1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 559 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 1998
N. 559 Ordinanza emessa il 26 marzo 1998 dalla Corte d'appello di Milano nel procedimento civile vertente tra I.S.A. s.r.l. e comune di Miradolo Terme Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di' opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Mancata previsione della subordinazione dell'applicazione dell'abbattimento del quaranta per cento dell'indennita' di espropriazione, nel giudizio di determinazione instaurato dopo l'espropriazione, all'accertamento che l'indennita' provvisoria offerta al privato fosse conforme ai criteri di legge - Disparita' di trattamento degli espropriati a seconda dei comportamenti della p.a. - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 2, convertito con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (098C0924) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-1998)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile promossa in
grado unico da: I.S.A. s.r.l., assistita dagli avvocati Stefano
Marchesi e Mario Miglio, attrice;
Contro: comune di Miradolo Terme, assistito dall'avvocato Martino
Colucci, convenuto.
Il collegio, letti gli atti del procedimento;
Premesso:
che l'attrice ha chiesto la determinazione giudiziale delle
indennità di occupazione e di espropriazione dell'area di sua
proprietà, dovute dal convenuto, ente espropriante;
che il presidente della provincia di Pavia, con decreto 8 agosto
1995, n. 266, aveva determinato l'indennità provvisoria di
esproprio, sulla base di un valore venale del terreno pari a L.
45.000 al metro quadro, in L. 13.542 al mq. al netto della falcidia
del 40% (L. 22.540/mq. in caso di cessione volontaria), mentre
l'attrice pretendeva che il valore venale fosse pari a L. 160.000 al
metro quadro;
che dalla consulenza tecnica assunta in istruttoria è emerso che
il valore venale dell'area al momento dell'espropriazione era di L.
60.901 al mq., e conseguentemente l'indennità di espropriazione
(parametro di riferimento anche dell'indennità di occupazione
secondo la giurisprudenza di legittimita') doveva essere determinata
in L. 17.330.000, pari alla semisomma del valore venale e del
coacervo decennale dei redditi catastali, ovvero in L. 10.400.000 al
netto della falcidia del 40%;
che il comune di Miradolo Terme ha comunicato allora all'altra
parte la propria disponibilità a corrispondere, a titolo di
indennità di espropriazione e di occupazione, le somme indicate dal
consulente, e precisamente, quanto all'indennità di espropriazione,
quella al netto della falcidia del 40%,
O s s e r v a
Oggetto di controversia tra le parti del presente giudizio è, tra
l'altro, la applicabilità o meno della falcidia del 40%, prevista
dall'art. 5-bis, legge n. 359 del 1992 cit., alla indennità dovuta
per una espropriazione disposta successivamente all'entrata in vigore
della 5-bis, legge 8 agosto 1992, n. 359, avendo l'espropriato
rifiutato la cessione volontaria sulla base dell'indennità
provvisoria determinata dal presidente della provincia, e avendo poi
l'ente espropriante comunicato all'espropriato in corso di causa la
disponibilità alla determinazione convenzionale della predetta
indennità sulla base degli elementi accertati dal consulente
d'ufficio nominato dal giudice. L'espropriato, che si dichiara a sua
volta disponibile "alla cessione volontaria del bene" per un
corrispettivo pari a quello indicato dal consulente tecnico, contesta
che ricorrano i presupposti per l'applicazione della falcidia, e
contesta quindi la pretesa del comune espropriante di beneficiare
dell'abbattimento del 40% dell'indennità in ragione della mancata
cessione volontaria. Egli prospetta, per tale evenienza, la lesione
del suo diritto soggettivo ad un congruo indennizzo per la perdita
del bene "in quanto l'uso del ricorso giudiziario porterebbe, anche
nella fondatezza della ragione, ad un risultato peggiorativo".
Sebbene il rifiuto dell'espropriato di convenire la cessione
volontaria fosse nella fattispecie giustificato dall'insufficienza
della indennità determinata in via provvisoria, ritiene la Corte
che, nell'attuale assetto normativo della materia, la determinazione
giudiziale della stima non potrebbe omettere l'abbattimento del 40%
previsto dall'art. 5-bis, legge 8 agosto 1992, n. 359. Il predetto
abbattimento, infatti, è contemplato quale metodo ordinario di
determinazione della stima, che può essere evitato solo dalla
convenzione con cui le parti addivengano alla cessione volontaria del
bene. Questa è possibile "in ogni fase del procedimento
espropriativo", ma solo fino all'emissione del decreto di
espropriazione (con il quale quel procedimento termina), giacchè
questo provvedimento, procurando all'ente espropriante l'acquisto
della proprietà, ne priva l'espropriato, il quale non potrebbe
pertanto più disporne per cederlo alla pubblica amministrazione.
Secondo l'interpretazione più accreditata, scopo del legislatore è
quello di offrire un incentivo alla composizione non contenziosa
della vertenza; ma appunto per questa ragione il beneficio,
costituito da un significativo aumento dell'indennità di
espropriazione rispetto a quello previsto in via ordinaria e che
sconta l'abbattimento del 40%, è necessariamente subordinato alla
conclusione di una cessione volontaria.
In questa cessione deve ravvisarsi una convenzione che, quantunque
inserita in un procedimento amministrativo, conserva natura
privatistica, e nella sua fase di perfezionamento si sottrae al
sindacato del giudice. Vero è che la consistenza di diritto
soggettivo della posizione del privato che subisce il provvedimento
ablatorio, e la conseguente necessità di dare compiuta applicazione
alla riserva di legge contenuta nell'art. 42, comma terzo, Cost.,
imporrebbero di limitare l'area di esplicazione dell'autonomia
negoziale dell'ente espropriante sotto un duplice profilo. Per un
verso, infatti, la determinazione del corrispettivo della cessione
non sembra liberamente negoziabile, ma, piuttosto, correlata a
parametri di liquidazione predeterminati dalla legge; per altro
verso, dovrebbe escludersi per l'ente espropriante la possibilità di
sottrarsi ad una cessione volontaria offerta dal privato, al fine di
conseguire il bene attraverso un provvedimento di espropriazione e il
pagamento di una indennità inferiore (già la formula ambigua
dell'art. 12, della legge n. 865/1971, la quale prevedeva per
l'espropriato la facoltà di accettare, entro trenta giorni dalla
notifica, l'indennità provvisoria offerta dall'espropriante, con una
consistente maggiorazione dell'indennità provvisoria medesima -
formula che lasciava sussistere il dubbio se l'accettazione del
privato fosse vincolante per l'espropriante - era stata chiarita dal
successivo art. 14, legge n. 10/1977 nel senso che si tratta di un
vero e proprio diritto del privato).
Queste considerazioni non bastano tuttavia, ad avviso della Corte,
ad assicurare un meccanismo di liquidazione dell'indennità, nel caso
di cessione volontaria, che vada esente da dubbi di
costituzionalità. Occorre a questo riguardo muovere da due
premesse. Innanzi tutto, sebbene l'indennità determinata a norma
dell'art. 5-bis, legge n. 359 del 1992, al netto dell'abbattimento
del 40 per cento, sia stata ritenuta un serio indennizzo, tale da
soddisfare il precetto dell'art. 42, comma terzo, Costituzione, non
si può dubitare del fatto che l'intero corrispettivo della cessione
volontaria concordata tra il privato e la pubblica amministrazione
debba considerarsi (anche nella parte corrispondente alla mancata
applicazione dell'abbattimento) oggetto per il privato di un diritto
soggettivo pieno, tutelato dall'art. 42, comma terzo, Cost., in
quanto diretto appunto, nella sostanza, ad indennizzare il sacrificio
del diritto di proprietà, ancorchè maggiorato in funzione del
comune interesse delle parti ad una composizione rapida e
convenzionale del conflitto. In secondo luogo, tuttavia, la
realizzazione di questo diritto soggettivo è stata dal legislatore
subordinata ad un meccanismo negoziale, che dipende dall'autonomia
delle parti e non può essere sindacato dal giudice.
La tutela giurisdizionale del diritto sarebbe garantita qualora,
nell'ambito del procedimento dì determinazione dell'indennità di
espropriazione, la determinazione amministrativa della giusta
indennità dovuta per legge costituisse un presupposto di
legittimità della cessione volontaria convenuta tra le parti, e
qualora poi la possibilità offerta al privato di convenire la
cessione volontaria su tale base fosse essa stessa presupposto di
legittimità dell'abbattimento del 40% dell'indennità nella sede
dell'accertamento giurisdizionale. La determinazione giudiziale
dell'indennità comporterebbe allora l'abbattimento del 40% solo sul
presupposto di un accertamento dell'indennità dovuta in una misura
corrispondente - o inferiore - a quella offerta dall'ente
espropriante (e della conseguente infondatezza del rifiuto del
privato di convenire la cessione volontaria). In tale quadro
l'attività della pubblica amministrazione risulterebbe interamente
vincolata. Lo stesso giudice ordinario, una volta accertata
l'indennità dovuta in una misura eventualmente maggiore di quella
offerta, dovrebbe disapplicare l'atto amministrativo illegittimo, e,
non essendosi verificato il presupposto di legittimità per la
applicazione dell'abbattimento del 40%, dovrebbe determinare
l'indennità dovuta in misura conforme ai parametri di legge ma senza
falcidiarla del 40%.
Ad un simile risultato non sembra tuttavia consentito pervenire nel
quadro della disciplina vigente. La formulazione dell'art. 5-bis,
legge n. 359 del 1992, cit., sembra opporre un ostacolo insuperabile
a quella ricostruzione, laddove implicitamente esclude la
possibilità stessa che in sede giurisdizionale (laddove cioè
l'omesso perfezionamento della cessione volontaria è presupposto
dell'azione) l'abbattimento del 40% possa essere mai omesso. Non è
infatti consentito l'accertamento delle cause del mancato
perfezionamento della cessione volontaria nell'ipotesi - in pratica
assai comune, e che si è verificata nella fattispecie sottoposta al
giudizio della Corte - di disaccordo sull'ammontare dell'indennità
dovuta per legge (un ostacolo ad assicurare alla posizione del
privato nella cessione volontaria effettiva consistenza di diritto
soggettivo è costituito dalla circostanza che la determinazione
dell'indennità, nel sistema istituito dall'art. 5-bis, legge n. 359
del 1992, non ha carattere meramente tabellare - come nella
previsione dell'art. 12, legge n. 865 del 1971 - ma include tra i
presupposti del calcolo la determinazione del valore venale del bene,
e cioè un dato accertabile solo con il ricorso alle tecniche offerte
dalla scienza dell'estimo); e non è conseguentemente prevista
neppure la possibilità di sanzionare l'eventuale responsabilità
della pubblica amministrazione, che (omettendo una proposta
rigorosamente conforme ai parametri di legge, ovvero non accettando
una proposta conforme a tali parametri ma divergente dalla
valutazione espressa in sede di determinazione di indennità
provvisoria) non abbia consentito al privato di conseguire con il
meccanismo della cessione volontaria quanto effettivamente a lui
dovuto, con l'esclusione dell'abbattimento del 40% (nella fattispecie
in esame all'insufficienza obiettiva dell'indennità offerta si
contrapponevano le pretese eccessive ed ingiustificate
dell'espropriato, e un tale contrasto può ricorrere fisiologicamente
in una trattativa precontrattuale). Il relativo accertamento è
previsto e disciplinato dalla legge solo come conseguenza del mancato
accordo in ordine alla cessione volontaria, con la conseguenza che la
pubblica amministrazione, ancorchè nell'accertamento dell'indennità
provvisoria sia vincolata ai parametri di legge, nel determinarsi
alla cessione volontaria opera nella sfera della sua autonomia
privata, e la sua manifestazione di volontà al riguardo non
costituisce un atto amministrativo, la cui legittimità sia
sindacabile in sede giurisdizionale.
Nel meccanismo degli artt. 11 e 12, della legge 22 ottobre 1971, n.
865, (applicabile propriamente e nella sua completezza solo nel caso
di espropriazione di aree non edificabili, ma che, in mancanza di
qualsiasi altra disciplina, offre tuttora il modello di base per la
fase di determinazione dell'indennità anteriore all'espropriazione),
in effetti, la indennità di espropriazione da corrispondere a titolo
provvisorio deve essere determinata in base ai criteri di legge
(oggi, in base ai criteri indicati dall'art. 5-bis, legge n.
359/1992); tuttavia, la notifica di essa non ha propriamente il
valore di una proposta di cessione volontaria, la cui iniziativa è
invece chiaramente riservata al privato (e da esercitare,
originariamente, in un termine perentorio). La formulazione letterale
dell'art. 5-bis, cpv., legge n. 359 del 1992 cit., pur sostituendo
all'aumento del 50% dell'indennità provvisoria la esclusione
dell'abbattimento del 40%, e pur modificando il termine di decadenza,
conferma questa impostazione e vieta di vedere nella notifica
dell'indennità provvisoria una proposta di cessione volontaria.
D'altra parte, se nella notifica in questione volesse ravvisarsi un
atto che ha la concorrente funzione di consentire al privato
l'esercizio del diritto soggettivo di cedere volontariamente il bene
per un prezzo corrispondente alla indennità non falcidiata,
all'interessato non potrebbe comunque ritenersi preclusa, nel sistema
delineato dalla norma, la possibilità di dichiarare la volontà di
cedere volontariamente il bene per il diverso prezzo che a suo avviso
deriva dalla applicazione dei criteri legali. In altre parole, la
determinazione negoziale dell'ente espropriante alla cessione
volontaria, sia essa per una indennità pari a quella
provvisoriamente determinata (e non falcidiata) e sia per il
superiore importo eventualmente indicato dal privato, conserva in
ogni caso la sua natura privatistica, e la sua autonomia giuridica
rispetto al decreto di determinazione dell'indennità provvisoria.
Ora, la determinazione dell'ente espropriante, certamente
insindacabile nel caso della cessione volontaria (non essendo
ipotizzabile una ripetizione di indebito nel caso di determinazione
convenzionale del prezzo in misura superiore ai parametri di legge),
non può che avere identico regime nel caso opposto, in cui la
cessione volontaria non abbia luogo, non residuando alcuno spazio per
un accertamento giudiziale delle relative responsabilità (vale a
dire, del fatto che l'accordo sia mancato per le richieste eccessive
del privato o per l'offerta insufficiente della pubblica
amministrazione).
Di qui due conseguenze di rilievo. In primo luogo, nel presente
giudizio, l'impossibilità di accogliere le richieste
dell'espropriato, che quell'accertamento giudiziale in sostanza
chiede. In secondo luogo, tuttavia, il dubbio non manifestamente
infondato circa la legittimità costituzionale di un sistema che
rende possibile una consistente variazione dell'ammontare
dell'indennità di espropriazione, in ragione anche soltanto del
comportamento(privatistico negoziale, e come tale) insindacabile
della pubblica amministrazione, vale a dire della sua maggiore o
minore disponibilità ad accedere al punto di vista del privato in
ordine alla determinazione di uno degli elementi essenziali del
calcolo dell'indennità, qual è il valore venale del bene. Le
conseguenze di una tale impostazione diventano particolarmente
evidenti nel caso in cui, rifiutando una indennità che a ragione
ritiene inferiore al dovuto, il privato si veda costretto a tutelare
il suo buon diritto in un giudizio che, riconoscendone la fondatezza,
lo vanificherà di fatto; e ciò perchè l'applicazione della
falcidia del 40 % sulla maggiore indennità accertata ridurrebbe
quest'ultima al di sotto di quella (già insufficiente) a suo tempo
offerta dalla pubblica amministrazione.
In tal modo risultano lesi dalla disciplina dell'art. 5-bis, legge
n. 359 del 1992 cit., al tempo stesso, il principio di uguaglianza
dei cittadini davanti alla legge (art. 3 Cost.), posto che il loro
trattamento in caso di procedimento di espropriazione varia in
ragione di comportamenti insindacabili della pubblica
amministrazione, e quello di imparzialità della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.), in ragione della diversa
disponibilità, di fatto consentita alla pubblica amministrazione, a
negoziare la cessione volontaria. Ma la disciplina in esame sembra
ledere anche il principio di legalità della azione della pubblica
amministrazione (ancora art. 97 Cost.): il riferimento ai parametri
di legge nella determinazione dell'indennità provvisoria, infatti,
ancorchè sanzionabile nella sede della giurisdizione amministrativa,
non condiziona il potere espropriativo della pubblica amministrazione
(l'art. 13, legge 22 ottobre 1971, n. 865, subordina il decreto di
espropriazione solo alla condizione che l'indennità provvisoria, non
accettata, sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti),
e non garantisce pertanto una tutela adeguata in ordine alla cessione
volontaria per un prezzo corrispondente a quello stabilito dalla
legge. Infine, la disciplina in esame risulta comunque lesiva del
principio della tutela giurisdizionale dei diritti (art. 24 Cost.),
dal momento che l'accertamento del diritto leso metterebbe capo ad un
regolamento punitivo per la parte che intendeva farlo valere.
La decisione del presente giudizio, nel punto controverso
concernente l'applicabilità dell'abbattimento del 40%
dell'indennità previsto dall'art. 5-bis, legge n. 359 del 1992,
dipende in definitiva dalla decisione in ordine alla questione di
costituzionalità della disciplina sotto i profili in precedenza
considerati. Tale questione non pare manifestamente infondata e
impone pertanto la rimessione alla Corte costituzionale, a norma
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, mentre il presente giudizio
deve essere sospeso.

P. Q. M.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio incidentale sulla questione non
manifestamente infondata di illegittimità costituzionale dell'art.
5-bis, comma 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito,
con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per violazione
degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non
subordina l'applicazione dell' abbattimento del 40% dell'indennità
di espropriazione, nel giudizio di determinazione instaurato dopo
l'espropriazione, all'accertamento che l'indennità provvisoria
offerta al privato fosse conforme ai criteri di legge;
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che essa
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dichiara sospeso il presente giudizio sino alla definizione del
giudizio incidentale di legittimità costituzionale.
Così deciso a Milano, in camera di consiglio, il giorno 26 marzo
1998.
Il presidente: Novità
98C0924