1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 16 gennaio - 4 febbraio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza e non manifesta infondatezza della questione - Eccepita carenza di motivazione - Insussistenza. Non manifesta infondatezza della questione - Sussistenza - Profilo di novita', rispetto a precedente questione gia' decisa con sentenza. Regione Lombardia - Farmacia - Orari, chiusura infrasettimanale e festiva, turni e ferie - Prospettata restrizione dell'accesso degli utenti al servizio farmaceutico e dell'iniziativa economica degli esercenti le farmacie, con incidenza sul diritto alla salute e sul principio di buon andamento - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21, artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8. - Costituzione, artt. 3, 41, 32 e 97. (003C0086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7
e 8 della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21
(Riordino della normativa sugli orari di apertura e sui turni di
servizio delle farmacie della Regione Lombardia e delega alle aziende
sanitarie locali delle competenze amministrative in materia di
commercio all'ingrosso di medicinali ad uso umano), promossi con due
ordinanze del 22 febbraio 2002 dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, iscritte ai nn. 270 e 271 del registro ordinanze
2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1a
serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione della Farmacia Corvetto S.a.s. ed
altre e della Farmacia Rovani S.a.s., della Regione Lombardia,
dell'Associazione chimica farmaceutica lombarda tra titolari di
farmacia e dell'Ordine dei farmacisti delle Province di Milano e di
Lodi;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2002 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per la Farmacia Corvetto
S.a.s. ed altre e per la farmacia Rovani S.a.s., Beniamino Caravita
di Toritto per la Regione Lombardia, Massimo Luciani per
l'Associazione chimica farmaceutica lombarda fra titolari di
farmacia, Giovanni Pellegrino e Bruno Riccardo Nicoloso per l'Ordine
dei farmacisti delle Province di Milano e di Lodi.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, con
due distinte ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. 270 e 271 del
2002), emesse in data 22 febbraio 2002, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 ed 8 della
legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21 (Riordino della
normativa sugli orari di apertura e sui turni di servizio delle
farmacie della Regione Lombardia e delega alle aziende sanitarie
locali delle competenze amministrative in materia di commercio
all'ingrosso di medicinali ad uso umano), per ritenuto contrasto
degli stessi con gli artt. 41, 32 e 97 della Costituzione, nonchè
con l'art. 3, Cost., implicitamente evocato in motivazione.
2. - In fatto, il giudice remittente espone, nell'ordinanza
n. 270 del 2002, di essere stato investito dell'anzidetta questione
nel corso di un giudizio introdotto da alcuni farmacisti nei
confronti della A.S.L. - città di Milano, e, nell'ordinanza 271 del
2002, di essere stato investito della stessa questione nel corso di
altro giudizio introdotto da un farmacista nei confronti della A.S.L.
- Provincia di Milano 3. Entrambi i giudizi erano diretti ad ottenere
l'annullamento del calendario 2001, emesso in attuazione della legge
reg. Lombardia n. 21 del 2000, nella parte relativa alla previsione
di limitazioni di orario, turni e ferie.
3. - In diritto, lo stesso giudice ritiene la questione rilevante
ai fini della decisione del ricorso e non manifestamente infondata
nel merito.
In sostanza, dopo aver affermato la natura pubblica del servizio
svolto dalle farmacie, egli sostiene che il contingentamento e la
pianta organica delle farmacie sono posti dal legislatore proprio
nella prospettiva del servizio pubblico, nell'interesse, sia degli
utenti, che dei farmacisti, in quanto per un verso assicurano una
distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio che avvantaggia
gli utenti, e, per altro verso, assicurano un bacino d'utenza ai
farmacisti.
Peraltro lo stesso giudice remittente afferma poi che i limiti di
orario non hanno alcun effetto sullo sviamento della clientela e che
la loro liberalizzazione non porrebbe a rischio le cosiddette sedi
disagiate. Indurrebbero a ritenere ciò l'evoluzione degli stili di
vita e la stessa legislazione successiva sulle farmacie: il fatto che
le farmacie vendono non solo farmaci, ma anche altri prodotti, che vi
è stata una liberalizzazione degli orari e dei turni delle attività
commerciali, un'accentuazione della concorrenza in conformità alle
direttive comunitarie - decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114
(Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) e legge
10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del
mercato) -, una nuova disciplina dei turni di lavoro e di riposo, una
diversa organizzazione interna delle farmacie e così via dicendo. In
questa mutata prospettiva, secondo il giudice remittente, non
costituirebbe più un ostacolo quanto dispone in materia del tutto
analoga la sentenza di questa Corte n. 446 del 1988.
4. - Con due memorie, di identico contenuto, del luglio 2002 si
sono costituite, quali parti ricorrenti nel giudizio a quo, le
farmacie Corvetto, Scevola, San Siro, Castoldi, Carlo Erba e Rovani,
sostenendo le ragioni espresse nell'ordinanza di remissione.
In dette memorie si evidenzia innanzitutto che la questione in
esame è diversa da quella decisa da questa Corte con sentenza n. 446
del 1988, perchè in quel caso si discuteva della legittimità
costituzionale delle sole norme che stabiliscono la chiusura per
ferie ed il riposo settimanale, in questo caso invece viene censurata
anche la disposizione che stabilisce gli orari di apertura e chiusura
delle farmacie, aspetto, questo, sul quale la Corte dovrà
pronunciarsi per la prima volta.
Proseguendo nel discorso, le memorie contestano che la previsione
dei limiti di apertura e chiusura delle farmacie serva ad assicurare
la capillarità del sistema farmaceutico, in quanto tale capillarità
è garantita dalla programmazione della pianta organica, strutturata
in modo tale che a ciascuna farmacia sia comunque assicurato un certo
bacino di utenza. Ciò che invece è da tener presente è che quei
limiti contraddicono il processo di progressiva evoluzione dei
diversi settori dell'economia e si pongono in violazione degli
artt. 32, 97 e 41 della Costituzione. In realtà la legge della
Regione Lombardia, che impone orari e periodi obbligatori di chiusura
delle farmacie, costituisce una restrizione dell'accesso degli utenti
al servizio farmaceutico, una limitazione dell'efficacia del medesimo
ed una compressione della libertà imprenditoriale dei farmacisti.
Essa, dunque, appare irragionevole ed ingiustificatamente lesiva del
diritto alla salute, impedendo alle farmacie di offrire
volontariamente un servizio superiore al minimo legislativamente
fissato.
5. - Con memoria del maggio 2002 si è costituita l'Associazione
chimica farmaceutica lombarda fra titolari di farmacia, eccependo,
preliminarmente, la manifesta inammissibilità della sollevata
questione di legittimità costituzionale per omessa congrua
motivazione dell'ordinanza di remissione. Nel merito, la memoria
sostiene che il giudice a quo non ha considerato il servizio
farmaceutico come un vero e proprio servizio pubblico, ma come un
comune esercizio commerciale, contraddicendo, tra l'altro, la citata
sentenza di questa Corte n. 446 del 1988.
6. - Con memoria dell'aprile 2002 si è costituito, quale
controinteressato, l'Ordine dei farmacisti delle province di Milano e
di Lodi, sostenendo, in via preliminare, la manifesta infondatezza
della questione, in quanto la stessa sarebbe già stata esaminata da
questa Corte, con la sentenza n. 446 del 1988. Nel merito, la memoria
pone in evidenza che proprio la citata sentenza di questa Corte ha
affermato che la materia in esame inerisce ad un servizio di pubblica
necessità, le cui finalità non possono essere condizionate o
snaturate con il richiamo all'aspetto privato ed imprenditoriale
dell'esercizio farmaceutico, laddove ragioni di utilità sociale
legittimano invece la compressione dell'iniziativa economica privata.
La legislazione successiva, nonchè la relativa giurisprudenza, si
sarebbero pienamente uniformate a questo principio.
7. - Con memoria del luglio 2002 si è infine costituita la
Regione Lombardia, sostenendo, sia l'inammissibilità della
questione, sia la sua infondatezza nel merito.
Quanto al profilo dell'inammissibilità, la memoria sostiene
innanzitutto che l'ordinanza di remissione è carente di motivazione
circa la rilevanza: il Tribunale amministrativo regionale Lombardia
descriverebbe infatti in maniera generica ed apodittica i presupposti
di fatto da cui trae origine il giudizio di costituzionalità. Altro
profilo di inammissibilità è costituito dalla carenza di
motivazione circa la non manifesta infondatezza. Infatti,
mancherebbero nell'ordinanza, da un lato la descrizione delle norme
della legge regionale impugnate, e dall'altro la puntuale denuncia di
ogni singola norma e la correlativa motivazione. A questo proposito
la memoria pone in evidenza che, qualora venissero dichiarate
incostituzionali in toto le norme dettate dagli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e
8 della legge reg. Lombardia n. 21 del 2000, si avrebbe l'effetto di
creare un vuoto normativo nella disciplina di un servizio pubblico
essenziale per la salute dei cittadini.
Venendo al merito, la memoria si sofferma sul quadro generale
della disciplina statale vigente in materia sottolineando
l'importanza del servizio pubblico svolto dalle farmacie per
soddisfare il diritto alla salute di tutti i cittadini. A questo
fine, precisa la memoria, concorrono, da un lato le disposizioni
statali che dispongono in ordine al contingentamento ed alle piante
organiche, e dall'altro la disciplina legislativa regionale in
materia di orari, turni, chiusura infrasettimanale. Insomma, il
"sistema farmacia" costituisce un unicum, nel quale sono saggiamente
bilanciati i valori espressi dagli artt. 32, 97, 41 e 36 della
Costituzione.
8. - In prossimità della pubblica udienza del 5 novembre 2002,
le parti interessate hanno provveduto a depositare memorie scritte
con cui hanno reciprocamente dedotto in ordine agli argomenti esposti
negli atti di costituzione.
8.1. - In particolare, le farmacie Ravani, Corvetto, Scevola, San
Siro e Castoldi, con due atti di identico contenuto, hanno
controdedotto alle eccezioni di inammissibilità sostenendo che la
questione proposta è rilevante ai fini della soluzione dei giudizi a
quo e che le disposizioni della legge regionale sono state censurate
non in toto, ma soltanto nella parte in cui stabiliscono obblighi di
chiusura giornaliera, infrasettimanale, festiva e per ferie degli
esercizi farmaceutici.
Nel merito, le parti interessate hanno evidenziato come non sia
in contestazione la natura pubblica del servizio farmaceutico, ma il
fatto che a tale servizio siano imposti limiti di orario, non solo
minimi, ma anche massimi. Esse sostengono che l'eliminazione dei
limiti massimi di orario sia di maggiore utilità per gli utenti ed
aumenti l'efficienza del sistema farmaceutico. Tale liberalizzazione
degli orari, inoltre, non danneggerebbe le piccole farmacie e non
sarebbe di pregiudizio per la capillarità del servizio.
8.2. - L'Associazione chimica farmaceutica lombarda tra titolari
di farmacie ha ulteriormente dedotto in ordine alla eccepita
inammissibilità della questione per essere l'ordinanza di remissione
carente, oltre che in ordine alla descrizione dei fatti di causa,
anche in punto di rilevanza.
Nel merito, ha apportato ulteriori argomenti a sostegno della
tesi della natura pubblicistica del servizio farmaceutico,
assolutamente prevalente nei confronti degli invocati aspetti
privatistici della gestione del servizio.
8.3. - La Regione Lombardia, ha presentato una memoria d'udienza,
nella quale, nel riconfermare tutte le eccezioni precedentemente
svolte, ha evidenziato che l'attività delle farmacie, essendo volta
a fornire un servizio pubblico destinato alla tutela dei cittadini,
non può essere ricondotta alla materia del "commercio", nella quale
sussiste la competenza esclusiva delle Regioni, bensì alla
competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, con la
conseguenza che spetta a queste ultime la legislazione di dettaglio
ed allo Stato la determinazione dei principi fondamentali.

Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze di remissione hanno identico contenuto e
pertanto i due giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
2. - Vanno respinte, innanzitutto, le eccezioni di
inammissibilità sollevate da alcune delle parti in causa.
2.1. - Quanto all'eccezione di carenza di motivazione in ordine
alla rilevanza della questione, è da ritenere che i richiami ai
presupposti di fatto ed all'oggetto della controversia, benchè
sintetici, siano sufficienti tuttavia a dimostrare l'influenza
diretta che il presente giudizio di costituzionalità ha nel giudizio
a quo.
2.2. - Quanto poi all'eccezione di carenza di motivazione circa
la non manifesta infondatezza, poichè mancherebbero da un lato la
descrizione delle norme della legge regionale impugnata, e dall'altro
la puntuale denuncia di ogni singola norma e la correlativa
motivazione, è agevole replicare che le disposizioni della legge
regionale non sono state affatto censurate in toto, ma soltanto nella
parte in cui stabiliscono obblighi di chiusura giornaliera,
infrasettimanale, festiva e per ferie degli esercizi farmaceutici.
2.3. - Quanto infine all'eccezione di manifesta infondatezza per
essere la questione già stata decisa da questa Corte con sentenza
n. 446 del 1988, appare dirimente la considerazione che in quel caso
si discuteva della legittimità costituzionale delle sole norme che
stabiliscono la chiusura per ferie ed il riposo settimanale, in
questo caso, invece, viene censurata anche la disposizione che
stabilisce gli orari di apertura e chiusura delle farmacie, aspetto,
quest'ultimo, del tutto nuovo, sul quale la Corte deve pronunciarsi
per la prima volta.
3. - Nel merito, è da sottolineare che il giudice remittente
afferma che le limitazioni di orario, turni e ferie, per le farmacie,
previste dalla legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21
(Riordino della normativa sugli orari di apertura e sui turni di
servizio delle farmacie della Regione Lombardia e delega alle aziende
sanitarie locali delle competenze amministrative in materia di
commercio all'ingrosso di medicinali ad uso umano), sono
costituzionalmente illegittime, perchè in contrasto con gli artt. 3,
41, 32 e 97 della Costituzione.
La questione non è fondata.
3.1. - In sostanza, le mutate condizioni di fatto e di diritto
consentirebbero oggi un cambiamento dei convincimenti fatti propri,
in proposito, dalla stessa Corte costituzionale (v. sentenza n. 446
del 1988), ed imporrebbero uno sganciamento della disciplina degli
orari e dei turni delle farmacie da quella riguardante la pianta
organica ed il contingentamento delle farmacie stesse, con la
conseguente liberalizzazione della prima (permanendo la natura
vincolistica della seconda) nell'interesse non solo degli esercizi
commerciali delle farmacie, ma anche dell'efficienza del servizio ed
in ultima analisi della migliore soddisfazione del diritto alla
salute di cui all'art. 32, Cost.
3.2. - Sennonchè appare evidente che una simile operazione di
rimodulazione del dettato legislativo fuoriesce dai compiti di questa
Corte, la quale deve limitarsi ad uno scrutinio di legittimità
costituzionale delle norme in questione. Ed in proposito non si può
non notare che il legislatore, seguendo criteri non irragionevoli, ha
in realtà dettato una disciplina organica ed unitaria della materia.
Infatti, le finalità concrete che la legge vuol raggiungere con
il contingentamento delle farmacie (assicurare ai cittadini la
continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti
un determinato bacino d'utenza) vanno nello stesso senso di quelle
che si vogliono conseguire con la limitazione dei turni e degli
orari, in quanto, come è stato più volte osservato, l'accentuazione
di una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento
degli orari di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli
esercizi minori e così alterare quella che viene comunemente
chiamata la rete capillare delle farmacie. Esiste in altri termini,
nella non irragionevole valutazione del legislatore, un nesso tra il
contingentamento delle farmacie e la limitazione degli orari delle
stesse, concorrendo entrambi gli strumenti alla migliore
realizzazione del servizio pubblico considerato nel suo complesso.
3.3. - Si tratta di un profilo che è già stato posto nel dovuto
rilievo da questa Corte, la quale, con la citata sentenza n. 446 del
1988, ha avuto modo di chiarire che "il quadro normativo ribadisce
l'intento di realizzare ... l'ottimale funzionamento del servizio nel
suo complesso", mentre "la ratio della legge ed il principio che ne
va ricavato sono quelli della continuità dell'assistenza
farmaceutica prestata, in un adeguato ambito territoriale, dal
servizio nel suo insieme e non già dalla singola farmacia".
3.4. - La previsione legislativa di orari e di turni non
contrasta dunque con gli artt. 32, 41 e 97 della Costituzione, in
quanto, inserendosi nel predetto quadro normativo, tende ad
assicurare il diritto alla salute, il diritto degli esercenti le
farmacie (condizionatamente al limite dell'utilità sociale) e
l'efficienza del servizio pubblico farmaceutico, secondo scelte
discrezionali del legislatore, prive di profili di irragionevolezza
e, quindi, conformi anche all'art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 ed 8 della legge della Regione Lombardia
3 aprile 2000, n. 21 (Riordino della normativa sugli orari di
apertura e sui turni di servizio delle farmacie della Regione
Lombardia e delega alle aziende sanitarie locali delle competenze
amministrative in materia di commercio all'ingrosso di medicinali ad
uso umano), sollevata, in relazione agli artt. 3, 41, 32 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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