1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 4 - 13 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Legge finanziaria della Regione Sardegna per il 2006 - Ricorso del Governo - Questioni sollevate in riferimento a parametri non evocati nella delibera di autorizzazione del Consiglio dei ministri - Inammissibilita'. - Legge della Regione Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1, art. 1, commi 4 e 9. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lettere a) ed e), e 119, comma sesto. Finanza regionale - Legge finanziaria della Regione Sardegna per il 2006 - Copertura del «disavanzo di amministrazione a tutto il 31 dicembre 2005» con indebitamento (in quota parte) - Ricorso del Governo - Mancata attuazione della disposizione censurata avente efficacia per il solo esercizio finanziario 2006 - Carenza di interesse al ricorso - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1, art. 1, comma 4. - Costituzione, art. 119, comma sesto; statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 11. Finanza regionale - Legge finanziaria della Regione Sardegna per il 2006 - Spese in conto capitale, soggette al limite di crescita per il 2006, degli enti locali - Computo differenziato rispetto a quanto stabilito dalla legislazione statale - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione dei principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica nonche' delle disposizioni statutarie in materia - Esclusione - Legittimazione a porre limiti ulteriori alla spesa in conto capitale degli enti locali - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1, art. 1, comma 9. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, ultimo periodo, e 119, comma secondo; statuto speciale per la Regione Sardegna, art. 7. (007C0955) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4 e 9,
della legge della Regione Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2006), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 28 aprile 2006,
depositato in cancelleria il 2 maggio 2006 ed iscritto al n. 57 del
registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2007 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Graziano Campus e Paolo
Carrozza per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

Con ricorso depositato il 2 maggio 2006 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dei commi 4 e 9 dell'art. 1 della legge regionale
sarda 24 febbraio 2006, n. 1 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2006), con riferimento, rispettivamente, agli artt. 117, secondo
comma, lettere a) ed e), e 119, sesto comma, della Costituzione e 11
dello statuto speciale per la Regione Sardegna da un lato ed agli
artt. 117, secondo comma, lettere a) ed e), e terzo comma, ultimo
periodo, 119, secondo e sesto comma, della Costituzione e 7 dello
statuto speciale per la Regione Sardegna, dall'altro.
Riferisce il ricorrente che l'art. 1, comma 4, della legge
regionale impugnata prevede che al «disavanzo di amministrazione a
tutto il 31 dicembre 2005» sia data copertura «mediante ricorso
all'indebitamento per euro 1.316.598.000», con oneri valutati in euro
76.139.000 per ciascuno degli anni dal 2007 al 2035. Questa
disposizione, secondo il ricorrente, contrasterebbe palesemente,
oltre che con gli articoli sopra citati, anche con la giurisprudenza
di questa Corte, contenuta nella sentenza n. 425 del 2004.
Secondo l'Avvocatura, infatti, la copertura del menzionato
«disavanzo di amministrazione» non può di certo essere considerata
un investimento ai sensi dell'art. 119, sesto comma, Cost. e
dell'ancora più rigoroso art. 11 dello statuto speciale. Tanto
determinerebbe l'incompatibilità della norma impugnata anche con
l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost.
Quanto all'art. 1, comma 9, l'Avvocatura prende le mosse
dall'art. 1, comma 138 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, il quale
dispone che per il 2006 i «principi fondamentali del coordinamento
della finanza pubblica», determinati nei commi successivi, devono
essere osservati (anche) dalle province e dai comuni con popolazione
«fino a 5000 abitanti». I principi relativi al complesso delle spese
in conto capitale, prosegue l'Avvocatura, sono recati dai commi 139
(secondo periodo), 141 e 143 della predetta legge n. 266 del 2005;
nonchè, per gli enti locali siti in regioni a statuto speciale, dal
successivo comma 148 (escluso il primo periodo). Il predetto
comma 143 - che recita «a netto delle» - elenca le tipologie di spese
che devono essere sottratte dal calcolo del limite massimo di spesa
per gli enti locali.
Ebbene, secondo l'Avvocatura, l'art. 1, comma 9 in esame, nel
prevedere «sottraendi» aggiuntivi e, comunque, sensibilmente diversi
da quelli indicati nel comma 143 citato, altererebbe il dato assunto
a base del calcolo e quindi il limite massimo delle possibilità di
spesa e di indebitamento, che risulterebbe non coerente con quanto
consentito dagli anzidetti principi fondamentali. Sarebbe dunque
palese la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e),
e terzo comma, ultimo periodo, nonchè dell'art. 119, secondo e sesto
comma, Cost., e dell'art. 7 dello statuto speciale per la Sardegna,
anche perchè la finanza locale è materia non elencata negli
artt. 3, 4 e 5 del menzionato statuto speciale, e certamente diversa
dalla materia «ordinamento degli enti locali» attribuita alla
competenza legislativa della Regione.
Con atto depositato in data 25 maggio 2006 si è costituita la
Regione autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente ed ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni sollevate in relazione ai
due commi impugnati, con riferimento al parametro di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), per difetto di
autorizzazione da parte del Governo in sede di delibera del Consiglio
dei ministri del 27 aprile 2006.
Le censure governative sarebbero inoltre infondate. Sulla prima
censura la Regione Sardegna riferisce che ogni anno la legge
finanziaria regionale autorizza la contrazione di uno o più mutui
per garantire il perseguimento del pareggio del bilancio di
previsione, e ciò nel rispetto della normativa regionale vigente e
del sesto comma dell'art. 119 Cost. e dell'art. 11 dello statuto
speciale per la Sardegna. La legge finanziaria regionale, inoltre,
provvede con le stesse modalità - per il tramite dell'autorizzazione
alla contrazione di uno o più mutui - a dare copertura al disavanzo
di amministrazione dell'anno precedente mediante ricorso
all'indebitamento, ma sempre per spese di investimento.
Sulla seconda censura (riferita al comma terzo, ultimo periodo,
dell'art. 117, Cost., all'art. 119, secondo comma, della
Costituzione, e all'art. 7 dello statuto speciale per la Sardegna,
anche con riferimento alle norme interposte di cui alla legge
23 dicembre 2005, n. 266 - legge finanziaria statale 2006), la
Regione deduce che l'art. 1, comma 9, non avrebbe efficacia
«sostitutiva» delle tipologie sottraibili dalla spesa 2004 al fine di
determinare il tetto di spesa 2006-2008, ma «aggiuntiva». Di
conseguenza, la previsione di cui all'art. 1, comma 9, della legge
regionale n. 1 del 2006 censurata avrebbe effetti per così dire
«peggiorativi» per i comuni sardi. Nessun danno, dunque, potrebbe
derivarne ai principi generali di stabilità finanziaria.
Nella memoria depositata in data 22 maggio 2007 il Presidente del
Consiglio ha insistito per l'accoglimento del ricorso, deducendone
l'ammissibilità e la fondatezza.
Con memoria depositata il 6 giugno 2007 la Regione Sardegna ha
sviluppato e illustrato ulteriormente le proprie precedenti
argomentazioni difensive, chiedendo tuttavia in via preliminare la
dichiarazione di cessazione della materia del contendere per entrambe
le questioni sollevate dallo Stato. La Regione, infatti, deduce che
la successiva legge regionale 23 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale delle Regioni -
legge finanziaria 2007), ha introdotto per l'anno in corso norme
immuni dalle censure di costituzionalità sollevate dallo Stato ed
attesta che nell'anno 2006 le norme impugnate non hanno mai avuto
applicazione.

Considerato in diritto

Con ricorso depositato il 2 maggio 2006, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dei commi 4 e 9 dell'art. 1 della legge della Regione
Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2006), con riferimento rispettivamente agli artt. 117, secondo comma,
lettere a) ed e), e 119, sesto comma, della Costituzione e 11 dello
statuto speciale per la Regione Sardegna ed agli artt. 117, secondo
comma, lettere a) ed e), e terzo comma, ultimo periodo, 119, secondo
e sesto comma, della Costituzione e 7 dello statuto speciale per la
Regione Sardegna.
Preliminarmente, deve rilevarsi che la questione relativa al
comma 4 dell'art. 1 con riferimento al parametro di cui all'art. 117,
secondo comma, lettere a) ed e), e la questione relativa al comma 9,
con riferimento agli artt. 117, comma secondo, lettere a) ed e), e
119, sesto comma, Cost., sono state sollevate nonostante la mancanza,
nella delibera di autorizzazione del Consiglio dei ministri del
27 aprile 2006, di ogni riferimento a tali parametri. Dette
questioni, pertanto, in accoglimento dell'eccezione sollevata dalla
Regione resistente, devono essere dichiarate inammissibili, dato che
deve escludersi la volontà dello Stato ricorrente di promuoverle.
Nel merito, il comma 4 dell'art. 1 della legge regionale
impugnata prevede che la copertura del «disavanzo di amministrazione»
a tutto il 31 dicembre 2005 avvenga mediante ricorso
all'indebitamento. L'Avvocatura deduce che tale norma violi
palesemente l'art. 119, sesto comma, della Costituzione e l'art. 11
dello statuto speciale per la Sardegna perchè, in contrasto con il
principio della cosiddetta golden rule, in base al quale Regioni ed
enti locali possono contrarre mutui solo per far fronte a spese di
investimento, essa dispone la copertura mediante indebitamento del
disavanzo di amministrazione maturato fino al 31 dicembre 2005,
utilizzando un concetto, quello di disavanzo, che, in mancanza di
specificazioni, non può in alcun modo essere considerato una spesa
di investimento.
Deve peraltro rilevarsi che con l'art. 1, comma 3, della legge
regionale 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2007), la Regione Sardegna ha emanato una disposizione destinata ad
aver effetto nell'esercizio finanziario in corso. In tale
disposizione, analogamente a quanto avviene nella disposizione
censurata, inserita nella precedente finanziaria, si prevede che
l'Amministrazione regionale provveda a dare copertura al disavanzo di
amministrazione a tutto il 31 dicembre, mediante rinnovo, anche per
quota parte, delle autorizzazioni alla contrazione dei mutui o
prestiti obbligazionari medesimi; ma, diversamente da quanto previsto
nella norma censurata, precisa che tale disavanzo sia esclusivamente
quello derivante dalla mancata contrazione dei mutui già
autorizzati. La Regione inoltre ha attestato, con propria
dichiarazione, sottoscritta dal direttore del Servizio bilancio e dal
direttore del servizio credito, che nel corso dell'esercizio
finanziario 2006, cui la stessa unicamente si riferisce, non si è
provveduto alla contrazione effettiva, anche per quote parti, dei
mutui ivi autorizzati. Lo Stato non ha dunque alcun residuo interesse
a coltivare il ricorso avente ad oggetto il comma 4 dell'art. 1, in
relazione al quale deve dunque essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
Lo Stato impugna altresì il comma 9 dello stesso art. 1 della
medesima legge regionale sarda. Tale norma stabilisce, per gli enti
locali operanti nella Regione Sardegna, un diverso sistema di calcolo
del tetto massimo delle spese in conto capitale, che secondo lo Stato
risulterebbe non coerente rispetto a quanto disposto dalla legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006). Secondo
il Presidente del Consiglio, l'art. 1, comma 9, censurato, nel
disciplinare autonomamente due categorie di spese deducibili,
prevederebbe un sistema alternativo di calcolo, introducendo delle
categorie di spese da dedurre dal calcolo del tetto massimo non
previste dalla citata legge statale. Il ricorrente deduce che tale
norma violerebbe da un lato gli artt. 117, terzo comma, ultimo
periodo, e 119, secondo comma, della Costituzione e, dall'altro,
l'art. 7 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La questione non è fondata.
È incontroverso che le categorie di spese, contenute nella legge
regionale, destinate ad abbattere il tetto massimo delle spese
sostenibili dagli enti locali, abbiano carattere aggiuntivo e non
sostitutivo rispetto all'elencazione contenuta nella disposizione di
legge statale invocata come parametro. L'effetto pratico della
disposizione censurata è dunque quello di contenere ulteriormente la
finanza locale, con effetti per così dire «peggiorativi» per i
comuni sardi rispetto agli altri enti locali italiani. Nè può dirsi
che qualsiasi interferenza regionale nella determinazione del tetto
massimo di crescita della spesa pubblica sarebbe lesiva della
prerogativa statale di determinare, in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale, tale tetto, perchè la competenza statale
concorrente in materia di finanza pubblica regionale e locale,
sancita dall'art. 119, secondo comma, Cost. e, per la Regione sarda,
dall'art. 7 dello statuto speciale, se legittima la possibilità di
stabilire dei limiti massimi, non si traduce anche in una preclusione
alle Regioni di adottare norme che, nell'ambito di tali limiti di
crescita, siano finalizzate ad attuare gli stessi obiettivi di
contenimento. In altri termini, l'introduzione da parte dello Stato
di un limite complessivo alla crescita della spesa corrente degli
enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali e comunitari (si vedano le sentenze n. 390 del
2004, n. 37 del 2004, n. 36 del 2004, n. 4 del 2004, n. 376 del
2003), è certamente legittima ma non può comportare che lo Stato
entri nelle scelte finanziarie, del tutto discrezionali, delle
Regioni, ad esempio stabilendo vincoli che hanno ad oggetto singole
voci di spesa. Nei principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica (si veda in tal senso la sentenza n. 417 del
2005) non possono rientrare, cioè, limiti al potere discrezionale
delle Regioni di decidere come utilizzare le somme a loro
disposizione, per quali tipologie di spese e di investimenti. Questo
potere di scelta, in ultima analisi, include anche quello di decidere
se avvalersi in tutto o in parte delle disponibilità concesse e di
ritoccare al ribasso i limiti massimi, non spendendo, o spendendo
meno, rispetto al tetto stabilito da parte dello Stato.
Tale principio, per quanto attiene alle Regioni a statuto
speciale, esplica la sua efficacia anche nella materia della finanza
locale, la quale, per la Regione sarda, è devoluta alla competenza
legislativa esclusiva della Regione in forza dell'art. 3, lettera b),
del relativo statuto speciale. In ossequio a siffatta attribuzione di
competenza, l'art. 1, comma 148, della legge statale n. 266 del 2005,
stabilisce il metodo da seguire per la determinazione del tetto
massimo delle spese degli enti locali, siti nel territorio delle
Regioni a statuto speciale, attribuendo esplicitamente alle Regioni
il compito di determinare in concreto e unilateralmente, entro il
31 marzo di ogni anno, il tetto massimo. Conseguentemente, in base
alla stessa legge statale invocata, deve ritenersi consentito alle
Regioni di porre limiti ulteriori alla spesa pubblica degli enti
locali, anche attraverso la previsione di un tetto massimo più basso
di quello nazionale.
La questione sollevata con riferimento all'art. 1, comma 9, non
è dunque fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge della Regione
Sardegna 24 febbraio 2006, n. 1 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2006), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e),
della Costituzione e dell'art. 1, comma 9, della medesima legge, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere a) ed e), e 119,
sesto comma, della Costituzione, sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere quanto alla questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge
della Regione Sardegna n. 1 del 2006, in riferimento all'art. 119,
sesto comma, della Costituzione e all'art. 11 dello statuto speciale
per la Sardegna, sollevata dal Presidente del Consiglio con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 9, della legge della Regione Sardegna n. 1 del
2006, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, ultimo periodo, e
119, secondo comma, della Costituzione e all'art. 7 dello statuto
speciale per la Regione Sardegna, sollevata, con il ricorso in
epigrafe, dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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