1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 72 ORDINANZA 15 - 30 aprile 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ferrovie in regime di gestione commissariale governativa - Attribuzione alla Direzione generale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di tutte le funzioni ed i compiti della gestione commissariale - Conseguente cessazione dall'incarico dei Commissari governativi. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111 - art. 21, comma 5. - (T-150072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma
5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, nel procedimento vertente tra Tafuri Gaetano e
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con ordinanza del
25 ottobre 2013, iscritta al n. 190 del registro ordinanze 2014 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 46, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 15 aprile 2015 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che, con l'ordinanza menzionata in epigrafe, il
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 70,
77, 97 e 113 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 5, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che tale disposizione prevede, per finalità di contenimento
della spesa pubblica e con lo scopo di assicurare l'organico
completamento delle procedure di trasferimento alle Regioni dei
compiti e delle funzioni di programmazione ed amministrazione
relativi alle ferrovie in regime di gestione commissariale
governativa, che tutte le funzioni e i compiti delle gestioni
commissariali governative ferroviarie siano attribuite alla
competente Direzione generale del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti; e che, a far data dall'entrata in vigore del
decreto-legge in cui la disposizione è inserita, i commissari
governativi nominati cessino dall'incarico e dall'esercizio delle
funzioni;
che la questione di legittimità costituzionale è stata
sollevata nel corso di un giudizio instaurato da T.G. per impugnare,
innanzi al TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, il provvedimento
con il quale gli era stato revocato, con provvedimento del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, l'incarico di commissario
governativo della gestione commissariale governativa della Ferrovia
Circumetnea;
che, in seguito a tale impugnazione, il provvedimento veniva
sospeso, con decreto presidenziale del 21 giugno 2011, n. 789;
che, prima che la misura cautelare potesse venir discussa in
contraddittorio tra le parti, è intervenuto il d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, contenente la norma impugnata;
che, con ordinanza n. 1021 del 26 luglio 2011, il TAR ha
dichiarato improcedibile la domanda cautelare in ragione del mutato
quadro normativo, sicchè il ricorrente ha notificato ulteriori
motivi aggiunti di impugnazione avverso il provvedimento -
formalmente normativo, ma ritenuto sostanzialmente amministrativo -
contenuto nell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, nonchè avverso gli atti con i quali il Ministero ha dato
immediata esecuzione alla previsione normativa, sollevando eccezione
di illegittimità costituzionale del citato art. 21, comma 5, del
d.l. n. 98 del 2011;
che tale eccezione è stata accolta dal TAR adito, che ha
sollevato la relativa questione con ordinanza del 25 ottobre 2013;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che il
ricorso sarebbe stato certamente accolto, con conseguente
annullamento dei provvedimenti impugnati, se la sopravvenienza, nel
corso del giudizio, della disposizione normativa censurata non si
fosse posta come ostacolo insuperabile all'accoglimento
dell'impugnativa, stante la chiarezza e la perentorietà del testo,
nonchè per l'evidente impossibilità di interpretazioni differenti
da quelle prima facie emergenti ovvero costituzionalmente orientate,
con conseguente necessità di dichiarare improcedibile il ricorso,
per sopravvenuta carenza di interesse;
che, in punto di non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente dubita, in primo luogo, della compatibilità della norma
impugnata con i parametri di cui agli artt. 3 e 97 Cost.,
evidenziando che il ricorrente sarebbe l'unico commissario
governativo in carica, e quindi l'unico a dover cessare
dall'incarico, in applicazione dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 98
del 2011, come convertito, norma asseritamente destinata a non
trovare ulteriori applicazioni in futuro, non potendo essere
istituite - per effetto, da ultimo, delle disposizioni del decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59) - altre ferrovie in gestione commissariale
governativa;
che, secondo il rimettente, la norma impugnata si presenterebbe
perciò come una non rituale legge-provvedimento, riguardante nella
realtà un solo soggetto - ad onta del numero plurale più volte
utilizzato nel testo normativo - e mossa dall'obbiettivo peculiare di
determinare la decadenza del ricorrente dall'incarico ricoperto, con
violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon
andamento (viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 267 del
2007);
che, sempre rispetto all'art. 3 Cost., con particolare
riferimento al principio di ragionevolezza e non arbitrarietà,
emergerebbe, ad avviso del rimettente, una contraddizione ed un salto
logico tra il preambolo del d.l. n. 98 del 2011 e la norma impugnata,
non comprendendosi come la cessazione dall'incarico dell'ultimo
commissario governativo possa concorrere alla stabilizzazione
finanziaria e al contenimento della spesa pubblica, eseguire un
impegno assunto in sede comunitaria, ovvero costituire uno stimolo
fiscale;
che il giudice rimettente dubita, inoltre, della compatibilità
della norma impugnata con i parametri di cui agli artt. 24, 25 e 113
Cost., poichè ulteriore effetto o scopo indiretto della norma,
ritenuto non perseguibile, sarebbe stato quello di evitare le
imminenti decisioni cautelari e di merito, dalla amministrazione
temute come presumibilmente sfavorevoli, eludendone quindi il
contenuto precettivo (viene ancora richiamata la sentenza di questa
Corte n. 267 del 2007);
che, infine, il giudice rimettente dubita della conformità della
norma censurata con i parametri di cui agli artt. 70 e 77 Cost.,
essendo, a suo dire, evidente come tale norma non sia sussumibile tra
i casi straordinari di necessità e urgenza che abilitano il Governo
a derogare eccezionalmente all'ordinario riparto costituzionale delle
funzioni legislative; in particolare, la mancanza del requisito della
necessità e dell'urgenza deriverebbe dall'assenza di qualunque nesso
tra procedura di trasferimento dei compiti alle Regioni ed
eliminazione delle gestioni commissariali governative;
che nel giudizio è intervenuto - con atto depositato il 25
novembre 2014 - il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo l'infondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale, e prospettando, in via preliminare,
l'inammissibilità della stessa, per difetto di motivazione sulla
rilevanza.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 70, 77, 97 e 113
della Costituzione, dell'art. 21, comma 5, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che, ad avviso del rimettente, tale disposizione - nelle forme di
una non rituale "legge-provvedimento", disomogenea rispetto agli
obiettivi del decreto-legge in cui è inserita, priva dei richiesti
requisiti di necessità e urgenza - dietro il proclamato obbiettivo
di consentire il trasferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative relative alle ferrovie in regime di gestione
commissariale governativa, avrebbe lo scopo reale di determinare la
decadenza del ricorrente dalle funzioni di commissario governativo
della Ferrovia Circumetnea, con l'ulteriore traguardo di incidere sul
giudizio in corso, evitando le imminenti decisioni cautelari e di
merito, dalla amministrazione temute come presumibilmente
sfavorevoli;
che tuttavia, con riferimento alle censure relative alla
violazione degli artt. 3, 24, 25, 97 e 113 Cost., la disposizione
legislativa censurata, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice
rimettente, non si presenta affatto nelle forme della
legge-provvedimento, secondo i caratteri enucleati dalla
giurisprudenza di questa Corte, non mostrando un contenuto
particolare e concreto (ex plurimis, sentenze n. 20 del 2012 e n. 270
del 2010) nè, perciò, producendo direttamente effetti nei confronti
di destinatari determinati o di numero limitato (ex multis, sentenze
n. 275 e n. 154 del 2013 e n. 94 del 2009);
che essa infatti interviene, per il passato, sulle gestioni
commissariali governative esistenti - a prescindere dalla questione,
meramente fattuale, relativa al loro numero odierno - facendo cessare
dagli incarichi e dalle funzioni i commissari governativi nominati,
e, per il futuro, disegna un nuovo assetto delle ferrovie in regime
di gestione commissariale governativa, attribuendone tutte le
funzioni e i compiti in capo alla Direzione generale del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, per favorire l'organico
completamento delle procedure di trasferimento alle Regioni dei
compiti amministrativi in materia;
che è quindi la disposizione censurata ad impedire l'istituzione
di nuovi organismi, analoghi a quello cui era preposto il ricorrente
nel giudizio a quo, e che, sotto questo profilo, essa non costituisce
affatto, come invece asserito dal giudice rimettente, un inutile
doppione di disposizioni già esistenti, giacchè il decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59), non contiene, per parte sua, alcuna norma di
divieto espresso di istituzione di nuove gestioni commissariali,
mantenendone la possibilità teorica fino al definitivo passaggio
delle funzioni di amministrazione alle Regioni;
che la norma censurata costituisce il tassello finale di un
progetto riformatore di ampio respiro, di cui si cerca di favorire la
definitiva e piena realizzazione con il superamento delle ferrovie in
gestione commissariale governativa, e del quale la specifica norma
censurata - che comporta la decadenza dei commissari governativi in
carica - costituisce una mera e inevitabile conseguenza;
che il descritto inquadramento dell'intervento normativo
censurato rende ultroneo il vaglio di costituzionalità imposto dalla
giurisprudenza di questa Corte sugli atti aventi natura di
leggi-provvedimento, non essendo configurabile nè la violazione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
prospettata dal rimettente, in relazione all'arbitrarietà ed alla
non ragionevolezza della disciplina denunciata, nè l'asserita
lesione del diritto alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice
amministrativo (sentenza n. 64 del 2014);
che, dunque, le censure relative alla presunta violazione degli
artt. 3, 24, 25, 97 e 113 Cost. sono manifestamente infondate;
che, quanto alla asserita violazione degli artt. 70 e 77 Cost., i
presupposti costituzionali per la decretazione d'urgenza riguardano
il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme di
disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo (sentenza n. 22
del 2012), e il sindacato sulla legittimità dell'adozione, da parte
del Governo, di un decreto-legge, va comunque limitato ai casi di
«evidente mancanza» dei presupposti di straordinaria necessità e
urgenza richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost. o di «manifesta
irragionevolezza o arbitrarietà della relativa valutazione» (ex
plurimis, sentenze n. 10 del 2015 e n. 22 del 2012);
che, nel caso in esame, la notoria situazione di emergenza
economica posta a base del d.l. n. 98 del 2011, che ha ad oggetto
«Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», consente
di escludere che esso sia stato adottato in una situazione di
evidente mancanza dei requisiti in parola;
che, inoltre, la norma impugnata, inserita già nel testo
originario del d.l. n. 98 del 2011 e non modificata nel corso del
procedimento di conversione del medesimo, non appare affatto
dissonante rispetto al contenuto e alla materia di detto
decreto-legge;
che, infatti, con tale norma, come è stato esplicitato nel corso
dei lavori preparatori della legge di conversione, si è inteso
perseguire lo scopo di contenimento della spesa pubblica e di
completamento delle procedure di trasferimento alle Regioni dei
compiti e delle funzioni di programmazione ed amministrazione
relativi alle ferrovie in regime di gestione commissariale
governativa (come previsto dall'art. 8, comma 1, lettera a, del
d.lgs. n. 422 del 1997);
che la soluzione adottata appare coerente con queste finalità, a
loro volta armonicamente collegate agli obiettivi perseguiti con
l'intero atto normativo introdotto in via di urgenza ed ai
presupposti costituzionali su cui esso si fonda, sicchè non risulta
la «evidente estraneita'» della norma censurata rispetto alla materia
disciplinata dal complesso del decreto-legge in cui è inserita
(sentenze n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007);
che, anche sotto questo profilo, la questione va dichiarata
manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 5, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 25, 70, 77, 97 e 113 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 aprile 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI