1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 7 - 16 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Medici universitari - Attivita' assistenziale ordinaria nonche' direzione delle strutture assistenziali - Cessazione al raggiungimento del limite di eta' - Assenza di protocolli d'intesa tra universita' e regioni ai fini dell'utilizzazione del personale suddetto per specifiche attivita' assistenziali strettamente connesse all'attivita' didattica e di ricerca - Violazione del criterio della ragionevolezza e del principio di buon andamento Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art 15-nonies, comma 2, aggiunto dall'art. 13 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229. - Costituzione, artt. 3 e 97 (9, 36, 76, 77). (001C0308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera pp), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per
l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502), e dell'art. 15-nonies, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto dall'art. 13 del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229, promosso con ordinanza emessa il
10 marzo 2000 dal Tribunale amministrativo regionale della Campania
sul ricorso proposto da Agresti Alessandro ed altri nei confronti
della Seconda Università degli Studi di Napoli ed altra, iscritta al
n. 700 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, 1a serie speciale, n. 48, dell'anno 2000.
Visti l'atto di costituzione di Amantea Luigi ed altri nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi l'avvocato Andrea Abbamonte per Amantea Luigi ed altri e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, con
ordinanza emessa il 10 marzo 2000, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 9, 36, 76 e 77 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettera pp), della legge
30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione
del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico
in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario
nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), e
15-nonies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto
dall'art. 13 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229.
La questione è detta rilevante nel giudizio a quo in quanto la
domanda proposta dai ricorrenti nei confronti della Seconda
Università degli Studi di Napoli e dell'Azienda Universitaria
Policlinico, di annullamento del decreto presidenziale con il quale i
medesimi ricorrenti, docenti universitari, sono stati posti in
quiescenza dalle funzioni assistenziali svolte presso i rispettivi
dipartimenti, in applicazione dell'art. 15-nonies, comma 2, del
decreto legislativo n. 502 del 1992, non potrebbe trovare
accoglimento - secondo il motivato convincimento del tribunale
rimettente - se non attraverso una declaratoria di illegittimità
costituzionale della suddetta norma.
La non manifesta infondatezza della questione stessa è
argomentata con riferimento a parametri costituzionali non del tutto
coincidenti con quelli espressamente enunciati.
Premesso, in via generale, che "l'inscindibilità delle
prestazioni afferenti all'assistenza da quelle di ricerca e di
didattica o, comunque, la indispensabilità di un livello minimo di
supporto "assistenziale" all'attività didattica (e di ricerca)
risponde ad un principio pacificamente accolto dalla legislazione di
settore" e rinvenibile anche nella normativa comunitaria, il
tribunale rimettente osserva, in primo luogo, che la previsione di
cessazione dall'attività assistenziale ordinaria "anticipatamente al
raggiungimento dell'età pensionabile dei docenti non appare coerente
con il principio del buon andamento (art. 97 Cost.) sia
dell'insegnamento e della ricerca universitaria che del sistema
sanitario".
Da un lato, infatti, risulterebbe compromessa l'efficacia
dell'insegnamento e della ricerca svolte dal docente universitario
emarginato dalle funzioni assistenziali, dall'altro il servizio
sanitario sarebbe privato dell'apporto di soggetti sicuramente
qualificati.
Tanto la norma delegata quanto la norma delegante di cui
all'art. 2, comma 1, lettera pp), della legge n. 419 del 1998,
sarebbero poi lesive del principio di eguaglianza di cui all'art. 3
Cost., in quanto, "nell'intento di privilegiare l'omogeneità dei
trattamenti del personale del Servizio sanitario nazionale e di
quello universitario" avrebbero creato una ingiustificata
discriminazione tra docenti, introducendo marcate differenze di stato
giuridico in funzione dell'età, in danno dei docenti "strutturati",
nell'ambito di una categoria indubbiamente unitaria.
La norma di delega, sotto altro aspetto, sarebbe altresì in
contrasto con l'art. 76 Cost., per la mancata predeterminazione dei
criteri idonei a definire le modalità ed i termini del nuovo assetto
funzionale dell'attività assistenziale.
Siffatto difetto di predeterminazione dei principi sarebbe poi
reso ancor più palese - ad avviso sempre del rimettente - dal
successivo rinvio, da parte del legislatore delegato, ad atti di
normazione secondaria. La materia da disciplinare, riguardando
l'individuazione della parte di attività assistenziale da lasciarsi
affidata, ai fini didattici e di ricerca, ai docenti cessati dallo
svolgimento delle attività assistenziali, involgerebbe infatti i
principi fondamentali relativi all'istruzione, con riferimento sia
all'organizzazione scolastica, di cui le università sono parte, sia
al diritto di accedervi e di usufruire delle prestazioni che essa è
chiamata a fornire. La mancata indicazione in sede legislativa delle
linee fondamentali della disciplina si risolverebbe quindi in una
violazione della riserva di legge prevista dagli artt. 33 e 34 Cost.
Lo strumento convenzionale prescelto, oltretutto, non sarebbe
idoneo a garantire l'uniformità della disciplina sull'intero
territorio nazionale ed anche in ciò il Tribunale rimettente ravvisa
una violazione sia della riserva di legge in materia universitaria
sia dell'art. 97 Cost.
Non ritiene d'altra parte il rimettente di poter condividere la
tesi, esposta nel giudizio a quo dalla difesa erariale, secondo la
quale l'incisione sullo status del personale docente sanitario
sarebbe giustificata dalla preminente esigenza di tutela della salute
pubblica. Tale affermazione, a suo avviso, si fonderebbe infatti su
una visione riduttiva di tale tutela, che non tiene conto di come
questa presupponga medici in possesso di una adeguata formazione
teorica e pratica.
Un'ulteriore lesione dell'art. 97 della Costituzione deriverebbe
infine, sempre secondo il rimettente, dalla previsione di immediata
cessazione dall'attività assistenziale, pur in difetto della previa
regolamentazione del residuo di attività assistenziale da svolgersi
a fini di didattica, affidata a futuri protocolli di intesa tra le
regioni e le università. La ultravigenza dei decreti ministeriali
31 luglio 1997, 24 settembre 1997 e 17 dicembre 1997, prevista
dall'art. 1, comma 5, del decreto legislativo 21 dicembre 1999,
n. 517 (Disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed
università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), non potrebbe infatti considerarsi alla stregua di un idoneo
regime transitorio, in quanto i suddetti decreti ministeriali
evidentemente non disciplinano - essendo preesistenti alla norma
censurata - le attività di cui si tratta.

2. - Si sono costituiti in giudizio Amantea Luigi, Docimo Rocco e
D'Alessandro Bruno, ricorrenti nel giudizio a quo,concludendo per
l'accoglimento della proposta questione di legittimità
costituzionale.
In aggiunta alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di
rimessione, le suddette parti private assumono, in primo luogo, che
la disposizione contenuta nella norma delegante produrrebbe una
illegittima compressione delle funzioni docenti di cui sono titolari,
in aperta violazione dei parametri di cui agli artt. 3 e 36 Cost.,
nonchè dell'autonomia universitaria, costituzionalmente garantita ex
art. 9 Cost.
La norma delegata - ad avviso delle medesime parti private -
sarebbe inoltre in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione
per eccesso o travisamento di delega. L'oggetto principale della
delega di cui all'art. 2, comma 1, lettera pp), della legge n. 419
del 1998 sarebbe, infatti, costituito dalla revisione dell'età
pensionabile del personale ospedaliero, mentre l'art. 15-nonies del
decreto legislativo n. 502 del 1992, aggiunto dall'art. 13 del
decreto legislativo n. 229 del 1999, nulla ha innovato riguardo
all'età pensionabile del predetto personale ospedaliero ed ha invece
anticipato il termine di collocamento a riposo del solo personale
docente universitario, con la previsione oltretutto di un regime
transitorio penalizzante e sostanzialmente avulso dal pregresso
trattamento.
I rapporti tra regione ed università per le prestazioni di
attività assistenziale avrebbero dovuto poi essere rielaborati in
primo luogo mediante esercizio della delega di cui all'art. 6 della
legge n. 419 del 1998 ed in secondo luogo a mezzo del decreto del
Ministro della sanità, da adottarsi di concerto con il Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica e con la
Conferenza per i rapporti Stato-Regione, previsto dall'art. 6 (recte:
art. 6-bis, comma 1, peraltro abrogato dall'art. 1 del decreto
legislativo n. 517 del 1999) del decreto legislativo n. 502 del 1992.
Sottolineano ancora le parti private che il legislatore, a
partire dall'art. 102 del decreto del Presidente della Repubblica
11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria,
relativa fascia di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e
didattica), ha sempre inteso farsi carico della peculiarità delle
funzioni "miste", assistenziali e didattiche, che si svolgono presso
i policlinici universitari, fino ad enunciare sostanzialmente,
nell'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, un principio di
funzionalizzazione dell'attività assistenziale alla didattica e alla
ricerca.
La norma di cui all'art. 15-nonies del decreto legislativo n. 502
del 1992 ignorerebbe siffatto principio, la cui invalicabilità
risulterebbe confermata dallo stesso tenore letterale della legge
delega, affidando a futuri protocolli d'intesa tra le regioni e le
università le modalità di utilizzo del personale universitario
cessato dallo svolgimento delle ordinarie attività assistenziali.
La circostanza che tali protocolli di intesa - ai sensi
dell'art. 1 del sopravvenuto decreto legislativo n. 517 del 1999 -
debbano essere stipulati in conformità ad apposite linee guida
contenute in atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Consiglio
dei ministri non varrebbe infine a garantire - secondo le parti
private - l'uniformità della disciplina sull'intero territorio
nazionale, in quanto i principi e criteri direttivi indicati al comma
2 del medesimo art. 1 difetterebbero della specificità ed
incisività richieste dalla riserva di legge da cui è coperta la
materia dell'istruzione universitaria.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, concludendo
per la declaratoria di infondatezza della questione.
L'Avvocatura innanzitutto osserva che la norma delegante di cui
all'art. 2, comma 1, lettera pp) della legge n. 419 del 1998
espressamente prevede, tra i principi e criteri direttivi, quello
relativo alla definizione delle modalità e dei termini di riduzione
dell'età pensionabile per il personale della dirigenza dell'area
medica dipendente dal Servizio sanitario nazionale nonchè, per
quanto riguarda il personale universitario, della cessazione
dell'attività assistenziale, nel rispetto del proprio stato
giuridico.
L'Avvocatura esclude che siffatto principio, trasfuso
nell'art. 15-nonies aggiunto al decreto legislativo n. 502 del 1992,
crei una ingiustificata discriminazione nell'ambito della categoria
dei docenti universitari, stante la strumentalità dell'attività
assistenziale rispetto all'attività di didattica e ricerca.
Fin dalla legge 12 febbraio 1968, n. 132 (Enti ospedalieri e
assistenza ospedaliera), il legislatore avrebbe infatti esteso al
personale sanitario universitario, chiamato a compiti di assistenza
ospedaliera, la disciplina relativa ai diritti e doveri del personale
sanitario degli enti ospedalieri, ivi compresa dunque quella relativa
all'età pensionabile ovvero alla cessazione delle attività
assistenziali.
La diversità di trattamento rispetto agli altri docenti
universitari sarebbe pertanto giustificata dalla obiettiva diversità
delle situazioni a confronto, in relazione all'attribuzione o meno di
funzioni assistenziali.
Quanto al parametro di cui all'art. 76 Cost., la parte pubblica
rileva la completezza dei principi e criteri direttivi contenuti
nella legge delega ed osserva come, in tema di rapporti tra potestà
legislativa e potestà normativa del Governo, la Costituzione non
escluda l'eventualità che un'attività normativa secondaria possa
legittimamente integrare e svolgere in concreto i contenuti
sostanziali previsti dalla normazione primaria.
Sotto un diverso aspetto l'Avvocatura osserva poi che la
riduzione dell'età pensionabile disposta dall'art. 15-nonies del
decreto legislativo n. 502 del 1992 si riferisce al solo personale
medico universitario di cui all'art. 102 del d.P.R. n. 382 del 1980,
ovvero a quel personale medico universitario equiparato al personale
delle unità sanitarie locali. Se dunque la norma impugnata introduce
una differenziazione di disciplina nell'ambito della categoria dei
docenti universitari, ciò avviene al fine di evitare una disparità
di trattamento tra soggetti, quali i docenti "strutturati" e i
primari ospedalieri, che svolgono le medesime funzioni assistenziali.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania dubita,
con riferimento agli artt. 3, 9, 36, 76 e 77 della Costituzione,
espressamente evocati, ed agli artt. 33, 34 e 97 della Costituzione,
chiaramente desumibili dalla motivazione dell'ordinanza, della
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettera pp),
della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione
di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del
Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502), e 15-nonies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto
dall'art. 13 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, nella
parte in cui prevedono, per il personale medico universitario di cui
all'art. 102 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio
1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa
fascia di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e
didattica), la cessazione dallo svolgimento delle ordinarie attività
assistenziali nonchè dalla direzione delle strutture assistenziali,
anticipatamente rispetto al raggiungimento dell'età pensionabile. Le
norme impugnate, ad avviso del rimettente, sarebbero lesive della
parità di trattamento tra i docenti universitari e del principio di
buon andamento dell'amministrazione sanitaria e di quella scolastica,
oltre a violare la riserva di legge in materia universitaria. La
norma di delega si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 76 della
Costituzione per la mancata predeterminazione dei criteri idonei a
definire le modalità ed i termini del nuovo assetto funzionale
dell'attività assistenziale.
Mentre una ulteriore lesione dell'art. 97 della Costituzione
deriverebbe, secondo il rimettente, dalla previsione di immediata
cessazione dell'attività assistenziale pur in difetto della previa
regolamentazione del residuo di attività assistenziale a fini
didattici, affidata a futuri protocolli di intesa tra le regioni e le
università.
2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
2.1. - Questa Corte ha ripetutamente osservato che l'attività di
assistenza ospedaliera e quella didatticoscientifica affidate dalla
legislazione vigente al personale medico universitario si pongono tra
loro in un rapporto che non è solo di stretta connessione, ma di
vera e propria compenetrazione (sentenze n. 136 del 1997, n. 126 del
1981, n. 103 del 1977). Ciò in considerazione della natura
necessariamente teorico-pratica dell'insegnamento medico, a livello
sia universitario sia post-universitario, ribadita anche dalla più
recente normativa comunitaria in tema di reciproco riconoscimento dei
diplomi medici, resa operante nel nostro ordinamento con decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva
93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco
riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli).
L'affermata esistenza di un preciso nesso funzionale tra
attività assistenziale, da un lato, ed attività didattica e di
ricerca, dall'altro, non preclude certo al legislatore di modulare in
concreto, nell'esercizio della sua discrezionalità, ampiezza e
modalità di svolgimento della attività assistenziale dei medici
universitari, eventualmente anche in funzione dell'età dei docenti.
Ciò che non può invece ritenersi consentito - pena la violazione
del generale criterio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
oltre che del principio di buon andamento tutelato dall'art. 97 della
Costituzione - è la scissione tra l'uno e l'altro settore di
attività, con la conseguente creazione di figure di docenti medici
destinati ad un insegnamento privo del supporto della necessaria
attività assistenziale.
Lo stesso legislatore delegato si è del resto mostrato
consapevole di siffatto limite, laddove ha previsto, nella seconda
parte dell'art. 15-nonies, comma 2, del d.P.R. n. 502 del 1992, che
in sede di protocolli di intesa tra le regioni e le università e di
accordi attuativi dei medesimi, stipulati tra le università e le
aziende sanitarie, siano individuate le "specifiche attività
assistenziali strettamente correlate all'attività didattica e di
ricerca" che devono rimanere affidate al predetto personale docente
cessato dall'attività assistenziale ordinaria per il raggiungimento
del limite di età indicato dalla norma stessa.
Previsione, questa, che nel delegare alle intese tra università
e regioni la concreta individuazione dell'attività assistenziale
essenziale al proficuo svolgimento dell'attività didattica e di
ricerca non si pone affatto in contrasto - diversamente da quanto il
rimettente assume - con il principio della riserva di legge in
materia universitaria, non potendo tale riserva essere intesa in
senso tale da comprimere del tutto l'autonomia universitaria,
garantita dall'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione (si veda,
sul punto, la sentenza n. 383 del 1998), nè tanto meno costituisce
violazione dell'art. 76 Cost., essendo le valutazioni rimesse alle
intese in questione di carattere essenzialmente tecnico.
La disposizione relativa alla cessazione della attività
assistenziale ordinaria al raggiungimento del previsto limite di età
e quella riguardante le modalità di individuazione delle specifiche
attività assistenziali da ritenersi strettamente connesse
all'attività didattica e di ricerca - e da lasciarsi perciò
affidate al personale docente pur dopo il superamento di detto limite
di età - sono tuttavia tra loro prive di consequenzialità
cronologica, nel senso che l'operatività della prima delle due
disposizioni non è subordinata alla previa stipula dei protocolli
d'intesa tra università e regioni. Con la conseguenza che - come è
avvenuto nei casi sottoposti all'esame del giudice a quo - il
destinatario del provvedimento di cessazione dallo svolgimento delle
ordinarie attività assistenziali viene ad essere irragionevolmente
privato della possibilità di svolgimento di qualsivoglia, pur
minima, attività assistenziale, con evidente ed ingiustificato
pregiudizio per l'efficacia delle funzioni didattiche e di ricerca
che al medesimo docente restano affidate.
È, dunque, necessario, onde evitare siffatte conseguenze, che si
pervenga alla stipula dei protocolli d'intesa prima che possa essere
disposta la cessazione dei docenti interessati dalle ordinarie
attività assistenziali.
3. - Sotto tale profilo la norma di cui all'art. 15-nonies, comma
2, del decreto legislativo n. 502 del 1992, per le ragioni più sopra
indicate, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., restando
così assorbita ogni altra censura mossa dal rimettente.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15-nonies,
comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto dall'art. 13 del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229, nella parte in cui dispone la
cessazione del personale medico universitario di cui all'art. 102 del
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, dallo
svolgimento delle ordinarie attività assistenziali, nonchè dalla
direzione delle strutture assistenziali, al raggiungimento dei limiti
massimi di età ivi indicati, in assenza della stipula dei protocolli
d'intesa tra università e regioni previsti dalla stessa norma ai
fini della disciplina delle modalità e dei limiti per
l'utilizzazione del suddetto personale universitario per specifiche
attività assistenziali strettamente connesse all'attività didattica
e di ricerca.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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