1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 183 SENTENZA 5 - 12 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Norme della legge finanziaria 2006 - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore delle norme censurate - Facolta' dei soggetti condannati in primo grado di chiedere, in sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza - Possibilita' per la sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato in primo grado - Prevista estinzione del giudizio a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento della somma dovuta dal condannato - Lamentata lesione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione, di ragionevolezza e di effettivita' della giurisdizione contabile - Questioni sollevate sulla base dell'erroneo presupposto interpretativo della automaticita' della riduzione del danno - Non fondatezza. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231, 232 e 233. - Costituzione, artt. 3, 97, 101 e 103. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Norme della legge finanziaria 2006 - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore delle norme censurate - Facolta' dei soggetti condannati in primo grado di chiedere, in sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza - Mancata previsione di analoga possibilita' per il caso di condanna in appello - Lamentata violazione del principio di eguaglianza - Questione priva di rilevanza - Inammissibilita'. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231, 232 e 233. - Costituzione, art. 3. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Norme della legge finanziaria 2006 - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore delle norme censurate - Facolta' dei soggetti condannati in primo grado di chiedere, in sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza - Possibilita' per la sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato in primo grado - Lamentata limitazione del ruolo del pubblico ministero contabile all'espressione di un parere, con violazione del diritto di difesa e del principio del giusto processo - Mancata verifica di altre soluzioni interpretative ipotizzabili - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231, 232 e 233. - Costituzione, artt. 24 e 111. (007C0775) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231,
232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ordinanze dell'11 aprile, del
17 maggio e del 13 giugno 2006 dalla Corte dei conti - sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, rispettivamente
iscritte ai nn. 351, 352 e 353 del registro ordinanze 2006 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 40, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di costituzione di Leopardi Alfio, La Rosa Leonardo,
Russo Angelo e Coco Giuseppe;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 e nella Camera di
consiglio del 18 aprile 2007 il giudice relatore Paolo Maddalena;
Udito nuovamente nella Camera di consiglio del 4 giugno 2007 e
nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007, rifissate in ragione della
intervenuta modifica della composizione del collegio, il giudice
relatore Paolo Maddalena.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 11-17 aprile 2006 (reg. ord. n. 351
del 2006), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per
la Regione Siciliana, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97,
101 e 103 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
L'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 2005 prevede che «Con
riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di
responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza».
Il successivo comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con
decreto in Camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento».
Il comma 233 dispone che «Il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello».
Premette il giudice rimettente che il procedimento per
responsabilità amministrativa di cui è investito è stato promosso
dal pubblico ministero contabile nei confronti di un sottufficiale
appartenente al Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di
finanza, il quale era stato condannato con sentenza passata in
giudicato alla pena di tre anni di reclusione per il reato di
concussione, per avere preteso e ricevuto il pagamento di una
«tangente» di lire venti milioni in occasione di una verifica
tributaria; che, in primo grado, la Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la Regione Siciliana ha condannato il convenuto
al pagamento in favore del Ministero dell'economia e delle finanze
della somma di Euro 10.329,14, oltre accessori; che il sottufficiale,
proposto appello, ha chiesto che, in applicazione dell'art. 1,
comma 231, della legge n. 266 del 2005, quanto dovuto per la
definizione del procedimento di appello venisse determinato in una
somma non inferiore al dieci per cento e non superiore al venti per
cento del danno quantificato nella sentenza impugnata; che, infine,
all'accoglimento di tale istanza si è opposto il pubblico ministero,
in considerazione della particolare gravità dell'addebito.
Tanto premesso, il giudice a quo dubita della legittimità
costituzionale del sistema introdotto dalle norme censurate, di
definizione in appello dei giudizi di responsabilità amministrativa
mediante il pagamento di una somma non superiore al trenta per cento
del danno quantificato nella sentenza di primo grado.
Ad avviso del rimettente, la concreta garanzia dei principi
costituzionali di eguaglianza, di buon andamento della pubblica
amministrazione e di controllo contabile, i quali sono legati dal
comune fine di assicurare l'efficienza e la regolarità della
gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, è
sostanzialmente affidata alla legge ordinaria. Sono riservate,
infatti, al discrezionale apprezzamento del legislatore non solo la
determinazione e la graduazione dei tipi e dei limiti di
responsabilità che, in relazione alle varie categorie di dipendenti
pubblici o alle particolari situazioni regolate, appaiano più idonei
a garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali, ma
anche la possibilità di stabilire un limite patrimoniale della
responsabilità amministrativa.
Nella specie, tuttavia, le norme denunciate sarebbero
caratterizzate da una indeterminatezza assoluta in ordine allo scopo
perseguito dal legislatore, tale da precludere definitivamente la
ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non sia quella della
limitazione patrimoniale del risarcimento per se stessa; con la
conseguenza che esse, «connotandosi unicamente come effetto premiale
ingiustificato», si paleserebbero «come una negazione illogica e
ingiustificata dei principi del buon andamento e del controllo
contabile».
La norme censurate violerebbero gli evocati parametri anche per
un altro aspetto. Nel sistema positivo vigente, l'attenuazione della
responsabilità amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al
potere riduttivo sul quantum affidato al giudice, che può anche
tenere conto delle capacità economiche del soggetto responsabile,
oltre che del comportamento, del livello della responsabilità e del
danno effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento, sarebbe irragionevole una riduzione predeterminata
e pressochè automatica della responsabilità amministrativa e della
misura del risarcimento, senza che possa soccorrere una valutazione
sull'incidenza del comportamento complessivo e sulle funzioni
effettivamente svolte nella produzione del danno, in occasione della
prestazione che ha dato luogo alla responsabilità.
Egualmente incostituzionale appare alla Corte rimettente
l'affidamento al giudice contabile di un potere discrezionale
illimitato nella individuazione delle ragioni da porre a fondamento
dell'accoglimento della domanda di riduzione dell'addebito e della
concreta determinazione della misura del risarcimento, avendo il
legislatore indicato solo i limiti quantitativi di tale potere fra un
minimo e un massimo risultanti dalla norma, senza fissare i criteri
direttivi ai quali il giudice stesso deve attenersi. Le norme
denunciate, essendo dirette ad introdurre una disciplina limitativa
in forma generalizzata della responsabilità amministrativa con
riferimento indiscriminato a tutti i pubblici dipendenti e a tutte le
possibili situazioni, confliggerebbero altresì con il principio
secondo cui il giudice è soggetto alla legge, con grave vulnus del
principio di separazione del potere legislativo dal potere
giudiziario.
2. - Identica questione è stata sollevata, con le medesime
argomentazioni, dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione Siciliana, con ordinanza in data 7
marzo-17 maggio 2006 (reg. ord. n. 352 del 2006).
Nel caso all'esame del giudice rimettente, il giudizio per
responsabilità amministrativa è stato promosso nei confronti, tra
gli altri, di funzionari comunali, i quali avevano espresso il parere
di regolarità tecnica e contabile in ordine al rimborso delle spese
legali in favore di dipendenti ed amministratori pubblici coinvolti
in un processo penale. La Corte dei conti, in primo grado, ha
determinato il danno risarcibile nella misura del venticinque per
cento di quello contestato. Proposta impugnazione, gli appellanti
hanno chiesto la definizione del procedimento mediante il pagamento
del dieci per cento della somma portata in condanna nella sentenza di
primo grado, ed il pubblico ministero ha concluso chiedendo alla
Corte di determinare la somma dovuta nella misura del venticinque per
cento del danno al quale gli istanti erano stati condannati in
solido.
3. - Con ordinanza in data 21 marzo - 13 giugno 2006 (reg. ord.
n. 353 del 2006), la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione Siciliana, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Nel caso all'esame del giudice a quo, il procedimento per
responsabilità amministrativa è stato promosso dal pubblico
ministero contabile nei confronti del sindaco e di assessori del
Comune di Zafferana Etnea per l'aggravio di spese sopportato dal
Comune in conseguenza del pagamento di un debito fuori bilancio per
la maggiore somma di Euro 71.276,18, in relazione al conferimento a
liberi professionisti di un incarico di progettazione senza
assunzione dell'impegno di spesa. La sentenza di primo grado ha
condannato tutti i convenuti al pagamento di una somma pari al
cinquanta per cento di quella quantificata dalla Procura regionale,
attesi i vantaggi comunque conseguibili dal Comune per il fatto che
il progetto era stato effettivamente utilizzato da quest'ultimo. La
Procura regionale ha interposto appello ed i condannati in prime cure
hanno, a loro volta, proposto appello incidentale; tutti gli
appellanti in via incidentale, ad eccezione di uno, hanno chiesto di
essere ammessi a definire il giudizio di responsabilità mediante il
versamento di una somma pari al dieci per cento di quella
quantificata nella sentenza di condanna di primo grado, ai sensi
dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge n. 266 del 2005; la
Procura regionale, al riguardo, ha espresso il prescritto parere,
chiedendo che l'addebito da porre a carico degli istanti sia
determinato nella misura del trenta per cento del danno quantificato
dalla sentenza di primo grado.
Ad avviso del rimettente, le norme censurate sarebbero
caratterizzate da una indeterminatezza assoluta circa lo scopo
perseguito dal legislatore, tale da precludere definitivamente la
ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non sia quella -
puramente e semplicemente - della limitazione del risarcimento
patrimoniale del soggetto condannato in primo grado; con la
conseguenza che esse, dando luogo unicamente ad un effetto premiale
ingiustificato, si paleserebbero come una negazione illogica e
ingiustificata dei principi del buon andamento e del controllo
contabile.
A differenza dell'istituto del cosiddetto condono fiscale nel
procedimento dinanzi alle commissioni tributarie, e dell'applicazione
della pena su richiesta delle parti nel procedimento penale, le norme
sottoposte a scrutinio di costituzionalità non inciderebbero
minimamente (in senso riduttivo) sull'entità del contenzioso
contabile, essendo destinate ad operare esclusivamente in sede di
appello, nel cui ambito il sostituire una pubblica udienza con una
Camera di consiglio e una sentenza con un decreto sarebbe di scarso
significato. D'altra parte, le norme stesse, determinando una minore
entrata (fra il novanta ed il settanta per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado), si risolverebbero in un
irrazionale e incongruo «effetto premiale».
Le norme denunciate contrasterebbero anche con il principio del
libero convincimento del giudice (art. 101 Cost.), giacchè non
offrirebbero alcun criterio di orientamento per il giudice contabile.
Il principio di eguaglianza sarebbe violato anche perchè la
normativa censurata sarebbe applicabile soltanto ai soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata in primo grado sentenza di condanna,
con la conseguenza che essa, irragionevolmente, sarebbe inapplicabile
ai soggetti che, assolti in primo grado, vedano tale sentenza
riformata in appello, a seguito di gravame interposto dal pubblico
ministero. Secondo il rimettente, sarebbe irrazionale una previsione
legislativa che escluda dal beneficio della definizione agevolata
quei soggetti la cui posizione - dopo la sentenza di primo grado -
appare chiaramente meno «pesante» di quella dei convenuti condannati.
Nè si potrebbe pervenire ad una interpretazione adeguatrice: «non
solo perchè, in tale caso, dovrebbe superarsi la "lettera" della
"condanna" in primo grado, ma anche perchè si dovrebbe "creare" il
criterio al quale correlare le percentuali» del dieci, del venti o
del trenta per cento previste dalla legge.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 24, secondo comma, della
Costituzione, perchè il pubblico ministero presso la Corte dei conti
viene evocato nel solo comma 232 e soltanto per essere sentito in
Camera di consiglio quando la Sezione di appello deve deliberare in
merito alla richiesta di definizione agevolata. Infatti, «per tale
funzione, limitata e marginale (che si sostanzia nell'espressione di
un "parere"), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai
commi 231-233 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 non assume,
sostanzialmente, carattere bilaterale, per cui la funzione di "parte"
del pubblico ministero contabile (nell'ottica - anche del "giusto
processo" - dell'art. 111 Cost.) viene, nella specie, quasi
pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che, in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero è
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale
dell'Ordinamento)».
3.1. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti
Leonardo La Rosa, Angelo Russo, Salvatore Rosano e Giuseppe Coco,
parti nel giudizio a quo, concludendo per l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione.
Ad avviso della difesa delle parti private, il legislatore, con
le norme sottoposte allo scrutinio di costituzionalità, ha inteso
introdurre una sorta di «patteggiamento contabile», sul modello
dell'applicazione della pena su richiesta delle parti, di cui
all'art. 444 del codice di procedura penale, ovvero della
conciliazione giudiziale prevista dall'art. 48 del d.lgs. 31 dicembre
1992, n. 546, per il processo tributario. Dato che il legislatore
dispone di un'ampia potestà discrezionale nella conformazione degli
istituti processuali, la finalità dell'intervento riformatore
rimarrebbe estranea al sindacato di legittimità costituzionale, non
potendo il giudizio di costituzionalità comportare un esame sul
merito o sull'opportunità delle norme censurate nè una
riformulazione della ponderazione degli interessi che il legislatore
ha compiuto nell'esercizio della sua insindacabile discrezionalità.
Si sostiene nella memoria che il meccanismo introdotto dal
legislatore non preclude al giudice d'appello, valutata la necessaria
sussistenza dei presupposti processuali e temporali, margini di
discrezionalità in ordine all'adeguatezza della somma offerta in
pagamento. Tale meccanismo risponde all'esigenza di una immediata ed
effettiva esecuzione della condanna, che costituisce uno dei nodi
critici della giustizia contabile. Il soddisfacimento di questa
esigenza emergerebbe chiaramente dall'art. 1, comma 233, ove si
dispone che il giudizio d'appello deve ritenersi definito solo a
condizione dell'effettivo versamento della somma stabilita. Il
pagamento realizza quindi un duplice obiettivo: quello di soddisfare
l'esigenza di economia processuale, evitando ulteriori fasi del
giudizio contabile; e, soprattutto, quello di far acquisire
tempestivamente all'ente danneggiato il proprio credito, dando una
efficace risposta alla problematica connessa all'esecuzione delle
sentenze di condanna che da tempo affligge il processo erariale.
Le parti private escludono che la responsabilità amministrativa
abbia una funzione prevalentemente compensativa o sanzionatoria ed
affermano, a sostegno della ragionevolezza della scelta legislativa,
che una condanna mite applicata con prontezza ha una efficacia di
prevenzione indubbiamente superiore ad una condanna più grave ma
applicata a distanza di tempo ed incerta in relazione alla sua
effettiva esecuzione.
Inammissibile ed infondata sarebbe la censura in riferimento
all'art. 97 della Costituzione, dal momento che il principio di buon
andamento ed imparzialità dell'amministrazione riguarda gli organi
di amministrazione della giustizia soltanto rispetto al funzionamento
del relativo ordinamento amministrativo. Si sostiene inoltre che il
legislatore non avrebbe previsto l'applicazione delle norme in esame
anche nel corso del giudizio di primo grado per la ragione,
eminentemente pratica, che mancherebbe in questa fase l'accertamento
giudiziale dell'entità dei danni subiti dall'amministrazione.
Secondo le parti private, le difficoltà connesse all'esecuzione
delle sentenze di condanna per danno erariale (confermate dai dati
statistici di pubblico dominio), con l'effettivo incasso del
risarcimento dovuto da parte dell'amministrazione danneggiata,
dimostrerebbero che l'applicazione dell'istituto in esame non
condurrebbe ad una minore entrata rispetto all'importo indicato in
sentenza.
Nè meriterebbe accoglimento, infine, la censura per presunta
violazione dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, giacchè
l'applicazione dell'istituto della definizione agevolata in appello
presuppone la giurisdizione contabile ed è pur sempre subordinata
alla valutazione della Sezione di appello, chiamata a deliberare sui
presupposti applicativi e sull'entità della somma da versare.
Ad avviso delle parti private, la questione sarebbe in ogni caso
inammissibile, perchè il giudice rimettente non avrebbe esperito
alcun tentativo di individuare una interpretazione adeguatrice della
norme denunciate. Il legislatore, infatti, ha introdotto una sorta di
patteggiamento contabile, disciplinandone i presupposti processuali e
temporali e lasciando all'organo decidente un margine di
discrezionalità in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della
somma offerta in pagamento. Non si comprenderebbe per quale ragione
il giudice a quo ritenga che sia stata sottratta all'organo decidente
la valutazione sul comportamento dell'agente, laddove, secondo le
previsioni normative censurate, esso è chiamato a valutare
l'adeguatezza della somma offerta in pagamento e, in relazione a
quest'ultimo aspetto, il comportamento dell'agente e tutte le
circostanze a tal fine rilevanti.
Irrilevante sarebbe la censura di irragionevolezza delle
disposizioni denunciate, in considerazione della loro applicabilità
solo in appello e esclusivamente nel caso di gravame proposto dal
soggetto condannato in primo grado, atteso che, nella specie, la
richiesta di definire il giudizio mediante il versamento di una
percentuale del danno è stata avanzata in una situazione esattamente
corrispondente al paradigma normativo.
Nè sarebbe configurabile il denunciato contrasto con l'art. 24
Cost., dal momento che il pubblico ministero contabile non avrebbe
comunque alcun titolo per rigettare la richiesta di definizione
anticipata del giudizio, dovendosi limitare, invece, ad esporre in
Camera di consiglio le eventuali ragioni per le quali ritiene
l'importo offerto incongruo in relazione al pregiudizio patrimoniale
subito dall'amministrazione.
3.2. - In prossimità dell'udienza, le parti private hanno
depositato una memoria illustrativa.
Il principale obiettivo perseguito dal legislatore con
l'introduzione del cosiddetto condono erariale - si sostiene -
sarebbe quello di garantire ad ogni amministrazione pubblica
l'effettivo e sollecito recupero di una congrua parte del danno
subito. L'istituto in esame sostituisce alle spese e alle lungaggini
connesse all'esecuzione delle sentenze di condanna della magistratura
contabile l'adempimento spontaneo del condannato. Sarebbe così
giustificata la previsione di un effetto premiale, analogamente a
quanto accade in materia penale con il patteggiamento e con il rito
abbreviato, tanto più che le percentuali di effettiva riscossione
dei risarcimenti imposti dalla Corte dei conti sono sostanzialmente
irrisorie. Inoltre, il beneficio introdotto dalle norme denunciate
non sarebbe applicabile nei casi di dolo e di frode, ossia proprio
nei casi nei quali è più avvertita l'esigenza sanzionatoria.

Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate dalla Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, investono le
norme sulla definizione in appello dei giudizi di responsabilità
amministrativa dinanzi alla Corte dei conti, introdotte dall'art. 1,
commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006).
Le norme impugnate prevedono:
che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate
nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito
mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e
non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza»
(comma 231);
che «La sezione di appello, con decreto in Camera di
consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla
richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in
misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella
sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento»
(comma 232);
che «Il giudizio di appello si intende definito a decorrere
dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la
segreteria della sezione di appello» (comma 233).
Secondo tutte le ordinanze di rimessione, le norme denunciate
violerebbero gli artt. 3, 97 e 103 della Costituzione, perchè
sarebbero ancorate all'unica ratio di limitare il risarcimento
patrimoniale dovuto dal soggetto condannato in primo grado e
determinerebbero perciò un effetto premiale ingiustificato, con
conseguente negazione, illogica e ingiustificata, dei principi del
buon andamento e del controllo contabile; inoltre, in contrasto con
l'art. 101 della Costituzione, le norme stesse inciderebbero sul
principio del libero convincimento del giudice, non prevedendo alcun
criterio di orientamento per il giudice contabile, laddove nel
sistema positivo vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo di
tale giudice che, a tal fine, può tenere conto del comportamento e
del livello di responsabilità, nonchè delle capacità economiche
del soggetto responsabile.
Una delle ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 353 del 2006)
prospetta ulteriori profili e parametri. Con essa, infatti, viene
denunciata la violazione, ancora, dell'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo del principio di eguaglianza, perchè le norme
censurate sarebbero applicabili soltanto ai soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata in primo grado sentenza di condanna,
e non anche, irragionevolmente, ai soggetti nei cui confronti la
sentenza di assoluzione in primo grado sia stata riformata, in
appello, a seguito di gravame interposto dal pubblico ministero. Con
tale ordinanza viene dedotto, altresì, il contrasto delle norme
censurate con gli artt. 24 e 111 della Costituzione, perchè al
pubblico ministero contabile sarebbe assegnata una funzione, limitata
e marginale, di carattere consultivo.
2. - Considerata l'identità di materia, nonchè la sostanziale
analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere
riuniti, per essere esaminati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
3. - Le ordinanze di rimessione muovono dal presupposto
interpretativo che, in presenza di una istanza di definizione, in
appello, del giudizio di responsabilità amministrativa avanzata dal
condannato in primo grado, il potere di cognizione della Corte dei
conti sia limitato alla verifica delle condizioni formali di
ammissibilità della domanda. A fronte di una condanna pronunciata
per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore
della legge, il giudice contabile - si sostiene - sarebbe obbligato
ad accogliere in ogni caso la richiesta di applicazione del
beneficio, potendo unicamente decidere l'entità del quantum (dieci,
venti o trenta per cento del danno quantificato nella sentenza in
primo grado), ma in assenza di criteri idonei ad orientare la
relativa determinazione. In questa prospettiva, le norme denunciate
si risolverebbero in una limitazione della responsabilità automatica
e predeterminata.
Tale presupposto interpretativo è erroneo.
Contrariamente a quanto mostrano di ritenere le ordinanze di
rimessione, le disposizioni censurate non limitano il potere di
cognizione del giudice in sede camerale al mero esame dei presupposti
di ammissibilità dell'istanza di definizione, ma richiedono che il
giudice stesso valuti tutti gli elementi desumibili dall'accertamento
dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado (sussistenza
del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del
danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del
condannato).
In questo senso è, del resto, orientata la giurisprudenza della
Corte dei conti, Sezione centrale d'appello, secondo cui l'ammissione
alla definizione presuppone una valutazione di merito da parte del
giudice contabile sul fatto che l'esigenza di giustizia possa
ritenersi soddisfatta a mezzo della procedura accelerata,
escludendosi che a tale definizione possa accedersi in presenza di
dolo del condannato o di particolare gravità della condotta.
Si deve pertanto ritenere che la sussistenza di un ampio potere
del giudice contabile di rigettare l'istanza in caso di non
meritevolezza della definizione in via abbreviata costituisca un
presidio adeguato alla tutela dei principi costituzionali - buon
andamento della pubblica amministrazione; ragionevolezza delle scelte
del legislatore, alla luce del principio di responsabilità dei
pubblici dipendenti; effettività della giurisdizione contabile -
evocati dalle ordinanze di rimessione.
Inoltre, la previsione concernente la determinazione, ad opera
della Corte dei conti in sede di appello, della somma dovuta - in
misura non superiore al trenta per cento del danno «quantificato
nella sentenza di primo grado» - va inquadrata nel tradizionale
assetto della responsabilità amministrativa.
In tale sistema, l'intero danno subito dall'Amministrazione, ed
accertato secondo il principio delle conseguenze dirette ed immediate
del fatto dannoso, non è di per sè risarcibile e, come la
giurisprudenza contabile ha sempre affermato, costituisce soltanto il
presupposto per il promuovimento da parte del pubblico ministero
dell'azione di responsabilità amministrativa e contabile. Per
determinare la risarcibilità del danno, occorre una valutazione
discrezionale ed equitativa del giudice contabile, il quale, sulla
base dell'intensità della colpa, intesa come grado di scostamento
dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie concreta, e di
tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno
subito dall'Amministrazione debba essere addossato al convenuto, e
debba pertanto essere considerato risarcibile.
Ciò si ricava da due norme fondamentali della legge di
contabilità generale dello Stato, poi ribadite in tutte le leggi
successive, secondo le quali la Corte dei conti, «valutate le singole
responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte
del danno accertato o del valore perduto» (art. 83, primo comma, del
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440), e, quando l'azione o
l'omissione è dovuta al fatto di più soggetti, «ciascuno risponde
per la parte che vi ha preso» (art. 82, secondo comma, del citato
regio decreto).
Tali norme, in relazione alle quali si è impropriamente parlato
di potere riduttivo, distinguono chiaramente il danno accertato
secondo il principio di causalità materiale, cioè il danno subito
dall'Amministrazione, dal danno addossato al responsabile: la
relativa sentenza di condanna della Corte dei conti è pertanto
determinativa e costitutiva del debito risarcitorio.
Le norme censurate non ignorano tale assetto e, muovendosi
all'interno del perimetro di detta discrezionalità decisionale,
consentono l'accoglimento dell'istanza di definizione in appello solo
se il giudice - avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma
la propria decisione - ritenga congrua una condanna entro il limite
del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella
sentenza di primo grado.
In altri termini, esse non comportano alcuna deroga al sistema
della responsabilità amministrativa. Se, facendo uso dei poteri che
gli competono, il giudice di appello si convince che l'intensità
della colpa e le altre circostanze del caso fanno ritenere equa una
riduzione fino al trenta per cento della condanna di primo grado,
egli accoglierà l'istanza; in caso contrario, la respingerà.
Così interpretate, le norme denunciate si sottraggono ai dubbi
di legittimità costituzionale prospettati dalle ordinanze di
rimessione in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione. Esse, infatti, non producono alcun ingiustificato ed
automatico effetto premiale, essendo dirette a determinare, con un
rito abbreviato, quanto dovuto dai responsabili in base alle norme
proprie del sistema della responsabilità amministrativa, ed hanno
una finalità di accelerazione dei giudizi e di garanzia
dell'incameramento certo ed immediato della relativa somma.
4. - Inammissibili sono le ulteriori censure sollevate.
La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo del principio di eguaglianza, rivolta
ad allargare l'ambito di applicazione dell'istituto della definizione
a coloro la cui sentenza di assoluzione in primo grado sia stata
riformata in appello, a seguito di gravame interposto dal pubblico
ministero, è priva di rilevanza, giacchè nel giudizio a quo gli
amministratori comunali sono stati condannati in primo grado.
La questione concernente le funzioni del pubblico ministero
contabile nel procedimento di definizione che si svolge in Camera di
consiglio, è sollevata dal giudice rimettente, in riferimento agli
artt. 24 e 111 della Costituzione, senza una previa verifica delle
soluzioni interpretative ipotizzabili. L'ordinanza di rimessione,
infatti, non si dà neppure cura di precisare se il procedimento in
Camera di consiglio consenta o meno la partecipazione di tutte le
parti, affinchè in esso possano trovare ingresso in contraddittorio
tutte le ragioni a favore e contro la concessione del beneficio della
definizione del giudizio, o se il procedimento camerale si limiti ad
un vaglio dell'istanza scritta e del parere scritto del pubblico
ministero.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione Siciliana, con le ordinanze indicate in
epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della stessa legge
n. 266 del 2005, sollevate, in riferimento agli artt. 3, sotto altro
profilo, 24 e 111 della Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, con l'ordinanza,
indicata in epigrafe, iscritta al n. 353 del 2006 del registro
ordinanze.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 12 giugno 2007.
Il cancelliere: Milana
07C0775