1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 898 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 1996
N. 898 Ordinanza emessa il 22 aprile 1996 dal pretore di Varese nei procedimenti civili riuniti vertenti tra il comune di Varese contro Bonomi Giuseppe ed altro Elezioni - Indennita' di carica di assessore comunale - Divieto di cumulo con l'indennita' parlamentare - Deteriore trattamento dei parlamentari ed assessori percettori di redditi di lavoro (dipendente o autonomo) rispetto a quelli percettori di redditi di capitale con incidenza sul principio dell'uguaglianza nell'accesso alle cariche pubbliche - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata, attesa la natura retributiva della indennita' in questione. (Legge 27 dicembre 1985, n. 816, art. 14, secondo comma). (Cost., artt. 3, 51 e 36). (096C1308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza (art. 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87), emessa nel procedimento n. 1197/1995 (+1214/1995) reg. gen.
civ. pretura di Varese, promosso dal comune di Varese in persona del
sindaco pro-tempore assistito e difeso dagli avv.ti Tiziano
Giovanelli e Carlo Passera dell'avvocatura comunale presso la quale
in Varese, via Luigi Sacco n. 5, è elettivamente domiciliato per
delega in calce a entrambi gli atti di citazione ed in virtù della
deliberazione della giunta comunale n. 687 del 2 giugno 1995, attore,
contro on. avv. Giuseppe Bonomi, rappresentato e difeso dal dott.
proc. Emilio Pratella, presso lo studio del quale in Varese, via
Orrigoni n. 6, è elettivamente domiciliato per delega a margine
della comparsa di costituzione e risposta, convenuto, e contro on.
dott. Roberto Maroni, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe
Bonomi, presso lo studio del quale in Varese, via Orrigoni n. 6, è
elettivamente domiciliato per delega a margine dell'atto di
citazione, convenuto.
Con separati atti di citazione, il comune di Varese convenne in
giudizio avanti questo pretore l'avv. Giuseppe Bonomi e il dott.
Roberto Maroni per sentirli condannare a restituire in favore del
comune stesso rispettivamente la somma di L. 4.086.170 (oltre
interessi legali) e la somma di L. 28.010.290 (oltre interessi
legali) previa declaratoria dell'obbligo di restituzione per entrambi
delle somme anzidette.
Il comune di Varese espose che a seguito delle elezioni
amministrative del 13 dicembre 1992, l'on. avv. Giuseppe Bonomi era
divenuto assessore del comune con decorrenza dal 24 gennaio 1993
così ricoprendo tale carica in contemporanea al mandato di
parlamentare nazionale (come eletto nelle consultazioni politiche
generali del 27 marzo 1994) nel periodo 15 aprile-15 luglio 1994.
Il comune di Varese fece presente che in tale periodo, nonostante
il divieto di cumulo di cui all'art. 14, comma primo, della legge 27
dicembre 1985, n. 816, l'avv. Giuseppe Bonomi aveva percepito anche
una somma pari a L. 4.086.170 quale differenza tra l'indennità di
carica e l'indennità di presenza come risultante dai conguagli
effettuati.
Si costitù in giudizio l'avv. Giuseppe Bonomi contestando la
domanda avversaria. In particolare fece presente che il comune aveva
erroneamente corrisposto l'indennità di carica in virtù di
provvedimento deliberativo formale che non era stato ancora
modificato, con la conseguenza che la causa debendi non era stata
annullata e che la somma erroneamente erogata non poteva essere
ripetuta considerato altresì lo stato di buona fede dell'accipiens.
Il convenuto eccepì inoltre la illegittimità costituzionale
dell'art. 14 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, nella parte in
cui impone il divieto di cumulo dell'indennità di carica di
assessore con l'indennità parlamentare per contrasto con gli artt.
3, comma primo, 51, comma primo, e 36, comma primo, della
Costituzione.
Analogamente a quanto sopra esposto il comune di Varese fece
presente con riferimento al dott. Roberto Maroni che questi, a
seguito delle elezioni amministrative del 13 dicembre 1992, era
divenuto assessore del comune di Varese ricoprendo tale carica in
contemporanea al mandato di parlamentare nazionale (come eletto nelle
consultazioni politiche generali del 5 aprile 1992 e del 27 marzo
1994) nel periodo 24 gennaio 1993-20 maggio 1994.
Il comune fece presente che in tale periodo, nonostante il divieto
di cumulo di cui all'art. 14, comma primo, della legge 27 dicembre
1985, n. 816, il dott. Roberto Maroni aveva percepito una somma pari
a L. 28.010.290 quale differenza tra l'indennità di carica e
l'indennità di presenza come risultante dai conguagli effettuati.
Si costituì in giudizio il dott. Roberto Maroni contestando la
domanda avversaria. In particolare fece presente che il comune aveva
erroneamente corrisposto l'indennità di carica in virtù di
provvedimento deliberativo formale che non era stato ancora
modificato con la conseguenza che la causa debendi non era stata
annullata e che la somma erroneamente erogata non poteva essere
ripetuta, considerato, altresì, lo stato di buona fede
dell'accipiens.
Il convenuto eccepì inoltre la illegittimità costituzionale
dell'art. 14 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, nella parte in
cui impone il divieto di cumulo dell'indennità di carica di
assessore con l'indennità parlamentare per contrasto con gli artt.
3, comma primo, 51, comma primo, e 36, comma primo, della
Costituzione.
Il pretore, riunite le due cause, ritiene di sollevare con la
presente ordinanza la questione di incostituzionalità del disposto
dell'art. 14, comma secondo, della legge 27 dicembre 1985, n. 816,
nella parte in cui prevede il divieto di cumulo tra l'indennità di
carica parlamentare e l'indennità di carica assessoriale sotto i
seguenti profili.
1. - Violazione degli artt. 3, comma primo, e 51, comma primo,
della Costituzione.
Nota il pretore preliminarmente che l'indennità di carica
parlamentare e l'indennità di carica assessoriale hanno entrambe
natura sostanzialmente retributiva, costituendo un reddito percepito
in funzione della carica ricoperta, e ciò in considerazione della
dimensione qualitativa e quantitativa assunta dal lavoro parlamentare
così come dal lavoro della giunta comunale.
Fatta questa premessa appare intanto irragionevole che
l'ordinamento giuridico riconosca la compatibilità della carica di
parlamentare con quella di assessore comunale imponendo però il
divieto di cumulo tra le rispettive indennità aventi natura
retributiva, seppure in senso lato.
Tale divieto di cumulo di indennità comporta poi una sostanziale
diseguaglianza tra la posizione di colui che percepisce redditi
esclusivamente derivanti da prestazioni di lavoro (autonomo o
dipendente) e colui che viceversa percepisce redditi di capitale.
La posizione del primo (per esempio avvocato, libero
professionista) infatti risulta deteriore - sotto il profilo della
diminuita capacità di esercizio di un diritto politico (come è
quello di ricoprire cariche pubbliche) - rispetto a chi percepisca
redditi da capitale e ciò, appunto, in relazione al divieto di
cumulo delle due indennità di carica rispettivamente previste per
parlamentari ed assessori comunali.
L'impegno richiesto nell'esercizio delle anzidette cariche
pubbliche eventualmente ricoperte comporta infatti, il più delle
volte, la necessità di rinunciare agli altri impegni di lavoro
assunti in modo stabile e continuativo, con la conseguenza che chi
percepisce redditi di lavoro subisce, a causa dello svolgimento dei
propri pubblici incarichi, una contrazione degli stessi senza che
ciò sia compensato (nel caso sia ricoperta contemporaneamente la
carica di parlamentare e di assessore) con il cumulo delle relative
indennità di carica, mentre, diversamente, colui che gode di redditi
di capitale non è soggetto ad apprezzabili diminuzioni del proprio
reddito in caso di assunzione di (una o) più cariche pubbliche anche
se per il loro svolgimento sia richiesto un particolare impegno
lavorativo.
Nota ancora questo pretore che nell'ipotesi sopra considerata
neppure la corresponsione dell'indennità di presenza (cumulabile ex
art. 14 della legge n. 816/1981 solo con l'indennità parlamentare e
spettante agli assessori in quanto consiglieri) è idonea ad elidere
la situazione di disparità in cui si viene a trovare chi, ricoprendo
entrambe le cariche (di parlamentare e di assessore), fruisce di
redditi di lavoro e chi, invece, nella stessa situazione di
duplicità di incarico, fruisce di redditi di capitale (o consimili):
invero l'indennità di presenza è latamente compensativa ex art. 10
della legge 27 dicembre 1985, n. 816, della partecipazione effettiva
alle sedute del consiglio comunale e, dunque, prescinde dalle
ulteriori funzioni pubbliche svolte durante lo svolgimento
dell'incarico di assessore, le quali ovviamente vanno oltre la
partecipazione alle sedute del consiglio.
Il divieto di cumulo delle indennità di cui all'art. 14, comma
secondo, della legge 27 dicembre 1985, n. 816, si appalesa, dunque,
in primo luogo, in contrasto con l'art. 3, comma primo, della
Costituzione per il quale tutti i cittadini sono uguali davanti alla
legge senza distinzioni di condizioni economiche.
Il divieto di cumulo delle indennità di carica parlamentare ed
assessoriale, per i motivi sopra esposti, implica, altresì, la
violazione dell'art. 51, comma primo, della Costituzione in relazione
alla diminuita capacità di coprire cariche pubbliche per i cittadini
che si trovano in condizioni economiche tali da dovere far ricorso
alla propria attività lavorativa per ragioni di sostentamento.
2. - Violazione dell'art. 36, comma primo, della Costituzione.
Come si è detto l'indennità di carica (sia parlamentare che
assessoriale) ha carattere retributivo da ciò ne consegue che il
divieto di cumulabilità di cui all'art. 14, comma secondo, della
legge 27 dicembre 1985, n. 816 (in costanza della possibilità di
cumulo delle due cariche) viene a porsi in contrasto anche con l'art.
36, comma primo, della Costituzione che attribuisce a chi svolge
l'attività con l'impiego delle proprie risorse fisiche e mentali il
diritto ad acquisire una remunerazione proporzionata alle prestazioni
rese, considerato altresì che, come sopra evidenziato, l'indennità
di presenza spettante agli assessori, pur cumulabile con l'indennità
di carica parlamentare ex art. 14, comma secondo, della legge n.
816/1985, ha funzione (compensativa) diversa da quella propria della
indennità di carica. Da ultimo osserva il pretore che la
prospettata questione di legittimi tà costituzionale ha rilievo nel
presente giudizio poichè, in caso di dichiarata incostituzionalità
del divieto di cumulo tra le indennità sopra dette, il comune di
Varese non potrà ottenere la restituzione delle somme erogate ai
convenuti in violazione del divieto di cumulo di cui all'art. 14,
comma secondo, della legge n. 816/1985.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 83, e ritenuto che il
giudizio in corso non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale dell'art.
14, comma secondo, della legge 27 dicembre 1985, n. 816, in relazione
agli artt. 3, comma primo, 51, comma primo, e 36, comma primo, della
Costituzione, sottopone a questa eccellentissima Corte l'esame delle
suesposte questioni che non gli appaiono manifestamente infondate;
Dispone la trasmissione degli atti del presente processo alla Corte
costituzionale sospendendo il giudizio in corso;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento e alle parti.
Varese, addì 22 aprile 1996
Il pretore: Di Lauro
96C1308