1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 16-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 luglio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 luglio 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Livelli essenziali di assistenza (LEA) - Norme della Regione autonoma Sardegna - Medici del ruolo unico dell'assistenza primaria - Previsione che e' autorizzato, nelle more dell'approvazione dell'accordo integrativo regionale di categoria, l'innalzamento del massimale fino al limite massimo di 1.800 scelte, su base volontaria, per i medesimi medici operanti in aree disagiate individuate dalla Regione nelle quali tale innalzamento si rende necessario per garantire l'assistenza. - Legge della Regione autonoma Sardegna 5 maggio 2023, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di assistenza primaria), art. 1, comma 1. (23C00122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 16-8-2023)

Ricorso ex art. 127 Cost. per la Presidenza del Consiglio dei
ministri (c.f. 97163520584), in persona del Presidente pro tempore,
ex lege rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato
(c.f. 80224030587), presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei
confronti della Regione Sardegna, in persona del Presidente pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023, pubblicata nel
B.U.R. n. 24 del 5 maggio 2023, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di assistenza primaria».
Premessa.
Legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023, pubblicata
nel B.U.R. n. 24 del 5 maggio 2023, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di assistenza primaria», presenta profili di illegittimità
costituzionale; come da delibera del Consiglio dei ministri in data
22 giugno 2023 viene pertanto proposto il presente ricorso ex art.
127 Cost. per i seguenti motivi.
La legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023, recante
«Disposizioni urgenti in materia di assistenza primaria», pubblicata
nel B.U.R. n. 24 del 5 maggio 2023, presenta profili di
illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 1, comma 1, in
quanto eccede dalle competenze statutarie della regione Sardegna
(articoli 3, 4 e 5, legge costituzionale n. 3 del 1948) e, ponendosi
in contrasto con la normativa statale di riferimento, dispone in
violazione della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, comma secondo, lettera I),
Cost.) e altresì in violazione dell'esigenza connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza (art. 3, Cost.).
In particolare, l'art. 1, comma 1, della legge in esame prevede
che «È autorizzato, nelle more dell'approvazione dell'accordo
integrativo regionale di categoria, l'innalzamento del massimale fino
al limite massimo di 1.800 scelte, su base volontaria, per i medici
del ruolo unico dell'assistenza primaria che operano in aree
disagiate individuate dalla Regione nelle quali tale innalzamento si
rende necessario per garantire l'assistenza».
Al riguardo, si rileva che l'art. 38 dell'Accordo collettivo
nazionale dei medici di medicina generale del 28 aprile 2022, ai
commi 1 e 2, stabilisce che: «1. I medici del ruolo unico di
assistenza primaria iscritti negli elenchi possono acquisire un
numero massimo di scelte pari a 1.500 unità. Eventuali deroghe al
massimale possono essere autorizzate in relazione a particolari
situazioni locali, ai sensi dell'art. 48, comma 3, punto 5, della
legge n. 833/1978, per un tempo determinato, non superiore comunque a
sei mesi. 2. In attuazione della programmazione regionale, l'AIR
(Accordo integrativo regionale) può prevedere l'innalzamento del
massimale di cui al comma 1 fino al limite massimo di 1.800 scelte
esclusivamente per i medici che operano nell'ambito delle forme
organizzative multiprofessionali del ruolo unico di assistenza
primaria, con personale di segreteria e infermieri ed eventualmente
altro personale sanitario, per assicurare la continuità
dell'assistenza, come previsto dall'art. 35, comma 5 e/o in aree
disagiate individuate dalla regione nelle quali tale innalzamento si
rende necessario per garantire l'assistenza».
Ciò premesso, al fine di comprendere le censure che afferiscono
alla suindicata disposizione regionale, è opportuno procedere ad una
preliminare disamina dell'assetto regolatorio del rapporto di lavoro
tra il Servizio sanitario nazionale e i medici di medicina generale.
Già con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 («Istituzione del
servizio sanitario nazionale»), il legislatore ha disciplinato il
rapporto di lavoro de quo, al fine di garantire di necessaria
uniformità sul territorio nazionale, assicurata attraverso la piena
conformità delle convenzioni alle previsioni dettate dagli accordi
collettivi. Si segnala, in particolare, che l'art. 48 (Personale a
rapporto convenzionale) della legge n. 833 del 1978, stabilisce che
«l'uniformità del trattamento economico e normativo del personale
sanitario a rapporto convenzionale è garantita sull'intero
territorio nazionale da convenzioni, aventi durata triennale, del
tutto conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati tra il
Governo, le regioni e l'Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI) e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in
campo nazionale di ciascuna categoria. (...)».
L'art. 8, comma 1, del decreto legislativo n. 502 del 1992
(«Disciplina dei rapporti per l'erogazione delle prestazioni
assistenziali»), poi, ripropone tale principio (configurandosi quale
norma interposta), precisando che il rapporto tra il Servizio
sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed i pediatri di
libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni di durata
triennale conformi agli accordi collettivi nazionali.
L'art. 2-nonies del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81
(«Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la
salute pubblica»), infine, ha confermato la così delineata struttura
di regolazione del contratto del personale sanitario a rapporto
convenzionale, «garantito sull'intero territorio nazionale da
convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati
mediante il procedimento di contrattazione collettiva definito con
l'accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
previsto dall'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
e successive modificazioni», precisando che «tale accordo nazionale
è reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza permanente, di
cui all'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Così perimetrato il contesto normativo della materia di che
trattasi, è possibile rilevare che la disciplina del rapporto di
lavoro del personale medico di medicina generale in regime di
convenzione, sebbene sia di natura professionale, risulta demandata
all'intervento della negoziazione collettiva, il cui procedimento è
stato modellato dal legislatore con espresso richiamo a quello
previsto per la contrattazione collettiva dal decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 («Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche») per il personale della
pubblica amministrazione il cui rapporto è stato privatizzato. In
materia di rapporto tra i diversi livelli di negoziazione collettiva
(nazionale, regionale e aziendale), assume particolare rilievo il
richiamo, ad opera dall'art. 4 della legge n. 412 del 1991, all'art.
40 («Contratti collettivi nazionali e integrativi») del decreto
legislativo n. 165 del 2001.
Detta disposizione prevede che la contrattazione collettiva
integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti
stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono. È lo stesso art.
40, poi, a disporre, a garanzia del rispetto di tali stringenti
vincoli, la nullità e l'inapplicabilità di clausole dei contratti
collettivi integrativi difformi dalle previsioni del livello
nazionale.
In attuazione delle citate disposizioni statali, è intervenuto
l'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale che, a sua volta, individua gli specifici
aspetti rimessi alla definizione della negoziazione regionale.
Dal quadro normativo così delineato emerge chiaramente come alle
regioni sia preclusa l'adozione di una normativa che incida su un
rapporto di lavoro già sorto e, nel regolarne il trattamento
giuridico ed economico, di sostituirsi alla contrattazione
collettiva, fonte imprescindibile di disciplina (cfr. Corte
costituzionale, sentenze n. 20 del 2021; n. 157/2019; n. 153/2021),
si citano, richiamandoli integralmente, in particolare i seguenti
principi affermati nelle citate sentenze: sentenza 153/2021: «Come
questa Corte ha già chiarito, «il principio di riserva di
contrattazione collettiva non può essere derogato nemmeno in via
provvisoria» (sentenza n. 81 del 2019, punto 3.6. del Considerato in
diritto)»; sentenza 20/2021. «L'esigenza di garantire l'uniformità,
nel territorio nazionale, delle regole che presiedono alla
determinazione del trattamento economico dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni giustifica l'inerenza della relativa
disciplina alla materia «ordinamento civile» ... sarà pur sempre la
contrattazione collettiva, nella sua evoluzione dinamica, a definire
il trattamento retributivo dei dipendenti pubblici»; sentenza
157/2019: «il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale
costituisce un rapporto privatistico di lavoro autonomo di tipo
professionale con la pubblica amministrazione; rapporto riconducibile
dunque all'art. 2222 del codice civile, che per la sua particolare
disciplina si configura in termini di "parasubordinazione"» (Corte di
cassazione, sezioni unite, ordinanza 21 ottobre 2005, n. 20344;
sezione lavoro, sentenza 8 aprile 2008, n. 9142).
2.2. La disciplina del rapporto di lavoro in oggetto è stata
configurata, fin dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione
del Servizio sanitario nazionale), in termini di necessaria
uniformità sul territorio nazionale, assicurata attraverso la piena
conformità delle convenzioni alle previsioni dettate dagli accordi
collettivi.».
In particolare appare di esemplare chiarezza e completezza la
motivazione di quest'ultima sentenza, che giunge alle predette
conclusioni attraverso una puntuale ricostruzione normativa che si
snoda attraverso la citazione dell'art. 48 (Personale a rapporto
convenzionale) della legge n. 833 del 1978, del comma 1 dell'art. 8
(Disciplina dei rapporti per l'erogazione delle prestazioni
assistenziali) del decreto legislativo n. 502 del 1992, del comma 9
dell'art. 4 (Assistenza sanitaria) della legge n. 412 del 1991,
dell'art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2003)», dell'art. 2-nonies del
decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per
fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica).
Alla luce di quanto rappresentato, è chiaro come il legislatore
regionale, con le previsioni di cui all'art. 1, comma 1, della legge
regionale in esame, abbia inteso esercitare una competenza che esula
da quelle che gli sono riconosciute dalla legge statale di
riferimento, dal momento che autorizza una deroga in aumento al
numero massimo di assisiti, sostituendosi alle previsioni della
contrattazione integrativa e, al contempo, discostandosi da quelle
della contrattazione collettiva nazionale. Ed invero, quando - come
nel caso all'esame - un contratto collettivo nazionale determina,
negli ambiti di disciplina ad esso riservati da una legge dello
Stato, le materie e i limiti entro i quali deve svolgersi la
contrattazione collettiva integrativa, non è consentito ad una legge
regionale derogare a quanto in tal senso disposto dal contratto
collettivo nazionale.
La norma eccede dalle competenze statutarie attribuite alla
regione dal suo statuto speciale, di cui agli articoli 3, 4 e 5 della
legge costituzionale n. 3/1948, in quanto la previsione regionale
configura una violazione della competenza statale esclusiva in
materia di «ordinamento civile», atteso che, come sopra illustrato,
la normativa statale (l'art. 8 del decreto legislativo n. 502 del
1992), riserva ad apposite convenzioni di durata triennale, conformi
agli accordi collettivi nazionali, la disciplina del rapporto di
servizio sanitario con i medici di medicina generale e l'art. 48
della legge n. 833/1978, in particolare, riserva la disciplina dei
medici in regime di convenzione, quali sono i medici del ruolo unico
di assistenza primaria, a convenzioni triennali stipulate tra il
Governo, l'ANCI e i sindacati, anche a garanzia dell'uniformità di
trattamento normativo ed economico sull'intero territorio nazionale.
Conseguentemente, l'Accordo collettivo nazionale dei medici di
medicina generale del 28 aprile 2022, all'art. 38, comma 2, riserva
all'Accordo integrativo regionale - AIR, l'innalzamento a 1800
assistiti del massimale fissato dal comma 1 del medesimo articolo.
Risulta quindi evidente che l'innalzamento dei massimali in
questione non poteva in alcun caso essere autorizzato con norma
regionale. Ne deriva che, con il proprio intervento, il legislatore
regionale ha violato le norme della contrattazione collettiva
nazionale sostituendosi alla contrattazione integrativa.
In conclusione, l'art. 1, comma 1, della legge in esame eccede
dalle competenze attribuite alla regione dal suo statuto speciale, si
pone in contrasto con la normativa statale di riferimento
sopracitata, che demanda la disciplina del rapporto di lavoro del
personale medico in regime di convenzione all'intervento della
negoziazione collettiva e, pertanto, si pone in violazione dell'art.
117, comma secondo, lettera I) della Costituzione che riserva alla
competenza statale esclusiva la materia «ordinamento civile» nonchè
in violazione dell'esigenza connessa al precetto costituzionale di
eguaglianza (art. 3, Cost.), di garantire l'uniformità, sul
territorio nazionale, delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti in questione.
Per i motivi esposti, la legge regionale in epigrafe,
limitatamente alle disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, viene con
il presente atto impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 127 Cost., come da attestazione della delibera del
Consiglio dei ministri in data 22 giugno 2023 che si deposita,
unitamente alla proposta di impugnativa.

P. Q. M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale, nei sensi sopra esposti, dell'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023, pubblicata nell
BUR n. 24 del 5 maggio 2023, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di assistenza primaria».
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge
della Regione Sardegna in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna.
Con riserva di illustrare ulteriormente e sviluppare in prosieguo
i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 28 giugno 2023

Il vice avvocato generale: De Giovanni