1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 26 SENTENZA 30 novembre 2021- 28 gennaio 2022
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Paesaggio - Parere negativo delle soprintendenze di Cagliari, Oristano e Sud Sardegna, e di Sassari e Nuoro, sugli interventi da realizzare in zone paesaggisticamente vincolate attuativi di legge regionale oggetto di separato giudizio di costituzionalita' - Conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione autonoma Sardegna nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della cultura - Non spettanza allo Stato, e per esso alle soprintendenze indicate, dell'espressione dei pareri impugnati - Conseguente loro annullamento. - Pareri della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Citta' metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna 8 aprile 2021, prot. 11997-P, 15 aprile 2021, prot. 13167-P, e 28 maggio 2021, prot. 19529; pareri della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Sassari e Nuoro, 11 maggio 2021, prot. 6889-P, e del 19 maggio 2021, prot. 7466-P e prot. 7467-P. - Costituzione, artt. 116, 117, secondo comma, lettera s), 127, 134 e 137. (T-220026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dei pareri della Soprintendenza archeologia, belle arti e
paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di
Oristano e Sud Sardegna 8 aprile 2021, prot. n. 11997-P, 15 aprile
2021, prot. n. 13167-P, e 28 maggio 2021, prot. n. 19529, e della
Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di
Sassari e Nuoro 11 maggio 2021, prot. n. 6889-P, e 19 maggio 2021,
prot. n. 7466-P e prot. n. 7467-P, promosso dalla Regione autonoma
Sardegna con ricorso notificato il 7-10 giugno 2021, depositato in
cancelleria il 21 giugno 2021, iscritto al n. 1 del registro
conflitti tra enti 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nell'udienza pubblica del 30 novembre 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Benedetto Ballero e Mattia Pani per la Regione
autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 30 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7-10 giugno 2021 e depositato il 21
giugno 2021, la Regione autonoma Sardegna ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
e del Ministro della cultura al fine di ottenere la sospensiva e
l'annullamento - previa declaratoria di non spettanza allo Stato -
dei pareri espressi dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e
paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di
Oristano e Sud Sardegna dell'8 aprile 2021, prot. 11997-P, del 15
aprile 2021, prot. 13167-P, e del 28 maggio 2021, prot. 19529,
nonchè dei pareri espressi dalla Soprintendenza archeologia, belle
arti e paesaggio per le Province di Sassari e Nuoro dell'11 maggio
2021, prot. 6889-P, e del 19 maggio 2021, prot. 7466-P e prot.
7467-P, e «degli ulteriori provvedimenti (circa una decina o piu')
non meglio identificati [...] ove e nella misura in cui siano dotati
di contenuto lesivo per la Regione», per violazione degli artt. 3 e 4
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), degli artt. 116, 117, secondo comma, lettera s), 127,
134 e 136 della Costituzione e dell'art. 6 del d.P.R. 22 maggio 1975,
n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma della Sardegna).
1.1.- In punto di fatto, la ricorrente riferisce di essere
«recentemente venuta a conoscenza» della «condotta contraria alle
potestà legislative attribuite dallo statuto speciale alla
Sardegna», tenuta dalle Soprintendenze indicate, «evidentemente con
l'avallo ed il coordinamento del Ministero della cultura», le quali
avrebbero disposto «in modo sistematico» la non applicazione della
legge della Regione Sardegna 18 gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per
il riuso, la riqualificazione ed il recupero del patrimonio edilizio
esistente ed in materia di governo del territorio. Misure
straordinarie urgenti e modifiche alle leggi regionali n. 8 del 2015,
n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16 del 2017), modificativa della
legge della Regione Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la
semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica
ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio). In
particolare, la disapplicazione di questa normativa sarebbe avvenuta
sul presupposto della sua impugnazione dinanzi a questa Corte ad
opera del Governo, senza che l'efficacia della legge sia mai stata
sospesa.
Secondo la Regione autonoma, questo comportamento delle suddette
Soprintendenze sarebbe reso ancora più grave dal fatto che, mediante
la disapplicazione, sarebbe stata affermata «la potestà legislativa
univoca e sola dello Stato in materia di tutela
paesaggistico-ambientale, pure con riferimento alla Sardegna,
contestando quindi che alla stessa sia attribuita, in tale materia,
la potestà legislativa esclusiva secondo quanto previsto dall'art.
6, del D.P.R. 480/1975, sebbene con il rispetto dei limiti dell'art.
3 dello Statuto Speciale».
La ricorrente esamina, quindi, i provvedimenti impugnati, tutti
concernenti richieste di incremento volumetrico ai sensi della citata
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, precisando che essi hanno un
contenuto sostanzialmente analogo e sottolineando come le due
Soprintendenze abbiano «scientemente» avviato un «percorso di
menomazione della potestà legislativa regionale», sull'assunto che
le leggi urbanistiche regionali non siano suscettibili di modificare,
eludere o derogare alla disciplina contenuta nel Piano paesaggistico
vigente, se non a costo di violare gli artt. 135, 143, 145 e 156 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137). Queste disposizioni recherebbero norme fondamentali di
riforma economico-sociale, interposte rispetto agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., applicabili alla Regione autonoma
Sardegna in ragione dell'art. 3 del suo statuto. In virtù di quanto
appena detto, secondo la ricorrente, le due Soprintendenze avrebbero
«avoca[to] il potere di disapplicare direttamente [...] la legge
regionale vigente» e avrebbero espresso parere negativo prescindendo
del tutto dalla normativa regionale ritenuta inapplicabile.
La Regione autonoma Sardegna stigmatizza, poi, il tono utilizzato
dalle Soprintendenze, che avrebbero rivolto agli uffici comunali
competenti «l'ammonimento [...] di aver commesso, nell'applicare la
legge regionale, un grave reato (pur non espressamente qualificato,
ma ben evincibile)», e avrebbero trasmesso i primi due dei cinque
pareri impugnati anche al Nucleo tutela del patrimonio culturale
della Sardegna dell'Arma dei carabinieri.
Le Soprintendenze avrebbero motivato i loro provvedimenti di
diniego facendo riferimento a decisioni di questa Corte che
renderebbero inammissibili gli interventi di ampliamento oggetto dei
pareri (sono richiamate le sentenze n. 178 del 2018 e n. 189 del
2016). Al riguardo, la ricorrente precisa che, in questi
provvedimenti, sarebbero stati formulati «anche alcuni marginali
rilievi di merito sull'impatto paesaggistico dell'intervento
urbanistico/edilizio proposto», ma «il basilare motivo di rigetto
[sarebbe] costituito dalla espressa disapplicazione delle leggi
regionali», in ragione della loro illegittimità «per l'avvenuta
impugnazione da parte del Governo».
La Regione autonoma Sardegna aggiunge che quelle impugnate non
sarebbero «decisioni occasionali ed estemporanee», trattandosi,
piuttosto di «una iniziativa strutturata e metodica, avallata dal
Ministero, con il presumibile e concreto rischio che verrà
certamente replicata nel tempo, per rafforzare l'invito a non
presentare nuove pratiche in base alla legge regionale vigente, così
bloccando non solo la concreta applicazione delle due leggi
regionali, una delle quali peraltro, la legge regionale n. 8/2015,
mai impugnata e da tutti sinora regolarmente applicata, ma la stessa
potestà legislativa in tali materie da parte di una Regione Speciale
qual è appunto la Sardegna».
1.2.- In punto di diritto, la ricorrente lamenta la violazione
degli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna, dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, degli artt. 116, 117, 127, 134 e 136 Cost.
e dell'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975.
Il contrasto con gli anzidetti parametri discenderebbe dalla
mancata applicazione della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 e della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, la prima delle quali impugnata dal
Governo dinanzi a questa Corte. Secondo la Regione, la
disapplicazione di una legge regionale «anche in un solo caso»
costituirebbe «una lesione del potere legislativo regionale» (è
richiamata la sentenza n. 285 del 1990 di questa Corte).
Nel caso di specie, la competenza legislativa della Regione
autonoma troverebbe fondamento negli artt. 116 e 117 Cost., nell'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, negli artt. 3 e 4 dello statuto
reg. Sardegna e nella norma di attuazione statutaria di cui all'art.
6 del d.P.R. n. 480 del 1975, con la conseguenza che la
soprintendenza, quale organo dello Stato competente a rilasciare i
pareri in materia di tutela del paesaggio, «deve sempre e comunque
applicare la legislazione regionale vigente (pur se la ritenesse non
legittima, dato che non compete alla stessa un tale giudizio finale),
[...] non potendosi sostituire a codesta Ecc.ma Corte in valutazioni
"anticipatorie" di giudizi di costituzionalita'». Nè potrebbe essere
utilizzata la «formula di stile della interpretazione
costituzionalmente ammissibile» al fine di anticipare una pronuncia
del giudice delle leggi.
1.3.- In particolare, la ricorrente contesta le argomentazioni
addotte dalle Soprintendenze della Sardegna per giustificare la
disapplicazione della legge regionale, consistenti: a) nella
necessità di una co-pianificazione paesaggistica Stato-Regione «non
solo generalizzata (ed illimitata) ma addirittura ben più ampia di
quella prevista per le Regioni Ordinarie»; b) nella totale
insussistenza di una qualsivoglia potestà legislativa esclusiva
della Regione autonoma Sardegna in materia di tutela del paesaggio.
Queste affermazioni si porrebbero, infatti, in contrasto con le
norme costituzionali sulle potestà legislative della citata Regione.
1.3.1.- Quanto alla necessità di una co-pianificazione
paesaggistica Stato-Regione, la ricorrente richiama l'art. 6 del
d.P.R. n. 480 del 1975, secondo cui sono trasferite alla Regione
autonoma Sardegna la redazione e l'approvazione dei piani
territoriali paesistici. La difesa regionale sottolinea, altresì,
come, in base al terzo comma di tale disposizione, la ricorrente
possa (e non debba) avvalersi, per la redazione dei predetti piani,
della collaborazione degli organi statali preposti alla tutela delle
bellezze naturali e panoramiche. In particolare, ciò sarebbe
avvenuto in occasione dell'approvazione del piano paesaggistico
regionale del 2006, che non sarebbe frutto di una co-pianificazione
con il Ministero.
Pertanto, non sussisterebbe per la Regione autonoma Sardegna un
obbligo di co-pianificazione con lo Stato, spettando piuttosto alla
prima una competenza esclusiva in base all'art. 6 del d.P.R. n. 480
del 1975.
In subordine, qualora questa Corte ritenesse sussistente anche
per la Regione autonoma Sardegna l'obbligo di co-pianificazione, la
ricorrente chiede che esso sia limitato, per i profili paesaggistici,
alle sole aree di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d), del
d.lgs. n. 42 del 2004.
1.3.2.- Quanto alla competenza legislativa della Regione autonoma
Sardegna in materia di tutela paesaggistico-ambientale, la ricorrente
ricorda di essere titolare, in base all'art. 3, primo comma, lettera
f), del suo statuto, della potestà legislativa esclusiva in materia
di edilizia ed urbanistica, «che deve considerarsi estesa, alla luce
della previsione dell'art. 6 del DPR 480/1975, anche alla tutela del
paesaggio, disponendo [...] del relativo potere di approvazione in
via esclusiva dei piani paesaggistici».
La difesa regionale chiede, quindi, a questa Corte di affermare
che la competenza esclusiva statale in materia di tutela del
paesaggio (di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) «non
può operare in Sardegna in termini assoluti ed automatici».
Peraltro, aggiunge la ricorrente, se questa Corte negasse
l'esistenza di un obbligo di co-pianificazione per la Regione
autonoma Sardegna, quest'ultimo non potrebbe neppure operare come
limite, ai sensi dell'art. 3, primo comma, lettera f), dello statuto
reg. Sardegna, per l'esercizio dell'anzidetta potestà legislativa
regionale.
1.4.- La ricorrente formula, inoltre, istanza di sospensione
dell'efficacia degli atti impugnati, rinviando, quanto al fumus boni
iuris, alle argomentazioni sopra sintetizzate.
Il pregiudizio grave e irreparabile e le «gravi ragioni»
richieste dall'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
sarebbero, invece, ravvisabili a causa della «estrema gravità per
l'ordinamento costituzionale che un organo amministrativo si arroghi
il potere di disapplicare leggi vigenti della Regione».
Ciò potrebbe portare a una «sistematica disapplicazione della
legge da parte delle due Soprintendenze, creandosi incertezza anche
in tutti i funzionari comunali e regionali che debbono adottare atti
in materia di urbanistica e di paesaggio e che non saprebbero se e
come rispettare la volontà sovrana della Regione, senza vedersi
segnalati al Giudice penale, sia pur arbitrariamente, come ha fatto
la Soprintendenza di Cagliari».
La ricorrente osserva, inoltre, che l'ammissibilità di molti
degli interventi consentiti dalla legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 e
dalla legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 sarebbe limitata sino alla
data del 31 dicembre 2023.
1.5.- Per le ragioni anzidette la Regione ricorrente chiede che
questa Corte dichiari che non spettava allo Stato e, per esso, alla
Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città
metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna, e
a quella per le Province di Sassari e Nuoro, disapplicare le leggi
reg. Sardegna n. 8 del 2015 e n. 1 del 2021, e, per l'effetto,
annulli i provvedimenti sopra indicati e ogni altro atto allo stato
non conosciuto.
La ricorrente chiede, altresì, che sia riconosciuta la sua
competenza esclusiva per l'elaborazione e l'approvazione della
programmazione paesistica, potendosi (e non dovendosi) essa avvalere
della collaborazione degli organi decentrati ministeriali; in
subordine, che l'obbligo di co-pianificazione sia limitato, per i
profili paesaggistici, alle aree di cui alle lettere b), c) e d) del
comma 1 dell'art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004; che sia riconosciuta
la titolarità, in capo alla Regione autonoma Sardegna, della
potestà legislativa esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia,
estesa anche ai connessi profili di tutela del paesaggio, con il
rispetto dei soli limiti indicati all'art. 3 dello statuto reg.
Sardegna, ivi compreso - nell'ipotesi subordinata sopra indicata -
come norma fondamentale di riforma economico-sociale, l'obbligo di
co-pianificazione per i profili paesaggistici nelle materie
suindicate; e che, qualora sia ritenuto non sussistente l'obbligo di
co-pianificazione, sia riconosciuta la sua non operatività come
limite dell'attività legislativa.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, chiedendo che il ricorso per conflitto sia dichiarato
inammissibile o infondato.
2.1.- La difesa erariale ricorda in premessa che la legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 è stata impugnata dal Presidente del
Consiglio dei ministri dinanzi a questa Corte con ricorso non ancora
deciso (reg. ric. n. 22 del 2021).
Sempre in via preliminare, l'Avvocatura generale, dopo aver
richiamato il quadro normativo statale rilevante, sottolinea come gli
interventi in relazione ai quali le due Soprintendenze hanno espresso
parere negativo riguardano: l'aumento di volumetria di un'unità
immobiliare in area interessata da plurimi vincoli ai sensi degli
artt. 142, comma 1, lettera c), e 143, comma 1, lettera i), del
d.lgs. n. 42 del 2004; l'ampliamento di una struttura turistica
ricettiva per la realizzazione di servizi aggiuntivi in zona
sottoposta a plurimi vincoli ai sensi degli artt. 136, comma 1,
lettera d), e 143, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 42 del 2004;
l'ampliamento volumetrico e il recupero di seminterrati di un
immobile inserito in zona agricola; due ampliamenti di immobile in
zona agricola, in un lotto di dimensioni non specificate e
individuato nel piano paesaggistico regionale come area ad assetto
ambientale seminaturale.
Pertanto, osserva il resistente, le Soprintendenze avrebbero
espresso parere negativo in ragione dell'impatto degli interventi
urbanistici proposti sul paesaggio; infatti, l'applicazione della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, consentendo aumenti volumetrici in
aree paesaggistiche, avrebbe portato «all'elusione della disciplina
cogente derivante dal d.lgs. 42/2004 e dal connesso piano
paesaggistico della Sardegna».
Le Soprintendenze avrebbero, quindi, preso atto che «le leggi
urbanistiche regionali non possono derogare al piano paesaggistico,
sospendendone l'efficacia, atteso che [...] è il piano paesaggistico
e non la legge regionale l'unico strumento attraverso il quale
pianificare le trasformazioni del territorio e stabilire le
specifiche regole per la sua corretta destinazione d'uso».
2.2.- In punto di ammissibilità, l'Avvocatura generale ritiene
che la Regione abbia impugnato i provvedimenti delle due
Soprintendenze «per vizi di violazione di legge e di eccesso di
potere, come è noto riservati al giudizio davanti al Giudice
Amministrativo».
La ricorrente avrebbe, quindi, «travest[ito] i predetti motivi in
vizi di legittimità costituzionale»; di qui l'inammissibilità del
ricorso.
2.3.- Nel merito, il ricorso non sarebbe comunque fondato.
Al riguardo, il resistente afferma l'esistenza di tre livelli di
competenza, individuabili: il primo, nella competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio e di vincoli
paesaggistici (derivante dall'art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.), che assicurerebbe una «tutela primaria, distinta e
presupposta dalla pianificazione regionale o dalla copianificazione
congiunta in materia di adozione del piano paesaggistico»,
costituenti il secondo livello di competenza; infine, il terzo,
rinvenibile nella normativa regionale sul cosiddetto "Piano casa", di
cui alla legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Ciò premesso, la potestà legislativa esclusiva regionale in
materia di urbanistica ed edilizia deve comunque essere esercitata in
armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, tra i quali rientrerebbero le previsioni
del codice dei beni culturali e del paesaggio, dettate dallo Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e cita, a tale
proposito, la sentenza n. 178 del 2018 di questa Corte.
Dunque, aggiunge l'Avvocatura generale, se è vero che l'art. 6,
comma 2, del d.P.R. n. 480 del 1975 attribuisce alla Regione autonoma
Sardegna la redazione dei piani territoriali paesaggistici, «ciò non
muta la linea di confine delle competenze legislative, non intacca la
competenza esclusiva in materia di paesaggio da sempre appartenente
allo Stato». La tutela del paesaggio deve, quindi, restare distinta
dal governo del territorio, pur avendo, queste materie, «ambiti in
comune per quanto riguarda la pianificazione».
In particolare, il resistente richiama la giurisprudenza di
questa Corte che avrebbe riconosciuto da tempo «la prevalenza
dell'impronta unitaria della tutela del paesaggio, rimarcando [...]
la separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un
lato e tutela paesaggistica dall'altro». La competenza regionale in
questione sarebbe, pertanto, «una competenza "cedevole" rispetto alle
istanze unitarie di tutela del paesaggio imputate dall'art. 9 della
Costituzione unitariamente alla Repubblica, e dall'art. 117 c. 2
lett. s) affidate principalmente allo Stato».
In definitiva, secondo la difesa statale, la Regione autonoma
Sardegna sarebbe incorsa in un equivoco, «scambia[ndo] per
disapplicazione della normativa regionale l'esito negativo
dell'istruttoria condotta dalle Soprintendenze, basata esclusivamente
sul giudizio di compatibilità paesaggistica degli interventi
disciplinato dall'art. 146 del Codice e rimesso all'organo di tutela
statale».
Gli interventi edilizi, oggetto degli impugnati pareri delle
Soprintendenze, non avrebbero potuto quindi essere realizzati perchè
in deroga rispetto alla legislazione statale sui vincoli
paesaggistici, oltre che allo stesso piano paesaggistico regionale;
ciò, in ragione della prevalenza degli stessi piani paesaggistici
sugli altri strumenti urbanistici e dunque anche sulla normativa
recata dalla legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Peraltro, rileva l'Avvocatura regionale, l'art. 30, comma 2, di
quest'ultima prevede la cogenza, l'immediata applicazione e la
prevalenza delle disposizioni della medesima legge non solo «sugli
atti di pianificazione, anche settoriale, [e] sugli strumenti
urbanistici generali e attuativi», ma anche «sulle altre vigenti
disposizioni normative regionali», lasciando quindi intendere che
sarebbero consentite soltanto deroghe alla normativa regionale e non
anche a quella statale.
Per queste ragioni, la difesa statale conclude chiedendo, previo
rigetto dell'istanza cautelare, che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque respinto nel merito.
3.- Il 26 luglio 2021, l'Associazione ecologista Gruppo
d'intervento giuridico onlus (GrIG) ha depositato un'opinione, in
qualità di amicus curiae, chiedendo che il ricorso sia respinto nel
merito. Con decreto del Presidente di questa Corte del 9 settembre
2021, l'opinione è stata ammessa nel giudizio.
4.- In prossimità della data fissata per l'udienza, la Regione
autonoma Sardegna ha depositato una memoria nella quale replica ai
rilievi del Presidente del Consiglio dei ministri e insiste nelle
domande già formulate nel ricorso.
In particolare, la ricorrente sottolinea come il d.lgs. n. 42 del
2004, ai sensi del suo art. 8, sia applicabile alla Regione autonoma
Sardegna solo in relazione a quelle disposizioni che non si pongono
in contrasto con lo statuto speciale e con le sue norme di attuazione
(è richiamata, sul punto, la sentenza n. 51 del 2006 di questa
Corte).
4.1.- Quanto alla richiesta di un provvedimento cautelare di
sospensione, la ricorrente ne ribadisce la necessità, anche al fine
di consentire di «riavviare l'economia agricola e turistica
dell'isola». Al riguardo, la difesa regionale dà conto di un
ulteriore atto di diniego assunto dalla Soprintendenza di Cagliari in
data 29 settembre 2021, dopo la proposta istruttoria positiva della
Regione. Anche quest'ultimo provvedimento «disattende[rebbe] del
tutto la legge regionale, che non applica, operando come se non
esistesse».
Da ultimo, la ricorrente si dichiara disponibile a rinunciare
alla richiesta di sospensiva, confidando in una tempestiva decisione
nel merito.
4.2.- Quanto all'eccezione di inammissibilità sollevata da parte
avversa, la difesa regionale ne contesta la fondatezza, sostenendo
«che è incontestabile che la Regione non aveva e non ha alcun
interesse ad impugnare gli atti in esame davanti ai Giudici
Amministrativi». La ricorrente precisa, piuttosto, di non poter
consentire che le soprintendenze «provveda[no] pregiudizialmente ad
affermare la non applicabilità della legge regionale considerandola
costituzionalmente illegittima, solo perchè impugnata dal Governo
davanti alla Corte Costituzionale».
La Regione autonoma aggiunge che, se anche fosse ravvisabile un
vizio di legittimità degli atti in contestazione, ciò non
precluderebbe l'ammissibilità del conflitto di attribuzione.
Infatti, in presenza di un atto illegittimo lesivo di competenze
regionali costituzionalmente garantite, il ricorso al giudice
amministrativo è certamente proponibile dai soggetti lesi, «che
verosimilmente nel caso in esame potrebbero averlo proposto», ma non
dalla Regione, «dato che non si trattava e non si tratta di tutelare
un proprio interesse legittimo». Quest'ultima può invece far
rispettare le proprie attribuzioni costituzionali mediante ricorso
per conflitto.
4.3.- Nel merito, la ricorrente ribadisce quanto già affermato
nell'atto introduttivo, sottolineando come il presupposto dei
provvedimenti impugnati sia costituito dall'assunto per cui le leggi
urbanistiche regionali non sono suscettibili di modificare, eludere o
derogare alla disciplina del piano paesaggistico vigente. Ciò, senza
peraltro considerare che, anche ammettendo la necessità di una
co-pianificazione tra Stato e Regione, questa deve ritenersi limitata
alle sole aree di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d), del
d.lgs. n. 42 del 2004.
4.4.- Infine, la Regione autonoma Sardegna ritiene che quanto
esposto a sostegno dell'accoglimento del ricorso valga a confutare
anche il contenuto dell'opinione depositata dal Gruppo di intervento
giuridico, in qualità di amicus curiae.

Considerato in diritto

1.- La Regione autonoma Sardegna ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
e del Ministro della cultura al fine di ottenere la sospensiva e
l'annullamento - previa declaratoria di non spettanza allo Stato -
dei pareri espressi dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e
paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di
Oristano e Sud Sardegna dell'8 aprile 2021, prot. 11997-P, del 15
aprile 2021, prot. 13167-P, e del 28 maggio 2021, prot. 19529,
nonchè dei pareri espressi dalla Soprintendenza archeologia, belle
arti e paesaggio per le Province di Sassari e Nuoro dell'11 maggio
2021, prot. 6889-P, e del 19 maggio 2021, prot. 7466-P e prot.
7467-P, e «degli ulteriori provvedimenti (circa una decina o piu')
non meglio identificati [...] ove e nella misura in cui siano dotati
di contenuto lesivo per la Regione», per violazione degli artt. 3 e 4
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), degli artt. 116, 117, secondo comma, lettera s), 127,
134 e 136 della Costituzione e dell'art. 6 del d.P.R. 22 maggio 1975,
n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma della Sardegna).
La ricorrente si duole della condotta tenuta dalle Soprintendenze
di Cagliari, Oristano e Sud Sardegna, e di Sassari e Nuoro, le quali
avrebbero disposto «in modo sistematico» la non applicazione della
legge della Regione Sardegna 18 gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per
il riuso, la riqualificazione ed il recupero del patrimonio edilizio
esistente ed in materia di governo del territorio. Misure
straordinarie urgenti e modifiche alle leggi regionali n. 8 del 2015,
n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16 del 2017), modificativa della
legge della Regione Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la
semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica
ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio). In
particolare, la disapplicazione della legge regionale sarebbe
avvenuta sul presupposto della sua impugnazione dinanzi a questa
Corte ad opera del Governo, senza che l'efficacia della legge stessa
sia mai stata sospesa, con conseguente violazione degli artt. 127,
134 e 136 Cost.
Secondo la ricorrente, le Soprintendenze di Cagliari, Oristano e
Sud Sardegna, e di Sassari e Nuoro avrebbero, mediante la
disapplicazione della normativa regionale sopra richiamata, affermato
la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
paesaggistica, negando, di conseguenza, le competenze legislative
della Regione autonoma Sardegna secondo quanto previsto dagli artt. 3
e 4 dello statuto reg. Sardegna e dall'art. 6 del d.P.R. n. 480 del
1975, in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e agli
artt. 116 e 117 Cost., con conseguente violazione di tutte queste
disposizioni di rango costituzionale.
2.- Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilità prospettata dal resistente, il quale ritiene che la
ricorrente abbia impugnato i provvedimenti delle due Soprintendenze
«per vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, come è noto
riservati al giudizio davanti al Giudice Amministrativo», e si sia
limitata, con il suo ricorso, a "travestire" i predetti motivi in
vizi di legittimità costituzionale.
2.1.- L'eccezione non è fondata, poichè, diversamente da quanto
sostiene il resistente, il conflitto promosso dalla Regione autonoma
Sardegna presenta specifico tono costituzionale.
Come questa Corte ha ribadito anche di recente, ciò che rileva,
per stabilire se ricorra questo requisito, è che «il ricorrente non
lamenti una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie
attribuzioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n.
87 del 2015 e n. 52 del 2013)», e ciò «[i]n disparte la possibilità
che l'atto oggetto del conflitto possa essere altresì impugnato in
sede giurisdizionale» (sentenza n. 22 del 2020). Sicchè «per
conferire tono costituzionale a un conflitto serve essenzialmente
prospettare l'esercizio effettivo di un potere, non avente base
legale, "in concreto incidente sulle prerogative costituzionali della
ricorrente" (fra le altre, vedi sentenze n. 260 e n. 104 del 2016)»
(sentenza n. 259 del 2019; negli stessi termini, n. 255 del 2019, n.
10 del 2017, n. 260, n. 104 e n. 77 del 2016, e n. 235 del 2015; sul
necessario tono costituzionale del conflitto, tra le più recenti,
sentenze n. 224 e n. 57 del 2019, n. 87 del 2015 e n. 137 del 2014).
D'altra parte, questa Corte ha ritenuto atto idoneo a innescare
un conflitto intersoggettivo di attribuzione «qualsiasi comportamento
significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che sia dotato di
efficacia e rilevanza esterna e che - anche se preparatorio o non
definitivo - sia comunque diretto, in ogni caso, "'ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto
attuale delle possibilità di esercizio della medesimà (sentenza n.
332 del 2011; nello stesso senso, sentenze n. 382 del 2006, n. 211
del 1994 e n. 771 del 1988)"» (sentenza n. 22 del 2020, e negli
stessi termini ordinanza n. 175 del 2020).
Nel presente giudizio, le doglianze della Regione autonoma
Sardegna non hanno ad oggetto «erronee interpretazioni di legge» o
l'«errata individuazione della normativa da applicare nel caso
concreto» (sentenza n. 285 del 1990) da parte delle Soprintendenze di
Cagliari e di Sassari, ma la dichiarata volontà di queste ultime di
non dare applicazione a leggi regionali, fra le quali, in
particolare, la legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, volontà che la
ricorrente desume dal tenore degli stessi atti contestati, nei quali
si affermerebbero l'impossibilità per la Regione autonoma di
derogare con propria legge alla disciplina paesaggistica definita
dallo Stato e la necessità per tutte la amministrazioni di non fare
applicazione della legge regionale nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale su di essa promosso dallo Stato. E, in
effetti, nei contestati pareri: si afferma che la Regione autonoma
Sardegna, dovendo rispettare la competenza esclusiva statale in
materia di tutela paesaggistica, «non può assumere unilateralmente
statuizioni derogatorie o sottrarre a tale tutela porzioni di
territorio» (pareri della Soprintendenza di Sassari dell'11 maggio
2021, prot. 6889-P, e del 19 maggio 2021, prot. 7466-P e prot.
7467-P); si sottolinea l'intervenuta impugnazione della citata legge
davanti a questa Corte, e si ricorda che «quindi» l'intervento
richiesto non sarebbe ammissibile (sempre gli stessi pareri della
Soprintendenza di Sassari); ancora, si afferma che «la scelta operata
dall'Ufficio tutela del paesaggio del comune di Villasimius di
applicazione della legge urbanistica n. 1/2021 [...] conduce
all'attribuzione di vantaggi» in elusione della normativa statale e
del piano paesaggistico, e che su tale circostanza vi è l'obbligo di
informare l'autorità giudiziaria (parere della Soprintendenza di
Cagliari dell'8 aprile 2021, prot. 11997-P, ma in termini analoghi
anche parere della stessa Soprintendenza del 15 aprile 2021, prot.
13167-P).
Su questi presupposti, si deve riconoscere che ciò che la
ricorrente prospetta è la negazione della propria prerogativa
costituzionale di ente titolare del potere di adottare leggi, che,
ancorchè in ipotesi illegittime, producono necessariamente i propri
effetti fintanto che non vengano dichiarate tali. La Regione autonoma
si duole, dunque, proprio del fatto che le anzidette amministrazioni
statali, «pur avendo ritenuto riferibili alla fattispecie le citate
leggi regionali, le abbia[no] espressamente disapplicate [...] e più
ancora che, in base ad una valutazione di incostituzionalità delle
anzidette leggi [...], sia[no] pervenut[e] direttamente alla
disapplicazione delle medesime» (sentenza n. 285 del 1990). Anche nel
caso del presente conflitto, invero, l'errore contestato alle
Soprintendenze «è consistito, secondo la ricorrente, nell'erroneo
convincimento che [le] ha indott[e] [...] ad esercitare un potere che
non [...] compete [loro]. Ed è proprio l'esercizio di tale potere di
disapplicazione delle leggi che costituisce l'oggetto del presente
conflitto» (ancora, sentenza n. 285 del 1990).
Ricostruite in questi termini le ragioni di censura, ne consegue
che correttamente la Regione autonoma Sardegna ha promosso conflitto
di attribuzione, prospettando la lesione delle sue competenze
costituzionali derivante dalla denunciata disapplicazione da parte
delle Soprintendenze di Cagliari, Oristano e Sud Sardegna, e di
Sassari e Nuoro della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, nelle more
del giudizio di legittimità costituzionale proposto avverso tale
legge.
3.- Nel merito, il ricorso deve essere accolto.
3.1.- Sebbene l'odierno conflitto si inserisca in un più ampio
contenzioso tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, relativo
alla definizione del riparto di competenze legislative in materia di
tutela paesaggistica, il ricorso promosso in via principale dalla
ricorrente non investe tale specifico profilo.
Come già ampiamente riferito sopra trattando dell'ammissibilità
del conflitto, ciò che la Regione autonoma Sardegna innanzitutto
contesta con il suo ricorso è «la mancata applicazione di una legge
regionale vigente». La scelta delle Soprintendenze di Cagliari,
Oristano e Sud Sardegna, e di Sassari e Nuoro, chiamate a esprimere
il loro parere su interventi da realizzare in zone paesaggisticamente
vincolate, di non applicare la legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 (a
sua volta impugnata dal Governo con il ricorso iscritto al n. 22 reg.
ric. 2021), lederebbe le attribuzioni costituzionali della Regione,
in violazione, tra gli altri, degli artt. 127, 134 e 136 Cost. La
legge regionale citata consente la realizzazione di interventi
edilizi anche in zone vincolate e, fra gli altri, interventi
comportanti incrementi volumetrici.
3.2.- Ai fini della risoluzione del presente conflitto, questa
Corte è dunque chiamata a decidere se la condotta posta in essere
dalle Soprintendenze di Cagliari e di Sassari, concretatasi
nell'espressione dei pareri negativi impugnati, sia effettivamente
qualificabile in termini di disapplicazione della legge reg. Sardegna
n. 1 del 2021 e, in caso affermativo, se le citate Soprintendenze
siano legittimate, nelle more del giudizio di legittimità
costituzionale promosso dal Governo nei confronti della richiamata
normativa regionale, a operare tale disapplicazione.
3.2.1.- Per rispondere al primo quesito si deve fare riferimento
al contenuto dei provvedimenti oggetto di contestazione e, in
particolare, a quanto già segnalato sopra in sede di valutazione del
tono costituzionale del conflitto ai fini della sua ammissibilità.
Dal complessivo contenuto dei pareri, emerge con sufficiente
chiarezza l'intenzione delle Soprintendenze di non dare applicazione
alla legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, della quale viene
riconosciuta la vigenza, ma della quale viene contestata la
legittimità e, soprattutto, sottolineata l'intervenuta impugnazione
davanti a questa Corte come elemento sostanzialmente legittimante la
sua mancata applicazione.
La conclusione negativa delle due Soprintendenze sulla
realizzabilità dei richiesti interventi non costituisce
semplicemente l'esito di una ricostruzione del quadro normativo, ma
è invece espressione del consapevole intendimento di non applicare
una legge regionale ritenuta illegittima, in quanto lesiva di
rilevanti interessi paesaggistici, e sottoposta al vaglio di questa
Corte. Lo confermano, in particolare, sia la reiterata
sottolineatura, nei pareri, della pendenza di un giudizio
costituzionale sulla citata legge regionale sia l'espressa censura
della scelta dell'amministrazione comunale, coinvolta nel
procedimento autorizzatorio de quo, di applicare la stessa legge
regionale, censura per giunta accompagnata dalla menzione di un
obbligo di informazione all'autorità giudiziaria.
Non può essere condiviso, invece, il rilievo mosso dal
resistente, secondo cui le Soprintendenze si sarebbero espresse
negativamente in ragione dell'impatto sul paesaggio degli interventi
urbanistici proposti. Se è vero che alcuni dei provvedimenti
contestati - i pareri della Soprintendenza di Cagliari, Oristano e
Sud Sardegna - contengono anche considerazioni di natura sostanziale
sull'impatto negativo degli interventi, proprio l'accentuazione della
necessità che la legge regionale non venga applicata - e addirittura
dell'illiceità del comportamento delle autorità amministrative che
la applichino - conferma che è preciso intendimento
dell'amministrazione negare efficacia a un atto legislativo
regionale.
3.2.2.- Chiarito che si è in presenza di una voluta
disapplicazione, da parte di autorità amministrative statali, di una
legge regionale su cui il Governo ha promosso questione di
legittimità costituzionale, ne consegue che gli atti contestati
violano le norme costituzionali richiamate dalla ricorrente, e
precisamente gli artt. 127, 134 e 136 Cost.
Tali disposizioni delineano - dopo le modifiche dell'art. 127
Cost. operate dalla legge cost. n. 3 del 2001 - un modello di
impugnativa delle leggi regionali basato su un loro controllo
successivo, tale da non escluderne l'efficacia, e quindi
l'applicazione, anche laddove esse vengano contestate e fintantochè
questa Corte non ne abbia dichiarato l'illegittimità costituzionale.
Solo quest'ultima declaratoria comporta la cessazione dell'efficacia
(art. 136 Cost.) della norma impugnata, che di conseguenza non potrà
avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione (art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»).
In questo quadro si inserisce la previsione dell'art. 35 della
legge n. 87 del 1953, che, richiamando l'art. 40 della stessa legge,
prevede la possibilità di sospendere l'efficacia della legge
impugnata, qualora vi sia «il rischio di un irreparabile pregiudizio
all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica,
ovvero il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i
diritti dei cittadini». In assenza di sospensione, la legge impugnata
continua ad avere efficacia e deve essere applicata.
3.3.- Per le ragioni anzidette, il ricorso deve essere accolto in
riferimento ai parametri sopra indicati, in quanto non spettava alle
Soprintendenze di Cagliari, Oristano e Sud Sardegna, e di Sassari e
Nuoro disapplicare la normativa regionale nelle more del giudizio di
legittimità costituzionale pendente dinanzi a questa Corte, quale
che possa esserne l'esito.
Conseguentemente devono essere annullati i provvedimenti
impugnati.
4.- L'accoglimento del ricorso in relazione ai parametri
costituzionali indicati comporta l'assorbimento delle censure
promosse con riferimento agli artt. 3 e 4 della legge cost. n. 3 del
1948, all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, agli artt. 116 e
117, secondo comma, lettera s), Cost. e all'art. 6 del d.P.R. n. 480
del 1975.
Resta parimenti assorbita l'istanza di sospensione degli atti
impugnati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla
Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città
metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna
esprimere i pareri dell'8 aprile 2021, prot. 11997-P, del 15 aprile
2021, prot. 13167-P, e del 28 maggio 2021, prot. 19529, e annulla,
per l'effetto, i suddetti pareri;
2) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla
Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di
Sassari e Nuoro esprimere i pareri dell'11 maggio 2021, prot. 6889-P,
e del 19 maggio 2021, prot. 7466-P e prot. 7467-P, e annulla, per
l'effetto, i suddetti pareri.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 gennaio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA