1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 1994
N. 5 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 1994 (del Presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia) Finanza pubblica allargata - Interventi correttivi di finanza pubblica - Previsione che le pubbliche amministrazioni provvedano entro il 31 dicembre 1994 e, successivamente, con cadenza biennale, alla verifica dei carichi di lavoro - Divieto alle pubbliche amministrazioni di assumere personale a tempo determinato e di stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre mesi - Previsione che per il primo giorno di ogni periodo ininterrotto di congedo straordinario spettano al pubblico dipendente tutti gli assegni ridotti di un terzo, escluse le indennita' per servizi e funzioni di carattere speciale e per prestazioni di lavoro straordinario - Qualificazione di dette norme quali norme di riforma economico- sociale in assenza delle caratteristiche sostanziali che tali norme debbano avere secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale - Lesione della sfera di competenza della regione in materia di ordinamento degli uffici e stato giuridico del personale da essa dipendente - Riferimento al ricorso n. 79/1993 proposto dalla stessa regione avverso il d.l. n. 470/1993 disciplinante la stessa materia. (Legge 24 dicembre 1993 n. 537, art. 3, quinto, ventitreesimo, trentottesimo, trentanovesimo, quarantunesimo e sessantaseiesimo comma). (Statuto Friuli-Venezia Giulia, art. 4). (094C0080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-1994)

Ricorso del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia
Giulia, rappresentato e difeso - come da procura in calce - dall'avv.
Renato Fusco, avvocato della regione, e dall'avv. Gaspare Pacia del
Foro di Trieste, con domicilio eletto presso l'ufficio della regione
in Roma, piazza Colonna n. 355, ricorrente, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 5, comma 23, comma 38, comma 39,
comma 41 e comma 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, concernente
"Interventi correttivi di finanza pubblica", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 28 dicembre 1993, n. 121.
Con l'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il Governo della
Repubblica, fu delegato ad emanare uno o più decreti legislativi
"diretti al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della
spesa per il settore del pubblico impiego, al miglioramento
dell'efficienza e della produttività, nonchè alla sua
riorganizzazione", nel rispetto dei principi e criteri direttivi,
elencati nello stesso articolo.
Di questo art. 2, è a ricordare - per quel che più avanti si
dirà - il secondo comma dove è scritto che "le disposizioni del
presente articolo e dei decreti legislativi, in esso previsti,
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione" e che "i principi desumibili dalle disposizioni del
presente articolo costituiscono, altresì, per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome di Trento e Bolzano, norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
In attuazione della delega, il Governo emanò il d.l. 3 febbraio
1993, n. 29, avente come titolo "Razionalizzazione della
organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421".
Di questo d.l. n. 29/1993, vanno evidenziati:
il primo comma dell'art. 1, dove è stabilito che le
disposizioni del d.l. "disciplinano l'organizzazione degli uffici e
i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche";
il secondo comma dello stesso art. 2, dove si dà la definizione
delle amministrazioni pubbliche, includendovi espressamente le
regioni;
il terzo comma del medesimo articolo, dove si ripete quanto già
dichiarato rispetto ai contenuti della legge delega n. 421/1992, che,
cioè, "le disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" e che "i
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
costituiscono, altresì per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e Bolzano, norma fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica".
Ad integrazione correttiva del d.l. n. 29/1993, giusta la
previsione dell'art. 2, quinto comma, della legge n. 421/1992, fu poi
emanato il d.l. 10 novembre 1993, n. 470, avente come titolo, per
l'appunto, "Disposizioni correttive del d.l. 3 febbraio 1993, n. 29,
recante razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego".
Di questo d.l. n. 470/1993 va richiamato il terzo comma dell'art.
3 (rectius: sub art. 3, il sostituito art. 13 del d.l. n. 29/1993),
dove è stabilito che "le regioni a statuto speciale e le province di
Trento e Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai
principi del presente capo".
Notisi, incidentalmente, che il comma appena trascritto è stato
impugnato dalla ricorrente regione davanti alla ecc.ma Corte con
ricorso iscritto al n. 79/1993.
Nel quadro normativo così fugacemente tracciato, si inserisce,
ora, la legge ordinaria 24 dicembre 1993, n. 537 (coeva alla legge
finanziaria 1994), dal titolo "Interventi correttivi di finanza
pubblica", dove sono contenute alcune disposizioni, che, se ed in
quanto applicabili anche alla regione Friuli-Venezia Giulia, appaiono
lesive della sfera di competenza primaria ad essa costituzionalmente
assegnata dall'art. 4, n. 1, dello statuto speciale di autonomia
(l.c. 31 gennaio 1963, n. 1).
Queste disposizioni lesive sono racchiuse nell'art. 3 di detta
legge, rispettivamente, ai commi qui appresso elencati:
a) comma 5, laddove si prescrive che le pubbliche
amministrazioni (comprese le regioni) "provvedono entro il 31
dicembre 1994, e successivamente, con cadenza biennale, alla verifica
dei carichi di lavoro";
b) comma 23, laddove è stabilito che "è fatto divieto alle
pubbliche amministrazioni, di cui al comma 5, di assumere personale a
tempo determinato e di stabilire rapporti di lavoro autonomo per
prestazioni superiori a tre mesi";
c) comma 38, laddove si dispone che "i tre giorni di permesso
mensile, di cui all'art. 33, coma 3, della legge 5 febbraio 1992, n.
104, non sono computati al fine del raggiungimento del limite fissato
dal terzo comma dell'art 37 del d.P.R. n. 3 del 1957, come sostituito
dal comma 37 del presente articolo";
d) comma 39, laddove è sancito che "per il primo giorno di
ogni periodo ininterrotto di congedo straordinario spettano al
pubblico dipendente tutti gli assegni, ridotti di un terzo, escluse
le indennità per servizi e funzioni di carattere speciale e per
prestazioni di lavoro straordinario";
e) comma 41, laddove si chiarisce che "le disposizioni, di cui
ai commi 37, 38 e 39 si applicano a tutte le pubbliche
amministrazioni, ancorchè i rispettivi ordinamenti non facciano
rinvio al citato t.u. approvato con d.P.R. n. 3 del 1957";
f) comma 66, laddove si conclama che "le disposizioni in
materia di rapporti di lavoro dipendente ed autonomo, contenute nella
presente legge, costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che
provvedono in materia nell'ambito della loro autonomia e nei limiti
della propria capacità di spesa".
La disposizone sub a), facendo obbligo alla regione di provvedere
alla verifica dei carichi di lavoro - verifica evidentemente
preordinata ad inammissibili controlli di merito - determina una
intromissione nella organizzazione degli uffici regionali ed impone
comportamenti incompatibili con l'autonomia della regione, senza
alcuna copertura costituzionale.
La disposizione sub b) impedisce alla regione di provvedere
responsabilmente al fabbisogno di personale e determina una
ingiustificata menomazione della potestà amministrativa regionale in
un settore particolarmente delicato, qual'è quello del pubblico
impiego.
Le disposizioni sub c) e sub d) introducono limitazioni
autoritative nei contenuti del rapporto di impiego regionale,
invadendo un campo che non può non esere riservato alla regione cui
in via esclusiva compete la diretta responsabilità del buon
andamento dell'azione amministrativa regionale.
La disposizione sub e) - se ed in quanto sia intesa a rendere
applicabili anche alle regioni ed, in particolare, alla regione
Friuli-Venezia Giulia i commi ivi richiamati - è, ovviamente, pur
essa costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 4, n. 1,
dello statuto di autonomia.
Altrettanto è a dirsi della disposizione sub f), se ed in quanto
sia rivolta ad imporre, con violazione della predetta norma
statutaria, comportamenti e adempimenti lesivi della autonomia
regionale.
Indipendentemente dai contenuti specifici delle disposizioni
censurate, è poi da considerare che il loro oggetto sicuramente
sconfina in una materia che è devoluta alla competenza esclusiva
della regione: la materia dell'"ordinamento" degli uffici regionali e
dello "stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto"
(citato art. 4, n. 1, dello statuto).
Ed allora è da chiedersi se codeste disposizioni abbiano, o non,
un valida copertura costituzionale per poter incidere su di un
terreno costituzionalmente riservato alla regione: verte su ciò la
questione di legittimità costituzionale che con il presente ricorso
si solleva.
In realtà, questa copertura non esiste.
Nè può invocarsi, in senso contrario, l'affermazione contenuta
(come più sopra si è ricordato) nel secondo comma dell'art. 2 della
legge n. 421/1922 e nel terzo comma dell'art. 2 del d.l. n. 29/1993:
l'affermazione, cioè, che i principi desumibili dalle fonti ivi
richiamate "costituiscono norme fondamentali di riforma economico-
sociale della Repubblica".
Come più volte ribadito da codesta ecc.ma Corte, statuizioni del
genere non producono alcun effetto se ad esse non corrisponde la
sostanza delle cose. E la sostanza delle cose - se non si vuole
incorrere in una colossale iperbole - è che nessuna delle
disposizioni censurate può essere seriamente elevata al rango di
norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica.
Piuttosto è da avanzare, in chiusura, il ragionevole dubbio -
già più sopra accennato - che codeste disposizioni non siano
riferibili alla regione Friuli-Venezia Giulia, nè alle altre regioni
a statuto speciale.
L'art. 35 della legge n. 537/1993, nella quale le disposizoni
stesse sono contenute, così, infatti, espressamente ma poco
chiaramente dispone: "Restano salve le competenze delle regioni a
statuto speciale in materia, che provvedono alle finalità della
presente legge secondo i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione".
Nella doverosa considerazione di tale situazione d'incertezza, il
presente ricorso deve intendersi proposto in via cautelativa, per la
eventualtà, cioè, che la Corte ecc.ma non ritenga di riconoscere la
inapplicabilità, nel Friuli-Venezia Giulia, delle disposizioni
censurate della legge n. 537/1993 e non ritenga, coneguentemente di
dichiarare, per tale motivo, la inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni stesse, in quanto
riferite alla regione ricorrente.

P. Q. M.
Per le considerazioni suesposte che si fa riserva di illustrare,
di precisare e di integrare nel corso del giudizio, si chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale delle disposizoni elencate in epigrafe, per la parte
in cui la discipina, in esse prevista, concerne la regione Friuli-
Venezia Giulia.
Trieste, addì 25 gennaio 1994
Avv. Renato FUSCO - Avv. Gaspare PACIA

94C0080