1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 novembre 1996
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 novembre 1996 (della regione Veneto) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nei periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento supplementare eventualmente dovuto - Contestata retroattivita' della normativa, che impedisce agli imprenditori del settore di adeguare la produzione alle quote ad essi assegnate, in contrasto, fra l'altro, con i criteri di programmazione, per il futuro, delle campagne lattiere fissati dal regolamento CEE n. 804/1968 - Inidoneita' del previsto parere sui criteri per la riduzione delle quote individuali, da rendersi all'AIMA, per tramite del Ministro per le risorse agricole, alimentari e forestali, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, ad assicurare la partecipazione delle regioni al procedimento, nell'esercizio della loro competenza e delle funzioni da tempo ad esse trasferite in materia di agricoltura, con lesione, fra l'altro, del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Violazione del principio che impone il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali - Penalizzazione delle regioni che, come la Lombardia, a differenza di altre, non hanno avviato piani di incremento della produzione lattiero-casearia - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124, 260, 353 e 463 del 1996 - Mancanza totale dei presupposti costituzionali della decretazione di urgenza - Richiamo a sentenze nn. 29/1995, 32/1960, 64 e 183 del 1987, 272 e 302 del 1988, 84 e 87 del 1996, 520/1995, 270 e 360 del 1996, e ad ordinanze nn. 165/1995, 130 e 197 del 1996. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Possibilita', per gli interessati, di agire avverso le determinazioni dei bollettini predisposti dall'AIMA riguardo ai produttori titolari di quota e ai quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995/1996, innanzi all'autorita' giurisdizionale competente, previa, pero', opposizione, con ricorso documentato, alla stessa AIMA, entro quindici giorni dalla pubblicazione del bollettino, ricorso da intendersi peraltro respinto, in applicazione del silenzio-rigetto, in mancanza di comunicazione entro i successivi trenta giorni, della decisione dell'organo adito - Esclusione della facolta' dei produttori, gia' prevista dall'abrogato art. 2 del decreto-legge n. 274/1994 (convertito con modificazioni in legge n. 46/1995) di autocertificare, in caso di contenzioso, le produzioni - Incertezze ed estrema onerosita' di tale sistema di impugnazioni, non conciliabile, oltretutto, con i principi costituzionali del processo amministrativo - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124, 260, 353 e 463 del 1996 - Mancanza totale dei presupposti costituzionali della decretazione di urgenza. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri previsti per la compensazione fra le maggiori e minori quantita' di prodotto consegnate - Disposizione, da parte dell'AIMA, qualora si determinino le condizioni per applicarla, della compensazione nazionale, da effettuarsi, nell'ordine, in favore di alcune categorie di produttori (di zone montane, zone svantaggiate ecc.) e, limitatamente al periodo 1995-1996, entro il 25 settembre 1996, con conseguente obbligo degli acquirenti di versare il dovuto prelievo supplementare entro il 30 settembre sulla base di appositi elenchi anch'essi redatti, a seguito della suddetta compensazione, dall'AIMA - Discordanza di tali previsioni rispetto alle norme appena introdotte in materia dall'art. 11 (peraltro anch'esso gia' impugnato con precedente ricorso) del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440 (reiterato con d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542) - Impossibilita', per gli enti di governo, e in primis per le regioni, di agire sulla base di tale quadro normativo oscuro e confuso, ma di certo, comunque lo si voglia interpretare, costituzionalmente illegittimo, con grave pregiudizio per gli allevatori veneti del settore e la regione Veneto - Contestata arbitraria retroattivita' anche di queste disposizioni - Richiamo a sentenza n. 520/1995. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista adozione, da parte dell'AIMA, in attuazione del regolamento CEE n. 3950/1992, di un programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, da parte dei singoli produttori, previa corresponsione di un'indennita', con confluenza delle quote latte cedute nella riserva nazionale - Riassegnazione delle quote cedute, con provvedimenti della stessa AIMA, ai produttori che ne facciano richiesta, in base a criteri di priorita' (per giovani agricoltori, produttori con azienda ubicata in zone montane, ecc.) da applicarsi in modo da assicurare che almeno il 50% dei quantitativi sia attribuito nella regione o nella provincia autonoma di provenienza - Ulteriore aggravio della gia' esistente ingiustificata disparita' di trattamento tra regioni e singoli produttori - Penalizzazione per i produttori veneti - Incidenza sulla sfera delle competenze legislative e amministrative regionali. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 552, artt. 2, commi 1, 2, 3 e 4, e 3, commi 1, 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 47, 77, 97, 113, 117 e 118). (096C1827) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-1996)

Ricorso della regione del Veneto, in del presidente pro-tempore
della giunta regionale, on. dr. Giancarlo Galan, rappresentata e
difesa, come da delega in calce al presente atto, ed in virtù di
deliberazione di g.r. n. 5187 del 12 novembre 1996, di autorizzazione
a stare in giudizio, dagli avv.ti Romano Morra e proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma, lungotevere delle Navi n. 30,
contro ì il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 23 ottobre
1996, n. 552, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n.
249 del 23 ottobre 1996, "Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1999" (All. 1), quanto all'art.2,
commi 1 e 4, nella parte in cui si prescrive che i bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori da pubblicarsi dall'AIMA
entro il 31 marzo 1996, senza adeguata partecipazione regionale,
costituiscono accertamento definitivo delle posizioni individuali,
sostituiscono ad ogni effetto i bollettini precedentemente pubblicati
e vincolano gli acquirenti ai fini della trattenuta e del versamento
del prelievo supplementare; all'art. 2, comma 2, nella parte in cui
tale disposizione abroga l'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n.
727, convertito con modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46,
definitivamente e "a decorrere dal periodo 1995-1996"; all'art. 2,
comma 3, nella parte in cui tale disposizione prevede un sistema di
ricorsi estremamente oneroso per gli operatori; quanto all'art. 3,
comma 1, nella parte in cui il meccanismo di compensazione viene
gestito in sede nazionale dall'AIMA, che tra l'altro "può avvalersi,
a tal fine, attraverso la stipulazione di apposita convenzione, della
collaborazione di enti pubblici od organismi privati", alla stregua
dei criteri individuati e graduati dalle lettere a), b), c), d), e),
penalizzando irragionevolmente e retroattivamente la Regione
ricorrente; quanto all'art. 3, comma 2, che introduce dopo il comma
12 dell'art. 5 della legge 26 novembre 1992, n. 468, un comma l2-bis
che, pur al fine di consentire l'eventuale restituzione ai produttori
di somme trattenute dagli acquirenti, conferma in capo all'AIMA il
potere di operare la compensazione nazionale sulla base delle
dichiarazioni degli acquirenti e dei dati relativi alle situazioni
mensili pure forniti dagli acquirenti, sostanzialmente aggirando
l'istanza regionale, cui compete il mero "monitoraggio del latte
commercializzato"; quanto all'art. 3, comma 3, nella parte in cui
tale disposizione, ribadendo la disciplina speciale e una tantum,
introdotta dai precedenti decreti-legge pure impugnati, impone agli
acquirenti di operare il versamento del prelievo supplementare entro
il 30 settembre 1996 sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a
seguito di compensazione nazionale operata entro il 25 settembre
1996, con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui all'art.
2, comma 1, sulla base di appositi elenchi, penalizzando
irragionevolmente e retroattivamente la regione ricorrente; e quanto
infine all'art. 3, commi 4 e 5, nella parte in cui il programma
volontario della produzione e la correlata redistribuzione di quote
aggravano la predetta penalizzazione.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 6 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6 e 8 dello stesso art. 2
assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue: a) ha previsto (art. 2, comma, 1, lett. O.a)) la riduzione
della quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della
quota B (lett. a)), ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonchè nelle isole"; c) ha consentito (art. 2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468/1992, l'approvazione di un
piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
Regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale. Inoltre, la
normativa ha introdotto un meccanismo di autocertificazione delle
produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato n.
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle Regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124, e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l.
16 maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l.
8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.r.g. 33/1996,
e pure esso in attesa di decisione, indi ancora con il d.-l. 6
settembre 1996, n. 463, impugnato con ricorso n.r.g. 41/1996, e
infine con il decreto-legge impugnato con il presente ricorso. Tale
ultimo decreto-legge, in specie e di nuovo: a) demanda all'AIMA,
entro il 31 marzo 1996, questa volta (ribadendo quanto previsto con
il decaduto dcreto-legge n. 463/1996) "Acquisito da parte del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali il parere del
Comitato permanente delle politiche agro-alimentari e forestali", la
pubblicazione di un bollettino di aggiornamento degli elenchi dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi loro spettanti delle
quote latte 1995-1996 (art. 2, comma 1); b) stabilisce che, ai fini
della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare per il
1995-1996, gli acquirenti siano tenuti all'osservanza esclusivamente
delle risultanze del predetto bollettino di aggiornamento (art. 2,
comma 4); c) non si limita più a sospendere sino al 31 marzo 1997
l'efficacia dell'art. 2-bis del decreto-legge n. 27/1994 convertito
con modificazioni in legge n. 46/1995 (art. 2, comma 2),
(confermando anche qui il decaduto decreto-legge n. 463/1996) ma
abroga definitivamente, a decorrere dal periodo 1995-1996, tale
disciplina; d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa
dei produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 3).
5. - La disciplina di cui all'art. 2 della legge n. 146/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione n.
520/1995, è ora richiamata ex novo, in quanto l'art. 2, comma 1, non
detta nuove e diverse modalità di confezionamento del bollettino,
pur questa volta in presenza della previsione di un parere ex post
del Comitato permanente delle politiche agricole, alimentari e
forestali. Il parere di tale Comitato, istituito nel seno della
Conferenza Stato-Regioni ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge
n. 491/1993, non appare sufficiente ad integrare l'intervento della
Conferenza in sede consultiva, dalla Corte a suo tempo dichiarato
indispensabile.
A prescindere da tale vizio procedurale, la disciplina in questione
è da sè sola sufficiente, almeno in termini previsionali, a
determinare il virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di
pianura, e in specie in quelle della Regione ricorrente - ad un primo
calcolo la quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa
- e una rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 2, commi 1 e 4, del
decreto-legge impugnato, confermando quanto previsto dal decaduto n.
463/1996 sostituisce quelli preveduti dal regime normativo
precedente, introduce un tardivo parere ex post, fuori termine e -
come detto - insufficiente, del Comitato istituito nel seno della
conferenza Stato-Regioni, e in più assume una natura o almeno una
forza particolare, in quanto esso ha valore di "accertamento
definitivo" delle posizioni individuali dei produttori (art. 2, comma
1: v. supra, punto 4.a) e del pari di vincolo esclusivo nei confronti
degli acquirenti (e per conseguenza delle aspettative patrimoniali
dei produttori: art. 2, comma 4, e supra, punto 4.b). Inoltre esso
interviene a regolamentare con la predetta peculiare forza i rapporti
produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a campagna
1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi patrimoni
aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni regionali, dato
che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale spoliazione dei
poteri regionali di indirizzo, programmazione e controllo del settore
lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
Regione ricorrente, a differenza di altre Regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 2, comma 3 e supra, punto 4.d)
di un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per
gli operatori.
Di parzialmente nuova formulazione, rispetto a quanto previsto
prima dal reiterato decreto-legge n. 463/1996, è poi l'art. 3, i cui
primi tre commi introducono irragionevoli e retroattivi meccanismi di
compensazione, estremamente penalizzanti degli interessi della
Regione ricorrente.
In particolare, il comma 3, prescrive limitatamente al periodo
1995-1996, il versamento del prelievo supplementare dovuto "sulla
base di appositi elenchi redatti dall'A.I.M.A. a seguito della
compensazione nazionale". La conseguenza è la grave riduzione della
possibilità di procedere a compensazioni relative alla quota B per
quelle regioni che, correttamente, come è stato per la ricorrente,
non hanno adottato, successivamente all'entrata in vigore del
regolamento CEE n. 797/1985 e a quello successivo n. 2328/1991, alcun
piano contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia, a tutto vantaggio di quelle Regioni che si sono
già rese responsabili di illecito comunitario nella approvazione di
piani in aumento.
L'art. 3 contempla poi un programma volontario di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di una
indennità (cfr. comma 4), nonchè la successiva redistribuzione
delle quote stesse ai produttori che ne facciano richiesta, secondo
specifici criteri di priorità, la cui applicazione deve in ogni caso
assicurare "che almeno il 50 per cento dei quantitativi sia
attribuito nella regione o nella provincia autonoma di provenienza"
(cfr. comma 5).
In specie, vengono individuate le seguenti categorie:
a) giovani agricoltori di cui all'art. 4, comma 2, del decreto
ministeriale n. 762 del 27 dicembre 1994;
b) produttori con azienda ubicata nelle zone montane, di cui alla
direttiva n. 75/268/CEE del Consiglio del 28 aprile 1975;
c) produttori a cui è stata ridotta la quota B ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 46 del 1995, nei limiti della quota
ridotta.
Con il risultato di aggravare ulteriormente la già esistente
irragionevole disparità di trattamento tra Regioni e tra singoli
produttori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Occorre in limine rilevare che con il presente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, epperciò un atto provvisorio con forza
di legge ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non è dato, allo
stato, divinare il futuro delle previsioni normative in esso
contenute: non si può - cioè - sapere se l'atto verrà convertito
in legge, se in mancanza di conversione vi sarà sanatoria degli
effetti comunque prodotti medio-tempore, oppure se il decreto
decadrà senza alcun ulteriore intervento. È dunque necessario sin
d'ora richiedere che, nell'eventualità della sanatoria del decreto
non convertito, le questioni di costituzionalità sollevate con il
presente ricorso vengano trasferite, conformemente al principio
fissato dalla sentenza n. 84/1996, sulla legge di sanatoria. Analogo
trasferimento si richiede, peraltro, nell'eventualità che il decreto
venga semplicemente reiterato. Come la cit. sent. n. 84 ha affermato,
infatti, ciò che conta, nel giudizio di costituzionalità, sono le
norme impugnate, non già le disposizioni che le "veicolano".
Come prospetta la stessa ordinanza n. 130 del 1996, ed ora
confermano implicitamente la successiva ordinanza n. 197 ed
esplicitamente la sentenza n. 270, il principio posto alla base del
trasferimento sulla legge di sanatoria deve essere alla base, a
fortiori, del trasferimento sull'eventuale decreto "reiterante",
attesa l'indubbia continuità di contenuto normativo che - per
definizione - lega l'atto reiterante all'atto reiterato. Così stando
le cose, anzi, si può rilevare come il decreto-legge in epigrafe
venga ora impugnato per mero tuziorismo (atteso che sarebbe
sufficiente il trasferimento delle questioni già sollevate in
riferimento ai decreti-legge n. 24/1996, 260/1996, 353/1996 e
463/1996 - qui reiterati - per definire la controversia di che
trattasi), e comunque nella misura in cui si ritenesse che le
innovazioni alla disciplina dei precedenti decreti siano sostanziali.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare:
2.1. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
Nella parte che qui interessa, l'impugnato decreto risulta privo
dei requisiti essenziali della straordinarietà, necessità e urgenza
che, ai sensi dell'art. 77 Cost., condizionano la legittimità
dell'adozione di decreti-legge da parte del Governo. Nessuna delle
previsioni del decreto in materia di produzione lattiera, invero,
appare - almeno legittimamente (v. quanto si dirà, sul punto, al n.
3.1. del presente ricorso) - finalizzata allo scopo di fronteggiare
situazioni così chiaramente segnate dall'urgenza, da richiedere
l'intervento di un atto adottato ai sensi dell'art. 77 della
Costituzione e non il ricorso al normale iter legislativo di cui agli
artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di aggiustamenti (per giunta
illegittimi) o di peggioramenti delle previsioni dettate dalla legge
26 novembre 1992, n. 468 e dalla legge 24 febbraio 1995, n. 46, dei
quali non è dato rinvenire, in alcun modo, l'urgenza. Urgenza che,
del resto, è smentita già dal solo fatto che le previsioni dettate
del decreto-legge impugnato riguardano una campagna lattiera già
conclusa.
In realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene sempre più
frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di produzione
normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sentenza n.
165/1995), come nella specie è.
A tali profili di illegittimità costituzionale per violazione
dell'art. 77 Cost., che già affliggevano i precedenti decreti-legge
componenti la lunga serie di interventi d'urgenza in materia di
produzione lattiera, se ne aggiunge, in relazione all'atto ora
impugnato, un altro.
Come codesta ecc.ma Corte ha affermato nella recente sentenza n.
360 del 1996, invero, l'art. 77 della Costituzione consente al
Governo l'adozione di atti aventi valore di legge solo nel caso in
cui essi siano e si mantengano provvisori: un decreto-legge che iteri
o reiteri un decreto precedente, per il solo fatto di "riprodurre
(nel suo complesso o in singole disposizioni) il contenuto di un
decreto-legge non convertito, senza introdurre variazioni sostanziali
- lede la previsione costituzionale sotto più profili". Ebbene, nel
caso di specie, possiamo dire che - in particolare nella materia che
qui interessa - il decreto impugnato è l'esatta fotocopia del
precedente decreto-legge n. 463 del 1996, ad eccezione della
cancellazione, in fine dell'alinea del nuovo comma 12 dell'art. 5
della legge n. 468 del 1992 (introdotto dall'art. 3, comma 1,
dell'atto impugnato), dell'avverbio "prioritariamente", di tal che la
previsione normativa, che recitava "La compensazione è effettuata
secondo i seguenti criteri, prioritariamente e nell'ordine", recita
ora: "La compensazione è effettuata secondo i seguenti criteri e
nell'ordine". Trattasi, come si vede, di modificazione meramente
marginale, per non dire formale, che lascia intatta la sostanza
normativa del decreto impugnato, il quale pertanto può dirsi in
senso proprio iterante il precedente (o per meglio dire: reiterante i
precedenti), epperciò violativo del limite (della provvisorieta')
imposto alla decretazione d'urgenza dell'art. 77 Cost. Certo, la
stessa, ricordata, sentenza n. 360 del 1996 ha affermato che
"restano, peraltro, salvi gli effetti dei decreti-legge iterati o
reiteranti già convertiti in legge o la cui conversione risulti
attualmente in corso, ove la stessa intervenga nel termine fissato
dalla Costituzione". Tale affermazione, specialmente nel caso di
specie, deve essere però attentamente riconsiderata, come ci si
riserva di argomentare nei successivi scritti difensivi.
Va qui precisato che la Regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 Cost., bensì anche e soprattutto la
lesione delle competenze costituzionali che ad essa sono
riconosciute. È infatti anche attraverso la violazione dell'art. 77
Cost. da parte del decreto-legge impugnato che tale lesione si è
consumata, poichè il Governo, illegittimamente esercitando le
facoltà di cui all'art. 77 Cost., ha finito - come appresso si
dimostrerà - per sottrarre alla Regione il potere di regolare un
settore come quello della produzione lattiera, che la Costituzione,
in una con la normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni,
sine dubio le affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentenze nn. 32/1960;
64 e 183 del 1987; 272 e 302 del 1988; 87/1996).
Va infine sottolineato che il decreto impugnato si occupa del
profilo del rapporto Stato-Regione nel procedimento di riduzione
delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino solo
per aggiungere al comma 1 dell'art. 2 - come già il precedente n.
463/1996 - che il parere del Comitato permanente delle politiche
agro-alimentari e forestali ha ad oggetto "i criteri per la riduzione
delle quote individuali previste dall'art. 2, comma 1, della legge 4
febbraio 1995, n. 46".
Tale espressione non è che una addizione meramente formale al dato
del precedente art. 2 del decreto-legge n. 353/1996, per il resto
immutato dopo la reiterazione operata con il decreto-legge n.
463/1996.
Resta dunque intatta l'alternativa già prospettata nei precedenti
ricorsi in subiecta materia, ricordati in narrativa: o gli atti di
cui all'art. 2, comma 1 (e cioè i bollettini), sono atti di
indirizzo generale, e allora per essi è necessario l'intervento
della Conferenza Stato-Regioni nel suo plenum (e non già nella
versione dimidiata del Comitato); ovvero, essi sono "provvedimenti
specifici" (secondo la formula della sentenza n. 520/1995), e allora
occorre il parere delle singole Regioni interessate.
In entrambi i casi, dunque, lo strumento consultivo previsto dal
decreto-legge, oltre che tardivo, è insufficiente ed illegittimo.
Poichè comunque nel frattempo il noto e temuto bollettino è stato
pubblicato, non si vede il senso della previsione in questione.
3.1. - Specificamente viziati da illegittimità Costituzionale, per
violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono poi
i commi 1 e 4 dell'art. 2 del decreto-legge n. 552/1996. Il comma 1
prescrive che l'AIMA deve pubblicare appositi bollettini "di
aggiornamento" degli elenchi dei produttori titolari di quota nonchè
delle quote di loro spettanza per il periodo 1995-1996 "entro il 31
marzo 1996". Tali bollettini costituiscono accertamento definitivo
delle posizioni individuali, e sostituiscono "ad ogni effetto" i
bollettini che l'AIMA ha precedentemente pubblicato per il periodo di
riferimento. A sua volta, il comma 4 dispone che gli acquirenti del
latte prodotto, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare, devono considerare esclusivamente le quote
individuali risultanti dai bollettini di cui al comma 1.
Come si evince già da una prima lettura, tali disposizioni
introducono nel nostro ordinamento, ancorchè ad hoc e per la sola
campagna 1995-1996, una categoria del tutto speciale di bollettini, i
cui effetti sul settore lattiero-caseario e sul governo dello stesso
da parte delle Regioni sono devastanti. I bollettini di cui trattasi
sono infatti la sola fonte di individuazione delle posizioni dei
singoli produttori per la campagna 1995-1996, e posseggono valore
definitivo, nonchè sostitutivo di qualunque altra precedente
determinazione.
Tali bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna
che si è già conclusa al momento in cui le disposizioni impugnate
sono divenute operative. Conseguentemente, i loro effetti sono da
considerarsi retroattivi. La campagna di produzione del latte non
coincide infatti con l'anno solare, ma va dal 1 aprile al 31 marzo.
Sin dall'inizio, dunque, sin dal primo decreto della catena della
reiterazione, i bollettini di cui all'art. 2, commi 1 e 4, erano
concepiti come atti destinati a produrre effetti pro praeterito
tempore (e cioè per la campagna 1995-1996 ormai conclusa), ed anzi
era addirittura (non semplicemente prevedibile ma) scontato che la
loro pubblicazione non avrebbe potuto praticamente intervenire nel
brevissimo spatium temporis intercorrente fra l'entrata in vigore del
primo decreto impugnato n. 124/1996 (17 marzo) e il successivo 31
marzo, data di conclusione della campagna 1995-1996. A più forte
ragione tale lagnanza vale avverso il decreto-legge n. 552/1996,
entrato in vigore il 23 ottobre. In realtà, il nuovo strumento
introdotto dal decreto ("nuovo" perchè, nonostante il nomen iuris di
"bollettino", produce effetti assolutamente inediti) era dall'origine
- appunto - destinato ad operare solo per il passato, senza alcuna
possibilità di utilizzazione per il futuro.
In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle Regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata solo a fini
sociali, che sono però qui del tutto assenti, come può facilmente
evincersi da quanto appresso si considera), l'art. 11 della
Costituzione atteso che la ricordata scansione temporale delle
campagne di produzione del latte è fissata dal Regolamento CEE n.
804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna da tempo conclusa,
le posizioni individuali dei singoli produttori significa violare la
lettera e lo spirito della normativa comunitaria. Questa, infatti,
prevedendo una certa periodizzazione delle campagne di produzione del
latte, intende far sì che si realizzi una gestione corretta e
programmata della produzione lattiera medesima, che deve essere
calibrata proprio su detta periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina di settore come quello determinato dalle
disposizioni impugnate sono dunque radicalmente contrari alla
normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine costituzionale
dei rapporti fra Stato e Regioni, che quella normativa contribuisce a
definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, comma 2, della legge n. 468/1992
aveva previsto in via generale che i bollettini fossero pubblicati
entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe avuto una
pubblicazione successiva alla conclusione della campagna, quando i
produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovvero li hanno
già raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva
(e prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno") contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni impugnate determinano dunque una vera e
propria deroga alla previsione generale della legge n. 468/1992, ma
senza alcuna giustificazione razionale e in spregio della stessa
normativa comunitaria.
Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con l'art. 41
Cost., gli artt. 117 e 118. Le Regioni, alle quali la stessa
sentenza n. 520/1995 riconosce un ruolo preminente nel governo del
settore lattiero-caseario, sono totalmente spossessate delle loro
attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi dei nuovi
bollettini, che determinano conseguenze del tutto incontrollabili
sia per i produttori che per l'Ente territoriale preposto - come
detto - al governo del settore. Il paradosso di uno strumento
concepito quale mezzo di programmazione (il bollettino) che si
trasfigura in mezzo di registrazione di realtà pregresse (il nuovo
bollettino creato dai commi 1 e 4 dell'art. 2) è evidente. Ed è un
paradosso che determina una palese illegittimità costituzionale,
nella misura in cui da esso consegue la sottrazione alle Regioni di
qualunque facoltà di governo e programmazione della produzione
lattiera, che viene assunta come un dato, riferito al passato, e non
come un obiettivo proiettato (come dovrebbe essere) nel futuro.
Così stando le cose, si potrebbe anche osservare che, ove
all'impugna to decreto fosse stata davvero sottesa un'urgenza,
questa non avrebbe potuto che stare nell'intenzione di determinare
effetti retroattivi su di una campagna di produzione lattiera già da
tempo conclusa: proprio questa, e non altra, è infatti la
conseguenza della previsione normativa qui censurata. Ciò, però, in
aperta violazione della Costituzione e delle norme interposte che ne
integrano le previsioni (in particolare, del menzionato regolamento
CEE n. 804/68 e della legge n. 468/1992), perchè - come si è
rilevato - la disciplina retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso
le attribuzioni regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza
davvero vi era, dunque, era un'urgenza incostituzionale, epperciò
non assumibile quale legittimo fondamento dell'uso di un potere di
decretazione d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure
già formulate, in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n.
2.1. del presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 2, comma 3, del decreto-legge impugnato definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi.
Le sue lacune e più ancora i suoi sviamenti di potere legislativo
sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti sulle
prerogative regionali.
Si considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA e incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel comma 3 dell'art. 2 sia la diffusione del bollettino a
cura della Regione (la conoscenza degli operatori non può certo
avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso in
Bollettino ufficiale della Regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisiqne dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1034/1971. È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente ritorsiva
a seguito delle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da
AIMA, EIMA e MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado
come di appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri
termini, sembra reintrodotto il superato principio della
definitività dell'atto amministrativo quale presupposto
dell'impugnazione giurisdizionale;
l'eliminazione della autocertificazione prevista dall'art. 2-bis
della legge n. 46/1995 (comma 2 dell'art. 2) esclude che la
proposizione del ricorso in opposizione possa consentire pur
provvisoriamente la percezione da parte dei produttori del compenso
corrisposto dagli acquirenti pur con riferimento - si badi - alla
campagna già conclusa, sicchè chi vanta crediti per consegne
operate legittimamente in tempi in cui la disciplina retroattiva
sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di riscuoterli,
nonostante la proposizione del rimedio amministrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi giurisdizionali amministrativi
richiederanno tempi medio-lunghi, le compensazioni previste dall'art.
3 dello stesso decreto impugnato non potranno essere effettuate nei
tempi stabiliti dal comma 2 (ancor più brevi di quelli preveduti dal
decreto-legge n. 353/1996). Gli operatori si troveranno dunque
nell'alternativa, distruttiva dei loro diritti di difesa, di non
impugnare per incassare le compensazioni, anche in presenza di errori
o abusi, o di impugnare, correndo il rischio di restare privi di
incassi per mesi o per anni, pur con riferimento a consegne già
eseguite nella campagna conclusa.
Le gravi disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte non
potranno non trasformarsi in elementi di ulteriore lesività per le
Regioni della disciplina contestata; queste ultime, già private
ancora una volta di qualunque potere di intervento, pur solo
consultivo, sui tagli da operare, dovranno così subire anche l'onta
della impossibilità virtuale di governare sul piano programmatorio
un comparto della politica agraria che non potrà non venire percorso
da un contenzioso capillare, diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale.
Il decreto impugnato, non introducendo alcun nuovo criterio per il
riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte, non può
non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 2
della legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento amministrativo
(il "nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di una forza
assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere riproposte (come
già si è fatto in occasione dell'impugnazione del decreto-legge n.
124/1996, del decreto-legge n. 260/1996, decreto-legge n. 353/1996 e
del decreto-legge n. 463/1996) in questa nuova ottica censure a suo
tempo formulate contro l'art. 2 della legge n. 46/1995, e ora
rilegittimate e dotate di nuovo vigore, nonostante la decisione n.
520/1995, anche alla luce della retroattività contestata sub 3.1.
La Regione ricorrente non ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data
di entrata in vigore del regolamento CEE n. 797/1985, che insieme al
successivo n. 2328/1991 disciplina i piani disviluppo e di
miglioramento, alcun piano contenente previsioni di incremento della
produzione lattiero-casearia. Tale correttezza di comportamento
viene così penalizzata, e al contrario l'illecito comunitario
commesso da altre Regioni viene premiato, anzichè sanzionato.
Si violano così l'art. 11 Cost., e gli artt. 5, 117 e 118, sotto
il profilo della competenza legislativa e amministrativa regionale, a
suo tempo correttamente esercitata nel rispetto degli obblighi
comunitari e ora penalizzata sia per il futuro che per il passato dal
premio accordato ad altre Regioni, già responsabili di illecito
comunitario nella approvazione di piani in aumento. Si intende
documentare specificamente che il Ministero dell'agricoltura a suo
tempo richiamò espressamente le Regioni, e in specie la ricorrente,
al rispetto del divieto di approvazione di piani in aumento. Sicchè
ora il comportamento dell'Esecutivo non si limita a tenere conto di
uno stato di fatto, ma legalizza con un nuovo illecito comunitario un
precedente illecito, dandogli dignità di presupposto fattuale da cui
trarre le mosse. Nè l'aspettativa della Regione ricorrente e dei
suoi produttori al rispetto della legalità da parte di tutti i
soggetti coinvolti nella disciplina di settore può venire
prospettata come generico affidamento travolgibile, per giunta in via
di urgenza e in forma retroattiva (su tale problema, valgano i
principi che la più recente giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
ha fissato in tema di leggi di sanatoria).
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1. può
configurarsi anche come violazione degli artt. 3 e 41, in riferimento
agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, per la discriminatoria
quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori agricoli del
settore lattiero-caseario della Regione ricorrente, non fondata su
alcun ragionevole parametro classificatorio, ed anzi imperniata su di
un parametro espressamente vietato e configurato come un disvalore
dalla normativa comunitaria. La compressione o peggio la
soppressione della attività produttiva pregiudica non solo gli
stessi operatori colpiti, ma anche, e non di riflesso, la
effettività della funzione legislativa e amministrativa regionale,
vanificata nella sua sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione anche
con riferimento all'art. 2, comma 7, della legge n. 68/1992.
Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Nella decisione n. 520/1995, più volte citata, codesta ecc.ma
Corte ha ritenuto non incostituzionale la mancata previsione nella
legge n. 46/1995 del necessario coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni, atteso che essa va coinvolta soltanto per la
determinazione degli indirizzi generali della legislazione da
adottare.
La Corte ha però dichiarato incostituzionale la mancata previsione
"di qualsivoglia partecipazione regionale al procedimento di
riduzione delle quote individuali", anche alla luce della precedente
diretta preposizione delle Regioni stesse, ad opera dell'art. 2,
comma 2, della legge n. 468/1992, alla procedura di riduzione. In
altre parole, la Corte ha ritenuto che la presenza regionale dovesse
essere garantita non tanto "a monte" dell'intervento legislativo,
giacchè la consultazione è prescritta solo sui lineamenti generali
e non sui singoli testi di legge, quanto piuttosto - e
imprescindibilmente - "a valle" dell'intervento legislativo, una
volta che debba darglisi attuazione mediante la adozione del
bollettino che poi le Regioni sono tenute a divulgare. Orbene, la
statuizione della Corte ha bensì avuto l'effetto di introdurre
additivamente nell'art. 2 della legge n. 46/1995 il parere regionale
non originariamente inclusovi dal legislatore statale. Ma tale
inserimento valeva per il procedimento ordinario di produzione del
bollettino. Nel caso di specie, invece, i decreti nn. 124, 260, 353,
463 ed oggi il 552 del 1996, hanno previsto la adozione di un
bollettino unico nel suo genere, dotato - come si è detto - di una
forza speciale (essendo conclusivo per i produttori e definitivo per
gli acquirenti) e addirittura assoggettato ad una tutela rafforzata
contro impugnative dei soggetti da esso pregiudicati. Come già
rilevato, rispetto a tale specie di bollettino, ridisciplinato nel
procedimento, nella forza, negli effetti, nella tutela, il
legislatore governativo avrebbe dunque dovuto prevedere, secondo il
facilmente comprensibile precetto della Corte, l'intervento
partecipativo regionale in vista dell'adozione del bollettino, cioè
appunto a valle del decreto-legge, ma per effetto delle previsioni da
contenersi in esso, in vista del riparto dei tagli da praticare.
Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo comportamento di
sempre, non ha previsto alcun individualizzato intervento regionale
in tale fase. Già in riferimento ai decreti-legge nn. 124, 260, 353
e 463 del 1996, precedentemente impugnati, a tale titolo non valeva
la seduta del Comitato permanente per le politiche agricole,
alimentari e forestali del 15 febbraio 1995, in cui il Ministro ha
semplicemente preannunciato il ricorso ad un nuovo decreto-legge, il
cui testo era predisposto in versione diversa da quella poi emanata,
senza fornire alcuna indicazione sulle operazioni da porre
concretamente in essere. Con ciò il Ministro non solo non ha
adempiuto all'onere di informazione della Conferenza Stato-Regioni
circa i lineamenti generali della politica legislativa, ma comunque
non ha soddisfatto le prescrizioni della Corte quanto al procedimento
di riduzione. Il che è fattualmente confermato dalla avvenuta
predisposizione di un bollettino, durante la elaborazione del quale
le Regione, e in specie la ricorrente e le altre interessate dai
tagli, non sono state consultate ad alcun titolo. Nè - si ribadisce
- tale parere individuale avrebbe potuto essere surrogato da sedi di
consultazione collegiale quali il Comitato permanente (v. a tal
proposito il verbale della seduta del 25 gennaio 1995 dal quale si
evince che il parere è stato reso, con l'astensione oltretutto
dell'Assessore della regione Lombardia, più con riferimento al
decreto-legge da adottarsi (ancorchè poi adottato in ben diversa
stesura), che non ai criteri per la riduzione delle quote). In
riferimento al decreto-legge n. 260/1996, il governo non ha proceduto
neppure all'adozione del menzionato - e censurato - procedimento.
Nel decreto-legge n. 353/1996, la previsione la cui assenza era a
suo tempo lamentata nei primi ricorsi avverso il decreto-legge n.
124/1996 e il decreto-legge n. 260/1996, è comparsa, tardivamente
quanto inefficacemente, ed è stata ribadita nel decreto-legge n.
463/1996 ed in quello ora impugnato. Tardivamente, perchè il termine
per il bollettino era ed è scaduto ed esso, pur in ritardo
ulteriore, è stato effettivamente pubblicato, senza che il parere
prescritto ora per allora sia stato reso; inefficacemente perchè non
si vede che effetto la previsione possa produrre, data la tardività
di essa rispetto al bollettino.
Salvo che il legislatore governativo non abbia avuto in occasione
del decreto-legge n. 353/1996, e tuttora non abbia, l'ingenuità (o
la cattiva coscienza) di ritenere che il parere possa essere espresso
ora per allora in funzione di sanatoria, che a livello di
procedimenti costituzionalmente disciplinati non dovrebbe essere
ammissibile.
5. - Violazione degli artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione.
Quanto all'art. 3, il decreto-legge n. 552/1996 contempla, al comma
3, limitatamente alla stagione 1995-1996 già conclusa, il versamento
del prelievo supplementare dovuto, sulla base di elenchi redatti
dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale. Parallelamente,
l'art. 3, comma 1, sostituendo l'art. 5, comma 12, della legge n.
468/1992, prevede che "qualora si determinino le condizioni per
l'applicazione della compensazione nazionale" essa e disposta
dall'AIMA.
Non è dato comprendere cosa il caotico e contraddittorio, più
ancora che rapsodico, legislatore nazionale abbia così voluto
significare. La lettera del decreto impugnato sembrerebbe mostrare
che egli abbia inteso che, così come era previsto dalla legge n.
468/1992, la compensazione nazionale sia meramente eventuale: tale
compensazione è infatti destinata a compiersi solo "qualora" se ne
determinino le "condizioni".
Non si può però trascurare che il 26 agosto è stato pubblicato
il decreto-legge n. 440/1996, con il quale la compensazione nazionale
è rimasta la sola ammessa, e che le sue previsioni sono state
reiterate con il decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 542, coevo di
quello impugnato. Che si è inteso dunque fare? Si è voluto
abrogare ciò che si era con altro decreto contemporaneamente
previsto? Ci si è ricreduti? Ci si è semplicemente "dimenticati"
di ciò che contemporaneamente si stava facendo?
In realtà, si è creata una enorme confusione, in violazione dei
principi costituzionali di efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione, determinando l'impossibilità per gli enti di
governo del settore - in primis per le Regioni - di agire sulla base
di un quadro normativo chiaro. Delle due, comunque, l'una: o qui si
è inteso confermare quanto previsto dal decreto-legge n. 440/1996 e
dal decreto-legge n. 542/1996, oppure si è inteso ritornare alla
disciplina previgente. Nel primo caso, la relativa previsione deve
considerarsi illegittima per i motivi già evidenziati dalla regione
Veneto in sede di ricorso avverso tale provvedimento legislativo.
Come in quella sede si è sostenuto (e riportiamo qui testualmente le
relative considerazioni), invero, la soppressione del livello
provinciale di compensazione, non sostituito da alcuna istanza
regionale, non solo opera l'ennesimo by-pass del governo regionale,
ma reca ancor più grave pregiudizio agli interessi degli agricoltori
della Regione ricorrente - più si innalza infatti, il livello della
compensazione, meno è probabile che le eccedenze locali possano
trovare aggiustamento e compensazione senza danno per la produzione
complessiva a livello provinciale e regionale - e, in modo non
indiretto nè riflesso ma (come rilevò già la sentenza n. 520 del
1995) immediato, all'interesse stesso della Regione ricorrente ad
esercitare le proprie potestà programmatorie del settore.
Si rifletta invece su come sarebbe più semplice e snello il
procedimento di compensazione se esso fosse affidato alle Regioni,
come livello di programmazione e come Enti. Ciascuna opererebbe per
proprio conto e dovrebbe garantire risultati che in sede nazionale
avrebbero al massimo bisogno di essere coordinati. Si badi:
imboccare tale strada non sarebbe meramente opportuno o conveniente
(ciò che può non rilevare nel giudizio di costituzionalita'), ma è
costituzionalmente necessario, per porre rimedio ad una situazione
ormai paradossale, che vede interventi normativi del Governo,
adottati a fini correttivi, determinare illegittimità ed incoerenze
ancor più gravi e palesi di quelle pregresse, cui si sarebbe voluto,
nelle intenzioni, rimediare.
Tornando all'alternativa prima prospettata: se si è inteso, qui,
tornare invece alla disciplina previgente, confermando cioè un
doppio livello di compensazione, nel quale a quello sulla base
provinciale gestito dalle APL si affianca, o piuttosto si sovrappone,
quello nazionale, deve dirsi che i guasti prodotti dalle quote e dai
loro meccanismi attuativi, a seguito della legge n. 46/1995, vengono
aggravati.
I produttori veneti, infatti, già penalizzati dal legislatore
nazionale per le modalità di riparto dei tagli della produzione
giudicate proceduralmente scorrette da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 520/1995, si ritroveranno in una condizione di molto
minore (se non inesistente) probabilità, rispetto a quelli di altre
Regioni avvantaggiate o meno penalizzate, di operare una pur limitata
compensazione relativa alla quota B (ridotta a seguito della legge n.
46/1995), a vantaggio di altre Regioni in cui, pur avendo i relativi
produttori superato, spesso di gran lunga, la somma delle quote A e B
senza subire peraltro alcuna riduzione per effetto della legge n.
46/1995, i margini di compensazione sono molto più elevati. Col
risultato che la irragionevole disparità di trattamento tra Regioni
e tra singoli produttori si aggrava: la casuale appartenenza alla
associazione di una zona produttiva ha effetti sulla compensazione, a
prescindere da ogni ragionevole correlazione con l'effettiva
differenza, su base individuale e/o regionale, tra quota assegnata in
base alle norme comunitarie e eccedenza prodotta. Con il che,
identici comportamenti produttivi degli operatori e comportamenti
amministrativi delle Regioni (all'atto della approvazione di piani in
aumento) sono trattati diversamente in modo casuale o addirittura
penalizzante. Di qui, oltre che la violazione degli artt. 3 e 97, la
lesione dei principi del diritto comunitario e della sfera di
competenze legislative e amministrative regionali.
Si aggiunga che, anche sotto questo profilo, la retroattività di
una disciplina che interviene ad anno di riferimento concluso ha
effetti abnormi e aggrava la già latente irragionevolezza.
L'art. 3, comma 5, sempre nella stessa ottica e incorrendo nelle
stesse illegittimità, introduce infine una redistribuzione di quote,
a titolo oneroso, secondo priorità penalizzanti per il Veneto e per
i suoi produttori. Con il risultato dell'ulteriore aggravamento degli
squilibri descritti.
6. - In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui
impugnato, nella parte che interessa, è ispirato alla ratio di
individuare, quale strumento attuativo delle contestate scelte di
merito contenute nell'art. 2 della legge n. 46/1995, un bollettino
assolutamente unico nel suo genere e munito di caratteri del tutto
speciali: la retroattività rispetto alla campagna ormai conclusa
(art. 2, comma 1), la definitività rispetto ai produttori (ibidem)
e agli acquirenti (comma 4), la non definitività nel senso
amministrativo del termine (per impugnarlo giurisdizionalmente
occorre infatti avere previamente esperito il rimedio amministrativo
in opposizione avanti l'AIMA: comma 3), la non sostituibilità con
strumenti autocertificativi precedentemente introdotti dal Governo
sempre in via di urgenza (comma 2), la capacità di precludere
persino le compensazioni dovute in base alla disciplina comunitaria
se l'operatore lo abbia attaccato con impugnazioni, per tutta la
durata di tempo necessaria per definirle. Per altro verso, si
prevede una disciplina della compensazione e delle quote latte (art.
3) del tutto dimentica delle esigenze e delle attribuzioni regionali.
Per tutto questo, le previsioni del decreto impugnato che riguardano
la produzione lattiera appaiono complessivamente e nella loro
integrità costituzionalmente illegittime per i vizi sopra esposti.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.-l. 23
ottobre 1996, n. 552, "Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1996", con riguardo ai commi 1, 2,
3 e 4 dell'art. 2 e ai commi 1, 2, 3, 4 e 5 dell'art. 3.
Milano-Venezia-Roma, 18 novembre 1996
Avv. Romano Morra - avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof.
Massimo Luciani
96C1827