1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 104 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 dicembre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 dicembre 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Divieto di attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nelle zone di mare entro le dodici miglia marine dalla linea di costa abruzzese. - Legge della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n. 29 ("Provvedimenti urgenti per la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema della costa abruzzese"). (16C00006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-2016)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri, (c.f.
80188230587) rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura
Generale dello Stato (c.f. 80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000 presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Abruzzo, (c.f. 80003170661 ) in persona del
Presidente della Giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalità della legge della Regione Abruzzo 14 ottobre
2015, n. 29, pubblicata nel B.U.R. n. 105 del 14 ottobre 2015, avente
ad oggetto «Provvedimenti urgenti per la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema della costa abruzzese.» in relazione agli articoli 3,
5, 97, 117, comma secondo lett. s), comma terzo (con riferimento ai
principi fondamentali in materia di produzione trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia contenuti nella legge n.
239/2004 e all'art. 6, comma 17 d.lgs. n. 152/2006) e 118 Cost.
1) La legge regionale, composta di due articoli, dispone il
divieto, ai fini della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, delle
attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi nelle zone di mare entro le 12 miglia dal perimetro
delle coste abruzzesi, estendendo il medesimo divieto anche ai
procedimenti autorizzatori e concessori in corso alla data di entrata
in vigore della legge, nonchè a tutti i procedimenti conseguenti e
connessi. L'unica clausola di salvaguardia prevista dalla legge
regionale riguarda i titoli abilitativi già rilasciati.
La finalità enunciata dal legislatore regionale, che sembra
essere esclusivamente quella della tutela dell'ambiente, viene
perseguita attraverso un generale divieto di attività di prospezione
e ricerca degli idrocarburi entro le 12 miglia dalla linea di costa
abruzzese.
La materia rientra tuttavia tra quelle rimesse alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117 comma
secondo, lett. s) Cost.
La disciplina regionale, nella parte in cui pone il divieto di
tutte le nuove attività upstream prospiscenti le coste abruzzesi,
comprendendo nell'ambito di applicazione del divieto anche i
procedimenti in corso e quelli conseguenti e connessi, contrasta con
l'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152/2006, come modificato dall'art. 35,
comma 1, del decreto-legge n. 83/2012, il quale dispone che «Ai fini
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, all'interno del perimetro
delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di
tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali, regionali o in
attuazione di atti e convenzioni dell'Unione europea e internazionali
sono vietate le attività di ricerca, di prospezione nonchè di
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui agli
articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9. Il divieto è
altresì stabilito nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle
linee di costa lungo l'intero perimetro costiero nazionale e dal
perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette,
fatti salvi i procedimenti concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9
della legge n. 9 del 1991 in corso alla data di entrata in vigore del
decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128 ed i procedimenti
autorizzatori e concessori conseguenti e connessi, nonchè
l'efficacia dei titoli abilitativi già rilasciati alla medesima
data, anche ai fini della esecuzione delle attività di ricerca,
sviluppo e coltivazione da autorizzare nell'ambito dei titoli stessi,
delle eventuali relative proroghe e dei procedimenti autorizzatori e
concessori conseguenti e connessi. Le predette attività sono
autorizzate previa sottoposizione alla procedura di valutazione di
impatto ambientale di cui agli articoli 21 e seguenti del presente
decreto, sentito il parere degli enti locali posti in un raggio di
dodici miglia dalle aree marine e costiere interessate dalle
attività di cui al primo periodo, fatte salve le attività di cui
all'art. 1, comma 82-sexies, della legge 23 agosto 2004, n. 239,
autorizzate, nel rispetto dei vincoli ambientali da esso stabiliti,
dagli uffici territoriali di vigilanza dell'Ufficio nazionale
minerario per gli idrocarburi e le georisorse, che trasmettono copia
delle relative autorizzazioni al Ministero dello sviluppo economico e
al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare....».
L'intervento normativo regionale, nella parte in cui (art. l
comma 2 della legge impugnata) estende il divieto anche ai
procedimenti autorizzatori in corso, interferisce dunque con lo
svolgimento di un procedimento amministrativo incardinato in capo
all'amministrazione statale e finalizzato al rilascio della
concessione per lo svolgimento dell'attività di coltivazione di
idrocarburi nelle acque di mare poste innanzi alle cose abruzzesi
(«Ombrina mare») e ostacola l'applicazione della citata norma statale
che la Regione ha omesso di impugnare in base all'art. 127 della
Costituzione.
Ne consegue l'evidente violazione dell'art. 5 della Costituzione,
perchè la norma regionale «con finalità "meramente demolitorie" e
di "reazione" a norme statali, pregiudicherebbe l'unità giuridica
della Repubblica». Al riguardo, si osserva che codesto Giudice delle
leggi, con sentenza n. 198/2004, ha affermato che «è implicitamente
escluso dal sistema costituzionale che il legislatore regionale ...
utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile,
nel proprio territorio, una legge dello Stato che ritiene
costituzionalmente illegittima, se non addirittura dannosa o
inopportuna, anzichè agire in giudizio dinanzi a questa Corte ai
sensi dell'art. 127 Cost.»
La legge regionale impugnata con il presente atto interviene
inoltre in materia di localizzazione delle opere energetiche in mare
e, quindi, in un ambito di territorio sottratto alla competenza
regionale e ricadente pacificamente in quella dello Stato, perchè
riconducibile alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» l'art. 117, terzo comma, Cost.
Infatti, la legge n. 239/2004, che fissa i principi fondamentali
della materia (come riconosciuto anche da C. cost. n. 282/2009 e n.
124/2010), in coerenza con l'ordinamento comunitario e al fine di
assicurare la tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, per garantire
l'unità giuridica ed economica dello Stato, assoggetta a concessione
le attività di esplorazione, coltivazione e stoccaggio di
idrocarburi (art. 1, comma 2, lett. c). Stabilisce, inoltre, che le
determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, siano
adottate dallo Stato, d'intesa con le regioni interessate, per la
terraferma e in via esclusiva, per l'offshore (art. 1, comma 7,
lettera n). Sono di esclusiva competenza statale, inoltre, le
funzioni amministrative concernenti «l'identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale» e «l'utilizzazione del
pubblico demanio marittimo e di zone del mare territoriale per
finalità di approvvigionamento di fonti di energia» (art. 1, comma
7, lettere g) ed l).
La legge regionale che s'impugna si pone perciò in contrasto
anche con gli enunciati principi fondamentali dettati dal legislatore
statale, che rimettono in via esclusiva allo Stato l'adozione delle
determinazioni, in materia upstream, relative alle zone di mare
antistanti le coste italiane, laddove la competenza legislativa
concorrente dovrebbe, invece, esplicarsi all'interno della
legislazione statale di cornice e con spirito di leale
collaborazione.
Tra l'altro, in materia di localizzazione di impianti energetici,
codesta Suprema Corte ha già avuto modo di affermare il principio
generale per cui la Regione non può introdurre «limitazioni alla
localizzazione», ma eventualmente somministrare «criteri di
localizzazione», quand'anche formulati «in negativo», ovvero per
mezzo della delimitazione di aree ben identificate, ove emergano
interessi particolarmente pregnanti affidati alle cure del
legislatore regionale, e purchè ciò non determini l'impossibilità
di una localizzazione alternativa (sent. n. 278/2010); del resto, la
generale esclusione di tutto il territorio esime dall'individuazione
della ratio che presiede alla dichiarazione di inidoneità di
specifiche tipologie di aree (sent. n. 224/2012); pertanto, alla
Regione non può essere consentito, anche nelle more della
definizione dei criteri statali, di porre limiti assoluti di
edificabilità degli impianti (sent. n. 192/2011).
Nel caso di specie, la legge regionale censurata ha derogato ai
criteri stabiliti dalla legge statale, adottando determinazioni in un
ambito di territorio, quale quello marino, sottratto alle competenze
regionali e subordinato, in via esclusiva, alle determinazioni dello
Stato.
La competenza regionale sugli idrocarburi in mare e
sull'individuazione delle aree per lo svolgimento delle relative
attività, deve considerarsi esclusa, oltre che in base ai principi
fondamentali fissati nella legge n. 239/2004, anche in ragione del
fatto che le finalità cui si collegano la ricerca e l'estrazione
degli stessi, con evidenti riflessi anche nei rapporti con l'estero,
non attengono all'interesse esclusivo o prevalente delle Regioni,
tanto più se si considera che ciascuna regione non è dotata di un
proprio mare territoriale, nè può esercitare poteri su quel mare.
Secondo codesto Giudice, infatti, «La ricerca sottomarina può
organizzarsi e svolgersi unitariamente dalla zona che corrisponde al
sovrastante mare territoriale fino a quella che sottostà all'alto
mare; e per ciò solo non potrebbe essere oggetto di potestà
regionali, sicuramente non estensibili al mare libero. Non si
potrebbe dividere il fondo e il sottofondo marino tra zona
territoriale, zona contigua e zona d'alto mare, per riconoscere alle
Regioni una competenza unicamente riguardo alle attività che possono
esercitarsi sulla porzione di fondo e di sottofondo sottostante al
mare territoriale, poichè la corrispondente differenziazione del
mare si rifà ad una varia natura e ad una diversa intensità dei
poteri dello Stato, che attengono alla difesa, alla polizia della
navigazione, alla vigilanza doganale, e via enumerando, mentre sul
fondo e sul sottofondo marino si esplicano poteri di contenuto e di
intensità uguali per tutta la fascia che va dalla linea di bassa
marea fino al limite esterno della piattaforma. In altre parole, la
condizione giuridica differenziata del mare trova fondamento in una
diversità di funzione dei suoi vari tratti, là dove una sola è la
funzione del fondo e sottofondo marino, e la distinzione del mare
territoriale della zona contigua e dell'alto mare è rilevante
soltanto nella misura in cui lo è secondo il diritto internazionale,
il quale non fa prevedere, per la piattaforma continentale,
l'instaurazione di trattamenti diversi a seconda della sua posizione
geografica» (sentenza n. 21/1968).
Ciò nonostante, l'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152/2006, prevede
comunque una forma di partecipazione degli enti locali, prevedendo
che le attività di ricerca, sviluppo e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi in mare siano autorizzate previa sottoposizione
alla procedura di valutazione di impatto ambientale (quale
endoprocedimento obbligatorio e vincolante, di competenza del
Ministero dell'ambiente, di concerto con il Ministero dei beni
culturali, sentite le Regioni interessate), e sentito il parere degli
enti locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e
costiere interessate dalle predette attività.
Da ultimo, la legge censurata contrasta con l'art. 118 Cost., in
attuazione del quale sono attribuite allo Stato le competenze
amministrative in materia di impianti e infrastrutture energetiche
considerate di preminente interesse nazionale per la sicurezza del
sistema elettrico e degli approvvigionamenti.
Infine, si ritiene che il provvedimento contrasti con il
principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento, e
quindi del buon andamento della Pubblica Amministrazione, di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n.
29, pubblicata nel B.U.R. n. 105 del 14 ottobre 2015, avente ad
oggetto «Provvedimenti urgenti per la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema della costa abruzzese.» in relazione agli articoli 3,
5, 97, 117, comma secondo, lett. s), comma terzo (con riferimento ai
principi fondamentali in materia di produzione trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia contenuti nella legge n.
239/2004 e all'art. 6, comma 17 d.lgs. n. 152/2006) e 118 Cost.
Roma, 9 dicembre 2015

Avvocato dello Stato: Aiello