1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 69 SENTENZA 22 - 26 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center)- Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Eccezione inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Eccezione inammissibilita' per carente descrizione della fattispecie - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Eccezione inammissibilita' per irrilevanza sopravvenuta della questione - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Eccezione inammissibilita' per difetto di rilevanza per insussistente lesione grave e attuale per i ricorrenti nel giudizio principale - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Eccezione inammissibilita' per carente descrizione della fattispecie concreta - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Obbligo di conseguire l'autorizzazione comunale anche per i titolari di centri di telefonia in sede fissa gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge - Introduzione, ad opera del legislatore regionale, di un vero e proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo svolgimento dell'attivita' dei predetti centri - Contrasto con le scelte operate dal legislatore statale in tema di liberalizzazione dei servizi di comunicazione elettronica e di semplificazione procedimentale - Violazione dei criteri di riparto delle competenze di cui all'art. 117 della Costituzione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle restanti censure. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, art. 117 (artt. 3, 41 e 97). Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa (phone center) - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni che subordinano ad autorizzazione l'insediamento e la gestione dei predetti centri - Sussistenza di un inscindibile rapporto di strumentalita' delle restanti disposizioni della legge regionale con le norme dichiarate incostituzionali - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (010C0180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE.
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 12 e
dell'articolo 12, comma 4, in combinato disposto con l'art. 2, comma
2, lettera e), della legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n.
32 (Regolamentazione dell'attività dei centri di telefonia in sede
fissa - phone center), promossi dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto con due ordinanze del 23 febbraio 2009
iscritte ai nn. 106 e 132 del registro ordinanze 2009 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 15 e 19, prima serie
speciale, dell'anno 2009;
Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2010 e nella Camera di
consiglio del 10 febbraio 2010 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza iscritta al r.o. n. 106 del 2009, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, nonchè del combinato disposto di cui
agli articoli 12, comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge
della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione
dell'attività dei centri di telefonia in sede fissa - phone center).
1.1. - Premette il rimettente che, ai sensi del censurato art.
12, recante la disciplina transitoria, «i titolari dei centri di
telefonia in sede fissa che già esercitano attività di cessione al
pubblico di servizi telefonici alla data di entrata in vigore della
presente legge sono tenuti a: a) richiedere l'autorizzazione di cui
all'articolo 4 al comune competente per territorio entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge; b) porsi
in regola con le prescrizioni previste dall'articolo 4, comma 3 e
dall'articolo 9 entro un anno dalla data di entrata in vigore della
presente legge, salvo proroga concessa dal comune, fino ad un massimo
di dodici mesi, in caso di comprovata necessità e su istanza
motivata» (comma 1).
Ai sensi del successivo comma 2, il Comune dispone «la chiusura
immediata dei centri di telefonia in sede fissa di cui al comma 1
quando il titolare o il gestore o gli altri soggetti indicati
dall'articolo 3, comma 3, non risultano in possesso dei requisiti
previsti dall'articolo 3, comma 1».
Il comma 3, poi, prescrive al competente Comune di effettuare la
ricognizione dei centri di telefonia in sede fissa di cui al comma 1
e di disporne la chiusura «in caso di decorrenza del termine di cui
al comma 1, lettera b), senza che il titolare abbia provveduto a
porsi in regola con le prescrizioni previste dall'articolo 4, comma 3
e dall'articolo 9».
Infine, il comma 4 stabilisce che «nei centri di telefonia in
sede fissa di cui al comma 1 cessa, dalla data di entrata in vigore
della presente legge, ogni attività diversa da quella di cui
all'articolo 2, comma 2, lettere b) ed e)», cioè ogni attività non
accessoria a quella di telefonia.
Precisa al riguardo il rimettente che l'art. 4 della legge
regionale in oggetto prevede e disciplina l'autorizzazione comunale
allo svolgimento dell'attività qui considerata, mentre il successivo
art. 9 contempla i requisiti igienico-sanitari dei locali.
Inoltre, l'art. 2, comma 2, lettera e), qualifica come «attività
commerciale accessoria» «ogni attività riferita a servizi e prodotti
strettamente connessi alla cessione al pubblico di servizi di
telefonia».
2. - Riferisce il Tribunale di essere chiamato a giudicare
dell'impugnazione, da parte della titolare di un centro di telefonia
in sede fissa (phone center), del provvedimento del Comune di Padova
del 25 luglio 2008, di rigetto della domanda di autorizzazione
presentata dalla stessa ricorrente. Con l'impugnato provvedimento,
l'amministrazione comunale ha disposto la contestuale chiusura
dell'attività, «in quanto all'interno dei locali destinati alla
attività di telefonia viene esercitata l'attività di trasferimento
internazionale di denaro (transfer money) - agenzia finanziaria, non
considerata attività commerciale accessoria alla attività di
telefonia e pertanto in contrasto con quanto previsto dall'art. 2,
comma 3, e 12, comma 4 della legge regionale n. 32/2007».
Riferisce il TAR rimettente di aver accolto l'istanza cautelare
presentata dalla ricorrente sospendendo il provvedimento impugnato.
Espone il giudice a quo che la ricorrente esercita l'attività di
telefonia in sede fissa in seguito alla presentazione, in data 27
marzo 2006, della dichiarazione di inizio attività al Ministero
delle comunicazioni, nonchè sulla base della licenza della Questura
di Padova, come da domanda presentata in data 31 marzo 2006.
La ricorrente ha dichiarato di avere presentato al Comune di
Padova, in data 15 febbraio 2008, la domanda di autorizzazione
prescritta dall'art. 12 in oggetto. Nella domanda la ricorrente ha
precisato che «il money transfer è stato chiuso».
L'adito Comune, con nota del 16 aprile 2008, ha comunicato
l'avvio del procedimento di diniego e di chiusura dell'attività,
all'esito di un sopralluogo nel corso del quale sarebbe stato
accertato il perdurante svolgimento, congiuntamente al servizio di
telefonia, dell'attività di trasferimento internazionale di denaro.
3. - In punto di rilevanza, sostiene il rimettente che
l'accoglimento della presente questione di legittimità
costituzionale «sarebbe in grado di per sè di soddisfare in modo
pieno l'interesse perseguito dalla ricorrente giacchè, per effetto
della dichiarata incostituzionalità del citato art. 12, verrebbe
meno la necessità di uno specifico e autonomo provvedimento
autorizzatorio comunale per consentire l'esercizio della attività di
phone center».
Il TAR è, infine, dell'avviso che l'accoglimento della domanda
cautelare non tolga rilevanza alla questione di legittimità
costituzionale, dato che la sospensiva è stata accordata in via
temporanea fino alla ripresa del giudizio cautelare successivamente
alla pronuncia della Corte costituzionale (al riguardo sono citate le
sentenze n. 183 del 1997, n. 30 del 1995, n. 451 del 1993 e n. 444
del 1990).
4. - In punto di non manifesta infondatezza, per il rimettente
l'attività svolta dai centri di telefonia in sede fissa è
qualificabile, alla luce di quanto dispone il decreto legislativo 1°
agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), come
fornitura al pubblico di servizi di comunicazione elettronica: ciò
alla luce della sentenza n. 350 del 2008, con la quale questa Corte
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6 (Norme per l'insediamento e la
gestione di centri di telefonia in sede fissa), e della sentenza n.
25 del 2009, con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Veneto n. 32 del
2007.
Inoltre, l'attività di trasferimento di denaro all'estero (money
transfer) non può essere fatta rientrare nell'ambito della
«attività commerciale accessoria (...) riferita a servizi e prodotti
strettamente connessi alla cessione al pubblico di servizi di
telefonia». Il servizio di trasferimento internazionale di denaro,
infatti, appare analogo al servizio offerto dal sistema
interbancario. Esso, inoltre, non implica necessariamente l'utilizzo
dei servizi telefonici o telematici del centro di telefonia in sede
fissa.
4.1. - Tutto ciò premesso, il rimettente censura la disciplina
transitoria di cui all'art. 12 della legge regionale n. 32 del 2007
per contrasto con l'art. 117 Cost., «in relazione al sistema di
riparto delle competenze legislative Stato-Regione», nella parte in
cui prescrive l'obbligo dell'autorizzazione comunale, nel rispetto
dei requisiti di cui agli articoli 3, 4 e 9, anche per i titolari di
centri di telefonia in sede fissa già attivi alla data di entrata in
vigore della stessa legge regionale.
A questo proposito, il giudice a quo richiama la sentenza n. 350
del 2008, con la quale questa Corte ha statuito che confligge con le
scelte operate dal legislatore statale in tema di liberalizzazione
dei servizi di comunicazione elettronica e di semplificazione
procedimentale l'introduzione, ad opera del legislatore regionale, di
un vero e proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo
svolgimento dell'attività dei centri di telefonia.
Quanto al caso di specie, al giudice a quo appare evidente che le
statuizioni rese da questa Corte con la sentenza n. 350 del 2008 «si
riflettono sulla disciplina - transitoria, ma non solo - introdotta
dalla Regione Veneto con l'art. 12 della legge n. 32 del 2007». La
previsione dell'obbligo di munirsi di autorizzazione comunale appare
confliggere con l'art. 117 della Costituzione per le medesime ragioni
che hanno indotto questa Corte a dichiarare l'incostituzionalità
della disciplina legislativa posta dalla Regione Lombardia.
4.2. - Il rimettente censura, altresì, il combinato disposto di
cui agli artt. 12, comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge
regionale qui scrutinata, in forza del quale è vietato, a decorrere
dalla data di entrata in vigore della stessa legge regionale, lo
svolgimento di attività commerciali non accessorie a quella di
telefonia, tra le quali rientrerebbe quella di trasferimento di
denaro all'estero.
La denunciata disciplina produrrebbe una discriminazione idonea a
tradursi in una restrizione ingiustificata al principio
costituzionale di libera iniziativa economica, in contrasto, quindi,
con gli artt. 3 e 41 Cost. Per il giudice a quo, il legislatore
veneto avrebbe introdotto un elemento di rigidità del sistema che si
tradurrebbe in una «limitazione quantitativa dell'offerta economica
di servizi, in danno dei gestori di phone center nei riguardi dei
quali, diversamente da quanto avviene per altri operatori economici,
è ingiustificatamente preclusa la possibilità di cumulare
l'esercizio dell'attività di cessione al pubblico di servizi
telefonici con lo svolgimento di un'altra attività economica - il
trasferimento all'estero di denaro, appunto - pienamente compatibile
e liberamente esercitatile dai titolari di attività non disomogenee
(come rivendite di tabacchi, ricevitorie e internet point)».
Al riguardo, il rimettente richiama la segnalazione
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato 24 gennaio
2008, n. AS 443 con la quale si rileva che «il divieto di
svolgimento, nei centri di telefonia fissa, di servizi diversi dalla
cessione al pubblico di servizi telefonici e dell'attività
commerciale accessoria (...) rappresenta una ingiustificata
limitazione quantitativa e qualitativa della offerta, in contrasto
con le esigenze di salvaguardia della concorrenza e, peraltro, con
l'art. 3, lettera c), del decreto-legge n. 223 del 2006 che, in una
prospettiva di liberalizzazione degli accessi al mercato, esclude
l'applicazione di limitazioni quantitative all'assortimento
merceologico offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la
distinzione tra settore alimentare e non alimentare».
Per l'autorità rimettente, il combinato disposto degli artt. 12,
comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge regionale n. 32 del
2007 violerebbe altresì gli articoli 3 e 97 Cost., sotto l'aspetto
della irragionevolezza, connessa al carattere sostanzialmente
retroattivo del divieto di cumulo tra le diverse attività
economiche.
Rievocata la giurisprudenza costituzionale sulla retroattività
delle leggi, il giudice a quo rileva che le aspettative dei titolari
e dei gestori dei centri di telefonia in sede fissa già attivi di
poter svolgere - e continuare a svolgere - anche altre attività, e
non solo le attività accessorie alla telefonia, appaiono essere
state irragionevolmente frustrate.
5. - La Regione Veneto, intervenuta nel presente giudizio di
legittimità costituzionale con atto depositato il 4 maggio 2009,
ritiene le prospettate questioni inammissibili e, comunque,
infondate.
5.1. - Irrilevante si rivelerebbe, secondo la difesa regionale,
la censura dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 12, atteso che la chiusura
del centro di telefonia in sede fissa risulta essere stata disposta
per la violazione del divieto di esercitare attività di
trasferimento internazionale di denaro.
Al riguardo, proprio in relazione ai suddetti commi 1, 2 e 3
risulterebbe carente la descrizione della fattispecie concreta.
5.2. - Nel merito, per la Regione interveniente l'asserita
violazione del riparto delle attribuzioni legislative non
sussisterebbe, avendo la legge regionale in parola disciplinato,
nell'esercizio di una potestà legislativa residuale, gli aspetti
commerciali dei centri di telefonia in sede fissa.
La prescritta autorizzazione, in aggiunta alla dichiarazione di
inizio attività prevista dal Codice delle comunicazioni
elettroniche, mira - secondo la difesa regionale - a verificare che i
locali nei quali si svolge l'attività di telefonia siano idonei e
rispettino le norme in materia edilizia, igienico-sanitaria e di
sicurezza.
Quanto, poi, al divieto di esercitare, all'interno dei centri di
telefonia in sede fissa, attività diverse da quelle accessorie, esso
riposa sulla volontà di precludere lo svolgimento di attività
commerciali diverse da quelle per le quali il gestore ha conseguito
la prescritta autorizzazione. Per l'esplicazione di tali attività i
gestori devono uniformarsi alla specifica disciplina di settore e
devono conseguire l'apposito titolo abilitativo.
Peraltro - precisa la difesa regionale - lo svolgimento di
attività non consentite non è punito con la chiusura del centro di
telefonia, essendo al contrario comminata una sanzione pecuniaria.
Nel caso di specie, dunque, il Comune di Padova, disponendo la
cessazione dell'attività, avrebbe interpretato in maniera scorretta
la disciplina legislativa in oggetto.
Infondata sarebbe, infine, la censura basata sulla pretesa
violazione dell'art. 41 della Costituzione. Nel bilanciamento degli
interessi contemplati da questa previsione costituzionale,
risulterebbero preminenti la sicurezza, la libertà e la dignità
umana «il cui rispetto può essere garantito unicamente mediante la
verifica del rispetto dei requisiti necessari per svolgere ciascuna
attività economica».
6. - Con ordinanza iscritta al r.o. n. 132 del 2009, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, nonchè del combinato disposto di cui
agli articoli 12, comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge
della Regione Veneto n. 32 del 2007.
6.1. - Espone il giudice a quo di essere stato chiamato a
sindacare la legittimità di atti amministrativi del Comune di
Conegliano e della Regione Veneto, impugnati da alcuni titolari di
centri di telefonia in sede fissa.
Riferisce il rimettente che i ricorrenti nel giudizio principale
sono titolari, da alcuni anni, di centri di telefonia in sede fissa.
Essi svolgono, altresì, attività di trasferimento all'estero di
denaro (money transfer), quali sub-mandatari di una importante
società di servizi finanziari.
I ricorrenti, con il ricorso introduttivo, hanno chiesto
l'annullamento dell'ordinanza del Sindaco di Conegliano 25 settembre
2007, n. 270, recante i «requisiti igienici, di pubblica sicurezza
degli orari per l'attivazione di centri di telefonia in sede fissa
(phone center)», nella parte in cui detta prescrizioni generali in
materia, estese altresì alle attività già insediate, pena la
sospensione dell'attività «per il periodo necessario al realizzo o
al ripristino delle condizioni previste dai punti citati». È,
altresì, impugnata la delibera della Giunta regionale 27 luglio
2006, n. 2346, recante le «linee guida regionali in materia di
requisiti igienici per l'attivazione di centri di telefonia in sede
fissa (phone center)». I ricorrenti chiedono, infine, la condanna del
Comune di Conegliano al risarcimento del danno.
Con ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti hanno chiesto
l'annullamento della successiva ordinanza del Sindaco di Conegliano
13 dicembre 2007, n. 357, con la quale - revocata l'ordinanza n. 270
- è stato ingiunto agli esercenti le attività di centri di
telefonia in sede fissa presenti sul territorio comunale di
uniformarsi alle sopravvenute disposizioni della legge regionale n.
32 del 2007.
7. - In punto di rilevanza, ritiene il rimettente che l'ordinanza
n. 357 del 2007, nel disporre che i gestori di centri di telefonia in
sede fissa si adeguino alle disposizioni contenute nella legge
regionale n. 32 del 2007, e nello stabilire che nei suddetti centri
di telefonia non sono ammesse attività commerciali non accessorie
rispetto alla cessione al pubblico di servizi telefonici tra cui, in
particolare, il servizio di trasferimento di denaro internazionale,
appare idonea a produrre effetti gravemente lesivi degli interessi
vantati dai ricorrenti.
Più precisamente, l'immediata lesività dell'atto impugnato è
ascrivibile, innanzitutto, alla parte in cui esso prescrive l'obbligo
di adeguamento a quanto previsto dagli articoli 4 e 9 della legge
regionale in parola. L'effetto pregiudizievole è, poi, imputabile
alla parte in cui, sia pure implicitamente, vieta di svolgere il
servizio di trasferimento internazionale di denaro «poichè tutti i
ricorrenti dichiarano di ricavare, dal servizio stesso, introiti
significativi». Per il giudice a quo, la circostanza che il Comune
non abbia, finora, obbligato i gestori alla dismissione del servizio
di, trasferimento internazionale di denaro e che gli stessi non siano
stati, fino a questo momento, sanzionati dal medesimo Comune per la
violazione del divieto anzidetto, «non elide il carattere
immediatamente e direttamente lesivo della prescrizione
dell'ordinanza secondo la quale nei centri di telefonia un sede fissa
non è ammessa l'attività di trasferimento internazionale di denaro,
a fronte di un divieto ex lege che decorre dal 19 dicembre 2007,
atteso che risulta evidente come i ricorrenti continuino a svolgere
il servizio di trasferimento di denaro all'estero a titolo
assolutamente precario».
Similmente - prosegue il rimettente - il fatto che l'adeguamento
ai requisiti debba avvenire, ai sensi dell'art. 12, comma 1, lettera
b), della legge regionale in questione, entro un anno dalla data
della entrata in vigore della legge medesima, salvo proroga concessa
dal Comune, non toglie all'ordinanza il suo carattere precettivo e
vincolante per i destinatari dell'atto, e, quindi, la sua idoneità a
pregiudicare gli interessati, tenuto conto della dichiarata
impossibilità di rispettare i requisiti richiesti, giacchè «le
dimensioni dei locali a disposizione dei ricorrenti sono tali da non
potersi pretendere la benchè minima modifica rispetto alle dotazioni
esistenti».
In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente espone le
medesime argomentazioni sviluppate nell'ordinanza iscritta al r.o. n.
106 del 2009.
8. - La Regione Veneto, costituitasi nel presente giudizio di
legittimità costituzionale con atto depositato il 1° giugno 2009,
ritiene le prospettate questioni inammissibili e, comunque,
infondate.
8.1. - La difesa regionale, in via preliminare, ritiene
irrilevante la questione di costituzionalità relativa all'art. 12
della legge regionale n. 32 del 2007 nella parte in cui prescrive il
conseguimento di un'apposita autorizzazione e nella parte in cui
impone la conformazione ai nuovi requisiti.
Il Comune di Conegliano non avrebbe disposto la chiusura dei
centri di telefonia non in regola, e non avrebbe imposto la
dismissione del servizio di trasferimento internazionale di denaro.
Come riconosciuto nella stessa ordinanza di rimessione, i ricorrenti
nel giudizio principale continuano a svolgere regolarmente la loro
attività, ivi compresa quella di trasferimento di denaro, senza
alcun pregiudizio economico.
La censura sarebbe, poi, inammissibile anche per carente
descrizione della fattispecie concreta.
8.2. - Nel merito, la difesa regionale espone le medesime
argomentazioni sviluppate nell'atto di intervento nel giudizio di
costituzionalità instaurato con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 106
del 2009.
9. - In data 20 gennaio 2010, la Regione Veneto ha depositato
fuori termine una memoria nel giudizio di legittimità costituzionale
instaurato con l'ordinanza di cui al r.o. n. 132 del 2009, fissato
per l'udienza pubblica del 9 febbraio 2010.
10. - Nella medesima data, la difesa regionale ha depositato una
memoria di identico contenuto nel giudizio di costituzionalità
instaurato con l'ordinanza di cui al r.o. 106 del 2009, fissato per
la camera di consiglio del 10 febbraio 2010.
In tale atto, la interveniente, oltre a ribadire le eccezioni di
inammissibilità già formulate, rileva come medio tempore sarebbe
intervenuta la cessazione dell'attività imprenditoriale da parte
della ricorrente e la cancellazione dal registro delle imprese della
stessa a far data dal 12 maggio 2009. Ciò determinerebbe
l'irrilevanza sopravvenuta delle questioni in oggetto.
10.1. - Nel merito la Regione, rilevato che le motivazioni poste
dal rimettente a base delle censure di costituzionalità sono mutuate
dalla sentenza n. 350 del 2008, critica in modo analitico le
argomentazioni addotte nella citata pronuncia.
Per la difesa regionale, i centri di telefonia in sede di fissa
non costituirebbero modalità di esplicazione del diritto di accesso
ai mezzi di comunicazione elettronica. Sicchè, il Codice delle
comunicazioni, di attuazione della normativa comunitaria, non sarebbe
ad essi applicabile.
In particolare, la direttiva 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un
quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione
elettronica - Direttiva quadro) individuerebbe i servizi consistenti
esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su
reti di comunicazioni elettroniche, e non ai servizi per accedere
alla reti di comunicazione.
Nel Codice delle comunicazioni, l'accesso al terminale telefonico
fornito dai centri di telefonia in sede fissa non rientrerebbe nella
definizione di «servizio di comunicazione elettronica» data dall'art.
1 dello stesso Codice.
Tuttavia, «eccezionalmente», l'art. 25 del Codice richiede al
gestore di un servizio di telefonia pubblica a pagamento lo stesso
tipo di autorizzazione prevista per l'«operatore», cioè per
l'impresa autorizzata a fornire una rete o lo strumento di supporto
ad essa. Ma questo sarebbe l'unico elemento che accomunerebbe le due
figure.
Inoltre, la Regione contesta che dal citato art. 25 e
dall'allegato 9 al Codice risultino elementi per ritenere che
nell'autorizzazione unica ivi prevista siano assorbite anche le
autorizzazioni necessarie per l'impiego dei locali in cui è svolta
l'attività.
Più in generale, il suddetto Codice non abbraccerebbe,
nell'ambito delle competenze legislative statali, ogni aspetto delle
attività collegate alla disciplina delle reti e dei servizi di
comunicazione elettronica e rientrante nelle funzioni istituzionali
delle Regioni e degli enti locali. Lo stesso art. 5 del Codice
farebbe salve le competenze legislative e regolamentari delle Regioni
e Province autonome.
In definitiva, per la interveniente sarebbe del tutto
inappropriata l'affermazione, contenuta nella sentenza n. 350 del
2008, secondo cui la disciplina del Codice delle comunicazioni si
estenderebbe ai trasferimento internazionale di denaro, con ciò
venendo meno il presupposto normativo sul quale riposa la competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
10.2. - Quanto alle ragioni sottese alla disciplina sottoposta al
vaglio di questa Corte, la difesa regionale osserva come con la
denominazione di centri di telefonia in sede fissa si identifichino
attività commerciali ove, accanto all'attività di telefonia
pubblica, sono svolte ulteriori e molteplici attività. Con la citata
locuzione s'intenderebbe, perciò, fare riferimento ad una «sorta
atipica di pubblico esercizio coinvolgente vari tipi di attivita'»,
tra i quali quella di «connessione telefonica internazionale da posto
fisso».
L'adozione della legge regionale n. 32 del 2007 sarebbe stata
determinata dalla volontà di imporre l'adeguamento dei locali agli
standard previsti per le attività commerciali. È stata, perciò,
introdotta la necessità di un'autorizzazione subordinata al
ricorrere di specifici presupposti, analogamente a quanto avviene per
ogni altra tipologia di attività di commercio, al fine di «governare
in sede amministrativa locale le forme di vita sociale occasionate
dalla presenza di un servizio di interesse collettivo (...) in
assenza di principi generali o criteri provenienti dal legislatore
nazionale».
Quanto al divieto di esercitare, all'interno dei centri di
telefonia in sede fissa, attività non accessoria a quella di
telefonia, il legislatore regionale avrebbe inteso «evitare lo
svolgimento di attività diverse da quella per il quale il gestore è
stato autorizzato». Ciò in quanto l'autorizzazione all'apertura e
all'esercizio di centri in questione non comprenderebbe
l'autorizzazione all'esercizio di altre attività. Altrettanto
varrebbe per l'attività di trasferimento internazionale di denaro
per lo svolgimento della quale dovrebbe essere conseguita apposita
autorizzazione.
Insussistente sarebbe, altresì, l'asserito contrasto delle
disposizioni censurate con l'art 41 Cost. dal momento che, nel
bilanciamento di interessi imposto da tale previsione, risulterebbero
prevalenti la sicurezza, la libertà e dignità umana il cui rispetto
potrebbe essere garantito solo mediante il controllo dei requisiti
previsti per lo svolgimento di ciascuna attività economica.
Neppure vi sarebbe, inoltre, l'asserita violazione dell'art. 117
Cost. giacchè il legislatore veneto avrebbe inteso disciplinare solo
gli aspetti commerciali dei centri di telefonia in sede fissa.
In definitiva, la Regione Veneto rivendica non solo la propria
competenza nella suddetta materia, ma anche «il ruolo istituzionale
dell'ente Regione di concorrere, quale soggetto costituzionale, a
perseguire nelle proprie materie gli obiettivi fondamentali di
convivenza civile come delineati nei principi fondamentali della
nostra Costituzione». I problemi sottesi all'introduzione della legge
censurata non potrebbero essere risolti in base ad una logica di mero
riparto delle competenze, assegnandone la esclusiva disciplina allo
Stato. In tal modo si allontanerebbe la responsabilità del governo
del territorio dai problemi locali con conseguente «accentuazione
delle risposte in chiave di interventi di ordine e sicurezza pubblica
anzichè di preventiva organizzazione dei rapporti civili e
amministrativi» attraverso l'esercizio dei compiti istituzionali
degli enti locali.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con le
ordinanze iscritte al r.o. nn. 106 e 132 del 2009, adottate nel corso
di altrettanti giudizi, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, nonchè del combinato disposto di cui
agli articoli 12, comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge
della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione
dell'attività dei centri di telefonia in sede fissa - phone center),
in riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione.
2. - I giudizi a quibus sono stati instaurati su iniziativa di
alcuni gestori di centri di telefonia in sede fissa, già attivi alla
data di entrata in vigore della legge regionale n. 32 del 2007, i
quali hanno impugnato atti amministrativi fondati sulla censurata
disciplina e destinati ad incidere, in senso ostativo, sullo
svolgimento delle rispettive attività.
3. - Il rimettente censura, innanzitutto, l'art. 12 della legge
regionale in oggetto, nella parte in cui prescrive l'obbligo di
conseguire l'autorizzazione comunale, nel rispetto dei requisiti di
cui agli articoli 3, 4 e 9 della stessa legge, anche per i titolari
di centri di telefonia in sede fissa che già esercitano attività di
cessione al pubblico di servizi telefonici alla data di entrata in
vigore della stessa legge regionale. La censurata disposizione
violerebbe l'art. 117 Cost., in relazione al riparto delle competenze
di Stato e Regioni, essendo incompatibile con le scelte operate dal
legislatore statale in tema di liberalizzazione dei servizi di
comunicazione elettronica e di semplificazione procedimentale
l'introduzione, ad opera del legislatore regionale, di un vero e
proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo svolgimento
dell'attività di telefonia in sede fissa (come statuito da questa
Corte nella sentenza n. 350 del 2008).
Il rimettente censura, altresì, il combinato disposto di cui
agli artt. 12, comma 4, e 2, comma 2, lettera e), della legge
regionale in parola, in forza del quale è vietato, a decorrere dalla
data di entrata in vigore della stessa legge regionale, lo
svolgimento di attività commerciali non accessorie a quella di
telefonia, tra le quali quella di trasferimento di denaro all'estero
(c.d. money transfer). Il censurato combinato disposto violerebbe gli
artt. 3 e 41 Cost., avendo introdotto una discriminazione idonea a
tradursi in una restrizione ingiustificata al principio
costituzionale di libera iniziativa economica, nonchè gli artt. 3 e
97 Cost., trattandosi di disciplina irragionevolmente retroattiva
idonea a frustrare le aspettative dei titolari e dei gestori dei
centri di telefonia in sede fissa già attivi, di poter svolgere, e
continuare a svolgere, anche altre attività e non solo le attività
accessorie alla telefonia.
4. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica
decisione.
5. - In via preliminare, sono da rigettare le eccezioni di
inammissibilità prospettate dalla difesa regionale in entrambi i
giudizi.
5.1. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza iscritta al r.o.
n. 106 del 2009, la Regione ha eccepito, innanzitutto,
l'inammissibilità per difetto di rilevanza della questione di
costituzionalità relativa ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 12, atteso che
la chiusura del centro di telefonia in sede fissa risulta essere
stata disposta per la violazione del divieto di esercitare attività
di trasferimento internazionale di denaro, mentre nessuna
contestazione sarebbe stata mossa in ordine al mancato rispetto delle
prescrizioni di cui agli altri commi dell'art. 12.
I primi tre commi del censurato art. 12 contemplano,
rispettivamente, l'obbligo di richiedere la prescritta autorizzazione
comunale e l'obbligo di conformarsi alle prescrizioni previste dagli
artt. 4 e 9; la chiusura immediata dei centri di telefonia in sede
fissa privi dei requisiti di cui all'art. 3; la ricognizione dei
centri di telefonia in sede fissa con conseguente chiusura dei
medesimi in caso di mancato adeguamento alle suddette prescrizioni.
Dalla narrazione dei fatti sviluppata nell'ordinanza di rinvio,
si evince chiaramente che il rimettente è stato chiamato a giudicare
dell'impugnazione, da parte della titolare di un centro di telefonia
in sede fissa, del provvedimento con cui il Comune ha rigettato la
domanda di autorizzazione presentata dalla ricorrente. Con lo stesso
provvedimento, l'amministrazione comunale ha disposto la contestuale
chiusura dell'attività, «in quanto all'interno dei locali destinati
alla attività di telefonia viene esercitata l'attività di
transfer-money - agenzia finanziaria, non considerata attività
commerciale accessoria alla attività di telefonia e pertanto in
contrasto con quanto previsto dall'art. 2, comma 3, e 12, comma 4,
della l.r. n. 32/2007».
La circostanza, messa in evidenza dalla Regione interveniente,
che il Comune di Padova abbia disposto la chiusura del centro di
telefonia in sede fissa anzichè irrogare la sanzione pecuniaria ivi
prevista, così interpretando scorrettamente la disciplina in parola,
non incide sulla rilevanza della questione, trattandosi di profilo
rimesso all'apprezzamento esclusivo del giudice a quo.
5.2. - Nel medesimo giudizio instaurato con l'ordinanza r.o. n.
106 del 2009, la difesa regionale ha, inoltre, eccepito
l'inammissibilità della questione per carente la descrizione della
fattispecie concreta in relazione alle previsioni di cui ai primi tre
commi del censurato art. 12.
Anche questa eccezione è priva di fondamento.
Dall'ordinanza di rimessione emerge chiaramente che la ricorrente
esercita l'attività di telefonia in sede fissa in seguito alla
presentazione della dichiarazione di inizio attività al Ministero
delle comunicazioni, nonchè sulla base della licenza del Questore di
Padova; che la stessa ricorrente ha presentato al Comune di Padova la
domanda di autorizzazione prescritta dall'art. 12 in esame e che
l'adito Comune ha comunicato l'avvio del procedimento di diniego e di
chiusura dell'attività in relazione all'esito di un sopralluogo,
eseguito dalla Polizia municipale, nel corso del quale sarebbe stato
accertato lo svolgimento, congiuntamente al servizio di telefonia,
dell'attività di trasferimento internazionale di denaro; che,
infine, l'istanza di autorizzazione è stata rigettata.
Poichè, dunque, il rimettente ha operato una esauriente e
circostanziata descrizione della fattispecie concreta l'eccezione
deve essere rigettata.
5.3. - Altrettanto non fondata è l'eccezione di inammissibilità
per irrilevanza sopravvenuta della questione formulata dalla Regione
Veneto nella memoria presentata in prossimità della camera di
consiglio.
Tale eccezione è motivata dalla circostanza che, medio tempore,
sarebbero intervenute la cessazione dell'attività imprenditoriale da
parte della ricorrente e la cancellazione dal registro delle imprese
della stessa.
Secondo l'orientamento consolidato della giurisprudenza
costituzionale il requisito della rilevanza riguarda solo il momento
genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato, e non
anche il lasso temporale successivo alla proposizione dell'incidente
di costituzionalità. Di conseguenza, i fatti sopravvenuti non sono
in grado di influire sul giudizio costituzionale (cfr., tra le molte,
le sentenze n. 442 del 2008 e n. 288 del 2007, nonchè l'ordinanza n.
110 del 2000).
5.4. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza r.o. n. 132 del
2009, la difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità per difetto
di rilevanza della questione di costituzionalità relativa all'art.
12, nella parte in cui prescrive ai centri di telefonia in sede fissa
già esistenti il conseguimento di un'apposita autorizzazione e nella
parte in cui impone ai medesimi la conformazione ai nuovi requisiti:
il Comune di Conegliano non avrebbe disposto la chiusura dei centri
di telefonia non in regola, e non avrebbe imposto la dismissione del
servizio di trasferimento internazionale di denaro. Di conseguenza,
non vi sarebbe alcuna lesione grave ed attuale per i ricorrenti nel
giudizio principale.
L'eccezione non è fondata.
Il giudice a quo svolge un ampio ragionamento in relazione a tale
profilo preliminare, allegando motivazioni non implausibili sul punto
circa la concreta ed attuale incidenza degli atti impugnati sulle
situazioni giuridiche soggettive vantate dai privati ricorrenti. Ciò
è sufficiente a ritenere infondata l'eccezione dal momento che
spetta al rimettente valutare «la sussistenza dei requisiti e delle
condizioni dell'azione giurisdizionale a patto che gli stessi non
siano ictu oculi carenti» (sentenza n. 303 del 2007. Si vedano,
inoltre, tra le più recenti, le sentenze n. 94 e n. 75 del 2009; n.
370, n. 223 e n. 39 del 2008; nonchè l'ordinanza n. 170 del 2009).
5.5. - Non è, infine, fondata l'eccezione di inammissibilità
prospettata per carente descrizione della fattispecie concreta,
atteso che il giudice a quo ha analiticamente riferito i fatti di
causa.
6. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12 della legge regionale n. 32 del 2007 è fondata.
6.1. - L'impugnata disposizione pone a carico dei titolari dei
centri di telefonia in sede fissa, i quali già esercitano attività
di cessione al pubblico di servizi telefonici alla data di entrata in
vigore della legge regionale in oggetto, l'obbligo di munirsi
dell'autorizzazione di cui all'art. 4 della stessa legge. Questo
obbligo è corredato dall'accessoria prescrizione relativa
all'adeguamento ai requisiti di cui agli artt. 4, comma 3, e 9 della
medesima legge regionale.
Inoltre il quarto comma del medesimo art. 12 inibisce ai centri
di telefonia già attivi «dalla data di entrata in vigore della
presente legge, ogni attività diversa» da quella inerente ai servizi
telefonici o riferita «a servizi e prodotti strettamente connessi
alla cessione al pubblico di servizi di telefonia». Nei casi oggetto
dei processi a quibus rileva, in particolare, lo svolgimento di
attività di intermediazione finanziaria, peraltro soggetta ad una
stringente serie di apposite autorizzazioni e controlli, secondo
quanto prevede la legislazione statale in materia.
In caso di svolgimento dell'attività relativa ai centri di
telefonia in sede fissa «senza la prescritta autorizzazione», il
successivo art. 11, comma 2, della legge n. 32 del 2007 dispone la
chiusura del centro di telefonia, oltre a comminare una sanzione
amministrativa pecuniaria.
La previsione da parte del legislatore veneto di una specifica
autorizzazione, ulteriore rispetto alla denuncia di inizio attività
di cui all'art. 25 del Codice delle comunicazioni elettroniche,
accomuna la disciplina in oggetto alla normativa dettata dalla
Regione Lombardia con la legge 3 marzo 2006, n. 6 (Norme per
l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa),
dichiarata incostituzionale da questa Corte con la sentenza n. 350
del 2008.
In tale pronuncia, alla luce del principio di libertà
nell'attività di fornitura dei servizi qui considerati e del
principio della massima semplificazione dei procedimenti, consacrati
a livello comunitario e ribaditi nella legislazione nazionale con il
Codice delle comunicazioni elettroniche, questa Corte ha giudicato
costituzionalmente illegittimi gli artt. 1, 4, 9, comma 1, lettera
c), e 12 della legge della Regione Lombardia n. 6 del 2006 «in quanto
la introduzione, ad opera del legislatore regionale, di un vero e
proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo svolgimento
dell'attività dei centri di telefonia» risulta in contrasto «con le
scelte operate dal legislatore statale in tema di liberalizzazione
dei servizi di comunicazione elettronica e di semplificazione
procedimentale».
In quella occasione si era - tra l'altro - notato che l'eventuale
esistenza di ulteriori esigenze relative a queste attività e
definite dallo Stato, dalle Regioni o dagli enti locali sulla base
delle loro rispettive competenze «possono solo integrare la procedura
autorizzativa prevista dall'art. 25 del Codice [...] o
temporaneamente ad essa sommarsi in casi di emergenza» (ci si
riferiva alla speciale normativa, di cui all'art. 7 del decreto-legge
27 luglio 2005, n. 144, che tuttora - ai sensi del primo comma
dell'art. 3 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 144 - prevede la
necessità di una apposita licenza del Questore per il gestore di un
centro telefonico).
La disposizione qui scrutinata sostanzialmente ricalca la
disciplina dettata dal legislatore lombardo e dichiarata
costituzionalmente illegittima con la evocata pronuncia.
In entrambe le leggi regionali, infatti, l'obbligo di
autorizzazione grava anche sui titolari di centri di telefonia in
sede fissa già attivi. Tra le due discipline vi è, inoltre, piena
corrispondenza quanto ai profili soggettivi, ai requisiti formali e
sostanziali, alla validità temporale dell'autorizzazione.
La motivazione, già addotta da questa Corte a fondamento della
declaratoria di illegittimità costituzionale della omologa
disposizione legislativa lombarda, vale anche nell'odierno giudizio
di legittimità costituzionale.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale,
per violazione dei criteri di riparto delle competenze di cui
all'art. 117 della Costituzione, dell'art. 12 della legge regionale
n. 32 del 2007.
7. - Con la sentenza n. 350 del 2008, questa Corte non si è
limitata a dichiarare l'illegittimità costituzionale delle sole
previsioni relative all'autorizzazione comunale.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge regionale n. 6 del 2006: «invero, l'assetto
normativo concepito dal legislatore lombardo s'irradia dalle suddette
disposizioni che configurano l'autorizzazione ivi prevista quale
nucleo essenziale del prescelto regime amministrativo. Tutti gli
altri articoli della legge regionale censurata risultano avvinti da
un inscindibile rapporto strumentale alle disposizioni dichiarate
incostituzionali».
Anche la disciplina adottata dal legislatore veneto in tema di
centri di telefonia in sede fissa si sviluppa a partire dalla
previsione dell'autorizzazione comunale quale nucleo essenziale
dell'intero impianto normativo.
La fissazione di requisiti morali e igienico-sanitari,
l'introduzione di un registro dei centri di telefonia in sede fissa,
la disciplina degli orari e delle modalità di esercizio, le
prescrizioni urbanistiche (già dichiarate costituzionalmente
illegittime da questa Corte con la sentenza n. 25 del 2009), la
configurazione di misure interdittive, i meccanismi di vigilanza, la
previsione di sanzioni e, da ultimo, la definizione di un apposito
regime transitorio, sono tutti elementi rinvenibili (con solo
marginali differenze) in entrambe le leggi regionali in parola, che
operano in via accessoria e strumentale rispetto al fulcro
dell'intera disciplina, vale a dire il regime autorizzatorio cui è
subordinato lo svolgimento dell'attività di telefonia in sede fissa.
Per questo motivo, le ragioni che a suo tempo indussero questa
Corte a caducare l'intero testo della legge della Regione Lombardia
n. 6 del 2006, debbono essere confermate e ribadite nel presente
giudizio, con conseguente declaratoria di illegittimità
costituzionale delle restanti disposizioni vigenti della legge della
Regione Veneto n. 32 del 2007, ai sensi dell'art. 27 della legge n.
87 del 1953.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi:
a) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 12
della legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32
(Regolamentazione dell'attività dei centri di telefonia in sede
fissa - phone center);
b) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l'illegittimità costituzionale delle restanti disposizioni
della legge della Regione Veneto n. 32 del 2007.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 26 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola