1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 166 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 luglio 1996- 14 marzo 1997
N. 166 Ordinanza emessa il 26 luglio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 marzo 1997) dal pretore di Catania nel procedimento civile vertente tra Costa Illuminata e il comune di Catania ed altra Esecuzione forzata per obbligazioni pecuniarie - Azione esecutiva nei confronti degli enti locali - Somme destinate ai prescritti "fini essenziali" - Impignorabilita' - Condizioni - Previsione della sola condizione consistente nella quantificazione preventiva di tali somme, da adottarsi ogni trimestre - Mancata previsione della ulteriore condizione consistente nella non emissione di mandati a titoli diversi da quelli vincolati senza l'osservanza dell'ordine cronologico, cosi' come stabilito per l'esecuzione nei confronti delle UU.SS.LL. - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra creditori - Lesione del diritto di azione - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 285/1995. (D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 113). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (097C0292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

IL VICE PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel proc. es. n. 33/96,
promosso da: Costa Illuminata, contro il comune di Catania, terzo
pignorato: Sicilcassa S.p.a.
A scioglimento della riserva che precede, rilevato:
che l'atto di pignoramento è stato notificato in data successiva
all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 77/95, il che
comporta, ai sensi dell'art. 113 dello stesso, il venir meno della
condizione precedentemente contenuta nell'art. 11 d.-l. 18 gennaio
1993 n. 8 (a condizione ... che non emetta mandati a titoli diversi
da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle
fatture così come pervenute per il pagamento), motivo per cui le
ragioni dedotte da parte creditrice inserite nel verbale d'udienza
del 18 aprile 1996 non potrebbero trovare accoglimento;
che tale diversa disciplina legislativa, se confrontata con le
disposizioni legislative vigenti in ordine alla non assoggettabilità
a pignoramento delle somme di pertinenza delle Unità sanitarie
locali, secondo le modifiche apportate all'art. 1, comma 5, del d.-l.
18 gennaio 1993, convertito in legge 18 marzo 1993 n. 67 per effetto
della sentenza Corte costituzionale n. 285 del 29 giugno 1995, ha
sostanzialmente ribaltato, invertendoli, i profili d'illegittimità
costituzionale, inerenti all'ingiustificata disparità di trattamento
ed al contrasto col principio di ragionevolezza, dell'esistenza di
una disciplina differenziata tra Unità sanitarie locali ed altri
Enti pubblici territoriali (regioni, provincie, comuni, comunità
montane e consorzi tra enti locali).
Giova ricordare infatti, che anteriormente all'emanazione del
decreto legislativo n. 77/1995, venne posta dal pretore di Cosenza la
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, del
d.-l. 18 gennaio 1993 n. 9 (convertito nella legge 18 marzo 1993 n.
67), in relazione alla disparità di trattamento tra le condizioni
che consentivano la non assoggettabilità ad esecuzione forzata delle
somme di pertinenza delle UU.SS.LL., in ordine alla disciplina
parallela prevista per gli altri enti locali contenuta nell'articolo
11 del d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8.
La differenza consisteva nel fatto che nella disciplina relativa
agli altri Enti locali, la non assoggettabilità ad esecuzione
forzata delle somme di denaro di pertinenza dell'Ente, era
subordinata alla condizione che "la giunta con deliberazione da
adottarsi ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi
delle somme ... (destinate ai fini essenziali previsti nel comma
precedente) e che dall'adozione della predetta delibera, la giunta
non emetta mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non
seguendo l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per
il pagamento o, se non soggette a fattura, dalla data di
deliberazione d'impegno da parte dell'Ente.
Nella disciplina relativa alle Unità sanitarie locali invece, tale
condizione non era affatto posta, subordinandosi la sottrazione delle
somme alla garanzia patrimoniale generica, soltanto in relazione
all'adozione della delibera trimestrale di previsione, e non anche al
rispetto dell'emanazione dei mandati di pagamento a titoli diversi da
quelli vincolati, seguendo l'ordine cronologico delle fatture o degli
impegni di spesa.
Dall'analisi delle due normative sopraindicate, era evidente una
disparità di trattamento tra creditori delle UU.SS.LL. e creditori
degli Enti locali, posto che per i secondi la possibilità di
sottrarre le somme all'azione esecutiva dei creditori era bilanciata
dal rispetto dei criteri di "trasparenza" nell'emissione dei mandati
per i titoli non vincolati, pena addirittura l'opponibilità ai
creditori stessi di tale favorevole normativa.
La Corte costituzionale, com'era prevedibile, accolse le censure
mosse dal pretore di Cosenza, e dichiarò, con la sentenza
intepretativo-additiva n. 285 del 29 giugno 1995, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5, del d.-l. 18 gennaio 1993 n. 9
(disposizioni urgenti in materia sanitaria e socio-assistenziale)
convertito nella legge 18 marzo 1993 n. 67, nella parte in cui, per
l'effetto della non sottoponibilità a esecuzione forzata delle somme
destinate ai fini ivi indicati "non prevede la condizione che
l'organo di amministrazione dell'Unità sanitaria locale, con
deliberazione da adottare per ogni trimestre, quantifichi
preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che
dall'adozione della predetta delibera non siano emessi mandati a
titoli diversi da quelli vincolatì se non seguendo l'ordine
cronolico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se
non è prescritta fattura, dalla data di deliberazione dell'impegno
da parte dell'Ente".
Nella motivazione di tale sentenza, si riscontra chiaramente
l'affermazione del principio che "le due posizioni giuridiche messe a
confronto sono praticamente analoghe"|
La Corte costituzionale quindi, ha rilevato che in materia di "non
assoggettabilità delle somme ad esecuzione forzata", la disciplina
tra UU.SS.LL. ed altri Enti locali deve essere eguale, adeguando
quindi la disciplina (più favorevole) vigente per le UU.SS.LL., a
quella (più rigorosa e più in linea con i principi costituzionali
più volte affermati in materia di parità di trattamento tra
cittadino e p.a.) vigente per gli altri Enti locali.
Tale disciplina oggi tuttavia, per effetto del contenuto dell'art.
113 d.legs. n. 77, risulta nuovamente differenziata (essendosi
invertite le posizioni che diedero origine alla pronunzia della
Consulta).
Diversamente dalle più rigide previsioni del vigente art. 1, comma
5, d.-l. 18 gennaio 1993 n. 67 che regola oggi (alla luce della
rilettura imposta dalla sentenza Corte cost. n. 285/95) la non
assoggettabilità ad esecuzione forzata delle somme di pertinenza
delle UU.SS.LL., la nuova disciplina normativa per gli altri enti
locali, contenuta nel citato art. 113 del d.-l. 25 febbraio 1995 n.
77, entrato in vigore il 17 maggio 1995, non prevede più la
condizione precedentemente contenuta nell'art. 11 del d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8.
L'art. 113 decreto legislativo n. 77/95 si limita infatti a
prevedere che "Non sono soggette ad esecuzione forzata le somme di
competenza degli enti locali destinate al pagamento delle
retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri
previdenziali per i tre mesi successivi, al pagamento delle rate di
mutui scadenti nel semestre in corso e all'espletamento dei servizi
locali indispensabIli, ma a condizione che l'organo esecutivo, con
deliberazione da adottarsi per ogni trimestre, quantifichi
preventivamente gli importi delle somme occorrenti".
Rispetto alle UU.SS.LL. quindi, viene posta quale condizione per la
non assoggettabilità ad esecuzione, solo l'adozione della delibera
trimestrale.
Il mancato rispetto cronologico delle fatture, in relazione ai
mandati di pagamento emessi, alla luce di tale normativa, non
consente più (a differenza di quanto avveniva con la disciplina
previgente, ai sensi dell'art. 11 del d.-l. 18 gennaio 1993 n, 8,
convertito nella legge 19 marzo 1993 n. 68, da ritenersi
implicitamente abrogato per effetto della normativa sopravvenuta) di
aggredire egualmente tali somme.
Si ripropone pertanto, e sorge innanzi a codesto g.e. (proprio
sulla scorta della pronunzia Corte cost. n. 285/1995) il sospetto
della non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 113 del decreto legislativo n. 77/1995 nella
parte in cui non prevede più la condizione che "la giunta con
deilberazione da adottarsi ogni trimestre, quantifichi
preventivamente gli importi delle somme ... (destinate ai fini
essenziali previsti nel comma precedente) e che dall'adozione della
predetta delibera, la giunta non emetta mandati a titoll diversi da
quem vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture
così come pervenute per il pagamento o, se non soggette a fattura,
dalla data di deliberazione d'impegno da parte dell'Ente".
La rilevanza della questione peraltro, deriva dalla circostanza che
il creditore procedente, ha prodotto in giudizio nella procedura de
qua vari mandati del comune, emessi in violazione della precedente
normativa (ossia senza il rispetto del citato ordine cronologico),
chiedendo quindi l'assegnazione delle somme pignorate, affermando che
non si sarebbe verificata la condizione per la non assoggettabilità
delle somme ad esecuzione forzata.
Giova rilevare che, in analoga posizione, se il mancato rispetto
cronologico dell'ordine di emissione di mandati di pagamento a titoli
diversi da quelli vincolati si fosse verificato in relazione ad una
procedura esecutiva avviata contro un'Unità sanitaria locale, questo
g.e. avrebbe dovuto concludere il procedimento con l'assegnazione
delle somme staggite, il che rende evidente la disparità di
trattamento tra creditori delle UU.SS.LL. (oggi maggiormente
favoriti, o più lievemente penalizzati) e creditori degli altri Enti
Locali sin qui rilevata.
Vi sono alcune riflessioni tuttavia, che vanno evidenziate.
Per tentare di ovviare all'evidente disparità di trattamento sopra
segnalata infatti, si potrebbe cercare di affermare che il rispetto
dell'ordine cronologico delle fatture pervenute per il pagamento,
quale espressione di un principio generale di sana amministrazione in
materia di contabilità pubblica, debba comunque essere applicato e
rispettato.
Altro è dire, tuttavia, che gli enti locali sono comunque tenuti
dalle regole di contabilità pubblica a seguire nell'emissione dei
mandati l'ordine cronologico delle fatture, altro è fare assurgere
tale principio a condizione risolutiva della prevista "non
assoggettabilita'" ad esecuzione forzata di alcune somme (come
avviene attualmente per le UU.SS.LL.).
Si potrebbe sostenere ancora, che al momento in cui la Corte
costituzionale ha deciso la questione per le UU.SS.LL. (sentenza n.
285 del 29 giugno 1995), la normativa di riferimento per gli Enti
locali (art. 11 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8) era già stata abrogata
dal t.u. n. 77/95 (come detto entrato in vigore il 17 maggio 1995),
mentre la Corte costituzionale ha continuato a ritenerla norma di
riferimento, ponendola a base della disparità di trattamento con la
disciplina prevista per le UU.SS.LL.
Da ciò si potrebbe desumere che la Corte Costituzionale abbia
ritenuto, diversamente da quanto comunemente si ritiene, che l'art.
113 testo unico n. 77/95 non ha abrogato interamente la disciplina
precedente, sicchè sarebbe rimasto in vigore l'obbligo (quale
condizione risolutiva, pena la decadenza dalla non assoggettabilità
ad esecuzione forzata delle somme) anche per gli enti locali,
nell'emanazione dei mandati di pagamento, del rispetto dell'ordine
cronologico precedentemente previsto.
La disciplina contenuta nell'art. 113 decreto legislativo n. 77/95
quindi, dovrebbe integrarsi con quella del (tuttora vigente,
relativamente al mantenimento di tale "condizione") art. 11 d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8.
Tale interpretazione tuttavia, contrasta con la generale prevalente
convinzione che la modifica contenuta nell'art. 113 del decreto
legislativo n. 77/95 sia stata espressamente voluta dal legislatore,
il quale resosi conto dell'impossibilità materiale per gli Enti
locali di seguire il rispetto di tale ordine cronologico a causa del
caos burocratico che regna negli uffici, ha voluto evitare il
pericolo che tali inadempienze, ancorchè gravi, possano vanificare
l'impignorabilità delle somme.
Si potrebbe infine, ferma restando l'esigenza di mantenere
l'uniformità della disciplina per le due fattispecie, tentare di
evitare un nuovo intervento della Corte costituzionale, affermando
che la sentenza n. 285/1995 conterrebbe in realtà un rinvio "non
recettizio", alla disciplina contenuta nel d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8
riguardante gli altri Enti locali per cui, l'intervenuta abrogazione
della norma di volta in volta richiamata a comporre la rilettura
interpretativo-additiva della disiplina riguardante le UU.SS.LL,
farebbe venir meno l'effetto della sentenza stessa.
Deve obiettarsi tuttavia, che la Corte costituzionale non si è
limitata a compiere un rinvio "non recettizio", ma ha direttamente
inserito nel tessuto normativo della disciplina della UU.SS.LL. una
parte della disciplina contenuta nell'art. 11 d.-l. 18 gennaio 1993
n. 8, rendendo quindi insensibile la lettura interpretativo-additiva
della norma modificata, alle successive vicende riguardanti la norma
ormai "recepita".
Questo g.e. tuttavia, ritiene che attualmente la disciplina delle
UU.SS.LL., interpretata in senso letterale ed alla luce del diritto
positivo, preveda l'esistenza della condizione sopraindicata, mentre
dall'art. 113 del decreto legislativo n. 77/1995 non si possa
ricavare l'attuale vigenza (in ordine e limitatamente a detta
condizione) del previgente art. 11 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8, e ciò
alla luce del notevolissimo e globale intervento normativo operato
nella materia per effetto del decreto legislativo n. 77/95 citato.

P. Q. M.
Il V. Pretore, rilevato:
che gli è stato richiesto di disporre l'assegnazione, avendo il
creditore procedente eccepito l'inoperatività della normativa che
prevede la non assoggettabilità ad esecuzione forzata delle somme di
pertinenza del comune di Catania detenute dal tesoriere-terzo
Sicilcassa, per essersi verificate delle circostanze che impediscono
l'applicazione di tale normativa (emissione di mandati di pagamento a
titoli diversi da quelli vincolati indicati nella delibera
trimestrale, senza il rispetto del previsto ordine cronologico);
che l'art. 113, decreto legislativo n. 77/1995 che attualmente
regola la fattispecie non prevede più il rispetto di tale ordine
cronologico, quale condizione per la non assoggettabilità delle
somme degli Enti locali ad esecuzione forzata, essendo a tal fine
sufficiente l'emanazione della delibera trimestrale;
che attualmente l'analoga disciplina per le UU.SS.LL., regolata
dall'art. 1, comma 5, del d.-l. 18 gennaio 1993, secondo la lettura
interpretativo-additiva conseguente alla sentenza Corte
costituzionale n. 285/95, prevede invece espresssamente quale
condizione per l'operatività di tale normativa, il rispetto di tale
ordine cronologico nella emanazione dei mandati per titoli diversi da
quelli vincolati per effetto delle delibere trimestrali;
che, sulla scorta delle motivazioni sopraesposte, a questo g.e.
appare rilevante e non manifestamente infondata nel giudizio de quo
la questione di legittimità costituzionale del predetto art. 113
decreto legislativo n. 77/95, per contrasto con gli artt. 3 e 24
della Costituzione e col principio di ragionevolezza contenuto e
desumibile dall'art. 3 della Costituzione, in riferimento alle
diverse previsioni in ordine alla non assoggettabilità di somme di
denaro di pertinenza delle UU.SS.LL. ad esecuzione forzata contenute
nell'art. 1. comma 5, del d.-l. 18 gennaio 1993 n. 9, convertito in
legge 18 marzo 1993 n. 67, così come risultante dalla pronunzia
interpretitivo-additiva della Corte costituzionale n. 285 del 29
giugno 1995, anche in relazione alla disparità di trattamento che
realizza tra creditori delle UU.SS.LL. e creditori degli altri Enti
locali (in sfavore di quest'ultimi), nonchè in relazione all'art. 97
della Costituzione, che impone il rispetto dei principi di
imparzialità e buon andamento, in relazione alle diverse conseguenze
che produrrebbe sulla gestione della spesa pubblica e delle risorse
disponibili la violazione da parte delle UU.SS.LL. del rispetto
dell'ordine cronologico nell'emanazione dei mandati (cui
conseguirebbe l'assegnazione delle somme pignorate in favore del
creditore, anche se vincolate al pagamento di spese per servizi
essenziali), rispetto ad analogo comportamento da parte degli altri
Enti locali;
Dispone la sospensione del presente procedimento e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dà mandato alla cancelleria di provvedere, ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87, a notificare copia della presente
ordinanza, oltre che alle parti, al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Catania, addì 26 luglio 1996
Il v. pretore: Barreca
97C0292