1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 219 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2009
Ordinanza del 20 maggio emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Zoppi Sergio contro Universita' degli studi di Torino ed altro. Universita' - Professori universitari in posizione di fuori ruolo - Prevista riduzione del periodo di fuori ruolo e anticipazione della collocazione in quiescenza - Applicabilita' della normativa censurata anche ai professori per i quali sia stato gia' disposto con formale provvedimento amministrativo il collocamento fuori ruolo - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' e violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 434. - Costituzione, artt. 3 e 97. (009C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 726 del 2008, proposto da: Sergio Zoppi,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Carlo Emanuele Gallo, con
domicilio eletto presso il medesimo in Torino, via Pietro Palmieri,
40;
Contro Università degli studi di Torino; Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliati per
legge in Torino, corso Stati Uniti, 45; per l'annullamento previa
sospensione dell'efficacia, del decreto emanato dal rettore
dell'Università degli studi di Torino il 3 marzo 2008, n. 1374,
comunicato successivamente, con il quale il ricorrente, professore
ordinario per il settore scientifico-disciplinare LLIN/03 -
Letteratura francese, presso la Facoltà di lingue e letterature
straniere, è stato collocato fuori ruolo a decorrere dal 1° novembre
2008 e fino al 31 ottobre 2009, nonchè per l'annullamento degli atti
tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi
del relativo procedimento, e per ogni ulteriore consequenziale
statuizione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2009 il
dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritiene il Collegio la questione di legittimità costituzionale
dell'art 2, comma 434, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007
(Finanziaria per il 2008) sia rilevante e non manifestamente
infondata.
La questione è rilevante, in quanto il provvedimento impugnato
si basa su tale norma e anche se il provvedimento è stato in parte
annullato da questa Sezione con separata sentenza parziale, in
relazione all'applicazione della disciplina transitoria, il
provvedimento esplica ancora i suoi effetti in relazione alla
riduzione comunque sussistente, in base alla norma di legge
richiamata, del periodo di fuori ruolo rispetto al sistema
previgente.
Inoltre, la disposizione non può essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed una disciplina espressa per i rapporti
pendenti.
Ai sensi dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007,
infatti, si prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2008, il periodo
di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza,
è ridotto a due anni accademici e coloro che alla medesima data sono
in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo
sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere
dal 1° gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori
universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico
e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel
secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al
termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1° gennaio 2010, il
periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la
quiescenza è definitivamente abolito e coloro che alla medesima data
sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori
ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico.
L'unica interpretazione della norma che possa dare un senso a
tutte le disposizioni porta a ritenere che solo per i professori
collocati fuori ruolo nel novembre 2005 sia mantenuto il periodo
triennale fino alla fine dell'anno accademico nel novembre 2008, i
quali altrimenti avendo compiuto già i due anni sarebbero dovuti
andare in quiescenza con l'entrata in vigore della nuova disciplina.
Per i professori fuori ruolo dal novembre 2006 non essendovi
alcuna disposizione derogatoria che faccia salvo l'intero periodo, si
deve ritenere immediatamente applicabile la riduzione a due anni
accademici, con conseguente collocamento a riposo nel novembre 2008.
Progressivamente il periodo di fuori ruolo è ridotto e destinato
ad essere soppresso del tutto nel 2010.
Infatti, dal 1° gennaio 2009 esso è ridotto ad un anno facendo
salva la posizione solo di coloro che, collocati fuori ruolo dal 1°
novembre 2007, il 1° gennaio 2009 si troverebbero ad avere già
compiuto tale anno; pertanto è espressamente previsto il
completamento del secondo anno accademico fuori ruolo fino al 1°
novembre 2009. Analogo regime riguarda il 1° gennaio 2010 quando,
venendo meno il periodo di fuori ruolo, tutti coloro che sono
collocati fuori ruolo dovrebbero essere posti in quiescenza. La norma
fa salve le posizioni dei professori che essendo stati collocati
fuori ruolo dal novembre 2009, dovrebbero cessare dal servizio al 1°
gennaio 2009, permettendo loro il completamento dell'anno accademico.
Tale interpretazione assolutamente obbligata del comma 434 è
l'unica in grado di attribuire alla norma un significato in relazione
alla indubbia volontà del legislatore di prevedere la riduzione
progressiva del fuori ruolo dei professori universitari.
La questione di legittimità costituzionale è quindi rilevante
rispetto al presente giudizio. Infatti, al professore ricorrente è
applicabile tale norma con conseguente riduzione di un anno del
periodo di fuori ruolo.
La questione di legittimità costituzionale è altresì non
manifestamente infondata sotto diversi profili.
Lo è con riferimento all'art. 3 della Costituzione ed al
principio di ragionevolezza, in quanto risulta dimentica del
particolare significato del periodo di fuori ruolo, della distinzione
fra attività didattica e attività di ricerca dei professori
universitari, dell'incidenza che questa attività differenziata e
questa specifica disciplina ha sul loro stato giuridico
È, inoltre, costituzionalmente illegittima con riferimento
all'art. 97 della Costituzione, in quanto contrasta con il principio
di buon andamento dell'Amministrazione universitaria, privandola di
studiosi ancora in grado di fornire contributi rilevanti
all'Amministrazione alla quale appartengono.
Ritiene il Collegio che la disposizione in esame sia sospettabile
di violazione dell'art. 3 della Costituzione, in primo luogo, per la
retroattività dei suoi contenuti precettivi, in secondo luogo per la
sua irragionevolezza apprezzata con riferimento alla particolare
attività svolta dai professori universitari nel periodo fuori ruolo
e alla tendenza dell'ordinamento al prolungamento dell'attività
lavorativa, apparendo la scelta in esame in palese ed irragionevole
controtendenza.
La Corte costituzionale ha affermato più volte che la
irretroattività della legge è un principio di carattere
costituzionale solo per le norme penali, in quanto sancito dall'art.
25 della Costituzione.
Per le norme non penali la retroattività della legge è ammessa
ma nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed uguaglianza.
Pertanto, sono costituzionalmente legittime le norme retroattive che
trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrastino con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti
(Corte cost. 26 giugno 2007, n. 234).
In questo quadro sono, in primo luogo, ammissibili le norme
retroattive di carattere interpretativo che danno una delle possibili
letture che già emergevano dalla norma interpretata; in tal caso,
infatti, non sussiste la lesione dei canoni costituzionali di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche (Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n.
274).
Poichè il divieto di retroattività della legge, pur costituendo
fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale
dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio
attenersi, non ha dignità costituzionale, salvo che per la materia
penale, il legislatore ordinario può emanare sia disposizioni di
interpretazione autentica, che determinano, chiarendola, la portata
precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto
plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con
efficacia retroattiva, purchè la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti, tra i quali il
rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza e
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto (Corte costituzionale, 15
luglio 2005, n. 282).
Nel caso di specie, la norma contenuta nella legge finanziaria
per il 2008, ha introdotto una nuova disciplina del collocamento
fuori ruolo dei professori universitari. Si tratta dunque di una
norma di carattere innovativo per la quale ritiene il Collegio che vi
sia motivo di sospettare una violazione dei principi di
ragionevolezza e di affidamento che le norme retroattive devono
rispettare.
È pur vero che la retroattività può essere giustificata in
relazione al fatto che la norma ha inciso sul futuro svolgimento del
periodo fuori ruolo, purchè tale periodo sia disciplinato
unitariamente.
Tuttavia, la Corte costituzionale ha già affermato che
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica non impedisce
al legislatore di emanare norme modificatrici della disciplina dei
rapporti di durata in senso sfavorevole per i beneficiari, purchè
tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irragionevole di
situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti (sent. n. 393 del
2000).
Nel caso in esame, il ricorrente ha già ottenuto l'attribuzione
del periodo fuori ruolo, con decreto rettorale 18 marzo 2004:
pertanto, la norma in esame detta una disciplina di carattere
innovativo su un rapporto già definito da un provvedimento
amministrativo, norma per la quale si ritiene che vi sia motivo di
sospettare una violazione dei principi di ragionevolezza e di
affidamento che le disposizioni retroattive devono rispettare.
Con riferimento all'art 3 della Costituzione ed al principio di
ragionevolezza, la legge sospetta di incostituzionalità risulta
immemore del particolare significato del periodo di fuori ruolo,
della distinzione fra attività didattica e attività di ricerca dei
professori universitari, dell'incidenza che questa attività
differenziata e questa specifica disciplina ha sul loro stato
giuridico. Il fuori ruolo, infatti, è un periodo di attività
riconosciuto ai professori universitari sin dal 1958, allorchè e
stato introdotto un limite di età per il collocamento a riposo.
Si è trattato di una scelta opportuna del legislatore, che ha
considerato come nell'attività del professore universitario si
debbano individuare due specifiche funzioni, distinte ancorchè
connesse: l'attività di ricerca e l'attività didattica.
Per questa ragione, l'iniziativa della Legge Finanziaria per il
2008, che ha prima ridotto e poi del tutto eliminato il periodo di
fuori ruolo, appare irragionevole, poichè contrastante anche con
l'orientamento della legislazione odierna, che è volta a prolungare
il periodo di permanenza in servizio e non a ridurlo. A ciò va
aggiunto che, comunque, la riduzione o l'eliminazione del fuori ruolo
ha anche per il professore universitario delle conseguenze economiche
negative, poichè riduce il periodo di servizio rilevante ai fini
dell'indennità di buonuscita, riduce il trattamento pensionistico
usufruibile al termine del servizio, impedisce il conseguimento dei
benefici economici ordinari (scatti biennali; adeguamenti annuali) e
dei miglioramenti eventualmente previsti nel periodo in cui non si
sarà più presenti nell'Amministrazione.
Questo modo di procedere appare, dunque, irragionevole dal
momento che, per i dipendenti privati, ai quali ormai peraltro il
pubblico impiego è sostanzialmente assimilato, nel caso in cui venga
ridotto il periodo di attività sono previsti dei meccanismi
premiali, volti ad evitare il danno economico che questo anticipato
pensionamento provoca. La scelta improvvisa e penalizzante della
Legge Finanziaria è dal punto di vista della legittimità
costituzionale, perciò, censurabile con riferimento all'art. 3 della
Costituzione ed al principio di ragionevolezza.
Essa è, inoltre, costituzionalmente illegittima con riferimento
all'art. 97 della Costituzione, in quanto contrasta con il principio
di buon andamento dell'Amministrazione universitaria, privandola di
studiosi ancora in grado di fornire contributi rilevanti
all'Amministrazione alla quale appartengono.
Tali contributi si esplicano in vari aspetti della attività che
il professore compie nel periodo di fuori ruolo.
In primo luogo, in relazione allo svolgimento dell'attività
scientifica.
In particolare l'attività di ricerca, prevalente nel periodo di
fuori ruolo, abbia necessità di programmazione e di un tempo lungo
di svolgimento. Tali attività possono restare incomplete a causa del
collocamento a riposo entro breve termine.
Nè la retroattività può essere giustificata dalla riforma
complessiva della disciplina dei professori universitari operata con
la legge n. 230 del 4 novembre 2005, che ha abolito il periodo di
collocamento fuori ruolo e previsto il limite di età di settanta
anni per il collocamento a riposo. L'art 1, comma 17, della legge n.
230 cit. si applica, infatti, solo ai professori universitari
nominati ai sensi della nuova legge.
Infine, irragionevole è la stessa previsione di diritto
transitorio. Se, da una parte, tale previsione denota la
consapevolezza del legislatore di non potere incidere in maniera
immediata sulle situazioni in corso, facendo decorrere la completa
abolizione del fuori ruolo dal 1° gennaio 2010, dall'altra prevede la
riduzione del fuori ruolo sia per coloro che sono già in tale
posizione da uno o due anni (prevedendo per entrambe le categorie la
riduzione a due anni), sia per coloro, che al momento di entrata in
vigore della legge sono ancora in servizio di ruolo, essendo previsto
il periodo di fuori ruolo di un anno per coloro che saranno collocati
fuori ruolo nel novembre 2008 e nel novembre 2009 e appare in
contrasto altresì con il principio di buon andamento della
Amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Infatti, anche in relazione alla efficienza organizzativa della
università la previsione della immediata riduzione del fuori ruolo
per i tutti professori ordinari comporta la immediata perdita di
risorse intellettuali, la interruzione di programmi di ricerca, la
dispersione dell'attività scientifica.
La programmazione della attività universitaria trova un espresso
riscontro normativo nell'art. 1-ter del d.l. n. 7 del 31 gennaio
2005, che prevede a decorrere dall'anno 2006 che le Università,
anche al fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualità dei
servizi offerti, entro il 30 giugno di ogni anno, adottino programmi
triennali coerenti con le linee generali di indirizzo definite con
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, sentiti la Conferenza dei rettori delle università
italiane, il Consiglio universitario nazionale e il Consiglio
nazionale degli studenti universitari tenuto altresì conto delle
risorse acquisibili autonomamente. I predetti programmi delle
università individuano in particolare tra gli altri obiettivi, il
programma di sviluppo della ricerca scientifica.
I programmi delle università di cui al comma 1, fatta salva
l'autonoma determinazione degli atenei per quanto riguarda il
fabbisogno di personale in ordine ai settori
scientifico-disciplinari, sono valutati dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e periodicamente
monitorati sulla base di parametri e criteri individuati dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, avvalendosi del
Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario,
sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane. Sui
risultati della valutazione il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca riferisce al termine di ciascun
triennio, con apposita relazione, al Parlamento. Dei programmi delle
università si tiene conto nella ripartizione del fondo per il
finanziamento ordinario delle università.
A tale attività di programmazione fa riferimento altresì la
legge n. 230 del 4 novembre 2005, per cui l'università, sede della
formazione e della trasmissione critica del sapere, coniuga in modo
organico ricerca e didattica, garantendone la completa libertà. La
gestione delle università si ispira ai principi di autonomia e di
responsabilità nel quadro degli indirizzi fissati con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca. I
professori universitari hanno il diritto e il dovere di svolgere
attività di ricerca e di didattica, con piena libertà di scelta dei
temi e dei metodi delle ricerche nonchè, nel rispetto della
programmazione universitaria di cui all'articolo 1-ter del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, dei contenuti e
dell'impostazione culturale dei propri corsi di insegnamento.
La cessazione dal servizio fuori ruolo di numerosi professori
ordinari sembra comportare una grave inefficienza del sistema con
inutile dispendio di risorse già destinate a progetti di ricerca. Il
collocamento fuori ruolo determina per il docente universitario
soltanto la perdita della titolarità dell'insegnamento e una
proporzionata riduzione dei connessi compiti didattico scientifici,
ma gli conserva il compimento di rilevanti attività scientifica di
ricerca ed il contributo al dibattito accademico.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti vadano trasmessi alla Corte costituzionale,
attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del
24 dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008).

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 434, della legge n.
244 del 24 dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008), in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è
depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne
comunicazione alle parti.
Così deciso in Torino, nella Camera di consiglio del giorno 12
febbraio 2009.
Il Presidente: Bianchi
L'estensore: Graziano