1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 2-2-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 settembre 2010
Ordinanza del 17 settembre 2010 emessa dal Tribunale di Reggio Emilia nel procedimento civile promosso da C.T. contro il Ministero della salute. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale, del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 13, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicazioni di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, della cessazione dell'efficacia dei provvedimenti emanati al fine di rivalutare l'indennita' integrativa speciale in forza di titolo esecutivo - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 14, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. (011C0050) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 2-2-2011)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva formulata all'udienza del 8
settembre 2010 nel procedimento n. 708/2010 R.G. promosso da C.T. -
con avv. Paola Soragni, contro Ministero della salute, in persona del
Ministro pro tempore - con l'Avvocatura di Stato, ha pronunciato la
presente ordinanza osservando quanto segue in

Fatto e diritto

Con ricorso del 27 maggio 2010 diretto al Giudice del lavoro di
Reggio Emilia il ricorrente, dopo aver premesso di essere
beneficiario dell'indennizzo previsto dalla legge 210/1992 avendo
contratto epatite HCV a seguito di trasfusioni, chiedeva al Tribunale
l'accertamento del proprio a percepire la rivalutazione monetaria
sull'indennità integrativa speciale di cui all'art. 2, comma
secondo, legge 210/92, costituente parte integrante dell'indennizzo
in godimento, sulla base del tasso di inflazione programmato.
La questione è stata oggetto nel corso degli anni di numerose e
contraddittorie decisioni sia delle corti di merito che della Corte
di Cassazione.
In particolare, la Corte di Cassazione, sez. lav., con la sent.
15894/05 ha affermato che l'indennizzo di cui alla legge 210/92 deve
essere rivalutato secondo il tasso annuale di inflazione programmata
anche con riferimento alla componente di cui al 2° comma dell'art. 2
della legge, rilevando, tra l'altro. che «una diversa interpretazione
non sarebbe conforme ai principi costituzionali, giacchè la misura
dell'indennizzo, se ritenuta non rivalutabile per intero nelle sue
componenti, non sarebbe equa rispetto al danno subito, da rapportare
al pregiudizio alla salute, tanto più che gli aumenti ISTAT
dell'indennizzo (al netto della voce indennità integrativa speciale,
come risultante dalle tabelle ministeriali) sono modesti e
l'indennità integrativa speciale è rimasta ferma a lire 1.991.765,
pari a euro 1.028,66» (valore di due mensilità in quanto
l'indennizzo viene corrisposto ogni due mesi).
In senso opposto, con sentenza n. 21703 del 13 ottobre 2010 la
stessa Corte, discostandosi dal predetto orientamento, riteneva non
rivalutabile la componente di cui al 2° comma dell'art. 2 della legge
210/92.
Nonostante quest'ultima interpretazione, le Corti di merito anche
di secondo grado continuavano e continuano (almeno per la maggior
parte) ad allinearsi con il precedente orientamento, riconoscendo la
rivalutazione sull'intero indennizzo (cfr. ex plurimis Tribunale di
Bologna n. 57/2010, Tribunale di Milano n. 8027/09, Tribunale di
Firenze n. 1359/09, Tribunale di Torino n. 614/10, Tribunale di Roma
n. 5191/10 e n. 5459/10, Tribunale di Lodi 131/09, Tribunale di Busto
Arsizio n. 97/10, Tribunale di Varese n. 867/09 e n. 11/10, Tribunale
di Brescia n. 252/10, Tribunale di Chieti n. 238/10, Tribunale di
Lecce n. 5611/10, Tribunale di Isernia n. 54/10, Corte d'Appello di
Milano n. 1156/10).
Permanendo dunque la difformità interpretativa sopra riferita,
veniva adottato il decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito con
la legge 122/2010, recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica» all'art.
11 commi 13 e 14 che così stabilisce:
«13. Il comma 2 dell'art. 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210
e successive modificazioni si interpreta nel senso che la somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale non
è rivalutata secondo il tasso di inflazione».
14. Fermo restando gli effetti esplicati da sentenze passate in
giudicate, per i periodi da esse definiti, a partire dalla data di
entrata in vigore del presente decreto cessa l'efficacia di
provvedimenti emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma
13, in forza di un titolo esecutivo. Sono,fatti salvi gli effetti
prodottisi fino alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Sulla base di tale intervento normativo il presente ricorso
sarebbe pertanto da decidersi in senso negativo; il ricorrente
solleva tuttavia eccezione di legittimità costituzionale dell'art.
11 commi 13 e 1451, decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito
con la legge 122/2010.
Ritiene il giudicante che le questioni di legittimità
costituzionale sollevate non sono manifestamente infondate.
Va premesso che la normativa cui fare riferimento è 1'art. 2
legge 25 febbraio 1992, n. 210 che al primo comma così recita:
«l'indennizzo di cui al all'art. 1. comma 1, consiste in un assegno
reversibile per quindici anni. determinato nella misura di cui alla
tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177, come modificata
dall'art. 8 della legge 2 maggio 1984, n. 111. L'indennizzo è
cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed
è rivalutato annualmente sulla base del tasso di inflazione
programmato».
Lo stesso art. 2 al secondo comma così dispone: «l'indennizzo di
cui al primo comma è integrato da una somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959,
n. 324, e successive modificazioni, prevista per la prima qualifica
funzionale degli impiegati civili dello Stato».
Seguendo il ricordato orientamento giurisprudenziale (espresso da
Cass. 28 luglio 2005, n. 15894 e da Cass. 27 agosto 2007, n. 18109),
è opinione di chi scrive che entrambe le componenti dell'indennizzo
debbano essere rivalutate annualmente secondo il tasso di inflazione
programmata, ai sensi di quanto disposto dal citato art. 2, legge 25
febbraio 1992, n. 210.
Ciò essenzialmente in quanto:
a) l'indennizzo deve essere inteso «nella sua globalita'»,
onde va rivalutato in entrambe le sue parti;
b) l'indennità integrativa speciale portava in sè il
meccanismo di adeguamento delle retribuzioni al costo della vita
«nella sua originaria struttura», ma successivamente essa è stata
snaturata col c.d. «taglio della scala mobile» onde non vi è ora
ragione di non rivalutarne l'importo;
c) questa interpretazione è «costituzionalmente orientata»
perchè tende alla tutela del diritto alla salute, di cui all'art. 32
Cost.
In particolare non pare che il canone dell'interpretazione
letterale sia idoneo a superare il quadro interpretativo riferito
alla ratio dell'istituto e alla connessione con i principi
costituzionali.
Peraltro, proprio sotto il profilo letterale, se è pur vero che
la disposizione che prevede la rivalutazione automatica è collocata
nel primo comma dell'art. 2, ove è prevista la corresponsione
dell'assegno reversibile, è anche vero che la rivalutazione annuale
è riferita all'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1, e cioè al
trattamento nella sua interezza, comprensivo anche della componente
delineata nel secondo comma.
Tuttavia il legislatore - mediante l'adozione degli articoli qui
censurati di potenziale incostituzionalità - introduce una norma che
pur qualificandosi come di interpretazione autentica, in realtà
introduce una vera e propria modifica legislativa che pare ledere sia
il principio di cui all'art.3 Cost. di ragionevolezza ed uguaglianza
di trattamento, sia gli artt. 32 e 117 della Costituzione, sia gli
artt. 101, 102 e 104 interferendo con funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario, sia 1'art. 24 cost. nel senso di
creare un discrimine nella tutela giudiziaria riservata a tutti i
cittadini; sia infine gli artt. 35, 2 e 14 della Convenzione europea
dei Diritti dell'uomo.
In particolare:
1) il decreto-legge 78/10, art. 11 commi 13 e 14 viola il
principio di uguaglianza ed equità sancito dall'art. 3 della
Costituzione determinando una illegittima disparità tra coloro che
percepiscono indennizzo rivalutato sulla base delle migliaia di
sentenze favorevoli all'orientamento più sopra espresso e coloro il
cui indennizzo, per effetto del decreto-legge 78/2010, non potrà
essere rivalutato. Si consideri che i primi, in virtù della
rivalutazione integrale già disposta giudizialmente percepiscono un
indennizzo mensile di € 700, per l'ottava categoria; i secondi
percepiscono e percepiranno invece, per la medesima categoria, un
importo di € euro 550 mensili (€ 150 mensili in meno). Si consideri
anche che tutte le altre pensioni sono soggette a rivalutazione: la
mancata rivalutazione dell'indennizzo ex lege 210/92 - avente
finalità assistenziali e non risarcitorie come già più volte
confermato dalle sentenze della Cassazione civile e Corte
costituzionale - nella sua componente maggioritaria determinerebbe
una illegittima disparità anche tra i titolari di indennizzo ex
legge 210/92 non rivalutato e gli altri titolari di prestazioni
pensionistiche e assistenziali, posto che la rivalutazione è
concessa integralmente ex lege ai vaccinati (art. i comma IV legge
229/2005) e ai soggetti affetti da «sindrome da talidomide» (art. 1
comma IV decreto 163/2009). Le normative appena riportate affermano
infatti che l'indennizzo è «interamente rivalutato annualmente in
base agli indici ISTAT»;
2) per le medesime ragioni l'art. 11 commi 13 e 14,
decreto-legge 78/2010 viola l'art. 2 che tutela il diritto alla vita
e l'art. 14 CEDU che sancisce il divieto di ogni discriminazione. La
discriminazione vietata dall'art. 14 della Convenzione consiste nel
«trattare in modo differente, salvo giustificazione obiettiva e
ragionevole, le persone che si trovano in situazioni simili o
analoghe». Secondo la giurisprudenza della Corte «una distinzione è
discriminatoria» ai sensi dell'art. 14 se manca di una
giustificazione obiettiva e ragionevole, cioè «se essa non persegua
uno scopo legittimo o se c'è un rapporto di ragionevole
proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo che si è
prefissata» (CEDU l ° dicembre 2009). Nel caso di specie la
discriminazione che si determina ai sensi dell'art. 11 commi 13 e 14,
decreto-legge 78/2010 tra coloro che già hanno ottenuto la
rivalutazione dell'indennizzo ex lege 210/92 e coloro che ancora sono
in attesa del riconoscimento e tra questi ultimi e gli altri titolari
di indennizzo, in particolar modo i vaccinati e gli affetti da
sindrome da talidomide, è palesemente irragionevole ed illegittima;
3) il decreto-legge 78/2010, art. 11, commi 13 e 14 viola il
diritto alla salute sancito dall'art. 32 della Costituzione in quanto
la misura dell'indennizzo, ritenuta non rivalutabile per intero nelle
sue componenti, non è equa rispetto al danno subito, da rapportare
al pregiudizio alla salute (v. Corte cost. n. 307/1990 e 118/96)
tanto più che gli aumenti ISTAT dal 1995 ad oggi dell'indennizzo (al
netto della voce indennità integrativa speciale) sono modesti posto
che l'indennità integrativa speciale è rimasta ferma ad euro
1028,66 nel periodo in questione. Pare in proposito decisivo
evidenziare che l'indennizzo ex lege 210 del 1992 è composto da due
parti: il cosiddetto «indennizzo in senso stretto», di cui al primo
comma dell'art. 2 e la «somma corrispondente all'indennità
integrativa speciale», di cui al secondo comma del medesimo articolo.
Delle due componenti dell'indennizzo l'amministrazione provvede, di
fatto, a rivalutare solamente la prima (che costituisce circa il 5%
dell'intero indennizzo). Ne deriva quindi che l'importo non
rivalutato costituisce il 95% circa dell'indennizzo totale. La
rivalutazione solo di una (minima) quota di indennizzo ha comportato
e comporta una progressiva ed ingiustificata perdita di valore delle
somme originariamente stabilite a titolo di indennizzo dal soggetto
danneggiato irreversibilmente da HIV, epatite post-trasfusionale o da
vaccinazione.
Esaminando la tabella utilizzata dal Ministero della salute che
prevede la rivalutazione del solo «indennizzo in senso stretto di cui
alla tab. B» (art. 2, primo comma), mantenendo invece fissa
l'ulteriore componente dell'indennizzo, si vede che in 17 anni, dal
1992 al 2009 l'indennizzo mensile è aumentato di soli 8 euro (dalle
originarie e 542,20 alle attuali € 550,20).
In realtà l'indennizzo originario previsto nel 1992 (€ 542,20
mensili) ha perso in questi 17 anni circa 150 curo mensili a causa
della svalutazione monetaria nel frattempo intervenuta, posto che
l'importo originariamente previsto a titolo di «somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale»', è rimasto fisso ad € 6.171,96
annuali (corrispondenti ad € 1.028,66 bimestrali), perdendo in questi
17 anni € 2.246,55 e di fatto riducendosi a quasi la metà
dell'originario valore (€ 3.924,45) a causa delle perdita del potere
d'acquisto.
È dunque evidente che rivalutando l'indennizzo solo in minima
parte (meno del 5%) si riduce ingiustamente l'originale importo
capitale, erodendo progressivamente l'originario importo fissato dal
legislatore a titolo di indennizzo.
Per altro, proprio al fine di preservare nel tempo l'originario
importo stabilito dal legislatore del 1992, la legge 238/97 (ma già
prima il decreto-legge 548/1996) ha introdotto il meccanismo della
rivalutazione annuale dell'indennizzo secondo il T.I.P. (Tasso di
inflazione annualmente programmato, che è in realtà inferiore agli
indici ISTAT). La rivalutazione dell'indennizzo nella sua globalità
- secondo la voluntas legis - era finalizzata a mantenerne inalterato
nel tempo l'originario valore fissato ex lege, trattandosi di un
indennizzo vitalizio che assolve imprescindibili finalità
assistenziali a favore di persone gravemente ammalate a causa di
trasfusioni di sangue e somministrazione di emoderivati infetti, o
vaccinazioni obbligatorie ed ha lo scopo di consentire a costoro di
poter far fronte alle cure, visite specialistiche ed altresì per
sostenere i costi per l'assistenza di cui necessitano.
L'art. 32 della Costituzione tutela e garantisce il diritto alla
salute che, declinato nel caso in esame, impone al legislatore
l'osservanza del criterio di equità ossia ragionevolezza degli
indennizzi. L'art. 11, comma 13 del decreto-legge 78/2010 viola la
norma costituzionale in quanto cristallizza l'importo dell'indennizzo
ai valori del 1992 e ne determina la progressiva erosione a causa
della svalutazione monetaria. Di fatto, dunque la norma citata
elimina la tutela prevista dall'art. 32 della Costituzione.
4) Per le medesime ragioni l'art. 11, comma 13 del
decreto-legge78/2010 viola anche l'art. 35 della C.E.D.U. «Protezione
della Salute», che considera la salute «bene primario» a cui
garantire «un elevato livello di protezione» «nella definizione e
nell'attuazione di tutte le politiche e le attività dell'Unione».
5) L'art. 11, commi 13 e 14, decreto-legge 78/2010 si pone
inoltre in contrasto con l'art. 117, comma 1 della Costituzione che
impone il rispetto da parte del legislatore italiano dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali. Come riconosciuto dalla Corte costituzionale con le
sentenze n. 348 e 349 del 2007 e 311 del 2009 il contrasto di una
norma nazionale con una norma convenzionale (nel caso di specie gli
artt. 2, 14, 35 CEDU), si traduce in una violazione dell'art. 117,
comma 1 Costituzione.
6) L'illegittimità della normativa di cui alla legge
122/2010 è altresì nei confronti della nostra Costituzione, per
violazione degli artt. 24, 25, 1° comma, 102, 104 e 111.
L'intervenuto decreto-legge poi convertito costituisce una
ingerenza del potere legislativo su quello giudiziario.
Parrebbe infatti lesa l'indipendenza e l'autonomia della funzione
giudiziaria (e conseguente violazione degli artt. 102, 104, 111 della
Costituzione), nonchè come venga eluso il principio del giudice
naturale precostituito per legge (con violazione dell'art. 25, 1°
comma della Costituzione); infine viene leso il diritto del cittadino
ad un giusto processo, diritto tutelato anche dall'art. 6 CEDU e 47
Carta UE e anche dall'art. 111 della Costituzione.
Inoltre, nel fare salve le pronunce giurisdizionali passate in
giudicato emesse alla data di entrata in vigore della norma, crea una
disparità ingiustificata di trattamento tra coloro che hanno già
adito l'autorità giudiziaria percorrendo tutti in gradi di giudizio
ottenendo una pronuncia favorevole alla rivalutazione (e dunque nel
concreto maggiori emolumenti economici), e coloro che sono sub iudice
in questo momento, ovvero non l'hanno ancora adito; o, peggio ancora,
che hanno ottenuto sentenze favorevoli tuttavia non passate in
giudicato.
Sotto quest'ultimo aspetto, poi, la normativa sopra menzionata si
pone in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., poichè viene
sostanzialmente vanificato il diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale.
In questo caso infatti lo ius superveniens non soddisfa le
richieste degli interessati e si pone in contrasto con
l'interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo di
fatto l'estinzione dei processi in corso (ovvero la soccombenza negli
stessi), e si opera così da parte del legislatore una sostanziale
vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine
dell'attuazione di un preesistente diritto; è perciò da ravvisarsi
la violazione del diritto di azione, di cui all'art. 24 cost. (cfr.
Corte cost. n. 123/1987; n. 103/1995, cit. e Cass. 2.5.1996, ord. in
G.U. serie sp. 18.12.1996).
Sotto altro profilo, il dubbio di Costituzionalità investe la
normativa censurata per quanto concerne l'estinzione di fatto dei
giudizi pendenti, cui deve conseguire la compensazione delle spese, o
peggio, la condanna del ricorrente.
Il contrasto si pone non solo con riguardo agli artt. 3 e 24
Cost., ma anche rispetto agli artt.102 e 113 Cost., poichè
l'estinzione necessariamente automatica di tutti i giudizi pendenti
con la compensazione delle spese (ovvero addirittura con la condanna
del ricorrente, in quanto ex lege non si è avuto il riconoscimento
del diritto e quindi una soccombenza virtuale del Ministero, ma, al
contrario, una negazione dello stesso, con soccombenza virtuale
dell'assistito), realizza una illegittima interferenza del potere
legislativo nella sfera della giurisdizione, non potendo il Giudice
neanche accertare pur sotto il profilo della soccombenza virtuale, se
sussistono i presupposti per la relativa declaratoria, tenuto conto
che la dichiarazione di estinzione del giudizio per cessazione della
materia del contendere è un fenomeno di carattere sostanziale e non
meramente processuale che il giudice deve poter valutare anche sotto
il profilo della soccombenza virtuale.
D'altro lato, non potendo il giudice decidere sulle spese in
senso favorevole al ricorrente (in quanto soccombente), la legge
finisce col sopprimere il diritto dell'interessato, anche per il caso
di fondatezza della sua domanda, a vedersi tenuto indenne dal
pagamento, al proprio difensore, delle spese processuali sostenute,
anche se anticipate all'avvocato, con la conseguente violazione del
principio che le spese non possano gravare sulla parte che ha ragione
(come nel caso delle spese già anticipate) e che non ha dato causa
al giudizio.
Per quanto sopra, non sembra lecito dubitare che la questione di
legittimità come sollevata è rilevante nel presente giudizio, sul
quale è destinata ad operare direttamente.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante per contrasto
con gli artt. 3, 32 e 117 Costituzione, oltre agli artt.24, 25, 1°
comma, 102, 104 e 111 Costituzione, nonchè gli artt. 35, 2 e 14
della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo la disposizione di
cui all'art. 11, commi 13 e 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito con la legge 122/2010;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Reggio Emilia, addì 16 settembre 2010.

Il Giudice del lavoro: Vezzosi