1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 settembre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Iniziativa economica privata - Edilizia e urbanistica - Interpretazione autentica dell'art. 49, comma 4-bis, del d.l. n. 78/2010 - Applicabilita' della disciplina della "Segnalazione certificata di inizio attivita'" (SCIA) alle denunce di inizio attivita' (DIA) in materia edilizia, con esclusione dei casi c.d. super-DIA - Estensione della segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) agli interventi edilizi precedentemente compiuti con denuncia di inizio attivita' (DIA) - Introduzione della facolta' di immediato inizio dell'attivita', prima di qualunque controllo - Lamentata interferenza nella materia del governo del territorio attraverso regole di dettaglio irrazionali e foriere di abusi e danni irreversibili - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e della Regione in materia di governo del territorio, lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' e di buon andamento dell'amministrazione, violazione del principio di tutela del paesaggio, violazione dell'autonomia e delle funzioni amministrative degli enti locali. - Decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 5, commi 1, lett. b), e 2, lett. b) e c), nella parte in cui modifica l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, gia' modificato dall'art. 49, comma 4-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78. - Costituzione, artt. 3, 9, comma secondo, 97, primo comma, 114, 117, comma terzo, e 118. Iniziativa economica privata - Edilizia e urbanistica - Segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) in materia edilizia - Introduzione di un termine breve di trenta giorni, in luogo di quello di sessanta giorni, per l'adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli effetti - Lamentata interferenza nella materia del governo del territorio attraverso regole di dettaglio irrazionali e riduttive dei poteri di verifica della pubblica amministrazione nel controllo del territorio - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e della Regione in materia di governo del territorio, lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' e di buon andamento dell'amministrazione, violazione dell'autonomia e delle funzioni amministrative degli enti locali. - Decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 5, comma 2, lett. b), n. 1, nella parte in cui introduce il comma 6-bis all'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, comma terzo, e 118. (011C0598) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale del 5 settembre 2011, n. 1272
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine
del presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di quest'ultimo in via Confalonieri, n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lett. b) e del medesimo art. 5, comma 2, lett. b) e c), del d.l. 13
maggio 2011 n. 70, recante "Semestre Europeo - Prime disposizioni
urgenti per l'economia", convertito in 1. 12 luglio 2011, n. 106,
pubblicata nella G.U. 12 luglio 2011, n. 160, nella parte in cui tale
art. conferma o dispone l'applicabilità della s.c.i.a. alla materia
edilizia e nella parte in cui - attraverso il nuovo comma 6-bis
dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 - introduce un termine breve
di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività e di rimozione degli effetti della
s.c.i.a. in materia edilizia,
Per violazione degli artt. 3, 9, 97, 114, 117 e 118 della
Costituzione, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Con il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, poi convertito con
modificazioni nella legge 30 luglio 2010, 122, il Governo era, tra
l'altro, intervenuto sostituendo la disciplina della denuncia di
inizio attività di cui all'art. 19 l. 241/1990 con quella della
segnalazione certificata di inizio attività, attraendo d'autorità
tale istituto alla competenza esclusiva statale.
La nuova disciplina è stata a suo tempo contestata davanti a
codesta Corte dalla Regione Emilia-Romagna con proprio ricorso,
rubricato al numero 106/2010 R. r.
Nelle more della definizione di tale giudizio (l'udienza di
discussione risulta, allo stato, fissata per il giorno 23 novembre
2011), il legislatore statale è nuovamente intervenuto sulla materia
con le disposizioni indicate in epigrafe, con le quali è stata
formalmente sancita l'applicabilità della s.c.i.a. alla materia
edilizia e si è intervenuti sulla sua concreta disciplina, con
particolare riferimento alla definizione del termine per l'esercizio
del potere inibitorio da parte della pubblica amministrazione
successivamente alla presentazione della s.c.i.a. edilizia.
Tali disposizioni, che in parte confermano timori - e
corrispondenti censure - già espressi con l'impugnazione del d.l.
78/2010, cristallizzando l'interpretazione di taluni dei suoi
disposti in senso lesivo dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita, risultano ad avviso della ricorrente Regione illegittime e
lesive delle competenze costituzionali ad essa garantite per le
seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett. b) e
comma 2, lett b) e lett c), nella parte in cui conferma o dispone
l'applicabilità della s.c.i.a. alla materia edilizia.
Come noto, l'introduzione del nuovo istituto della s.c.i.a. per
effetto della riscrittura dell'art. 19 1. 241/1990 (operata dall'art.
49, comma 4-bis, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in 1.
122/2010) aveva da subito posto agli interpreti il problema della sua
applicabilità o meno anche alla materia dell'edilizia.
Per tale ragione, nell'impugnare il predetto art. 49, comma
4-bis, d.l. 78/2010 (ricorso 106/2010 R.r.) la Regione Emilia-Romagna
ne aveva prospettata l'incostituzionalità anche nell'eventualità
che codesta ecc.ma Corte avesse ritenuto di sciogliere il dubbio
interpretativo nel senso della riferibilità della s.c.i.a. pure alla
materia edilizia.
Le disposizioni di cui all'art. 5 1. 106/2011 oggetto della
presente impugnazione forniscono interpretazione autentica agli
intendimenti del legislatore statale, stabilendo ora
inequivocabilmente che la disciplina della s.c.i.a. - quale contenuta
nel riscritto art. 19 1. 241/1990 - si applicano certamente anche
«alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinata
dal decreto del presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380»
(anche se «con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base
alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive
del permesso di costruire»).
Tale interpretazione autentica si collega inoltre alla
enunciazione di cui al comma 1, lett. b), del medesimo art. 5, 1.
106/2011 - parimenti contestato nella presente sede - che
espressamente pone quale obiettivo la «estensione della segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA) agli interventi edilizi
precedentemente compiuti con denuncia di inizio attività (DIA)».
In definitiva, alla luce delle disposizioni qui contestate, si
chiarisce e al tempo stesso si dispone l'applicabilità della alle
ipotesi di d.i.a. edilizia (con l'esclusione dei casi di c.d.
super-d.i.a.).
È dunque evidente che le medesime ragioni di
incostituzionalitagià sollevate in relazione alla (allora solo)
presunta applicabilità della s.c.i.a. in materia edilizia, trovano
ora ancor più netta conferma nei confronti della qui impugnata
normativa statale: che chiarisce e definitivamente dispone tale
applicabilità.
In particolare, viene in rilievo la possibilità di avvio
immediato dell'attività a seguito della s.c.i.a.: tale possibilità
è ora certamente riferibile anche all'attività edilizia sottoposta
a d.i.a.
Tale previsione, tuttavia, rappresenta una regola di dettaglio,
in quanto tale preclusa allo Stato in una materia - quella del
governo del territorio (cui, come noto, è riconducibile l'edilizia)
- demandata alla potestà legislativa concorrente: con conseguente
limitazione della potestà statale alla sola fissazione dei principi.
Al riguardo, si rammenta come nella sentenza 303/2003 codesta
Corte abbia riconosciuto che rappresenta principio necessario la
«compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi ed
espressi [permesso di costruire] e taciti, quale è la Dia».
Ma naturalmente altro è la previsione di siffatto principio,
altro è la pretesa statuale di disciplinare nei minimi dettagli gli
aspetti procedimentali di tali titoli, incluso - con riferimento
specifico alla Dia - la regola che stabilisce dopo quanti giorni
dalla presentazione della segnalazione (nessuno, in questo caso) è
possibile iniziare l'attività.
È chiaro infatti, che in questo modo, il legislatore statale non
si limita a fissare regole di principio, ma interviene a disciplinare
i dettagli della materia, privando le Regioni della possibilità
persino di adattare la norme alle esigenze della situazione concreta
e delle concrete possibilità delle amministrazioni.
Nell'imporre non solo la d.i.a. - ora s.c.i.a. - in luogo del
permesso edilizio, ma nel disciplinare le modalità stesse di
funzionamento della S.c.i.a., il momento nel quale il «segnalante»
può realizzare il progetto (più che iniziare una attività, come la
denominazione dovrebbe far pensare), nel disciplinare i tempi ed i
limiti del potere o dovere di controllo dell'amministrazione lo Stato
ha - ad avviso della Regione Emilia-Romagna - superato i limiti della
propria potestà legislativa concorrente di principio in materia di
governo del territorio, come posta dalla Costituzione e precisata
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale. Risulta
estremamente significativa, ad esempio, la ancora recente sentenza n.
278 del 2010, ove si accerta che spetta alle Regioni, e non allo
Stato, di disciplinare i casi nei quali strutture residenziali mobili
nei campeggi possono essere realizzate senza alcun adempimento: a
maggiore ragione, dunque, spetta alle Regioni di dire se ed in quali
casi al segnalante sia consentito di realizzare subito il progetto,
in quali sia preferibile che l'amministrazione abbia il tempo almeno
per un primo controllo.
Di qui, una prima ragione di illegittimità per contrasto con
l'art. 117, comma 3, Cost.
Sotto altro profilo, si deve poi osservare come l'estensione alla
Dia edilizia della facoltà di immediato inizio dell'attività
(prevista al comma 2 del nuovo art. 19 1. 241/1990) determini
ulteriori criticità, in considerazione della peculiare materia cui
si riferisce.
La questione attiene in particolare all'ipotesi in cui un
soggetto inizi l'attività pur in assenza dei presupposti di legge:
sulla base di una s.c.i.a. che contiene false dichiarazioni o che
comunque è altrimenti errata.
Ferma restando la rivendicazione della competenza regionale a
disporre in materia, nei settori commerciali l'immediato inizio di
attività - pur in assenza dei presupposti richiesti - non appare
particolarmente grave. Nella normalità dei casi, infatti,
l'attivazione del potere inibitorio e di rimozione degli eventuali
effetti dannosi medio tempore prodotti (art. 19, comma 3) può
risultare idoneo (perlomeno astrattamente) a tutelare gli interessi
protetti dalle normative che prevedono il previo titolo abilitativo
(sostituito dalla Scia): dal momento che si tratta di settori nei
quali le attività svolte, in linea di principio, non appaiono tali
da determinare effetti irreversibili.
Discorso completamente diverso vale, invece, con riferimento alla
d.i.a. edilizia. L'attività edilizia infatti, per sua natura,
determina immediatamente una materiale - e potenzialmente assai
rilevante - alterazione del territorio.
È pur vero che, a seguito dell'intervento dell'amministrazione,
gli interventi potrebbero essere fisicamente rimossi e la situazione
pregressa ripristinata.
Tale ripristino, tuttavia, non sempre è possibile: sia sotto il
profilo materiale (si veda al riguardo quanto disposto dall'art. 33,
comma 2, dPR 380/2001, il quale espressamente si occupa dei profili
sanzionatori di opere abusive in relazione alle quali non sia
possibile il ripristino dello stato dei luoghi) sia per gli eccessivi
costi che il ripristino potrebbe comportare.
Nè si dica - con riferimento a tale ultima ipotesi - che tali
oneri ricadrebbero comunque necessariamente sui privati trasgressori
che hanno dato inizio alla attività di trasformazione in assenza dei
presupposti.
È infatti possibile (soprattutto nel caso di interventi
complessi e costosi) che questi non abbiano le risorse per provvedere
al ripristino. Si pensi al caso di una società che - in conseguenza
dell'elevato costo del ripristino - fallisca (o venga «fatta
fallire», per evitare l'esborso). In tali ipotesi, la possibilità di
dare reale seguito alla «rimozione degli effetti dannosi» si verrebbe
oltremodo complicando.
Ma anche al di fuori di siffatta eventualità, il meccanismo
dell'esecuzione in danno rappresenta comunque una soluzione che - in
sede pratica - si presenta di disagevole attivazione.
Del resto, sono ben note e rientrano nell'esperienza comune le
enormi difficoltà - ed i costi - che le Amministrazioni incontrano
nell'ottenere la demolizione degli intereventi abusivi.
In tale contesto è importante sottolineare come, ai fini di
quanto si viene dicendo, sia del tutto irrilevante la circostanza che
gli interventi abusivamente eseguiti in assenza o in difformità
dalla d.i.a. siano sottoposti - in linea generale (e salvo eccezioni)
- alla sola sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 37 dPR n.
380/2001.
In primo luogo, infatti, si osserva come il tempestivo impiego
del potere inibitorio da parte delle amministrazioni comunali era
comunque in grado di prevenire in radice la commissione dell'abuso
(cosa naturalmente preferibile rispetto alla misura sanzionatoria
successiva) anche con riferimento a tipologie di interventi che
-ancorchè non consentite nel caso concreto - fossero comunque
astrattamente riconducibili all'ambito di applicabilità della d.i.a.
Ma, soprattutto, l'uso preventivo del potere inibitorio era in
grado di impedire il verificarsi dell'eventualità - ben più grave -
in cui il privato presentasse una d.i.a. per realizzare interventi
che avrebbero invece richiesto il rilascio del permesso di costruire
(e che tuttavia non lo avrebbero concretamente potuto conseguire per
il contrasto con la disciplina - normativa o di piano - di
riferimento). In tali casi, le amministrazioni comunali erano in
grado di intervenire bloccando l'esecuzione del lavori prima
dell'inizio della loro esecuzione, mentre ciò non sarebbe ora più
possibile: con tutti i conseguenti problemi di cui s'è detto (ivi
compresa l'impossibilità - in determinati casi - di disporre la
rimessione in pristino: cfr. il citato art. 33, comma 2, dPR n.
380/2001).
Su queste premesse, è chiaro che la totale eliminazione della
possibilità delle amministrazioni (virtuose) di operare un seppur
rapido esame preventivo dei progetti, allo scopo di impedire in
radice la realizzazione degli abusi, appare non solo una violazione
della competenza regionale, ma anche una violazione del principio di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97, comma 1°, Cost.: una violazione che la Regione è
legittimata ad impugnare in quanto essa si traduce in una limitazione
della propria potestà legislativa.
Inoltre, la nuova disciplina contraddice apertamente l'esigenza
costituzionalmente tutelata di tutela del paesaggio, con violazione
dell'art. 9, comma secondo, della Costituzione. Sia nei casi in cui
la sola sanzione prevista sia economica, sia nei casi in cui si possa
in astratto procedere all'intervento demolitorio, ma con la concreta
possibilità che comunque il territorio ne risulti permanentemente
ferito, risulta evidente che solo una verifica preventiva, per quanto
in un tempo ridotto, è in grado di prevenire le violazioni, e di
corrispondere al precetto costituzionale. Si noti che, anche per
effetto degli accordi internazionali ai quali l'Italia ha aderito -
quale la Convenzione europea del paesaggio - la tutela di esso è
ormai strutturalmente connessa alla tutela del territorio, non
limitandosi più alla tutela del solo paesaggio eccezionalmente
bello, e perciò protetto da strumenti specifici.
D'altronde, le evidenti specificità del settore erano la ragione
per la quale il legislatore del 2005 - nel sostituire alla «denuncia»
la «dichiarazione di inizio attivita'» con la previsione di diverse
regole di carattere generale, ritenute applicabili anche alla Dia
edilizia (si pensi ad esempio, alla previsione del potere di
autotutela) - aveva però opportunamente ritenuto di mantenere alcune
peculiarità della d.i.a. edilizia, stabilendo in particolare che
«restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini
diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e
per l'adozione da parte dell'amministrazione competente di
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di
rimozione dei suoi effetti» (vecchio art. 19, comma 4).
Del tutto irragionevolmente, la disposizione qui censurata
elimina tale clausola di salvezza: spogliando la tutela del
territorio di questa - pur tenue - forma di tutela.
In tal modo, essa determina un inammissibile sbilanciamento a
favore - apparentemente (ma si veda quanto si dirà subito di
seguito) - dell'interesse ad una rapida (rectius immediata)
definizione delle procedure abilitative edilizie: ma sacrificando in
misura del tutto irragionevole ed ingiustificata (ed evidentissima)
le esigenze della tutela del territorio nonchè quelle organizzative
delle stesse amministrazioni cui è affidato il potere di verifica:
le quali - in un contesto in cui le notorie e crescenti difficoltà
di bilancio dello Stato impongono sempre maggiori tagli alle risorse
e restrizioni di personale - si vedranno costrette, con i sempre
minori mezzi a disposizione, ad «inseguire i cantieri» che potrebbero
spuntare da un giorno all'altro sull'intero territorio comunale.
Per non dire, poi, dell'interesse dei terzi che si vedano lesi
dall'attività costruttiva: la cui posizione - già tradizionalmente
sofferta, come ben noto, in materia di d.i.a. edilizia - verrà
ulteriormente pregiudicata.
D'altra parte, come accennato, non è nemmeno del tutto certo che
l'automatica estensione delle regole generali della s.c.i.a. anche
alla materia edilizia vada realmente nel senso di tutelare
l'effettivo interesse del costruttore.
Chi realizza un intervento edilizio, infatti, ha certamente
interesse a conoscere in tempi rapidi e certi se può o non può dare
corso a tale intervento. Ma altrettanto certamente ha interesse ad
operare in quadro di regole sicure: conoscendo in anticipo se quanto
sta realizzando è o non è conforme a diritto.
Sotto tale profilo, l'immediato inizio dei lavori accentua il
rischio che quanto è in corso di realizzazione venga in seguito ad
incorrere nell'esercizio (ora solo successivo) del potere inibitorio.
Con esiti potenzialmente in grado di danneggiare tutte le parti
interessate: sia l'amministrazione ed il terzo (che si troverebbero
fisicamente di fronte ad opere già realizzate e delle quali
dovrebbero preoccuparsi di ottenere la demolizione) che lo stesso
costruttore, che si vede l'intervento bloccato in corso d'opera, con
enorme aumento dei costi.
Per tale via, il pesante sacrificio che viene imposto agli
interessi contrapposti di cui s'è detto, non viene nemmeno
bilanciato da un risolutivo vantaggio a favore dell'interesse del
costruttore.
In definitiva, la scia sembra avere il solo effetto di inasprire
le criticità già notoriamente presenti nel previgente sistema della
dia edilizia: che nel corso di un ventennio ha già dato cattiva
prova di sè (si vedano, a titolo di esempio, le fosche
considerazioni "di sistema" contenute in Tar Lombardia, Milano, 7
luglio 2004, n. 3086).
Per le ragioni fin qui esposte, l'applicazione dei disposti di
cui all'art. 19 1. 241/1990 (come modificato dall'art. 49, comma
4-bis, 1. 122/2010) alle ipotesi di d.i.a. edilizia - quale operata
dalle disposizioni impugnate nella presente sede - appare
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui consente di
iniziare l'attività costruttiva alla data della presentazione della
segnalazione (senza prevedere una clausola di salvezza per le diverse
disposizioni previste per la d.i.a. edilizia) - per contrasto con
l'art. 3 cost., per violazione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità, e con l'art. 97 cost., per violazione del principio
buon andamento dell'attività amministrativa.
Nella misura in cui interferisce con i poteri di controllo di
comuni e regioni sull'attività edilizia, la disposizione è altresì
illegittima per violazione degli artt. 114 e 118 cost.
Per completezza, si osserva come - nella misura in cui è oggi
positivamente stabilita la riconduzione delle fattispecie di d.i.a.
edilizia alla disciplina della s.c.i.a. - la riconduzione di tale
disciplina alle materie della tutela della concorrenza e dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed m), cost. (quale
prevista dal citato art. 49, comma 4-ter, d.l. 78/2010) sia già
stata censurata in occasione dell'impugnazione di tale fonte
normativa (cfr. ricorso 106/2010 R.g.): senza che le disposizioni
impugnate con il presente ricorso introducono sul tema ulteriori
novità.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 comma 2, lett b),
nella parte in cui - attraverso il nuovo comma 6-bis dell'art. 19
della legge n. 241/1990 - introduce un termine breve di 30 giorni per
la s.c.i.a. in materia edilizia.
Risulta costituzionalmente illegittima, ad avviso della
ricorrente, anche la riduzione del termine di verifica dai 60 giorni
stabiliti in linea generale per la s.c.i.a. ai 30 previsti
specificamente per la materia edilizia.
Ancora una volta, il legislatore statale interviene nella
definizione di aspetti di dettaglio della materia edilizia - con
precetti per di più destinati a trovare immediata applicazione in
deroga alle diverse previsioni normative regionali (va infatti
ricordato che l'art. 49, co. 4-ter, 1. 122/2010 prevede che la
disciplina della s.c.i.a. di cui al novellato art. 19 1. 241/1990
«sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione
di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale»),
in violazione delle regole che limitano alla fissazione dei principi
la potestà statale concorrente con quella regionale, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, cost.
È anche utile ricordare che la Regione Emilia-Romagna aveva già
disciplinato la materia autonomamente, prevedendo un sistema
articolato di controlli nel quale - a fianco di un primo termine di
30 giorni entro cui si provvede «esclusivamente»: a) a verificare la
completezza della documentazione; b) ad accertare che la tipologia
dell'intervento descritto e asseverato rientri nei casi previsti; c)
a verificare la correttezza del calcolo del contributo di costruzione
ed il relativo versamento - sono previsti termini ben più ampi (fino
a dodici mesi dalla fine lavori) per il «controllo di merito dei
contenuti dell'asseverazione allegata alla denuncia di inizio
attivita'» (art. 11, co. 1° e co 3°, 1.r. 31/2002).
La diretta determinazione da parte della legge statale di un
termine rigido entro il quale ogni controllo debba essere svolto
impedisce alla Regione proprio quell'attività di adattamento delle
norme alla concreta situazione locale ed alle possibilità delle
amministrazioni, che costituisce una delle ragioni d'essere della
potestà legislativa regionale.
Sotto diverso profilo, la previsione del termine di 30 giorni
appare anche irragionevole e contraria al principio di buon andamento
dell'attività amministrativa.
Se è vero, infatti, che il termine di verifica di 30 giorni è
il medesimo che già era previsto in materia edilizia dall'art. 23
dPR 380/2001, è altrettanto vero non solo che tale termine era
disciplinato in commi aventi natura regolamentare e non legislativa,
e che dopo la riforma del Titolo V essi erano poi stati diversamente
disciplinati dalla normativa regionale: per la Regione Emilia-Romagna
nel modo sopra indicato, che in modo razionale distingue i diversi
tipi di controllo, imponendo nei 30 giorni i controlli più semplici
e più urgenti, ma consentendo un termine più lungo per quelli che
comportano accertamenti specifici e complessi. Imporre un termine
unico di 30 giorni - oltretutto in una situazione in cui alle
amministrazioni locali è precluso per limiti sia economici che
giuridici di espandere il proprio organico - compromette in pratica
la effettiva possibilità di vigilare sull'attività edilizia, in
violazione anche degli artt. 114 e 118 cost.
La nuova regola appare ulteriormente irragionevole e
sproporzionata se si considera che l'art. 19 1. 241/1990 prevede ora
il termine di verifica più lungo per attività economiche di minor
impatto mentre per l'attività edilizia, il cui svolgimento è
notoriamente più delicato e potenzialmente foriero di danni
irreversibili al territorio, si prevede un termine di verifica
inferiore. Ne deriva, ad avviso della ricorrente Regione, l'ulteriore
incostituzionalità della disciplina contestata per violazione degli
artt. 3 e 97 cost.
La norma apparirebbe illegittima e irrazionale sotto un ulteriore
profilo ove - al contrario di quanto ritenuto dalla ricorrente
Regione - dovesse risultare legittima per la scia edilizia la regola
che consente l'immediato avvio dell'attività, prima di qualunque
controllo.
Infatti, la determinazione di un termine breve - pur comunque
contestabile in quanto non consente una flessibile applicazione
regionale - poteva avere una sua logica quando esso aveva al contempo
carattere dilatorio rispetto all'attività costruttiva: in una
logica, cioè, in cui solo allo scadere di tale termine il privato
poteva concretamente dare avvio alle opere.
Ma se in denegata ipotesi si ammette che anche in materia
edilizia via sia la possibilità di dare sempre e comunque immediato
avvio all'attività, contestualmente alla presentazione della
segnalazione, allora la riduzione del termine da 60 a 30 giorni non
ha alcuna reale utilità per il privato: poichè non vale a ridurre
un termine dilatorio che ora è inesistente.
All'opposto, tale riduzione avrebbe il solo l'effetto di limitare
ingiustificatamente i poteri di verifica della pubblica
amministrazione nel controllo del territorio.
In definitiva, ad avviso della Regione Emilia-Romagna sono
illegittime, per violazione del riparto costituzionale delle
competenze legislative nella materia e per irragionevolezza, che
porta alla compromissione di valori fondamentali, sia la regola che
consente l'immediato avvio dell'attività edilizia, sia la regola che
costringe i controlli nel termine irrazionalmente breve di 30 giorni:
ma la seconda risulta ancor più irrazionale se si suppone vigente la
prima.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lett. b), nonchè comma 2, lett. b) e lett. c), del d.l. 13 maggio
2011 n. 70, recante "Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti
per l'economia", convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106, nelle
parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, 8 settembre 2011

Prof. Avv. Falcon


Avv. Manzi