1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 maggio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 maggio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Abruzzo - Interventi a favore del mototurismo - Norma finanziaria - Previsione che agli adempimenti disposti dagli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge regionale n. 4 del 2022 (specificamente: istituzione della Rete degli itinerari mototuristici d'Abruzzo; redazione da parte della Regione della Rete degli itinerari mototuristici d'Abruzzo e del relativo piano di gestione; individuazione degli interventi da promuovere e coordinamento con gli interventi finanziati sulla base di fondi europei; introduzione della figura dell'operatore mototuristico) si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie gia' previste a legislazione vigente, assicurando l'invarianza della spesa per il bilancio della Regione e delle altre amministrazioni pubbliche interessate - Previsione che agli oneri derivanti dagli interventi a favore delle persone diversamente abili, di cui all'art. 4 della legge regionale n. 4 del 2022, si fa fronte, a decorrere dall'anno 2023, con le risorse di un apposito e nuovo stanziamento istituito nello stato di previsione della spesa del bilancio regionale. - Legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 4 (Interventi a favore del mototurismo), art. 6. (22C00100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12 - ricorrente;
contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della
Regione pro-tempore, con sede legale in L'Aquila, via Leonardo Da
Vinci n. 6, Palazzo I. Silone - intimata;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 6
della legge della Regione Abruzzo 11 marzo 2022 n. 4, pubblicata nel
B.U.R. 18 marzo 2022 n. 28, recante «Interventi a favore del
mototurismo», come da delibera del Consiglio dei ministri in data 5
maggio 2022.
Nel B.U.R. della Regione Abruzzo n. 28 del 18 marzo 2022 è stata
pubblicata la Legge n. 4 dell'11 marzo 2022 recante «Interventi in
favore del mototurismo».
Il Governo ritiene che le disposizioni introdotte dalla legge in
esame, prevedendo maggiori spese a carico del bilancio regionale,
siano prive di copertura finanziaria, in quanto non vi è
dimostrazione dell'effettiva disponibilità di risorse stanziate in
bilancio per sostenere i conseguenti ulteriori oneri.
Si propone, pertanto, questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i seguenti

Motivi

Violazione degli articoli della Costituzione 81 terzo comma e 117
terzo comma in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche
in relazione ai parametri interposti di cui agli articoli 17, commi 1
e 3, e 19 della legge n. 196 del 2009.
Con la legge n. 4 dell'11 marzo 2022 la Regione Abruzzo ha
approvato una disciplina finalizzata a promuovere una particolare
tipologia di turismo che si va diffondendo nel territorio regionale:
il turismo motociclistico.
Come si evince dalla Relazione del proponente: «Nell'art. 1 si
specificano le finalità e gli obiettivi che la Regione Abruzzo
intende perseguire: valorizzazione del territorio e promozione dello
sviluppo di un qualificato turismo attivo e sostenibile, estensione
della stagione turistica, promozione delle aree interne e generazione
di nuove opportunità di lavoro.
- L'art.. 2 istituisce la Rete degli itinerari mototuristici
d'Abruzzo.
- L'art. 3 individua gli interventi da promuovere nell'ambito
della programmazione turistica regionale e del relativo piano
triennale regionale del turismo.
- L'art. 4 tratta degli interventi a favore delle persone con
disabilità, permettendo a queste ultime di poter praticare attività
di mototurismo, e delle attività mototuristiche effettuate con mezzi
sostenibili quali, ad esempio, motocicli elettrici.
- L'art. 5 introduce la figura dell'operatore mototuristico e del
relativo registro regionale.
- L'art. 6 specifica la norma finanziaria: gli interventi di cui
all'art. 4 vengono finanziati a partire dall'annualità 2022 con
rispettive leggi di bilancio regionale».
- La legge della Regione Abruzzo n. 4 dell'11 marzo 2022, recante
«Interventi a favore del mototurismo» è censurabile relativamente
alla disposizione finanziaria contenuta nell'art. 6 che, per i motivi
di seguito indicati, si pone in contrasto con l'art. 81, comma terzo,
della Costituzione.
La citata previsione regionale testualmente recita:
«1. Agli adempimenti disposti dagli articoli 1, 2, 3 e 5 si
provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie già
previste a legislazione vigente, assicurando l'invarianza della spesa
per il bilancio della Regione e delle altre amministrazioni pubbliche
interessate.
2. Per gli oneri derivanti dagli interventi di cui all'art. 4
si fa fronte, a decorrere dall'anno 2023, con le risorse di apposito
e nuovo stanziamento denominato "Risorse per interventi a favore del
mototurismo ", istituito nello stato di previsione della spesa del
bilancio regionale alla Missione 07 "Turismo", Programma 01,
"Sviluppo e valorizzazione del turismo", Titolo 01, annualmente
determinato nel rispetto degli equilibri di bilancio, ed iscritto con
la legge di bilancio ai sensi dell'art. 38 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42).
3. L'autorizzazione alla spesa di cui alla presente legge è
consentita solo nei limiti degli stanziamenti di spesa annualmente
iscritti sul bilancio regionale.».
La disposizione regionale, al comma 1, dell'art. 6, non
quantifica gli oneri derivanti dagli interventi previsti dagli
articoli 1, 2, 3 e 5, nè indica in modo puntuale la relativa
copertura finanziaria per ciascuno degli esercizi che compongono il
bilancio di previsione 2022-2024.
Infatti, il comma 1 dell'art. 6 nella parte in cui riporta la
clausola di invarianza finanziaria, secondo cui le disposizioni ivi
recate non comportano nuovi oneri a carico del bilancio della Regione
e nella parte in cui stabilisce che le strutture regionali
interessate provvedono ai relativi adempimenti nell'ambito delle
risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione
vigente, non assicura - in assenza di elementi idonei a suffragare
l'invarianza finanziaria ed in mancanza della relazione tecnica
prevista dall'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) - la copertura degli oneri
finanziari e, pertanto, viola l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
Tra le disposizioni della legge regionale n. 4/2022 suscettibili
di comportare nuove spese si indicano:
- art. 1, comma 3, con il quale «la Regione istituisce la "Rete
degli itinerari mototuristici d'Abruzzo", contribuisce al suo
sviluppo, alla sua gestione e manutenzione, ne promuove e favorisce
la conoscenza a livello nazionale ed internazionale, anche con il
coinvolgimento degli enti locali e delle associazioni competenti in
materia»;
- art. 2, comma 1: «La Regione redige la "Rete degli itinerari
mototuristici d'Abruzzo" ed il relativo Piano di gestione, nel
rispetto delle indicazioni previste nel Piano regionale dei trasporti
e del Piano paesaggistico regionale»;
- art. 3, comma 1, in base al quale «... Regione individua e
promuove in particolare:
a) la Rete degli itinerari mototuristici di cui all'art. 2
con relativo sostegno e valorizzazione;
b) eventi quali motoraduni, motoraid e rievocazioni con moto
d'epoca;
c) la diversificazione dell'offerta da parte delle strutture
ricettive per il pernottamento o la ristorazione e lo svago anche
tramite apposita segnaletica da definirsi con regolamento regionale;
d) il coordinamento degli itinerari regionali abruzzesi con
quelli delle altre regioni e con gli itinerari mototuristici
internazionali;
e) la promozione in scala sia nazionale che estera degli
itinerari mototuristici d'Abruzzo.
2. Gli interventi previsti dalla presente legge sono coordinati
con quelli finanziati sulla base di fondi europei o con altre azioni
finalizzate al raggiungimento degli obiettivi previsti all'art. 1».
- Art. 5 che prevede l'integrazione del Repertorio regionale
delle qualificazioni e dei profili professionali della Regione
Abruzzo «definendo le competenze del profilo dell'"accompagnatore
mototuristico" deputato ad accompagnare singole persone o gruppi in
percorsi mototuristici» stabilendo, al comma 3, che «Al fine di
garantire un'adeguata informazione al turista, presso il Servizio
preposto del Dipartimento regionale competente è istituito un
elenco, dal valore puramente informativo e ricognitivo, degli
operatori che hanno frequentato i corsi di formazione».
Le disposizioni degli articoli 1, 2, 3, 5 della legge regionale
n. 4/2022, sopra passate in rassegna, demandano alla Regione la
pianificazione di interventi anche di carattere finanziario,
stabilendo che la Regione «valorizza», «promuove lo sviluppo» (art. 1
comma 1, art. 3, comma 1), della Rete degli Itinerari mototuristici
(art. 2), «con relativo sostegno e valorizzazione» (art. 3, comma 1,
lettera a]); la Regione si fa promotrice, quindi, di forme di
sostegno anche economico al turismo motociclistico, come si evince
chiaramente dall'art. 3, comma 2, legge regionale n. 4/2022, laddove
è stabilito che «gli interventi previsti dalla presente legge sono
coordinati con quelli finanziati sulla base di fondi europei...».
Inoltre, all'art. 5 la Regione introduce un nuovo profilo
professionale di «accompagnatore mototuristico», la cui gestione è
demandata ad un apposito Elenco di nuova istituzione i cui oneri
amministrativi - così come per le precedenti forme di sostegno,
valorizzazione e promozione del turismo motociclistico - non sono
affatto quantificati, nè viene giustificata la clausola di
invarianza finanziaria sulla base di una relazione tecnica.
Al riguardo, deve rilevarsi che secondo la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, gli allegati, le note e la relazione tecnica
costituiscono elementi essenziali della previsione di copertura, in
quanto consentono di valutare l'effettività e la congruità di
quest'ultima e, quindi, il rispetto dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione. Si tratta, infatti, di documenti con funzione di
controllo dell'adeguatezza della copertura finanziaria.
La necessità e la sufficienza di tali elementi specificativi ed
informativi devono essere valutate sia con riguardo al contenuto
della norma che provvede alla copertura, sia in riferimento alle
correlate norme che prevedono gli interventi di spesa. Sicchè le
clausole di invarianza della spesa, che in sede di scrutinio di
costituzionalità comportano una valutazione anche sostanziale in
ordine all'effettività della copertura di nuovi o maggiori oneri di
ogni legge, devono essere giustificate da puntuali relazioni o
documenti esplicativi (sentenze n. 235 del 2020 e n. 188 del 2015).
Codesta ecc.ma Corte ha altresì precisato la portata della
relazione di cui all'art. 17 della legge n. 196 del 2009, affermando
che essa costituisce «puntualizzazione tecnica» del principio di
analitica copertura degli oneri finanziari; sicchè ogni disposizione
che comporti conseguenze finanziarie, positive o negative, deve
essere corredata da un'apposita istruttoria in merito agli effetti
previsti e alla loro compatibilità con le risorse disponibili
(sentenze n. 133 del 2016, n. 70 del 2015, n. 190 del 2014 e n. 26
del 2013).
La previsione di invarianza finanziaria contenuta nel comma 1
dell'art. 6, riferita agli adempimenti disposti dagli articoli 1, 2,
3, e 5 della legge regionale n. 4/2022, rappresenta, invece, una mera
clausola di stile, come tale inidonea ad assicurare l'obbligo di
copertura, di cui al parametro evocato, per l'oggettiva assenza della
relazione tecnico-finanziaria.
Da ciò discende l'incostituzionalità dell'impugnato art. 6
della legge regionale n. 4/2022, stante l'inidoneità della clausola
di invarianza finanziaria ivi contenuta al comma 1 ad assicurare la
copertura degli oneri di spesa discendenti dai sopra citati articoli
1, 2, 3 e 5.
Inoltre, il comma 2 dell'art. 6 stabilisce, senza peraltro nulla
prevedere per l'esercizio 2022, che a decorrere dall'esercizio 2023
agli oneri derivanti dagli interventi di cui all'art. 4 si fa fronte
con le risorse di apposito e nuovo stanziamento istituito nello stato
di previsione della spesa del bilancio regionale senza, tuttavia,
quantificarne il relativo onere per gli esercizi 2023 e 2024 del
bilancio di previsione 2022-2024, rinviando a tal fine alle leggi di
bilancio degli esercizi successivi.
A tale proposito, codesta ecc.ma Corte, con sentenza del 2
dicembre 2021, n. 226, nel sancire la violazione dell'art. 81, terzo
comma, della Costituzione per una fattispecie analoga, ha evidenziato
che «... il canone costituzionale dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione «opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte» (ex plurimis, sentenza n. 26 del 2013) ...».
La norma regionale si pone, peraltro, in contrasto con la
previsione contenuta nell'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), che dispone
che «le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali».
La richiamata disposizione, specificativa del precetto di cui
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, prescrive quale
presupposto della copertura finanziaria la previa quantificazione
della spesa, «per l'evidente motivo che non può essere assoggettata
a copertura un'entità indefinita» (in tal senso, Corte
costituzionale, sentenze n. 147/2018, n. 181/2013).
Dall'esame della disposizione impugnata si evince, con chiarezza,
che essa non contiene alcuna quantificazione della spesa derivante
dall'applicazione della legge regionale n. 4 del 2022.
Nè potrebbe ritenersi che la legge in questione non implichi
nuove e maggiori spese, ove si abbia riguardo, oltre alle
disposizioni di cui agli articoli 1, 2, 3 e 5, sulle quali si è già
detto, anche alle disposizioni contenute nell'art. 4, commi 1, 2, 3,
che prevedono la concessione di finanziamenti specifici per
promuovere e sostenere in generale le attività di mototurismo e
quelle effettuate con mezzi ecologici o che possano essere condotti
da persone diversamente abili; il comma 4 prevede poi la diffusione
di campagne di sensibilizzazione al mototurismo in sicurezza.
Neppure, in assenza della quantificazione della spesa, potrebbe
considerarsi adeguato il generico rinvio compiuto dalla norma
censurata alle risorse dell'apposito e nuovo stanziamento «Risorse
per interventi in favore del mototurismo», istituto nello stato di
previsione della spesa del bilancio regionale e annualmente
determinato e iscritto con la legge di bilancio, «in quanto,
evidentemente, l'ammontare della spesa potrebbe essere superiore a
quello delle risorse disponibili» (Corte costituzionale, sentenza n.
147/2018, cit.)
Per questo motivo la legge regionale, limitatamente alla
disposizione contenuta nell'art. 6, appare meritevole di censura per
violazione delle norme invocate a parametro di legittimità
costituzionale, non essendo sufficiente, ai fini della copertura
finanziaria prescritta dall'art. 81, terzo comma, della Costituzione,
il riferimento alle future integrazioni del capitolo di bilancio
richiamato dalla norma stessa.
Inoltre, le disposizioni in esame contrastano con quanto previsto
all'art. 17 della legge n. 196 del 2009 che, al comma 1, elenca in
modo tassativo le modalità con cui assicurare la copertura
finanziaria delle leggi che comportano nuove o maggiori spese, ossia:
l'utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali destinati
alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si
prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi
nel bilancio pluriennale; la modifica o soppressione dei parametri
che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa
vigente, dalle quali derivino risparmi di spesa; la riduzione di
precedenti autorizzazioni legislative di spesa; le modificazioni
legislative che comportino nuove o maggiori entrate. Il successivo
comma 3 stabilisce che le norme che comportino conseguenze
finanziarie devono essere corredate da una relazione tecnica che dia
contezza della quantificazione delle entrate e degli oneri recati da
ciascuna disposizione, nonchè delle relative coperture.
Tutti gli adempimenti e gli elementi informativi sopra richiamati
non sono stati predisposti a corredo della Legge regionale in
argomento, con ciò incorrendo nei medesimi analoghi vizi rilevati da
codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 226/2021.
In conclusione, le disposizioni introdotte dalla legge in esame
generano nuovi e maggiori oneri privi di copertura finanziaria, con
ciò prefigurandosi la violazione dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, anche per inosservanza del parametro interposto offerto
dalla legge n. 196 del 2009, art. 17, commi 1 e 3, e art. 19,
disposizioni qualificate, dall'art. 1, comma 4, della medesima legge,
quali «...principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e finalizzate alla
tutela dell'unità economica della Repubblica italiana...».
Per i motivi dedotti, si promuove questione di legittimità
costituzionale dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale
dell'art. 6 della legge regionale n. 4/2022, recante «Interventi a
favore del mototurismo».

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 6 della legge della
Regione Abruzzo 11 marzo 2022 n. 4, per le motivazioni indicate nel
ricorso, con le conseguenti statuizioni.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. Estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data 5
maggio 2022 con l'allegata relazione illustrativa.
Roma, 16 maggio 2022

L'Avvocato dello Stato: Fedeli