1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 15-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 agosto 1993
N. 34 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 agosto 1993 (della regione autonoma Valle d'Aosta). Controlli amministrativi - Disposizioni in materia di legittimita' dell'azione amministrativa - Istituzione presso ogni regione di una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, presso la quale e' chiamato a svolgere le funzioni di pubblico ministero un vice procuratore generale della Corte dei conti - Facolta' della Corte dei conti di delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori a funzionari di pubbliche amministrazioni e di avvalersi di consulenti tecnici - Indicazione degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimita' (atti normativi a rilevanza esterna, atti giuridici di indirizzo, atti di programmazione comportanti spese, provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione, contratti collettivi e provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni pubblico-amministrative relative a dipendenti delle pubbliche amministrazioni) - Previsione dei modi e contenuti del controllo successivo nei confronti delle regioni e degli enti locali - Istituzione di servizi di controllo intero in tutte le amministrazioni pubbliche per la comparazione dei costi e rendimenti e la vigilanza sulla corretta gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' e il buon andamento dell'azione amministrativa - Istituzione, infine, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'interno, di un servizio ispettivo del Ministero dell'interno col compito di redigere una relazione annuale dell'attivita' svolta - Interferenza dell'attivita' di controllo preventivo con quella esercitata per disposizione statutaria dalla commissione di coordinamento - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione dei principi della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni affermato dalla giurisprudenza costituzionale - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 229/1989. (D.L. 17 luglio 1993, n. 232). (Cost., artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125; statuto Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46). (093C0906) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 15-9-1993)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.
presidente della giunta regionale, Dino Vierin, debitamente
autorizzato in forza di delibera della giunta regionale n. 6447 del
29 luglio 1993, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo
Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cosseria n. 5, in forza di procura per atto notar Bastrenta, di
Aosta in data 27 luglio 1993 rep. n. 14906, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente del Consiglio
pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi,
nonchè presso l'avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale del decreto-
legge 17 luglio 1993, n. 232 (Disposizioni in materia di legittimità
dell'azione amministrativa), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 166, del 17 luglio 1993.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
IN FATTO
Il decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, meglio specificato in
epigrafe, nell'ambito delle misure che sarebbero dirette (come detta
il suo preambolo) a "rafforzare gli strumenti di garanzia della
legittimità amministrativa", reiterando con parziali modifiche i
precedenti decreti-legge nn. 54 del 1993 e 143 del 1993 (entrambi
oggetto di giudizi di legittimità proposti in via principale dalla
ricorrente e da altre regioni, attualmente pendenti avanti codesta
ecc.ma Corte), detta una riforma radicale di una fondamentale
giurisdizione del nostro ordinamento, quale è quella della corte dei
conti. Prevede fra l'altro che in tutte le regioni vengano istituite
sezioni giurisdizionali della corte dei conti (art. 1), presso le
quali, ai sensi del successivo art. 2, secondo comma, è chiamato a
svolgere le funzioni di pubblico ministero un vice procuratore
generale della corte dei conti (procuratore regionale), od un altro
magistrato asegnato all'ufficio. I giudizi relativi ai residenti
all'estero sono devoluti, ai sensi dell'art. 1, sesto comma, alla
competenza della sezione regionale per il Lazio.
L'attività dei procuratori regionali è coordinata, in base al
terzo comma, dello stesso art. 2, dal procuratore generale della
corte dei conti.
L'ultimo comma dell'art. 2 prevede che la Corte dei conti possa
delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori
a funzionari di pubbliche amministrazioni ed avvalersi di consulenti
tecnici.
L'art. 7, al primo comma, delimita il campo del controllo
preventivo di legittimità della corte dei conti, estendendolo in
particolare a:
c) "atti normativi a rilevanza esterna, atti generali di
indirizzo, atti programmazione comportanti spese";
d) "provvedimenti di disposizione del demanio e patrimonio
immobiliare eccedenti la normale amministrazione";
f) "autorizzazioni alla sottoscrizione di contratti collettivi,
secondo quanto previsto dall'art. 51 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29";
g) "provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni
publiche autoritative relative ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni".
A tali previsioni espresse, se ne aggiunge un'altra, di chiusura,
che prevede analogo controllo per le materie per le quali esso sia
ritenuto opportuno dal Presidente del Consiglio dei Ministri (lett.
I). D'altronde, con singolare commistione di potere di controllo e di
potere normativo, un analogo potere estensivo dell'ambito degli atti
soggetti a controllo è attribuito (sia pure, sembrerebbe, soltanto
rispetto alle amministrazioni statali) anche alle sezioni riunite
della corte dei conti.
Gli atti sottoposti al controllo vanno peraltro pubblicati per
estratto sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, stante
la previsione di cui all'art. 7, terzo comma.
Ancora l'art. 7, al secondo comma, disciplina gli effetti del
controllo preventivo della corte dei conti. In base a tale
disposizione, i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo
divengono esecutivi ove la corte non ne dichiari la non conformità a
legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Peraltro, in base
all'ultima parte del secondo comma dell'art. 7, l'esecutività è
sospesa se nel termine dei trenta giorni la corte richieda
chiarimenti od elementi integrativi del giudizio.
Il sesto comma dell'art. 7 estende espressamente il controllo
successivo della corte dei conti sulla gestione nei confronti delle
regioni (ivi comprese, sembrerebbe, anche le regioni a statuto
speciale) e degli enti locali, anche se lo vincola al "perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi statali e di programma".
L'ultima parte del settimo comma dell'art. 7 fa carico alle
amministrazioni, per le quali la corte dei conti abbia formulato
osservazioni, di comunicare alla Corte medesima le misure adottate.
Peraltro, l'ottavo comma dell'art. 7 demanda alle relazioni della
corte dei conti anche la valutazione sul funzionamento degli organi
interni.
Infine, il nono comma attribuisce alla Corte il potere di
richiedere il riesame dei provvedimenti adottati dalle
amministrazioni pubbliche non territoriali.
L'art. 9 istituisce invece, al primo comma, servizi di controllo
interno in tutte le amministrazioni pubbliche ("con il compito, di
verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei
rendimenti, la corretta gestione delle risorse publiche,
l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa"): i
criteri di organizzazione e la sfera di azioni di tali servizi di
controllo interno sono rigidamente predeterminati dal secondo e terzo
comma del medesimo art. 9.
D'altronde, il quarto comma dello stesso articolo prevede che i
comitati provinciali delle pubbliche amministrazioni e i comitati
metropolitani, di cui all'art. 18 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 gennaio 1991, n. 21, ed
al d.P.C.M. 10 giugno 1992, si avvalgono dei servizi di controllo
interno delle amministrazioni territoriali e periferiche, che sono
peraltro tenuti a riferire a tali organi in base all'art. 9, terzo
comma, ultima parte.
Infine, il successivo quinto comma del medesimo art. 9, prevede
l'istituzione, con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con
il Ministero dell'interno, di un servizio ispettivo del Ministero
dell'interno, con una articolazione a livello provinciale e raccordo
funzionale con i comitati provinciali e metropolitani testè
richiamati. Le funzioni di tale servizio ispettivo, a prescindere
dall'attribuzione (di cui al precedente terzo comma) di un potere di
audizione dei servizi di controllo interno non sono altrimenti meglio
chiarite; la seconda parte del quinto comma in discorso si limita ad
attribuirgli la redazione annuale di una relazione sui risultati
dell'attività ispettiva svolta (ma i cui confini non sono affatto
stabiliti), con indicazione dei rimedi necessari a risolvere le
disfunzioni riscontrate.
Deve infine evidenziarsi come il decreto-legge impugnato contenga
norme di tutela delle minoranze linguistiche limitatamente alle sole
sezioni giurisdizionali della corte dei conti con sede nel territorio
della regione Trentino-Alto Adige (art. 1, secondo comma).
L'art. 10 autoqualifica le norme desumibili dal decreto come
"norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per violazione degli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29,
43 e 46, primo comma.
IN DIRITTO
1. - Occorre preliminarmente contestare che il Governo abbia
inteso adottare, con le forme del decreto-legge, delle misure che
vengono a fortemente incidere sugli assetti istituzionali, e che per
di più violano illegittimamente, la sfera di autonomia speciale
della ricorrente regione, assumendo, ma non dimostrando affatto, la
ricorrenza dei presupposti della "necessita'" e dell'"urgenza";
misure che, per di più sono di dubbia idoneità rispetto al
perseguimento dello scopo dichiarato, e lasciano anzi il dubbio di
essere finalizzate alla ricerca di placare la spinta emozionale di
recenti eventi.
La ricorrenza degli estremi della necessità e dell'urgenza è
anche più dubbia, se si considera che il decreto oggi impugnato
segue l'altro decreto-legge, non convertito, dell'8 marzo 1993, n.
54, nonchè il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, che, sia pure
con sfumature diverse, anch'essi evocando la stessa supposta
"straordinaria necessità ed urgenza", erano in buona parte
espressione della medesima accentuata, ed illegittima, tendenza a
comprimere le autonomie regionali.
D'altronde, che il complesso delle norme recate dall'impugnato
decreto possa in tutto od in parte rispondere ai requisiti di
necessità e di urgenza da esso evocati sembra anche contraddetto
dalla autoqualificazione (peraltro irrilevante) come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale".
Essendo appunto indimostrata la ricorrenza di una situazione di
necessità ed urgenza, a torto evocata nella premessa, il decreto
impugnato viola il precetto dell'art. 77 della Costituzione, che fa
divieto al Governo di emanare decreti che abbiano valore di legge.
D'altronde, il medesimo ordine di censure sull'inesistenza
rispetto all'intero provvedimento, o quanto meno rispetto a sue
specifiche previsioni, dei suddetti requisiti di necessità ed
urgenza è stato persino sollevato in sede di discussione presso la
commissione affari costituzionali del Senato della conversione in
legge dell'impugnato decreto: in particolare, si è rilevato che le
norme recate dal decreto, in quanto "intrinsecamente non urgenti",
non presentassero i requisiti previsti dall'art. 78, terzo comma, del
regolamento del Senato (v. seduta della prima commissione del Senato
del 22 luglio 1993).
Può incidentalmente aggiungersi che ben difficilmente sarebbe
dimostrabile il presupposto dell'urgenza rispetto ad un intervento
che ha assunto il carattere di profonda riforma giurisdizionale della
corte dei conti, che peraltro trascende i limiti delle attribuzioni
riservate alla stessa corte dei conti dall'art. 100 della
Costituzione, al secondo comma.
Infatti, quest'ultima norma della Costituzione si limita prevedere
la possibilità che, con legge, si introduca una partecipazione della
corte dei conti al controllo preventivo sulla gestione finanziaria (e
non, come nel decreto impugnato, su singoli atti) degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria, mentre non è affatto previsto
che si possa attribuire il controllo preventivo in questione in via
esclusiva alla medesima corte dei conti.
Peraltro, per quanto concerne le regioni, la Corte non potrebbe
essere investita neanche della semplice partecipazione al controllo
preventivo: per le regioni a statuto ordinario vale la tassatività
dei controlli previsti dall'art. 125 della Costituzione (in base a
tale principio venne da codesta ecc.ma Corte dichiarato illegittimo
l'art. 2, terzo comma, lett. o), della legge n. 400/1988: cfr. Corte
costituzionale, 21 aprile 1989, n. 229); a maggior ragione un tale
vaglio della corte dei conti non è ammissibile per la regione
ricorrente, per la quale, come si rileverà nel prosieguo del
ricorso, esiste un sistema tassativo di controlli previsto dallo
statuto di autonomia speciale.
Può aggiungersi che il decreto-legge impugnato si pone in
contrasto anche con il secondo comma dell'art. 125 della
Costituzione, che (come è evincibile tenuto conto della
classificazione degli organi giurisprudenziali di cui all'art. 103
della Costituzione) prevede su base regionale soltanto l'istituzione
di organi di giustizia amministrativa che si inseriscono nella
giurisdizione del Consiglio di Stato, quali sono gli odierni t.a.r.,
e non anche per quanto concerne la giurisdizione della corte dei
conti (del resto, sia pure rispetto ad altra questione, si è sempre
escluso, che la struttura su base regionale della giustizia
amministrativa di cui all'art. 125 fosse applicabile anche alla corte
dei conti: v. Corte costituzionale, 7 marzo 1984, n. 52: corte dei
conti, sez. riun., 19 aprile 1988, n. 576/A).
2. - Deve comunque rilevarsi che il decreto-legge impugnato ha un
ambito di applicazione che coincide largamente con quelle per cui
operano le riserve di legge, di cui agli artt. 100, secondo e terzo
comma, nonchè 103, secondo comma, e 108 della Costituzione: in base
a tali norme costituzionali, sono riservate alla legge (in senso
formale), rispettivamente, la determinazione dei casi e delle forme
in cui al corte dei conti può partecipare al controllo sulla
questione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria e l'indipendenza della Corte medesima di fronte al Governo,
nonchè l'ambito della giurisdizione della corte dei conti al di
fuori della contabilità pubblica e, infine, l'ordinamento
giudiziario e di ogni magistratura in genere.
Ebbene, a prescindere dalla considerazione che, come si tenterà
di dimostrare nel prosieguo del presente ricorso, il decreto-legge
impugnato si è posto comunque per il proprio contenuto normativo
intrinseco in contrasto con una pluralità di precetti
costituzionali, è comunque da contestare che lo strumento del
decreto-legge possa tener luogo di una legge formale, dato che le
riserve di legge in questione (considerato, fra l'altro, che sono
finalizzate anche a garantire l'indipendenza della corte dei conti
rispetto al Governo) non possono che essere assolute. (Nel senso
dell'insufficienza, rispetto ad analoghi contenuti, del decreto-legge
n. 54/1993, con riferimento specifico alla medesima questione, v. la
relazione del prof. Correale "trasparenza e buon andamento: sezioni
unite e nuove competenze della corte dei conti" al Convegno di studio
di Roma, 10 giugno 1993, su "trasparenza, legalità e buon andamento:
il ruolo della corte dei conti e delle altre magistrature").
D'altro canto, nel medesimo decreto-legge impugnato si hanno anche
disposizioni che incidono su alcune delle materie oggetto di riserva
di legge, così generiche da rimettere di fatto al puro arbitrio del
Governo la definizione del loro effettivo ambito di efficacia: così,
l'ambito di esplicazione del potere di controllo preventivo della
corte dei conti, di cui all'art. 7, è completato con una formula che
consente la sottoposizione ai controlli in questione degli atti che
il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga opportuno. Il
medesimo rilievo (cui si aggiunge la denunzia della commissione di
potere di controllo e di potere normativo insita nella ricordata
previsione di cui all'art. 7, quarto comma, del decreto impugnato):
è qui anche più palese la denunziata violazione della riserva di
legge in materia di controllo della corte dei conti, di cui all'art.
100 della Costituzione, violazione che comunque sussiste anche se,
per interventi che incidano nell'ambito in esame, dovesse in ipotesi
ritenersi sufficiente il ricorso allo strumento del decreto-legge.
Inoltre, anche a voler prescindere dai nuovi contenuti previsti
dall'azione della Corte, è lo stesso disegno delle modalità di
esercizio che mette fortemente in pericolo la sfera di autonomia
regionale. Infatti, mancano persino sufficienti garanzie in ordine
all'indipendenza dall'esecutivo nazionale di chi in concreto è
chiamato ad operare funzioni essenziali anche nell'ambito delle
competenze giurisdizionali della corte dei conti. Si è infatti
inopinatamente disposto, con l'art. 2, quarto comma, che la corte dei
conti possa avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle
pubbliche amministrazioni: tale previsione, in quanto applicabile
all'attività che la corte dei conti sarebbe chiamata a svolgere
rispetto alle regioni ed agli enti locali, appare in contrasto con la
garanzia di indipendenza anche delle giurisdizioni speciali, ci cui
all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, espressamente estesa
tanto ai pubblici ministeri che "agli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia".
3. - Invero, la disciplina in esame viene ad incidere
illegittimamente sulla stessa sfera di autonomia regionale. Essa
infatti comporta l'assoggettamento dell'amministrazione regionale e
degli enti locali ad un controllo preventivo della corte dei conti,
diverso ed ulteriore rispetto ai controlli previsti dallo statuto di
autonomia speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), nel titolo IX (art. 44 e segg.), che
costituiscono un ambito chiuso, tassativamente determinato,
attribuito ad organi specificamente individuati.
Per di più, tali controlli vengono ad essere predisposti per atti
che sono l'espressione stessa dell'autonomia regionale, come nelle
ipotesi previste dalla lett. c) dell'art. 7 (che, lo ricordiamo,
contempla tutti gli atti normativi a rilevanza esterna, gli atti di
indirizzo e gli atti di programmazione comportanti spese) ovvero su
materie che appartengono alla competenza esclusiva della regione
autonoma Valle d'Aosta. Infatti, come si è visto, le lettere d), f)
e g) dell'art. 7 prevedono l'estensione del controllo preventivo
rispettivamente ai provvedimenti di disposizione del demanio e
patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione,
all'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi ed ai
provvedimenti che disciplinano l'esercizio di funzioni pubbliche
autoritative relative ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
È evidente il contrasto con le norme dello statuto che
attribuiscono le materie oggetto di tali previsioni alla competenza
normativa ed amministrativa regionale.
Infatti, l'art. 2, dello Statuto di autonomia speciale della
regione ricorrente attribuisce alla competenza primaria normativa
regionale, fra l'altro, alla lett. a) l'ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e lo stato giuridico ed economico
del personale, ed alla lett. f) le strade e lavori pubblici di
interesse regionale. L'art. 3, lett. f) attribuisce alla competenza
normativa concorrente della regione le finanze regionali e comunali;
in base all'art. 4 del medesimo statuto, alla competenza normativa
regionale sia primaria che concorrente, di cui agli artt. 2 e 3,
corrisponde la potestà amministrativa della regione. Inoltre, come
già esposto, è prevista la possibilità che il Presidente del
Consiglio dei Ministri estenda di sua iniziativa l'ambito dei
controlli in questione.
4. - In ogni caso, il decreto-legge impugnato chiama ad esercitare
il controllo preventivo in questione un organo non contemplato dallo
Statuto di autonomia speciale il quale, invece, all'art. 46, rimette
tale ordine di attività in via esclusiva alla commissione di
coordinamento, di cui al precedente art. 45. Può ricordarsi che con
gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio 1978, n. 196, si è
provveduto a dettare la disciplina di attuazione in tema di
controlli. Ne consegue, fra l'altro, che il decreto-legge de quo
comporta una pesante ed irrazionale duplicazione del controllo
preventivo che certamente non giova al fine di meglio garantire la
legittimità dell'azione amministrativa e vale a renderla più lenta
e complessa.
D'altra parte, deve pure rilevarsi che soltanto la competenza
normativa della regione ricorrente può essere eventualmente
compressa, ai sensi dell'art. 2 dello statuto di autonomia della
regione ricorrente, dalle norme fondamentali delle riforme economico-
sociali. Nel caso di specie, ci troviamo invece nel campo dei
controlli previsto dall'art. 46 dello Statuto, che non conosce alcuna
eccezione.
È da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali dovrebbero operare le forme di controllo anzidette è
già sottoposta alla particolare procedura di controllo anche di
merito, comprensivo del potere di richiesta di riesame, dell'art. 61
della legge n. 196/1978.
Dunque, con una legge ordinaria, si è creato ex novo un ordine di
controlli che lo statuto non contemplava, determinando così una
pesante interferenza e menomazione dell'autonomia regionale; d'altro
canto, tale potere di controllo è stato devoluto ad un organo
diverso da quello a cui comunque lo statuto riserva tale ordine di
attività.
5. - Rispetto ai due decreti che lo hanno preceduto, quello oggi
impugnato, in luogo di tentare di ovviare ai numerosi profili di
incostituzionalità già puntualmente rilevati nei ricorsi a suo
tempo promossi dalla Valle d'Aosta, come da altre regioni, ha
introdotto un'ulteriore evidente ed illegittima compressione della
sfera di autonomia regionale.
Infatti, come si è visto, con il secondo comma dell'art. 7, si è
condizionata l'esecutività dei provvedimenti sottoposti al controllo
preventivo alla mancata declaratoria di non conformità da parte
della corte dei conti nel termine di trenta giorni dal ricevimento e
comunque si è data la possibilità alla corte dei conti di
sospendere l'esecutività dei provvedimenti collegata alla potestà
di chiedere all'ente che ha emesso il provvedimento ulteriori
adempimenti.
Dunque, applicandosi tale previsione anche ai provvedimenti delle
regioni, ed in particolare anche a quelli della regione autonoma
ricorrente in materie di sua competenza, viene ad essere
ulteriormente e gravemente compressa la sfera di autonomia regionale,
attraverso un rilevante condizionamento dell'esecutività dei
provvedimenti regionali, per di più operato mediante controlli non
previsti dallo Statuto, da organi comunque non investiti di una tale
potestà da alcuna norma di livello costituzionale (e a fronte di un
principio di tassatività dei controlli evincibile dallo statuto
regionale).
Un'ulteriore compressione qualitativa delle competenze regionali
è altresì riscontrabile nella previsione di pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale della Repubblica degli atti sottoposti a
controllo, nei termini di cui all'art. 7, terzo comma, del decreto
impugnato.
6. - Il medesimo ordine di considerazioni può essere svolto,
mutatis mutandis, anche (nei limiti in cui la relativa disciplina
possa essere ritenuta applicabile alla regione ricorrente) per quanto
concerne il controllo successivo, di cui all'art. 7, quinto comma.
Tale controllo successivo, oltre a palesarsi come un'evidente
ingerenza nell'autonomia regionale, in quanto attinente alla
valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa, si trasforma
in una duplicazione del controllo che il consiglio regionale è
chiamato ad effettuare sulla attività della giunta regionale, in
particolare per quanto concerne bilancio e rendiconto consuntivo, ai
sensi dell'art. 29 dello Statuto (nè l'illegittimità viene meno per
essere la Corte tenuta a riferire su tale suo operato anche ai
consigli regionali).
Peraltro esso è caratterizzato da un'altra grave anomalia, che
contribuisce ad incidere in maniera negativa sulla sfera di autonomia
regionale, dato che la determinazione dei criteri di controllo è
riservata, dal quinto comma dello stesso art. 7, allo stesso organo
di controllo è investito, il quale è chiamato a definirli
annualmente.
7. - Del tutto ingiustificata ingerenza nella sfera di auto-
organizzazionedella regione, e comunque compressione della potestà
normativa di cui all'art. 2, lett. a), dello statuto appare
l'applicabilità anche ad essa della previsione di un servizio di
controllo interno, nei termini di cui all'art. 9, primo comma, del
decreto-legge impugnato, la cui funzione non è peraltro ben
definita.
Ad analogo ordine di considerazioni si perviene per quanto
concerne l'istituzione del servizio ispettivo del Ministero
dell'interno: quest'ultimo è espressione del tutto palese di un
tentativo di ingerenza da parte dell'apparato centrale dello Stato
nella sfera di autonomia regionale.
Tale ingerenza che viene evidenziata anche dal vincolo istituito
con l'art. 10, terzo comma, ultima parte, dei servizi di controllo
delle amministrazioni territoriali e periferiche rispetto al servizio
ispettivo in questione.
Ma, a fronte dell'incertezza sulle finalità del servizio
ispettivo del Ministero dell'interno, ogni incertezza viene meno nel
decreto lì dove si tratta di caratterizzare i poteri che il servizio
ispettivo in questione può esercitare (evidentemente anche nei
confronti delle regioni).
8. - Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti
locali, ove la disciplina impugnata sia applicabile anche agli enti
locali della Valle, occorre ricordare che lo statuto valdostano, con
l'art. 43, attribuisce la materia alla competenza legislativa della
regione, salvo il rispetto dell'armonia con i princi'pi delle leggi
dello Stato, e che la regione ha esercitato le proprie competenze con
la legge regionale 15 maggio 1978, n. 11. (È attualmente al vaglio
di codesta ecc.ma Corte il disegno di legge regionale approvato nella
seduta del consiglio regionale del 30 giugno 1992, e riapprovato il
16 febbraio 1993, volto a sostituire la citata legge regionale del n.
11 del 1978).
Inoltre, lo stesso art. 43 attribuisce anche l'attività di
controllo in quanto tale sugli enti locali alla regione. È appena il
caso di osservare che il procuratore regionale della corte dei conti
è un organo dello Stato, e non certamente della regione.
Dunque il decreto-legge impugnato è illegittimo, in quanto va a
comprimere una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha peraltro provveduto ad esercitare, in una materia che
appartiene alla competenza normativa esclusiva della regione, ed
attribuisce ad un organo dello Stato un'attività di controllo, che
spetta invece alla regione, ai sensi del citato art. 43 dello statuto
regionale.
La medesima censura è peraltro riferibile anche, in parte qua,
alla previsione di un potere di richiesta di riesame da parte della
corte dei conti sugli atti ritenuti non conformi delle
amministrazioni pubbliche non territoriali, in quanto fra esse siano
ricomprese quelle assoggettate, anch'esse ai sensi dell'art. 43,
primo comma, dello statuto di autonomia speciale al (solo) controllo
della regione ricorrente.
9. - L'art. 38 dello Statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), al primo
comma, espressamente sancisce, in armonia del resto con il più
generale principio della tutela delle minoranze linguistiche, di cui
all'art. 6 della Costituzione della Repubblica, l'equiparazione nella
Valle d'Aosta della lingua francese a quella italiana; il che
significa che, nel territorio della Valle, non è attribuita una
posizione di preminenza nè alla lingua italiana, nè alla lingua
francese (v. in tali termini Corte costituzionale, 22 dicembre 1969,
n. 156, in cons. Stato, 1969, II, 209), essendo entrambe lingue
ufficiali (cosi': Barbagallo, La regione Valle d'Aosta, Milano,
Giuffrè, 1991, 119). Come ha ben evidenziato la Corte
costituzionale, in Valle d'Aosta, contrariamente a quanto accade in
altre regioni o province autonome (ed in particolare in Friuli-
Venezia Giulia e nella provincia di Bolzano), si ha un bilinguismo
perfetto (cfr. Corte costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 156,
cit.).
Il principio costituzionale in questione è stato tuttavia violato
dal decreto impugnato, che si è limitato a prevedere (all'art. 1,
secondo comma) il rispetto della normativa in materia di tutela delle
minoranze linguistiche, esclusivamente per quanto concerne i
procedimenti avanti le Sezioni giurisdizionali (e non anche per i
procedimenti di controllo), e comunque soltanto limitatamente nel
territorio della Valle d'Aosta, non prevedendo per quest'ultima
regione nemmeno norme di tutela di segno analogo.
10. - Infine, occorre puntualizzare che non ha alcun valore
l'autoqualificazione (di cui all'art. 10 del provvedimento impugnato
come portatore di norme fondamentali di riforme economico-sociali. È
infatti dato del tutto pacifico che una tale autoqualificazione sia
di per sè priva di rilevanza, dovendosi invece attribuire una tale
natura soltanto in base alla natura obiettiva del provvedimento
normativo, natura che va determinata in base al suo oggetto, alla sua
motivazione politico-sociale, al suo scopo, alla sua modificazione
che possa indurre nei rapporti sociali (conf.: Corte costituzionale,
25 luglio 1984, n. 219, in giur. cost., 1984, I, 1490).
In concreto, non sembra che una normativa, tanto di dettaglio come
quella oggi impugnata, possa presentare i connotati delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. D'altronde, come codesta
ecc.ma Corte ha avuto modo di evidenziare, perchè una norma statale
possa legittimamente incidere sulle competenze normative delle
regioni a statuto speciale, in quanto sia considerata "norma
fondamentale di riforma economico sociale", è necessario che essa
resti norma di principio, cioè norma che lasci alle regioni, nelle
materie di loro competenza, uno spazio normativo sufficiente
all'adattamento alla specifica realtà locale (Corte costituzionale,
15 novembre 1988, n. 1033, in giur. Cost., 1988, I, 5048): proprio
per il denunziato carattere di dettaglio della disciplina recata dal
decreto impugnato, nel caso di specie non resta affatto alla regione
ricorrente un tale margine di autonomia normativa.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 17
luglio 1993, n. 232 (disposizioni in materia di legittimità
dell'azione amministrativa), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 166 del 17 luglio 1993, ed in particolare dei suoi
artt. 1, 2, 7, 9 e 10, per violazione degli artt. 77, 100, 103, 108,
116 e 125 della Costituzione, nonchè per violazione dei principi
dello statuto della regione autonoma della Valle d'Aosta (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi
artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46, primo comma, con ogni relativa
conseguenza e con ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 6 agosto 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

93C0906