1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 25-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 718 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 agosto 1995
N. 718 Ordinanza emessa il 24 agosto 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Trieste nel procedimento penale a carico di Depangher Giorgio ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di insediamenti civili e di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e dal piano di risanamento regionale - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 11 e 32). (095C1325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 25-10-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Rilevato che il p.m. ha chiesto pronunzia di questo giudice in
ordine alla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 citato in epigrafe, nella
parte in cui, modificando l'art. 21, terzo comma, legge 316/1976,
prevede una semplice sanzione amministrativa, e non piu penale, per
l'ipotesi di superamento dei limiti tabellari da parte degli
insediamenti civili e delle pubbliche fognature, deducendo, in
particolare, la violazione degli artt. 3, 9, secondo comma, 32, 10 e
77 della Costituzione;
Esaminati gli atti del procedimento;
O S S E R V A
La richiesta del p.m. è fondata e, pertanto, va accolta.
In primo luogo, va rilevato che oggetto di discussione è la
modifica dell'art. 21 legge Merli, così come introdotta dall'art. 3
del d.-l. n. 79/1995, convertito nella legge n. 172/1995; tale
normativa è intervnuta, a sua volta, a parziale modifica dei
precedenti e reiterati decreti-legge succedutisi in materia e già
investiti di analoghe questioni di constituzionalità, benchè
indubbiamente quella odierna presenti profili in parte peculiari.
Il citato articolo di legge sancisce, in particolare, la
depenalizzazione dell'ipotesi di "inosservanza dei limiti di
accettabilità stabiliti dalle regioni ai sensi dell'art. 14, secondo
comma", fatte salve le disposizioni penali di cui al primo e secondo
comma del medesimo art. 21 legge Merli e ferma restando, invece, la
rilevanza penale del superamento del limiti tabellari relativamente
agli scarichi da insediamenti produttivi.
Resta, pertanto, sfornita di qualsiasi sanzione penale la
violazione da parte degli scarichi da insediamenti civili o pubbliche
fognature dei limiti specificamente previsti dalle regioni con i
rispettivi piani di risanamento, a norma dell'art. 14, secondo comma,
legge Merli, così come modificato dall'art. 1 del medesimo
decreto-legge e relativa legge di conversione in argomento. Ciò, pur
ribadendo la nuova disciplina l'esigenza di definire i predetti
limiti tenendo conto di quelli fissati dalle tabelle allegate alla
stessa legge Merli e conformandosi ai principi e criteri della
direttiva del Consiglio 91/271/CEE del 21 maggio 1991 e alle
indicazioni di cui alla delibera del 30 dicembre 1980 dell'apposito
Comitato Interministeriale, laddove i precedenti decreti-legge
avevano addirittura previsto la possibilità per le regioni di
derogare anche in senso meno restrittivo ai limiti tabellari
nazionali.
Nè, d'altra parte, residuerebbero altri spazi di incriminabilità
penali per gli scarichi in questione, neanche sotto la specie della
inosservanza delle prescrizioni indicate nel provvedimento di
autorizzazione, ove si tratti di scarichi nuovi (non preesistenti,
cioè alla legge Merli), essendo stata anche tale ipotesi, già
prevista dall'art. 22 legge Merli, depenalizzata dal medesimo
provvedimento legislativo.
Nella fattispecie in esame, trattasi dello scarico della pubblica
fognatura del comune di Duino Aurisina nella baia di Sistiana,
attivato nel 1984 o in epoca prossima a tale data, da parte del quale
è stato rilevato l'obiettivo superamento sia dei limiti previsti
nella tabella A della legge n. 319/1976, sia di quelli dettati dal
Piano Regionale di risanamento delle acque della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, d.P.G.R. 384/Pres. del 1982.
Tale superamento, può imputarsi, d'altra parte, a colpa degli
indagati, Giorgio Depangher e Renzo Zuliani, nella rispettiva
qualità di sindaco e capo dell'Ufficio tecnico comunale, apparendo
imputabile l'inconveniente a un dimensionamento sottostimato
dell'impianto di depurazione, non risultando effettuate scelte e
vigilanza adeguate in proposito, nè chiesto mai alcun controllo
all'U.S.L. per controllare l'efficienza depurativa degli impianti -
pur essendo ciò previsto a carico dell'Ente appaltante dall'art. 4
punto 3 del capitolato d'appalto in atti - nonostante le schede
d'analisi inviate dalla ditta appaltatrice segnalassero il continuo
superamento dei limiti.
La sollevata questione di costituzionalità è pertanto,
senz'altro rilevante nel caso specifico, dipendendo dalla relativa
soluzione la decisione circa la sorte del procedimento, e cioè se lo
stesso vada o no archiviato per irrilevanza penale del fatto.
La questione è in effetti, ad avviso di questo giudice, fondata.
A) La norma impugnata viola, in primo luogo, il principio
fondamentale di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Tale principio implica, per consolidata giurisprudenza, che a
situazioni obiettivamente analoghe corrisponda un medesimo
trattamento, laddove una disparità di trattamento può giustificarsi
solo per situazioni obiettivamente diverse, in base a criteri di
logica e ragionevolezza; così sarebbe illegittimo un trattamento
sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a quello
previsto da altre fattispecie.
In effetti, nè dalla lettura della legge-quadro sugli
inquinamenti idrici, nè da altre fonti normative di base in materia,
quali la legge 22 luglio 1994 n. 146 di adeguamento alla legge
comunitaria 1993 - la quale detta, all'art. 37, i principi e criteri
di adeguamento alla citata direttiva 91/271/CEE in materia di tutela
della acque - si desume alcun concreto e convincente motivo per
ritenere che vi debba essere una differenziazione di trattamento per
gli insediamenti civili (non scaricanti in pubbliche fognature) o per
le pubbliche fognature, rispetto agli insediamenti produttivi, quando
entrambi superino i limiti di accettabilità rispettivamente previsti
dai piani di risanamento regionali e dalle tabelle nazionali, gli uni
e gli altri, come si è visto, pur sempre improntati ad analoghi
criteri (cfr. citato art. 14, secondo comma, legge Merli nella nuova
formulazione).
Ed invero, benchè potesse giustificarsi una certa diversità di
disciplina per le due categorie di insediamenti, affidando alle
regioni la regolamentazione inerente agli insediamenti civili per
adeguarla meglio alle esigenze locali, rinviando specificamente alle
stesse la definizione dei limiti di accettabilità dei relativi
scarichi (in ragione di una indubbia minore capacità inquinante e,
quindi, di una minore urgenza di intervenire), tuttavia, non si
rinviene alcuna ragione per cui il superamento dei rispettivi limiti
- pressochè corrispondenti, si ripete - debba essere, in un caso,
sanzionato penalmente e, nell'altro, solo con una sanzione
amministrativa (peraltro non applicabile nell'ipotesi in cui il
pubblico amministratore disponga di "progetti esecutivi cantierabili
finalizzati alla depurazione delle acque", come previsto - con
formula, a dire il vero, di difficile interpretazione - dall'ultima
parte del primo comma dell'art. 3 in argomento). In altre parole, non
si vede perchè, a parità sostanziale di condizioni - immissione
nell'ambiente di sostanze in analogo modo inquinanti -, dei soggetti
debbano essere puniti con sanzioni natura e gravità così diverse.
Già la Corte di cassazione, del resto, con la sentenza a sezioni
unite del 12 febbraio 1993, aveva esplicitamente ritenuto: "da
nessuna disposizione della legge in esame può trarsi la convinzione
che il legislatore abbia voluto creare uno statuto specialissimo per
i titolari degli scarichi civili ed equiparati, rinunziando per essi,
e solo per essi, al regime sanzionatorio penale".
Lo stesso principio, a prescindere dalla conclusione più o meno
condivisibile che la S.C. ne ha tratto - circa la riferibilità sic
et simpliciter dei limiti tabellari nazionali e della fattispecie di
reato di cui all'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976 agli
insediamenti in questione - è stato in più occasioni riconosciuto
da giurisprudenza e dottrina, per radicare una diversa area di
incriminabilità penale - ex artt. 21, secondo comma, e 25, primo
comma, legge Merli - ovvero per prospettare dubbi di
costituzionalità del testo normativo.
D'altra parte, il principio fondamentale di eguaglianza risulta
leso anche alla stregua dell'esame complessivo di tutta la normativa
di tutela ambientale, che più volte prevede sanzioni penali per
fatti anche meramente formali, o comunque meno gravi di quello oggi
in esame.
Infine, il medesimo principio appare violato sotto l'ulteriore
profilo di una eventuale disparità di trattamento fra il cittadino
della regione Friuli Venezia-Giulia, che ha già adottato il proprio
piano di risanamento, e quello della regione che invece ciò non
abbia ancora fatto, potendo il primo cavarsela con una semplice
sanzione amministrativa e il secondo incorrere, invece, in una
sanzione penale, a norma dell'art. 21, secondo comma, legge Merli,
per inosservanza dell'obbligo di adottare le misure necessarie ad
evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento.
B) La norma impugnata viola inoltre gli artt. 32 e 9, secondo
comma, Cost., con riferimento ai beni della salute e del "paesaggio"
o ambiente, i quali appaiono troppo blandamente o comunque non
adeguatamente tutelati con la nuova disciplina sanzionatoria, posto
che, peraltro, trattasi di beni di primaria ed essenziale importanza,
non sacrificabili neanche in nome di presunti interessi pubblici.
C) Evidente è, infine, il contrasto con gli artt. 10 e 11 della
Costituzione, integranti pure principi fondamentali del nostro
ordinamento.
In base a tali principi, sarebbero stati auspicabili ben altro
rigore e congruità del trattamento sanzionatorio
delle singole ipotesi di inquinamento, per renderlo più rispondente
alle direttive comunitarie in materia, la cui violazione da parte
dello Stato italiano è stata già oggetto di diversi richiami da
parte della Corte europea di giustizia
(cfr. sentt. 21 settembre 1989, 28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990).
In particolare, viene in considerazione la già menzionata
direttiva del Consiglio 91/271/CLL del 21 maggio 1991, che avrebbe
dovuto essere attuata sin dal giugno 1993 e che, invece, non solo non
è stata ancora attuata, bensì è stata seguita dal provvedimento
legislativo in esame e, prima di questo, da altri decreti-legge ancor
più miti in proposito.
Vane e disattese si sono rivelate, invero, le intenzioni
manifestate dal legislatore nella citata legge n. 146/1994, circa
l'adeguamento alla normativa comunitaria. In particolare, appare
inattuato il criterio o principio direttivo generale di cui all'art.
2, lett. d), secondo cui le sanzioni penali avrebbero dovuto essere
previste "nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo
interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di quelli
tutelati dagli artt. 34 e 35 legge n. 689/1981", tra cui appunto
quelli ricollegabili alla legge Merli; invece, la sanzione
amministrativa "sarà prevista per le infrazioni che ledano o
espongano a pericolo interessi diversi da quelli suindicati".

Ciò premesso, visto l'art. 23 legge Cost. 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 32, 9, 10 e 11 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995,
convertito in legge 17 maggio 1995 n. 172, nella parte in cui
modifica l'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976, prevedendo
esclusivamente una sanzione amministrativa per l'inosservanza dei
limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni ai sensi dell'art.
14, secondo comma, relativamente agli scarichi diversi da quelli
provenienti da insediamenti produttivi;
Sospende il procedimento e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle persone sottoposte a indagine e loro difensori, al
p.m., al Presidente della giunta della regione autonoma Friuli
Venezia-Giulia e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
comunicata al Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Trieste, addì 24 agosto 1995
Il giudice per le indagini preliminari: FANELLI

95C1325