1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 25-5-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 560 SENTENZA 11 - 19 maggio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regioni Liguria e Lombardia - Sanita' pubblica - Presidi eroganti prestazioni di diagnostica di laboratorio - Dotazioni strumentali e qualificazione del personale - Subdelega statuale al Ministero della sanita' di competenze amministrative regionali - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale dell'atto statale impugnato (088C0807) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 25-5-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Liguria e Lombardia
notificati il 20 aprile 1984, depositati in Cancelleria il 27 e il 28
aprile successivi ed iscritti ai nn.7 e 8 del registro ricorsi 1984,
per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 febbraio 1984,
recante: "Indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle Regioni in materia di requisiti minimi di strutturazione, di
dotazione strumentale e di qualificazione funzionale del personale
dei presidi che erogano prestazioni di diagnostica di laboratorio".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Ludovico Villani per la Regione Liguria e l'avv.
Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato
Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 19 aprile 1984 la Regione
Liguria ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti dello
Stato in riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 10 febbraio 1984, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
55 del 24 febbraio 1984, recante "Indirizzo e coordinamento
dell'attività amministrativa delle Regioni in materia di requisiti
minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di
qualificazione funzionale del personale dei presidi che erogano
prestazioni di diagnostica di laboratorio". Deduce la Regione
ricorrente che tale decreto ha invaso le sue competenze in materia
sanitaria ed in materia di disciplina delle istituzioni sanitarie di
diritto privato (art. 117 della Costituzione ed art. 43 della legge
n. 833 del 1978), sotto diversi profili, andando oltre i poteri così
come previsti dalla legge (artt. 5 e 25 legge n. 833 del 1978, art. 3
decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, cvt. in l. 26 gennaio 1982,
n. 12).
La disciplina in questione finirebbe con il dirigersi al
legislatore regionale anzichè toccare il semplice momento
amministrativo, andando oltre, sotto questo profilo, i poteri
conferiti dalle richiamate norme su cui si fonda. Le norme medesime
invocate nel preambolo dell'atto (artt. 5 e 25 l. n. 833/1978; art. 3
d.l. n. 678 del 1981 cvt. in l. n. 12 del 1982), pur delimitando
l'oggetto del potere (requisiti minimi di strutturazione, dotazione
strumentale, qualificazione funzionale) non indicherebbero i criteri
di esercizio del medesimo e, dunque, il potere stesso non
risulterebbe esercitabile, dato il rigoroso princi'pio di legalità
riaffermato in materia dalla giurisprudenza (Corte cost., sent. 150
del 1982), se non in seguito ad ulteriore atto legislativo idoneo a
fornire le necessarie indicazioni finalistiche. Mancherebbe anzi,
già nella norma legislativa invocata a fondamento del potere, una
precisa indicazione dell'oggetto e dei limiti di questo, il che
importerebbe l'inidoneità della norma stessa a fungere da supporto
legislativo per l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento
in via governativa. Oltre a ciò risulterebbe arbitrario l'esercizio
del potere da parte del Ministro della sanità, cui l'art. 5 della
legge n. 833 del 1978 consente una delega solo per "affari
particolari", mentre, nella specie, mancherebbe qualsiasi
delimitazione della competenza delegata (od, almeno, non se ne fa
cenno nel preambolo dell'atto che tale delega richiama). L'atto di
indirizzo e coordinamento impugnato, comunque, eccederebbe rispetto
all'oggetto del potere attribuito dalla legge contenendo disposizioni
non solo in ordine ai requisiti minimi di strutturazione, dotazione
strumentale, qualificazione funzionale, ma anche, come il medesimo
art. 1 rivela, in ordine alle "modalità di verifica di affidabilità
e di qualita'". Eccederebbe inoltre rispetto al contenuto del potere
attribuito dalla legge dettando una minuta disciplina tale da
eliminare ogni margine di autonomia delle Regioni in materia e da
sovrapporsi senza giustificazione alla normativa che numerose Regioni
hanno già dettato sul tema (l. reg. Veneto 11 aprile 1980, n. 25; l.
reg. Lombardia 7 giugno 1980, n. 79; l. reg. Umbria 27 febbraio
1980, n. 10; l. reg. Basilicata 30 aprile 1980, n. 25, etc.).
In subordine, ove si ritenesse l'atto in questione rigorosamente
fondato sulle norme di legge invocate a suo fondamento (art. 25 legge
n. 833 del 1978, nelle modifiche ricevute in seguito al d.l. n. 678
del 1981 cvt. in l. n. 12 del 1982), la Regione Liguria chiede che si
sollevi - si intende in via incidentale - questione di
costituzionalità in ordine a tali norme.
2. - Con ricorso notificato in data 20 aprile 1984 la Regione
Lombardia ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti dello
Stato in riferimento allo stesso decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 10 febbraio 1984. Ha dedotto la Regione ricorrente
che l'atto risulta viziato per esorbitanza rispetto all'oggetto del
potere esercitato, per esorbitanza rispetto al contenuto del medesimo
e per violazione della riserva di legge.
Sotto il primo profilo le censure della Regione Lombardia si
precisano in una serie di specifici rilievi, ritenendosi in
particolare al di fuori del potere attribuito la "verifica di
affidabilità e qualita'" (art. 1) disciplinata dall'atto; la
classificazione dei laboratori in classi ed in categorie vincolanti
anche ai fini degli esami eseguibili (art. 3); il potere riconosciuto
al Ministro della Sanità di procedere a periodica revisione degli
elenchi degli esami effettuabili in ciascuna classe e categoria di
laboratorio (art. 3), al di fuori delle competenze fissate per
l'indirizzo e coordinamento dall'art. 5 della legge n. 833 del 1978;
le modalità di organizzazione del lavoro e gli obblighi nella
sorveglianza epidemiologica (art. 7), ben diverse dai requisiti di
qualifica funzionale che dovevano costituire l'oggetto del decreto;
la determinazione dell'organico minimo di ogni struttura di
laboratorio (art. 8); la determinazione dei compiti e delle
responsabilità del direttore di laboratorio, ancora una volta non
identificabili come requisito di qualifica funzionale; gli obblighi
di trasmettere informazioni (art. 10); la determinazione dei luoghi
di prelievo e l'indicazione delle ipotesi di prelievo a domicilio
(art. 12); i controlli di qualità sia nell'ambito di ogni singolo
laboratorio sia interlaboratori ed i poteri riconosciuti all'Istituto
Superiore della Sanità per la determinazione di protocolli
standardizzati sulle modalità esecutive dei programmi di controllo,
la determinazione, ad opera del Ministro della sanità, di modelli di
referto e di uniformi denominazioni e codificazioni degli esami, i
controlli di qualità regionali, fino alla previsione di una
Commissione tecnico-consultiva che le Regioni dovrebbero istituire
(art. 17), la previsione di una Commissione consultiva nazionale
formata dal Ministro della sanità (art. 16, terzo comma), i
controlli comparati e la raccolta dati (art. 16, primo comma), etc.
Il decreto si spingerebbe anche a prevedere una sorta di
programmazione anche a fini economici delle autorizzazioni (art. 18),
per garantire economicità, funzionalità, accessibilità e per
evitare forme di concorrenza scorretta che risulterebbe del tutto al
di fuori dei poteri esercitati, i quali debbono essere ricondotti
alle previsioni dell'art. 25 legge n. 833 del 1978, non risultando
sufficientemente specifici a fondarlo nè l'art. 3 della legge n. 392
del 1975 nè l'art. 5 della legge n. 833 del 1978.
Il decreto risulterebbe viziato anche rispetto al contenuto, non
limitandosi a determinare i requisiti minimi di strutturazione,
dotazione strumentale, qualificazione funzionale ma pretendendo di
dettare un'esauriente disciplina della materia. Da questo punto di
vista risulterebbe censurabile l'art. 4, per la sua minuziosa
precisazione del tipo e numero dei locali, con indicazione delle
qualità delle superfici e delle pavimentazioni; l'art. 5, per
l'indicazione del numero delle singole apparecchiature, con
indicazione delle caratteristiche di ciascuna; l'art. 6 che fornisce
indicazioni analoghe per i laboratori specializzati. Le norme, del
resto, censurate per eccedenza dall'oggetto (artt. 3, 7, 9, 10, 12,
13, 14, 15, 16, 17) risulterebbero censurabili anche sotto questo
profilo.
Ancora prima, peraltro, mancando ogni indicazione finalistica
nell'art. 25 della legge n. 833 del 1978, che costituisce il
fondamento del potere di determinazione di certi requisiti minimi,
questo avrebbe dovuto essere esercitato con legge, così come
previsto dal medesimo art. 5 della legge n. 833 del 1978. Un
esercizio del potere attraverso atto governativo costituirebbe invece
violazione del princi'pio di riserva di legge vigente in tema di
indirizzo e coordinamento.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
entrambi i giudizi con unico atto, chiedendo il rigetto dei ricorsi.
Riservandosi ad una successiva memoria la confutazione analitica dei
singoli rilievi mossi alle norme del decreto, l'Avvocatura dello
Stato ha contestato l'asserita violazione del princi'pio di
legalita': l'art. 25 della legge n. 833 del 1978 conterrebbe
sufficienti precisazioni in ordine all'oggetto del potere ed anche in
ordine al limite di specificazione delle disposizioni da adottarsi,
ovvero di massima penetrazione della normativa di coordinamento
("requisiti minimi").
Le verifiche di affidabilità e qualità e la determinazione delle
procedure di controllo dei risultati, nonchè dell'efficienza dei
metodi e della strumentazione si ricondurrebbero a questa necessaria
salvaguardia dei requisiti minimi, in un equilibrato rapporto di
mezzo a fine. La determinazione dei requisiti minimi non potrebbe,
d'altra parte, prescindere dal carattere e dalla natura delle
prestazioni diagnostiche effettuate e, dunque, postulerebbe una
distinzione classificatoria dei laboratori di analisi privati, così
come prevedono gli artt. 4 e 6.
Quanto alla censura di eccessiva specificazione, salva ogni
ulteriore argomentazione, si rileva l'insopprimibile grado di
analiticità, pur senza esaurire la materia, che sarebbe insito nello
stesso riferimento ad uno schema-tipo contenuto nell'art. 25 della
legge n. 833 del 1978.
Considerato in diritto
1. - I giudizi sui ricorsi per conflitto di attribuzione della
Regione Liguria e della Regione Lombardia, in quanto hanno per
oggetto il medesimo atto, e presentano questioni in parte identiche,
possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Oggetto dell'impugnazione è il decreto 10 febbraio 1984,
emesso dal Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con il
Ministro della sanità e su delega del Consiglio dei ministri,
recante "Indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle Regioni in materia di requisiti di strutturazione, di dotazione
strumentale, e di qualificazione funzionale del personale dei presidi
che eseguono prestazioni di diagnostica di laboratorio". E tale
decreto è emanato in riferimento all'art. 25, comma settimo, della
legge sulla riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, che prevede
la formulazione ai sensi dell'art. 5 della stessa legge, vale a dire
in via di coordinamento, di uno schema-tipo idoneo a definire i
requisiti minimi di strutturazione, (di) dotazione strumentale, e
(di) qualificazione funzionale del personale dei presidi e delle
strutture sanitarie (pubblici e privati convenzionati) che forniscono
"prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio".
3. - Secondo la ricorrente Regione Liguria, la delega stessa al
Presidente del Consiglio dei ministri per l'emanazione dell'atto di
coordinamento impugnato sarebbe in contrasto con la disciplina del
coordinamento contenuta nell'art. 5 della legge n. 833 del 1978,
perchè non conferita in relazione a un "affare particolare".
Secondo entrambe le Regioni ricorrenti l'atto impugnato avrebbe
esorbitato dal potere di coordinamento come conferito con l'art. 25
della legge n. 833 del 1978 in quanto, anzichè limitarsi a
individuare mediante uno schema-tipo i requisiti strutturali minimi
dei presidi di laboratorio, avrebbe regolato l'intera organizzazione
dei presidi, vale a dire una materia più ampia e un oggetto diverso
da quelli previsti dalla norma attributiva, così violando il
princi'pio di legalità richiamato dalla sentenza di questa Corte n.
150 del 1982 e invadendo la competenza regionale in tema di
organizzazione dei servizi sanitari.
L'atto impugnato sarebbe ancor più gravemente in contrasto con il
princi'pio di legalità come delineato dalla detta sentenza, perchè
non conterrebbe l'indicazione di criteri, idonei per un verso a
individuare l'oggetto e a segnare i limiti del potere di
coordinamento esercitato, e per altro verso a orientare, senza
sopprimerla, l'autonomia regionale, con la conseguenza che
determinerebbe esso stesso l'oggetto e i limiti del potere
esercitato, e, comunque, non lascerebbe spazio alcuno alla detta
autonomia.
Sotto questo secondo profilo l'atto impugnato sarebbe addirittura
privo di quel "supporto legislativo ulteriore" (rispetto alle norme
generali in materia di coordinamento) richiesto dalla sentenza n. 150
del 1982 di questa Corte per l'osservanza del princi'pio di
legalità, perchè a fornire tale supporto non sarebbe idoneo l'art.
25 della legge n. 833 del 1978, per il fatto di non contenere esso
stesso criteri come quelli suindicati.
Chè anzi, se la mancata indicazione dei detti criteri nell'atto
impugnato dovesse ritenersi causata o autorizzata dall'art. 5 o
dall'art. 25 della legge n. 833 del 1978, dovrebbe inferirsene
l'illegittimità costituzionale di tali norme in riferimento all'art.
117 Cost., essendo la prefissione dei criteri in discorso requisito
(minimo) di legittimità delle norme che prevedono ipotesi di
coordinamento in via governativa secondo la logica della sentenza n.
150 del 1982, tesa a giustificare l'incidenza del coordinamento
governativo sulla legislazione regionale.
Ciò sempre che non si ritenga di ripensare l'intera materia al
fine di escludere la configurabilità di un indirizzo e coordinamento
governativo avente tale incidenza.
4. - Invertendo l'ordine dell'esposizione delle censure (che è
più fedele a quello in cui esse sono formulate) va anzitutto
osservato che non vi sono ragioni sufficienti per ritenere che
l'indirizzo e coordinamento statale sia radicalmente incompatibile
con la garanzia costituzionale dell'autonomia regionale - neppure
quando, anzichè con legge, abbia luogo in via governativa - in
ragione dell'incidenza spiegata sulla legislazione regionale (con
inversione, in tal caso, anche della gerarchia delle fonti).
Come risulta dalle disposizioni legislative che lo prevedono (cfr.
art. 17, comma primo, lett. a), legge 16 maggio 1970, n. 181; art. 5
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1; art. 3, legge 22 luglio 1975, n. 382,
e, in materia sanitaria, art. 5, legge 23 dicembre 1978, n. 833)
l'indirizzo e coordinamento è preordinato al perseguimento di
esigenze unitarie (art. 5 Cost.) rispetto all'amministrazione
regionale (per il perseguimento di tali esigenze rispetto alla
legislazione regionale soccorrono altri istituti) e, nel caso che
esso abbia luogo mediante attività governativa, si avvale di uno
strumento, il cui impiego è ragionevolmente giustificato dalle
caratteristiche, che tale attività presenta, di prontezza
decisionale e di particolare attitudine coordinatrice rispetto
all'attività amministrativa.
Ora, se l'indirizzo e coordinamento concerne direttamente soltanto
l'attività regionale amministrativa, la temuta incidenza di esso
sull'attività regionale legislativa non può essere che indiretta.
Vale a dire che alla legge regionale si richiede di non vanificare le
esigenze unitarie espresse con l'indirizzo e coordinamento, ma essa
è altrimenti in tutto libera, e può anche sopperire alle dette
esigenze unitarie mediante misure proprie che siano (singolarmente o
nel complesso) equivalenti a quelle dettate in via di indirizzo e di
coordinamento (le quali ultime, d'altronde, anche se non sono
istituzionalmente destinate a cadere per effetto automatico della
legislazione regionale di dettaglio qualunque sia il contenuto di
questa - in quanto ciò comporterebbe eludere la finalità
dell'indirizzo e coordinamento - sono destinate a operare solo fino a
quando tale finalità è raggiunta o divenuta irraggiungibile).
Considerazioni, le presenti, che, in una con l'osservanza, postulata
da questa Corte in tema di indirizzo e coordinamento in via
governativa, del principio di legalità, nel senso della necessaria
ricorrenza di una norma di legge costituente l'apposito fondamento
del potere di indirizzo e coordinamento e la specifica investitura
dell'autorità cui esso è conferito, fugano l'avanzato sospetto di
radicale incompatibilità costituzionale (anche sotto il profilo di
una ingiustificata inversione della gerarchia delle fonti).
Va allora stabilito se, in astratto, la norma di legge attributiva
del potere debba racchiudere, e in concreto la norma attributiva di
cui si tratta (art. 25 della legge n. 833 del 1978) racchiuda,
elementi precettivi - criteri generali - idonei a vincolare
l'autorità governativa attributaria del potere e l'esercizio di
questo, sì da consentire l'efficienza dell'indirizzo e del
coordinamento rispetto alla amministrazione regionale e in pari tempo
da escludere l'arbitrio della autorità stessa e la compressione,
oltre quanto è strettamente necessario in relazione alle esigenze
unitarie, della stessa autonomia regionale.
Ora, pur rispondendosi positivamente al primo quesito (in
conformità del resto con l'indirizzo espresso dalla senteza di
questa Corte n. 150 del 1982), occorre precisare che l'indagine
postulata dal secondo va condotta con specifico riguardo alla materia
di volta in volta considerata, e cioè alla forza che le esigenze
unitarie possono in essa presentare e al tipo di criteri che la
materia stessa comporta o esige.
Nel caso, da un lato le esigenze unitarie si riportano a quelle
radicate nei precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 32 Cost.,
vale a dire a quelle concernenti la garanzia di eguale assistenza
sanitaria per tutti i cittadini nel territorio della Repubblica,
esigenze espresse con particolare energia e ripetuta insistenza dalla
disciplina della riforma sanitaria (che proprio da ciò trae, nelle
disposizioni di princi'pio e in buona parte delle disposizioni di
dettaglio che contiene, il titolo di riforma economico-sociale);
dall'altro la materia presenta natura spiccatamente tecnica. Tutto
ciò determina la individuabilità immediata dei criteri generali
richiesti, nella norma di cui si tratta, in quelli che, allo stato
attuale delle scienze mediche e biologiche, sono idonei ad assicurare
la massima efficienza, compatibile con l'uniformità dell'assistenza
sanitaria nel settore (cfr., per analoga visuale in tema di
estensione dei poteri conferiti con deleghe legislative o con decreti
delegati all'impiego di criteri tecnici, le sentenze nn. 3 del 1971 e
127 del 1981). Deve pertanto concludersi che la norma non è
costituzionalmente illegittima nè inidonea a servire da "ulteriore
supporto legislativo" alla previsione di un indirizzo e coordinamento
governativo e che l'atto impugnato non lede, sotto questo profilo,
l'autonomia regionale.
Rimane da verificare se ricorra violazione, da parte del
provvedimento di delega, della regola, enunciata dall'art. 5 della
legge n. 833 del 1978, che la delega può essere conferita solo in
relazione a un affare particolare, o se l'atto impugnato abbia
esorbitato dal potere di indirizzo e coordinamento conferito con
l'art. 25 della stessa legge, per avere regolato oggetti diversi da
quelli in relazione ai quali il potere appare conferito.
Quanto al primo di questi due ultimi punti, deve senz'altro
rispondersi che non ricorre la dedotta violazione di legge da parte
del provvedimento di delega ( e quindi non ricorre vizio di
investitura in capo al Presidente del Consiglio delegato e, di
riflesso, invasione dell'autonomia regionale da parte dell'atto
impugnato) perchè l'oggetto della delega (determinazione dei
requisiti strutturali minimi dei presidi di diagnostica strumentale
di laboratorio) può considerarsi un affare particolare nei sensi
suindicati.
Quanto al secondo punto, l'esame di esso importa, prima di una
dettagliata verifica delle disposizioni dell'atto impugnato,
ulteriori precisazioni.
5. - Si è detto che l'atto di indirizzo e coordinamento è
censurato perchè sarebbe andato oltre l'oggetto così come
delimitato dalla norma di legge che lo prevede e dalla delega
conferita, e perchè conterrebbe precetti così dettagliati da non
lasciare spazio alcuno alla autonomia della Regione.
L'atto in questione è volto alla determinazione di "requisiti
minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di
qualificazione funzionale dei presidi che erogano prestazioni di
diagnostica di laboratorio", secondo la previsione dell'art. 25 della
legge di riforma sanitaria (così come modificato dall'art. 3 del
d.l. n. 678 del 1981, convertito, con modificazioni, nella legge n.
12 del 1982).
Trattandosi di atto di (indirizzo e) coordinamento non mediante
legge, è certamente richiesta una verifica del rispetto delle norme
di legge che fondano il potere di coordinamento. Ed anzi, trattandosi
di un atto emanato in base a delega da parte del Governo, la verifica
deve essere particolarmente rigorosa ed investire, oltre il rispetto
della legge, anche quello della delega (se a sua volta conforme alla
legge).
Ciò posto, va premesso che i poteri di coordinamento conferiti
dalla legge e così dalla delega, che è aderente alla prima,
concernono requisiti minimi dei presidi (che erogano prestazioni di
diagnostica) di laboratorio attinenti alla strutturazione, dotazione
strumentale, qualificazione funzionale del personale di essi.
Si tratta di requisiti attinenti agli elementi strutturali, sia
materiali che personali, dei detti presidi, vale a dire ad elementi e
caratteristiche delle strutture dei medesimi. Fra tali elementi
devono ritenersi compresi quelli che attengono alle competenze, che
sono elementi strutturali, e quelli che concernono i controlli di
affidabilità dei risultati delle analisi, controlli che, in quanto
attengono alla predisposizione di strumenti idonei a verificare
l'attitudine delle strutture, sono strettamente connessi alla
predisposizione di queste.
6. - Alla stregua di quanto ora precisato, non appare in contrasto
nè con la legge nè con la delega - giacchè rientra nell'oggetto
delle medesime - la definizione, contenuta negli artt. da 1 a 3
dell'atto impugnato, dei presidi diagnostici di laboratorio,
l'individuazione dei laboratori di analisi cliniche, la
classificazione dei laboratori privati aperti al pubblico (e la loro
suddivisione in laboratori generali di base, in laboratori
specializzati nell'effettuazione di esami ad alto livello tecnologico
e professionale in dati settori e in laboratori generali di base con
settori specializzati), la elencazione, sotto forma di allegato,
degli esami diagnostici di alto livello tecnico professionale
riservati ai laboratori specializzati.
Tali definizioni, classificazioni ed elencazione sono infatti
strumentali alla prevista determinazione di requisiti minimi,
determinazione che postula l'esatta individuazione dei compiti delle
strutture in discorso.
Egualmente devono ritenersi legittime, e quindi non invasive, le
prescrizioni del primo e del secondo comma dell'art. 7, dovendo
intendersi il richiesto rispetto dei criteri generali circa la
suddivisione del lavoro secondo le competenze professionali, circa
l'attuazione di sistemi di valutazione di gruppo dell'efficienza dei
servizi, e circa l'organizzazione di attività di aggiornamento
professionale e di collegamento consultivo con altri servizi ed in
genere con il settore della medicina generale pediatrica e
specialistica, come attinente all'organizzazione delle strutture.
Analogamente deve ritenersi per la trasmissione delle informazioni
prevista dal comma terzo dell'art. 7 (che sono strumentali al
collegamento consultivo di cui al comma secondo), e per la
trasmissione alle Regioni delle notizie di cui all'art. 10 (salve
quelle relative al controllo di qualità per le quali v. infra).
Rientrano nell'oggetto come sopra indicato le prescrizioni
concernenti l'organico minimo dei laboratori generali e specializzati
contenute nell'art. 8, giacchè tali prescrizioni determinano
requisiti minimi di strutturazione con riguardo all'elemento
personale.
Ed, analogamente, deve essere escluso un eccesso rispetto
all'oggetto della legge e della delega nella previsione della figura
e dei compiti del direttore (art. 9), rientrando ciò ancora nella
determinazione dei requisiti minimi di strutturazione con riguardo
all'elemento personale. Le prescrizioni contenute nel medesimo art.
9, relativamente ai tempi di conservazione dei preparati e dei
risultati, si connettono, d'altra parte, ai controlli di qualità la
cui preordinazione, come è stato accennato all'inizio, è
strettamente connessa alla predisposizione delle strutture.
Deve, per quanto ora ripetuto, ritenersi compresa nell'oggetto
come sopra indicato la previsione, con l'art. 1 dell'atto impugnato,
delle modalità di verifica di affidabilità e di qualità,
trattandosi, come è stato detto, di strumenti e di procedimenti
attinenti al controllo dell'idoneità delle strutture ai compiti ad
esse demandati.
Conseguentemente non appaiono in violazione delle competenze
regionali i controlli di qualità configurati dagli artt. 13 (sistemi
di controllo, appunto), 14 (controlli di qualità interlaboratorio),
15 (controlli interlaboratorio), 16 (competenze regionali in questa
materia), 10 (trasmissione alle Regioni di notizie sul controllo di
qualita'). Rientrando la disciplina dei controlli di qualità
nell'oggetto del potere come sopra definito non può, in particolare,
esser censurata la norma che prevede l'elaborazione di protocolli
standardizzati a cura dell'Istituto superiore della Sanità e del
Consiglio nazionale delle ricerche (art. 15, ultimo comma). A più
forte ragione (anche perchè opera solo all'interno
dell'organizzazione dello Stato) non può essere censurata la norma
che prevede l'istituzione di una commissione tecnico-consultiva, da
affiancare all'Istituto superiore della Sanità ed al Consiglio
nazionale delle ricerche (art. 16, ultimo comma), trattandosi,
ancora, di disciplina strumentale rispetto a quella dei controlli di
qualità.
Del pari deve ritenersi compresa nell'oggetto, come sopra
indicato, la previsione, da parte dell'art. 18, quarto comma, in
collegamento con le norme ora menzionata, relativa all'adozione di
uniformi programmi di controlli intra ed interlaboratorio.
7. - Deve, invece, ritenersi non compresa nell'oggetto sia della
legge che della delega la previsione dell'art. 3, penultimo comma,
del d.P.C.M. impugnato, nella parte in cui attribuisce al Ministro
della sanità il potere di procedere a verifiche periodiche degli
elenchi ed a variazioni nei settori specializzati. Non sussistono,
infatti, ragioni interpretative per ritenere che la delega, di cui al
preambolo dell'atto, conferita al Presidente del Consiglio dei
ministri, di concerto con il Ministro della sanità, abbia compreso
anche la facoltà di attribuire, in via di sub-delega, un potere
permanente nella materia al Ministro della sanità.
È evidentemente, poi, fuori dell'oggetto della legge e della
delega la previsione dell'art. 12, che concerne la disciplina del
prelievo e le sue modalità; tale disciplina attiene, infatti, alla
metodologia delle prestazioni di analisi e quindi al funzionamento e
non alle strutture.
Del pari è fuori dell'oggetto della legge e della delega la
previsione, da parte dell'art. 17, di una commissione consultiva con
i compiti: 1) di esprimere pareri per il rilascio o la conferma dei
decreti di autorizzazione; 2) di formulare proposte in ordine ai
parametri per rapportare le strutture al carico di lavoro; 3) di
fornire (al legislatore regionale) indicazioni circa le strutture
idonee a realizzare i controlli di qualità; 4) di mantenere rapporti
con la Commissione tecnico-consultiva statale.
È evidente l'estraneità all'oggetto suindicato della materia cui
si riferiscono i compiti di cui ai punti 1, 2 e 4.
Per quel che concerne il punto 3, l'estraneità si desume da ciò,
che l'indirizzo e coordinamento, secondo quanto osservato all'inizio,
è istituzionalmente destinato a incidere direttamente sulle
attività amministrative della Regione, non già sulla competenza
regionale legislativa, come pretende di fare la norma impugnata, la
quale, lungi dal limitarsi a riconoscere, come fa l'art. 16, la detta
competenza, provvede, mediante la prescrizione del parere dell'organo
consultivo, addirittura a regolarla, determinando modalità del
procedimento legislativo regionale.
In relazione a quanto considerato risultano fuori dell'oggetto
della legge e della delega l'art. 4, primo comma, e l'art. 8, ultimo
comma, nella parte in cui, lungi dal limitarsi a riconoscere una
competenza regionale amministrativa per quel che riguarda materie non
comprese nell'oggetto della delega, vale a dire, nel primo caso, il
rapportamento fra carico di lavoro ed elementi materiali (locali,
archivi e simili) e, nel secondo, il rapportamento fra carico di
lavoro ed elementi personali (organici), pretendono, mediante la
prescrizione del parere di una Commissione consultiva, di regolare la
materia stessa.
Eccede, infine, dall'oggetto come sopra indicato quanto dispone il
primo comma dell'art. 18 con riguardo alla distribuzione dei
laboratori sul territorio ed ai criteri di economicità ai quali tale
distribuzione dovrebbe uniformarsi. Ciò in quanto per un verso si
tratta di materia diversa dalla determinazione della struttura
intrinseca dei laboratori, per altro verso la disposizione pretende
di incidere sul potere programmatorio o addirittura legislativo della
Regione.
8. - Vanamente la Regione deduce l'invasività dell'atto impugnato
rispetto alla propria competenza a causa della specificità dei
precetti con esso dettati.
La formulazione di uno "schema-tipo", ai sensi dell'art. 25 della
legge n. 833 del 1978, non può concretarsi, invero, senza una
precisa indicazione di requisiti, conforme d'altra parte alla
finalità stessa del potere conferito che è, come già osservato
all'inizio, quella di garantire, secondo l'ispirazione della riforma
sanitaria (artt. 4, 5, 25, legge n. 833 del 1978; cfr. sent. n.
245/1984; nn. 177, 294/1986; n. 64/1987), condizioni e prestazioni
uniformi a tutti i cittadini per la tutela del bene fondamentale
della salute.
Quanto detto vale in particolare, oltre che per gli artt. 3, 7, 9,
10, 12, 13, 14, 15, 16, anche per l'art. 4, che determina il numero
minimo dei locali occorrenti, per l'art. 5, che elenca i tipi ed il
numero delle attrezzature richieste per i laboratori di analisi
generali, per l'art. 6, che contiene analoghe prescrizioni per i
laboratori specializzati, e per l'art. 8, che contiene precise
indicazioni sul numero e sulla qualificazione delle persone addette.
Trattasi, peraltro, di prescrizioni, come tutte quelle dell'atto
impugnato, pur sempre minimali, e quindi, salva l'adozione di misure
equivalenti ad opera della legge regionale, comunque derogabili da
più rigorosi precetti ad opera della legge regionale stessa.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che non spetta allo Stato, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 febbraio 1984,
d'intesa con il Ministro della sanità, in base a delega data in base
all'art. 5 cpv. della legge 23 dicembre 1978, n. 833, subdelegare, ai
sensi dell'art. 3, commi penultimo ed ultimo, del detto decreto, al
Ministro della sanità la verifica periodica degli elenchi degli
esami diagnostici di alto livello professionale da eseguire presso i
laboratori specializzati o presso i laboratori generali di base con
settori specializzati, nonchè l'effettuazione di aggiunte e/o
variazioni ai settori specializzati di cui al quarto comma dello
stesso art. 3; determinare, ai sensi dell'art. 12 del detto decreto i
procedimenti da seguire nelle operazioni di prelievo, di trasporto e
di conservazione dei campioni e reperti biologici; prevedere, ai
sensi dell'art. 17 del detto decreto, una Commissione consultiva
regionale con compiti di esprimere pareri per il rilascio o la
conferma dei decreti di autorizzazione, formulare proposte in ordine
ai parametri per rapportare le strutture al carico di lavoro, fornire
indicazioni circa le strutture idonee a realizzare i controlli di
qualità, mantenere rapporti con la Commissione tecnico-consultiva
statale; prevedere, ai sensi degli artt. 4, primo comma, e 8, ultimo
comma, del detto decreto, un parere di questa Commissione consultiva
regionale per il rapportamento al carico di lavoro delle strutture
materiali e degli organici; regolamentare, ai sensi dell'art. 18,
primo comma, del detto decreto, la normativa regionale concernente la
distribuzione dei laboratori sul territorio e la conferma delle
autorizzazioni;
Per l'effetto, annulla:
l'art. 3, penultimo ed ultimo comma, del d.P.C.M. 10 febbraio
1984, recante "Indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle Regioni in materia di requisiti minimi di
strutturazione, di dotazione strumentale e di qualificazione
funzionale del personale dei presidi che eseguono prestazioni di
diagnostica di laboratorio";
l'art. 4, primo comma, nella parte in cui rinvia alle "modalità
previste dall'art. 8, ultimo comma";
l'art. 8, ultimo comma, nella parte in cui richiede sia udito
l'organo tecnico-consultivo di cui al successivo art. 17";
l'art. 12, l'art. 17, l'art. 18, primo comma;
Rigetta, per il resto, i proposti ricorsi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0807