1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 marzo 1999
N. 10 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 marzo 1999 (della regione Lazio) Edilizia e urbanistica - Insediamenti produttivi - Semplificazione dei relativi procedimenti di autorizzazione - Norme contenute in regolamento di prima attuazione della legge n. 59/1997 - Variazione degli strumenti urbanistici generali in relazione ai progetti di impianti presentati - Poteri attribuiti alla conferenza di servizi ed al Consiglio comunale - Sostanziale estromissione delle regioni dal procedimento di variante - Conflitto di attribuzione sollevato dalla regione Lazio - Violazione del riparto di competenze tra Stato, regioni e comuni nella programmazione e pianificazione urbanistico-territoriale - Violazione di principi e norme in materia di conferenza di servizi e di accordi di programma - Violazione della riserva di legge generale sull'organizzazione degli enti locali - Limitazione, con regolamento governativo, della sfera di competenza delle regioni nelle materie ad esse attribuite (in contrasto con la regola di separazione delle competenze tra fonti secondarie statali e fonti regionali). (D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, art. 5). (Cost., artt. 3, 115, 117, 118 e 128; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, commi 1, lett. b) e 3). (099C0238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-1999)

Ricorso per regolamento di competenza ex art. 39, legge 11 marzo
1953, n. 87 della regione Lazio, in persona del Presidente della
Giunta regionale, dr. Pietro Badaloni, giusti i poteri conferiti
dalla Giunta regionale, rappresentato e difeso nel presente giudizio
dagli avv.ti Riccardo Delli Santi e Giuseppe La Cute, giusto mandato
speciale a rogito notaio De Facendis di Roma del 24 febbraio 1999,
rep. 89136, qui depositato e elettivamente domiciliato in Roma, via
di Monserrato n. 25 presso lo studio dell'avv. Riccardo Delli Santi;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente pro-tempore domiciliato ex lege presso l'Avvocatura
Generale dello Stato in Roma; per l'annullamento del regolamento
recante disposizioni di semplificazione dei procedimenti di
autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la
ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per
l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonchè per la
determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a
norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
approvato con d.P.R. del 20 ottobre 1998, n. 447 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 301
del 28 dicembre 1998, nella parte in cui invadendo sfere di
competenza delegate alle regioni, ha imposto la sostanziale
estromissione delle regioni stesse nel procedimento di variante ai
vigenti strumenti urbanistici generali.
Nell'ambito della cd. "Riforma Bassanini" ed al fine di snellire
una serie di procedimenti amministrativi talvolta complessi, il
Governo ha predisposto - ed il Presidente della Repubblica ha
approvato - il Regolamento del quale oggi si chiede l'annullamento,
almeno in parte qua.
L'art. 20 della legge n. 59/1997 ha delegato il Governo, entro il
31 gennaio di ogni anno, a presentare al Parlamento un disegno di
legge per la delegificazione di norme concernenti procedimenti
amministrativi, anche coinvolgenti amministrazioni centrali, locali o
autonome, indicando i criteri per l'esercizio della potestà
regolamentare.
Lo stesso disegno di legge annuale dovrà indicare, in base al
comma 2 del citato art. 20, i procedimenti relativi a funzioni e
servizi che, per le loro caratteristiche e per la loro pertinenza
alle comunità territoriali, sono attribuiti alla potestà normativa
delle regioni e degli enti locali e indicare i principi che restano
regolati con legge della Repubblica ai sensi degli artt. 117, primo e
secondo comma, e 128 della Costituzione.
Detti regolamenti sono emanati con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della funzione pubblica, di concerto con il Ministro competente,
previa acquisizione del parere delle competenti Commissioni
parlamentari e del Consiglio di Stato. A tal fine la Presidenza del
Consiglio dei Ministri può promuovere, anche su richiesta del
Ministro competente, riunioni tra le amministrazioni interessate.
La delega legislativa stabilisce espressamente che i regolamenti
devono conformarsi ai seguenti criteri e principi:
a) semplificazione dei procedimenti amministrativi e di quelli
che agli stessi risultano strettamente connessi o strumentali, in
modo da ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle
amministrazioni intervenienti, anche riordinando le competenze degli
uffici, accorpando le funzioni per settori omogenei, sopprimendo gli
organi che risultino superflui e costituendo centri interservizi dove
raggruppare competenze diverse ma confluenti in una unica procedura;
b) riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti e
uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra
loro analoghi;
c) regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si
svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della
medesima amministrazione;
d) riduzione del numero di procedimenti amministrativi e
accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima
attività, anche riunendo in una unica fonte regolamentare, ove ciò
corrisponda ad esigenze di semplificazione e conoscibilità
normativa, disposizioni provenienti da fonti di rango diverso, ovvero
che pretendono particolari procedure, fermo restando l'obbligo di
porre in essere le procedure stesse;
e) semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e
contabili, anche mediante adozione ed estensione alle fasi di
integrazione dell'efficacia degli atti, di disposizioni analoghe a
quelle di cui all'art. 51, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.
29, e successive modificazioni;
f) trasferimento ad organi monocratici o ai dirigenti
amministrativi di funzioni anche decisionali, che non richiedano, in
ragione della loro specificità, l'esercizio in forma collegiale, e
sostituzione degli organi collegiali con conferenze di servizi o con
interventi, nei relativi procedimenti, dei soggetti portatori di
interessi diffusi;
g) individuazione delle responsabilità e delle procedure di
verifica e controllo;
g-bis) soppressione dei procedimenti che risultino non più
rispondenti alle finalità e agli obiettivi fondamentali definiti
dalla legislazione di settore o che risultino in contrasto con i
principi generali dell'ordinamento giuridico nazionale o comunitario;
g-ter) soppressione dei procedimenti che comportino, per
l'amministrazione e per i cittadini, costi più elevati dei benefici
conseguibili, anche attraverso la sostituzione dell'attività
amministrativa diretta con forme di autoregolamentazione da parte
degli interessati;
g-quater) adeguamento della disciplina sostanziale e
procedimentale dell'attività e degli atti amministrativi ai principi
della normativa comunitaria, anche sostituendo al regime concessorio
quello autorizzatorio;
g-quinquies) soppressione dei procedimenti che derogano alla
normativa procedimentale di carattere generale, qualora non
sussistano più le ragioni che giustifichino una difforme disciplina
settoriale.
Alle regioni a statuto ordinario è affidato il compito di regolare
le materie disciplinate dai commi da 1 a 6, nel rispetto dei
princi'pi desumibili dalle disposizioni in essi contenute, che
costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico. Tali
disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a
quando esse non avranno legiferato in materia.
In sede di prima attuazione della legge n. 59/1997 e nel rispetto
dei principi, criteri e modalità riportati, sono emanati appositi
regolamenti ai sensi e per gli effetti dell'art. 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare i procedimenti di cui
all'allegato 1, stessa legge.
Le voci dell'allegato citate nel Regolamento impugnato prevedono
testualmente:
26. Procedimento di autorizzazione per la realizzazione di nuovi
impianti produttivi;
42. Procedure relative all'incentivazione, all'ampliamento, alla
ristrutturazione e riconversione degli impianti industriali;
43. Procedure per la localizzazione degli impianti industriali e
per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti
produttivi;
50. Procedimento per l'esecuzione di opere interne nei fabbricati
ad uso impresa.
Tra Regolamento (d.P.R. n. 447/1998) e legge "Bassanini" (legge n.
55/1997) è seguito il passaggio intermedio d.lgs. 31 marzo 1998, n.
112.
L'art. 25 di quest'ultimo così recita:
"1. Il procedimento amministrativo in materia di autorizzazione
all'insediamento di attività produttive è unico. L'istruttoria ha
per oggetto in particolare i profili urbanistici, sanitari, della
tutela ambientale e della sicurezza.
2. Il procedimento, disciplinato con uno o più regolamenti ai
sensi dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, si
ispira ai seguenti principi:
a) istituzione di uno sportello unico presso la struttura
organizzativa e individuazione del responsabile del procedimento;
b) trasparenza delle procedure e apertura del procedimento alle
osservazioni dei soggetti portatori di interessi diffusi;
c) facoltà per l'interessato di ricorrere
all'autocertificazione per l'attestazione, sotto la propria
responsabilità, della conformità del progetto alle singole
prescrizioni delle norme vigenti;
d) facoltà per l'interessato, inutilmente decorsi i termini per
il rilascio degli atti di assenso previsti, di realizzare l'impianto
in conformità alle autocertificazioni prodotte, previa valutazione
favorevole di impatto ambientale, ove prevista dalle norme vigenti e
purchè abbia ottenuto la concessione edilizia;
e) previsione dell'obbligo della riduzione in pristino nel caso
di falsità di alcuna delle autocerficazioni, fatti salvi i casi di
errori od omissioni materiali suscettibili di correzioni o
integrazioni;
f) possibilità del ricorso da parte del comune, nella qualità
di amministrazione procedente, ove non sia esercitata la facoltà di
cui alla lettera c), alla conferenza di servizi, le cui
determinazioni sostituiscono il provvedimento ai sensi dell'art. 14
della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dalla legge 15
maggio 1997, n. 127;
g) possibilità del ricorso alla conferenza di servizi quando il
progetto contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico, in
tal caso, ove la conferenza di servizi registri un accordo sulla
variazione dello strumento urbanistico, la determinazione
costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia
definitivamente il consiglio comunale, tenuto conto delle
osservazioni proposte e opposizioni avanzate in conferenza di servizi
nonchè delle osservazioni e opposizioni formulate dagli aventi
titolo ai sensi della legge 7 agosto 1942, n. 1150;
h) effettuazione del collaudo, da parte di soggetti abilitati
non collegati professionalmente nè economicamente in modo diretto o
indiretto all'impresa, con la presenza dei tecnici dell'unità
organizzativa, entro i termini stabiliti; l'autorizzazione e il
collaudo non esonerano le amministrazioni competenti dalle proprie
funzioni di vigilanza e controllo e dalle connesse responsabilità
previste dalla legge".
Infine il Regolamento recante disposizioni di semplificazione dei
procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento,
la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per
l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonchè per la
determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a
norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
approvato con d.P.R. del 20 ottobre 1998, n. 447 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 301
del 28 dicembre 1998, ha previsto la sostanziale estromissione delle
regioni dal procedimento di variante ai vigenti strumenti urbanistici
generali.
La previsione di tale estromissione non era in alcun modo contenuta
nella delega legislativa e limita la competenza (non solo legislativa
ma anche) di pianificazione e programmazione del territorio
costituzionalmente (e legislativamente) affidata alla cura delle
regioni, per le seguenti ragioni in diritto.
I. - Violazione degli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione.
Violazione dei principi e delle norme in materia di ripartizione
delle competenze Stato/regioni/comuni nell'ambito delle attività di
programmazione e pianificazione urbanistica-territoriale.
L'art. 5 del d.P.R. n. 447/1998 così dispone:
"Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento
urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il sindaco del
comune interessato rigetta l'istanza. Tuttavia, allorchè il progetto
sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di
sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree
destinate all'insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano
insufficienti in relazione al progetto presentato, il sindaco può,
motivatamente convocare una conferenza di servizi disciplinata
dall'art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato
dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, per le conseguenti
decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso.
Alla conferenza può intervenire qualunque soggetto, portatore di
interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonchè i
portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati,
cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto
dell'impianto industriale.
Qualora l'esito della conferenza di servizi comporti la variazione
dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta
di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e
opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17
agosto n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il
consiglio comunale".
La riportata disposizione esclude la regione da ogni valutazione in
ordine alla variante (o alla deroga) dello strumento urbanistico
generale.
Come ben noto all'ecc.ma Consulta, il potere di programmazione
all'uso del territorio è attività trasferita dalla Costituzione
alle regioni, ex art. 117 della Costituzione.
L'attività di pianificazione deve essere invece esercitata
congiuntamente agli enti locali interessati; il piano regolatore
generale è definito in tal senso come atto complesso, ove concorrono
due volonta': quella dell'ente locale e quella della regione.
Dal punto di vista dell'imputazione giuridica della fattispecie, il
P.R.G. - e ogni atto che incide su questo - deve essere imputato ai
due soggetti. L'atto di approvazione a livello regionale stabilizza
gli effetti giuridici del Piano regolatore generale e non rappresenta
un mero atto di controllo. La regione compie un completo esame dello
schema del P.R.G., nell'ambito di un potere discrezionale che deriva
dalla titolarità delle funzioni urbanistiche. Se il giudizio
regionale si conclude positivamente, la regione volontariamente - con
il decreto di approvazione (o anche in sede di accordo di programma,
ove è parte/necessaria) - assume la coimputazione dell'atto.
Non si tratta di una funzione di controllo, ma di normale funzione
attiva, scindibile in tre diverse sub-funzioni: conoscitiva (ad opera
degli organi tecnici) decisoria (ad opera dell'organo politico
amministrativo competente), di attuazione, attraverso il potere di
indirizzo programmatico sugli enti locali ed il potere di
amministrazione attiva ai sensi della legge urbanistica.
Pertanto l'approvazione del piano (della variante, dell'accordo di
programma) è sempre attività di indirizzo urbanistico del
territorio attraverso la quale la regione persegue l'obiettivo di
assicurare unitarietà e omogeneità delle scelte urbanistiche degli
enti locali, verificando nel merito la compatibilità degli
interventi rispetto alle previsioni indicate in sede di
programmazione generale (vv. piani di sviluppo regionale e piani
territoriali di coordinamento).
Questa ricostruzione viene stravolta da una fonte di livello
regolamentare, invadendo ambiti di competenza delineati dalla legge
urbanistica e confermati dalla Costituzione e dalle norme di settore
intervenute negli anni.
L'art. 5 del Regolamento prevede espressamente la facoltà per il
comune di procedere, in sede di conferenza di servizi, a modificare
(o derogare) lo strumento urbanistico (anche) regionale, senza per
questo ritenere necessaria la partecipazione dell'ente titolare - in
base alla Costituzione - dei poteri di pianificazione e
programmazione territoriale.
Il decreto legislativo che ha autorizzato l'approvazione del
regolamento si limita, come ogni atto di delega - a prevedere gli
obiettivi che la disposizione delegata deve ottenere, non le
modalità attraverso le quali detti obiettivi debbano essere
perseguiti. In tale ottica il Governo, nel rispetto dei principi di
separazione delle competenze costituzionalmente garantiti, avrebbe
avuto l'obbligo di verificare se, da un mero travaso letterale di
norme (la formulazione dell'art. 25 del d.lgs. n. 112/1998 - norma
di obiettivo - è pressochè identica a quella dell'art. 5 del d.P.R.
impugnato - norma procedimentale) potesse derivare pregiudizio nei
confronti delle competenze regionali.
Potrebbe del resto sostenersi - vista la sua non esemplare
chiarezza del d.P.R. - che la norma in commento debba essere
interpretata nel senso di far partecipare comunque la regione alla
conferenza di servizi, quale parte necessaria; tuttavia - purtroppo -
contro tale ricostruzione si scontrano almeno due ulteriori
circostanze:
a) la regione non può e non deve essere qualificata alla stregua
di soggetti portatori di interessi collettivi e diffusi; essa è
cotitolare del potere di pianificazione e programmazione urbanistica
e, insieme al comune, è istituzionalmente competente a modificare,
derogare, variare, il piano regolatore generale. Accettando l'opposta
ricostruzione si violerebbe palesemente la parte della legge
urbanistica che attribuisce all'ente la facoltà di modificare la
stessa proposta di variante (o di deroga) al P.R.G. (cfr.: art. 10
L.U. e la giurisprudenza amministrativa formatasi sulla natura
giuridica delle conferenze di servizi/accordi di programma: "la
variante al piano regolatore generale, contenuta nell'approvazione
del progetto di opere pubbliche, ancorchè assunta dalla conferenza
di servizi, si qualifica come atto complesso, imputabile in modo
uguale alla regione e al comune", T.A.R. Puglia sez. II, Bari, 14
marzo 1994, n. 277, in Foro it. 1995, III, 163);
b) Il Consiglio di Stato, Adunanza consultiva per gli atti
normativi, del 14 settembre 1998, (n. 164/98), esprimendo il parere
necessario sullo schema di regolamento, ha ritenuto di dover
accogliere l'osservazione della conferenza unificata, circa la non
necessità dell'approvazione della variante al Piano regolatore
generale, da parte della regione. L'On.le Consesso ha osservato che,
sotto il profilo sostanziale, le attribuzioni della regione sono
pienamente fatte salve dal procedimento di cui all'art. 14, comma
3-bis della legge n. 41/1990; per quanto concerne l'ambito di materia
attribuito alla normativa regolamentare, la modifica suggerita appare
coerente con le previsioni di cui all'art. 25, comma 2, lett. g) del
d.lgs. n. 112/1998, che prevede che la determinazione costituisce
proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il
consiglio comunale; l'avverbio definitivamente appare appunto avere
la funzione di escludere l'approvazione regionale (testualmente dalla
p. 9 del parere cit.).
La volontà del Consiglio di Stato, prima, e del Governo, poi, è
stata proprio quella di escludere la regione dal procedimento di
variante (deroga) al piano regolatore generale.
Secondo il parere riportato, la sottrazione di competenze verrebbe
autorizzata dal rinvio operato dell'art. 14, legge 7 agosto 1990, n.
241, nel testo modificato dall'art. 17, legge 15 maggio 1997, n. 127,
che ha aggiunto il comma 3-bis ed ha così sostituito il comma 4, nel
testo integrato dall'art. 2, legge 16 giugno 1998, n. 191, che così
dispone:
"Nel caso in cui una amministrazione abbia espresso, anche nel
corso della conferenza, il proprio motivato dissenso,
l'amministrazione procedente può assumere la determinazione di
conclusione positiva del procedimento dandone comunicazione al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ove l'amministrazione
procedente o quella dissenziente sia una amministrazione statale;
negli altri casi la comunicazione è data al presidente della regione
ed ai sindaci. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa
delibera del Consiglio medesimo, o il presidente della regione o i
sindaci, previa delibera del consiglio regionale o del consiglio
comunale, entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione,
possono disporre la sospensione della determinazione inviata;
trascorso tale termine, in assenza di sospensione, la determinazione
è esecutiva. In caso di sospensione la conferenza può, entro trenta
giorni, pervenire ad una nuova decisione che tenga conto delle
osservazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri. Decorso
inutilmente tale termine, la conferenza è sciolta".
È certamente oscura la parte di questa norma che prevede, in sede
di variante agli strumenti urbanistici, la partecipazione
obbligatoria della regione. L'articolo riportato, applicato al caso
concreto, consente alla regione di esprimere motivato dissenso su una
decisione già assunta. Non è detto che tale motivato dissenso possa
condizionare le scelte dell'amministrazione locale (...decisione che
tenga conto delle osservazioni... ), pur trattandosi, lo ripetiamo,
di incidere su un atto a formazione progressiva e complessa dove
l'imputazione soggettiva è sia del comune che della regione.
Una eventuale legge regionale di attuazione non potrebbe
discostarsi dagli indirizzi contenuti dal Regolamento citato. Da qui
il danno per la ricorrente la quale, pur disponendo di competenza
legislativa concorrente nell'ambito dell'attività di
pianificazione/programmazione urbanistica territoriale, non può
regolamentare diversamente la materia.
Venendo meno la funzione di coordinamento e di raccordo delle
regioni, il territorio dei singoli comuni verrebbe ad estranearsi
dalla realtà circostante, sino a divenire entità autonoma; potrebbe
per assurdo capitare che, in due comuni limitrofi, uno dotato di
vaste aree inedificate destinate ad insediamenti produttivi e l'altro
quasi completamente edificato senza disponibilità di aree per la
produzione di beni e servizi, si decida di realizzare gli interventi
proprio nel comune meno adatto (cioè privo di destinazioni di zona
conformi). Posta l'autonomia delle singole amministrazioni locali e
posta anche l'estromissione della regione, la fattispecie è
tutt'altro che improbabile.
Il Regolamento avrebbe dovuto prevedere, anche per gli interventi
di iniziativa privata, indicati dall'art. 5, la facoltà delle
regioni di assumere atti di indirizzo a favore degli ee.ll., nonchè,
ovviamente, la partecipazione necessaria - quale soggetti titolari
dell'interesse prevalente - delle regioni nei procedimenti di
variante o di deroga agli strumenti urbanistici generali.
L'ecc.ma Consulta ha affermato l'appartenenza alle regioni del
potere di individuare, nelle materie ad esse attribuite, il carattere
unitario nei rispettivi territori delle relative funzioni (cfr, dec.
Corte costituzionale 15 luglio 1991, n. 343) e l'assoluto divieto di
derogare al principio di distinzione tra programmazione territoriale,
come diretta a regolare la destinazione e l'uso del territorio, e
legittimazione all'esecuzione dell'opera, (in quel caso come in
questo) conferita al soggetto interessato senza il controllo di
coerenza dell'intervento specifico con gli indirizzi programmatici
(dec. Corte costituzionale 19 ottobre 1991, n. 393).
È evidente che se gli insediamenti produttivi vengono approvati
senza la possibilità sostanziale - non meramente formale - di
opporsi e di presentare proprie autonome valutazioni (condizionanti),
viene meno il riesame regionale e il contraddittorio. Tale operato
non è coerente con il principio secondo il quale gli strumenti
urbanistici comunali e le relative varianti si formano attraverso un
procedimento amministrativo complesso, cui partecipa la regione, in
posizione di supremazia - o almeno di parità - rispetto al comune.
La regola del "motivato dissenso non condizionante" imposta dal
Regolamento, giusto il richiamo alla legge n. 241/1990, può valere
per le attività amministrative in cui si debba dar luogo ad un
accertamento dei presupposti e nelle quali sia assente ogni
discrezionalità.
La trasposizione di tale modello negli atti ad elevata
discrezionalità, come quello di formazione degli strumenti
urbanistici generali, finisce con l'incidere sull'essenza stessa
delle competenze regionali.
II. - Violazione degli artt. 3, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Violazione dei principi e delle norme tutte in tema di conferenza di
servizi e di accordi di programma. Violazione del principio di
riserva di legge.
L'istituto della conferenza di servizi non è in grado,
autonomamente, di incidere sulle scelte di pianificazione
urbanistica. Semmai esso va considerato come atto di avvio di un
procedimento complesso che ha la (diversa) finalità di giungere alla
sottoscrizione di un accordo di programma.
Il capo IV della legge 7 agosto 1990, n. 241 - semplificazione
dell'azione amministrativa - prevede che qualora sia opportuno
effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti
in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente
indice di regola una conferenza di servizi. La conferenza stessa può
essere indetta anche quando l'amministrazione procedente debba
acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi comunque denominati
di altre amministrazioni pubbliche. In tal caso, le determinazioni
concordate nella conferenza sostituiscono a tutti gli effetti i
concerti, le intese, i nullaosta e gli assensi richiesti. Nella prima
riunione della conferenza di servizi le amministrazioni che vi
partecipano stabiliscono il termine entro cui è possibile pervenire
ad una decisione.
La disposizione richiamata non prevede la facoltà di modificare,
variare, derogare, gli strumenti urbanistici vigenti. Tale facoltà
è invece prevista dalla stessa legge n. 241 (artt. 14-bis/ter) per i
procedimenti relativi ad opere pubbliche.
Il Regolamento avrebbe semmai dovuto prevedere la convocazione di
una conferenza di servizi propedeutica alla sottoscrizione di un
accordo di programma.
Ai sensi dell'art. 27 della legge n. 142/1990, per la definizione
e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento
che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione
integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di
amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di
due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il
presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza
primaria o prevalenti sull'opera o sugli interventi o sui programmi
di intervento, può promuovere la conclusione di un accordo di
programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati,
per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i
tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso
adempimento. La possibilità di modificare lo strumento urbanistico
è espressamente prevista da tale norma (Ove l'accordo comporti
variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo
stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta
giorni a pena di decadenza). Con questo strumento si riconduce in
unica procedura convenzionale ogni profilo connesso alla valutazione
discrezionale dell'interesse pubblico da parte dei singoli enti.
Proprio la valutazione discrezionale assurge a caratteristica
peculiare di dette attività, poichè gli accordi di programma
costituiscono sempre manifestazione di volontà. In tal senso viene
rispettata la dicotomia regione/comune; gli enti manifestano
liberamente il proprio indirizzo. Non a caso, le disposizioni
nazionali in merito tendono sostanzialmente ad indicare le finalità
ed i contenuti dell'accordo di programma, attribuendo poi alla
potestà legislativa regionale la definizione circa il procedimento
e, più in particolare, circa la fase centrale di questo, relativa
all'acquisizione del consenso, (cfr. la legge regione Puglia, n. 24
del l983; legge regione Emilia-Romagna n. 36/1988; legge regione
Veneto n. 40/1990; legge regione Sardegna n. 45/1989, etc.).
Rispetto alla variante al Piano regolatore, la conferenza di
servizi è rilevante nei limiti in cui si preveda la sottoscrizione
di un accordo di programma. Il Regolamento impugnato prevede - al
contrario - la mera convocazione di una conferenza di servizi.
III. - Violazione degli artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione.
Con il Regolamento impugnato si disciplina l'attività
pianificatoria dei comuni in materia urbanistica, con un
provvedimento amministrativo che non è "legge generale" di principio
sull'organizzazione degli enti locali e che invade campi propri delle
leggi di settore e di quelle previste dal secondo comma dell'art. 118
della Costituzione.
L'art. 17 della legge n. 400/1988, al comma 2, dispone:
"Con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di
Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie,
non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione,
per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio
della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme
generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle
norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme
regolamentari". La regola base nei rapporti tra normative secondarie
statali e fonti regionali è quella della separazione delle
competenze, dovendosi, quindi, escludere che un regolamento statale
(governativo o ministeriale) possa legittimamente contenere, alla
stregua delle regole costituzionali sulle fonti e del divieto sancito
dall'art. 17, comma 1, lett. b) e comma 3, legge 23 agosto 1988, n.
400, norme volte a limitare la sfera di competenza delle regioni
nelle materie loro attribuite (cfr. Corte costituzionale 16 luglio
1996, n. 250, in Consiglio di Stato 1996, II, 1202). Un regolamento
di esecuzione e di attuazione di una legge statale non può porre
norme dirette a limitare la sfera delle competenze delle regioni in
materie ad esse attribuite (cfr. Corte costituzionale 31 ottobre 1991
n. 391, in Giur. Cost. 1991, fasc. 5.; Cons. Stato 1991, II, 1654),
come al contrario è stato fatto nel caso di specie.

P. Q. M.
E per quant'altro si evince dagli atti di causa, voglia l'adita
eccellentissima Consulta provvedere a risolvere il conflitto di
attribuzioni sottoposto al suo esame dichiarando che il potere al
quale spettano le attribuzioni in materia di programmazione e
pianificazione urbanistica-territoriale è attribuito alle regioni.
Conseguentemente, accertato che il Regolamento approvato con d.P.R.
n. 447/1998 è viziato da incompetenza, Voglia la Corte disporne
l'annullamento, nella parte in cui, invadendo sfere di competenza
delegate alle regioni, ha imposto la sostanziale estromissione delle
regioni stesse dal procedimento di variante ai vigenti strumenti
urbanistici generali;
Con ogni conseguenza di legge;
Alla presente si allegano:
1) procura speciale a rogito notar De Facendis di Roma del 24
febbraio 1999, rep. 89136;
2) deliberazione di Giunta regionale con autorizzazione al
giudizio;
3) regolamento recante disposizioni di semplificazione dei
procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento,
la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per
l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonchè per la
determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a
norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
approvato con d.P.R. del 20 ottobre 1998, n. 447 e pubblicato in
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 301
del 28 dicembre 1998;
4) parere del Consiglio di Stato, Adunanza consultiva per gli
atti normativi, del 14 settembre 1998, (n. 164/1998);
Salvis Juribus.
Roma, addì 26 febbraio 1999.
Avv. Riccardo Delli Santi - avv. Giuseppe La Cute
99C0238