1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 21-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 270 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2003
Ordinanza emessa il 14 febbraio 2003 dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Alecu Petronela ed altra Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato piu' gravi. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, art. 3. (003C0478) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 21-5-2003)

IL TRIBUNALE

Sulla richiesta del p.m. di convalida dell'arresto di Alecu
Petronela, nata a Ploiesti (Romania) il 1° febbraio 1979 e Ionascu
Nicoleta nata a Bucarest (Romania) il 25 agosto 1967, arrestate a
Bologna il 14 febbraio 2003 ai sensi dell'art. 14, comma 5-quinquies,
d.lgs. n. 268/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002, per la
contravvenzione prevista e punita dall'art. 14, comma 5-ter, stessa
legge;
Premesso che le arrestate sono state colpite da provvedimento di
espulsione del Prefetto di Bologna rispettivamente in date 23 ottobre
2002 e 21 gennaio 2003 e in date pari il Questore di Bologna ha loro
ordinato di allontanarsi dal territorio dello Stato entro cinque
giorni, ai sensi dell'art. 14, comma 5-bis, d.lgs. n. 286/1998, come
modificato dalla legge n. 189/2002;
Dato atto che l'arrestate sono prive di documenti di
identificazione validi e sono state sottoposte a rilievi
dattoloscopici per la identificazione, in base ai quali si è
accertato che esse sono prive di pregiudizi di qualunque natura,
essendo solo state entrambe fermate per identificazione nella
occasione che poi determinò l'emissione dei provvedimenti di
espulsione (la Alecu il 23 ottobre 2002 e la Ionascu il 21 gennaio
2003);
Osservato che il decreto legislativo n. 286/1998 come
recentemente modificato dalla legge n. 189/2002 prevede l'esplulsione
dello straniero che sia entrato nel territorio dello Stato
sottraendosi ai controlli di frontiera o vi sia trattenuto senza
permesso di soggiorno valido (art. 13, comma 2, lett. A-B);
l'espulsione è disposta dal prefetto ed è sempre eseguita
dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica (art. 13, comma 4), salvo nei casi concernenti lo straniero
il cui permesso di soggiorno sia scaduto da più di sessanta giorni e
non ne sia stato chiesto il rinnovo, per il quale l'esplusione
eseguita mediante accompagnamento alla frontiera viene sostituita
dall'intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro quindici
giorni (art. 13, comma 5);
la regola fissata dal comma 4, dell'art. 13, può essere
derogata quando non è possibile eseguire con immediatezza
l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il
respingimento, perchè occorre procedere al soccorso dello straniero,
accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o
nazionalità, ovvero all'acquisizione di documenti per il viaggio,
ovvero per l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto
idoneo (art.14, comma 1);
in tal caso il questore dispone che lo straniero sia
trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di
permanenza temporanea e assistenza più vicino;
come rimedio ulteriore ed estremo, qualora non sia stato
possibile trattenere lo straniero nel centro, o trattenerlo
ulteriormente (essendo decorso il termine massimo di giorni 30 + 30
di cui al comma 5, dell'art.14), il questore ordina allo straniero di
lasciare il territorio dello Stato entro 5 giorni (art. 14, comma
5-bis);
orbene, implicitamente confermando che la clandestinità in
sè non è reato ma solo l'inottemperanza al relativo provvedimento
di espulsione, il legislatore ha contemplato diverse ipotesi
sanzionatorie per l'inosservanza dei diversi tipi di espulsione;
la disobbedienza che si realizzi per la prima volta, di
regola, è un illecito contravvenzionale (l'eccezione è costituita
dalla trasgressione all'espulsione disposta dal giudice a titolo di
sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione; art. 16, commi 1
e 5);
le condotte sanzionate sono il rientro nel territorio dello
Stato senza speciale autorizzazione del ministero dell'interno (art.
13, comma 13) e il trattenimento ingiustificato nel territorio dello
Stato in violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi
dell'art. 14, comma 5-bis;
per entrambe le contravvenzioni la pena prevista è l'arresto
da sei mesi ad un anno ed è previsto che si proceda a nuova
espulsione con accompagnamento alla frontiera (art. 13, comma 13, in
fine e art. 14, comma 5-ter, in fine);
la reiterazione della condotta disobbediente (ovverosia il
rientro dello straniero già denunciato per il reato di cui all'art.
13, comma 13, o il rinvenimento nel territorio dello Stato dello
straniero espulso ai sensi dell'art. 14, comma 5-ter) realizza un
delitto, punito con la reclusione da 1 a 4 anni (art. 13, comma
13-bis, in fine e art. 14, comma 5-quater);
quanto agli aspetti processuali, gli artt. 13 e 14 prevedono
per i reati in ciascuno di essi contemplati rispettivamente l'arresto
facoltativo in flagranza (art. 13, comma 13-ter; per la violazione
dell'art. 13-bis è consentito anche il fermo fuori dei casi di
flagranza) e l'arresto obbligatorio (art. 14, comma 5-quinquies) e
sempre il rito direttissimo;
Ritenuto che la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 5-quinquies, nella parte in cui prevede come
obbligatorio l'arresto per il reato di cui al comma 5-ter appare non
manifestamente infondata e rilevante e va sollevata d'ufficio per le
ragioni che seguono, con riferimento ai parametri-costituzionali di
cui all'art. 3 Cost.;
i reati contravvenzionali previsti dagli art. 13 e 14
rivestono quanto meno pari gravità; infatti sono sanzionati con la
medesima pena edittale, prevedono identiche conseguenze sul piano
amministrativo (nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera)
e penale (lo straniero che, dopo essere stato denunciato per la
contravvenzione, viene nuovamente colto nel territorio dello Stato
commette un delitto punito con la reclusione da 1 a 4 anni) in caso
di reiterazione della condotta;
in realtà, a ben vedere, la condotta descritta all'art. 14,
comma 5-ter, appare meno grave di quella di cui all'art. 13, comma
13; in quest'ultimo caso lo straniero che, dopo essere stato
accompagnato coattivamente alla frontiera a mezzo della forza
pubblica e fisicamente espulso dal territorio dello Stato, vi
rientra, pone in essere una condotta attiva di trasgressione non solo
ad un ordine legalmente dato ma anche ad attività che hanno
impegnato lo Stato con risorse umane e materiali, e ha quindi
mostrato un atteggiamento volitivo particolarmente forte; la condotta
di cui all'art. 14, comma 5-ter, è invece meramente omissiva, nel
senso che lo straniero «intimato» si limita a non adempiere l'ordine
e a non presentarsi alla frontiera nel termine indicato,
atteggiamento che è compatibile anche con la semplice colpa;
se è dunque corretto ritenere che la contravvenzione di cui
all'art. 14, comma 5-ter, è di gravità pari o addirittura minore
rispetto a quella di cui all'art. 13, comma 13, non vi è alcuna
ragione che giustifichi la previsione di un arresto obbligatorio nel
primo caso e facoltativo nel secondo;
ma v'è di più; l'art. 13, comma 13-ter, prevede come
facoltativo l'arresto anche in caso di commissione di uno dei delitti
previsti dal precedente comma 13-bis; e fra essi, oltre a quello
dello straniero che, già denunciato per la contravvenzione di cui al
comma 13 e nuovamente espulso con nuovo accompagnamento alla
frontiera, sia rientrato nel territorio dello Stato, vi è anche
quello di violazione dell'espulsione disposta dal giudice; orbene,
tale espulsione ai sensi dell'art. 16 del decreto può essere
disposta con la sentenza, come sanzione sostitutiva di condanna per
reato non colposo ad una pena detentiva entro il limite di due anni,
e quindi anche in relazione a soggetti che hanno dimostrato già, in
concreto, di essere pericolosi, tenuto conto dell'entità della
condanna loro inflitta; non vi è alcun dubbio che tali soggetti
debbano essere ritenuti più pericolosi e il loro reingresso nel
territorio dello Stato più allarmante del semplice permanere di uno
straniero la cui unica «colpa» è quella di avere trasgredito ad un
ordine del questore che gli intimava di uscire dallo Stato entro
cinque giorni;
sembra pertanto indiscutibile che nel sistema degli articoli
13 e 14 il legislatore abbia trattato in maniera difforme situazioni
quanto meno uguali (prevedendo l'arresto obbligatorio per la
contravvenzione di cui all'art.14 comma 5-ter e quello facoltativo
per la contravvenzione di cui all'art. 13, comma 13) e maniera più
grave reati di minore gravità (la contravvenzione di cui all'art.
14, comma 5-ter, rispetto ai delitti di cui all'art. 13, comma
13-bis);
peraltro l'arresto obbligatorio è istituto riservato,
nell'attuale ordinamento, solo ai delitti e fra essi a quelli
particolarmente gravi indicati nell'art. 380 c.p.p.; nessuna
contravvenzione prevede l'arresto obbligatorio e solo una (art. 6
decreto-legge n. 122/1993 convertito in legge n. 205/1993) lo
consente come facoltà; anche in tale ultima ipotesi, inoltre, la
condotta che viene sanzionata in via preprocessuale con l'arresto in
flagranza appare di notevole pericolosità sociale (porto nelle
pubbliche riunioni di armi o strumenti atti ad offendere e porto di
armi o strumenti atti ad offendere per ragioni di odio razziale,
etnico ecc.) in confronto alla condotta di chi contravviene
all'obbligo del questore di lasciare il territorio dello Stato entro
cinque giorni;
nè la disparità di trattamento sembra trovare alcuna
giustificazione di natura processuale o di politica criminale;
infatti da un lato, poichè nel nostro ordinamento è
consentito procedere nella contumacia dell'imputato, non appare
necessario garantirne fisicamente la presenza di fronte al giudice,
nè l'obbligatorietà dell'arresto è necessariamente collegata al
rito processuale adottabile (rito direttissimo), giacchè lo stesso
decreto legislativo n. 286/1998 prevede il rito direttissimo
obbligatorio anche per i reati di cui all'art. 13, commi 13-bis e
13-ter, per i quali - come detto - l'arresto è facoltativo, in tal
modo introducendo una deroga al generale principio secondo cui
l'adozione del rito direttissimo è generalmente collegata
all'arresto (peraltro già il comma 5, dell'art. 449 c.p.p prevede
una ipotesi diversa di rito direttissimo, collegato alla confessione
dell'imputato e non all'avvenuto arresto; analogamente l'art. 12-bis,
decreto-legge 8 giugno 1992 n. 302 stabilisce che per i reati
concernenti le armi e gli esplosivi il pubblico ministero procede al
giudizio direttissimo anche fuori dei casi previsti dagli art. 449 e
558 c.p.p.);
per quanto concerne le eventuali ragioni di politica
criminale perseguite dal legislatore, va rammentato che la ratio
della norma incriminatrice è quella di sanzionare un soggetto che si
è sottratto all'esecuzione volontaria di un ordine dell'autorità,
ordine che è stato emanato perchè egli si trova bensì in una
condizione soggettiva particolare (senza documenti di identificazione
e dunque non passibile di espulsione coatta verso un determinato
Stato) ma in sè non illecita, non integrando alcuna ipotesi di reato
l'essere clandestino e non identificato; inoltre, scegliendo il reato
di natura contravvenzionale (del resto conformemente ad altre
fattispecie analoghe; v. art. 650 c.p. e art. 2 legge n. 1423/1956)
lo stesso legislatore ha qualificato la condotta in termini di minore
gravità, rendendo anche impossibile l'adozione di qualunque misura
cautelare; è ben vero che nella sfera della discrezionalità
legislativa rientrano le scelte sulla qualità e quantità delle
sanzioni e sui presupposti di applicabilità delle misure cautelari e
precautelari, ma è altrettanto vero che l'uso della discrezionalità
legislativa può essere censurato sotto il profilo della legittimità
costituzionale nei casi in cui non sia stato rispettato il limite
della ragionevolezza (crf. sentenze Corte cost. 26/1979, 103/1982,
409/1989, 341/1994; secondo Corte cost. 53/1958 «non si compiono
valutazioni di natura politica e nemmeno si controlla l'uso del
potere discrezionale del legislatore se si dichiara che il principio
dell'uguaglianza è violato quando il legislatore assoggetta ad una
indiscriminata disciplina situazioni che esso stesso considera e
dichiara diverse»);
nè può dubitarsi che il principio di uguaglianza,
nonostante il riferimento letterale dell'art. 3 Cost. ai «cittadini»,
debba ritenersi esteso anche agli stranieri, allorchè si tratti
della tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (Corte cost.
104/1969);
nella fattispecie concreta la questione è anche rilevante;
infatti Alecu Petronela e Ionascu Nicoletta sono state private della
libertà personale a seguito di arresto obbligatorio, a prescindere
da qualunque valutazione di pericolosità personale (che nella
fattispecie non sussisteva, trattandosi di soggetti privi di
pregiudizi) per la violazione dell'art. 14, comma 5-ter, e condotto
avanti al giudice per la convalida dell'arresto e il giudizio
direttissimo ai sensi dell'art. 558 c.p.p.;
la circostanza che la mancata convalida dell'arresto del
prevenuto nel termine previsto dagli art. 558 e 391 ultimo comma
c.p.p. determinerà la caducazione della misura, non può influire
sulla rilevanza della questione di legittimità, come puntualmente
osservato dalla Corte cost. con sentenza 54/1993 nella quale si legge
«il provvedimento di liberazione dell'arrestato era imposto dalla
disposizione dell'art. 391, settimo comma, ultima parte, del codice
di rito ... poichè tale disposizione ricollega la perdita di
efficacia dell'arresto alla carenza, per qualsiasi ragione, di un
provvedimento positivo di convalida nello stesso termine, è ovvio
che l'impossibilità di rispettarlo conseguente all'elevazione della
questione comportava (o avrebbe di lì a poco ineludibilmente
comportato) l'intervento di tale autonoma causa di carenza di valido
titolo di detenzione, a prescindere dall'esaurimento del procedimento
di convalida, che ... era stato contestualmente sospeso. Tale
procedimento non può perciò ritenersi esaurito, nè di esso i
giudici si sono spogliati: e la sua persistenza nonostante la
liberazione trova ragione nell'interesse generale ad una pronuncia
sulla legittimità dell'arresto, che ha pur sempre determinato una
privazione della libertà. La rilevanza della questione, dunque,
permane, trattandosi di stabilire se la liberazione dell'arrestata
debba considerarsi conseguente all'applicazione dell'art. 391,
settimo comma, ovvero, più radicalmente, alla caducazione con
effetto retroattivo della disposizione in base alla quale gli arresti
furono eseguiti».
Sulla base delle considerazioni fin qui svolte la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5, quinquies d.lgs.
n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002, nella parte in
cui prevede come obbligatorio l'arresto per il reato previsto dal
comma 5-ter, in relazione all'art. 3 della Costituzione appare non
manifestamente infondata e rilevante.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286/1998 come modificato dalla legge
n. 189/2002 per contrasto con l'art. 3 Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 14 febbraio 2003
Il giudice: Zavatti
03C0478