1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 17-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 347 SENTENZA 19 - 25 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni e province - Nuove province - Lodi - istituzione - Delega al Governo - Eccesso - Insussistenza - Singole autonomie comunali - Discrezionalita' legislativa circa la valutazione della idoneita' e adeguatezza dell'ambito territoriale destinato a costituire la base della nuova provincia - Non fondatezza. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 63, secondo comma; d.lgs. 6 marzo 1992, n. 251). (Cost., art. 76, in relazione agli artt. 16 e 63, secondo e terzo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142) (094C0990) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 17-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63, secondo
comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali) e del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 (Istituzione
della Provincia di Lodi), ordinanza emessa il 5 aprile 1993 dal
Giudice conciliatore di Codogno nel procedimento civile vertente tra
Enrico Palma e Mario Dragoni, iscritta al n. 261 del registro
ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24 prima serie speciale dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione di Mario Dragoni nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 1994 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Ritenuto in fatto
1. - Nel procedimento civile tra Enrico Palma e Mario Dragoni il
giudice conciliatore di Codogno, con ordinanza del 5 aprile 1993
(R.O. n. 261/1993), ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale nei confronti dell'art. 63, secondo comma, della legge
8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), per
contrasto con gli artt. 76 e 133 della Costituzione, nonchè nei
confronti del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 (Istituzione
della Provincia di Lodi), per eccesso di delega, con riferimento agli
artt. 16 e 63, secondo e terzo comma, della suddetta legge n. 142 del
1990.
Nell'ordinanza di rinvio si espone che il convenuto nel giudizio a
quo, Mario Dragoni - dopo essersi impegnato ad effettuare la consegna
di certificati di credito del Tesoro per l'importo di otto milioni
presso uno sportello bancario della Provincia di Milano - ha messo
tale somma a disposizione dell'attore, Enrico Palma, presso uno
sportello bancario di Codogno, località compresa nella Provincia di
Lodi, di recente istituita. Da qui la domanda avanzata dall'attore,
relativa al pagamento della penale pattuita per l'inadempimento
dell'obbligazione.
Tanto premesso, il giudice remittente, richiamando quanto esposto
nella comparsa di costituzione del convenuto ed in un parere legale
allegato alla stessa comparsa, prospetta le questioni di
costituzionalità di cui è causa nei seguenti termini:
"1) dubbia costituzionalità dell'art. 63, comma secondo, della
legge n. 142 dell'8 giugno 1990 (che prevede delega legislativa per
l'"istituzione di nuove Province (tra l'altro segnatamente della
Provincia di Lodi) . per .. le aree territoriali nelle quali, alla
data del 31 dicembre 1989, è stata già avviata formale iniziativa
.."), in ragione della probabile insuscettibilità di delega
legislativa per la modificazione delle circoscrizioni provinciali
(violazione e falsa applicazione degli articoli 76 e 133 della
Costituzione);
"2) probabile incostituzionalità del decreto legislativo 6
marzo 1992, n. 251, anche per eccesso di delega rispetto agli
articoli 63 (commi secondo e terzo) e 16, della legge 8 giugno 1990,
n. 142, sotto i seguenti profili:
2.1) espressione del parere della Regione Lombardia, di cui al
comma secondo dell'articolo 63 della legge 8 giugno 1990 n. 142,
oltre il termine dei sei mesi dall'entrata in vigore della legge
medesima, quindi probabile violazione dell'art. 63, comma secondo;
2.2) espressione del predetto parere da parte della Giunta
regionale della Lombardia, anzichè del Consiglio regionale, con
verosimile inosservanza dell'art. 6 dello statuto della Regione
Lombardia approvato con legge 22 gennaio 1971, n. 339;
2.3) recepimento, quali "iniziative" dei Comuni, di cui
all'art. 133, primo comma, della Costituzione, con violazione
probabile di tale norma, di deliberazioni dei Consigli comunali
interessati, anteriori di circa dieci anni, pertanto inattuali,
quanto a premesse demografiche, sociali, politiche ed economiche,
inoltre non correlate ai "criteri ed indirizzi" di cui all'articolo
16, comma secondo, della legge 8 giugno 1990, n. 142 e pertinenti
comunque ad un'area territoriale diversa da quella che è stata
costituita come Provincia di Lodi dal decreto legislativo 6 marzo
1992, n. 251 (probabile violazione anche dell'art. 16, comma secondo,
citato);
2.4) istituzione della Provincia di Lodi anteriormente alla
delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Milano ed in
ogni modo senza valutazione della compatibilità della istituzione
della nuova Provincia con la predetta, futura area metropolitana;
probabile violazione del comma secondo dell'art. 63 della legge di
delega 8 giugno 1990, n. 142".
Ad avviso del giudice remittente tali questioni si presentano
rilevanti e non manifestamente infondate ai fini della decisione
della causa.
2. - L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del
9 giugno 1993.
In data 10 luglio 1993 si è costituita in giudizio, fuori
termine, la parte convenuta nel giudizio a quo, producendo una
memoria di costituzione, cui sono seguite, nel corso del
procedimento, due ulteriori memorie illustrative.
3. - Nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque manifestamente infondata.
In primo luogo l'Avvocatura sostiene che non sarebbe possibile
individuare, con la necessaria precisione, la rilevanza delle
questioni sollevate, dal momento che l'ordinanza di rinvio non
fornirebbe una adeguata e comprensibile rappresentazione dei termini
della controversia. In particolare, non risulterebbero chiari nè la
natura del rapporto dedotto in giudizio nè la portata che
l'individuazione del luogo in cui i titoli di credito sono stati
depositati assume per la definizione della lite. Un ulteriore profilo
di inammissibilità deriverebbe poi dal fatto che l'ordinanza di
rinvio è motivata per relationem, essendosi il giudice remittente
limitato a sintetizzare le argomentazioni svolte in un parere legale
allegato agli atti e a ricalcare l'esposizione contenuta nella
memoria difensiva del convenuto.
Nel merito, le questioni sono ritenute dall'Avvocatura
manifestamente infondata.
Al riguardo si ricorda che nell'ordinanza di rinvio si avanza un
dubbio sulla possibilità per il Parlamento di delegare al Governo
l'emanazione di decreti legislativi per l'istituzione di nuove
Provincie - come ha fatto l'art. 63 della legge 142 del 1990 - sul
rilievo che le leggi provvedimento non sarebbero delegabili. Ad
avviso dell'Avvocatura una riserva di legge formale sussisterebbe
solo quando la Costituzione attribuisce al Parlamento determinate
materie inerenti ai rapporti tra organi costituzionali, mentre per le
leggi provvedimento non ricorrerebbe comunque un divieto assoluto di
delegazione.
Nè il divieto di delega potrebbe, in questo caso, derivare dal
fatto che è in gioco una legge "rinforzata", dal momento che tale
categoria di leggi è caratterizzata da particolari adempimenti
nell'iter formativo, senza che ne derivi una posizione differenziata
nel sistema gerarchico delle fonti.
Per quanto riguarda tutti gli altri profili - incentrati su di un
preteso eccesso di delega del decreto legislativo n. 251 del 1992,
istitutivo della Provincia di Lodi - l'Avvocatura rileva che le
censure mosse nell'ordinanza di rinvio riguardano pretese
inosservanze della legge n. 142 del 1990, senza investire in alcun
modo prescrizioni costituzionali.
In ogni caso sarebbe ininfluente il richiamo alla pretesa
inosservanza del termine di sei mesi per l'emissione del parere della
Regione, trattandosi di iniziative già assunte in precedenza,
secondo quanto previsto dal secondo comma dell'art. 63 della legge n.
142 del 1990.
Nè avrebbe rilievo costituzionale il dato che il parere della
Regione Lombardia provenga, in violazione dello statuto regionale,
dalla Giunta anzichè dal Consiglio, investendo tale questione
soltanto l'organizzazione interna regionale senza assumere rilievo
costituzionale.
Infine, dalle norme costituzionali non emergerebbero indicazioni
sui termini di validità delle iniziative adottate dai Comuni nè
sarebbe desumibile il condizionamento dell'istituzione di nuove Prov-
ince alla previa delimitazione dell'area metropolitana.
4. - La causa veniva presa in esame nella camera di consiglio del
17 novembre 1993, a seguito della quale la Corte adottava l'ordinanza
istruttoria 11 gennaio 1994, dove si disponeva di richiedere al
Ministero dell'interno gli atti relativi al procedimento di
formazione del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 e, in
particolare, gli atti di iniziativa adottati dai Comuni interessati
ai fini della costituzione della nuova Provincia, i pareri espressi
dalla Regione Lombardia, gli atti della stessa Regione concernenti la
delimitazione dell'area metropolitana, i pareri espressi dalle
Commissioni affari costituzionali della Camera e del Senato.
5. - Esaurita l'istruttoria, la causa è stata portata in
decisione nella camera di consiglio del 6 luglio 1994.
In prossimità di tale data, l'Avvocatura dello Stato ha prodotto
una memoria dove si ribadisce l'infondatezza delle questioni
sollevate anche alla luce dei nuovi documenti acquisiti agli atti del
processo.
Considerato in diritto
1. - Il giudice conciliatore di Codogno solleva questione di
legittimità costituzionale nei confronti: A) dell'art. 63, secondo
comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali) per violazione degli artt. 76 e 133 della Costituzione, dal
momento che la norma impugnata ha affidato l'istituzione delle nuove
Province ivi previste a leggi delegate; B) del decreto legislativo 6
marzo 1992, n. 251 (Istituzione della Provincia di Lodi) per eccesso
di delega, con riferimento agli artt. 16 e 63, secondo e terzo comma,
della legge n. 142 del 1990, per essere stato lo stesso decreto
legislativo adottato (a) sulla base di un parere della Regione
Lombardia espresso oltre il termine di sei mesi indicato dall'art.
63, secondo comma, della legge n. 142, (b) formulato dalla Giunta
anzichè dal Consiglio regionale, (c) assumendo a presupposto
iniziative comunali anteriori di circa dieci anni, non correlate ai
"criteri ed indirizzi" di cui all'art. 16, secondo comma, della legge
n. 142 e, comunque, pertinenti ad un'area territoriale diversa da
quella inizialmente individuata come Provincia di Lodi, (d) senza
aver provveduto preventivamente alla delimitazione territoriale
dell'area metropolitana di Milano.
2. - Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di
inammissibilità prospettate dalla Presidenza del Consiglio sul
presupposto che l'ordinanza sarebbe stata motivata per relationem e
non consentirebbe, comunque, di individuare la rilevanza delle
questioni proposte.
Tali eccezioni non possono essere accolte.
L'ordinanza di rimessione offre, infatti, una motivazione autonoma
alle questioni proposte quando, pur ricalcando le argomentazioni
espresse nella comparsa di risposta del convenuto del processo a quo
(recepite, a loro volta, da un precedente parere legale allegato agli
atti), dichiara di condividere le stesse argomentazioni, assumendole
come proprie. La stessa ordinanza chiarisce, d'altro canto, in
termini adeguati il profilo della rilevanza, nella parte in cui
richiama il collegamento esistente tra l'inadempimento contestato e
la collocazione nella Provincia di Lodi (anzichè nella Provincia di
Milano) dello sportello bancario presso cui è stato effettuato il
deposito dei titoli, collegamento idoneo a individuare la
pregiudizialità della questione sollevata sia rispetto alla
valutazione della correttezza dell'adempimento che al rigetto della
domanda avanzata dall'attore.
3. - Nel merito le questioni non sono fondate.
L'art. 133 della Costituzione dispone che al mutamento delle
circoscrizioni provinciali esistenti o alla istituzione di nuove
Province nell'ambito di una Regione si possa giungere mediante "legge
della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa
Regione". Questa procedura non esclude che l'istituzione di una nuova
Provincia (o la modifica della circoscrizione di una Provincia
esistente) possa essere effettuata, oltre che con legge formale delle
Camere, anche mediante il ricorso ad una delega legislativa, nel
rispetto dei limiti richiamati nell'art. 76 della Costituzione. Il
che, nella specie, è avvenuto mediante l'art. 63 della legge n. 142
del 1990 e, in particolare, mediante la disciplina posta con il
secondo comma di tale articolo, nei cui confronti si appunta la prima
delle censure di costituzionalità prospettate dall'ordinanza in
esame.
Nè contro tale soluzione potrebbe valere il richiamo
all'esistenza di un principio di non delegabilità delle "leggi-
provvedimento" ovvero il rilievo che lo strumento da adottare è, in
questo caso, una legge "rinforzata", caratterizzata da particolari
adempimenti procedurali fissati dalla stessa Costituzione.
Nè l'uno nè l'altro di tali argomenti può, infatti, valere al
fine di dare fondamento alla censura in questione, ove si consideri
che questa Corte ha da tempo ammesso la possibilità che il Governo
adotti, in sede di legislazione delegata, anche atti con forza di
legge a contenuto particolare (sentenza n. 60/1957), mentre non è
dato individuare ostacoli di natura costituzionale suscettibili di
impedire che gli adempimenti procedurali destinati a "rinforzare" il
procedimento (e consistenti nell'iniziativa dei Comuni e nel parere
della Regione) possano intervenire, oltre che in relazione alla fase
di formazione della legge di delegazione, anche successivamente alla
stessa, con riferimento alla fase di formazione della legge delegata
(come è avvenuto nel caso in esame per quanto concerne il parere
della Regione).
La censura formulata nei confronti dell'art. 63, secondo comma,
della legge n. 142 del 1990 va, di conseguenza, riconosciuta
infondata.
4. - Per quanto concerne i profili di incostituzionalità
denunciati nei confronti del decreto legislativo 6 marzo 1992, n.
251, per violazione dell'art. 76 della Costituzione (eccesso di
delega), con riferimento agli artt. 16 e 63, secondo e terzo comma,
della legge n. 142 del 1990, si può, in particolare, rilevare:
a) alla luce degli atti del procedimento prodotti dal Ministero
dell'interno risulta che il parere formulato dalla Regione Lombardia
ai sensi del secondo comma dell'art. 63 della legge n. 142 non è -
diversamente da quanto pare evincersi dall'ordinanza del giudice a
quo - quello adottato dalla Giunta regionale con la delibera in data
28 gennaio 1992 (che concerne, invece, il parere sullo schema di
decreto legislativo di cui al quarto comma dello stesso art. 63),
bensì quello approvato con la delibera del Consiglio regionale in
data 21 dicembre 1990.
Vero è che anche questo parere è stato adottato oltre il termine
di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 142 del
1990, indicato nell'art. 63, secondo comma, della stessa legge
(termine che veniva a scadere il 13 dicembre 1990), ma tale evenienza
non appare idonea a determinare l'illegittimità contestata, dal
momento che il termine di cui è causa, per la stessa natura del
procedimento in esame, va ragionevolmente qualificato come
sollecitatorio e non perentorio;
b) la censura formulata in relazione all'asserita incompetenza
della Giunta regionale all'adozione del parere di cui all'art. 63,
secondo comma, della legge n. 142 del 1990 appare superata alla luce
della precisazione appena richiamata, essendo stato il parere in
questione approvato non dalla Giunta, ma dal Consiglio regionale;
c) non assume rilievo sul piano della legittimità
costituzionale il profilo denunciato nell'ordinanza con riferimento
al tempo trascorso dalle iniziative comunali ed al fatto che tali
iniziative non corrisponderebbero più alle attuali condizioni
demografiche, sociali, politiche ed economiche dei vari Comuni.
Il secondo comma dell'art. 63 della legge n. 142 del 1990 ha
formulato, per l'istituzione delle nuove Province, una disciplina
speciale riferita alle aree territoriali nelle quali, alla data del
31 dicembre 1989, era già stata avviata la formale iniziativa da
parte dei Comuni, senza peraltro indicare un dies a quo relativo
all'adozione di tali iniziative. L'iniziativa comunale, alla luce di
tale norma, è destinata, pertanto, a conservare piena efficacia nel
tempo, una volta che non sia intervenuta, successivamente alla
delibera di approvazione dell'iniziativa, una diversa o contraria
volontà espressa dallo stesso Comune.
Nè, d'altro canto, si può contestare che le delibere comunali
concernenti l'istituzione della nuova Provincia di Lodi non abbiano
tenuto conto dei "criteri ed indirizzi" enunciati nell'art. 16,
secondo comma, della legge n. 142, dal momento che gli stessi non
risultavano ancora vigenti alla data di adozione delle delibere
comunali (anteriori al 31 dicembre 1989).
Infine, non può assumere rilievo neppure il fatto che la
Provincia di Lodi, nella sua configurazione finale, abbia incluso
soltanto 61 Comuni rispetto ai 66 che all'inizio avevano avanzato
domanda ai sensi dell'art. 133, primo comma, della Costituzione. Nel
procedimento in esame le singole iniziative comunali, per quanto co-
ordinate allo stesso fine, mantengono, infatti, una reciproca
autonomia, mentre spetta soltanto al potere legislativo valutare,
nella fase conclusiva dello stesso procedimento, l'idoneità e
l'adeguatezza dell'ambito territoriale destinato a costituire la base
della nuova Provincia;
d) non può essere, infine, condivisa la censura riferita al
fatto che la Provincia di Lodi sarebbe stata istituita senza una pre-
via delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Milano e
senza una valutazione della compatibilità della nuova Provincia con
tale area.
A parte ogni rilievo in ordine all'operatività del limite in
esame anche con riferimento all'ipotesi delle nuove Province
specificamente elencate nel secondo comma dell'art. 63, resta il
fatto che, nelle specie, erano già stati adottati da parte della
Regione atti idonei a tracciare una prima delimitazione dell'ambito
territoriale dell'area metropolitana di Milano, quanto meno ai fini
del rapporto con l'ambito territoriale della Provincia di Lodi. Con
delibera del 5 giugno 1991, la Giunta regionale della Lombardia
aveva, infatti, approvato alcune determinazioni in ordine
all'istituzione dell'area metropolitana milanese, recependo uno stu-
dio elaborato in proposito da un istituto di ricerca ed adottando una
proposta di delimitazione articolata in due ipotesi, nessuna della
quali veniva a interessare l'ambito territoriale previsto per la
nuova Provincia di Lodi. Tant'è che il Consiglio regionale, in sede
di approvazione del parere di cui al quarto comma dell'art. 63 della
legge 142 (delibera 20 dicembre 1991, n. 425), poteva rilevare che
"l'istituzione della nuova Provincia di Lodi e l'istituzione della
città metropolitana sono, in concreto, assolutamente indipendenti
l'una dall'altra", avendo la Giunta regionale "in vista della
delimitazione dell'area metropolitana di Milano, adottato un
procedimento che esclude il territorio dell'istituenda Provincia di
Lodi dall'area metropolitana".

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 63, secondo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), in relazione agli artt. 76 e
133 della Costituzione, e del decreto legislativo 6 marzo 1992, n.
251 (Istituzione della Provincia di Lodi), in relazione all'art. 76
della Costituzione e con riferimento agli artt. 16 e 63, secondo e
terzo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142; questioni sollevate
dal giudice conciliatore di Codogno con l'ordinanza di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0990