1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 6-8-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 320 SENTENZA 29 - 30 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Calabria - Contratti concernenti la gestione dei servizi integrati del patrimonio immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e dell'amministrazione - Autorizzazione alla Giunta regionale a prorogarli per espletare le procedure di nuova gara riguardante l'esternalizzazione dei servizi - Ricorso del Governo - Intervenuta sostituzione abrogativa della norma censurata, medio tempore non ancora attuata - Dichiarazione di rinuncia al ricorso non seguita da accettazione della controparte - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, art. 20, comma 4. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione alla direttiva 2004/18/CE, artt. 20, 28 e 35, par. 2, e al trattato istitutivo CE, artt. 43 e 49; art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Norme della Regione Calabria - Contratti concernenti la gestione dei servizi integrati del patrimonio immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e dell'amministrazione - Proroga ex lege di tali contratti per espletare le procedure di nuova gara riguardante l'esternalizzazione dei servizi nonche' di quelli aventi ad oggetto la gestione del servizio di elisoccorso regionale fino al 31 dicembre 2007 - Ricorso del Governo - Eccezioni di inammissibilita' per difetto di motivazione delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione alla direttiva 2004/18/CE, artt. 20, 28 e 35, par. 2, e al trattato istitutivo CE, artt. 43 e 49; art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Norme della Regione Calabria - Contratti concernenti la gestione dei servizi integrati del patrimonio immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e dell'amministrazione - Proroga ex lege di tali contratti per espletare le procedure di nuova gara riguardante l'esternalizzazione dei servizi - Ricorso del Governo - Intervenuta sostituzione abrogativa della norma censurata, medio tempore non ancora attuata - Dichiarazione di rinuncia al ricorso non seguita da accettazione della controparte - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12, art. 1. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione alla direttiva 2004/18/CE, artt. 20, 28 e 35, par. 2, e al trattato istitutivo CE, artt. 43 e 49; art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Norme della Regione Calabria - Proroga ex lege dei contratti di gestione del servizio di elisoccorso regionale fino al 31 dicembre 2007 - Ricorso del Governo - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12, art. 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e) (Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione alla direttiva 2004/18/CE, artt. 20, 28 e 35, par. 2 e al trattato istitutivo CE, artt. 43 e 49). (008C0689) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 6-8-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4,
della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9
(Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario - collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002) e degli artt.
1 e 2 della legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12
(Modifica alla legge regionale 11 maggio 2007, n. 9, ed ulteriori
disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario), promossi con
n. 2 ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il
12 luglio ed il 2 agosto 2007, depositati in cancelleria il 21 luglio
ed il 6 agosto 2007 ed iscritti ai nn. 33 e 35 del registro ricorsi
2007.
Visti gli atti di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2008 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso (n. 33 del 2007), notificato in data 12 luglio
2007 e depositato il successivo 21 luglio, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge della Regione
Calabria 11 maggio 2007, n. 9 (Provvedimento generale recante norme
di tipo ordinamentale e finanziario - collegato alla manovra di
finanza regionale per l'anno 2007, art. 3, comma 4, della legge
regionale n. 8/2002), in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione in relazione con gli artt. 20, 28 e 35, par. 2, della
direttiva 2004/18/CE, inerenti ai contratti «sopra soglia», e con gli
artt. 43 e 49 del Trattato istitutivo CE relativi a tutti i tipi di
contratto, nonchè in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
Il ricorrente sostiene che la norma regionale impugnata, nella
parte in cui autorizza la Giunta regionale a prorogare i contratti
concernenti la gestione dei «servizi integrati del patrimonio
immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e
dell'amministrazione», viola l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, che impone anche alle Regioni l'osservanza dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, essendo in contrasto con i citati artt. 20, 28 e 35,
par. 2, della direttiva 2004/18/CE (Direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di
servizi), relativa ai contratti sopra soglia, e con gli artt. 43 e 49
del Trattato istitutivo CE, che trovano applicazione per tutti i tipi
di contratti.
Detta norma violerebbe, altresì, l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, in quanto disciplinerebbe una
materia, la tutela della concorrenza, riservata alla competenza
esclusiva statale, «ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo
n. 163 del 2006 (recante il cd Codice dei contratti)».
Nel giudizio si è costituita la Regione Calabria, chiedendo che
la Corte costituzionale dichiari inammissibile ovvero infondata la
questione sollevata; in subordine, che venga promosso rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 234 del
Trattato, avente ad oggetto l'interpretazione delle disposizioni
comunitarie in materia di appalti pubblici ed in particolare degli
artt. 20, 28 e 35 della direttiva 2004/18/CE.
1.2. - Con memoria depositata in data 4 marzo 2008, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione
dell'articolo 20, comma 4, della legge regionale n. 9 del 2007, in
considerazione dell'avvenuta modificazione della suddetta
disposizione ad opera dell'art. 1 della legge della Regione Calabria
7 dicembre 2007, n. 24 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 11 maggio 2007, n. 9).
2. - Con ricorso (n. 35 del 2007), notificato in data 2 agosto
2007, depositato il successivo 6 agosto, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12
(Modifica alla legge regionale 11 maggio 2007, n. 9, ed ulteriori
disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario), in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione con gli artt. 20, 28 e 35, par. 2, della direttiva
2004/18/CE, inerenti ai contratti «sopra soglia», e con gli artt. 43
e 49 del Trattato istitutivo CE, applicabili a tutti i tipi di
contratto, nonchè in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
2.1. - Secondo il ricorrente, le predette norme, nella parte in
cui, rispettivamente, autorizzano la proroga dei contratti
concernenti la gestione dei «servizi integrati del patrimonio
immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e
dell'amministrazione» (art. 1), e dispongono la proroga dei contratti
per la gestione del servizio di elisoccorso regionale fino al 31
dicembre 2007 (art. 2), sarebbero costituzionalmente illegittime in
quanto disciplinerebbero una materia, la tutela della concorrenza,
riservata alla competenza esclusiva statale, «ai sensi dell'art. 4
del decreto legislativo n. 163 del 2006 (recante il cd Codice dei
contratti)».
Esse determinerebbero, inoltre, una palese violazione del
principio di concorrenza, pubblicità e parità di trattamento, di
cui agli artt. 20, 28 e 35, par. 2, della direttiva 2004/18/CE,
relativa ai contratti sopra soglia, nonchè agli artt. 43 e 49 del
Trattato istitutivo CE, che trovano applicazione per tutti i tipi di
contratti, in contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
2.2. - Anche in tale giudizio si è costituita la Regione
Calabria, che, in primo luogo, chiede che questa Corte dichiari il
ricorso inammissibile per carenza di motivazione.
Nel merito, la Regione deduce l'infondatezza della questione
proposta, ritenendo le norme regionali impugnate riconducibili alla
competenza legislativa regionale in materia di organizzazione e
servizi regionali.
Inoltre, esse non contrasterebbero con la disciplina comunitaria,
ma mirerebbero proprio a favorirne l'applicazione e l'esecuzione,
contemperandola con la necessità, per quanto riguarda l'art. 1, di
non frustrare il buon andamento dell'amministrazione e, per quanto
riguarda l'art. 2, di fornire in modo continuativo un servizio a
tutela della salute.
D'altro canto, la Regione osserva che, nel caso di dubbi in ordine
all'interpretazione delle disposizioni comunitarie in materia di
appalti pubblici, dovrebbe essere disposto il rinvio pregiudiziale
alla Corte di giustizia ex art. 234, primo comma, lettere a) e b), e
terzo comma, del Trattato CE.
2.3. - Con memoria depositata in data 4 marzo 2008, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha rinunciato in parte al ricorso, con
riferimento esclusivamente all'impugnazione dell'articolo 1 della
legge regionale n. 12 del 2007, in considerazione dell'avvenuta
modificazione della suddetta disposizione ad opera dell'art. 1 della
legge regionale n. 24 del 2007.
3. - All'udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri
ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con due distinti
ricorsi, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in via
principale, di alcune disposizioni di leggi della Regione Calabria in
tema di appalti di servizi pubblici.
1.1. - Con il primo ricorso, ha impugnato l'art. 20, comma 4,
della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9
(Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario - collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002), nella parte
in cui autorizza la Giunta regionale a prorogare i contratti
concernenti la gestione dei «servizi integrati del patrimonio
immobiliare, della difesa dell'ambiente, del territorio e
dell'amministrazione».
Tale norma, ad avviso del ricorrente, sarebbe costituzionalmente
illegittima in quanto inciderebbe su una materia, la tutela della
concorrenza, riservata alla competenza esclusiva statale e
contrasterebbe con i già citati artt. 20, 28 e 35, par. 2, della
direttiva 2004/18/CE, relativa ai contratti sopra soglia, e con gli
artt. 43 e 49 del Trattato istitutivo CE, che trovano applicazione
per tutti i tipi di contratti, in violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione, che impone anche alle Regioni l'osservanza
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
1.2. - Con il secondo ricorso, sono stati impugnati gli artt. 1 e
2 della legge della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12 (Modifica
alla legge regionale 11 maggio 2007, n. 9, ed ulteriori disposizioni
di carattere ordinamentale e finanziario), nella parte in cui,
rispettivamente, autorizzano la proroga dei contratti concernenti la
gestione dei «servizi integrati del patrimonio immobiliare, della
difesa dell'ambiente, del territorio e dell'amministrazione» (art.
1), modificando il testo dell'art. 20, comma 4, della legge regionale
n. 9 del 2007, e dispongono la proroga dei contratti per la gestione
del servizio di elisoccorso regionale fino al 31 dicembre 2007 (art.
2).
Secondo il ricorrente, le norme suindicate sarebbero lesive della
competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e
si porrebbero in contrasto con il principio di concorrenza,
pubblicità e parità di trattamento, di cui agli artt. 20, 28 e 35,
par. 2, della direttiva 2004/18/CE, relativa ai contratti sopra
soglia, nonchè agli artt. 43 e 49 del Trattato istitutivo CE, che
trovano applicazione per tutti i tipi di contratti, determinando in
tal modo la violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
2. - Ponendo i predetti ricorsi questioni analoghe, deve essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di un trattazione
unitaria e di un'unica decisione.
3. - In relazione alle censure sollevate nei confronti dell'art.
20, comma 4, della legge regionale 11 maggio 2007, n. 9, va rilevato
che sono venute meno le ragioni della controversia.
Infatti, successivamente alla proposizione del ricorso, è entrato
in vigore l'art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria 7
dicembre 2007, n. 24 (Modifiche ed integrazioni della legge regionale
11 maggio 2007, n. 9), che ha espressamente sostituito l'articolo 20,
comma 4, della legge regionale 11 maggio 2007, n. 9. Proprio in
considerazione dell'intervenuta abrogazione della norma impugnata, il
ricorrente ha rinunciato al ricorso, ritenendo che, adottando la
nuova norma, il legislatore regionale si sia adeguato ai rilievi
governativi.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la dichiarazione di
rinuncia non accettata dalla controparte, pur non potendo comportare
l'estinzione del processo, può fondare, unitamente ad altri
elementi, una dichiarazione di cessazione della materia del
contendere (ordinanza n. 345 del 2006).
Nella specie, la norma impugnata è stata abrogata e non risulta
che abbia avuto medio tempore applicazione.
Pertanto, posto che il suindicato intervento normativo può
ritenersi totalmente satisfattivo della pretesa avanzata con il
ricorso, anche tenuto conto dell'inequivoco contenuto dell'atto di
rinuncia, deve dichiararsi cessata la materia del contendere, in
conformità con la giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis,
ordinanze n. 345 del 2006, n. 477 del 2005 e n. 428 del 2005).
4. - In relazione alle questioni sollevate nei confronti degli
artt. 1 e 2 della legge regionale n. 12 del 2007, in via preliminare,
devono essere dichiarate infondate le eccezioni di inammissibilità
del ricorso proposte dalla Regione resistente per difetto di
motivazione delle censure.
Le argomentazioni svolte a sostegno delle censure, sebbene
sintetiche, consentono, infatti, l'inequivoca determinazione
dell'oggetto del giudizio e delle ragioni che fondano i dubbi di
legittimità costituzionale sollevati, nonchè il vaglio, in limine
litis, attraverso l'esame della motivazione e del suo contenuto,
della sussistenza dello specifico interesse a ricorrere in relazione
alle disposizioni impugnate (sentenze n. 25 del 2008, n. 248 e n. 215
del 2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003).
5. - Deve, tuttavia, essere dichiarata cessata la materia del
contendere in relazione alle censure sollevate nei confronti
dell'art. 1 della legge regionale n. 12 del 2007.
Tale norma, che aveva modificato l'articolo 20, comma 4, della
legge regionale 11 maggio 2007, n. 9, è stata sostituita dall'art. 1
della legge regionale n. 24 del 2007. In conseguenza di tale
modifica, il ricorrente ha proposto rinuncia parziale al ricorso,
ritenendola satisfattiva della pretesa avanzata con l'impugnazione.
Pertanto, posto che la norma impugnata è stata modificata in
conformità ai rilievi espressi dal ricorrente e che non risulta
abbia avuto medio tempore applicazione, devono ritenersi venute meno
le ragioni della controversia.
6. - Nel merito, le censure sollevate nei confronti dell'art. 2
della legge regionale n. 12 del 2007, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, sono fondate.
L'art. 2 della legge regionale n. 14 del 2007 va ricondotto alla
«tutela della concorrenza».
Come questa Corte ha già rilevato, per l'identificazione della
materia nella quale si collocano le norme impugnate, occorre fare
riferimento all'oggetto ed alla disciplina stabilita dalle stesse,
per ciò che esse dispongono, alla luce della ratio dell'intervento
legislativo nel suo complesso e nei suoi punti fondamentali,
tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi delle norme
medesime, così da identificare correttamente e compiutamente anche
l'interesse tutelato (sentenza n. 165 del 2007).
Sulla base di tali criteri, la disciplina delle procedure di gara
e, in particolare, la regolamentazione della qualificazione e
selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei
criteri di aggiudicazione, in quanto mirano a consentire la piena
apertura del mercato nel settore degli appalti, sono state ricondotte
all'ambito della tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma,
lettera e, della Costituzione), di esclusiva competenza del
legislatore statale. L'esclusività di tale competenza si traduce
nella legittima adozione, da parte del legislatore statale, di una
disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure e
nell'inderogabilità delle relative disposizioni, idonee ad incidere,
nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di
esse sono propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro i
quali si applicano (sentenza n. 430 del 2007).
La norma regionale impugnata, disponendo la proroga dei contratti
di gestione dei servizi di elisoccorso regionale fino al 31 dicembre
2007, disciplina le procedure di affidamento dell'appalto di un
servizio pubblico regionale, peraltro in deroga alle procedure di
gara. Per ciò stesso, la disposizione invade la sfera di competenza
esclusiva del legislatore statale, esercitata con il decreto
legislativo n. 163 del 2006 (sentenza n. 401 del 2007), fra le cui
disposizioni inderogabili si colloca l'art. 4, il quale espressamente
stabilisce, fra l'altro, che «le Regioni, nel rispetto dell'articolo
117, comma secondo, della Costituzione, non possono prevedere una
disciplina diversa da quella del presente codice in relazione: alla
qualificazione e selezione dei concorrenti; alle procedure di
affidamento [...]; ai criteri di aggiudicazione [...]».
L'art. 2 della legge regionale n. 14 del 2007, deve, quindi,
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
2.5. - Restano assorbite le censure sollevate, nei confronti del
medesimo art. 2, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12 (Modifica alla legge
regionale 11 maggio 2007, n. 9, ed ulteriori disposizioni di
carattere ordinamentale e finanziario);
Dichiara cessata la materia del contendere relativamente alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4, della
legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9 (Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario -
collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2007, art. 3,
comma 4, della legge regionale n. 8/2002), sollevate dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in relazione all'art. 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione, con il ricorso n. 33
del 2007;
Dichiara cessata la materia del contendere relativamente alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 20 giugno 2007, n. 12 (Modifica alla legge
regionale 11 maggio 2007, n. 9, ed ulteriori disposizioni di
carattere ordinamentale e finanziario), sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in relazione all'art. 117, primo e secondo
comma, lettera e), della Costituzione, con il ricorso n. 35 del 2007.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 2008
Il direttore della cancelleria: Di Paola