1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 marzo 1994
N. 34 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 marzo 1994 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Lavori pubblici - Legge-quadro in materia di lavori pubblici - Qualificazione di tutte le disposizioni di legge impugnata quali norme fondamentali di riforma economica-sociale e quali principi della legislazione dello Stato - Previsione del vincolo della abrogazione espressa e specifica per operare qualsiasi modifica della disciplina posta dalla legge-quadro - Istituzione dell'"Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici", organo statale per il quale non e' prevista alcuna partecipazione delle regioni, ne' e' contemplata qualsivoglia forma di consultazione delle stesse nella sua composizione, costituzione e funzionamento delle strutture da esso dipendenti - Previsione, in caso di pregiudizio causato all'erario dall'esecuzione dei lavori, di sanzioni disciplinari comminate da detta Autorita' a soggetti appartenenti alle regioni - Previsione che le amministrazioni aggiudicatrici debbano nominare nella loro struttura organizzativa un unico responsabile del procedimento per le varie fasi della programmazione, prospettazione, affidamento ed esecuzione delle opere pubbliche di loro pertinenza - Lamentata invasione della sfera di competenza della regione in materia di lavori pubblici di interesse regionale. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, artt. 1, secondo comma; 3, 4, sesto, ottavo, dodicesimo e diciassettesimo comma; 7, primo, secondo e terzo comma). (Statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 1 e 9, 8 e 58). (094C0393) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

Ricorso del presidente della giunta della regione autonoma Friuli-
Venezia Giulia, rappresentato e difeso - come da procura in calce del
presente ricorso e giusta deliberazione giuntale autorizzativa datata
11 marzo 1994, n. 876 - dall'avv. Renato Fusco, avvocato della
regione e dal prof. avv. Sergio Panunzio, del foro di Roma, presso il
cui studio in piazza Borghese n. 3, Roma, elegge domicilio,
ricorrente nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri in
carica, rappresentato ex lege dall'avvocatura Generale dello Stato
per la dichiarazione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
secondo comma, degli artt. 3, 4, sesto, ottavo, dodicesimo e
diciassettesimo comma, 7, primo, secondo e terzo comma, della legge
11 febbraio 1994, n. 109, concernente "legge-quadro in materia di
lavori pubblici", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 19 febbraio
1994.
- I -
La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è stata costituita con
legge costituzionale 31 gennaio 1964, n. 1, approvativa dello statuto
di autonomia.
Per quel che interessa nel presente giudizio si evidenzia che la
materia dell'ordinamento degli uffici e .. stato giuridico ed
economico del personale regionale è affidata alla competenza
legislativa primaria ed esclusiva della regione stessa ai sensi
dell'art. 4 n. 1 dello statuto.
Si fa altresì rilevare che la materia dei "lavori pubblici di
interesse locale e regionale" è attribuita ugualmente alla
competenza legislativa primaria ai sensi dell'art. 4, n. 9 dello
stesso statuto.
Analogamente a quanto previsto dall'art. 118 della Costituzione,
l'art. 8 dello statuto poi stabilisce che "la regione esercita le
funzioni amministrative nelle materie in cui ha competenza
legislativa ..".
Con particolare riguardo all'indicata competenza per il settore
dei lavori pubblici sono state emanate norme di attuazione statutaria
con il d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (il cui titolo VI recava
disposizioni di trasferimento delle funzioni amministrative statali
in materia), con il d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (il cui titolo IX
trasferiva nella stessa materia le competenze già devolute alle
regioni ordinarie in base ai decreti di trasferimento del gennaio
1972) e con il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469 (con cui veniva
completato il trasferimento delle competenze statali alla regione
anche nella materia dei lavori pubblici, a seguito dell'emanazione
del d.P.R. n. 616/1977).
La competenza legislativa regionale in materia di ordinamento
degli uffici e di disciplina dell'impiego pubblico regionale è stata
pienamente esplicata con l'emanazione delle vigenti:
legge regionale 31 agosto 1981, n. 53 (e successive modifiche ed
integrazioni) concernente lo "stato giuridico e trattamento economico
del personale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia",
regolante integralmente la materia con specifico riguardo alle
qualifiche, diritti, doveri, responsabilità e sanzioni per i
dipendenti regionali;
legge regionale 1 marzo 1988, n. 7 (e successive modifiche ed
integrazioni) riguardante l'"ordinamento e organizzazione del
consiglio regionale dell'amministrazione regionale e degli enti
regionali", con la quale si è definito il complessivo assetto
burocratico degli uffici regionali;
legge regionale 28 agosto 1992, n. 29, recante "norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi dell'amministrazione regionale, degli enti regionali e
degli enti strumentali della regione Friuli-Venezia Giulia", con la
quale - in adeguamento ai principi introdotti dalla legge n. 241/1990
- si sono (tra l'altro) individuati il "responsabile del
procedimento" ed il "responsabile dell'istruttoria" con riferimento a
ciascuno dei numerosissimi settori di competenza regionale in stretta
connessione con le suindicate legge regionale n. 53/1981 (in materia
di personale regionale) e legge regionale n. 7/1988 (definente
l'assetto burocratico regionale).
La competenza legislativa in materia di lavori pubblici è stata
altrettanto pienamente esplicata con l'emanazione della vigente legge
regionale 31 ottobre 1986, n. 46, concernente l'organica "disciplina
regionale delle opere pubbliche e di interesse pubblico". Con ben 51
articoli si sono regolate le opere di competenza e di iniziativa di
enti pubblici (capo I), la classificazione delle opere, la
concessione e l'erogazione dei finanziamenti (capo II), le
espropriazioni per pubblica utilità e occupazione temporanea e
d'urgenza (capo III), le opere di competenza della regione (capo IV),
le competenze specifiche degli organi regionali in materia di lavori
pubblici (tra cui assume particolare rilievo l'attività del comitato
tecnico regionale, articolato in sei sezioni, capo V), l'attività di
collaudazione (con istituzione dell'elenco regionale dei collaudatori
suddiviso per sezioni di specializzazioni, capo VI).
- I I -
Dopo un prolungato dibattito parlamentare (durato oltre diciotto
mesi) è stata approvata la legge 11 febbraio 1994, n. 109,
concernente la "legge-quadro in materia di lavori pubblici".
Dopo aver definito inizialmente i principi generali ispiratori
della nuova legislazione, l'art. 1, secondo comma, stabilische che
"Per la disciplina delle opere e dei lavori pubblici di competenza
delle regioni a statuto speciale .. le disposizioni della presente
legge costituiscono norme di riforma economico-sociale e principi
della legislazione dello stato ai sensi degli statuti delle regioni a
statuti speciale .. anche per il rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato".
Identificato all'art. 2 l'ambito oggettivo e soggettivo
dell'applicazione dell'innovativa normativa, con l'art. 3 dedicato
alla "delegificazione" si demanda alla potestà regolamentare del
Governo (da esplicarsi ai sensi dell'art. 17, secondo comma, della
legge n. 400/1988) la disciplina di tutta una numerosissima serie di
istituti e materie strettamente collegate alla normativa contenuta
nella legge medesima.
Ed all'art. 3, secondo comma, si stabilisce che l'adottando " ..
regolamento .. insieme alla presente legge costituisce l'ordinamento
generale in materia di lavori pubblici".
Con l'art. 4 si istituisce poi l'"autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici" cui sono attribuiti incidenti poteri di vigilanza,
di accertamento e controllo " .. nella materia dei lavori pubblici,
anche di interesse regionale" (primo comma).
In particolare al sesto comma si prevede che detta autorità possa
richiedere ad " .. ogni .. pubblica amministrazione e ad ogni ente,
anche regionale .. documenti, informazioni e chiarimenti
relativamente ai lavori pubblici in corso e da iniziare, al
conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti dei
lavori; .. può disporre ispezioni .. perizie ed analisi economiche e
statistiche ..".
Il successivo ottavo comma dispone " .. sanzioni disciplinari
previste dall'ordinamento per gli impiegati civili dello Stato" per i
funzionari appartenenti a pubbliche amministrazioni che rifiutino od
omettano di fornire informazioni o di esibire documenti alla
richiedente autorità.
Il decimo comma prevede poi che alle dipendenze dell'autorità
medesima siano costituiti ed operino un servizio ispettivo ed un
osservatorio dei lavori pubblici; stabilisce il successivo dodicesimo
comma dell'art. 4 che quest'ultimo organismo "svolge accertamenti ed
indagini ispettive nelle materie di competenza dell'autorità;
informa gli organi amministrativi delle responsabilità riscontrate a
carico di amministratori e pubblici dipendenti ..".
Il diciassettesimo comma poi prescrive che "le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri enti aggiudicatari .. sono tenuti a
comunicare all'osservatorio dei lavori pubblici .. "entro ristretti
termini il contenuto dei bandi e dei verbali di gara, l'elenco dei
soggetti invitati, l'importo di aggiudicazione, il nominativo
dell'aggiudicatario e quello del progettista di tutte le opere
publiche in appalto; nonchè l'inizio, gli stati di avanzamento e di
ultimazione dei lavori, l'effettuazione dei collaudi, l'importo fi-
nale dell'eseguita opera: sanzionando eventuali inadempienze con
l'irrogazione di una sanzione amministrativa per un importo sino a 50
milioni.
L'art. 7 nel prevedere "misure per l'adeguamento della
funzionalità della pubblica amministrazione" impone al primo comma
che le "amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatari ai
sensi degli artt. 4, 5 e 6 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
nominano nell'ambito della propria struttura tecnica ed
amministrativa .. un unico responsabile del procedimento per le fasi
della programmazione dei lavori, della progettazione,
dell'affidamento e dell'esecuzione dei medesimi".
- I I I -
Risultando talune delle richiamate disposizioni della legge n.
109/1994 invasive della sfera di competenza costituzionalmente
garantita alla ricorrente regione dallo statuto di autonomia, con
riferimento ad esse devesi proporre questione di legittimità
costituzionale.
A. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma,
della legge 11 febbraio 1994, n. 109, con riferimento all'art. 4, n.
9 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, approvativa dello
statuto di autonomia.
Come già sopra illustrato con il secondo comma dell'art. 1 si è
statuito che per le regioni ad autonomia speciale tutte le
disposizioni della legge n. 109/1993 costituiscono da un lato "norme
di riforma economico-sociale" e dall'altro "principi della
legislazione dello Stato", con riferimento infine "anche al rispetto
degli obblighi internazionali dello Stato".
A tale proposito va innanzitutto rilevato che non possono
costituire limite alla legislazione delle regioni speciali i principi
della legislazione statale in una determinata materia, quando questa
sia attribuita alla competenza primaria delle stesse: risultando tale
limite correttamente imponibile alle sole regioni ordinarie ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione.
Risultando conferita alla regione Friuli-Venezia Giulia competenza
legislativa primaria ed esclusiva in materia di "lavori pubblici di
interesse locale e regionale" (art. 4 n. 9 dello statuto), un tale
limite illegittimamente è stato pure ad essa riferito.
Irragionevole ed illogico poi risulta la impugnata previsione
legislativa statale laddove stabilisce che tutte le disposizioni
della legge n. 109/1994 possano costituire limite di norme
fondamentali di riforma economico-sociale per le regioni ad autonomia
differenziata.
Oramai risultano frequenti nei preamboli delle leggi statali
riferimenti di tale tipo, nell'intento non equivoco del legislatore
statale di conferire una efficacia vincolante dell'intera normativa
nei confronti della sfera di autonomia delle regioni, quale che sia
il tipo di competenza a ciascuna costituzionalmente attribuita.
Ma la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha fatto
giustizia di apodittiche definizioni di autoqualificazione di
disposizioni statali quali norme di riforma economico-sociale. Sin
dalla sentenza n. 219/1984 sono ritenute infatti sindacabili tali
qualificazioni legislative, individuando nel comtempo i requisiti che
debbano possedere le singole norme recate nella normativa di riforma
perchè possano correttamente imporsi come limite alla potestà
legislativa primaria.
È stato altresì sancito (sentenza n. 1033/1988) che detto limite
possa riconoscersi solo a normative caratterizzantesi sotto il
triplice profilo del carattere fortemente riformatore (dirette cioè
ad incidere significativamente sull'assetto normativo preesistente),
dell'incidenza su settori di rilevanza costituzionale (aventi ad
oggetto quindi quei rilevanti settori e beni della vita economica-
sociale oggetto di riferimento o disciplina nella Costituzione) e
della introduzione di norme fondamentali e di principio (che
rispondono complessivamente ad un interesse unitario e che esigono
pertanto un'attuazione unifrome su tutto il territorio nazionale).
Ma altrettanto autorevolmente si è statuito con l'indicata
decisione che in ogni caso deve essere lasciato alle regioni uno
spazio normativo sufficiente per poter adattare alle proprie
peculiarità locali i principi e gli istituti introdotti dalle leggi
nazionali di riforma: ciò con particolare riguardo quando esse
incidono in materie di competenza esclusiva delle regioni ad
autonomia speciale.
Orbene, da un lato, il censurato art. 1, secondo comma, determina
una vera e propria espropriazione della materia dei lavori pubblici
pure affidata alla competenza legislativa primaria della regione
ricorrente; e dall'altro, una pur superficiale lettura delle
disposizioni della legge n. 109/1994 evidenzia che, accanto a norme
di indubbia valenza riformatrice (specie con riguardo a quelle
specificamente "tecniche"), si rinvengono numerosissime norme di
dettaglio che non appaiono idonee per loro stessa natura a vincolare
l'esplicazione di una competenza legislativa primaria delle regioni
speciali.
Si dubita infatti che gli oggetti tutti della disciplina demandata
all'emanando regolamento, i compiti di controllo dell'autorità di
vigilanza e del servizio ispettivo, la previsione di irrogazioni di
sanzioni pecuniarie e disciplinari, l'onere di trasmissione di una
serie innimerevole di atti in sede centrale, le disposizioni in
materia di personale della stessa agenzia, della segreteria tecnica,
del servizio ispettivo e dell'osservatorio dei lavori pubblici
possano costituire norme fondamentali di riforma economico-sociale³
L'impugnata disposizione per la sua genericità, illogicità ed
irragionevolezza non si appalesa rispettosa della competenza
legislativa primaria della ricorrente Regione nella attribuita
materia dei lavori pubblici.
Con riguardo infine al richiamo - quasi residuale - al rispetto
degli obblighi internazionali, va evidenziato che detto limite può
riguardare (per la materia disciplinata) soltanto quelle disposizioni
della legge quadro che risultino direttamente attuative della
normativa comunitaria ed esclusivamente nella misura in cui si
presentino necessarie per l'attuazione stessa (Sentenze nn. 632/1988
e 349/1991).
A tale proposito devesi altresì puntualizzare - con riserva di
ulteriormente argomentare in merito - che la legge n. 109/1994 non
costituisce, nel suo complesso, una normativa di recezione e di
attuazione delle norme comunitarie (del resto non indicate
specificamente dalla legge); risultando anzi tale legge per vari
aspetti in contrasto con la disciplina comunitaria (vedasi, ad
esempio, l'art. 14) e ponendo essa per tale ragione numerosi e gravi
problemi di coordinamento con la normativa comunitaria medesima.
B. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, della legge 11
febbraio 1994, n. 109, con riferimento all'art. 4, n. 9, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, nonchè ai principi
costituzionali relativi ai rapporti tra le fonti ed al principio di
legalità.
La legge quadro statale con l'art. 3 rinvia il completamento della
normativa di settore alla potestà regolamentare del Governo,
operando un'ampia delegificazione della materia. Peraltro al secondo
comma soprariportato stabilisce che la stessa legge quadro e
l'emanando regolamento costituiscono "l'ordinamento generale in
materia di lavori pubblici".
Nei confronti di tale disposizione vanno ribadite le
considerazioni critiche espresse sopra con riferimento all'art. 1,
secondo comma, della legge di cui trattasi: risultando inconcepibile
che l'intero complesso normativo (già emanato e quello ancora da
emanare) possa costituire legislazione di riforma economico-sociale.
Ma con riferimento alla disposizione censurata ed avuto riguardo
al suo contenuto logico-letterale va comunque eccepita
l'illegittimità costituzionale di una statuizione che prevede la
soggezione della potestà legislativa primaria della resistente
regione ad una normativa regolamentare.
In linea di principio si osserva che, ovviamente, norme legisla-
tive regionali sono destinate a prevalere su fonti di rango
secondario: come confermato pure da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
394/1991) che ha ritenuto inammissibili questioni di
costituzionalità con riferimento alla pretesa invadenza di
competenze regionali ad opera di norme regolamentari statali, in
ragione appunto dell'inidoneità di quest'ultime di ledere
l'autonomia regionale legislativamente esplicata.
Ma la disposizione dell'art. 3, secondo comma, va prudenzialmente
impugnata in quanto il riferimento originario alla natura di norma di
riforma economico-sociale di tutte le disposizioni della legge n.
109/1994 ed anche quella riferita alla "delegificazione" potrebbe far
ritenere che il regolamento governativo (poi venendo a far parte
dell'"ordinamento generale della materia") vada applicato come
complesso normativo riformatore pure alla ricorrente regione.
Sulla questione si osserva infine che l'art. 3 della legge n.
109/1994, oltre ad essere costituzionalmente illegittimo per il fatto
stesso che - secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte; fra le
più recenti, sentenza n. 359/1993 - un regolamento governativo non
può intervenire nelle materie di competenza regionale (stante anche
l'espresso divieto dell'art. 17, primo comma, lett. b), della legge
n. 400/1988), la stessa norma risulta altresì incostituzionale e
lesiva delle competenze regionali anche sotto un ulteriore profilo:
sia perchè diversamente da quanto espressamente stabilito anche
nella disciplina della "delegificazione" contenuta nel secondo comma
del citato art. 17 della legge n. 400/1988, l'art. 3 citato non
contiene le norme generali regolatrici della materia delegificata,
che il regolamento dovrà rispettare; sia perchè, soprattutto, non
indica quali disposizioni legislative dovrebbero risultare abrogate
per effetto dell'entrata in vigore del regolamento. Ne risultano
così violati i principi costituzionali relativi al rapporto tra
fonti legislative e regolamentari, nonchè lo stesso principio di
legalità.
C. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, sesto, ottavo,
dodicesimo e diciassettesimo comma, della legge 11 febbraio 1994, n.
109, con riferimento all'art. 4, nn. 1 e 9 e dell'art. 58 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Prevedendo l'art. 4, primo comma, della legge n. 109/1994 - come
già sopra evidenziato - l'istituzione di una "autorità di vigilanza
sui lavori pubblici" con incidenti poteri di vigilanza, di
accertamento e controllo " .. nella materia dei lavori pubblici anche
di interesse regionale" la norma stessa risulta invasiva della sfera
di autonomia - legislativa ed amministrativa - regionale sancita dal
richiamato art. 4, n. 1 (in materia di ordinamento degli uffici e di
disciplina dell'attività del personale regionale) e n. 9 (lavori
pubblici di interesse locale e regionale).
La sfera di autonomia statutaria riferita alle richiamate
competenze (e tradottasi poi nella legislazione regionale vigente e
sopra puntualmente indicata) non può legittimamente essere incisa da
una norma statale (ancorchè compresa in una legge quadro) che
prevede una serie di controlli e di verifiche sull'attività
amministrativa della regione Friuli-Venezia Giulia al di fuori del
già esclusivo controllo di legittimità della Corte dei conti
stabilito ai sensi dell'art. 56 dello statuto.
Si evidenzia a tale proposito che il limite delle norme di riforma
economico-sociali potrebbe condizionare la disciplina legislativa
regionale delle materie pure affidate alla competenza primaria ed
esclusiva; ma di sicuro non può modificare l'organo ed il tipo di
controllo stabilito direttamente dalla disposizione costituzionale
dell'art. 56 dello statuto.
Per quanto attiene alla prevista possibilità per l'agenzia di
richiedere informazioni, documenti o chiarimenti, nonchè di disporre
ispezioni a carico di amministrazioni aggiudicatrici, nonchè ad ogni
altra pubblica amministrazione e ad ogni ente anche regionale (art.
7, sesto comma) devesi denunciare ugualmente una grave invasione
della competenza - legislativa ed amministrativa - primaria
statutariamente attribuita alla ricorrente regione dal già
richiamato art. 4, nn. 1 e 9 dello statuto che ha trovato
esplicazione nelle specifiche organiche discipline dettate con le
citate leggi regionali nn. 53/1981, 46/1986 e 7/1988: le quali
infatti compiutamente disciplinano rispettivamente - ripetesi -
l'attività di servizio del personale regionale, la materia dei
lavori pubblici in ambito territoriale regionale, l'assetto
burocratico degli uffici regionali: non potendo essere quindi
stravolte nella loro applicazione da una normativa statale
introducente ulteriori e contrastanti comportamenti operativi od
anche indebiti momenti di controllo.
La previsione poi di sanzioni disciplinari (addirittura in
applicazione dell'"ordinamento per gli impiegati dello Stato"; art.
7, ottavo comma) e di accertamenti ed indagini ispettive con denuncia
di responsabilità per amministratori e pubblici dipendenti (art. 7,
dodicesimo comma) da svolgersi dal servizio ispettivo per conto
dell'autorità di vigilanza - anche quindi nei confronti della
regione Friuli-Venezia Giulia - risulta del tutto illegittima sotto
il profilo costituzionale, per chi opera una inammissibile
interferenza nella competenza legislativa primaria in materia di
"ordinamento del personale" (già richiamato art. 4, n. 1, dello
statuto), avendo la citata legge regionale n. 53/1981 già
esaustivamente - ed in via esclusiva - regolato i doveri e le
responsabilità nonchè le sanzioni disciplinari dei dipendenti
regionali.
Appare veramente irrazionale ed illogico poi che si preveda di
sanzionare infrazioni ad obblighi di legge commissibili da dipendenti
regionali con la normativa riguardante l'impiego pubblico statale:
pur avendo regolato tutte le regioni nella propria legislazione la
materia delle sanzioni disciplinari³
Pure invasiva della competenza legislativa ed amministrativa
regionale nelle materie dell'autorizzazione regionale (pur derivante
dall'art. 4, n. 1, dello statuto) e della disciplina dei lavori
pubblici regionali (art. 4, n. 9, dello statuto) si appalesa la
disposizione dell'art. 4, diciassettesimo comma, imponente l'obbligo
di trasmissione entro ristretti tempi di una numerosissima serie di
atti inerenti procedure di appalto: con previsione di una ingente
sanzione pecuniaria in caso di inosservanza.
Tale norma risulta infatti illegittimamente invasiva dell'assetto
legislativo ed amministrativo dell'organizzazione regionale, se
riferita all'onere di dipendenti regionali di operare la suddetta
trasmissione documentale per opere appaltate direttamente dalla
regione; ed illegittimamente interferente nella legislazione
regionale di settore, se riguardante procedure di appalto esperite in
applicazione della normativa regionale emanata con la legge regionale
n. 46/1986.
D. - Illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo, secondo e
terzo comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, con riferimento
all'art. 4, n. 1, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Con l'art. 7 della legge n. 109/1994 si è stabilito che le
amministrazioni aggiudicatrici debbano "nominare" nella propria
struttura organizzativa (ai sensi degli artt. 4, 5 e 6 della legge 7
agosto 1990, n. 241) un unico responsabile del procedimento per le
varie fasi della programmazione, progettazione, affidamento e
dell'esecuzione delle opere pubbliche di propria pertinenza.
Anche la richiamata disposizione si rivela illegittimamente
invasiva della competenza legislativa primaria (art. 4, n. 1 e n. 9),
quale esplicata nella normativa regionale vigente.
A tale proposito va innanzitutto eccepito l'interferenza
nell'assetto di autorganizzazione e nella disciplina dell'attività
del personale regionale (art. 4, n. 1) avuto riguardo alla vigente (e
già citata) legge regionale 28 agosto 1992, n. 29, con la quale si
è data attuazione in sede regionale alla legge statale n. 241/1990
(in adeguamento dei soli principi di detta normativa di riforma). In
essa si sono disciplinati - tra l'altro - le funzioni specifiche non
solo del "responsabile del procedimento" (in capo al dirigente
preposto a direttore di servizio) ma anche del "responsabile
dell'istruttoria" (da quest'ultimo incaricato; risultanto individuati
detti responsabili del procedimento e dell'istruttoria con
riferimento ad ogni singolo settore di competenza
dell'Amministrazione regionale.
L'emanata disposizione statale, che impone invece un unico
responsabile del procedimento con riferimento al momento
programmatorio, progettuale ed esecutivo, non ha quindi modo di
essere applicata nell'assetto burocratico ed amministrativo
regionale: il quale - in base all'attribuita competenza legislativa
regionale - risulta strutturato in direzioni, servizi ed uffici che
attualmente non permettono in capo ad un unico soggetto la gestione
della programmazione fattuale e finanziaria di opere pubbliche, la
predisposizione progettuale, la conduzione della procedura
concorsuale di aggiudicazione e l'attività di vigilanza
sull'esecuzione delle opere stesse.
La disposizione si rivela altresì irrazionale ed illogica laddove
si consideri che i suddetti compiti amministrativi - di cui si
richiede la conduzione unitaria in capo ad un unico responsabile -
risultano di attribuzione funzionale di dipendenti regionali con
diversa qualifica e profilo professionale (programmatico-finanziario-
amministrativo-ingegneristico), risultando del tutto corrette sotto
il profilo della funzionalità amministrativa le adottate scelte leg-
islative regionali (pure contenute nella l.r. n. 46/1986) di
differenziata competenza di diversi soggetti addetti alle varie fasi
di realizzazione di un'opera pubblica.
Del tutto sconosciuto nella legislazione regionale risulta poi
l'istituto della "nomina" in via amministrativa di un responsabile di
procedimento, risultando disciplinate - in ossequio principio di
legalità (art. 97 della Costituzione) - con legge regionale
esclusivamente le competenze degli uffici e le attribuzioni del
personale addetto.
Con riguardo al rinvio al regolamento (art. 7, terzo comma) della
identificazione delle "ulteriori funzioni del responsabile del
procedimento", debbono ribadirsi le censure di illegittimità
costituzionali già sollevate con riguardo all'art. 3, secondo comma,
della stessa legge n. 109/1994.

Per le considerazioni suesposte, che si fa riserva di illustrare,
di precisare e di integrare nel corso del giudizio, si chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, degli artt. 3, 4, sesto,
ottavo, dodicesimo e diciassettesimo comma, 7, primo, secondo e terzo
comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, per violazione dell'art.
4, n. 1 e n. 9, nonchè degli artt. 8 e 58, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, approvativa dello statuto di
autonomia della regione Friuli-Venezia Giulia.
Trieste, addì 17 marzo 1994
Avv. Renato FUSCO - Prof. avv. Sergio PANUNZIO

94C0393