1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 15-10-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 811 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 giugno 2003
Ordinanza emessa il 19 giugno 2003 dal tribunale di Napoli nel procedimento civile vertente tra Troisi Michele e Ministero della giustizia ed altro Procedimento civile - Responsabilita' civile dei magistrati - Fatti commessi da altri soggetti in concorso con magistrati ovvero intimamente connessi con la condotta dei magistrati - Cause relative - Devoluzione al tribunale del capoluogo del distretto della Corte di appello competente a giudicare sull'azione contro lo Stato di risarcimento del danno cagionato nell'esercizio di funzioni giudiziarie - Omessa previsione - Irragionevolezza - Ingiustificata diversa disciplina rispetto a quanto previsto dall'art. 11 c.p.p. - Incidenza sul diritto di azione - Violazione del principio del giudice naturale nonche' del principio di ragionevole durata del processo - Incidenza sul principio di indipendenza della magistratura. - Legge 13 aprile 1988, n.117, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 101 e 111. (003C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 15-10-2003)

IL TRIBUNALE

Ha reso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 6137 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2002
avente ad oggetto: responsabilità di magistrati tra avv. Michele
Troisi, rappresentato e difeso da sè stesso, e domiciliato presso il
sindacato Faisa Cisal in Napoli, alla via Cumana, 14, attore e il
Ministero della giustizia e la Presidenza del Consiglio dei ministri,
in persona rispettivamente del Ministro p.t. e del Presidente del
Consiglio pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Napoli presso cui domiciliano in Napoli
alla via A. Diaz, 11, convenuti.
Il collegio, letti gli atti, udite le parti nella camera di
consiglio in data 5 febbraio 2003, sentito il giudice relatore;

Ritenuto in fatto ed in diritto

1 - All'esito di declaratoria giusta ordinanza del 12 luglio
2002, per un coacervo di motivi, della nullità della citazione
originaria (a seguita della notifica della quale l'amministrazione
non si era costituita), con «atto di citazione in rinnovazione»
notificato il 7 ottobre 2002 l'avv. Michele Troisi, avendo per conto
di una cliente intimato sfratto per morosità e contestualnente
citato la controparte per la convalida innanzi al Tribunale di
Avellino per l'udienza del 10 ottobre 2001, rappresentava di avere,
dopo l'iscrizione a ruolo avvenuta il 9.10, richiesto ad un avvocato
proprio corrispondente di verificare presso la cancelleria
l'assegnazione della causa ad uno dei magistrati e la data effettiva
dell'udienza di convalida. Dalle informazioni fornite dalla
cancelleria nelle date del 10, dell'11 e del 12 ottobre la causa non
risultava ancora assegnata.
Senonchè emergeva nella successiva data del 16 ottobre lo stesso
12 ottobre alle ore 9.30 la causa era risultata assegnata
(evidentemente dal magistrato dirigente) ad un giudice
nominativamente indicato in citazione, mandata in udienza lo stesso
giorno alle ore 11 e da quest'ultimo magistrato dichiarata estinta
per la mancata comparizione.
Il dirigente la cancelleria, alla richiesta di spiegazioni, aveva
opposto, seppur cortesemente, un «muro di gomma». Il giudice
designato, investito di istanza scritta volta ad ottenere una
rimessione sul ruolo o una rimessione in termini, aveva rigettato la
stessa in stile «burocratese» senza ascoltare l'istante.
L'avv. Troisi rappresentava di essersi visto, a seguito
dell'accaduto, revocare il mandato dalla propria cliente, con perdita
dell'onorario non percepito e delle spese anticipate; rappresentava
essere stato il comportamento dell'ufficio giudiziario lesivo della
dignità forense; svolgeva deduzioni in ordine ai comportamenti della
cancelleria, alla difettosa organizzazione del tribunale, alle
questioni relative all'assegnazione della causa ed alle decisioni del
giudice assegnatario di trattarla nella stessa data dell'assegnazione
e di rigettare la successiva istanza defensionale.
Conveniva quindi innanzi a questo tribunale il Ministero della
giustizia (già originariamente convenuto con la citazione dichiarata
nulla) e la Presidenza del Consiglio dei ministri (quale legittimata
passiva ex art. 4, comma 1, legge n. 117 del 13 aprile 1988) per
sentirli condannare in solido, «ciascuno per il proprio titolo e per
le proprie sfere di competenza nelle descritte vicende», al
risarcimento dei danni materiali, all'immagine ed esistenziale.
Si costituivano le amministrazioni convenute, che deducevano con
la comparsa di risposta come - prospettando l'attore «la
responsabilità dell'ufficio giudiziario nel suo complesso inteso
come apparato amministrativo di cancelleria» ed altresì «la
responsabilità per l'esercizio di funzioni giudiziarie» - permanesse
la nullità della citazione, nonostante la rinnovazione disposta sul
punto, per non avere l'attore distinto «i fatti che fonderebbero la
responsabilità dell'ufficio da quelli in base ai quali invoca la
responsabilità ex legge n. 117/1998» e per non avere nominativamente
individuato i magistrati responsabili.
Deducevano le amministrazioni inoltre l'inammissibilità
dell'istanza, tra l'altro per non essere state rispettate le norme
sulla competenza di cui all'art. 4, comma 1, legge n. 117/1998, che
devolvono la causa esclusivamente al Tribunale di Roma.
A sostegno della propria posizione l'Avvocatura produceva
rapporto del Presidente del Tribunale di Avellino, da cui si evinceva
che la causa era stata dallo stesso Presidente (evidentemente
operante in tribunale senza riparto in sezioni del settore civile)
assegnata al giudice predetto nella stessa data di iscrizione a ruolo
9 ottobre 2001, e che effettivamente l'inserimento dei dati nel
sistema informatico a cura della cancelleria era avvenuta il
12 ottobre 2001 alle ore 9.30, epoca prima della quale la cancelleria
non poteva dare notizia all'avv. Troisi o a suoi delegati.
2. - Onde pervenire alle successive statuizioni in ordine alla
questione di competenza, deve il tribunale esaminare - nei limiti
imposti dalla presente sede ordinatoria - le questioni relative alla
validità della citazione, sì come rinnovata, poste dalla difesa
erariale.
Al riguardo, deve ritenersi che, con la narrazione delle vicende
sopra riepilogate, l'attore abbia assolto compiutamente
all'indicazione dell'esposizione dei fatti ... costituenti le ragioni
della domanda» (art. 163, comma 3, n. 4 c.p.c.), non essendo
richiesto e, come meglio si dirà, nel caso di specie forse neanche
appieno possibile scindere fatti ascrivibili a responsabilità
dell'apparato amministrativo dell'ufficio giudiziario e fatti
ascrivibili a magistrati, restando affidato alla decisione, ove alla
stessa si dovesse pervenire dopo il vaglio di ammissibilità e sulla
base dell'eventuale istruttoria, stabilire la sussistenza di
responsabilità individuali e/o concorsuali (cfr., per l'alternativa,
le stesse conclusioni della citazione).
Nè può ritenersi sussista nullità per mancata indicazione
nominativa dei magistrati ritenuti responsabili: infitti, è ben
evidente dalla lettura dell'atto di citazione che, oltre al giudice
assegnatario nominativamente indicato, non è ipotizzata altra
responsabilità che quella del presidente della sezione ossia, nel
caso di specie, lo stesso presidente del tribunale, quale soggetto
preposto alle assegnazioni, in quanto tale, in relazione alla carica,
individuabile «per relationem», ed in fatto individuato (cfr.
provvedimento di assegnazione con firma in atti).
Tanto assorbe ogni valutazione in ordine al se l'eventuale
effettiva omissione dell'indicazione nominativa dei magistrati
ritenuti responsabili, precludendo la possibilità normativamente
prevista della comunicazione almeno 15 giorni prima dell'udienza,
onde consentire il loro intervento in causa (art. 6, legge
n. 117/1998), produca effetti processuali quali la nullità della
citazione (quale peculiare elemento costitutivo della domanda di cui
al n. 4 del comma 3 dell'art. 163 c.p.c.) o altri.
3. - Acclarata la ritualità del rapporto processuale, può
passarsi all'esame delle questioni di competenza (rectius, di
ammissibilità in relazione al sussistere della competenza del
giudice).
In argomento, ritiene il tribunale che la disciplina in materia
di competenza, quale apprestata dall'art. 4, legge n. 117/1988,
benchè letta a fini interpretativi nel contesto dei principi
desumibili dalla Costituzione e dal codice di procedura civile, ponga
non manifestamente infondati dubbi di legittimità costituzionale,
rilevanti per il prosieguo del procedimento «de quo» e da sollevarsi
d'ufficio innanzi alla Corte costituzionale.
4. - Per una illustrazione della questione - emersa in sede di
discussione camerale e ben trattata dall'Avvocatura erariale nelle
note all'esito depositate in data 17 marzo 2003 - può, per brevità,
richiamarsi anzitutto che già con ordinanza in data 8 novembre 1989,
nel procedimento vertente tra Zarrelli Domenico ed il Ministero di
grazia e giustizia ed altri (n. 72/1990 r.o., in Gazzetta Ufficiale,
prima serie speciale, n. 9 del 28 febbraio 1990), questo Tribunale di
Napoli, in relazione agli artt. 24, 25 e 101 Cost., ebbe a sollevare
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, legge
n. 117/1988, nella parte in cui «non prevede che il giudice ivi
indicato, funzionalmente competente a giudicare delle domande di
risarcimento contro lo Stato per fatti di magistrati, sia
funzionalmente competente anche in relazione alle domande relative a
fatti commessi da altri soggetti in concorso con magistrati, ovvero
relative a fatti posti in essere di altri soggetti, ma intimamente
connessi con le condotte dei magistrati».
Con l'ordinanza di promovimento suddetta questo tribunale notava
che l'art. 4 cit. «testualmente stabilisce soltanto una competenza
funzionale per le domande relative ai comportamenti dei magistrati ma
non prevede, a differenza di altre disposizioni» (e veniva all'uopo
ricordato l'art. 11 c.p.p., ma può anche richiamarsi l'art. 41-bis
del vecchio codice del rito penale) «alcuna vis attractiva per fatti
connessi, e in particolare non prevede quindi analoga competenza
funzionale in relazione alle domande proposte per fatti commessi da
altri soggetti ma intimamente connessi, ovvero per i comportamenti
posti in essere da altri soggetti in concorso con i magistrati».
La questione - sollevata sul presupposto dell'applicabilità
dell'art. 4 quale norma processuale anche ai fatti occorsi
antecedentemente alla sua entrata in vigore in base al principio
tempus regit actum - fu dichiarata dalla Corte costituzionale
inammissibile (con sentenza 22 ottobre 1990, n. 468, in Gazzetta
Ufficiale, prima serie speciale, n. 43 del 31 ottobre 1990) ritendosi
la norma stessa irretroattiva, in quanto inserita in un insieme
disciplinare organico e non scindibile, dichiarato applicabile solo
in futurum e non, come assumeva il remittente, secondo il principio
tempus regit actum.
In dottrina, si notò come la questione fosse allora destinata,
con molte probabilità, a riproporsi.
5. - Come notato dall'Avvocatura erariale con le note depositate
il 17 marzo 2003, l'attore nel presente giudizio ha, infatti,
evidenziando una fattispecie in cui rileva la cennata questione,
introdotto domande contro due diverse Amministrazioni dello Stato: la
prima contro il Ministero della giustizia, con addentellato fattuale
nell'asserito comportamento dell'ufficio giudiziario nel suo
complesso (e, specificamente, degli addetti alla cancelleria che
sarebbero venuti meno agli obblighi informativi); la seconda
incentrata sulla pretesa responsabilità di uno (o piu) magistrati
(uno nominativamente individuato ed assegnatario della causa, l'altro
individuabile per relationem nel capo dell'ufficio con funzioni anche
di presidente di sezione).
Ad avviso dell'Avvocatura, peraltro, le cause parrebbero allo
stato fondarsi su titoli autonomi, benchè in prosieguo [sic]
potrebbe ravvisarsi una comunanza di titoli (anche in relazione agli
obblighi di sorveglianza dei Presidenti di sezione sulle
cancellerie), ovvero causae petendi in rapporto di pregiudizialità.
L'Avvocatura ha, da un lato, richiamato gli auspici formulati
dalla dottrina nel senso dell'estensione delle garanzie di cui alla
legge n. 117/1988 ai compiti organizzativi, dirigenziali e di
sorveglianza dei magistrati sulle cancellerie.
D'altro lato, l'Avvocatura non ha condiviso le preoccupazioni
espresse in dottrina, all'indomani della sentenza di inammissibilità
della Corte costituzionale n. 468 del 1990 cit., nel senso che, non
essendo prevista dalla legge alcuna competenza funzionale per fatti
commessi da altri soggetti ma connessi a quelli posti in essere dai
magistrati, «data la stretta interdipendenza tra le condotte ...
inevitabilmente il tribunale verrebbe a valutare le condotte dei
colleghi della stessa Corte d'appello». Tale ultima preoccupazione,
posta in relazione alla diversa disciplina dell'art. 4, legge
n. 117/1998 (ritenuta mancante di disposizioni in tema di vis
attractiva) rispetto all'art. 11 c.p.p. (che dispone in tema di vis
attractiva), è stata reputata dalla difesa erariale poco pertinente,
in quanto, mentre in ambito processualpenalistico le ipotesi di
connessione abbracciano l'intero coacervo di reati commessi in
concorso o cooperazione tra più soggetti, con articolazioni varie
previste dal diritto sostanziale e processuale penale (tra le quali
le ampie figure della connessione teleologica e funzionale tra
reati), in ambito processualcivilistico la connessione sarebbe
«tendenzialmente intesa in senso più restrittivo», presupponendo
«una pluralità di diritti ... fondati sullo stesso fatto storico
ovvero sull'identico rapporto giuridico»; non potrebbe derivare, in
tal senso, dalla mancata previsione di una competenza funzionale per
i fatti connessi a quelli posti in essere nell'esercizio della
funzione giurisdizionale, una questione di costituzionalità come
quella ipotizzata da questo tribunale con la precedente ordinanza del
1989.
In definitiva, l'Avvocatura dello Stato ha ritenuto che, nel caso
di specie, il collegio debba procedere alla separazione delle cause,
ritenendo la propria competenza e disponendo la prosecuzione del
giudizio in ordine alla domanda contro il Ministero della giustizia,
dichiarando, invece, l'inammissibilità della domanda contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri (afferente ai comportamenti dei
magistrati, anche - è da intendersi - per eventuali responsabilità
dirigenziali, di sorveglianza e/o organizzative) in quanto proposta
innanzi a giudice incompetente, nonchè indicando come competente il
Tribunale di Roma.
Nel sostenere un siffatto esito processuale, l'Avvocatura dello
Stato espressamente si è richiamata alla tesi accolta da Cass.
14 gennaio 2000, n. 347, pronuncia già sottoposta al contraddittorio
dal tribunale in sede camerale, con la quale - pur afferente ad un
diverso caso di cumulo di azioni risarcitorie proposte da uno stesso
soggetto contro lo Stato ai sensi dell'art. 2, legge 13 aprile 1988,
n. 117, e contro il magistrato ai sensi dall'art. 13 della stessa
legge, la prima fondata sul comportamento doloso o gravemente colposo
posto in essere dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni, la
seconda sulla commissione, da parte del medesimo e nell'esercizio
delle sue funzioni, di un fitto costituente reato - si è affermato
che una siffatta proposizione cumulativa di cause contro più
soggetti non sarebbe sufficiente a costituire un vincolo di
connessione tra le stesse, essendo necessario che le cause siano
connesse per l'oggetto o per il titolo, e non rilevando che vi sia
una mera connessione probatoria tra i comportamenti agli stessi
soggetti attribuiti; pertanto, le relative cause non essendo
connesse, il giudice può legittimamente separare la prima causa
dalla seconda per deciderla e rimettere la decisione su quest'ultima
al giudice competente.
6. - Ciò posto, ritiene il tribunale che le argomentate
osservazioni dell'Avvocatura dello Stato non facciano venir meno i
cennati dubbi, non manifestamente infondati, di incostituzionalità
della disciplina di cui all'art. 4 predetto.
Rileva anzitutto il collegio che l'art. 4 attribuisce, secondo un
criterio di competenza funzionale, al giudice individuato ex art. 11
c.p.p. le cause di responsabilità civile dei magistrati, non anche
le cause di cui innanzi che, per brevità, nel prosieguo si
indicheranno come «connesse».
Attraverso tale espressione il tribunale intende riferirsi al
rilievo, già in sostanza svolto con l'ordinanza di promovimento del
1989, che la norma non prevede che il tribunale dalla norma stessa
indicato, funzionalmente competente a giudicare sull'azione contro lo
Stato di risarcimento del danno cagionato nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie per effetto di un comportamento, un atto o un
provvedimento di un magistrato, sia competente anche per le cause
successivamente o (come nel caso di specie) cumulativamente proposte
che alle prime siano connesse per oggetto o per il titolo.
La norma neppure prevede che analogamente - in assenza di
proposizione iniziale di domanda contro la Presidenza del Consiglio -
detto tribunale sia competente per le cause - per le quali sembrano
porsi le medesime esigenze di cui appresso - anche autonomamente
proposte contro il Ministero della giustizia (o gli altri Ministeri
in cui sono incardinate organizzazioni giudiziarie - cfr. art. 3,
comma 3, legge n. 89 del 2001) che comunque siano relative a fatti
commessi da altri soggetti in concorso con magistrati, o a fatti
commessi da altri soggetti e da magistrati che, con condotte
teleologicamente o funzionalmente collegate o anche indipendenti
(cfr. art. 12, c.p.p.), abbiano determinato il danno.
In altri termini, il dubbio di costituzionalità investe la
circostanza che la norma non si fa carico di devolvere al tribunale
ex art. 11 c.p.p. tutte le «domande proposte per fatti commessi da
altri soggetti, ma intimamente connessi, ovvero per i comportamenti
posti in essere da altri soggetti in concorso con i magistrati»
(così l'ordinanza del 1989), in un'accezione di connessione (del
tutto affine a quella di cui all'art. 12 c.p.p.) che contempla anche
i nessi teleologici e funzionali tra le condotte generatrici di
responsabilità, anche in assenza di contemporanea pendenza delle
diverse liti, e della quale pare doversi tener conto per la
salvaguardia dei valori costituzionali di cui in appresso.
7. - A tale riguardo, deve preliminarmente illustrarsi un profilo
non sottolineato con l'ordinanza di promovimento del 1989, con la
quale peraltro questo tribunale si confrontava con altro testo
normativo, che significativamente rinviava - ma solo per mutuarne le
modalità di individuazione del tribunale del capoluogo del distretto
della Corte d'appello più vicino - alla legge 22 dicembre 1980,
n. 879, modificatrice del c.p.p. abrogato in tema di competenza su
reati commessi da magistrati e connessi.
Rispetto all'epoca, è intervenuta sul testo normativo
dell'art. 4 cit. la modificazione operata dall'art. 3, legge
2 dicembre 1998, n. 420. Anche in tale testo, l'art. 4 non sembra
consentire alcuna interpretazione adeguatrice, idonea a fugare i
dubbi di costituzionalità, nel senso che essa norma sia tale da
devolvere al giudice di cui all'art. 11 c.p.p. anche le cause
«connesse».
Invero, l'unico elemento della disciplina legale che,
astrattamente, potrebbe condurre l'interprete ad un siffatto
risultato ermeneutico sembra costituito dal dato per cui, dopo la
modifica legislativa del 1998, l'art. 4, legge n. 117/1988 richiama
l'art. 11 c.p.p., norma quest'ultima che, a sua volta, dichiara la
competenza del giudice ivi indicato anche per le cause «connesse».
In concreto, però, deve escludersi la possibilità di una
interpretazione che accrediti che il rinvio operato dall'art. 4,
legge n. 117/1988 all'art. 11 c.p.p. valga a richiamare anche la
disciplina della connessione contenuta in questa seconda norma.
L'art. 4, legge n. 117/1988, come modificato dalla legge del
1998, infatti, nell'intento di indicare il giudice competente per una
ed una sola categoria di controversie (indicata nella norma
univocamente come «azione di risarcimento del danno contro lo Stato»,
con evidente richiamo all'art. 2 della stessa legge n. 117), ha
operato un rinvio «selettivo» all'art. 11 c.p.p. al solo fine di
recepirne le modalità di individuazione del tribunale competente.
Per come la norma dell'art. 4 si presenta all'interprete dal
punto di vista letterale e logico («Competente è il tribunale del
capoluogo del distretto della Corte d'appello, da determinarsi a
norma dell'art. 11 del c.p.p. e dell'art. 1 delle norme di att.»), ad
essa può farsi dire solo quanto dice (cioè che il tribunale di cui
all'art. 11 c.p.p. è competente, in virtù del rinvio, per «l'azione
di risarcimento del danno contro lo Stato» derivante da
responsabilità di magistrati), non anche quanto, in effetti, non
dice (cioè che il giudice indicato come competente per l'azione di
risarcimento predetta dell'art. 4, legge n. 117, in virtù del
residuo contenuto disciplinare dell'art. 11 c.p.p., che non forma
«oggetto» del «rinvio selettivo», sarebbe competente anche per le
cause «connesse»).
Analoga lettura andava, del resto, operata in relazione al
precedente testo (in relazione al quale la disciplina,
«selettivamente» richiamata dall'art. 4 cit., della legge 22 dicembre
1980, n. 879, modificatrice del c.p.p. previgente in tema di reati
commessi da magistrati, conteneva essa stessa elementi normativi non
richiamati in materia di connessione).
8. - Posto, dunque, che l'art. 4, legge n. 117/1988 affida -
anche dopo la modifica del 1998 - al giudice di cui all'art. 11
c.p.p., funzionamente competente, le sole cause risarcitorie contro
lo Stato fondate su responsabilità dei magistrati, rileva il
Tribunale che nel caso di specie - per quanto può affermarsi nella
presente sede ordinatoria, nella fase camerale di ammissibilità, ed
ai limitati fini del giudizio di rilevanza del dubbio di legittimità
costituzionale - le cause cumulate introdotte dalle domande attrici
sono connesse per oggetto e per titolo (petitum e causa petendi),
trattandosi in sostanza della stessa causa nei confronti di due
convenuti aventi ciascuno una legittimazione propria a resistere (il
titolo dell'unico petitum risarcitorio essendo da individuarsi una
prospettata complessiva disfunzione organizzativa cui
concorrerebbero, per quanto di rispettiva spettanza, le diverse
figure professionali di magistratura, ad un tempo nell'esercizio di
poteri organizzativi e giudiziari, e di cancelleria - cfr. ad es. per
gli obblighi di sorveglianza l'art. 47-quater ord. giud. come
inserito dall'art. 13 d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51).
La giurisprudenza conosce più esempi di tale tipologia di
connessione (ad es. la diffusa azione del danneggiato in incidente
automobilistico contro conducente e proprietario dell'autoveicolo,
oltre che contro la compagnia di assicurazioni per la r.c.a.). Nel
caso di specie, anche l'Avvocatura erariale (però non
condivisibilmente affermando che ciò rileverebbe solo in prosieguo
di causa) ammette la connessione per il titolo in relazione ai
profili di concorsualità di condotte dedotti: e si noti che, oltre
che nei fattori organizzativi operanti a priori, una siffatta
connessione è rilevabile, in base alla prospettazione che sola in
questa fase rileva, in riferimento a posteriori all'istanza avanzata
dall'istante al giudice volta ad ottenere la rimozione degli effetti
della condotta ritenuta pregiudizievole (cfr. ad es. Cass. 19 maggio
1972, n. 1542, secondo cui vi è connessione per titolo anche quando
siano anche solo parzialmente identici i fatti costitutivi).
A prescindere da quanto innanzi, rileva il tribunale che le
azioni sono sicuramente connesse tra loro quantomeno per l'oggetto,
come si evince dalla relativa quaestio voluntatis, di spettanza di
questo giudice di merito, fondata sulla surriportata descrizione dei
fatti e delle istanze, atteso che il medesimo petitum risarcitorio è
azionato nei confronti dei due Ministeri, ciascuno legittimato a
resistere, l'uno per l'organizzazione dei servizi della giustizia,
l'altro per responsabilità dei magistrati.
Ne deriva che - dovendo affermarsi in ogni caso la connessione
nel caso esaminato da questo tribunale - per ciò solo resta esclusa
la possibilità di un'applicazione, invocata dall'Avvocatura dello
Stato, dell'orientamento giurisprudenziale (fondato sulla mancanza di
connessione) di cui alla sent. della Cass. n. 347 del 2000, cit.,
senza che sia necessario o consentito a questo collegio più
approfonditamente dire in ordine all'eventuale sussistere nel caso
ivi esaminato dalla S.C. di una connessione per oggetto o titolo.
9. - Sussistendo, nel caso di specie, connessione oggettiva tra
le azioni nei confronti dei due Ministeri, va applicato il parametro
normativo di riferimento di cui all'art. 33 c.p.c. (pacificamente
applicabile anche in procedimenti che, quale quello di cui alla legge
n. 117/1988, siano articolati in una fase di ammissibilità camerale
ed una successiva ed eventuale di merito - cfr. ad es. Cass. 19
maggio 1981, n. 3286).
All'interno di tale parametro disciplinare, è consentito il
cumulo soggettivo di cause connesse per l'oggetto o per il titolo
innanzi allo stesso giudice solo se le cause potrebbero proporsi
davanti a giudici diversi «a norma degli artt. 18 e 19» c.p.c., ossia
nei fori generali delle persone fisiche e giuridiche. Non opera
invece la deroga alla competenza ordinaria qualora una delle cause
debba proporsi innanzi a giudice individuato secondo un criterio di
competenza territoriale inderogabile o funzionale, come avviene nel
caso in esame per l'azione nei confronti della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
Nel caso in esame, dunque, questo Tribunale di Napoli individuato
ex art. 25 c.p.c. quale foro della pubblica amministrazione in
relazione alla proposizione della domanda nei confronti del Ministero
della giustizia, non essendo la domanda cumulata avanzata contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri devoluta ad un giudice
competente in base a foro generale, bensì in base ad un criterio di
natura funzionale, dovrebbe - con provvedimento che involge
separazione di cause - dichiarare la (inammissibilità per)
incompetenza in ordine a quest'ultima pretesa relativa a
responsabilità per l'organizzazione dei servizi della giustizia, da
proporre innanzi al Tribunale di Roma, procedendo nell'esame di
ammissibilità e, eventualmente, di merito della prima pretesa per
responsabilità dei magistrati, non sussistendo neppure i presupposti
per sospendere il relativo procedimento ex art. 295 c.p.c. in quanto
la sua definizione non dipende dalla decisione dell'altro.
10. - Tale essendo, dunque, l'esito processuale cui condurrebbe
l'applicazione, nel vigente quadro normativo processuale, dell'art. 4
legge n. 117/1988 al caso di specie, deve rilevarsi come la norma
stessa, non suscettibile sul punto per quanto detto di
interpretazione adeguatrice, paia - in maniera non manifestamente
infondata per quanto si dirà - contrastare con più parametri di
legittimità costituzionale.
Anzitutto, come già rilevato con l'ordinanza di promovimento del
1989, il legislatore, stabilendo la competenza funzionale ex art. 4
legge cit., ha inteso tutelare l'imparzialita-terzietà (anche sotto
il profilo della mera apparenza) del giudizio nell'interesse del
cittadino-attore, evitando che le domande di danno vadano proposte
innanzi a giudici appartenenti alla stessa Corte di appello ove è in
servizio il magistrato del cui operato si discute, fissando quale
giudice naturale della domanda un tribunale individuato secondo un
criterio predeterminato dalla legge stessa.
«Ne consegue - rilevava questo Tribunale, con rilievo che può
oggi reiterarsi - che se le domande per fatti intimamente connessi, o
commessi da altri soggetti in concorso con magistrati; dovessero
essere giudicate dal tribunale [localizzato nel distretto] della
Corte d'appello cui appartiene il giudice della cui condotta si
discute, attesa la strettissima interdipendenza esistente tra le
condotte degli altri soggetti e quelle dei magistrati, non scindibili
le une dalle altre, inevitabilmente il tribunale verrebbe a valutare
le condotte dei colleghi della stessa Corte d'appello. In tale
situazione si palesa costituzionalmente illegittimo, perchè in
contrasto con l'art. 25 della Costituzione, l'art. 4 in esame, nella
parte in cui non prevede che il giudice ivi indicato sia competente
anche per le domande relative ai fatti commessi da altri soggetti in
concorso con magistrati ovvero per le domande relative a fatti posti
in essere da altri soggetti, e intimamente connessi con le condotte
dei magistrati.
E invero, poichè l'art. 25 della Costituzione stabilisce che
nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge, in buona sostanza si verificherebbe, per via indiretta, una
sottrazione al giudice ex art. 4 della competenza a giudicare dei
comportamenti illeciti dei magistrati, dei quali verrebbe a occuparsi
appunto un magistrato appartenente alla stessa Corte d'appello del
giudice della cui condotta si discute. Il che il legislatore ha
voluto evitare nell'interesse del cittadino attore in giudizio. Nè
si dica che tale valutazione tutto sommato sarebbe effettuata
soltanto incidenter tantum: sembra infatti evidente che, lì dove per
ragioni di imparzialità, il legislatore ha stabilito una particolare
competenza funzionale, anche il giudizio incidenter tantum è
precluso, essendosi in buona sostanza voluto evitare un qualsiasi
esercizio di attività giurisdizionale da parte del giudice
appartenente alla stessa Corte d'appello» (così Trib. Napoli, ord. 8
novembre 1989, cit.).
A tali rilievi può oggi aggiungersi, da parte di questo
collegio, che non tratterebbesi soltanto, in mancanza di una
declaratoria di incostituzionalità come prospettata, di consentire
che la norma preveda giudizi incidenter tantum da parte di giudici
sulle condotte di colleghi della stessa Corte d'appello; il che, in
un'ottica di bilanciamento tra il principio costituzionale di
imparzialita-terzietà della giurisdizione e quelli concernenti il
diritto di agire e difendersi in giudizio (evocata nel settore
civilistico, in riferimento all'art. 30-bis c.p.c., da ultimo da
Corte cost. 12 novembre 2002, n. 444), potrebbe al limite trovare
qualche tolleranza, pur in presenza dei gravi rischi di appannamento
dell'immagine di imparzialita-terzietà connessi agli effetti
«riflessi» che il giudicato sui fatti connessi potrebbe avere su
quelli inerenti la responsabilità dello Stato per le condotte dei
magistrati.
A ben vedere, infatti, sono molteplici i nessi di connessione
ipotizzabili tra condotte di magistrati (anche nell'espletamento di
compiti dirigenziali, di sorveglianza e/o organizzativi, cui questo
tribunale, in consonanza con la dottrina, ritiene poter estendere in
via già solo interpretativa le cautele di cui alla legge 117 del
1998, attraverso una lettura ampia del concetto di «funzioni»
giudiziarie di cui all'art. 1 della stessa legge) e le condotte di
altri soggetti, in particolare appartenenti al personale
amministrativo del Ministero della giustizia ed alle forze
dell'ordine, spesso con funzioni di polizia giudiziaria: nella
maggior parte di casi di «connessione», quali innanzi descritti,
allorchè il giudice sia chiamato a valutare un comportamento di
soggetto sottoposto a sorveglianza (ad es., nel caso di specie, il
cancelliere sottoposto a sorveglianza del presidente ex
art. 47-quater ord. giud.) o direzione (ad es. l'appartenente alla
p.g. sottoposto a direzione del p.m. ex artt. 109 Cost. e 59 c.p.p.)
di magistrati, ovvero comportamenti concorsuali di altri soggetti e
magistrati (come nella materia dell'organizzazione e dell'andamento
degli uffici), esso giudice si troverà di fronte a responsabilità
solidali, nel quadro di applicabilità dell'art. 2055 c.c. (ed in
tale quadro era sussumibile la stessa prospettazione di condotte
concorsuali esaminata dall'ordinanza di promovimento del 1989).
Dunque, una volta valutata favorevolmente da parte dei giudici
della stessa Corte d'appello la condotta dei corresponsabili
solidali, con agio lo Stato convenuto con l'azione ex legge n. 117
del 1998 ovvero il magistrato intervenuto in causa o convenuto in
rivalsa (per l'azione di rivalsa pure essendo competente il giudice
ex art. 11 c.p.p. - cfr. art. 8, legge n. 117 del 1988) potrebbero
avvalersi, innanzi al predetto giudice naturale ex art. 11 c.p.p.,
tale individuato a cagione del maggiore coefficiente di apparenza di
imparzialita-terzietà, del disposto dell'art. 1306 c.c., opponendo
il giudicato formatosi, con minori garanzie di
imparzialita-terzietà, nella Corte d'appello di provenienza del
magistrato della cui condotta si discute.
11. - Può altresì soggiungersi che, per le medesime
argomentazioni, la norma denunciata pare oggi porsi anche in
contrasto con il precetto di cui all'art. 111 Cost., che - nel testo
novellato dopo la precedente ordinanza di promovimento, enuncleandosi
principi costituzionali preesistenti - prescrive che ogni processo
deve svolgersi davanti ad un giudice «terzo ed imparziale», regola
strettamente correlata - come insegna la Consulta - alla posizione
costituzionale della magistratura quale ordine indipendente
(artt. 101 ss. Cost., anch'essi dunque violati - cfr. già in tal
senso l'ordinanza di questo tribunale del 1989).
È evidente, infatti, che in tutte le ipotesi di cause «connesse»
come innanzi descritte, nelle quali quasi sempre entra in gioco la
responsabilità solidale e, quindi, l'opponibilità dell'altro
giudicato, il giudice individuato in base alla disciplina ordinaria,
per il difetto dell'estensione della competenza ex art. 4, legge
n. 117 del 1998 anche alle cause «connesse» medesime, non si
presenterebbe agli occhi del cittadino munito dei necessari requisiti
di terzieta-imparzialità, dovendo giudicare nei confronti del
Ministero della giustizia su fattispecie interdipendente rispetto a
quella sottratta alla sua cognizione in quanto proposta contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri.
12. - Parrebbe, altresì, violato l'art. 3 Cost., sotto il
profilo dell'irragionevolezza e della disparità di trattamento, non
essendo logico nè coerente con il principio di eguaglianza, in
assenza di congrue differenziazioni, che il medesimo cittadino debba
rivolgersi a due istanze giurisdizionali separate, per la disamina
dei medesimi fatti cui concorrano magistrati, trovandosi peraltro
esposto a diversi gradi di tutela della terzieta-imparzialità del
giudice, pur in presenza (attraverso l'esposto meccanismo della
responsabilità in solido) di influenza del giudicato reso in un
processo su quello reso nell'altro.
Pur nella consapevolezza della non comparabilità del regime
della connessione nel processo penale con quello accolto in ambito
processualcivilistico (sottolineata dall'Avvocatura dello Stato e che
non necessita di asseverazione), il Collegio a tal proposito non può
non rilevare che l'art. 11 c.p.p., a fronte di simili esigenze di
tutela del principio costituzionale di imparzialita-terzietà del
giudice, strettamente correlato alla posizione costituzionale della
magistratura quale ordine indipendente (artt. 101 ss. Cost.), ha
fornito una sistemazione razionale alla materia della competenza per
connessione, non contemplata, invece, dalla norma denunciata di cui
alla legge n. 117 del 1988.
In relazione alla disciplina processualpenalistica, non può non
sottolinearsi come per fatti di magistrati costituenti reato - pur
essendo le relative azioni risarcitorie rette dalle norme ordinarie
(art. l3, legge n. 117 del 1988, disciplina peraltro non coordinata
con l'abrogazione dell'art. 3 c.p.p. del 1930 ad opera del nuovo
c.p.p.) - comunque i danneggiati debbano agire, ove optino per
l'esercizio dell'azione civile nel processo penale, innanzi al
tribunale ex art. 11 c.p.p. che sarà competente, come già chiarito,
anche per i reati connessi commessi da altri soggetti, nel quadro
dell'ampia nozione di connessione di cui all'art. 12 c.p.p.
Va d'altronde detto che il legislatore sempre più mostra
consapevolezza, anche in settori diversi da quello penale,
dell'esigenza di assicurare l'immagine di imparzialita-terzietà
della giurisdizione attraverso il radicamento nella sede di cui
all'art. 11 c.p.p. persino di controversie risarcitorie che solo in
alcuni casi possono sottendere responsabilità individuali di
magistrati: in tal senso, a prescindere dalla generale innovazione di
cui all'art. 30-bis c.p.c., può ricordarsi che l'art. 3 della legge
24 marzo 2001, n. 89, che ha previsto una equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo, ha stabilito che la
domanda di equa riparazione si propone dinanzi alla corte di appello
del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi
dell'art. 11 del codice di procedura penale a giudicare nei
procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o
estinto relativamente ai gradi di merito ovvero pende il procedimento
nel cui ambito la violazione si assume verificata.
A ben vedere, anche cause volte ad ottenere un'equa riparazione
come innanzi possono presentare profili di collegamento con condotte
dannose di magistrati o anche di altri soggetti partecipanti
all'amministrazione della giustizia, quantomeno dal punto di vista
della responsabilità per danno erariale e disciplinare: ed in tal
senso la stessa legge del 2001, all'art. 5, prescrive che il decreto
di accoglimento della domanda sia comunicato a cura della
cancelleria, oltre che alle parti, «al procuratore generale della
Corte dei conti ai fini dell'eventuale avvio del procedimento di
responsabilità, nonchè ai titolari dell'azione disciplinare dei
dipendenti pubblici comunque interessati dal procedimento».
È evidente, in quest'ottica, che il foro di cui all'art. 11
c.p.p. garantisce, in vista di tali possibili esiti pregiudizievoli
anche per i magistrati, quell'imparzialita-terzietà rafforzata che
deriva dalla lontananza di sede, la quale - per evidenti esigenze di
parità di trattamento e ragionevolezza - pure avrebbe dovuto essere
assicurata per le cause «connesse» a quelle di danno contro lo Stato
ex art. 118 del 1988.
13. - Le difficoltà che l'art. 4, legge n. 117 del 1988 pone per
l'esercizio della tutela giurisdizionale potrebbero anche incidere
sulla garanzia apprestata dall'art. 24 Cost. del diritto d'azione,
che verrebbe pregiudicato dall'impossibilità per l'attore di
avvalersi del simultaneus processus, e dalla necessità di sostenere
i costi di separati giudizi, con lungaggini idonee anche ad incidere
sulla durata ragionevole del processo garantita dall'art. 111 Cost.,
anche per tale via violato.
14. - La rilevanza della questione emerge già da quanto sopra
esposto in ordine ai diversi esiti processuali che la presente lite
avrebbe a seconda della conformità a Costituzione del vigente
art. 4, legge n. 117 del 1988 ovvero della sua incostituzionalità,
nella parte in cui non prevede che anche la domanda proposta nei
confronti del Ministero della giustizia debba essere conosciuta dal
giudice di cui all'art. 11 c.p.p.
15. - Va dunque sollevata l'anzidetta questione, d'ufficio, e -
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - sospeso il
procedimento nelle more della delibazione di spettanza del Giudice
delle leggi.

P. Q. M.
Il tribunale così provvede:
1) promuove, d'ufficio, il giudizio di legittimità
costituzionale, in relazione agli artt. 3, 24, 25, 101 e 111 della
Costituzione, dell'art. 4, comma 1 della legge 13 aprile 1988,
n. 117, nella parte in cui non prevede che il tribunale ivi indicato,
competente a giudicare sull'azione contro lo Stato di risarcimento
del danno cagionato nell'esercizio delle funzioni giudiziarie per
effetto di un comportamento, un atto o un provvedimento di un
magistrato, sia competente anche per le cause successivamente o
cumulativamente proposte che alle prime siano connesse per oggetto o
per il titolo, nonchè per le cause anche autonomamente proposte che
comunque siano relative a fatti commessi da altri soggetti in
concorso con magistrati, o a fatti commessi da altri soggetti e da
magistrati che - con condotte collegate (per essere stata l'una posta
in essere per eseguire, per occultare l'altra, o in occasione
dell'altra, ovvero per conseguirne o assicurarne il profitto, il
prezzo, il prodotto o l'impunita) o anche con condotte indipendenti -
abbiano determinato il danno;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
3) ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due
camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nelle camere di consiglio in date 2
aprile, 21 maggio e 17 giugno 2003.
Il Presidente: Taglialatela
03C1080