1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2009 (della Regione Umbria). Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Possibilita' di dichiarare i siti aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione - Lamentata carenza di intesa con le Regioni territorialmente interessate, nonostante l'incidenza su materie di competenza regionale - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, nonche' nelle materie di competenza residuale, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. a). - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Obbligo di determinare le modalita' di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti - Lamentata mancanza di coinvolgimento delle Regioni sia nelle intese sia nell'esercizio del potere sostitutivo, nella parte in cui esso possa risultare legittimo - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, nonche' nelle materie di competenza residuale, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. f). - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, primo comma, e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata - Mancata previsione dell'intesa con la Regione direttamente interessata, in relazione ai profili di localizzazione territoriale - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, nonche' nelle materie di competenza residuale, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g). - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. Energia - Energia nucleare - Definizione delle tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale, da adottarsi con delibera del CIPE previo parere della Conferenza unificata - Obbligo di esprimere il parere entro sessanta giorni, trascorsi i quali il parere si intende acquisito - Lamentata omessa previsione dell'intesa Stato-Regioni per la definizione «in astratto» e dell'intesa con la singola Regione interessata - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, nonche' nelle materie di competenza residuale, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 26, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. Energia - Misure per la sicurezza e il potenziamento del settore energetico - Impianti di produzione di energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione, allocati in impianti industriali dismessi, ed impianti di produzione di energia elettrica a carbon fossile, per i quali sia stato richiesto un aumento della capacita' produttiva - Applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 5-bis del d.l. n. 5/2009, convertito dalla legge n. 33/2009, che consentono di derogare, alle condizioni ivi previste, alle disposizioni di legge nazionali e regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale - Ritenuta natura di norma derogatoria al normale assetto dei principi di governo del territorio e di tutela della salute non costituente principio fondamentale, nonche' lamentata vanificazione del contenuto dell'intesa che la Regione e' chiamata a dare rispetto all'autorizzazione dell'impianto prevista dall'art. 1, comma 2, del d.l. n. 7/2002, convertito dalla legge n. 55/2002 - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 27, comma 27. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. (009C0612) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Umbria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale 21 settembre 2009, n. 1300 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come procura speciale rogata dal notaio dott. Marco Carbonari
del collegio di Perugia in data 25 settembre 2009, rep. n. 72566,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, in via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 23 luglio
2009, n. 99, recante «Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in materia di
energia», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 176, supp. ord. del 31 luglio 2009, in relazione alle
seguenti disposizioni: art. 25, comma 2, lett. a); art. 25, comma 2,
lett. f); art. 25, comma 2, lett. g); art. 26, comma 1, per
violazione dell'art. 117, commi secondo e terzo, della Costituzione;
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione; dell'art. 120 della
Costituzione; del principio di leale collaborazione, sotto i profili
e per i motivi di seguito indicati.
F a t t o
La legge 23 luglio 2009, n. 99, Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in materia di
energia, contiene in primo luogo - come è ben noto - la fondamentale
decisione assunta dal Parlamento di tornare a produrre energia
nucleare nel territorio italiano.
La Regione Umbria prende atto di questa scelta, che compete agli
organi rappresentativi della comunità nazionale, pur con il
rammarico che la mancata riforma delle strutture parlamentari e prima
ancora l'omessa attivazione della partecipazione regionale alla
Commissione parlamentare per le questioni regionali non abbiano
consentito alle regioni di prendere parte a questa scelta nelle
corrette sedi legislative.
Fuori discussione dunque in questa sede la scelta di base, rimane
tuttavia la necessità di salvaguardare lo specifico ruolo delle
regioni, in quanto titolari costituzionali della potestà legislativa
nelle materie di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
ed in particolare in materia di governo del territorio, di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e di
tutela della salute, nonchè nelle altre materie nelle quali non sia
prevista la potestà legislativa statale, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione. Tale specifico ruolo deve essere
salvaguardato con riferimento sia alle regioni nel loro insieme, sia
alle regioni che siano poi direttamente interessate dagli
insediamenti delle centrali.
Viene particolarmente in considerazione l'art. 25 della legge in
questione, che contiene la Delega al Governo in materia nucleare.
Esso prevede un ruolo della Conferenza unificata di cui all'art. 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in primo luogo (comma
1) nella procedura di emanazione dei decreti legislativi delegati:
tale Conferenza, infatti, deve essere «sentita». Anche tale modalità
non rappresenta adeguatamente le istanze di partecipazione delle
regioni alle scelte generali, e tuttavia, nel vigente assetto dei
poteri legislativi nazionali, la ricorrente regione non censura tale
disposizione.
Sempre alla Conferenza unificata l'art. 25, comma 2, riconosce un
potere di «intesa» nella procedura di rilascio dell'autorizzazione
unica relativa ad impianti nucleari (lett. g).
Rimangono invece assenti, tra i principi e criteri direttivi
posti dalla legge di delega, disposizioni che garantiscano la
salvaguardia dei compiti e dei poteri costituzionali delle regioni,
là dove esse siano singolarmente e direttamente interessate da uno
specifico impianto nucleare.
Ciò vale in primo luogo in relazione all'art. 25, comma secondo,
lett. a), ai sensi del quale i decreti legislativi dovranno contenere
la «previsione della possibilità di dichiarare i siti aree di
interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di
vigilanza e di protezione».
La Regione Umbria contesta tale disposizione, per i motivi che
saranno di seguito esposti, in quanto essa non prevede che sulla
individuazione e definizione dei siti di interesse strategico
nazionale sia prevista l'intesa della regione interessata.
Ancora, lo stesso art. 25, comma 2, lett. g), che pure riconosce
alla Conferenza unificata un potere di «intesa» nella procedura di
rilascio dell'autorizzazione unica relativa ad impianti nucleari, non
riconosce lo stesso potere alla regione direttamente interessata, in
relazione ai profili di localizzazione territoriale.
Di qui l'ulteriore impugnazione di tale disposizione sotto questo
profilo.
Infine - quanto all'art. 25 - il principio direttivo di cui alla
lett. f) comporta che il legislatore delegato preveda la
«determinazione delle modalità di esercizio del potere sostitutivo
del Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese
con i diversi enti locali coinvolti, secondo quanto previsto
dall'art. 120 della Costituzione». Ora, in primo luogo non è chiaro
se tra le «necessarie intese con i diversi enti locali» di cui al
principio direttivo debbano intendersi comprese quelle - non meno
necessarie ad avviso della Regione Umbria, con le regioni
singolarmente interessate; e nel caso positivo non si vede come possa
essere legittimo che lo Stato si sostituisca alla regione nel dare la
propria intesa. In ogni modo, la norma non prevede alcun
coinvolgimento delle regioni nè nelle intese nè nell'esercizio del
potere sostitutivo, nella parte in esso possa risultare legittimo.
Viene poi qui in considerazione l'art. 26, comma 1, della stessa
legge n. 99 del 2009, secondo il quale «con delibera del CIPE, da
adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge e previo parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sentite le Commissioni parlamentari
competenti, sono definite le tipologie degli impianti per la
produzione di energia elettrica nucleare che possono essere
realizzati nel territorio nazionale». Inoltre è previsto che la
Conferenza unificata si esprima «entro sessanta giorni dalla
richiesta, trascorsi i quali il parere si intende acquisito».
La ricorrente regione ritiene che anche tale disposizione sia
illegittima, nella parte in cui prevede il semplice parere della
Conferenza unificata, anzichè l'intesa tra le regioni e le autonomie
locali, da un lato, e lo Stato, dall'altro.
Oltre alle disposizioni sopra illustrate relative alla produzione
dell'energia mediante centrali nucleari, la legge n. 99 del 2009
contiene anche altre Misure per la sicurezza e il potenziamento del
settore energetico, secondo quanto recita la rubrica dell'art. 27.
Interessa qui in particolare il comma 27, il quale applica ora
«le disposizioni di cui all'art. 5-bis del decreto-legge 10 febbraio
2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009,
n. 33», agli «impianti di produzione di energia elettrica alimentati
con carbon fossile di nuova generazione, se allocati in impianti
industriali dismessi, nonchè agli impianti di produzione di energia
elettrica a carbon fossile, qualora sia stato richiesto un aumento
della capacità produttiva».
Poichè l'art. 5-bis richiamato dispone che per le centrali da
esso individuate (ma ora innovate dalla nuova disposizione) «si
procede in deroga alle vigenti disposizioni di legge nazionali e
regionali che prevedono limiti di localizzazione territoriale,
purchè la riconversione assicuri l'abbattimento delle loro emissioni
di almeno il 50 per cento rispetto ai limiti previsti per i grandi
impianti di combustione di cui alle sezioni 1, 4 e 5 della parte II
dell'allegato II alla parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152», il combinato delle due disposizioni produce il venir meno
sia dei vincoli previsti dalla legislazione statale, sia di quelli
previsti dalla normativa regionale.
La ricorrente regione ritiene che tale disposizione sia
illegittima, in quanto essa non costituisce un principio fondamentale
della materia, al cui rispetto la legislazione regionale sia
costituzionalmente tenuta, ma una norma derogatoria che compromette
quei valori di ordine territoriale, di tutela della salute,
ambientali, turistici, ecc., alla quale sia la potestà legislativa
statale che quella regionale sono preordinate. Essa, inoltre, svuota
di contenuto l'intesa che la regione è chiamata a dare rispetto
all'autorizzazione dell'impianto, prevista dall'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (recante «Misure urgenti per
garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale», convertito
in legge 9 aprile 2002, n. 55.
Le impugnate disposizioni si rivelano dunque ad avviso della
ricorrente regione costituzionalmente illegittime per le seguenti
ragioni di
D i r i t t o
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma 2, lett. g).
L'art. 25, comma secondo, lett. g), pone come criterio direttivo
della delega che il legislatore delegato preveda «che la costruzione
e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti
radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita
e tutte le opere connesse siano considerati attività di preminente
interesse statale e, come tali, soggette ad autorizzazione unica
rilasciata, su istanza del soggetto richiedente e previa intesa con
la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti».
Come risulta dal testo, è previsto che l'autorizzazione unica
(che - a termini del principio stabilito con la successiva lettera h
- «sostituisce ogni provvedimento amministrativo, autorizzazione,
concessione, licenza, nulla osta, atto di assenso e atto
amministrativo, comunque denominati», ad eccezione delle procedure di
valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale
strategica), sia assunta con l'intesa della Conferenza unificata.
Tuttavia, tale previsione si rivela ugualmente illegittima nella
parte in cui essa non pone il principio - ad avviso della ricorrente
regione costituzionalmente dovuto - secondo il quale la
localizzazione dell'impianto richiede altresì l'intesa della regione
nel cui ambito esso deve essere realizzato.
Premesso che è pacifico che il coinvolgimento della Conferenza
non può essere ritenuto equivalente o sostitutivo di quello della
regione interessata (evidentemente diverso, infatti, è il tipo e
l'ambito degli interessi che nelle due sedi sono esaminati), la
necessità del consenso di questa in relazione alla localizzazione di
grandi opere, la cui realizzazione imprima al territorio una
caratterizzazione tanto forte da incidere sulla sua complessiva
destinazione e su tutti gli interessi che in esso insistono, è
implicita nel sistema di applicazione del principio di sussidiarietà
sin dalla sentenza fondante n. 303 del 2003, nella quale
espressamente si afferma che «per giudicare se una legge statale che
occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non
costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina» (punto 4.1 in diritto):
ed è esattamente questo valore che nella stessa sentenza viene
attribuito all'intesa regionale rispetto al Programma delle opere
strategiche approvato dal CIP E in base alla legge n. 443 del 2001.
Questo principio è stato ribadito proprio in relazione alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia
elettrica» dalla già ricordata sentenza n. 6 del 2004, nella quale
la legittimità costituzionale della normativa statale impugnata è
stata affermata proprio in ragione della circostanza che
«l'autorizzazione ministeriale per il singolo impianto "è rilasciata
a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano le
amministrazioni statali e locali interessate, svolto nel rispetto dei
principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, d'intesa con la
regione interessata"» (punto 7 in diritto). Ed in questa occasione la
Corte ha sottolineato che si deve trattare di «un'intesa "forte", nel
senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha
riconosciuto anche l'avvocatura dello Stato - a causa del
particolarissimo impatto che una struttura produttiva di questo tipo
ha su tutta una serie di funzioni regionali relative al governo del
territorio, alla tutela della salute, alla valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali, al turismo, etc».
Particolare importanza riveste poi la sentenza n. 62/2005, che
riguarda la questione dello stoccaggio dei rifiuti nucleari (e dunque
un oggetto vicino a quello della presente controversia).
Tale sentenza in primo luogo ribadisce che, quando gli interventi
necessari realizzati dallo Stato in vista di interessi unitari di
tutela ambientale «concernono l'uso del territorio, e in particolare
la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in
modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio,
da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di
governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali,
dall'altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei
rispettivi territori, impone che siano adottate modalità di
attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso
opportune forme di collaborazione, le regioni sul cui territorio gli
interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303» del
2003)» (punto 16 in diritto).
Di seguito la sentenza rileva che nel caso era stato prevista
sulla individuazione del sito l'intesa con la Conferenza unificata, e
valuta come corretta questa previsione. Essa tuttavia prosegue
osservando che «quando però, una volta individuato il sito, si debba
provvedere alla sua "validazione", alla specifica localizzazione e
alla realizzazione dell'impianto, l'interesse territoriale da
prendere in considerazione e a cui deve essere offerta, sul piano
costituzionale, adeguata tutela, è quello della regione nel cui
territorio l'opera è destinata ad essere ubicata», e che «non
basterebbe più, a questo livello, il semplice coinvolgimento della
Conferenza unificata, il cui intervento non può sostituire quello,
costituzionalmente necessario, della singola regione interessata»
(punto 17 in diritto).
Il principio della necessaria intesa con la regione interessata
viene ulteriormente ribadito con la sentenza n. 383 del 2005, in
relazione alla individuazione delle infrastrutture e degli
insediamenti strategici, ove pure si afferma la necessità «che anche
tale individuazione sia effettuata d'intesa con le regioni e le
province autonome interessate» (punto 25 in diritto).
Ad avviso della ricorrente regione la denunciata illegittimità,
consistente nella mancata indicazione quale principio e criterio
direttivo della necessità dell'intesa con la regione interessata in
relazione alla localizzazione della centrale, non viene meno per il
fatto che la successiva lett. h) prevede che «l'autorizzazione unica
sia rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale
partecipano le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei
principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7
agosto 1990, n. 241».
A parte la genericità dell'espressione «amministrazioni
interessate», e pur dando per scontato che tra esse vadano incluse le
regioni, l'istituto dell'intesa implica uno specifico rapporto
bilaterale tra lo Stato e la regione interessata, costituito da una
altrettanto specifica trattativa tra due parti, ed assistito da un
dovere particolare di attenzione e di reciproca collaborazione.
Tale rapporto speciale non può essere diluito e confuso in una
generica partecipazione al procedimento quale «amministrazione
interessata», ed è dunque del tutto insufficiente il principio
espresso da tale lett. h). Ciò anche se - a termini della legge n.
241 del 1990 - il dissenso espresso dalla regione conduca (come
previsto dall'art. 14-quater, comma 3-bis di tale legge) ad una
determinazione sostitutiva rimessa alla Conferenza Stato-regioni - se
il dissenso verte tra un'amministrazione statale e una regionale o
tra amministrazioni regionali - o alla Conferenza unificata, in caso
di dissenso tra una regione o provincia autonoma e un ente locale,
per terminare nella competenza ultima del Consiglio dei ministri ove
il dissenso non risulti con tali mezzi superato.
La necessità del rapporto specifico di intesa quanto alla
localizzazione delle centrali non rimane dunque adeguatamente
sostituito dalla sia pur qualificata partecipazione al procedimento.
Del resto, tale specificità - ed insieme una possibile diversa
soluzione - è bene dimostrata, all'interno della stessa legge qui
impugnata, dal nuovo testo dell'art. 1-sexies, comma 4-bis,
del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290), introdotto ora
dall'art. 27, comma 24 della legge n. 99 del 2009.
Tale comma 4-bis, nel suo testo originario, era stato appunto
dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza di codesta
Corte costituzionale n. 383 del 2005, sopra citata (come sopra
ricordato, esso prevedeva un «potere sostitutivo» statale in caso di
mancata intesa con la regione interessata). Ora, in sostanziale
esecuzione della sentenza n. 383, il nuovo comma 4-bis del decreto
dispone (per quanto qui interessa) come segue:
«In caso di mancata definizione dell'intesa con la regione o
le regioni interessate per il rilascio dell'autorizzazione, entro i
novanta giorni successivi al termine di cui al comma 3, si provvede
al rilascio della stessa previa intesa da concludere in un apposito
comitato interistituzionale, i cui componenti sono designati, in modo
da assicurare una composizione paritaria, rispettivamente dai
Ministeri dello sviluppo economico, dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare e delle infrastrutture e dei trasporti e dalla
regione o dalle regioni interessate. Ove non si pervenga ancora alla
definizione dell'intesa, entro i sessanta giorni successivi al
termine di cui al primo periodo, si provvede all'autorizzazione con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, integrato con la partecipazione del
presidente della regione o delle regioni interessate, su proposta del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti».
Dunque, è la stessa legge statale, guidata in questo caso dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale, ad indicare la
via idonea a preservare i caratteri specifici dell'intesa e la sua
peculiare rilevanza anche là dove - per le esigenze unitarie
codificate nel principio di sussidiarietà - alla regione interessata
non possa spettare la parola definitivamente finale.
Di qui l'illegittimità costituzionale della impugnata
disposizione, nella parte in cui non prevede che l'autorizzazione
unica debba essere rilasciata previa intesa con la regione
interessata.
2) Illegittimità costituzionale dell'rt. 25, comma 2, lett. a).
L'art. 25, comma secondo, lett. a), pone come criterio direttivo
della delega la «previsione della possibilità di dichiarare i siti
aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di
vigilanza e di protezione».
La regione non contesta, ovviamente, la necessità che i siti
delle centrali nucleari siano soggetti a speciali forme di vigilanza
e protezione. Ritiene invece di dovere essere coinvolta sia nella
esatta individuazione dell'area da qualificare come «di interesse
strategico nazionale», sia nella stessa individuazione delle forme di
vigilanza e protezione.
Ciò nell'ipotesi che non si tratti qui semplicemente di un
problema di ordine pubblico, ma che la qualifica in questione
conferisca ad aree non necessariamente coincidenti con quella della
centrale nucleare strettamente intesa uno status territoriale
speciale, comportante uno specifico regime dell'attività urbanistica
ed edilizia, intrecciandosi così con la materia del governo del
territorio e con tutti gli interessi inerenti a tale vastissima
materia.
Per quanto qui risulta, la qualificazione di aree come di
interesse strategico nazionale ha nella legislazione un precedente
specifico nell'art. 2, comma 4 del decreto-legge 23 maggio 2008, n.
90 (convertito in legge n. 123 del 2008 e modificato dall'art. 2-bis
della legge n. 210 del 2008), secondo il quale «i siti, le aree, le
sedi degli uffici e gli impianti comunque connessi all'attività di
gestione dei rifiuti costituiscono aree di interesse strategico
nazionale, per le quali il Sottosegretario di Stato provvede ad
individuare le occorrenti misure, anche di carattere straordinario,
di salvaguardia e di tutela per assicurare l'assoluta protezione e
l'efficace gestione».
La ricorrente regione ritiene che - nel quadro sopra delineato -
debba essere stabilito come vincolo costituzionale nella stessa legge
di delega che all'individuazione dell'area e delle relative misure di
protezione debba procedersi d'intesa con la regione o le regioni
direttamente interessate, per le stesse ragioni per le quali l'intesa
risulta necessaria - come sopra esposto - in relazione alla stessa
localizzazione della centrale.
Ne risulta dunque - nella indicata prospettiva - l'illegittimità
costituzionale dell'impugnata disposizione, in quanto non prevede il
necessario coinvolgimento delle regioni interessate.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma 1.
L'art. 26, comma 1, attribuisce al CIPE il compito di deliberare
«le tipologie degli impianti di produzione elettrica nucleare che
possono essere realizzati nel territorio nazionale».
Si noti che sia la definizione astratta delle tipologie sia la
definizione della tipologia di un determinato impianto incidono sui
livelli di sicurezza e sull'impatto complessivo sul territorio e su
tutti gli interessi che su di esso insistono, in larghissima misura
affidati alla competenza regionale.
In quanto si tratti di una competenza normativa secondaria nella
materia della produzione dell'energia, il suo esercizio non spetta
allo Stato secondo le ordinarie regole di competenza, quali poste
dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione: il quale - come ben
noto - limita il potere regolamentare dello Stato alle sole materie
di potestà legislativa esclusiva.
Se dunque si applicassero tali ordinari criteri di competenza,
l'esercizio del predetto potere regolamentare da parte del CIPE
risulterebbe illegittimo.
Ove tuttavia si ritenga che - stante la peculiarità della
materia - la competenza statale possa giustificarsi eccezionalmente
in forza del principio di sussidiarietà, allora saranno pur sempre
costituzionalmente necessari i consueti correttivi, in termini di
partecipazione delle regioni attraverso le necessarie intese.
Si tratta qui dunque da un lato della necessità dell'intesa -
anzichè del semplice parere - della Conferenza Stato-Regioni o
unificata, in quanto il CIPE definisca «in astratto» le tipologie
ammissibili su tutto il territorio nazionale.
Si tratta altresì, dall'altro lato, della necessità dell'intesa
con la singola regione interessata, in quanto il CIPE deliberi la
tipologia di un singolo determinato impianto, da collocare in una
regione determinata.
Di qui l'illegittimità costituzionale della disposizione in
quanto non prevede tali intese.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma 27.
L'art. 27, composto da ben 47 commi, contiene diverse Misure per
la sicurezza e il potenziamento del settore energetico.
Al comma 27 esso dispone che «agli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati con carbon fossile di nuova generazione,
se allocati in impianti industriali dismessi, nonchè agli impianti
di produzione di energia elettrica a carbon fossile, qualora sia
stato richiesto un aumento della capacità produttiva, si applicano,
alle condizioni ivi previste, le disposizioni di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33».
A sua volta, l'art. 5-bis richiamato, intitolato Riconversione di
impianti di produzione di energia elettrica, dispone al suo unico
comma che «per la riconversione degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati ad olio combustibile in esercizio alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, al fine di consentirne l'alimentazione a carbone o altro
combustibile solido, si procede in deroga alle vigenti disposizioni
di legge nazionali e regionali che prevedono limiti di localizzazione
territoriale, purchè la riconversione assicuri l'abbattimento delle
loro emissioni di almeno il 50 per cento rispetto ai limiti previsti
per i grandi impianti di combustione di cui alle sezioni 1, 4 e 5
della parte II dell'allegato II alla parte V del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152». Dispone altresì che tale disposizione «si
applica anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto».
In definitiva, il risultato della nuova disposizione, comprensiva
della parte che essa «riprende» dalla precedente, è che alle
centrali a carbon fossile non vi sarebbero più limiti di
localizzazione: nè per quelli di «nuova generazione» (se allocati in
impianti industriali dismessi), nè per quelli esistenti (anche di
vecchia generazione), per i quali sia stato richiesto un aumento di
potenza, alla sola condizione dell'abbattimento delle emissioni del
50 per cento rispetto ai limiti previsti per i grandi impianti.
Ad avviso della ricorrente regione, lo sganciamento della
localizzazione o dell'espansione di impianti in ogni modo altamente
inquinanti come le centrali a carbone da ogni vincolo di
localizzazione viola la potestà legislativa regionale in materia di
governo del territorio e di tutela della salute, oltre che quella in
materia di produzione dell'energia.
In effetti, tale disposizione non contiene un principio
fondamentale, ma è al contrario una norma derogatoria al normale
assetto dei principi di governo del territorio e di tutela della
salute. Il carattere derogatorio della disposizione si evince dalla
sua stessa formulazione («si procede in deroga alle vigenti
disposizioni di legge nazionali e regionali che prevedono limiti di
localizzazione territoriale»).
La compromissione delle potestà legislativa ed amministrativa
regionale nelle indicate materie - chiamata dalla Costituzione a
muoversi in un quadro di principi fondamentali, e non sulla base di
norme derogatorie sconnesse da ogni sistema di tutela - sarebbe
ancora più grave ove la disposizione impugnata dovesse intendersi
nel senso che la regione, in sede di rilascio dell'intesa prevista
dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7
(recante «Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale», convertito in legge 9 aprile 2002, n. 55), non
può far valere ad eventuale motivazione del proprio diniego ragioni
attinenti alla tutela di un corretto assetto territoriale, a
protezione degli interessi ad una ordinata convivenza delle persone
in un ambiente salubre e preservato.
Ove così fosse, infatti, la prevista intesa, pur rimanendo
formalmente richiesta, finirebbe per perdere oggetto e consistenza,
dal momento che attraverso di essa la regione non potrebbe far valere
gli interessi che è chiamata dalla Costituzione a tutelare. Ciò
appare tanto più lesivo delle competenze costituzionali della
regione in quanto codesta stessa Corte costituzionale, nel valutare
la legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto
legge n. 7 del 2002 ora citato, ha espressamente sancito che l'intesa
in esso prevista «va considerata come un'intesa "forte", nel senso
che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile
alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha riconosciuto
anche l'avvocatura dello Stato - a causa del particolarissimo impatto
che una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di
funzioni regionali relative al governo del territorio, alla tutela
della salute, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali,
al turismo, etc.».
Ove dunque tutti tali interessi dovessero considerarsi come
«limiti di localizzazione territoriale» che la regione non può più
far valere, verrebbe meno con ciò il principio stesso dell'intesa:
il quale - a termini della stessa sentenza ora ricordata -
costituisce poi il fondamento che legittima in forza del principio di
sussidiarietà l'assunzione di funzioni legislative ed amministrative
statali, oltre al ruolo riconosciuto al legislatore statale dall'art.
117, terzo comma, nelle materie di potestà legislativa regionale,
concorrente con quella statale.
Ne risulta dunque l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata in quanto essa non costituisce un principio
fondamentale della materia ma una norma derogatoria che compromette
quei valori di ordine territoriale, di tutela della salute,
ambientali, turistici, ecc., alla quale sia la potestà legislativa
statale che quella regionale sono preordinate ed in quanto essa
svuota di contenuto l'intesa che la regione è chiamata a dare
rispetto all'autorizzazione dell'impianto.

P. Q. M.
La Regione Umbria, come sopra rappresentata e difesa, chiede
voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale delle impugnate
disposizioni, sotto i profili e per i motivi sopra indicati.
Padova-Roma, addì 28 settembre 2009
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi