1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 1993
N. 7 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 1993 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Sanita' pubblica - Riordino della disciplina in materia sanitaria a norma dell'art. 1 della legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421 - Attribuzione al Piano sanitario nazionale della determinazione degli indirizzi relativi alla formazione di base del personale e vincolo delle regioni ad adottare un proprio piano sanitario in conformita' di quello nazionale - Disciplina delle attivita' nonche' della struttura organizzativa delle UU.SS.LL. con riferimento alla figura del direttore generale, del direttore amministrativo, del direttore sanitario, del consiglio dei sanitari, del collegio dei revisori e del coordinatore dei servizi sociali - Disciplina delle aziende ospedaliere - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, mediante l'adozione di una normativa analitica e di dettaglio esorbitante dai limiti della legge di delega - Violazione del diritto alla salute dei cittadini, nonche' dell'autonomia finanziaria della regione - Violazione dei principi contenuti nella legge di delega n. 421/1992, che attribuisce poteri sostitutivi al Consiglio dei Ministri, ma non senza previa diffida, per l'attribuzione di poteri sostitutivi al Ministro della sanita' relativamente alla nomina del direttore generale e del consiglio di revisori delle UU.SS.LL. (D.P.R. 30 dicembre 1992, n. 502). (Statuto Valle d'Aosta, artt. 2, lett. a), 3, lettere h), i) ed l), e 4; Cost., artt. 32, 38, terzo e quarto comma, 76, 77 e 116). (093C0105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, Ilario Lanivi, autorizzato da
delibera della giunta regionale n. 607 del 22 gennaio 1993
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e presso di
lui elettivamente domiciliato in Roma, alla via Cosseria, n. 5, in
forza di procura autenticata da notar Bastrenta di Aosta in data 26
gennaio 1993 rep. 14591, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona dell'on. Presidente del Consiglio pro-tempore,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale del d.P.R. 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 305,
supplemento ordinario n. 137, del 30 dicembre 1992.
IN FATTO
1. - La legge 23 ottobre 1992, n. 421 (in Gazzetta Ufficiale,
supplemento ordinario, 31 ottobre 1992, n. 257), ha attribuito al
Governo una delega legislativa per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale.
In particolare, l'art. 1 della legge n. 421 ha dettato i criteri,
a cui il Governo è stato chiamato ad attenersi per l'esplicazione
del potere delegato in materia di sanità. Il primo comma dell'art. 1
della legge n. 421 finalizza l'intervento del Governo, oltre che alla
ottimale e razionale utilizzazione delle risorse ed al contenimento
della spesa sanitaria, al perseguimento della migliore efficienza del
servizio sanitario nazionale a garanzia del cittadino, all'equità
distributiva, al libro accesso dei cittadini alle cure, alla
gratuità del servizio (sia pure nei limiti e secondo i criteri
previsti dalla normativa vigente in materia). Il detto art. 1, primo
comma, ha espressamente richiamato come parametro di riferimento
normativo a cui il Governo, nell'esercizio della delega legislativa
avrebbe dovuto conformarsi, l'art. 32 della Costituzione, che assegna
alla Repubblica il compito di tutelare la salute dei cittadini, ed
afferma al contempo come quest'ultima sia diritto fondamentale
dell'individuo ed interesse della collettività. A tale fondamentale
affermazione, il legislatore delegante ha fatto poi seguire nell'art.
1 l'elencazione di una serie di principi e criteri direttivi (dalla
lett. a alla lett. z).
In particolare, si rileva che la lett. c dell'art. 1 della legge
n. 421/1992 espressamente attribuisce alle regioni la competenza in
materia di programmazione e organizzazione dell'assistenza sanitaria.
In materia di riduzione delle U.S.L. la lett. e postula che si tenga
comunque conto delle peculiarità delle aree montane. La lett. n si
limita a demandare al Governo l'adozione dei criteri per
l'individuazione degli ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione, nonchè degli ospedali centro di riferimento per i
servizi di emergenza; la lett. s si limita a demandare al Governo la
definizione dei princi'pi e dei criteri per la riorganizzazione dei
presi'di multizonali di prevenzione. La lett. u prevede infine la
possibilità di eventualmente attribuire al Consiglio dei Ministri,
su proposta del Ministro della sanità, un potere di sostituzione
previo diffida in caso di inadempienze delle amministrazioni
regionali. In ogni caso, la lett. z ribadisce espressamente che
"restano salve le competenze e le attribuzioni delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano".
Il d.P.R. 30 dicembre 1992, n. 502, nell'ambito delle misure
dirette a riordinare il settore sanitario, detta una serie di
disposizioni, applicabili anche alle regioni a statuto speciale, che
sono chiamate ad attuarle ai sensi dell'art. 19 dello stesso d.P.R.
("ai sensi degli statuti di autonomia e delle relative norme di
attuazione"). Inoltre per quanto riguarda l'adozione del piano
sanitario regionale, l'art. 1, quinto comma, del d.P.R. in questione,
non esclude le regioni autonome dalla sua disciplina, nè prevede per
esse procedure differenziate.
Le disposizioni dettate dal d.P.R. n. 502 sono in gran parte
lesive delle competenze legislative attribuite alla regione
ricorrente dal proprio statuto (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4), così come della sua autonomia; nel contempo superano i
limiti posti dalla legge-delega 23 ottobre 1992, n. 421.
2. - In particolare, l'art. 1 del d.P.R. n. 502/1992, dettato in
tema di programmazione sanitaria nazionale e definizione dei livelli
uniformi di assistenza prescinde dall'individuare criteri positivi
per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria, che non
siano quelli derivanti dalle esigenze finanziarie. Inoltre, lo stesso
art. 1, al quarto comma, lett. e), demanda al piano sanitario
nazionale gli indirizzi relativi alla formazione di base del
personale. Infine, l'art. 1, al quinto comma, vincola le regioni ad
adottare il proprio piano sanitario, in conformità di quello
nazionale, entro centocinquanta giorni dalla data di pubblicazione di
quest'ultimo.
L'art. 3 detta a sua volta una disciplina di dettaglio delle
unità sanitarie locali. In particolare, al terzo comma, l'art. 3,
prevede che la U.S.L. "può assumere la gestione di attività o
servizi socio-assistenziali per conto degli enti locali con oneri a
totale carico degli stessi, ivi compresi quelli relativi al
personale, e con contabilità separata". Al quarto comma, l'art. 3,
detta una disciplina di dettaglio della struttura organizzativa delle
unità sanitarie locali, prevedendo, accanto alle figure del
direttore generale, del direttore amministrativo, del direttore
sanitario, del consiglio dei sanitari e del collegio dei revisori,
una figura di coordinatore dei servizi sociali, per l'espletamento
delle attività e servizi socio-assistenziali, di cui al già
richiamato terzo comma del medesimo art. 3. Il quinto comma,
dell'art. 3 chiama poi le regioni ad adottare la disciplina delle
modalità organizzative e di funzionamento delle unità sanitarie
locali, di cui detta i contenuti specifici (riduzione delle U.S.L.,
prevedendo la coincidenza del loro ambito territoriale con quello
provinciale; articolazione delle unità sanitarie in distretti;
criteri per la definizione dei rapporti attivi e passivi facenti capo
alle preesistenti unità sanitarie locali e unità socio-sanitarie
locali; finanziamento delle unità sanitarie locali; modalità di
vigilanza sulle U.S.L.; divieto alle unità sanitarie locali ed alle
aziende ospedaliere di ricorrere a qualsiasi forma di indebitamento,
salvo le ipotesi predeterminate dal legislatore statale lì
tassativamente enumerate). Il sesto comma dell'art. 3 attribuisce al
direttore generale i poteri di gestione e rappresentanza delle
U.S.L., e determina dettagliatamente le modalità per la nomina a
tale carica (che deve essere effettuata fra i soggetti compresi
nell'elenco previsto dal successivo decimo comma), inroducendo fra
l'altro un termine di carattere perentorio, a cui è collegato un
potere sostitutivo del Ministro della sanità. Inoltre, il detto
sesto comma condiziona l'autonomia prevista per le U.S.L. dal primo
comma dello stesso art. 3 alla prima immissione nelle funzioni del
direttore generale. Ancora il sesto comma detta una disciplina di
dettaglio sul rapporto di lavoro del direttore generale, e per di
più limita ulteriormente l'autonomia regionale, rimandando ad un
successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la
fissazione del contenuto specifico di tale contratto di lavoro, ivi
compresi gli aspetti economici. Infine, sempre il suddetto sesto
comma dell'art. 3 prevede una disciplina di dettaglio in ordine alla
vacatio del direttore generale, vincolando rigidamente l'azione
amministrativa della regione.
Il settimo comma dell'art. 3 attribuisce al direttore generale il
potere di nomina del direttore amministrativo e del direttore,
dettando la disciplina per tali provvedimenti, e descrivendo
specificamente i profili professionali delle figure interessate.
L'art. 4 disciplina l'istituzione delle aziende ospedaliere, prev-
edendo specificamente le caratteristiche a cui esse debbano
uniformarsi per essere individuate come tali nonchè la loro
struttura organizzatoria, che è analoga a quella prevista per le
U.S.L. dall'art. 3, e che riserva comunque, al di là dell'iniziativa
regionale (da esercitarsi comunque entro un termine determinato),
ogni potere decisorio all'autorità centrale. Inoltre, all'ottavo
comma, l'art. 4 regola le ipotesi di revoca della qualifica di
azienda ospedaliera e di commissariamento da parte della giunta
regionale, vincolando così ulteriormente l'azione regionale.
L'art. 7 demanda ad una legge regionale, di cui determina però
nel dettaglio il contenuto, l'attribuzione della gestione dei
presi'di multizonali di prevenzione, prevedendo un unico organismo
gestionale a livello regionale, di cui determina rigidamente la
struttura e l'organico.
L'art. 8 detta una disciplina dei rapporti per l'erogazione delle
prestazioni assistenziali, che comprime fortemente il potere di
programmazione della regione.
L'art. 9 prevede al primo comma che le regioni possano introdurre,
nell'ambito della programmazione regionale, forme di assistenza
differenziate per particolari tipologie di prestazioni e
sperimentazioni gestionali, a decorrere dal 1½ gennaio 1995. Al
secondo comma è demandata a decreto del Ministro dalla sanità, di
concerto con il Ministro delle finanze, sia pure d'intesa con la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, la determinazione delle quote di risorse
destinabili per la gestione di dette forme di assistenza
differenziate. Il terzo comma determina rigidamente il possibile
contenuto delle forme di assistenza differenziate, mentre il quarto
comma specifica il contenuto delle possibili sperimentazioni
gestionali. Tali limiti all'azione regionale non trovano alcun
supporto nella legge di delega.
Infine l'art. 10, terzo e quarto comma, prevede, con gli
indicatori di efficienza e di qualità, una forma di controllo, anche
sostitutivo, ed altri incisivi vincoli all'azione regionale
esercitabili dal Ministro della sanità, sia pure d'intesa con la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome.
Il detto sistema di indicatori di efficienza e di qualità è
definito, ai sensi dell'art. 14, con decreto del Ministro della
sanità, sia pure sentita la conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome.
IN DIRITTO
3. - La normativa impugnata è costituzionalmente illegittima
sotto una pluralità di profili.
Si rileva in limite che essa, con l'art. 1, dettato in tema di
programazione sanitaria nazionale e definizione dei livelli uniformi,
viene a ledere il diritto dei cittadini (e quindi fra essi anche di
quelli della Valle, di cui la regione ricorrente è ente
esponenziale) alla sicurezza sociale, in quanto prescinde
dall'individuare criteri positivi per la determinazione dei livelli
di assistenza sanitaria, e si limita a vincolarli esclusivamente alle
esigenze finanziarie.
A parte la considerazione che la tutela della salute è uno degli
aspetti essenziali in cui si estrinseca il fine della sicurezza
sociale, al cui perseguimento lo Stato è vincolato ai sensi
dell'art. 38 della Costituzione, è da rilevare che la stessa legge
di delega n. 421/1992 richiamava espressamente la tutela della salute
come finalità da perseguirsi da parte del legislatore delegato, in
quanto oggetto della tutela costituzionale di cui all'art. 32 della
Costituzione, come già si è visto in narrativa.
Nè sembra possibile invocare, a giustificazione della
compressione di tale posizione garantita dei cittadini, un supposto
carattere contingente della disposizione: nel caso di specie, le
disposizioni in esame non si presentano nemmeno come formalmente
transitorie (nè, del resto avrebbero potuto essere adottate come
tali nella forma del decreto delegato dalla legge n. 421/1992).
4. - Sotto altro profilo, tanto il già ricordato art. 1, che le
altre disposizioni del decreto impugnato (e, nella specie, quelle
recate dagli artt. 4, 7, 8, 9, 10, terzo e quarto comma) sono
illegittime per eccesso rispetto alla delega legislativa, in quanto
vanno al di là dei limiti della legge di delega n. 421/1992 operando
una gravissima e non consentita compressione dell'autonomia
regionale.
La legge di delega, infatti, non consente affatto al legislatore
delegato di esautorare le regioni (cui viene lasciato soltanto un
potere propositivo, nemmeno necessario al perfezionamento del
procedimento) nel processo di individuazione delle aziende
ospedaliere, come regolato dal decreto impugnato all'art. 4, primo
comma. E, tanto meno, la legge di delega fa menzione delle ipotesi di
revoca dell'autonomia aziendale, o di commissariamento, previste
invece, a dettagliatamente regolate, dall'ottavo comma dell'art. 4
del decreto impugnato.
Allo stesso modo, la legge n. 421/1992 non prevede affatto
l'unicità dell'organismo per la gestione dei presi'di multizonali di
prevenzione, disposta invece dall'art. 7 del decreto impugnato.
La disciplina dei rapporti per l'erogazione delle prestazioni
assistenziali in regime di convenzione non è menzionata all'art. 1
della legge n. 421: conseguentemente, sono prive del necessario
supporto di delega anche le previsioni di cui all'art. 8 del decreto
impugnato.
Parimenti non sono ricompresi nella delega legislativa gli atti di
indirizzo e coordinamento previsti dall'art. 9 del decreto impugnato,
o gli atti di indirizzo e coordinamento di cui al terzo e quarto
comma del successivo art. 10.
In effetti, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte,
l'eccesso dai limiti della delega configura comunque un difetto di
delega e, dunque, esso integra la violazione degli artt. 76 e 77
della Costituzione (cfr. Corte costituzionale, 30 luglio 1981, n.
173, in Foro it., 1981, I, 2617): ne consegue dunque, con riferimento
a questi ultimi referenti costituzionali, l'illegittimità dei
richiamati articoli del decreto impugnato.
5. - La disciplina di dettaglio in materia di competenza
legislativa primaria e concorrente della regione Valle d'Aosta è
parimenti illegittima.
Così, in particolare, l'art. 3, dettando una disciplina di
dettaglio delle U.S.L., e delle modalità per l'assunzione delle
cariche direttive, e l'art. 4, dettando una disciplina di dettaglio
delle aziende ospedaliere, nei termini che si sono riassunti in
narrativa, violano le competenze legislative regionali di cui
all'art. 2 dello statuto di autonomia di cui alla lett. a
(ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico ed economico del personale). Inoltre, esse violano
parimenti la competenza legislativa di cui all'art. 3, lettere h
(previdenza ed assicurazioni sociali), i (assistenza e beneficenza
pubblica), ed l (igiene e sanità, assistenza ospedaliera e
profilattica). Nè, trattandosi appunto di discipline di dettaglio,
la normativa in questione sembra poter essere considerata come
estrinsecazione della funzione statale di indirizzo e coordinamento.
È parimenti illegittima, per violazione delle competenze
amministrative della regione, la disciplina di cui all'art. 4, in
ordine all'istituzione ed al commissariamento e revoca di aziende
ospedaliere (rispettivamente: primo e quarto comma). La relativa
competenza amministrativa regionale, ex art. 4 Statuto, deriva come
riflesso della competenza normativa di cui all'art. 3, lett. l.
Sono altresì illegittime, parimenti per violazione delle
competenze amministrative regionali di cui all'art. 4 dello Statuto,
in combinato disposto con l'art. 3, lettere h, i, ed l, nonchè 2,
lett. a, le previsioni di cui agli artt. 7 (in materia di gestione
dei presi'di multizonali di prevenzione) ed 8 (in materia di
convenzioni per l'erogazione delle prestazioni).
Sono infine illegittime, con riferimento al medesimo referente
statutario, le previsioni nel decreto impugnato di poteri
sostitutori, senza nemmeno la subordinazione ad una previa diffida,
facenti capo al Ministro della sanità, di cui al sesto comma
dell'art. 3, in ordine alla nomina del direttore generale delle
U.S.L., ed al tredicesimo comma, per quanto riguarda i revisori dei
conti delle U.S.L. Per le stesse ragioni sono pure illegittimi gli
altri controlli e poteri di vigilanza parimenti attribuiti al
Ministro della sanità.
6. - I denunziati profili di illegittimità rilevano anche soto il
profilo del contrasto con le espresse previsioni di salvaguardia
delle attribuzioni e competenze regionali, ed in particolare di
quelle delle regioni a statuto speciale, nel cui ambito rientra la
regione ricorrente, che sono contenute nella stessa legge di delega
(e dunque si risolvono anch'essi in una violazione degli artt. 76 e
77 della Costituzione).
Infatti, come già ricordato in narrativa, l'art. 1, lett. c della
legge n. 421/1992 espressamente attribuite alle regioni la competenza
in materia di programmazione e organizzazione dell'assistenza
sanitaria. La lett. z dello steso art. 1 fa invece espressamente
salve attribuzioni e competenze delle regioni a statuto speciale
(altra clausola di salvaguardia specifica è contenuta nella lett. r,
a proposito della definizione dei diritti dei cittadini nei confronti
delle S.S.N. alle modalità di partecipazione e di verifica nella
programmazione dell'assistenza sanitaria e dei servizi).
D'altronde, per quanto riguarda i ricordati poteri sostitutori del
Ministro della sanità (art. 3, sesto comma, a proposito della nomina
del direttore generale delle U.S.L., ed art. 3, tredicesimo comma, a
proposito della costituzione del collegio dei revisori delle medesime
U.S.L.) il decreto impugnato trascende i limiti della legge di
delega, anche in quanto quest'ultima, lì dove li contempla,
espressamente prevede il loro condizionamento ad una previa diffida e
comunque li attribuisce al Consiglio dei Ministri, sia pure su
proposta del Ministro della sanità (v. art. 1, lett. u, legge n.
421/1992).

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare
l'illegittimità costituzionale del d.P.R. 30 dicembre 1992, n. 502
(riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 305, del 30 dicembre 1992, ed in
particolare dei suoi artt. 1, 3, 4, 7, 8, 9 e 10, per violazione
degli artt. 32, 38, terzo e quarto comma, 76, 77 e 116 della
Costituzione, nonchè per violazione dei princi'pi dello statuto
della regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, lett. a, 3,
lettere h, i ed l, nonchè 4 i, con ogni relativa conseguenza e con
ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 28 gennaio 1993
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

93C0105