1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 dicembre 1989
N. 10 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 marzo 1990 (della regione autonoma della Sardegna) Parchi nazionali e riserve naturali - Decreto del Ministro dell'ambiente 4 dicembre 1989, recante "Individuazione della zona di importanza naturalistica nazionale ed internazionale di monte Arcosu" - Asserita violazione della competenza regionale in materia di istituzione di parchi nazionali e riserve naturali, attesa la non configurabilita' di un obbligo internazionale che giustifichi la deroga alla competenza regionale stessa - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 830/1988 - Adozione dell'atto impugnato (anche nel caso si dovesse, contrariamente a quanto ritenuto dalla regione ricorrente, considerare quale atto di indirizzo e coordinamento) senza la prescritta procedura del provvedimento del Presidente del Consiglio di Ministri previa delibera del Consiglio dei Ministri. (Decreto Ministro dell'ambiente 4 dicembre 1989). (Statuto regione Sardegna, artt. 3 e 6). (090C0364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-1990)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore, on. Mario Floris,
giusta deliberazione della giunta n. 10/1 del 13 marzo 1990,
rappresentata e difesa, per procura a margine del presente atto, dal
prof. avv. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliata
in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio di carica, per il
regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministro
dell'ambiente 4 dicembre 1989, recante "Individuazione della zona di
importanza naturalistica nazionale ed internazionale di monte
Arcosu", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 19 gennaio 1990, n.
15.
F A T T O
Il Ministero dell'ambiente con il decreto 4 dicembre 1989 che
origina il presente ricorso per conflitto di attribuzione
pervicacemente insiste nella invasione della competenza di questa
regione a statuto speciale.
Siamo di fronte, infatti, alla sostanziale reiterazione del
precedente decreto 22 luglio 1987, n. 421, annullato da codesta
sovrana Corte con la recente sentenza n. 830/1988.
In quella occazione il Ministero dell'ambiente, richiamando gli
stessi interessi nazionali e sovranazionali e la medesima direttiva
79/409/CEE che - come nulla fosse| - ancor oggi viene richiamata,
disponeva l'"Istituzione della riserva naturale statale foresta di
monte Arcosu" ai sensi dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349.
Oggi lo stesso Ministero, dimentico della sentenza di codesta sovrana
Corte, e della dichiarazione di competenza ivi contenuta, dispone la
"individuazione della zona di importanza naturalistica nazionale ed
internazionale di monte Arcosu", sempre ai sensi dell'art. 5 della
legge 8 luglio 1986, n. 349.
La sostanziale identità dei due atti è dimostrata non solo dal
richiamo del medesimo art. 5 della legge n. 349/1986, ma da quanto
statuito nel decreto stesso, laddove, all'art. 2, impone
l'istituzione di un consorzio per la gestione della riserva naturale
tra il Ministero dell'ambiente, la regione Sardegna, gli enti locali
interessati e l'associazione WWF.
L'invasione della competenza regionale che in questo modo si
realizza è tanto più grave in quanto essa appare del tutto
gratuita, poichè non solo non v'è una giustificazione a livello
giuridico, ma neppure a livello di opportunità, per così dire in
linea di fatto. Potrebbe infatti pensarsi che lo Stato sia stato
spinto al comportamento antigiuridico dal desiderio di sostituirsi
all'inerzia della regione nella tutela della foresta di monte Arcosu.
Ma così non è poichè la regione Sardegna con la legge regionale 7
giugno 1989, n. 31, ha già ricompreso la foresta del monte Arcosu
(anche in accoglimento della domanda dell'associazione italiana per
il World Wildlife Fund proprietaria della foresta stessa)
integralmente nell'ambito dell'istituendo parco naturale del Sulcis.
Inoltre l'art. 26 della citata legge regionale detta minuziose norme
di salvaguardia aventi un contenuto semmai più ricco di quello di
cui all'allegato 2 del decreto impugnato ed una durata ben maggiore
(cinque anni in luogo dei tre anni stabiliti come termine di
validità delle misure di salvaguardia dall'art. 2 del decreto
ministeriale impugnato).
Il decreto del Ministro dell'ambiente 4 dicembre 1989 è
gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionali della regione
Autonoma della Sardegna, e viene pertanto impugnato per i seguenti
motivi
D I R I T T O
1. - Violazione, sotto vari profili, delle competenze regionali di
cui agli artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna, e
relative norme d'attuazione (spec. art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979,
n. 348). Conflitto di attribuzioni.
Il decreto ministeriale impugnato pretende di individuare una c.d.
zona di importanza naturalistica nazionale ed internazionale sul
territorio della regione Sardegna, mentre invece spetta solo alla
stessa regione autonoma della Sardegna - in base alle disposizioni
citate - la competenza esclusiva ad istituire parchi e riserve
naturali nel proprio territorio, nonchè - ancor prima - ad
individuarne l'area.
Il decreto ministeriale assume di fondarsi sull'art. 5 della legge
n. 349/1986. Ma, come ha ribadito codesta Corte nella sentena n.
830/1988, "tale norma attribuisce al detto Ministero un mero potere
di proposta per l'individuazione delle riserve naturali e di parchi e
non immuta affatto la precedente disciplina circa la ripartizione
delle competenze tra Stato e regioni. Nessun potere può essere
dunque riconosciuto allo stesso organo ai fini della istituzione di
nuove riserve naturali, sicchè la dedotta argomentazione si appalesa
priva di giuridico fondamento".
Dunque, nessun nuovo potere, che vada al di là di quelli già
previsti ed espressamente riservati allo Stato dall'art. 83 del
d.P.R. n. 616/1977, risulta attribuito dall'art. 5 della legge n.
349/1986 al Ministro dell'ambiente. Ma la disciplina dell'art. 83 del
d.P.R. n. 616/1977 relativa alla riserva di poteri in capo allo Stato
(commi dal secondo al quinto) non è applicabile alla Sardegna, e non
è stata infatti riprodotta dall'art. 58 del d.P.R. n. 348/1979. In
particolare non è applicabile alla Sardegna, per il suo stesso
carattere geografico di "isola", la disciplina del quarto comma
dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977, poi ripresa dall'art. 5 della
legge n. 349/1986, relattiva alla "individuazione" dei territori sui
quali istituire le riserve naturali ed i parchi di carattere
"interregionale". Come infatti ha affermato codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 223/1984, il carattere della "interregionalita'" è
da intendersi in senso esclusivamente territoriale o geografico (nel
senso che attiene a quelle sole "situazioni che territorialmente
interessino più regioni"), e non già - secondo la tesi sostenuta
invece dalla difesa dello Stato - nel senso che la interregionalità
sia invece "insita nella portata sovraregionale e quindi nazionale
degli interessi tutelati".
L'art. 5 della legge n. 349/1986 non è pertanto applicabile alla
Sardegna per quanto riguarda il potere statale di "individuazione" di
aree su cui costituire riserve naturali (o parchi). Non il primo
comma, che rinvia al quarto comma dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977
che pero, a sua volta, non è stato esteso alla regione Sardegna
dall'art. 58 del d.P.R. n. 348/1979 (recante le norme di attuazione
per la Sardegna in riferimento al d.P.R. n. 616/1977), che ha
riprodotto solo la disciplina del primo comma del suddetto art. 83; e
neppure il secondo ("individuazione delle zone di importanza
naturalistica nazionale e internazionale").
Infatti - mettendo per un momento da parte le zone di importanza
naturalistica internazionale (che pongono il problema della riserva
di competenza statale in relazione ai rapporti internazionali, di cui
si dirà fra poco) - le zone di importanza naturalistica "nazionale",
di cui al secondo comma dell'art. 5, si risolvono nei territori sui
quali istituire riserve naturali e parchi interregionali di cui al
comma precedente. Ciò appare evidente sol che si consideri che come
già detto in precedenza - il secondo comma dell'art. 5 si limita a
"trasferire" al Ministro dell'ambiente le competenze già proprie del
Ministero dell'agricoltura in base alla disciplina legislativa
vigente: rinviando cioè, essenzialmente, al regime della competenze
in materia stabilito dagli artt. 66, primo comma, ed 83 del d.P.R. n.
616/1977. Ma tale disciplina, come già si è detto, riserva alle
regioni ogni competenza relativa alla istituzione di nuovi parchi e
riserve naturali (salvo il limite di ordine generale posto dall'art.
4 in attinenza ai rapporti internazionali), mantenendo allo Stato il
solo potere di individuazione dei territori sui quali istituire
riserve naturali e parchi "interregionali".
2. - D'altra parte il decreto ministeriale in questione non trova
giustificazione neppure nel preteso interesse non solo nazionale ma
internazionale, sul piano naturalistico e scientifico, della foresta
di monte Arcosu.
È chiaro, infatti, che l'eventuale importanza naturalistica
inernazionale di un territorio può essere giuridicamente rilevante,
nel senso di giustificare una deroga all'ordine delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla regione in materia di riserve
naturali, solo se ed in quanto venga in questione il limite degli
"obblighi internazionali" dello Stato (art. 3 dello statuto della
Sardegna). In altri termini - come si ricava anche dall'insegnamento
di codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 223/1984) - solo quando nei
confronti della competenza primaria ed esclusiva della regione circa
la istituzione di riserve naturali nel proprio territorio (art. 58
del d.P.R. n. 348/1979) sia opponibile il limite generale stabilito
dall'art. 2 del d.P.R. n. 348/1979 (a sua volta riproducente il
disposto dell'art. 4, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977), secondo
cui, anche nelle materie trasferite, lo Stato può sempre esercitare
le funzioni "attinenti ai rapporti internazionali e con le Comunità
europee".
È trasparente, invero, il tentativo del Ministro dell'ambiente di
giustificare in tal modo la lesione delle attribuzioni della regione
ricorrente: richiamando - come si è visto essere fatto nel preambolo
del decreto in questione -, la direttiva CEE n. 79/409 e l'art. 4
della Convenzione di Berna sulla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente naturale in Europa. Ma si tratta di un tentativo già
posto in essere dallo Stato nel decreto 22 luglio 1987 e già
respinto da codesta suprema Corte nella sentenza n. 830/1988.
Non possiamo, quindi, che far nostre e riproporre le osservazioni
da codesta Corte espresse nella sentenza suddetta:
"Lo Stato richiama, poi, il limite degli obblighi internazionali,
che legittimerebbe nella specie il suo intervento rispetto alle
attribuzioni regionali. Il richiamo concerne precisamente la
convenzione di Berna del 19 settembre 1979, ratificata in Italia, con
il conseguente ordine di esecuzione, mediante la legge 5 agosto 1981,
n. 503.
Anzitutto non può omettersi di rilevare che tale convenzione,
già in vigore alla data della richiamata sentenza n. 223/1984, non
venne affatto invocata dallo Stato nello stesso giudizio. Comunque,
la sussistenza dell'obbligo internazionale va desunta non già
genericamente, ma in base ad un rigoroso procedimento ermeneutico,
trattandosi di un limite alla generale competenza regionale nella
materia trasferita, per di più diretto ad alterare una ripartizione
di poteri stabilita con norme di rango costituzionale.
Il detto limite è perciò configurabile soltanto se la
convenzione internazionale imponga agli Stati contraenti una precisa
e compiuta regola di condotta di cui l'atto interno statale, che
alteri la distribuzione di competenze, costituisca il conseguente,
necessario mezzo di adempimento.
Nella fattispecie, per contro, la convenzione di Berna, dopo aver
enunciato generalissimi principi ed intenti relativi alla necessità
di tutelare la vita selvatica e l'ambiente naturale in Europa,
prevede espressamente una normazione interna di attuazione (secondo
la letterale formula dell'art. 6: "leggi e regolamenti"), da emanare
senza limite di tempo dagli Stati contraenti per disciplinare la
materia.
Ora, è evidente che attraverso tale regolamentazione nazionale
bene avrebbe potuto (e dovuto) trovare attuazione la ripartizione
delle attribuzioni prevista dalle norme interne di livello
costituzionale, salva, in caso di successiva e persistente inerzia
delle regioni, la sostituzione dello Stato, intesa ad evitare la
responsabilità verso gli altri Stati contraenti, gravante per
principio a carico del medesimo.
Pertanto, il richiamo alla ricordata convenzione non sembra
pertinente.
Neppure vale il richiamo alla direttiva del consiglio delle
Comunità europee n. 79/409 in materia di protezione dell'avifauna
(modificata in minima parte con provvedimento della Commisssione in
data 25 luglio 1985), la quale perimenti sussisteva già al momento
della più volte richiamata sentenza n. 223/1984.
Invero, la competenza per l'attuazione delle direttive
comunitarie, attribuita alle regioni, nelle materie ad esse
riservate, dall'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977, può essere derogata
attraverso il potere sostitutivo dello Stato soltanto se le medesime
persistano nella loro inattività nonostante la sollecitazione ad
adempiere e, comunque, dopo che esse siano state sentite (cfr. al
riguardo anche la recente sentenza n. 304 del 1987)".
"... Inoltre, sotto un profilo particolare, è da osservare che al
consiglio regionale della Sardegna era stato già presentato dalla
giunta il disegno di legge 3 maggio 1987, n. 376, relativo
all'istituzione e alla gestione dei parchi e delle riserve naurali,
riguardante anche il territorio in questione: conseguentemente
l'improvviso intervento statale, che ha inciso sull'attività
regionale diretta al medesimo fine, rende ancor più evidente
l'invasione di competenza lamentata dalla ricorrente".
Ci limitiamo ad aggiungere che oggi quel disegno di legge è
divenuto la legge regionale 7 giugno 1989, n. 31, che individua
l'area del monte Arcosu come parco naturale, onde sono ancora più
evidenti gli effetti distorsivi prodotti dall'illegittimo intervento
statale.
2. - Violazione, sotto ulteriori profili, delle competenze
regionali di cui alle norme statutarie e d'attuazione già indicate;
nonchè del principio di legalità e degli altri principi che
presiedono alla funzione governativa di indirizzo e coordinamento.
2.1. - In via subordinata, anche qualora - in denegata ipotesi si
riconosca al Governo un potere di individuazione delle aree delle
riserve naturali da istituirsi in Sardegna, comunque le competenze
della regione ricorrente risulterebbero in concreto lese dal
provvedimento impugnato.
Fermo, infatti, che la competenza ad istituire la riserva in
questione è della regione Sardegna (sentenza n. 830/1988), la
competenza dello Stato non potrebbe riguardare altro che la semplice
individuazione dell'area. Ma già si è detto come il d.m. 4 dicembre
1989 qui impugnato, pur autoqualificandosi come decreto di
"individuazione della zona" (per cercare di superare ed eludere
quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 830/1988),
contenga in realtà una disciplina che va ben al di là della
semplice individuazione territoriale, e regola invece aspetti che
sono propri di un provvedimento di istituzione. Come già detto in
precedenza, è questo soprattutto il caso dell'art. 2 del decreto
impugnato, che precostituisce il consorzio fra gli enti per la
gestione della riserva: cioè detta quella disciplina relativa alla
organizzazione della risera ed alla determinazione della autorità
dotata dei relativi poteri autoritativi di governo che - secondo
quanto afermato da codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 163/1988, punto
4.2. della motivazione in diritto) - costituisce il contenuto tipico
del provvedimento di istituzione della riserva.
Pertanto, anche sotto questo profilo, e soprattutto in relazione
all'art. 2, il provvedimento impugnato è comunque certamente lesivo
delle competenze regionali.
2.2. - Il potere governativo di individuazione delle aree delle
istituende riserve costituisce espressione della funzione statale di
indirizzo e coordinamento, come testualmente affermato dall'ultimo
comma dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977, e ribadito da codesta
ecc.ma Corte. Sempre codesta ecc.ma Corte ha più volte affermato che
quando l'esercizio del potere di individuazione delle aree e (di
istituzione delle riserve viene a toccare competenze esclusive delle
regioni ad autonomia speciale, esso non può che svolgersi nel
rispetto di procedure di cooperazione legalmente stabilite: in
particolare previa intesa con la regione interessata.
Orbene, anche a volere considerare il decreto impugnato come un
provvedimento di semplice individuazione dell'area (il che non è,
come già si è visto), esso sarebbe comunque lesivo delle competenze
della regione ricorrente perchè incompatibile con i principi che
presiedono all'esercizio della funzione governativa di indirizzo e
coordinamento, ed in particolare - oltre che con il principio della
previa intesa - anche con il principio di legalità. Principio in
base al quale occorre che allorquando sia attribuito al Governo un
potere di indirizzo e coordinamento da esercitarsi in via
amministrativa la legge debba definire (oltre all'oggetto) anche i
criteri in base ai quali il potere stesso deve essere esercitato:
criteri volti a predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il
sostanziale contenuto normativo dei futuri atti di indirizzo
(sentenza n. 150/1982 e 338/1989).
Orbene, è certo che - nel caso di specie - non vi è nessuna
norma legislativa che stabilisca che il potere governativo di
individuazione delle aree delle riserve debba essere esercitato
previa intesa con la regione Sardegna (e neppure previo espletamento
di un'altra corrispondente procedura collaborativa). Già da questo
risulta violato il suddetto principio di legalità e lese le
competenze della regione.
Ma la lesione delle competenze regionali risulta anche dal fatto
che non vi è neppure una legge che disciplini l'esercizio del potere
governativo di individuazione nei confronti della regione Sardegna,
stabilendo preventivamente per esso un minimo di criteri di
orientamento. Tale, infatti, non è certo l'art. 5 della legge n.
349/1986, ma neanche il quarto comma dell'art. 83 del d.P.R. n.
616/1977 (che peraltro - oltre a limitarsi a prevedere soltanto il
potere ed il suo oggetto, senza fissare alcun criterio di esercizio -
per i motivi detti in precedenza - art. 58 del d.P.R. n. 348/1979 non
è neppure applicabile alla Sardegna).
2.3. - Ancora in subordine osserviamo che, di fatto, il decreto
impugnato è stato adottato senza che vi sia stata una intesa con la
regione Sardegna, ed è quindi - per ciò stesso - comunque lesivo
delle competenze regionali.
Ma non vi è stata, aggiungiamo, neppure una proposta di intesa da
parte dello Stato. Si consideri, infatti, che tale non potrebbe certo
considerarsi neppure la nota del Ministero dell'ambiente 17 aprile
1989, richiamata nelle premesse del decreto impugnato.
Basta esaminare il contenuto della nota per rendersi conto che non
si tratta certo di un atto con cui lo Stato abbia avviato una
procedura di intesa nel senso definito dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte. Oltre a non esservi richiamata nessuna norma di
legge disciplinante l'intesa, il tenore della nota è piuttosto nel
senso che il Ministero intende procedere comunque alla individuazione
dell'area. Ciò che viene chiesto alla regione è semmai un parere,
ma esso viene richiesto anche ai comuni di Uta e di Capoterra, che
vengono così parificati alla regione in questa singolare procedura:
nella quale, dunque, non viene certo riconosciuto alla regione il
ruolo peculiare che le spetta in base alla sua speciale autonomia
costituzionale.
Osserviamo infine che, sempre nel preambolo del decreto impugnato,
viene altresì richiamato l'art. 7, primo comma, della legge 3 marzo
1987, n. 59, ai sensi della quale - come appunto dice il decreto - il
Ministero dell'ambiente "può adottare, sentite la regione e gli enti
locali interessati ovvero decorsi trenta giorni dalla data di
richiesta del parere senza che questo sia stato espresso, le
necessarie misure di salvaguardia con le quali può essere vietata
qualsiasi trasformazione dello stato dei luoghi". Si deve tuttavia
rilevare come l'art. 7 della legge n. 59/1987 non sia stato
appropriatamente richiamato dal decreto impugnato.
Tale norma legislativa, infatti, (ammesso e non concesso che sia
applicabile alla Sardegna) non era stata affatto richiamata dalla
succitata nota ministeriale del 17 aprile 1989, che non aveva neppure
indicato un termine per l'espressione del parere (e ciò non a caso:
infatti il Ministero ben sapeva che era in corso di approvazione la
legge regionale n. 31/1989 che individuava proprio l'area in
questione ai fini della istituzione del parco del Sulcis, ed intanto
la sottoponeva a misure di salvaguardia).
Ma comunque è chiaro che il potere di adozione delle misure di
salvaguardia, di cui all'art. 7 della legge n. 59/1987, intanto può
essere esercitato dal Ministero, in quanto quelle misure - o altre
equivalenti - non siano state già adottate dalla regione competente
in ordine al territorio in questione: come appunto, nel caso di
specie, era stato già fatto dalla regione Sardegna - al momento
della emanazione del decreto - con l'art. 26 della egge regionale n.
31/1989.
Cosi come, aggiungiamo, il Governo in tanto può esercitare ancor
prima - nei limiti della propria competenza e nelle forme legalmente
stabilità - il potere di individuazione dell'area di una riserva
naturale, in quanto il provvedimento di individuazione non sia stato
già adottato dalla regione competente.
2.4. - Da ultimo osserviamo che il decreto impugnato è stato
adottato dal Ministero dell'ambiente - come si legge nel suo
preambolo - "considerato che ai sensi dell'art. 5, secondo comma,
della legge 8 luglio 1986, n. 349, il Ministero dell'ambiente
individua zone di importanza naturalistica nazionale ed
internazionale, promuovendo in esse la costituzione di parchi e
riserve naturali".
In realtà, l'art. 5 della legge n. 349/1986 non attribuisce al
Ministro dell'ambiente il potere di individuazione (neppure con il
suo secondo comma), ma invece conferisce ad esso semplicemente il
potere di proposta dei provvedimenti di individuazione (primo comma).
E poichè il potere di individuazione è espressione - come già si
è detto - del potere governativo di indirizzo e coordinamento (art.
83, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977), è chiaro che tale potere
- in mancanza di norme legislative derogatorie - dovrà essere
esercitato secondo quanto stabilito dalle norme generali vigenti in
materia (spec. art. 3 della legge n. 382/1975, ed art. 2, primo
comma, lett. d), della legge n. 400/1988): cioè, previa delibera del
Consiglio dei Ministri (in questo caso su proposta del Ministro
dell'ambiente) e successivo provvedimento del Presidente del
Consiglio.
Pertanto, il provvedimento impugnato è stato comunque adottato da
un organo incompetente, in violazione delle norme di legge ora
richiamate. Anche sotto quest'ultimo profilo risulta dunque essere
lesivo delle competenze della regione autonoma della Sardegna.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la competenza della regione autonoma della
Sardegna, e per l'effetto annullare il decreto del Ministro
dell'ambiente 4 dicembre 1989, recante l'individuazione della zona di
importanza naturalistica nazionale ed internazionale di monte Arcosu;
Con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 19 marzo 1990.
Prof. avv. Sergio PANNUNZIO

90C0364