1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 - 11 novembre 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 21 novembre 2008 (della Provincia autonoma di Bolzano). Sicurezza pubblica - Controlli di polizia nei confronti dell'esercizio pubblico-bar «Caffe' Agadir» in Bolzano per la presenza abituale di pregiudicati e il verificarsi di liti e aggressioni - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano di chiusura per 10 giorni dell'esercizio medesimo - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia autonoma in materia di esercizi pubblici, turismo ed industria alberghiera e spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, il potere di chiudere temporaneamente un esercizio pubblico e per l'effetto di annullare l'atto impugnato. - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano del 17 settembre 2008, n. 11-A/2008/P.A.S.I. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 20); 9, comma 1, nn. 6) e 7); 16, 20 e 107; decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686, art. 3; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, commi 1 e 2; Costituzione, artt. 6, 97 e 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (008C0982) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2009)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale del 5 novembre
2008 rep. n. 22304 (all. 1), rogata dal Segretario Generale della
Giunta Provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè in
virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 3869 del 27 ottobre 2008 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto del provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano
n. 11-A /2008 /P.A.S.I., del 17 settembre 2008, comunicato alla
Provincia di Bolzano in data 18 settembre 2008, con cui è stata
disposta la chiusura per 10 giorni, ai sensi dell'art. 100
T.U.L.P.S., dell'esercizio pubblico - bar «Caffè Agadir», sito in
Bolzano, via Trento n. 20/B, gestito da Ech-Cheikh El Mostafa, e
della relativa lettera di comunicazione, datata 17 settembre 2008,
giunta al protocollo provinciale in data 18 settembre 2008 (all. 3).
Con provvedimento n. 11-A /2008/P.A.S.I., del 17 settembre 2008,
il Questore della Provincia di Bolzano ha disposto la chiusura per 10
giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., dell'esercizio pubblico -
bar «Caffè Agadir», sito in Bolzano, via Trento n. 20/B, gestito da
Ech-Cheikh El Mostafa, titolare di licenza di esercizio n. 873/2779,
rilasciata dal Sindaco del Comune di Bolzano in data 14 giugno 2005,
e di licenza n. 11-A-i/2007/P.A.S.I., per l'offerta al pubblico di
servizi di accesso internet, telefax e phone center, rilasciata dal
Questore di Bolzano in data 1° novembre 2006.
L'intervenuta adozione di siffatto provvedimento è stata
comunicata alla Provincia di Bolzano con lettera datata 17 settembre
2008, giunta al protocollo provinciale in data 18 settembre 2008.
La pretesa esigenza cautelare su cui il provvedimento è fondato
si riconnette all'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di
polizia, della presenza abituale presso il succitato esercizio di
persone pregiudicate, e dal verificarsi di liti ed aggressioni che
hanno comportato la necessità dell'intervento delle forze
dell'ordine.
Siffatto provvedimento di chiusura temporanea dell'esercizio, in
realtà, operando un'illegittima invasione delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici», «turismo ed industria
alberghiera» e «spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica
sicurezza», e delle attribuzioni già spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza, ma assegnate al presidente della provincia dallo
statuto speciale e dalle norme di attuazione, risulta gravemente
lesivo delle prerogative costituzionali della ricorrente Provincia
autonoma di Bolzano - come segnalato dalla medesima Provincia con la
propria nota del 17 settembre 2008 (all. 4) -, e si configura
conseguentemente illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli articoli 8, comma 1, n. 20), 9, comma 1,
nn. 6 e 7), 16, 20 e 107 del d.P.R. n. 670/1972, del d.P.R. n.
686/1973 e del d.lgs. n. 266/1992, nonchè degli articoli 6, 97 e 117
della Costituzione, e dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001.
1.1. - Con l'adozione del provvedimento di cui in epigrafe, il
Questore della Provincia di Bolzano ha dato corso ad una evidente
violazione delle competenze provinciali, che la Provincia di Bolzano
ha interesse a far rilevare mediante il presente giudizio, benchè il
provvedimento amministrativo in questione, datato 17 settembre 2008,
avesse efficacia temporanea fissata in dieci giorni, decorrenti dalla
notificazione del medesimo, e abbia, dunque, dispiegato i propri
effetti per intero.
Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato lascia
aperto il dibattito circa la spettanza del potere, permanendo, così,
l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la decisione del
ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto emanato, di cui
l'effetto è cessato (Corte costituzionale, n. 222/2006; Corte
costituzionale, n. 289/1993; Corte costituzionale, n. 3/1962).
1.2. - La Provincia autonoma di Bolzano è titolare di peculiari
competenze in materia di «turismo e industria alberghiera» (art. 8,
comma 1, n. 20, St.), «spettacoli pubblici per quanto attiene alla
pubblica sicurezza» (art. 9, comma 1, n. 6, St.) ed «esercizi
pubblici» (art. 9, comma 1, n. 7, St.), sia di natura legislativa,
sia, ai sensi dell'art. 16 St., amministrativa.
L'art. 9, comma 1, n. 7), St., più in particolare, attribuisce
alla provincia la potestà legislativa concorrente in materia di
esercizi pubblici, con esclusione dei soli «poteri di vigilanza dello
Stato ai fini della pubblica sicurezza» e della facoltà del
Ministero dell'interno di «annullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se definitivi»: l'esercizio ditale potere di autotutela non può che
avere ad oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non
comprendendosi, altrimenti, nè il fondamento, ne la ratio di
siffatta prerogativa ministeriale.
L'art. 16 dello statuto di autonomia prevede, poi, che «nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
L'art. 20, comma 1, dello statuto di autonomia, dispone, inoltre,
che «i presidenti delle province esercitano le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia [...] di esercizi pubblici», stabilendo che sono di
competenza del questore le «altre attribuzioni che le leggi di
pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto».
La norma è chiara ed univoca nella sua interpretazione: il
questore è competente per l'esercizio di poteri di pubblica
sicurezza solo ove intervenga in materia diverse da quelle elencate
dall'art. 20, comma 1, statuto di autonomia. A ciò si aggiunga il
disposto dell'art. 9, comma 1, n. 6, St., il quale prevede che spetta
alla provincia la potestà legislativa concorrente in materia di
spettacoli pubblici «per quanto attiene alla pubblica sicurezza»: il
combinato disposto di siffatta prescrizione con l'art. 16 St. assegna
alla provincia anche le correlative competenze amministrative.
Nell'esercizio delle descritte attribuzioni, il presidente della
provincia, ex artt. 20 e 22 St., si avvale degli organi di polizia
statale, ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, è esplicito, poi,
nell'affermare che, «nelle materie di cui all'art. 20, primo comma,
dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono
all'autorità di pubblica sicurezza sono adottati, nell'ambito del
rispettivo territorio, dal presidente della giunta provinciale»: al
presidente della giunta provinciale sono assegnate espressamente
funzioni di pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate
dall'art. 20 dello statuto di autonomia. Il Presidente della
Provincia di Bolzano è, quindi, anche Autorità di Pubblica
Sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantire l'ordinato svolgersi della vita civile.
L'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 266/1992, stabilisce che «nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo». Ai sensi del successivo
comma 2, poi, «quando nell'esercizio delle proprie funzioni gli
organi o uffici statali e quelli regionali o provinciali riscontrino
violazioni di norme o provvedimenti rispettivamente regionali o
provinciali, ovvero statali, ne riferiscono all'autorità
amministrativa competente per i provvedimenti ad essa spettanti».
L'ordinamento, quindi, individua nel presidente della provincia
il titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie,
qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica
sicurezza spettanti agli organi statali.
In base allo statuto speciale (norma di rango costituzionale) ed
alle relative norme di attuazione (rango di legge rinforzata - art.
107 St.), nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non
corre, dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area
delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle
altre.
Non trova, conseguentemente, applicazione tout court il criterio
risolutivo del conflitto di attribuzione individuato da codesta
ecc.ma Corte nella contrapposizione della nozione di «pubblica
sicurezza» a quella di «polizia amministrativa locale», che ha
condotto, in altri giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad
affermare la legittimità di interventi statali in materie di
competenza regionale, poichè volti a salvaguardare l'ordine
pubblico. Tale criterio può essere applicato solo ove sia possibile
individuare - e non è il caso della Provincia di Bolzano, nelle
materie sopra indicate - una netta separazione tra i compiti di
polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della
pubblica sicurezza, da intendersi peraltro e comunque, ex art. 117,
secondo comma, lettera h), della Costituzione, in senso restrittivo,
come volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico (Corte costituzionale nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005).
Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'autorità statale
di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alle
materie di cui agli articoli 8, comma 1, n. 20, 9, comma 1, nn. 6 e 7
e 20, St., ed alle connesse attribuzioni provinciali, sia di matrice
legislativa che, per quanto qui più direttamente rileva,
amministrativa, non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico
strettamente inteso, quanto piuttosto rientrando nell'ampia
competenza provinciale delimitata dallo statuto di autonomia e dalle
relative norme di attuazione, a norma dei quali il presidente della
provincia esercita le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti nelle materie di
competenza provinciale, avvalendosi anche degli organi di polizia
statale, oltre che della polizia locale.
La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve,
pertanto, essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, che riservano
alla Provincia di Bolzano competenze più ampie di quelle
riconosciute alle regioni ordinarie, le quali peraltro apparivano non
marginali già prima della revisione costituzionale del 2001, in base
ad un criterio di riparto affidato alla verifica se, nell'attività
di gestione di bar e caffè, «sicurezza e ordine pubblico - rispetto
ad ogni altro interesse pubblico e segnatamente rispetto allo
sviluppo economico della comunità locali [...] - assumano un rilievo
talmente preminente da imporre, come soluzione costituzionalmente
obbligata, che le funzioni e i compiti in materia siano attribuiti
non all'autorità locale, ma a quella di pubblica sicurezza e che
comunque in capo a questa debba essere mantenuto il potere di
disporre sospensioni, revoche o annullamenti» (Corte costituzionale,
n. 290/2001); competenze provinciali che oggi, anche alla luce della
legge cost. n. 3/2001, non possono certamente dirsi recessive, pena
l'evidente violazione, sotto il profilo del particolare regime di
autonomia spettante alle province autonome, dei principi
costituzionali, che giustificano interventi statali tesi alla
valorizzazione delle peculiarità delle province medesime (art. 6
Cost.) e non alla compressione delle stesse.
A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e
di attuazione statutaria posto a tutela dell'autonomia della
ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento del questore
sia giustificabile alla luce di sovraordinate esigenze di tutela
dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituisca,
piuttosto, un'illegittima erosione di competenze provinciali.
A questo riguardo, occorre osservare che il legislatore
provinciale, con la l. p. n. 58/1988, ha individuato peculiari misure
a tutela del corretto esercizio dell'attività ricettiva, nel
rispetto delle esigenze di pubblica sicurezza: l'art. 47, comma 3, l.
p. n. 58/1988, dispone infatti che, «ove un pubblico esercizio sia
abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o sia stato
luogo di tumulti o gravi disordini, o costituisca, comunque, un
pericolo per l'ordine, la moralità o la sicurezza pubblica, il
sindaco può sospendere la licenza di esercizio fino a un massimo di
tre mesi, oppure anticipare, in casi meno gravi o di reiterato o
indebito disturbo del vicinato a causa dell'attività dell'esercizio
stesso, l'orario di chiusura. Qualora i fatti che hanno determinato
la sospensione si ripetano, può revocare la licenza di esercizio».
Da un lato, quindi, il sistema provinciale garantisce l'esistenza
di una rete di tutela sufficiente ad assicurare che l'attività del
pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro, e,
dall'altro, la medesima attività non presenta caratteristiche
connaturate tali da rendere immanente il rischio della commissione di
reati.
Non rilevando finalità intrinseche alla materia dell'ordine
pubblico, nell'accezione restrittiva delineata da codesta ecc.ma
Corte (Corte costituzionale nn. 237/2006; 383/2005; 6/2004; 162/2004;
95/2005), è evidente che l'esercizio dei poteri di intervento sulla
gestione dell'esercizio spetta unicamente al presidente della
provincia.
Richiamando ancora principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con
riferimento alle attribuzioni delle regioni ordinarie e degli enti
locali, applicabili a fortiori alla ricorrente ai sensi dell'art. 10,
legge n. 3/2001, essendo, «rimasto integro il potere generale di
prevenzione e repressione dei reati, [...] si è venuta
ridimensionando quella sua proiezione provvedimentale, che si
esprimeva in misure direttamente incidenti sull'attività economica,
per dar luogo ad un nuovo equilibrio di poteri tra Stato ed
autonomie, che vede riservata al primo l'adozione di misure
ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di
procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad
un'accezione più rigorosa del principio dello Stato di diritto, nei
soli casi in cui l'attività economica sia così strettamente
connessa con la criminalità organizzata da esserne essa medesima
espressione» (Corte costituzionale, n. 290/2001).
In ogni altro caso, «quando venga in considerazione l'attività
di privati a contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche
nelle quali essa può manifestarsi, la scelta di larga massima
compiuta dal legislatore [...] è stata quella di rimettere ogni
valutazione agli organi che sono espressione diretta o indiretta
della comunità, sulla non irragionevole premessa che siano in primo
luogo questi, per la loro maggiore vicinanza al/e popolazioni
amministrate, ad averne a cuore lo sviluppo economico, in
applicazione del principio di sussidiarieta» (Corte costituzionale,
n. 190/2001).
L'attribuzione a livello provinciale della competenza legislativa
ed amministrativa, ivi compresa quella della garanzia della sicurezza
pubblica, in determinate materie risponde, dunque, ad esigenze di
contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un
sufficiente grado di accentramento della funzione, certamente
necessario posta la natura degli interventi richiesti, in ossequio ai
principi di cui all'art. 97 della Costituzione, rafforzati
nell'ambito del quadro statutario e di attuazione statutaria, a
salvaguardia dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di
Bolzano.
In Provincia di Bolzano, tale impostazione - oltre che dalle
richiamate disposizioni statutarie e di attuazione statutaria - è
rafforzata anche dalla circostanza che, in virtù dell'art. 59, l. p.
n. 58/1988, nel territorio provinciale, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della medesima legge, non trova più applicazione
l'art. 100, r.d. n. 773/1931.
Posto che il questore fonda l'adozione del provvedimento di
chiusura temporanea del pubblico esercizio proprio sul disposto
dell'art. 100, r.d. n. 773/1931, è chiaro che il medesimo è affetto
da grave illegittimità, e non può che essere annullato: è indubbio
che l'adozione da parte del questore del provvedimento di chiusura
dell'esercizio di cui in parola ha concretato un'evidente ed
illegittima lesione delle prerogative provinciali e merita di essere
censurata, in quanto espressione di poteri di polizia la cui
rilevanza si esaurisce all'interno delle attribuzioni provinciali
come delineate dallo statuto di autonomia, oltre che dalle richiamate
norme di attuazione, senza involgere quegli interessi ulteriori che
è compito dello Stato tutelare attraverso la preservazione
dell'ordine pubblico.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare,
per i profili illustrati nel presente ricorso, che non spetta allo
Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, imporre la
chiusura temporanea di un esercizio pubblico attraverso l'emanazione
del provvedimento n. 11-A/2008(P.A.S.I., del 17 settembre 2008, per
l'effetto annullare l'atto impugnato nella sua interezza per
violazione delle norme statutarie e di attuazione statutaria citate.
Roma, addì 11 novembre 2008
Avv. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Roland Riz