1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 12-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 ottobre 2002
Ordinanza emessa il 10 ottobre 2002 dal tribunale di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Demasi Vincenzo e I.P.E.S. della Provincia di Bolzano Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Provincia di Bolzano - Alloggi sociali dell'Istituto per l'Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (I.P.E.S.) - Canone - Determinazione per il periodo anteriore all'entrata in vigore della L.P. n. 13/1998 e del relativo D.P.G.P. di esecuzione n. 59/1999 - Inclusione nel computo della pensione di invalidita' sociale - Ingiustificato deteriore trattamento dei titolari di pensioni di invalidita' sociale rispetto ai titolari di pensioni di guerra e ai titolari delle rendite INAIL (non computate nel calcolo del canone). - Legge della Provincia di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4, art. 6-bis, comma 4, come modificato dall'art. 6, lett. b), della legge della Provincia di Bolzano 20 dicembre 1993, n. 27; legge della Provincia di Bolzano 17 dicembre 1998, n. 13, art. 112, comma terzo; decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano 15 settembre 1999, n. 51, art. 7, lett. b). - Costituzione, art. 3. (003C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 12-3-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa civile
n. 1021/1999 R.G. promossa da Demasi Vincenzo, rappresentato e
difeso, giusta delega a margine del ricorso introduttivo del
giudizio, dall'avv. Pappalardo e dall'avv. M. Ortore, con elezione di
domicilio presso lo studio degli stessi, parte ricorrente;
Nei confronti di I.P.E.S., Istituto per l'Edilizia Sociale della
Provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, giusta delega in
calce alla comparsa di costituzione e risposta, dall'avv. E.
Bertorelle, con elezione di domicilio presso lo studio dello stesso,
parte convenuta.
In punto: determinazione canone di locazione; ricorso ex
art. 447-bis c.p.c.;

In fatto

Con ricorso depositato il 2 luglio 1999 Demasi Vincenzo, premesso
di essere sia assegnatario di alloggio sociale I.P.E.S. dal 1 gennaio
1996, sia titolare di pensione di invalidità civile assoluta esente
da tassazione I.R.P.E.F. ai sensi dell'art. 34 d.P.R. n. 601/1973, ha
chiesto la rideterminazione del canone di locazione da lui pagato, in
quanto nella sua quantificazione era stato tenuto conto della
suddetta pensione. Costituitasi in giudizio l'I.P.E.S. ha, in un
primo momento, esclusivamente contestato la astratta possibilità per
il giudice ordinario di disapplicare atti normativi quali sono i
regolamenti delegati ed evidenziato che la normativa applicabile al
caso di specie era rappresentata dalla l.p. 1998 n. 13 e dal relativo
regolamento di esecuzione (d.P.G.P. n. 51/1999), i quali, oltretutto,
avevano sostituito la l.p. n. 13/1977 invocata dalla controparte.
Con ordinanza del 19 giugno 2002 il giudice ha disposto
consulenza tecnica al fine di poter procedere della rideterminazione
del canone, ritenendo, per quanto riguarda gli anni anteriori
all'entrata in vigore della l.p. n. 13/1998 e del relativo d.P.G.P.
di esecuzione n. 51/1999, di dovere esclusivamente verificare la
correttezza dell'inclusione tra i redditi della pensione di
invalidità civile erogata al ricorrente, e, per quanto concerne il
periodo successivo, di poter disapplicare (con efficacia limitata al
presente giudizio) direttamente il regolamento di esecuzione della
legge provinciale includente la suddetta pensione, in virtù della
sua natura formale di atto amministrativo.
All'udienza del 13 dicembre 2001 (ovverosia all'esito del
deposito dell'elaborato peritale e previa concessione di rinvio per
esame dello stesso ad opera delle parti) il procuratore dell'istituto
convenuto ha effettuato nuove deduzioni a verbale in ordine alla
formulazione del regolamento di esecuzione della l.p. n. 13 del 1977.

In diritto

Il rapporto di locazione oggetto di causa e, pertanto, la esatta
determinazione del canone relativo sono disciplinati da due leggi
provinciali (rectius: due regolamenti di attuazione, essendo questi
ultimi che sanciscono i criteri di quantificazione) successive, le
quali, pur prospettando problemi giuridici diversi, hanno in comune
l'inclusione (per una determinata quota o per l'intero), nel calcolo
dell'importo dovuto a titolo di canone locativo, della pensione di
invalidità civile erogata al ricorrente dalla Provincia autonoma di
Bolzano ex l.p. n. 46/1978 e riconosciuta esente da tassazione
I.R.P.E.F. dallo stesso ente territoriale.
Devesi, inoltre, preliminarmente rilevare che la Provincia
autonoma di Bolzano risulta titolare di potestà normativa primaria
in materia di edilizia sovvenzionata (art. 8 d.P.R. n. 670/1972) e
che, pertanto, l'autorità giurisdizionale è legittimata a sollevare
questione di costituzionalità della normativa provinciale ai sensi
del combinato disposto degli artt. 134 Cost., 1 e 2 legge
costituzionale n. 1/1948.
Passando all'esame del merito della questione, va evidenziato,
per quanto attiene al periodo anteriore all'entrata in vigore della
l.p. n. 13/1998 e del relativo d.P.G.P. di esecuzione n. 51/1999, che
la determinazione del canone per gli alloggi sociali dell'I.P.E.S. è
regolamentato dall'art. 14, secondo comma, della l.p. di Bolzano
n. 13 del 1977 ("Per capacità economica del nucleo familiare di cui
al precedente secondo comma si intende la somma dei redditi imputata
all'assegnatario stesso ed alle persone con esso abitualmente
conviventi ... omissis") e dal relativo regolamento di esecuzione ("I
criteri di attuazione dei principi contenuti nel secondo comma del
presente articolo vengono stabiliti con regolamento di esecuzione
della presente legge").
Il suddetto regolamento di esecuzione (ovverosia il d.P.G.P. n. 1
del 14 gennaio 1986) prevede(va) che la capacità economica del
nucleo familiare dell'assegnatario va(andava) calcolata a norma del
quarto comma dell'art. 6-bis della legge provinciale 2 aprile 1962
n. 4 e successive modifiche, il quale, a sua volta, all'esito della
modifica/aggiunta introdotta con l'art. 6, lett. b), della l.p.
n. 27/1993, stabilisce(stabiliva) che le pensioni per invalidi civili
(e per handicappati e gli assegni alimentari) sono pure calcolati
nella misura del 75%.
Ad opinione di questo giudice, però, il quarto comma
dell'art. 6-bis della l.p. 2 aprile 1962 n. 4 come risultante
all'esito della modifica introdotta con l'art. 6, lett. b), della
l.p. n. 27/1993 si pone in contrasto con l'art. 3 della Costituzione
nella parte in cui include il 75% delle pensioni per invalidi civili
nella base di calcolo del canone di locazione degli alloggi sociali,
atteso che lo stesso appare disciplinare situazioni uguali in modo
difforme sulla base delle seguenti considerazioni:
a) l'esenzione dalla tassazione I.R.P.E.F. ex art. 34 del
d.P.R. n. 601/1973 da parte dell'ente erogante la pensione di
invalidità civile oggetto del presente processo, appare avere il
valore di riconoscimento della sua natura assistenziale e, pertanto,
del suo sganciamento dall'attività lavorativa resa dal cittadino
(l'art. 34 del d.P.R. n. 601/1973, infatti, mentre enuncia
espressamente, tra gli emolumenti esenti, le pensioni di guerra di
ogni tipo, individua con riferimento alla funzione assistenziale i
"sussidi corrisposti dallo Stato e da altri enti pubblici" non
sottoposti a tassazione I.R.P.E.F.);
b) la suddetta esenzione non appare, secondo il diritto
vivente, essere limitata al settore fiscale ma, al contrario, appare
coinvolgere ogni momento in cui sia richiesta la valutazione delle
componenti reddituali di un soggetto, determinando quali voci
costituiscano reddito del cittadino (si cfr. Corte dei conti
n. 69513/1993 e Cass. n. 97/10397);
c) il quarto comma dell'art. 6-bis della legge provinciale 2
aprile 1962 n. 4 come modificato dall'art. 6, lett. b), della l.p.
n. 27/1993, prevede l'inclusione nel calcolo del canone
esclusivamente del 75% delle pensioni per invalidi civili (per quanto
rileva in questa sede) escludendo, quindi, a contrario che nel
suddetto calcolo le pensioni di guerra e quelle erogate dall'INAIL
ovverosia emolumenti, non solo, sottoposti ad identico regime
fiscale, ma caratterizzati, anche, dalla mancata correlazione
sinallagmatica con un rapporto di lavoro e, quindi, da una funzione
assistenziale e/o risarcitoria/indennitaria analoga a quella propria
delle pensioni per invalidi civili.
Per quanto concerne poi la rilevanza della suddetta questione per
la decisione del caso concreto oggetto di giudizio, si evidenzia:
la normativa provinciale sopra richiamata, pur essendo stata
espressamente abrogata dalla l.p. n. 13/1998 (art. 151) e dal
d.P.G.P. n. 51/1999 (art. 19), risulta applicabile al rapporto di
locazione per cui è causa sino all'entrata in vigore della suddetta
legge provinciale in virtù del principio di irretroattività delle
leggi e, pertanto, l'eventuale accoglimento della presente eccezione
avrebbe indubbi riflessi sulla rideterminazione del canone di
locazione come chiesta dal ricorrente;
il rinvio effettuato dalla norma regolamentare a quella
legislativa locale (ovverosia quello con cui l'art. 1 del d.P.G.P.
n. 1/1986 richiama la l.p. n. 4/1962 "e successive modifiche" va
considerato come formale e non ricettizio, attese, da un lato, la
funzione della norma richiamata, la quale, essendo volta a stabilire
limiti massimi di reddito è caratterizzata dalla necessità di
adeguare periodicamente gli stessi e, dall'altro lato,
l'utilizzazione del plurale nella formulazione del rinvio (per tale
soluzione ermeneutica in ordine alla natura del rinvio, si veda Cass.
n. 82/955);
la natura formale del suddetto rinvio implica che la legge
provinciale richiamata non entra a fare parte integrante del
regolamento di esecuzione richiamante, con la conseguenza che la
stessa, non solo, è sensibile a tutte le modificazioni successive
all'entrata in vigore di quest'ultimo, ma non acquista, neppure, la
natura di atto formalmente amministrativo (come tale disapplicabile
direttamente dal giudice ordinario in caso di sussistenza di uno dei
tre vizi invalidanti).
Diverse considerazioni dovrebbero valere, invece, per la
normativa provinciale attualmente in vigore (ovverosia la l.p.
n. 13/1998 ed il D.P.G.P. n. 51/1999) e disciplinante il canone di
locazione del ricorrente dal 27 gennaio 1999.
La legislazione provinciale appare, infatti, effettuare un rinvio
non ad uno specifico e determinato regolamento, ma alla fonte di
produzione di esso e, quindi, a tutti gli atti consimili provenienti
dalla medesima fonte subordinata (l'art. 112, terzo comma, della l.p.
n. 13/1998 recita, infatti: "Per capacità economica del nucleo
familiare si intendono tutti i redditi di tutte le persone conviventi
con il locatario, come determinati con regolamento di esecuzione. Nel
regolamento di esecuzione vengono determinate anche le quote esenti
per familiari a carico").
Il suddetto rinvio appare, pertanto, di natura formale e non
ricettizia con la conseguenza, da un lato, che il contenuto della
normativa regolamentare subordinata non entra a far parte del
precetto della norma giuridica di rinvio e, dall'altro lato che il
regolamento di esecuzione, quale, appunto atto formalmente
amministrativo, è disapplicabile dal giudice ordinario (naturalmente
con effetti limitati al caso sottoposto al suo giudizio e senza
alcuna operazione additiva e/o sostitutiva dell'operato
dell'autorità amministrativa) anche per vizio di eccesso di potere
ovverosia per contrasto con l'art. 3 della Cost. (si vedano sul
punto: Cass. sez. lav. n. 92/2199, Cass. s.u. n. 91/2985, Cass. s.u.
n. 97/4670 e Cass. sez. lav. n. 91/1054).
In considerazione, però, del fatto che la natura formale del
suddetto rinvio potrebbe non essere condivisa da altri giudicanti e
che, oltretutto, parte della giurisprudenza di legittimità appare
effettuare ulteriori distinzioni e negare, in particolari ipotesi, la
possibilità per il giudice ordinario di disapplicare il regolamento
di esecuzione (si veda Cass. sez. lav. n. 89/685) a tenore della
quale: "il regolamento di esecuzione di una legge può essere
considerato quale atto amministrativo illegittimo, e quindi può
essere disapplicato dal giudice ordinario, quando contenga norme che
superino la necessità di dare attuazione alla legge o addirittura le
siano contrarie, ma non quando contenga norme che completino o
integrino la legge. È, pertanto, legittima - in quanto emessa
praeter legem e non in contrasto con la ratio di risocializzazione
del condannato od internato perseguita dall'istituto della
semilibertà ex art. 48, legge 28 luglio 1975 n. 354 - la
disposizione dell'art. 51 del regolamento di esecuzione di detta
legge approvato con d.P.R. 29 aprile 1976 n. 431, la quale, in
coerenza con il divieto di possesso di moneta all'interno
dell'istituto, obbliga il datore di lavoro dei condannati ed
internati in regime di semilibertà a versare la retribuzione alla
direzione dell'istituto penitenziario, restando altresì escluso che
la stessa disposizione regolamentare possa ritenersi viziata da
eccesso di potere in quanto riferisce l'obbligo suddetto solo
all'ipotesi del lavoro subordinato e non anche a quella del lavoro
autonomo"), questo giudice solleva cautelativamente la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 112, comma terzo, della l.p.
Bolzano n. 13/1998, e dell'art. 7, lettera b), del d.P.G.P. Bolzano
n. 51/1999, con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non
include tra le eccezioni al calcolo del canone anche le pensioni per
invalidità civile oltre a quelle di guerra ed alle rendite
I.N.A.I.L.
La norma regolamentare citata, infatti, recita testualmente:
"agli effetti del comma 3 dell'art. 112 della legge ed ai fini del
calcolo del canone di locazione nel valutare la capacità economica
si considerano: b) tutti i redditi del locatario e delle persone con
esso conviventi nell'abitazione non soggetti all'imposta sul reddito,
i quali sono a disposizione della famiglia in modo continuativo ad
eccezione dell'indennità di accompagnamento, delle borse di studio
per studenti, che sono destinate al finanziamento del sostentamento
della vita al di fuori della famiglia, delle pensioni di guerra e
delle rendite I.N.A.I.L.
Valgono, per quanto riguarda le argomentazioni a sostegno del
contrasto, le considerazioni sopra svolte in relazione al comma
quarto dell'art. 6-bis della l.p. n. 2/1962 come modificato dalla
l.p. n. 27/1993 con l'unica differenza che nel caso di specie la
violazione del principio di eguaglianza appare ancora più manifesta
a fronte dell'espressa esclusione delle pensioni di guerra e delle
rendite I.N.A.I.L. e del calcolo intero e non per quota della
pensione di invalidità civile.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 e 2 legge Cost. n. 1/1948, 23 legge
Cost. n. 87/1953, rilevato il contrasto del quarto comma
dell'art. 6-bis della legge provinciale 2 aprile 1962, n. 4 come
modificato dall'art. 6, lett. b), della l.p. n. 27/1993 e degli
artt. 112, comma terzo, della l.p. Bolzano n. 13/1998 e 7, lettera
b), del d.P.G.P. Bolzano n. 51/1999, con l'art. 3 della Costituzione,
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con sospensione di giudizio in corso;
Ordina la notifica a cura della cancelleria della presente
ordinanza di trasmissione alle parti eventualmente non presenti
all'udienza del 10 ottobre 2002 nonchè al presidente della giunta
provinciale e del consiglio provinciale di Bolzano.
Bolzano, addì 10 ottobre 2002
Il giudice: Mirandola
03C0153