1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 218 SENTENZA 10 ottobre - 29 novembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Tutela dei minori stranieri non accompagnati - Indennita' dei tutori volontari iscritti nell'apposito elenco. - Legge 7 aprile 2017, n. 47 (Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati), artt. 11 e 21. (T-180218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 21
della legge 7 aprile 2017, n. 47 (Disposizioni in materia di misure
di protezione dei minori stranieri non accompagnati), promossi dal
Giudice tutelare del Tribunale ordinario di Benevento, con tre
ordinanze del 19 ottobre 2017, iscritte rispettivamente ai numeri da
6 a 8 del registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri.
udito nella camera di consiglio del 10 ottobre 2018 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti.

Ritenuto in fatto

1.- Con tre ordinanze di identico tenore del 19 ottobre 2017 il
Giudice tutelare del Tribunale ordinario di Benevento solleva
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 21 della
legge 7 aprile 2017, n. 47 (Disposizioni in materia di misure di
protezione dei minori stranieri non accompagnati), in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non prevedono alcun
onere a carico dello Stato per la tutela dei minori stranieri non
accompagnati, così escludendo «di fatto» che, per i tutori di questi
soggetti, possa trovare applicazione l'art. 379, secondo comma, del
codice civile.
Il giudice a quo riferisce di dover decidere sulla richiesta di
liquidazione di un'equa indennità avanzata dai tutori di tre minori
stranieri non accompagnati e privi di beni per far fronte alle spese
e agli oneri derivanti dalla tutela.
Il rimettente esclude di poter aderire alla richiesta degli
interessati di porre l'indennità a carico dei responsabili delle
strutture di accoglienza che hanno accolto i minori; sebbene,
infatti, i responsabili abbiano agito per la nomina dei tutori, su di
loro non gravava alcun onere, spettando, invece, all'autorità di
pubblica sicurezza l'obbligo di informare gli organi competenti della
presenza del minore sul territorio dello Stato.
Il giudice a quo rileva che l'art. 11 della legge n. 47 del 2017
ha istituito un elenco di «tutori volontari» dei minori stranieri non
accompagnati e il successivo art. 21 ha previsto che le risorse
pubbliche possono essere utilizzate solo per il gratuito patrocinio a
spese dello Stato, quando i minori stranieri necessitino di
assistenza legale.
Il sistema così delineato determinerebbe, secondo la
prospettazione del Tribunale rimettente, una disparità di
trattamento, in contrasto con l'art. 3 Cost., rispetto ai tutori
delle persone incapaci italiane, alle quali lo Stato riconoscerebbe
una pensione di invalidità, che consentirebbe di coprire le spese di
tutela; d'altronde, prosegue il giudice a quo, la gravosità dei
compiti dei tutori dei minori stranieri non accompagnati, che
svolgono numerose attività e sostengono delle spese anche solo per
raggiungere le strutture, dislocate sul territorio, presso cui sono
collocati i minori, e l'impossibilità di porre l'indennità ex art.
379 cod. civ. a carico dello Stato, comporterebbero il pericolo di
non avere alcun tutore disponibile ad assumere l'incarico.
Per superare l'impossibilità «di fatto» di accordare l'equa
indennità di cui all'art. 379 cod. civ. il giudice a quo chiede la
declaratoria di incostituzionalità degli artt. 11 e 21 della legge
n. 47 del 2017, nella parte in cui non prevedono alcun onere a carico
dello Stato per la tutela dei minori stranieri non accompagnati.
2.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo, in via preliminare, che, per effetto dell'art. 2
del decreto legislativo 22 dicembre 2017, n. 220 (Disposizioni
integrative e correttive del decreto legislativo 18 agosto 2015, n.
142, di attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale nonchè
della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), successivo alle ordinanze di rimessione, è stato
modificato l'art. 11 della legge n. 47 del 2017 il quale ora
richiama, per la disciplina dei tutori dei minori stranieri non
accompagnati, le disposizioni del Libro I, Titolo X, Capo I, del
codice civile. Tuttavia, anche nella vigenza dell'originaria
disposizione, che richiamava erroneamente il titolo IX, non vi erano
dubbi sull'applicazione della disciplina della tutela dei minori
italiani anche ai tutori dei minori stranieri non accompagnati.
3.- La difesa dell'interveniente deduce l'inammissibilità delle
questioni per difetto di motivazione sulla rilevanza e sulla non
manifesta infondatezza, sia relativamente all'art. 11 della legge n.
47 del 2017, poichè il giudice non avrebbe chiarito il collegamento
esistente tra la norma censurata, i tutori nominati nell'ambito dei
procedimenti sottoposti al suo esame (rispetto ai quali non sarebbe
stato neppure specificato se i nominativi siano stati tratti
dall'elenco dei tutori volontari) e l'indennità di cui all'art. 379,
secondo comma, cod. civ., sia relativamente all'art. 21 della legge
n. 47 del 2017, poichè l'ordinanza non avrebbe esplicitato le
ragioni di conflitto rispetto al parametro costituzionale evocato.
4.- Nel merito l'Avvocatura deduce l'infondatezza delle questioni
poichè, anche prima delle innovazioni legislative introdotte dal
d.lgs. n. 220 del 2017, al tutore del minore straniero non
accompagnato erano applicabili tutte le disposizioni del Libro I,
Titolo X, Capo I, cod. civ. e, quindi, anche l'art. 379 cod. civ., la
cui operatività non sarebbe stata preclusa dall'istituzione, presso
il tribunale dei minorenni, di un albo dei tutori volontari, formati
e selezionati dai garanti regionali e delle Province autonome di
Trento e Bolzano per l'infanzia e l'adolescenza.
In ogni caso, l'Avvocatura dello Stato precisa che l'ufficio
tutelare è sempre gratuito e che al tutore può essere riconosciuta
un'indennità soltanto per l'attività legata all'amministrazione del
patrimonio del minore (e non anche alla cura della sua persona), il
cui onere grava sul patrimonio stesso.
Tale regola avrebbe carattere generale e sarebbe valevole per
ogni tutela, non solo per quella dei minori stranieri non
accompagnati, così da escludere la disparità di trattamento evocata
dal rimettente, rispetto alla quale l'assenza di reddito degli
stranieri non avrebbe alcuna rilevanza.

Considerato in diritto

1.- Con tre ordinanze di identico contenuto, il Giudice tutelare
del Tribunale ordinario di Benevento dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 11 e 21 della legge 7 aprile 2017, n. 47
(Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri
non accompagnati), che, in materia di minori stranieri non
accompagnati, prevedono la nomina di un rappresentante del minore
tratto da un elenco di tutori volontari senza che gli oneri della
tutela possano essere posti a carico dello Stato, così escludendo
«di fatto» l'applicabilità dell'art. 379, secondo comma, del codice
civile, non avendo tali minori beni o denaro a disposizione.
Secondo il giudice rimettente il sistema così delineato si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 della Costituzione per disparità
di trattamento rispetto ai tutori delle persone incapaci italiane,
alle quali spetta una pensione di invalidità, su cui può gravare
l'equa indennità di cui all'art. 379 cod. civ.
2.- In considerazione dell'identità delle norme denunciate e
delle censure proposte, i giudizi devono essere riuniti per essere
decisi con un'unica pronuncia.
3.- L'art. 11 della legge n. 47 del 2017 ha subito una modifica
ad opera del decreto legislativo 22 dicembre 2017, n. 220
(Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18
agosto 2015, n. 142, di attuazione della direttiva 2013/33/UE recante
norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione
internazionale nonchè della direttiva 2013/32/UE recante procedure
comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di
protezione internazionale), che ha sostituito il richiamo normativo
al Titolo IX, Libro I, cod. civ., relativo alla responsabilità
genitoriale e ai diritti e doveri del figlio, con il richiamo alle
disposizioni del Titolo X, riguardante appunto la tutela del minore,
stabilendosi così che la relativa disciplina si applica anche ai
minori stranieri non accompagnati.
3.1.- La modifica normativa intervenuta non ha inciso in maniera
sostanziale sulla disciplina oggetto di censura di
incostituzionalità, essendosi limitata a sostituire un erroneo
richiamo normativo.
Pertanto, la restituzione degli atti al giudice a quo, per una
nuova valutazione sulla rilevanza, sarebbe superflua e in contrasto
con il principio di effettività della tutela giurisdizionale,
comportando un inutile allungamento dei tempi dei giudizi a quibus
(sentenza n. 186 del 2013; nello stesso senso, sentenze n. 125 del
2018, n. 33 del 2018, n. 253 del 2017, n. 86 del 2017 e n. 203 del
2016).
4.- In merito alle eccezioni di inammissibilità sollevate
dall'Avvocatura generale dello Stato per difetto di motivazione sulla
rilevanza e sulla non manifesta infondatezza - incentrate
sull'assunto che il giudice a quo, quanto all'art. 11 della legge n.
47 del 2017, non avrebbe chiarito il collegamento esistente tra la
norma censurata, i tutori nominati nell'ambito dei procedimenti
sottoposti al suo esame e l'indennità di cui all'art. 379, secondo
comma, cod. civ., e, quanto all'art. 21 della medesima legge, non
avrebbe esplicitato le ragioni di conflitto rispetto al parametro
costituzionale evocato - esse non sono fondate, poichè il rimettente
ha invocato una pronuncia additiva che ponga a carico dello Stato le
spese per la tutela dei minori stranieri non accompagnati per sanare
la supposta disparità di trattamento rispetto ai tutori delle
persone incapaci di nazionalità italiana.
5.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
Il Tribunale rimettente ritiene che le norme censurate siano
costituzionalmente illegittime, perchè determinano una disparità di
trattamento dei tutori dei minori stranieri non accompagnati, a cui
non è assicurata l'equa indennità di cui all'art. 379 cod. civ. in
ragione della situazione di nullatenenza degli assistiti, rispetto ai
tutori degli italiani, a cui l'indennità sarebbe assicurata dalla
pensione di invalidità di cui fruiscono gli incapaci affidati alle
loro cure.
La dedotta disparità di trattamento non esiste, muovendo il
rimettente da un presupposto interpretativo erroneo.
Nell'ordinamento italiano l'ufficio tutelare è sempre gratuito,
a prescindere dalla nazionalità del soggetto a favore del quale
viene prestato, e l'equa indennità è assegnata dal giudice tutelare
solo nei casi in cui vi sono oneri derivanti dall'amministrazione di
un patrimonio, in considerazione delle relative difficoltà, mentre
non spetta per le cure dedicate alla persona dell'incapace.
All'ufficio del tutore, infatti, non corrisponde un impiego o una
prestazione professionale, integrando il suo adempimento un dovere
sociale di alto valore morale; l'equa indennità che, come si è
detto, si riferisce ai casi di gestione di un patrimonio, «non ha
natura retributiva, ma serve a compensare gli oneri e le spese non
facilmente documentabili da cui è gravato il tutore a cagione
dell'attività di amministrazione del patrimonio del pupillo, alla
quale l'ufficio tutelare lo obbliga personalmente senza possibilità
di nominare sostituti, i "coadiuvanti" previsti nell'ultima parte
della norma in esame non essendo sostituti nel senso dell'art. 1717,
secondo comma, cod. civ., bensì semplici ausiliari dell'obbligato
nel senso dell'art. 1228; [...] invece, l'obbligo di cura della
persona non comporta oneri e spese quantificabili, sia pure
forfettariamente, in denaro, e d'altra parte il contenuto di tale
obbligo non implica la prestazione personale di servizi propri di un
lavoratore domestico o di un infermiere, ben potendo il tutore, se il
patrimonio lo consente, farsi autorizzare dal giudice ad assumere una
o più persone di servizio oppure a collocare l'incapace in un
istituto idoneo ad assisterlo, o altrimenti a chiedere il soccorso
delle istituzioni pubbliche di assistenza» (ordinanza n. 1073 del
1988).
Ne deriva, pertanto, che il presupposto dell'indennità è
costituito dall'esistenza di un patrimonio del minore (e non nella
mera pensione d'invalidita') e il suo riconoscimento è legato
all'attività di gestione di esso, in assenza della quale al tutore,
anche se di persona incapace di nazionalità italiana, non verrà
riconosciuto alcunchè, neppure per la rifusione delle spese vive
sostenute.
Infine, la pronuncia additiva richiesta dal Tribunale di
Benevento sarebbe in contraddizione con la ratio specifica delle
norme censurate, laddove richiedono un requisito ulteriore, rispetto
a quelli previsti dal codice civile, per la nomina dei tutori dei
minori stranieri non accompagnati, che devono essere tratti da un
elenco di tutori volontari.
L'elemento della volontarietà si integra, dunque, con il valore
sociale dell'adempimento dell'ufficio, a cui la legge n. 47 del 2017
ha inteso dare specifico risalto, escludendo la necessità della
corresponsione dell'indennità, anche sotto forma di rimborso spese:
la gratuità è connaturata al volontariato, che implica un impegno
anche materiale di colui che lo presta. Pertanto, le ordinanze di
rimessione muovono da un presupposto interpretativo errato che
comporta il rigetto delle questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 11 e 21 della legge 7 aprile 2017, n. 47 (Disposizioni in
materia di misure di protezione dei minori stranieri non
accompagnati), sollevate, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Giudice tutelare del Tribunale ordinario di
Benevento, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 novembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA