1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 19 ottobre - 11 novembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive o in ottemperanza nei confronti degli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria fino al 31 dicembre 2025 - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale, anche in executivis, e del principio di parita' delle parti - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, art. 16-septies, comma 2, lettera g). - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 113. (T-220228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16-septies,
comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146
(Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e
per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2021, n. 215, promossi dal Tribunale ordinario di
Crotone, in funzione di giudice dell'esecuzione, con ordinanza del 1°
febbraio 2022, dal Tribunale ordinario di Cosenza, in funzione di
giudice dell'esecuzione, con ordinanza del 21 febbraio 2022, e dal
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, in funzione di
giudice dell'ottemperanza, con tre ordinanze del 28 febbraio 2022 e
con due ordinanze del 24 marzo 2022, iscritte rispettivamente ai
numeri 15, 39, 48, 51, 52, 66 e 67 del registro ordinanze 2022 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 10, 17,
19, 20 e 24, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Casa di cura Scarnati srl,
della ITOP spa Officine Ortopediche e della Vittoria SPE srl, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio del 18
ottobre 2022 il Giudice relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Enzo Paolini per la Casa di cura Scarnati srl,
Antonio Borraccino per la ITOP spa Officine Ortopediche e l'avvocato
dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 19 ottobre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 1° febbraio 2022, iscritta al n. 15 reg.
ord. 2022, il Tribunale ordinario di Crotone, in funzione di giudice
dell'esecuzione, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale «dell'art. 117, quarto comma, del D.L. n. 34 del 2021,
convertito in legge n. 77 del 2021» - da intendersi tuttavia riferite
all'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge 21
ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale,
a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215 - per violazione
degli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione.
Il rimettente espone di essere investito di una procedura di
espropriazione presso terzi instaurata dalla Medical System spa nei
confronti dell'Azienda sanitaria provinciale di Crotone, già
rinviata in attesa della definizione del giudizio di legittimità
costituzionale promosso da altri giudici in relazione al sopravvenuto
art. 117, comma 4, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante
«Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19», convertito, con modificazioni, nella
legge 17 luglio 2020, n. 77, il quale, per fronteggiare l'emergenza
causata dalla diffusione del COVID-19, aveva disposto la sospensione
delle azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2020, termine prorogato al 31
dicembre 2021 dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione
della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14
dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21.
Il Tribunale di Crotone aggiunge che, avendo questa Corte
dichiarato l'illegittimità costituzionale di tale proroga con la
sentenza n. 236 del 2021, esso dovrebbe emanare l'ordinanza di
assegnazione della somma in favore della creditrice procedente, ma di
essere a ciò impedito dall'ulteriore sopravvenienza della norma
censurata, la quale ha disposto l'improcedibilità delle azioni
esecutive nei confronti degli enti sanitari della Regione Calabria
fino al 31 dicembre 2025.
Ad avviso del rimettente, questa disposizione violerebbe l'art.
24 Cost., imponendo ai creditori degli enti del servizio sanitario
regionale un sacrificio in termini di effettività della tutela
giurisdizionale non bilanciato da misure di tutela equivalente.
Sarebbe altresì violato l'art. 111 Cost., sotto il profilo della
"parità delle armi", essendosi introdotta una fattispecie di ius
singulare in favore dell'esecutato pubblico e in danno
dell'esecutante privato.
Infine, sarebbero lesi i principi di eguaglianza e ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost. (parametro non indicato nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione), per la disparità di trattamento tra
analoghe posizioni creditorie, indotta dalla previsione di «un blocco
sistematico in un'unica regione del territorio nazionale».
Il giudice a quo insiste sulla notevole estensione temporale del
blocco, che, a suo avviso, si risolverebbe nella caducazione ex lege
del vincolo del pignoramento, peraltro a detrimento di quella
medesima tempestività del pagamento dei debiti commerciali degli
enti sanitari che la norma censurata dichiara di voler garantire.
Quest'ultima neppure potrebbe giustificarsi con riferimento
all'emergenza da diffusione del COVID-19, essendo invece testualmente
motivata dalla necessità di favorire il rientro dal disavanzo
sanitario della Regione Calabria, esigenza «non certo improvvisa e
ignota».
Il rimettente evoca la sentenza di questa Corte n. 186 del 2013,
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di un'altra
previsione di improcedibilità, «modello di riferimento utilizzato
per l'art. 117 cit. e anche nel caso di specie».
1.1.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate.
L'interveniente assume che la norma censurata sia finalizzata ad
assicurare - in attuazione della sentenza n. 168 del 2021 di questa
Corte - un'ordinata gestione della liquidità degli enti sanitari
della Regione Calabria, e che pertanto, «quale disposizione
funzionale a sanare il dissesto finanziario della sanità calabrese,
non [possa] definirsi manchevole di una ponderazione tra l'interesse
alla tutela del credito e quello della tutela della salute, in
un'ottica di dovere di solidarietà sociale che richiede il
temporaneo sacrificio di alcuni interessi a beneficio di altri
maggiormente esposti».
Secondo l'Avvocatura, la disposizione censurata non verrebbe
attinta dalla ratio della citata sentenza n. 236 del 2021, che ha
giudicato sproporzionato e irragionevole non il blocco delle
esecuzioni in sè, ma «esclusivamente una proroga di lungo corso».
1.2.- Si è costituita in giudizio la Vittoria SPE srl,
creditrice dell'Azienda sanitaria provinciale di Crotone, intervenuta
nella procedura espropriativa davanti al Tribunale di Crotone con
istanza del 24 marzo 2022, in data quindi successiva all'ordinanza di
rimessione.
1.3.- Ha depositato opinione in qualità di amicus curiae
l'Associazione Coordinamento Ospedalità Privata (ACOP), ente
rappresentativo di strutture sanitarie accreditate con il Servizio
sanitario nazionale.
L'opinione, ammessa con decreto presidenziale dell'11 luglio
2022, insiste sul carattere elusivo della disposizione censurata, che
avrebbe sostanzialmente riproposto il blocco delle esecuzioni oltre
la durata giudicata tollerabile da questa Corte con la sentenza n.
236 del 2021, e ciò soltanto nei confronti degli enti sanitari della
Regione Calabria e per un tempo abnorme.
2.- Con ordinanza del 21 febbraio 2022, iscritta al n. 39 reg.
ord. 2022, il Tribunale ordinario di Cosenza, in funzione di giudice
dell'esecuzione, ha sollevato anch'esso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n.
146 del 2021, come convertito, per violazione degli artt. 24 e 111
Cost.
Premesso di essere investito di numerose procedure espropriative
nei confronti dell'Azienda sanitaria provinciale di Cosenza,
nell'ambito delle quali gli accertamenti contabili hanno evidenziato
ampia capienza dei fondi di tesoreria, il Tribunale di Cosenza fa
interamente proprie le censure del Tribunale di Crotone, che
trascrive in ordinanza.
2.1.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, sulla base di argomenti coincidenti con quelli opposti alla
rimessione del Tribunale di Crotone.
2.2.- Si è costituita in giudizio la Casa di cura Scarnati srl,
creditrice procedente, invocando l'accoglimento delle censure in
ragione del carattere elusivo della disposizione rispetto alla
menzionata sentenza n. 236 del 2021.
2.3.- A questa pronuncia si richiama altresì la ITOP spa
Officine Ortopediche, anch'essa creditrice procedente, costituitasi
in giudizio per sollecitare la declaratoria di illegittimità
costituzionale in riferimento, oltre che agli artt. 24 e 111 Cost.,
anche agli artt. 3 e 32 Cost., attesa l'irragionevolezza di un blocco
esecutivo che indirettamente danneggerebbe, in uno ai fornitori di
presidii sanitari, il diritto alla salute dei cittadini calabresi.
3.- Con tre distinte ordinanze del 28 febbraio 2022, iscritte ai
numeri 48, 51 e 52 reg. ord. 2022, il Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria, in funzione di giudice dell'ottemperanza,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale della medesima
disposizione censurata dagli altri rimettenti, per violazione degli
artt. 24 e 113 Cost.
Quale giudice dell'ottemperanza di titoli definitivi emessi da
giudici ordinari nei confronti delle Aziende sanitarie provinciali di
Crotone e di Cosenza, il Tribunale rimettente, sulla premessa che la
disposizione di blocco si applichi anche ai giudizi di ottemperanza
de quibus in ragione della loro natura esecutiva, reputa violato
l'art. 24 Cost., per il diniego di accesso alla tutela
giurisdizionale in executivis, non compensato da alcuna misura
alternativa, e per l'ingiustificata disparità tra debitore pubblico
e creditori privati, tra i quali ultimi «possono ben esservi soggetti
socialmente o economicamente svantaggiati».
Ad avviso del TAR Calabria, la violazione dell'art. 24 Cost. «si
apprezza, trattandosi di giudizio di ottemperanza davanti al giudice
amministrativo, anche in combinato disposto con l'art. 113 Cost.»,
giacchè quest'ultimo assicura sempre la tutela giurisdizionale dei
diritti innanzi agli organi della giurisdizione amministrativa.
In definitiva, la norma censurata replicherebbe i profili di
illegittimità costituzionale evidenziati dalle sentenze n. 186 del
2013 e n. 236 del 2021 riguardo alle anteriori disposizioni di
paralisi esecutiva.
3.1.- Nei tre giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate.
Ribadito il nesso attuativo tra la norma censurata e la
menzionata sentenza n. 168 del 2021, l'interveniente torna ad
assumere la necessità del blocco delle esecuzioni in funzione di un
ordinato risanamento finanziario della sanità calabrese e
l'inapplicabilità alla fattispecie qui in esame della ratio
decidendi di cui alla sentenza n. 236 del 2021.
3.2.- Nel giudizio di cui al n. 48 reg. ord. 2022 ha depositato
ulteriore opinione di amicus curiae l'ACOP, per denunciare nuovamente
il carattere elusivo della censurata disposizione rispetto alla più
volte citata sentenza n. 236 del 2021. L'opinione è stata ammessa
con decreto presidenziale dell'11 luglio 2022.
4.- Con due ulteriori ordinanze del 24 marzo 2022, iscritte ai
numeri 66 e 67 reg. ord. 2022, il TAR Calabria, in funzione di
giudice dell'ottemperanza, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale sovrapponibili - per oggetto, parametri e argomenti -
a quelle già prospettate dallo stesso rimettente.
4.1.- Del pari coincidenti sono le ragioni esposte dal Presidente
del Consiglio dei ministri, intervenuto anche in questi giudizi per
mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, onde tornare a chiedere
che le questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate.
5.- In tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri
ha depositato memoria illustrativa.
Ribadita l'impostazione della propria difesa, l'Avvocatura
richiama la sopravvenuta ordinanza di questa Corte n. 204 del 2022,
che a suo avviso conterrebbe «affermazioni assai rilevanti» nel senso
della non fondatezza delle questioni odierne.
5.1.- Con tale ordinanza questa Corte ha pronunciato sulle
reiterate questioni inerenti l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del
2020, come convertito, e relativa proroga, dichiarandole
manifestamente inammissibili (quelle identiche ad altre già accolte)
e manifestamente infondate (quelle identiche ad altre già respinte),
altresì evidenziando incidentalmente che l'art. 16-septies del d.l.
n. 146 del 2021, come convertito, ha introdotto una misura del tutto
nuova, per ratio, soggetti e tempi.
6.- Nel giudizio di cui al n. 15 reg. ord. 2022 ha depositato
memoria la Vittoria SPE srl e in quello di cui al n. 39 reg. ord.
2022 la ITOP spa.
Quest'ultima insiste sulle doglianze di lesione della tutela
giurisdizionale e di alterazione della parità delle parti,
sull'assunto che il contestato blocco delle azioni esecutive «non è
giustificato da esigenze transitorie, non è limitato nel tempo e non
è controbilanciato da valide alternative».

Considerato in diritto

1.- I Tribunali ordinari di Crotone (reg. ord. n. 15 del 2022) e
di Cosenza (reg. ord. n. 39 del 2022), entrambi in funzione di
giudice dell'esecuzione, hanno sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n.
146 del 2021, come convertito, per violazione degli artt. 3, 24 e 111
Cost.
La medesima disposizione è stata censurata, per violazione degli
artt. 24 e 113 Cost., anche dal Tribunale amministrativo regionale
per la Calabria, in funzione di giudice dell'ottemperanza, con cinque
distinte ordinanze (iscritte ai numeri 48, 51, 52, 66 e 67 reg. ord.
2022).
1.1.- I rimettenti sono investiti di procedure per espropriazione
o ottemperanza instaurate nei confronti delle Aziende sanitarie
provinciali di Crotone e di Cosenza da creditori muniti di titoli
esecutivi di formazione giudiziale.
I Tribunali rappresentano di non poter procedere per effetto
della norma censurata, avendo questa disposto la paralisi delle
azioni esecutive e l'inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli
enti sanitari della Regione Calabria fino al 31 dicembre 2025.
1.2.- Ad avviso del Tribunale di Crotone - e di quello di
Cosenza, che ne richiama per intero gli argomenti -, la disposizione
violerebbe gli artt. 3, 24 e 111 Cost.
Infatti, essa lederebbe i principi di eguaglianza e
ragionevolezza, per la disparità di trattamento tra analoghe
posizioni creditorie, determinata da «un blocco sistematico in
un'unica regione del territorio nazionale»; lederebbe inoltre il
diritto dei creditori alla tutela in executivis, attesa l'abnorme
durata della previsione di improcedibilità e l'assenza di misure
alternative di soddisfacimento; altererebbe infine la parità delle
parti nel processo, a causa dello ius singulare introdotto a favore
dell'esecutato pubblico e in danno dell'esecutante privato.
Insieme all'art. 24 Cost., il TAR Calabria evoca l'art. 113
Cost., quale presidio della tutela giurisdizionale dei diritti
innanzi agli organi della giustizia amministrativa.
A sostegno delle censure, i giudici a quibus richiamano le
sentenze n. 186 del 2013 e n. 236 del 2021, con le quali questa Corte
ha dichiarato illegittime, in tutto o in parte, anteriori
disposizioni di improcedibilità esecutiva nei confronti degli enti
sanitari.
1.3.- Intervenuto in tutti i giudizi incidentali, il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, ha chiesto dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, a sua volta richiamando la sentenza n. 168 del 2021 e
l'ordinanza n. 204 del 2022 di questa Corte, in quanto l'una avrebbe
dato causa alla disposizione censurata, in funzione dell'ordinata
attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione
Calabria, e l'altra ne avrebbe sostanzialmente convalidato la ratio,
disattendendo la richiesta di autorimessione avanzata in rapporto ad
essa dai creditori procedenti.
2.- I giudizi hanno ad oggetto la stessa disposizione e
condividono il parametro dell'art. 24 Cost., sicchè vanno riuniti e
decisi con unica sentenza.
2.1.- Le eccezioni di inammissibilità sollevate dall'Avvocatura
vanno disattese: si tratta, invero, di mere clausole di stile, non
sostenute da qualsivoglia argomentazione in punto di ammissibilità
delle censure (sentenze n. 181, n. 162 e n. 115 del 2022).
3.- Prima di entrare nel merito delle questioni, occorre
definirne alcuni profili, soggettivi e oggettivi.
3.1.- Nel giudizio di cui al n. 15 reg. ord. 2022, è
inammissibile la costituzione della Vittoria SPE srl, poichè,
essendo intervenuta nel giudizio principale solo dopo l'emissione
dell'ordinanza di rimessione, allorchè il giudizio medesimo era
quindi sospeso, essa non vi ha assunto tempestivamente la qualità di
parte, e non è quindi legittimata a costituirsi nel giudizio
incidentale di legittimità costituzionale (ex plurimis, ordinanza n.
24 del 2015 e relativa ordinanza dibattimentale del 10 febbraio 2015;
ordinanza n. 295 del 2008).
3.2.- La motivazione dell'ordinanza iscritta al n. 15 reg. ord.
2022 indirizza univocamente le censure verso l'art. 16-septies, comma
2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, ed evoca
ripetutamente a parametro l'art. 3 Cost., insieme agli artt. 24 e 111
Cost., sicchè non ha rilievo che il dispositivo indichi quale norma
censurata l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2021 (recte: 2020)
e ometta di richiamare il menzionato parametro.
Invero, le discrepanze tra la motivazione e il dispositivo
dell'ordinanza di rimessione possono essere risolte tramite l'impiego
degli ordinari criteri ermeneutici, quando dalla lettura coordinata
delle due parti dell'atto emerga l'effettiva volontà del rimettente
(ex plurimis, sentenze n. 88 del 2022 e n. 58 del 2020; ordinanze n.
214 del 2021 e n. 244 del 2017).
3.3.- Nel giudizio di cui al n. 39 reg. ord. 2022, la parte
costituita ITOP spa ha evocato il parametro dell'art. 32 Cost., che
non può essere preso in esame, in quanto ulteriore a quelli indicati
dal rimettente.
Infatti, l'oggetto del giudizio incidentale di legittimità
costituzionale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati
nell'ordinanza di rimessione, non potendo il thema decidendum essere
ampliato ad ulteriori questioni o profili dedotti dalle parti (ex
plurimis, sentenze n. 198 e n. 186 del 2022, n. 239 e n. 147 del
2021, n. 186 del 2020).
4.- Nel merito, sono fondate le censure riferite agli artt. 24 e
111 Cost.
5.- È opportuno premettere l'analisi dell'art. 16-septies del
d.l. n. 146 del 2021, come convertito, che, sotto la rubrica
«[m]isure di rafforzamento dell'Agenas e del servizio sanitario della
Regione Calabria», contiene una serie coordinata di disposizioni,
all'interno della quale si trova quella in scrutinio.
Viene in particolare rilievo il comma 2, che si apre con
un'enunciazione di ratio: «[i]n ottemperanza alla sentenza della
Corte costituzionale n. 168 del 23 luglio 2021 e al fine di
concorrere all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
nonchè al fine di assicurare il rispetto della direttiva europea sui
tempi di pagamento e l'attuazione del piano di rientro dei disavanzi
sanitari della Regione Calabria»; seguono le misure di organizzazione
e provvista finalizzate al perseguimento di questi obiettivi,
distinte nelle lettere da a) a f), sino alla previsione della lettera
g), oggetto di censura.
5.1.- La lettera a) prescrive che l'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (Agenas) assegni fino al 31 dicembre 2024
a supporto del commissario per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi sanitari della Regione Calabria il personale assunto per
effetto dell'aumento di organico ai sensi del comma 1 dello stesso
art. 16-septies.
La lettera b) autorizza gli enti sanitari calabresi, «al fine di
supportare le funzioni delle unità operative semplici e complesse,
comunque denominate, deputate al processo di controllo, liquidazione
e pagamento delle fatture, sia per la gestione corrente che per il
pregresso», a reclutare unità di personale a tempo determinato,
«esperte nelle predette procedure», le quali operano «previa
circolarizzazione obbligatoria dei fornitori sul debito iscritto fino
al 31 dicembre 2020», con l'avvertenza che, «qualora i fornitori non
diano risposta entro il 31 dicembre 2022 alla prevista
circolarizzazione obbligatoria, il corrispondente debito si intende
non dovuto».
La lettera c) dispone che fino al 31 dicembre 2024 la Guardia di
finanza, nell'ambito delle proprie funzioni, collabori con le unità
operative degli enti sanitari calabresi «deputate al monitoraggio e
alla gestione del contenzioso».
Per garantire la piena operatività della gestione accentrata, la
lettera d) autorizza la Regione Calabria a reclutare personale a
termine e a integrarlo tramite incarichi ad esperti o consulenti.
Le lettere e) e f) recano misure volte a garantire liquidità
alla Regione Calabria, l'una rinviando la compensazione del saldo di
mobilità extraregionale della Regione medesima per l'anno 2022 con
recupero delle somme in un arco quinquennale decorrente solo
dall'anno 2026; l'altra autorizzando l'erogazione di un contributo di
solidarietà in favore della Regione stessa pari a 60 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2024 e 2025.
5.2.- La disposizione censurata, di cui alla lettera g) del comma
2 dell'art. 16-septies, «al fine di coadiuvare le attività previste
dal presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione
Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette
attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti
commerciali», stabilisce che, nei confronti degli enti sanitari
calabresi, «non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive»; aggiunge che «[i] pignoramenti e le prenotazioni a debito
sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti
del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto
non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti
del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono
disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi
trasferite durante il suddetto periodo»; prevede che «[l]e
disposizioni della presente lettera si applicano fino al 31 dicembre
2025».
In ordine alla durata dell'improcedibilità esecutiva, e delle
misure che la precedono, il comma 3 dello stesso art. 16-septies
precisa che «[i]l comma 2 si applica nei confronti della Regione
Calabria anche ove, in considerazione dei risultati raggiunti, cessi
la gestione commissariale del piano di rientro dai disavanzi
sanitari», ipotesi nella quale «ogni riferimento al commissario ad
acta per l'attuazione del piano di rientro si intende fatto alla
Regione Calabria».
6.- Nell'affrontare i gravi problemi dell'organizzazione
sanitaria calabrese, in particolare quello dell'opacità contabile
che da tempo ne affligge l'esposizione debitoria, le norme ora
illustrate manifestano un disegno articolato e coerente, il quale
tuttavia, proprio in ordine al trattamento dei creditori muniti di
titolo esecutivo, denuncia un vizio di sproporzione.
6.1.- Nella sentenza n. 168 del 2021, cui l'art. 16-septies,
comma 2, del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, dichiara di
ottemperare, questa Corte ha registrato la straordinaria lunghezza e
difficoltà della gestione commissariale della Regione Calabria, tra
le cui cause ha segnalato proprio l'«inaffidabilità della intera
contabilità regionale della sanita'».
Ai rilievi esposti dalla medesima sentenza nella prospettiva
dell'efficace esercizio del potere sostitutivo, circa la necessità
che la struttura amministrativa di supporto del commissario ad acta
per la Regione Calabria si giovi di «personale esterno altamente
qualificato fornito direttamente dallo Stato», in modo da «evitare
anche ogni possibile condizionamento ambientale», l'art. 16-septies,
comma 2, del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, ha risposto
plausibilmente, sia promuovendo l'impiego del personale dell'Agenas,
sia prevedendo l'affiancamento della Guardia di finanza.
Segue linearmente la stessa ratio la disposizione sul
reclutamento regionale di unità esperte nelle procedure di
controllo, liquidazione e pagamento delle fatture, atteso che le
scorrettezze nella fatturazione rappresentano notoriamente una fonte
prolifica di irregolarità contabili, in grado di inquinare la stessa
formazione dei titoli giudiziali per la via monitoria.
6.2.- Il legislatore ha dunque individuato un coacervo di misure
funzionali alla verifica e alla scrematura delle poste debitorie, tra
le quali si annovera anche il meccanismo di circolarizzazione
obbligatoria dei fornitori.
Nel contempo, ha proceduto a immissioni di liquidità in favore
della gestione sanitaria calabrese, sia rinviando a lungo termine la
compensazione del saldo di mobilità interregionale per l'anno 2022,
sia autorizzando l'erogazione di un contributo biennale di
solidarietà.
6.3.- La crisi dell'organizzazione sanitaria della Regione
Calabria è di tale eccezionalità da giustificare in linea di
principio una specifica misura provvisoria di improcedibilità
esecutiva e inefficacia dei pignoramenti, non essendo irragionevole,
a fronte di una situazione così straordinaria, che le iniziative
individuali dei creditori, pur muniti di titolo esecutivo, si
arrestino per un certo lasso di tempo, mentre si svolge il complesso
procedimento di circolarizzazione obbligatoria dei crediti e si
programmano le operazioni di cassa.
La discrezionalità del legislatore, nello stabilire una misura
del genere, non può tuttavia trascendere in un'eccessiva
compressione del diritto di azione dei creditori e in
un'ingiustificata alterazione della parità delle parti in fase
esecutiva.
7.- Questa Corte ha chiarito in più occasioni che la garanzia
della tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 24 Cost. comprende
anche la fase dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere
effettiva l'attuazione del provvedimento giudiziale (sentenze n. 140
del 2022, n. 128 del 2021, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998).
Una misura legislativa che incida sull'efficacia dei titoli
esecutivi di formazione giudiziale è legittima quindi soltanto se
limitata ad un ristretto periodo temporale e compensata da
disposizioni sostanziali che prospettino un soddisfacimento
alternativo dei diritti portati dai titoli, giacchè altrimenti la
misura stessa vulnera l'effettività della tutela in executivis
garantita dall'art. 24 Cost., determinando inoltre uno sbilanciamento
tra l'esecutante privato e l'esecutato pubblico, in violazione del
principio di parità delle parti di cui all'art. 111 Cost. (sentenze
n. 236 del 2021 e n. 186 del 2013).
7.1.- La misura introdotta dall'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, è difforme da queste
indicazioni, e manca quindi l'obiettivo di un equilibrato
contemperamento degli interessi in gioco.
7.1.1.- In primo luogo, non è giustificata l'equiparazione, agli
effetti dell'improcedibilità, fra i titoli esecutivi aventi ad
oggetto crediti commerciali e quelli aventi ad oggetto crediti di
natura diversa, in particolare diritti di risarcimento dei
danneggiati da fatto illecito e diritti retributivi dei prestatori di
lavoro.
Lo stesso legislatore mostra di voler finalizzare la
ricostruzione contabile unicamente ai corrispettivi delle forniture
di beni e servizi, oggetto di fatturazione, come si evince dal
riferimento della circolarizzazione obbligatoria ai «fornitori sul
debito iscritto fino al 31 dicembre 2020» e dall'impegno di risorse
esperte nelle procedure di «controllo, liquidazione e pagamento delle
fatture» (art. 16-septies, comma 2, lettera b, del d.l. n. 146 del
2021).
7.1.2.- Anche per i crediti di natura commerciale, la durata del
blocco esecutivo non può essere protratta per un intero quadriennio,
senza che ne risulti violato il canone di proporzionalità.
Per quanto complesse, le operazioni di riscontro devono essere
svolte in un lasso di tempo più breve, anche mediante un adeguato
impiego di risorse umane, materiali e finanziarie, che lo Stato deve
garantire alla struttura commissariale (sentenza n. 168 del 2021).
Infatti, oltre a rappresentare un'anomalia rispetto ai precedenti
normativi - nei quali la durata della misura di improcedibilità, al
netto delle proroghe, è sempre stata di un anno o inferiore all'anno
-, il congelamento di tutti i pagamenti per quattro anni può porre
il fornitore, specie se non occasionale, in una situazione di grave
illiquidità, fino ad esporlo al rischio di esclusione dal mercato.
Il difetto di proporzionalità ora rilevato emerge viepiù alla
luce della previsione di cui all'art. 16-septies, comma 3 del d.l. n.
146 del 2021 (non censurata in questa sede), secondo la quale il
blocco esecutivo è destinato a persistere pure nel caso in cui la
sanità calabrese esca dal regime commissariale «in considerazione
dei risultati raggiunti», previsione che si traduce
nell'ingiustificata ultrattività di una misura eccezionale.
7.1.3.- La liquidità generata in favore della Regione Calabria,
sia tramite il rinvio della compensazione del saldo di mobilità, sia
in virtù dell'erogazione del contributo di solidarietà, non reca
alcun vincolo di destinazione, neppure pro quota, a beneficio dei
creditori muniti di titolo.
Inoltre, non è contemplata una procedura di saldo, basata su
criteri oggettivi, rispettosi della par condicio creditorum, in
rapporto all'esito progressivo degli accertamenti contabili.
L'omissione di riconoscibili percorsi di tutela alternativa
finisce per subordinare il pagamento dei fornitori a determinazioni
amministrative non verificabili, con il rischio di situazioni
apparentemente paradossali, come nel caso in cui resti sospeso il
pagamento di un credito assistito da titolo esecutivo non più
contestabile con i mezzi ordinari di impugnazione e sia viceversa
soddisfatto un credito per il quale il titolo esecutivo sia ancora
sub iudice, o manchi del tutto.
8.- Deve essere quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021,
come convertito, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., assorbite
le censure di cui agli artt. 3 e 113 Cost.
Nell'esercizio della sua discrezionalità, valuterà il
legislatore l'introduzione di una misura temporanea di
improcedibilità delle esecuzioni e di inefficacia dei pignoramenti,
qualora risulti indispensabile in rapporto all'eccezionalità dei
presupposti, osservando tuttavia i sopra enunciati limiti, circa la
platea dei creditori interessati, l'obiettività delle procedure e la
durata della misura, e tenendo altresì conto degli effetti medio
tempore prodottisi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16-septies,
comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146
(Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e
per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2021, n. 215;




2) dichiara inammissibile la costituzione di Vittoria SPE srl nel
giudizio iscritto al n. 15 reg. ord. 2022.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA