1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 7 - 10 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Friuli Venezia Giulia - Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore - Ricorso del Governo - Parametri statutari inconferenti ed apoditticamente evocati - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Friuli Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10, artt. 4, 5 e 10. - Statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia, artt. 4, 5, 6 e 7. Sanita' pubblica - Norme della Regione Friuli Venezia Giulia - Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore - Predisposizione di campagne di informazione rivolte ai cittadini su base regionale, istituzione di strutture addette al coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del dolore, disciplina dei programmi di sviluppo in ambito regionale - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa statale di riferimento, espressione di un principio di coordinamento della finanza pubblica - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10, artt. 4, 5 e 10. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 15 marzo 2010, n. 38, art. 5, comma 5. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Friuli Venezia Giulia - Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore - Disposizioni finanziarie - Omessa quantificazione e copertura degli oneri finanziari, secondo le regole contabili - Violazione del principio finanziario secondo cui la riduzione di precedenti autorizzazioni deve essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea a compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa - Violazione dell'obbligo, ancor piu' indefettibile in presenza di oneri pluriennali, di analitiche quantificazioni delle diverse spese su partite di bilancio promiscue - Illegittimita' costituzionale - Obbligo di contenimento degli oneri introdotti dalle norme impugnate, fino a nuova legittima copertura dell'eventuale eccedenza, entro i limiti di stanziamento delle pertinenti poste del bilancio dell'esercizio 2011 - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Friuli Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10, art. 15. - Costituzione, art. 81, quarto comma (art. 117, terzo comma). (T-120115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente


Sentenza


nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, 5, 10 e
15 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio
2011, n. 10 (Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative
e alla terapia del dolore), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 17 settembre 2011, depositato in
cancelleria il 26 settembre 2011 ed iscritto al n. 107 del registro
ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.


Ritenuto in fatto


1. - Con ricorso notificato in data 17 settembre 2011 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli articoli 4, 5, 10 e 15 della legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10
(Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative e alla
terapia del dolore), pubblicata nel B.U.R. n. 29 del 20 luglio 2011.
Tale legge disciplina gli interventi di competenza regionale in
attuazione della legge 15 marzo 2010, n. 38 (Disposizioni per
garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore).
In particolare, l'art. 4 della legge impugnata, nel comma 1,
regola le "campagne di informazione" nei seguenti termini: «La
Direzione centrale competente in materia di tutela della salute
promuove la realizzazione di campagne istituzionali di comunicazione
destinate a informare i cittadini sulle modalità e sui criteri di
accesso alle prestazioni e ai programmi di assistenza in materia di
cure palliative e di terapia del dolore connesso alle malattie
neoplastiche e a patologie croniche e degenerative, anche attraverso
il coinvolgimento e la collaborazione dei medici di medicina generale
e dei pediatri di libera scelta, delle farmacie pubbliche e private,
nonchè delle associazioni senza scopo di lucro impegnate nella
tutela dei diritti in ambito sanitario, operanti nella lotta contro
il dolore e nell'assistenza nel settore delle cure palliative».
L'art. 5 istituisce, presso la direzione centrale competente in
materia di tutela della salute, il coordinamento regionale per le
cure palliative e la terapia del dolore, definendone i compiti.
L'art. 10, nel comma 1, stabilisce che: «La Regione promuove
programmi specifici di sviluppo delle cure palliative presso le
aziende per i servizi sanitari, riservando la priorità ai progetti
di riduzione dei ricoveri ospedalieri inappropriati verso le altre
forme di assistenza».
L'art. 15 detta le disposizioni finanziarie, prescrivendo che:
«Gli eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli articoli 4 e
10 fanno carico all'unità di bilancio 7.1.1.1131 e al capitolo 4362
dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per
gli anni 2011-2013 e del bilancio per l'anno 2011» (comma 1), e che
«gli eventuali oneri derivanti dal disposto di cui all'articolo 5
fanno carico all'unità di bilancio 10.1.1.1162 e al capitolo 4721
dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per
gli anni 2011-2013 e del bilancio per l'anno 2011» (comma 2).
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
l'illegittimità costituzionale di dette norme per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonchè degli artt.
4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Osserva in proposito il Presidente del Consiglio dei ministri che
la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011
prevede che le campagne istituzionali di informazione (art. 4), il
coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del
dolore (art. 5) ed i programmi di sviluppo delle cure palliative
(art. 10) possano determinare «eventuali oneri» a carico del bilancio
regionale (art. 15).
Tuttavia, tali oneri non sono contemplati - ed anzi
risulterebbero espressamente esclusi - dalla legge n. 38 del 2010.
Infatti, l'art. 5, comma 5, di detta legge, nel fissare i principi in
materia di accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore,
stabilisce che all'attuazione della legge si provvede, ai sensi
dell'art. 12, comma 2 (copertura finanziaria), «nei limiti delle
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica».
Pertanto, la normativa regionale censurata contrasterebbe con la
legge statale, laddove essa costituisce espressione del principio di
coordinamento della finanza pubblica, materia di competenza
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Ne discende
che il mancato rispetto della normativa statale di principio,
parametro interposto tra il testo costituzionale e la legge
regionale, si porrebbe in contrasto con le competenze legislative
statutarie e con l'art. 117, terzo comma, Cost.
2.1. - Con ulteriore riguardo all'art. 15 della legge regionale
impugnata, il ricorrente deduce la violazione dell'art. 81, quarto
comma, Cost., in quanto tale disposizione non quantificherebbe,
neppure in via indicativa, gli oneri derivanti dall'attuazione degli
artt. 4, 5 e 10, nè avrebbe previsto espressamente i mezzi di
copertura finanziaria, secondo le modalità di cui all'art. 17 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica).
Osserva in proposito la Presidenza del Consiglio dei ministri che
la normativa introdotta dal legislatore regionale comporta
indubbiamente nuove spese. Infatti, non solo la stessa legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011 menziona gli
«eventuali oneri» a carico del bilancio pluriennale (art. 15), ma
appare difficilmente contestabile che «le campagne di informazione»
(art. 4), l'istituzione del «coordinamento regionale» (art. 5),
nonchè l'attivazione dei «programmi di sviluppo delle cure
palliative» (art. 10) necessitino, per la loro realizzazione, del
relativo mezzo di copertura finanziaria. Nondimeno, nell'ambito della
legge impugnata le misure introdotte dal legislatore regionale agli
artt. 4, 5 e 10 sono assolutamente prive della dovuta specifica
copertura finanziaria: manca ogni riferimento alla consistenza dei
progetti da attuare ed alle risorse con cui finanziarli.
Poichè la copertura di tali spese non può essere disposta con
successivi provvedimenti attuativi - in quanto è la stessa legge
regionale, come ha avuto modo di stabilire la Corte costituzionale, a
costituire la loro fonte primaria - ne deriverebbe anche il contrasto
con l'art. 81, quarto comma, Cost., nella misura in cui la potestà
legislativa regionale viene esercitata in violazione dell'obbligo di
copertura finanziaria di una legge di spesa, gravante anche sul
legislatore regionale secondo il consolidato orientamento espresso
dalla Corte costituzionale.
3. - Si è costituita la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
chiedendo che il ricorso venga respinto.
Essa, anzitutto, eccepisce l'inammissibilità dell'impugnazione
degli articoli 4, 5 e 10.
Osserva che la legge n. 38 del 2010 è rivolta a tutelare «il
diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative e alla terapia
del dolore» (art. 1, comma 1) e che tale diritto è tutelato
«nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 33
dell'8 febbraio 2002, al fine di assicurare il rispetto della
dignità e dell'autonomia della persona umana, il bisogno di salute,
l'equità nell'accesso all'assistenza, la qualità delle cure e la
loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, ai sensi
dell'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni» (art. 1, comma 2).
La legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del
2011, introducendo nell'ordinamento regionale le norme sostanziali e
organizzative necessarie per dare tutela a tale diritto, anche in
ossequio al principio di uguaglianza tra i cittadini, conterrebbe
disposizioni costituzionalmente necessarie, in forza del parametro
interposto della legge statale.
Quindi, secondo la difesa regionale, quand'anche fosse
illegittima la norma finanziaria dell'art. 15, la Regione dovrebbe
ugualmente dettare le norme impugnate ed attuarle nel quadro del
finanziamento esistente.
Osserva inoltre la Regione che il ricorrente non motiva in ordine
al contrasto tra le norme impugnate ed i parametri rappresentati
dagli artt. 4, 5, 6 e 7 dello statuto speciale, nemmeno quanto alla
materia di riferimento tra tutte quelle ivi menzionate.
3.1. - La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene che la
prima censura statale sia frutto di un'errata comprensione sia della
normativa statale che di quella regionale. Rileva in proposito che,
quanto alla normativa statale, essa provvede alle spese derivanti
dalla legge n. 38 del 2010 attraverso l'apposita quota del Fondo
sanitario nazionale di importo non inferiore ad euro 100.000.000,
stabilita dal CIPE d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, ai sensi dell'art. 12, comma 2. Se dunque è vero che non
vi debbono essere «nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»,
ciò è perchè vi sono risorse anche finanziarie «disponibili a
legislazione vigente», come prevede l'art. 5, comma 5, della legge
statale. Nondimeno la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia non
partecipa del Fondo sanitario nazionale, ma provvede al finanziamento
del servizio sanitario regionale con le risorse del proprio bilancio,
ai sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Per quanto sopra la resistente, con la legge impugnata, avrebbe
provveduto ad istituire un meccanismo corrispondente a quello
previsto dalla legge dello Stato, disponendo all'art. 15 che gli
eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli artt. 4 e 10 fanno
carico a ben individuate unità e capitoli del proprio bilancio, già
esistente, e quindi poggiano su risorse già quantificate, che non
vengono affatto aumentate dalla legge n. 10 del 2011.
Ulteriori argomenti sono stati svolti dalla difesa regionale
nella memoria depositata in vista dell'udienza pubblica.
Innanzi tutto, precisa la Regione che il ricorso dello Stato
riferisce inesattamente il contenuto dell'art. 5, comma 5, della
legge n. 38 del 2010: difatti esso non pone limiti finanziari
all'attuazione della legge, ma solamente «all'attuazione del presente
articolo».
L'art. 5, comma 5, della legge n. 38 del 2010 non costituirebbe
affatto un principio fondamentale della materia, volto a limitare le
spese nel settore delle cure palliative e della terapia del dolore,
ma rappresenterebbe solo una regola riguardante le specifiche
attività ivi contemplate, che sono diverse rispetto a quelle oggetto
degli artt. 4, 5 e 10 della legge impugnata.
Ne discenderebbe che il primo motivo di ricorso dovrebbe
ritenersi infondato anche per la non pertinenza del parametro
interposto invocato, e, nei termini in cui è invocato, per
l'inesistenza del parametro stesso.
Inoltre, prosegue la resistente, non sarebbe ammissibile che la
legge statale ponga limiti ad una voce specifica della spesa
sanitaria che è interamente a carico del bilancio regionale: sia
perchè lo Stato non ha «titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa
sanitaria che è interamente sostenuta» dall'ente ad autonomia
speciale sia perchè il generale divieto di nuovi oneri (erroneamente
imputato all'art. 5, comma 5) sarebbe una norma di dettaglio e non di
principio, traducendosi in un vincolo puntuale e non temporaneo ad
una specifica voce di spesa.
3.2. - La Regione eccepisce l'infondatezza della seconda censura,
là dove, relativamente al parametro dell'art. 81, quarto comma,
Cost., lo Stato evidenzia che l'art. 15 della legge regionale
impugnata non quantificherebbe, neppure in via indicativa, gli oneri
derivanti dall'attuazione degli artt. 4, 5 e 10 e non prevedrebbe
espressamente, attraverso le modalità di cui all'art. 17 della legge
n. 196 del 2009, i mezzi di copertura finanziaria. Al riguardo la
Regione pone in evidenza che tutte le sentenze della Corte citate nel
ricorso avevano ad oggetto fattispecie diverse da quella in esame,
cioè casi di leggi regionali che non indicavano alcuna copertura
finanziaria o la indicavano in modo generico. L'art. 15 della legge
impugnata, invece, indica espressamente che gli eventuali oneri
derivanti dal disposto di cui agli artt. 4 e 10 fanno carico a
determinate unità di bilancio ed a precisi capitoli dello stato di
previsione della spesa, sia con riguardo al bilancio per l'anno 2011
che al bilancio pluriennale per gli anni 2011-2013, trattandosi
comunque di capitoli aventi disponibilità. In tal modo, secondo la
Regione, si deve ritenere che la previsione di copertura dettata
nell'art. 15 soddisfi pienamente il principio che emerge dalla
giurisprudenza costituzionale, cioè quello secondo il quale la
copertura di nuove spese deve essere credibile, sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la
spesa che si intende effettuare in esercizi futuri. Il riferimento ai
capitoli di bilancio, precisamente individuati, in questa
prospettiva, varrebbe anche ad indicarne i limiti, coincidenti con le
risorse disponibili nel capitolo.
3.3. - La Regione ritiene parimenti infondata l'ulteriore censura
rivolta all'art. 15, in quanto tale disposizione non indicherebbe la
copertura finanziaria «attraverso le modalità previste dall'art. 17»
della legge n. 196 del 2009, il quale stabilisce che «la copertura
finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero
minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti
modalita': a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei
fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia
l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di
parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di
accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per
provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali; b) mediante
riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; c)
mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori
entrate».
La Regione ritiene anzitutto la censura infondata per
inconferenza del parametro, poichè l'art. 17 riguarderebbe
chiaramente le sole leggi statali. Ciò risulterebbe dal comma 1,
lettera a) - che rinvia all'art. 18, relativo ai fondi speciali
statali - e da tutti gli altri commi (eccetto il comma 6), che sono
rivolti solo ad organi statali (o comunque ad enti non territoriali).
Alle Regioni, prosegue la resistente, si applicherebbe invece
l'art. 19, comma 2, il quale dispone: «Ai sensi dell'articolo 81,
quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura
finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico
della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche
anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina
delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le
metodologie di copertura previste dall'articolo 17». Alle Regioni ad
autonomia speciale si riferirebbe altresì l'art. 1, comma 5, secondo
cui «le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel
rispetto di quanto previsto dai relativi statuti». Quindi, la
copertura finanziaria delle leggi regionali e delle leggi delle
Regioni a statuto speciale avrebbe nella legge n. 196 del 2009 una
propria disciplina, non invocata come parametro nel ricorso. Difatti,
l'art. 19, comma 2, non rinvia alle specifiche "modalita'" di cui
all'art. 17, ma alle "metodologie di copertura" da esso previste. In
sostanza, per assicurare la compatibilità con l'art. 117, terzo
comma, Cost., gli artt. 17, comma 1, e 19, comma 2, andrebbero,
dunque, intesi nel senso che da essi le Regioni devono ricavare
principi al fine di dare attuazione all'art. 81, quarto comma, Cost.
Tanto dedotto, secondo la Regione autonoma, l'art. 15 della legge
impugnata rispetterebbe pienamente la "metodologia" di cui all'art.
17. Esso stabilisce infatti che «gli eventuali oneri» derivanti dagli
artt. 4, 5 e 10 «fanno carico» a determinati capitoli del bilancio
regionale. In tal modo, utilizzando risorse già destinate
all'attuazione di certe norme legislative, in determinati settori
(come risulta anche dall'estratto del bilancio regionale, prodotto in
atti, dal quale emergono tutte le norme legislative di spesa che
afferiscono ai capitoli in questione), l'art. 15 della legge
regionale n. 10 del 2011 inevitabilmente riduce le risorse
disponibili per quegli scopi e, quindi, indica la copertura
finanziaria con una metodologia che si ispira all'art. 17, comma 1,
lettera b), della legge n. 196 del 2009. Del resto, si obietta
ulteriormente, lo stesso art. 12, comma 2, della legge n. 38 del 2010
utilizza una modalità analoga a fini di copertura finanziaria.
3.4. - Infine, con riguardo al punto 2 del ricorso, laddove si
censura la mancata quantificazione delle spese che deriveranno dagli
artt. 4, 5 e 10 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia n. 10 del 2011, la Regione ne evidenzia l'infondatezza perchè
l'art. 81, quarto comma, Cost. stabilisce solo che «ogni altra legge
che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi
fronte». Dunque, la Costituzione non richiederebbe la precisa
quantificazione della spesa, ma solamente che la legge indichi una
copertura credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri. Facendo riferimento a precisi capitoli
di spesa, che trovano copertura nelle voci di entrata del bilancio
regionale, l'art. 15 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia avrebbe dato una seria copertura degli
eventuali oneri ed avrebbe anche fissato il loro limite,
rappresentato dall'entità del capitolo e dalla coesistenza di altre
spese ad esso imputate.
Inoltre, secondo la difesa regionale, l'art. 15 sarebbe coerente
con la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 agosto
2007, n. 21 (Norme in materia di programmazione finanziaria e di
contabilità regionale), che detta anche norme attuative dell'art.
81, quarto comma, Cost. (in particolare si richiamano gli artt. 10 e
11 di tale legge). In proposito, si evidenzia che gli artt. 4, 5 e 10
della legge oggetto della censura statale rientrerebbero nella
fattispecie di cui all'art. 11, comma 1, lettera a), della predetta
legge n. 21 del 2007, secondo cui «le leggi regionali che comportano
spese a carattere pluriennale si distinguono, in funzione delle cause
da cui deriva la pluriennalità della spesa, in: a) leggi che
autorizzano spese per attività o interventi a carattere continuativo
o ricorrente; b) leggi che autorizzano spese per opere, programmi o
interventi la cui esecuzione si protrae per più esercizi; c) leggi
che autorizzano limiti d'impegno per l'assunzione di obbligazioni
pluriennali». Ed il comma 2 del medesimo art. 11 dispone che «le
leggi che autorizzano attività o interventi a carattere continuativo
o ricorrente determinano, di norma, soltanto gli obiettivi da
raggiungere e le procedure da seguire rinviando alla legge
finanziaria la determinazione dell'entità della relativa spesa».
Tale norma, osserva la difesa regionale, è pacificamente vigente
e non è stata contestata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
nè comunque vi sarebbe alcuna ragione per farlo, dato che essa
corrisponderebbe all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 28
marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione
dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208),
secondo cui «le leggi regionali che prevedono attività o interventi
a carattere continuativo o ricorrente determinano le procedure da
seguire, rinviando alla legge di bilancio la quantificazione della
relativa spesa».
Correttamente, dunque, sostiene la Regione, l'art. 15 non avrebbe
quantificato l'esatto ammontare delle spese in questione, indicate
come eventuali e - data la loro tipologia - non quantificabili con
precisione da parte della legge medesima. D'altro canto, conclude sul
punto la difesa regionale, anche l'art. 12, comma 2, della legge n.
38 del 2010 non determina con precisione la spesa necessaria «per la
realizzazione delle finalità di cui alla presente legge».
Per tutti questi motivi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
conclude chiedendo che il ricorso sia respinto siccome inammissibile
ed infondato.


Considerato in diritto


1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
articoli 4, 5, 10 e 15 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10 (Interventi per garantire
l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore), in
relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione e agli artt.
4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia). L'art. 15 di detta
legge è stato poi impugnato con riferimento all'art. 81, quarto
comma, Cost.
Per quanto riguarda il preteso contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., il ricorrente invoca il parametro interposto costituito
dall'art. 5, comma 5, della legge 15 marzo 2010, n. 38 (Disposizioni
per garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del
dolore), perchè le norme impugnate, nel disciplinare i servizi
finalizzati a garantire l'accesso alle cure palliative ed alla
terapia del dolore, ed in particolare le campagne istituzionali di
informazione (art. 4), il coordinamento regionale per le cure
palliative e la terapia del dolore (art. 5) ed i programmi di
sviluppo delle cure palliative (art. 10), determinerebbero nuovi
oneri per la finanza pubblica (art. 15).
Gli oneri derivanti dal combinato disposto degli artt. 4, 5, 10 e
15 della legge regionale impugnata non sarebbero compatibili con il
dettato dell'art. 5, comma 5, della citata legge n. 38 del 2010 il
quale, nel fissare i principi in materia di accesso alle cure
palliative e alla terapia del dolore, stabilirebbe che la relativa
attuazione debba avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, in tal modo esprimendo un indefettibile principio di
coordinamento della stessa.
Il mancato rispetto della normativa statale di principio si
porrebbe altresì in contrasto con le competenze legislative
statutarie.
La Regione autonoma eccepisce che la legge statale n. 38 del 2010
sarebbe rivolta a tutelare il diritto del cittadino ad accedere alle
cure palliative e alla terapia del dolore e che tale diritto sarebbe
garantito nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza, di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre
2001.
Il richiamo all'invarianza della spesa, di cui all'art. 5, comma
5, della legge statale, sarebbe rivolto solo all'istituendo servizio
delle reti nazionali e comunque riguarderebbe le relazioni
finanziarie tra Stato e Regioni a statuto ordinario, senza alcuna
connessione con quelle inerenti alle Regioni a statuto speciale come
il Friuli-Venezia Giulia.
L'art. 15 della legge regionale impugnata viene censurato anche
in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost.
Secondo il ricorrente la disposizione non stimerebbe gli oneri
derivanti dall'attuazione di quanto previsto agli artt. 4, 5 e 10 e
non indicherebbe i mezzi di copertura finanziaria.
I principi dell'art. 81, quarto comma, Cost. vengono invocati sia
direttamente che attraverso la norma interposta individuata nell'art.
17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica).
Secondo la Regione autonoma l'art. 15 della legge impugnata,
indicando i capitoli di imputazione delle eventuali spese,
rispetterebbe pienamente il principio di copertura poichè dette
poste di bilancio presenterebbero la necessaria disponibilità.
Inoltre, l'individuazione della norma interposta sarebbe errata,
perchè l'art. 17 della legge n. 196 del 2009 disciplina i sistemi di
copertura delle leggi statali e non di quelle regionali.
2. - La questione relativa agli artt. 4, 5 e 10 della legge
regionale, sollevata in riferimento agli artt. 4, 5, 6 e 7 della
legge costituzionale n. 1 del 1963, è inammissibile.
Con riguardo a detti parametri, è assente nel ricorso un idoneo
percorso argomentativo in grado di collegare il loro richiamo alla
pretesa illegittimità delle norme impugnate.
Gli articoli dello statuto così apoditticamente invocati
riguardano inoltre competenze legislative della Regione autonoma in
materie distinte da quella cui inerisce il ricorso. Quest'ultima
attiene alla garanzia dei livelli essenziali di alcune prestazioni
sanitarie, che devono essere assicurate dalle Regioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, rispettando gli standard
minimi determinati dalla legislazione statale (art. 117, secondo
comma, lettera m, Cost.).
3. - È invece infondata la censura nei confronti delle medesime
norme in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
Secondo il ricorrente, l'art. 5, comma 5, della legge statale n.
38 del 2010, la quale detta disposizioni per garantire l'accesso alle
cure palliative ed alla terapia del dolore, sarebbe espressione di un
principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost. e, in quanto tale, vincolante nel prescrivere
l'invarianza della spesa pubblica per assicurare su tutto il
territorio nazionale le prestazioni sanitarie minime di cui alla
stessa legge statale.
L'assunto non può essere condiviso: la legge statale n. 38 del
2010 è finalizzata a tutelare il diritto del cittadino ad accedere
alle cure palliative ed alla terapia del dolore (art. 1, comma 1)
nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001.
A differenza di quanto ritenuto dal ricorrente, l'art. 5, comma
5, di detta legge non pone limiti finanziari alla sua attuazione da
parte delle Regioni, ma solo alla disciplina delle reti nazionali per
le cure palliative e per la terapia del dolore.
Esso regola un'attività di rilevazione, svolta dal Ministero
della salute e già negoziata in sede di Conferenza Stato-Regioni,
per individuare le figure professionali con specifiche competenze ed
esperienze nel campo delle predette cure e le tipologie di strutture
nelle quali le due reti si articolano a livello regionale, nonchè le
modalità per assicurare il coordinamento delle due reti a livello
nazionale e regionale.
Dunque l'art. 5, comma 5, non pone un principio generale volto a
contenere le spese nel settore delle cure in questione, ma fissa solo
un limite in relazione al costo delle specifiche attività
contemplate nella stessa norma, a loro volta diverse e distinte da
quelle regolate dagli artt. 4, 5 e 10 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011.
Queste ultime, infatti, consistono in adempimenti attuativi, di
carattere organizzativo, dei principi espressi dalla legge n. 38 del
2010 consistenti nella predisposizione di campagne di informazione
rivolte ai cittadini su base regionale (art. 4), nella istituzione di
strutture addette al coordinamento regionale per le cure palliative e
la terapia del dolore (art. 5) e nella disciplina dei programmi di
sviluppo delle cure palliative, anch'essi in ambito regionale (art.
10).
In ogni caso, la norma invocata dal ricorrente quale parametro
interposto regola la copertura delle spese afferenti alle reti
nazionali con una quota del Fondo sanitario nazionale e non si
riferisce certamente al bilancio della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, che non fruisce del finanziamento del fondo
stesso.
Peraltro, è già stato osservato da questa Corte che quando lo
Stato non concorre al finanziamento del servizio sanitario delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, non «ha titolo
per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le
modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente
sostenuta» da questi soggetti (sentenza n. 341 del 2009).
4. - La censura rivolta all'art. 15 in riferimento all'art. 81,
quarto comma, Cost. è fondata.
L'eccepita inconferenza del parametro interposto, erroneamente
individuato dallo Stato nell'art. 17 della legge n. 196 del 2009,
anzichè nel pertinente successivo art. 19, non preclude
l'applicazione al caso di specie dell'art. 81, quarto comma, Cost.
che è stato invocato anche in via diretta dall'Avvocatura.
La sua formulazione non lascia dubbi sul fatto che la legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011, in quanto
nuova e latrice di oneri, debba individuare, sia pure in via
presuntiva, i mezzi finanziari necessari per la sua attuazione.
Il rispetto di questo precetto costituzionale comporta infatti
l'onere di provare la copertura delle spese conseguenti all'adozione
di una legge, ogniqualvolta in essa siano previsti - ancorchè sotto
forma di riorganizzazione delle strutture esistenti - nuovi servizi e
nuove dotazioni di risorse umane e tecniche (sentenza n. 141 del
2010).
Come è stato già affermato da questa Corte, non «si può
assumere che mancando nella legge ogni indicazione della così detta
"copertura", cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore
spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non
implichi nessun onere o nessun maggiore onere. La mancanza o
l'esistenza di un onere si desume dall'oggetto della legge e dal
contenuto di essa» (sentenza n. 30 del 1959).
Nella fattispecie in esame lo stesso legislatore regionale
ammette, peraltro, la possibilità di un ulteriore fabbisogno
finanziario rispetto agli stanziamenti delle partite, cui vengono
imputati gli oneri afferenti allo svolgimento dei nuovi servizi.
Ove la nuova spesa si ritenga sostenibile senza ricorrere alla
individuazione di ulteriori risorse, per effetto di una più
efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate nella
stessa partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa
autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente,
ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile.
Essa consiste, come già affermato da questa Corte, nella chiara
quantificazione - con riguardo alle partite di bilancio, ove si
assume un'eccedenza di risorse utilizzabili per la nuova o maggiore
spesa - degli oneri presumibilmente ad essa conseguenti e della
relativa copertura (sentenza n. 30 del 1959).
Non può essere condivisa la tesi della Regione autonoma
resistente, secondo cui costituirebbe sufficiente ottemperanza al
principio di copertura dell'art. 81, quarto comma, Cost., la formale
indicazione di poste di bilancio dell'esercizio in corso ove
convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della
pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi
regionali.
Questa Corte ha già avuto modo di sottolineare (sentenza n. 70
del 2012) che l'equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si
realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo
autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite
dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva
quantificazione e copertura degli oneri derivanti da nuove
disposizioni.
La stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo
credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole
dell'esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione
finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono
all'avvio di nuove attività e servizi.
Non convince in proposito l'argomentazione regionale per cui la
nuova imputazione sulle poste del bilancio 2011 e del bilancio
triennale 2011-2013 comporterebbe un'implicita ed automatica
riduzione degli oneri delle leggi antecedenti ad esse correlate.
La riduzione di precedenti autorizzazioni deve essere sempre
espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea a compensare
esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa. Si
tratta di un principio finanziario immanente all'ordinamento,
enunciato esplicitamente all'art. 81, quarto comma, Cost., di diretta
applicazione secondo la costante interpretazione di questa Corte.
Gli allegati al bilancio annuale e pluriennale dell'esercizio
2011 della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia evidenziano,
invece, con riguardo alle due partite di spesa richiamate dalla legge
regionale n. 10 del 2011, l'elencazione di una serie di disposizioni
normative precedenti che su di esse gravano in modo indistinto.
Detto richiamo è formulato, già in sede di redazione del
bilancio preventivo, in modo descrittivo senza analitica ponderazione
dell'incidenza economica di ciascuna legge sul complesso dello
stanziamento.
Questa lacuna, già presente in sede di redazione del bilancio
2011, tanto meno può giustificare l'implicita sommatoria degli
effetti finanziari della nuova legge ivi imputata.
Nel caso in esame l'esigenza del rispetto di analitiche
quantificazioni delle diverse spese su partite di bilancio promiscue
appare ancor più indefettibile in presenza di attività che
impegneranno il bilancio della Regione in modo continuativo negli
esercizi futuri (sull'obbligo rafforzato di copertura per gli oneri
pluriennali, ex plurimis, sentenze n. 272 del 2011, n. 100 del 2010 e
n. 213 del 2008).
Dunque l'art. 15 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011 deve essere dichiarato
illegittimo per contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost. e gli
oneri conseguenti ai servizi introdotti dagli artt. 4, 5 e 10 della
stessa legge devono essere contenuti - fino a nuova legittima
copertura dell'eventuale eccedenza - entro i limiti di stanziamento
delle pertinenti poste del bilancio dell'esercizio 2011.
5. - Restano assorbite le altre censure proposte nei confronti
dell'art. 15 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
n. 10 del 2011.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE



1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 15
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio
2011, n. 10 (Interventi per garantire l'accesso alle cure palliative
e alla terapia del dolore);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 4, 5 e 10 della stessa legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011, sollevata in
riferimento agli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia);
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 4, 5 e 10 della medesima legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011, sollevata in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.


F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere


Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.


Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI