1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 18 - 20 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Concessioni per la raccolta di scommesse ippiche - Crediti dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) - Esistenza di contenzioso giurisdizionale sul pagamento dei cosiddetti minimi garantiti - Sopravvenuta normativa che prevede la definizione, anche in via transattiva, con abbandono di ogni controversia pendente, di tutti i rapporti controversi, nonche' una riduzione equitativa non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai concessionari per gli anni dal 2006 al 2011 - Incongruenza del tetto del 5 per cento rispetto all'obiettivo prefissato dal legislatore di riconduzione ad equita' dei rapporti concessori nel rispetto dei principi di efficienza ed economicita' - Violazione dei limiti della ragionevolezza e non arbitrarieta' tracciati dalla giurisprudenza costituzionale alla categoria delle leggi provvedimento - Illegittimita' costituzionale limitatamente alle parole "non superiore al 5 per cento" - Assorbimento delle ulteriori censure. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (convertito nella legge 26 aprile 2012, n. 44), art. 10, comma 5, lettera b). - Costituzione, art. 3 (artt. 24, primo comma, 97, 111, 103, primo comma, 113 e 117, primo comma; convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 6). (T-130275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 10,
comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti
in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con cinque sentenze
del 30 gennaio 2013, con una sentenza del 5 febbraio 2013 e con
undici sentenze ed un'ordinanza del 30 gennaio 2013, rispettivamente
iscritte ai nn. 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97,
98, 99, 100, 101 e 102 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 20, prima serie
speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione della s.a.s. Il Bagatto di Valiani
Alessandro &amp; C., dell'Agenzia Ippica Monza s.r.l. ed altri, della
SNAI s.p.a. ed altra, dell'Agenzia Ippica Mosti s.n.c., della
Società Bingo ed altri, della Sisal Match Point s.p.a., della
Cogetech s.p.a. ed altra, della Beach Bet s.r.l. ed altri, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2013 e nella camera di
consiglio del 9 ottobre 2013 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per l'Agenzia Ippica Monza
s.r.l. ed altri, per la SNAI s.p.a. ed altra e per la Agenzia Ippica
Mosti s.n.c., Annalisa Lauteri e Luigi Medugno per la Sisal Match
Point s.p.a., Filippo Lattanzi per la Cogetech s.p.a. ed altra e per
la Beach Bet s.r.l. ed altri, Raffaele Bifulco per la Società Bingo
ed altri, Paolo Mazzoli per la s.a.s. Il Bagatto di Valiani
Alessandro &amp; C. e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 85 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44.
1.1.- Il rimettente premette che le ricorrenti, società titolari
di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche, ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169
(Regolamento recante norme per il riordino della disciplina
organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse
relativi alle corse dei cavalli, nonchè per il riparto dei proventi,
ai sensi dell'art. 3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n.
662), avevano agito in giudizio per ottenere l'annullamento dei
provvedimenti con cui l'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato (di seguito AAMS) aveva richiesto il versamento
dell'integrazione dei cosiddetti minimi garantiti per gli anni dal
2006 al 2010, lamentandone l'illegittimità - oltre che per altri
motivi - per violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4,
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, nonchè dell'art.
1-bis, del decreto-legge 25 settembre 2008, n. 149 (Disposizioni
urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi),
convertito, con modificazioni, dalla legge 19 novembre 2008, n. 184.
1.1.1.- Prosegue il Tribunale rimettente, evidenziando che nel
giudizio a quo le ricorrenti avevano riferito che: a) secondo
ciascuna convenzione di concessione il concessionario è tenuto a
versare all'Unione nazionale incremento razze equine (UNIRE) - poi
Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI) - una quota annuale
della raccolta ex art. 12 del d.P.R. n. 169 del 1998, fermo restando
che, qualora essa non raggiunga la soglia annuale dovuta, il
concessionario è tenuto, ai sensi dell'art. 4 della predetta
convenzione, ad integrare i versamenti fino a raggiungere il
cosiddetto minimo garantito annuo, determinato ai sensi del decreto
interdirigenziale del 10 ottobre 2003; b) con il decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 il legislatore aveva previsto l'indizione di
bandi di gara per l'assegnazione di un considerevole numero di nuove
concessioni per la raccolta del gioco pubblico, sia su base ippica
che sportiva, e ciò aveva determinato la saturazione del mercato ed
una drastica riduzione degli incassi dei concessionari ricorrenti; c)
anche in ragione di quanto precede, l'AAMS, con comunicazione del 28
giugno 2007, aveva sospeso il pagamento dei minimi garantiti per
l'anno 2006; d) con provvedimenti emessi nel 2009, aveva quindi
richiesto alle società ricorrenti il pagamento dei minimi garantiti
per l'anno 2008; e) tali provvedimenti erano stati impugnati innanzi
al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che, con la
sentenza n. 7469 del 2009, aveva accolto il ricorso, evidenziando in
motivazione che i provvedimenti di riscossione delle somme dovute a
titolo di minimi garantiti non avrebbero potuto essere adottati prima
della definizione delle cosiddette misure di salvaguardia previste
dall'art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223 del 2006;
f) stessa sorte era toccata ai provvedimenti con cui l'AAMS aveva
richiesto i minimi garantiti per l'anno 2009; g) nonostante tali
precedenti arresti giurisprudenziali, l'amministrazione, con i
provvedimenti impugnati con il ricorso principale, aveva richiesto il
versamento dei minimi garantiti per gli esercizi dal 2006 al 2010,
dando atto in parte motiva dell'avvenuta convocazione di una
conferenza di servizi con il Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali finalizzata alla individuazione delle "misure
di salvaguardia", e del fatto che, all'esito di tale conferenza, si
era ritenuto non possibile procedere a tale individuazione.
1.1.2.- Riferisce ancora il giudice a quo che, con ordinanza
cautelare resa in corso di causa, aveva accolto la domanda di
sospensione degli atti impugnati, poichè l'Amministrazione era
ancora inadempiente all'obbligo di adozione delle citate misure di
salvaguardia.
1.1.3.- Le ricorrenti proponevano, quindi, motivi aggiunti per
contestare la tesi, sostenuta dalla difesa erariale, secondo la quale
nella sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 16
febbraio 2012, nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone,
sarebbero state trattate tematiche connesse all'adozione delle misure
di salvaguardia ed evidenziavano, per contro, che ivi sarebbe stato
messo in luce come la rete del gioco lecito fosse stata di fatto
penalizzata dall'esistenza di altra rete illecita e parallela.
1.1.4.- Soggiunge il remittente che, nelle more della definizione
del giudizio, era sopravvenuto il citato art. 10, comma 5, e che,
sulla scorta del mutato quadro normativo, l'AAMS, preso atto
dell'eliminazione delle misure di salvaguardia, aveva notificato alle
ricorrenti nuove richieste di pagamento delle somme dovute a titolo
di minimi garantiti, ricalcolate con una riduzione equitativa del 5
per cento.
1.1.5.- Tali richieste erano state quindi impugnate con ulteriori
motivi aggiunti volti a fare valere la loro illegittimità per i
motivi già spiegati con il ricorso principale, nonchè per asserita
violazione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012,
in quanto tale disposizione non avrebbe efficacia retroattiva ma solo
pro futuro e richiederebbe, comunque, un'attività non autoritativa,
ma negoziata con le parti interessate; in via subordinata, le
ricorrenti avevano sollecitato la rimessione della questione di
costituzionalità della disposizione sopravvenuta per violazione
degli artt. 3, secondo comma, 41, primo comma, 103, primo comma, 108,
secondo comma, 111, primo comma, e 113, commi primo e terzo Cost.
1.1.6.- L'AMMS, prosegue il rimettente, si era costituita in
giudizio, eccependo che la norma sopravvenuta non sarebbe lesiva
degli interessi delle ricorrenti, perchè, anzi, risolverebbe la
materia controversa, stabilendo una misura economica delle somme
dovute e non versate, e abrogando la disposizione fonte delle misure
di salvaguardia, in linea con i principi enunciati nella citata
sentenza della Corte di giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012.
1.1.7.- Dopo avere così ricostruito i fatti di causa, il TAR
Lazio osserva, in punto di rilevanza, che il più volte citato art.
10, comma 5, nella misura in cui impone alle amministrazioni
interessate «un vero e proprio obbligo di procedere alla definizione,
anche in via transattiva, delle controversie relative
all'integrazione dei c.d. minimi garantiti», ha determinato
l'inefficacia delle precedenti richieste di pagamento impugnate con
il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, sicchè essi devono
essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di
interesse.
Quanto ai provvedimenti impugnati con i secondi motivi aggiunti
ed adottati dall'amministrazione in forza del predetto art. 10, comma
5, osserva il rimettente che tale disposizione non può essere
interpretata nel senso, proposto dalle società ricorrenti, che
disponga solo per il futuro e, quindi, non debba trovare applicazione
nei giudizi pendenti.
Il TAR, in altri termini, «condivide la tesi (su cui si fondano
le richieste di pagamento formulate dall'AAMS, secondo la quale - a
fronte della mancata definizione in via amministrativa delle misure
di salvaguardia previste dall'art. 38, comma 4, lettera l), del
decreto-legge n. 223 del 2006 e delle numerose controversie insorte a
seguito delle richieste di pagamento dei minimi garantiti formulate
dall'AAMS all'inizio del 2012 nonostante la mancata definizione in
via amministrativa delle predette misure di salvaguardia - il
legislatore è intervenuto con una legge provvedimento [...]
destinata ad incidere sulle controversie pendenti, abrogando il
meccanismo di salvaguardia previsto dall'art. 38, comma 4, lettera
l), del decreto-legge n. 223 del 2006 e sostituendo tale meccanismo
con un diverso meccanismo, costituito essenzialmente da una
riduzione, predeterminata per legge in misura non superiore al 5 per
cento, delle somme ancora dovute dai concessionari a titolo di minimi
garantiti».
1.2.- Il giudice rimettente, quindi, passa ad illustrare i dubbi
di costituzionalità della disposizione impugnata.
Rammenta, in primo luogo, come la giurisprudenza costituzionale
ed amministrativa sia ormai consolidata, in punto di compatibilità
costituzionale delle anzidette leggi-provvedimento, nel ritenere che:
a) esse sono astrattamente legittime, non sussistendo nel nostro
ordinamento una riserva di amministrazione; b) i diritti di difesa
del soggetto leso non vengono «ablati», ma si trasferiscono dalla
giurisdizione amministrativa a quella costituzionale, per il tramite
del sindacato sulla ragionevolezza; c) se è vero, fermo restando il
limite invalicabile del giudicato, che la mera presenza di un ricorso
giurisdizionale non impedisce l'approvazione di una
legge-provvedimento, è anche vero, però, che l'eventuale e
comprovata esclusiva finalizzazione della legge alla «sottrazione
dell'oggetto del sindacato giurisdizionale» costituirebbe un indice
sintomatico della sua irragionevolezza.
Alla luce di tali considerazioni e della precedente
giurisprudenza dello stesso TAR Lazio in punto di necessità della
previa adozione delle misure di salvaguardia per l'esazione dei
minimi garantiti, al rimettente la disposizione impugnata appare
illogica ed irrazionale, quindi in contrasto con il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), perchè il legislatore avrebbe
apprestato uno strumento evidentemente inadeguato a tutelare
l'equilibrio economico dei concessionari storici.
Tale inadeguatezza si apprezzerebbe ancora di più considerando
«il mutato assetto del mercato delle scommesse ippiche» e la
«riconfigurazione dell'assetto distributivo territoriale dell'offerta
di gioco, come ridisegnati dalla riforma introdotta dall'art. 38 del
decreto-legge n. 223 del 2006, che ha determinato l'apertura del
mercato dei giochi pubblici e l'attivazione di nuove concessioni
secondo una diffusione capillare sul territorio e con più favorevoli
condizioni di esercizio e di redditivita'», nonchè «gli effetti del
"mercato parallelo" gestito dai centri trasmissione dati (CTD), ossia
gli effetti della presenza nel mercato italiano delle scommesse di
operatori economici di altri stati membri che agiscono attraverso i
predetti CTD, in assenza di concessione [...]».
In secondo luogo, la disposizione sopravvenuta avrebbe quale
unico scopo quello di sottrarre al sindacato giurisdizionale i
provvedimenti dell'AAMS impugnati con i ricorsi principali, così
vanificando il diritto alla tutela giurisdizionale dei concessionari
storici.
1.3.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata.
1.3.1.- Osserva l'interveniente che la disposizione oggetto di
sindacato di costituzionalità va vista nell'ottica complessiva
dell'evoluzione normativa che ha caratterizzato il settore economico
delle scommesse ippiche; che, in particolare, in base all'art. 2
della legge 24 marzo 1942, n. 315 (Provvedimenti per la ippicoltura)
e successivamente a norma dell'art. 6 del decreto legislativo 14
aprile 1948, n. 496 (Disciplina delle attività di giuoco), la
gestione dei giochi e delle scommesse sulle corse dei cavalli e sugli
eventi sportivi era riservata, rispettivamente, all'UNIRE ed al
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), i quali potevano
scegliere tra la gestione diretta o l'affidamento a terzi e che
l'UNIRE aveva affidato la gestione alle agenzie ippiche, rinnovando
le concessioni in capo ai titolari per un periodo di oltre sessanta
anni; che, come ridisciplinate dal d.P.R. n. 169 del 1998, le nuove
concessioni erano state messe a concorso ed aggiudicate per sei anni
a partire dal gennaio 2000, mentre le restanti 329 concessioni
"storiche", con decreto ministeriale del 21 dicembre 1999, erano
state rinnovate, a domanda degli interessati, fino al 1° gennaio
2006.
Rammenta, poi, la difesa dello Stato che, a seguito di
difficoltà economiche emerse nel settore di riferimento, l'art. 8
del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452 (Disposizioni urgenti in
tema di accise, di gasolio per autotrazione, di smaltimento di oli
usati, di giochi e scommesse, nonchè sui rimborsi IVA, sulla
pubblicità effettuata con veicoli, sulle contabilità speciali, sui
generi di monopolio, sul trasferimento di beni demaniali, sulla
giustizia tributaria, sul funzionamento del servizio nazionale della
riscossione dei tributi e su contributi ad enti ed associazioni),
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16,
aveva attribuito all'amministrazione il compito di ridefinire le
condizioni economiche delle concessioni in parola e che, in
attuazione di tale disposizione, con decreti ministeriali del 6
giugno e del 2 agosto 2002 del Ministero dell'economia e delle
finanze-AAMS e del Ministero delle politiche agricole e forestali, si
era provveduto in tal senso.
Ulteriori modalità di versamento dei corrispettivi erano state
poi stabilite dall'art. 8, del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147
(Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali),
convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 200, e
con il decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003.
L'UNIRE aveva quindi provveduto a concedere una proroga delle
concessioni storiche fino al 31 dicembre 2011, mentre nel corso del
2005 quelle assegnate con gara pubblica nel 1999 erano state
rinnovate, sulla base di appositi decreti ministeriali, fino al 30
giugno 2012.
Nel corso del 2006, in sede di rinnovi dei rapporti concessori,
era stata sottoscritta una nuova convenzione, approvata con decreto
direttoriale AAMS del 12 maggio 2006, che, all'art. 4, teneva conto
delle novità normative intervenute in materia di determinazione del
minimo garantito.
Rammenta, ancora, la difesa statale che nel 2001 la Commissione
delle Comunità europee aveva dato avvio ad una procedura di
infrazione ex art. 226 del Trattato UE, contestando alla Repubblica
italiana la non conformità all'ordinamento comunitario
dell'affidamento senza gara delle 329 concessioni storiche, rinnovate
a norma dell'art. 25 del d.P.R. n. 169 del 1998, procedura che si era
conclusa con la sentenza della Corte di giustizia, 13 settembre 2007,
in causa C-260/04, Cattabriga, con cui l'Italia era stata condannata
per violazione degli artt. 43 e seguenti del Trattato CE, avendo
provveduto ad assegnare le concessioni in questione senza gara e non
avendo garantito un adeguato livello di pubblicità.
Con il decreto-legge n. 223 del 2006, poi, era stato
liberalizzato il mercato delle scommesse, con l'attuazione di
procedure concorsuali di rilievo comunitario conclusesi con
l'affidamento, anche ad operatori stranieri, di 158 nuove concessioni
ippiche e sportive, con scadenza 30 giugno 2016, per un totale di
circa 14.000 punti aggiuntivi di raccolta.
Alla citata sentenza di condanna del 13 settembre 2007 ci si era
conformati dapprima con l'art. 4-bis del decreto-legge, 8 aprile
2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi
comunitari e l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle
Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
giugno 2008, n. 101, e poi con l'art. 1-bis del decreto-legge 25
settembre 2008, n. 149 (Disposizioni urgenti per assicurare
adempimenti comunitari in materia di giochi), convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 novembre 2008, n. 184; disposizioni,
queste, che avevano previsto l'attribuzione tramite procedura ad
evidenza pubblica di 3.000 negozi di gioco su base ippica. La gara si
era conclusa con l'affidamento di più di 800 negozi ippici fino al
30 giugno 2016 ed alla procedura avevano partecipato diversi
concessionari storici e rinnovati, aderendo così alle nuove
disposizioni e al nuovo disciplinare di concessione, recanti un
diverso sistema di oneri economici con abbandono dei minimi
garantiti.
Osserva ancora la difesa dello Stato che il punto nodale della
questione odierna sta nel fatto che la riforma realizzata dal
decreto-legge n. 223 del 2006 aveva rinviato a provvedimenti
attuativi, che, tra l'altro, avrebbero dovuto provvedere alla
«definizione delle modalità di salvaguardia dei concessionari delle
raccolte di scommesse ippiche disciplinate dal regolamento di cui al
d.P.R. n. 169 del 1998»: in altri termini, «era previsto un
meccanismo tendente ad un complessivo riequilibrio delle condizioni
di esercizio delle concessioni antecedenti, a fronte dell'incremento
dell'offerta di gare sul canale dell'ippica nazionale introdotto con
la citata riforma».
Sul piano sovranazionale, ancora, la sentenza della Corte di
giustizia, 6 marzo 2007, grande sezione, in causa C-338/04, C-359/04
e C-360/04, Placanica, aveva affermato l'incompatibilità con il
diritto comunitario della normativa italiana, che «impone una
sanzione penale a soggetti quali gli imputati nelle cause principali
per avere esercitato un'attività organizzata di raccolta di
scommesse in assenza della concessione o dell'autorizzazione di
polizia richieste dalla normativa nazionale, allorchè questi
soggetti non hanno potuto ottenere le dette concessioni od
autorizzazioni a causa del rifiuto di tale Stato membro, in
violazione del diritto comunitario del diritto di concederle loro»:
di qui una nuova totale apertura del mercato delle scommesse ippiche,
cui in precedenza non era pervenuta nemmeno la liberalizzazione del
decreto-legge n. 223 del 2006.
Decisiva, tuttavia, in questa complessa vicenda sarebbe, secondo
il Presidente del Consiglio, la sentenza della Corte di giustizia, 16
febbraio 2012, nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone,
che, in un'ottica di completa rilettura del sistema concessorio
vigente in Italia in materia di giochi, precluderebbe ogni ulteriore
vantaggio ai concessionari storici.
1.3.2.- Così ricapitolata l'intera evoluzione normativa del
settore, l'Avvocatura generale osserva, in primo luogo, che
l'abrogazione della norma che prevedeva le misure di salvaguardia
avrebbe effetto solo per il periodo successivo all'entrata in vigore
della legge: di qui la sua irrilevanza nei giudizi in corso.
In ogni caso la ratio dell'intervento normativo starebbe nel
fatto che «il debito a titolo di integrazione delle quote di prelievo
[...] possa essere compensato con eventuali crediti derivanti dai
lodi arbitrali attivati da un gran numero di concessionari ippici».
Infine, alla luce della citata sentenza Costa-Cifone, l'unica
misura di salvaguardia applicabile secondo il diritto europeo sarebbe
proprio la riduzione, in sede transattiva, degli importi ancora
dovuti dai concessionari a titolo di quote di prelievo.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenze n. 1050 e n. 1052 del 30 gennaio 2013, rispettivamente
iscritte al n. 86 ed al n. 89 del registro ordinanze 2013, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo
comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
2.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproducendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro
ordinanze 2013.
2.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata ed in particolare
illustrando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
3.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con le
sentenze n. 1057 e n. 1049 del 30 gennaio 2013, rispettivamente
iscritte ai n. 87 ed al n. 95 del registro ordinanze 2013, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo
comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
3.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, prospettando le medesime
motivazioni dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del
registro ordinanze 2013.
Il TAR Lazio, tuttavia, nella parte motiva della sentenza (e non
in quella dispositiva) evoca gli ulteriori parametri di cui agli
artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in
avanti: «CEDU»), nella misura in cui la disposizione censurata
inciderebbe sul giusto processo, privando i concessionari del diritto
di agire in giudizio «per tutelare il proprio equilibrio economico a
fronte del mutato assetto delle scommesse» ed eliminando il sindacato
giurisdizionale sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia.
3.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
4.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1051 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 88 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di un ricorso proposto da una società titolare di
concessione per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R.
n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti
con cui l'AMMS aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei
minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.
4.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro
ordinanze 2013.
4.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
4.3.- Si è costituita anche la s.a.s. Il Bagatto di Valiani
Alessandro &amp; C., ricorrente nel giudizio principale, con atto
depositato nella cancelleria di questa Corte il 22 maggio 2013.
4.4.- La società ha depositato in data 17 settembre 2013 una
memoria illustrativa per «evidenziare taluni elementi di criticita'»
della disposizione scrutinata che spiegherebbe un diverso effetto sui
rapporti pendenti e pro futuro, in entrambi i casi confliggendo con
diversi parametri costituzionali.
Sottolinea la società come il regime dei minimi garantiti avesse
una ragion d'essere nel momento storico in cui l'ordinamento
consentiva esclusivamente la raccolta fisica del gioco nel settore
dell'ippica e limitatamente a 899 concessionari, mentre l'apertura a
nuovi operatori, alle scommesse sportive ed all'on line, unitamente
alla previsione per i nuovi concessionari di oneri meno gravosi,
aveva condotto ad una trasformazione radicale del sistema che aveva
inciso profondamente sui flussi economici della raccolta: per questo
motivo il legislatore del 2006 aveva previsto l'introduzione delle
misure di salvaguardia, che avrebbero dovuto essere adottate
dall'amministrazione sulla base di un'adeguata ponderazione del
mutato contesto, al dichiarato fine di salvaguardare l'equilibrio
economico dei concessionari storici.
Questa essendo la ratio della norma abrogata, è evidente -
prosegue la società concessionaria - l'irragionevolezza della
disposizione abrogante, che, prevedendo un meccanismo rigido, è
completamente inidonea a scongiurare il collasso del sistema e non
legifera pro futuro, con la conseguenza di lasciare inalterato per
gli anni a venire il regime dei minimi garantiti.
La disciplina introdotta dall'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16 del 2012, inoltre, inibirebbe il sindacato giurisdizionale
sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia e sui
provvedimenti di riscossione dei minimi garantiti, privando i
concessionari delle garanzie costituzionali della difesa ed incidendo
sulla tutela giurisdizionale del cittadino nei confronti degli atti
della pubblica amministrazione.
5.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1218 del 5 febbraio 2013, iscritta al n. 90 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2009.
5.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo ha
quindi illustrato le ragioni della rilevanza e non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le
motivazioni dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del
registro ordinanze 2013.
5.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
5.3.- Si sono costituite 46 società concessionarie, ricorrenti
nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della
Corte il 28 maggio 2013, evidenziando, in primis, come la materia del
contendere concerna i termini di esigibilità di una peculiare
componente economica del sinallagma concessorio: i c.d. minimi
garantiti, cioè l'obbligazione di versare all'erario un importo
certo, predeterminato e comunque garantito nel minimo, salvi maggiori
esiti di redditività proporzionati alla massa di gioco raccolto
dagli scommettitori.
5.3.1.- Osservano le società come il minimo garantito, in
origine, fosse stato predeterminato in maniera sostanzialmente
indifferente rispetto al generale andamento della raccolta di gioco,
costituendo una soglia di garanzia nei casi di patologica flessione
della raccolta imputabili a inadeguata capacità operativa del
singolo concessionario.
5.3.2.- Il mercato di settore presupposto da tale
regolamentazione - proseguono le società - negli ultimi anni è
stato tuttavia sconvolto da un andamento decrescente della raccolta,
in ragione, da un lato, degli sviluppi tecnologici innovativi che
hanno introdotto nuovi canali telematici di raccolta e, dall'altro,
dell'avvento di nuove forme di gioco.
Tale mutamento del mercato avrebbe «trasfigurato la natura stessa
del minimo garantito, dato che nessun operatore riesce più a
raggiungere la soglia fisiologica della raccolta e il minimo
garantito da essere una misura limite di correzione di sporadiche
situazioni individuali di occasionale criticità si viene a
configurare come una generalizzata pura fonte di prelievo erariale
indifferente alla capacità di raccolta».
5.3.3.- Più precisamente, proseguono le concessionarie, a
partire dal 2002 ed alle prime avvisaglie di un significativo
scostamento tra l'andamento del mercato programmato e quello meno
roseo riscontrato nel concreto, era stata operata, dal decreto
interdirettoriale del 6 giugno 2002, una prima ridefinizione dei
criteri di computo del minimo garantito in senso più
«oggettivizzato»: l'importo dovuto era parametrato alla raccolta
media provinciale.
La disciplina del corrispettivo della concessione era stata poi
modificata nel corso del 2006, quando vennero a sovrapporsi, da un
lato, il rinnovo delle concessioni aggiudicate nel 2000 e,
dall'altro, l'entrata in vigore del decreto-legge n. 223 del 2006, di
riforma del mercato della raccolta di giochi pubblici, comportante
l'apertura di diverse migliaia di nuovi punti vendita diffusi sul
territorio.
All'atto del rinnovo dei rapporti concessori instaurati nel 2000
e soltanto pochi mesi prima della predetta apertura massiccia del
mercato, i concessionari avevano quindi stipulato appositi atti
convenzionali integrativi, che, all'art. 4, comma 3, prevedevano un
nuovo meccanismo di commisurazione dei minimi garantiti, sganciandolo
dalla somma offerta in sede di gara e sancendo la regola della
garanzia del prelievo dell'anno precedente, in modo da sterilizzare
per l'erario il crollo dei volumi di raccolta registrato anno su
anno.
5.3.4.- Sottolineano ancora le società come l'effetto distorsivo
del minimo garantito sia conseguito non solo al crollo del mercato ma
anche e soprattutto alla riconfigurazione della rete distributiva
territoriale degli esercizi pubblici di raccolta ad opera della
riforma realizzata nel 2006: non solo si è ridotto il volume di
gioco in assoluto, ma è stato frazionato in una rete di
concessionari che alle 800 agenzie preesistenti ha visto aggiungersi
ulteriori 8.077 punti di vendita.
Proprio in ragione di tale mutamento epocale del mercato di
riferimento il legislatore dell'epoca aveva imposto
all'amministrazione di riconsiderare la situazione dei concessionari
preesistenti, adottando nei loro confronti specifiche «modalità di
salvaguardia».
Lamentano le società concessionarie che tale precetto normativo
in realtà non sia mai stato osservato dall'amministrazione, il cui
silenzio rispetto all'obbligo di individuazione delle misure di
salvaguardia aveva ingenerato un articolato contenzioso davanti al
giudice amministrativo.
Il TAR Lazio, infatti, sempre secondo le parti private, era
intervenuto, in prima battuta, ad annullare le richieste di
integrazioni dei minimi garantiti per il 2006 ed il 2007; poi aveva
accolto i ricorsi di alcuni concessionari volti all'accertamento
dell'obbligo della pubblica amministrazione di adottare le misure di
salvaguardia ed alla conseguente condanna a provvedere; erano quindi
seguite numerose altre pronunce di annullamento delle richieste di
pagamento per gli anni 2008 e 2009, tutte incentrate sulla necessità
della previa adozione delle misure di salvaguardia; l'ultimo capitolo
della vicenda era rappresentato proprio dai ricorsi proposti dai
concessionari per ottenere l'annullamento delle ulteriori richieste
di pagamento per il quinquennio 2006-2011.
5.3.5.- Ciò premesso in punto di fatto e di ricostruzione del
quadro normativo, le società aderiscono alle considerazioni già
svolte dal giudice rimettente in punto di rilevanza della questione
di costituzionalità, avendo la norma impugnata inciso sulla loro
pretesa, giudizialmente avanzata, di condizionare il richiesto
pagamento dei minimi garantiti alla previa adozione delle predette
misure di salvaguardia.
5.3.6.- Nel merito le società concessionarie deducono in primo
luogo che, con l'art. 10, comma 5, citato, il legislatore, da un
lato, ha violato il fondamentale limite esterno all'utilizzo delle
leggi-provvedimento, rappresentato dall'incisione su situazioni
soggettive coperte da giudicato, dall'altro, ha sacrificato il loro
diritto ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva (artt. 24,
111 e 113 Cost.), al contempo incidendo sulle prerogative di pieno e
libero esercizio del potere giurisdizionale da parte del giudice
amministrativo (artt. 101 e 103 Cost.).
La sostanziale vanificazione della tutela già apprestata dal
legislatore del 2006 con le misure di salvaguardia sarebbe resa
evidente dalla «concreta sostanza delle misure transattive
sopravvenute», ovverosia dall'esiguità dello «sconto» fissato dal
legislatore (peraltro con una palese discriminazione rispetto ai
nuovi concessionari non tenuti al pagamento del minimo garantito).
La predetta esiguità e l'incongruenza del risultato rispetto
agli obiettivi prefissati, poi, da un lato, sarebbero misura di
irragionevolezza ed irrazionalità della norma, in violazione
dell'art. 3 Cost., dall'altro, azzerando i margini di utile dei
concessionari ed espellendoli dal settore, determinerebbero minori
guadagni per l'amministrazione, con conseguente violazione anche del
principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
Il minimo garantito, non accompagnato da ragionevoli misure di
salvaguardia, si configurerebbe, infine, come «un generalizzato e
diffuso obbligo dell'operatore a versare ingenti somme all'erario
[...] anche oltre la soglia di redditività della raccolta, e quindi
come forma di prelievo forzoso del tutto sganciato dal benchè minimo
parametro di capacità contributiva [...] »: di qui la violazione
anche degli artt. 53, 41 e 43 Cost.
Le società concessionarie, quindi, hanno concluso chiedendo alla
Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata per contrasto con gli artt. 3, 24, primo comma, 41, 43, 53,
97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU.
5.3.7.- Le società hanno depositato in data 16 settembre 2013
una memoria illustrativa, ribadendo le deduzioni già svolte
nell'atto di intervento ed in particolare sottolineando come il
mutamento radicale dello scenario economico e normativo del mercato
delle scommesse abbia determinato l'insostenibilità economica dei
minimi garantiti sganciati dall'adozione di misure di salvaguardia,
finendo con «l'elidere lo stesso margine di corrispettività
connaturata allo schema contrattuale di concessione».
6.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1065 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 91 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117 Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della CEDU, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
6.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il TAR Lazio illustra
le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità, parzialmente riportando le
motivazioni dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del
registro ordinanze 2013.
Con tale atto di promovimento, in punto di ragionevolezza,
risulta altresì dedotto che «la misura stabilita direttamente dal
legislatore [...] appare del tutto slegata dalla realtà fattuale,
tanto che nemmeno dagli atti parlamentari è possibile capire quale
tipo di istruttoria sia stata compiuta».
Nè appare al rimettente che la necessità, richiamata dalla
difesa statale, di adeguarsi ai principi di parità di trattamento e
di tutela della concorrenza di matrice comunitaria sia incompatibile
con la «riduzione ad equita'» delle condizioni delle convenzioni
accessive alle cosiddette concessioni storiche; l'individuazione del
punto di equilibrio tra un eventuale vantaggio competitivo goduto in
passato dai titolari di concessioni e l'attuale assetto del mercato
avrebbe dovuto essere, a giudizio del rimettente, frutto, quantomeno,
di una compiuta analisi, di cui non vi è alcuna traccia.
Il giudice a quo, nel ribadire, con le medesime argomentazioni di
cui agli altri atti di rimessione sopra indicati, l'incidenza della
norma sospettata d'incostituzionalità sui diritti dei concessionari
e sull'esercizio della funzione giurisdizionale, aggiunge che tale
intervento violerebbe anche il principio del giusto processo di cui
agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della CEDU.
6.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
6.3.- Si sono costituite tre delle società concessionarie
ricorrenti nel giudizio principale, con atto depositato nella
cancelleria della Corte il 28 maggio 2013, aderendo alle censure di
incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente.
6.4.- Le società hanno quindi depositato in data 17 settembre
2013 una memoria illustrativa volta, in primo luogo, a delineare
l'evoluzione del quadro normativo di riferimento dal 1996 al 2012,
come già fatto dalle intervenienti nel giudizio di costituzionalità
iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.
Le concessionarie hanno poi dedotto l'irragionevolezza ed
arbitrarietà della legge-provvedimento censurata, che sarebbe volta
ad eludere un precedente giudicato del giudice amministrativo e a
incidere su procedimenti in corso.
Hanno evidenziato, in particolare, come dalle schede di lettura
di accompagnamento al disegno di legge «A.A. n. 3184» si evincano
palesi le reali intenzioni del legislatore, ossia quella di sottrarre
ai concessionari, mediante l'eliminazione delle misure di
salvaguardia, «l'elemento che ne determinò la vittoria in giudizio
con sentenza del TAR Lazio della II sezione - Roma 7 novembre 2011»,
e ancora quella di «concludere una vicenda relativa ai minimi
garantiti dai concessionari delle scommesse ippiche, in relazione a
cui esistono diverse pronunce di lodo arbitrale, sfavorevoli
all'amministrazione pubblica, per le quali è stato proposto
appello».
Sempre in punto di irragionevolezza, hanno altresì sottolineato
che la novella, non solo ha sostituito le misure di salvaguardia con
un irrisorio sconto del 5 per cento sulle somme dovute per il
passato, ma ha anche, pro futuro, implicitamente escluso qualsiasi
altra misura a tutela dei concessionari, che quindi si vedranno
esposti al versamento in misura integrale dei minimi garantiti.
A sostegno delle proprie tesi, poi, le parti private hanno
ricordato come l'adozione delle misure di salvaguardia sia necessaria
«in considerazione del mutamento radicale della situazione di mercato
dei vecchi concessionari» e della profonda crisi del mercato delle
scommesse ippiche, testimoniata dal rapporto Nomisma, Osservatorio
gioco &amp; giovani, dalle relazioni annuali dell'AAMS degli anni 2008 e
2009, ed infine dall'annuario statistico di ASSI relativo al 2010, da
cui emergerebbe, in particolare, nel quinquennio dal 2005 al 2010,
una perdita in termini di volume di gioco pari al 54,21 per cento.
Evidente sarebbe l'irragionevolezza della riduzione fino al 5 per
cento a fronte di tale drastico calo del volume di gioco e della
circostanza che esso, a far data dal 2007, è stato ripartito non
più tra 928 operatori ma tra un novero di punti vendita comprensivo
dei nuovi 13.600 punti accettazione immessi sul mercato ai sensi
della riforma del 2006.
Una situazione del genere, proseguono le intervenienti, rafforza
la profonda discriminazione tra i vecchi ed i nuovi concessionari,
che non sono tenuti a versare alcuna somma a titolo di minimi
garantiti ma solo un canone di concessione annuale a base fissa.
La disposizione oggetto di scrutinio di costituzionalità
sarebbe, infine, in palese contrasto con la giurisprudenza della
Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo in
punto di giusto processo e divieto di interferenza sui procedimenti
in corso, non sussistendo alcuna «ragione imperativa di interesse
generale» atta a giustificare l'ingerenza dello Stato nei
procedimenti in cui esso è parte, se non quella meramente economica
di riscuotere le somme richieste a titolo di minimi garantiti o
comunque compensare con lo «sconto» i propri debiti derivanti dai
lodi arbitrali.
7.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1054 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 92 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di un ricorso proposto da una società titolare di
concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R.
n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti
con cui l'AMMS aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei
minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.
7.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro
ordinanze 2013.
Il giudice a quo, tuttavia, nella parte motiva della sentenza (e
non in quella dispositiva) evoca gli ulteriori parametri di cui agli
artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della CEDU, nella misura in cui la disposizione censurata inciderebbe
sul giusto processo, privando i concessionari del diritto di agire in
giudizio «per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del
mutato assetto delle scommesse» ed eliminando il sindacato
giurisdizionale sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia.
7.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
7.3.- Si è costituita la Snai s.p.a., ricorrente nel giudizio
principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28
maggio 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate
dal giudice rimettente con le medesime argomentazioni spese dalle
parti private nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del
registro ordinanze 2013.
7.4.- La società ha depositato in data 17 settembre 2013 una
memoria illustrativa contenente le medesime deduzioni svolte dalle
concessionarie nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90
del registro ordinanze 2013.
8.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1055 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 93 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di un ricorso proposto da una società titolare di
concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R.
n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti
con cui l'AMMS aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei
minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.
8.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 92 del registro
ordinanze 2013.
8.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
8.3.- Si è costituita la Sisal Match Point s.p.a., ricorrente
nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della
Corte il 28 maggio 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità
sollevate dal giudice rimettente.
8.4.- La concessionaria ha quindi depositato in data 16 settembre
2013 una memoria illustrativa volta a ricostruire, in primo luogo, le
vicende processuali su cui si è innestato il giudizio incidentale di
costituzionalità.
In punto di non manifesta infondatezza, ha poi dedotto
l'illegittimità costituzionale della norma censurata, in quanto
diretta ad incidere sull'esercizio in corso della funzione
giurisdizionale, a mezzo di una regolamentazione arbitraria e
irrazionale, secondo le medesime traiettorie argomentative sviluppate
dal giudice rimettente.
9.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
ordinanza n. 1056 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 94 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
9.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 92 del registro
ordinanze 2013.
9.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
9.3.- Si sono costituite la Perugia Giochi s.r.l. e l'Agenzia
Ippica Mosti s.n.c., ricorrenti nel giudizio principale, con atto
depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno 2013, aderendo
alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente
e illustrando le medesime argomentazioni spese dalle società nel
giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro
ordinanze 2013.
9.4.- Le società concessionarie hanno quindi depositato in data
17 settembre 2013 una memoria illustrativa contenente le medesime
deduzioni svolte dalle parti private nel giudizio di
costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.
10.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza n. 1058 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 96 del registro
ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo
comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del
2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi, da parte di società titolari di concessioni
per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del
1998, volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui
l'AMMS aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi
garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.
10.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro
ordinanze 2013.
10.2.- Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
10.3.- Si sono costituite alcune delle ricorrenti nel giudizio
innanzi al TAR, con atto depositato nella cancelleria della Corte il
4 giugno 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate
dal giudice rimettente.
Le società richiamano i fatti e le vicende giudiziarie
precedenti l'adozione della norma sospettata di incostituzionalità,
evidenziando, in particolare, che dal 2005 in poi il mercato delle
scommesse ippiche ha subito un dimezzamento dei volumi di raccolta su
base nazionale ed il legislatore, per contro, ha indiscriminatamente
ampliato il novero degli operatori titolari di concessione e
introdotto nuovi ed ulteriori giochi pubblici, che hanno distolto
l'interesse degli scommettitori dal comparto ippico e che solo i
nuovi concessionari sono abilitati a commercializzare.
Proseguono le concessionarie sottolineando come le mai adottate
misure di salvaguardia fossero state pensate, unitamente al
correttivo delle distanze minime, proprio per eliminare l'evidente
sperequazione tra i concessionari storici e i nuovi.
Nel ripercorrere adesivamente le considerazioni svolte dal
giudice rimettente prima in punto di rilevanza e poi di non manifesta
infondatezza, le società ricorrenti prospettano le medesime
considerazioni in diritto svolte dalle società nel giudizio iscritto
al n. 91 del registro ordinanze 2013.
11.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con le
sentenze nn. 1059, 1060, 1063 (non definitive), 1061 e 1062 del 30
gennaio 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 97, 98, 101, 99 e 100
del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
11.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro
ordinanze 2013.
11.2.- Con memoria depositata il 30 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
12.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
sentenza non definitiva n. 1064 del 30 gennaio 2013, iscritta al n.
102 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 44 del 2012.
Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato
investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per
la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998
e volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui l'AMMS
aveva richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi garantiti
per gli anni dal 2006 al 2010.
12.1.- Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente
illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro
ordinanze 2013.
12.2.- Con memoria depositata il 30 maggio 2013 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione sollevata, ed in particolare
prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al
n. 85 del registro ordinanze 2013.
12.3.- Si sono costituite alcune delle ricorrenti nel giudizio a
quo, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno
2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal
giudice rimettente e svolgendo difese e deduzioni identiche a quelle
svolte dalle società costituite nel giudizio iscritto al n. 96 del
registro ordinanze 2013.

Considerato in diritto

1.- Sono sottoposti all'esame della Corte diciotto atti di
rimessione iscritti ai nn. 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94,
95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 e 102 del registro ordinanze 2013, con i
quali il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 10, comma 5,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in
materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, in riferimento agli
artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 della Costituzione
(tutti gli atti di rimessione), nonchè agli artt. 97, 111 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti:
«CEDU»), (solo gli atti di rimessione iscritti al registro ordinanze
nn. 87, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 e 102, con
la precisazione che quelli iscritti ai nn. 87, 92, 93, 94 e 95
richiamano tali parametri in parte motiva e non nel dispositivo).
Tutti gli atti di rimessione hanno ad oggetto la stessa
disposizione, censurata con argomentazioni in larga misura
coincidenti, e, quindi, va disposta la riunione dei giudizi.
2.- I ricorsi proposti dinanzi al TAR Lazio da società titolari
di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169
(Regolamento recante norme per il riordino della disciplina
organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse
relativi alle corse dei cavalli, nonchè per il riparto dei proventi,
ai sensi dell'art. 3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n. 662)
sono volti ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti con cui
l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) aveva
richiesto, prima dell'entrata in vigore dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16 del 2012, il versamento dell'integrazione dei
cosiddetti minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.
Il Tribunale sospendeva l'efficacia dei provvedimenti impugnati,
osservando come l'amministrazione avesse richiesto il pagamento senza
la previa adozione delle misure di salvaguardia (rectius: modalità
di salvaguardia), previste dall'art. 38, comma 4, lettera l), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la cui
imprescindibilità, ai fini dell'esazione dei crediti in questione,
era stata affermata in numerosi precedenti dello stesso TAR Lazio.
Questa norma, infatti, sul presupposto dell'esistenza di uno
squilibrio economico, provocato nei rapporti concessori in questione
dall'apertura del mercato delle scommesse ippiche a nuovi
concessionari, e dalla nascita del "mercato parallelo" gestito dai
centri di trasmissione dati (CTD), prevedeva che, con provvedimenti
del Ministero delle finanze - AAMS, fossero stabilite le nuove
modalità di distribuzione del gioco su base ippica, nel rispetto dei
seguenti criteri: «definizione delle modalità di salvaguardia dei
concessionari della raccolta di scommesse ippiche disciplinate dal
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
aprile 1998, n. 169» (i cosiddetti concessionari storici).
Nelle more dei giudizi sopravveniva la disposizione sospettata
d'incostituzionalità, secondo cui, «al fine di perseguire maggiore
efficienza ed economicità dell'azione nei settori di competenza, il
Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma
dei monopoli di Stato, il Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali e l'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico
- ASSI, procedono alla definizione, anche in via transattiva, sentiti
i competenti organi, con abbandono di ogni controversia pendente, di
tutti i rapporti controversi nelle correlate materie e secondo i
criteri di seguito indicati; [...] b) relativamente alle quote di
prelievo di cui all'art. 12 del d.P.R. n. 169 del 1998, ed alle
relative integrazioni, definizione, in via equitativa, di una
riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai
concessionari di cui al citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 169 del 1998 con individuazione delle modalità di
versamento delle relative somme e adeguamento delle garanzie
fideiussorie». La disposizione conclude poi: «Conseguentemente,
all'articolo 38, comma 4, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la
lettera l) è soppressa».
È in applicazione di queste norme che l'amministrazione chiedeva
nuovamente il pagamento dei minimi garantiti con la riduzione del 5
per cento per gli anni dal 2006 al 2011 e le relative ingiunzioni
venivano impugnate dalle società concessionarie con motivi aggiunti,
a seguito dei quali il TAR Lazio, con diciassette "sentenze"
(rectius: ordinanze), ha sollevato le indicate questioni di
legittimità costituzionale.
Anche l'ordinanza di rimessione iscritta al n. 94 del 2013 è
stata emessa nel corso di un giudizio promosso da società titolari
di concessioni ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998, ma avente ad
oggetto l'annullamento dei soli provvedimenti emessi dall'AMMS in
applicazione della citata disposizione di cui all'art. 10, comma 5,
del decreto-legge n. 16 del 2012.
2.1.- La tesi di fondo comune a tutti gli atti di promovimento è
che il legislatore avrebbe sostituito, con legge-provvedimento avente
efficacia retroattiva, le modalità di salvaguardia con un nuovo
meccanismo che, alla luce della giurisprudenza costituzionale
elaborata con riferimento a questo tipo di leggi, sarebbe illogico e
irrazionale perchè in contrasto con il principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.).
In particolare, si contesta che il potere di riduzione dei minimi
garantiti sia configurato con il limite del cinque per cento, laddove
nel sistema precedente non era previsto alcun tetto, «dando per
scontata l'esigenza di parametrare le misure di salvaguardia
all'andamento del mercato delle scommesse». In tal modo, sempre
secondo il Tribunale rimettente, si renderebbe impossibile adeguare i
rapporti concessori in questione al mutamento del mercato delle
scommesse ippiche.
2.2.- Il TAR censura la disposizione oggetto di scrutinio anche
per illegittima interferenza sui procedimenti in corso.
Deduce al riguardo la violazione degli artt. 24, primo comma,
103, primo comma, e 113 Cost., con riferimento ai «principi in
materia di tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti
dell'amministrazione», cui si aggiunge l'evocazione, in alcuni atti
di rimessione, degli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., in
relazione al principio del giusto processo previsto dall'art. 6 della
CEDU.
Sostiene il rimettente che scopo unico della disposizione sarebbe
in realtà «quello di sottrarre i provvedimenti già impugnati con il
ricorso principale al sindacato giurisdizionale. Ne consegue che essa
vanifica il diritto dei concessionari storici di agire in giudizio
per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del mutato
assetto del mercato delle scommesse ed integra, altresì, la
violazione del diritto al giusto processo, quale consacrato nell'art.
111 della Costituzione e nell'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
[...]».
3.- Preliminarmente si deve rilevare che dei diciotto atti di
promovimento uno solo ha forma di ordinanza (quello iscritto al n. 94
del registro ordinanze 2013), mentre gli altri hanno la veste di
sentenza ed alcune recano l'indicazione «non definitiva».
Le sentenze sono, peraltro, tutte non definitive: con esse,
infatti, il Tribunale amministrativo non si è spogliato
integralmente delle controversie, ma, dichiarati improcedibili i
ricorsi aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati
sotto il vigore della precedente normativa, ha poi sollevato
questione di costituzionalità dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16 del 2012, sospendendo i giudizi per la parte
rimanente.
È noto tuttavia che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, la circostanza che gli atti di promovimento abbiano la
forma di sentenza anzichè di ordinanza non comporta la
inammissibilità della questione, dal momento che «il giudice a quo -
dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della stessa - ha disposto la sospensione del
procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla
cancelleria di questa Corte; sicchè a tali atti, anche se assunti
con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente
natura di ordinanza, in conformità a quanto previsto dall'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87» (sentenza n. 256 del 2010; nello
stesso senso, sentenze n. 151 del 2009 e n. 452 del 1997).
4.- Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione
di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo cui la questione di costituzionalità difetterebbe di
rilevanza, dal momento che l'abrogazione della norma che prevedeva le
modalità di salvaguardia avrebbe effetto solo per il periodo
successivo all'entrata in vigore della legge: di qui l'irrilevanza
nei giudizi in corso, aventi ad oggetto un tratto del rapporto
concessorio che resterebbe assoggettato alla disciplina previgente.
L'eccezione va respinta.
Il giudice rimettente ha infatti evidenziato l'incidenza sui
giudizi in corso, argomentando sulla base dell'esame del dato
normativo, e la tesi trova conforto nel tenore letterale della
disposizione, che fa riferimento ai «rapporti controversi», alle
«controversie pendenti» e alle «somme ancora dovute» dai
concessionari, e quindi, in modo inequivoco, alle vicende oggetto dei
giudizi amministrativi.
L'applicabilità della disposizione ai processi in corso è, poi,
corroborata, in primo luogo, dal fatto che l'AAMS, come si evince
dalla nota del 12 maggio 2008 (non prodotta agli atti del giudizio di
costituzionalità, ma citata dalla stessa Avvocatura dello Stato alla
pagina 8 dell'atto d'intervento), stava valutando la possibilità di
predisporre «un testo di modifica normativa inteso a definire in via
legislativa la portata delle misure di salvaguardia menzionate»; e,
in secondo luogo, dal rilievo che l'intervento legislativo consegue
alla presa d'atto della stessa AAMS (contenuta nei provvedimenti
impugnati con i ricorsi principali) della impossibilità di procedere
alla individuazione in via amministrativa delle misure di
salvaguardia. Non è senza rilievo, infine, la circostanza che
l'amministrazione abbia fondato proprio sulla disposizione in parola
i nuovi provvedimenti impugnati con motivi aggiunti.
Ancora plausibile è l'assunto del rimettente, secondo cui la
portata retroattiva della disposizione censurata riguarderebbe non
solo la rideterminazione del corrispettivo, ma anche l'abrogazione
della norma relativa alle modalità di salvaguardia, essendovi tra i
due tratti normativi una stretta connessione teleologica, come si
evince dall'utilizzo dell'avverbio «conseguentemente».
Alla luce delle considerazioni che precedono, la tesi del giudice
rimettente della portata sostitutiva e retroattiva della disposizione
censurata e, quindi, della sua rilevanza, supera il vaglio esterno di
non palese implausibilità rimesso alla Corte (tra le altre, sentenze
n. 280 del 2012, n. 41 del 2011 e n. 63 del 2009).
5.- Sempre in via preliminare, vanno dichiarate inammissibili le
deduzioni delle parti private volte ad estendere il thema decidendum
fissato negli atti di promovimento (sentenze n. 271 del 2011, n. 236
del 2009, n. 56 del 2009, n. 86 del 2008 e n. 244 del 2005; ordinanze
n. 174 del 2003 e n. 379 del 2001).
Non possono, quindi, essere prese in considerazione le censure
sviluppate negli atti di intervento con riferimento al principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., per disparità di trattamento
con i "nuovi" concessionari (espressamente esclusa negli atti di
rimessione), nonchè con riferimento ai parametri di cui agli artt.
41, 43 e 53 Cost.
6.- Nel merito, la questione è parzialmente fondata.
6.1.- L'esame delle censure sollevate presuppone, in primo luogo,
la verifica dell'ascrivibilità o meno della disposizione in esame
alla categoria delle leggi-provvedimento.
Nella giurisprudenza di questa Corte sono state così definite
quelle che «contengono disposizioni dirette a destinatari
determinati» (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del
1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari» (sentenza n. 94 del 2009), che hanno «contenuto
particolare e concreto» (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n.
137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997),
«anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sentenze n. 270
del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l'attrazione alla sfera
legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente
affidati all'autorità amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n.
241 del 2008).
Questa Corte è poi costante nell'affermare la compatibilità
della legge-provvedimento con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, poichè nessuna disposizione costituzionale comporta
una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a
contenuto particolare e concreto (sentenze n. 85 del 2013 e n. 143
del 1989).
6.2.- Ebbene, nel senso dell'ascrivibilità della disposizione
oggetto di scrutinio alla categoria delle leggi-provvedimento depone,
in primo luogo, la sua ratio, che, come si è visto, è quella di
superare in via legislativa l'inerzia dell'amministrazione nella
individuazione delle modalità di salvaguardia.
Il legislatore, infatti, a fronte di tale inadempimento,
conclamato in sede giudiziaria con diverse sentenze di primo grado
passate in giudicato ed ammesso dalla stessa AAMS nel corpo dei
provvedimenti impugnati, ha deciso di attrarre alla sfera legislativa
la definizione dei rapporti controversi, e - ciò che va sottolineato
fin d'ora - solo di questi.
Esso ha così provveduto direttamente alla determinazione del
contenuto delle misure di riequilibrio, sia quanto alla loro
tipologia, individuata nel profilo strettamente economico, sia quanto
alla definizione quantitativa dell'assetto patrimoniale dei rapporti
concessori, definizione «normalmente affidata all'autorità
amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009, riguardante un caso analogo
di determinazione concreta della misura di un corrispettivo
ordinariamente rimesso alla sede amministrativa, e n. 241 del 2008).
Il contenuto oggettivo della disposizione risponde, dunque, ai
requisiti richiesti da questa Corte per la qualificazione dell'atto
normativo come legge-provvedimento.
Dal punto di visto soggettivo, infine, la platea dei destinatari
è determinata e limitata, considerato che - come anticipato - la
disposizione si rivolge esclusivamente a quei concessionari "storici"
che, al momento della sua entrata in vigore, avessero rapporti
controversi con l'amministrazione.
7.- Ascritta la disposizione censurata alla categoria delle
leggi-provvedimento, occorre valutare se essa rispetti i limiti
tracciati dalla giurisprudenza costituzionale e, in primo luogo,
quello della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n. 85 del
2013, n. 143 del 1989, n. 346 del 1991 e n. 429 del 1995).
Si deve premettere, al riguardo, che queste leggi devono
soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale
per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare e derogatorio (sentenze n. 85 del 2013; in senso
conforme sentenze n. 20 del 2012 e n. 2 del 1997), con l'ulteriore
precisazione che «tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia [...] la natura provvedimentale dell'atto
legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)»
(sentenza n. 137 del 2009; in senso conforme sentenze n. 241 del 2008
e n. 267 del 2007).
7.1.- Per applicare questi criteri di scrutinio al caso di
specie, occorre prendere le mosse dalle finalità enunciate dalla
norma, al di là dell'eventuale intento, attribuito al legislatore
storico, di interferenza con la funzione giurisdizionale.
Al riguardo, la disposizione è esplicita: essa, «al dichiarato
fine di perseguire maggiore efficienza ed economicità dell'azione»
(amministrativa), si propone di ricondurre ad equità i rapporti
economici con i concessionari. Inoltre, di «una risoluzione
equitativa» della controversia parlano anche i lavori preparatori e,
in particolare, la «nota di lettura» del 20 marzo 2012 citata dalle
parti private.
Si tratta di una finalità di per sè non incongrua, ed anzi
condivisibile, dal punto di vista sia dell'interesse pubblico alla
riscossione delle entrate in questione, sia di quello privato dei
concessionari, indubbiamente danneggiati dal prolungato stato di
paralisi dell'azione amministrativa.
Ebbene, l'intervento sostitutivo della norma che in precedenza
definiva la materia appare del tutto coerente con tali finalità.
Esso non solo non può considerarsi irragionevole, ma, al contrario,
è stato reso necessitato dall'inadempimento dell'amministrazione e
dal suo espresso riconoscimento dell'impossibilità di individuare
misure di salvaguardia diverse dal riequilibrio "interno" del
rapporto concessorio, anche alla luce della giurisprudenza della
Corte di giustizia (sentenza 16 febbraio 2012, resa in cause riunite
C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone; nello stesso senso, sentenza 11
marzo 2010, C-384/08, Attanasio Group), che ha escluso interventi sul
mercato delle scommesse in una logica anticoncorrenziale.
Per concludere sul punto, si deve osservare che non è rilevante
in questa sede la circostanza che la nuova disciplina, a differenza
di quella abrogata, preveda la riduzione dei minimi garantiti solo in
relazione ai rapporti «controversi» e quindi senza efficacia pro
futuro: tale eventualità, lamentata dalle società concessionarie,
non emerge, nè potrebbe emergere, dagli atti di rimessione, data la
sua irrilevanza rispetto ai relativi giudizi.
In questi termini generali, pertanto, la censura non è fondata.
7.2.- Così ricostruita la natura e la ratio dell'intervento
legislativo, emerge anche l'infondatezza, in questa parte, della
censura di violazione degli artt. 24, primo comma, 103, primo comma,
111, 113 e 117, primo comma, Cost., in relazione al principio del
giusto processo previsto dall'art. 6 della CEDU, atteso che, di per
sè, il nuovo meccanismo di riequilibrio, analogamente a quello
abrogato, non sottrae, nè condiziona il potere decisorio del giudice
(sentenze n. 160 del 2013, n. 137 e n. 94 del 2009, n. 267 del 2007 e
n. 397 del 1994).
7.3.- È al contrario fondata la questione di costituzionalità,
laddove si censura lo sbarramento del cinque per cento alla riduzione
delle somme dovute dai concessionari, sbarramento su cui in realtà
si incentrano le osservazioni del rimettente.
Lo stesso quadro, sia finalistico che strumentale, fin qui
delineato, evidenzia la irragionevolezza di questa parte della
disposizione.
Esiste, infatti, una evidente rottura della consequenzialità
logica fra la pretesa di pervenire ad un equilibrato riassetto delle
prestazioni economiche dei concessionari e la fissazione del tetto in
modo apodittico, prescindendo cioè da quell'attenta e ponderata
valutazione delle mutate circostanze di fatto (i pacifici minori
introiti conseguenti all'evoluzione in senso concorrenziale del
mercato delle scommesse ippiche), che costituiva la premessa
indispensabile della determinazione delle modalità di salvaguardia e
che rimane non meno indispensabile per l'applicazione del nuovo
meccanismo di riequilibrio.
Questa carenza è del resto riconosciuta nella citata «nota di
lettura» del 20 marzo 2012, ove si legge: «Per quanto riguarda la
definizione delle controversie di cui al comma 5, lettera b), si
evidenzia che esse non siano esenti da possibili riflessi di natura
finanziaria, rispetto ai quali sarebbe utile disporre di una stima».
Al riguardo questa Corte, ha precisato che la legittimità
costituzionale delle leggi-provvedimento va valutata in relazione al
loro specifico contenuto e che devono emergere i criteri che ispirano
le scelte con esse realizzate, nonchè le relative modalità di
attuazione (sentenze n. 85 del 2013, n. 137 del 2009, n. 267 del 2007
e n. 492 del 1995), criteri e modalità che è sufficiente siano
comunque desumibili dalla norma stessa in base agli ordinari
strumenti ermeneutici (sentenze n. 85 del 2013 e n. 270 del 2010).
Ebbene, dalla norma impugnata (e anche dagli atti parlamentari)
non emergono le ragioni che inducono a ritenere il tetto congruente
con l'obiettivo prefissato dallo stesso legislatore, e cioè - si
ripete - la riconduzione ad equità dei rapporti concessori nel
rispetto dei principi di efficienza ed economicità.
8.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 5, lettera b), del decreto-legge n. 16 del 2012,
limitatamente alle parole «non superiore al 5 per cento».
Restano assorbite le altre censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 10, comma
5, lettera b), del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, limitatamente alle
parole «non superiore al 5 per cento».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI