1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 8-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 477 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 1998
N. 477 Ordinanza emessa il 15 gennaio 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Mondardo Antonio ed altro contro l'ufficio elettorale centrale presso il tribunale di Vicenza Elezioni - Elezioni comunali - Presentazione delle candidature - Sottoscrizione della lista da parte di un numero di elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge - Esclusione della lista dalla competizione elettorale - Mancata previsione delle possibilita' per l'ufficio elettorale centrale di apprezzare autonomamente la rilevanza della violazione - Irragionevolezza e violazione dei principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 83/1992 (di non fondatezza di analoga questione) non condivisa dal giudice rimettente. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 33, comma 1, lett. a) in relazione alla legge 8 marzo 1951, n. 122, art. 14, comma 4, lett. c)). (Cost., artt. 3 e 97). (098C0727) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 8-7-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3046797,
proposto da Antonio Mondardo e Marco Guazzo, rappresentati e difesi
dall'avv. Ivone Cacciavillani, con elezione di domicilio presso la
segreteria del t.a.r. ai sensi dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054;
Contro l'ufficio elettorale centrale presso il tribunale di Vicenza
per le elezioni provinciali del 16 novembre 1997; in persona del
presidente pro-tempore, costituito in giudizio col patrocinio
dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, presso cui ha
domicilio legale in San Marco n. 63; per l'annullamento del
provvedimento dell'ufficio elettorale centrale di esclusione dalla
competizione elettorale della lista "Lega Nord - Liga Veneta";
Visto il ricorso notificato il 21 ottobre 1997 e depositato presso
la segreteria il 22 ottobre 1997, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ufficio elettorale
centrale;
Uditi all'udienza pubblica del 15 gennaio 1998 (relatore il
consigliere Depiero) gli avv. Cacciavillani per i ricorrenti, e Botta
per l'amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
I ricorrenti rappresentano che, per le elezioni del presidente
della provincia di Vicenza e il rinnovo del relativo consiglio
provinciale indette per il giorno 16 novembre 1997, il termine ultimo
per la presentazione delle liste elettorali scadeva alle ore 12 del
giorno 18 ottobre 1997.
Con atto del 17 ottobre 1997 il segretario dell'ufficio elettorale
centrale presso il tribunale di Vicenza dichiarava di aver ricevuto
dall'istante Mondardo (in qualità di delegato del segretario
organizzativo regionale della "Lega Nord - Liga Veneta") la lista dei
candidati, con tutti gli allegati previsti dalla legge, in
particolare "numero 2.431 certificati ... comprovanti l'iscrizione
dei presentatori nelle liste elettorali dei comuni della provincia".
Con l'atto presentemente opposto (del 19 ottobre 1997), per contro,
l'ufficio elettorale centrale ricusava la lista in oggetto, in quanto
sarebbe stato depositato, "un elenco di presentatori legittimati
superiore al massimo" e cioè 2.532 anzichè i prescritti 2.500 (e i
dichiarati 2.431).
Il giorno successivo (20 ottobre 1997) il medesimo ufficio,a tenore
dell'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570,
sentiva i delegati della lista, i quali hanno, da un confermato che
il numero dei certificati elettorali presentati era 2.341; dall'altro
si premuravano di depositare una dichiarazione di ritiro della
sottoscrizione da parte di 41 dei presentatori, così da rientrare
comunque nel numero prescritto.
Nonostante ciò l'ufficio elettorale centrale ha confermato la già
disposta esclusione.
Avverso questo provvedimento agiscono i ricorrenti lamentandone
l'illegittimità con un unico articolato motivo, con cui deducono
violazione dell'art. 2699 c.c. e travisamento di fatto.
Secondo la prospettazione dei ricorrenti l'atto con cui il
segretario dell'ufficio elettorale centrale dichiara di aver ricevuto
la documentazione relativa alla presentazione delle liste è atto
pubblico pienamente fidefacente fino a querela di falso.
Ciò significa, nella specie, che il dato relativo al numero dei
certificati elettorali dimessi, che l'ufficio elettorale medesimo
doveva tener fermo (e non aveva facoltà di modificare), era di
2.431, come dichiarato dal segretario.
Che vi fossero "firme" in più (non "sostenute" dal relativo
certificato elettorale) è, all'evidenza, irrilevante.
Inoltre, per rimuovere l'effetto probante di quanto accertato dal
Segretario, occorreva la querela di falso, ovvero l'eliminazione di
tale dato in altre forme.
Non essendo siffatta invalidazione intervenuta, il documento fa
piena prova della ritualità della lista presentata.
In subordine, gli istanti rappresentano che, comunque, i delegati
di lista sentiti dall'ufficio elettorale centrale il giorno
successivo hanno presentato un apposito atto con cui 41
sottoscrittori avevano ritirato la loro adesione alla lista, con ciò
facendo rientrare il numero delle sottoscrizioni entro quello massimo
previsto dalla legge (2.500), del che detto organo doveva prender
atto e tener conto, posto che costituiva fatto idoneo a eliminare il
motivo di ricusazione.
L'amministrazione, costituita, puntualmente controdeduce nel merito
del ricorso, concludendo per la sua reiezione, siccome infondato.
In limine, ne eccepisce l'inammissibilità in quanto non proposto
nelle forme e secondo le procedure di cui agli artt. 83, undicesimo
comma, e seguenti del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 e non notificato
anche alla provincia.
D i r i t t o
Col ricorso all'esame gli istanti lamentano l'illegittimità del
provvedimento dell'ufficio elettorale centrale presso il tribunale di
Vicenza, che ha escluso dalla competizione elettorale la lista "Lega
Nord - Liga Veneta", per aver presentato a supporto della stessa un
numero di sottoscrizioni (accompagnate dal previsto certificato
elettorale) superiore al limite massimo di 2.500 previsto dall'art.
14, quarto comma, lett. c) della legge 8 marzo 1951, n. 122 (come
modificata dalla legge 11 agosto 1991, n. 271).
Come risulta dal breve riassunto in fatto che precede, gli istanti
affermano di aver presentato entro il termine utile al competente
ufficio elettorale centrale la propria documentazione.
Il segretario rilasciava un documento attestante il deposito di
2.431 certificati elettorali, laddove al controllo effettuato il
giorno successivo dall'ufficio elettorale centrale tali certificati
risultavano essere 2.532.
Gli istanti (dopo aver ventilato anche l'ipotesi di possibili,
successive, manipolazioni della documentazione, peraltro meramente
ipotizzate senza addurre il benchè minimo supporto probatorio)
lamentano, innanzi tutto, che non si sia tenuto conto del valore di
atto pubblico fidefacente fino a querela di falso della "ricevuta"
rilasciata dal segretario dell'ufficio, e, in subordine, che
l'ufficio elettorale centrale non abbia comunque considerato la
circostanza che, il giorno successivo a quello dell'esclusione della
lista per superamento del limite massimo di sottoscrizioni, gli
stessi hanno fatto pervenire un formale atto di rinuncia da parte di
41 elettori, con ciò rimuovendo il motivo di esclusione.
Entrambe le doglianze, come correttamente rappresenta la difesa
dell'amministrazione, sono palesemente infondate.
L'art. 14 della legge 8 marzo 1951, n. 122 (come successivamente
modificato) prevede che la dichiarazione di presentazione del gruppo
deve essere sottoscritta (per quanto qui rileva) "da almeno 1.750 e
da non più di 2.500 elettori iscritti nelle liste elettorali di
comuni compresi nelle province con più di 500.000 abitanti e fino a
1.000.000 di abitanti".
Il sesto comma prescrive poi che "la presentazione deve essere
effettuata dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del
ventinovesimo giorno antecedenti la data delle elezioni alla
segreteria dell'ufficio
elettorale centrale, il quale provvede all'esame delle candidature e
si pronuncia sull'ammissione di esse secondo le norme in vigore per
le elezioni comunali".
A sua volta, l'art. 33, primo comma lett., a), del d.P.R. 16 maggio
1960, n. 570 (e successive modificazioni) prescrive che la
commissione elettorale, il giorno successivo a quello stabilito per
la presentazione delle liste "verifica che le liste siano
sottoscritte dal numero richiesto di elettori, eliminando quelle che
non lo sono".
Sotto il profilo procedimentale è ancora previsto che il delegato
di ciascuna lista possa prendere immediatamente cognizione delle
contestazioni fatte dalla commissione (nel nostro caso, l'ufficio
elettorale centrale) e delle modificazioni apportate alla lista, e
che la commissione torni a riunirsi l'indomani alle ore 9 per udire,
eventualmente, i delegati delle liste contestate o modificate, ed
ammettere nuovi documenti onde deliberare seduta stante sulle
modificazioni eseguite.
E così infatti, è avvenuto: l'ufficio elettorale centrale ha
preso in esame la lista dei ricorrenti e, effettuati i relativi
controlli ed accertato che le regolari sottoscrizioni (cioè quelle
accompagnate dai relativi certificati elettorali) erano superiori -
sia pure di sole 31 unità - al massimo previsto dalla legge (2.500),
ha provveduto all'esclusione della lista medesima.
Del tutto infondata appare la prima tesi difensiva prospettata dai
ricorrenti, e cioè che l'atto del segretario dell'ufficio con cui lo
stesso dichiara di aver ricevuto la documentazione (che, nella
specie, indicava in 2.43 1 le valide sottoscrizioni) farebbe fede
fino a querela di falso, di talchè l'ufficio elettorale centrale non
potrebbe discostarsene.
Innanzi tutto, la legge non parla affatto di tale atto, che,
all'evidenza costituisce una sorta di "ricevuta a protocollo"
attestante che la documentazione è stata presentata. Nè alcun
potere di "accertamento" la legge assegna al segretario dell'ufficio
al quale ufficio solamente, nella sua ordinaria composizione, è
demandata la verifica della documentazione dimessa.
Anche a seguire la tesi dei ricorrenti, tuttavia, il risultato non
cambierebbe.
Infatti, posto che la legge (per evidenti motivi di funzionalita')
non impone al segretario di "contare" i documenti presentati, bensì,
se dal caso, solo di attestare di averli ricevuti, risulta chiaro
che, a tenore del richiamato art. 2699 c.c. e del successivo art.
2700, ("l'atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso,
della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha
redatto, nonchè delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti
che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui
compiuti") detto atto non sarebbe comunque idoneo ad attestare con
fede privilegiata un farto (quale il conteggio delle certificazioni)
che il segretario non ha materialmente compiuto, nè è avvenuto in
sua presenza. Nella specie, nessuno dubita che i ricorrenti abbiano
presentato liste e documenti in quella certa data ed ora, e abbiano
dichiarato al segretario che le sottoscrizioni munite di certificato
elettorale erano 2.431, di tal che, anche ammesso che l'atto di cui
si controverte abbia natura di atto pubblico fidefacente fino a
querela di falso, poichè (è pacifico in causa) il segretario non ha
provveduto a contare i certificati elettorali bensì si è limitato a
recepire la dichiarazione delle parti, risulta chiaro che, sul punto,
il documento di cui si controverte non ha alcuna speciale efficacia
probante. A tacer del fatto che, lo si ribadisce, il controllo delle
sottoscrizioni non spetta affatto al segretario, bensì all'ufficio
elettorale centrale.
Nè miglior sorte può aver il secondo argomento difensivo, secondo
cui l'ufficio elettorale centrale avrebbe dovuto, in ogni caso, dare
rilievo alla nuova documentazione prodotta dalle parti in sede di
contestazione dell'esclusione, e cioè la rinuncia alla
sottoscrizione da parte di 41 elettori, che avrebbe riportato il
numero dei sottoscrittori al di sotto del limite massimo previsto
dalla legge. È fin troppo facile osservare, in primis, come questo
argomento abbia un indubbio valore confessorio: infatti se i
ricorrenti si sono premurati di produrre un certo numero di rinunce
al fine di ricondurre il numero dei sottoscrittori a legalità, è
evidente che erano perfettamente consapevoli di averlo superato.
Anche a prescindere da ciò, tuttavia, è chiaro che le condizioni di
legge per essere ammessi alla competizione elettorale devono essere
possedute al momento di scadenza dei termini, il che, nel caso, non
era. Del tutto legittimamente, quindi, l'ufficio elettorale centrale
ha proceduto all'esclusione della lista di cui trattasi. La
conclusione cui si dovrebbe pervenire, a questo punto, è la
reiezione del ricorso, poichè l'unico, articolato, motivo di
doglianza appare palesemente infondato. Tuttavia il collegio pare
che sia seriamente dubitabile la conformità alla Costituzione, e, in
specie, agli artt. 3 (poichè si trattano in modo eguale situazioni
sostanzialmente diverse) e 97, sotto i profili della ragionevolezza e
proporzionalità dell'azione rispetto al risultato, non tanto della
norma che prevede un limite "superiore" alle sottoscrizioni della
lista, bensì dell'art. 33. primo comma, lett. a) del d.P.R. 16
maggio 1960, n. 570, laddove commina la sanzione dell'esclusione
della lista stessa in ogni caso di superamento del limite medesimo.
La legge, nel nostro caso l'art. 14 della legge 8 marzo 1951. n. 122
e successive modificazioni, prevede che "la dichiarazione di
presentazione del gruppo deve essere sottoscitta ... da almeno 1.750
e da non più di 2.500 elettori iscritti nelle liste elettorali" dei
comuni ricompresi nella provincia interessata. L'ultimo comma
dell'art. 14 richiama, quanto ad aspetti procedimentali, le norme
vigenti per le elezioni comunali, le quali, sul punto, prevedono
l'esclusione delle liste non sottoscritte da un numero di elettori
esattamente compreso entro i limiti (inferiore e superiore) previsti.
La giurisprudenza è univoca nel ritenere entrambi tali limiti
inderogabili (si veda, a titolo di esempio: t.a.r. Abruzzo - Pescara
n. 334 del 25 giugno 1993, che, tra l'altro, dichiara manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30,
primo comma, lett. a) del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 in relazione
al successivo art. 33. relativamente all'omessa previsione in capo
alla commissione elettorale del potere di riduzione d'ufficio delle
firme di presentazione delle liste eccedenti, rispetto ad analogo
potere - ben più pregnante - ammesso nei confronti delle candidature
che superano il massimo consentito; t.a.r. Sicilia - Catania, n.
1483 del 9 luglio 1994). Il Collegio non ignora che la questione
della legittimità costituzionale del limite massimo delle
sottoscrizioni delle liste è già stata affrontata dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 83 del 19 febbraio-4 marzo 1992 (su
ordinanza di rimessione della Sezione V del Consiglio di Stato n. 824
del 13 maggio 1991), e che la stessa ha concluso per la piena
legittimità di tale limite esaminandone il significato ed
argomentando con ragioni di carattere storico-sistematico.
Ciononostante il collegio ritiene di investire nuovamente la Corte
costituzionale della questione (che è rilevante nella specie, e non
manifestamente infondata) in quanto, contrariamente alla
prospettazione di cui all'ordinanza di rimessione da parte del
Consiglio di Stato, non si reputa incostituzionale il limite
"superiore" in sè considerato (che, anche ad avviso del collegio
come verrà in prosieguo evidenziato, ha una sua precisa e rilevante
funzione), bensì solo la sanzione di esclusione automatica dalla
competizione elettorale che consegue (in ogni caso) al suo
superamento. La Corte costituzionale nella sentenza n. 83/1992, dopo
aver rappresentato come i limiti minimo e massimo di sottoscrizioni a
sostegno della singola lista costituisca un principio da gran tempo
presente nella nostra legislazione elettorale, precisa che mentre il
limite minimo mira a garantire serietà e consistenza numerica alla
rappresentanza politica, quello "superiore", lungi dal costituire
"una mera semplificazione dei preliminari richiesti per la
presentazione delle candidature", "si dà carico di esigenze di ben
maggiore rilievo in quanto rivolto a garantire la libera e genuina
espressione della volontà del corpo elettorale", rilevando come,
specie nei piccoli comuni, l'assenza di un limite massimo potrebbe
dar luogo "a vere e proprie precompetizioni elettorali per
assicurarsi il più alto numero di sottoscrittori possibile al fine
di dimostrare la forza e l'influenza dell'una piuttosto che
dell'altra lista di candidati ed esercitare un'indebita pressione
psicologica sull'elettorato e in definitiva una forma di
condizionamento del voto". La Corte si è cioè preoccupata che le
singole liste (per usare un'espressione colorita) non "mostrino i
muscoli" prima del tempo, con ciò influenzando la parte meno
avveduta dell'elettorato, al fine di conseguire un indebito
vantaggio. In altre parole si è posta il problema dell'abuso (o
dell'uso distorto o con finalità fraudolente) del diritto,
particolarmente rilevante in questa materia. Tuttavia, se anche si
può concordare sulla funzione non meramente formale o di
semplificazione procedimentale della prescrizione, bensì di
sostanziale difesa di un principio di parità, neppure si può
sottacere che l'applicazione rigida della regola può portare, come
nel caso di specie in cui le eccedenze numeriche sono veramente
irrisorie (31 sottoscrizioni oltre il limite previsto), ad un
risultato di somma ingiustizia. Infatti, se la violazione del limite
inferiore è sicuro indice di scarsa "affidabilità e credibilita'"
di una lista, per cui l'esclusione automatica si giustifica
pienamente in relazione all'interesse pubblico alla cui tutela la
disposizione è preordinata; altrettanto non può dirsi per la
violazione del limite massimo, il quale pur teso ad evitare indebite
e intempestive prove di forza, non altrettanto sicuramente, se
superato, viola il bene giuridico al cui presidio la regola è posta,
nè dimostra l'intento della lista di conseguire vantaggi non
consentiti. Invero, anche se la Corte lo ha espressamente negato,
pare al collegio che non possa disconoscersi alla disposizione anche
(pur se non principalmente) la finalità di tutela di un valore di
economicità procedimentale, onde non gravare i competenti uffici
dell'onere di controllare la legittimità di un eccessivo numero di
sottoscrizioni. E se in quest'ottica ben si comprende l'esclusione
di una lista che abbia "abusato" del proprio diritto presentando un
numero eccessivamente elevato di sottoscrizioni al solo scopo di
mostrare prima del confronto elettorale vero e proprio di quanti
consensi goda, non ugualmente comprensibile appare la medesima
sanzione se riferita al superamento del limite di poche unità, per
mero errore dovuto alla fretta o a conteggi non accurati, ovvero
(come si è già verificato) a casi di omonimia o di errata
trascrizione dei dati. Situazione, questa che non lede alcun bene
(ne procedimentale nè sostanziale) protetto dall'ordinamento. Nella
specie, all'evidenza, laddove non sia ravvisabile un intento elusivo
della ratio della norma, l'esclusione della lista mal si concilia con
il generale principio del favor del legislatore verso la massima
partecipazione alle competizioni elettorali che è regola generale
della materia. Ne consegue che, se l'esclusione automatica della
lista per carenza del numero minimo appare coerente col sistema in
quanto ex se denuncia l'assenza di credibilità della stessa (alla
cui garanzia il limite è posto), la medesima sanzione applicata alla
violazione del limite "massimo", senza possibilità per l'ufficio
elettorale di apprezzare se detta violazione è intenzionalmente
diretta a conseguire le posizioni di vantaggio vietate dalla norma,
ovvero è frutto di mero errore, appare contrastante col principio di
ragionevolezza. Nè merita spendere troppe parole per sottolineare
lo sfavore che sempre (e in tutte le discipline) la Corte
costituzionale ha mostrato per le sanzioni aventi carattere
automatico. Il collegio, quindi, esaminata la funzione del limite
"superiore" nel sistema elettorale ne ravvisa sicuramente la
legittimità - in sè e per sè considerato - in quanto posto a
tutela degli interessi pubblici alla parità dei soggetti che
partecipano alla competizione elettorale; ma ritiene di rilevare un
profilo di incostituzionalità per violazione dei principi di parità
di trattamento e di ragionevolezza laddove il superamento di esso
limite viene, sempre e in ogni circostanza, sanzionato con
l'esclusione della lista, senza possibilità per il competente
ufficio di apprezzare le circostanze di fatto che hanno generato tale
superamento e la rilevanza della violazione. L'esclusione automatica
appare anche più grave, sol che si osservi come il competente organo
di controllo debba, nella fattispecie all'esame, in ogni caso
escludere la lista, per violazioni di qualsiasi entità, laddove nel
ben più delicato caso di presentazione di un numero di candati
superiore a quello indicato dalla legge, ex art. 33 del d.P.R. 16
maggio 1970, n. 570, è invece, previsto il potere di riduzione
d'ufficio. Sotto questo profilo appare violato anche il principio di
adeguatezza e proporzionalità, inteso come predisposizione di
strumenti congruenti ed adeguati al fine che la legge si prefigge.
La disposizione di cui all'art. 33, primo comma, lett. e), è
evidente espressione del favore del legislatore per la massima
partecipazione alla competizione elettorale, infatti se una certa
lista presenta un numero di candidati superiore al massimo consentito
(atteggiamento anche questo, e a maggior ragione, suscettibile di
esercitare una forma di pressione psicologica sull'elettorato, specie
se il numero dei candidati fosse, in ipotesi, enormemente alto), essa
non viene affatto esclusa, bensì ridotta al numero legale. In
applicazione dello stesso principio di favor per la partecipazione
appare incongrua e "sproporzionata" la prescrizione laddove non
consente all'ufficio elettorale, se non un analogo potere, quanto
meno la facoltà di autonomo apprezzamento caso per caso della
rilevanza della violazione del limite nella, tutto sommato meno
eclatante, vicenda di una lieve eccedenza delle sottoscrizioni.
La prospettata questione di legittimità costituzionale appare
rilevante nel caso all'esame (in quanto l'applicazione dell'art. 33,
primo comma, lett. a), sospettato di incostituzionalità, è
determinante per la risoluzione della controversia), e non
manifestamente infondata alla stregua delle argomentazioni che si
sono esposte.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per il Veneto, prima sezione,
visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 33, primo comma, lett. a) del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, in relazione all'art. 14, quarto
comma, lett. c) della legge 8 marzo 1951, n. 122, per contrarietà
agli artt. 3 e 97 della Costituzione e ai principi generali di
ragionevolezza e di proporzionalità, nella parte in cui prevede la
sanzione dell'esclusione automatica della lista per ogni tipo di
violazione del limite superiore di sottoscrizioni alle liste
elettorali all'atto della loro presentazione, e laddove non prevede
la possibilità, per l'ufficio elettorale centrale, di apprezzare
autonomamente la rilevanza della violazione;
Sospende, nelle more della decisione sull'incidenza di
costituzonalità, il presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti di causa alla Corte costituzionale, per la
risoluzione delle prospettate questioni;
Ordina, altresì, che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della segreteria, alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati;
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio il 15 gennaio 1998
Il presidente: Trotta
L'estensore: Depiero
98C0727