1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 settembre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 settembre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Misure straordinarie di accelerazione dei lavori pubblici privi di interesse transfrontaliero al fine di fronteggiare la straordinaria situazione di grave crisi congiunturale - Contrasto con le norme del codice dei contratti pubblici in materia di procedure di affidamento dei lavori pubblici, di criteri di aggiudicazione e di anomalie delle offerte, di forme di pubblicita', nonche' in tema di affidamento dei servizi attinenti all'architettura ed all'ingegneria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile, esorbitanza dalle competenze legislative statutarie, mancato rispetto di norme fondamentali di riforme economiche sociali. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 16 luglio 2010, n. 12, art. 4, comma 28, che ha inserito l'art. 1-bis nella legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) e lett. l); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 56, 57, 70, 81, 91, comma 2, 122, commi 3, 4, 5, 6, 7, 7-bis e 9. (010C0729) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta pro tempore, per la declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 4, comma 28 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 16 luglio 2010, pubblicata nel B.U.R.
n. 17 del 21 luglio 2010, avente ad oggetto 1'«Assestamento del
bilancio 2010 e del bilancio pluriennale per gli anni 2010-2012 ai
sensi dell'art. 34 della legge regionale n. 21/2007», in relazione
all'art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonchè in
relazione all'art 117, comma secondo, lett. e) e l) Cost.
L'art. 4, comma 28 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 16 luglio 2010, che ha inserito l'art. 1-bis
all'interno della legge regionale 4 giugno 2009, n. 11 (Misure
urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al
reddito dei lavoratori e della famiglie, accelerazione di lavori
pubblici), ha disposto misure straordinarie di accelerazione dei
lavori pubblici privi di interesse transfrontaliero al fine di
fronteggiare la straordinaria situazione di grave crisi
congiunturale.
La disciplina introdotta dalla richiamata disposizione regionale
contrasta con la disciplina contenuta nel d.lgs. 12 aprile 2006, n.
163 in materia di procedure di affidamento dei lavori pubblici, di
criteri di aggiudicazione e di anomalie delle offerte, di forme di
pubblicità, nonchè in tema di affidamento dei servizi attinenti
all'architettura ed all'ingegneria.
Conseguentemente, l'art. 4 comma 28 della legge regionale eccede
le competenze legislative attribuite alla Regione Friuli-Venezia
Giulia dall'art. 4 dello Statuto speciale di cui alla legge
costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963, nonchè viola la competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, comma secondo,
lett. e) e l) Cost.
Prima di analizzare le singole censure di illegittimità
costituzionale mosse all'art. 4, comma 28 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 16 luglio 2010, si rende necessaria
una breve premessa in ordine al riparto della potestà legislativa,
fra stato e regioni ad autonomia speciale, all'interno del settore
degli appalti pubblici, così come delineata dalla giurisprudenza di
codesta Corte (Corte cost. 3 dicembre 2008, n. 411; Corte cost. 19
novembre 2007, n. 401; Corte cost. 9 giugno 2010, n. 221).
Al riguardo, si rilevi preliminarmente come l'art. 4 del
richiamato Statuto attribuisca alla Regione Friuli-Venezia Giulia la
competenza legislativa primaria nella materia dei lavori pubblici di
interesse regionale, limitandone, tuttavia, l'esercizio al rispetto
della Costituzione, dei principi generali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, delle norme fondamentali delle riforme economiche
sociali, nonchè degli obblighi internazionali dello Stato.
Secondo l'insegnamento di codesta Consulta (Corte cost. 9 giugno
2010, n. 221) chiamata a pronunciarsi su una questione analoga a
quella oggetto del presente giudizio di costituzionalità, è lo
stesso Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia a contemplare, fra
i suddetti limiti all'esercizio della potestà legislativa primaria,
il rispetto dei principi di tutela della concorrenza a cui è
informato il d.lgs. n. 163/2006 costituente attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Conseguentemente, la disciplina regionale intervenuta a regolare
il settore degli appalti pubblici, avrebbe dovuto conformarsi a
quella statale di recepimento della normativa comunitaria confluita
nell'adottato d.lgs. n. 163/2006, pena la violazione dello stesso
art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963 recante i
limiti di esercizio della potestà legislativa primaria nelle materie
ivi contemplate.
Come esplicitato da codesta Corte nella richiamata pronuncia
(Corte cost. 9 giugno 2010, n. 221), tra i limiti alla competenza
legislativa delle Regioni a Statuto speciale «vengono in rilievo, in
primo luogo, i limiti derivanti dal rispetto dei principi della
tutela della concorrenza, strumentali ad assicurare le libertà
comunitarie e, dunque le disposizioni contenute nel Codice degli
appalti pubblici, che costituiscono diretta attuazione delle
prescrizioni poste a livello europeo. In tale ambito, la disciplina
regionale non può avere un contenuto difforme da quella prevista, in
attuazione delle norme comunitarie, dal legislatore nazionale e,
quindi, non può alterare negativamente il livello di tutela
assicurato dalla normativa statale».
Codesta Consulta (Corte cost. 13 dicembre 2007, n. 447; Corte
cost. 27 febbraio 2008, n. 51; Corte cost., 3 dicembre 2008, n. 411)
ha riconosciuto come la tutela della concorrenza - materia
espressamente riservata alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato nei rapporti con le regioni ad autonomia ordinaria ex art. 117,
secondo comma, lettera e) Cost. - sia di competenza esclusiva del
legislatore statale anche nei rapporti con le regioni ad autonomia
speciale. .
Più in generale, si è ritenuto legittimo l'intervento dello
Stato in una materia attribuita dallo Statuto speciale alla potestà
primaria delle Regioni autonome che interferisce in tutto o in parte
con una materia di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, Cost., qualora l'intervento sia volto a
«garantire standards minimi ed uniformi di tutela ed introdurre
limiti unificanti che rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti
riservati alla competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. 13
dicembre 2002, n. 536).
La materia dei lavori pubblici attribuita dallo Statuto speciale
alla potestà legislativa primaria della Regione Friuli-Venezia
Giulia interferisce inevitabilmente con la materia della tutela della
concorrenza, riservata alla potestà esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il fine perseguito dal. legislatore statale nell'esercizio della
sua potestà esclusiva è quello di assicurare la più ampia
partecipazione al mercato di tutti gli operatori economici attraverso
l'adozione di uniformi procedure di evidenza pubblica nella scelta
del contraente idonee a garantire il rispetto dei principi comunitari
di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza.
Conseguentemente, secondo l'insegnamento di codesta Corte (Corte
cost. 3 dicembre 2008, n. 411; Corte cost. 9 giugno 2010, n. 221), la
disciplina delle procedure di gara ed, in particolare, delle
procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, delle
procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione contenuta
nel d.lgs. n. 163/2006, afferendo alla materia della tutela della
concorrenza, è attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato, con la conseguenza che alle Regioni a Statuto speciale è
preclusa la facoltà di dettare una disciplina difforme da quella
prevista dal legislatore statale nel Codice dei contratti pubblici.
Parimenti, le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 163/2006
concernenti la fase di conclusione ed esecuzione del contratto di
appalto si sottraggono alla potestà legislativa primaria delle
Regioni a Statuto speciale siccome ricomprese nella materia
dell'ordinamento civile di competenza esclusiva del legislatore
statale ex art. 117, secondo comma, l), Cost., in ragione
«dell'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza,
di garantire l'uniformità di trattamento, nell'intero territorio
nazionale, della disciplina della fase di conclusione e di esecuzione
dei contratti di appalto» (Corte cost. 19 novembre 2007, n.
401/2007).
Conseguentemente, la Regione Friuli-Venezia Giulia, con la
disposizione della cui legittimità di controverte, ha legiferato in
ambiti espressamente ricondotti, dalla richiamata costante ed
uniforme giurisprudenza di codesta Consulta, alla materia della
«tutela della concorrenza» ed alla materia dell'«ordinamento civile»
espressamente riservate alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato ex art. 117, secondo comma, e), l) Cost., così, eccedendo le
proprie competenze.
L'illegittimità costituzionale dell'impugnata disposizione
regionale si palesa, altresì, sotto il profilo del mancato rispetto
delle norme fondamentali delle riforme economiche sociali,
costituenti ulteriore limite alla potestà legislativa primaria della
Regione Friuli-Venezia Giulia ai sensi dello Statuto speciale.
Secondo l'insegnamento di codesta Consulta, la disciplina
contenuta nel d.lgs. n. 163/2006 è suscettibile di esser qualificata
in termini di normativa fondamentale di riforma economico-sociale,
siccome rispondente «ad un interesse unitario, afferendo a scelte
legislative di carattere generale che implicano valutazioni e
riflessi finanziari che non tollerano discipline differenziate nel
territorio» (Corte cost. 13 dicembre 2006, n. 447/2006; Corte cost. 9
giugno 2010, n. 221).
Conseguentemente, la disciplina contenuta nel Codice dei
contratti pubblici, in quanto espressione di norme fondamentali di
riforme economico-sociali, vincola la potestà legislativa primaria
della Regione Friuli-Venezia Giulia, precludendone la facoltà di
legiferare in senso difforme.
Tutto ciò premesso, si procede all'analisi delle singole censure
di incostituzionalità.
1) L'art. 1-bis, comma 1, della legge regionale 4 giugno 2009, n.
11, introdotto dall'art. 4, comma 28 della legge regionale n. 12 del
16 luglio 2010, dispone che, al fine di fronteggiare la straordinaria
situazione di grave crisi congiunturale, fino al 31 dicembre 2011, i
lavori, di importo pari o inferiore a 1 milione di euro al netto di
IVA non presentino interesse transfrontaliero. Il successivo comma 2
prevede che i lavori di valore pari o inferiore all'importo di 1
milione di euro al netto di IVA e, conseguentemente, privi di
interesse transfrontaliero, vengano affidati, a cura del responsabile
unico del procedimento, mediante ricerca di mercato volta a
individuare gli operatori economici in possesso dei necessari
requisiti di qualificazione. L'invito diretto è rivolto ad almeno
quindici soggetti, ove esistano in tale numero soggetti idonei
secondo criteri di rotazione, ed il termine di ricezione delle
offerte non può essere inferiore a dieci giorni dalla data di invio
della lettera di invito.
Tali disposizioni contrastano con gli articoli 56 (Procedura
negoziata previa pubblicazione di un bando di gara) , 57 (Procedura
negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara), 70
(Termini di ricezione delle domande di partecipazione e di ricezione
delle offerte) e 122, commi 6, 7 e 7- bis (Disciplina specifica per i
contratti di lavori pubblici sotto soglia) del Codice dei contratti
pubblici in tema di procedure di affidamento, eccedendo dalle
competenze statutarie e violando la competenza legislativa esclusiva
statale di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. e) ed l).
Secondo l'insegnamento di codesta Corte (Corte cost. 3 dicembre
2008, n. 411), le procedure di affidamento dei contratti, siccome
finalizzate a garantire la competitività e la libera circolazione
degli operatori economici all'interno del mercato comunitario,
afferiscono alla materia di «tutela della concorrenza» di competenza
esclusiva statale.
Si consideri, altresì, che la disciplina del d.l.gs. n. 163/2006
derogata dalla normativa regionale si configura quale espressione di
norme fondamentali di riforme economico-sociali, ovvero come limite
alla potestà legislativa primaria della Regione Friuli-Venezia
Giulia.
Conseguentemente, la disposizione regionale impugnata incide
illegittimamente su materie riservate alla competenza del legislatore
statale.
2) L'art. 1-bis, comma 3, della legge regionale del 4 giugno
2009, n. 11, prevede che i lavori privi di interesse transnazionale
ai sensi del comma 2 siano affidati preferibilmente con il criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa; possono essere affidati
con il criterio del prezzo più basso ove ritenuto motivatamente più
adeguato dalla stazione appaltante rispetto al criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa. Qualora si applichi il criterio del
prezzo più basso si darà corso, in ogni caso, all'applicazione del
sistema di esclusione automatica delle offerte anomale.
Tale comma contrasta con gli articoli 81 (Criteri per la scelta
dell'offerta migliore), nonchè con l'art. 122, comma 9 (Disciplina
specifica per i contratti di lavori pubblici sotto soglia) del Codice
dei contratti pubblici in tema di scelta del criterio di
aggiudicazione e di anomalie delle offerte.
Se è vero, infatti, che la stazione appaltante possa prevedere
nel bando l'esclusione automatica dalla gara delle offerte che
presentino una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di
anomalia, tale facoltà di esclusione automatica non è esercitabile
quando il numero delle offerte ammesse è inferiore a dieci.
La disposizione impugnata, pertanto, eccede dalle competenze
statutarie della Regione e viola la competenza esclusiva statale di
cui all'articolo 117, secondo comma, lett. e) ed l) attesa
l'afferenza dei criteri di aggiudicazione dei lavori alla materia
«tutela della concorrenza» di competenza esclusiva statale e tenuto
conto del carattere di «normativa fondamentale di riforme
economico-sociale» della disciplina codicistica (Corte cost. 3
dicembre 2008, n. 411).
3) Il comma 4 dell'art. 1-bis della legge regionale del 4 giugno
2009, n. 11, nel disporre che «gli affidamenti di lavori privi di
interesse transfrontaliero vanno pubblicati all'Albo della stazione
appaltante e comunicati all'Osservatorio regionale», contrasta con
l'articolo 122, commi 3, 4 e 5, del d.lgs. n. 163/2006 in tema di
pubblicità della procedura di affidamento, con conseguente lesione
della competenza esclusiva statale di cui all'articolo 117, secondo
comma, lett. e) ed l).
Si palesa illegittima l'introduzione, ad opera di leggi
regionali, di forme di pubblicità attenuata degli affidamenti, in
ragione dell'afferenza dell'ambito de quo alla materia «tutela della
concorrenza», riservata alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato (Corte cost. 3 dicembre 2008, n. 411).
4) Il comma 5 dell'art. 1-bis della legge regionale del 4 giugno
2009, nel disporre che «i servizi di ingegneria e di architettura di
importo pari o inferiore a 50.000 euro al netto di IVA sono affidati
dalla stazione appaltante sulla base di una procedura selettiva
mediante curricula tra tre soggetti individuati dal responsabile
unico del procedimento secondo criteri di professionalità, rotazione
e imparzialita'», contrasta con l'articolo 91, comma 2, del Codice
dei contratti pubblici, in tema di affidamento dei servizi attinenti
all'architettura e all'ingegneria ledendo la competenza esclusiva
statale di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. e) ed l),
siccome ambito afferente alla materia «tutela della concorrenza»
(Corte cost. 3 dicembre 2008, n. 411).
Per tali motivi si ritiene che le disposizioni censurate debbano
essere impugnate dinanzi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 28 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 6 luglio 2010, pubblicata nel B.U.R.
n. 17 del 21 luglio 2010, avente ad oggetto l'«Assestamento del
bilancio 2010 e del bilancio pluriennale per gli anni 2010-2012 ai
sensi dell'art. 34 della legge regionale n. 21 dicembre 2007», in
relazione all'art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio
1963 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonchè
in relazione all'art. 117, comma secondo, lett. e) e l) Cost.
Roma, addì 16 settembre 2010

L'Avvocato dello Stato: Giacomo Aiello