1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 523 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 marzo 2001
Ordinanza emessa il 12 marzo 2001 dal tribunale di Trapani nel procedimento civile vertente tra Schifano Vincenzo e comune di Trapani Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione all'A.G.O., secondo il giudice rimettente, delle controversie relative al risarcimento del danno per occupazione acquisitiva illegittima - Esorbitanza dai limiti della legge delegante. Riproposizione di questione oggetto della ordinanza della Corte costituzionale n. 12/2001. - D.Lgs. del 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g). - Costituzione, art. 76. (01C06430) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2001)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 21 febbraio
2001, letti gli atti della causa civile n. 83/1999 R.G. promossa da
Schifano Vincenzo, elettivamente domiciliato in Trapani nel corso
Italia n. 17, presso lo studio dell'avv. G. Scarcella che lo
rappresenta e difende come da mandato in calce all'atto di citazione,
(attore).
Contro comune di Trapani, in persona del sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato presso l'ufficio legale del comune e
rappresentato e difeso dall'avv. L. Montanti come da mandato in calce
alla copia notificata dell'atto di citazione, (convenuto).
Vista la propria ordinanza del 30 novembre-6 dicembre 1999 con la
quale è stata sollevata eccezione di legittimità costituzionale
dell'art. 34, comma 1, decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 nei
termini che seguono: "L'art. 34 del decreto legislativo n. 80/1998,
efficace dal 1o luglio 1998, stabilisce che: "1. Sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche in materia di urbanistica ed edilizia. 2.
Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell'uso del territorio. 3. Nulla è innovato in
ordine:
a) alla giurisdizione del tribunale superiore delle acque;
b) alla giurisdizione del giudice ordinario per le
controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle
indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura
espropriativa o ablativa. ".
La norma ha dato attuazione alla delega legislativa contenuta
nell'art. 11, comma 4, lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, il
quale, nel prevedere la devoluzione al giudice ordinario delle
controversie del pubblico impiego, imponeva la "contestuale
estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici ...".
Il contesto letterale e teleologico della norma delegante non
sembra dare adito a dubbi.
Le controversie da attribuire alla giurisdizione del g.a.
dovevano essere quelle aventi ad oggetto diritti patrimoniali
consequenziali, vale a dire le controversie conseguenti ad
annullamento di provvedimenti amministrativi, che, a quel momento,
erano attratte alla cognizione del giudice ordinario giusto il
disposto dell'art. 7 legge 6 dicembre 1971, n. 1034 istitutiva dei
tribunali amministrativi regionali.
La logica seguita dal legislatore delegante si coglie
nell'esigenza di unificare la giurisdizione del Tribunale
amministrativo regionale nelle materie ad devolute alla sua
giurisdizione esclusiva, ponendo così fine al precedente assetto il
quale, con ingiustificato dispendio di tempi ed energie, imponeva un
primo giudizio davanti al g.a. per la rimozione del provvedimento
illegittimo e, quindi, un secondo giudizio dinanzi al g.o. per le
statuizioni relative alle pretese patrimoniali ulteriori
all'annullamento dell'atto.
E, d'altra parte, in coerenza con siffatto indirizzo, il
legislatore delegato ha altrove precisato (art. 35 del decreto
legislativo citato) che nelle controversie devolute alla
giurisdizione esclusiva il Tribunale amministrativo regionale può
disporre il risarcimento del danno ingiusto anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica.
Con il che risulta superata la regola tradizionale sul riparto di
giurisdizione fondata sulla dicotomia diritto soggettivo - interesse
legittimo in favore di un criterio fondato sulla competenza per
materia.
A conferma dell'interpretazione seguita circa l'ambito di
riferimento della norma delegante, concorrono i seguenti argomenti
testuali e logici:
la formulazione vigente dell'art. 11 lett. g) legge
n. 59/1997 è scaturita da una rivisitazione dell'originario
emendamento proposto dal governo avente il seguente tenore: "infine,
la contestuale estensione alla giurisdizione del giudice
amministrativo di controversie, anche relative alla responsabilità
civile della pubblica amministrazione, in materia di interventi
edilizi, urbanistici e di servizi pubblici ...", il quale è stato
ridimensionato nella versione più riduttiva della norma delegante
come sopra trascritta;
l'art. 35, comma 5, del decreto legislativo, n. 80/1998 dispone
l'abrogazione di ogni disposizione che devolva al giudice ordinario
le controversie sul risarcimento del danno conseguente
all'annullamento di atti amministrativi nelle materie di cui al comma
1 (urbanistica ed edilizia).
Il che lumeggia circa l'intenzione del legislatore delegante di
restringere il raggio della giurisdizione del g.a. alle controversie
in materia di diritti patrimoniali consequenziali.
Se questa appare l'interpretazione corretta del contenuto e delle
finalità della legge delega, il modo in cui essa è stata tradotta
dalla norma delegata risulta invero esorbitante.
L'espressione onnicomprensiva che riserva alla giurisdizione del
Tribunale amministrativo regionale tutte le controversie dipendenti
da provvedimenti, atti e comportamenti della p.a. nelle materie in
questione, trasmoda rispetto ai criteri direttivi della delega,
sortendo conseguenze non volute dal legislatore.
Per quel che concerne in particolare le fattispecie di
occupazione acquisitiva si rileva: l'istituto dell'occupazione
acquisitiva o accessione invertita, frutto della elaborazione
giurisprudenziale, (in primis Cass. SS.UU. 23 febbraio 1983, n. 1464)
realizza il fenomeno a tipico della estinzione del diritto di
proprietà del privato e la contestuale acquisizione del suolo a
titolo originario in capo all'ente occupante per effetto
dell'illecita occupazione del bene, con una sorta di effetto di
propagazione del titolo pubblicistico della proprietà superficiaria
nei confronti della proprietà privata del suolo.
Siffatto fenomeno si perfeziona nel momento in cui si verifica
l'irreversibile trasformazione del bene e la sua irrevocabile
destinazione all'uso pubblico.
Dall'illecita acquisizione deriva il diritto del privato al
risarcimento del danno corrispondente al valore venale del bene
occupato sine titulo in conformità alla relativa destinazione
urbanistica.
Orbene, senz'altro tale contenzioso è da sussumere nell'ambito
delle controversie in materia di urbanistica.
Ciò si desume dalla natura degli interventi ablatori finalizzati
nella normalità dei casi ad incidere sull'assetto del territorio
urbano e principalmente dalla lettura logico - sistematica della
norma, laddove al comma 3 è assicurata una riserva di giurisdizione
del g.o. nel settore delle espropriazioni per pubblica utilità; il
che postula l'organicità della materia espropriativa alla più
generale disciplina dell'urbanistica.
Nondimeno, le controversie in materia di occupazione acquisitiva
sovente prescindono dall'annullamento del provvedimento
amministrativo (decreto di espropriazione), ben potendo l'effetto
ablatorio consumarsi in esito ad un'attività materiale della p.a.
posta in essere al di fuori dei presupposti di legalità dell'azione
amministrativa, o perchè una dichiarazione di pubblica utilità non
esista ab origine, o perchè l'efficacia della dichiarazione di
pubblica utilità sia venuta meno per la scadenza dei termini fissati
per le espropriazioni, ovvero ancora allorchè siano scaduti i
termini dell'occupazione legittima senza che sia intervenuto il
decreto di espropriazione.
In particolare, la giurisprudenza della S.C. distingue ormai il
caso in cui l'attività ablatoria sia stata posta in essere dalla
p.a. in "carenza di potere" - mancanza ab initio o sopravvenuta della
dichiarazione di pubblica utilità - (cfr. Cass. SS.UU. 14 marzo
1997, n. 1907 nonchè Cass. SS.UU. 19 luglio 1999, n. 460) da quelli
in cui ricorra un vizio del procedimento espropriativo, sippur
ultimato nei termini prefissati (in questo caso è lecito parlare di
"cattivo esercizio del potere").
Nel primo caso l'assenza di un atto amministrativo da fare segno
di impugnazione, esclude che possa parlarsi di diritto patrimoniale
consequenziale in relazione all'azione intentata per il risarcimento
del danno da occupazione acquisitiva.
D'altro canto, l'analisi letterale dell'art. 34 cit. non consente
una interpretazione che salvi la costituzionalità del dettato
legislativo in direzione della conservazione alla giurisdizione del
giudice ordinario della cognizione delle controversie di occupazione
illegittima.
Giacchè, la riserva di competenza del g.o. viene reclusa alle
sole controversie in materia di indennità conseguenti all'adozione
di atti di natura espropriativa o ablativa, in guisa da
ricomprendervi:
l'opposizione alla stima (art. 19 legge n. 865/1971);
le opposizioni avverso la determinazione delle indennità
accessorie e complementari che normalmente accompagnano l'esercizio
della potestà espropriativa [indennità per occupazione legittima
(art. 20 legge cit.), indennità in favore del conduttore coltivatore
diretto (art. 17), indennità in favore del terzo proprietario
asservito (art. 46 legge n. 2359/1865).]
In nessun caso, ritiene lo scrivente, l'espressione usata -
indennità - può dilatarsi fino ad assorbire il concetto di
risarcimento del danno, presupponendo la prima l'esistenza di un
pregiudizio dipendente da un'attività lecita della p.a., riparabile
in termini non economicamente equivalenti, ed il secondo una lesione
dovuta ad un comportamento contra ius, che merita una reintegrazione
piena nel valore del bene perduto.
Nè argomenti in senso contrario possono trarsi dal fatto che il
comma 7-bis dell'art. 5-bis legge n. 359/1992, disciplini oggi un
meccanismo di riparazione del danno da occupazione appropriativa che
penalizza il diritto del proprietario al controvalore del bene,
atteso che esso non pone in discussione la natura risarcitoria
dell'importo previsto a soddisfazione del diritto leso e prevede
comunque uno sbarramento temporale per siffatta modalità di
riparazione (valida solo per le occupazioni intervenute anteriormente
al 30 settembre 1996) successivamente al quale il contenuto del
risarcimento potrà nuovamente espandersi in misura corrispondente al
valore venale pieno del bene. Si è che, anche nel significato or ora
precisato un intervento chiarificatore di alta interpretazione si
rivelerebbe quanto mai opportuno.
Mentre, di converso, ove si accedesse all'opzione ermeneutica di
sottrazione al g.o. di tale ordine di controversie, sussisterebbe il
ragionevole fumus di violazione dei principî costituzionali che
presiedono all'esercizio della delega legislativa (art. 76 della
Costituzione).
La questione oltre che non manifestamente infondata si palesa
rilevante nel caso di specie, dipendendo dalla sua soluzione la
decisione sulla giurisdizione del giudice adito.
Per tali considerazioni va disposta la sospensione del presente
giudizio ed ordinata la remissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della questione incidentale di
costituzionalità (omissis)".
Letta l'ordinanza della Corte costituzionale n. 12 del 23 gennaio
2001 la quale ha disposto la restituzione degli atti al giudice a quo
invitandolo a valutare la persistente rilevanza della questione alla
luce dello ius superveniens costituito dall'art. 7 della legge n. 205
del 21 luglio 2000, il quale ha riscritto la disposizione impugnata,
sostituendola in modo da superare l'eccepito eccesso di delega.
Ritenuto che, a parere dello scrivente, l'eccezione di
costituzionalità mantiene rilevanza in quanto il dilemma
interpretativo che è stato posto dalla norma impugnata è se le
controversie in materia di risarcimento danni da occupazione
illegittima dipendente da carenza o eccesso di potere della p.a.
siano state o meno devolute alla competenza esclusiva del giudice
amministrativo.
La giurisprudenza formatasi nel periodo (Cass. 25 maggio 2000
n. 43) ha inteso ricondurre tali controversie sotto la sfera di
cognizione del g.a., argomentando dall'ampia latitudine del concetto
di urbanistica tradizionalmente esteso a tutti gli atti,
provvedimentie comportamenti della p.a. in materia di pianificazione
e gestione del territorio.
La Corte costituzionale, astenendosi dal pronunciare sulla
legittimità costituzionale dell'art. 34 decreto legislativo
n. 80/1998 ha evitato di espungere dall'ordinamento una disposizione
- giudicata implicitamente viziata - la cui preservazione incide
sull'esito del processo civile in epigrafe menzionato.
Qualora, infatti, la disposizione impugnata fosse dichiarata
incostituzionale, la giurisdizione del giudice ordinario resterebbe
validamente radicata almeno per quelle cause introdotte tra il 1o
luglio 1998 (data di efficacia del nuovo riparto di giurisdizione
dettato dall'art. 34 citato) e il 9 agosto 2000 (data di entrata in
vigore della legge n. 205/2000).
Invero, la regola dettata dall'art. 5 c.p.c. stabilisce che "La
giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge
vigente ed allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda e non hanno rilevanza rispetto ad esse i
successivi mutamenti della legge o dello stato medesimo".
Ne consegue che la modifica legislativa sopravvenuta con
l'approvazione della legge n. 205/2000 non è idonea ad interferire
sull'attribuzione della giurisdizione, siccome regolata dall'art. 34
decreto legislativo n. 80/1998.
Neppure è configurabile una efficacia sanante a posteriori della
nuova disposizione, in conformità ad un indirizzo espresso dalla
stessa Corte costituzionale (ordinanza 8 maggio 2000, n. 132),
secondo il quale sarebbe comunque inutile negare la competenza (o la
giurisdizione) ad un giudice originariamente non competente, quando
per effetto di una disposizione sopravvenuta egli lo sia divenuto.
Nel caso di specie, infatti, stando all'opinione che appare
prevalere in giurisprudenza, il giudice adito (tribunale ordinario)
ha perduto, non acquistato, una sfera di giurisdizione che in
precedenza gli era propria.
Di converso è noto che la pronuncia di incostituzionalità
determina l'annullamento della norma impugnata con effetti sui
procedimenti in corso, i quali siano chiamati a farne applicazione.
Corollario di quanto detto è che, in mancanza di un intervento
censorio della Corte costituzionale, la norma conserverebbe
formalmente validità ed efficacia ed imporrebbe, accedendo alla tesi
predominante sopra accennata, lo spostamento della giurisdizione in
favore del giudice amministrativo; viceversa, nel caso di rimozione
della norma, il procedimento resterebbe validamente radicato dinanzi
al giudice ordinario.
Dal momento che il giudizio de quo è stato instaurato con
citazione notificata il 28 gennaio 1999, attesa la rilevanza della
questione e la non manifesta infondatezza - avuto riguardo alle
considerazioni svolte nell'ordinanza di rimessione del 30 novembre-6
dicembre 1999 - va reiterata l'eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80/1998.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza, solleva, nei
sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 1, decreto legislativo 31 marzo
1998 n.80 per contrasto con i criteri direttivi fissati dall'art.11,
comma 4, lett. g) della legge 15 marzo 1997 n. 59, in relazione
all'art. 76 della Costituzione.
Sospende il presente giudizio.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza venga notificata alle parti in
causa nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata
al Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Trapani, addì 12 marzo 2001.
Il giudice: De Maria
01C06430