1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 97 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 2017
Ordinanza del 30 marzo 2017 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da R. N. contro Prefettura di Genova. Circolazione stradale - Soggetti condannati per determinati reati (nella specie, reati in materia di stupefacenti) - Divieto di conseguire o rinnovare la patente di guida e revoca della patente di guida posseduta. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), art. 120, come sostituito dall'art. 3, comma 52, lett. a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica). (17C00151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2017)

TRIBUNALE DI GENOVA
Prima sezione

Il Giudice dott. Roberto Braccialini, nella causa R. contro
Prefettura Genova,
Viste le note autorizzate, sentite le parti all'udienza decorsa,
a scioglimento della riserva ivi assunta, rileva quanto segue.
$1: le difese introduttive delle parti.
Con comparsa notificata in data 6 luglio 2016 il sig. N. R.
conveniva in giudizio presso questo Tribunale la Prefettura di Genova
- in via di riassunzione dopo declinatoria di giurisdizione da parte
del Tribunale amministrativo regionale Liguria e previa richiesta di
sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato - chiedendo,
in via principale, di annullare il provvedimento prefettizio di
revoca della patente di guida disposto nei suoi confronti ai sensi
dell'art. 120 Cod. strada con decreto n. 30947/15/Pat. del 23 luglio
2015; in via subordinata, di rinviare gli atti alla pubblica
amministrazione competente al fine del riesame della propria
posizione.
Riferiva l'attore che il citato provvedimento prefettizio di
revoca della patente di guida era stato assunto sul presupposto che
egli non fosse più in possesso dei requisiti morali previsti
dall'art. 120 Cod. strada per mantenere la patente di guida:
l'esponente era stato condannato con sentenza di patteggiamento del
Gup di Genova (n. 1342/2014) per il reato dell'art. 73 comma 1-bis
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 per fatti avvenuti
nell'aprile del 2010. La sentenza di applicazione della sanzione
suddetta aveva comminato una pena in continuazione con altra
precedente sentenza di condanna (ovvero la n. 476/2012 di questo
stesso Tribunale) per l'ipotesi delittuosa lieve di cui all'art. 73
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 quinto comma e si
era limitata a statuire un minimo aumento della pena inflitta con
quella precedente a fronte di un unico episodio criminoso. Le pene
comminate con le due suddette condanne erano state entrambe
condizionalmente sospese.
Ciò premesso, il R. ripercorreva in maniera analitica i rapporti
tra l'art. 120 del Cod. strada e gli articoli 73 e 74 testo unico
Stupefacenti, in particolare alla luce delle riforme normative
intervenute dal 2004 in avanti e tenendo conto della pronuncia della
Corte costituzionale n. 32/2014, che avevano interessato la
disciplina in questione.
Veniva in sintesi osservato che il riferimento operato dall'art.
120 Cod. strada alle condanne irrogate in base all'art. art. 73
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 era stato
introdotto con la legge n. 94/2009, ovvero quando la fattispecie in
questione prevedeva un'unica figura di reato per le violazioni
relative a tutti i tipi di sostanze stupefacenti: vi era infatti una
tabella unitaria per le droghe «pesanti» e le droghe «leggere» e per
i fatti di lieve entità era prevista una circostanza attenuante.
La successiva evoluzione normativa aveva invece determinato un
radicale mutamento della disciplina dell'art. 73 decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/90, essendo in particolare stata
reintrodotta la distinzione tra droghe «pesanti» e droghe «leggere» e
resa autonoma la fattispecie di lieve entità, con propria pena
edittale e senza differenziazione - in tale ipotesi - tra le diverse
tipologie di sostanze.
Sulla base del suddetto mutamento normativo, nonchè sulla base
degli sviluppi giurisprudenziali inerenti la necessità dare
efficacia retroattiva alle disposizioni più favorevoli introdotte e
più in generale in merito agli effetti in bonam partem derivati
dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 32/2014, il R.
affermava il superamento dell'automatismo previsto dall'art. 120 Cod.
strada con riferimento alle ipotesi di reato investite dalle
innovazioni normative (droghe leggere e fattispecie di lieve
entita').
In particolare l'attore osservava che, venuto meno il carattere
unitario della disciplina sanzionatoria penale prevista dall'art. 73
testo unico citato, le fattispecie richiamate non sarebbero più
espressione di un pari disvalore penale ai fini della revoca della
patente in sede amministrativa. Tale modifica si dovrebbe riflettere
anche sull'art. 120 Cod. strada, il quale dovrebbe mantenere
l'automatismo della revoca per le sole condanne relative alle droghe
«pesanti». Diversamente, in caso di condanne per droghe «leggere» o
quando sussista la fattispecie di lieve entità, l'Autorità
amministrativa sarebbe tenuta ad una valutazione in concreto della
situazione che tenga conto anche della condotta successiva alla
condanna e delle prospettive di reinserimento sociale della persona.
Tale soluzione - sempre a detta dell'attore - risulterebbe in
particolare confermata dalla disciplina di cui all'art. 75 decreto
del Presidente della Repubblica n. 309/90 laddove, a seguito delle
modifiche apportate dalla legge n. 79/2014, le sanzioni
amministrative collegate all'uso personale degli stupefacenti (tra
cui la sospensione della patente di guida) sono modulate diversamente
a seconda del tipo di sostanza. Ciò dimostrerebbe che in relazione
alla patente di guida le condanne per reati riguardanti gli
stupefacenti non sono più considerate dall'ordinamento come un
elemento monolitico, cui associare un'identica sanzione
amministrativa.
Alla luce di queste argomentazioni, l'attore sosteneva quindi
l'obbligo per la Prefettura di procedere ad una valutazione in
concreto della propria posizione, considerando in particolare: che i
fatti commessi risalivano al 2010; che all'esito del giudizio era
stato concesso il beneficio della sospensione condizionale della
pena, sulla base di una prognosi positiva di astensione dalla
commissione di ulteriori reati; che l'esponente aveva svolto
volontariamente sei mesi di lavori socialmente utili e che dal 2011
aveva tenuto un comportamento immune da qualsivoglia censura. Tali
elementi, secondo il R. escludevano una sua qualche pericolosità
sociale ed un'indegnità morale ostative al mantenimento della
patente di guida.
Gli argomenti esposti dimostravano inoltre - secondo l'esponente
- la sussistenza del fumus bonis iuris per ottenere in via cautelare
la sospensione del provvedimento impugnato. Sospensione che veniva
giustificata, quanto al periculum in mora, con il fatto che l'attore,
che già in precedenza svolgeva attività artigiana in proprio,
avesse necessità della patente di guida per poter svolgere
autonomamente compiti attinenti alla sua attività lavorativa, come
l'approvvigionamento delle materie e le consegne a domicilio, senza
dover ricorrere a onerose collaborazioni esterne; oltre che per
esigenze della vita di relazione ed in particolare per esigenze di
cura dei prossimi congiunti.
Si costituiva in giudizio la Prefettura di Genova chiedendo il
rigetto delle domande proposte in base al rilievo che, nonostante gli
interventi legislativi intervenuti sul decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90, è rimasta ferma la revoca vincolata della
patente di guida prevista dall'art. 120 Cod. strada in caso di
condanna per alcuno dei reati di cui agli articoli 73 e 74 del TU
stupefacenti.
L'Amministrazione convenuta, in particolare, contestava la
fondatezza dell'interpretazione «adeguatrice» dell'art. 120 Cod.
strada fornita dall'attore e negava la possibilità di configurare -
a fronte del chiaro tenore della norma predetta - un potere di revoca
discrezionale prefettizio circa la durata della revoca della patente.
Si osservava, inoltre, che la disciplina specifica prevista
dall'art. 75 decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 -
volta a regolare il trattamento dell'infrazione amministrativa della
detenzione per uso personale - nulla ha a che vedere con il
trattamento sanzionatorio complessivo che discende dalla condanna per
il reato di cui all'art. 73 decreto del Presidente della Repubblica
n. 309/90 e che comunque diverse sono le ragioni di sospensione ex
art. 75 comma 1 decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90 e
di revoca ex art. 120 comma 2 Cod. strada dei titoli abilitativi.
La Prefettura faceva notare che la circostanza che il legislatore
fosse intervenuto nel 2014 sulla disciplina dell'art. 75 decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/90 senza modificare l'art. 120
Cod. strada dimostrava, al contrario, la volontà di mantenere la
revoca vincolata in caso di condanne per i reati di cui agli articoli
73 e 74 decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90.
Infine la convenuta richiamava alcune recenti pronunce che
avevano espressamente escluso la ricostruzione interpretativa
dell'art. 120 Cod. strada fornita da parte attrice, confermando il
carattere «automatico» del provvedimento di revoca ivi previsto.
Nel corso del successivo seguito procedimentale - in cui è stata
affrontata in termini cautelari la richiesta di sospensione del
provvedimento prefettizio, accolta dallo scrivente e attualmente
soggetta a reclamo - stata trattata con apposite note autorizzate la
problematica della compatibilità costituzionale della normativa di
riferimento con i precetti della Carta costituzionale.
Nella memoria autorizzata a tali fini l'attore ha ripreso le
argomentazioni già svolte nel proprio atto introduttivo,
sottolineando come la fornita lettura «adeguatrice» dell'art. 120
Cod. strada fosse la sola costituzionalmente orientata. Veniva
infatti prospettata dall'esponente una lesione dei principi di cui
agli articoli 3, 16, 25 e 11 della Costituzione ove non fossero
esclusi dall'ambito di applicazione dell'art. 120 Cod. strada i
soggetti condannati ai sensi dell'art. 73 comma 5 decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/90, indipendentemente da una
valutazione circa l'effettiva pericolosità sociale e la mancanza,
dei requisiti morali.
Inoltre il R. faceva notare come la revoca automatica in caso di
condanna ai sensi dell'art. 73 comma 5 decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90 si presentasse problematica anche nelle ipotesi
di concessione della sospensione condizionale della pena e come tale
beneficio (la cui ratio sembrerebbe di per sè incompatibile con
quella dell'art. 120 Cod. strada e la cui concessione renderebbe
ancora più evidente la violazione del principio di uguaglianza)
ponesse sullo stesso piano soggetti destinatari di provvedimenti del
tutto distinti, sia sotto il profilo della pericolosità sociale, sia
in considerazione del disvalore della condotta penalmente sanzionata.
Infine, la difesa dell'attore prospettava il contrasto dell'art.
120 Cod. strada con i principi costituzionali suddetti anche nella
parte in cui la norma in questione non esclude dal proprio ambito di
applicazione le sentenze emesse a seguito di richieste di
applicazione pena ex art. 444 del codice di procedura penale, stante
il disposto dell'art. 445 comma 1-bis del codice di procedura penale
secondo cui «Salvo quanto previsto dall'art. 653, la sentenza
prevista dall'art. 444 comma 2, anche quando è pronunciata dopo la
chiusura del dibattimento, non ha efficacia nei giudizi civili o
amministrativi» e mancando una disposizione speciale atta a derogare
a tale regola generale.
Nella sua memoria di replica, l'Amministrazione convenuta ha per
parte sua ribadito le considerazioni già svolte in merito alla
natura vincolata dei provvedimenti prefettizi previsti dall'art. 120
del Codice stradale. La Prefettura ha sottolineato come il R. avrebbe
dovuto considerare, nella scelta del rito alternativo del
patteggiamento, anche le conseguenze in tema di estinzione del reato
(tra cui le tempistiche per ottenere successivamente il rilascio
della patente).
Venivano inoltre richiamati recenti precedenti giurisprudenziali
i quali avevano in sintesi sostenuto che il rinvio indistinto operato
dall'art. 120 Cod. strada all'art. 73 decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90 riguarda tutte le condotte illecite ivi previste
e, in base ad una scelta insindacabile del legislatore, senza
distinzione tra una maggiore o minore gravità delle stesse. Ciò
dimostrerebbe il chiaro intento legislativo di penalizzare la
violazione dell'art. 73 decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90 a prescindere dalla gravità della pena edittale attinente al
reato commesso a tutela dell'incolumità della sicurezza pubblica in
relazione alla circolazione stradale.
$II: inquadramento normativo e conseguenze applicative.
Prima di dare seguito alla questione di costituzionalità, che lo
scrivente ritiene di dover sollevare d'ufficio in via incidentale, si
ritiene utile procedere ad un breve inquadramento della normativa che
nel tempo si è avvicendata sia in tema di sanzioni per il consumo/lo
smercio di stupefacenti, sia in termini di requisiti per il
conseguimento o il mantenimento della patente di guida. In un terzo
passaggio, si esamineranno le conseguenze delle condanne riportate
(ed a tali fini, è indifferente che trattisi o meno di pene
applicate a richiesta, per l'equiparazione normativa alle condanne)
sul titolo abilitativo alla guida.
a) Modifiche all'art. 73 decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90.
Le modifiche normative che hanno interessato la disciplina degli
stupefacenti e delle sostanze psicotrope possono essere riassunte
come segue.
Il testo originario dell'art. 73 decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90 (cd. legge Iervolino-Vassalli, prima delle
modifiche apportate dal decreto-legge n. 272/2005, convertito dalla
legge n. 49/2006) era caratterizzato da una netta distinzione della
risposta sanzionatoria a seconda che i reati ivi previsti avessero
avuto ad oggetto sostanze inserite nelle tabelle I e III (cd. «droghe
pesanti»), ovvero le sostanze inserite nelle tabelle II e IV (cd.
«droghe leggere»).
Anche per i fatti di lieve entità, per cui il comma 5 dell'art.
73 prevedeva una circostanza attenuante ad effetto speciale, vi era
una diversa cornice edittale a seconda della tipologia di sostanza
trattata.
La riforma operata con la cd. legge Fini-Giovanardi
(decreto-legge n. 272 del 2005 convertito nella legge n. 49/2006) ha
previsto solo due tabelle (tabella I unitaria per droghe leggere e
pesanti, tabella II per medicinali e barbiturici con effetti
corrispondenti) e, con riguardo al trattamento sanzionatorio, ha
introdotto cornici edittali unitarie a prescindere dal tipo di
sostanza per tutte le condotte di cui all'art. 73, ivi compresa la
fattispecie circostanziata di cui al comma 5.
La disciplina in materia di stupefacenti ha successivamente
subito un profondo mutamento a seguito della declaratoria di
incostituzionalità (con la sentenza n. 32/2014) degli articoli 4-bis
e 4-vicies del decreto-legge n. 272/05, quali inserito, in sede di
conversione, nella legge n. 49/2006. Tale pronuncia ha determinato la
«reviviscenza» dell'art. 73 e delle relative tabelle, nella
formulazione precedente le modifiche apportate con le disposizioni
caducate.
In tale contesto normativo è infine intervenuto il decreto-legge
n. 36 del 2014, convertito nella legge n. 79/2014, a seguito del
quale l'assetto attuale della disciplina prevede un trattamento
sanzionatorio differenziato per droghe «pesanti» e droghe «leggere»,
conformemente alle indicazioni discendenti dalla riferita
declaratoria di incostituzionalità. Inoltre l'art. 73 comma 5
configura attualmente una fattispecie autonoma di reato, e non più
una circostanza attenuante ad efficacia speciale, con unificazione
del trattamento sanzionatorio a prescindere dal tipo di sostanza.
b) Modifiche all'art. 120 Cod. strada.
In base alla sua formulazione originaria, uno dei presupposti dei
provvedimenti previsti dall'art. 120 Cod. strada era individuato
nelle condanne alla pena detentiva non inferiore a tre anni, qualora
l'utilizzazione del documento di guida potesse agevolare la
commissione di reati della stessa natura per i quali era stata
inflitta la condanna.
La modifica dell'art. 120 Cod. strada, introdotta dall'art. 3,
comma 52 legge n. 94/2009, ha eliminato il riferimento alle sentenze
di condanna superiori ai tre anni e al suddetto «nesso di
strumentalita'» ed ha inserito nell'elenco di soggetti che non
possono conseguire la patente di guida (ovvero, ai quali deve essere
revocata, se ne sono già in possesso), oltre i delinquenti abituali,
professionali o per tendenza, anche te persone condannate per i reati
di cui agli artt. 73 e 74 decreto del Presidente della Repubblica n.
309/1990, nonchè quelle destinatarie dei divieti di cui agli
articoli 75 comma 1 lettera a) e 75-bis comma 1 lettera f) del
medesimo TU.
e) Conseguenze applicative.
L'art. 120 Cod. strada prevede in oggi un trattamento
differenziato a seconda che la persona non in possesso dei requisiti
morali richiesti (per quanto qui di interesse, a seguito di condanna
per il reato di cui all'art. 73 decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90) sia destinataria di un provvedimento di
«diniego al rilascio del titolo abilitativo alla guida», in quanto
non era mai stata titolare della patente di guida; oppure di un
provvedimento di «revoca del titolo abilitativo alla guida», in
quanto la condanna sia intervenuta in momento successivo al rilascio
della patente.
Nel primo caso (disciplinato dall'art. 120 comma 1 Cod. strada)
è infatti previsto il divieto di conseguire la patente di guida
«fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi».
La riabilitazione - oltre a richiedere di per sè un vaglio
giudiziario, con i tempi che quest'ultimo già di per sè implica -
può intervenire nei termini di cui all'art. 179 codice penale, per
il quale di regola se ne prevede la possibile concessione decorsi 3
anni dall'estinzione del reato.
È appena il caso di rilevare, a questo proposito, che i termini
e le modalità di estinzione dei reati previsti dall'ordinamento sono
molteplici, con ciò determinandosi ulteriori profili di
differenziazione che saranno in appresso considerati. È possibile, a
titolo esemplificativo, ricordare il caso di una persona condannata
con sentenza di «patteggiamento», la quale dovrà attendere per la
riabilitazione 8 anni (5 anni per l'estinzione ai sensi dell'art. 445
comma 2 del codice di procedura penale e 3 anni per la concessione
della riabilitazione), rispetto al caso del soggetto ammesso alla
sospensione del procedimento con messa alla prova ex art. 168-bis del
codice penale (nei cui limiti edittali rientra oggi la fattispecie
lieve dell'art. 73 comma 5 decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90), il quale potrà ottenere la riabilitazione dopo soli 3 anni
dall'esito positivo della prova: la quale estingue il reato.
Regole specifiche sono poi dettate dall'art. 179 del codice
penale con riguardo ai casi in cui la pena sia stata condizionalmente
sospesa. In particolare il comma 4 della predetta norma prevede che:
«Qualora sia stata concessa la sospensione condizionale della pena ai
sensi dell'art 163 primo, secondo e terzo comma, il termine di cui al
primo comma [ovvero il termine a partire dal quale può essere
concessa la riabilitazione] decorre dallo stesso momento dal quale
decorre il termine di sospensione della pena».
A questo proposito la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che
«in caso di condanna a pena condizionalmente sospesa, per determinare
la decorrenza del termine allo spirare del quale, a norma dell'art.
179 c.p., può essere presa in esame la richiesta, occorre fare
riferimento al momento in cui risulta passata in giudicato la
sentenza di condanna, e non al termine stabilito per l'estinzione del
reato» (tra le molte, Cassaz. Pen. n. 44934/2005; in termini Cassaz.
Pen. n. 24084/2009). Ed ancora: «L'istanza di riabilitazione può
essere presentata, pur nel caso di condanna a pena condizionalmente
sospesa, quando siano decorsi almeno tre anni dal passaggio in
giudicato della sentenza, senza che occorra attendere il decorso del
termine di cinque anni per l'operatività dell'effetto estintivo
della pena, correlato alla sospensione condizionale» (così, Cassaz.
Pen. n. 15147/2009).
Altra questione riguarda la possibilità di considerare inclusa,
nell'inciso «fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi
di cui all'art 120 Cod. strada, l'ipotesi contemplata dall'art. 445
comma 2 codice di procedura penale, in base alla quale: «Il reato è
estinto, ove sia stata irrogata una pena detentiva non superiore ai
due anni soli o congiunti a pena pecuniaria, se nel termine di cinque
anni, quando la sentenza concerne un delitto, ovvero di due anni,
quando la sentenza concerne una contravvenzione, l'imputato non
commette un delitto ovvero una contravvenzione della stessa indole.
In questo caso si estingue ogni effetto penale, e se è stata
applicata una pena pecuniaria o una sanzione sostitutiva,
l'applicazione non è comunque di ostacolo alla concessione di una
successiva sospensione condizionale della pena».
In tale caso «l'effetto riabilitativo», al fine di poter
conseguire la patente di guida, si produrrebbe decorsi 5 anni dal
passaggio in giudicato dalla sentenza, non sospesa; concessa la
sospensione della pena, sarebbe invece più favorevole la disciplina
specifica dell'art. 179 comma 4 c.p.
Nel secondo caso, ovvero in caso di revoca del titolo abilitativo
alla guida (disciplinato dall'art. 120 commi 2 e 3 Cod. strada), è
previsto che possa essere conseguita una nuova patente di guida
semplicemente decorsi 3 anni (si ritiene, dallo stesso provvedimento
di revoca).
d) Conseguenze nel caso concreto.
Nella vicenda in esame, bisogna preliminarmente ricordare che
entrambe le condanne applicate al R. sono state emesse e seguito di
sentenze di «patteggiamento» ex art. 445 del codice di procedura
penale; entrambe hanno previsto una pena inferiore ai due anni di
reclusione; entrambe sono state condizionalmente sospese.
Per la precisione, il R. è stato condannato con sentenza di
patteggiamento n. 1342/14, (per fatti risalenti ad aprile 2010),
divenuta irrevocabile in data 12 gennaio 2015 ed il provvedimento di
revoca della patente è del 23 luglio 2015: ai sensi dell'art 120
Cod. strada, l'attore potrebbe ottenere una nuova patente decorsi tre
anni dalla revoca, quindi il 23 luglio 2018. Ove ritenuto applicabile
l'art. 179 comma 4 (tre anni dal passaggio in giudicato), il termine
sarebbe il 12 gennaio 2018.
$III: le questioni di costituzionalità già sollevate e pendenti.
Con ordinanza del 17 dicembre 2015 il Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia, sul ricorso proposto da C.G.
contro Ministero dell'interno, ha prospettato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120 del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), con provvedimento
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 1ª Serie speciale - Corte
costituzionale n. 6 del 10 febbraio 2016.
Il giudice amministrativo dubita della legittimità
costituzionale dell'automatismo del ritiro della patente in presenza
di una condanna per i reati concernenti gli stupefacenti, dopo le
modifiche all'art. 73 del decreto del Presidente della Repubblica n.
309 del 1990 prodotte sulla base del decreto-legge n. 36 del 2014
convertito nella legge n. 79 del 2014, con la distinzione tra reati
di grave entità e di modesta entità.
Nello scenario aperto dalla sentenza costituzionale n. 32/2014 e
dalla nuova formulazione della fattispecie di lieve entità ex art.
73 comma 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990,
sembra al tribunale amministrativo regionale friulano che
l'ordinamento contenga ora elementi sufficienti a far ritenere
incostituzionale il citato automatismo per la violazione dell'art. 3
della Costituzione, in quanto vengono trattate in modo eguale ipotesi
attualmente differenziate dalla legge penale.
Secondo il Collegio, viene altresì violato l'art. 27 della
Costituzione che mira a una riabilitazione del condannato e al suo
reinserimento nella società, norma che non può non avere
ripercussioni anche in sede di provvedimenti amministrativi in
qualche modo collegati alla vicenda penale stessa. Non avrebbe senso,
infatti, prevedere nell'ambito dell'esecuzione della pena un percorso
riabilitativo per il soggetto condannato e nel contempo non prevedere
che - anche in sede di provvedimenti amministrativi correlati si
debba tener conto della possibilità di intraprendere tale percorso
virtuoso.
Conclude il tribunale amministrativo regionale che è necessario
che l'amministrazione possa tener conto delle circostanze concrete e
dei comportammo del soggetto coinvolto, sia nella commissione del
reato sia in momenti successivi, nonchè dell'attività lavorativa
svolta dal condannato, in relazione alla quale il possesso di una
patente di guida può risultare essenziale per lo svolgimento stesso
del lavoro.
In data 16 giugno 2016 n. 210 il Tribunale di Genova, sul reclamo
proposto dal Ministero dell'interno e dal Ministero delle
infrastrutture contro B.D., ha a sua volta sollevato - ritenutane la
natura sanzionatoria questione di legittimità costituzionale
dell'art. 120 Cod. strada nella parte in cui prevede la revoca, da
parte del prefetto, della patente di guida in caso di condanna per i
reati di cui agli artt. 73 e 74 decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90, con riferimento agli articoli 3, 16, 25 e 111
della Costituzione.
In particolare, questo Tribunale ha ritenuto irragionevole la
previsione di una revoca della patente disposta in via amministrativa
ed automatica per tutti i casi di condanna per i reati di cui agli
articoli 73 e 74 decreto del Presidente della Repubblica n. 309/90,
laddove la normativa speciale (art. 85 del medesimo TU) prevede il
potere discrezionale del giudice penale in merito all'applicazione
della - meno grave - pena accessoria del ritiro della patente,
peraltro con possibilità di graduarne la durata entro limite di tre
anni.
Alla luce di ciò appare irragionevole che, nei casi in cui il
giudice penale abbia deciso di non applicare la pena accessoria del
ritiro della patente (escludendo in concreto una particolare
pericolosità sociale del condannato, un nesso di
strumentalita'/occasionalità tra la conduzione dei veicoli e i
delitti commessi o la possibilità che il mantenimento della patente
agevoli la commissione di nuovi reati), la revoca della patente - di
per se più grave del ritiro - intervenga obbligatoriamente in ogni
caso, peraltro nella misura fissa di 3 anni.
Questi profili di irragionevolezza e di conseguente disparità di
trattamento rilevano, secondo l'ordinanza di remissione, sia per
l'incidenza sulle libertà tutelate dall'art. 16 della Costituzione,
sia dal punto di vista della sottrazione del reo al giudice naturale
e ad un giusto processo, non apparendo rispettosa di tali principi
una disposizione normativa secondo la quale la previsione di
un'applicazione automatica di una misura sostanzialmente analoga (ed
anzi assai più afflittiva), da parte di un'autorità amministrativa,
senza le garanzie processuali penali, si sovrappone alla stessa
decisione penale.
$IV: nuove questioni di costituzionalità - Rilevanza e non manifesta
infondatezza.
La rilevanza della questione che di seguito si prospetta
d'ufficio è manifesta: in applicazione dell'art. 120 Codice della
strada l'Autorità prefettizia ha proceduto a revoca della patente di
guida, di cui il R. era titolare, inibendogli in tal modo l'impiego
del proprio veicolo fino non prima del febbraio 2018 e dunque
impedendogli gli spostamenti con tale mezzo di trasporto per le
imprescindibili esigenze di vita, che non possono essere soddisfatte
solo mediante la rete dei servizi pubblici: attese anche le concrete
condizioni di vita e professionali dell'attore, che di un proprio
veicolo ha necessità per gli spostamenti lavorativi e per le
esigenze famigliari, come messo in luce nell'istruttoria orale
espletata all'udienza del 15 marzo 2017 attraverso l'esame della
convivente del R. Costei ha confermato la necessità dell'impiego di
veicolo per spostamenti del nucleo famigliare e del titolare della
patente per ragioni di lavoro e di salute proprie del R., della
convivente stessa (in attesa di un figlio) ed anche della cerchia dei
prossimi congiunti, in particolare per le necessità di cura del
padre dell'attore, periodicamente sottoposto a dialisi.
Circa la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, si è appena detto che già il Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia dubita della
compatibilità della nuova normativa con gli articoli 3 e 27 della
Carta costituzionale sia per il rigido meccanismo determinativo della
limitazione per la circolazione discendente dalla norma, sia per il
contrasto che si determina con l'art. 27 della nostra Legge
fondamentale rispetto al percorso di risocializzazione del reo.
Anche questo tribunale, in composizione collegiale, ha
manifestato perplessità in riferimento alla diversa modulazione del
trattamento sanzionatorio in sede penale e per le sue ricadute
amministrative.
È opinione dello scrivente che tutti i profili di
incostituzionalità evidenziati dai predetti giudici remittenti
abbiano appropriato fondamento e possano essere fatti propri da
questo giudice, che intende solo aggiungere a tali dubbi già
palesati - e prospettare alla Corte - ulteriori coronari sui profili
di incompatibilità dell'art. 120 in questione con i principi
costituzionali messi in luce nei due richiamati provvedimenti dei
Tribunali remittenti, muovendo da una duplice premessa.
La prima premessa - cui si accenna nell'ordinanza del Collegio
genovese - è che, a dispetto della rubrica, le limitazioni previste
nel nuovo testo dell'art. 120 Codice strada e consistenti,
rispettivamente, nel divieto di accedere all'esame abilitativo per il
rilascio del titolo di guida (per quanti non muniti di patente) o
nella revoca della stessa (se già patentati), non costituiscano
«qualità morali» ostative al rilascio o al mantenimento della
patente, ma vere e proprie «sanzioni» limitative di una libertà
riconosciuta a livello costituzionale e ancorata all'art. 16 della
Carta.
Se non fossero ritenuti adeguatamente persuasivi i rilievi del
Collegio genovese, sviluppati sulla precisa trama delineata dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (cd.
«Engels' criteria»), allora si deve necessariamente aggiungere un
argomento di conferma di tali assunti, che potrebbe assumere la
consistenza di una «prova del nove» rispetto all'esatta natura delle
limitazioni in esame.
Non si comprende infatti come sia possibile che le qualità
morali di un soggetto, condannato per una determinata tipologia di
reati, possano improvvisamente riacquistare la loro piena dignità
per effetto della riabilitazione penale: l'istituto previsto dal
sistema punitivo per la rimozione di tutti gli «effetti penali» delle
condanne.
Difficile, se non con artifici verbali non compatibili con il
giusto rigore della giurisprudenza Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sui
criteri identificativi delle «sanzioni», negare la reale natura
afflittivo/sanzionatoria di limitazioni alle patenti di guida, che
vengono rimosse (per i «patentandi») solo ed esclusivamente con gli
stessi istituti che riguardano la totale cancellazione degli effetti
delle condanne penali. Per questo, non può negarsi che le
limitazioni qui in discussione sono esse stesse «effetti penali»
delle condanne, inflitte da organi amministrativi in esito a condanne
della magistratura penale: delle quali condanne, tali conseguenze
afflittive seguono il percorso estintivo/riabilitativo.
Una precisa conferma di tale impostazione pare ravvisabile nella
stessa giurisprudenza costituzionale, pur se è vero che diversi
interpreti trovano in quest'ultima - ed in particolare nelle
decisioni collegate al venir meno delle cariche pubbliche per
determinati reati contro la pubblica amministrazione - un'identità
di «ratio» con il meccanismo di inabilitazione/decadenza previsto
dall'art. 120 Codice strada, che renderebbe irrilevante i dubbi sotto
palesati.
Per vero, nello stesso compendio interpretativo costituzionale
spicca, per la sua pertinenza rispetto al caso qui in esame, la
sentenza n. 281 del 2013 in tema di rapporto tra l'articolo in esame
e l'applicazione di pena a richiesta. In essa, la Corte adita ha
ritenuto l'incostituzionalità dell'applicazione retroattiva della
novella intervenuta nel 2009 a fatti delittuosi consumati prima
dell'entrata in vigore della riforma dell'art. 120 Cod. strada sul
rilievo che il postulato di certezza e stabilità del quadro
normativo, che fa da sfondo alla scelta dell'imputato, precluda che
successive modifiche legislative vengano ad alterare in pejus effetti
salienti dell'accordo suggellato con la sentenza di patteggiamento.
È tuttavia difficile non leggere, in tale pronuncia, il
riconoscimento implicito del presupposto di base di ogni
argomentazione censoria relativa all'art. 120 Cod. strada: il fatto
cioè che si stia discutendo proprio di «sanzioni» o pene
«aggiuntive», più che di «rinunce», che il reo non poteva immaginare
che sarebbero state applicate retroattivamente, nel momento stesso in
cui andava a negoziare la pena principale con la parte pubblica.
La seconda premessa da cui muovere è la relativa
insindacabilità della decisione politica di aggiungere sanzioni di
tipo civile alla commissione di determinate tipologie di reati,
anch'essa esplicitata nell'ordinanza del Tribunale di Genova.
Da tale angolo visuale, secondo questo remittente, le tesi della
parte attrice circa l'automatica obliterazione dell'art. 120 del
Codice della strada per effetto del travagliato iter normativo che ha
riguardato le sanzioni in materia di stupefacenti, ricordato nei
precedenti paragrafi; ovvero la questione subordinata di legittimità
costituzionale perchè la norma in discussione non sarebbe stata
modificata, dopo la diversificazione del trattamento sanzionatorio in
base alle diverse qualità degli stupefacenti, ovvero per la
trasformazione dell'illecito attenuato in titolo autonomo di reato,
non sembrano avere spazio di accoglimento.
La disposizione introdotta nel 2009 e non più modificata dopo la
recente revisione del TU 309 del 1990 continua a sanzionare, ai fini
del rilascio o della revoca delle patenti di guida, non solo i fatti
delittuosi, più o meno gravi, ma anche il consumo personale di
stupefacenti che, non punibile penalmente, rimane però produttivo di
conseguenze limitative di una certa consistenza.
Da tale rilievo, discende che è possibile ricostruire una (non
illegittima) determinazione del legislatore, anche dopo il 2009, di
conservare un'appendice sanzionatoria riguardante i titoli di guida
per tutte le situazioni antigiuridiche che comportano la
manipolazione degli stupefacenti. Questa appendice sanzionatoria pare
insindacabile allo scrivente, salvo che il più incisivo quadro
punitivo discendente dall'art. 120 in questione determini esiti
irrazionali e non compatibili con il quadro costituzionale delle
libertà fondamentali e della parità di trattamento.
Ad integrazione dei profili di incostituzionalità evidenziati
dal Giudice amministrativo, ed alla puntuale sottolineatura da parte
del Collegio genovese circa l'irragionevole «rigidita'»
dell'inabilitazione amministrativa rispetto all'evoluzione del
precetto penale ed alle concrete statuizioni assunte in sede penale,
possono aggiungersi le seguenti considerazioni.
Se - si diceva poc'anzi - non è censurabile la scelta di
aggravare il trattamento sanzionatorio per tutti i reati concernenti
gli stupefacenti, meno comprensibile è che la disposizione censurata
realizzi effetti penalizzanti diversi, come durata applicativa, nei
confronti di soggetti condannati per lo stesso titolo di reato,
introducendo una significativa diversificazione sanzionatoria a
seconda della precedente titolarità o meno del titolo abilitativo,
come pure a seconda dei diversi percorsi processuali prescelti.
Non si vede infatti come le qualità morali di un soggetto
possano essere modificate da accidenti che non riguardano per nulla
la caratura morale del condannato, ma che si atteggiano a variabili
del tutto estranee alla condotta dequalificante.
In primo luogo, è percepibile la differenza che riguarda
condannati già titolari di abilitazione alla guida e condannati che
ancora debbano sostenere l'esame abilitativo. Non si comprende
perchè i primi possano essere ammessi al nuovo esame di guida per il
semplice decorso di un triennio dalla revoca amministrativa (così
pare da intendersi l'inciso del terzo comma: «La persona destinataria
del provvedimento di revoca di cui al comma 2 non può conseguire una
nuova patente prima che siano trascorsi almeno tre anni»); mentre
secondi debbano munirsi del provvedimento riabilitativo in sede
penale che pertanto, salvo i casi di sospensione condizionale della
pena sotto esaminati, sarà decisamente più lungo per questa seconda
categoria di condannati i quali, in base al combinato disposto degli
articoli 178 e 179 cod. penale, dovranno aggiungere un triennio
(uguale alla durata della revoca predetta) all'espiazione della pena
principale riportata.
In tale prospettiva, si realizza quindi una disparità di
trattamento che non ha la minima giustificazione con la tipologia di
condanna comminata o con le qualità morali dei condannati: questi
ultimi, in una logica punitiva razionale, se condannati per lo stesso
fatto/reato, dovrebbero quindi patire le medesime conseguenze
sanzionatorie derivanti dall'identico delitto e dal conseguente
medesimo discredito morale.
La revoca o inibitoria all'esame di guida, senza modulazione di
durata e senza sospensione, realizza poi un autentico macigno
difficilmente valicabile sul percorso riabilitativo dei condannati
per fatti di stupefacenti che abbiano fruito della sospensione
condizionale della pena. Più precisamente, si realizza in prima
battuta un apprezzabile «vulnus» all'impianto strutturale dell'art.
27 della Costituzione, e poi una seconda disparità di trattamento
con le altre persone condannate per altre tipologia delittuose che
abbiano anch'esse fruito del medesimo istituto penale premiale, prima
sospensivo e poi estintivo.
Per un primo aspetto, l'impossibilità di spostamenti con proprio
veicolo si pone come ostacolo alla piena e progressiva
risocializzazione del soggetto, ritenuto non ulteriormente pericoloso
dal giudice penale, realizzando in tal modo l'unica sanzione
realmente applicata in presenza di sospensione condizionale della
pena (e nemmeno dal giudice penale), con il concreto rischio di
pregiudicare le relazioni personali e lavorative che fungono da
adeguata «controspinta» rispetto alla progettazione di attività
illecite.
Sul secondo versante considerato, esempio paradigmatico
dell'irragionevole trattamento sanzionatorio più sfavorevole che
viene riservato ai soli condannati per fatti di stupefacenti, cui sia
stata sospesa la pena, è dato dal confronto tra l'art. 120 Cod.
strada e la regola dell'art. 166 codice penale, la quale fa divieto
di procedere a dichiarazioni di decadenza di autorizzazioni
amministrative per chi fruisca di sospensione condizionale della
pena. Si tratta, con tutta evidenza, di una disposizione in tutto
coerente con la funzione rieducativa della pena e con il percorso
socio riabilitativo delineato dall'art. 163 codice penale per le
condanne meno gravi.
Tale percorso, però, per effetto della novella del 2009, non
trova applicazione per i soli reati previsti dall'art. 120 Cod.
strada, il che si stenta a comprendere perche': a) è dubbio che le
qualità morali di una persona condannata per violazione del TU 309
del 1990 siano più riprovevoli dì quelle dei condannati a pene per
fatti di maggiore allarme sociale, compresi i delitti contro
l'incolumità personale; b) nella misura in cui si è deciso di non
far scontare la sanzione principale ai condannati a pene lievi entro
il biennio di pena detentiva in concreto comminata, non vi, è alcuna
differenza in termini di pericolosità sociale tra condannati,
articolata per titolo di reato; c) se il legislatore ha previsto la
sospensione della pena principale e di quelle accessorie, non si
comprende perchè debbano sopravvivere i soli effetti penali
sfavorevoli relativi alla patente senza che il giudice possa
concretamente graduarne - quando non disapplicarne ex art. 166 del
codice penale - gli altri effetti limitativi.
La disposizione in esame introduce quindi anche una
diversificazione degli esiti delle condanne penali tra condannati per
fatti di reato collegati al TU n. 309/1990, cui sia stata applicata
la sospensione condizionale della pena, e tutti gli altri condannati
con sanzione principale di uguale durata ed ugualmente sospesa. Di
tale incongrua distinzione è chiara la portata negativa rispetto, al
principio-cardine della funzione riabilitativa della pena, nonchè la
valenza discriminatoria e contrastante con le finalità dell'art. 27
Costituzione, quali rese pratiche e concrete sul terreno esecutivo -
dall'art. 166 c.p.
Da ultimo, contingenze del tutto imprevedibili incidono in
concreto sulla materiale durata delle inabilitazioni in esame a
seconda della celerità decisionale e del carico di lavoro delle
strutture amministrative o dei tribunali di sorveglianza coinvolti
nella gestione delle sanzioni in esame. Così, di fronte
all'apparente «vantaggio» che hanno i condannati con pena sospesa cui
sia stata revocata la patente, dato che per essi è previsto un
termine triennale di durata della revoca, sta l'incognita dei tempi
prefettizi nell'applicazione della revoca stessa. Per contro,
all'apparente miglior trattamento riservato ai «patendandi» con pena
sospesa, che lucrano l'effetto estintivo dopo un triennio dal
giudicato e da tale momento possono avanzare istanza di
riabilitazione al Tribunale di sorveglianza, sta l'incognita dei
tempi decisionali di questi ultimi, prima di ottenere la completa
rimozione degli effetti penali.
È quindi facilmente immaginabile la situazione di un «patentato»
e di un «patentando» che, condannati per la medesima vicenda
delittuosa ad identica pena per violazione del testo unico
Stupefacenti e ritenuti entrambi meritevoli della sospensione
condizionale, vedano nei fatti diversamente commisurata
l'inabilitazione discendente dall'art. 120 Cod. strada per le
casualità applicative appena evidenziate: le quali non riflettono
minimamente un diverso disvalore delle condotte apprezzate dal
giudice penale e tanto meno una diversa qualificazione morale dei
condannati.
Conclusivamente, stanti i profili di contrarietà alle
disposizioni costituzioni evidenziate dalle due richiamate ordinanze
di rimessione ante citate e gli ulteriori spunti censori evidenziati
con il presente provvedimento, vengono di seguito adottate le
statuizioni richieste dall'art. 23 legge n. 53 del 1957 e dalla
delibera 16 marzo 1956 per la sospensione del procedimento in
epigrafe e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per il
vaglio di conformità dell'art. 120 Codice della strada ai precetti
costituzionali sopra evidenziati, con le modalità di cui al
dispositivo.

P.Q.M.

Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale (proposta in via incidentale) della
disposizione dell'art. 120 Codice della strada, nel testo modificato
con legge n. 94 del 2009, nella parte in cui:
1) non consente una valutazione discrezionale della durata
dell'inibitoria o revoca del titolo abilitativo alla guida,
commisurata alla gravità dei fatti per cui è stata inflitta
condanna e delle pene in concreto comminate;
2) prevede l'applicazione delle limitazioni al rilascio o uso
del titolo abilitativo alla guida anche nei confronti dei condannati
per l'art. 73 TU n. 309/90 a cui sia stata applicata la sospensione
condizionale della pena, determinando ingiustificata disparità di
trattamento rispetto ad ogni altra categoria di condannati con pena
sospesa;
3) prevede diversa decorrenza e durata del divieto di
conseguimento della patente, o della durata della revoca, tra
condannati per fatti di stupefacenti che richiedano l'ammissione
all'esame abilitativo e condannati già titolari di patente di guida;
4) prevede diversa decorrenza e durata del divieto di
conseguimento della patente, o della durata della revoca, tra
condannati per fatti di stupefacenti (con pena sospesa) che
richiedano l'ammissione all'esame abilitativo, e condannati (con pena
sospesa) già titolari di patente di guida;
Dispone conseguentemente:
la sospensione del presente procedimento fino alla pronuncia
della Corte costituzionale;
la notificazione dell'odierna ordinanza alle parti del
giudizio ed alla Presidenza del Consiglio del ministri;
la comunicazione del presente provvedimento ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
la trasmissione degli atti, una volta completate notifiche e
comunicazioni, alla cancelleria della Corte costituzionale in Roma.

Genova, 30 marzo 2017

Il Giudice u. des.: Braccialini