1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 giugno 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 giugno 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Provvedimenti per garantire la piena funzionalita' del Servizio Sanitario regionale - Previsione che le Aziende sanitarie ed ospedaliere della Regione Calabria procedano alla stabilizzazione attraverso prove selettive dei soggetti in possesso dei titoli di cui alle leggi 27 dicembre 2006, n. 296 e 24 dicembre 2007, n. 244, che abbiano presentato domanda entro il 31 dicembre 2008 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, per la trasformazione di rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato - Denunciata violazione dei principi di coordinamento in materia di finanza pubblica - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciato contrasto con il piano di rientro dal disavanzo finanziario. - Legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi secondo, lett. l), e terzo, e 120, comma secondo; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 4-bis; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 3-bis, inserito dall'art. 1, comma 401, della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Provvedimenti per garantire la piena funzionalita' del Servizio Sanitario regionale - Previsione che alle prove selettive per la stabilizzazione del personale di cui al comma 1, dell'art. 1 sopra richiamato, possono partecipare, altresi', i soggetti in possesso dei titoli stabiliti dallo stesso comma 1, che abbiano visto riconoscere la subordinazione da giudice o da ispezioni previdenziali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, per la trasformazione di rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato - Denunciata violazione dei principi di coordinamento in materia di finanza pubblica - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciato contrasto con il piano di rientro dal disavanzo finanziario. - Legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi secondo, lett. l), e terzo, e 120, comma secondo; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 4-bis; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 3-bis, inserito dall'art. 1, comma 401, della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Provvedimenti per garantire la piena funzionalita' del Servizio Sanitario regionale - Previsione che i benefici di cui al comma 1, dell'art. 1 sopra richiamato, si applicano anche in favore di quanti abbiano stipulato contratti anteriormente alla data del 1° gennaio 2007 o in base all'art. 1, comma 558, della legge n. 296/2006 abbiano maturato un'esperienza triennale nel quinquennio precedente e a quanti siano stati in servizio alla data del 31 dicembre 2008 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile, per la trasformazione di rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato - Denunciata violazione dei principi di coordinamento in materia di finanza pubblica - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciato contrasto con il piano di rientro dal disavanzo finanziario. - Legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi secondo, lett. l), e terzo, e 120, comma secondo; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174; decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 4-bis; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 3-bis, inserito dall'art. 1, comma 401, della legge 24 dicembre 2012, n. 228. (013C0238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2013)

Ricorso nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri
pro tempore (cod. fiscale della Presidenza del Consiglio dei ministri
80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato, cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma,
Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, numero fax 06.96.51.40.00,
indirizzo PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it;
Nei confronti della Regione Calabria, in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della legge Regionale Calabria 29
marzo 2013, n. 12, recante «Provvedimenti per garantire la piena
funzionalità del Servizio Sanitario regionale», pubblicata sul
B.U.R. Calabria n. 7 del 5 aprile 2013, in virtù della deliberazione
del Consiglio dei Ministri in data 24 maggio 2013.
La Regione Calabria ha emanato la Legge Regionale indicata in
epigrafe, le cui disposizioni non risultano in linea con i principi
costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative
ed amministrative tra Stato e Regioni; per tale motivo il Consiglio
dei Ministri ha ritenuto di doverle impugnare, ed a tanto in effetti
si provvede mediante il presente ricorso.
1. Premessa.
1.1 La Regione Calabria, per la quale si è verificata una
situazione di disavanzi nel settore sanitario tali da generare uno
squilibrio economico-finanziario tale da compromettere l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato in data 17
dicembre 2009 - ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della Legge n.
311/2004 (Legge Finanziaria per il 2005) - un accordo con il Ministro
della Salute ed il Ministro dell'economia e delle finanze. Tale
accordo è comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
che ha individuato gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza.
La Regione Calabria non ha tuttavia realizzato gli obiettivi
previsti dal suddetto Piano di rientro, nei tempi e nelle dimensioni
previste dal predetto articolo 1, comma 180, della legge n. 311/2004,
nonchè dalla successiva intesa Stato - Regioni in data 23 marzo
2005, nonchè ancora dai successivi interventi legislativi nazionali
intervenuti in subiecta materia. Essa è stata pertanto
commissariata, ai sensi dell'articolo 4 del d.l. n. 159/2007
(convertito con legge n. 222/2007), in attuazione dell'articolo 120
Cost. e con le modalità previste dall'articolo 8 della legge n.
131/2003.
Infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei
Ministri ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la
realizzazione del Piano di rientro, individuando lo stesso nel
Presidente della Regione pro tempore.
Successivamente i competenti Tavoli di monitoraggio (il Tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti regionali, ed il Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza), nella riunione del 7 novembre 2012, rilevando le
numerose criticità in essere ed al fine di consolidare e rendere
effettivamente strutturali gli interventi previsti nel Piano di
rientro la cui realizzazione stava avvenendo con consistenti ritardi,
hanno richiesto alla struttura commissariale di redigere ed adottare
il Programma operativo per gli anni 2013-2015 per la prosecuzione del
Piano di rientro medesimo.
Tale Programma operativo non è tuttavia ancora stato trasmesso
dalla Regione.
1.2 Entro tale quadro normativo ed amministrativo, occorre dipoi
segnalare quanto ancora segue:
il Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione
Calabria di cui all'accordo del 17 dicembre 2009, prevede tra
l'altro, al punto 13-1, la riduzione della spesa del personale, anche
mediante una gestione mirata del turn over;
la Regione Calabria, a seguito di verifiche successive, è
stata sottoposta al blocco automatico del turn over del personale del
Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014;
il Commissario ad acta ha manifestato la volontà di
avvalersi della deroga al suddetto blocco automatico del turn over
del personale, nella misura del 15%, secondo quanto previsto
dall'articolo 4-bis del d.l. n. 158/2012 (convertito con legge n.
189/2012);
in relazione a tale ultima richiesta, tuttavia, la Regione
non ha ancora provveduto a predisporre la occorrente relazione
esplicativa, nella quale sia documentata la necessità, nei limiti
previsti dalla vigente legislazione, di assumere personale
limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i livelli essenziali
di assistenza.
1.3 Tanto necessariamente premesso, si constata che l'articolo 1,
commi 1, 2 e 3, della l.r. Calabria n. 12/2013, dispone come segue:
«1. Al fine di garantire nel Servizio sanitario regionale i
livelli essenziali di assistenza, per i soggetti in possesso dei
titoli di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 e alla legge 24
dicembre 2007, n. 244, che abbiano presentato domanda entro il 31
dicembre 2008, le Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione
Calabria procedono alla stabilizzazione attraverso prove selettive.
2. Alle prove selettive possono accedere altresì i soggetti in
possesso dei titoli di cui al comma 1 del presente articolo, che
abbiano visto riconoscere la subordinazione dal giudice o da
ispezioni previdenziali.
3. I benefici di cui al comma 1 del presente articolo si
applicano anche in favore di quanti abbiano stipulato contratti
anteriormente alla data del 1° gennaio 2007 o che in base
all'articolo 1 comma 558 della legge n. 296/06, abbiano maturato un
esperienza triennale nel quinquennio precedente e a quanti siano
stati in servizio alla data del 31 dicembre 2008».
Le trascritte disposizioni presentano i seguenti profili di
illegittimità costituzionale.
2. Contrasto con l'articolo 117, terzo comma, e con l'articolo 120,
Cost.
2.1 Le disposizioni regionali quivi impugnate prevedono, in
sostanza, una trasformazione di rapporti di lavoro di ruolo a tempo
determinato, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, seppure al
ricorrere di determinate condizioni: ciò avviene in costanza del
richiamato Piano di rientro dal disavanzo sanitario, e quindi in
violazione - anzitutto - dell'articolo 117, terzo comma, e
dell'articolo 120, Cost.
Le disposizioni in parola interferiscono, all'evidenza, con
l'attuazione del suddetto Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
con specifico riguardo al settore della gestione del personale
sanitario, anzitutto menomando le attribuzioni ed il mandato del
Commissario ad acta governativo, il quale tra l'altro - a mente del
punto 3, lett. a), del mandato di cui alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri - è chiamato a provvedere alla
razionalizzazione ed al contenimento della spesa per il personale.
L'intervento lede dunque le competenze del Commissario ad acta,
che - si ricorda - è organo straordinario del Governo nazionale, ed
è titolare di poteri ed esercita funzioni attribuitegli, mediante la
legge ordinaria ed i provvedimenti attuativi, dalla Costituzione:
segnatamente dal potere sostitutivo già esercitato dal Governo, ex
articolo 120 Cost., con il disposto commissariamento della Regione
Calabria nel settore sanitario.
E d'altra parte le anzidette disposizioni regionali violano
direttamente i vincoli posti dallo stesso Piano di rientro dal
disavanzo sanitario, in base al quale -come già evidenziato - è
stato determinato il blocco automatico del turn over del personale
del Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014.
In sostanza, quindi, le previsioni regionali quivi impugnate
pregiudicano fortemente l'attuazione del richiamato Piano di rientro
dal disavanzo sanitario calabrese, non rispettandone i vincoli: così
ledendo il principio fondamentale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, discendente dai commi 80 e 95 dell'articolo 2 della
legge n. 191/2009 (Legge Finanziaria per il 2010), secondo i quali,
in costanza di Piano di rientro dal disavanzo sanitario, è preclusa
alla regione sottopostavi l'adozione di nuovi provvedimenti che ne
siano di ostacolo all'attuazione.
È dunque in questa ottica che il provvedimento normativo
all'esame incide indebitamente sulla competenza legislativa di cui
all'articolo 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui assegna allo
Stato il compito di fissare i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
È appena il caso di segnalare che codesta Corte ha
recentissimamente affermato la incostituzionalità di analoghe
previsioni normative regionali, segnatamente quelle di cui alla l.r.
Campania n. 19/2012, ritenendole per un verso interferenti con le
funzioni e le attività del Commissario ad acta ivi nominato (e
quindi appunto in violazione dell'articolo 120 Cost.), ed inoltre -
in quanto foriere di spese ulteriori rispetto a quelle già stanziate
al riguardo - in contrasto anche con il principio fondamentale di
contenimento della spesa pubblica sanitaria, espressione di un
correlato principio di coordinamento della finanza pubblica, e
pertanto violative dell'articolo 117, terzo comma, Cost. (sentenza n.
79 in data 3 maggio 2013).
2.2 Per altro verso, altro profilo di contrasto delle norme
regionali de quibus con l'articolo 117, terzo comma, Cost., si
ravvisa in relazione a quanto previsto (sempre quale principio di
coordinamento della finanza pubblica) dall'articolo 1, comma 174,
della legge n. 311/2004, il quale stabilisce il mantenimento del
blocco automatico del turn over del personale del Servizio Sanitario
regionale qualora, come nella specie, non venga raggiunto l'obiettivo
del ripianamento del disavanzo sanitario regionale.
Al riguardo, giova rilevare che gli anzidetti Tavoli di
monitoraggio sull'attuazione del Piano di rientro, nella riunione
congiunta del 4 aprile 2012, avevano rilevato quanto segue:
«Il disavanzo non coperto relativo all'anno 2011, che
ricomprende la rettifica della penitenziaria, tutti gli ammortamenti
non sterilizzati e la perdita 2010 portata a nuovo, è pari a 35,488
mln di euro. Alla luce di quanto sopra riportato, essendo presente un
disavanzo non coperto di 35,488 mln di euro, si sono realizzate le
condizioni per l'applicazione degli automatismi fiscali previsti
dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle
aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno
d'imposta in corso, rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30
punti, per l'applicazione del blocco automatico del turn over del
personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del
secondo anno successivo a quello in corso e per l'applicazione del
divieto di effettuare spese non obbligatorie per il medesimo
periodo».
Nella successiva riunione congiunta dell'8 aprile 2013, è stato
pure rimarcato dai medesimi tavoli di verifica che «in ragione dei
disavanzi pregressi di 200,166 mln di euro che non hanno trovato
adeguata copertura, per la Regione Calabria si sono realizzate le
condizioni per l'applicazione degli automatismi fiscali previsti
dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle
aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno
d'imposta in corso, rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30
punti, per l'applicazione del blocco automatico del turn over del
personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre del
secondo anno successivo a quello in corso e per l'applicazione del
divieto di effettuare spese non obbligatorie per il medesimo
periodo».
2.3 Le impugnate previsioni regionali - nella misura in cui, come
visto, «aggirano» il disposto blocco del turn over del personale
sanitario - risultano ancora in contrasto con l'ulteriore principio
di coordinamento della finanza pubblica, rappresentato dall'articolo
4-bis del d.l. n. 158/2012 (convertito con legge n. 189/2012), il
quale dispone nei seguenti termini:
«Nelle regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi
sanitari, ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, nelle quali sia
scattato per l'anno 2012 il blocco automatico del turn-over ai sensi
dell'articolo 1, comma 174, della medesima legge n. 311 del 2004, e
successive modificazioni, ovvero sia comunque previsto per il
medesimo anno il blocco del turn-over in attuazione del piano di
rientro o dei programmi operativi di prosecuzione del piano, tale
blocco può essere disapplicato, nel limite del 15 per cento e in
correlazione alla necessità di garantire l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, qualora i competenti tavoli tecnici di
verifica dell'attuazione dei piani accertino, entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi
previsti nei piani medesimi. La predetta disapplicazione è disposta
con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro della salute e con il Ministro per gli affari
regionali, il turismo e lo sport» (sottolineato nostro).
Le condizioni previste dalla trascritta norma statale, a
prescindere dal fatto che il competente Commissario ad acta ha già
richiesto di avvalersi della deroga ivi prevista, non si sono ancora
verificate per la Regione Calabria.
Nè i tavoli tecnici deputati alla verifica dei piani di rientro
hanno avuto la possibilità di effettuare l'accertamento del
presupposto di legge, non essendo neppure stata presentata - come
anticipato in premessa - la necessaria relazione esplicativa della
Regione, nella quale deve essere debitamente documentata la
necessità, nei limiti previsti dalla vigente legislazione, di
assumere personale limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i
livelli essenziali di assistenza.
Anche per tale profilo, dunque, in aggiunta a tutti quelli più
sopra segnalati, le disposizioni impugnate contrastano con l'articolo
117, terzo comma, Cost., oltre che - per quanto evidenziato - con
l'articolo 120 Cost.
3. - Contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost.,
nonchè con gli articoli 3 e 97 Cost.
Sotto un profilo più generale, l'articolo 1, commi 1, 2 e 3,
della l.r. Calabria n. 12/2013, contrasta anche con l'articolo 117,
secondo comma, lett. l), Cost., il quale riserva alla legislazione
esclusiva statale la materia dell'ordinamento civile, e quindi i
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dalle altre
leggi statali speciali, quali certamente sono quelli di impiego
pubblico considerati dalla normativa regionale impugnata: nel senso
che una normativa regionale che incida sulle modalità di proroga,
prosecuzione o stabilizzazione di pregressi rapporti precari di
impiego pubblico rientri appieno nell'ambito materiale di cui al
ridetto articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., e quindi nella
legislazione statale «esclusiva», cfr. sentenza n. 289 in data 19
dicembre 2012 di codesta Corte costituzionale.
Inoltre, le disposizioni regionali impugnate contrastano -
palesemente - anche con l'articolo 35, comma 3-bis, del d.lgs. n.
165/2001, di recente introdotto con l'articolo 1, comma 401, della
legge n. 228/2012 (Legge di stabilità per il 2013), a mente del
quale «le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno, nonchè del limite massimo
complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai
sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di
contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi
limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica e, per le
amministrazioni interessate, previo espletamento della procedura di
cui al comma 4, possono avviare procedure di reclutamento mediante
concorso pubblico: a) con riserva dei posti, nel limite massimo del
40 per cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di
lavoro subordinato a tempo determinato che, alla data di
pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre anni di servizio
alle dipendenze dell'amministrazione che emana il bando; b) per
titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con apposito punteggio,
l'esperienza professionale maturata dal personale di cui alla lettera
a) e di coloro che, alla data di emanazione del bando, hanno maturato
almeno tre anni di contratto di collaborazione coordinata e
continuativa nell'amministrazione che emana il bando»: previsione
legislativa che costituisce plastica ed aggiornata espressione del
principio della necessità del concorso pubblico per l'accesso al
pubblico impiego, salva la possibilità - entro certi limiti
predeterminati - di prevedere una riserva di posti a favore di
soggetti già precariamente intranei alla Pubblica Amministrazione.
Le disposizioni regionali qui in questione sono pertanto, anche
direttamente, contrastanti con gli articoli 3 e 97 Cost., e con
l'imprescindibile principio del pubblico concorso per l'accesso al
pubblico impiego da quelli discendente (cfr., per un caso del tutto
simile, la sentenza n. 52 in data 18 febbraio 2011 di codesta Corte
costituzionale): principio che non può concretamente dirsi
rispettato dalla generica previsione delle «prove selettive» previste
all'articolo 1 della l.r. n. 12/2013.

P.Q.M.

Ricorre alla ecc.ma Corte costituzionale affinchè la stessa
voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure - la
illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della
legge Regionale Calabria 29 marzo 2013, n. 12, recante «Provvedimenti
per garantire la piena funzionalità del Servizio Sanitario
regionale», pubblicata sul B.U.R. Calabria n. 7 del 5 aprile 2013,
per contrasto con i seguenti parametri costituzionali: articolo 117,
terzo comma, ed articolo 120 Cost.; articolo 117, secondo comma,
lett. l), Cost.; articoli 3 e 97 Cost.; per le ragioni e nei termini
dettagliati nel corpo del presente ricorso.
Si deposita la seguente documentazione:
1) copia autentica dell'estratto del verbale relativo alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri del 24 maggio 2013, con
allegata relazione;
2) copia della Legge Regionale Calabria 29 marzo 2013, n. 12,
recante «Provvedimenti per garantire la piena funzionalità del
Servizio Sanitario regionale», pubblicata sul B.U.R. Calabria n. 7
del 5 aprile 2013;
3) copia della delibera in data 30 luglio 2010 del Consiglio
dei Ministri, di nomina del Commissario ad acta per la realizzazione
del Piano di rientro relativo alla Regione Calabria;
4) copia del Piano di razionalizzazione e riqualificazione
del Servizio Sanitario Regionale della Regione Calabria;
5) verbali delle riunioni congiunte in data 4 aprile 2012 e 8
aprile 2013 dei Tavoli di monitoraggio (Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti regionali e Comitato permanente per la
verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza) per
l'attuazione dei piani di rientro sanitari regionali.

Roma, addì 29 maggio 2013

L'Avvocato dello Stato: Caselli