1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 6 novembre - 5 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio marittimo ‒ Tutela e qualificazione dell'impresa balneare ligure come elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione ‒ Disciplina dell'affidamento delle concessioni demaniali marittime a tali imprese ‒ Istituzione e modalita' di rilascio di un marchio di qualita'. - Legge della Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa balneare), artt. 1, comma 2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6. - (T-180221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge della Regione
Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa
balneare), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso spedito per la notifica il 15 gennaio 2018, depositato in
cancelleria il 23 gennaio 2018, iscritto al n. 6 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nella udienza pubblica del 6 novembre 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lorenzo Cuocolo per la
Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
1, comma 2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge della
Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela
dell'impresa balneare), denunciandone il contrasto con l'articolo
117, commi primo e secondo, lettere e) e s), della Costituzione.
1.1.- In particolare, l'art. 1, comma 2, della legge regionale
impugnata - per il quale «[...] le imprese balneari liguri, così
come definite all'art. 2, in quanto connotanti il paesaggio costiero
costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del
tessuto sociale della Regione» - violerebbe, secondo il ricorrente:
a) l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per invasione
della competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza, in quanto volto a «precostituire un titolo preferenziale
alle (esistenti) imprese balneari liguri nelle future procedure di
selezione dei concessionari del demanio marittimo per finalità
turistico ricreative»;
b) l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione
anche della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei
beni culturali, in ragione della «attribuzione in via astratta e
aspecifica a tutte le imprese liguri della qualifica di "elemento del
patrimonio storico culturale"»;
c) l'art. 117, primo comma, Cost., poichè il titolo
preferenziale, nei successivi affidamenti, riconosciuto alle imprese
balneari già attive nel territorio ligure, innescherebbe un
contrasto con l'art. 12, paragrafo 2, della direttiva 12 dicembre
2006, n. 2006/123/CE (direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa ai servizi del mercato interno), recepita
dall'art. 16, comma 4, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59
(Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno).
1.2.- L'art. 3 della legge regionale stessa - con lo stabilire
che «[l]a Regione [...] prevede una specifica disciplina per il
rilascio delle concessioni alle imprese balneari liguri [...]», e che
i comuni individuino «le aree destinate alle imprese che soddisfano i
requisiti di cui all'art. 2» - violerebbe, a sua volta, l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e), Cost., per ragioni analoghe a
quelle individuate in relazione al precedente art. 1, comma 2.
1.3.- L'art. 4, commi 1, lettera b), e 2 - per il quale «1. La
Regione, in ambito turistico promozionale, attiva azioni ed
iniziative tese a [...] realizzare un marchio di qualità quale
elemento distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare
ligure in quanto attività radicata nel territorio regionale e
rappresentante parte della cultura e storia locale. 2. Con atto della
Giunta regionale sono stabiliti criteri e modalità di rilascio del
marchio di cui al comma 1» - vulnererebbe, sotto altro profilo:
a) l'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., invadendo la
competenza riservata allo Stato in materia di tutela della
concorrenza, giacchè, pur riferendosi a "servizi" e non a
"prodotti", tale disciplina sarebbe diretta «ad orientare la
preferenza del mercato verso una determinata categoria [di prodotti],
qualificata dal mero territorio di provenienza»;
b) l'art. 117, primo comma, Cost., essendo, quella introdotta,
una misura «istitutiva di un segno distintivo riservata a prodotti (o
a servizi) di origine locale», suscettibile di «ostacolare
direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi
intracomunitari» e, quindi, in contrasto con i Trattati, «per gli
effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci o dei
servizi tra Stati membri che essa determina».
1.4.- Infine, il censurato art. 6 - con il disporre che «[i]n
qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il
titolare dell'impresa balneare ligure può a sua cura e spese dotarsi
di una perizia giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale
viene individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito,
oltre che dal patrimonio aziendale, dall'avviamento» - violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., poichè, presupponendo
il «successivo riconoscimento di tale valore nei confronti dei terzi,
ivi comprese le amministrazioni pubbliche», contrasterebbe con
l'esigenza di garantire la parità di trattamento e l'uniformità
delle condizioni del mercato sull'intero territorio nazionale.
2.- Si è costituita la Regione Liguria, che ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte al comma 2
dell'art. 3 della legge in esame - per asserita eccedenza dal mandato
conferito dal Presidente del Consiglio dei ministri, circoscritto al
solo comma 1 di detta norma - e l'inammissibilità di quelle relative
al successivo art. 4, per ritenuta genericità della correlativa
formulazione.
Nel merito, la Regione ha contestato, comunque, la fondatezza di
tutte le questioni prospettate dal ricorrente.
All'uopo ha sostenuto che:
la disciplina recata dalla propria legge n. 25 del 2017 non
sarebbe «affatto volta a tutelare i concessionari già operanti a
scapito degli altri», nè sarebbe «suscettibile di ostacolare in
alcun modo la partecipazione alle procedure per il rilascio delle
concessioni in parola da parte di soggetti che abbiano sede fuori
dalla Liguria o all'estero»;
detta normativa, diretta invece a tutelare le imprese balneari
liguri «in quanto elemento del patrimonio storico culturale e del
tessuto sociale della Regione», sarebbe, inoltre, «perfettamente (e
pacificamente) conforme all'art. 12, par. 3, della Direttiva n.
2006/123 (c.d. Direttiva Servizi [...]), a mente del quale "Stati
membri possono tenere conto, nello stabilire le regole della
procedura di selezione, di [...] obiettivi di [...] salvaguardia del
patrimonio culturale [...]»;
quanto al «marchio» istituito dall'art. 4, questo non sarebbe
volto a «fornire un vantaggio competitivo alle imprese attualmente
operanti sul territorio ligure, erigendo un ostacolo all'ingresso nel
mercato degli operatori non liguri», poichè, ai fini della sua
attribuzione, non verrebbe dato alcun rilievo alla provenienza dei
concessionari, avendo quel marchio come unico obiettivo quello della
«promozione del modello ligure di insediamento balneare»;
infine, la disposizione di cui all'art. 6, «secondo una sua
corretta ermeneutica», non si proporrebbe di disciplinare i casi in
cui il titolare dell'impresa balneare ha titolo a ricevere
l'indennizzo, ma intenderebbe «delineare le modalità procedimentali
attraverso le quali pervenire alla commisurazione di tale
indennizzo».
3.- Sia il ricorrente Presidente del Consiglio che la resistente
Regione Liguria hanno anche depositato memoria ad ulteriore
illustrazione dei rispettivi assunti.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto, questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, comma 2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge
della Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e
tutela dell'impresa balneare), per contrasto con gli articoli 117,
primo e secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione.
1.1.- L'art. 1, comma 2, della così impugnata legge regionale,
stabilisce che «[a]i sensi e per gli effetti dell'art. 16 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della Direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) e successive
modificazioni e integrazioni le imprese balneari liguri, così come
definite dall'art. 2, in quanto connotanti il paesaggio costiero
costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del
tessuto sociale della Regione».
1.2.- L'art. 3 della stessa legge regionale, a sua volta, dispone
che «1. La Regione, nel riconoscere il ruolo sociale, economico,
turistico storico e culturale delle imprese balneari, nel Piano di
utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUD) di cui all'art.
11 della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle
funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli
arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero,
demanio marittimo e porti) e successive modificazioni e integrazioni
prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni
alle imprese balneari liguri. 2. I comuni nella redazione del
Progetto di utilizzo delle aree demaniali marittime di cui all'art.
11-bis della L.R. 13/1999 e successive modificazioni e integrazioni
individuano le aree destinate alle imprese che soddisfano ai
requisiti di cui all'art. 2».
1.3.- Il successivo art. 4, negli impugnati suoi commi 1, lettera
b), e 2, prevede poi che «1. La Regione [...] attiv[i] azioni ed
iniziative tese a [...] realizzare un marchio di qualità quale
elemento distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare
ligure in quanto attività radicata nel territorio regionale e
rappresentante parte della cultura e storia locale», e che «2. Con
atto della Giunta regionale [siano] stabiliti criteri e modalità di
rilascio del marchio di cui al comma 1».
1.4.- L'art. 6, infine, dispone che «[i]n qualsiasi caso è
riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare
dell'impresa balneare ligure può a sue spese dotarsi di una perizia
giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale viene
individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito, oltre che
dal patrimonio aziendale, dall'avviamento».
1.5.- Tutte le riferite disposizioni violerebbero, secondo il
ricorrente, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per
invasione della competenza esclusiva dello Stato nella materia
«tutela della concorrenza», per esserne obiettivo comune quello di
costituire un titolo preferenziale alle (esistenti) «imprese balneari
liguri», nelle future procedure di selezione dei concessionari del
demanio marittimo per finalità turistico ricreative.
Gli artt. 1, comma 2, e 3, contrasterebbero, altresì, con l'art.
117, primo comma, in relazione all'art. 12, paragrafo 2, della
direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (direttiva del Parlamento
Europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno),
trasposto nell'ordinamento interno dall'art. 16, comma 4, del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
Il solo art. 1, comma 2, della legge regionale in esame
violerebbe, ad avviso del ricorrente, anche l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza esclusiva
statale in materia di tutela dei beni culturali, in ragione della
«attribuzione in via astratta e aspecifica a tutte le imprese liguri
della qualifica di "elemento del patrimonio storico culturale"».
2.- Di ciascuna di tali questioni la Regione resistente ha
contestato, nel merito, la fondatezza, preliminarmente eccependo
l'inammissibilità di quelle concernenti l'art. 3, comma 2, e l'art.
4 della legge regionale stessa.
3.- Al fine di definire il perimetro delle questioni sottoposte
alla verifica di compatibilità costituzionale, vengono
preliminarmente in esame le eccezioni di inammissibilità formulate
dalla resistente con riguardo alle questioni relative agli artt. 3,
comma 2, e 4 della legge reg. Liguria n. 25 del 2017.
3.1.- La prima eccezione non è fondata.
È bensì vero, infatti, che la delibera del Consiglio dei
ministri, autorizzativa dell'impugnazione, menzioni esplicitamente -
come appunto dedotto dalla Regione - il solo comma 1 del suddetto
art. 3. Ma vero è altresì che la correlativa motivazione richiama
anche la disciplina dettata dal comma 2 (il Progetto, cioè, di
utilizzo comunale delle aree demaniali), per poi investire
d'impugnazione tale norma, che «riserva delle aree demaniali
marittime in favore delle sole imprese balneari liguri», così
palesando di aver inteso come esistente una complessiva norma rivolta
a creare una posizione favorevolmente differenziata per le imprese
balneari liguri.
3.2.- Del pari destituita di fondamento è anche la successiva
eccezione di inammissibilità relativa alla questione che ha ad
oggetto l'art. 4 della legge regionale impugnata.
Contrariamente a quanto asserito ex adverso, detta questione è
formulata, infatti, in modo che ne rende chiaramente intellegibile il
contenuto ed adeguato il supporto motivazionale.
4.- Nel merito, le quattro sollevate questioni di legittimità
costituzionale risultano fondate, per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., restando assorbita ogni altra
censura.
4.1.- L'assetto normativo che fa da sfondo a tali questioni è
già stato ampiamente delineato in recenti sentenze di questa Corte
in tema di concessioni su beni in uso del demanio marittimo (sentenze
n. 118 del 2018 e n. 157 del 2017).
È stato chiarito che le competenze relative al rilascio di
siffatte concessioni sono state «conferite alle Regioni in virtù di
quanto previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)». E che «[l]e
funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza
dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento
sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'articolo 4,
comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni), rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di
indirizzo» (sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle
attività di impresa turistico-balneare, richiama il comma 6
dell'art. 11 della legge 15 novembre 2011, n. 217, recante
«Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge
comunitaria 2010»).
È stato, per altro, anche già sottolineato e ribadito, dalla
richiamata (e da precedente) giurisprudenza, che i criteri e le
modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio
marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei
principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento,
previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad
ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. (sentenze n. 118 e 109 del 2018, n.
157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); competenza
esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur concorrenti competenze
regionali trovano «un limite insuperabile» (sentenza n. 109 del
2018).
Dal che consegue che, nel disciplinare l'affidamento in
concessione di detti beni demaniali, la legislazione regionale, anche
se espressione di una correlata competenza primaria, è destinata a
cedere il passo alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza ogni qualvolta l'oggetto della
regolazione finisca per influire sulle modalità di scelta del
contraente, ove si incida sull'assetto concorrenziale dei mercati in
termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative
imprenditoriali.
4.2.- La resistente esclude, come già riferito, che le censurate
disposizioni invadano la competenza statuale nella materia «tutela
della concorrenza».
E ciò per la ragione, ribadita anche in memoria, che la nozione
di «impresa balneare ligure», cui queste fanno riferimento, non
presupporrebbe necessariamente il requisito di una precedente
attività in Liguria, ma definirebbe solo un «modello tipico di
insediamento balneare», al quale potrebbero corrispondere anche
operatori di altre Regioni o di Stati membri dell'Unione, ove si
insediassero in Liguria.
4.3.- Sta di fatto, però, che, nel contesto della disposizione
di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge regionale impugnata, la
nozione di impresa balneare ligure viene espressamente in rilievo ai
dichiarati «effetti dell'articolo 16 del decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59» e, cioè, in funzione di una «procedura di selezione»
tra i potenziali concessionari; e che, proprio a tali effetti,
vengono considerate "imprese balneari liguri" quelle che «in quanto
connotanti il paesaggio costiero costituiscono un elemento del
patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione».
Per cui è inevitabile che le procedure di aggiudicazione di cui
al richiamato art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2010 vedano, se non uniche
legittimate, quantomeno innegabilmente favorite le imprese già
presenti sulla costa ligure. Le quali - in sede di prima applicazione
della legge regionale in esame, e con effetti pro futuro - sono le
sole imprese balneari «connotanti il paesaggio costiero», e (gia')
ascrivibili al «patrimonio storico» ed al «tessuto sociale» della
Liguria. Mentre l'operatore di altra Regione o di altro Stato membro,
ove eventualmente partecipasse a una procedura di selezione, non
potrebbe certo possedere la qualifica di impresa balneare ligure.
E ciò a prescindere dalla considerazione che alle «imprese
balneari titolari di concessioni [...] in essere», con l'art. 2 della
legge della Regione Liguria, n. 26, approvata in pari data il 10
novembre 2017, recante «Disciplina delle concessioni demaniali
marittime per finalità turistico ricreative» (in questa sede non
all'esame della Corte), la resistente ha riconosciuto «l'estensione
della durata della concessione di trenta anni dalla data di entrata
in vigore» della legge stessa.
4.4.- Il successivo art. 3 della legge impugnata - con il
prevedere «una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni
alle imprese balneari liguri» e con l'individuare un'area demaniale
di riserva in favore delle stesse, in ragione e in funzione del
riconoscimento del loro «ruolo sociale, economico, turistico, storico
e culturale» - vulnera, a sua volta, la concorrenza tra imprese, per
la situazione di privilegio che tende, anche sotto tale profilo, a
consolidare nei confronti delle imprese balneari già presenti nella
costiera ligure, che sole possono aver acquisito quel ruolo sociale,
storico e culturale, cui la norma intende dare riconoscimento.
4.5.- Quanto all'impugnato art. 4, l'«obiettivo di promozione del
modello ligure di insediamento balneare» - quale esplicitamente a
detta norma attribuito dalla resistente e quale la norma stessa
evidenzia con il riservare direttamene alla Giunta la determinazione
dei «criteri» per il rilascio del marchio in questione - ne innesca
per ciò stesso il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
È riferibile, infatti, anche ai "servizi" il principio più
volte ribadito con riguardo ai "prodotti", per cui è preclusa alla
legge regionale l'istituzione di marchi che ne attestino
contestualmente la qualità e l'origine geografica (sentenze n. 242
del 2016, n. 66 del 2013, n. 191 e n. 86 del 2012, n. 213 del 2006).
L'istituzione e la disciplina delle modalità di rilascio di un
«marchio di qualita'», per distinguere il servizio reso dallo
stabilimento balneare ligure, in quanto volte ad orientare il
consumatore verso siffatta tipologia di servizio, particolarmente
qualificata «dal mero territorio di provenienza», incidono
inevitabilmente, dunque, anche in questo caso, sulla materia «tutela
della concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato.
4.6.- Viene, infine, in esame l'art. 6 della impugnata legge
regionale ligure, a tenore del quale «in qualsiasi caso è
riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare
dell'impresa balneare ligure può a sue spese dotarsi di una perizia
giurata [...] con la quale viene individuato il valore complessivo
dell'azienda».
Secondo la resistente, le intenzioni del legislatore regionale
non sarebbero rivolte al riconoscimento dell'indennizzo, «ma
unicamente alla determinazione (di una) delle (possibili) modalità
procedimentali per la documentazione del suo ammontare».
È evidente, però, che se la previsione di una tale «modalità
procedimentale» di determinazione dell'indennizzo, attraverso una
«perizia giurata» predisposta a cura del titolare dell'impresa
balneare, non fosse destinata ad avere - come non a torto denuncia il
ricorrente - anche «valore nei confronti dei terzi, ivi comprese le
amministrazioni pubbliche», la disposizione non avrebbe ragion
d'essere nel prevedere ciò che è già in facoltà dell'avente
diritto all'indennizzo (la possibilità, cioè, di far valutare, con
perizia giurata, la consistenza economica dei propri beni).
Anche questa disposizione contrasta, dunque, con l'esigenza di
garantire la parità di trattamento e l'uniformità delle condizioni
del mercato sull'intero territorio nazionale. Esigenza che solo la
legge statale può assicurare nell'esercizio della competenza
esclusiva nella materia «tutela della concorrenza».
5.- Da qui, appunto, l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni scrutinate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2,
3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge della Regione Liguria
10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa
balneare).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 dicembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA