1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2022
Ordinanza del 21 gennaio 2022 del Tribunale di Lecce - Sezione lavoro nel procedimento civile promosso da De Razza Pietro c/INPS - Istituto Nazionale Previdenza Sociale . Previdenza - Indebito previdenziale non pensionistico (nella specie, indennita' di disoccupazione) - Omessa previsione dell'irripetibilita' delle somme laddove siano state percepite in buona fede e la condotta dell'ente erogatore abbia ingenerato nel percettore un legittimo affidamento circa la loro spettanza. - Codice civile, art. 2033. (22C00020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2022)

TRIBUNALE DI LECCE


Sezione Lavoro

Ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale
Il giudice, sciogliendo la riserva di cui al verbale d'udienza
del 18.1.2022, nella controversia tra De Razza Pietro, rappresentato
e difeso dall'avv. Luca Putignano
e
INPS, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Teresa Petrucci ha
pronunciato la seguente ordinanza.

Fatti di causa

Parte ricorrente, attualmente titolare di pensione VO, ha fatto
presente che con nota del 26.11.2013 INPS ha chiesto il pagamento
della somma di euro 1926,60 a titolo di maggiori somme corrisposte
sulla indennità di disoccupazione (prestazione DS n. 1192) percepita
tra ottobre 2004 e l'11 luglio 2005. Il ricorrente ha eccepito la
violazione dell'art. 3 l. 241/1990, violazione dell'art. 52 l. 88/89
nonchè violazione del principio di buona fede. Ha evidenziato anche
il lungo tempo trascorso tra cessazione dell'erogazione e prima
richiesta di restituzione, la circostanza che INPS fosse a conoscenza
di tutti gli elementi per determinare l'indennità, la destinazione
della somma alla soddisfazione delle esigenze alimentari di esso
ricorrente.
INPS, nel costituirsi, ha rappresentato che la normativa
richiamata dal ricorrente appare inconferente in quanto - in caso di
indebito su prestazioni previdenziali non pensionistiche (come la
disoccupazione) - trova applicazione l'art. 2033 cc. Ritiene
infondate le argomentazioni del ricorrente. Rispetto alla buona fede
dello stesso, INPS si limita a ritenerla irrilevante e richiama in
proposito Cass. 12146/2003. In via preliminare INPS ha eccepito la
prescrizione e la decadenza dall'azione.
Con le note di trattazione del 2.4.2021 parte ricorrente ha
insistito nelle proprie tesi richiamando giurisprudenza di
legittimità (relativa all'indebito assistenziale e ad altra
fattispecie su cui infra) a sostegno del rilievo della buona fede e
del legittimo affidamento dell'accipiens.
All'udienza del 18.1.2022 la causa veniva riservata. A
scioglimento della stessa si ritiene di dover sottoporre a codesta
Ecc.ma Corte costituzionale questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2033 cc in relazione agli art. 11 e 117 c. I Cost. con
riferimento all'art. 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU firmato
a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4
agosto 1955, n. 848 pubblicata in GU n. 221 del 24.9.1955, per come
interpretato dalla giurisprudenza della Corte EDU.
La normativa rilevante.
Appare preliminare e dirimente individuare la normativa rilevante
rispetto al presente indebito.
Orbene, INPS ha fatto riferimento a Cass. 12146/2003 (secondo
cui: "Nel caso di domanda di ripetizione dell'indebito proposta
dall'I.N.P.S. in relazione alle somme corrisposte a titolo indennità
di disoccupazione, qualora risulti accertato che l'erogazione è
avvenuta 'sine titulò, la ripetibilità delle somme non può essere
esclusa ex art. 2033, cod. civ., per la buona fede dell'accipiens, in
quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto
la restituzione dei frutti e degli interessi, non essendo inoltre
neppure applicabile alla succitata fattispecie l'art. 1, commi
duecentosessantesimo ss., legge n. 662 del 1996, che concerne
esclusivamente le prestazioni pensionistiche."). Si esprime nel
medesimo senso Cass. 3488/2003.
Tale orientamento risulta confermato anche da giurisprudenza
successiva in tema di prestazioni previdenziali non pensionistiche.
In particolare, Cass. 10274/2021 - richiamando come espressione
di un principio generale i precedenti in tema di indebito
previdenziale non pensionistico - ha ritenuto assoggettabile all'art.
2033 cc l'azione di ripetizione per indebita fruizione di permessi ex
l. 104/92 (la fattispecie era relativa a permessi fruiti da
lavoratore del settore privato e quindi specificamente afferente a
prestazione previdenziale non pensionistica, come esplicitato nella
motivazione della citata decisione). Parimenti, Cass. 31373/2019 ha
ritenuto che sia l'art. 2033 cc ad applicarsi in caso di indebito su
prestazione di mobilità. La medesima soluzione, sempre in tema di
indennità di mobilità, era già stata fatta propria da Cass.
3824/2011.
In sostanza, esiste un costante orientamento di legittimità che
assoggetta all'art. 2033 cc tutte le ipotesi di indebito
previdenziale non pensionistico.
Come si vedrà in punto di rilevanza, le ulteriori norme - così
come gli orientamenti giurisprudenziali - citati da parte ricorrente
non possono trovare applicazione al caso di specie.
Pertanto, alla luce del diritto vivente, risulta applicabile
l'art. 2033 cc secondo cui: Chi ha eseguito un pagamento non dovuto
ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai
frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha
ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal
giorno della domanda.
Nel caso oggetto di causa, come anche confermato dalla memoria
INPS, non si fa oggetto di computo di accessori ma solo della
ripetibilità della prestazione erogata. Le circostanze di fatto
invocate dal ricorrente (pacificamente riconducibili alle nozioni di
buona fede e legittimo affidamento) pertanto, anche laddove
riconosciute, risulterebbero irrilevanti in assenza di intervento di
codesta Ecc.ma Corte.
Come sarà approfondito, tuttavia, la giurisprudenza della Corte
EDU ha inteso valorizzare il profilo del legittimo affidamento nella
tutela del patrimonio dei percettori di prestazioni pubbliche
ritenendo violativo dell'art. 1 Protocollo Addizionale n. 1 CEDU -
sotto il profilo della proporzionalità - il recupero dell'indebito
senza valorizzare proprio la sussistenza di un legittimo affidamento
dell' accipiens in buona fede. Da tale circostanza questo giudice
ritiene derivi la necessità della presente questione di legittimità
costituzionale.
La rilevanza.
La questione è rilevante nel caso di specie in quanto non
risultano applicabili gli ulteriori principi e le ulteriori norme
invocate dal ricorrente che di seguito vengono scrutinate. Nè appare
possibile una interpretazione costituzionalmente orientata della
norma rilevante (2033 cc) alla luce della giurisprudenza di seguito
illustrata.
Tuttavia, preliminarmente, in quanto potenzialmente idonee a
determinare l'esito del giudizio, vanno affrontate l'eccezione di
prescrizione e quella di decadenza ex art. 47 dpr 639/70 avanzate da
INPS. Le stesse sono infondate. Infatti, la prestazione è già stata
erogata e quindi non si applica la decadenza ex art. 47 cit. in
quanto la stessa opera in caso di prima richiesta della prestazione e
non laddove la stessa sia stata concessa e poi oggetto di ripetizione
di indebito. Ugualmente non opera prescrizione alcuna. La prestazione
è stata già erogata in via amministrativa in favore del ricorrente
(come ammette INPS, che infatti obietta solo rispetto al quantum a
suo tempo erogato) e quindi nessuna prescrizione è ipotizzabile in
danno dello stesso in sede di giudizio in cui il percettore contesta
la legittimità della ripetizione di indebito azionata da INPS.
Di contro, alcuna prescrizione, decennale, dell'azione di
indebito da parte di INPS è maturata o è stata tantomeno eccepita
dal ricorrente.
Nel merito, in primo luogo, non trova applicazione l'art. 3 l.
241/1990. Trattandosi di giudizio afferente al rapporto previdenziale
resta irrilevante il tenore del provvedimento INPS (Cass. 9986/2009).
In generale, si esprime per l'irrilevanza della disciplina dell'art.
3 1. 241/90 - e in generale della legge tutta sul procedimento
amministrativo nella materia degli indebiti previdenziali - Cass.
31954/2019 (e giur. ivi citata).
Si è quindi di fronte ad un orientamento consolidato che non
consente di considerare utilmente valutabile questa argomentazione
del ricorrente.
Parimenti, non può trovare applicazione l'art. 52 l. 88/89 (e
neppure l'art. 13 1. 412/91, invero e per i medesimi argomenti).
Tali norme, cosi espressamente Cass. 10274/2021, "sono proprie di
un diverso sistema (indebito pensionistico) non applicabile
all'indebito su prestazioni previdenziali non pensionistiche".
Come affermato da Cass. 31373/2019: Peraltro, alla possibilità
di adottare un'interpretazione analogica della citata disposizione
introdotta dal legislatore del 1989 osta la consolidata
giurisprudenza di legittimità nel senso del carattere eccezionale
delle disposizioni sull'indebito, non suscettibili di interpretazione
analogica ed applicazione a qualunque prestazione previdenziale (v.,
fra le altre, Cass. n.28517 del 2008: Cass. n.3824 del 2011). [...]
Corroborano ulteriormente la non praticabilità di un'interpretazione
analogica sia la necessità di evitare antinomie nel sistema sia la
coerenza sistematica, non potendo trascurarsi la consolidata
giurisprudenza che ha affermato l'inapplicabilità, per via
analogica, del citato articolo 52 della legge n.88 del 1989 alle
prestazioni assistenziali indebite (v., fra le altre, Cass. nn. 15550
e 15719 del 2019, Cass. nn. 28771 e 5059 del 2018) [...]
L'attuale diritto vivente è quindi nel pacifico senso
dell'esclusione dell'applicabilità dell'art. 52 cit. (e per gli
stessi motivi va esclusa l'applicabilità dell'art. 13 l. 412/1991).
Parimenti, non è applicabile la giurisprudenza di legittimità
in tema di indebito su prestazioni assistenziali (il ricorrente cita
Cass. 28771/18 ma in senso conforme sembrano potersi individuare, tra
le altre, Cass. 13223/2020 e Casa. 26036/2019). Ferma restando
l'evoluzione che sta vivendo la giurisprudenza in tema di indebito
assistenziale, i due sistemi di ripetibilità degli indebiti -
assistenziale e previdenziale non pensionistico - sono tra loro
autonomi e parimenti insuscettibili di applicazione analogica.
Invero, la giurisprudenza più recente venuta consolidandosi in
ambito assistenziale sottrae l'indebito assistenziale alla disciplina
dell'art. 2033 cc; di contro, il diritto vivente in materia di
prestazioni previdenziali non pensionistiche afferma l'applicazione
dell'art. 2033 cc.
Come evidenziato da Cass. 13916/2021: La giurisprudenza della
Corte Costituzionale in materia di indebito assistenziale pur
affermando (con le ordinanze n_ 264/2004 e n. 448/2000) che non
sussiste un'esigenza costituzionale che imponga per l'indebito
previdenziale e per quello assistenziale un'identica disciplina, ha
ritenuto che operi anche "in questa materia un principio di settore,
onde la regolamentazione della ripetizione dell'indebito è
tendenzialmente sottratta a quella generale del codice civile" (ord.
n. 264/2004). La Corte costituzionale ha evidenziato che " il canone
dell'art. 38 Cost, appresta al descritto principio di settore una
garanzia costituzionale in funzione della soddisfazione di essenziali
esigenze di vita della parte più debole del rapporto obbligatorio,
che verrebbero ad essere contraddette dalla indiscriminata
ripetizione dà prestazioni naturaliter già consumate in
correlazione - e nei limiti - della loro destinazione alimentare (C.
Cost. n. 39 del 1993; n. 431 del 1993)".
Parimenti inconferente è l'ulteriore decisione citata dal
ricorrente nelle note di trattazione del 2.4.21 (Cass. 482/2017). La
stessa riguarda invero la questione dei rapporti tra art. 2126 cc e
art. 2036 cc. Trattasi di fattispecie totalmente avulsa dal qui
presente caso e relativa a norma (2126 cc) che non viene in alcun
rilievo in questo caso.
Emerge quindi che nello specifico settore che qui rileva - quello
degli indebiti previdenziali non pensionistici - a venire in rilievo
sia "soltanto" l'art. 2033 cc e che ulteriorì discipline proprie di
altri sottosettori non siano applicabili alla fattispecie.
In sostanza, la giurisprudenza citata (Cass. 12146/2003, Cass.
10274/2021, Cass. 31373/2019, Cass. 3824/2011, Cass. 3488/2003) - per
continuità e portata argomentativa - perviene a costituire quel
diritto vivente in presenza del quale il giudice a quo - se è pur
libero di non uniformarvisi e di proporre una sua diversa esegesi,
essendo la "vivenza" della norma una vicenda per definizione aperta,
ancor più quando si tratti di adeguarne il significato a precetti
costituzionali - ha alternativamente la facoltà di assumere
l'interpretazione censurata in termini di "diritto vivente" e di
richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilità con
parametri costituzionali (sentenze n. 191 del 2013, n. 258 e n. 117
del 2012 e n. 91 del 2004); così C. cost. n. 242/2014; in tal senso
anche sentenze n. 33 del 2021, n. 75 del 2019, n. 39 del 2018, n. 259
e n. 122 del 2017.).
Diversi esiti interpretativi non appaiono possibili alla luce del
complessivo tenore della giurisprudenza di legittimità sopra
riportata.
Sempre in punto di rilevanza, come rappresentato da codesta
Ecc.ma Corte - sent. 59/2021 - [a]nche nella prospettiva di un più
diffuso accesso al sindacato di costituzionalità (sentenza n. 77 del
2018, punto 8 del Considerato in diritto) e di una più efficace
garanzia della conformità della legislazione alla Carta
fondamentale, il presupposto della rilevanza non si identifica
nell'utilità concreta di cui le parti in causa potrebbero
beneficiare (sentenza n. 20 del 2018, punto 2 del Considerato in
diritto)» (sentenza n. 174 del 2019, punto 2.1. del Considerato in
diritto). La rilevanza si configura come «necessità di applicare la
disposizione censurata nel percorso argomentativo che conduce alla
decisione e si riconnette all'incidenza della pronuncia di questa
Corte su qualsiasi tappa di tale percorso» (sentenza n. 254 del 2020,
punto 4.2. del Considerato in diritto). L'applicabilità della
disposizione censurata è dunque sufficiente a fondare la rilevanza
della questione proposta (fra le molte, sentenza n. 174 del 2016,
punto 2.1. del Considerato in diritto).
Nel caso di specie, si ritiene che la rilevanza della questione
discenda non solo dalla necessità di applicare la norma in giudizio
ma - a rafforzare, per questo giudice, la sussistenza del requisito -
anche da una serie di elementi allegati in ricorso la cui valutazione
sarebbe assolutamente preclusa in assenza di intervento additivo di
codesta Ecc .ma Corte.
In concreto, in assenza di intervento di codesta Ecc.ma Corte il
ricorso andrebbe rigettato.
È provato in atti che il ricorrente abbia ricevuto una somma
(parzialmente) non spettante. Ed invero - secondo la giurisprudenza
di legittimità in materia di indebito previdenziale (applicabile
anche al caso dì specie) - l'onere della prova in materia grava
sempre sul percettore (SSUU n. 18046 del 2010, Cass. 2739/2016 in
tema di indebito su disoccupazione.). Non vi sono allegazioni sulla
spettanza del diritto in ricorso.
Nè assume rilievo la motivazione del provvedimento di indebito
perchè si tratta di giudizio sul rapporto (sotto forma di
accertamento negativo dell'obbligo restitutorio, SSUU n. 18046 del
2010) e non sull'atto (nega la rilevanza della motivazione del
provvedimento in materia previdenziale/assistenziale anche Cass.
26231/18 -pronunciatasi a seguito di ordinanza interlocutoria 6375/18
della sez. VI-L e alla quale va quindi riferito particolare rilievo
nomofilattico).
In ogni caso, un diverso orientamento (come sembrerebbe essere
quello di Cass. 198/2011) - oltre a non essere accoglibile in quanto
surrettiziamente in contrasto col dictum delle citate Sezioni unite e
con le sentenze precedentemente citate che negano rilievo
all'applicazione della 1. 241/90 alla materia dell'indebito
previdenziale -porterebbe al più a un'inversione in giudizio del
citato onere probatorio (in quanto si verte pur sempre su un giudizio
sul rapporto e sulla spettanza del diritto).
In ogni caso, INPS in questo giudizio - nella propria memoria e
nei propri atti - ha dato prova dell'effettivo maggior pagamento,
Quindi neppure tale aspetto potrebbe essere positivamente vagliato.
Le difese attoree si incentrano quindi o su profili formali della
richiesta di indebito INPS (argomentazione afferente l'art. 3 l.
241/90, come visto infondata) o su argomenti che postulano
l'applicazione di un sistema derogatorio rispetto all'art. 2033 cc o
comunque sull'applicazione del principio di buona fede/affidamento e,
come detto, condurrebbero al rigetto del ricorso.
Di contro, in caso di accoglimento della proposta questione,
questo giudice potrebbe valutare nel merito le argomentazioni -
sintetiche ma precise - spese dal ricorrente sotto il profilo
dell'affidamento/buona fede.
A tal proposito, è certo che l'indennità di disoccupazione,
ancorchè in misura minore, fosse spettante - a seguito di domanda -
come pacificamente ammesso da INPS in memoria. La stessa è stata
quindì percepita in base ad un legittimo titolo. L'argomentazione di
INPS secondo cui la maggior erogazione sarebbe da considerarsi senza
titolo è contraria alle indicazioni della giurisprudenza CEDU di
seguito richiamata (p.es. sentenza Čakarević c. Croazia, parr. 56 ss)
e, come tale, inidonea a privare di rilevanza la presente questione.
Parimenti, è provata (e comunque non contestata) la buona fede del
ricorrente in quanto lo stesso INPS ammette - a pag. 3 della memoria
difensiva - che è stata valutata come di buona fede la percezione
delle somme e che tuttavia di ciò si è tenuto conto solo in punto
di accessori del credito restitutorio, proprio in ossequio all'art.
2033 cc.
È ancora provato che il ricorrente abbia ricevuto la prima
comunicazione di restituzione dopo oltre otto anni dalla ricezione
dell'ultimo accredito della prestazione di disoccupazione (la nota
INPS è del novembre 2013).
Lo stesso ricorrente evidenzia in ricorso: il tempo trascorso tra
ultima rata percepita e nota di indebito, l'imputabilità all'ente
del fatto, la conoscibilità di tutti i dati rilevanti da parte di
INPS, l'utilizzo della somma per finalità di sussistenza (pg. 2
ricorso).
Trattasi di elementi tutti riscontrati in atti e che - in caso di
accoglimento del presente incidente di costituzionalità - dovrebbero
essere valutati. In caso contrario, resterebbero invece irrilevanti.
Sotto il profilo della rilevanza dell'errore dell'ente si ritiene
anche di fare le presenti brevi precisazioni.
Per completezza di argomentazione va precisato che non si ritiene
che l'erogazione della somma in eccesso chiesta in ripetizione sia
stata basata su un mero errore di calcolo. Infatti, dalla
documentazione in atti, proveniente da archivi INPS, appare che la
stessa variasse di mese in mese anche per periodi di pari durata
indennizzati e questo in virtù dell'operare di INPS (p.es. rata di
giugno 2005 doppia rispetto a maggio 2005 a sua volta diversa da
aprile 2005 e questo senza che variassero elementi quali gli ANF).
Appare pertanto non si verta in ipotesi di mero errore materiale.
Inoltre, quanto indicato a pg. 2 e 3 nella memoria INPS, suggerisce
che l'ente abbia valutato un periodo di indennizzabilità dell'evento
di disoccupazione maggiore di quello ritenuto spettante.
Inoltre, dopo aver erogato la prestazione per un congruo lasso di
tempo, INPS ha atteso oltre 8 anni per chiedere la ripetizione
dell'eccesso; tale lasso di tempo appare idoneo a far intendere
l'avvenuta stabilità di quanto erogato (ciò a maggior ragione in
quanto INPS ha dedotto di aver scoperto la circostanza del maggior
importo erogato già nel settembre 2005, come ammesso in memoria).
Nè vi è presenza o prova di alcuna riserva di ripetizione, neppure
menzionata da INPS.
In ultimo, in assenza di intervento di codesta Ecc.ma Corte, non
potrebbe essere presa in considerazione la esigua entità della somma
da ripetere, la circostanza che l'intero importo della disoccupazione
erogata era comunque modesto e che tale somma serviva a supportare i
bisogni alimentari di un soggetto privo di occupazione (e attualmente
pensionato ultrasettantenne).
Tali elementi potrebbero essere presi in considerazione solo a
seguito di intervento additivo di codesta Ecc.ma Corte.
Da quanto descritto, questo giudice ritiene che la questione di
costituzionalità sia rilevante nel giudizio a quo.
Non manifesta infondatezza.
Questo giudice ritiene che l'art. 2033 cc - anche alla luce della
giurisprudenza sopra citata - si ponga in contrasto con gli artt. 11
e 117 e. l della Costituzione in relazione all'art. 1 Protocollo
Addizionale n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per
come interpretato dalla giurisprudenza della Corte EDU.
Infatti, secondo la giurisprudenza CEDU la tutela di cui al
citato art. I si estende anche a fattispecie come la presente nelle
quali vi sia stata un'erogazione entrata nel patrimonio del
richiedente e successivamente oggetto di istanza di ripetizione da
parte di un ente pubblico.
I requisiti, indicati nei parr. 50 ss, della sentenza Čakarević
v. Croatia (caso n. 48921/13), sono pienamente presenti nel caso di
specie rispetto ai requisiti per rientrare nella nozione di
proprietà di cui al citato Protocollo n. 1.
La giurisprudenza della Corte EDU - da definirsi consolidata,
come richiesto da C. cost. 49/2015, stante la continuità
nell'affermazione dei principi e il costante richiamo dei medesimi
principi e precedenti nelle sentenze nel tempo intervenute - ritiene
che il rispetto dell'art. 1 cit. richieda che l'intervento
dell'autorità in sede di ripetizione debba essere anche ispirato a
criteri di proporzionalità (tra le molte, sentenza Cakarevich cit;
sentenza Romeva e. Macedonia del Nord, caso n. 32141/10; Casarin c.
Italia, caso n. 4893/13 oltre alla giurisprudenza nelle stesse
citata).
Questo giudice ritiene necessario rappresentare che l'ordinamento
sovranazionale tratta uniformemente sotto la tutela dell'art. 1 cit.
casi di ripetizione di indebito sia previdenziale sia retributivo in
tema di pubblico impiego; nell'ordinamento nazionale, quello che
accomuna queste fattispecie è che le stesse sono riconducibili
all'art. 2033 cc. La stessa Corte EDU nelle proprie motivazioni
indica anche degli elementi di fatto che sono idonei a individuare il
riscontro del legittimo affidamento alla luce dell'art. 1 Protocollo
I CEDU. Al di là degli indici sintomatici fattuali individuati nelle
diverse pronunce, costituisce certamente fattor comune il fatto che
per la giurisprudenza CEDU sia necessaria la valutazione del
legittimo affidamento al fine di poter considerare proporzionata, e
quindi rispettosa del citato art. 1, la pretesa restitutoria
dell'ente erogatore.
Le stesse decisioni rese nei casi Čakarević e Romeva indicano in
motivazione parametri di valutazione del legittimo affidamento (i
medesimi parametri sono presi in considerazione della sentenza
Casarin che valorizza anche ulteriori elementi, legati alla natura
retributiva degli emolumenti del caso di specie).
La sentenza Čakarević ha statuito in via di principio che errori
dell'ente non dovrebbero - di base - essere posti a carico del
cittadino (cita in tal senso altre pronunce del medesimo organo:
Platakou v. Greece, no. 38460/97, § 39 ; Radchikov v. Russia, no.
65582/01, § 50, 24 maggio 2007; Freitag v. Germany, no. 71440/01, §§
37-42, 19 luglio 2007; and Šimecki v. Croatia, no. 15253/10, § 46, 30
aprile 2014). Inoltre, i tempi di intervento dell'ente erogante
dovrebbero essere contenuti e congrui (cita in tal senso la pronuncia
nel caso Tunnel Report Limited v. France, no. 27940/07, § 39, 18
novembre 2010, and Zolotas v. Greece (no. 2), no. 66610/09, § 42). Ed
ha analizzato in concreto il bilanciamento di interessi tra le parti
esaminando la fattispecie concreta.
La sentenza Romeva stessa ha valutato gli elementi di fatto
addotti rilevando, come la sentenza Čakarević, la specificità del
settore della sicurezza sociale. Le stesse hanno preso anche a
riferimento la posizione soggettiva dei percettori nell'effettuazione
del giudizio di proporzionalità.
Queste decisioni fanno specifico riferimento al sistema di
sicurezza sociale (il medesimo in gioco nel caso pendente innanzi a
questo giudice rimettente) e pertanto risultano particolarmente
rilevanti anche rispetto al presente caso.
La sentenza Casarin, con specifico riferimento ad indebiti
retributivi del pubblico dipendente, ha - al par. 74 della
motivazione (1) - redatto addirittura un "decalogo" di indici
sintomatici del legittimo affidamento per la specifica questione da
essa affrontata.
Pur afferendo a diverso tipo di indebito, i principi desumibili
sono i medesimi, ovverosia nella valutazione di ripetibilità
dell'indebito va anche tenuto conto del legittimo affidamento del
percipiente che deve essere desunto dalle circostanze di fatto
rappresentate in giudizio.
Tra l'altro, i fatti presenti nella controversia pendente dinanzi
a questo giudice presentano, come riportato nel paragrafo sulla
rilevanza, caratteristiche che appaiono sussumibili anche negli
"indici" della sentenza Casarin, par. 74.
L'art. 2033 cc. - alla luce della costante giurisprudenza di
legittimità sopra richiamata -è insensibile agli elementi sopra
indicati e si pone quindi in contrasto con l'art. 11 e l'art. 117 e.
1 Cost. in relazione al Protocollo addizionale n. 1 della Cedu per
come interpretato dalla consolidata giurisprudenza della Corte EDU.
Si ritiene quindi che la questione sia non manifestamente
infondata.
Ulteriori notazioni.
Questo giudice è consapevole che codesta Ecc.ma Corte (C. cost.
1/2006) ha affermato - in diversa fattispecie ma con principio di
carattere generale - che al legislatore che si sia allontanato dal
principio civilistico della totale ripetibilità dell'indebito
oggettivo (art. 2033 cod. civ.) deve riconoscersi un ambito di
discrezionalità nell'individuazione degli strumenti più idonei a
garantire [...] un congruo livello di tutela.
Sebbene in quel caso si parlasse di indebito pensionistico,
nondimeno la precisa affermazione della sentenza rende necessario
confrontarsi - nei limiti propri spettanti al giudice rimettente -
con essa.
Va parimenti precisato che - ...sebbene l'ordinanza di rimessione
delle questioni di legittimità costituzionale non necessariamente
deve concludersi con un dispositivo recante altresì un petitum,
essendo sufficiente che dal tenore complessivo della motivazione
emerga con chiarezza il contenuto ed il verso delle censure (sentenza
n. 175 del 2018), così anche C. cost. 194/2021 - la richiesta della
presente pronuncia additiva non incide su profili di discrezionalità
del legislatore in quanto la nozione di buona fede è, seppure in
diversa funzione, già presa in considerazione dall'art. 2033 cc.
Inoltre, il rilievo delle fonti sovranazionali e della stessa
giurisprudenza CEDU fa a questo giudice sommessamente ritenere che la
soluzione da adottare sia a rime obbligate. Il requisito individuato
dalla normativa sovranazionale è infatti quello della tutela del
legittimo affidamento per i percettori di buona fede.
La nozione di buona fede è - come sopra detto - elemento già
proprio dell'ari 2033 cc, sebbene limitatamente alla restituzione di
frutti e interessi.
La stessa nozione di legittimo affidamento, oltre a trovare un
sostrato nello stesso art. 1 Protocollo n. 1 Cedu e nella
giurisprudenza della Corte EDU, è patrimonio anche dell'ordinamento
interno e non costituirebbe un innesto lesivo della discrezionalità
del legislatore, a sommesso avviso di questo giudice. In conclusione,
il verso della soluzione proposta si ritiene l'unico in grado di
garantire il rispetto della Convenzione europea per come interpretata
dalla consolidata giurisprudenza CEDU (cfr. C. Cost. 12/2022, punto
2.3).
Conclusioni.
Deve quindi rilevarsi che la disposizione dell'art. 2033 cc per
come applicabile al caso di specie in base al diritto vivente - si
pone in contrasto con l'art. 11 e l'art. 117 e.1 Cost. in relazione
all'art. 1 Protocollo Addizionale Cedu firmato a Parigi il 20 marzo
1952 (così come interpretato dalle sentenze della Corte EDU sopra
richiamate) nella parte in cui non prevede l'irripetibilità
dell'indebito previdenziale non pensionistico (indennità di
disoccupazione nel caso di specie) nel caso in cui il percettore di
somme sia in buona fede e laddove la condotta dell'ente erogatore
abbia ingenerato nel percettore un legittimo affidamento circa la
spettanza della pretesa.
Si ritiene parimenti doveroso sottolineare che la stessa Corte
EDU ha ritenuto - nei casi sopra menzionati - la violazione
dell'art. 1 Protocollo Addizionale della Convenzione sotto il profilo
della proporzionalità. Ciò induce a rappresentare che - dato il
consolidato orientamento della Corte EDU - non viene meno del tutto
meno la doverosità della ripetizione delle somme da parte
dell'Amministrazione (che trova la propria fonte nei principi degli
artt. 81 e 97 Cost) ma di contro l'ente erogatore in sede
amministrativa, prima, ed eventualmente il giudice in sede
contenziosa, dopo, dovranno valutare la sussistenza dei presupposti
del legittimo affidamento (e della iniziale percezione in buona fede)
per come sopra delineato/i. In sostanza, va rilevata l'esigenza
costituzionale di un bilanciamento, ispirato a criteri di
proporzionalità, tra l'obbligo di agire dell'Amministrazione e la
tutela del patrimonio del soggetto "debitore".
Si tratta quindi di consentire, tramite l'intervento di codesta
Ecc.ma Corte, nell'ordinamento interno un bilanciamento tra interessi
che renda proporzionato l'intervento del creditore pubblico in fase
di recupero. Tale bilanciamento - da effettuarsi tramite la
valorizzazione dei requisiti della buona fede e del legittimo
affidamento - tra il patrimonio dei ricorrente e le esigenze
dell'Amministrazione è reso necessario dai vincoli internazionali
che lo Stato è tenuto a rispettare in virtù degli arti. 11 e 117 c.
1 cost (nel caso di specie in relazione all'art. 1 Protocollo
Addizionale Convenzione EDU firmato a Parigi il 20 marzo 1952,
ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n, 848
pubblicata in GU n. 221 del 24.9.1955).
La disciplina dell'art. 2033 cc appare quindi in contrasto con
gli artt. 11 e 117 c_ 1 Cost. in relazione all'art. 1 Protocollo
Addizionale n. 1 Convenzione EDU firmato a Parigi il 20 marzo 1952,
ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848
pubblicata in GU n. 221 del 24.9.1955 per come interpretato dalla
giurisprudenza della Corte EDU.

(1) Traduzione tratta dal data base Hudoc e fornita dal Ministero
della Giustizia per i fini di inclusione nella banca dati della
Corte EDU, come dichiarato sul sito della stessa Corte EDU: 74.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte (paragrafi 59-73
sopra), la Corte rammenta in particolare che: a) il versamento di
un assegno deve essere effettuato a seguito di una domanda
presentata dal beneficiario che agisce in buona fede (Čakarević,
sopra citata, § 82; Moskal, sopra citata, § 68) o, in assenza di
tale domanda, dalle autorità che procedono in maniera spontanea;
b) il versamento in questione deve essere effettuato da un ente
pubblico, amministrazione centrale dello Stato o altro ente
pubblico, sulla base di una decisione adottata all'esito di un
processo amministrativo e che si presume esatta (Romeva, sopra
citata, § 68; Čakarević, sopra citata, § 80); c) deve essere
fondato su una disposizione di legge, regolamentare o
contrattuale, la cui applicazione deve essere percepita dal
beneficiario come la «fonte» del versamento (ibidem, § 83), e
individuabile anche nel suo importo; d) il versamento
manifestamente privo di titolo o basato su semplici errori di
calcolo è escluso; tali errori possono essere rilevati dal
beneficiario, eventualmente ricorrendo ad un esperto; e) deve
essere effettuato per un periodo sufficientemente lungo per far
nascere la convinzione ragionevole del suo carattere definitivo e
stabile (ibidem, § 85, Moskal, sopra citata, § 69); l'assegno
versato non deve essere in rapporto ad un'attività professionale
occasionale e «isolata», ma deve essere legato all'attività
ordinaria; f) infine, il versamento in questione non deve essere
stato effettuato con l'indicazione di una riserva di ripetizione.
Pertanto, la Corte ritiene che, alla luce delle circostanze
particolari del caso di specie, l'ingerenza subita dalla
ricorrente sia stata sproporzionata in quanto quest'ultima, da
sola, ha dovuto sostenere l'onere dell'errore commesso
dall'amministrazione.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale - per contrasto con gli articoli 11 e 117 c. 1 della
Costituzione in relazione all'art. 1 Protocollo Addizionale
Convenzione EDU firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso
esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848 pubblicata in GU n. 221 del
24.9.1955, per come interpretato dalla giurisprudenza della Corte EDU
dell'art. 2033 cc, nella parte in cui non prevede l'irripetibilità
dell'indebito previdenziale non pensionistico (indennità di
disoccupazione, nel caso di specie) laddove le somme siano state
percepite in buona fede e la condotta dell'ente erogatore abbia
ingenerato legittimo affidamento del percettore circa la spettanza
della somma percepita.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di rito disponendo che
gli atti siano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale
tramite la procedura e Cost e che l'ordinanza sia notificata alle
parti nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone che la presente ordinanza sia comunicata anche ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi.
Lecce, 21 gennaio 2022

Il giudice del lavoro: Carbone