1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2013
Ordinanza del 15 gennaio 2013 emessa dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile promosso da Muntoni Luigi e Marcabi Gioia contro Bianucci Pierluigi. Locazione di immobili urbani - Contratti di locazione ad uso abitativo, comunque stipulati, non registrati entro il termine stabilito dalla legge - Disciplina applicabile a decorrere dalla (tardiva) registrazione - Fissazione del canone annuo in misura pari al triplo della rendita catastale (con adeguamento ISTAT dal secondo anno) in sostituzione del maggior importo eventualmente convenuto dalle parti - Previsione introdotta [contestualmente al regime della cedolare secca sugli affitti] da decreto legislativo in materia di federalismo fiscale - Denunciata estraneita' ai principi e criteri direttivi della legge n. 42 del 2009 - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 3, comma 8, lett. c). - Costituzione, art. 76, in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42. (13C00146) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2013)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento n. 2939/2012 r.g.a.c. promosso da Muntoni Luigi,
Marcabi Gioia (Avv.to Marco Gaito); contro Bianucci Pierluigi (Avv.
Filippo Tagliaferri).
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 12 dicembre
2012 ha pronunciato la seguente ordinanza.
Luigi Muntoni e Marcabi Gioia hanno intimato al conduttore
Pierluigi Bianucci sfratto per morosità in relazione ad immobile ad
uso abitativo concesso in locazione (secondo il tipo delineato
dall'art. 2 c. 3 legge n. 431/98) con contratto del 10 aprile 2010 e
sottoposto a registrazione nel dicembre 2011. Più precisamente la
registrazione del contratto avvenne su richiesta del conduttore il
giorno 2, mentre il locatore la effettuò il giorno 6.
A sostegno della domanda risolutiva i locatori hanno esposto che
il conduttore ha corrisposto - a partire dal mese di dicembre del
2011 - canone nettamente inferiore a quello pattuito (così
accumulando nel tempo rilevante debito).
Il conduttore si è opposto alla convalida assumendo che non è
inadempiente. Infatti, così sostiene, essendo stato registrato il
contratto solo il 2 dicembre 2011 da quel mese ha iniziato a
corrispondere il canone nella misura stabilita dal comma 8 dell'art.
3 del d.lgs. n. 23/2011 (canone annuo pari al triplo della rendita
catastale).
Esaurita la fase sommaria, si è dato modo di esperire l'(allora)
obbligatoria procedura di mediazione, che però non ha avuto esito
positivo.
Gli attori, ora, in fase cognitiva piena, insistono nella domanda
di risoluzione del contratto di locazione per inadempimento del
conduttore e per il pagamento delle differenze dovute tra il canone
pattuito e quello corrisposto dal conduttore. Il convenuto resiste
riportandosi a quanto sopra sommariamente esposto.
Parte attrice ha avanzato eccezioni di costituzionalità delle
disposizioni contenute negli artt. 3 comma 8 e 9 del d.lgs. n.
23/2011 per violazione degli artt. 3, 42, 55 e 76 della Carta.
La questione rilevante nel presente giudizio riguarda al disposto
dell'art. 3 comma 8 lett. c del d.lgs. n. 23/2011.
Con esso si prevede che «Ai contratti di locazione degli immobili
ad uso abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i
presupposti, non sono registrati entro il termine stabilito dalla
legge, si applica la seguente disciplina:... c) a decorrere dalla
registrazione il canone annuo di locazione è fissato in misura pari
al triplo della rendita catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo
anno, in base al 75 per cento dell'aumento degli indici ISTAT del
prezzi al consumo per le famiglie degli impiegati ed operai. Se il
contratto prevede un canone inferiore, si applica comunque il canone
stabilito dalle parti.».
Nella controversia non vengono in rilevo gli effetti della
tardiva registrazione sulla durata del contratto o sulla disciplina
della sua rinnovazione (considerati dalle lett. a) e b) dello stesso
comma 8.)
Non rileva neppure per la decisione che questo giudice è
chiamato a pronunciare l'applicazione del comma 9 del medesimo art. 3
poichè nella specie non si è registrato un contratto con canone
inferiore a quello effettivo o di «comodato fittizio», per usare la
terminologia del legislatore.
È invece rilevante nella definizione della controversia la
previsione della lett. c) del comma 8, poichè la riduzione del
canone operata dal conduttore a partire dalla registrazione (tardiva)
incide per la sussistenza, consistenza e gravità dell'inadempimento
dedotto come risolutivo ed anche per la domanda di pagamento delle
differenze tra il pattuito ed il versato, formulata in giudizio dai
locatori.
Sempre sotto il profilo della rilevanza della questione, non può
convenirsi con l'interpretazione - cui pure fanno riferimento gli
attori - secondo cui la disposizione in parola si riferisce
esclusivamente ai contratti conclusi dopo l'entrata in vigore del
d.lgs. n. 23/2011.
Il comma 10 del solito art. 3: «La disciplina di cui ai commi 8 e
9 non si applica ove la registrazione sia effettuata entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto», si
riferisce proprio ai contratti stipulati anteriormente al 7 aprile
2011 (data di entrata in vigore del d.lgs. n. 23/2011) rimettendo «in
termini» - per la utile registrazione ai fini che interessano - anche
quelle locazioni per le quali era già spirato il termine per la
tempestiva registrazione (30 giorni dalla stipula). Nella specie la
registrazione è avvenuta dopo il sessantesimo giorno successivo
all'entrata in vigore del d.lgs. n. 23/2011 e dunque, l'applicazione
del comma 8 lett. c dell'art. 3 del d.lgs. n. 23/2011 appare certa e
da essa non può prescindersi per la decisione. Ritiene questo
giudice siano manifestamente infondate le questioni sollevate
dall'attore in riferimento ai parametri degli art. 41 e 42 Cost.
(compressione dell'attività economica dei privati, tutela
costituzionale della proprieta'), poichè non è affatto limitata la
possibilità di disporre redditiziamente dei propri beni, salva
l'imposizione degli oneri tributari (in questo caso la registrazione)
che ne possono condizionare l'efficacia. Il dubbio circa la
violazione dell'art. 3 Cost. genericamente sollevata dagli attori,
appare per come esposta manifestamente infondata non essendo
prospettata la omogenea situazione diversamente disciplinata.
Parimenti appare manifestamente infondato il dubbio circa la
violazione dell'art. 53 Cost. La norma in questione non impone
retroattivamente alcuna tassa o imposta e tanto meno per fatti che
non evidenzino la capacità contributiva del cittadino.
Il dubbio di costituzionalità che questo giudice ritiene -
invece - sussistere è il seguente: la norma in questione costituisce
eccesso di delega rispetto ai limiti che derivano dall'art. 76 Cost.
alla legge delegata al Governo?
Il decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23 (Disposizioni in
materia di federalismo Fiscale Municipale) costituisce attuazione
della delega legislativa contenuta nella legge 5 maggio 2009 n. 42,
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'art. 119 della Costituzione).
Nel preambolo del decreto delegato si specifica che si tratta, in
particolare, dell'attuazione degli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21,
e 26».
E dunque le norme contenute nel decreto delegato - giusto l'art.
76 Cost. - devono rispettare la determinazione dei criteri direttivi
e gli oggetti definiti contenuti nella legge delegante.
Il Giudice delle Leggi afferma: il controllo della conformità
della norma delegata alla norma delegante richiede un confronto tra
gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l'uno relativo alla
disposizione che determina l'oggetto, i principi e i criteri
direttivi della delega; l'altro relativo alla norma delegata da
interpretare nel significato compatibile con questi ultimi. Il
contenuto della delega deve essere identificato tenendo conto del
complessivo contesto normativo nel quale si inseriscono la legge
delega ed i relativi principi e criteri direttivi, nonchè delle
finalità che la ispirano, verificando, nel silenzio del legislatore
delegante sullo specifico tema, che le scelte del legislatore
delegato non siano in contrasto con gli indirizzi generali della
medesima. I principi posti dal legislatore delegante costituiscono,
poi, non soltanto base e limite delle norme delegate, ma anche
strumenti per l'interpretazione della loro portata; e tali
disposizioni devono essere lette, fintanto che sia possibile, nel
significato compatibile con detti principi, i quali, a loro volta,
vanno interpretati alla luce della ratio della legge delega. La
delega legislativa non esclude ogni discrezionalità del legislatore
delegato, che può essere più o meno ampia, in relazione al grado di
specificità dei criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per
valutare se il legislatore abbia ecceduto tali - più o meno ampi -
margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio della
delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente.
L'art. 76 Cost. non osta, infatti, all'emanazione di norme che
rappresentino un ordinario sviluppo e, se del caso, un completamento
delle scelte espresse dal legislatore delegante, poichè deve
escludersi che la funzione del legislatore delegato sia limitata ad
una mera scansione linguistica delle previsioni stabilite dal primo;
dunque, nell'attuazione della delega, è possibile valutare le
situazioni giuridiche da regolamentare ed effettuare le conseguenti
scelte, nella fisiologica attività di riempimento che lega i due
livelli normativi.
Il comma 8 del d.lgs. n. 23/2011 prevede - per quel che qui
interessa - la sostituzione della pattuzione tra le parti della
misura convenuta del corrispettivo locativo con altra misura
imperativamente «stabilita». Sostituzione che opera nei rapporti tra
le parti solo in senso favorevole al conduttore, giacchè secondo
l'ultimo inciso della lettera c) se il «contratto» (che quindi non
viene costituito dalla registrazione, ma vi preesiste) prevede un
canone inferiore a quello che deriva dalla triplicazione della
rendita catastale «minimo», resta valido tra le parti quello
pattuito.
In altri termini il legislatore pare aver previsto una sorta di
inserzione (ex art. 1339 c.c.) di clausola legale (sulla misura del
canone) conseguente alla tardiva registrazione, che determina la
caducazione dei patti sul punto difformi (se il corrispettivo è
superiore al triplo della rendita catastale).
La finalità della norma in questione appare evidente. Il
legislatore delegato ha inteso predisporre un meccanismo che
scoraggia il locatore dall'omettere la registrazione del contratto (e
con questo evidenziare il cespite reddituale che percepisce),
rafforzando l'interesse del conduttore alla registrazione (ancorchè
tardiva) con il «premio» della riduzione del canone. La riconduzione
del canone pattuito a quello «stabilito» con il triplo della rendita
catastale, in questa prospettiva appare come una sorta di «sanzione
civile» (nullita'/inefficacia del patto relativo alla misura del
canone) che consegue comportamento fiscalmente omissivo o negligente
del locatore. E questo benchè secondo la disciplina sull'imposta di
registro entrambe le parti siano obbligate a provvedere
tempestivamente alla registrazione dell'atto cui partecipano.
L'emersione del «nero» è così realizzata ponendo, per così,
dire, «in conflitto» gli interessi economici delle parti, seppur con
l'effetto in qualche modo paradossale, che dal momento della
registrazione, il reddito tassabile per il locatore non sarà quello
pur emerso (ed ipoteticamente non dichiarato ai fini dell'imposizione
diretta), ma quello minore del triplo della rendita catastale.
Tutto questo, va pure detto, in un panorama normativo (art. 10
legge n. 212/2000 c.d. «Statuto del contribuente») che nel definire
quale principio generale dell'ambito di tutela dell'affidamento e
buona fede del contribuente, prevede che le violazioni di
disposizioni di rilievo esclusivamente tributario non possono
determinare la nullità del negozio privato.
Dubita questo giudice che l'esito dell'interpretazione della
norma delegata con quanto previsto dalla legge delegante possa
considerarsi coerente e/o conseguente con i principi e criteri
direttivi della seconda.
Se si passano in rassegna le disposizioni della legge delegante
(art. 2, 11, 12, 13, 21 e 26), questo giudice dubita possano
ravvisarsi in esse direttive o principi da cui derivi la possibilità
di sanzionare (solo a causa della omessa o tardiva registrazione) con
la sua nullita'/inefficacia, la clausola sulla misura del canone,
altrimenti lecita, sostituendola d'imperio con la previsione di una
misura legale.
In particolare, appaiono del tutto estranee a tale correlazione
le disposizioni contenute negli artt. 11, 12, 13, 21 del legge n.
42/2009.
L'art. 2 (comma secondo) se pur ispirato complessivamente a
garantire agli enti locali un adeguato e più proporzionato livello
di entrata tributaria (anche mediante l'attribuzione a loro del
gettito di imposte che derivano da cespiti immobiliari posti nel loro
territorio, ad esempio l'imposta di registro sui contratti
immobiliari relativi a tali beni), si dubita possa dirigere
l'attività legislativa delegata fino a modificare il regolamento
degli interessi privati, essendo comunque assicurata l'entrata
tributaria con il pagamento dell'imposta e relative soprattasse e
sanzioni al momento della registrazione tardiva.
Infine, l'art. 26 della legge-delega che porta in rubrica
«contrasto dell'evasione fiscale», pare demandare al Governo il
potere legislativo secondo criteri e principi che organizzano le
fonti informative in possesso delle varie articolazioni degli Enti
pubblici utili per le attività di contrasto all'evasione o regole di
forme premiali per gli Enti (e non per i privati) che realizzano
determinati obiettivi di contenimento o razionalizzazione della
finanza pubblica. Dubita questo giudice che da tali direttive e
principi possa farsi discendere la facoltà di regolare il rapporto
privato di locazione sostituendo clausole volute con quelle
imperativamente imposte.
Anche perchè se veramente l'art. 26 (contrasto all'evasione
fiscale) costituisse l'ambito della legislazione delegata in cui si
esplica l'art. 3 comma 8, non si capirebbe razionalmente (art. 3
Cost.) il motivo per cui questa disposizione debba valere per le sole
locazioni abitative, e non anche per le locazioni non abitative e
parimenti rilevanti fiscalmente.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 e 137 Cost., 1 legge cost. 9 febbraio 1948 n.
1 e 23 legge 11 marzo 1953, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
comma 8 lett. c) del decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23
attuativo della legge-delega 5 maggio 2009 n. 42 nella parte in cui
prevede che «Ai contratti di locazione degli immobili ad uso
abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non
sono registrati entro il termine stabilito dalla legge, si applica la
seguente disciplina:... c) a decorrere dalla registrazione il canone
annuo di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti.» per
violazione dell'art. 76 Cost.
Ordina che il presente provvedimento, a cura della Cancelleria,
sia notificato alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
Costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazione e comunicazioni.
Dichiara sospeso il presente giudizio.

Firenze, 7 gennaio 2013

Il Giudice