettato in primo luogo con riferimento all'art. 3
della Costituzione.
Non appare consono ai principi di ragionevolezza e di coerenza
attribuire ad un organo che ha funzioni esclusive di giudice il
potere di promuovere i giudizi davanti a se stesso.
Se tale potere poteva trovare spiegazione nella circostanza che,
anteriormente all'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977, il
commissario era anche un organo di amministrazione attiva al quale,
ai fini della realizzazione del concreto interesse pubblico che era
chiamato a perseguire, poteva essere riconosciuta anche l'iniziativa
processuale per la tutela di quell'interesse, esso nella situazione
normativa vigente non sembra più giustificabile.
7. - Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato
altresì con riferimento all'art. 24, primo e secondo comma, della
Costituzione.
Si è già rilevata nel precedente paragrafo 5 la grave anomalia
processuale derivante dal riconoscimento della possibilità che il
giudice rivesta contemporaneamente la figura di attore, il quale for-
mula le domande e poi le istruisce in contraddittorio reale con i
soggetti del rapporto sostanziale. Questa anomalia, mentre elimina la
necessaria distinzione tra giudice e parte insita nel riconoscimento
del diritto di agire (primo comma, dell'art. 24), appare tale da
menomare gravemente il diritto di difesa delle parti del rapporto
sostanziale (secondo comma, dell'art. 24) il quale si esplica, e deve
esplicarsi, nella contrapposizione dialettica delle parti medesime e
non nella contrapposizione con lo stesso giudice.
8. - Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato
anche con riferimento all'art. 101 della Costituzione.
Se il giudice è soggetto "soltanto" alla legge e come tale si
pone come garante del solo interesse generale alla corretta
applicazione della legge, non può, senza contraddizione, essere
contemporaneamente portatore di interessi particolari e concreti,
anche se di carattere pubblico, ma propri della pubblica
amministrazione, necessariamente sottesi alla proposizione di una
domanda giudiziale.
9. - Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato
infine con riferimento all'art. 118, primo e secondo comma, della
Costituzione.
Dal momento che le funzioni amministrative in materia di usi
civici sono state trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 616/1977 e
che il potere di promuovere giudizi a tutela dell'interesse pubblico
relativo rientra nelle funzioni amministrative (cfr. art. 10 della
legge 10 luglio 1930, n. 1078, richiamata nell'art. 66, sesto comma,
del d.P.R. n. 616/1977) il riconoscimento di tale potere al
commissario non sembra compatibile con l'autonomia delle regioni
nell'ambito della sfera di amministrazione ad esse riservata dalla
Costituzione. L'esercizio del diritto di azione, a tutela di un
determinato interesse, comporta sempre una valutazione di carattere
discrezionale che non sembra possa essere sottratta al soggetto che
in via esclusiva, in base alla legge, è portatore dell'interesse
medesimo.
In definitiva l'indicata questione di legittimità costituzionale
non sembra manifestamente infondata; onde, in applicazione dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la sua soluzione va rimessa alla
Corte costituzionale, previa sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi proposti dal comune di Pizzoferrato e dalla
Delberg Costruzioni Junior S.p.a. contro la sentenza del commissario
regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo in data
2-14 marzo 1988, ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perchè sia risolta la questione di legittimità
costituzionale, con riferimento agli articoli 3, 24, primo e secondo
comma, 101 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione della
Repubblica, dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n.
1766, nella parte in cui prevede che i giudizi davanti ai commissari
degli usi civici possano essere promossi "anche di ufficio";
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata al Presidente
del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei
deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte
suprema di cassazione, sezioni unite civili, il 20 settembre 1991.
Il presidente: CAROTENUTO

92C0264