1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 4 - 6 maggio 2009
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Sicurezza pubblica - Esercizi pubblici - Licenza rilasciata dal Sindaco di Bolzano - Sospensione con decreto del questore della Provincia di Bolzano per motivi di ordine pubblico - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione della competenza della Provincia in materia di «esercizi pubblici» e di quelle proprie del Presidente della Provincia in materia di pubblica sicurezza - Esclusione - Riconducibilita' dell'atto impugnato alla materia «ordine pubblico» di competenza esclusiva statale - Spettanza allo Stato del potere esercitato. - Decreto del questore della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008, n. 11-A/A.S./2008. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, n. 7, 16 e 20; d.P.R. 1º novembre 1973, n. 686, art. 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 3, comma 3. (009C0322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto del Questore della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008 n.
11-A/A.S./2008, recante sospensione per dieci giorni della licenza di
esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco
del Comune di Bolzano al sig. Robert Ausserer, per la gestione del
Bar Caffè «Teatro», sito in Bolzano, promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano con ricorso notificato il 19 giugno 2008,
depositato in cancelleria il 27 giugno 2008 ed iscritto al n. 11 del
registro conflitti tra enti 2008.
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 giugno 2008 e depositato il
successivo 27 giugno, la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al
decreto del Questore di detta Provincia 24 aprile 2008 n. 11 -
A/A.S./2008, che ha disposto la sospensione per dieci giorni, con
effetto immediato a decorrere dalla notificazione del medesimo, della
licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006
dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione del Bar Caffè
«Teatro», sito in Bolzano.
2. - La ricorrente deduce che il decreto impugnato sarebbe stato
adottato, ai sensi dell'art. 100 del regio decreto 18 giugno 1931, n.
773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza),
allo scopo di intervenire tempestivamente per evitare il ripetersi di
episodi di turbativa dell'ordine pubblico, «connessi all'attività
svolta dal medesimo locale, comprovata dalla presenza di numerosi
avventori, all'interno ed all'esterno dell'esercizio, visibilmente
alterati dall'abuso di bevande alcoliche», che hanno reso necessario
l'intervento della Polizia di Stato.
Ad avviso della ricorrente, il decreto violerebbe gli articoli 9,
primo comma, numero 7, 16 e 20 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), l'articolo 3 del decreto del Presidente della
Repubblica 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente
esercizi pubblici e spettacoli pubblici), l'art. 3, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616).
La Provincia ritiene, infatti, che, con l'adozione del decreto
impugnato, il Questore abbia violato le competenze provinciali in
materia di «esercizi pubblici» delineate dall'art. 9, primo comma, n.
7, dello statuto speciale, il quale attribuisce alla competenza
legislativa di tipo concorrente della Provincia la materia degli
esercizi pubblici, ad eccezione dei «poteri di vigilanza dello Stato
ai fini della pubblica sicurezza», riservando al Ministero
dell'interno il potere di «annullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se definitivi», e dall'art. 16 del medesimo statuto speciale, che
stabilisce che «nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la
provincia può emanare norme legislative, le relative potestà
amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano
attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla regione
e dalla provincia». Verrebbe poi in rilievo anche l'art. 20, primo
comma, dello Statuto il quale dispone, che «i presidenti delle
Province esercitano le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia [...] di
esercizi pubblici. [...]. Le altre attribuzioni che le leggi di
pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto sono affidate ai
questori».
Sulla base delle richiamate disposizioni, la ricorrente assume
che l'ordinamento individua nel Presidente della Provincia il
titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie,
qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica
sicurezza spettanti agli organi statali.
In questa prospettiva, la Provincia di Bolzano sostiene che la
linea di demarcazione fra le proprie competenze e le competenze
statali non corre «fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area
delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza», ma si delinea
all'interno di quest'ultima, come risulterebbe dall'art. 3, primo
comma, del d.P.R. n. 686 del 1973, secondo il quale «nelle materie di
cui all'art. 20, primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le
leggi attribuiscono all'autorità di pubblica sicurezza sono
adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal presidente della
giunta provinciale» e dall'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 526 del
1987, il quale dispone che «in aggiunta a quanto previsto dal primo
comma dell'art. 3 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686, i presidenti
delle giunte provinciali esercitano, ai sensi dell'art. 20, primo
comma, dello Statuto, le funzioni spettanti alle autorità di
pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in ordine ai
provvedimenti di cui all'art. 19 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), che rientrano tra le
materie di competenza provinciale di cui al comma 1».
La ricorrente ritiene che il criterio secondo il quale lo Stato
è legittimato a porre in essere interventi di pubblica sicurezza
anche in materie di competenza regionale, sempre che essi siano volti
a salvaguardare l'ordine pubblico, non potrebbe nel caso specifico
applicarsi, non essendo possibile individuare nella materia degli
esercizi pubblici una netta separazione tra i compiti di polizia
amministrativa locale ed interventi a tutela della pubblica
sicurezza.
Nella specie, infatti, gli interessi tutelati dall'autorità
statale di pubblica sicurezza - secondo la Provincia - non avrebbero
rilevanza esterna alla materia degli esercizi pubblici ed alle
connesse attribuzioni provinciali di cui all'art. 20 dello Statuto,
non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico strettamente
inteso, ma rientrando nell'ampia competenza provinciale.
3. - Non ha svolto attività difensiva il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Questore di detta Provincia del 24 aprile 2008 n. 11 - A/A.S./2008,
che ha disposto la sospensione per dieci giorni, con effetto
immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto
medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data
18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione
del Bar Caffè «Teatro».
A suo avviso, l'atto impugnato violerebbe gli articoli 9, primo
comma, numero 7, 16 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), l'articolo 3 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), l'art. 3, comma
3, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), in quanto sarebbe lesivo delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici» assegnate dalle
predette norme, comprensive anche delle attribuzioni inerenti a detta
materia e concernenti la pubblica sicurezza.
La Provincia autonoma di Bolzano invoca a conforto delle censure
la circostanza che è titolare di competenza legislativa di tipo
concorrente nella materia «esercizi pubblici» (art. 9, primo comma,
numero 7, dello statuto) e nella medesima il Presidente della
Provincia esercita «le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza» (art. 20, primo comma, dello statuto).
Inoltre, l'art. 3 del d.P.R. n. 686 del 1973 dispone che, in
questa materia, «i provvedimenti che le leggi attribuiscono
all'autorità provinciale di pubblica sicurezza, sono adottati [...]
dal Presidente della Giunta provinciale» (primo comma); mentre l'art.
3 del d.P.R. n. 526 del 1987 attribuisce al medesimo Presidente della
Provincia le funzioni spettanti alle autorità di pubblica sicurezza
previste dalle leggi vigenti, in ordine ai provvedimenti di cui
all'art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616, che rientrano tra le materie di competenza provinciale
(comma 3).
Alla luce delle richiamate norme statutarie e di attuazione
statutaria, pertanto, spetterebbe alla Provincia, ed in specie al suo
Presidente, esercitare, nelle materie assegnate alla sfera di
competenza provinciale, fra le quali rientra quella degli esercizi
pubblici, anche le funzioni di pubblica sicurezza, tutte le volte in
cui non sia possibile individuare una netta separazione tra i compiti
di polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della
pubblica sicurezza, come accade nella specie, posto che gli interessi
tutelati attraverso il decreto di sospensione non atterrebbero in
modo diretto all'ordine pubblico strettamente inteso, ma
rientrerebbero nelle attribuzioni provinciali inerenti alla gestione
degli esercizi pubblici.
2. - Il ricorso non è fondato.
La ricorrente espone che la sospensione della licenza di
esercizio per la gestione del Bar Caffè Teatro è stata ordinata con
l'impugnato decreto del Questore a seguito del verificarsi, in
prossimità o all'interno del predetto locale, di episodi di
turbativa dell'ordine pubblico connessi all'attività ivi svolta,
«comprovata dalla presenza di numerosi avventori, all'interno ed
all'esterno dell'esercizio, visibilmente alterati dall'abuso di
bevande alcoliche», che hanno reso necessario l'intervento della
Polizia di Stato ed imposto l'adozione del provvedimento, per
scongiurare il verificarsi di situazioni analoghe, atte a turbare
l'ordine pubblico e la sicurezza.
Dalla stessa prospettazione della ricorrente, pertanto, che non
evidenzia, nel caso in esame, profili di mera illegittimità
dell'atto, a differenza che nel caso oggetto della sentenza n. 235
del 2008 di questa Corte, emerge che quelle di tutela della sicurezza
e dell'ordine pubblico sono le uniche finalità perseguite mediante
l'adozione dell'atto impugnato. Ciò esclude che la sua incidenza
nella materia degli "esercizi pubblici" di competenza provinciale
(artt. 9, primo comma, n. 7, e 16 dello statuto speciale) lo renda
illegittimo in quanto spetterebbero alla Provincia anche le funzioni
di sicurezza pubblica connesse alla predetta materia.
Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che le Province
autonome non sono titolari di competenza propria nella materia
dell'ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè relativa
«alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell'ordine pubblico»
(sentenze n. 237 e n. 222 del 2006), inteso quest'ultimo quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella
comunità nazionale» (sentenza n. 290 del 2001), stante la riserva
esclusiva allo Stato dei provvedimenti non riconducibili alla polizia
amministrativa.
Con riguardo alla distinzione fra provvedimenti di polizia
amministrativa e provvedimenti di pubblica sicurezza, questa Corte ha
poi affermato che rientrano fra i compiti di polizia amministrativa,
accessori ai compiti spettanti alle Regioni (ed alle Province
autonome) nelle materie di loro competenza (sentenza n. 290 del
2001), le «misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono
essere arrecati a soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di
attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le
competenze [...] delle Regioni e degli enti locali, purchè non siano
coinvolti beni o interessi specificamente tutelati in funzione
dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica». Inoltre, solo
quando le funzioni di polizia accedano ad una delle materie regionali
e gli interessi o i beni pubblici che si mira a tutelare con
l'esercizio dei poteri ad esse connessi siano del tutto interni alla
disciplina amministrativa della materia in questione, quelle misure
possono essere ricondotte alle funzioni regionali (o provinciali) di
polizia amministrativa (sentenza n. 218 del 1988).
Alla Provincia autonoma di Bolzano ed al suo Presidente sono,
pertanto, attribuiti, in relazione alle materie di propria spettanza,
compiti di polizia amministrativa, sempre che la loro rilevanza si
esaurisca all'interno delle attribuzioni regionali dirette a
disciplinare le richiamate materie, senza toccare quegli interessi di
fondamentale importanza per l'ordinamento complessivo che è compito
dello Stato curare attraverso la tutela dell'ordine pubblico
(sentenza n. 218 del 1988).
Le stesse attribuzioni in materia di pubblica sicurezza del
Presidente della Provincia gli sono assegnate dall'art. 20 dello
Statuto (e dagli artt. 3 del d.P.R. n. 686 del 1973 e 3 del d.P.R. n.
526 del 1987) nella sua qualità di ufficiale del Governo e sulla
premessa che si tratta di competenze incontestabilmente statali
(sentenza n. 211 del 1988).
Nella specie, l'atto impugnato rientra fra i provvedimenti,
adottati ex art. 100 del regio decreto 16 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), di
sospensione della licenza di pubblico esercizio, la cui finalità -
secondo il costante orientamento della giurisprudenza
amministrativa - «non è quella di sanzionare la condotta del gestore
di un pubblico esercizio per avere consentito la presenza, nel
proprio locale, di persone potenzialmente pericolose per l'ordine
pubblico e la sicurezza dei cittadini, bensì quella di impedire,
attraverso la chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di
pericolosità sociale; ragion per cui si ha riguardo esclusivamente
alla esigenza obiettiva di tutelare l'ordine e la sicurezza dei
cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell'esercente»
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze n. 4940 del 2006, n. 505, n.
1563, e n. 2534 del 2007).
Il provvedimento impugnato, in altri termini, è del tutto
estraneo alle finalità che contraddistinguono la disciplina degli
esercizi pubblici, essendo volto all'esclusivo scopo della tutela
della sicurezza dei cittadini.
Esso, quindi, non determina alcuna lesione delle prerogative
della Provincia e non è riconducibile ai poteri di polizia assegnati
al Presidente della Provincia in materia di esercizi pubblici,
costituendo, viceversa, legittimo esercizio dei compiti di ordine
pubblico, riservati allo Stato, in linea con quanto stabilito
dall'art. 21 dello Statuto, espressamente richiamato nelle premesse
del medesimo decreto impugnato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava allo Stato adottare il decreto del Questore
della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008 n. 11 - A/A.S./2008, con
cui è stata disposta la sospensione per dieci giorni, con effetto
immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto
medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data
18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione
del Bar Caffè «Teatro.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola