1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 maggio 2014
Ordinanza del 29 maggio 2014 della Commissione tributaria provinciale di Cagliari sul ricorso proposto da Fiber Plast S.r.l. contro Equitalia Centro S.p.a.. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Remunerazione del servizio - Aggio percentuale sulle somme iscritte a ruolo riscosse (c.d. "compenso di riscossione") - Imposizione a carico del debitore, in misura parziale o integrale, a seconda che il pagamento avvenga entro o oltre il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella - Applicazione [in caso di pagamento fuori termine] di percentuali diverse a seconda dell'ambito territoriale di appartenenza del contribuente - Violazione del principio di eguaglianza - Discriminazione fra contribuenti su base territoriale e per circostanze indipendenti dalla loro condotta - Contrasto con il principio di capacita' contributiva - Violazione dei principi di buon andamento, imparzialita' e trasparenza della P.A. nonche' del principio civilistico di corrispettivita' delle prestazioni. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, art. 17 [nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, e dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2]. - Costituzione, artt. 3, 53 e 97. (15C00075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2015)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI CAGLIARI
(Sezione 6)

Riunita con l'intervento dei signori:
La Sala Giuseppe, Presidente;
Tuveri Iosto, relatore;
Caddeo Emilio, giudice;
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 1588/12 depositato
il 5 dicembre 2012, avverso:
cartella di pagamento n. 02520120018215992 assente 2005
compensi Riscos;
cartella di pagamento n. 02520120018215992 assente 2006 compensi
Riscos;
cartella di pagamento n. 02520120018215992 assente 2007 compensi
Riscos;
cartella di pagamento n. 02520120018215992 assente 2008 compensi
Riscos;
cartella di pagamento n. 02520120018215992 assente 2009 compensi
Riscos;
Contro Equitalia Centro S.p.a.;
Proposto dai ricorrenti: Fiber Plast S.r.l. via Istria, 4 09127
Cagliari;
Difeso da:
Borzomì Nicola - c/o studio Zoppini - Via Crocefisso, 12 - 20100
Milano;
Puddu Laura - c/o studio Zoppini - Via Crocefisso, 12 - 20100
Milano;
Zoppini Giancarlo - Via Crocefisso, 12 - 20100 Milano;
Nell'udienza del 29 maggio 2014 la causa è stata discussa e
decisa sulle seguenti conclusioni:
nell'interesse della ricorrente: chiede che la Commissione
annulli la cartella di pagamento impugnata nella parte in cui sono
richieste somme a titolo di compensi della riscossione; in subordine,
sollevi innanzi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17 D.Lgs. n. 112 citato, come
modificato da ultimo dall'art. 32 D.L. n. 185 citato per violazione
degli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione; con condanna di
controparte alle spese di giudizio;
nell'interesse della resistente Equitalia Centro S.p.a.: non
ha presentato controdeduzioni.

Svolgimento del processo

Con ricorso del 6 novembre 2012, depositato il 5 dicembre 2012 al
RGR n. 1588/12, Fiber Plast S.r.l. - Cagliari - in persona del legale
rappresentante dott. Mauro Bini, rappresentata e difesa dall'avv.
Giancarlo Zoppini, dall'avv. Nicola Borzoni e dall'avv. Laura Puddu -
Milano - impugna la cartella di pagamento, notificata in data 2
agosto 2012, recante il ruolo n. 2012/000267, nella parte in cui è
richiesto il pagamento di somme a titolo di compensi di riscossione.
In data 2 agosto 2012, Fiber Plast S.r.l. (in seguito la
«Societa'» o la «ricorrente»), ha ricevuto notifica della cartella di
pagamento recante l'iscrizione a ruolo, a seguito della decisione
della Commissione tributaria provinciale di Cagliari, dei due terzi
della sanzione irrogata a mezzo dell'atto di contestazione delle
sanzioni emesso ai fini IVA per le annualità 2005, 2006, 2007, 2008
e 2009 (l'ammontare complessivo della sanzione unica irrogata a
seguito dell'applicazione del cumulo giuridico è pari a Euro
416.889,38).
In particolare, la cartella di pagamento impugnata reca
l'iscrizione a ruolo di sanzioni per un ammontare complessivo pari a
Euro 277.92625, nonchè di un importo richiesto a titolo di compensi
della riscossione, pari a Euro 12.923,57, per l'ipotesi di pagamento
«entro le scadenze» (60 giorni dalla data di notifica della
cartella), ovvero a Euro 25.013,36, per l'ipotesi in cui il pagamento
avvenga oltre il predetto termine.
Il presente ricorso riguarda unicamente gli aggi della
riscossione determinati sulla somma iscritta nel ruolo recato dalla
predetta cartella.
1. Illegittimità della cartella di pagamento nella parte in cui
è richiesto il pagamento di «compensi di riscossione» a titolo di
remunerazione del servizio svolto dall'agente della riscossione. Con
specifico riferimento alla quota di compensi di riscossione comminati
alla sanzione relativa all'annualità 2005, irretroattività della
disposizione e inapplicabilità della stessa, in quanto riferita ad
una (asserita) violazione commessa in un periodo d'imposta precedente
rispetto all'entrata in vigore della norma «de qua».
A) Va preliminarmente notato che le disposizioni che regolano la
remunerazione del servizio svolto dall'Agente della riscossione sono
state oggetto, nel corso degli ultimi anni, di due importanti
provvedimenti modificativi, per effetto delle disposizioni introdotte
dapprima dall'art. 2, D.L. n. 262, citato, e, successivamente,
dall'art. 32 D.L. n. 185/88.
In maggiore dettaglio, nella formulazione dell'art. 17, in vigore
prima delle modifiche introdotte dall'art. 2, D.L. n. 262/2006, il
compenso di riscossione era a carico del debitore solo in caso di
mancato pagamento della somma dovuta entro i termini di scadenza
della cartella di pagamento.
La restante parte dell'aggio restava a carico dell'ente
creditore.
A seguito delle modifiche introdotte con il D.L. n. 262/2006, è
stato, invece, previsto, a partire dal 3 ottobre 2006, che il
compenso spettante all'Agente della riscossione è sempre dovuto dal
contribuente, anche se il pagamento dell'importo recato dalla
cartella di pagamento avviene entro le scadenze dalla stessa previste
(sessanta giorni dalla data di notifica della cartella).
Nell'ipotesi in cui il pagamento delle somme richieste avviene
oltre il predetto termine è, inoltre, previsto, a seguito delle
modifiche introdotte dall'art. 32, D.L. n. 185/2008, in vigore a
partire dal l° gennaio 2009, che i compensi di riscossione,
determinati in misura pari al 9%, sono integralmente a carico del
contribuente.
B) Ciò posto, si deve protestare l'illegittimità della cartella
di pagamento dedotta in giudizio, nella parte in cui è stato
richiesto il pagamento di «compensi di riscossione» a titolo di
remunerazione del servizio svolto dall'Agente di riscossione, in
applicazione del regime previsto dall'art. 17, D.Lgs. n. 112, così
come modificato dapprima dall'art. 2 D.L. n. 262/2006 e,
successivamente, dall'art. 32 D.L. n. 185/2008, in vigore
rispettivamente dal 3 ottobre 2006 e dal 1° gennaio 2009.
B.1) In primo luogo, con specifico riferimento alla quota di
compensi della riscossione commisurati alla sanzione relativa
all'annualità 2005 ed iscritta nel ruolo «de quo», va protestato che
il predetto regime non può trovare applicazione nel caso dedotto in
giudizio, dato che l'asserita violazione, cui consegue la sanzione
iscritta nel ruolo recato dalla cartella di pagamento, è stata
commessa in un periodo d'imposta precedente (l'anno 2005) a quello di
entrata in vigore del predetto regime (3 ottobre 2006).
Peraltro, va considerato che, in forza della disposizione da
ultimo richiamata, sono dovute dal contribuente somme a titolo di
compensi per la riscossione in assenza di una qualsiasi attività
svolta dall'Agente della riscossione. Infatti, il compenso di
riscossione costituisce la «retribuzione» dell'esattore per il
servizio prestato nel recupero delle somme iscritte a ruolo.
Tuttavia, è evidente che la sola notifica della cartella di
pagamento non giustifica un aggravio di tale misura (pari al 4,65%)
delle somme già dovute.
In questi termini, risulta, dunque, chiaro che il regime
attualmente in vigore in materia di remunerazione del servizio svolto
dall'Agente della riscossione ha una indubbia natura afflittiva,
comportando il pagamento, lo si ribadisce, di somme a titolo di
compensi della riscossione in assenza di una violazione da parte del
contribuente (dato che le predette somme sono dovute anche se il
pagamento è effettuato nei termini di legge) ed in assenza,
altresì, di un'attività svolta dall'Agente della riscossione,
ulteriore rispetto alla mera notifica della cartella di pagamento.
Deve necessariamente concludersi che il regime che regola la
remunerazione del servizio svolto dall'Agente della riscossione a
seguito delle disposizioni introdotte dapprima dall'art. 2, D.L. n.
262/2006 e successivamente dall'art. 32, D.L. n. 185/2008, non può
trovare applicazione retroattiva riguardo, in questo caso, ad
asserite violazioni commesse prima (l'anno 2005) dell'entrata in
vigore della norma «de qua» (3 ottobre 2006).
Su queste basi, considerato che:
i) la cartella di pagamento reca l'iscrizione a ruolo della
sanzione unica richiesta a mezzo dell'atto di contestazione
riguardante, tra l'altro, anche l'anno 2005; e che,
ii) alla base del ruolo recato dalla cartella di pagamento
impugnata vi è, dunque, anche l'asserita violazione che si riferisce
ad un periodo d'imposta precedente rispetto all'entrata in vigore
delle disposizioni «de quibus» (3 ottobre 2006), deve necessariamente
concludersi nel senso della illegittimità della cartella di
pagamento impugnata nella parte in cui sono richiesti «compensi della
riscossione» (commisurati all'ammontare della sanzione irrogata per
il 2005), ai sensi dell'art. 17, D.Lgs. n. 112, citato, così come
modificato dapprima dall'art. 2, D.L. n. 262, citato e,
successivamente, dall'art. 32, D.L. n. 185, citato.
C) In secondo luogo, anche volendo prescindere (ma così non e')
dalle considerazioni sin qui esposte, va comunque protestata
l'illegittimità della cartella di pagamento nella parte in cui è
stato richiesto il pagamento di «compensi di riscossione» a titolo di
remunerazione del servizio svolto dall'Agente di riscossione, l'aggio
dovrebbe essere, in via di principio, corrisposto dal concedente al
concessionario per detto servizio.
Risulta palese che attualmente l'aggravio, integralmente a carico
del contribuente, costituito dai citati compensi di riscossione,
prescinde totalmente da qualsiasi forma di inadempimento da parte del
debitore stesso, poichè gli aggi di riscossione risultano dovuti
anche se il pagamento avviene nei termini, vale a dire in assenza di
qualsiasi violazione da parte del debitore, essendo sufficiente la
semplice notifica della cartella.
La mera notifica della cartella di pagamento - considerato che a
carico del contribuente sono già posti i diritti di notifica - non
può in alcun modo giustificare un tale aggravio della somma iscritta
a ruolo.
In specie, si sottolinea come l'attività dell'Agente della
riscossione inizia con la notifica della cartella di pagamento e
prosegue con la riscossione coattiva soltanto in caso di mancato
pagamento. Ne consegue che, sino all'avvio (e/o in difetto) di
procedure esecutive, la funzione dell'Agente della riscossione è
unicamente quella di mero esecutore di quanto determinato dall'Ente
impositore.
Pertanto, se l'unica attività svolta dall'Agente della
riscossione è costituita dalla notifica della cartella di pagamento,
è evidente che l'addebito dell'aggio si traduce nella (opinabile)
richiesta di somme relative ad attività non ancora svolte
dall'Agente della riscossione - non essendo ancora stato avviato
alcun procedimento esecutivo - e che potrebbe anche non esserlo mai.
L'aggio richiesto al contribuente ha, quindi, perso completamente
la sua naturale connotazione di remunerazione assumendo una valenza
diversa, equiparabile, in sostanza, più ad una forma di sanzione
«mascherata» (senza, peraltro, nessuna delle garanzie previste in
materia di sanzioni) che va ad aggiungersi a quanto iscritto a ruolo.
Per assumere la connotazione di una controprestazione, più o meno
uguale per tutti i contribuenti, indipendentemente dall'ammontare
delle somme iscritte a ruolo, l'aggio dovrebbe essere costituito da
una somma fissa.
Di contro, è evidente che la previsione di un aggio parametrato
alle somme iscritte a ruolo (peraltro, senza la previsione di un
limite massimo) mal si concilia con una funzione remunerativa, per
una ragione tanto semplice, quanto insuperabile: l'attività
richiesta all'Agente della riscossione non risulta maggiormente
gravosa all'aumentare degli importi iscritti a ruolo.
È dunque evidente che la previsione di compensi della
riscossione parametrati agli importi iscritti a ruolo depone
insuperabilmente nel senso di escludere che gli stessi siano rivolti
a remunerare l'attività dell'Agente della riscossione ed, anzi,
costituisce un chiaro indice sintomatico della natura sostanzialmente
afflittiva degli stessi.
Da tutto ciò ne consegue che dall'applicazione dell'aggio può
scaturire, per una partita di importo rilevante, un esborso anche
notevole del contribuente di gran lunga superiore al costo della
riscossione quantificabile in capo all'esattore stesso.
C.1) A conferma di quanto sopra esposto, va rilevato che, in
merito a casi del tutto analoghi a quello dedotto in giudizio, la
giurisprudenza si è più volte espressa nel senso
dell'illegittimità degli aggi richiesti a mezzo delle relative
cartelle di pagamento.
In particolare, la Commissione tributaria provinciale di Milano.
Nei medesimi termini si è espressa anche la Commissione
tributaria provinciale di Treviso.
Vanno, altresì, richiamate le recenti pronunce rese dalla
Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia nelle quali viene
espressamente riconosciuta «la natura sicuramente afflittiva - in
pregiudizio del contribuente - del compenso di riscossione», tenuto
conto «... della mancanza di qualsivoglia attività dell'Agente della
riscossione ulteriore rispetto alla mera notifica della cartella di
pagamento dell'obbligo del contribuente di corrispondere il compenso
di riscossione anche in ipotesi in cui manchi qualsiasi violazione
dei termini di adempimento».
Pertanto, attesa la natura sanzionatoria dei compensi di
riscossione, i giudici di prime cure hanno affermato che
«l'esclusione ... di efficacia retroattiva della normativa vigente in
subiecta materia attinge forza decisiva nei principi costituzionali
di cui all'art. 25 Cost.» (così, Comm. trib. prov. Reggio Emilia, 18
luglio 2011, nn. 276, 277, 278 e 279).
Ancora, la Commissione tributaria regionale della Lombardia, con
alcune recenti sentenze, si è pronunciata in senso favorevole alle
ragioni sostenute dalla società.
La natura sanzionatoria dei compensi della riscossione è stata
riconosciuta anche dalla Commissione tributaria regionale di Venezia.
Su queste basi, deve necessariamente concludersi nel senso della
illegittimità della cartella di pagamento impugnata nella parte in
cui sono richiesti «compensi della riscossione» ai sensi dell'art.
17, D.Lgs. n. 112 così come modificato dapprima dall'art. 2, D.L. n.
262 e, successivamente, dall'art. 32, D.L. n. 185.
2. In subordine, rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, D.Lgs. n. 112,
citato, per violazione degli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione.
In subordine, nella denegata ipotesi in cui le argomentazioni
appena esposte non fossero, «ex se», ritenute meritevoli di
accoglimento e, dunque, dovesse ritenersi, tra l'altro, che la
disposizione «de qua», nella formulazione attualmente in vigore,
trova applicazione anche in relazione a fatti imponibili relativi a
periodi d'imposta precedenti a quello della sua entrata in vigore, si
protesta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 17, D.Lgs. n. 112, come
modificato, da ultimo, dall'art. 32, D.L. n. 185 per violazione:
i) dell'art. 3, Cost. E del principio di uguaglianza dallo
stesso recato, in quanto l'art. 17, D.Lgs. n. 112, citato, come
modificato dall'art. 32, D.L. n. 185 citato, risulta discriminatorio
rispetto al regime precedentemente in vigore vale a dire quello
regolato dall'art. 2 D.L. n. 262 in cui il pagamento avvenga oltre i
termini di legge, ai sensi dell'art. 17, D.Lgs. n. 112, gli aggi sono
previsti nella misura del 9%; di contro, nella formulazione
precedente in vigore fino al 31 dicembre 2008, gli aggi previsti per
il versamento a termini scaduti per il comparto della provincia di
Cagliari erano apri all'8,34%. Di conseguenza, è evidente che, a
parità di periodo d'imposta accertato (sanzionato - in specie, 2005,
2006, 2007), il carico degli aggi richiesto ai contribuenti «morosi»
nei cui confronti la cartella di pagamento è stata notificata entro
il 31 dicembre 2008 è (ingiustificatamente) inferiore rispetto a
quella gravante sui contribuenti ai quali la cartella di pagamento
sia stata, invece, notificata successivamente come nel caso dedotto
in giudizio;
ii) da;
3. Dell'art. 53, Cost., dato che la previsione di compensi di
riscossione nella misura minima del 4,65% delle somme iscritte a
ruolo risulta del tutto iniqua nonchè lesiva della capacità
contributiva dei contribuenti, in quanto questi ultimi sono tenuti al
versamento di tali somme, in assenza di una qualsiasi attività
svolta dall'Agente della riscossione. Si tratta di compensi di
riscossione previsti dal legislatore a prescindere da un adempimento
da parte del contribuente e richiesti comunque prima del decorso dei
sessanta giorni per il pagamento di quanto iscritto a ruolo e senza
la possibilità per il contribuente di effettuare il pagamento in
modo spontaneo prima della ricezione della cartella di pagamento.
Infatti, va osservato che, nei casi come quello qui in esame,
(iscrizione a ruolo di sanzioni a seguito di sentenza della
Commissione tributaria provinciale), il contribuente non può pagare
spontaneamente (prima della notifica della cartella), in quanto
l'adempimento è subordinato, obbligatoriamente, alla emissione di
una cartella di pagamento, con conseguente applicazione del relativo
(illegittimo) compenso di riscossione;
iii) dell'art. 97, Cost. e quindi del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
Pertanto, in subordine, si chiede che venga sollevata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, D.Lgs. n. 112,
citato, come modificato, da ultimo, dall'art. 32, D.L. n. 185, per
violazione degli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione, trattandosi di
questione non manifestamente infondata, per i motivi sopra esposti, e
rilevante ai fini del presente giudizio, dato che, se venisse
accolta, determinerebbe l'annullamento della cartella di pagamento
dedotta in giudizio nella parte in cui sono richiesti i compensi di
riscossione.
Equitalia Centro S.p.A. non si è costituita e non ha presentato
controdeduzioni.

Motivi della decisione

La Commissione, considerato che la ricorrente ha sollevato
l'incidente di costituzionalità e che sussiste la non manifesta
infondatezza della questione sollevata, ritiene opportuno emettere
quest'ordinanza di rinvio degli atti alla Corte costituzionale per
accertare la sussistenza o meno dell'incostituzionalità degli
articoli indicati.
Il Collegio osserva che la ricorrente ha ritenuto illegittimo il
c.d. «compenso di riscossione» poichè nella cartella di pagamento
impugnata, oltre alle imposte, agli interessi e alle sanzioni è
stato richiesto il pagamento di quest'importo a titolo di
remunerazione del servizio svolto dalla soc. Equitalia Centro S.p.A..
Il compenso, ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. n. 112 del 1999 è pari
ad una percentuale dell'importo iscritto a ruolo da determinarsi, per
ogni biennio, con decreto ministeriale e che è attualmente fissato
nella misura del 4,65% delle somme iscritte a ruolo, ai sensi
dell'art. 1 D.M. 17 novembre 2006.
Quest'importo era inizialmente dovuto dal debitore solamente in
caso di mancato pagamento della somma dovuta, entro i termini di
scadenza della cartella di pagamento, con le modifiche introdotte dal
D.L. n. 262 del 2006 è stato previsto che sia sempre dovuto, anche
se il pagamento della cartella avviene nei termini di sessanta giorni
dalla notifica, in questo modo, se il pagamento è nei termini è
dovuto il compenso del 4,65%, se invece il pagamento avviene oltre
tale termine, il compenso è determinato in misura pari al 9%. Il
regime descritto non può trovare applicazione qualora i fatti
imponibili risalgano ad un periodo d'imposta precedente rispetto alla
data di entrata in vigore del regime stesso, introdotto dall'art. 2
del D.L. n. 262 del 2006, entrato in vigore il 3 ottobre 2006 (vedi
la cartella relativa all'annualità 2005). La cartella è, pertanto,
illegittima sia perchè manca qualsiasi motivazione della pretesa in
ordine al calcolo delle sanzioni, sia perchè il sistema
sanzionatorio tributario è caratterizzato dall'irretroattività
delle norme che introducono pene più gravi per i contribuenti.
La ricorrente solleva l'incidente di costituzionalità con
riferimento all'art. 3 Cost. e, quindi, del principio di uguaglianza,
in quanto, in base ai criteri indicati, i compensi di riscossione
sono diversi a seconda dell'ambito territoriale di appartenenza del
contribuente e variano in base a circostanze indipendenti dalla
condotta del contribuente, ed, infatti, questa interpretazione della
legge introdurrebbe nel nostro ordinamento una discriminazione basata
sull'appartenenza al territorio, completamente in contrasto con il
principio di uguaglianza formale e materiale voluta dal legislatore
costituzionale e creerebbe un sistema di pretese fiscali estranee al
principio di parità dei cittadini davanti alla legge riconoscendo,
al contempo, all'Amministrazione finanziaria un potere autoritativo
eccessivo rispetto ai valori costituzionali, produrrebbe, inoltre,
una disarticolazione dell'intero sistema fiscale lasciato
all'arbitrio delle agenzie, con riferimento all'art. 53 Cost., in
quanto la previsione dei compensi nella misura minima del 4,65% non
collegata ad alcuna capacità contributiva del contribuente,
causerebbe una discriminazione tra i contribuenti producendo sia un
danno diretto, in quanto si vedrebbero privati del diritto a dosare
la propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo
modo l'intensità delle proprie prestazioni lavorative, sia un danno
indiretto, determinato dalla conseguente diminuzione della propria
fiducia nel sistema fiscale, percepito non come strumento di sviluppo
della collettività bensì quale elemento esclusivamente ostacolante
il libero esercizio delle arti e dei mestieri, con riferimento
all'art. 97 Cost., ossia del buon andamento della P.A., in quanto, il
compenso risulta dovuto in assenza di una qualsiasi attività
dell'Agente della riscossione, violando in questo modo sia il
principio amministrativistico dell'imparzialità e della trasparenza
delle scelte della P.A. Sia il principio di natura civilistica ed
applicabile all'Equitalia Centro S.p.A., in quanto, appunto, soggetto
privato della corrispettività delle prestazioni.

P. Q. M.

La Commissione considerata la non manifesta infondatezza della
questione sollevata e la sua rilevanza, eleva l'incidente di
costituzionalità, rinviando gli atti alla Corte costituzionale.
Cagliari, 29 maggio 2014

Il Presidente: La Sala


Il relatore estensore: Tuveri