1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 6-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 838 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio - 15 novembre 1995
N. 838 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 novembre 1995) dal pretore di Ferrara, sezione distaccata di Cento, nel procedimento penale a carico di D'Alessandro Vincenzo ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature provenienti da depuratore eccedenti i limiti tabellari previsti dalla normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento alle norme del diritto internazionale, in particolare a quelle CEE - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Penalizzazione delle imprese che abbiano affrontato ingenti investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa in vigore. (D.-L. 16 gennaio 1995, n. 9, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, 32, 41, secondo comma, e 77). (095C1505) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 6-12-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di D'Alessandro Vincenzo, e Graldi Ivano, il primo quale
presidente e il secondo quale direttore generale della A.CO.SE.A.,
imputati:
A) del reato di cui all'art. 21, primo comma, e 3 legge n.
319/1976 per avere nella citata qualità e quali responsabili
dell'impianto di depurazione del comune di XII Morelli effettuato uno
scarico in acque superficiali avente parametri di azoto nitroso e
tensioattivi superiori ai limiti di accettabilità di cui alla
tabella III allegata alla l.r. Emilia-Romagna n. 42/1986. In XII
Morelli il 9 maggio 1991; 12 agosto 1991; 4 dicembre 1991; 9 marzo
1992 con riferimento all'azoto nitroso e il 10 giugno 1991; 8 luglio
1991; 2 dicembre 1991; con riferimento ai tensioattivi;
B) del reato p. e p. dall'art. 21, primo e terzo comma, legge n.
319/1976 per avere nella citata qualità e quali responsabili
dell'impianto di depurazione di Corporeno, effettuato uno scarico in
acque superficiali aventi parametri di azoto nitrico e cloroattivo
superiori ai limiti di accettabilità di cui alla tabella allegata
alla l.r. Emilia-Romagna n. 42/1986. In Corporeno l'8 ottobre 1991 e
10 giugno 1991.
O s s e r v a
Che il p.m. d'udienza dott. Alberto Campilli ha richiesto pronuncia
di questo pretore in ordine all'ipotesi di non manifesta infondatezza
e rilevanza della questione di legittimità degli artt. 3 e segg.
d.-l. n. 9/1995 per violazione degli artt. 3, 9, 32, 10, 41, 25 e 77
della Costituzione, con trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Osserva il pretore che la richiesta è fondata e ritiene pertanto
di dover dichiarare rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione degli artt. 3, 9, 10, 41 e 77 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 16
gennaio 1995 n. 9.
Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'art. 3 del d.-l. n. 9/1995 ha depenalizzato tutte le ipotesi di
superamento dei limiti di accettabilità di cui alle tabelle allegate
alla legge n. 319/1976, fatta eccezione per gli scarichi provenienti
da insediamenti produttivi.
Nel contesto sanzionatorio della legge n. 319/1976, per come si
delineava prima delle diverse modifiche apportate con i decreti-legge
succedutisi dal 15 novembre 1993 ad oggi, il reato più grave
appariva essere quello previsto dal terzo comma, dell'art. 21. Tale
normativa, anche alla luce della sentenza n. 1766/1992 delle s.u.
della Cassazione era applicabile a tutti gli scarichi, quale che ne
fosse la provenienza.
Ora, se può essere ritenuto ragionevole l'intento legislativo di
sanzionare solo amministrativamente gli scarichi provenienti dagli
insediamenti civili (potendosi presumere che gli stessi siano
normalmente caratterizzati da un carico inquinante minore rispetto
agli scarichi degli insediamenti produttivi e quindi meno dannosi per
l'ambiente). Non altrettanto può dirsi con riferimento agli
scarichi delle pubbliche fognature. Infatti, a queste ultime possono
affluire anche scarichi provenienti da insediamenti produttivi
(evenienza, questa disciplinata già nel corpo normativo della legge
Merli e poi, sotto il profilo più squisitamente tecnico, dalla
delibera 30 dicembre 1980 del comitato interministeriale per la
tutela delle acque dall'inquinamento e recentemente dalla direttiva
CEE n. 271 del 21 maggio 1991) per cui non è possibile fondare un
giudizio preventivo e generale di minor pericolosità.
Alla stregua della disciplina sanzionatoria introdotta con il d.-l.
n. 9/1995 dunque, mentre l'esercizio di un singolo scarico da
insediamento produttivo, in violazione delle tabelle allegate alla
legge n. 319/1976, viene sanzionato penalmente anche qualora il
superamento dei limiti tabellari sia modesto, costituisce, invece,
semplice illecito amministrativo l'esercizio dello scarico di una
pubblica fognatura alla quale affluisce una pluralità di scarichi
provenienti da insediamenti produttivi, anche qualora lo scarico
terminale superi in maniera rilevante i limiti tabellari ed apporti
quindi un concreto nocumento alla situazione ambientale.
Pertanto la nuova normativa fonda la differenziazione della
disciplina sanzionatoria non già, come sarebbe ragionevole, sulla
potenzialità inquinante (sia pure presunta) degli scarichi e quindi
sulla gravità del fatto ma, in ultima analisi, sulla qualifica del
soggetto titolare dello scarico terminale (imprenditore ovvero
amministrazione pubblica).
Ancora più corposo si manifesta il sospetto di violazione
dell'art. 3 della Costituzione ove si confronti la condotta
depenalizzata dall'art. 3 del d.-l. n. 9 con quella dello stesso non
modificata, prevista dall'art. 23, primo comma, della legge n.
319/1976 e per la quale è prevista la pena dell'ammenda fino a L. 5
milioni. Tale ultima norma, infatti, prevede la sanzione sopra
indicata per "chiunque apre o comunque effettua nuovi scarichi prima
che l'autorizzazione da lui richiesta nelle forme prescritte sia
stata concessa". Ne deriva la paradossale conseguenza che una
condotta in concreto inquinante come quella di effettuare scarichi di
pubbliche fognature superando i limiti di tollerabilità è punita
con una mera sanzione amministrativa mentre una violazione formale,
quale quella rappresentata dall'avere attivato uno scarico (non
necessariamente inquinante) prima che l'autorizzazione, già
richiesta, sia stata rilasciata, costituisce una fattispecie di
rilievo penale.
Infine un'ulteriore violazione del limite della ragionevolezza
deriva dalla circostanza che l'art. 3 del d.-l. n. 9/1995 prevede il
pagamento di una somma da L. 3 milioni a L. 30 milioni per
l'inosservanza dei limiti di accettabilità di cui all'art. 21, terzo
comma, della legge n. 319/1976, mentre l'art. 6 prevede la diversa
maggiore sanzione del pagamento di una somma da L. 10 milioni a L.
100 milioni per chi apre o comunque effettua scarichi delle pubbliche
fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, senza
avere richiesto l'autorizzazione. Con riferimento al caso di specie,
quindi, verrebbe punito più severamente l'amministratore pubblico
che non chiede l'autorizzazione quando deve consentire l'apertura di
un nuovo scarico fognario (che potrebbe in ipotesi non avere
carattere inquinante) rispetto all'amministratore che,
indipendentemente dalla richiesta di autorizzazione, dispone
l'effettuazione di uno scarico fognario sicuramente inquinante.
Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto di paesaggio
deve intendersi come "ambiente naturale", come ecosistema. Ora, la
mancata previsione di una norma penale che sanzioni comportamenti
profondamente incidenti sulla qualità dell'ambiente, come
l'effettuazione di scarichi di pubbliche fognature che superino i
limiti di accettabilità; o l'attivazione dei predetti scarichi senza
avere richiesto la preventiva autorizzazione, determina una
diminuzione dell'efficacia preventiva e dissuasiva della disciplina
di cui si tratta. Tale disciplina, inoltre, poichè non differenzia
il trattamento sanzionatorio a seconda della natura delle acque che
recapitano nelle pubbliche fognature e, quindi, in base alla loro
effettiva potenzialità inquinante, ma solo in base al dato formale
della provenienza (da insediamenti produttivi o da pubbliche
fognature), non permette una adeguata e sostanziale tutela del
paesaggio.
Da quanto sopra esposto deriva pure il sospetto di contrasto tra le
norme ordinarie e l'art. 32 della Costituzione che tutela il diritto
alla salute giacchè tale diritto ricomprende per costante
giurisprudenza costituzionale il diritto all'ambiente salubre.
Violazione dell'art. 10 della Costituzione.
Deve rilevarsi la mancata conformazione alle norme adottate in sede
comunitaria in materia di acque reflue urbane con la direttiva CEE n.
271 del 21 maggio 1991 in quanto norme cui il nostro ordinamento
giuridico è tenuto costituzionalmente ad uniformarsi e che, ai sensi
della predetta direttiva, avrebbe già dovuto recepire dal 30 giugno
1993. In particolare l'art. 2 della direttiva pone una netta
distinzione nell'ambito delle acque reflue urbane, tra le acque
reflue domestiche e le acque reflue industriali.
Distinzione alla quale è collegata poi una diversa disciplina
fondata sulla necessità per le acque reflue industriali che
affluiscono in reti fognarie, di regolamentazione ed autorizzazioni
specifiche nonchè di specifici controlli (artt. 11 e 13). Inoltre,
la direttiva CEE, stabilisce, al fine di evitare negative conseguenze
sull'ambiente, specifici requisiti per le sole acque reflue
industriali che confluiscono in reti fognarie e non invece per le
acque domestiche che hanno il medesimo sbocco (All. 1C).
Ora, poichè nell'ambito della direttiva comunitaria sopra indicata
la natura delle acque che confluiscono nelle pubbliche fognature
rappresenta elemento qualificante ai fini della normativa che ne
regolamenta lo scarico, deve concludersi che l'attuale disciplina
statuale, con riferimento in particolare all'art. 3 del d.-l. n.
9/1995 in quanto prescinde completamente dalla considerazione
dell'elemento discriminante dinanzi indicato, riservando un identico
trattamento sanzionatorio per qualsiasi scarico delle pubbliche
fognature, quale che sia la natura delle acque che in esse
affluiscono, è in evidente contrasto con la direttiva comunitaria.
Del resto il legislatore appare ben consapevole di tale contrasto,
atteso che ha precisato all'art. 1, quarto comma, del d.-l. n. 9/1995
che "le disposizioni del presente decreto si applicano in attesa
dell'attuazione della direttiva 91/271 CEE del 21 maggio 1991".
Ed è particolarmente grave che lo Stato italiano, già due volte
condannato dalla Corte europea di giustizia per la permissività del
sistema autorizzatorio e per l'inadeguatezza delle sanzioni
contemplate dall'art. 22 della legge Merli (Corte di gius. 28
febbraio 1991 e 13 dicembre 1990), ed ormai inadempiente rispetto al
termine del 30 giugno 1993, previsto per l'adeguamento della
normativa nazionale alla direttiva CEE 271 del 21 maggio 1991,
continui a legiferare in via d'urgenza in contrasto con la predetta
disciplina, azzerando del tutto gli obblighi autorizzatori.
E ciò accade in una situazione in cui la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale afferma che tutti i soggetti competenti a
dare esecuzione alle leggi sono giuridicamente tenuti a disapplicare
le norme interne incompatibili con la normativa comunitaria
direttamente applicabile nell'ordinamento interno (Corte
costituzionale 11 luglio 1989, n. 389).
Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
L'art. 41, secondo comma, della Costituzione prevede che
l'iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale e a tale norma viene generalmente ricondotto, al
fine di fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario
espresso in numerose direttive in materia ambientale del "chi inquina
paga".
In proposito è anche da ricordare che la sentenza della Corte
costituzionale n. 127 del 16 marzo 1990 la quale ha negato che "il
costo eccessivo" possa giustificare la mancata adozione, da parte
delle imprese, delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le
emissioni inquinanti. Ora, appare chiaro che le citate norme del
decreto, laddove escludono la sanzionabilità penale per gli scarichi
delle pubbliche fognature, pur se agli stessi, affluiscano scarichi
da insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare anche sul
piano della delibera concorrenza, quelle imprese che, servite da
scarichi che non recapitano in pubbliche fognature abbiano affrontato
rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa
in vigore e si trovino magari esposte al rischio della sanzione
penale (art. 23, legge n. 319/1976) per avere iniziato l'attività
prima di avere formalmente ottenuto l'autorizzazione richiesta.
Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio della riserva di legge in materia penale possiede,
quale prima e fondamentale significato, quello secondo cui le scelte
di politica criminale sono monopolio esclusivo del Parlamento e
l'ammissibilità che nuove norme di diritto penale siano introdotte
attraverso decreti-legge o decreti legislativi è connessa alla
circostanza che, in entrambi i casi si realizzi e sia assicurato,
comunque, l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata, ora
quale organo delegante (art. 76 della Costituzione).
Ora quale organo cui è rimesso il potere di conferire stabilità e
durevolezza, attraverso la legge di conversione, a disposizioni
normative precarie e soggette a decadenza in caso di inutile decorso
del termine di 60 giorni dettato dall'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione.
Nella materia in questione invece, con la reiterazione di vari
decreti-legge mai convertiti si è realizzata, di fatto, la
sottrazione al Parlamento della sua esclusiva competenza a disporre
in materia penale, con l'inammissibile assunzione da parte
dell'esecutivo del relativo potere di bilanciamento e di valutazione
degli interessi che in materia penale è di esclusiva competenza
dell'organo assembleare rappresentativo della sovranità popolare.
La prassi della reiterazione dei decreti-legge in materia penale
con contenuto identico ovvero, talvolta, come nella specie, con
contenuto diverso; ha come conseguenza di sottrarre, di fatto, al
Parlamento la possibilità prevista dall'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione "di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti. È evidente che, se la reiterazione
dei decreti nella stessa materia si protrae per un anno, si potranno
determinare effetti definitivi quale il giudicato, non modificabili
in sede giudiziaria, con la conseguente gravissima compressione dei
diritti dei singoli, resa ancora più incisiva dalla disparità di
trattamento che potrebbe verificarsi ove due fattispecie identiche,
ma giudicate sotto la vigenza di un diverso decreto-legge, vengano
diversamente giudicate.
Va ulteriormente osservato che la reiterazione a catena, per circa
un anno di diversi decreti-legge in relazione alla stessa materia,
denota in modo palese, con specifico riferimento all'ultimo dei
decreti emanati, la carenza dei requisiti della "necessità ed
urgenza". Requisiti che, se possono ipotizzarsi come esistenti
rispetto al primo dei decreti, certamente sono venuti meno ad un anno
di distanza e cioè dopo un periodo di tempo tale da consentire la
normale legiferazione del Parlamento in via ordinaria.
In ordine alla rilevanza, ove si ritenesse la legittimità
dell'art. 3 d.-l. n. 9/1995, quest'ultimo dovrebbe trovare
applicazione al caso di specie, con conseguente declaratoria di
assoluzione per non essere il fatto imputato previsto dalla legge
come reato.
Dalle considerazioni esposte, si desume che il presente giudizio,
allo stato e vigente il d.-l. n. 9/1995 non può essere definito in
modo indipendente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 32, 10, 41, 25 e 77 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 16
gennaio 1995 n. 9, concernente "Modifiche alla disciplina degli
scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che
non recapitano in pubbliche fognature";
Sospende il processo in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli imputati, ai loro difensori, al pubblico ministero,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Cento, addì 16 febbraio 1995
Il presidente: Baroncini
95C1505