1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 23 - 31 marzo 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente (tutela dell') - Regione Lombardia - Inquinamento atmosferico - Decreto del Ministro dell'ambiente del 12 novembre 1992 - Natura di atto di indirizzo e coordinamento privo dei requisiti di procedura e di forma - Uso non legittimo delle funzioni - Adozione dell'atto senza la deliberazione del Consiglio dei Ministri - Invasione di competenze regionali - Non spettanza allo Stato - Annullamento del decreto impugnato (Decreto interm. 12 novembre 1992) (Cost., artt. 97, 117 e 118). (094C0366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 16 gennaio 1993, depositato in cancelleria il successivo 25
gennaio, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Ministro dell'ambiente emesso (di concerto con i Ministri per le
aree urbane, della difesa, dei lavori pubblici, dei trasporti,
dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanita') il
12 novembre 1992, che enuncia "Criteri generali per la prevenzione
dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane e disposizioni
per il miglioramento della qualità dell'aria", iscritto al n. 4 del
registro conflitti 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 gennaio e depositato in
Cancelleria il successivo 25 gennaio 1993 la Regione Lombardia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, con
riferimento al decreto del Ministro dell'ambiente emesso (di concerto
con i Ministri per le aree urbane, della difesa, dei lavori pubblici,
dei trasporti, dell'industria, del commercio e dell'artigianato e
della sanita') il 12 novembre 1992, che enuncia "Criteri generali per
la prevenzione dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane
e disposizioni per il miglioramento della qualità dell'aria". La
Regione ritiene che il decreto violi gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nell'attuazione ad essi data dall'art. 4 del d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203, che ha attribuito alle regioni la tutela
dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico, e contrasti inoltre con
l'art. 97 della Costituzione.
2. - La Regione Lombardia ritiene che il decreto impugnato abbia
natura di atto di indirizzo e coordinamento, nonostante formalmente
manchi questa denominazione. Esso tende espressamente a "definire un
quadro di riferimento unitario per l'adozione da parte delle
autorità competenti delle misure volte a prevenire episodi acuti di
inquinamento ed a contenere le concentrazioni di inquinanti ed i
periodi di esposizione entro i limiti massimi di accettabilità,
attraverso l'individuazione di livelli di attenzione e di allarme, e
di tipologie graduabili di interventi". Lo stesso decreto precisa
inoltre che intende "fornire, a fronte di episodi acuti di
inquinamento atmosferico, alle autorità competenti criteri generali
e omogenei ed elementi di orientamento al fine di assicurare la
tutela sanitaria della popolazione ed il miglioramento della qualità
dell'aria" (art. 1, primo comma).
Ad avviso della Regione Lombardia il decreto nel suo complesso
sarebbe lesivo dei principi propri della funzione governativa di
indirizzo e coordinamento. Mancherebbero anzitutto i requisiti di
forma, perchè l'atto di indirizzo e coordinamento deve essere
approvato con delibera del Consiglio dei ministri. Non vi sarebbero
inoltre i requisiti di sostanza, in mancanza di un'idonea base
legislativa che contenga principi e criteri idonei a vincolare ed a
dirigere la scelta del Governo.
Il d.P.R. n. 203 del 1988, che attua direttive comunitarie in
materia di inquinamento e disegna un sistema organico delle
competenze di settore, riserva allo Stato la definizione (con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri) dei "valori limite" e dei
"valori guida" di qualità dell'aria per tutto il territorio
nazionale (art. 3, primo comma); la predisposizione (con decreto del
Ministro dell'ambiente) delle "linee guida per il contenimento delle
emissioni", dei "metodi di campionamento, analisi e valutazione degli
inquinanti e dei combustibili", dei "criteri per l'utilizzazione
delle migliori tecnologie disponibili", dei "criteri temporali per
l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti" (art. 3, secondo
comma). La stessa disposizione riserva ancora allo Stato la
fissazione, con decreto del Ministro dell'ambiente, dei "criteri per
l'elaborazione dei piani regionali per il risanamento e la tutela
della qualità dell'aria, tenuto conto delle esperienze regionali
già acquisite"; la redazione del "piano nazionale di tutela della
qualità dell'aria sulla base dei piani regionali, previa verifica
della loro compatibilita'"; la predisposizione dei criteri "per la
raccolta dei dati inerenti la qualità dell'aria" e "per l'inventario
nazionale delle fonti di emissione"; l'individuazione, infine,
sentite le regioni interessate, delle zone a carattere interregionale
a particolare rischio di inquinamento atmosferico (art. 3, quarto
comma).
Fatte salve le competenze dello Stato, la tutela dell'ambiente
dall'inquinamento atmosferico spetta alle regioni (art. 4), che la
esercitano attraverso una serie di poteri, che vanno dalla
"formulazione dei piani di rilevamento, prevenzione, conservazione e
risanamento del ( ..) territorio, nel rispetto dei valori limite di
qualità dell'aria", alla "fissazione di valori limite di qualità
dell'aria, compresi tra i valori limite e i valori guida ove
determinati dallo Stato, nell'ambito dei piani di conservazione per
zone specifiche nelle quali ritengono necessario limitare o prevenire
un aumento dell'inquinamento dell'aria derivante da sviluppi urbani o
industriali".
Ad avviso della Regione Lombardia il decreto impugnato eccede
anche nei suoi contenuti sostanziali le competenze dello Stato,
fissate dall'art. 3 del d.P.R. n. 203 del 1988.
Se si ritenesse, in alternativa, che il decreto non costituisca
atto di indirizzo e coordinamento, ma abbia natura di regolamento,
esso mancherebbe egualmente, ad avviso della Regione ricorrente, di
fondamento legislativo. L'art. 17, primo comma, lettera b), e terzo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, circoscrive la potestà
regolamentare ministeriale alle sole materie di competenza del
Ministro o di autorità a lui sottordinate. Comunque un regolamento
ministeriale non potrebbe limitare la sfera delle competenze delle
regioni in materie loro attribuite.
La Regione formula inoltre specifiche censure, per singoli aspetti
del decreto impugnato che ritiene invasivi delle attribuzioni
regionali.
3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato,
affermando che le premesse del decreto impugnato danno conto delle
basi legislative e degli altri provvedimenti sui quali si fonda.
4. - La Regione Lombardia ha depositato una memoria illustrativa
ricordando che con la sentenza n. 45 del 1993 questa Corte ha
ribadito il principio che l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto
all'osservanza di necessari requisiti di forma, in quanto l'atto di
indirizzo e coordinamento deve essere approvato con delibera dal
Consiglio dei ministri, e di sostanza, perchè occorre una idonea
base legislativa per salvaguardare il principio di legalità
sostanziale. La difesa della Regione richiama anche la sentenza di
questa Corte n. 72 del 1993, con la quale è stata negata ai
regolamenti ministeriali la forza di modificare il quadro delle
competenze regionali che risultano da fonti primarie.
5. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria in prossimità
dell'udienza, osservando anzitutto che la frequenza e la diffusione
sull'intero territorio nazionale di fenomeni acuti di inquinamento
atmosferico nelle grandi aree urbane hanno messo in rilievo una
ricorrente situazione di rischio per la salute dei cittadini e,
quindi, l'esigenza di misure appropriate per salvaguardare un
interesse fondamentale della collettività. Con riferimento a questo
obiettivo il decreto impugnato si richiama, fra l'altro, al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 28 marzo 1983 che, in
attuazione dell'art. 4 della legge istitutiva del servizio sanitario
nazionale (n. 833 del 1978), ha fissato i limiti massimi inderogabili
di accettabilità delle concentrazioni e di esposizione relativi ad
inquinanti dell'aria nell'ambiente esterno. L'Avvocatura ricorda che
la Corte, con la sentenza n. 305 del 1988, ha sottolineato come
l'art. 4 della legge n. 833 del 1978 ed i relativi provvedimenti di
attuazione realizzano un principio fondamentale dell'ordinamento
sull'uniformità di condizioni e garanzie di salute nell'intero
territorio della Repubblica.
L'Avvocatura ritiene che la presenza di un interesse nazionale si
connette non soltanto agli obiettivi da raggiungere a garanzia della
salute umana, ma anche ai mezzi che possono o debbono essere
impiegati per prevenire o rimuovere i livelli di inquinamento
dell'aria che rendono l'ambiente insalubre. In particolare, per
eliminare i fenomeni acuti di inquinamento nelle grandi aree urbane,
non si potrebbe prescindere dall'impiego di misure che incidono sulle
sorgenti mobili e quindi sul traffico veicolare. L'inquinamento
atmosferico da fonti veicolari non rientra, ai sensi dell'art. 102
del d.P.R. n. 616 del 1977, tra le competenze regionali in materia di
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti.
L'Avvocatura osserva che il decreto impugnato persegue le
finalità che si propone non nella forma dell'atto di indirizzo e
coordinamento e neppure in quella regolamentare. Difatti il decreto
del Ministro dell'ambiente, al di là di alcune inappropriate formule
imperative, non presenterebbe quel carattere vincolante o quei
contenuti normativi che sono propri della funzione di indirizzo e
coordinamento e dell'esercizio della potestà regolamentare. Esso
avrebbe, piuttosto, una portata limitata all'individuazione di misure
di intervento e di modelli operativi appropriati e proporzionati ai
possibili livelli di emergenza da fronteggiare. L'utilità di un
quadro di riferimento unitario andrebbe considerata alla luce
dell'opportunità di promuovere un soddisfacente grado di
omogeneità, su tutto il territorio nazionale, sia nella valutazione
delle manifestazioni di pericolosità ambientale, sia nella
graduazione e nella selezione delle misure di intervento.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, chiedendo l'annullamento del decreto
emesso dal Ministro dell'ambiente il 12 novembre 1992, con il quale
sono stati dettati "Criteri generali per la prevenzione
dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane e disposizioni
per il miglioramento della qualità dell'aria".
La Regione sostiene che il decreto ministeriale sia invasivo delle
competenze regionali delineate, in attuazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, dall'art. 4 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203.
La ricorrente anzitutto denuncia l'illegittimità del decreto
nella sua totalità. Esso avrebbe natura di atto di indirizzo e
coordinamento, anche se manca questa formale qualificazione. Essendo
stato emanato senza previa deliberazione del Consiglio dei ministri,
difetterebbe dei requisiti di procedura e di forma necessari per
l'adozione di questo tipo di atto.
La censura coinvolge il decreto nel suo complesso e l'esame di
essa è pregiudiziale rispetto alla valutazione di ogni altro motivo
di ricorso.
2. - La censura è fondata.
Il decreto ministeriale in esame è diretto, secondo quanto
chiarisce espressamente l'art. 1, a determinare criteri generali ed
omogenei ed a fornire elementi di orientamento alle autorità
competenti per l'adozione delle misure volte a prevenire episodi
acuti di inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane, a
contenere le concentrazioni di inquinanti, ad individuare i livelli
di attenzione e di allarme e le tipologie di interventi.
In particolare il decreto disciplina aspetti sia organizzativi che
tecnici. Indica componenti e funzioni dell'"organo tecnico" del quale
"l'autorità competente" si deve avvalere per i compiti previsti dal
decreto stesso (art. 5, commi 1 e 2), precisando le linee di azioni
di tale ufficio (allegato 2). Definisce i criteri generali per i
piani di intervento operativo (art. 5, comma terzo), delineando le
finalità, i contenuti ed i tempi degli interventi che i piani
debbono indicare e prevedere (allegato 3).
Si è dunque in presenza di un atto che risponde, secondo le
premesse enunciate dallo stesso, alla "necessità di definire un
quadro di riferimento unitario per l'adozione da parte delle
autorità competenti delle misure volte a prevenire episodi acuti di
inquinamento". In ordine all'adozione di tali misure le diverse
autorità destinatarie dell'atto sono titolari di competenze proprie
ed hanno autonoma potestà di decisione.
Il decreto del Ministro dell'ambiente vuole essere, nella sua
sostanza, espressione della funzione governativa di indirizzo e
coordinamento. Tende a soddisfare esigenze unitarie, condiziona e
pone limiti all'esplicazione delle competenze proprie di soggetti
dotati di autonomia. Avendo tale caratterizzazione, l'atto deve
essere adottato - secondo i principi più volte enunciati da questa
Corte (da ultimo sentenza n. 45 del 1993), che trovano anche
espressione nell'art. 2, terzo comma, lettera d), della legge n. 400
del 1988 - con deliberazione del Consiglio dei ministri.
Mancano quindi per il decreto denunciato i requisiti di procedura
e di forma necessari per l'adozione degli atti di indirizzo e
coordinamento. Tale vizio, che coinvolge il decreto nel suo complesso
ed assorbe l'esame analitico dei suoi contenuti normativi e della
loro base legislativa, manifesta un uso non legittimo delle funzioni,
che assume connotati invasivi di competenze regionali.
Il ricorso della Regione Lombardia deve essere pertanto accolto e
di conseguenza va annullato il decreto del Ministro dell'ambiente 12
novembre 1992.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato adottare con decreto del
Ministro dell'ambiente "criteri generali per la prevenzione
dell'inquinamento atmosferico nelle grandi aree urbane e disposizioni
per il miglioramento della qualità dell'aria"; e, conseguentemente,
annulla il decreto del Ministro dell'ambiente 12 novembre 1992,
emanato di concerto con i Ministri per le aree urbane, della difesa,
dei lavori pubblici, dei trasporti, dell'industria, del commercio e
dell'artigianato e della sanità.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 marzo 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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