1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 7 - 18 marzo 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Umbria - Ambiente - Parchi nazionali - Divieto di attivita' di cava - Deroghe introdotte dalla legge regionale - Ricorso del Governo - Lesione della competenza dell'ente Parco e deroga in peius agli standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, stabiliti dalla legge-quadro statale in tema di parchi nazionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2, art. 5, commi 2, 3 e 5, come sostituito dall'art. 5 della legge Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 11, comma 3, lettera b). Regione Umbria - Ambiente - Parchi regionali - Divieto di attivita' di cava - Deroghe introdotte dalla legge regionale - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2, art. 5, commi 2, 3 e 5, come sostituito dall'art. 5 della legge Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26, salva la parte colpita da dichiarazione di illegittimita' costituzionale. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). Regione Umbria - Ambiente - Opere civili - Materiali provenienti da scavi - Obbligo di conferimento per reimpiego con fine di tutela dell'ambiente - Ricorso del Governo - Denunciata lesione del principio di eguaglianza, della liberta' di iniziativa privata e del diritto di proprieta', violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'«ordinamento civile» - Sopravvenuta sostituzione integrale della norma censurata nel senso auspicato - Cessazione della materia del contendere. - Legge Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2, art. 18-ter, comma 1, introdotto dall'art. 21 della legge Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26. - Costituzione, artt. 3, 41, 42 e 117, secondo comma, lettera l). (005C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3 e
5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per
la disciplina dell'attività di cava e per il riuso di materiali
provenienti da demolizioni), come sostituito dall'art. 5 della legge
della Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori
modificazioni, nonchè integrazioni della legge regionale 3 gennaio
2000, n. 2. Norme per la disciplina dell'attività di cava e per il
riuso di materiali provenienti da demolizioni) e dell'art. 18-ter,
comma 1, della stessa legge n. 2 del 2000,
introdotto dall'art. 21 della predetta legge n. 26 del 2003, promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
5 marzo 2004, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto
al n. 39 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Maurizio Pedetta per la
Regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
depositato in data 11 marzo 2004, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge
della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina
dell'attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da
demolizioni), come sostituito dall'art. 5 della legge della stessa
Regione 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori modificazioni, nonchè
integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000 n. 2. Norme per la
disciplina dell'attività di cava e per il riuso di materiali
provenienti da demolizioni), per violazione degli artt. 11, comma 3,
lettera b) e 22, lettera d) della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), da ritenere, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, quali
standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale anche
incidenti sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della
Costituzione; nonchè dell'art.18-ter comma 1, della citata legge
regionale n. 2 del 2000, introdotto dall'art. 21 della legge
regionale n. 26 del 2003, per violazione degli articoli 3, 41, 42 e
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata si sovrappone in parte
alla legge statale 6 dicembre 1991, n. 394, il cui art. 1 dispone che
la legge stessa è attuazione degli artt. 9 e 32 della Costituzione.
In virtù di tale richiamo, le norme contenute nella legge quadro
statale costituiscono il parametro per valutare la legittimità
costituzionale delle norme che le regioni, nell'ambito della propria
competenza legislativa, adottano in materia.
L'art. 5 della legge impugnata disciplina le aree di cava,
disponendo, tra l'altro (comma 2, lettera g), che è vietata
l'apertura di nuove cave e la riattivazione di cave dismesse
all'interno dei parchi nazionali o regionali, con la sola eccezione
(commi 3 e 5) di interventi di ampliamento (solo per interventi in
corso di attività alla data di entrata in vigore della norma
impugnata e solo per l'estrazione di pietre ornamentali) o
completamento delle cave in servizio, o di reinserimento o recupero
ambientale di cave dismesse, e in ogni caso solo nelle ipotesi
previste dal PRAE (programma regionale attività estrattive), per le
quali la giunta regionale esprime parere vincolante.
Tale norma viola, ad avviso del ricorrente, l'art. 11, comma 3,
lettera b), della legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991,
che, tra le attività vietate all'interno del parco, indica
l'apertura di cave nonchè l'asportazione di minerali, e l'art. 22,
comma 1, lettera d), che indica tra i principi fondamentali per la
disciplina delle aree protette l'adozione di regolamenti delle aree
protette, secondo criteri stabiliti con legge regionale in
conformità ai principi di cui all'art. 11.
La norma regionale antepone interessi economici di sfruttamento
del territorio alla tutela dell'ambiente, e, quindi, viola
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Quest'ultima norma esprime un'esigenza unitaria per ciò che concerne
la tutela dell'ambiente, ponendo un limite agli interventi regionali
che possano pregiudicare gli equilibri ambientali.
L'art. 21 della legge della Regione Umbria n. 26 del 2003
introduce nella legge regionale n. 2 del 2000 l'art. 18-ter, il cui
primo comma dispone che «i materiali provenienti da scavi di opere
civili assimilabili ai materiali di cava e non impiegati nella
realizzazione delle opere stesse, sono ceduti a titolo gratuito al
comune competente per territorio, qualora eccedano la quantità di
ventimila metri cubi totali»; il secondo comma stabilisce invece che
il comune utilizza i materiali di cui al comma primo per le finalità
di cui al quarto comma dell'art. 12 (tutela dell'ambiente), ovvero
dispone per il loro conferimento, a titolo oneroso, a impianti di
prima lavorazione o trasformazione di materiali di cava presenti nel
territorio regionale.
Detta norma violerebbe gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione
(libertà di iniziativa economica privata e diritto di proprieta)
perchè concretizzerebbe un'espropriazione senza indennizzo per una
finalità puramente lucrativa (risparmio di spesa nell'acquisto degli
inerti o cessione dietro corrispettivo); si porrebbe inoltre in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione perchè inciderebbe sulla
materia «ordinamento civile», riservata dal predetto art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, alla competenza
esclusiva dello Stato.
2. - Con memoria depositata il 27 marzo 2004, si è costituita la
Regione Umbria, chiedendo che il ricorso dello Stato sia dichiarato
inammissibile o comunque infondato.
Osserva la Regione Umbria che la materia delle cave era assegnata
alla potestà legislativa concorrente della regione fin da prima
della modifica del titolo V della Costituzione.
Non essendo ora la materia delle cave indicata fra quelle di
competenza statale esclusiva o concorrente, si può dedurre che la
stessa rientri nell'ambito della competenza esclusiva delle regioni
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, ed è facendo
applicazione di questo potere che la Regione Umbria ha emanato una
legislazione in materia di cave.
Inoltre, non esisterebbe un divieto assoluto di svolgere
attività di cave nelle aree protette, tanto che la stessa legge
n. 394 del 1991 prevede che tale divieto sia derogabile, peraltro
neppure con legge, ma con il semplice regolamento del parco (art. 11,
comma terzo).
L'art. 5 impugnato, poi, sarebbe riproduttivo del divieto di cui
all'art. 11 della legge n. 394 del 1991; inoltre non sarebbero
indicati i motivi della violazione, con la conseguente
inammissibilità della censura.
Il principio del divieto di svolgere attività di cava nelle aree
protette, inoltre, sottolinea la regione, si riferisce all'apertura
di nuove cave, non anche a quelle in esercizio in base a regolare
concessione o dismesse senza che sia stata attuata la riambientazione
del relativo sito, alle quali si indirizza la disciplina di non
assoluto divieto della Regione Umbria. L'art. 5 impugnato è volto a
regolare l'attività di cava in vista del suo esaurimento ovvero
successiva allo stesso, al fine di una ricomposizione ambientale in
un quadro programmatico enunciato dall'art. 1 della legge regionale
n. 2 del 2000. Il terzo comma, infatti, consente, nei soli casi
previsti dal programma regionale attività estrattive, esclusivamente
interventi di completamento di cave in esercizio o di reinserimento o
di recupero ambientale di cave dismesse, così da realizzare il
ripristino morfologico del sito di cava e il recupero delle
naturalità preesistenti (art. 2, comma primo, del regolamento
regionale 24 maggio 2000, n. 4, che definisce i concetti di
reinserimento e ricomposizione ambientale dei siti di cava). Infine
gli interventi di ampliamento sono limitati a quelli destinati alla
estrazione di pietre ornamentali e che comunque siano già in corso
alla data di entrata in vigore della legge.
Quanto alla censura riguardante l'art. 18-ter inserito nella
legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, essa sarebbe inammissibile:
con riguardo agli artt. 3, 41, e 42 Cost., perchè con il nuovo
titolo V della Costituzione lo Stato potrebbe impugnare le leggi
regionali solo per difetto o eccesso di competenza (cfr. sentenza
n. 282 del 2002) e non per altri vizi; quanto all'art. 117 Cost.,
perchè non vi è motivazione alcuna con riferimento a tale parametro
(cfr. sentenza n. 63 del 2000).
Nel merito, la ratio della disposizione della legge regionale
impugnata è quella di impedire la trasformazione di scavi in cave
permanenti mediante la previsione di un deterrente - il conferimento
al comune del materiale eccedente i ventimila metri cubi non
impiegato nella realizzazione delle opere - per scavi non
giustificati dalle caratteristiche dell'opera da realizzare; inoltre
la deroga alla potestà legislativa in materia di rapporti tra
privati si giustificherebbe per il raggiungimento delle finalità
pubbliche connesse allo svolgimento delle competenze
costituzionalmente assegnate alla regione (sentenza n. 35 del 1992) e
quale contributo al comune connesso all'attività edilizia nonchè ai
vantaggi - di tipo meramente speculativo, e ai danni della
collettività - da essa derivanti per chi la compie.
3. - Con memoria depositata in data 11 gennaio 2005, la Regione
Umbria ha osservato che con l'art. 2 della legge della Regione Umbria
23 dicembre 2004, n. 34 (Ulteriori modificazioni e integrazioni della
legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2 - Norme per la disciplina
dell'attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da
demolizioni. Modifica dell'art. 22 della legge regionale 29 dicembre
2003, n. 26 - Ulteriori modificazioni nonchè integrazioni della
legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2), l'art. 18-ter oggetto di
impugnazione, è stato integralmente sostituito.
La nuova disciplina elimina la previsione - oggetto delle censure
da parte dello Stato e che peraltro non ha mai avuto applicazione -
della cessione a titolo gratuito al comune dei materiali provenienti
da scavi per la parte eccedente i ventimila metri cubi.
In luogo di simile previsione la legge ora stabilisce semplici
facoltà per chi realizza opere pubbliche o private, quali quella di
stoccare i materiali provenienti da tali lavori in aree messe a
disposizione dal comune, o quella di conferire tali materiali a
titolari di autorizzazione di cava per essere utilizzati
nell'attività di ricomposizione ambientale.
Pertanto, conclude la regione, deve ritenersi intervenuta la
cessazione della materia del contendere in conseguenza dell'avvenuta
abrogazione della norma impugnata e dell'emanazione di una diversa
disciplina.
Quanto all'impugnazione dell'art. 5 della legge regionale n. 2
del 3 gennaio 2000, nel richiamare gli argomenti sostenuti nella
precedente memoria, la Regione Umbria precisa che la competenza
regionale in materia di cave è riconosciuta anche dalla parte
ricorrente quando afferma che la legge n. 394 del 1991 è una legge
quadro, che, come tale, detta principi fondamentali, quindi
riconoscendo che si versa in ipotesi di competenza concorrente.
L'art. 5 impugnato sarebbe coerente con l'art. 11 della legge n. 394
del 1991, perchè al comma 2 esso amplia l'ambito del divieto di
istituire cave dai soli parchi alle aree contigue. Quanto ai commi 3
e 5 dello stesso articolo, vengono consentiti solo interventi
collocati in una prospettiva programmatica, incentrata sul programma
regionale attività estrattive, mentre, quanto agli interventi di
ampliamento consentiti, ovverosia quelli riguardanti l'estrazione di
pietre ornamentali in corso di attività alla data di entrata in
vigore della legge, è permessa solo un'attività di tipo prettamente
artigianale, irrilevante per superficie e quantità dei materiali di
cava sotto il profilo dell'incidenza ambientale. Infine gli
interventi attuabili nei parchi sono sottoposti al parere vincolante
della giunta regionale, ai fini della verifica della compatibilità
ambientale dell'esercizio della cava.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
depositato in data 11 marzo 2004, ha chiesto dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3 e 5, della
legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la
disciplina dell'attività di cava e per il riuso di materiali
provenienti da demolizioni), come sostituito dall'art. 5 della legge
della stessa Regione 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori
modificazioni, nonchè integrazioni della legge regionale 3 gennaio
2000 n. 2. Norme per la disciplina dell'attività di cava e per il
riuso di materiali provenienti da demolizioni), nella parte in cui,
nel vietare l'apertura di nuove cave e la riattivazione di cave
dismesse all'interno dei parchi nazionali o regionali, prevede la
possibilità di deroghe (commi 3 e 5) per interventi di ampliamento
(sia pure solo per interventi in corso di attività alla data di
entrata in vigore della norma impugnata e solo per l'estrazione di
pietre ornamentali) o completamento delle cave in servizio, o di
reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, sia pure in
ogni caso solo nelle ipotesi previste dal PRAE (Programma regionale
attività estrattive) per le quali la giunta regionale esprime parere
vincolante. La norma impugnata violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ambiente, e le norme interposte di cui
all'art. 11, comma 3, lettera b), della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), che, tra le attività vietate
all'interno del parco, indica l'apertura di cave nonchè
l'asportazione di minerali, e stabilisce che eventuali deroghe siano
previste con regolamento adottato dall'ente parco; nonchè
all'art. 22, comma 1, lettera d), della stessa legge, che indica, tra
i principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali
protette regionali, l'adozione, secondo criteri stabiliti con legge
regionale in conformità ai principi di cui all'art. 11, di
regolamenti delle aree protette.
Con lo stesso atto il Presidente del Consiglio dei ministri ha
chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 18-ter
della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2, introdotto
dall'art. 21 della legge della stessa regione 29 dicembre 2003,
n. 26, in quanto, disponendo (comma 1) che i materiali provenienti da
scavi di opere civili non impiegati nella realizzazione delle opere
stesse sono ceduti a titolo gratuito al comune competente per
territorio, qualora eccedano la quantità di ventimila metri cubi
totali; e stabilendo (comma 2) che il comune utilizza i materiali di
cui al comma 1, per finalità di tutela dell'ambiente, ovvero dispone
per il loro conferimento, a titolo oneroso, a impianti di prima
lavorazione o trasformazione di materiali di cava presenti nel
territorio regionale, violerebbe gli artt. 3, 41 e 42 della
Costituzione (principio di uguaglianza, libertà di iniziativa
privata e diritto di proprieta), concretizzando un'espropriazione
senza indennizzo per una finalità puramente lucrativa
(risparmio di spesa nell'acquisto degli inerti o cessione dietro
corrispettivo), nonchè l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, incidendo sulla materia «ordinamento civile», riservata
alla competenza esclusiva dello Stato.
2. - In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Umbria per
omessa indicazione dei motivi della impugnazione.
Detti motivi, sia pure molto succintamente, sono indicati.
Infatti lo Stato, nel suo ricorso, dopo avere descritto la norma
impugnata, dopo avere citato i parametri costituzionali asseritamente
violati e le relative norme interposte, e soprattutto dopo aver
affermato che la norma regionale si sovrappone alla legge-quadro
statale in tema di parchi nazionali, afferma che l'art. 117 della
Costituzione esprime un'esigenza unitaria per ciò che concerne la
tutela dell'ambiente, ponendo un limite agli interventi regionali che
possano pregiudicare gli equilibri ambientali.
Ciò è sufficiente per respingere l'eccezione della resistente.
3. - Va innanzitutto esaminata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge regionale n. 2 del 2000, come
sostituito dall'art. 5 della legge regionale n. 26 del 2003.
3.1. - La questione è fondata relativamente ai parchi nazionali.
Lo Stato - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione (tutela dell'ambiente) - solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge
della Regione Umbria n. 2 del 2000, come sostituito dall'art. 5 della
legge della Regione Umbria n. 26 del 2003, che individua nella
regione il soggetto competente a disciplinare le cave quando le
stesse siano all'interno di un parco nazionale o regionale.
La tutela dell'ambiente, di cui alla lettera s) dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, si configura come una competenza
statale non rigorosamente circoscritta e delimitata, ma connessa e
intrecciata con altri interessi e competenze regionali concorrenti.
Nell'ambito di dette competenze concorrenti, risulta legittima
l'adozione di una disciplina regionale maggiormente rigorosa rispetto
ai limiti fissati dal legislatore statale (sentenza n. 222 del 2003).
Relativamente all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, non si può parlare di una «materia» in senso tecnico,
qualificabile come «tutela dell'ambiente», riservata rigorosamente
alla competenza statale, giacchè essa, configurandosi piuttosto come
un valore costituzionalmente protetto, investe altre competenze che
ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di
fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale
(sentenze n. 307 del 2003 e n. 407 del 2002), con la conseguenza che
la competenza esclusiva dello Stato non è incompatibile con
interventi specifici del legislatore regionale che si attengano alle
proprie competenze (sentenze n. 259 del 2004; n. 312 e n. 303 del
2003).
La legge quadro statale sulle aree protette (legge 6 dicembre
1991, n. 394), premessa una prima parte (artt. 1-7) di carattere
generale, presenta un titolo II dedicato alle aree naturali protette
nazionali (artt. 8-21) ed un titolo III dedicato alle aree protette
naturali regionali (artt. 22-28).
Lo Stato, nel fissare gli standard di tutela uniformi, con
l'art. 11, comma 1, della legge n. 394 del 1991, prevede che
l'esercizio delle attività consentite entro il territorio del parco
nazionale è disciplinato con regolamento e, con il successivo comma
3, lettera b), stabilisce, fra l'altro, che nei parchi nazionali sono
vietati l'apertura e l'esercizio di cave, di miniere e di discariche,
nonchè l'asportazione di minerali.
La legge regionale impugnata, nel vietare l'apertura di nuove
cave e la riattivazione di cave dismesse all'interno di parchi
nazionali e regionali, comprese le aree contigue (art. 5, comma 2,
lettera g), consente, all'interno dei predetti, interventi di
ampliamento o completamento delle cave in esercizio e di
reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, come definiti e
nei soli casi previsti dal PRAE (art. 5, comma 3), aggiungendo che
«per gli interventi ricadenti all'interno degli ambiti di cui alla
lettera g) del comma 2 nella conferenza di cui al comma 7
dell'art. 5-bis la giunta regionale esprime parere vincolante, fermo
restando che non sono consentiti interventi di ampliamento ad
eccezione di quelli destinati alla estrazione di pietre ornamentali
in corso di attività alla data di entrata in vigore della presente
legge» (art. 5, comma 5).
Dal confronto fra la norma statale interposta in materia di
parchi nazionali (art. 11, comma 3, lettera b, della legge n. 394 del
1991) e la norma regionale impugnata emerge evidente che le modifiche
introdotte, lungi dal disporre una disciplina più rigorosa rispetto
ai limiti fissati dal legislatore statale, derogano in peius agli
standard di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale.
Nè appare fondata la deduzione della Regione Umbria secondo cui
la normativa impugnata sarebbe legittima, in quanto emanata
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di cave
a seguito della modifica del titolo V della Costituzione. È infatti
sufficiente osservare che nel caso di specie non si è semplicemente
disciplinata la materia «cave», ma quella delle cave quando le stesse
insistano in un parco, e pertanto la materia «cave» va ad
intrecciarsi con il valore ambiente, con la conseguenza che deve
trovare applicazione la giurisprudenza in precedenza richiamata,
secondo cui, quando viene toccato tale valore, la regione può
legiferare, ma solo per fissare limiti ancor più rigorosi di tutela,
senza dunque alcuna possibilità di introdurre deroghe al divieto di
coltivare cave nei parchi.
Secondo la regione, poi, non esisterebbe un divieto assoluto di
svolgere attività di cava nelle aree protette, tanto che la stessa
legge n. 394 del 1991 prevede che tale divieto sia derogabile,
peraltro neppure con legge, ma con il semplice regolamento del parco,
con la conseguenza che se la deroga può essere effettuata da un
regolamento, a maggior ragione si potranno effettuare deroghe tramite
legge.
Anche questa tesi è infondata. È bensì vero che è il
regolamento che disciplina l'esercizio delle attività consentite
entro il territorio del parco, ma qui non viene in rilievo il
rapporto di gerarchia legge-regolamento, ma il fatto che la
competenza a disciplinare la materia delle deroghe al divieto di cave
nel parco è attribuita in via esclusiva, da una legge statale, al
regolamento del parco. L'illegittimità costituzionale della norma
dunque deve individuarsi non già in una presunta inammissibilità di
deroghe al divieto di cave nel parco, ma nel fatto che tali deroghe
possono essere eventualmente adottate tramite regolamento del parco,
che viene approvato dal Ministro dell'ambiente d'intesa con le
regioni interessate (cfr. in questo senso l'art. 11, comma 6, della
legge n. 394 del 1991).
Nè si può convenire - in presenza della perentorietà
dell'enunciazione contenuta nell'art. 11, comma 3, lettera b), della
legge n. 394 del 1991, secondo cui «sono vietati l'apertura e
l'esercizio di cave» - con la interpretazione offerta dalla difesa
regionale, secondo la quale il divieto di svolgere attività di cava
nelle aree protette si riferisce all'apertura di nuove cave, non
anche a quelle in esercizio in base a regolare concessione o dismesse
senza che sia stata attuata la riambientazione del relativo sito,
alle quali si indirizza la disciplina di non assoluto divieto della
Regione Umbria.
Parimenti infondata è poi la tesi regionale per la quale gli
interventi di ampliamento sarebbero limitati a quelli destinati alla
estrazione di pietre ornamentali e che comunque siano già in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge: secondo la
giurisprudenza costituzionale, non sono ammissibili deroghe in peggio
alla protezione dell'ambiente, senza che si possa distinguere tra
«piccole deroghe» (tollerate) e «grandi deroghe» (non tollerate).
3.2. - La questione non è, invece, fondata per quanto riguarda i
parchi regionali.
Con riferimento alle aree naturali protette regionali, l'art. 22
della legge n. 394 del 1991 dispone che l'adozione di regolamenti
delle aree protette, secondo i criteri stabiliti con legge regionale,
rientra fra i principi fondamentali per la disciplina di tali aree.
La legge regionale impugnata stabilisce in linea di principio il
divieto di condurre cave nei parchi regionali, in conformità
all'art. 11 della legge n. 394 del 1991. La legge stabilisce
altresì, in alcune ipotesi ben circoscritte, la possibilità di
deroghe a tale divieto. Anche queste disposizioni sono conformi ai
principi di cui all'art. 11, che parimenti prevede tale possibilità,
e pertanto non può sostenersi che la legge regionale disponga
arbitrariamente delle deroghe in peius in materia di ambiente. Essa
ha, dunque, secondo il dettato dell'art. 22 della legge n. 394 del
1991, semplicemente riprodotto i principi fondamentali per la
disciplina delle aree protette, in conformità a quanto disposto
dall'art. 11 della stessa legge.
Nel caso dei parchi nazionali, però, la legge regionale si pone
in contrasto con la norma statale che stabilisce che le deroghe
possono essere poste in essere solo con un regolamento adottato dal
Ministero dell'ambiente d'intesa con le regioni, mentre analoga
disposizione non esiste in tema di parchi regionali, la cui
disciplina è riservata dalla stessa legge n. 394 del 1991 alla
regione.
Il parco regionale è infatti tipica espressione dell'autonomia
regionale. Deve a questo proposito menzionarsi l'art. 23 della legge
n. 394 del 1991, che stabilisce che il parco regionale è istituito
con legge regionale e determina altresì i principi del regolamento
del parco.
Inoltre, l'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del 1991 prevede
che il regolamento del parco regionale può anche non essere
adottato. È allora evidente che, in sua mancanza, la disciplina
delle attività di cava non può che essere quella regionale, perchè
altrimenti il parco regionale non potrebbe usufruire di deroghe al
divieto di istituire cave nei parchi, dovendosi fare applicazione
dell'art. 11 della legge n. 394 del 1991, che vieta le cave nel parco
salvo diversa previsione regolamentare.
Ancora, la norma impugnata è altresì rispettosa di un altro
principio dettato in tema di parchi regionali dall'art. 22 della
legge n. 394 del 1991, quello, espresso dal comma 1, lettera c),
della partecipazione degli enti locali interessati alla gestione
dell'area protetta. Infatti, tra i soggetti che partecipano al PRAE
(Piano regionale attività estrattive), che costituisce la sede di
decisione in merito ad alcune delle possibili deroghe al divieto di
condurre cave nei parchi, vi sono anche enti locali diversi dalle
regioni (cfr. l'art. 4 della legge regionale impugnata).
Infine, proprio il rinvio al PRAE testimonia che la legge della
Regione Umbria lascia spazio, oltre che alla partecipazione degli
altri enti locali, anche all'emanazione di norme di carattere
regolamentare di ulteriore dettaglio, e dunque ad un eventuale
regolamento del parco regionale che voglia per ipotesi, in
conformità ai criteri dettati dalla norma regionale impugnata,
fissare in modo più analitico la disciplina delle cave nei parchi
regionali.
4. -Passando all'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18-ter della legge della Regione Umbria n. 2
del 2000, introdotto dall'art. 21 della legge n. 26 del 2003, si deve
dichiarare, conformemente alle conclusioni della difesa erariale nel
corso della pubblica udienza, la cessazione della materia del
contendere, trattandosi di norma che, successivamente alla
proposizione del ricorso (marzo 2004), è stata integralmente
sostituita dall'art. 2 della legge della Regione Umbria 23 dicembre
2004, n. 34 (Ulteriori modificazioni e integrazioni della legge
regionale 3 gennaio 2000, n. 2 - Norme per la disciplina
dell'attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da
demolizioni. Modifica dell'art. 22 della legge regionale 29 dicembre
2003, n. 26 - Ulteriori modificazioni, nonchè integrazioni della
legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2), che non prevede più la
cessione a titolo gratuito al comune dei materiali di cava eccedenti
una determinata quantità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2,
3 e 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme
per la disciplina dell'attività di cava e per il riuso di materiali
provenienti da demolizioni), come sostituito dall'art. 5 della legge
della Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori
modificazioni, nonchè integrazioni della legge regionale 3 gennaio
2000 n. 2. Norme per la disciplina dell'attività di cava e per il
riuso di materiali provenienti da demolizioni), nella parte in cui
disciplina l'attività di cava all'interno dei parchi nazionali;
b) dichiara non fondata, salvo quanto disposto al capo a), la
questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 5, commi
2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, sollevata,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
c) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art.18-ter comma 1,
della citata legge regionale n. 2 del 2000, introdotto dall'art. 21
della predetta legge regionale n. 26 del 2003, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 marzo 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0361