1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 30-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 dicembre 1996
N. 207 Ordinanza emessa il 3 dicembre 1996 dal pretore di Pescara nel procedimento penale a carico di Di Giovanni Ottavio Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi da utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione (nella specie: frantoi oleari) - Osservanza delle prescrizioni, dei limiti e degli indici di accettabilita' previsti dalla legge n. 319/1975 e successive modificazioni - Esclusione - Conseguente depenalizzazione di condotta nociva all'ambiente e alla salute - Ingiustificato trattamento di privilegio rispetto agli scarichi di altri insediamenti produttivi - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 330/1996 di inammissibilita' di questione analoga. (Legge 11 novembre 1996, n. 574, artt. 3, 8, 10, commi 1, 2, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 32, e 41, secondo comma). (097C0370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 30-4-1997)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza letti gli atti del procedimento n.
1659/1996 r.g. pretura a carico di Di Giovanni Ottavio, per il reato
di cui all'art. 21, primo comma, della legge 10 maggio 1976 n. 319.
O s s e r v a
Nel processo in questione è stata contestata la violazione della
legge n. 319 del 1976 in relazione allo scarico di un frantoio
oleario, considerato dalla legge quale scarico da insediamento
produttivo, quindi soggetto agli obblighi ed alle sanzioni penali
previsti per questi scarichi a tutela dall'inquinamento.
Tuttavia è nel frattempo intervenuta la legge 11 novembre 1996, n.
574, la quale stabilendo "Nuove norme in materia di utilizzazione
agronomica delle acque di vegetazione e di scarichi dei frantoi
oleari", prevede una particolare disciplina di favore per questi
scarichi espressamente derogatoria rispetto a quella stabilita dalla
legge n. 319/1976 per tutti gli altri scarichi da insediamenti
produttivi.
In particolare si consente lo scarico delle acque di vegetazione e
delle sanse umide, cui l'art. 1, comma secondo, estende lo stesso
regime di favore, provenienti dalla lavorazione delle olive, senza
autorizzazione preventiva e senza l'osservanza dei limiti tabellari
previsti dalla legge n. 319, pure già previsti dall'art. 2, comma 2,
legge n. 119/1987 (disposizioni urgenti in materia di scarico dei
frantoi oleari), prevedendo al più sanzioni amministrative non
superiori, nel massimo, a 5 milioni; e si precisa in proposito che
"L'utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione ai sensi
dell'art. 1, non è subordinata all'osservanza da parte
dell'interessato delle prescrizioni dei limiti e di accettabilità
previsti dalla legge n. 319/1976 e succ. modificazioni" (art. 10,
comma primo).
Per altro la legge in esame era stata preceduta sin dall'aprile
1995 da una serie di decreti-legge reiterati e mai convertiti i quali
tendevano anch'essi a creare una disciplina di favore (anche se più
limitata) in deroga a quella generale per gli scarichi dei frantoi.
Sotto il profilo penale, la nuova legge oltre ad essere più
favorevole, fa anche salvi gli effetti prodottisi sulla base dei
citati decreti-legge, prevedendo in proposito, una espressa causa di
non punibilità (art. 10, commi 3 e 4).
Nel caso di specie, dunque, alla stregua della nuova disciplina, si
dovrebbe pervenire al proscioglimento, trattandosi di fatto non più
previsto dalla legge come reato ovvero espressamente dichiarato non
punibile.
A parere di questo pretore sussistono, però, profili di
inconstituzionalità che inducono questo giudice a prospettare la
questione alla Corte costituzionale.
In primo luogo, infatti, non sembra infondato ritenere che sia
stato violato il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
La Corte costituzionale ha costantemente affermato che il rispetto
dell'art. 3 consente al legislatore di emanare norme differenziate
riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che
tali norme rispondano alla esigenza che la disparità di trattamento
sia fondata su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (cfr. per tutte la sentenza n. 3 del 1963).
Per cui la Corte ha dichiarato illegittime norme che prevedevano un
trattamento sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a
quello previsto da altre fattispecie, ovvero, con una decisione
recente proprio relativa all'art. 21 della legge Merli (ove si fà
espresso riferimento anche al complesso della normativa ambientale)
eliminando il divieto di applicazione di sanzioni sostitutive
(sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994).
In questa sentenza la Corte ricorda che si viola il principio di
eguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad un "sistema
normativo assolutamente squilibrato".
Ed anzi, a proposito del principio di eguaglianza in questo
delicato settore la Corte, come rilevato da recente dottrina, ha
anche precisato che si tratta di un modello "dinamico" il quale, in
presenza di una diversa disciplina giuridica di situazioni omogenee,
dovrebbe indurre l'interprete ad interrogarsi sul "perchè una
determinata disciplina operi, all'interno del tessuto egualitario
dell'ordinamento, quella specifica distinzione" ed a "trarne le
debite conseguenze in punto di corretto uso del potere normativo"
(sentenza n. 89 de 28 marzo 1996); dichiarando, in tema di sanzioni,
la "arbitrarietà delle statuizioni non uniformi" per "contrasto con
i principi di ragionevolezza e di razionalità della legislazione,
desumibili dall'art. 3 della Costituzione" (sentenza n. 52 del 21
febbraio 1996).
Esattamente quello che ha fatto il legislatore con la nuova legge.
Infatti con essa si è introdotta, senza alcuna ragionevole
giustificazione, un evidente disparità di trattamento, sia come
obblighi che come sanzione, tra scarichi da insediamenti produttivi;
tanto più che, trattandosi di norme contro l'inquinamento, l'unico
presupposto che dovrebbe giustificare un trattamento di favore per
gli scarichi dei frantoi dovrebbe riguardare la loro minore
pericolosità per l'ambiente e non il tipo di attività. Mentre è
vero il contrario, come si evince anche da tutta la normativa tecnica
elaborata per il trattamento delle acque di vegetazione (vedi tra gli
altri d.m. 24 luglio 1987 n. 397).
In altri termini appare del tutto evidente che se lo scopo del
legislatore è di evitare lo scarico nell'ambiente di sostanze con
parametri che superino determinati limiti di accettabilità, è del
tutto irrilevante, ai fini eventuali "ragionevoli" esclusioni, la
provenienza ed il tipo di attività svolta.
Del resto appare del tutto evidente che se il legislatore
ritenesse che gli scarichi dei frantoi sono da ritenersi innocui, in
quanto non superano i limiti tabellari, non ci sarebbe stata alcuna
necessità, (dopo avere stabilito l'obbligo del rispetto dei limiti
di cui alla tabella A della legge n. 319/1976 entro due anni
dall'entrata in vigore della legge n. 119/1977), di escludere oggi
con la legge n. 574/1996 il rispetto degli obblighi della legge n.
319.
Peraltro, la nuova legge configura una evidente disparità di
trattamento rispetto anche al sistema complessivo della normativa di
tutela ambientale (cfr. ad es. il d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203
sull'inquinamento atmosferico
da industria) ed in particolare altre leggi che si occupano, come la
Merli, di inquinamento delle acque (quale il d.-l. 27 gennaio 1992
n. 133 sugli scarichi di sostanze pericolose), le quali prevedono
tutte sanzioni penali (e non amministrative) per fatti di
inquinamento o per violazioni delle prescrizioni dell'autorizzazione
commessi da titolari di insediamenti produttivi.
Ma il nuovo testo appare in contrasto anche con l'art. 32 della
Costituzione che garantisce il diritto alla salute.
Se infatti secondo il costante insegnamento della Corte
costituzionale e della Corte di cassazione l'art 32 stabilisce il
diritto ad un ambiente salubre per cui "l'Amministrazione non ha il
potere di rendere l'ambiente insalubre neppure in vista di motivi di
interesse pubblico di particolare rilevanza" (Cass. 6 ottobre 1979 n.
5172) appare evedente il contrasto con questo diritto di una
normativa la quale elimina per i soli titolari di scarico di frantoi
oleari gli obblighi e le sanzioni penali previste dalla legge n. 319
per violazioni che danneggino l'ambiente.
Altrettanto evidente appare il contrasto della citata legge n.
575/1996 con l'art. 9, secondo comma, della Costituzione, per
insegnamento della Corte costituzionale l'ambiente è diritto
fondamentale insuscettivo di essere subordinato a qualunque altro,
laddove in questo caso, evidenti ragioni di carattere economico
conducono non solo a prevedere diverse procedure amministrative di
autorizzazione ma giungono comunque a depenalizzare una condotta
(scarico non autorizzato) privando di effettiva tutela penale un bene
ed un diritto fondamentale.
Ciò fa sorgere anche perplessità sul possibile contrasto con
l'art. 41, secondo comma della Costituzione che vieta iniziative
economiche private "in contrasto con l'utilità sociale".
Peraltro come segnalato dall'ordinanza del pretore di Vicenza del 2
agosto 1984 in relazione di un decreto-legge poi sfociato nella legge
n. 172/1995 suscita dubbi di costituzionalità qualunque legge che
favorisce apertamente, con deroghe, depenalizzazione e sanzioni
irrisorie, chi ha violato la normativa da inquinamento da scarichi e
"penalizza invece, anche sul piano della concorrenza fra imprese,
proprio le aziende che hanno affrontato rilevanti investimenti per
adeguare i propri impianti alle esigenze di tutela ambientale".
A proposito del possibile intervento della Corte costituzionale,
tuttavia, si deve rilevare che, nel caso di analoghe eccezioni
sollevate in relazione alla disciplina di favore introdotta, con
riferimento soprattutto alle sanzioni, dalla legge n. 172 del 1995
per gli scarichi delle pubbliche fognature, la Corte ha ritenuto di
doverle dichiarare manifestamente inammissibili in quanto "il
fondamentale principio di stretta legalità dei reati e delle pene
preclude pronunce che configurino nuove ipotesi di reato o
aggravamenti di pena" (ordinanza n. 332 del 30 luglio 1996);
aggiungendo che "le questioni tendono ad introdurre o reintrodurre,
figure di reato o aggravamenti di pena, chiedendo una pronuncia che
esula dai poteri spettanti a questa Corte, giacchè il potere di
creare fattispecie penali o di aggravare le pene è esclusivamente
riservato al legislatore, in forza del principio di stretta legalità
dei reati e delle pene, sancito dall'art. 25, secondo comma della
Costituzione" (sentenza n. 330 del 29 luglio 1996).
A tale argomentazione è agevole replicare che nel caso di specie,
ricorrono situazioni diverse per cui non si chiede affatto alla Corte
di creare nuovi illeciti penali o di aggravare le pene, ma molto più
semplicemente, di valutare se il nuovo regime di favore, relativo
agli obblighi prima ancora che alle sanzioni, creato con la legge n.
574 per gli scarichi dei frantoi, sia in contrasto o meno con alcuni
articoli della Costituzione.
Che poi, da tale eventuale pronuncia possa derivare il ripristino
della disciplina precedente (anche come sanzioni), è fatto del tutto
secondario ed automatico, e certamente non tale da impedire alla
Corte di esercitare il suo potere-dovere rispetto a norme di legge
che si sospettano incostituzionali.
Del resto, richiamando alcune considerazioni già accennate, è
pacifico per la Corte, che l'esercizio della discrezionalità del
legislatore in tema di sanzioni "può essere censurato quando esso
non rispetti il limite della ragionevolezza e dia luogo ad una
disparità di trattamento palesemente irrazionale ed ingiustificata"
(sentenza n. 25 del 26 gennaio 1984); e che spetta alla Corte
verificare, caso per caso, se una data misura sanzionatoria sia o
meno proporzionata (sentenza n. 110 del 12 aprile 1996).
Considerato che nel caso in esame è contestato il reato di cui
all'art. 21, primo comma della legge n. 319/1976, ma che trattandosi
di scarico da frantoio si potrebbe pervenire ad un proscioglimento ai
sensi dell'art. 8, primo comma e 10 della legge sopravvenuta 11
novembre 1996 n. 574, come richiesto dalla difesa.
Considerato che per le argomentazioni sopra esposte vi sono validi
motivi per ritenere non manifestamente infondato il sospetto che gli
artt. 3, 8, 10 primo-secondo-terzo e quarto comma della legge 11
novembre 1996 n. 574 siano in contrasto con gli artt. 3, 9, secondo
comma, 32, 41, secondo comma, della Costituzione e che ove le
predette norme fossero dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale si applicherebbero la disciplina e le sanzioni della
legge n. 319/1976.

P. Q. M.
Ritenuto che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla questione di legittimità costituzionale
innanzi prospettata;
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, 24 della legge 11 marzo 1953, sospende il procedimento e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza, sia
notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicato ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pescara, 3 dicembre 1996
Il pretore: Cillo
97C0370