1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 1-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 448 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1992- 15 luglio 1993
N. 448 Ordinanza emessa il 4 novembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 luglio 1993) dal tribunale amministrativo regionale della Toscana sul ricorso proposto dalla Cassa di risparmio di Firenze contro il Ministero del tesoro ed altro. Banca - Enti creditizi istituiti in enti pubblici - Obbligo di prevedere nei propri statuti che una quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto delle spese di funzionamento e dell'accantonamento obbligatorio, venga destinata alla costituzione di fondi speciali presso le regioni, al fine di istituire per il tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato e da queste gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne l'attivita' - Deteriore trattamento degli istituti di credito tenuti alla contribuzione in questione rispetto agli altri istituti di credito con incidenza sulla liberta' di iniziativa economica per la mancanza di discrezionalita' circa la destinazione dei fondi nonche' sui principi della capacita' contributiva, della tutela del risparmio, di copertura finanziaria e di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 15, primo e secondo comma). (Cost., artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97). (093C0860) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 1-9-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 577/92 proposto
dalla Cassa di risparmio di Firenze, in persona del presidente pro-
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Merusi, Carlo
Mezzanotte e dal dott. proc. Alberto Bianchi, e presso lo studio di
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Firenze, via dei Servi n.
49, contro il Ministero del tesoro, in persona del Ministro pro-
tempore e il Ministero per gli affari sociali, in persona del
Ministro pro-tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Firenze, via degli Arazzieri n. 4, per
l'annullamento del provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile
1992 (con cui è stato approvato il progetto di ristrutturazione
formulato ai sensi dell'art. 1 della legge n. 218/1990 e dall'art. 2
del d.lgs. n. 356/1990 per la costituzione di una società per azioni
bancaria denominata "Cassa di risparmio di Firenze S.p.a." e la
successiva creazione di un gruppo creditizio unitamente ad altre sei
consorelle della Toscana), nella parte in cui stabilisce che "la
'Fondazione Cassa di risparmio di Firenze'" dovrà opportunamente
integrare lo statuto al fine di recepire le disposizioni di cui
all'art. 15, primo comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei dicasteri intimati;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno della
propria difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 4 novembre 1992 il consigliere
dott. Ottorino Mazzuca;
Uditi, altresì, l'avv. F. Merusi e l'avv. A. Bianchi per la
ricorrente e l'avvocato dello Stato G. Albenzio per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 6 giugno 1992, depositato il successivo
13 giugno, la Cassa di risparmio di Firenze ha impugnato il
provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile 1992 (con cui è
stato approvato il progetto di ristrutturazione formulato ai sensi
dell'art. 1 della legge 30 luglio 1990, n. 218, e dell'art. 2 del
d.l. 20 novembre 1990, n. 356, per la costituzione di una società
per azioni bancaria denominata "Cassa di risparmio di Firenze S.p.a."
e la successiva creazione di un gruppo creditizio unitamente ad altre
sei consorelle della Toscana) nella parte in cui stabilisce che "la
Fondazione Cassa di risparmio di Firenze dovrà opportunamente
integrare lo statuto al fine di recepire le disposizioni di cui
all'art. 15, primo comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266".
Con un unico, articolato motivo di gravame la ricorrente ha
dedotto l'illegittimità derivata del provvedimento impugnato
dall'illegittimità costituzionale della legge n. 266/1991, art. 15,
primo e secondo comma, per violazione e falsa applicazione degli
artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della Costituzione.
Con memoria difensiva depositata il 22 ottobre 1992, le
amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno sostenuto
l'infondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza del 4 novembre 1992 il difensore della
ricorrente, richiamato contenuto della sentenza della Corte
costituzionale n. 396/1988, ha sollevato, in via subordinata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 15
luglio 1888, n. 5546.
Alla stessa udienza, sulle conclusioni dei difensori delle parti,
la causa è passata in decisione.
Con ordinanza in pari data è stata accolta l'istanza cautelare
contenuta nel ricorso.
D I R I T T O
Nel ricorso in esame la Cassa di risparmio di Firenze chiede
l'annullamento del provvedimento del Ministro del tesoro nella parte
in cui nell'approvare il progetto di ristrutturazione ai sensi
dell'art. 1 della legge 30 luglio 1990, n. 218, e dell'art. 2 del
d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356, per la costituzione di una società
per azioni bancaria denominata "Cassa di risparmio di Firenze S.p.a."
e la successiva creazione di un gruppo creditizio unitamente ad altre
sei consorelle della Toscana, stabilisce che "la Fondazione Cassa di
risparmio di Firenze dovrà opportunamente integrare lo statuto al
fine di recepire le disposizioni di cui all'art. 15, primo comma,
della legge 11 agosto 1991, n. 266".
La norma appena citata dispone che "gli enti di cui all'art. 12,
primo comma, del d.l. 20 novembre 1990, n. 356, devono prevedere nei
propri statuti che una quota non inferiore ad un quindicesimo dei
propri proventi, al netto delle spese di funzionamento e
dell'accantonamento di cui alla lett. d) del primo comma dello stesso
art. 12, venga destinata alla costituzione di fondi speciali presso
le regioni al fine di istituire, per il tramite degli enti locali,
centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di
volontariato, e da queste gestiti, con la funzione di sostenere e
qualificarne l'attivita'".
Nel secondo comma prevede che "le casse di risparmio, fino a
quando non abiano proceduto alle operazioni di ristrutturazione di
cui all'art. 1 del citato d.lgs. n. 356/1990, devono destinare alle
medesime finalità di cui al primo comma del presente articolo una
quota pari ad un decimo delle somme destinate ad opere di beneficenza
e di pubblica utilità ai sensi dell'art. 35, terzo comma, del r.d.
25 aprile 1929, n. 967, e successive modificazioni".
Con prospettazione non manifestamente infondata la ricorrente de-
duce, in un unico ed articolato motivo di censura l'illegittimità
derivata del provvedimento impugnato dall'asserita illegittimità
costituzionale del citato art. 15 della legge n. 266/1991, in
relazione agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della
Costituzione, dei quali assume la violazione sotto diversi e
complementari profili.
In particolare, la difesa della ricorrente evidenzia il carattere
profondamente innovativo delle disposizioni anzidette rispetto alla
precedente normativa, di cui all'art. 35, terzo e quarto comma, del
r.d. 25 aprile 1929, n. 967, che conferiva alle casse di risparmio
ampia discrezionalità nell'erogazione degli utili per opere di
beneficenza o per fini di pubblica utilità, (le espressioni "possono
essere assegnati" le "casse potranno destinare" non abbisognano di
ulteriori cenni esegetici) nell'ambito del potere di gestione che
alle stesse casse è attribuito.
Del tutto diversamente appare, invece, disciplinato dalla norma in
esame il prelievo coattivo, vincolato nella misura e nella
individuazione dei destinatari con conseguente lesione dell'autonomia
gestionale dell'ente.
Inserendo, infatti il contenuto precettivo in questione tra le
clausole statutarie, può ritenersi che ne derivi la conseguente
violazione dell'art. 3, sotto il profilo della disparità di
trattamento fra enti di credito e dell'irragionevolezza, ed
arbitrarietà di imposizione con grave pregiudizio anche della
possibilità di esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale
(art. 24 della Costituzione).
Si assume più analiticamente essere una siffatta prestazione
irragionevole ed incongrua con le esigenze di maggiore competitività
e di efficienza delle aziende di credito, poste a fondamento della
nuova disciplina sulla loro ristrutturazione; tale prestazione
prescinde inoltre da indici rivelatori della capacità contributiva
della categoria colpita (ente creditizio) venendo ad incidere solo su
alcuni soggetti, in violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione,
che riaffermano il generale principio di uguaglianza nella materia
della partecipazione "alle spese pubbliche": il carattere
partecipativo alla spesa pubblica si risolverebbe, inoltre, nel
trasferimento diretto di ricchezza a carico di una categoria di
soggetti e ad esclusivo beneficio di altra categoria, non
necessariamente improntata a configurazione pubblicistica.
I principi di unità, universalità, veridicità e globalità del
bilancio (per cui tutte le entrate costituiscono un fondo unico per
l'erogazione delle spese pubbliche) d'altra parte risulterebbero
lesi, in relazione all'art. 81 della Costituzione, con conseguente
violazione del successivo art. 97, che pone il principio del buon
andamento amministrativo.
La prestazione in esame, infatti non ha natura parafiscale bensì
costituisce tributo di scopo, per cui alla singola entrata viene
fatta corrispondere la destinazione della spesa, con manifesta
gestione fuori bilancio, vietata dall'art. 5 della legge 5 agosto
1978, n. 468, e con conseguente ulteriore violazione degli artt. 97 e
3, secondo comma, della Costituzione.
Si aggiunga che in contrasto con la ratio della riforma delle
casse di risparmio si introduce una grave menomazione del diritto di
iniziativa imprenditoriale (titolato dall'art. 41, primo comma, della
Costituzione) non dissociabile, nell'ottica delle iniziative per fini
sociali, dalla sancita libertà di cui all'art. 2 della Carta
costituzionale, irragionevolmente ed arbitrariamente rendendo
obbligatorio il concorso ad iniziative c.d. di volontariato che, al
più, ai sensi dell'art. 12 del d.P.R. n. 356/1990, dovrebbero
ritenersi facoltative e marginali.
Sotto altro profilo, risulterebbe violato l'art. 3 della
Costituzione per l'ingiustificata equiparazione tra tutti gli enti
facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla loro
origine storica, spesso estranea alla finanza statale, con arbitraria
esclusione soltanto degli enti che partecipino alla S.p.a.
conferitaria in posizione di azionisti minoritari.
Posto che gli anzidetti vizi di illegittimità costituzionale del
citato art. 15 della legge n. 266/1991 incidono sull'impugnato
provvedimento che, nel caso in esame, ne ha fatto applicazione, la
questione di costituzionalità prospettata deve ritenersi altresì
rilevante in quanto pregiudizialmente preordinata all'esame di merito
del ricorso in oggetto.
Nel qualificare i dubbi di costituzionalità evidenziati nel
disposto dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266, come non
manifestamente infondati, il Collegio ritiene di dover ricordare come
nella giurisprudenza in tema di capacità contributiva è costante il
richiamo alla razionalità, alla semplicità ed alla giustificazione
economica del tributo, al fine di evitare prelievi coattivi che si
allontanino dalla ratio impositiva, sconfinando nell'arbitrio e
nell'irragionevolezza (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn.
256/1992 e 431/1987): si ribadisce nel contempo la necessità di un
collegamento effettivo, e di un'equa correlazione (in termini di
proporzionalità o di progressività tra la prestazione imposta ed il
suo presupposto patrimoniale, in modo che siano evitate distorsioni e
dilatazioni quantitative del carico tributario (cfr. Corte
costituzionale, sentenze nn. 103/1991 e 92/1972).
Peraltro, dai principi costituzionali dell'unità,
dell'universalità e della integrità del bilancio deriva il divieto
dei tributi di scopo, aventi cioè ad oggetto entrate con specifica
destinazione di spesa. In tale ipotesi, infatti, il conseguente
flusso di spesa diviene in concreto incontrollabile, in quanto
collegato al pari flusso di entrata, sottraendosi al vaglio del
Parlamento ed alle garanzie sottese al sistema del bilancio (art. 81
della Costituzione e art. 5 della legge n. 468/1978).
Sembra in particolare non infondato il dubbio che siasi voluto
introdurre una nuova fonte d'obbligazione d'imposta avulsa del
sistema tributario, al solo fine di reperire somme per alimentare i
fondi devoluti a nuovi servizi regionali per il volontariato, con
connesso onere non determinato e non controllabile nei suoi termini
di spesa pubblica e con innegabile pregiudizio della libertà
dell'iniziativa economica privata, in connessione con la tutela del
risparmio (artt. 41, 97 e 47 della Costituzione) cui l'attività
d'impresa della cassa ricorrente è finalizzata.
Non ignora, invero, il Collegio che una obbligazione contributiva
non dissimile risultava, invero, imposta dall'art. 35, ultimo comma,
del r.d. 25 aprile 1929, n. 967, a carico dei monti di pietà o monti
di credito di pegno di prima categoria, anche se fusi con casse di
risparmio, a favore dell'Opera nazionale per la protezione della
maternità e dell'infanzia, ai sensi dell'art. 12 dello stesso
decreto, in relazione all'art. 7, n. 3, del r.d. 24 dicembre 1934, n.
2316. Quest'ultima disposizione attribuiva alla ricordata opera una
"percentuale degli utili di gestione dei monti di pietà di prima
categoria", nell'ambito della quota riservata a favore delle
istituzioni di assistenza e di beneficenza all'uopo concorrendo alla
formazione della dotazione finanziaria dell'Opera medesima.
Tali disposizioni non possono, però, rappresentare nè utile
precedente legislativo nè modello di riferimento istituzionale in
considerazione essenzialmente, da un lato, del mutato assetto che
alle casse di risparmio il legislatore ha inteso imprimere in ragione
di esigenze economico-aziendali e concorrenziali, e dall'altro della
soppressione per effetto della legge 23 dicembre 1975, n. 698,
dell'opera maternità e infanzia e del trasferimento delle relative
funzioni agli enti locali, con conseguente abrogazione delle
normative sul finanziamento. Abrogazione che ovviamente elide, sotto
ogni aspetto di correttezza e di rilevanza, l'esigenza di esaminare,
alla stregua di parametri di costituzionalità sopravvenuti alle
stesse fonti normative citate, la legittimità di norme che comunque
ponevano in correlazione con taluni specifici cespiti l'obbligo di
contribuzione per scopi sociali eccedenti l'ambito di proiezione
delle finalità degli enti colpiti dall'imposizione.
Nei sensi indicati ritiene il Collegio che debba disporsi la
rimessione in via incidentale delle dedotte questioni alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 segg. della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale alla
stessa rimettendo la soluzione della questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni dell'art. 15, primo e secondo
comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266, in relazione agli artt. 2,
3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso, instaurato con il ricorso in
epigrafe;
Ordina che a cura della segreteria del tribunale sia eseguita la
notificazione della presente;
Ordinanza delle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e la sua comunicazione ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Firenze, il 4 novembre 1992.
Il presidente: BERRUTI
Il consigliere, est.: MAZZUCA
Il consigliere: BIANCHI
93C0860