1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Previsione che il riconoscimento della Fondazione "T. Campanella" come ente di diritto pubblico ha effetto dalla data in cui, a cura del Presidente della Regione, e' eseguita la cancellazione della Fondazione dal registro delle persone giuridiche private, prevista dall'art. 3, comma 3, della stessa legge regionale n. 35 del 2011 - Previsione che il Presidente della Regione provveda alla cancellazione della Fondazione in atto esistente dal registro delle persone giuridiche private nel rispetto di quanto previsto dal punto 4 delle "Proposte tecniche per l'integrazione/modifica del Piano di razionalizzazione e riqualificazione del servizio sanitario regionale della Regione Calabria" - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con il piano di rientro dal disavanzo sanitario e con le funzioni affidate al Commissario ad acta. - Legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50, artt. 1 e 2; - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 120, comma secondo; legge 13 dicembre 2009 n. 191, art. 2, commi 80 e 95. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Previsione, al fine di garantire la continuita' assistenziale, che la Fondazione in atto esistente e' autorizzata a bandire e a espletare procedure di selezione del personale conformi a quelle pubbliche previste per l'accesso ai ruoli degli enti del SSN - Previsione che la Fondazione puo' assumere il personale risultato idoneo nelle suddette procedure nei limiti della dotazione organica e compatibilmente con le risorse finanziarie ad essa assegnate - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei vincoli derivanti dal Piano di rientro in materia di contenimento delle spese di personale, nonche' di principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Denunciata violazione del principio di copertura finanziaria e dei principi di imparzialita' e buon andamento della Pubblica Amministrazione. - Legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50, art. 3; - Costituzione, artt. 3, 81, 97, 117, commi secondo, lett. e), e terzo; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 6, commi 1, 6 e 8. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Previsione che l'effetto abrogativo dell'art. 21 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29 e delle delibere di Giunta regionale ad esso conseguenti e collegate si verifica dalla data dell'avvenuta trasformazione della Fondazione in atto esistente in ente di diritto pubblico - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con il Piano di rientro del disavanzo sanitario e con le funzioni affidate al Commissario ad acta. - Legge della Regione Calabria 28 dicembre 2011, n. 50, art. 4; - Costituzione, art. 120, comma secondo; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. (012C0115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri, (C.F.
97163520584) in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa
dall'Avvocatura Generale dello Stato, (C.F. 80224030587), fax
06/96514000 e PEC ags m2@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
Uffici domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente p.t.;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della regione Calabria n. 50 del 28 gennaio 2012, pubblicata sul
B.U.R. Calabria n. 23 del 30 dicembre 2011, recante "Norme di
integrazione alla legge regionale 28 settembre 2011, n. 35",
segnatamente gli artt. 1 e 2, in relazione agli artt. 120, co. 2
Cost., 117, co. 3 Cost., e con riferimento al Piano di rientro del 17
dicembre 2009, al mandato commissariale del 30 luglio 2010, all'art.
2, co. 80 e 85 l. 191/2009; l'art. 3, in relazione agli artt. 117,
commi 2, lett. l) e 3, Cost., 3 e 97 Cost., 81 Cost. e con
riferimento all'accordo sul piano di rientro del 17 dicembre 2009,
all'art. 2, co. 80 e 85 l. 191/2009, al D.lgs. 165/2001, art. 36, co.
2, all'art. 1, co. 174 l. 311/2004, agli artt. 6, co. l e 6 e 8,
D.lgs. 165/2001; l'art. 4, in relazione agli artt. 120, co. 2 Cost.,
117, co. 3 Cost., e con riferimento al Piano di rientro del 17
dicembre 2009, al mandato commissariale del 30 luglio 2010, all'art.
2, co. 80 e 85 l. 191/2009.

F a t t o

Con la legge n. 50 del 2011 la regione Calabria ha apportato
integrazioni alla legge regionale 28 settembre 2011, n. 35.
In punto di fatto è opportuno premettere che la Regione
Calabria, per la quale è stata verificata una situazione di
disavanzi nel settore sanitario tale da generare uno squilibrio
economico-finanziario che compromette l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, ha stipulato, il 17 dicembre 2009, un
accordo con i Ministri della Salute e dell'Economia e delle Finanze,
comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che
individua gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli assistenziali di
assistenza, ai sensi dell'art. 1 comma 180, della legge 311 del 2004
(legge finanziaria 2005).
Con la delibera della Giunta regionale n. 845 del 2009 sono
state, poi approvate le "Proposte tecniche per
l'integrazione/modifica del piano di razionalizzazione e
riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale della Regione
Calabria" che costituiscono parte integrante dell'Accordo sul Piano
di rientro del 17 dicembre 2009.
La Regione Calabria, peraltro, non avendo realizzato gli
obiettivi previsti dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni
di cui all'art. 1, comma 180, della legge n. 311/04, nonchè
dell'intesa Stato - Regioni del 23 marzo 2005, e dai successivi
interventi legislativi in materia, è stata commissariata ai sensi
dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, in attuazione
dell'art. 120 della Costituzione, nei modi e nei termini di cui
all'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003. Nella seduta del 30
luglio 2010, infatti, il Consiglio dei Ministri ha deliberato la
nomina del Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano
di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione
Calabria, individuando lo stesso nella persona del Presidente della
Regione pro-tempore.
Con L.R. Calabria n. 35 del 28 settembre 2011, in B.U. della
Regione Calabria del 1° ottobre 2011, è stato disposto il
riconoscimento della Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori
"Tommaso Campanella" quale ente pubblico economico "dotato di
personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa,
amministrativa, contabile" (art. 1, co. 1). Tale legge disciplina le
finalità dell'ente, il suo funzionamento, le modalità di vigilanza
delle attività svolte, lo scioglimento.
Con ricorso notificato in data 25 novembre 2011 la Presidenza del
Consiglio dei Ministri ha proposto impugnazione avverso la L.R. n.
35/2011, modificata dalla L.R. n. 50/2011 della cui legittimità
costituzionale in questa sede si discute.
La relativa impugnazione è pendente davanti alla Corte
Costituzionale.
La L.R. n. 50/2011, alla luce dell'intervento commissariale della
Regione Calabria, è costituzionalmente illegittima per i seguenti
motivi in

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della L.R.
Calabria n. 50 del 2011, in relazione all'art. 120, comma 2 Cost. e
con riferimento all'accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre 2009
ed al mandato commissariale del 30 luglio 2010.
L'art. 1, che aggiunge il comma 1-bis dopo il comma 1 dell'art. 1
della 1.r. n. 35 del 2011, e l'art. 2, che aggiunge il comma 3-bis
dopo il comma 3 dell'art. 3 della medesima legge, prevedono
rispettivamente che "il riconoscimento della Fondazione "T.
Campanella" come ente di diritto pubblico ha effetto solo a partire
dalla data in cui è eseguita, dal Presidente della Regione, la
cancellazione della Fondazione dal registro delle persone giuridiche
private" e che "il Presidente della Regione provvederà alla
cancellazione della Fondazione in atto esistente dal registro delle
persone giuridiche private nel rispetto di quanto previsto dal punto
4 delle "Proposte tecniche per l'integrazione/modifica del piano di
razionalizzazione e riqualificazione del servizio sanitario regionale
della Regione Calabria".
Tali disposizioni, che integrano la L.R. n. 35 del 2011,
precisando il termine di decorrenza dell'efficacia del riconoscimento
della Fondazione "T. Campanella" quale ente di diritto pubblico,
presuppongono e ribadiscono il contenuto delle disposizioni di tale
ultima legge - art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5 - che, come sopra
esposto, hanno formato oggetto d'impugnativa davanti alla Corte
Costituzionale.
Le disposizioni regionali in esame sono pertanto anch'esse
incostituzionali in quanto, analogamente alle norme censurate della
1.r. n. 35 del 2011, intervengono in materia di organizzazione
sanitaria in costanza di Piano di rientro dal disavanzo sanitario e
interferiscono, pertanto, con l'attuazione del Piano, affidata al
Commissario ad acta con il mandato commissariale del 30 luglio 2010.
In particolare le disposizioni sopra menzionate, istituendo e
regolamentando una nuova struttura sanitaria, coprono almeno in parte
- e ad esse si sostituiscono - le attribuzioni del Commissario
previste alla lettera a) punto 2) e alla lettera b) del mandato
commissariale, che affidano al Commissario ad acta, fino all'avvenuta
attuazione del Piano stesso, il riassetto della rete ospedaliera e la
sospensione di eventuali nuove iniziative regionali in corso
finalizzate a realizzare ed aprire nuove strutture sanitarie
pubbliche, nonchè ad autorizzare e accreditare strutture sanitarie.
Tali disposizioni sono pertanto incostituzionali in quanto esse
interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost. Al riguardo la Corte Costituzionale, nella
sentenza n. 78 del 2011, richiamando i principi già espressi nella
sentenza n. 2 del 2010, ha precisato che anche qualora non sia
ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma
ricorra comunque una situazione di interferenza sulle funzioni
commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Secondo tale sentenza in particolare "l'operato del commissario
ad acta, incaricato dell'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli
organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti - malgrado il
carattere vincolante (art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007»)
dell'accordo concluso dal Presidente della Regione - ad un'attività
che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica. È,
dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione che
l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto dalla
necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali".
2) Illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della L.R.
Calabria n. 50 del 2011, in relazione all'art. 117, comma 3 Cost.e
con riferimento all'art. 2, commi 80 e 95 della legge 191 del 2009 e
all'Accordo sul Piano di Rientro del 17 dicembre 2009.
Le disposizioni indicate in epigrafe sono costituzionalmente
illegittime anche sotto altro profilo. Esse infatti, oltre ad
effettuare senza alcuna legittimazione il menzionato intervento in
materia di organizzazione sanitaria, in luogo del Commissario ad
acta, intervengono in materia senza rispettare i vincoli posti dal
Piano di rientro dal disavanzo sanitario. Esse si pongono in
contrasto in particolare con il punto 4 delle "Proposte tecniche per
l'integrazione/modifica del piano di razionalizzazione e
riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale della Regione
Calabria" allegate alla delibera n. 845 del 2009 (costituenti parte
integrante dell'Accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre 2009),
che subordina espressamente la "ridefinizione a regime dell'assetto
giuridico della Fondazione Campanella" al rispetto della normativa
vigente e degli obblighi di accorpamento e razionalizzazione della
rete sanitaria e di riduzione della spesa sanitaria previsti dal
suddetto Piano e specificati nello stesso punto 4. Adempimenti questi
che, in costanza del piano di rientro, e in base a quanto stabilito
dall'art. 2 dell'Accordo del 17 dicembre 2009, non possono
prescindere dall'adozione del piano di riassetto della rete
ospedaliera che dovrà essere condiviso con il Ministero
dell'economia e delle finanze e con il Ministero della salute negli
appositi Tavolo di verifica degli adempimenti di cui all'art. 12
dell'Intesa del 23 marzo 2005 e Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei Livelli essenziali di assistenza di cui all'art.
9 della medesima Intesa. Ne consegue la lesione dei principi
fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria
di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
secondo i quali in costanza di Piano di rientro è preclusa alla
regione l'adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano, essendo le previsioni dell'Accordo e del
relativo Piano vincolanti per la regione stessa. Le disposizioni
regionali in esame, pertanto, violano l'art. 117, terzo comma Cost.,
in quanto contrastano con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La Corte Costituzionale, con le sentenze n. 100 e n. 141 del
2010, ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l'art. 1, comma
796, lett. b, della legge n. 296 del 2006) che hanno "reso
vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli
interventi individuati negli atti di programmazione necessari per il
perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311", possono
essere qualificate come espressione di un principio fondamentale
diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque,
espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica. In particolare con la sentenza n. 141 del 2010 la Consulta
ha giudicato incostituzionale la 1.r. Lazio n. 9 del 2009, che
istituiva nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale un nuovo tipo
di distretti socio-sanitari, definiti "montani" (con rispettivi
ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilità di derogare alla
normativa in materia di organizzazione del servizio sanitario
regionale e di contenimento della spesa pubblica) in quanto
"l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa".
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione all'art. 117, co. 3 Cost. e con riferimento
all'art. 2, commi 80 e 95 della L. 191 del 2009 e all'Accordo sul
Piano di Rientro del 17 maggio 2009.
L'art. 3, che sostituisce il comma l dell'art. 9 della 1. r. n.
35 del 2011, autorizza la Fondazione "Tommaso Campanella" a bandire
ed espletare procedure di selezione del personale conformi a quelle
pubbliche previste per l'accesso ai ruoli del Servizio Sanitario
Nazionale, prevedendo altresì la possibilità per la stessa, una
volta riconosciuta ente di diritto pubblico, di assumere il personale
risultato idoneo nelle suddette procedure.
Tale disposizione, che consente al futuro ente pubblico di
assumere il personale risultato idoneo nelle procedure selettive
preventivamente espletate dalla Fondazione di diritto privato, senza
tuttavia quantificare l'entità di dette assunzioni - che pertanto
non sono valutabili sotto il profilo finanziario - non rispetta i
vincoli previsti dal Piano di rientro in materia di contenimento
delle spese di personale. Essa pertanto compromette il conseguimento
dei relativi obiettivi di risparmio, ponendosi in contrasto con i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della 1. n. 191 del 2009
(secondo le quali le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano
sono vincolanti per la regione), che si configurano come norme di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, comma 3
Cost.
La disciplina in esame si pone, quindi, anche in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione all'art. 81 Cost.
L'art. 3 della L.R. Calabria n. 50 del 2011 non quantifica e non
indica i mezzi di copertura degli oneri connessi alle assunzioni del
personale. Essa, pertanto, si pone in palese violazione dell'art. 81,
quarto comma, Cost.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.
L'art. 3 della L.R. Calabria n. 50 del 2011, non specificando
quale sia l'entità delle posizioni lavorative per le quali sono
banditi i concorsi, nè di quelle occorrenti per la copertura dei
posti della definenda dotazione organica, precostituisce aspettative
di assunzione anche da parte del personale che potrebbe non trovare
collocazione nella suddetta dotazione organica. Sotto tale profilo è
evidente la violazione dei principi costituzionali della certezza del
diritto, del legittimo affidamento nonchè dei principi di
imparzialità, buon andamento della pubblica amministrazione e
accesso ai pubblici uffici, previsti dagli artt. 3 e 97 Cost.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione all'art. 117, comma 3 Cost. e con
riferimento all'art. 1, comma 174 della L. 311 del 2004.
L'art. 3 della L.R. Calabria n. 50 del 2011 contrasta inoltre con
il principio di contenimento della spesa pubblica di cui all'art. 1,
comma 174, della legge n. 311/2004 - tuttora applicabile in Calabria
fino al 31 dicembre 2013 (secondo quanto risulta dal verbale del 31
luglio 2011 del tavolo di verifica degli adempimenti) a seguito della
mancata copertura del disavanzo sia per l'anno 2009 sia per l'anno
2010 - che prevede il blocco automatico del turn-over del personale
del servizio sanitario regionale. Ne consegue la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., per contrasto con un principio fondamentale
della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione all'art. 117, comma 2 lett. l) Cost. e con
riferimento all'art. 6, commi 1 e 6 del D.Lgs. 165 del 2001.
L'art. 3 della L.R. Calabria n. 50 del 2011 consente l'indizione
dei concorsi prima della definizione delle dotazioni organiche che,
ai sensi l'art. 4, comma 3, della 1.r. n. 35 del 2011, deve aver
luogo entro sessanta giorni dall'approvazione dello statuto
dell'ente. Così disponendo la norma in esame si pone in contrasto
con i principi generali recati in materia dall'art. 6, commi l e 6,
del d.lgs. n. 165/2001, che subordina le assunzioni nelle pubbliche
amministrazioni alla verifica degli effettivi fabbisogni. Ne consegue
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. 1), che riserva
alla legislazione statale la materia dell'ordinamento civile.
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della L.R. Calabria n.
50 del 2011,in relazione all'art. 117, comma 3 Cost.
L'art. 3 della L.R. Calabria n. 50 del 2011 contrasta, infine, in
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., con l'art. 8 del decreto legislativo n. 165/2001
(testo unico in materia di pubblico impiego) che impone che il costo
del lavoro sia preventivato e valutato, anche in termini di
compatibilità economico‑finanziaria con i documenti di
programmazione e di bilancio.
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 4 della L.R. Calabria n.
50 del 2011, in relazione all'art. 120, comma 2 cost. e con
riferimento all'accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre 2009 ed
al mandato commissariale del 30 luglio 2010.
L'art. 4, che aggiunge il comma 4 all'art. 10 della 1.r. n. 35
del 2011, prevede che 1'abrogazione - disposta dal comma l del
menzionato art. 10 - dell'articolo 21 della 1.r. 7 agosto 2002, n.
29, riguardante l'istituzione di un Centro Oncologico di eccellenza
in Catanzaro e delle delibere di Giunta regionale ad esso conseguenti
e collegate, si verifichi alla data dell'avvenuta trasformazione
della Fondazione in ente di diritto pubblico. Detta disposizione,
subordinando l'abrogazione di una norma ad un evento (la
trasformazione della Fondazione Campanella in ente di diritto
pubblico), la cui previsione è incostituzionale per i motivi esposti
al punto 1) nel primo motivo di ricorso, è conseguentemente
incostituzionale per i medesimi motivi.

P.Q.M.

Chiede che la Corte costituzionale, previa riunione, ove ritenuto
opportuno, del presente ricorso con quello avente ad oggetto
l'impugnazione della L.R. Calabria n. 35 del 2011, voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale della L.R. Calabria n. 50 del 2011,
indicata in epigrafe, per contrasto con le disposizioni specificate
nel presente atto.
Roma, addì 21 febbraio 2012

L'Avvocato dello Stato: Giacobbe