1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 524 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 1996
N. 524 Ordinanza emessa il 1 aprile 1996 dal pretore di Brescia sul ricorso proposto da Rossi Giacomina contro l'INPS Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P. S. - Previsto pagamento dei rimborsi in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi del giudice naturale dell'autonomia ed indipendenza della magistratura e le relative attribuzioni, della copertura finanziaria - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Violazione del diritto al lavoro, del principio di uguaglianza, del principio della tutela del lavoro e della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P. S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Ritenuta illegittimita' delle pronunce additive ed interpretative della Corte costituzionale - Lesione delle attribuzioni del potere legislativo e del potere giudiziario - Violazione del principio di copertura finanziaria. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale - Sentenze di illegittimita' costituzionale - Indebita attribuzione di efficacia retroattiva. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Nozione di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Nesso di necessaria pregiudizialita' della questione stessa per la definizione del giudizio - Compressione del sindacato della Corte costituzionale - Violazione della sfera di attribuzioni del potere giudiziario. Corte costituzionale - Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Condizioni e forme di proponibilita' - Previsione con legge ordinaria - Violazione del principio della riserva di legge costituzionale. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1; legge 21 luglio 1965, n. 903, art. 22; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 30, terzo comma, e 23, secondo comma). (Cost., artt. 1, primo e secondo comma, 3, 4, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 70, 72, 77, quarto comma, 81, quarto comma, 101, 104, primo comma, 111, 134, 136, primo comma, e 137, primo comma). (096C0760) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-1996)

IL PRETORE
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
il d.-l. 28 marzo 1996, n. 166;
l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
la sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte
costituzionale;
l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza n. 240/1994 della Corte costituzionale, emessa in
data 10 giugno 1994;
l'art. 23 e l'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 1, 3, 4, 24, 25, 35, 36, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 81,
101, 102, 104, 111, 134, 136 e 137 Costituzione;
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di rimessione alla
Corte costituzionale di questioni di legittimità costituzionale,
rilevate d'ufficio, nella causa r.g. n. 6083/1995, in materia di
previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da Rossi Giacomina,
elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv. Gian Maria
Maffezzoni, il quale la rappresenta e difense in forza di procuna a
margine del ricorso, ricorrente, contro l'I.N.P. S. - Istituto
nazionale della previdenza sociale, in persona del presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dai dott. proc. Oreste Manzi e
Alfonso Faienza, procuratori per mandati alle liti a rogito del dott.
Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio di
avvocatura in Brescia, via Cefalonia, n. 49, convenuto.
Brevi note sulle deduzioni e conclusioni formulate dalle parti in
causa
1. - Dopo aver ricordato nell'atto introduttivo del giudizio,
depositato in cancelleria in data 16 settembre 1995, "che l'art. 22
della legge n. 903/1965 è stato dichiarato illegittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 495/1993 nella parte in cui non
prevede che la pensione di reversibilità sia calcolata in
proporzioni alla pensione diretta integrata al trattamento minimo
già liquidata al pensionato o che l'assicurato avrebbe comunque
diritto di percepire", nelle sue conclusioni l'attrice ha chiesto a
questo Pretore, di "dichiarare il diritto di parte ricorrente alla
fruizione della prestazione pensionistica della cat. SR n. 422195 in
ragione del 60% della pensione diretta integrata al minimo già in
godimento e che sarebbe comunque spettata al coniuge deceduto e per
l'effetto condannare l'INPS - Istituto nazionale della previdenza
sociale - in persona del legale rappresentante pro-tempore - al
pagamento della somma risultante o dai conteggi predisposti dall'INPS
ovvero risultanti dalla richiesta CTU oltre alla rivalutazione
monetaria e agli interessi come per legge. Spese diritti ed onorari
di giudizio oltre IVA e CPA da distrarsi in favore del sottoscritto
procuratore antistatario, ex art. 93 cpc, che dichiara di non aver
percepito onorari e di aver anticipato gli esborsi".
2. - L'INPS, costituitosi in giudizio con ampia memoria difensiva
depositata il 21 marzo 1996, ha espresso le seguenti, riportate
testualmente, conclusioni: respingere il ricorso "in via preliminare
per carenza dei requisiti fattuali di cui alle premesse".
"Nel merito: respingere il ricorso siccome inammissibile per
scadenza del termine di decadenza per agire in giudizio previsto
dalle vigenti disposizioni.
In via subordinata respingere la domanda per carenza d'interesse in
quanto il ricorrente gode di pensione di reversibilità per un
importo integrato al minimo o superiore.
Respingere la domanda di riliquidazione della pensione di
reversibilità rapportata al trattamento minimo del dante causa in
quanto riferita a periodi anteriori alla pubblicazione della sentenza
della Corte costituzionale in materia.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari".
3. - L'istituto resistente ha, inoltre, pur senza addurre argomenti
di supporto, senza assumere conclusioni specifiche e senza sollevare
formale questione di legittimità costituzionale, sostenuto che
l'interpretazione dell'art. 22 legge n. 903/1965 nei termini additivi
voluti dalla sentenza n. 495/1993 sarebbe, comunque, in contrasto con
l'art. 81 Costituzione.
PREMESSA
Per consentire la più razionale esposizione degli argomenti posti
a sostegno delle questioni di legittimità costituzionale da
sviluppare, in primo luogo, in relazione alla normativa sopravvenuta,
costituita dal recentissimo decreto legge 28 marzo 1996, n. 166,
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 75, parte prima, del 29 marzo
1996 ed in vigore dal 30 marzo 1996, e, in secondo luogo, con
riferimento al precedente quadro normativo, la presente ordinanza
deve essere distinta in due parti specifiche, seguite da alcune
generali considerazioni conclusive.
PRIMA PARTE
La normativa sopravvenuta art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166.
Nelle more del giudizio è stato modificato il quadro normativo di
riferimento e tale nuova situazione deve essere valutata in via
prioritaria.
Come si è già detto, il Governo ha emanato il d.-l. n. 166 del 28
marzo 1996 - entrato in vigore il giorno 30 dello stesso mese e,
dunque, applicabile alla presente controversia - ove sono dettate,
nell'art. 1, una serie di disposizioni dirette a risolvere in via
definitiva, sia l'annoso problema della copertura finanziaria
necessaria per il pagamento del "rimborso" delle somme maturate fino
al 31 dicembre 1995 in favore degli aventi diritto in conseguenza
dell'applicazione delle sentenze della Corte costituzionale n.
495/1993 e n. 240/1994, sia l'ancora più antico contenzioso
giurisdizionale legato all'accertamento del diritto al calcolo delle
pensioni di riversibilità nella misura del 60% del trattamento
minimo effettivamente goduto dal pensionato deceduto o che sarebbe
spettato all'assicurato ed alla "cristallizzazione" delle pensioni a
decorrere dal 1 ottobre 1983 nella misura erogata al 30 settembre
1983, sui quali sono intervenute le due decisioni del giudice delle
leggi sopra indicate. Prima di inoltrarsi nell'esame del suddetto
decreto-legge e dei suoi molteplici aspetti di incostituzionalità,
è bene chiarire che questo giudice, il quale aveva in otto
precedenti ordinanze (emesse in data 20, 27 e 29 novembre 1995, 5, 7,
7 e 13 dicembre 1995 e 1 febbraio 1996, rispettivamente nelle cause
promosse da Loda Maria, Richichi Francesco e più, Spagnoli Mercede,
Gregorini Giovanna, Sarabotini Serafina, Destro Felice, Di Martino
Paola e Scaroni Agnese, sempre contro l'INPS; tutte già trasmesse
alla Corte costituzionale e notificate e comunicate ai sensi
dell'art. 23 delle legge n, 87 del 1953) auspicato un intervento
legislativo risolutivo, tale da dare certezza di diritto alle molte e
gravi problematiche correlate alle sentenze n. 495 del 1993 e n. 240
del 1994, con la speranza di trovare risposta in una legge, forte e
costituzionalmente inceccepibile, approvata dalle due Camere del
Parlamento, deve prendere atto della deludente realtà costituita da
un provvedimento provvisorio del Governo del tutto inidoneo a
raggiungere lo scopo, poichè, invece di conseguire l'auspicata
soluzione finale delle ricordate problematiche, suscita nuovi,
numerosi e gravissimi dubbi di legittimità costituzionale,
concernenti lo stesso ricorso allo strumento del decreto legge,
nonchè il merito delle scelte adottate. Sono numerose, infatti, le
questioni di legittimità costituzionale che devono essere rilevate
dl'ufficio.
1. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 77 della Costituzione.
L'art. 77 della nostra Costituzione, testualmente, dispone: "Il
Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che
abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di
necessità e d'urgenza, il Governo adotta, sotto la sua
responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il
giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche
se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque
giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono
convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti non convertiti". Il divieto di
carattere generale sancito dalla Costituzione all'emissi one di
decreti aventi forza di legge del Governo in assenza (come nella
fattispecie in esame) di delega delle Camere, trova eccezione,
regolata dal secondo comma dell'art. 77 della Costituzione, solo in
casi straordinari di necessità e d'urgenza; sono, dunque, tre i
requisiti da valutare per determinare se il decreto legge emanato
senza delegazione delle Camere rispetti il preciso ed inequivoco
dettato costituzionale: 1) l'esistenza di un caso straordinario; 2)
che richieda un necesario intervento governativo; 3) di tale urgenza
da escludere i tempi del normale iter parlamentare. Tutti tali
requisiti devono sussistere, reali e verificabili. Il decreto in
esame non rispetta nessuno dei tre suddetti ineludibili presupposti.
1) Il caso straordinario. Il d.-l. n. 166/1996, art. 1, non
risponde ad alcun caso di straordina rieta': la situazione alla
quale vorrebbe porre rimedio risale a due anni e tre mesi fa, per
quanto concernente la sentenza n. 495 del dicembre 1993, e ad un
anno e nove mesi addietro, con riferimento alla n. 240 del giugno
1994, mentre l'attuale Governo (ma non si dimentichi che è il
secondo ad essere coinvolto dalle problematiche derivanti dalle due
sentenze della Corte) è in carica da oltre un anno: il caso non ha
alcun carattere di straordinarietà intesa nel senso previsto
dall'art. 77, secondo comma, Costituzione e può solo parlarsi di
incapacità o assenza di volontà del Governo (ma sopratutto del
Parlamento) a trovare una soluzione giuridica e costituzionalmente
ineccepibile ad un contenzioso che incombe sul''amministrazione
della giustizia da lustri, sempre irrisolto, ma non nuovo, nè
straordinario, bensì noto ed ordinario.
2) La necessità. Nel caso in discussione la necessità di un
provvedimento provvisorio del Governo avente forza di legge è negata
alla radice dalla semplice considerazione (ulteriore, rispetto a
quella precedente) dell'ovvia insufficienza - ma anche della
irragionevolezza (con violazione, dunque, anche dell'art. 3 della
Costituzione) - di un atto provvisorio che incide, forse
inconsapevolmente, ma direttamente e senza però offrire una
definitiva soluzione, sulla complessa problematica giuridica relativa
alla legittimità costituzionale delle stesse disposizioni di legge
colpite dalle decisioni "legislative" della Corte costituzionale
"addittive" e "manipolatrici": appare davvero incongruo ritenere
necessario un decreto legge, emesso per di più da un Governo al
termine del suo mandato, per risolvere una problematica complessa ed
estremamente articolata che tocca questioni essenziali della vita
democratica della nostra Repubblica, già portata all'esame della
Consulta da questo pretore con le numerose ordinanze di rimessione
già ricordate, una sola delle quali (con il n. 41), peraltro,
risulta pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana, serie speciale, n. 6 del 7 febbraio 1996, pag. 98. Non
può inoltre tacersi che anche sotto un altro profilo non è
possibile riscontrare il requisito della necessità a giustificazione
dell'art. 1 del decreto legge in esame: non esiste, infatti, la
certezza del diritto a quei crediti da soddisfare "in consegueza
dell'applicazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 495
del 1993 e n. 240 del 1994". Si deve osservare, infatti, che il
decreto non opera una recezione nel vigente diritto positivo scritto
del contenuto delle suddette sentenze, ne espressamente, nè
implicitamente, ma si limita a ricercare (senza successo, come si
vedrà più avanti trattando del merito del provvedimento) i mezzi di
finanziamento per "il rimborso delle somme, maturate fino al 31
dicembre 1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti
previdenziali interessati, in conseguenza dell'applicazione delle
sentenze della Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del
1994", senza minimamente curarsi del fatto si applicano le leggi e
non le sentenze da qualunque organo emesse.
Nel decreto-legge, in realtà si pretende di soddisfare dei crediti
la cui esistenza non è certa, poichè la problematica attinente
l'efficacia di quelle sentenze della Corte costituzionale è stata
rimessa al controllo di legittimità dello stesso Giudice delle leggi
e, dunque, non si ha neppure certezza in ordine alla validità delle
stesse decisioni e ai loro effetti sulle disposizioni di legge
ritenute incostituzionali, ma senza produrre l'effetto della
caducazione come previsto dall'art. 136 della Costituzione.
3) L'urgenza.
Quanto all'urgenza (smentita già dai tempi evidenziati al primo
punto) può dirsi agevolmente che non si ravvisa alcuna ragione di
tanta improvvisa sollecitudine: ben sarebbe stato gradito ai titolari
di legittime aspettative, legate alle due, più volte citate,
sentenze della Corte costituzionale, anche un organico e ponderato
disegno di legge d'iniziativa del Governo ai sensi dell'art. 71 della
Costituzione, essendo sicuramente corretta e costituzionalmente
legittima sempre una tale soluzione anche se le Camere sono sciolte.
Ma non basta: appare più che chiara l'assenza di una reale urgenza
in questo caso specifico, se solo si consideri che nel primo comma
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996 viene previsto un pagamento in sei
annualità e per di più mediante emissione di titoli di Stato,
soluzione del tutto incompatibile con il fine di regolare un (in
verità artificiosamente affermato) caso di straordinaria necessità
ed urgenza, che impone razionalmente una risposta efficiente, pronta
ed immediata e non un piano di estinzione del debito diluito in ben
sei anni. L'urgenza, invero, non deve essere solo un astratto
presupposto per consentire al governo di adottare provvedimenti
provvisori, ma deve trovare riscontro oggettivo, sia esterno come
causa idonea a legittimare l'emissione dell'atto avente forza di
legge, sia interno come risposta efficiente per dare soluzione
efficace ed immediata al caso di straordinaria necessità sul quale
si interviene. Tutto ciò che si è sin qui esposto vale per far
risaltare la totale inesistenza dei requisiti espressamente richiesti
dall'art. 77, secondo comma, Cost. e per dimostrare già con
riferimento a tale solo profilo l'illegittimità costituzionale
dell'intero art. 1 del d.-l. n. 166/1996.
2. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
n. 166/1996 per violazione degli artt. 1, secondo comma, 70 e 72
della Costituzione. È poi di solare evidenza che la palese
violazione, già rilevata e diffusamente argomentata, dei limiti
posti al Governo dall'art. 77, Costituzione determina un altrettanto
chiara usurpazione da parte del potere esecutivo delle attribuzioni
del Parlamento, con lesione degli artt. 1, secondo comma, 70 e 72
Cost., e questa ulteriore illegittimità costituzionale non può
essere taciuta, a nulla rilevando una eventuale "condiscendenza" del
Parlamento a subirla, perchè la violazione dei limiti delle
attribuzioni di un potere è fatto che incide in modo insuperabile
sulla legittimità costituzionale dei provvedimenti emessi in difetto
di attribuzione e non è solo un evento che riguarda in via esclusiva
i rapporti di "buon vicinato" tra i poteri dello Stato, poichè a
sommesso avviso di questo giudice costituisce gravissima violazione
della Costituzione anche il solo permettere tacitamente che un potere
privo delle relative attribuzioni costituzionali supplisca ai compiti
e funzioni istituzionali propri di un altro potere. È sufficiente
ricordare il fondamentale dettato del secondo comma dell'art. 1 della
Costituzione ("La sovranità appartiene al popolo che la esercita
nelle forme e nei limiti della Costituzione") in correlazione con
l'art. 70 ("La funzione legislativa è esercitata collettivamente
dalle due Camere") e con l'art. 72, primo comma soprattutto ("Ogni
disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del
suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera
stessa che lo approva articolo per articolo e con votazione
finale."), per comprendere quanto grave sia la loro violazione e,
dunque, quanto intollerabilmente sia vulnerata la Costituzione
dall'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, come conseguenza diretta della
già rilevata non conformità del detto decreto legge all'art. 77,
secondo comma.
3. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
n. 166/1996 per violazione dell'art. 136, secondo comma, della
Costituzione. L'art. 136, secondo comma, dispone: "La decisione è
pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali
interessati, affinchè, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle
forme costituzionali": la norma è speciale rispetto agli artt. 70 e
seguenti della sezione II (Formazione delle leggi) della Costituzione
che disciplinano la normale attività legislativa e, logicamente, non
consente in nessun caso di ritenere attribuito al Governo il potere
di adottare i provvedimenti provvisori previsti nel secondo comma
dell'art. 77, essendo sancita solo e soltanto la possibilità di
regolare con legge nelle forme costituzionali gli eventuali problemi
derivanti dalle decisioni della Corte costituzionale che dichiarano
l'illegittimità di una norma di legge o di un atto avente forza di
legge ed essendo individuato nelle sole Camere il potere dello Stato
competente in via esclusiva a stabilire se ricorrano le condizioni di
necessità per intervenire, come chiaramente sancito dal secondo
comma dell'art. 136. Dunque, solo a seguito di specifica delega
delle Camere con riferiment o all'attività legislativa di cui
all'art. 136, secondo comma, può essere ritenuto legittimo un atto
del Governo avente forza di legge. Poichè, nel caso presente le
Camere non hanno delegato il Governo ai sensi dell'art. 76 Cost. e
poichè non è previsto, anzi è escluso come sopra chiarito, il
potere del Governo di adottare i provvedimenti provvisori di cui
all'art. 77, secondo comma, per l'ipotesi formulata nell'art. 136,
secondo comma, è del tutto palese la sussistenza della violazione
di quest'ultima disposizione della Costituzione con conseguente e
necessario rilievo d'ufficio, per l'ennesima volta, della questione
di legittimità costituzionale dell'intero art. 1 del decreto legge
28 marzo 1996, n. 166. È vero, peraltro, che l'art. 2, comma
settimo, della legge 11 marzo 1988, n. 67 testualmente prevede che
"Qualora nel corso dell'attuazione delle leggi si verifichino
scostamenti rispetto alle previsioni di spesa e di entrate, il
Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento con relazione
del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative. La stessa
procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi
giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni
della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri",
ma tale disposizione non contrasta con quanto sopra affermato ed,
anzi, ne conferma l'esattezza, giacchè non consente di ritenere
attribuito al Governo (una siffatta interpretazione sarebbe,
comunque, contraria all'art. 136, secondo comma, della Costituzione)
il potere di emanare decreti legge, bensì gli impone di dare notizia
al Parlamento della nuova situazione verificatasi e di assumere le
conseguenti iniziative, da intendersi in relazione alle sentenze
della Corte costituzionale limitate alla presentazione di disegni di
legge ai sensi dell'art. 71 della Costituzione.
4. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, del d.-l. n. 166/1996 per violazione degli artt. 24, comma 1,
e 25, comma 1, della Costituzione. In primo luogo deve essere messo
in piena luce che mai si era verifica to nella legislazione
italiana, pur tormentata da un eccessivamente anomalo ricorso alla
decretazione d'urgenza del Governo, un caso sì palesemente evidente
di abuso di potere da parte del potere esecutivo con grave violazione
delle attribuzioni del Parlamento e dell'autorità giudiziaria.
Questa autorità giudiziaria non intende sollevare un conflitto di
attribuzione con il Potere esecutivo, nonostante la sussistenza di
fondate ragioni per dar vita a tale procedimento, poichè ritiene
eccessivo ed improprio il ricorso a tale lacerante rimedio giuridico,
a fronte della ravvisata possibilità di pervenire al medesimo
risultato di cancellare dall'ordinamento le parti illegittime del
contestato decreto legge mediante il più "normale" e fisiologico
rilievo d'ufficio di questioni di costituzionalità. Tra le quali vi
è la presente: il Governo ha emanato il d.-l. n. 166/1996 per
imporre una specifica soluzione delle numerosissime controversie
pendenti in primo e secondo grado dinanzi ai giudici del lavoro di
tutta Italia e dinanzi alla Corte di cassazione, soluzione che non si
presenta però con i connotati della norma di legge, ma piuttosto con
quelli tipici della sentenza del giudice ordinario, giacchè risponde
alle domande formulate dai tanti ricorrenti con accoglimento di molte
di esse, ma non di tutte (poi se ne parlerà più chiaramente),
giungendo addirittura a dichiarare l'estinzione dei processi e a
compensare tra le parti le spese di causa: una vera sentenza
collettiva. Inoltre, con specifico riferimento al terzo comma
dell'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996, non può farsi a meno di
notare come disporre che (si riporta testualmente) "I giudizi
pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto legge
aventi a oggetto le questioni di cui al presente articolo sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le
parti. I provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato
restrano privi di effetto", a fronte di una soluzione inidonea a
definire in senso positivo o negativo per tutti coloro che hanno una
controversia in corso in sede giudiziaria - in via solo
esemplificativa e non esaustiva, infatti, non si comprende perchè
gli accertamenti reddituali debbano essere spostati in sede
amministrativa, quando di certo costituiscono uno degli elementi da
valutare per accogliere o respingere i ricorsi giudiziari, come non
è chiaro se realmente si è voluto escludere il diritto degli eredi
con la previsione degli aventi diritto di cui al secondo comma,
mentre è certo che, esclusi o meno, agli eredi non può essere
precluso di coltivare le azioni già proposte o proponende in sede
giurisdizionale - viola, sia l'art. 24, primo comma, della
Costituzione poichè vieta agli interessati "di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti", sia l'art. 25, primo comma, poichè,
eliminando la giurisdizione, distoglie gli odierni ed i potenziali
ricorrenti dal giudice naturale precostituito per legge". Ulteriori
motivazioni sulla presente questione appaiono davvero superflue.
5. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione. Il primo comma dell'art. 1 del d.-l. n. 166 del 1996
prevede il "rimborso" del quale già si è detto mediante sei
annualità, mentre il quarto comma (ove si individuano i mezzi di
copertura dell'"onere derivante dall'applicazione del presente
articolo" omette totalmente di indicare la copertura finanziaria per
gli anni 1999, 2000 e 2001: è dato certo e non opinabile, poichè
vengono contemplate solo le annualità dal 1996 al 1998. La
violazione dell'ultimo comma dell'art. 81 Costituzione è, per quanto
possa sembrar strano, riconosciuta nella stessa disposizione sopra
citata, ove il Governo palesemente si fa carico di determinare la
copertura solo per tre delle sei annualità previste per "rimborso",
lasciando così scoperte le restanti, con conseguente
incontrovertibile illiegittimità costituzionale dell'intero art. 1
del d.-l. n. 166/1996. Nè può opporsi alla constatazione appena
espressa una ipotetica necessità di rispettare la previsione
triennale di bilancio, poichè, al fine del rispetto dell'art. 81,
ultimo comma, Costituzione, devono essere totalmente individuate e
precisate nella legge che prevede nuove spese le risorse finanziarie
per la copertura piena delle medesime spese e non può ritenersi
soddisfatto tale obbligo, qualora, come nel caso qui sottosposto a
critica, l'indicazione dei "mezzi per farvi fronte" non sia completa
e precisa. Peraltro, sotto altro aspetto, non sembra neppure
possibile ritenere che l'assegnazione di titoli di Stato costituisca
corretto mezzo di copertura finanziaria degli oneri ai quali il
decreto legge vorrebbe dare esecuzione, poichè altro non è che
nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può essere considerato
come nuova risorsa per finanziare il pagamento del debito: la
sostituzione di un debito con un altro debito non è copertura
finanziaria di una spesa, ma solo operazione poco chiara e limpida.
Se dovesse passare indenne all'esame del giudice delle leggi una
siffatta artificiosa e solo apparente copertura delle nuove spese,
allora dovremmo riconoscere che l'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione è norma inutile, o, peggio, abrogata con il decreto
legge che qui si critica. Può anche essere sostenuto che la legge
di bilancio non deve rispetta re la parità tra entrate e uscite e
può essere accettata la tesi secondo la quale è sufficiente la
previsione dei mezzi di finanziamento per la copertura delle nuove
spese, per cui vi sarebbe il rispetto dell'art. 81, ultimo comma,
anche se la previsione si rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si
può accedere a soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle
quali non vi sia neppure l'ombra dell'effettività teorica delle
nuove risorse, limitandosi l'operazione a spostare la carenza di
copertura finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale
rinnovazione del debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la
quale resta, comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre
priva di copertura finanziaria.
6. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
n. 166 del 1996 per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Inoltre, deve essere posto in luce che gli equilibrismi finanziari
già criticati nella precedente questione, non possono essere
ritenuti legittimi, non solo perchè violano nella sostanza l'art.
81, quarto comma, Costituzione, ma anche perchè essi sono privi di
ragionevolezza e, dunque, vulnerano l'art. 3. Sempre con riferimento
al principio di ragionevolezza, non si può evitare di mettere in
risalto alcune atecnicità presenti nell'art. 1 del decreto legge 28
marzo 1966, n. 166, che sono indice di grave lacunosità ed
imprecisione, tale da rendere dal punto di vista giuridico di
difficile applicabilità molte delle norme in esso poste, per assenza
di una corretta terminologia e di una piena coerenza interna tra le
varie disposizioni. Si parla reiteratamente di "rimborsi" nel primo
e secondo comma dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, ma nulla deve
essere rimborsato. Si individua la categoria dei "superstiti" nel
secondo comma dello stesso articolo, ma non è chiaro se tale
riferimento sia davvero diretto ad escludere il diritto degli eredi,
anche se, nei giorni immediatamente successivi all'annuncio del
decreto da parte del Governo e alla presentazione del suo contenuto,
questa è stata l'opinione comune. Si parla nel decreto di
attuazione e di applicazione delle sentenze della Corte
costituzionale n. 495/1993 e 240/1994, però non si detta alcuna
norma di legge idonea a recepire i contenuti delle due sentenze,
mentre contemporaneamente si tenta, come si è ipotizzato, di
escludere i diritti degli eredi, in contraddizione insanabile con le
suddette decisioni della Corte costituzionale nelle quali nulla del
genere viene affermato. Di irragionevolezza insanabile il decreto
legge n. 166/1996 è "intriso" in ogni sua parte e non può che
condurre alla violazione del principio di ragionevolezza desumibile
dall'art. 3 della Costituzione.
7. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo
comma, del d.-l. n. 166/1996 per violazione degli artt. 1, primo
comma, 4, primo comma, 35, primo comma e 36, primo comma della
Costituzione. Per ultima nella sequenza qui prescelta, ma non certo
ultima in termini di importanza, viene rilevata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 166/1996 che
impone la compensazione delle spese del giudizio nelle cause in corso
in spregio del primo comma dell'art. 1 della Costituzione ("L'Italia
è una Repubblica democratica fondata sul lavoro"), dell'art. 4 ("La
Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e
promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto"),
dell'art. 35 ("La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme
ed applicazioni"), dell'art. 36 ("Il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro
..."), norme fondamentali tutte della nostra Carta costituzionale
dirette a riconoscere e tutelare il lavoro in sè, senza distinzioni
tra le molteplici espressioni dell'attività lavorativa umana, la
quale ha pari dignità nella Costituzione, qualunque sia la sua
natura ed in qualunque regime si attui e realizzi. Il lavoro
subordinato, autonomo, professionale, artistico, intellettua le,
manuale, imprenditoriale e qualunque altra sua forma ipotizzabile
trova tutela paritaria e piena nella nostra Costituzione, giacchè
"L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro" (art. 1,
primo comma) e "La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme
ed applicazioni" (art. 35, primo comma) e "Il lavoratore ha diritto
ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo
lavoro". L'affermazione della compensazione ex lege delle spese
processuali, in fattispecie, come quella presente - del tutto normale
e generale nelle controversie aventi ad oggetto domande di
prestazioni previdenziali ed assistenziali -, nelle quali i difensori
dei ricorrenti hanno anticipato le spese e non riscosso onorari,
nell'ambito di notori accordi con i patronati che prevedono lo
svolgimento gratuito dell'attività professionale nei confronti dei
clienti inviati dagli stessi patronati, costituisce negazione
illegittima dei diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione a
tutela del lavoro, poichè determina in danno dei difensori la
perdita certa, sia delle spese già affrontate, sia del corrispettivo
(pur se solo potenziale, essendo legato all'esito favorevole dei
processi e alla liquidazione del giudice) delle prestazioni
professionali rese in favore dei ricorrenti, ai quali non potranno
essere richieste, stante la preclusione originaria della quale si è
detto. Considerazioni sulla non manifesta infondatezza e sulla
rilevanza in causa delle questioni di legittimità costituzionale
rilevate a carico del decreto-legge n. 166 del 28 marzo 1996 Le
questioni in discorso non sono manifestamente infondate e sono tutte
rilevanti, poichè il presente giudizio non può "essere definito
indipendentemente" dalla loro risoluzione: è più che chiaro che la
dichiarazione della illegittimità costituzionale del decreto legge
n. 166/1996 in uno o più dei profili sopra evidenziati (escluso
soltanto il settimo, per il suo carattere particolare) avrebbe
l'effetto di ripristinare la vigenza della normativa precedente,
restituendo nel contempo a questa Autorità giudiziaria competente la
funzione attribuitale dalla Costituzione di amministrare la giustizia
secondo la legge costituzionalmente vigente. Peraltro anche la
settima questione risponde in pieno, anche se limitatamente alla
decisione sulle spese processuali, al disposto (peraltro
incostituzionale, come si vedrà più avanti) dell'art. 23, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
SECONDA PARTE
Conclusa la disamina delle molteplici ragioni che impongono
l'affermazione dell'incostituzionalità del decreto legge n. 166 del
28 marzo 1996, devono essere ancora una volta rimesse, con minime
variazioni, al giudizio della Corte costituzionale tutte le altre
questioni che verrano nel prosieguo esposte e che già sono state
oggetto di numerose ordinanze, poichè l'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale del predetto provvedimento governativo
con conseguente ripristino del precedente quadro normativo di
riferimento restituirebbe valore alle stesse questioni, ad ognuna di
esse e alla loro globalità. Sul presupposto dell'eventualità
(assai vicina alla certezza, a sommesso avviso di questo giudice
remittente) di una decisione del Giudice delle leggi che accolga in
tutto o in parte le questioni di legittimità costituzionale sopra
proposte, è evidente che conservano attualità tutte quelle altre
questioni già sollevate nelle ordinanze sopra citate e, pertanto,
devono essere di nuovo essere rilevate d'ufficio, contestualmente,
anche al fine di rendere quanto più rapido possibile il giudizio di
costituzionalità.
2. - Considerazioni introduttive sulle questioni
d'incostituzionalità rilevanti per la decisione della causa con
riferimento al quadro normativo precedente l'emanazione del d.-l. 28
marzo 1966, n. 166.
La giurisprudenza ormai costante di questo giudice del lavoro nega
l'efficacia vincolante per l'Autorità giudiziaria delle sentenze
della Corte costituzionale di natura interpretativa, addittiva,
manipolativa (di tutte le decisioni, cioè, che possono essere
definite "legislative", essendo tali di fatto), perchè ritenute non
conformi all'art. 136 della Costituzione. A tale proposito non
sembra fuori luogo ammettere il disagio provato sin dall'inizio nel
pronunciare sentenze fortemente in contrasto con varie decisioni del
Giudice delle leggi, ma soprattutto appare importante riconoscere che
tale disagio si è andato sempre più aggravando, man mano che,
nell'evoluzione della propria giurisprudenza critica, questo pretore
si è reso conto della vera portata e gravità del problema
costituito dalle sentenze interpretative, addittive, manipolative, su
tutto il sistema normativo, poichè il fenomeno dell'intervento
"legislativo" della Corte costituzionale è diffuso e di enorme
dimensione e determina l'esistenza di una vera e propria legislazione
parallela della Corte. Le cause storiche sono molteplici, ma possono
individuarsi quelle più evidenti: il sempre più marcato
allontanamento dalla lettera dell'art. 136, primo comma, Cost., dopo
una prima fase di corretta applicazione della stessa norma; la "fuga
dalla responsabilita'" del legislatore, sovente spettatore passivo
della progressiva sottrazione della funzione attribuitagli dalla
Costituzione e, quanto meno, inefficiente nell'esercitare il potere
specifico previsto nel secondo comma dell'art. 136; la diffusione
nella dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimità
prevalenti di una concezione evoluzionistica del diritto, con base di
pura natura giusnaturalistica, non rispettosa dei dati testuali e
della rigidità della legge fondamentale della Repubblica. Non è
neppure estraneo alla problematica che si affronta affermare che, sia
al fine di sanare, per il passato, quella situazione sopra descritta
di doppia normativa e sia al fine di precluderne il ripetersi in
futuro, le varie autorità dello Stato responsabili e coinvolte
hanno, nell'ambito delle proprie attribuzioni, ampia possibilità
d'intervento, ma non può tacersi che solo il legislatore può
risolvere, con l'emanazione delle norme di legge ritenute più
idonee, in modo definitivo, organico e generale il problema qui messo
in risalto, riaffermando con forza e chiarezza le proprie esclusive
attribuzioni fissate nella legge fondamentale dello Stato, in
particolare negli artt. 70, 71, 72, 73, 76 e 136 così da ricondurre
la Corte costituzionale, il Governo e l'Autorità giudiziaria nello
stretto ambito delle loro specifiche e altrettanto esclusive
competenze. Tali considerazioni di portata generale non sono fini a
sè stesse, ma riguardano direttamente i temi della presente
ordinanza, poichè questo giudice remittente, benchè convinto della
fondatezza giuridica degli argomenti che gli hanno imposto di negare
l'efficacia delle decisioni "legislative" della Corte costituzionale,
non può trascurare la ben diversa realtà del "diritto vivente" che
applica tali decisioni come se fossero norme di legge
d'interpretazione autentica, affermandone in senso assoluto
l'obbligatorietà (lo stesso decreto legge sopra imputato
d'incostituzionalità segue questa dottrina). Nè poteva evitarsi di
mettere in piena luce la rilevanza di carattere generale sul diritto
positivo vigente delle questioni che il Giudice delle leggi è
chiamato a risolvere, poichè (deve essere affermato con la massima
chiarezza) una pronuncia di accoglimento di una o più delle
questioni, tra quelle qui sollevate, attinenti le problematiche sopra
evidenziate non potrebbe limitare i suoi effetti alle sole norme
direttamente e specificamente colpite dalla dichiarazione
d'illegittimità costituzionale, ma comporterebbe la caducazione di
quell'intero sistema di "diritto vivente" (o, almeno, di una sua
grande parte) - del quale si è già detto, parallelo al diritto
scritto e codificato - che nella realtà applicativa
giurisprudenziale domina da più decenni. In verità (anche a non
voler tener conto di quanto sin qui esposto), tutta la vasta
problematica legata al non facile e traumatico rifiuto dell'efficacia
delle sentenze "legislative" della Corte non è di poco conto e non
è superabile agevolmente - contrariamente a quanto si è affermato
in dottrina - con la troppo semplicistica affermazione dell'assoluta
prevalenza delle decisioni della Corte costituzionale su quelle
pretorili, poichè non può dubitarsi del fatto che il giudice deve,
sempre e solo, applicare la legge e non è questione da poco
identificare la legge vigente nell'attuale paradosso normativo, già
ampiamente descritto: è ben lecito, anzi è assolutamente doveroso,
per il giudice, nel dubbio sul testo delle disposizioni da applicare
(se quello promulgato dal legislatore, o quello revisionato dalla
Corte), ricercare la soluzione più vicina ai principi fondamentali
sanciti nella nostra Costituzione per regolare e tutelare la funzione
dell'amministrazione della giustizia, con necessaria scelta in favore
della legge, anche al doloroso prezzo di negare l'efficacia delle
sentenze del giudice delle leggi. Si possono giustificare e
comprendere le propensioni di parte della dottrina favorevoli alle
interpretazioni (più o meno) giusnaturalistiche - indubitabilmente
in buona misura frutto di spinte ideologiche - del diritto, in chiaro
antagonismo con quello che è stato da taluno definito, con malcelato
disprezzo, sterile positivismo, ma non può, nè deve essere ritenuta
legittima l'assunzione generalizzata da parte dell'Autorità
giudiziaria di una scelta evoluzionistica nell'applicazione della
legge, poichè, invero, mentre la dottrina non è vincolata al
rispetto di nessuna norma nell'elaborazioni delle sue teorie e per
affermarle può con la massima disinvoltura superare anche il testo
normativo più chiaro ed univoco, altrettanto non è consentito al
giudice, il quale deve interpretare la legge in obbedienza ai canoni
normativamente previsti (dalle Disposizioni sulla legge in generale,
in particolare nell'art. 12) per darne corretta applicazione nelle
concrete fattispecie portate al suo esame. Tutto ciò che si è
sinora rappresentato in via generale vale anche in relazione alla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 che ha modificato l'art. 22
della legge 21 luglio 1965, n. 903 (nonchè rispetto alla sentenza 10
giugno 1994, n. 240, della Corte costituzionale che ha modificato
l'art. 11, comma 22 della legge 24 dicembre 1993, n. 537)
determinando l'esistenza di una norma "virtuale" ormai divenuta (in
tempi brevissimi) "diritto vivente", della quale questo pretore,
benchè non ravvisi, allo stato, alcuna ragione di natura giuridica
per mutare la propria giurisprudenza contraria (già ricordata), deve
tenere conto, poichè nella realtà applicativa la predetta versione
dell'art. 22 della legge n. 903/1965 (come dell'art. 11, comma 22,
legge 537/1993) ha sinora prevalso su quella approvata dal
Parlamento. Poichè deve darsi atto della realtà suddetta e poichè
appare vulnerato l'art. 136, primo comma, Costituzione, non resta
altro che sollevare questione di legittimità costituzionale a carico
della norma "virtuale" sopra individuata. In forza delle stesse
argomentazioni che precedono, risulta anche rilevante l'accertamento
della legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo comma, della
legge n. 87 del 1953, in relazione all'art. 136, primo comma, della
Costituzione, poichè è in particolare con riferimento al testo del
predetto art. 30 che viene affermata l'efficacia ex tunc delle
sentenze dichiarative d'incostituzionalità, in aperta e piena
violazione del dettato costituzionale. È, invero, più che evidente
che, qualora venisse dichiarata l'incost ituzionalità dell'art. 30,
comma 3, legge n. 87/1953, la tesi dell'efficacia ex tunc delle
decisioni d'incostituzionalità, sostenuta dalla dottrina e dalla
giurisprudenza dominanti, perderebbe l'unico (per quanto labile ed
insignificante e già disatteso da questo pretore) argomento
testuale, così rendendo chiaro a tutti, anche ai più fervidi
fautori della "costituzione materiale", che le norme della
costituzione formale sono le uniche vigenti e devono essere
rispettate. Nella presente causa la dichiarazione
d'incostituzionalità dell'art. 30 renderebbe indiscutibile la
pronuncia di rigetto della domanda proposta in ricorso, per assenza
di norma regolatrice del diritto, risultando applicabile il testo
originario dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965, poichè la sua
parziale inefficacia (ancora una volta si tiene conto della realtà
del "diritto vivente", senza riconoscerne però la fondatezza),
prendendo decorrenza dal giorno successivo alla pubblicazione della
sentenza n. 495 del 1993, non avrebbe alcun effetto nella presente
controversia, precedente la pubblicazione della decisione della Corte
costituzionale: constatazione questa che chiarisce in modo inequivoco
la rilevanza (anche se non esclusiva) nel giudizio della medesima
questione. Sempre avendo presenti le considerazioni appena sopra
sviluppate, è, altresì, necessario, nella presente fattispecie,
sollevare un ulteriore rilievo di incostituzionalità di particolare
carattere: dubita, infatti, questo pretore della legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
"manipolato" dalla sentenza n. 495/1993 (e naturalmente anche
dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come "riscritto"
dalla sentenza n. 240/1994), in relazione all'art. 81, ultimo comma,
Costituzione e tale dubbio, deve essere risolto dal necessario
intervento della Corte costituzionale.
3. - Considerazioni generali in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale di natura preliminare. Poichè la
controversia - ciò ovviamente dopo l'eventuale dichiarazio ne
d'illegittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legge 28
marzo 1996 ed il conseguente ripristino della situzione normativa ad
esso precedente - può essere risolta sotto molteplici profili,
ciascuno dei quali da solo sufficiente per motivare
(l'obbligatorietà della motivazione dei provvedimenti
giurisdizionali è sancita nell'art . 111 Costituzione, tra i
principi fondamentali delle norme sulla giurisdizione) la pronuncia,
con conseguenziale possibilità per questo pretore di scegliere, se
fondare la propria decisione su uno o più argomenti, senza vincoli o
limitazioni (si tratta, infatti, di scelta insindacabile, perchè,
nell'obbedienza al dettato dell'art. 111 citato, indiscutibile
manifestazione di autonomia e di libera determinazione
dell'Autorità giudiziaria, secondo la previsione degli artt. 101 e
104, primo comma, della Costituzione), il Giudice delle leggi non
dovrebbe esaminare nel merito le suddette questioni, negandone
l'ammissibilità, perchè non rilevanti, potendo certamente il
giudizio "essere definito indipendentemente dalla risoluzione" delle
qui sollevate questioni di legittimità costituzionale, come
chiaramente recita l'art. 23, secondo comma, della legge n. 87 del
1953. Deve, pertanto, essere sollevata d'ufficio l'ulteriore
questione di legittimità costituzionale, a carico della specifica
disposizione, come sopra riportata nella sua testualità, del citato
art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953, per violazione dell'art.
134, nonchè degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione. Questione che la Corte dovrà esaminare in via
preventiva al fine di passare, in caso di suo accoglimento, all'esame
delle questioni precedentemente individuate. Per le stesse ragioni,
appena sopra esposte, con le stesse finalità e con il medesimo
carattere preliminare, deve altresì essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87, limitatamente a quelle sue parti (quali verranno
esattamente evidenziate in seguito) che stabiliscono condizioni e
forme di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale,
per palese violazione della riserva di legge costituzionale prevista
dall'art. 137, primo comma, Costituzione.
4. - Precisazione delle questioni di legittimità costituzionale
rilevate d'ufficio ed attinenti il quadro normativo precedente
l'entrata in vigore del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166.
A) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, legge 21
luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza 29-31 dicembre
1993, 495 della Corte costituzionale, per violazione dell'art 136,
primo comma, nonchè degli artt. 101 e 104, primo comma, della
Costituzione.
B) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione dell'art.
136, primo comma, della Costituzione.
C) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, legge 21
luglio 1965, n. 903/1965, come modificato dalla sentenza n. 495/1993
della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione.
D) In via preliminare rispetto alle precedenti, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge 11
marzo 1953, n. 87, ove prevede che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita'" e limitatamente a tale parte, per violazione dell'art.
134, nonchè 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione.
E) Sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
in quella sub D), questione di legittimità costituzionale dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti che
stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma,
Costituzione.
5. - Motivazione delle singole questioni.
A) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22, legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495/1993 della Corte costituzionale,
per violazione dell'art. 136, primo comma, nonchè degli artt. 101 e
104, primo comma, della Costituzione. La Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del citato art. 22, legge n. 903/1995
"nella parte in cui non prevede che la pensione di riversibilità sia
calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al
trattamento minimo già liquidata al pensionato o che l'assicurato
avrebbe avuto comunque diritto di percepire". Si ritiene nella
dottrina e nella giurisprudenza prevalenti che tale decisione della
Corte Costituzionale (come le altre del genere che è stato già in
precedenza qualificato "legislativo" per ricomprendere in un'unica
definizione tutte le sentenze del Giudice delle leggi di natura
interpretativa, addittiva, manipolativa, cioè di tutte quelle che
non si limitano a sancire semplicemente l'illegittimità delle norme
che violano la Costituzione) abbia valore correttivo
dell'incostituzionalità della norma ed efficacia erga omnes così da
dover essere applicata (per di più ex tunc, ma di ciò si tratterà
più avanti) dall'Autorità giudiziaria. Questo giudice (abbandonata
ormai da tempo la propria giurisprudenza che aderiva all'erronea tesi
dominante appena sopra sintetizzata) è di contrario avviso e deve
confermare anche in questa sede senza esitazione, in piena coerenza
con le proprie precedenti decisioni, che l'art. 22 legge n. 903/1965
è rimasto in vigore nella sua integrale formulazione letterale,
quale norma di legge dello Stato, regolarmente approvata (art. 72
della Costituzione) dal Parlamento, regolarmente promulgata dal
Presidente della Repubblica e regolarmente pubblicata (art. 73 Cost.,
poichè la sentenza "legislativa" n. 495/1993 della Corte
costituzionale non è giuridicamente idonea a determinare la
cessazione dell'efficacia della norma dichiarata illegittima in una
parte non scritta (nella parte in cui non prevede...), posto che
l'evento della inefficacia si realizza solo quando la dichiarazione
di illegittimità costituzionale colpisce la letteralità dell'intera
norma o di una sua parte (scritta: deve essere ribadito), causandone
le semplice caducazione. In altri termini: le sentenze "legislative"
non possono (ma si veda anche la diversa ipotesi di soluzione
giuridica della questione, più avanti prospettata) dar luogo agli
effetti previsti dall'art. 136, primo comma, Costituzione, nè hanno
efficacia modificativa del diritto positivo, poichè (il rilievo
sembra pacifico ed incontestabile) non è attribuito alla Corte
costituzionale il potere legislativo, nè una funzione di
interpretazione autentica della legge. È, infatti, al solo
legislatore che la nostra Costituzione attribuisce il potere, in via
generale (art. 70 e seguenti, nonchè art. 117 per ciò che concerne
le Regioni e in via specifica (art. 136, secondo comma), di creare la
norma di legge, giuridicamente vincolante. Tutto ciò vale anche per
quelle decisioni addittive che vengono definite "a rime obbligate" -
è chiaro che l'argomento viene esposto per ragioni di completezza
del discorso, giacchè potrebbe assumere qui rilievo concreto solo
qualora si affermasse che la sentenza n. 495/1993 appartiene a tale
categoria, anche se davvero non si intravede nella motivazione una
valida indicazione in proposito -, le quali vengono ritenute
"l'autoapplicative" e cogenti in quanto connaturate all'ordinamento
giuridico: se le sentenze addittive "a rime obbligate" fossero
veramente idonee di immediata applicazione per la loro diretta
derivazione dal diritto positivo dovrebbe essere possibile rinvenire,
se non la norma di riferimento suscettibile di interpretazione
estensiva o di applicazione analogica, quanto meno il principio
assoluto da applicare per la correzione dell'aspetto
d'incostituzionalità, con la conseguenza che, se ciò fosse
possibile, l'intervento addittivo "a rime obbligate" della Corte si
rivelerebbe, a maggior ragione, non solo illegittimo rispetto alla
previsione dell'art. 136, primo comma, Costituzione, ma anche inutile
e ridondante, essendo logicamente sufficiente una tipica sentenza
caducatoria, poichè sarebbe (anche in tal caso, come in ogni caso)
di esclusiva competenza dell'Autorità giudiziaria la decisione sulla
possibilità di riempire, ai sensi dell'art. 12 delle Disposizioni
sulla legge in generale, il vuoto normativo (eventualmente ritenuto
intollerabile) conseguente alla caducazione della disposizione
dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte. Tanto
rilevato e rappresentato con riferimento al primo comma dell'art .
136, si deve passare alla discussione inerente l'altro aspetto
d'incostituzionalità dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
modificato dall'intervento del giudice delle leggi, per violazione
degli artt. 101 e 104, primo comma, della Costituzione. Deve subito
essere affermata la natura anche interpretativa della sentenza
"legislativa" n. 495/1993 e deve precisarsi che tale natura non può
essere razionalmente negata, poichè in detta sentenza la Corte
costituzionale propone una lettura del contenuto dell'art. 22 della
legge 903/1965, in contrasto con quella offerta da parte della Corte
di cassazione e della giurisprudenza di merito: se tutto ciò non è
interpretazione, allora non si addice alla sentenza n. 495/1993
l'appellativo di interpretiva, ma pare arduo negare l'evidenza.
L'interpretazione della legge è attività intellettuale non
riservata: ogni operatore del diritto ed ogni singolo cittadino è
ovviamente libero di interpretare la normativa, per tutti i fini
possibili, senza limiti. Ma quando l'interpretazione è correlata
all'applicazione della legge in sede giudirisdizionale, quando cioè
è legata alla funzione specifica dell'amministrazione della
giustizia in nome del popolo e nella soggezione alla sola legge (101
Cost.), allora l'attività d'interpretazione è riservata ed
esclusiva perchè demandata al giudice (102 Cost. per quello
ordinario), autonomo ed indipendente da ogni altro potere (104, primo
comma, Cost.). Ne discende che, qualora una norma di legge trovi (o
possa trovare) nella giurisprudenza di merito e, soprattutto, di
legittimità, diverse soluzioni interpretative, non può essere
ritenuto conforme alla Costituzione un intervento di sostanziale
natura interpretativa autentica della Corte costituzionale, che (come
nel caso di specie) determini una modifica del contenuto della norma,
pur non incidendo sul suo tenore letterale, così da imporre una
specifica scelta, fondata su una delle possibili interpretazioni del
dettato normativo, o (e sembra essere questa l'ipotesi che meglio si
attaglia alla sentenza n. 494/1993) da precludere ogni diversa
interpretazione, togliendo al giudice competente spazio per
esercitare pienamente la propria funzione, poichè in tal modo viene
concretamente violato il principio della divisione dei poteri, con la
compressione di quello giudiziario, in evidente contrasto con gli
artt. 101 e 104, quarto comma, Costituzione. Ciò non significa che
il Giudice delle leggi non possa interpretare la legge (negarlo
sarebbe pura assurdita'), ma significa solo che non è consentito a
nessun potere (inteso in senso lato) dello Stato e, pertanto, neppure
alla Corte costituzionale di superare i confini delle proprie
attribuzioni. E la Corte soprattutto deve esercitare la sua
elevatissima funzione, posta al vertice delle garanzie
costituzionali, nel più assoluto rispetto delle attribuzioni degli
altri poteri (il termine viene usato sempre nel significato più
ampio e non strettamente tecnico), poichè ogni sua decisione che
comporti il superamento della sfera delle specifiche competenze,
rischia di scardinare il delicato equilibrio istituzionale voluto
dalla legge fondamentale della Repubblica, senza neppure la
possibilità di un rimedio giuridico, poichè "contro le decisioni
della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione" (art.
137, ultimo comma, Cost.) e poichè deve escludersi l'ammissibilità
dell'istituto del giudizio "sui conflitti di attribuzione tra i
poteri dello Stato" (art. 134, secondo comma, Cost.), se non altro,
perchè la Corte costituzionale ne sarebbe nel contempo parte e
giudice. Se questa questione, in uno o più dei rilievi di
legittimità costituzionale prospettati, venisse accolta dal Giudice
delle leggi, la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
versione normativa dell'art. 22 legge n. 903/1965, come risultante
dalla sentenza n. 495/1993, dovrebbe comportare la perdita di
efficacia della stessa versione ed il ripristino (deve presumersi e
preferirsi) della versione originale della norma, quella approvata
dal Legislatore del 1965, con ovvia rilevanza nel presente giudizio
pretorile. Per il vero, però, la Corte costituzionale - come anche
la stessa Autorità giudiziaria, ma soprattutto il Parlamento con una
legge chiarificatrice, decisamente auspicabile - potrebbe dare una
diversa soluzione giuridica in ordine agli effetti delle decisioni
"legislative", affermando in modo esplicito che queste non sono
idonee a modificare, integrare e correggere le norme dichiarate
incostituzionali, bensì puramente e semplicemente determinano la
radicale perdita di efficacia delle medesime norme, poichè, lo si
può ben sostenere con piena logica giuridica e razionalità,
l'accertata ed affermata illegittimità della norma "nella parte in
cui..." si ripercuote sull'intera norma, giacchè questa nel suo
complesso ed in tutte le sue parti "prevede" o "non prevede" ciò che
la Corte rispettivamente afferma essere costituzionalemente
illegittimo o legittimo. Le conseguenze di tale soluzione radicale
potrebbero essere assai meno dirompenti di quelle causate dalla prima
scelta indicata sopra, se non altro, perchè eviterebbero al sistema
giuridico il rischio di una paralizzante crisi interpretativa,
dipendente dalla difficoltà di stabilire, se la norma dichiarata
incostituzionale dalla Corte con intervento "legislativo" possa
ritenersi ripristinata in tutta la sua primigenia portata, ovvero se
debba considerarsi implicitamente travolta in toto dalla
dichiarazione d'illegittimità costituzionale della lettura volutane
dalla Corte, ovvero ancora se sia necessario (ipotesi questa, però,
da escludere recisamente) attendere un intervento del legislatore
diretto a confermare, o abrogare, o modificare la norma.
B) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione. L'art.
136, primo comma, Costituzione così dispone testualmente: "Quando
la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di
legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere
efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione"
L'art. 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, prevede: "Le
norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal
giorno successivo alla pubblicazione della decisione". Sono
possibili due soluzioni interpretative dell'art. 30 in esame: una
fedele al dettato costituzionale, l'altra non rispettosa della
lettera e del contenuto dell'art. 136 Cost.: la prima attribuisce un
puro significato esplicativo all'art. 30, evidenziando l'ovvia
conseguenza della perdita di efficacia della norma dichiarata
incostituzionale, cioè la sua inapplicabilità per regolamentare le
situazioni giuridiche sorte successivamente alla pubblicazione della
decisione della Corte; la seconda tenta di modificare la
"costituzione formale per farla soggiacere alla volontà dei fautori
della "costituzione materiale", sostenendo che il divieto di
applicazione delle norme incostituzionali, derivante dalla originaria
incostituzionalità delle norme stesse, determina necessariamente
l'efficacia ex tunc delle sentenze della Corte. A contrastare la
tesi che sostiene l'efficacia ex tunc delle sentenze della Corte
costituzionale si ergono insuperabili, non solo la lettera del primo
comma dell'art. 136 Cost., ma anche il secondo comma dello stesso
articolo.
Per chiarire esaustivamente quanto appena sopra affermato sembra
sufficiente riportare quanto già sostenuto da questo pretore in
varie decisioni aventi lo stesso oggetto della presente causa (tra le
altre, nella sentenza n. 1534/1995 emessa in data 3 luglio 1995,
nella causa Zeni Angela contro INPS): "Il primo comma dell'art. 136
della Costituzione così testualmente afferma" - omissis: la norma è
sopra riprodotta - ": è evidente, per il significato inequivocabile
della disposizione, che corrispondentemente viene negata qualsiasi
efficacia ex tunc alla dichiarazione d'incostituzionalità e che la
norma dichiarata incostituzionale è perfettamente efficace (e, per
quanto ciò possa apparire paradossale, anche legittima) sino al
giorno, compreso, della pubblicazione della decisione della Corte
costituzionale." omissis. L'esattezza della tesi qui sostenuta trova
conferma di forte valore giuridico nell'assenza di una previsione
(difficile da ipotizzare, peraltro) di legge che limiti, imponendo
alla Consulta il rispetto dell'art. 81 della Costituzione, gli
effetti talvolta dirompenti (da molti denunciati e da tutti
indistintamente riconosciuti) sul bilancio dello Stato della valenza
ex tunc attribuita contra legem alle sentenze della Corte
costituzionale sulle norme dichiarate incostituzionali: è, ancor
più che evidente, lapalissiano che l'unica esatta interpretazione
dell'art. 136, primo comma, Costituzione, nel senso imposto dalla sua
univoca formulazione letterale e qui sostenuto, rende superflua ed
insussistente l'esigenza di ridurre o regolamentare l'impatto sulla
finanza pubblica delle sentenze del giudice delle leggi, poichè, non
essendo lecito attribuire efficacia ex tunc alle dichiarazioni
d'illegittimità costituzionale, nessun danno può derivarne, ciò
che spiega razionalmente perchè il legislatore, costituzionale e
ordinario, non abbia previsto e ritenuto di dover creare qualche
strumento giuridico per imporre alla Corte il rispetto dell'art. 81
Costituzione. In altri termini: nessuna necessità di limitare gli
effetti economici delle sentenze della Corte costituzionale sussiste,
poichè esse non sono idonee, secondo la previsione del primo comma
dell'art. 136, a determinare situzioni di danno. Il rigore logico e
la piena razionalità dell'art. 136, primo comma, trova ulteriore
conferma nel secondo comma: "La decisione della Corte è pubblicata e
comunicata alle Camere e ai Consigli regionali interessati,
affinchè, ove lo ritengano necessario provvedano nelle forme
costituzionali": è quasi superfluo far notare che questa
disposizione è diretta ad imporre (non si dimentichi mai che il
potere attribuito alle Istituzioni della Repubblica è potere-dovere
e non arbitrio) al legislatore di provvedere alla soluzione dei
problemi causati dalle dichiarazioni d'incostituzionalità, problemi
derivanti, per il futuro, dal possibile vuoto normativo e, per il
passato, dalla necessità od opportunità di riparare (secondo la
discrezionalità politica del legislatore e, dunque, anche e
soprattutto nei limiti delle compatibilità di bilancio) i danni
eventuali determinati dalle norme incostituzionali. Ciò che
conferma l'esattezza dell'affermazione, secondo la quale l'esigenza e
l'obbligo di rispettare l'art. 81 della Costituzione è, come solo
può e deve essere, a carico del legislatore". Per tentare di
superare il ragionamento sopra riprodotto, si dovrebbe spiegare,
perchè il legislatore costituzionale avrebbe previsto, nel secondo
comma dell'art. 136, la comunicazione alle Camere della decisione
della Corte "affinchè, ove lo ritengano necessario provvedano nelle
forme costituzionali", se non avesse voluto chiarire con forza che
solo al legislatore è attribuito il potere di provvedere, nelle
forme costituzionali, alla produzione legislativa eventualmente
necessaria per risolvere le conseguenze dell'inefficacia delle norme
dichiarate incostituzionali, posto che altre norme della Costituzione
(artt. 70 e seguenti) già regolano l'attività legislativa e non si
può certo ridurre l'art. 136, secondo comma, a norma puramente
ripetitiva senza valore alcuno. A tali argomenti non sembra
superfluo aggiungere brevemente alcuni elementi di fatto storici, con
lo scopo dichiarato di rendere difficilmente praticabili possibili
obiezioni fondate su discorsi inerenti la volontà del legislatore e
la ratio legis, cari ai giusnaturalisti, anche a fronte di norme
esemplari per la loro assoluta limpidezza di lettera e di contenuto,
qual'è certamente l'art. 136 Costituzione. Nelle fasi iniziali
dell'iter per l'introduzione della Corte costituzi onale nel nostro
ordinamento, la sottocomissione per i problemi costituzionali della
"Commissione per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello
Stato", istituita dal Ministero per la Costituente, negli studi e
proposte pubblicati nel 1946, tra l'altro, aveva espressamente
ipotizzato l'annullamento ex tunc delle leggi, quale conseguenza
della dichiarazione d'incostituzionalità. Tale soluzione in sede di
Assemblea costituente venne chiaramente abbandonata dalla Commissione
dei 75, alla quale era stata affidata la redazione del progetto
costituzionale: nel progetto presentato il 31 gennaio 1947, infatti,
nell'art. 128, al terzo comma, era previsto che "Se la Corte,
nell'uno o nell'altro caso, dichiara la incostituzionalità della
norma, questa cessa di avere efficacia. La decisione della Corte è
comunicata al Parlamento, perchè, ove lo ritenga necessario,
provveda nelle forme istituzionali".
Da quell'art. 128 è derivato l'attuale art. 136, nel quale però
è stato opportunamente previsto anche il momento iniziale (fissato
nel giorno successivo alla pubblicazione) della perdita di efficacia
delle norme dichiarate incostituzionali. Nessun commento è
necessario. Anche se possono ritenersi sufficienti le considerazioni
sin qui sviluppate, l'esigenza di massima completezza del discorso
impone di tenere conto di una possibile critica alla tesi qui
sostenuta della efficacia solo ex nunc delle sentenze della Corte che
dichiarano l'illegittimità costituzionale di norme di legge o di
atti aventi forza di legge: si sostiene, infatti, che le predette
decisioni sarebbero naturaliter retroattive in ragione, sia del
carattere incidentale del giudizio di costituzionalità, sia della
necessità che le pronuncie del Giudice delle leggi siano produttive
di effetti ex tunc nel giudizio a quo (ed ovviamente anche per tutte
le posizioni giuridiche similiari), giacchè, altrimenti, non vi
sarebbe alcun interesse delle parti in causa a sollevare eccezioni di
legittimità costituzionale, non potendo trarre alcun vantaggio dalle
eventuali pronuncie favorevoli, con conseguente certo inaridimento
della fonte privata delle eccezioni e parallela contrazione del
controllo di costituzionalità. La contestazione sopra sintetizzata
ha indubbie ragioni sostanziali, giacchè è sussistente, in
astratto, il rischio paventato di una perdita d'interesse delle parti
in causa nel giudizio a quo a sollevare eccezioni
d'incostituzionalità, in assenza della certezza di conseguire
immediati vantaggi (di natura economica soprattutto, se pure non
esclusivamente) anche per il passato, ma non certo per questo motivo
può ritenersi fondata, come si dimostrerà nel prosieguo. In primo
luogo, è doveroso e necessario notare che il giudizio di
costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge non
ha il fine di accertare la sussistenza di diritti vantati da singoli
o da gruppi organizzati per dare loro tutela diretta, bensì quello
diverso, ben superiore ed imprescindibile, di garantire la
legittimità del sistema giuridico, rendendo inefficaci ed
inapplicabili per il futuro le disposizioni di legge dichiarate
incostituzionali, cosicchè le eventuali posizioni d'interesse
particolare radicate (anche, o soltanto) nel passato e correlate alle
questioni di legittimità costituzionale portate all'esame del
Giudice delle leggi sono totalmente ininfluenti ed irrilevanti, come
irrilevante ed ininfluente è il rischio che le parti private del
giudizio a quo non sollevino più eccezioni di legittimità
costituzionale. In secondo luogo, deve dirsi che l'interesse riposto
nel valore retroattivo delle sentenze della Corte costituzionale
dipende in gran parte (e forse solo) dal fatto che molte
dichiarazioni de incostituzionalità hanno riguardato ed ancora oggi
riguardano, direttamente - è il caso della sentenza 495/1993 - o
indirettamente - come, ad es. a proposito della sentenza n. 240 del
1994, trattandosi di decisione che tende a ripristinare per talune
categorie di titolari di più pensioni il diritto alla
"cristallizzazione", previsto dal comma 7 dell'art. 6 del decreto
legge n. 463/1983, convertito nella legge n. 638/1983, poi negato,
nei termini ivi precisati, dall'art. 11, comma 22, della legge n.
537/1993 -, disposizioni di legge vigenti da lungo tempo, dando cosi
origine alla legittima aspettattiva di vedere riconosciuti benefici
prima preclusi, oppure negati da leggi successive, e ciò anche per
il passato e non solo per il futuro. Le cause di tale situazione
sono sicuramente molteplici e non possono qui essere tutte
individuate e valutate, ma due sono evidenti: a) l'enorme ritardo,
più di cinque anni, con il quale la Corte ha iniziato a funzionare,
dopo l'entrata in vigore della Costituzione e b) l'"invenzione" e
l'affermazione nella giurisprudenza della Corte delle sentenze
"legislative" (già ampiamente contestate, che, pretendendo di
sostituire le parti ritenute incostituzionali delle disposizioni di
legge con nuovi contenuti normativi stabiliti (senza potere dalla
Corte, hanno determinato nella generale opinione il "credo"
sull'assoluta obbligatorietà erga omnes (anche per il potere
legislativo ed esecutivo) delle scelte della Consulta e
contestualmente una lettura "distratta" dell'art. 136 della
Costituzione, del quale si è (volutamente) omesso di valutare nella
sua interezza il dettato, chiaro e razionale. In forza di tali
rilievi, risulta palese che l'interesse delle parti in causa a
sollevare questioni di legittimità costituzionale legate
preminentemente all'aspettattiva di ottenere vantaggi anche per il
passato (tanto da affievolirsi e scomparire in assenza di efficia ex
tunc della dichiarazione di illegittimità costituzionale) non deriva
da una situazione di normalità, ma è radicato nella patologia del
sistema, come è altrettanto evidente che costituisce una vera
anomalia giuridica attribuire efficacia naturaliter retroattiva alle
sentenze della Corte. In terzo luogo, non è vero che certamente,
sicuramente, necessariamen te ed ineluttabilmente debba mancare
l'interesse alla dichiarazione di illegittimità costituzionale che
determini (come voluto nella legge fondamentale dello Stato) la
perdita di efficacia della norma di legge solo a decorrere dal giorno
successivo alla pubblicazione della relativa decisione della Corte,
poichè deve ritenersi che, se il giudice delle leggi riterrà di
accogliere le eccezioni sollevate ai punti D) ed E), la maggior
facilità di attivare il giudizio di costituzionalità, liberato dai
vincoli e dalle illegittime condizioni ostative oggi presenti
nell'ordinamento, produrrà una maggiore estensione e una notevole
accelerazione del controllo di legittimità costituzionale,
consentendo alle parti private di sollevare, con largo anticipo
rispetto ad oggi, eccezioni non direttamente rilevanti in causa ed
essenziali per la decisione della controversia (essendo sufficiente
la loro non manifesta infondatezza), con conseguente nuovo e maggiore
interesse a proporre anticipatamente le questioni di legittimità
costituzionale. In quarto luogo: anche se tutto ciò che si è fin
qui detto fosse errato, resta sempre l'ultima più forte obiezione di
diritto positivo costituzionale: è al legislatore (le Camere) che
compete in via esclusiva, ai sensi dell'art. 136, secondo comma,
della Costituzione - qualora rilevi un'intollerabile violazione di
legittime aspettative degli interessati (singoli o collettivi,
organizzati o meno) correlate alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale, aventi radici anche nel passato - di intervenire (con
discrezionale ed insindacabile, se razionale, valutazione politica
delle compatibilità di bilancio e, perciò, non necessariamente in
totale corrispondenza con le aspettattive delle quali si è detto,
utilizzando gli strumenti legislativi di gestione della finanza
pubblica più idonei) per riconoscere ed estendere anche alle
situazioni giuridiche sorte nel passato il diritto affermato dalle
decisioni della Corte costituzionale aventi giuridica efficacia solo
per il futuro. Anche in tale prospettiva, dunque, risulta confermato
che ben può sussistere i'a interesse delle parti in causa del
giudizio a quo a sollevare eccezioni di legittimità costituzionale,
pur nella consapevolezza dell'efficacia caducatoria solo per il
futuro delle decisioni della Consulta, poichè permane la
possibilità di ottenere dal legislatore, almeno in qualche misura,
il riconoscimento normativo delle istanze dirette a trasferire anche
nel passato il contenuto sostanziale delle sentenze della Corte. Se
quanto si è detto è minimamente vero (e non si riescono ad
intravedere serie ragioni in contrario), allora è ben chiaro che il
sistema costituzionale - come qui interpretatato, grazie alla sua
semplice ed agevole lettura, fortemente ancorata al senso univoco
delle parole - è perfetto ed è, invece, solo la triste realtà
storica dell'insufficienza cronica delle istituzioni a rispondere con
rigore alle richieste di certezza del diritto del paese reale a
determinare le asintonie che vengono ritenute naturaliter implicanti
il valore retroattivo delle decisioni della Corte, sicuramente non
voluto ed, anzi, espressamente escluso dal legislatore
costituzionale. Per quanto, poi, riguarda quella parte della
contestazione fondata sul carattere incidentale della questione di
legittimità costituzionale nel giudizio a quo, deve solo dirsi che
essa nulla dimostra, poichè, lo si è già detto e lo si dirà più
avanti, il giudizio di costituzionalità non è istituito per dare
ragione o torto a chi è portatore d'interessi particolari, ma solo
per garantire la legittimità costituzionale della legge, cosicchè
il sistema incidentale previsto per sollevare le questioni non assume
rilievo sostanziale nel giudizio a quo, ma è solo lo strumento
procedurale prescelto (uno tra i tanti costituzionalmente possibili,
ed è davvero superfluo elencare gli altri ipotizzabili) e da esso
non può alcunchè validamente dedursi per affermare l'efficacia ex
tunc delle decisioni della Corte, a fronte di precisi dati normativi
contrari. È, infatti, certo, pacifico ed incontestabile che il
giudizio di costituzionalità non è finalizzato a dirimere una
controversia tra parti in causa, nè a dare ragione o torto ad una
delle parti del giudizio a quo, nè a formare un giudicato in senso
tecnico, nè ad affermare il principio giuridico al quale deve
attenersi l'Autorità giudiziaria remittente. Se, in tutto o in
parte, ciò che precede è vero, l'art. 30, terzo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 67, deve essere dichiarato illegittimo per
contrasto con l'art. 136, primo comma, Costituzione, in quanto
consente un'interpretazione totalmente difforme dal dettato
costituzionale, divenuta "diritto vivente", così da rendere
estremamente difficoltosa, se pur non impossibile, l'affermazione
della lettura legittima della disposizione. Certamente è nel potere
della Corte costituzionale negare la fondatez za della questione di
leggitimità costituzionale testè esposta, eventualmente anche in
forza del principio, esattamente affermato, che impone nello scontro
tra due o più interpretazioni possibili l'affermazione della
prevalenza di quella conforme a Costituzione (e non vi è dubbio che
la relativa decisione sarebbe giuridicamente perfetta ed
inattaccabile), ma, a sommesso avviso di questo giudice remittente,
una siffatta soluzione non potrebbe avere valore definitivo, poichè
lascerebbe sempre spazio aperto all'interpretazione non
costituzionalmente corretta. Nè è poi il caso di porsi scrupoli
particolari, nel caso di specie, sugli effetti della dichiarazione
d'illegittimità costituzionale: la conseguente perdita di efficacia
del terzo comma dell'art. 30 legge n. 87/1953 non causerebbe un grave
vuoto normativo (è sempre presente nella giurisprudenza della Corte
la preoccupazione di evitare, per quanto possibile, tale evento),
poichè tale disposizione (come già notato) nulla aggiunge al
disposto del primo comma dell'art. 136 Cost., limitandosi a
esplicitare l'ovvia conseguenza della perdita di efficacia delle
norme dichiarate incostituzionali "dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione" e cioè la loro inapplicabilità (nei
termini già chiariti) a decorrere dallo stesso giorno.
C) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
citata sentenza n. 495 del 1993 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione. La
Corte, con la sentenza n. 495/1993 (si riporta ancora qui per
comodità di esposizione) ha dichiarato l'incostituzionalità, per
contrasto con i principi di ragionevolezza e di uguaglianza di cui
all'art. 3 Costituzione, dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965
"nella parte in cui non prevede che la pensione di riversibilità sia
calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al
trattamento minimo già liquidata al pensionato o che l'assicurato
avrebbe avuto il diritto di percepire". La norma in discorso, come
modificata per effetto del suddetto intervento della Consulta,
determina per l'INPS una forte esposizione debitoria, priva di
finanziamento (non solo è fatto notorio, ma anche accertato ai sensi
dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 166 del 28 marzo
1996, come già si è detto; la causa di tutto ciò deve rinvenirsi
nell'opinione (erronea) secondo la quale le sentenze di natura
addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia vincolante
erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in dottrina e
nella giurisprudenza di merito e di legittimità. Nessun atto
legislativo delle due Camere (unico, come si è avuto modo di
affermare trattando dell'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996,
costituzionalmente legittimo ai sensi dell'art. 136, secondo comma,
Costituzione) è sinora intervenuto per reperire la copertura
finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di provvedere,
previa riliquidazione delle pensioni di riversibilità secondo il
dettato della sentenza n. 495/1993, al pagamento delle somme
arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione. È più che evidente che il legislatore, a tutt'oggi
(il decreto-legge n. 166 del 28 marzo 1996 ne è riprova) non ha
avuto la forza di dare attuazione in senso conforme alla Costituzione
alla sentenza in discorso, emanando le norme di legge idonee ad
acquisirne i principi nel diritto positivo (e il ragionamento vale
identico anche con riferimento alla sentenza n. 240/1994), nonostante
la vigenza dell'art. 2, settimo comma, della legge 11 marzo 1988, n.
67, che così dispone: "Qualora nel corso di attuazione di leggi si
verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di
entrate, il Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento con
relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative.
La stessa procedura è applicata in caso di sentenze definitive di
organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti
interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare
maggiori oneri". Può (meglio: dovrebbe essere affermata la
responsabilità politica dei Governi (è chiaro, per non aver
obbedito al disposto sopra riportato testualmente dell'art. 2, comma
7, della legge n. 67 del 1988) che si sono succeduti dalla data di
pubblicazione della sentenza n. 495/1993 ad oggi, ma nessun risultato
giuridico può conseguirne, restando certo il fatto che nessun
intervento rispettoso della Costituzione è stato posto in essere per
la copertura finanziaria dei maggiori oneri, nè totalmente, nè
parzialmente, non potendosi valutare in modo positivo il
decreto-legge n. 166/1996, già sottoposto a critica ed imputato di
plurime violazioni della legge fondamentale della Repubblica
italiana. Peraltro, con riferimento alla sorte (invero assai
incerta) del decreto-legge n. 166 del 28 marzo 1996 in sede
parlamentare, non appare lecito attendere che il legislatore eserciti
sino in fondo i suoi poteri, prima di procedere alla trasmissione
della presente questione di legittimità costituzionale: deve,
infatti, rilevarsi con estrema chiarezza che una futura, ancora
possibile e sempre auspicabile soluzione legislativa al problema
della copertura finanziaria degli effetti economici della sentenza n.
495 del 1993, avrà se pienamente e finalmente rispettosa dei
principi costituzionali, è ovvio) naturalmente efficacia anche sulla
presente questione di legittimità costituzionale, facendole perdere
ogni attualità, rilevanza e fondatezza. Deve altresì essere con
forza notato che l'Autorità giudiziaria non può, in nessun caso,
correlare i provvedimenti previsti dalla legge per amministrare
giustizia ad indebite ed illecite valutazioni di opinabile
opportunità politica, neppure in particolari situazioni temporali.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertur a finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 22 legge n. 903/1965, come modificato dal
giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art. 81
Cost., a nulla rilevando sapere se tale violazione dipenda da
semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore, ovvero (ed
è, purtroppo, questa l'ipotesi più veritiera) dalla realtà di una
situazione critica delle finanze dello Stato, tale da aver reso, sino
ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse finanziare
necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento nel desolante
bilancio della nostra Repubblica. Unica conseguenza e soluzione
possibile sembra essere quella di una pronuncia dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 22 legge n. 903 del
1965 nella nuova formulazione creata dalla sentenza n. 495 del 1993,
con conseguente cessazione dell'efficacia della medesima norma ai
sensi dell'art. 136, primo comma, della Costituzione e ripristino
della situazione normativa preesistente l'intervento del giudice
delle leggi. Nè può, in contrario, sostenersi con giuridica
fondatezza che le norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi"
della Corte costituzionale siano avulse dal sistema giuridico
costituzionale, così da non dover obbedire (anche) al dettato
dell'art. 81, ultimo comma, Cost., ovvero che siano, senza alcuna
fondata ragione (ma in dottrina si è elaborata una tesi contraria,
che verrà più avanti sottoposta a critica), "refrattarie" al
controllo di legittimità costituzionale, ovvero ancora che il
legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque, alla volontà
della Corte e che abbia tempi illimitati per provvedere alla
copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa della
Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con obbligo
di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui fortemente
negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto avviene per le
leggi di interpretazione autentica, con la norma dichiarata
incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto, ebbene, allora,
queste norme "virtuali" devono essere totalmente conformi alla
Costituzione e soggiacere al vaglio del giudizio di legittimità
costituzionale, come qualsivoglia altra norma di legge. Nè può,
sempre in contrario, avere valore la tesi, sostenuta da parte
illustre della dottrina, della obbligatorietà per il legislatore di
provvedere, comunque, al reperimento delle necessarie risorse
finanziarie per l'attuazione delle sentenze così dette "addittive di
spesa" (ma il discorso vale per tutte) del giudice delle leggi,
obbligatorietà dalla quale di necessità discenderebbe
l'inapplicabilità dell'art. 81, ultimo comma, Cost. alla norma
"corretta" dalla Corte, sul presupposto di una minore forza
costituzionale dell'art. 81 rispetto alle norme della Costituzione
portatrici di principi fondamentali, quali quelli d'uguaglianza, di
razionalità e di solidarietà, per quanto qui interessa: se pure
deve riconoscersi che la tesi non manca di fascino, la sua erroneità
è totale, poichè svilisce il contenuto vero dell'art. 81, non
riconoscendovi il valore di norma essenziale per tutela del sistema
giuridico-economico-sociale-etico dello Stato. La nostra
Costituzione ha, invero, il grande pregio, grazie forse alla sua
stessa origine pluri-ideologica, di contenere tutti i principi più
alti della civiltà e di tutelare tutte le libertà, senza dare
prevalenza ad una visione politica dello Stato specifica e
limitatrice, ma, nel contempo, nella consapevolezza del necessario
rispetto della realtà economica, quale limite e strumento essenziale
per la possibile e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi
ideali di giustizia, uguaglianza e libertà, pone un principio ancora
superiore, presente proprio nell'art. 81: la compatibilità delle
concrete risorse economiche quale limite di realtà al "sogno" di
perfezione, quale strumento di difesa della realizzabilità dei
grandi principi ideali etici e materiali, quale freno alla spesa
illimitata di risorse future (purtroppo, sempre più future) al fine
di tutelare l'esistenza stessa dello Stato, quale monito etico,
infine, alla necessaria responsabilità verso le future generazioni e
alla più corretta distribuzione della ricchezza per quelle presenti.
Così, se si volesse proporre una diversa classificazione delle norme
costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di realta'"
in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in questa
prospettiva essere collocato al vertice di una nuova graduatoria
d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non affermando elevati
principi "sacrali", si pone a garanzia della realizzabilità (invero
pur sempre tendenziale delle "norme di ideale", statuendo
l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse disponibili, in modo
tale da consentire al sistema economico dello Stato di sostenere il
costo della continua evoluzione dei bisogni di civiltà nei confini
del possibile, senza sperperare ricchezze future non ancora prodotte,
al fine di evitare il grande rischio (oggi sempre più
drammaticamente concreto) di allontanare sempre più nel tempo e
forse da precludere definitivamente l'attuazione delle "norme di
ideale" della Costituzione. Il doveroso ed ineludibile
riconoscimento dei suddetti valori costituz ionali presenti
nell'art. 81, non solo, come già detto, impone il superamento della
tesi dottrinaria sopra criticata, ma (lo si può qui dire con un
breve appunto, anche se non perfettamente in tema) deve determinare
anche a carico del giudice delle leggi l'obbligo di valutare sempre,
nelle proprie decisioni che comportino una spesa non prevista in
bilancio, l'art. 81 della Costituzione, quale norma di primaria e
vitale importanza. Se poi si dovesse porre la domanda se sia lecito
che il legislatore rifiuti - in tutto o in parte, per ragioni legate
allo stretto rispetto di una grave realtà di deficit di bilancio non
più espandibile - di dare piena e concreta attuazione alle decisioni
"addittive di spesa" della Corte, la risposta dovrebbe essere
affermativa (cfr., in proposito, la recente sentenza della Corte
costituzionale 28 giugno-13 luglio 1995, n. 320, nella quale si
rinvengono argomenti in parte coincidenti con quelli qui espressi),
sia nel caso che si vogliano ritenere legittime le sentenze
"legislative" della Corte, sia che si neghi la loro efficacia per
palese contrasto con l'art. 136 Cost., poichè la discrezionalità
politica del legislatore - se sorretta da insuperabili e provate
ragioni imposte dalla realtà, non ultima delle quali potrebbe essere
legata alla considerazione che "le generazioni future non possono
essere gravate oltre misura facendo vivere quelle attuali a loro
spese", come sottolineato da attenta dottrina - non può essere
limitata da nessun'altra volontà, trovando fondamento nell'art. 81
Costituzione, norma di "realta'" posta a tutela della conservazione
dello Stato e delle prospettive della sua stessa evoluzione. Poichè
ai fini del decidere è importante, anche se non essenziale (chè,
come si è già detto, la controversia può ben essere decisa
"indipendentemente" sotto vari altri profili, avere certezza in
ordine alla vigenza o meno dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
determinata (nell'opinione prevalente, qui contrastata) dalla
sentenza n. 495/1993, e poichè tale certezza può derivare, con
valore assoluto (chè le tesi di questo giudice sono rimaste davvero
minoritarie e marginali), solo (salvo ovviamente un sempre possibile
intervento legislativo) da una decisione della Corte costituzionale
risulta necessario investire il giudice delle leggi della questione
di costituzionalità come sopra precisata, essendone, peraltro, più
che palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, anche la rilevanza nel presente giudizio, poichè
l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 81 sarebbe, senza possibilità di contrasto
neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di
rigetto della domanda proposta in causa, anche se, in ipotesi
estrema, solo concorrente, o anche solo subordinato e residuale.
D) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ove prevede
che "il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell'art. 134, nonchè
degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione. L'art.
134, per quanto qui interessa, dispone testualmente: "La Corte
costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità
costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello
Stato e delle Regioni". L'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, emessa in attuazione dell'art. 137, primo comma,
Cost., recita: "La questione di legittimità costituzionale di una
legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata
d'ufficio o sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e
ritenuta dal giudice non manifestamente infondata, è rimessa alla
Corte costituzionale per la sua decisione". A fronte di tali norme
costituzionali, l'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, invece, così dispone: "L'autorità giurisdizionale, qualora
il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e non
ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata,
emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi
dell'istanza con la quale fu sollevata la questione, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso". Il ben diverso contenuto sostanziale
del secondo comma dell'art. 23, contrastante con le disposizioni
dell'art. 134 Cost. e dell'art. 1 legge costituzionale n. 1/1948,
risalta evidente: la previsione della necessità che "il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale" al fine di introdurre il
giudizio di costituzionalità dinanzi al giudice delle leggi non
trova minimo riscontro a livello di normativa costituzionale. Non
solo: appare anche chiaro, tanto da risultare quasi superfluo
parlarne, che quella previsione dell'art. 23, ben individuata sopra,
riduce enormemente la possibilità di attivare il controllo della
Corte sulla legittimità costituzionale "delle leggi e degli atti,
aventi forza di legge, dello Stato", poichè impone che la rilevanza
della questione di costituzionalità sia tale da comportare da sola
la definizione del giudizio, rendendo in tal modo irrilevanti e,
perciò, inammissibili tutte le questioni di legittimità
costituzionale l'oggetto delle quali sia solo concorrente nella
decisione della causa. Viene così patentemente incatenato il
controllo della costituzionalit à delle leggi e degli atti
normativi di pari forza e contestualmente mortificata la garanzia
costituzionale di tale controllo, svilito nell'attuale realtà a
strumento di tutela di interessi puramente privati (di singoli o di
collettività, come già si è avuto modo di rilevare), mentre la sua
ragion d'essere risponde al ben superiore interesse di mantenere la
normativa all'interno dei principi e delle norme costituzionali,
restando irrilevante, o solo eventuale, la contestuale soddisfazione
di aspettative particolari. In forza delle considerazioni che
precedono, appare consequenziale riconoscere che, nel sistema vigente
della legislazione ordinaria in relazione alle norme della legge
fondamentale della Repubblica in tema di garanzie costituzionali,
sussistono troppi vincoli alla piena attuazione dei principi
costituzionali e ciò con particolare riferimento alla possibilità
di accesso al giudizio di legittimità costituzionale, tanto da
rendere possibile la permanenza nel diritto positivo di numerose
norme contrarie alla Costituzione, senza che queste possano trovare
controllo e verifica di legittimità, posto che la struttura
procedimentale che consente di giungere dinanzi al giudice delle
leggi è eccessivamente limitativa. Non è certo nella competenza di
questo giudice, nè del giudice delle leggi, la ricerca delle
soluzioni normative necessarie per la realizzazione della
Costituzione, ma la constatazione della difficoltà di accesso al
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale doveva qui essere
chiaramente manifestata, non soltanto perchè direttamente attinente
la questione di legittimità costituzionale ora prospettata, ma anche
perchè non può negarsi che numerose norme della legge n. 87/1953, e
non il solo secondo comma dell'art. 23 nella parte specifica sopra
individuata, violano l'art. 134 Cost., riducendo a minimi livelli la
possibilità del controllo di conformità delle leggi e degli atti
aventi forza di legge, mentre il sistema costituzionale nasce con un
impianto assai vasto, che appare, comunque, illecitamente compresso e
mortificato dalla legge ordinaria, e non solo nella sostanza, ma
anche nella forma normativa utilizzata, come risulterà più che
evidente nello sviluppo della successiva questione sub E). Prima di
passare oltre, però, deve essere chiarito ancora in quali termini si
ritengono violati gli artt. 101 e 104 della Costituzione dall'art. 23
legge n. 87/1953, nella parte in cui dispone che, per potersi
procedere alla trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, "il
giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale". La
disposizione contestata è illegittima, poichè determina una
riduzione e compressione dell'autonomia ed indipendenza del giudice,
impedendogli di valutare tutte le possibili soluzioni giuridiche per
la decisione dei processi, causando grave danno all'amministrazione
della giustizia, poichè (essendo precluso alle questioni non
essenziali l'accesso al giudizio di costituzionalita') sottrae alla
motivazione (art. 111 Cost.) delle sentenze ragioni ulteriori di
potenziale accoglimento o rigetto della domanda (per quanto
concernente in particolare le controversie nella materia demandata
alla competenza di questo pretore), idonee a rendere più
"resistente" la motivazione e non è superfluo qui ricordare che il
bene giuridico della certezza del diritto si fonda anche sulla forza
di resistenza delle pronuncie giurisdizionali nei successivi gradi di
giudizio.
E) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti
che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dal primo comma dell'art. 137
Costituzione. La riserva di legge imposta dal primo comma dell'art.
137, viene, per quanto qui interessa, così formulata: "Una legge
costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di
proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale": la
materia è, dunque, riservata a legge costituzionale e non ordinaria.
Ed invero sono state approvate e promulgate le leggi costituzionali 9
febbraio 1948, n. 1, e 11 marzo 1953, n. 1, delle quali la prima è
pienamente conforme al dettato costituzionale, tant'è vero che
all'art. 1 la legge costituzionale n. 1/1948 prevede che "La
questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto
avente forza di legge, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle
parti nel corso del giudizio e non ritenuta dal giudice
manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la
sua decisione.", mentre l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1953
lascia perplessi, poichè non si limita ad affermare che "La Corte
costituzionale esercita le sue funzioni nelle forme e nei limiti e
alle condizioni di cui alla Carta costituzionale, alla legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1" ma aggiunge un richiamo
generico e generale anche "alla legge ordinaria emanata per la prima
attuazione delle predette norme costituzionali", con buona pace per
la riserva di legge costituzionale espressamente disposta nell'art.
137, terzo comma, Costituzione, tanto che, se si dovesse giungere a
ritenere richiamato anche l'art. 23 della legge n. 87/1953 (ma questo
giudice deve recisamente negare la validità di una tale ipotesi,
allora anche lo stesso art. 1 della costituzionale n. 1 del 1953
sarebbe imputabile di violazione dell'art. 137 Costituzione. È
palese ed indubbio (nonostante l'ambiguità, per il suo eccesso di
genericità, dell'errato ed infelice riferimento alla legge ordinaria
appena rilevato) che il sistema costituzionale del giudizio di
legittimità delle norme di legge e degli atti aventi forza di legge,
pur stabilendo il chiaro limite della non manifesta infondatezza
(l'esame della quale è di prioritaria, quanto meno, se non anche
esclusiva, competenza dell'Autorità giudiziaria) delle questioni di
legittimità costituzionale, quale barriera per l'accesso al giudizio
dinanzi alla Corte costituzionale, non ha istituito quegli altri,
diversi e assai più stringenti, confini che risultano, invece, nella
legge ordinaria. È allora certo che tutte le disposizioni della
legge ordinaria (normale legge ordinaria, priva di qualsivoglia
abnorme ed atipico carattere di super resistenza nel rapporto con le
norme della Costituzione) 11 marzo 1953, n. 87, che regolano "le
condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale" in modo difforme dal sistema
costituzionale che si è sopra individuato sono illegittime nella
stessa fonte e forma legislativa che le pone (per quanto
espressamente riguardante la questione di legittimità costituzionale
ora discussa) per palese violazione dell'art. 137, primo comma, della
Costituzione. Così risulta illegittimo, in particolare, l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, al quale solo si vuole limitare la
trattazione, restando, comunque ed ovviamente, integro il potere
della Corte, nell'ipotesi di accoglimento della presente questione,
di decidere se sussistano gli estremi per procedere all'applicazione
dell'ultima parte dell'art. 27 della medesima legge. L'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, così dispone: "Nel corso di un giudizio
dinanzi ad una autorità giurisdizionale una delle parti o il
pubblico ministero possono sollevare questione di legittimità
costituzionale mediante apposita istanza, indicando:
a) le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge
dello Stato o di una regione, viziate da illegittimità
costituzionale;
b) le disposizioni della Costituzione o delle leggi
costituzionali che si assumono violate.
L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale e non ritenga che la questione sollevata
sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti
i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu sollevata la
questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso. La questione di
legittimità costituzionale può essere sollevata, di ufficio,
dall'autorità giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio
con ordinanza contenente le indicazioni previste alle lettere a) e b)
del primo comma e le disposizioni di cui al comma precedente.
L'autorità giurisdizionale ordina che a cura della cancelleria
l'ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia
notificata, quando non ne sia data lettura nel pubblico dibattimento,
alle parti in causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento
sia obbligatorio, nonchè al presidente del Consiglio dei Ministri od
al presidente della giunta regionale a seconda che sia in questione
una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una
regione. L'ordinanza viene comunicata dal cancelliere anche ai
presidenti delle due Camere del Parlamento e al presidente del
Consiglio regionale interessato". L'art. 23 della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87, è nel suo complesso illegittimo, per la
violazione del tutto evidente dell'art. 137, primo comma, della
Carta costituzionale, con la sola esclusione delle seguenti
specifiche parti, nelle quali nulla dispone in ordine alle condizioni
e forme di accesso al giudizio dinanzi alla Corte, o si limita a
ribadire immutato quanto già previsto dalla normativa di livello
costituzionale: "Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità
giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono
sollevare questione di legittimità costituzionale... L'autorità
giurisdizionale, qualora... non ritenga che la questione sollevata
sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti
i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu sollevata la
questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale... La questione di legittimità costituzionale può
essere sollevata, di ufficio, dall'autorità giurisdizionale davanti
alla quale verte il giudizio con ordinanza...". In tutte le restanti
parti l'art. 23 legge n. 87/1953 è radicalmente viziato da
illegittimità costituzionale e non vi è nulla da aggiungere sulla
questione ora discussa, poichè sorretta dalla pura constatazione di
una realtà evidente; si deve soltanto chiarire che la sua rilevanza
nel presente giudizio è identica a quella individuata per la
questione sub D), giacchè anch'essa presupposto logico giuridico
dell'ammissibilità delle prime tre questioni.
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Senza dubbio le questioni di legittimità costituzionale sollevate
presentano molti altri aspetti di grande interesse e, così, si
potrebbero ancora esaminare e discutere le diverse elaborazioni
dottrinarie e giuresprudenziali contrastanti con le tesi qui
affermate, ma la dimensione già troppo vasta della presente
ordinanza ne sconsiglia ogni ulteriore evoluzione, anche in
considerazione del fatto che gli argomenti già diffusamente motivati
non trarrebbero maggior forza dalla critica di tutte le contrarie
posizioni. Questo giudice remittente non intende sostenere che dalla
trasmissione della presente ordinanza derivi un obbligo giuridico
della Corte costituzionale di procedere alla valutazione di tutte le
varie questioni rilevate d'ufficio, poichè è intuitivo che
l'eventuale decisione di accoglimento o rigetto di alcune di esse
rende superfluo l'esame delle altre, eppure, in ultima analisi,
ritiene di dover mettere l'accento sulla grande importanza e utilità
di una pronuncia del giudice delle leggi su tutte le questioni
portate alla sua attenzione, considerato che, poichè tutte sono
riconducibili alla necessità primaria di riportare le "regole di
svolgimento del gioco" (prendendo in prestito una recente espressione
della dottrina), per tutti gli organi istituzionali, all'interno
della vera Costituzione della Repubblica italiana, rigida e formale,
tutte hanno pari rilevanza e valore e tutte sono tese al fine di
ricondurre il sistema giuridico del controllo di costituzionalità
delle leggi e degli atti aventi forza di legge nell'alveo della
nostra Carta costituzionale. Sistema nel quale, è opportuno
ricordarlo, se è vero che è demandat o alla Corte costituzionale
il potere di decidere sulla legittimità delle norme di legge e degli
atti aventi forza di legge, è anche vero che il primo controllo di
legittimità costituzionale è attribuito dalla legge all'Autorità
giudiziaria, ciò che ampiamente legittima i rilievi sviluppati nel
presente atto e consente di affermare che, ai fini della decisione
alla quale è chiamata la Corte sulle questioni sub A), B) e C), non
può assumere rilievo giuridico la constatazione del fatto che da
decenni si perpetuino le violazioni della Costituzione qui denunciate
e che tale realtà sia avallata dai paladini del "diritto vivent" e
della "costituzione materiale", poichè il reiterarsi dell'errore non
ne determina il superamento e con esso la liceità di fatto, ma solo
la maggior gravità e la più difficile sanabilità. Parimenti non
può essere di ostacolo all'accoglimento eventuale delle questioni
qui sollevate il timore dei vuoti normativi conseguenti alle
dichiarazioni d'illegittimità costituzionale solo caducatorie,
correlato al dubbio (non certo privo di riscontri storici della Corte
costituzionale sulla reale capacità o volontà del legislatore di
riempire i vuoti con nuove leggi costituzionalmente corrette (quello
che è stato definito horror vacui da valida dottrina), giacchè è,
su tutto, prioritario il ripristino della legalità e, comunque,
anche in caso di fondato timore sul mancato intervento del
legislatore, non è giustificabile nè la conservazione di norme
illegittime, nè la loro modifica tramite le sentenze "leggi" non in
sintonia con l'art. 136 Cost., poichè non rispondenti ai poteri ed
obblighi attribuiti dalla Costituzione al giudice delle leggi, mentre
non può dimenticarsi, in primo luogo, che il sistema giuridico è in
grado di sanare in parte i vuoti normativi in sede giudiziaria, in
secondo luogo, che la responsabilità del legislatore inadempiente
può essere sanzionata politicamente in sede di manifestazione del
voto popolare e, in terzo luogo, che esistono nella società forti
strumenti di pressione politica per indurre il legislatore a
legiferare. Non sembra necessaria una motivazione ulteriore sulla
fondatezza e sulla rilevanza delle questioni sopra trattate, stanti
gli argomenti sviluppati in relazione ai precisi riferimenti
normativi costituzionali indicati sui singoli temi, di certo
sufficienti per escludere, quanto meno, la manifesta infondatezza di
tutti i rilievi d'incostituzionalità ampiamente discussi, i quali,
comunque, rivestono grande importanza, sia in ordine alla ricerca
della massima forza di resistenza della sentenza che dovrà essere
emanata per la risoluzione della presente controversia (e delle altre
pendenti, aventi simile, o identico contenuto), sia in relazione al
necessario riesame delle tesi critiche sopra esposte sulle sentenze
"legislative" della Consulta, alla luce degli argomenti giuridici
che, in caso di eventuale pronuncia negativa, la Corte costituzionale
riterrà di sviluppare in sede di motivazione, giacchè questo
giudice ben potrebbe mutare opinione e di certo dovrebbe, se le
considerazioni della Corte dovessero evidenziare sostanziali errori
di diritto nell'impostazione delle tesi qui sostenute, o gravi lacune
nell'individuzione delle norme di legge rilevanti per la corretta
soluzione delle problematiche discusse, tali da dimostrare in modo
incontrovertibile l'infondatezza totale dei presupposti logico
giuridici della giurisprudenza di questo pretore sui temi qui
trattati. È naturalmente lasciata al giudizio esclusivo della Corte
costituzion ale ogni valutazione e decisione per quanto concernente
l'eventuale applicazione d'ufficio del secondo periodo dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, non essendo necessaria alcuna
specifica indicazione in questa sede. Con specifico riferimento alle
questioni di legittimità costituzional e rilevate nella prima parte
dell'ordinanza a carico del decreto-legge 26 marzo 1996, n. 166,
appare opportuno ricordare che il divieto dell'art. 28 della legge n.
87 del 1953 "Il controllo di legittimità della Corte costituzionale
su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione
di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale
del Parlamento" per l'espressa sua limitazione alle leggi emanate dal
Parlamento, non può ritenersi esteso al controllo di legittimità
sui provvedimenti provvisori del Governo di cui al secondo comma
dell'art. 77 Costituzione: potrebbe dunque sostenersi la legittimità
di una critica del giudice remittente sulle motivazioni politiche che
hanno indotto il Governo ad emanare il decreto-legge n. 166/1996, ma
questo pretore non ritiene assolutamente certa l'esattezza della
interpretazione appena sopra formulata, quanto meno a causa di forti
ragioni di opportunità e, conseguentemente, considera corretto e
rispettoso dei limiti delle competenze attribuite dalla Costituzione
all'Autorità giudiziaria astenersi dal dare una propria valutazione
sulle ragioni politiche del decreto-legge, eppure nel contempo
ritiene doveroso sollecitare la Corte costituzionale ad affrontare
anche le implicazioni politiche della vicenda, poichè non può
omettersi di far notare, comunque, che l'urgenza legittimante il
provvedimento avente valore di legge del Governo non può essere
costituita da un interesse proprio dello stesso organo, non deve
cioè essere collegata a particolari esigenze del Potere esecutivo,
ma deve dipendere da situzioni reali di straordinaria necessità del
paese.
In dipendenza delle questioni di legittimità costituzionale
rimesse all'esame della Corte costituzionale, il presente giudizio
pretorile deve essere sospeso, ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87, tuttora vigente, pur se anch'esso imputato
d'incostituzionalità.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
con riferimento al d.-l. 28 marzo 1996, n. 166:
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, per violazione dell'art. 77
della Costituzione;
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, per violazione degli artt.
1, secondo comma, 70 e 72 della Costituzione;
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, violazione dell'art. 136,
secondo comma, della Costituzione;
dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.-l. n. 166/1996, per
violazione degli artt. 24, comma 1, e 25, comma 1, della
Costituzione;
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1966, per violazione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione;
dell'art. 1 del d.-l. n. 166/1996, per violazione dell'art. 3
della Costituzione;
dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 166/1996, per violazione
degli artt. 1, primo comma, 4, primo comma, 35, primo comma, e 36,
primo comma, della Costituzione;
con riferimento alla normativa precedente l'entrata in vigore del
suddetto decreto-legge:
dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495, della Corte
costituzionale, per violazione dell'art 136, primo comma, 101 e 104,
primo comma, della Costituzione;
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, per violazione
dell'art 81, ultimo comma, della Costituzione;
in via preliminare, rispetto alle questioni precedenti
individuate alle lettere a), b) e c), dell'art. 23, comma 2, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ove prevede che "il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale" e limitatamente a tale parte, per
violazione dell'art. 134, nonchè degli artt. 101, 104, primo
comma, e 111 della Costituzione;
sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
sub d), dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87,
nelle parti che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale, come meglio precisato in
motivazione, per palese violazione della riserva di legge
costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 1 aprile 1996
Il pretore: Onni
96C0760