1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 591 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 settembre 1993
N. 591 Sentenza emessa il 9 luglio 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 settembre 1993) dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Calamo Giuseppe ed altro contro l'O.P.A.F.S. Previdenza e assistenza sociale - Indennita' di buonuscita corrisposta dall'O.P.A.F.S. ai dipendenti dell'ente Ferrovie dello Stato - Esclusione dal computo di detta indennita' dell'indennita' integrativa speciale - Ingiustificato deteriore trattamento dei dipendenti dell'ente Ferrovie dello Stato rispetto ai dipendenti degli enti pubblici economici e degli enti locali - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) e dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia. (Legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 1, terzo comma, lettere b) e c), sostituito dalla legge 3 marzo 1960, n. 185, art. 1, primo comma; legge 14 dicembre 1973, n. 829, art. 14, primo comma; legge 22 dicembre 1980, n. 885, art. 1, settimo comma). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (093C1005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 1624/91 proposto
da Calamo Giuseppe e Mischi Carlo, rappresentati e difesi dall'avv.
Carlo Vaira, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in
Torino, via Bertola n. 59; contro l'O.P.A.F.S. (Opera previdenziale
assistenza ferrovieri dello Stato), in persona del suo legale
rappresentante pro-tempore rappresentata e difesa dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino, presso cui è domiciliata in
Torino, corso Stati Uniti n. 45, per l'accertamento del diritto dei
ricorrenti a veder computata nella base di calcolo della indennità
di buonuscita, già in precedenza liquidata dall'amministrazione
convenuta, l'indennità integrativa speciale, nonchè la condanna
dell'ente convenuto al pagamento, a tale titolo, delle somme in
prosieguo meglio specificate;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Opera di assistenza
ferrovieri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 9 luglio 1992, relatrice la
dott.ssa Silvia La Guardia, l'avv. Aliberti per delega dell'avv.
Vaira per i ricorrenti e l'avv. Carotenuto per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
ESPOSIZIONE IN FATTO
Calamo Giuseppe e Mischi Carlo, qualificatisi ex dipendenti
dell'Azienda autonoma ferrovie dello Stato (ora Ente ferrovie dello
Stato) cessati dal servizio in epoca anteriore all'entrata in vigore
della legge n. 210/1985, adiscono il tribunale per vedersi
riconoscere il diritto al computo, nella base di calcolo
dell'indennità di buonuscita già in precedenza liquidata,
dell'indennità integrativa speciale e per la conseguente condanna
dell'amministrazione al pagamento delle somme specificate nel
ricorso.
Essi espongono di avere in precedenza evocato in giudizio, avanti
il pretore di Torino, in funzione di giudice del lavoro, l'Opera
previdenziale assistenza ferrovieri dello Stato (O.P.A.F.S.)
chiedendone la condanna al pagamento di un'integrazione della
buonuscita da calcolarsi inserendo nel computo relativo a
quest'ultima anche l'indennità integrativa speciale. L'ente si era
costituito eccependo il difetto di giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria e sostenendo, nel merito di aver calcolato
correttamente, alla luce della legislazione vigente, l'indennità di
buonuscita.
Il pretore si dichiarava carente di giurisdizione.
I ricorrenti, pertanto, ripropongono quella domanda nella presente
sede fondandola sulle considerazioni che si riassumono:
1) violazione ed errata applicazione dell'art. 14 della legge 14
dicembre 1973, n. 829, e dell'art. 1, quarto e settimo comma, della
legge 22 dicembre 1980, n. 885.
Essi sostengono che, per quanto l'indennità integrativa speciale
non sia stata espressamente menzionata dal citato art. 14, che
specifica la base di calcolo dell'indennità di buonuscita, e
malgrado l'I.I.S. sia stata originariamente introdotta, con legge 7
maggio 1959, n. 324, con semplice funzione assistenziale e non quale
voce della retribuzione, nondimeno essa avrebbe, nel tempo, mutato
natura e sarebbe divenuta parte integrante dello stipendio, e come
tale andrebbe necessariamente ricompresa nel calcolo della
buonuscita. E ciò come risultato di un processo evolutivo
sviluppatosi attraverso significativi interventi del legislatore, il
quale ha, dapprima, ricompreso l'I.I.S. nella base imponibile su cui
applicare le aliquote dell'imposta sul reddito delle persone fisiche
(art. 48 del d.P.R. n. 597/1973; art. 42 del d.P.R. n. 601/1973),
indi l'ha annoverata tra gli elementi della retribuzione rilevanti ai
fini del calcolo dei contributi di previdenza e assistenza sociale
(art. 22, secondo comma, della legge n. 160/1975).
Detti interventi testimonierebbero, secondo i ricorrenti, un
mutamento radicale dell'orientamento legislativo, che risulterebbe
espresso, più di recente, in particolare dalla legge 22 dicembre
1980, n. 885, contenente "norme di integrazione e modifica del
trattamento economico, fisso ed accessorio, del personale
dell'Azienda autonoma della ferrovie dello Stato", il cui art. 1
prevede, al quarto comma, che l'I.I.S. spettante al personale in
servizio è ridotta di L. 90.152 ed inoltre, al settimo comma, che
"la misura degli stipendi risultanti dall'applicazione del presente
articolo hanno effetto .. sull'indennità di buonuscita". Nello
stesso senso, e dunque a favore dell'interpretazione che vede
l'indennità integrativa speciale assumere natura retributiva,
deporrebbero altre disposizioni entrate in vigore nello stesso anno
1980 e relative ad altre categorie di dipendenti pubblici (i
ricorrenti ricordano l'art. 3, secondo comma, della legge n. 299/1980
secondo cui gli iscritti all'I.N.A.D.E.L., collocati in quiescenza
dopo il 31 dicembre 1973 hanno diritto a vedersi computata nella base
di calcolo del premio di fine rapporto l'indennità integrativa
speciale nella misura prevista dall'art. 1 della legge 31 marzo 1977,
n. 91);
2) violazione ed errata applicazione di legge in relazione ai
principi generali vigenti in materia.
I ricorrenti sostengono che, alla luce delle disposizioni dianzi
citate, l'art. 1 della legge n. 885/1980 dovrebbe addirittura
intendersi come ricognizione dell'esistente, confermando un diritto
alla inclusione dell'I.I.S. nei trattamenti di fine rapporto, che
sarebbe già spettato sulla scorta della normativa pregressa.
Sussisterebbe quindi, in tal senso, un principio generale che
l'O.P.A.F.S. avrebbe disatteso;
3) violazione ed errata applicazione di legge in relazione
all'art. 97 della Costituzione ed eccesso di potere per disparità di
trattamento e ingiustizia manifesta, in quanto, in alcuni casi
l'O.P.A.F.S. avrebbe incluso nel calcolo del premio di fine rapporto
anche l'I.I.S., sia pure nella ridotta misura imposta dall'art. 1
della legge 91/1977, con ciò denotando un atteggiamento non univoco,
foriero di ingiustificate disparità di trattamento e contrastante
col principio di imparzialità della pubblica amministrazione;
4) violazione ed errata applicazione di legge in relazione al
combinato disposto risultante dall'art. 1, secondo comma, della legge
29 maggio 1982, n. 297 e dall'art. 1, quarto e settimo comma, della
legge 22 dicembre 1980, n. 885.
I ricorrenti osservano che, nei loro confronti, non andrebbe
applicata neppure la limitazione di cui all'art. 1 della legge n.
91/1977, secondo cui per "tutte le forme di indennità di fine
rapporto di buonuscita comunque denominata e da qualsiasi fonte
disciplinate debbono essere esclusi gli ulteriori aumenti
dell'indennità di contingenza e emolumenti aventi analoga natura
scattati posteriormente al 31 gennaio 1977". E ciò in quanto i
rapporti di lavoro erano cessati dopo il 30 maggio 1982, data di
entrata in vigore della legge 29 maggio 1982, n. 297.
Quest'ultima legge ha infatti abrogato integralmente l'art. 1
della legge n. 91/1977 stabilendo che, ai fini del calcolo dei
trattamenti di fine rapporto la retribuzione annua deve contenere
"tutte le somme .. corrisposte in dipendenza del rapporto di lavoro a
titolo non occasionale con esclusione di quanto corrisposto a titolo
di rimborso spese" (art. 1 della legge n. 297/1982 cit.).
I ricorrenti ammettono che tale disposizione non comporta
l'integrale ed automatica omogeneizzazione del trattamento di fine
rapporto degli impiegati del settore privatistico e di quelli
pubblici (riguardo ai quali l'art. 4, sesto comma, della legge cit.
mantiene ferma la disciplina specifica); osservano, tuttavia,
mutuando un criterio sovente seguito dalla Corte costituzionale (es.
Corte costituzionale 13-18 novembre 1986, n. 236) che detta legge
estende i propri benefici anche ai pubblici impiegati poichè
sussisterebbe "un collegamento con la normativa riguardante i
dipendenti privati in precedenza voluto e disposto dal legislatore".
Collegamento, questo, che, nella specie, dovrebbe essere individuato
nella legge n. 885/1980 con la quale, superando ogni diverso e
precedente orientamento, il legislatore avrebbe trattato l'indennità
integrativa speciale corrisposta ai ferrovieri quale parte integrante
dello stipendio, come tale utile ai fini del calcolo della
buonuscita. In virtù, quindi, del combinato disposto degli art. 1
legge n. 885/1980 e 1 della legge n. 297/1982, concludono i
ricorrenti, l'I.I.S. dovrebbe essere ricompresa nel calcolo delle
somme loro spettanti a titolo di premio di fine rapporto.
In via subordinata, per il non creduto caso si ritenga che
l'I.I.S. non abbia natura retributiva e, comunque, sia esclusa, in
forza della normativa vigente dalla base contributiva della
buonuscita, i ricorrenti sollevano eccezione di illegittimità
costituzionale del combinato disposto risultante dagli art. 1 della
legge n. 885/1980 e 14 della legge n. 829/1973 con riferimento agli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione.
Tanto in considerazione della linea di tendenza legislativa
sviluppatasi negli ultimi decenni e diretta ad assorbire l'indennità
integrativa speciale nello stipendio; tendenza che ha trovato tra
l'altro recente espressione nella legge 17 settembre 1987, n. 494,
che ha previsto il conglobamento dell'I.I.S. nello stipendio del
personale universitario, degli enti pubblici non economici, degli
enti locali delle aziende ed amministrazioni dello Stato a
ordinamento autonomo, del servizio sanitario nazionale della scuola.
I ricorrenti rammentano che la Corte costituzionale ha ritenuto
che talune differenze nella disciplina positiva in materia vadano
riguardate, se considerate singolarmente, come espressione della
discrezionalità legislativa di disporre in ordine alle modalità e
alla misura dei trattamenti economici del personale; ma ha, pure,
evidenziato come "appare ormai indilazionabile un intervento volto a
ricondurre verso una disciplina omogenea i trattamenti di quiescenza
nell'ambito del pubblico impiego" e che la accentuazione
frazionistica attraverso la prosecuzione dello spezzettamento
normativo "potrebbe condurre a valutazioni globali della normativa
che sulla base dell'accentuazione del carattere irrazionale delle
singole componenti, imporrebbero una valutazione di illegittimità
della normativa complessiva" (Corte costituzionale 25 febbraio 1987,
n. 220).
Si è costituita l'O.P.A.F.S. che, eccepita l'inammissibilità del
ricorso, ne sostiene, comunque, l'infondatezza in quanto la normativa
specifica concernente il personale delle ferrovie non ricomprende
l'I.I.S. nella base di computo della buonuscita ed anche l'eccezione
di incostituzionalità dovrebbe disattendersi poichè manifestamente
infondata, tenuto conto della discrezionalità del legislatore,
ribadita dalle più recenti pronunce della Corte costituzionale su
questioni analoghe tra cui quella relativa al calcolo dell'indennità
di buonuscita dei dipendenti statali.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorrenti chiedono venga loro riconosciuto il diritto al
computo, nell'indennità di buonuscita in precedenza liquidata
dall'O.P.A.F.S., dell'indennità integrativa speciale e la
conseguente condanna dell'Opera previdenziale al pagamento delle
somme specificate nel ricorso.
Si tratta di indennità di buonuscita relative a rapporti cessati
in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge 17 maggio 1985,
n. 210, onde al riguardo sussiste la giurisdizione del giudice
amministrativo ordinario ai sensi dell'art. 6 della legge 20 marzo
1980, n. 75 (che ha abrogato l'art. 44, terzo comma, della legge 14
dicembre 1973, n. 829, relativo alla giurisdizione della Corte dei
conti sui ricorsi contro provvedimenti definitivi dell'O.P.A.F.S. in
materia di prestazioni obbligatorie).
La previsione dell'art. 6 cit., a seguito della trasformazione,
operata con la legge n. 210/1985, dell'Azienda autonoma in Ente
ferrovie dello Stato e della conseguente privatizzazione del rapporto
di lavoro dei ferrovieri, è stata resa, invece, inapplicabile, per
il futuro, nei confronti di questi ultimi, con la conseguenza che le
controversie aventi ad oggetto la buonuscita corrisposta
dall'O.P.A.F.S. a dipendenti cessati dal servizio dopo l'entrata in
vigore della menzionata legge n. 210/1985 sono devolute alla
giurisdizione del giudice ordinario (ed alla competenza del pretore
in funzione di giudice del lavoro: vedasi Cass. ss.uu. 30 maggio
1991, n. 6161); ma i diritti di cui si discute sono, appunto,
maturati sotto la previgente disciplina.
Va conseguentemente disattesa l'eccezione preliminare formulata
dalla amministrazione resistente.
Nel merito, il ricorso si articola in una serie di motivi con i
quali si argomenta, in vario modo e sotto profili di volta in volta
diversi, la tesi principale dei ricorrenti - vale a dire quella della
computabilità, nella base di calcolo della buonuscita, anche della
indennità integrativa speciale - ed in un motivo subordinato con il
quale essi denunciano la ritenuta illegittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, del combinato
disposto risultante dagli artt. 1 della legge n. 885/1980 e 14 della
legge n. 829/1973 ove preclusivi della possibilità di computo della
I.I.S.
Orbene l'art. 14 della legge 14 dicembre 1973, n. 829, recante la
riforma dell'Opera di previdenza a favore del personale delle
ferrovie dello Stato, prevede che questa "corrisponde ai dipendenti
stabili cessati dal servizio, a titolo di indennità di buonuscita,
la somma risultante dal prodotto dei mesi di servizio utile per un
dodicesimo dell'80 per cento del totale dell'ammontare dell'ultimo
stipendio mensile, dell'eventuale assegno personale pensionabile e
del compenso per ex combattenti".
Il primo e anche il più radicale argomento addotto a fondamento
del ricorso è quello che potrebbe definirsi del conglobamento
dell'indennità integrativa speciale nello stipendio.
I ricorrenti prendono, bensì, le mosse dal riconoscimento del
fatto che l'indennità integrativa speciale non viene espressamente
menzionata dall'art. 14 cit. e che, oltretutto, essa aveva, quando
venne introdotta con legge 27 maggio 1959, n. 324, semplice funzione
assistenziale e veniva espressamente dichiarata non computabile agli
effetti del trattamento di previdenza quiescenza e dell'imposizione
tributaria. Ma, tanto debitamente premesso, essi giungono, poi, a
sostenere, attraverso una ricognizione degli interventi legislativi
che hanno in vario modo e per differenti finalità riguardato
l'istituto dell'I.I.S., che l'orientamento legislativo è, via via
progressivamente ed ormai oggi radicalmente, mutato nel senso di far
assumere all'indennità integrativa speciale, a pieno titolo, natura
retributiva, talchè essa dovrebbe riguardarsi come parte integrante
dello stipendio.
La tesi non è persuasiva.
L'indennità integrativa speciale, per quanto in origine nata come
istituto avulso dai sistemi pensionistici e previdenziali, ha
indubbiamente subito una qualche evoluzione finendo per essere
sottoposta alla imposizione diretta, come ogni altro reddito di
lavoro, dal d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, e per essere inclusa
nella base di calcolo dei contributi di previdenza e assistenza
sociale dall'art. 22 della legge 3 giugno 1975, n. 160.
L'equiparazione della indennità integrativa speciale alla
retribuzione realizzata da detta normativa è, peraltro, limitata ai
fini espressamente previsti dalla stessa e non può comportare un
effetto di abrogazione implicita delle disposizioni contenute nella
legge n. 324/1959 che prelude espressamente la computabilità della
indennità stessa agli effetti del trattamento di previdenza e
quiescenza. Il trattamento della I.I.S. ai fini impositivi non
autorizza a ritenere la stessa ricompresa pure tra gli elementi utili
ai fini della liquidazione della buonuscita ed altrettanto è a dirsi
quanto all'art. 22 della legge 160/1975 il quale, come precisato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 220 dell'11-25 febbraio
1988, dispone unicamente l'inclusione dell'I.I.S. nella base di
computo della retribuzione sulla quale vanno calcolati i contributi
per assegni familiari ed il testo legislativo in cui quella
disposizione è inserita non riguarda l'indennità di buonuscita. Le
indicate disposizioni segnano - è vero - una tendenza del
legislatore, ma tuttavia una tendenza non ancora del tutto univoca,
considerato che la preclusione del computo della I.I.S. agli effetti
del trattamento di previdenza e quiescenza è stata ripresa da altre
disposizioni, quali quelle contenute nel d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1032, per i dipendenti statali e nell'art. 2 della legge 20 marzo
1980, n. 75, che, nell'includere la tredicesima mensilità nella base
di calcolo della buonuscita, ha ribadito la esclusione dalla stessa
delle indennità non espressamente previste dalla legge come utili ai
fini del trattamento previdenziale.
Neppure può condividersi l'affermazione secondo la quale la legge
22 dicembre 1980, n. 885, recante norme di integrazione e modifica
del trattamento economico, fisso ed accessorio, del personale della
Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, denoterebbe un mutamento
ormai radicale dell'orientamento legislativo là dove (art. 1, quarto
e settimo comma) prevede che una parte dell'indennità integrativa
speciale, pari a circa novantamila lire mensili lorde, va inscritta
nella base di calcolo, tra l'altro, dell'indennità di buonuscita; in
effetti tale importo, e solo esso, viene poi espressamente menzionato
come stipendio: si ha, cioè, un parziale scorporo dell'I.I.S. che in
quella misura viene fatto confluire nella diversa voce "stipendio".
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha sempre ritenuto che la
norma di cui all'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge n.
324/1959, in uno con la natura previdenziale della indennità di
buonuscita, escludesse ai fini della sua determinazione la
computabilità dell'indennità integrativa speciale, in applicazione
delle norme del d.P.R. n. 1032/1973 o di altre analogamente impostate
(cfr. ad es. Cons. Stato, sesta sezione 26 settembre 1985, n. 475;
id. 15 settembre 1986, n. 713 e 3 aprile 1985, n. 121).
Per le stesse ragioni sinora esposte non può condividersi
l'affermazione dei ricorrenti, contenuta nel secondo motivo, secondo
la quale la disposizione contenuta nell'art. 1 della legge n.
885/1980 si limiterebbe in realtà alla mera ricognizione
dell'esistenza confermando un diritto, che già sarebbe stato
attribuito dalla normativa preesistente, all'inclusione dell'I.I.S.
nei trattamenti di fine rapporto; onde anche tale argomentazione va
disattesa.
I ricorrenti deducono inoltre che il comportamento della
O.P.A.F.S. sarebbe viziato da violazione dell'art. 97 della
Costituzione e da eccesso di potere per disparità di trattamento ed
ingiustizia manifesta in considerazione del fatto che in altri casi
l'Opera stessa avrebbe incluso nella base di calcolo del premio di
fine rapporto anche l'indennità integrativa, sia pure nella misura
ridotta prevista dall'art. 1 della legge 31 marzo 1977, n. 9. A tale
riguardo, precisato che la controversia involge diritti soggettivi
onde non si ravvisa la pertinenza di un tipo di censura quale quella
di eccesso di potere caratteristico della impugnazione di atti
autoritativi, deve osservarsi che eventuali temporanee oscillazioni
interpretative da parte della amministrazione non influiscono
sull'aspetto della spettanza o meno ai ricorrenti di quanto da essi
preteso.
Con il quarto motivo i ricorrenti rammentano che la cessazione del
servizio nella specie era avvenuta dopo l'entrata in vigore della
legge 29 maggio 1982, n. 297, che ha abrogato l'art. 1 della legge n.
91/1977 stabilendo che ai fini del calcolo dei trattamenti di fine
rapporto, la retribuzione annua deve contenere tutte le somme
corrisposte in dipendenza del rapporto di lavoro a titolo non
occasionale. I ricorrenti stessi riconoscono che la disposizione non
comporta l'integrale ed automatica omogeneizzazione del trattamento
di fine rapporto dei pubblici impiegati e di quelli del settore
privatistico (stante il disposto dell'art. 4, sesto comma, della
legge n. 297/1982) ma affermano (invocando un criterio seguito dalla
Corte costituzionale, ad es. con la sentenza n. 236 del 13-18
novembre 1986) che non di meno, essa estenderebbe i propri benefici
anche nei loro confronti in quanto sussisterebbe un collegamento tra
la normativa riguardante i pubblici dipendenti e quella riguardante i
dipendenti privati. E tale collegamento essi ravvedono nella legge n.
885/1980. In realtà, per le ragioni sopra esposte, l'art. 1 della
legge n. 885/1980 non può essere inteso nel senso preferito dai
ricorrenti onde l'esaminato motivo risulta fondato su un presupposto
erroneo e va, quindi, anch'esso respinto.
Risulta, a questo punto, rilevante il dubbio di costituzionalità
prospettata dagli appellanti relativamente al combinato disposto
degli artt. 1 della legge n. 885/1980 e 14 della legge n. 629/1973,
con riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione; senza la
soluzione della relativa questione in un senso o nell'altro non
sarebbe infatti possibile la decisione della controversia in
accoglimento o meno della domanda di corresponsione di
un'integrazione della indennità di buonuscita, liquidata computando
nella relativa base di calcolo anche la indennità integrativa
speciale.
La questione viene prospettata dai ricorrenti in termini che
riprendono argomentazioni già sottoposte alla Corte costituzionale e
da questa disattese (con riferimento alla situazione, del tutto
corrispondente, per quanto interessa, di dipendenti statali, regolata
dal d.P.R. n. 1032/1973) con la sentenza 25 febbraio 1988, n. 220,
dichiarativa della inammissibilità della questione sollevata in
ragione della discrezionalità del legislatore in ordine alla
determinazione della base retributiva utile ai fini del trattamento
di quiescenza, in merito ai modi ed alla misura di tale trattamento
ed all'ammontare delle prestazioni previdenziali. A tale pronuncia
hanno fatto seguito varie altre dichiarative della manifesta
inammissibilità di questioni identiche o del tutto analoghe a quella
allora decisa (cfr., in materia di trattamento di fine rapporto del
personale delle Ferrovie dello Stato, Corte costituzionale 8-10
giugno 1988, n. 641). Tuttavia, proprio nella menzionata sentenza n.
220/1988 la Corte costituzionale, esercitando una funzione che
potrebbe definirsi sollecitatoria del legislatore, aveva osservato
che "appare ormai indilazionabile un intervento volto a ricondurre
verso una disciplina omogenea, i trattamenti di quiescenza
nell'ambito del pubblico impiego" e che la accentuazione
frazionistica attraverso la prosecuzione dello spezzettamento
normativo "potrebbe condurre a valutazioni globali della normativa
che sulla base della accentuazione del carattere irrazionale delle
singole componenti imporrebbero una valutazione di illegittimità
della normativa complessiva". Di qui l'esigenza, avvertita dai
ricorrenti, di riproporre la questione.
Tale questione, ritenuta già non manifestamente infondata in
quegli identici termini nei quali era stata dichiarata inammissibile,
è stata nuovamente sottoposta alla Corte costituzionale, in una più
approfondita prospettazione, volta ad evidenziare tutti i possibili
punti di contrasto, con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,
delle norme (art. 1 della legge n. 324/1959 e 3, 37, 38 del d.P.R. n.
1032/1973) che precludono il computo dell'I.I.S. nel calcolo della
buonuscita dei dipendenti statali, da parte del Consiglio di Stato,
sezione sesta, con ordinanza 15 novembre 1991, n. 140. In questa il
consiglio ha illustrato un duplice parallelo ordine di considerazioni
che inducono a dubitare della legittimità costituzionale delle
previsioni normative sopra richiamate. Le argomentazioni del
Consiglio di Stato, che questo collegio pienamente condivide, sono
perfettamente trasferibili con riferimento alla questione della
computabilità della I.I.S. ai fini della liquidazione della
buonuscita del personale delle Ferrovie dello Stato le cui posizioni,
quanto all'aspetto che interessa, sono regolate in modo del tutto
analogo a quelle dei dipendenti statali.
Orbene, il primo percorso argomentativo seguito dal Consiglio di
Stato prende le mosse dalla constatazione della sempre più marcata
caratterizzazione della indennità integrativa speciale quale
elemento della retribuzione da lavoro subordinato e dalla
considerazione "che la retribuzione globale lorda è comprensiva
degli oneri tributari delle condizioni previdenziali e delle ritenute
pensionistiche previste dalla legge, cosicchè il suo adeguamento
alle variazioni del costo della vita, mercè l'indennità integrativa
speciale e le variazioni di essa via via succedutesi, non può essere
stato in misura completa in difetto dell'estensione alla stessa di
tali oneri, contribuzioni e ritenute. Ciò vuol dire, supposta la
retribuzione globale lorda come conforme alla prescrizione dell'art.
36, primo comma, della Costituzione, che la stessa viene a
discostarsi da tali prescrizioni (proporzionalità della qualità e
quantità del lavoro prestato e sufficienza alla garanzia di
un'esistenza libera e dignitosa) di tanto quanto oneri, contribuzioni
e ritenute non si estendono alla sua interezza e quindi anche alla
indennità integrativa speciale, almeno nella misura in cui gli
stessi ne comportino una maggiorazione essendo a carico
dell'amministrazione".
Si osserva quindi che il descritto effetto deficitario rispetto
alle prescrizioni costituzionali deriva dall'art. 1, terzo comma,
lett. c), della legge 27 maggio 1959, n. 324, che sottrae
l'indennità integrativa speciale ad ogni ritenuta e quindi anche
alla contribuzione obbligatoria prevista, nel caso del personale
delle Ferrovie dello Stato, dall'art. 36 della legge 14 dicembre
1973, n. 829.
Il decremento, constata ancora il Consiglio di Stato, "risulta con
tanta maggior evidenza per la considerazione peggiorativa che le
ritenute onerose per il lavoratore, quali quelle tributarie e quelle
pensionistiche, sono state elise dall'esenzione originaria per
effetto del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, quella tributaria, e
dall'art. 13, primo comma, n. 5, della legge 29 aprile 1976, n. 176,
quella pensionistica".
Si condivide quindi l'affermazione secondo cui per quel tanto di
cui l'indennità integrativa speciale non è consentito che sia
maggiorata a carico dell'amministrazione della contribuzione
previdenziale gli artt. 1, terzo comma, lett. c), della legge 27
maggio 1959, n. 324, come sostituito dall'art. 1, primo comma della
legge 3 marzo 1960, n. 185, nonchè, per quanto concerne i dipendenti
dell'Ente Ferrovie dello Stato, l'art. 36 della legge 14 dicembre
1973, n. 829, sembrano in contrasto con l'art. 36, primo comma, della
Costituzione nonchè, in considerazione della proiezione riduttiva,
da ciò provocata, della retribuzione globale nella misura del
trattamento di fine servizio, col successivo art. 38, secondo comma.
Un secondo ordine di considerazioni - ampiamente sviluppato nella
motivazione della richiamata ordinanza della sesta sezione del
Consiglio di Stato n. 140/91 - induce a dubitare, anche con
riferimento al principio di uguaglianza e ragionevolezza espresso
dall'art. 3 della Costituzione, della legittimità costituzionale
delle norme ostative al computo dell'indennità integrativa speciale
nel calcolo dell'indennità di buonuscita. Come si crede risulti
dimostrate sulla base delle considerazioni che precedono,
l'indennità integrativa speciale è sostanzialmente una componente
della retribuzione dei pubblici dipendenti, al punto di non poter
essere esclusa legittimamente dalla contribuzione previdenziale senza
ledere principi costituzionali. Ne deriva che le norme di legge che
la riguardano e che ai fini del calcolo della buonuscita prendono a
riferimento una misura della retribuzione che non comprende l'I.I.S.,
norme che sono mantenute in vigore dalla disposizione del sesto comma
dell'art. 1 della legge 29 maggio 1982, n. 297, il cui primo comma,
sostitutivo del testo dell'art. 2120 del codice civile, comprende,
invece, nella definizione della retribuzione "tutte le somme ..
corrisposte in dipendenza del rapporto di lavoro, a titolo non
occasionale" determinano una disparità di trattamento, in contrasto
con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
per situazioni identiche o corrispondenti, posto che la definizione
della retribuzione contenuta nell'art. 2120 del cod. civ. viene
assunta, dal quarto comma dell'art. 1 della legge n. 297/1982 cit.,
come valevole "per tutti i rapporti di lavoro subordinato per i quali
siano previste forme di indennità di anzianità, di fine lavoro, di
buonuscita comunque denominate e da qualsiasi fonte regolate"
eccettuati solo, appunto, quelli dei dipendenti pubblici, ai sensi
del successivo, menzionato sesto comma.
Disparità di trattamento, quella evidenziata, che non può
trovare giustificazione nel ritenuto carattere previdenziale della
indennità di buonuscita, che non pare costituire adeguato elemento
di differenziazione poichè la previdenza altro non è che lo scopo
di tutti i trattamenti di fine servizio, i quali si sostanziano in
retribuzione, non tanto differita, quanto accantonata presso lo
stesso datore di lavoro o in appositi fondi preordinati alla relativa
erogazione.
Disparità di trattamento sussistono, del resto, anche all'interno
dell'ambito (del pubblico impiego; basti pensare al trattamento di
fine rapporto spettante ai dipendenti degli enti locali, ai cui fini
l'art. 3 della legge 7 luglio 1980, n. 299, ha assoggettato a
contribuzione previdenziale ed ha compreso nel calcolo relativo
l'indennità integrativa speciale.
Non può dirsi, dunque, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e
c), della legge 27 maggio 1959, n. 324, nel testo sostituito
dall'art. 1, primo comma, della legge 3 marzo 1960, n. 185, e degli
artt. 14 legge 11 dicembre 1973, n. 829, e 1, settimo comma, della
legge 22 dicembre 1980, n. 885, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38
della Costituzione.
Deve quindi sospendersi il giudizio disponendo per la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla
questione.

P. Q. M.
Respinge i motivi da 1 a 4 del ricorso e, sospeso il giudizio,
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la risoluzione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e c) della legge 27 maggio 1959,
n. 324, nel testo sostituito dall'art. 1, primo comma, della legge 3
marzo 1960, n. 185, nonchè dell'art. 14, primo comma, della legge 14
dicembre 1973, n. 829 e dell'art. 1, settimo comma, della legge 22
dicembre 1980, n. 885, in relazione agli artt. 3, 36, primo comma, e
38, secondo comma, della Costituzione e sospende il giudizio in
corso;
Ordina che a cura della segreteria la presente pronuncia sia
notificata alle parti in causa ed alla presidenza del Consiglio dei
Ministri nonchè comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 9 luglio
1992.
Il presidente: GOMEZ DE AYALA
Il consigliere: MONTINI
Il primo referendario, estensore: LA GUARDIA
93C1005