1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 255 SENTENZA 17 - 20 giugno 2002
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Imposte e tasse - Entrate tributarie riscosse localmente - Versamento per l'intero gettito all'erario dello Stato - Atti applicativi - Ricorso della Regione Siciliana per conflitto di attribuzione - Carattere non partecipativo e unilaterale del procedimento seguito - Lesione delle attribuzioni costituzionali della ricorrente - Accoglimento del ricorso - Annullamento degli atti impugnati in parte qua. - Decreto dirigenziale del Ministero delle finanze 21 maggio 1997; circolari del Ministero delle finanze, 8 luglio 1997, n. 196/E e 4 luglio 1997, n. 190/E. - Statuto Regione Siciliana, art. 36, primo comma; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. (002C0595) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito: A) del
decreto 21 maggio 1997 del Direttore generale del Dipartimento delle
entrate del Ministero delle finanze, emesso di concerto con il
Direttore generale del Dipartimento del territorio, recante:
"Modalità di liquidazione e di pagamento delle imposte ipotecarie e
catastali, di bollo, delle tasse ipotecarie e dell'imposta
sostitutiva di quella comunale sull'incremento di valore degli
immobili relativi alle successioni"; B) della circolare 8 luglio
1997, n. 196/E del Direttore generale delle entrate del Ministero
delle finanze, recante: "Anticipo d'imposta sui trattamenti di fine
rapporto. Art. 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, commi da 211 a
213, come sostituito dall'art. 2, comma 1, del d.l. 28 marzo 1997,
n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997,
n. 140"; C) della circolare 4 luglio 1997, n. 190/E del Direttore
generale delle entrate del Ministero delle finanze, recante:
"Chiusura delle liti fiscali pendenti dinanzi alle commissioni
tributarie. Art. 9-bis del d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140", promossi con
ricorsi della Regione Siciliana notificati il 27 giugno, l'11 e il
9 settembre 1997, depositati in cancelleria il 2 luglio e il
15 settembre successivi ed iscritti ai nn. 37, 49 e 50 del registro
conflitti 1997.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avv. Francesco Castaldi per la Regione Siciliana e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Siciliana, con tre distinti ricorsi notificati il
27 giugno, l'11 settembre ed il 9 settembre 1997, depositati il
2 luglio ed il 15 settembre 1997 propone, in riferimento agli
artt. 36 dello statuto regionale e 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione Siciliana in materia finanziaria), conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione: a) al decreto
dirigenziale del Ministero delle finanze del 21 maggio 1997,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 maggio 1997, n. 120,
recante "Modalità di liquidazione e di pagamento delle imposte
ipotecarie e catastali, di bollo, delle tasse ipotecarie e
dell'imposta sostitutiva di quella comunale sull'incremento di valore
degli immobili relativi alle successioni", nella parte in cui
"sottrae alla ricorrente l'importo originario" della "tassa
ipotecaria (codice 7092)" oggetto dell'art. 3, ovvero "la tassa di
cui alla Tabella A, n. 1, annessa al d.lgs. 31 ottobre 1990, n. 247"
[recte, n. 347]; b) alla circolare del Ministero delle finanze,
Dipartimento delle entrate, dell'8 luglio 1997, n. 196/E, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 15 luglio 1997, n. 163, recante
direttive in ordine all'"Anticipo d'imposta sui trattamenti di fine
rapporto. Art. 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, commi da 211 a
213, come sostituito dall'art. 2, comma 1, del d.l. 28 marzo 1997,
n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997,
n. 140", nella parte in cui "sottrae alla ricorrente l'importo delle
somme versate all'Erario, al capo VI, capitolo 1050, non articolato,
a titolo di acconto delle imposte da trattenere ai lavoratori
dipendenti all'atto della corresponsione dei trattamenti di fine
rapporto" [paragrafo 7]; c) alla circolare del Ministero delle
finanze, Dipartimento delle entrate, del 4 luglio 1997, n. 190/E,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'11 luglio 1997, n. 160,
recante direttive in materia di "Chiusura delle liti fiscali pendenti
dinanzi alle commissioni tributarie. Art. 9-bis del d.l. 28 marzo
1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio
1997, n. 140 (Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio 1997)", nella
parte in cui "sottrae alla ricorrente l'importo dovuto a titolo di
definizione di cui al codice 1452 denominato "chiusura lite fiscale
pendente ".
2. - La Regione, nei tre ricorsi, svolge una identica premessa,
deducendo che l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, stabilisce che,
ai sensi dell'art. 36, primo comma, dello statuto regionale, sono ad
essa riservate tutte le entrate tributarie erariali, dirette o
indirette, riscosse nell'ambito del suo territorio, ad eccezione di
quelle connotate dalla "novita'", il cui gettito sia destinato dalla
legge alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari
finalità contingenti o continuative dello Stato, che devono essere
espressamente indicate. A suo avviso, il requisito della "novita'"
sussisterebbe esclusivamente per le entrate derivanti da "un atto
impositivo nuovo, in mancanza del quale l'entrata non si sarebbe
verificata" e mancherebbe per quelle oggetto degli atti impugnati,
attuativi della clausola di riserva all'Erario dello Stato recata
dall'art. 14 del d.l. n. 79 del 1997, in relazione alle entrate
previste da detto decreto.
2.1. - Secondo la Regione Siciliana, la tassa ipotecaria
prevista dal n. 1 della tabella allegata al d.lgs. 31 ottobre 1990,
n. 347 è stata aumentata dall'art. 16, comma 1, della legge
24 dicembre 1993, n. 537 e dal d.l. 20 giugno 1996, n. 323,
convertito dalla legge 8 agosto 1996, n. 425 e, per entrambi gli
aumenti, è stata previstala clausola di riserva allo Stato, che
manca invece nel d.lgs. n. 347 del 1990, tant'è che mai
l'Amministrazione finanziaria avrebbe dubitato che sia di spettanza
regionale. Il primo degli atti impugnati, adottato ex art. 11, comma
6, d.l. n. 79 del 1997, nello stabilire le modalità di versamento
dei tributi in esso indicati, specificando i codici-tributo (comma 1)
ed i corrispondenti capitoli di imputazione al bilancio dello Stato,
all'art. 3 ha disposto che l'intero gettito della tassa ipotecaria
(codice 7092) debba essere versato alla Tesoreria provinciale dello
Stato. A suo avviso, il decreto dirigenziale, in questa parte,
sarebbe illegittimo, in quanto le modifiche introdotte dal d.l. n. 79
del 1997 riguarderebbero esclusivamente le modalità di riscossione e
versamento del tributo e, quindi, non sarebbe "nuovo".
In riferimento al secondo degli atti impugnati, la ricorrente
deduce che l'anticipazione dell'imposta sul trattamento di fine
rapporto (t.f.r.) oggetto dell'atto impugnato non costituirebbe un
nuovo tributo, nè incrementerebbe l'aliquota di un tributo
previgente, sicchè illegittimamente la circolare stabilisce che esso
debba essere versato all'Erario statale. Inoltre, poichè il suo
pagamento determina a favore del datore di lavoro un credito di
imposta, utilizzabile in occasione del pagamento delle ritenute sul
t.f.r. all'atto del collocamento a riposo del dipendente, l'Erario
regionale subirebbe per due volte una diminuzione delle entrate: la
prima, in virtù del mancato incasso dell'anticipazione di imposta;
la seconda, a causa dell'incidenza della rivalutazione del credito di
imposta al momento del pagamento del saldo.
Relativamente al terzo degli atti impugnati, la Regione osserva
che l'art. 9-bis commi da 6 a 11, del d.l. n. 79 del 1997 disciplina
la definizione delle liti pendenti dinanzi alle commissioni
tributarie alla data del 1 aprile 1996, mediante il pagamento di
somme proporzionate al valore della lite. A suo avviso, le direttive
contenute nel paragrafo titolato "Somme dovute per la definizione -
termine e modalità di versamento - comunicazione", disponendo che
per il loro versamento va utilizzato "il codice 1452, denominato
"chiusura lite fiscale pendente" e che esse "sono versate per intero
all'Erario/Stato, al Capo VI, Capitolo 1180, non articolato",
illegittimamente attribuirebbero allo Stato somme di spettanza della
Regione. La definizione delle liti disciplinata da detta norma
determinerebbe, infatti, il pagamento di somme relative ad entrate
attribuite alla Regione, sia che si tratti di tributi, sia che si
tratti di sanzioni, in quanto costituirebbero "cespiti di spettanza
regionale ex art. 3" del d.P.R. n. 1074 del 1965, i quali potrebbero
anche essere stati già contabilizzati nel bilancio regionale come
residui attivi.
La Regione Siciliana chiede, quindi, che la Corte annulli i tre
atti, limitatamente alle parti ed alle direttive sopra indicati,
asseritamente lesivi delle proprie attribuzioni costituzionalmente
garantite.
3. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili e comunque infondati.
In tutti gli atti di costituzione la difesa erariale premette che
l'art. 14 del d.l. n. 79 del 1997 riserva all'Erario statale le
entrate tributarie disciplinate da detto decreto e prevede che, con
decreto del Ministro delle finanze, emanato di concerto con il
Ministro del tesoro, devono essere stabilite le modalità di
attuazione della riserva. A suo avviso, i ricorsi sarebbero, quindi,
inammissibili, dato che riguarderebbero atti diversi da quello
previsto da detta norma, l'unico che, eventualmente, potrebbe
vulnerare le attribuzioni costituzionalmente garantite della Regione.
Relativamente al primo ricorso, l'Avvocatura sostiene che le
"tasse ipotecarie" previste dall'art. 19 del d.lgs. n. 347 del 1990
non sarebbero che gli emolumenti ed i diritti che i conservatori dei
registri immobiliari potevano incassare e fare propri ex art. 35
della legge 25 giugno 1943, n. 540. Nonostante la nuova
qualificazione come "tassa", sarebbe rimasta sostanzialmente
inalterata la destinazione di questa entrata, che renderebbe
irrilevante la mancanza nel d.lgs. n. 347 del 1990 dell'espressa
clausola di riserva all'Erario dello Stato.
Secondo l'Avvocatura, il secondo ricorso sarebbe infondato, sia
in quanto le istruzioni riguardanti il versamento dell'anticipo
dell'imposta su un determinato capitolo di entrata del bilancio non
implicano che le relative somme spettino definitivamente allo Stato,
sia in quanto l'anticipazione non costituirebbe un acconto Irpef,
dato che il prelievo fiscale è operato su di un credito non ancora
esigibile e ciò connoterebbe il tributo del requisito della
"novita'".
La difesa erariale eccepisce, infine, l'infondatezza del terzo
ricorso, deducendo che l'art. 9-bis del d.l. n. 79 del 1997
disciplinerebbe una forma di condono, prevedendo un eccezionale modo
di estinzione dell'obbligazione tributaria, in virtù del quale un
elemento essenziale dell'obbligazione originaria è sostituito con
effetto novativo da uno nuovo, così da configurare anche per questo
tributo il requisito della "novita'".
4. - All'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 la Regione
Siciliana ed il Presidente del Consiglio dei ministri hanno insistito
per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Questa Corte, con ordinanze depositate il 28 luglio 2000,
premesso che con sentenza n. 347 del 2000, nel giudizio di
legittimità costituzionale principale promosso dalla Regione
Siciliana in riferimento all'art. 14, comma 1, del d.l. 28 marzo
1997, n. 79, convertito dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di detta norma, nella
parte in cui, disponendo che le entrate previste da siffatto decreto
sono riservate all'Erario statale e che le modalità di attuazione
della clausola di riserva vanno stabilite con decreto ministeriale,
non prevede la partecipazione della Regione Siciliana al relativo
procedimento, ha ordinato che le cause fossero chiamate ad una nuova
udienza, allo scopo di permettere alle parti di determinarsi alla
luce della sopravvenuta sentenza.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002,
la ricorrente, in tutti e tre i giudizi, ha depositato memorie di
contenuto pressochè identico.
Secondo la Regione, permarrebbe il suo interesse all'annullamento
degli atti, sia in quanto, successivamente alla sentenza n. 347 del
2000, essi sono stati mantenuti fermi, sia in quanto, nonostante
l'art. 52 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, abbia disposto la
cessazione dell'efficacia delle clausole di riserva delle entrate in
favore dell'Erario dello Stato, questa norma produce effetti
esclusivamente per il futuro.
6. - Anche la difesa erariale ha depositato memorie in
prossimità dell'udienza pubblica.
L'Avvocatura, in riferimento al ricorso avente ad oggetto
l'attribuzione della tassa ipotecaria, ha rappresentato
"l'intervenuta formazione presso i competenti Organi di atteggiamento
recessivo dalla linea opposta, con l'atto di costituzione del
16 luglio 1997, all'assunto della ricorrente Regione".
Relativamente al giudizio introdotto con il terzo dei tre
ricorsi, la difesa erariale deduce che la sopravvenuta sentenza
n. 347 del 2000 escluderebbe l'"interesse ad una definizione nel
merito", in quanto deve "riconoscer(si) sussistente (...) l'esigenza
di valutazioni tecnico-finanziarie ai fini del riparto Stato-Regione
del gettito fiscale scaturente dalle disposizioni normative sulla
chiusura delle liti fiscali pendenti, con conseguente operatività
del principio di cooperazione e necessità della partecipazione della
Regione alla predisposizione delle misure attuative della disciplina
di legge in subiecta materia".
Infine, in riferimento al giudizio avente ad oggetto
l'anticipazione di imposta sul t.f.r., ad avviso dell'Avvocatura,
questa entrata dovrebbe essere considerata "nuova" e per essa non
sussisterebbe l'esigenza di quelle "complesse valutazioni tecnico
finanziarie" che renderebbero necessaria la partecipazione della
Regione al procedimento strumentale all'attuazione della clausola di
riserva. Si tratterebbe, infatti, di "una anticipazione della
ritenuta (ordinaria) collegata però alla maturazione, anzichè alla
corresponsione del t.f.r.", ossia ad un proprio presupposto
impositivo, che indurrebbe a qualificarlo come una "nuova imposta
(straordinaria)", non soggetta alle norme del d.l. n. 79 del 1997.
7. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle rispettive conclusioni.

Considerato in diritto

1. - I conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato
promossi dalla Regione Siciliana con tre distinti ricorsi hanno ad
oggetto un decreto dirigenziale e due circolari del Ministero delle
finanze nelle parti in cui, rispettivamente, stabiliscono obbligo e
modalità di versamento all'Erario dello Stato degli interi proventi
derivanti da una serie di entrate tributarie localmente riscosse,
puntualmente indicate nella narrativa in fatto, e in particolare
inerenti: a) alla tassa ipotecaria; b) all'acconto delle imposte da
trattenere ai lavoratori dipendenti all'atto della corresponsione dei
trattamenti di fine rapporto; c) all'importo dovuto per la chiusura
delle liti fiscali pendenti.
Secondo la Regione ricorrente, le entrate sopra indicate non
spetterebbero allo Stato, in quanto l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del
1965, ai sensi dell'art. 36, primo comma, dello statuto regionale,
riserva alla Regione tutte le entrate tributarie erariali, dirette o
indirette, riscosse nell'ambito del suo territorio, ad eccezione
delle "nuove entrate tributarie", il cui gettito sia destinato dalla
legge alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari
finalità contingenti o continuative dello Stato, specificate nella
legge medesima. Nessuna delle predette entrate, ad avviso della
Regione, sarebbe connotata dal requisito della "novita'", cosicchè
gli atti impugnati disporrebbero illegittimamente, in violazione
delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla Sicilia, che il
loro importo debba essere versato per intero all'Erario dello Stato.
2. - In linea preliminare si rileva che i tre ricorsi impugnano i
diversi atti in riferimento agli stessi parametri e svolgendo censure
ed argomentazioni in larga misura coincidenti, sicchè i relativi
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - I ricorsi sono fondati.
Va premesso che questa Corte con sentenza n. 347 del 2000 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, del
d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito dalla legge 28 maggio 1997,
n. 140 disposizione alla quale fanno riferimento gli atti impugnati -
"nella parte in cui, nel disporre che le modalità di attuazione
dello stesso articolo sono stabilite con decreto ministeriale, non
prevede che al relativo procedimento partecipi la Regione Siciliana".
La sentenza si basa essenzialmente sul principio - ribadito dalle
decisioni n. 98 e n. 340 del 2000 e n. 288 del 2001 secondo il quale
l'attuazione del meccanismo di deroga al principio di attribuzione
alla regione del gettito dei tributi erariali localmente riscossi
deve avvenire attraverso un procedimento non unilaterale affinchè
sia garantita alla regione stessa la possibilità di interloquire in
vista della tutela dei propri diritti. È infatti evidente che
l'esigenza di complesse operazioni di valutazione tecnico-finanziaria
ai fini del riparto tra Stato e regione dei gettiti in questione
postuli "la necessità di procedimenti che assicurino una doverosa
forma di partecipazione e consultazione della regione stessa, in
attuazione del principio di leale cooperazione" (sentenza n. 347 del
2000).
La mancanza, nella specie, di questo procedimento "concertato",
ai fini dell'emanazione del decreto di predisposizione dei criteri
tecnici di ripartizione, vizia pertanto, in via derivata, gli atti
impugnati in quanto applicativi del decreto stesso, con conseguente
lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite della
ricorrente.
Vanno pertanto annullati sotto questo profilo, con assorbimento
di ogni ulteriore motivo di censura, i predetti atti, limitatamente
alle parti impugnate, ancorchè la loro applicabilità sia venuta
meno a decorrere dal 1 gennaio 2002, in quanto l'art. 52, comma 6,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2002) ha stabilito che da detta data "cessano di avere applicazione
le riserve all'Erario statale già disposte ai sensi del primo comma
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio
1965, n. 1074 con leggi entrate in vigore anteriormente".

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara che non spetta allo Stato dare attuazione, con un
procedimento nel quale non è stata assicurata la partecipazione
della Regione Siciliana, alla riserva a favore dell'Erario statale
prevista dall'art. 14, comma 1, del d.l. 28 marzo 1997, n. 79 (Misure
urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, e
conseguentemente;
Annulla il decreto dirigenziale del Ministero delle finanze del
21 maggio 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 maggio
1997, n. 120, recante "Modalità di liquidazione e di pagamento delle
imposte ipotecarie e catastali, di bollo, delle tasse ipotecarie e
dell'imposta sostitutiva di quella comunale sull'incremento di valore
degli immobili relativi alle successioni", limitatamente all'art. 3,
nella parte in cui dispone che la tassa ipotecaria (codice 7092) è
versata per intero alla Tesoreria provinciale dello Stato;
Annulla la circolare del Ministero delle finanze, Dipartimento
delle entrate, dell'8 luglio 1997, n. 196/E, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 15 luglio 1997, n. 163, recante direttive in
ordine all'"Anticipo d'imposta sui trattamenti di fine rapporto. Art.
3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, commi da 211 a 213, come
sostituito dall'art. 2,comma 1, del d.l. 28 marzo 1997, n. 79,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140",
limitatamente al paragrafo 7, nella parte in cui dispone che le somme
da esso previste sono versate per intero all'Erario dello Stato;
Annulla la circolare del Ministero delle finanze, Dipartimento
delle entrate, del 4 luglio 1997, n. 190/E, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale dell'11 luglio 1997, n. 160, recante direttive in materia
di "Chiusura delle liti fiscali pendenti dinanzi alle commissioni
tributarie. Art. 9-bis del d.l. 28 marzo 1997, n.79, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140 (Gazzetta Ufficiale
n. 123 del 29 maggio 1997)", limitatamente alla parte in cui dispone
che le somme di cui al codice 1452, denominato "chiusura lite fiscale
pendente", sono versate per intero all'Erario dello Stato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redatore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 giugno 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
02C0595