1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA 7 dicembre 2016- 5 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Principio di legalita' - Mancata previsione dell'applicazione della legge successiva piu' favorevole agli autori degli illeciti amministrativi. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 1. - (T-170002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
promosso dal Tribunale ordinario di Cassino, nel procedimento
vertente tra A.L.T. ed altro ed il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, Direzione provinciale del lavoro di Frosinone, con
ordinanza del 16 novembre 2015, iscritta al n. 104 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 dicembre 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 16 novembre 2015, il
Tribunale ordinario di Cassino ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non prevede
l'applicazione all'autore dell'illecito amministrativo della legge
successiva più favorevole;
che viene denunciata la violazione degli artt. 3 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU); all'art. 15
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici,
adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo
con legge 25 ottobre 1977, n. 881; nonchè all'art. 49 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000;
che il rimettente espone di doversi pronunciare in ordine
all'opposizione, proposta ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689
del 1981, avverso l'ordinanza-ingiunzione con cui è stata contestata
alle parti opponenti la violazione dell'obbligo - previsto dall'art.
2, comma 1, del decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 61
(Attuazione della direttiva 97/81/CE relativa all'accordo-quadro sul
lavoro a tempo parziale concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES) -
di notificare alla Direzione provinciale del lavoro competente per
territorio l'assunzione di lavoratori a tempo parziale; nel caso in
esame, la sanzione per tale condotta omissiva è stata determinata,
ai sensi dell'art. 8, comma 4, dello stesso d.lgs. n. 61 del 2000,
nella misura di euro 129.103,29;
che, in seguito, l'art. 85 del decreto legislativo 10 settembre
2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e
mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) ha
abrogato la previsione dell'obbligo del datore di lavoro di dare
comunicazione dell'assunzione del lavoratore a tempo parziale,
eliminando così anche la relativa disciplina sanzionatoria;
che pertanto, in base alla normativa più favorevole
sopravvenuta, non è più prevista alcuna sanzione, in quanto la
condotta addebitata agli opponenti non è più considerata illecito
amministrativo; tuttavia, osserva il rimettente, l'applicabilità
della nuova disciplina nel caso in esame sarebbe preclusa dall'art. 1
della legge n. 689 del 1981, il quale non contempla la retroattività
del trattamento sanzionatorio più favorevole prevista, invece, per
le sanzioni penali, dall'art. 2, secondo comma, del codice penale;
che in riferimento alla non manifesta infondatezza, il
rimettente, pur consapevole della giurisprudenza di questa Corte che,
in passato, ha escluso che l'applicazione retroattiva della lex
mitior in materia di sanzioni amministrative sia costituzionalmente
necessitata (ordinanze n. 501 del 2002 e n. 245 del 2003), ritiene,
tuttavia, che detta soluzione possa essere riconsiderata alla luce
dell'evoluzione della giurisprudenza, anche costituzionale, degli
ultimi anni e delle esigenze di conformità dell'ordinamento agli
obblighi internazionali;
che, ad avviso del giudice a quo, la mancata previsione della
retroattività del trattamento sanzionatorio più mite, in materia di
sanzioni amministrative, sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost. e
con i principi di ragionevolezza e uguaglianza; viene richiamata, al
riguardo, la sentenza n. 393 del 2006, in cui la Corte Costituzionale
ha «chiarito che la retroattività della legge più favorevole, pur
non essendo prevista espressamente dalla Costituzione (a differenza
dell'irretroattività della legge sfavorevole), nemmeno in ambito
penale, deve comunque considerarsi espressione di un principio
generale dell'ordinamento, legato ai principi di materialità e
offensività della violazione, dovendosi adeguare la sanzione alle
eventuali modificazioni della percezione della gravità degli
illeciti da parte dell'ordinamento giuridico»;
che il giudice a quo osserva che, sebbene il principio
dell'applicazione retroattiva della lex mitior non sia assoluto, a
differenza di quello di cui all'art. 2, primo comma, cod. pen. (e
dell'art. 25, secondo comma, Cost.), tuttavia la sua deroga deve
essere giustificata da gravi motivi di interesse generale (sentenze
n. 393 del 2006 e n. 236 del 2011); nel caso in esame, tuttavia, non
sarebbero ravvisabili motivi tali da giustificare il sacrificio del
trattamento più favorevole, come dimostrerebbe anche l'introduzione,
in alcuni settori dell'ordinamento, di norme del tenore dell'art. 2,
secondo e quarto comma, cod. pen.;
che, a questo riguardo, sono richiamati l'art. 23-bis del d.P.R.
31 marzo 1988, n. 148 (Approvazione del Testo unico delle norme di
legge in materia valutaria), inserito dall'art. 1, comma 2, della
legge 7 novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo unico approvato con
D.P.R. 31 marzo 1988, n. 148, in materia di sanzioni per le
violazioni valutarie); l'art. 3 del decreto legislativo 18 dicembre
1997, n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni
amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma
dell'articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662);
l'art. 46 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino
del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337); infine, l'art. 3 del
decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della
responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle
società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica,
a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300); pur
trattandosi di settori speciali, non sussisterebbe una differenza
ontologica tra gli illeciti amministrativi oggetto di tali
disposizioni e la disciplina generale della legge n. 689 del 1981,
nè sarebbero rinvenibili motivi di interesse generale, tali da
giustificare il diverso trattamento;
che, pertanto, i tradizionali corollari del principio di
legalità, sinora riferiti alla sola materia penale, sarebbero
espressione di limiti generali al potere punitivo dello Stato, e ciò
anche con riferimento all'applicazione retroattiva della lex mitior,
nel senso che l'essenza afflittiva della potestà sanzionatoria,
anche amministrativa, dovrebbe essere rapportata alla valutazione che
storicamente l'ordinamento operi della condotta che intende
reprimere;
che del resto, osserva il giudice a quo, l'omogeneità tra
illecito penale e amministrativo sotto il profilo delle garanzie
minime, connoterebbe anche il quadro sovranazionale ed in particolare
la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'art.
7 della CEDU, «anche alla luce dell'art. 15 del Patto internazionale
sui diritti civili e politici e dell'art. 49 della Carta di Nizza»;
che vengono richiamate, in particolare, quelle pronunce che
affermano che l'applicazione delle garanzie previste dall'art. 7
della CEDU non dipende dalla qualificazione attribuita da ciascun
ordinamento all'illecito e alle sue conseguenze sanzionatorie, avendo
la Corte di Strasburgo elaborato una nozione autonoma di materia
penale, legata a parametri sostanziali, tra i quali rientrano la
natura del precetto violato, la gravità della sanzione e il suo
carattere afflittivo (Corte EDU, Grande Camera, 8 giugno 1976, Engel
ed altri contro Paesi Bassi);
che ad avviso del rimettente, dall'applicazione di tali principi
agli illeciti amministrativi e alle relative sanzioni discenderebbe,
quindi, l'applicabilità agli stessi del principio di legalità
penale di cui all'art. 7 della CEDU; detto principio, come
interpretato dalla Corte di Strasburgo, comprende anche quello della
retroattività del trattamento sanzionatorio più mite, sopravvenuto
rispetto alla commissione del fatto;
che tale giurisprudenza sarebbe ispirata all'esigenza di
conformare il livello di tutela assicurato dalle norme convenzionali
a quello riconosciuto da analoghe disposizioni di matrice
sovranazionale - tra le quali l'art. 15 del Patto internazionale dei
diritti civili e politici e l'art. 49 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea - che hanno innalzato il principio
dell'applicazione della lex mitior al rango di principio fondamentale
del diritto penale;
che la natura di garanzia convenzionale del principio della
retroattività della lex mitior, unitamente all'inclusione
dell'illecito amministrativo e delle relative sanzioni nella materia
penale, ai sensi della CEDU, comporterebbero, quindi, la necessità
di riconsiderare l'impostazione della giurisprudenza costituzionale e
di quella ordinaria, sfavorevole all'applicazione della lex mitior
sopravvenuta nella materia delle sanzioni amministrative;
che il Tribunale rimettente ritiene, d'altra parte, che
l'evidenziato contrasto non possa essere risolto attraverso
un'interpretazione conforme alla CEDU e ai parametri costituzionali,
in quanto la giurisprudenza di legittimità in più occasioni ha
ribadito la non applicabilità del principio della retroattività
della lex mitior al settore degli illeciti amministrativi, ritenendo
che gli ambiti specifici nei quali esso opera non siano estensibili
in via analogica, e ciò anche alla luce dell'art. 14 delle preleggi;
che pertanto, ravvisando un contrasto tra la normativa italiana e
quella convenzionale, il giudice a quo ritiene che l'unico rimedio
sia la rimessione a questa Corte della questione di legittimità
costituzionale, non potendosi ricorrere alla tecnica della
disapplicazione, la quale costituisce prerogativa del diritto
comunitario;
che con atto depositato il 21 giugno 2016 è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sollevata sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata;
che la difesa statale eccepisce, in via preliminare,
l'inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla
rilevanza, evidenziando la mancata indicazione della data di
commissione dell'illecito contestato, la quale rivestirebbe decisivo
rilievo ai fini dell'individuazione della disciplina applicabile;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, in riferimento alla
denunciata violazione del principio di uguaglianza, l'Avvocatura
generale dello Stato osserva che la valutazione dell'irragionevole
disparità di trattamento postula la concreta comparabilità delle
situazioni oggetto di disciplina; viceversa, con riferimento alla
questione in esame, non sarebbe possibile alcun raffronto tra le
discipline settoriali che già riconoscono la retroattività della
lex mitior e un corpus normativo che, invece, fissa i principi
generali applicabili a tutti gli illeciti amministrativi;
che, d'altra parte, ad avviso della difesa statale, il principio
di uguaglianza avrebbe dovuto essere richiamato per sostenere
l'affinità tra le violazioni per le quali è già previsto
dall'ordinamento il principio di retroattività della lex mitior e
quelle oggetto del giudizio a quo, relative all'omissione di
comunicazioni obbligatorie da parte dei datori di lavoro;
che, in ogni caso, l'obiettivo di estendere il principio della
retroattività in mitius ad ogni tipo di violazione amministrativa
non potrebbe essere conseguito mediante il richiamo al principio di
uguaglianza il quale, per sua natura, richiede un giudizio
comparativo tra fattispecie analoghe;
che, con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 7 della CEDU, la difesa
statale osserva che la Corte di Strasburgo ha elaborato alcuni
criteri idonei ad individuare di volta in volta le caratteristiche
"intrinsecamente punitive", i quali estendono la portata applicativa
dell'art. 7 della CEDU anche a fattispecie cui l'ordinamento interno
attribuisce natura diversa da quella criminale (sentenza 8 giugno
1976, Engel e altri contro Paesi Bassi); a questi fini, il criterio
seguito per identificare l'ambito di operatività dell'art. 7 della
CEDU sarebbe riconducibile al fatto che si tratti di sanzioni
amministrative, originariamente rilevanti sul piano penale, ovvero di
sanzioni che possano in qualche modo evolvere nella limitazione della
libertà personale del soggetto sanzionato;
che viceversa, nel caso in esame, si tratterebbe di illeciti
amministrativi che sfuggono a tali qualificazioni e che vengono
colpiti con sanzioni di natura esclusivamente pecuniaria;
che, pertanto, non sarebbe ravvisabile il contrasto con l'art. 7
della CEDU, nè con l'art. 15 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, nè con l'art. 49 della Carta di Nizza, di
identico contenuto, e la questione di legittimità costituzionale,
sollevata in riferimento all'art. 117 Cost., sarebbe, pertanto,
infondata;
che d'altra parte, non sarebbero ravvisabili ragioni per
discostarsi dal consolidato orientamento costituzionale, secondo il
quale rientra nella discrezionalità del legislatore nazionale
«modulare le proprie scelte secondo criteri di maggiore o minore
rigore a seconda delle materia oggetto di disciplina» (ordinanza n.
245 del 2003; nello stesso senso, ordinanze n. 501 e n. 140 del
2002);
che ne discenderebbe, quindi, l'infondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata dal tribunale rimettente.
Considerato che il Tribunale ordinario di Cassino ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in
cui non prevede l'applicazione all'autore dell'illecito
amministrativo della legge successiva più favorevole;
che è denunciata la violazione degli artt. 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU); all'art. 15
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici,
adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo
con legge 25 ottobre 1977, n. 881; nonchè all'art. 49 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000;
che il giudice a quo riferisce che nel giudizio sottoposto al suo
esame è in contestazione l'obbligo, per il datore di lavoro, di
trasmettere alla Direzione provinciale del lavoro una copia del
contratto di lavoro a tempo parziale, ai sensi dell'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 61 (Attuazione della
direttiva 97/81/CE relativa all'accordo-quadro sul lavoro a tempo
parziale concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES), successivamente
abrogato dall'art. 85 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n.
276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30);
che, tuttavia, l'ordinanza di rimessione omette qualsiasi
considerazione in ordine alla sentenza del 24 aprile 2008, con la
quale la Corte di giustizia dell'Unione europea -chiamata a decidere
su rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, sottoscritto a Roma il 25 marzo
1957 - ha affermato l'incompatibilità della disposizione in tal caso
censurata con la direttiva 97/81/CE del Consiglio del 15 dicembre
1997, relativa all'accordo-quadro sul lavoro a tempo parziale
concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES, e ha ritenuto che
l'imposizione dell'obbligo di notificare una copia di ogni contratto
a tempo parziale, nonchè della sanzione per la sua violazione, abbia
introdotto un ostacolo amministrativo, suscettibile di limitare la
diffusione del contratto di lavoro part-time;
che, alla stregua di tale decisione, la Corte di cassazione ha in
seguito affermato che la disposizione in esame deve essere
disapplicata e che vengono meno, pertanto, sia l'obbligo de quo, sia
la relativa sanzione (sentenza della Corte di cassazione, sezione
lavoro, 15 luglio 2009, n. 16502);
che tali considerazioni valgono ad escludere la necessità di
fare applicazione nel giudizio a quo della disposizione censurata e
si traducono nella manifesta inammissibilità per difetto di
rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata, in riferimento agli
artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, all'art. 15 del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966,
ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881,
nonchè all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, dal Tribunale
ordinario di Cassino, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 dicembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA