1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 161 SENTENZA 20 - 27 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Ricorso del Governo - Termini per l'impugnazione - Applicabilita' delle norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Tempestivita' del ricorso. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17. - Costituzione, artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 22. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' per inesatta indicazione del parametro interposto - Questioni e parametri identificabili con chiarezza - Reiezione. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17. - Costituzione, artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Ricorso del Governo - Ius superveniens che modifica la norma interposta - Permanenza della regola, limitativa delle assunzioni di personale, invocata dal ricorrente - Ininfluenza delle sopravvenienze normative sulle questioni sollevate. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17. - Costituzione, artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 76), comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Gestione delle IPAB nella fase transitoria del trapasso dalle vecchie Istituzioni alle nuove Aziende - Generale divieto di ampliare la dotazione organica e di assumere personale a tempo indeterminato - Previsione di una deroga - Contrasto con la normativa statale sul contenimento della spesa per il personale degli enti locali, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 5, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Fase transitoria precedente l'approvazione del regolamento delle costituende ASP - Possibilita' di superare eventuali carenze di personale mediante specifiche selezioni - Contrasto con la normativa statale sul contenimento della spesa per il personale degli enti locali, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 15, comma 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Fase transitoria del trapasso dalle vecchie Istituzioni alle nuove Aziende - Temporanea assegnazione del personale dipendente e dei patrimoni delle Istituzioni al Comune affidatario delle procedure di estinzione - Contrasto con la normativa statale sul contenimento della spesa per il personale degli enti locali, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 6, commi 3 e 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Fase transitoria del trapasso dalle vecchie Istituzioni alle nuove Aziende - Trasferimento ai Comuni, con obbligo di successivo conferimento al patrimonio indisponibile dell'ASP territorialmente competente, delle attivita' socio-assistenziali e socio-educative delle Istituzioni infraregionali aventi sede legale in altra Regione - Inscindibile connessione funzionale con le disposizioni afferenti al personale, gia' dichiarate incostituzionali - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 6, commi 6 e 7. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Divieto di ampliamento delle dotazioni organiche e di assunzione di personale a tempo indeterminato per posti vacanti in organico - Ricorso del Governo - Asserita violazione del principio del pubblico concorso per l'accesso al pubblico impiego - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, artt. 5, comma 1, e 15, comma 3. - Costituzione, art. 97, terzo comma. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Adempimenti propedeutici al riordino - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa statale sul contenimento della spesa per il personale degli enti locali, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 6, comma 5. - Costituzione, artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 76, comma 7. Assistenza - Enti pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Istituzioni locali di assistenza - Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) - Corresponsione di una indennita' al presidente e ai consiglieri di amministrazione delle ASP, commisurata a quella spettante ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali della Regione - Contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica sulla gratuita' della partecipazione ad organi di enti che "comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche" - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, art. 11, commi 8 e 9. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 6, comma 2. (T-120161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5,
commi 1 e 2; 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7; 11, commi 8 e 9, e 15, commi 3
e 4, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che
reca «Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e
Beneficienza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi
alla Persona (ASP)», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011, depositato
in cancelleria il 20 settembre 2011, ed iscritto al n. 95 del
registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Federico Tedeschini per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011 e depositato
il 20 settembre 2011, previa deliberazione del 1° settembre 2011, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato in via principale
l'articolo 5, commi 1 e 2; l'art. 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7; l'art. 11,
commi 8 e 9, e l'art. 15, commi 3 e 4, della legge della Regione
Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca «Riordino delle Istituzioni
Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e disciplina delle
Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP)», pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 43 del 13 luglio 2011,
deducendo la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 97, terzo
comma, della Costituzione.
La legge regionale prevede e disciplina la trasformazione delle
Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) in Aziende
pubbliche di servizi alla persona (ASP) o in soggetti aventi
personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro,
stabilendo l'estinzione delle Istituzioni per le quali risulti
accertata l'impossibilità di detta trasformazione.
1.1.- Il ricorrente ha anzitutto lamentato la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. da parte degli artt. 5, comma 2, e
15, comma 4, della legge regionale abruzzese.
La prima norma consente alle IPAB, fino alla loro trasformazione
in ASP, di modificare, in deroga al divieto sancito dal comma
precedente dello stesso art. 5, la propria dotazione organica,
limitatamente all'individuazione di eventuali profili professionali
previsti da specifiche normative, qualora sussistano effettive
esigenze connesse con il regolare svolgimento delle attività
statutarie.
L'art. 15, comma 4, in deroga a quanto disposto dal comma 3 dello
stesso articolo - secondo cui le aziende non possono procedere ad
assunzione di personale a tempo indeterminato fino all'approvazione
della dotazione organica, dovendo utilizzare prioritariamente quello
in servizio nelle Istituzioni che hanno dato loro vita - consente
alle ASP, una volta costituite, in sede di prima applicazione della
legge e fino all'approvazione del regolamento che determinerà le
dotazioni organiche, di superare eventuali carenze di personale,
connesse con effettive esigenze di assicurare il regolare svolgimento
di attività statutarie, mediante specifiche selezioni, secondo
quanto previsto dall'art. 5, comma 2, della medesima legge.
Entrambe le impugnate disposizioni, limitandosi a far salva, con
clausola dal ricorrente considerata inadeguata, la «compatibilità
con le disposizioni di bilancio», consentirebbero rispettivamente ad
IPAB ed ASP di incrementare la dotazione organica senza raccordo con
la normativa statale in materia di spesa di personale degli enti
comunque riconducibili al sistema delle autonomie. In particolare,
risulterebbe violato il principio in materia di coordinamento della
finanza pubblica espresso «dall'art. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12
del 2008» [recte: decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
«Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133],
che impone specifici limiti e divieti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale. Risulterebbe così violato l'art. 117, terzo comma,
Cost.
1.2.- Il ricorrente ha altresì dedotto l'illegittimità
costituzionale di alcuni commi dell'art. 6 della stessa legge della
Regione Abruzzo n. 17 del 2011: a) il comma 3, che prevede che
l'estinzione delle IPAB comporti il trasferimento alle ASP - e, fino
alla loro costituzione, al Comune o ai Comuni ove siano ubicate le
strutture attraverso cui le Istituzioni perseguivano i loro fini -
delle situazioni giuridiche pregresse, del personale dipendente di
ruolo e dei patrimoni delle prime; b) il comma 4, secondo cui, fino
all'istituzione delle ASP, il personale dipendente di ruolo delle
IPAB è temporaneamente assegnato, in posizione soprannumeraria
rispetto alla dotazione organica, al Comune affidatario delle
procedure di estinzione; c) il comma 5, alla stregua del quale con il
provvedimento di estinzione tutti gli adempimenti di ricognizione
delle situazioni giuridiche in essere, compresi quelli relativi al
personale, sono affidati al Sindaco del Comune sede dell'Istituzione
estinta, in qualità di organo liquidatore; d) il comma 6, che
dispone il trasferimento ai singoli Comuni, con obbligo di successivo
trasferimento al patrimonio indisponibile dell'ASP territorialmente
competente, delle strutture destinate ad attività
socio-assistenziali e socio-educative appartenenti ad Istituzioni
intraregionali aventi sede legale in altra Regione, comprese quelle
realizzate in regime di convenzione con l'impiego dei fondi pubblici
derivanti dall'intervento straordinario nel Mezzogiorno; e) il comma
7, che disciplina il procedimento attraverso cui i Comuni
acquisiscono al loro patrimonio le strutture delle Istituzioni in
considerazione.
Ad avviso del ricorrente anche tali disposizioni, assegnando,
seppure temporaneamente, ai Comuni nuove strutture e nuovo personale
senza operare il necessario raccordo con la normativa statale in
materia di spesa di personale degli enti riconducibili al sistema
delle autonomie, si porrebbero in contrasto con il principio in
materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art.
76, comma 7, del d.lgs. n. 12 [recte: d.l. n. 112] del 2008, violando
così l'art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.- Il ricorrente ha inoltre denunciato l'illegittimità
costituzionale degli artt. 5, commi 1 e 2, 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7, e
15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011 per
violazione dell'art. 97, terzo comma, Cost., in quanto dette norme
prevederebbero il generico trasferimento dalle IPAB alle ASP e, fino
alla costituzione di queste ultime, ai Comuni di tutto il personale,
anche non selezionato con pubblico concorso, senza specificare i
requisiti e le modalità dell'originaria assunzione.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, ha
prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, commi 8 e
9, della medesima legge regionale, i quali prevedono rispettivamente
che al presidente dell'Azienda competa un'indennità determinata in
misura percentuale su quella spettante ai direttori generali delle
Aziende unità sanitarie locali dell'Abruzzo e che a ciascuno dei
componenti del consiglio di amministrazione ne sia riconosciuta una
pari al sessanta per cento di quella spettante al presidente.
Tali previsioni si porrebbero in contrasto con il principio di
coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art. 6, comma 2,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, secondo cui la
partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione,
degli enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze
pubbliche nonchè la titolarità dei predetti enti è onorifica e
può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove
previsto dalla normativa vigente; qualora già previsti, i gettoni di
presenza non possono superare l'importo di 30 euro a seduta
giornaliera. In tal modo risulterebbe violato l'art. 117, terzo
comma, Cost.
2.- Con atto depositato il 21 ottobre 2011 si è costituita in
giudizio la Regione Abruzzo.
2.1.- In via preliminare essa ha eccepito la parziale
inammissibilità dell'impugnativa per esser stato erroneamente
indicato il parametro interposto, individuato nell'art. 76, comma 7,
del d.lgs. n. 12 del 2008 invece che, correttamente, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008.
2.2.- La Regione ha inoltre dedotto la manifesta infondatezza
delle doglianze del ricorrente.
2.2.1.- Anzitutto, secondo la resistente la disposizione
richiamata quale parametro interposto - come evincibile anche dalla
sua rubrica: «Spese di personale per gli enti locali e delle camere
di commercio» - si applicherebbe solamente a detti enti e non anche
alle IPAB di natura pubblica (ossia quelle non costituite in
associazioni o fondazioni di diritto privato) ed alle ASP, che
andrebbero annoverate tra gli enti pubblici non economici. Sul punto,
peraltro, il ricorso sarebbe affetto da eccessiva genericità, non
essendo stati chiariti i motivi di riconduzione delle Istituzioni e
delle Aziende agli enti locali, estendendo loro i limiti ed i divieti
di assunzione per questi ultimi previsti.
2.2.2.- In secondo luogo, a dire della Regione, quand'anche si
ritenesse riferibile ad IPAB ed ASP il dettato del citato art. 76,
comma 7, la sua applicazione non sarebbe impedita dal mancato
esplicito richiamo allo stesso da parte della legge regionale
censurata (si cita la sentenza di questa Corte n. 43 del 2011), che,
anzi, all'art. 5, comma 2, subordina la deroga al disposto del
precedente comma 1 del medesimo articolo proprio al «rispetto delle
norme di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dal D.L. 25 giugno 2008, n. 112,
convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e di cui al D.L. 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30
luglio 2010, n. 122». Il ricorso, peraltro, peccherebbe di eccesiva
genericità, estendendo in via generale il divieto di assunzione di
personale, senza alcun riferimento al regime differenziato previsto
dalla disposizione statale, che invece distingue in ragione delle
percentuali d'incidenza del costo del personale sulla spesa corrente
sostenuta dall'ente.
2.3.- La Regione ha infine sostenuto l'infondatezza del ricorso.
2.3.1.- Quanto alle censure mosse agli artt. 5, comma 2, e 15,
comma 4, della legge regionale n. 17 del 2011, dopo aver ribadito
l'inapplicabilità soggettiva dell'art. 76, comma 7 - per essere
esclusivamente riferito ad enti locali e camere di commercio - e,
comunque, la sua mancata violazione alla stregua del contenuto
effettivo della norma interposta, ha sostenuto che dovrebbero trovare
applicazione l'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 4 maggio
2001, n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, a norma dell'articolo 10 della L. 8
novembre 2000, n. 328), ai sensi del quale «l'attuazione del riordino
non costituisce causa di risoluzione del rapporto di lavoro col
personale dipendente», e l'art. 5 dello stesso decreto, che
nell'ambito del processo di riordino prevede, per il caso di
estinzione, l'assegnazione del patrimonio delle IPAB ad altre
Istituzioni del territorio o ai Comuni competenti. A dire della
Regione, l'acquisizione temporanea del patrimonio e del personale
sarebbe dunque adempimento obbligatorio alla luce della disciplina
statale, con conseguente annoverabilità delle spese nella categoria
economica dei costi per "le estinzioni delle IPAB" e non in quella
dei costi sostenuti per il personale, cui solo si riferirebbe l'art.
76, comma 7. Tale norma, inoltre, stabilendo il divieto per gli «enti
nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al
50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale», prevederebbe dei limiti di applicabilità al divieto
di assunzione, fissato in relazione ad una verifica concreta
dell'incidenza delle spese di personale, con la conseguenza che,
entro detti limiti, le norme impugnate sarebbero perfettamente
legittime. Ne discenderebbe ulteriormente che, al più, esse
potrebbero essere censurate nella parte in cui non richiamano tale
limite di applicabilità. Ciò, tuttavia, non renderebbe le questioni
fondate, sia perchè lo stesso comma 2 dell'art. 5 della legge
regionale consente la deroga al comma 1 solo «nel rispetto delle
norme di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dal D.L. 25 giugno 2008, n. 112,
convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e di cui al D.L. 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30
luglio 2010, n. 122», sia, comunque, perchè il mancato espresso
richiamo nella norma regionale delle specifiche disposizioni statali
non implicherebbe la loro inapplicabilità (nella memoria di
costituzione si citano le sentenze n. 43 del 2011 e n. 45 del 2010).
2.3.2.- In ordine all'art. 6, commi da 3 a 7, la Regione, oltre a
ribadire astrattezza e genericità della censura, ha richiamato le
argomentazioni esposte al punto precedente.
2.3.3.- In relazione alla dedotta violazione dell'art. 97, terzo
comma, Cost. da parte degli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi da 3 a 7,
e 15, commi 3 e 4, della legge della Regione Abruzzo, la resistente
ha contestato l'assimilabilità della temporanea assegnazione al
Comune del personale delle IPAB (in attesa della costituzione delle
ASP) alla sua assunzione, considerato anche l'obbligo di prosecuzione
dei rapporti di lavoro sancito dal d.lgs. n. 207 del 2001. Inoltre, a
suo dire il trasferimento non sarebbe configurabile per le IPAB che
si trasformano in ASP, già titolari del rapporto di lavoro in cui
subentra il nuovo soggetto. Secondo la resistente, infine, la
questione dovrebbe essere limitata esclusivamente al personale delle
IPAB di natura privatistica - che, sempre nell'assunto regionale,
manterrebbe nelle ASP il medesimo rapporto, quanto a natura, termini
e modalità, con conseguente esclusione della possibilità
d'inserimento del dipendente in una pubblica amministrazione - atteso
che per quelle dotate di soggettività pubblica non sarebbe dato
ipotizzare una procedura di selezione del personale diversa dal
pubblico concorso.
2.3.4.- Quanto all'art. 11, commi 8 e 9, la Regione ha
evidenziato come presupposto del divieto sancito dall'art. 6, comma
2, del d.l. n. 78 del 2010 sia che l'ente riceva contributi a carico
delle finanze pubbliche. Poichè nessuna norma della legge impugnata
prevederebbe l'erogazione di contributi o finanziamenti pubblici a
favore delle ASP e poichè la norma interessata non si riferisce agli
enti previsti dal d.lgs. n. 165 del 2001 - nel cui novero
rientrerebbero le ASP quali enti pubblici non economici regionali -
nella fattispecie la disposizione non sarebbe applicabile.
2.4.- In prossimità dell'udienza la Regione ha depositato
memoria illustrativa, sostanzialmente reiterando le argomentazioni
già svolte nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 12-15 settembre 2011 e depositato
il 20 settembre 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato in via principale l'articolo 5, commi 1 e 2; l'art. 6,
commi 3, 4, 5, 6 e 7; l'art. 11, commi 8 e 9, e l'art. 15, commi 3 e
4, della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca
«Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza
(IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona
(ASP)», in riferimento agli artt. 97, terzo comma, e 117, terzo
comma, Cost. ed alle norme interposte costituite dall'art. 76, comma
7, del decreto legislativo n. 12 del 2008 [recte: decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria», convertito in
legge 6 agosto 2008, n. 133] e dall'art. 6, comma 2, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122.
Detta legge, secondo quanto disposto dal d.lgs. 4 maggio 2001, n.
207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, a norma dell'articolo 10 della L. 8 novembre 2000, n.
328), prevede e disciplina la trasformazione delle Istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) in Aziende pubbliche di
servizi alla persona (ASP) o in soggetti aventi personalità
giuridica di diritto privato senza scopo di lucro, stabilendo
l'estinzione delle istituzioni per le quali risulti accertata
l'impossibilità della trasformazione.
1.1.- Il ricorrente ha anzitutto lamentato la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. da parte degli artt. 5, comma 2, e
15, comma 4, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011.
La prima norma consente alle IPAB, fino alla loro trasformazione
in ASP, di modificare, in deroga al divieto sancito dal comma
precedente dello stesso art. 5, la propria dotazione organica,
limitatamente all'individuazione di eventuali profili professionali
previsti da specifiche normative, qualora sussistano effettive
esigenze connesse con il regolare svolgimento delle attività
statutarie.
La seconda, in deroga a quanto disposto dal precedente comma 3,
consente alle ASP, una volta costituite, in sede di prima
applicazione della legge e fino all'approvazione del regolamento che
determinerà le dotazioni organiche, di superare eventuali carenze di
personale, connesse con effettive esigenze di assicurare il regolare
svolgimento di attività statutarie, mediante specifiche selezioni,
secondo quanto previsto dall'art. 5, comma 2.
Entrambe le menzionate disposizioni, limitandosi a far salva, con
clausola dal ricorrente considerata inadeguata, la «compatibilità
con le disposizioni di bilancio», consentirebbero ad IPAB ed ASP di
incrementare la dotazione organica senza raccordo con la normativa
statale in materia di spesa di personale degli enti comunque
riconducibili al sistema delle autonomie. In particolare,
risulterebbe violato il principio di contenimento della spesa
pubblica sancito dall'art. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12 [recte: d.l.
n. 112] del 2008, principio in materia di coordinamento della finanza
pubblica che impone specifici limiti e divieti di procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia
tipologia contrattuale.
1.2.- Il ricorrente ha altresì dedotto l'illegittimità
costituzionale di alcuni commi dell'art. 6 della medesima legge
regionale n. 17 del 2011: a) il comma 3, il quale prevede che
l'estinzione delle IPAB comporti il trasferimento alle ASP e, fino
alla loro costituzione, al Comune o ai Comuni ove siano ubicate le
strutture attraverso cui le Istituzioni perseguivano i loro fini,
delle situazioni giuridiche pregresse, del personale dipendente di
ruolo e dei patrimoni; b) il comma 4, secondo cui, fino alla
costituzione delle ASP, il personale dipendente di ruolo delle IPAB
è temporaneamente assegnato, in posizione soprannumeraria rispetto
alla dotazione organica, al Comune affidatario delle procedure di
estinzione; c) il comma 5, alla stregua del quale con il
provvedimento di estinzione tutti gli adempimenti di ricognizione
delle situazioni giuridiche in essere, compresi quelli relativi al
personale, sono affidati al Sindaco del Comune sede dell'Istituzione
estinta, in qualità di organo liquidatore; d) il comma 6, che
dispone il trasferimento ai singoli Comuni, con obbligo di successivo
trasferimento al patrimonio indisponibile dell'ASP territorialmente
competente, delle strutture destinate ad attività
socio-assistenziali e socio-educative appartenenti ad Istituzioni
infraregionali aventi sede legale in altra Regione, comprese quelle
realizzate in regime di convenzione con l'impiego dei fondi pubblici
derivanti dall'intervento straordinario nel Mezzogiorno; e) il comma
7, che disciplina il procedimento attraverso cui i Comuni
acquisiscono al loro patrimonio le strutture delle Istituzioni in
considerazione.
Ad avviso del ricorrente anche tali disposizioni, assegnando,
seppure temporaneamente, ai Comuni nuove strutture e nuovo personale
senza operare il necessario raccordo con la normativa statale in
materia di spesa di personale degli enti riconducibili al sistema
delle autonomie, si porrebbero in contrasto con il principio in
materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art.
76, comma 7, del d.lgs. n. 12 [recte: d.l. n. 112] del 2008, violando
così l'art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.- Il ricorrente ha inoltre denunciato l'illegittimità
costituzionale degli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
15, commi 3 e 4, della legge regionale per violazione dell'art. 97,
terzo comma, Cost. perchè dette norme prevedono il generico
trasferimento dalle IPAB alle ASP e, fino alla costituzione di queste
ultime, ai Comuni di tutto il personale, anche non selezionato con
pubblico concorso, e ciò senza specificare i requisiti e le
modalità dell'originaria assunzione.
1.4 - Viene, infine, prospettata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 11, commi 8 e 9, della medesima legge regionale n. 17 del
2011, secondo cui al presidente dell'Azienda compete un'indennità
determinata in misura percentuale su quella spettante ai direttori
generali delle Aziende unità sanitarie locali dell'Abruzzo ed a
ciascuno dei componenti del consiglio di amministrazione una pari al
sessanta per cento di quella spettante al presidente.
Tali previsioni si porrebbero in contrasto con il principio di
coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art. 6, comma 2,
del d.l. n. 78 del 2010, secondo cui: «la partecipazione agli organi
collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque
ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonchè la
titolarità dei predetti enti è onorifica; essa può dar luogo
esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla
normativa vigente; qualora siano già previsti, i gettoni di presenza
non possono superare l'importo di 30 euro a seduta giornaliera. La
violazione di quanto previsto dal presente comma determina
responsabilità erariale e gli atti adottati dagli organi degli enti
e degli organismi pubblici interessati sono nulli». Risulterebbe in
tal modo violato l'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Con atto depositato il 21 ottobre 2011 si è costituita in
giudizio la Regione Abruzzo.
2.1.- In via preliminare essa ha eccepito la parziale
inammissibilità dell'impugnativa per essere stato erroneamente
indicato il parametro interposto, individuato nell'art. 76, comma 7,
del d.lgs. n. 12 del 2008 invece che, correttamente, del d.l. n. 112
del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008.
2.2.- Nel merito la difesa regionale ha sostenuto che la
disposizione richiamata quale parametro interposto si applicherebbe
solamente ad enti locali e camere di commercio, come specificato
nella stessa rubrica della disposizione, e non anche alle IPAB di
natura pubblica (ossia quelle non costituite in associazioni o
fondazioni di diritto privato) ed alle ASP, che andrebbero annoverate
tra gli enti pubblici non economici. Sul punto, peraltro, il ricorso
sarebbe affetto da eccessiva genericità, non essendo stati chiariti
i motivi di riconduzione delle Istituzioni e delle Aziende agli enti
locali, estendendo loro i limiti ed i divieti di assunzione per
questi ultimi previsti.
Secondo la resistente, quand'anche si ritenesse riferibile ad
IPAB ed ASP il dettato del citato art. 76, comma 7, la relativa
applicazione non sarebbe impedita dal suo mancato espresso richiamo
ad opera della normativa regionale censurata.
Quanto, in particolare, agli artt. 5, comma 2, e 15, comma 4, la
Regione ne ha sostenuto la legittimità, argomentando dalla
necessità di dare applicazione agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 207
del 2001.
In ordine all'art. 6, commi da 3 a 7, la Regione, oltre a
lamentare l'astrattezza e la genericità della censura, ha richiamato
le argomentazioni difensive esposte con riferimento alle disposizioni
testè menzionate.
2.3.- Quanto agli artt. 5, commi 1 e 2; 6, commi da 3 a 7, e 15,
commi 3 e 4, in riferimento all'art. 97, terzo comma, Cost., la
resistente ha contestato l'assimilabilità della temporanea
assegnazione al Comune del personale delle IPAB (in attesa della
costituzione delle ASP) alla sua assunzione, considerato anche
l'obbligo di prosecuzione dei rapporti di lavoro sancito dal d.lgs.
n. 207 del 2001. Ha inoltre evidenziato la necessità di limitare le
questioni al personale delle IPAB di natura privatistica, atteso che
per quelle dotate di soggettività pubblica non sarebbe dato
ipotizzare una procedura di selezione diversa dal pubblico concorso.
2.4.- Per quel che concerne l'art. 11, commi 8 e 9, la resistente
ha evidenziato che il presupposto del divieto sancito dall'art. 6,
comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 consiste nella ricezione di
contributi a carico delle finanze pubbliche e che nessuna norma della
legge impugnata prevederebbe l'erogazione di contributi o
finanziamenti pubblici a favore delle ASP. La norma interposta,
peraltro, non potrebbe trovare applicazione nella fattispecie in
quanto non si riferisce agli enti previsti dal decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nel cui novero
rientrerebbero le ASP quali enti pubblici non economici regionali.
3.- In punto di fatto va rilevato che il ricorso è stato
notificato il 12 settembre 2011, dunque oltre il termine di sessanta
giorni previsto per l'impugnazione delle leggi regionali, che è
scaduto l'11 settembre 2011. La data in questione, tuttavia, è
coincisa con una domenica e, pertanto, il ricorso risulta tempestivo.
Infatti, a norma dell'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
nei procedimenti davanti alla Corte si osservano, in quanto
applicabili, le norme del regolamento per la procedura innanzi al
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. I procedimenti
giurisdizionali davanti al Consiglio di Stato sono disciplinati, ora,
dal codice del processo amministrativo, approvato dall'art. 1 del
d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge
18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), il quale, all'art. 52, comma 3, prevede che
«Se il giorno di scadenza è festivo il termine fissato dalla legge o
dal giudice per l'adempimento è prorogato di diritto al primo giorno
seguente non festivo». Tale regola si applica dunque ai giudizi
davanti alla Corte costituzionale, sia per effetto del rinvio
dinamico contenuto nel citato art. 22 della legge n. 87 del 1953, sia
perchè - essendo espressa anche dall'art. 155, quarto comma, del
codice di procedura civile - la stessa costituisce ormai principio
generale dell'ordinamento (sentenza n. 85 del 2012).
4.- Quanto all'eccezione di inammissibilità sollevata dalla
Regione Abruzzo circa l'inesatta individuazione del parametro
interposto da parte del ricorrente, essa non può essere accolta.
In effetti, la norma interposta alla quale si correlano le
questioni non è contenuta nell'art. 76, comma 7, del d.lgs. n. 12
del 2008, erroneamente invocato dal Presidente del Consiglio, bensì
nell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge
n. 133 del 2008. Nel caso in esame, tuttavia, l'inesatta indicazione
non ha impedito alla Regione convenuta di identificare con chiarezza
la consistenza delle questioni di legittimità sollevate e di
svolgere pertinenti difese, risultando agevolmente enucleabile il
parametro con il quale le norme censurate contrasterebbero (sentenza
n. 533 del 2002).
Questa Corte ritiene, pertanto, di dover procedere all'esame nel
merito delle questioni.
5.- Preliminarmente occorre prendere atto che, successivamente
alla proposizione del ricorso, l'art. 76, comma 7 («È fatto divieto
agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o
superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di
personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle
cessazioni dell'anno precedente. Ai fini del computo della
percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese
sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di
servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al
precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati
regolamentari. Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di
personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti
sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel
rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti
di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni
per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali
previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio
2009, n. 42»), del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133
del 2008, ha subito alcuni interventi di modifica per effetto
dell'art. 28, comma 11-quater («All'articolo 76, comma 7, primo
periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni, le parole: "40 %" sono sostituite dalle seguenti: "50
per cento"»), del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; dell'art. 4, comma 103,
lettera a) («All'articolo 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 7, primo
periodo, dopo le parole: "i restanti enti possono procedere ad
assunzioni di personale" sono inserite le seguenti: "a tempo
indeterminato"»), della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilità 2012), ed, infine, dell'art. 4-ter, comma 10
(«All'articolo 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo periodo, le parole: "20 per cento" sono sostituite dalle
seguenti: "40 per cento"; b) dopo il primo periodo è inserito il
seguente: "Ai soli fini del calcolo delle facoltà assunzionali,
l'onere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento
delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e
del settore sociale è calcolato nella misura ridotta del 50 per
cento; le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai
fini del calcolo delle spese di personale previsto dal primo periodo
del presente comma"; c) al secondo periodo, le parole: "periodo
precedente" sono sostituite dalle seguenti: "primo periodo"; d) dopo
il secondo periodo è inserito il seguente: "Ferma restando
l'immediata applicazione della disposizione di cui al precedente
periodo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la
semplificazione, di concerto con i Ministri dell'economia e delle
finanze e dell'interno, d'intesa con la Conferenza unificata, possono
essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per
le predette societa'"; e) al terzo periodo, la parola: "precedente"
è sostituita dalla seguente: "terzo"; f) al quarto periodo, le
parole: "20 per cento" sono sostituite dalle seguenti: "40 per
cento"; al medesimo periodo sono aggiunte, in fine, le seguenti
parole: "; in tal caso le disposizioni di cui al secondo periodo
trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del
personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di
istruzione pubblica e del settore sociale"»), del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), convertito in legge 26 aprile 2012, n. 44, che ne
hanno variato il contenuto complessivo.
L'articolato ius superveniens non ha comportato, tuttavia,
rilevanti modifiche ai termini delle questioni sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri poichè nelle formulazioni
normative succedutesi nel tempo permane - con modalità applicative
tutte inconciliabili con alcune delle norme regionali impugnate - la
regola limitativa delle assunzioni di personale, invocata dal
ricorrente e contestata, quanto alla sua applicabilità alla
fattispecie in esame, dalla Regione. Ne consegue che la questione
risulta del pari pertinente, sia in riferimento alla precedente che
alle intermedie ed alla vigente formulazione dell'art. 76, comma 7.
6.- Nel merito, la ricorrente prospetta tre diversi gruppi di
questioni di legittimità costituzionale: il primo ed il terzo
presentano come riferimento l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
risulterebbero violati i principi di coordinamento della finanza
pubblica espressi da due distinte norme interposte, individuate
rispettivamente nell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008,
convertito in legge n. 133 del 2008 (della cui complessa evoluzione
si è dato conto precedentemente), e nell'art. 6, comma 2, del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in legge n. 112 del 2010. Il
secondo inerisce alla pretesa violazione dell'art. 97, terzo comma,
Cost. in quanto non sarebbero state rispettate le regole di accesso
all'impiego pubblico mediante concorso.
7.- Le questioni relative agli impugnati artt. 5, comma 2, 6,
commi 3, 4, 6 e 7 e 15, comma 4, della legge regionale n. 17 del 2011
sono fondate in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. ed alla
norma interposta invocata.
7.1.- L'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in
legge n. 133 del 2008, dispone che, quando le spese di personale per
gli enti locali e per le camere di commercio superano il 50 per cento
(al momento della proposizione del ricorso la norma prevedeva il 40
per cento) delle spese correnti, gli enti in questione non possono
procedere a nuove assunzioni, a qualsiasi titolo e con qualsiasi
tipologia contrattuale; quando invece l'incidenza delle spese di
personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti,
sono consentite deroghe parziali in relazione al turn-over.
Tale disposizione ha natura di principio di coordinamento della
finanza pubblica, come già riconosciuto dalla giurisprudenza di
questa Corte (sentenze n. 148 del 2012 e n. 108 del 2011).
L'impugnato art. 5, comma 2, della stessa legge regionale prevede
una deroga implicita al principio espresso dal comma 1 del medesimo
art. 5, secondo cui le Istituzioni sottoposte al riordino, fino alla
trasformazione in ASP ovvero in fondazioni o associazioni, non
possono procedere all'ampliamento della dotazione organica nè
all'assunzione di personale a tempo indeterminato per i posti vacanti
in organico. In particolare, la disposizione riconosce alle IPAB la
possibilità di assunzione in presenza di condizioni del tutto
diverse e non compatibili con quelle specificate dalla norma
interposta: oltre all'introduzione della fattispecie derogatoria
inerente a profili professionali previsti da specifiche normative,
collega la menzionata deroga al semplice presupposto che l'assunzione
comporti invarianza di spesa rispetto a quella sostenuta
nell'esercizio precedente alla data di entrata in vigore della legge
regionale stessa e al fatto che la nuova spesa risulti compatibile
con le disponibilità di bilancio.
Preso atto dell'inconciliabilità tra le due disposizioni, non
superabile nemmeno attraverso un'interpretazione sistematica delle
norme impugnate, dirimente ai fini del decidere appare la
riconducibilità o meno delle Istituzioni sottoposte al riordino
all'ambito soggettivo di applicazione della disciplina contenuta
nell'art. 76, comma 7.
Sulla natura delle IPAB esiste in dottrina ed in giurisprudenza
uno storico dibattito, via via alimentato e condizionato dalle
modifiche normative succedutesi nella disciplina delle stesse. Anche
questa Corte ha avuto modo di rilevare la peculiarità di detti enti
(sentenza n. 173 del 1981) e del loro regime giuridico,
caratterizzato dall'intrecciarsi «di una intensa disciplina
pubblicistica con una notevole permanenza di elementi privatistici,
il che conferisce ad esse una impronta assai peculiare rispetto ad
altre istituzioni pubbliche» (sentenza n. 195 del 1987), giungendo ad
affermare che «devesi convenire con quella dottrina che parla di una
assoluta tipicità di questi particolari enti pubblici, in cui
convivono forti poteri di vigilanza e tutela pubblica con un ruolo
ineliminabile e spesso decisivo della volontà dei privati, siano
essi i fondatori, gli amministratori o la base associativa» (sentenza
n. 396 del 1988).
L'importanza rivestita in un lungo arco temporale da tali
Istituzioni di natura pubblica, la rilevanza degli statuti e delle
tavole di fondazione, peraltro notevolmente eterogenei, ed i poteri
di vigilanza e di tutela pubblica inducono ad affermare un'indubbia
peculiarità di questo genere di soggetti, non catalogabili in
precise categorie di enti pubblici. In questa sede, tuttavia, è
utile sottolineare come l'evidenziata peculiarità delle IPAB non
impedisca la riconducibilità delle stesse alle regole degli enti
locali, quanto alla specifica disciplina della spesa ed, in
particolare, di quella - di carattere rigido - concernente il
personale. La disposizione interposta costituita dall'art. 76, comma
7, si riferisce all'intero complesso delle funzioni amministrative
ascrivibili alle competenze delle autonomie locali, come testimonia
l'inserimento, nel calcolo degli oneri del personale, della spesa
sostenuta anche dalle società partecipate che integrano, sotto
questo profilo, l'attività degli enti azionisti.
Nella prospettiva della finanza pubblica allargata, d'altronde,
la presenza di enti già impegnati nel settore dei servizi sociali -
nel quale operano parallelamente agli enti locali - e per di più
soggetti ad un riordino che ne determina l'integrazione funzionale a
livello infraregionale, comporta la necessità di un coordinamento
complessivo onde evitare che il riordino possa diventare occasione
per il superamento di quei limiti di spesa di personale, che il
legislatore vede con notevole preoccupazione nel particolare momento
storico in cui cade il riassetto.
Proprio la natura finanziaria strutturale dei principi richiamati
nell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 induce a ritenere che
agli stessi parametri sia soggetta la gestione delle IPAB,
soprattutto nel momento transitorio del trapasso dalle vecchie
Istituzioni alle nuove Aziende.
Per questi motivi, la questione sollevata dal Presidente del
Consiglio in merito all'art. 5, comma 2, della legge della Regione
Abruzzo n. 17 del 2011 deve ritenersi fondata, con conseguente
accoglimento del ricorso sul punto.
7.2.- Analoghe considerazioni riguardano la censura sollevata nei
confronti dell'art. 15, comma 4, della legge regionale impugnata,
secondo cui in sede di prima applicazione, e comunque fino
all'approvazione del regolamento delle costituende ASP, queste ultime
possono procedere a selezioni di personale in presenza di carenze
correlate ad effettive esigenze di assicurare il regolare svolgimento
delle attività statutarie. Poichè, per quel che riguarda le
modalità attuative, l'art. 15, comma 4, richiama l'art. 5, comma 2,
precedentemente esaminato, dall'illegittimità di quest'ultimo deriva
quella della norma in esame, sebbene essa si riferisca ad un ente,
l'ASP, diverso dalle IPAB. Anche in questo caso non si rinviene
un'univoca classificazione di tale nuova tipologia di aziende, che
mutuano caratteri misti e peculiari sia dalle disciolte Istituzioni
che dal contesto programmatorio ed operativo in cui vengono inserite.
Le accomuna alle IPAB la natura di ente pubblico, le differenzia
certamente da esse il carattere imprenditoriale dell'attività
esercitata, improntata a criteri di economicità anche se non rivolta
a fini di lucro. Nondimeno, le stesse ragioni sistematiche che
inducono a ricomprendere la gestione delle IPAB nel complesso della
finanza pubblica allargata ed a sottoporle a coordinamento riguardano
anche le ASP, per le quali si accentua l'integrazione nella
programmazione e nella gestione dei servizi sociali su base locale
nonchè l'esigenza che detta integrazione si ispiri a criteri di
efficienza ed economicità. Ciò comporta la conseguente preclusione
normativa ad un loro utilizzo che possa concretarsi in strumento
elusivo dei limiti di spesa corrente ed, in particolare, di quella
rigida di personale, il cui contenimento il legislatore concepisce
come misura strutturale per il risanamento dei conti pubblici nella
loro consolidata consistenza.
Anche il regime delle assunzioni delle ASP deve dunque rispettare
i limiti prescritti dall'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008,
risultando conseguentemente illegittima la prescrizione contenuta
nell'art. 15, comma 4, della legge regionale impugnata.
7.3.- Ad analoga conclusione si perviene con riguardo ai commi 3
e 4 dell'art. 6 della medesima legge.
Dette disposizioni, con riferimento al caso di estinzione delle
IPAB, prescrivono che, fino alla costituzione delle ASP, il personale
dipendente ed i patrimoni delle Istituzioni siano assegnati
temporaneamente ai Comuni nei quali risultano ubicate le strutture
attraverso cui esse perseguivano i loro fini istituzionali; ciò con
l'obbligo di successivo conferimento alle ASP territorialmente
competenti (art. 6, comma 3). In particolare, fino alla costituzione
delle Aziende il personale dipendente di ruolo delle Istituzioni
estinte è assegnato, in via temporanea ed in posizione
soprannumeraria rispetto alla dotazione organica, al Comune
affidatario delle procedure di estinzione (art. 6, comma 4).
Secondo la Regione le prescrizioni in esame sarebbero
perfettamente in linea con i principi contenuti nella legge 8
novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali) e nel d.lgs. n. 207 del
2001 ed, in ogni caso, l'assegnazione temporanea del personale non
costituirebbe "assunzione", secondo l'accezione giuridica che questo
termine riveste.
L'assunto non è condivisibile.
La posizione soprannumeraria, infatti, non può evitare
l'incremento degli oneri del personale e la violazione delle
percentuali in relazione alle quali l'art. 76, comma 7, del d.l. n.
112 del 2008 fissa i limiti strutturali per la gestione di detta
categoria di spesa. Nè può ritenersi che la temporanea assegnazione
al Comune, pur in difetto di specifica previsione, debba avvenire nei
limiti di compatibilità con le percentuali indicate dal parametro
interposto, come dedotto dalla Regione, atteso che le norme regionali
nulla dispongono per il caso in cui ciò non sia possibile a causa
dell'eccessivo numero di unità di personale eventualmente
interessate, implicitamente disponendone il transito integrale, quale
che sia il contingente coinvolto.
Nel caso in esame non è revocabile in dubbio la piena
operatività dell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001, che
dispone il subentro delle Aziende in tutti i rapporti attivi e
passivi delle disciolte od estinte IPAB, e dell'art. 4, comma 3,
dello stesso decreto, secondo cui l'attuazione del riordino non
costituisce causa di risoluzione del rapporto di lavoro con il
personale dipendente: non è in contestazione la volontà del
legislatore statale di salvaguardare i livelli occupazionali,
garantendo la continuità dei rapporti di lavoro. Anzi, il principio
di continuità invocato dalla Regione non riguarda soltanto i
rapporti di lavoro con il personale delle IPAB estinte, ma la stessa
gestione dei servizi che il legislatore assegna alle istituende ASP.
Tuttavia, mentre la successione nei rapporti attivi e passivi
viene sancita dal legislatore statale per quel che concerne il
passaggio alle nuove Aziende, analoga previsione manca con
riferimento ai Comuni, cui è semplicemente assegnato un ruolo
gestionale nelle operazioni amministrative propedeutiche alla
creazione ed al subentro delle ASP.
Il principio di successione e di mantenimento dei rapporti di
lavoro può pertanto essere invocato soltanto in riferimento al
subentro delle ASP e non in ordine al transito temporaneo nei Comuni,
non contemplato dalla normativa statale.
Poichè, dunque, l'assegnazione temporanea del personale al
Comune come momento attuativo del processo di riordino delle
Istituzioni non trova fondamento legittimante nel d.lgs. n. 207 del
2001, il relativo onere non attiene ai rapporti di successione
passiva e deve essere considerato quale mero fattore di incremento
della spesa di personale, finendo in tal modo per collidere con i
rigorosi precetti contenuti nell'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112
del 2008 e con le percentuali costituenti parametro di contenimento
della spesa pubblica per la categoria in esame. Pertanto, l'art. 6,
commi 3 e 4, della legge impugnata è costituzionalmente illegittimo
per contrasto con la suddetta norma interposta e, dunque, con l'art.
117, terzo comma, Cost.
7.4.- I commi 6 e 7 dell'art. 6 non presentano profili di diretta
interferenza con la norma interposta invocata dall'Avvocatura dello
Stato poichè dispongono il trasferimento ai Comuni, con obbligo di
successivo conferimento al patrimonio indisponibile dell'ASP
territorialmente competente, delle strutture già destinate ad
attività socio-assistenziali e socio-educative delle Istituzioni
infraregionali aventi sede legale in altra Regione.
Tuttavia, trasferire al Comune strutture prive del personale che
le utilizza renderebbe improduttiva e disfunzionale l'operazione,
anche in considerazione del rilievo che nessuna norma autorizza il
Comune stesso a gestioni stralcio, in attesa del subentro delle ASP.
In tal modo, anche il principio di continuità dei servizi invocato
dalla Regione non sarebbe salvaguardato, risultando assolutamente
inutile ed irragionevole il passaggio temporaneo di tali cespiti
patrimoniali nella sfera giuridica dell'ente locale. Pertanto, in
considerazione dell'inscindibile connessione funzionale esistente tra
i commi 3 e 4 dell'art. 6 afferenti al personale e le due
disposizioni in esame, l'illegittimità costituzionale dei primi deve
estendersi in via consequenziale alle seconde, ai sensi dell'art. 27
della legge n. 87 del 1953 (ex plurimis, sentenza n. 131 del 2012).
Restano assorbite le ulteriori censure formulate con riguardo
alle norme in esame.
8.- Quanto alle residue questioni di legittimità costituzionale
proposte in riferimento agli artt. 97, terzo comma, e 117, terzo
comma, Cost. in relazione all'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del
2008, nessuna di esse è fondata.
8.1.- In particolare, l'art. 5, comma 1, e l'art. 15, comma 3,
entrambi impugnati, sanciscono il divieto di ampliamento delle
dotazioni organiche e di assunzione di personale a tempo
indeterminato per posti vacanti in organico, sia per le IPAB
sottoposte a riordino che per le istituende ASP.
Alla stregua di tale contenuto normativo non è configurabile una
violazione dell'art. 97, terzo comma, Cost., unico parametro invocato
con riguardo a dette norme.
8.2.- Neanche le censure proposte nei confronti dell'art. 6,
comma 5, sono fondate, nè in riferimento all'art. 97, terzo comma,
Cost. nè in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione, infatti, si limita a disciplinare e specificare
gli adempimenti propedeutici al riordino già elencati all'art. 4,
comma 1, della medesima legge regionale n. 17 del 2011. Tali
incombenti consistono in una serie di operazioni indispensabili al
riordino, quali la ricognizione delle situazioni giuridiche pendenti;
dei saldi di tesoreria; del patrimonio mobiliare ed immobiliare; del
personale già in servizio.
Non è dato vedere sotto quale prospettiva dette prescrizioni,
finalizzate a raggiungere gli scopi previsti dalla normativa statale
e da quella regionale, risultino lesive del principio di
coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art. 76, comma 7,
del d.l. n. 112 del 2008 e del dettato dell'art. 97, terzo comma,
Cost.
Anche in relazione all'esposta censura la questione deve dunque
essere dichiarata non fondata.
9.- La questione sollevata nei confronti dell'art. 11, commi 8 e
9, della legge regionale n. 17 del 2011, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost. ed alla norma interposta costituita dall'art. 6,
comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, convertito in legge n. 122 del
2010, è fondata.
Quest'ultima disposizione afferma in modo incontrovertibile il
principio di gratuità della partecipazione ad organi di enti che
«comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche».
Essa si inquadra nelle misure di coordinamento della finanza
pubblica ed assume una posizione autonoma e distinta dalle altre
norme di analoga natura contenute nel medesimo art. 6, in ordine alle
quali questa Corte ha avuto modo di affermare che l'articolo stesso
«al fine di ridurre il costo degli apparati amministrativi, ha
prescritto un taglio, secondo percentuali prestabilite, di numerose
voci di spesa proprie delle amministrazioni statali, stabilendo
altresì, al comma 20, che le singole disposizioni con cui tali tagli
sono stati indicati nel corpo dello stesso art. 6 costituiscono
principi di coordinamento della finanza pubblica per Regioni,
Province autonome ed enti del Servizio sanitario nazionale» (sentenza
n. 182 del 2011) e che «Il legislatore statale può, con una
disciplina di principio, legittimamente imporre agli enti autonomi,
per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle
politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente,
in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti» (sentenza
n. 132 del 2012).
Pur inserendosi in un contesto autonomo e distinto, sia sotto il
profilo soggettivo che funzionale, dai restanti commi dell'articolo
precedentemente evocato dalle richiamate sentenze, il parametro
interposto di cui all'art. 6, comma 2, prima parte, del d.l. n. 78
del 2010 è anch'esso infatti norma di coordinamento della finanza
pubblica ed, in quanto tale, indefettibile riferimento per la
legislazione regionale. Detta norma si ispira alla finalità di
contenimento dei costi della politica e degli apparati amministrativi
così come il successivo comma 3 del medesimo art. 6, ma si
differenzia da quest'ultimo sia sotto il profilo soggettivo che
oggettivo.
Per quel che riguarda il profilo soggettivo, occorre rilevare
come la prima parte del comma 2 («A decorrere dalla data di entrata
in vigore del presente decreto la partecipazione agli organi
collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque
ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonchè la
titolarità di organi dei predetti enti è onorifica; essa può dar
luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto
dalla normativa vigente; qualora siano già previsti i gettoni di
presenza non possono superare l'importo di 30 euro a seduta
giornaliera») si riferisca in generale agli enti fruitori di
contributi a carico delle finanze pubbliche mentre l'ultimo periodo
ne delimita l'ambito in senso negativo, escludendo espressamente
l'operatività della norma nei confronti degli «enti previsti
nominativamente dal decreto legislativo n. 300 del 1999 e dal decreto
legislativo n. 165 del 2001, e comunque alle università, enti e
fondazioni di ricerca e organismi equiparati, alle camere di
commercio, agli enti del Servizio sanitario nazionale, agli enti
indicati nella tabella C della legge finanziaria ed agli enti
previdenziali ed assistenziali nazionali, alle ONLUS, alle
associazioni di promozione sociale, agli enti pubblici economici
individuati con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
su proposta del Ministero vigilante, nonchè alle societa'».
Le ASP, in quanto enti infraregionali connotati da una gestione
di tipo imprenditoriale delle proprie risorse secondo criteri di
economicità (art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001 ed art. 7,
comma 1, della legge regionale impugnata), non rientrano tra gli enti
esclusi dall'applicazione del principio di gratuità, non essendo
comprese nelle tipologie individuate per relationem mediante i
richiami normativi operati dalla norma interposta e neppure tra
quelli espressamente menzionati.
Anche sotto l'aspetto oggettivo, la fattispecie in esame rientra
nella prescrizione dell'art. 6, comma 2, prima parte, del d.l. n. 78
del 2010. In particolare, non può essere condivisa la tesi della
resistente, secondo cui la legge regionale impugnata non prevederebbe
ipotesi di ricezione di «contributi a carico delle finanze
pubbliche».
Diversi elementi, sia testuali che conseguenti
all'interpretazione sistematica delle norme in materia, inducono a
ritenere il contrario.
Anzitutto occorre rilevare come nella locuzione generale di enti
«che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche»
rientrino non solo quelli che ricevono erogazioni finanziarie bensì
tutti quelli che ricevono qualunque beneficio in risorse pubbliche,
in grado di incrementare le componenti attive del bilancio dell'ente
destinatario o di diminuirne quelle passive. In proposito non v'è
dubbio che le costituende ASP ricevano diversi cespiti di natura
pubblica, sia di carattere finanziario che patrimoniale. Il decreto
legislativo di riordino n. 207 del 2001, infatti, prevede all'art. 4,
comma 1, che «Le istituzioni riordinate in aziende di servizi o in
persone giuridiche private a norma del presente decreto legislativo
conservano i diritti e gli obblighi anteriori al riordino. Esse
subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi delle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza di cui alla legge 17 luglio
1890, n. 6972, dalle quali derivano». Pertanto sia i cespiti
immobiliari che i contributi ed i finanziamenti già attribuiti dalle
pubbliche amministrazioni rientrano nelle operazioni di successione.
Inoltre, le operazioni di trasformazione delle IPAB in ASP sono
incentivate dal legislatore nel rispetto della finalità di attuare
il processo di riorganizzazione: così gli atti relativi al riordino
sono ad esempio esenti dalle imposte di registro, ipotecarie e
catastali (art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 207 del 2001).
Con riguardo all'aspetto strettamente finanziario non può
ignorarsi come esse acquisiscano le dotazioni di cassa delle
preesistenti IPAB, alle quali hanno indubbiamente concorso i
contributi regionali ad esse precedentemente spettanti per effetto
delle leggi della Regione Abruzzo 2 ottobre 1998, n. 110, recante
«Norme sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
(I.P.A.B.) aventi sede ed operanti nel territorio regionale» (art. 9,
commi 1 e 2: «1. La Regione eroga contributi a favore delle I.P.A.B.
al fine di favorire il miglioramento dei servizi erogati agli utenti.
2. A tale scopo vengono stanziati nel bilancio regionale fondi per
l'erogazione di: a) contributo in c/capitale per costruzioni e
ristrutturazioni fabbricati; b) contributi in interessi su mutui per
gli interventi di cui sopra; c) contributi per riqualificazione e
formazione del personale; d) garanzie per i mutui CC.DD.PP.»), e 29
novembre 1999, n. 125, recante «Interventi per l'attivazione di
R.S.A. pubbliche» (art. 2, comma 3: «Ai fini del finanziamento dei
predetti adeguamenti - ossia, per adeguare le strutture delle IPAB
che svolgono in via prevalente attività socio-sanitaria di
assistenza ad anziani non autosufficienti, disabili o inabili
comunque denominati -, si provvede con le risorse stanziate nel
bilancio regionale di cui al successivo art. 7 nonchè, con parte del
risparmio ottenuto dalla decurtazione del 13% del tetto di spesa per
l'acquisto di prestazioni dalle strutture private accreditate, al
sensi della L.R. n. 37/1999»).
L'erogazione di tali contributi rimane confermata fino al
completamento del riordino delle Istituzioni (art. 21, comma 4, della
legge regionale impugnata). A sua volta, il d.lgs. n. 207 del 2001
dispone che le Regioni definiscano «le risorse regionali
eventualmente disponibili per potenziare gli interventi e le
iniziative delle istituzioni nell'ambito della rete dei servizi»
(art. 2, comma 2, lettera c) e che, per «incentivare e potenziare la
prestazione di servizi alla persona nelle forme dell'azienda pubblica
di servizi alla persona» stabiliscano «i criteri per la
corresponsione di contributi ed incentivi alle fusioni di più
istituzioni» (art. 19, comma 1), eventualmente anche disciplinando
procedure semplificate di fusione ed istituendo forme di
incentivazione mediante iscrizione nel proprio bilancio di un
apposito fondo cui destinare una quota delle risorse di cui all'art.
4 - rubricato «Sistema di finanziamento delle politiche sociali» - di
cui alla legge n. 328 del 2000 (art. 19, comma 2).
La stessa legge regionale n. 17 del 2011 prevede l'inserimento
delle ASP nel sistema integrato di interventi e servizi sociali
realizzato sul territorio regionale (art. 1, comma 3) e la legge n.
328 del 2000 precisa che «la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali si avvale di un finanziamento plurimo a
cui concorrono, secondo competenze differenziate e con dotazioni
finanziarie afferenti ai rispettivi bilanci» gli enti locali, le
Regioni e lo Stato (art. 4, comma 1).
Inoltre, l'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 207 del 2001 prevede
che l'ASP «informa la propria attività di gestione a criteri di
efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto del pareggio di
bilancio da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei
ricavi, in questi compresi i trasferimenti» effettuati dalle
pubbliche amministrazioni, mentre l'art. 14, comma 1, lettera e),
dello stesso decreto prevede la redazione di un piano di
valorizzazione del patrimonio immobiliare anche attraverso eventuali
dismissioni, evidentemente produttive di corrispettivi finanziari.
Dal punto di vista più specificamente patrimoniale l'art. 7,
commi 4, 6 e 7, della legge regionale n. 17 del 2011 prevede che i
Comuni, nella fase di costituzione delle ASP, assicurino «il
necessario apporto patrimoniale», sia in sede di confluenza nei nuovi
soggetti degli organismi comunali preposti ai servizi alla persona
(comma 4), sia in caso di partecipazione volontaria (comma 6), sia in
caso di conferimento alle ASP di beni già trasferiti ai Comuni a
seguito di pregresse estinzioni (comma 7).
Sotto il profilo sistematico non è altresì indifferente, ai
fini della qualificazione della natura pubblica delle risorse gestite
dalle ASP, il regime di controllo e vigilanza sulle aziende stesse,
attribuito al competente servizio dell'assessorato regionale (art. 18
della legge regionale) ed il potere sostitutivo della Regione, di cui
all'art. 19 della stessa legge impugnata.
Alla luce delle esposte ragioni deve ritenersi che al presidente
e ai consiglieri di amministrazione delle ASP si applichi l'art. 6,
comma 2, prima parte, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito in
legge n. 122 del 2010, e che, pertanto, l'esercizio delle loro
cariche sia gratuito, potendosi dar luogo esclusivamente al rimborso
delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente. Ne deriva
l'illegittimità dell'art. 11, commi 8 e 9, della legge regionale n.
17 del 2011 - in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. - che
prevede la corresponsione di un'indennità agli organi suddetti, con
conseguente accoglimento del ricorso anche sotto questo profilo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 5,
comma 2, 6, commi 3, 4, 6 e 7, 15, comma 4, e 11, commi 8 e 9, della
legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17, che reca «Riordino
delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (IPAB) e
disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP)»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, comma 5, e 15, comma 3,
della medesima legge della Regione Abruzzo n. 17 del 2011, promosse,
in riferimento agli artt. 97, terzo comma, e 117, terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI