1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 novembre 1997
N. 65 Ordinanza emessa il 5 novembre 1997 dalla pretura di Venezia, sezione distaccata di Chioggia nel procedimento civile vertente tra Godino Luciano e prefetto di Venezia Circolazione stradale - Infrazioni comportanti l'applicazione della sanzione amministrativa accessoria della sospensione o della revoca della patente di guida - Potere di sospensione provvisoria della validita' della patente attribuito al prefetto - Emanazione del provvedimento prima dell'accertamento e dell'iscrizione della notitia del reato a carico del titolare della patente e indipendentemente dall'esito del procedimento penale - Irragionevolezza - Lesione della tutela del diritto al lavoro - Incidenza sulla liberta' personale e sul diritto di circolazione - Violazione del diritto di difesa e del principio di presunzione di non colpevolezza fino a condanna definitiva. (Nuovo codice della strada, art. 223, comma 2). (Cost., artt. 4, 13, 16, 24, 27 e 35). (098C0117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-1998)

IL PRETORE
Sciolta la riserva che precede e letti gli atti del proc. civ. n.
3575/97, pronuncia la seguente ordiannza: rileva, in primo luogo, il
giudicante che in base all'art. 222, c.d.s., qualunque violazione a
disposizioni del codice stesso, nessuna esclusa, può costituire
presupposto per l'applicazione della sanzione amministrativa
accessoria della sospensione della patente, purchè da tale condotta
illecita derivino danni alle persone, e in particolare quando dal
fatto complessivamente considerato sortisca una lesione personale
(colposa) e/o un omicidio (colposo), giudizialmente accertati in sede
penale.
In questi casi, in sostanza, siamo in presenza di un fatto storico
complesso (o se si preferisce: un complesso di fatti) costituente(i),
ad un tempo, illecito penale e illecito amministrativo (come nel caso
in cui, ad es. l'agente: a) per eccesso di velocità nella guida
della propria autovettura b) tamponi l'autovettura, in fase di
rallentamento, che lo precede, così c) provocando la morte del
conducente); colla conseguenza che l'autorità giudiziaria chiamata a
giudicarlo estende il suo accertamento non già solo alla condotta
offensiva e all'evento lesivo conseguente (tamponamento e decesso),
altrimenti penalmente irrilevanti, ma anche ai profili soggettivi del
fatto, peraltro intimamente collegati alla sussistenza della
violazione amministrativia (eccesso di velocita'), consistendo la
colpa, giustappunto, in una imprudenza, negligenza o imperizia,
ovvero nell'inoservanza di leggi, ivi compreso il codice della strada
e le sue singole disposizioni, regolamenti, ordini e discipline.
Nel caso di specie, in particolare, la violazione amministrativa
contestata (omessa precedenza ai pedoni che transitano sugli
attraversamenti pedonali), normalmente sanzionata con la mera pena
pecuniaria (art. 191 c.d.s.), intanto può dare luogo, altresì,
alla ben più grave sanzione amministrativa accessoria della
sospensione della patente, in quanto sia connessa alla distinta
condotta consistente nel cagionare (ad es. investendole) lesioni
personali a terze persone, si da integrare, in definitiva quella
colpa senza la quale la condotta dannosa (ma non volontariamente
lesiva) non costituirebbe reato per difetto dell'elemento soggettivo.
In sintesi: mentre la mera omissione di precedenza non è idonea, di
per sè, a cagionare lesioni ai pedoni, e non costituisce pertanto
reato, ma semplice violazione amminsitrativa, per l'incontro la
condotta materiale consistente nell'investire involontariamente un
pedone, non ha rilievo penale se non è accompagnata a colpa
consistita, per ipotesi, nell'omessa precedenza, in violazione
dell'art. 222 c.d.s.
Donde la conseguenza che la fattispecie che ci occupa è uno di
quei casi di "connessione obbiettiva con un reato (cfr. la rubrica
dell'art. 221 c.d.s.)" nei quali "l'esistenza di un reato dipende
dall'accertamento di una violazione non costituente reato".
Il giudicante osserva, in secondo luogo, che l'art. 223 c.d.s.
attribuisce al prefetto il potere di sospendere provvisoriamente la
validità della patente, ove sussistano, a suo giudizio, fondati
elementi di una evidente responsabilità, nelle ipotesi di reato
sopra considerate, e cioè quando si ipotizza che siano derivati
danni alle persone da una violazione qualsiasi alle norme del codice
stradale: e un tanto pure a prescindere dall'effettivo successivo
svolgiemento dell'azione penale (mancato esercizio del diritto di
querela, ove sia necessaria siffatta condizione di procedibilità;
sopraggiunta archiviazione della notitia criminis), ovvero
indipendentemente dall'effettivo accertamento del fatto-reato
(comprensivo di tutti i suoi elementi costitutivi: colpa, condotta
materiale, danno, nesso di causalita') da parte dell'autorità
giudiziaria che, a ben vedere, in caso di rinvio a giudizio, potrebbe
anche disattendere quella prima deliberazione provvisoria, resa in
sede amministrativa, e prosciogliere l'imputato. In entrambi i casi,
pertanto, l'autorità amministrativa in questione, sostituendosi
all'autorità giudiziaria nella valutazione della rilevanza penale
del fatto, verrebbe ad irrogare una vera e propria sanzione, siccome
pesantemente afflittiva e non reversibile nei suoi effetti pratici ed
economici, in assenza dell'unico presupposto che la giustifica: la
effettiva consumazione (giudizialmente accertata) di un reato colposo
strutturalmente dipendente da una violazione amministrativa.
In altri termini, poichè l'illecito amministrativo in quanto tale
(qui l'omessa precedenza ai pedoni) è sanzionato esclusivamente con
pena pecuniaria, la responsabilità che, in forza dell'art. 222 cit.,
il prefetto è chiamato a valutare (in termini di evidenza desunta da
fondati elementi), al fine dell'applicazione della sospensione
provvisoria della patente, è giustappunto la responsabilità penale
del contravventore: la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi
del reato colposo, e non già solo la violazione amministrativa dalla
quale, come si è visto, la fattispecie penale anche dipende, ma non
in guisa esclusiva, integrandone il solo momento della colpa.
Osserva, infine, chi scrive che anche in caso di accertamento
giudiziario del reato colposo in esame, la misura afflittiva della
sospensione della patente, siccome definitivamente stabilita
dall'autorità giudiziaria, potrebbe essere di durata inferiore a
quella, per ipotesi, disposta dal prefetto ex art. 222.
Sicchè verrebbe ad essere di fatto vanificato il principio,
autorevolmente ribadito dal giudice di legittimità, per cui "la
durata della sospensione della patente di guida deve essere
ragguagliata alla gravità del fatto ed alla pericolosità specifica
nella guida dimostrata dal condannato" (cfr. Cassazione sez. u.
sentenza. n. 930 del 29 gennaio 1996).
Tutto questo premesso, rileva il giudicante che il sistema
delineato dalle norme del c.d.s. in esame appare inficiato da
irragionevolezza, attribuendosi all'autotità amministrativa un
potere afflittivo di fatto svincolato dal presupposto (reato
accertato e conclamato) che soltanto, in teoria, dovrebbe
giustificarne l'esercizio consistente nella sospensione provvisoria
del documento abilitativo alla guida, trattandosi, per definizione
dello stesso legislatore, di una sanzione accessoria all'accertamento
del reato (cfr. la rubrica dell'art. 222 c.d.s.), nonchè in
potenziale conflitto colle stesse determinazioni dell'autorità
giudiziaria riguardo all'an ed al quantum, in spregio del principio
per cui non vi può essere pena (conseguente a un reato) sia essa
pure accessoria, senza preventivo giudizio penale in ordine alla
sussistenza di quel reato. E ciò tanto più in quanto, viene
prevista una misura amministrativa (ritiro provvisorio della patente)
che ha degli effetti pratici afflittivi indubitabili, non già per
punire un fatto-reato accertato ma, come si desume dalla rubrica
dell'art. 223, semplicemente in conseguenza a una ipotesi di reato, e
cioè di una mera astrazione, in violazione dello stesso principio di
presunzione di non colpevolezza fino a condanna definitiva (art. 27
della Costituzione). In definitiva, il meccanismo sopra delineato
sembra dar vita a una vera e propria pena preventiva: senza che vi
sia affermazione di responsbailità, o rimedio in caso di errori di
valutazione o di eccessi nella determinazione della durata, in quanto
inopportunamente anticipata, rispetto a un successivo giudizio penale
solo eventuale e in ogni caso dagli esiti non scontati.
Nè sembra potersi argomentare il contrario da una supposta natura
cautelare della sospensione provvisoria della patente, in quanto
detta misura presuppone esclusivamente un giudizio sulla ricorrenza
dei fondati elementi di una evidente responsabilità, con esclusione
di qualsiasi valutazione sul pericolo di una reiterazione della
condotta antigiuridica o di altri paventati pericoli, non meglio
precisati, nelle more del giudizio penale. Tale funzione non
punitiva, ma semplicemente cautelare, peraltro, non avrebbe senso ove
si consideri che il giudizio penale (si ribadisce solo eventuale),
avrebbe inizio con ogni probabilità, secondo quanto sappiamo, a
distanza di mesi o addirittura di anni dalla restituzione del
documento abilitativo, siccome ritirato in sede amminsitrativa al
massimo per un anno (art. 223, comma 2).
Nè, infine, sembra che il rimedio giurisdizionale introdotto dal
legisaltore, colla previsione di una possibile immediata impugnativa
dell'ordinanza di sospensione, innanzi al pretore, ai sensi degli
artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (siccome
richiamati dall'art. 205 c.d.s., ult. com., a sua volta richiamato
dall'art. 223, comma 5, c.d.s.) sia idonea a ricondurre a
ragionevolezza il meccanismo meramente sanzionatorio in questione.
Sotto questo profilo, di vero, il giudizio di opposizione deve avere
riguardo alla sussistenza di tutti gli elementi, materiali e
soggettivi, che costituiscono, nel loro complesso considerati,
conditio sine qua non della sanzione accessoria in esame, ed è
pertanto esso stesso in potenziale conflitto con gli esiti del
successivo, peraltro solo eventuale, giudizio penale. Nello stesso,
inoltre, il presunto contravventore gode di garanzie processuali
ridotte rispetto a quelle previste in sede penale, potendo il giudice
dell'impugnativa liberamente interrogarlo (su circostanze che hanno
rilevanza penale), trarre argomenti di prova dalle sue risposte, e in
generale dal suo contegno, disporre, inoltre, ache d'ufficio, i mezzi
di prova che ritiene necessari, compresa la citazione di testimoni
senza la formulazione di capitoli, e, infine, convalidare il
provvedimento opposto se alla prima udienza l'opponente o il suo
procuratore non si presentano senza addurre alcun legittimo
impedimento.
In definitiva, alla luce delle suesposte considerazioni non sembra
manifestamente infondata la eccezione di incostituzionalità, siccome
sollevata, sotto molteplici profili, nei propri atti introduttivi,
dalla difesa del ricorrente che, dopo aver richiamato gli artt. 13 e
24 della Costituzione, e il principio costituzionale della divisione
dei poteri, censura l'art. 223, comma 2, c.d.s., nella parte in cui
consente all'autorità amministrativa di disporre provvisoriamente la
sospensione della patente, e "prima ancora che il giudice penale
abbia non solo accertato che un reato sia stato commesso dal soggetto
titolare della patente di guida, ma persino prima ancora che una
notizia di reato sia iscritta a suo carico e che egli abbia assunto
la qualifica di indagato"; mette in rilievo "che ove mai si
consentisse al prefetto di applicare la sanzione accessoria in parola
indipendentemente dalle sorti del procedimento penale, ove mai la
notizia di reato, sempre che la stessa sia mai pervenuta
all'autorità giudiziaria inquirente, venisse archiviata per sua
manifesta infondatezza, al cittadino sarebbe irrogata una sanzione
senza che reato vi sia mai stato, e ciò in contrasto con lo stesso
comma 2, dell'art. 223"; denuncia, in definitiva , la natura
afflittiva e comunque immediatamente limitativa della libertà del
cittadino di detta sanzione, con gravi danni in particolare per "chi,
come l'opponente utilizza l'auto per ragioni di lavoro", e
l'arbitrarietà dell'automatismo normativamente delineato dal
legislatore, in base al quale "l'accertamento di lesioni personali
conseguenti ad un incidente stradale legittima sempre e comunque
l'adozione in via preventiva di una sanzione accessoria", con
conseguente lesione del diritto di difesa.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara la rilevanaza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 223 c.d.s., in
relazione agli artt. 4, 13, 16, 24, 27 e 35 della Carta
costituzionale;
Sospende, pertanto, il presente giudizio, dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, e ordina che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e sia comunicata al Presidente del Senato
della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.
Chioggia, addì 5 novembre 1997
Il pretore: (firma illeggibile)
98C0117