1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA 18 maggio - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Attribuzione di incarichi di insegnamento di durata non superiore al quinquennio, rinnovabili, per il soddisfacimento di esigenze didattiche non temporanee derivanti dalla riforma dei conservatori di musica, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo. - Legge 21 dicembre 1999, n. 508 (Riforma delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati), art. 2, comma 6. - (T-160195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6,
della legge 21 dicembre 1999, n. 508 (Riforma delle Accademie di
belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia
nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le
industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti
musicali pareggiati), promosso dal Tribunale ordinario di Trento, nel
procedimento vertente tra G.M. ed altri e il Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca ed altro, con
ordinanza del 3 dicembre 2013 iscritta al n. 33 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 13, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di intervento della Confederazione generale
sindacale CGS già Confederazione GILDA-UNAM CGU, fuori termine, e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 18 maggio 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Trento, con ordinanza del
3 dicembre 2013, nel giudizio promosso da alcuni docenti nei
confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca (MIUR) e del Conservatorio "Francesco Antonio Bonporti" di
Trento, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 6, della legge 21 dicembre 1999, n. 508 (Riforma
delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza,
dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori
per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli
Istituti musicali pareggiati), prospettando la violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, della Costituzione, in riferimento alla
clausola 5, punto 1, lettera a), dell'accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28
giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva del Consiglio relativa
all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato),
in quanto detta norma statale consente di provvedere, ai fini del
soddisfacimento delle esigenze didattiche non temporanee derivanti
dalla legge di riforma dei Conservatori di musica, alle quali non si
possa far fronte nell'ambito delle dotazioni organiche,
«esclusivamente mediante l'attribuzione di incarichi di insegnamento
di durata non superiore al quinquennio, rinnovabili», in attesa
dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione del
personale docente di ruolo, così da configurare la possibilità
dell'utilizzazione di una successione di contratti a tempo
determinato senza la previsione di tempi certi per lo svolgimento dei
concorsi;
che secondo il giudice a quo:
- tutti i ricorrenti hanno stipulato con il Conservatorio di
Trento una pluralità di contratti di lavoro a tempo determinato
«fino alla nomina dell'avente diritto» e che essi hanno chiesto
dichiararsi la nullità delle clausole appositive del termine finale
nei singoli contratti di lavoro e, per l'effetto, condannare
l'amministrazione al risarcimento del danno;
- la disposizione censurata consente l'utilizzazione di una
successione di contratti, da parte della pubblica amministrazione, al
di fuori delle finalità di cui al menzionato accordo quadro europeo;
- nel giudizio principale, era già stata sollevata analoga
questione, di cui veniva dichiarata la manifesta inammissibilità con
l'ordinanza della Corte costituzionale n. 206 del 2013, atteso che «i
ricorrenti nei giudizi a quibus hanno chiesto dichiararsi la nullità
delle clausole appositive del termine finale nei singoli contratti di
lavoro stipulati con le rispettive pubbliche amministrazioni, con
conseguente conversione dei rapporti di lavoro in contratti a tempo
indeterminato» e il rimettente «non considera come, con previsione
generale applicabile a tutto il pubblico impiego, l'art. 36, comma 5,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), disponga che, in ogni caso, "la violazione di
disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di
lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può
comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma
restando ogni responsabilità e sanzione"», con una incompleta
ricostruzione del quadro normativo che si riverberava sulla rilevanza
della questione, in ragione di una conseguente inefficacia
dell'ipotetica pronuncia di accoglimento ai fini della decisione
della domanda giudiziale concretamente posta al Tribunale ordinario
di Trento, poichè il citato art. 36 è stato ritenuto dalla Corte
non in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.;
- la norma impugnata consente di coprire cattedre e posti di
insegnamento negli istituti considerati mediante il conferimento di
supplenze, potendo darsi luogo ad una successione di contratti e
rapporti di lavoro a tempo determinato in contrasto con la normativa
europea;
- l'ordinanza, nel dare conto della rilevanza dell'odierna
questione, osserva che la domanda giudiziale avanzata dai ricorrenti,
anche sotto il profilo del risarcimento del danno, alla luce della
normativa vigente in tema di contratti di lavoro del personale
docente, dovrebbe essere respinta, in quanto i contratti di cui si
controverte sono stati stipulati nel rispetto della disposizione
rimessa all'esame della Corte;
- al personale docente della scuola non si applicano le
disposizioni del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368
(Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all'accordo quadro
sul lavoro a tempo determinato concluso dall'UNICE, dal CEEP e dal
CES), com'è stato confermato dall'intervento legislativo di cui
all'art. 9, comma 18, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12
luglio 2011, n. 106, il quale ha aggiunto il comma 4-bis all'art. 10
del d.lgs. n. 368 del 2001;
- tale norma prevede espressamente che sono esclusi
dall'applicazione del decreto «i contratti a tempo determinato
stipulati per il conferimento delle supplenze del personale docente
ed ATA, considerata la necessità di garantire la costante erogazione
del servizio scolastico ed educativo anche in caso di assenza
temporanea del personale docente ed ATA con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato ed anche determinato»;
- i ricorrenti hanno eccepito la difformità della disciplina del
reclutamento del personale docente a tempo determinato rispetto a
quanto stabilito dalla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE;
- la direttiva, infatti, dopo aver imposto (clausola 1) la
creazione di un sistema di norme finalizzate a prevenire gli abusi
derivanti dalla successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato, dispone (clausola 5) che gli Stati membri, per prevenire
tali abusi, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti, una
o più misure che prevedano ragioni obiettive per la giustificazione
del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti, ovvero la durata
massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
successivi, ovvero il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o
rapporti;
- in virtù del primato del diritto dell'Unione europea rispetto
ai singoli diritti nazionali, il giudice deve disapplicare la norma
interna che sia in contrasto con quella del diritto dell'Unione
europea ove questa sia direttamente applicabile; diversamente, la
disciplina da applicare rimane quella interna, salvo il rinvio alla
Corte costituzionale per illegittimità della norma interna, rispetto
alla quale quella sovranazionale assume il rango di parametro
interposto;
- la Corte di giustizia, dopo aver spiegato che la menzionata
direttiva si applica anche ai contratti e rapporti di lavoro a tempo
determinato conclusi dalle pubbliche amministrazioni, ha pure
ribadito, in più sentenze, che la citata clausola 5, punto 1,
dell'accordo quadro non è sufficientemente precisa e non può,
quindi, essere direttamente invocata davanti ad un giudice nazionale
(sentenza 15 aprile 2008, in causa C-268/06, Impact; sentenza 23
aprile 2009, nelle cause riunite da C-378/07 a C-380/07, Angelidaki
ed altri);
- si pone, dunque, la necessità di valutare se la normativa
italiana sia in grado di soddisfare almeno uno dei requisiti di cui
alla clausola 5 sopra richiamata;
- sotto questo profilo, è palese che nell'ordinamento interno
non vi sono nè misure che prevedano la durata massima totale dei
rapporti di lavoro a tempo determinato successivi, nè indicazioni
sul numero dei rinnovi di tali rapporti da considerare ammissibile;
- occorre stabilire, perciò, se sussistano almeno le condizioni
di cui al punto 1, lettera a), della clausola 5 dell'accordo quadro,
secondo cui devono esistere «ragioni obiettive per la giustificazione
del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti»;
- la Corte di giustizia, interpretando tale dettato normativo, ha
ritenuto che la nozione di "ragioni obiettive" vada riferita a
circostanze precise e concrete che distinguono una determinata
attività; circostanze che possono risultare dalla particolare natura
delle funzioni svolte con simili contratti o, eventualmente, dal
«perseguimento di una legittima finalità di politica sociale di uno
Stato membro», mentre non soddisferebbe tale condizione una normativa
nazionale che si limitasse ad autorizzare, in astratto, una
successione di contratti di lavoro a tempo determinato;
- alla luce dell'interpretazione di tale clausola proveniente
dalla Corte di giustizia, il giudice a quo dissente dalla sentenza
della Corte di cassazione, sezione lavoro, 20 giugno 2012, n. 10127,
e dalla giurisprudenza di merito che non ravvisa nella disposizione
oggi all'esame di questa Corte alcun contrasto con la menzionata
clausola 5 dell'accordo quadro;
- è innegabile che le ulteriori assunzioni determinerebbero un
aggravio della spesa pubblica, soprattutto in relazione al rischio
del cosiddetto sovradimensionamento dell'organico che potrebbe
crearsi a seguito di un calo demografico o di una diminuzione del
numero degli iscritti; ma si tratta di stabilire se l'interesse -
certamente esistente e da tutelare - al contenimento della spesa
pubblica possa tradursi anche in una ragione giustificatrice della
ripetizione di contratti di lavoro a tempo determinato; e, più
ancora, si tratta di verificare se l'obiettivo di contenimento della
spesa si adatti alle specifiche peculiarità del servizio scolastico;
- diversamente dall'art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999,
la disciplina in questione non prevede espressamente che il
conferimento delle supplenze annuali, ai fini della copertura dei
posti effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31
dicembre, avvenga «in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo»;
- tuttavia, il riferimento alle «esigenze didattiche derivanti
dalla presente legge cui non si possa far fronte nell'ambito delle
dotazioni organiche», rende evidente che il loro soddisfacimento,
mediante i contratti di lavoro a tempo determinato, avviene in attesa
dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione del
personale docente di ruolo;
- va richiamata l'ordinanza n. 207 del 2013, con la quale sono
state sottoposte alla Corte di giustizia, in via pregiudiziale, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, alcune questioni di interpretazione della
clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro
a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno
1999, n. 1999/70/CE;
che in data 8 aprile 2014 è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente inammissibile o comunque non fondata;
che in prossimità della camera di consiglio fissata per il 24
giugno 2015, la trattazione delle questioni veniva rinviata, e poi
fissata alla odierna camera di consiglio del 18 maggio 2016;
che in data 26 aprile 2016 si è costituita la Confederazione
generale sindacale CGS, già Confederazione GILDA-UNAM CGU,
affermando la propria legittimazione a partecipare al giudizio
incidentale anche se non costituita nel giudizio a quo, attesa
l'incidenza dello stesso sulla propria posizione giuridica
soggettiva, nonchè in ragione dell'art. 64, comma 5, del d.lgs.
n.165 del 2001, deducendo la fondatezza della questione.
Considerato che deve essere dichiarato inammissibile, in quanto
tardivo l'intervento della Confederazione generale sindacale CGS,
già Confederazione GILDA-UNAM CGU, non parte nel giudizio a quo e
priva di un interesse qualificato;
che nelle more del giudizio incidentale, la Corte di giustizia,
con la sentenza 26 novembre 2014 resa nelle cause riunite C-22/13, da
C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, anche sul rinvio
pregiudiziale effettuato dalla Corte costituzionale, ha statuito: «La
clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell'allegato alla
direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa
all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato,
deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa
nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali,
che autorizzi, in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo delle scuole
statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la
copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di
personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi
certi per l'espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo
qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di
ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un
siffatto rinnovo»;
che la Corte di giustizia ha, di seguito, rilevato che «Risulta,
infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da
parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire
criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo
di tali contratti risponda effettivamente ad un'esigenza reale, sia
idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e sia necessario a tal
fine, e, dall'altro, non prevede nessun'altra misura diretta a
prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato»;
che, secondo il costante orientamento di questa Corte, «i
principi enunciati dalla Corte di giustizia, riguardo a norme oggetto
di giudizio di legittimità costituzionale, si inseriscono
direttamente nell'ordinamento interno con il valore di ius
superveniens, condizionando e determinando i limiti in cui quelle
norme conservano efficacia e devono essere applicate anche da parte
del giudice a quo» (ordinanze n. 80 del 2015, n. 124 del 2012 e n.
216 del 2011);
che, nel caso di specie, questa Corte non ha disposto il rinvio
pregiudiziale in ordine all'interpretazione del parametro comunitario
con riguardo alla disciplina in esame, ma alla sola disciplina di cui
all'art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico);
che, d'altra parte, va considerato che, successivamente alla
pronuncia dell'ordinanza di rimessione, è intervenuta una riforma
"di sistema" attraverso la legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del
sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino
delle disposizioni legislative vigenti);
che, pertanto, alla stregua delle indicazioni innanzi svolte,
spetta al giudice rimettente la valutazione circa la perdurante
rilevanza della questione, anche in ragione della normativa statale
sopravvenuta.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento della Confederazione
generale sindacale CGS, già Confederazione GILDA-UNAM CGU;
2) ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di
Trento.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA