1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 febbraio 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 febbraio 2007 (della Regione Toscana) Amministrazione pubblica - Istituzione dell'Agenzia per la formazione dei dirigenti e dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni - Organismi da utilizzare per le iniziative di formazione e di aggiornamento - Obbligo di scelta tra le sole strutture accreditate e certificate, secondo criteri determinati con regolamenti interministeriali, dall'Agenzia e inserite in apposito elenco nazionale - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata centralizzazione della funzione di accreditamento e certificazione delle istituzioni formative, pubbliche e private - Denunciata lesione della sfera di autonomia delle Regioni e degli enti locali, nelle materie di competenza residuale della formazione professionale e della organizzazione interna, lesione della funzione amministrativa in assenza di presupposti per l'attrazione in sussidiarieta', mancato coinvolgimento delle Regioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 581, 583 e 585. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 118. (007C0247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2007)

Ricorso per la regione Toscana in persona del suo Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 126
del 19 febbraio 2007, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, degli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
581, 583 e 585, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, (legge
finanziaria 2007).
Nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - S.O. n. 299 del
27 dicembre 2006 è stata pubblicata la legge n. 296/2006, recante
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007).
I commi 581, 583 e 585 dell'art. 1 della legge finanziaria 2007
prevedono l'istituzione dell'Agenzia per la formazione con la
finalità di riformare il sistema di formazione dei dirigenti e dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, in base al disposto del citato comma 581, detta
Agenzia è competente in materia di raccolta, elaborazione e sviluppo
delle metodologie formative; ricerca, sviluppo, sperimentazione e
trasferimento delle innovazioni di processo e di prodotto delle
pubbliche amministrazioni; accreditamento delle strutture di
formazione; cooperazione europea ed internazionale in materia di
formazione e innovazione amministrativa; supporto, consulenza e
assistenza alle amministrazioni pubbliche nell'analisi dei fabbisogni
formativi, nello sviluppo e trasferimento di modelli innovativi,
nella definizione dei programmi formativi.
Il successivo comma 583 dello stesso art. 1 in esame, stabilisce
espressamente che le pubbliche amministrazioni per la formazione e
l'aggiornamento professionale dei propri dipendenti devono procedere,
tramite gara, alla scelta dell'istituzioni formative, pubbliche o
private, dotate di competenza ed esperienza adeguate, tra le sole
strutture accreditate da detta Agenzia, e a tal fine inserite in un
apposito elenco nazionale tenuto da detta Agenzia per la formazione.
Ed ancora, il comma 585 del medesimo articolo stabilisce che
l'istituzione ed il funzionamento dell'Agenzia - definita quale
«struttura di governo e coordinamento unitario del sistema della
formazione pubblica» - siano disciplinati con uno o più regolamenti
interministeriali, senza alcun coinvolgimento delle regioni.
In altri termini, viene centralizzata la funzione di
accreditamento degli organismi formativi, pubblici e privati.
È pertanto evidente che le suddette norme, nel caso in cui si
riferiscano anche alle regioni, sono incostituzionali per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Come sopra rilevato, la Regione Toscana contesta la disciplina
contenuta nella legge finanziaria 2007, in base alla quale è imposto
a tutte le amministrazioni pubbliche, e quindi anche alle regioni ed
agli enti strumentali ed altri enti locali, di scegliere con
procedure selettive, i soggetti da utilizzare per le iniziative di
formazione e di aggiornamento dei propri dipendenti, esclusivamente
tra quei soggetti che risulteranno essere accreditati attraverso
l'iscrizione in uno specifico elenco nazionale tenuto dalla
istituenda Agenzia per la formazione e dalla stessa certificati.
Detta disciplina, nella parte in cui accentra in capo alla
Agenzia nazionale per la formazione, le funzioni di accreditamento e
di certificazione delle strutture formative, anche nei confronti
delle regioni e degli altri enti locali, è incostituzionale per
contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., sotto un duplice profilo,
intervenendo, da una parte, in materia di formazione professionale e,
dall'altra, in materia di organizzazione interna della regione e
degli enti dipendenti, entrambe materie di competenza esclusiva delle
regioni ai sensi dell'art. 117, comma 4, della Costituzione.
A) Come rilevato, si prevede un unico soggetto, a livello
centrale, competente all'accreditamento delle strutture di formazione
dei pubblici dipendenti, la cui «idoneita» è valutata secondo
criteri stabiliti, sempre a livello centrale, attraverso i citati
regolamenti interministeriali di cui al comma 585 dell'art. 1 in
esame, ai fini dell'inserimento delle stesse strutture nell'apposito
elenco nazionale tenuto dalla stessa Agenzia per la formazione;
inoltre, si vincolano anche le regioni ad avvalersi per la formazione
dei propri dipendenti delle sole strutture di formazione accreditate
da detta Agenzia nazionale: tutto ciò rappresenta un'inammissibile
lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite, in
primo luogo, in materia di formazione professionale.
È ormai chiarito, secondo il consolidato insegnamento della
Corte costituzionale, che la materia della formazione professionale
«appartiene, nell'assetto definito dal nuovo art. 117 della
Costituzione, alla competenza residuale delle regioni, in quanto non
è inclusa nell'elenco delle materie attribuite dal secondo comma
alla legislazione dello Stato ed è nel contempo espressamente
esclusa dall'ambito della potestà concorrente in materia di
istruzione, sancita dal successivo terzo comma» (Corte cost., sent.
n. 51/2005).
Con la sentenza della Corte costituzionale n. 50/2005 è stato
ulteriormente precisato che «La competenza esclusiva delle regioni in
materia di istruzione e formazione professionale riguarda la
istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono essere
impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia
mediante strutture proprie che le singole regioni possano approntare
in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi», restando esclusa la
sola «disciplina della istruzione e della formazione professionale
che i privati datori di lavoro somministrano in ambito aziendale ai
loro dipendenti» la quale «rientra invece nel sinallagma contrattuale
e quindi nelle competenze dello Stato in materia di ordinamento
civile».
In particolare alla luce dei su richiamati principi, la Corte
costituzionale, con la pronuncia in esame, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della disciplina statale in materia
di tirocini estivi di orientamento, in quanto detta disciplina
«dettata senza alcun collegamento con rapporti di lavoro, e non
preordinata in via immediata ad eventuali assunzioni, attiene alla
formazione professionale di competenza esclusiva delle regioni».
Nello stesso senso, la Corte costituzionale, con la successiva
sentenza n. 406/2006, ha riconosciuto la legittimità delle norme
regionali toscane riguardanti i compiti della regione relativi alla
valorizzazione e alla certificazione dei profili formativi dei
contratti di apprendistato e all'individuazione dei criteri e
requisiti di riferimento per la capacità formativa delle imprese,
proprio in ragione del fatto che dette norme si riferiscono alla
formazione esterna; in particolare, per quanto qui interessa, la
Corte ha rilevato che «l'individuazione delle capacità formative
delle imprese, che il censurato art. 2, lettera d), riconosce essere
obiettivo qualificante la formazione nell'apprendistato, non può che
riferirsi alle imprese che svolgono attività formativa esterna».
Infine, in un caso del tutto analogo a quello di specie - poichè
riguardanti norme statali (regolamentari), riferite anche alle
regioni, aventi ad oggetto i requisiti essenziali che le società
scientifiche devono possedere per svolgere le attività formative e
di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia
di sanità, ed altresì la previsione di poteri amministrativi di
verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento delle associazioni
scientifiche e di revoca del medesimo al Ministro della salute - la
Corte costituzionale (sentenza n. 328/2006) ha rilevato, tra l'altro,
la lesione delle competenze costituzionali proprie delle regioni, in
materia di formazione professionale, ordinamento degli uffici e, nel
caso di specie, dell'organizzazione sanitaria (in quanto si trattava
di strutture formative «al servizio» delle istituzioni pubbliche in
materia di sanita), tutte materie di competenza esclusiva regionale.
In particolare, nella citata pronuncia la Corte costituzionale ha
affermato che «L'oggetto del decreto impugnato è costituito dalla
definizione dei requisiti per il riconoscimento delle società
scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle
professioni sanitarie che intendano svolgere attività di
collaborazione con le istruzioni sanitarie ed attività di
aggiornamento professionale e, quindi, non è riconduciblie in
termini esclusivi ad un'unica materia, incidendo contestualmente su
più settori. In particolare, con riferimento all'aggiornamento
professionale, esso contiene profili inerenti alla «formazione
professionale»: l'aggiornamento professionale dei medici e degli
esponenti delle professioni sanitarie attiene, infatti, alla
formazione sul lavoro, successiva e quindi estranea alla formazione
universitaria, in quanto finalizzata all'esercizio della professione
medica e, più in generale, sanitaria (sentenze n. 406 del 2001,
n. 354 del 1994 e n. 316 del 1993).
Siffatta materia, tuttavia, neppure è idonea ad assorbire
l'intera disciplina di cui al decreto impugnato.
L'atto, in specie nella parte in cui definisce i requisiti che le
predette società ed associazioni tecnico-scientifiche delle
professioni sanitarie - che chiedono il riconoscimento - devono
possedere per poter svolgere attività di collaborazione con le
istituzioni sanitarie, incide, infatti, sulla materia sanità, con
profili che attengono, in particolare, all'organizzazione sanitaria,
[...]. Nelle stesse materie, tuttavia, l'art. 117 e l'art. 118 della
Costituzione, a seguito della riforma del titolo V della parte
seconda della Costituzione, delineano forme più ampie di autonomia
[...]. La «formazione professionale» è, infatti, materia
riconducibile alla competenza residuale delle regioni (quarto comma)
soggetta ai limiti generali stabiliti dal primo comma dell'art. 117
della Costituzione, fra i quali non vi è, ad esempio, quello delle
norme fondamentali di riforma economico-sociale (sentenza n. 274 del
2003), nè quello dell'interesse nazionale [...]. La sanità, d'altro
canto, è ripartita fra la materia di competenza regionale
concorrente della «tutela della salute» (terzo comma), la quale deve
essere intesa come «assai più ampia rispetto alla precedente materia
assistenza sanitaria e ospedaliera» (sentenze n. 181 del 2006 e
n. 270 del 2005), e quella dell'organizzazione sanitaria, in cui le
regioni possono adottare «una propria disciplina anche sostitutiva di
quella statale» (sentenza n. 510 del 2002). [...] Alla luce delle
suesposte considerazioni, deve ritenersi che il decreto impugnato,
dettando norme regolamentari che si pongono all'incrocio delle
suddette materie [...] vulneri le rispettive sfere di competenza
provinciale, definite in particolare dall'art. 117, terzo, quarto e
sesto comma, della Costituzione».
B) La disciplina statale in esame, inoltre, intervenendo con
norme vincolanti in materia di formazione dei pubblici dipendenti
anche di regioni ed enti regionali dipendenti, appare ulteriormente
lesiva delle competenze regionali costituzionalmente garantite con
riferimento all'organizzazione dei propri uffici, ai sensi
dall'art. 117, comma 4, Cost.
Come evidenziato anche dalla già citata sentenza della Corte
costituzionale n. 328/2006, le disposizioni aventi ad oggetto la
disciplina di funzioni di accreditamento e certificazione delle
strutture formative per l'aggiornamento professionale delle
istituzioni sanitarie, intervengono, oltre che in materia di
formazione professionale, anche in materia di organizzazione
sanitaria; analogamente, nel caso di specie, trattandosi della
formazione destinata anche ai pubblici dipendenti regionali, le
disposizioni in esame vanno ad incidere nella materia della
organizzazione dei propri uffici, di competenza regionale residuale.
In tale materia, la competenza legislativa delle regioni è
esclusiva e deve svolgersi nel rispetto della Costituzione e dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
Alla luce del rinnovato quadro costituzionale, la regione gode
quindi di piena autonomia nella gestione ed organizzazione dei propri
uffici e del relativo personale.
A questo proposito si osserva che già secondo l'indirizzo
giurisprudenziale della Corte costituzionale consolidatosi sotto il
regime del previgente art. 117 Cost., inaugurato con la sentenza
n. 10/1980, le regioni, in materia di ordinamento degli uffici e di
stato giuridico dei rispettivi dipendenti, erano titolari della più
ampia autonomia legislativa (cfr. in tal senso: sent. n. 10/1980;
sent. n. 277/1983; sent. n. 278/1983; sent. n. 219/1984; sent.
n. 290/1984; sent. n. 99/1986; ord. n. 10/1988; sent. n. 217/1987;
sent. n. 772/1988).
In particolare, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte
sottolineato «l'autonomia, costituzionalmente garantita, che
caratterizza la legislazione regionale in ordine a quella componente
dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti
dalla regione, rappresentata dallo stato giuridico e dal trattamento
economico del corrispondente personale. Senza di che si renderebbe
impossibile un'autonoma ed organica disciplina dello stato giuridico
dei dipendenti regionali, che verrebbe ridotta "ad una composita e
poliedrica legislazione di risulta, inevitabilmente modellata sui
vari stati giuridici delle varie amministrazioni e istituzioni di
provenienza del personale trasferito"; il che finirebbe per
comportare notevole pregiudizio all'autonomo assetto ed al
funzionamento degli uffici regionali» (Corte costituzionale sent.
n. 278/1983 che ripercorre, nei passi qui riprodotti, alcune
importanti sequenze della precedente sentenza n. 10/1980 già
citata).
Ed ancora, di recente, la Corte costituzionale ha ribadito
«l'ampia autonomia già riconosciuta alle regioni in materia di
organizzazione degli uffici e di stato giuridico dei dipendenti sotto
il regime del previgente art. 117 della costituzione» (Corte
costituzionale. ord. n. 515/2002).
In conclusione, la Corte ha avuto più volte modo di chiarire che
la competenza riconosciuta dall'art. 117 Cost. alle regioni a statuto
ordinario in materia di ordinamento dei propri uffici «è data alle
regioni medesime proprio al fine di organizzare gli uffici regionali
secondo le peculiarità dell'amministrazione di cui sono parte
(...)», (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 772/1988).
Tale orientamento è tanto più valido oggi, a seguito della
riforma del Titolo V della Costituzione, che ha ridefinito in termini
di forte autonomia il ruolo delle regioni all'interno
dell'ordinamento ed ha riconosciuto la più piena potestà
legislativa delle regioni in materia di ordinamento degli uffici e
del personale, materia in cui rientra evidentemente anche la
disciplina dell'aggiornamento professionale dei propri dipendenti.
Ed infatti, fin dalle prime pronunce, successive alla riforma del
Titolo V, la Corte costituzionale ha chiarito che la materia
dell'ordinamento e dell'organizzazione amministrativa delle regioni
spetta alla potestà legislativa esclusiva regionale prevista
dall'art. 117, comma 4, della Costituzione (cfr. in tal senso, le
sentenze della Corte costituzionale n. 274/2003; n. 3/2004; n. 4/2004
e n. 17/2004).
In particolare, ciò è affermato espressamente dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 274/2003 e nella pronuncia
n. 17/2004, ove è rilevato che «nell'assetto delle competenze
costituzionali configurato dal nuovo titolo V, parte II, della
Costituzione, l'auto finanziamento delle funzioni attribuite a
regioni ed enti locali non costituisce altro che un corollario della
potestà legislativa regionale esclusiva in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa..."».
Ed ancora, l'ecc.ma Corte costituzionale, con riferimento
all'art. 19, comma 14, della legge n. 448/2001 (c.d. legge
finanziaria 2002), ha avuto modo di precisare che tale articolo,
nella parte in cui prevede che le amministrazioni pubbliche
promuovono iniziative di alta formazione del personale e finanziano
borse di studio per l'iscrizione dei dipendenti ai corsi di laurea
triennali, costituisce si una norma permissiva nei confronti delle
richiamate pubbliche amministrazioni, tuttavia, sottolinea la Corte,
«ciò non è ancora sufficiente per escludere la lesione delle
prerogative regionali, in quanto pure una norma permissiva presuppone
una rivendicazione di competenza statale, per cui se la norma dovesse
trovare applicazione anche nei confronti delle amministrazioni non
statali si porrebbe il problema della esorbitanza di essa dall'ambito
della disciplina «dell'ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali», riservata in via
esclusiva alla legislazione statale».
Continua pertanto la sentenza che «occorre sottolineare che
l'art. 19 della legge finanziaria per il 2002, che riguarda le
assunzioni di personale, si apre al comma 1, con un espresso
riferimento alle "amministrazioni dello Stato" e si svolge in modo da
far ritenere che il generico richiamo alle amministrazioni pubbliche,
contenuto nel comma 14, non possa essere letto altro che come
sinonimo di statali (...)» (sentenza della Corte costituzionale
n. 3/2004, e nello stesso senso anche la sentenza n. 17/2004).
Ed ancora, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la sentenza
n. 380/2004, ha a tal proposito affermato che «La regolamentazione
dell'accesso ai pubblici impieghi mediante concorso è riferibile
all'ambito della competenza esclusiva statale, sancita dall'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., solo per quanto riguarda i concorsi
indetti dalle amministrazioni statali e dagli enti pubblici
nazionali. Non altrettanto può dirsi per l'accesso agli impieghi
presso le regioni e gli altri enti regionali, cui appunto si
riferisce la censura proposta dalla ricorrente.
Se, come la Corte ha già affermato (sentenza n. 370 del 2003),
una disciplina normativa non può essere ricondotta all'ambito della
legislazione residuale delle regioni, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117, sol perchè non sia immediatamente riferibile ad una
delle materie elencate nei commi secondo e terzo, tuttavia, nella
specie, è di immediata percezione proprio l'impossibilità di
collocare la disciplina in esame nei cataloghi delle competenze
legislative statali esclusive o concorrenti, come evocate dalla
difesa del Presidente del Consiglio dei ministri.
Da tale impossibilità discende la fondatezza della tesi della
ricorrente, secondo cui la regolamentazione delle modalità di
accesso al lavoro pubblico regionale -- in quanto riconducibile alla
materia innominata dell'organizzazione amministrativa delle regioni e
degli enti pubblici regionali -- è preclusa allo Stato (a maggior
ragione attraverso disposizioni di dettaglio), e spetta alla
competenze residuale delle regioni (v. sentenza n. 2 del 2004),
ovviamente nel rispetto dei limiti costituzionali (v. sentenza n. 274
del 2003)".
Le impugnate disposizioni violano totalmente la suddetta
autonomia legislativa regionale, perchè vincolano la formazione del
personale regionale e degli enti dipendenti all'utilizzo delle
strutture formative accreditate dall'Agenzia nazionale per la
formazione, secondo criteri determinati esclusivamente a livello
centrale, così interferendo sull'organizzazione amministrativa
regionale e degli enti ed aziende regionali.
Anche sotto tale profilo si evidenzia, pertanto, l'illegittimità
costituzionale dei commi 581, 583 e 585 dell'art. 1 della legge
finanziaria 2007, per contrasto con l'art. 117, comma 4, Cost.
C) Infine, le norme in esame, attribuendo poteri amministrativi
di accreditamento e di certificazione all'Agenzia nazionale per la
formazione - disciplinata con regolamento interministeriale e
definita dalla legge stessa quale organo di governo e coordinamento
unitario del sistema della formazione pubblica -- contrastano anche
con l'art. 118 Cost.
Infatti, nel caso di specie, analogamente al caso esaminato dalla
Corte costituzionale con la già citata sentenza n. 328/2006,
«"l'attrazione in sussidiarieta'" della funzione, non è in alcun
modo dimostrata [dal]la necessità dell'esercizio unitario della
medesima e non è stato rispettato il principio della leale
collaborazione, essendo stato adottato l'atto impugnato senza il
necessario coinvolgimento delle autonomie regionali e provinciali (ex
plurimis, sentenze n. 270 e n. 242 del 2005)».
In ogni caso le disposizioni in esame sarebbero incostituzionali
per violazione dell'art. 118 Cost. sotto altro profilo, anche
perchè, pur vincolando anche le regioni e gli altri enti locali, non
prevedono alcun idoneo coinvolgimento delle regioni (intesa), nel
procedimento di accreditamento delle istituzioni formative, nè per
la determinazione dei requisiti di idoneità delle stesse istituzioni
per l'inserimento nell'albo, coinvolgimento che sarebbe invece
imprescindibile a fronte dell'interferenza della disciplina in ambiti
materiali di competenza regionale, secondo quanto affermato nella
sentenza n. 303/2003.
Per tutti i motivi suddetti le impugnate disposizioni appaiono
incostituzionali anche perchè vanificano il sistema di formazione
professionale per i dipendenti e gli enti regionali che in questi
anni le regioni hanno sviluppato nell'esercizio delle proprie
competenze.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 581, 583 e 585 della legge 27
dicembre 2006 n. 296, per i motivi indicati nel presente ricorso.
Si deposita la delibera della Giunta regionale Toscana di
autorizzazione a stare in giudizio n. 126/2007.
Firenze-Roma, addì 23 febbraio 2007
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
07C0247