1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 12-4-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 151 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 1999
Ordinanza emessa il 28 ottobre 1999 dal tribunale di Rovereto nel procedimento di esecuzione a carico di Fait Claudio Reato in genere - Oltraggio a pubblico ufficiale - Indeterminatezza della fattispecie incriminatrice - Esclusione che siano oggetto di tutela della disposizione censurata a anche il prestigio e il buon andamento della pubblica amministrazione - Mancata previsione della procedibilita' a querela di parte - Mancata previsione della pena pecuniaria in alternativa alla pena detentiva - Disparita' di trattamento tra pubblico ufficiale e privato cittadino - Lesione del principio della tassativita' della fattispecie penale - Violazione dei principi della finalita' rieducativa della pena e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Leggi penali - Successione nel tempo - "Intervento di legge penale in senso favorevole al condannato" (nella specie: abrogazione del reato di oltraggio a pubblico ufficiale e assoggettabilita' dei fatti al reato di ingiuria, con diverso regime di procedibilita' e di pena) - Modifica della sentenza di condanna passata in giudicato Preclusione - Disparita' di trattamento - Incidenza sul principio di liberta' personale - Lesione del principio di offensivita' del reato - Violazione del principio di proporzionalita' della pena. - Cod. pen., artt. 341 e 2, terzo comma in comb. disp.; cod. proc. pen. 1988, art. 673. - Costituzione, artt. 1 secondo comma, 3 primo e secondo comma, 13, 25, secondo comma, 27, terzo comma, 28, 54 e 97, primo comma. (000C0292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 12-4-2000)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di
esecuzione a carico di Claudio Fait.
Svolgimento del procedimento
Con richiesta depositata in data 1o settembre 1999, il p.m.
chiedeva la revoca parziale della sentenza penale di condanna del
Pretore di Rovereto n. 245/1997 del 6 ottobre 1997 e confermata
dalla Corte di appello di Trento, con la quale Claudio Fait veniva
condannato alla pena di mesi 1 di reclusione per i reati p. e p.
dagli artt. 699, 688 e 341 c.p., uniti nel vincolo della
continuazione, sulla base dell'intervenuta abrograzione dell'art.
341 c.p. disposta dall'art. 18 legge 25 giugno 1999, n. 205, e
conseguente rideterminazione della pena. All'udienza in camera di
consiglio del 14 ottobre 1999, le parti concludevano come da
verbale.

Motivi della decisione

1. - Premessa: interpretazione della disciplina vigente (artt. 2
c.p. e 673 c.p.p.).
Ritiene questo giudice che impropriamente sia stato nel caso di
specie invocata l'applicazione dell'art. 673 c.p.p. Infatti la
norma citata, secondo la consolidata interpretazione di dottrina e
giurisprudenza, fa riferimento non già ad ogni ipotesi di
abrograzione di una norma incriminatrice o dall'appprovazione di
una legge penale più mite, bensì alla più limitata fattispecie
della c.d. abolitio criminis, disciplinata, sotto il profilo
sostanziale, dall'art. 2, comma 2 c.p.
Affinchè si possa parlare di abolitio criminis occorre che la
nuova legge ponga nel nulla il giudizio di disvalore astratto dalla
prima legge, sicchè i comportamenti descritti dalla norma
incriminatrice abrogata siano ricondotti nell'area del (penalmente)
lecito.
Viceversa nel caso in cui le condotte in questione rimangono
oggetto di un giudizio di disvalore astratto da parte del
legislatore e, dunque, penalmente rilevanti, ancorchè sottoposte
ad una diversa disciplina, non si può far questione di una vera e
propria abolitio criminis, bensì semplicemente di un mero
intervento legislativo in senso modificativo, con la seguente
applicabilità dell'art. 2, comma 3 c.p.
In particolare la norma citata dispone sì in ogni caso
l'applicazione della norma più favorevole e, dunque, se più
favorevole è la nuova norma quest'ultima deve trovare applicazione
in via retroattiva, ma pone immediatamente dopo un limite
invalicabile, rappresentato dalla presenza di una sentenza di
condanna irrevocabile.
Ora, è ben noto che un fenomeno di successione di leggi penali
nel tempo in senso meramente modificativo, si può avere anche
attraverso la mera abrograzione di una norma incriminatrice, quando
ciò comporti non già la riconduzione nella sfera del lecito delle
condotte rientranti nelle fattispecie abrogata, bensì
l'applicazione di altre norme penali già vigenti.
Ciò si verifica ad esempio nel caso in cui ad essere abrogata è
una norma incriminatrice speciale rispetto ad altra norma
incriminatrice generale la quale, per effetto dell'abrogazione
dell'incriminazione speciale, vede ampliata e dilatata la propria
sfera di applicabilità, in quanto l'intera classe degli oggetti
già sussumibile nella fattispecie speciale, rifluisce in essa
automaticamente, salvo, beninteso, non emerga la volontà
legislativa di espugnare tale materia dalla sfera del penalmente
rilevante.
Nel caso di specie è indiscutibile che l'abrogazione dell'art.
341 c.p. ad opera dell'art. 18 legge 25 giugno 1999, n. 205, non ha
affatto comportato una vera e propria aboltio criminis, bensì una
semplice successione di leggi penali incriminatrici nel tempo in
senso modificativo, dal momento che tutti i componenti previsti
dell'art. 341 c.p. dovranno d'ora in avanti essere ricondotti alla
più generale fattispecie dell'ingiuria di cui l'art. 594 c.p.,
eventualmente aggravata ai sensi dell'art. 61, n. 10 c.p.
Significato della riforma infatti non è certo quello di rendere
del tutto lecito le offese all'onore e al prestigio dei pubblici
ufficiali rese a causa o nell'esercizio delle loro funzioni, bensì
di ricondurle alla fattispecie generale di cui all'art. 594 c.p.,
posta a presidio dell'onore e del decoro di qualsiasi persona.
La considerazione che tra le due fattispecie vi fosse un rapporto
di genere a specie, integrando l'oltraggio a pubblico ufficiale
nient'altro che un'ingiuria qualificata dal particolare status
della persona offesa (oltre che dall'elemento espresso dalla
formula "a causa o nell'esercizio delle sue funzioni"), nonchè la
relazione strutturale tra gli elementi omogenei della fattispecie
tale da rendere sicuro un rapporto di contenenza tra le due
previsioni, rende sicura la conclusione raggiunta.
Nè sembra praticabile un'interpretazione estensiva dell'art. 673
c.p., tale da recidere il legame sussistente con l'art. 2, comma 2
c.p. ed assicurare l'applicabilità della norma anche al di fuori
dai casi dell'abolitio criminis.
A prima vista una simile prospettiva sembrerebbe trovare conferma
nell'ampia formulazione della norma che fa riferimento
all'"abrogazione ... della norma" e non specificatamente
all'abolizione del reato, espressione che, come è noto, non ha
alcun valore vincolante per l'interprete.
Sennonchè una simile prospettiva va con certezza esclusa per un
triplice ordini di motivi.
Anzitutto dall'assenza di qualsiasi riferimento nella legge
delega ad ammettere deroghe alla disciplina prevista dall'art. 2
c.p. (cfr. art. 2 punti n. 96, 97 e 98) deriva che
l'interpretazione qui criticata implicherebbe delicati problemi di
costituzionalità della norma per eccesso di delega, in riferimento
all'art. 77 cost. In secondo luogo dottrina e giurisprudenza
interpretano pacificamente la norma come riferita esclusivamente ai
casi di cui all'art. 2, comma secondo c.p. (cfr. Cass., 7 maggio
1998, n. 1002, in arch. nuova proc. pen., 1998, 604; Cass., 4
luglio 1996, n. 1397, in riv. pen. 1997, 58; Cass. 20 agosto 1994,
n. 2403; Cass. 3 dicembre 1991, n.3285; trib. Crotone, 22 novembre
1990, in giur. mer., 1992, 934; pret. Matera, 20 maggio 1991).
In terzo luogo ed infine è lo stesso rimedio previsto, ossia la
"revoca" della sentenza di condanna, a chiarire che esso può
trovare applicazione solo nel caso in cui il fatto per il quale è
intervenuta la condanna è divenuto, per effetto dell'intervento
della legge successiva, penalmente lecito, essendo evidente che nel
caso di mera modificazione della disciplina penale, sia pure in
senso più favorevole per il condannato, è del tutto inconcepibile
una "revoca" della condanna, dovendosi comunque applicare, a norma
dell'art. 2, comma terzo c.p., la disciplina più favorevole tra
quelle in successione nel tempo.
Si deve pertanto che, in base al diritto vigente, al caso di
specie non può trovare applicazione l'art. 673 c.p.p., invocato
dalle parti, bensì l'art. 2, comma terzo c.p. ed essendo pacifico
che è intervenuta una sentenza irrevocabile di condanna la
richiesta va respinta puramente e semplicemente.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale prospettabili:
rilevanza.
La soluzione sopra proposta può tuttavia essere accolta solo
previa esclusione di dubbi di legittimità costituzionale non
manifestatamente infondati e rilevanti, che invece questo giudice
ritiene sussistenti.
Più precisamente le questioni di legittimità costituzionale
rilevanti sono due, ciascuna delle quali indipendente dall'altra e
invocabile in via alternativa non essendo ravvisabile un rapporto
di dipendenza logico per l'eterogeneità delle premesse e delle
norme denunziate.
La prima attiene alla disciplina di cui al combinato normativo di
cui all'art. 2, comma terzo c.p. e 673 c.p.p., nella parte in cui
non consente la modifica del giudicato, in sede di procedimento di
esecuzione, nel caso di successione di leggi penali nel tempo con
effetto meramente modificativo e conseguente all'abrogazione di una
norma incriminatrice, perlomeno nei casi in cui l'intervento
legislativo viene a porre in discussione addirittura l'an della
sanzione, mediante la modifica del regime di procedibilità del
reato oppure non solo del quantum ma anche della species di pena,
prevedendo la nuova disciplina la pena pecunaria (sia pure in
alternativa) in luogo di quella detentiva.
La rilevanza della questione appare in tutta evidenza, essendo il
reato di ingiuria procedibile solo a querela di parte e punibile
con la pena pecunaria in alternativa a quella detentiva, mentre il
reato di oltraggio era procedibile d'ufficio e con pena
obbligatoriamente detentiva.
Ne deriva che in caso di sentenza di accoglimento della Corte
costituzionale, il venir meno del limite del giudicato previsto
dall'art. 2, comma terzo c.p., consentirebbe in sede di
procedimento di esecuzione la piena applicabilità della nuova
disciplina più favorevole.
L'altra questione attiene direttamente all'art. 341 c.p. ed è
già stata sollevata da questo giudice nell'ambito di un
procedimento di cognizione (cfr. ordinanza pretore Tolmezzo 9
ottobre 1997, nella Gazzetta Ufficiale 18 febbraio 1998, n. 7).
La Corte costituzionale, con ordinanza di data 28 luglio 1999,
n. 378 (nella Gazzetta Ufficiale 4 agosto 1999, n. 31) ha
naturalmente trasmesso gli atti al giudice a quo affinchè rivaluti
la rilevanza della questione in conseguenza dell'intervenuta
abrogazione dell'art. 341 c.p.
È evidente infatti che in tutti i giudizi di cognizione in corso
per effetto dell'intervenuta abrogazione dell'art. 341 c.p. dovrà
trovare applicazione la più mite disciplina di cui all'art. 594
c.p., ai sensi dell'art. 2, comma 3 c.p.
Tuttavia, riguardo ai procedimenti di esecuzione relativi a
sentenze di condanna passate in giudicato, un'eventuale
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 341 c.p.
comporterebbe l'applicazione dell'art. 30 legge 11 marzo 1953,
n. 87, in luogo della disciplina di cui all'art. 2 c.p.
In base a tale norma "quando in applicazione della norma
dichiarata incostituzionale è stata pronunciata sentenza
irrevocabile di condanna ne cessano l'esecuzione e tutti gli
effetti penali" (comma quarto).
È evidente che tale disciplina se in nulla si discosta dall'art.
2, comma 2 c.p. per il caso di abolitio criminis, comporta una
sostanziale differenza per il caso di intervento meramente
modificativo, perchè mentre l'art. 2, comma 3 c.p. prevede il
limite del giudicato per l'applicabilità della disciplina più
favorevole, l'art. 30 citato, non distinguendo tra l'ipotesi
dell'abolitio criminis e quella dell'intervento modificativo
conseguente all'abrogazione della norma incriminatrice, impone
sempre e comunque efficacia retroattiva della pronuncia di
incostituzionalità, senza alcun limite processuale.
Ciò appare del tutto congruente con la natura e gli effetti
delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale che,
secondo l'interpretazione largamente prevalente, comportano il
venir meno della norma dichiarata incostituzionale con effetto en
tunc, sicchè va escluso il presupposto stesso di un fenomeno di
successione di leggi penali del tempo, ossia il succedersi nel
tempo di più leggi tutte ugualmente valide ed efficaci.
Nè l'indicata differenza di disciplina tra abrogazione e
dichiarazione di incostituzionalità della norma appare priva di
plausibile ragione, dal momento che il fenomeno di abrogazione è
connesso ad una nuova valutazione di opportunità politica compiuta
dal legislatore che si sostituisce alla precedente, mentre la
precedente dichiarazione di incostituzionalità si fonda su di un
vizio della norma presente sin dalla sua entrata in vigore, sicchè
è tutt'altro che irragionevole ricollegare effetti caducatori
radicali a quest'ultima fattispecie rispetto alla prima.
La contraria conclusione raggiunta da un'isolata e risalente
giurisprudenza si pone pertanto in contrasto sia con la lettera che
con la ratio della legge (cfr. Cass., 19 luglio 1983, n. 1375).
In particolare non sembra seriamente sostenibile sulla base del
solo rilievo secondo il quale la cessazione dell'esecuzione e di
tutti gli effetti penali della sentenza di condanna sarebbe
possibile solo nel caso in cui la dichiarazione di
incostituzionalità della norma incriminatrice, renda leciti i
comportamenti da questa puniti, analogamente a quanto accade in
caso di abolitio criminis, mentre nell'ipotesi in cui la
dichiarazione di incostituzionalità comporti l'applicabilità di
una diversa norma incriminatrice, più favorevole, si dovrebbe
procedere ad una "modifica" del giudicato, non prevista dall'art.
30 cit.
Infatti il chiaro significato della norma è quello di escludere
in materia penale qualsiasi applicazione della norma incriminatrice
dichiarata incostituzionale, senza che possa avere alcun rilievo
l'intervento di un giudicato e lasciando del tutto impregiudicato
il meccanismo processuale attraverso il quale raggiungere questo
risultato.
A quest'ultimo riguardo va poi osservato che una "modifica" del
giudicato è tutt'altro che estranea al sistema di diritto
processuale penale vigente, sol che si pensi alla fattispecie di
cui all'art. 671 c.p.p. e, nell'ambito dello stesso art. 673
c.p.p., al caso in cui il giudicato attenga a più reati, magari
uniti nel vincolo della continuazione, solo uno dei quali oggetto
di abolitio criminis.
È pacifico che in tal caso il giudice dell'esecuzione debba
provvedere ad una sostanziale modifica del giudicato o, se si
preferisce, ad una revoca parziale della sentenza di condanna, con
rideterminazione della pena in riferimento ai reati non oggetto di
abolitio.
Se le premesse interpretative che precedono sono corrette la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 341 c.p.,
appare, nonostante la sua intervenuta abrogazione, ancora
rilevante, appunto perchè il suo eventuale accoglimento
comporterebbe la ncecessità dell'applicazione dell'art. 30 legge
11 marzo 1953, n. 87 e, conseguentemente, dell'art. 673 c.p.p.
perlomeno in via analogica, con il sostanziale accoglimento della
richiesta mentre, al contrario, dovrebbe trovare applicazione
l'art. 2, comma 3 c.p., con il conseguente rigetto della richiesta
medesima.
Va pertanto sostanzialmente riproposta in tutta la sua
complessità la medesima questione di legittimità dell'art. 341
c.p., già sollevata dal pretore di Tolmezzo.

3.a). - I dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 341
c.p.: introduzione.
Questo giudice è ben consapevole che l'art. 341 c.p., sin dagli
anni 60, è stato oggetto di ciò che efficacemente è stato
chiamato un "attacco in massa" da parte dei giudici di merito, che
hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale sotto i
più disparati profili, in gran parte coincidenti con quelli che si
andranno di seguito ad evidenziare; e che la Corte costituzionale,
sin dal primo precedente, risalente ormai a quasi 30 anni or sono
(sentenza 2 - 19 luglio 1968 n. 109), ha sempre respinto la
questione, sino all'importante sentenza 25 luglio 1994 n. 341 che
ha dichiarato l'incostituzionalità, con riferimento agli artt. 3 e
27, comma 3 cost., dell'art. 341, comma 1 c.p., nella parte in cui
prevede la pena di mesi 6 di reclusione come minimo edittale, che
pertanto è ora determinato in 15 giorni di reclusione, ai sensi
dell'art. 23 c.p.
Tuttavia si deve ritenere non inutile sollevare nuovamente la
questione, in riferimento agli artt. 1, comma secondo, 3, comma
primo e secondo, 25, comma secondo, 27, comma terzo, 54 e 97, comma
1 Cost., in ordine non solo ad alcuni aspetti di disciplina
(procedibilità e pena), ma anche, e soprattutto, alla sussistenza
stessa del reato, così come era strutturato dalla norma
incriminatrice sospetta e costantemente applicato dalla
giurisprudenza.
D'altra parte sembra a questo giudice non manchino importanti
elementi di novità, sia sul versante delle norme costituzionali,
in parte già evidenziati dalla sentenza n. 314/1994, sia sul
versante della norma ordinaria sospetta.
Dal primo punto di vista viene in considerazione la correlazione
sistematica tra alcuni principi costituzionali fondamentali,
principi dettati in materia penale e principi relativi ai rapporti
tra Stato e cittadino nonchè alla forma democratica di Stato,
oltre al fatto che nella giurisprudenza costituzionale è in corso
un'importante rivalutazione dei vincoli imposti al legislatore in
materia penale.
Ci si riferisce, in particolare, alla funzione rieducativa della
pena di cui all'art. 27, terzo comma Cost., riferita non più, come
in passato, alla sola fase esecutiva, ma ritenuta una delle
qualità essenziali e generali che caratterizzano la pena nel suo
contenuto ontologico, e l'accompagnano da quando nasce,
nell'astratta previsione normativa, fino a quando in concreto si
estingue, (cfr. la stessa sentenza 341/1994 e, per un significativo
precedente, la sentenza 18 luglio 1989 n. 409) con il conseguente
riconoscimento del principio c.d. di proporzione tra pena e offesa,
non solo sul piano politico-criminale ma anche su quello
costituzionale e, pertanto, vincolante per il legislatore.
Attiene inoltre alla recente valorizzazione della riserva di
legge in materia penale di cui all'art. 25, secondo comma Cost.,
con riferimento al principio di determinatezza (cfr. sentenze 6
febbraio 1995 n. 34 e 17 ottobre2 novembre 1996 n. 370) e, più in
generale, dei principi di offensività, di frammentarietà e di
sussidiarietà (cfr. sentenze 23-25 ottobre 1989 n. 487 e 10-11
luglio 1991 n. 333).
Dal secondo punto di vista si potranno utilizzare non solo gli
spunti provenienti dalla giurisprudenza ma anche le teorie, vecchie
e nuove, della dottrina, nel cui ambito il dibattito sulla
legittimità della sussistenza stessa della fattispecie, prima
ancora della relativa disciplina sanzionatoria, è più che mai
aperto all'indomani della sentenza n. 341/1994.

3.b). - (segue): elementi costitutivi del reato di oltraggio a
pubblico ufficiale e, rapporti col reato di ingiuria.
Gli elementi costitutivi del reato di cui all'art. 341 c.p., sul
piano oggettivo, sono:

1) l'offesa, resa con qualsiasi mezzo, all'onore o al
prestigio del soggetto passivo;
2) lo status di pubblico ufficiale del soggetto passivo;
3) la presenza del soggetto passivo;
4) il legame tra l'offesa e le pubbliche funzioni che si
risolve, in via alternativa, o in un nesso di causalità
psicologica (a causa delle funzioni), nel senso che l'offesa deve
essere rivolta propter officium ossia a motivo delle funzioni
esplicate dal pubblico ufficiale e, in tal caso, il reato può
essere integrato anche se il soggetto passivo, al momento del
fatto, non rivesta più la qualità di pubblico ufficiale a norma
dell'art. 360 c.p. (Cass. 2 ottobre 1985 n. 8454), oppure in un
nesso cronologico di contestualità (nell'esercizio delle
funzioni), nel senso che l'offesa deve essere arrecata, anche per
motivi puramente personali, ma nel momento in cui il pubblico
ufficiale stà esercitando le proprie funzioni.
Per onore s'intende l'insieme delle qualità morali delle
persona, quale bene strettamente personale, componente essenziale
di quella dignità sociale cui fa riferimento l'art. 3 Cost. e, in
quanto tale, annoverabile nei diritti inviolabili dell'uomo di cui
all'art. 2 Cost., mentre il prestigio viene inteso come quella
particolare forma di decoro determinata dalla posizione del
soggetto passivo, e attinente alla dignità e al rispetto da cui la
pubblica funzione deve essere circondata (cfr., in particolare, la
Relazione al codice penale, 140).
L'offesa a tali beni va apprezzata in relazione a parametri
socio-culturali di valutazione che consentono di ritenere come
oltraggiosa oppure no quella data espressione o quel dato gesto in
rapporto con tutte le circostanze del caso concreto.
Il particolare status che deve rivestire il soggetto passivo è
definito dall'art. 357 c.p., mentre il requisito della presenza
viene generalmente inteso nel senso che la condotta incriminata
deve essere compiuta in una situazione spaziale tale da rendere
semplicemente possibile la percezione dell'offesa al destinatario
della medesima.
Infine il requisito individuato dall'espressione a causa o
nell'esercizio delle sue funzioni, che nella struttura del reato
dovrebbe svolgere la funzione di ricondurre la fattispecie
nell'ambito dei reati contro la pubblica amministrazione, si
risolve, nel primo caso, in una caratterizzazione eminentemente
soggettiva della condotta, essendo in sostanza elevato un semplice
movente ad elemento di tipicità, e, nel secondo caso, in una
modalità spazio-temporale dell'azione e dunque in un elemento
intrinsecamente oggettivo.
Poichè, come si è visto, il prestigio viene considerato una
particolare forma di decoro collegata allo status soggettivo di
pubblico ufficiale, si deve ritenere che la condotta tipica sia la
medesima rispetto a quella del reato di ingiuria (art. 594 c.p.).
Gli elementi differenziali, in funzione specializzante, tra le
due fattispecie, si esauriscono nello status del soggetto passivo e
nell'elemento espresso con la formula a causa o nell'esercizio
delle sue funzioni.
Sennonchè se a base del confronto si assume non il reato di
ingiuria nella forma semplice ma il reato di ingiuria nella forma
aggravata ai sensi dell'art. 61 n. 10 c.p., non si potrà negare
una perfetta identità di struttura tra le due fattispecie, una
volta ammessa, secondo l'opinione comune sia in dottrina che,
ormai, in giurisprudenza, l'identità tra la formula nell'esercizio
delle funzioni, utilizzata dall'art. 341 c.c., e la formula
nell'atto.... dell'adempimento delle funzioni di cui all'art. 61
n. 10 c.p.
Infatti nel momento in cui la giurisprudenza è venuta
giustamente a respingere l'opinione secondo la quale devono essere
sempre considerati nell'esercizio delle proprie funzioni quei
pubblici ufficiali che, essendo investiti di compiti di pubblica
sicurezza o di polizia giudiziaria, sono in servizio permanente,
per accogliere l'opposta opinione secondo la quale servizio
permanente non equivale ad effettivo esercizio della funzione,
sicchè finchè il pubblico ufficiale in concreto non svolga la
propria funzione non può ritenersi integrato il reato di cui
all'art. 341 c.p. (Cass. 21 marzo 1997 n. 2727 e Cass. 19 febbraio
1996 n. 5027), viene meno la possibilità stessa di tracciare una
differenzazione tra le due formule.
Ciò non toglie che tra le due fattispecie vi fossero profonde
differenze di disciplina, non solo in ordine all'aspetto
sanzionatorio (l'ingiuria è punibile con la pena fino a un anno di
reclusione o della multa fino a due milioni, aumentata sino ad un
terzo per l'effetto dell'aggravante, effetto che peraltro può
essere posto nel nulla in ragione del giudizio di bilanciamento con
le circostanze attenuanti; l'oltraggio era punito con la sola pena
della reclusione sino a 2 anni), ma anche con riferimeto alla
procedibilità (a querela di parte per l'ingiuria e d'ufficio per
l'oltraggio) e dell'estensione delle condotte punibili, sotto il
profilo delle cause di giustificazione e/o di esclusione della
punibilità, essendo per costante giurisprudenza, inapplicabili
all'oltraggio, neppure in via analogica, la c.d. exceptio veritatis
(art. 596 c.p.) e gli istituti della provocazione e della
ritorsione (art. 599 c.p.). Ed era proprio questa differenza così
marcata di disciplina, in mancanza di differenze strutturali, a
destare seri dubbi di legittimità costituzionale soprattutto in
riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma Cost.
Per il momento è sufficiente sottolineare l'estrema ampiezza ed
estensione della fattispecie così come era strutturata dalla norma
incriminatrice, che la rendeva capace di abbracciare un numero di
condotte veramente considerevole.
Ciò era dovuto in primo luogo all'estrema ampiezza della formula
linguistica utilizzata, diretta conseguenza del fatto che il
legislatore del 1930 si era dichiaratamente prefissato di rendere
in materia più completa e rigorosa la tutela giuridica degli
organi e dell'attività dei pubblici poteri (Relazione, 141), ma
non vanno sottovalutati anche gli effetti di fattori esterni alla
norma medesima.
Si pensi al crescere della presenza dello Stato nei più
disparati settori e al conseguente riconoscimento della qualità di
pubblico ufficiale a categorie sempre più vaste e variegate di
soggetti.
L'ampiezza della fattispecie rischia di entrare in conflitto con
l'art. 25, secondo comma Cost. sotto il profilo della mancanza di
sufficiente determinatezza.
Risulta tuttavia imprescindibile, affrontare con cura il tema del
bene giuridico protetto e della finalità di tutela, perchè il
deficit di determinatezza per eccessiva onnicomprensività della
realtà rappresentata (così la circolare della Presidenza del
Consiglio dei Ministri 5 febbraio 1986 nella Gazzetta Ufficiale 18
marzo 1986 n. 64, 18), attiene non semplicemente al dato, in sè
neutro, dell'eccessiva estensione della fattispecie in quanto tale,
ma piuttosto alla selezione, in un'unica fattispecie, di condotte
tra loro diverse ed eterogenee quanto a disvalore.

3.c). - Individuazione del bene giuridico protetto.
Venendo pertanto all'individuazione del bene giuridico protetto,
si può in prima battuta affermare con certezza che l'art. 341 c.p.
tutelava anche il bene personale dell'onore e del prestigio del
p.u., come persona fisica, che in nulla si distingue dal bene
dell'onore e del decoro tutelato dall'art. 594 c.p.
Ciò è confermato e provato dall'identità strutturale tra il
reato di oltraggio ed il reato di ingiuria aggravato ai sensi
dell'art. 61 n.10 c.p.
Sennonchè costituisce opinione comune che l'art. 341 c.p.
proteggesse un ulteriore bene giuridico o più marcate connotazione
pubblicistica, generalmente individuato nel prestigio (non del p.u.
come persona fisica ma) della pubblica amministrazione e, talvolta,
addirittura nel principio del bon andamento dell'amministrazione di
cui all'art.97 cost., così venendo a caratterizzarsi, e tipico
reato plurioffensivo.
La stessa Corte costituzionale ha, fin dal primo precedente,
aderito a quest'impostazione, riferendosi tuttavia talvolta al
prestigio della p.a. puramente e semplicemente (sentenza
n.109/1968), tal'altra ancora al prestigio della p.a. ma in ragione
della finalità del buon andamento amministrativo prevista
dall'art. 97 cost., coinvolgente non solo la fase organizzativa
iniziale ma anche il complessivo funzionamento (sentenza 2-14
aprile 1980 n. 51 e, sostanzialmente, ordinanza 10-17 marzo 1988,
n. 323).
Persino la sentenza di accoglimento n. 341/1994 sottolineava, in
via generale, questo aspetto osservando come la plurioffensività
del reato di oltraggio rende certamente ragionevole un trattamento
sanzionatorio più grave di quello riservato all'ingiuria, in
relazione alla protezione di un interesse che supera quello della
persona fisica e investe il prestigio e quindi il buon andamento
della pubblica amministrazione.
Affermazioni in tutto analoghe si rinvengono in dottrina ed in
giurisprudenza, ove spesso compaiono locuzioni ancora più
generiche, quali il "regolare" o "sereno" esercizio delle pubbliche
funzioni.
Si deve tuttavia osservare che si tratta normalmente di
affermazioni apodittiche, assunte quali postulati e come tali non
bisognevoli di argomentazione o dimostrazione e, in particolare,
senza che vi sia mai, o quasi, alcun approfondimento nè in
relazione alla più specifica determinazione del bene protetto,
atteso che gli stessi beni del "prestigio"o del "buon andamento"
della p.a. possono essere intesi in modo assai vario, nè in
relazione al tipo di raccordo tra il bene che si assume protetto a
la tecnica di strutturazione della fattispecie.
Ma, come è noto, la valutazione della rilevanza e pregnanza
dell'offesa insita nel reato comporta la necessità di considerare
non solo e semplicemente il rango del bene giuridico che si assume
offeso ma anche il grado di offesa (che decresce quanto più ci si
allontani dallo stadio dell'effettiva lesione per avvicinarsi allo
stadio di mero pericolo), desumibile dalla tipologia delle forme di
aggressione indicate dalla norma incriminatrice.
Al riguardo si può osservare come, in riferimento all'art. 341
c.p., si sia verificato un singolare, ma per certi versi assai
significativo, fenomeno di commistione e/o di confusione, tra il
piano del bene giuridico protetto ed il piano, che dovrebbe invece
rimanere rigorosamente distinto, della ratio o scopo
politico-criminale della norma.
Va allora ribadito che può essere individuato come bene
giuridico protetto solo quello immancabilmente offeso dal fatto
tipico selezionato o, comunque, quello desumibile
dall'interpretazione dei singoli elementi del reato nei loro
reciproci rapporti.
Ciò del resto è confermato dall'osservazione che il concetto di
bene giuridico può svolgere la funzione che gli è propria in
riferimento alla struttura dell'illecito penale solo a condizione
che esso sia sufficientemente "afferrabile" e determinato, anche in
relazione al principio di determinatezza di cui all'art. 25,
secondo comma, Cost.
Diverso è invece il concetto di scopo o fine che, sul piano
politico criminale, ci si propone di perseguire con
l'incriminazione, trattandosi di un elemento esterno alla norma,
desumibile anche da considerazioni di origine generale, spesso
condizionate da contingenze sociali, economiche, culturali e
storiche.
Si tratta di un concetto certamente molto importante, anche sul
piano interpretativo, ma che non implica una così stretta
necessità di rinvenire in ogni singola condotta punita il fine
perseguito sul piano generale.

3.d). - (segue) Analisi storica della norma: dal codice
Zanardelli al codice Rocco.
Al fine di verificare criticamente la fondatezza della tesi della
plurioffensività del reato di oltraggio a pubblico ufficiale può
tornare utile una breve analisi storica della norma, giacchè è
innegabile una connotazione fortemente storicizzata della
fattispecie in esame (cfr. sentenza 28 giugno-12 luglio 1995,
n. 313). In proposito fin dal principio la Corte costituzionale,
nelle molteplici pronunce di rigetto o di manifesta infondatezza,
non ha pur tuttavia mancato di rimarcare come la disciplina
legislativa dell'oltraggio, così come delineata dal codice Rocco
troppo risente dell'ideologia del regime dal quale ebbe origine, e
di ammettere che rimane sicuramente, specie in talune ipotesi di
fatto, un'effettiva sproporzione tra sanzione comminata e disvalore
del fatto, espressamente invitando il legislatore a adeguare il
minimo edittale e lo stesso disvalore della fattispecie, alla
mutata coscienza sociale ed allo spirito informatore della
Costituzione (cfr., tra le tante, ordinanze 6-16 marzo 1989, n. 127
e 10-17 marzo 1988, n. 323). Nella sentenza di accoglimento
n. 341/1994, poi, oltre a precisare che la concezione autoritaria e
sacrale dei rappporti tra pubblici ufficiali e cittadini, tipica
del regime totalitario di cui l'art. 341 c.p. era espressione, è
estranea alla coscienza democratica instaurata dalla Costituzione
repubblicana, per la quale il rapporto tra amministrazione e
società non è un rapporto di imperio, ma un rapporto strumentale
alla cura degli interessi di quest'ultima, la Corte si spinge sino
al punto di ritenere che l'inerzia del legislatore avesse superato
ogni limite di ragionevole tollerabilità.
Non abbisogna pertanto di ulteriori dimostrazioni il fatto che il
reato di oltraggio fosse inteso dal legislatore del 1930 come una
salvaguardia dell'autorità statale in quanto tale, finendo per
rappresentare una super-tutela accordata da uno Stato autoritario a
sè stesso e riallacciandosi alle concezioni proprie degli Stati
teocratici ed assolutistici, alla concezione della sovranità come
sacra ed inviolabile nella sua diretta emanazione divina, dei
funzionari come diretta emanazione del sovrano, dei singoli come
sudditi e non come cittadini.
Del resto ciò è sufficientemente testimoniato dal raffronto con
la disciplina della materia contenuta nel codice Zanardelli del
1889 (artt. 194-199).
Infatti il codice Rocco non si è limitato ad una modifica della
disciplina sanzionatoria, peraltro assai vistosa (il codice
Zanardelli puniva il reato base con la pena della reclusione o
della multa), ma ha anche modificato strutturalmente la fattispecie
estendendone il campo di applicazione, mediante:
l'eliminazione della scriminante della reazione legittima
agli atti arbitrari del pubblico ufficiale (subito reintrodotta
all'indomani della cadta del regime);
l'unificazione delle ipotesi di offesa arrecata a causa delle
funzioni con quelle arrecate nell'esercizio delle funzioni (che il
codice Zanardelli puniva in modo attenuato rispetto all'altra);
l'eliminazione, per quest'ultima modalità d'offesa, del
termine pubblico (art. 196 del codice Zanardelli prevedeva che
l'offesa fosse arrecata nell'atto dell'esercizio pubblico delle
funzioni);
l'estensione della tutela anche ai semplici pubblici
impiegati che prestino un pubblico servizio (art. 344 c.p.).
Oltre a ciò va pure considerato che, a causa della minore
ingerenza dello Stato nella società, tipica degli ordinamenti di
impronta "liberale" dell'ottocento, la qualifica di pubblico
ufficiale, ai tempi del codice Zanardelli, era riferibile ad una
cerchia di persone infinitamente più ristretta.
Peraltro una più attenta ricostruzione della volontà storica
del legislatore fascista evidenzia come il bene oggetto di tutela
fosse puramente e semplicemente l'onere ed il prestigio del singolo
p.u., mentre il principio di autorità fosse piuttosto riferito al
piano della ratio o scopo politico-criminale della tutela che,
nell'ambito dell'ideologia del regime, consentiva di ritenere
largamente giustificata una differenziata e più rigorosa tutela
rispetto a quella accordata ai privati.
Ciò emerge con chiarezza da quei passi della relazione
ministeriale in cui il prestigio del p.u. viene considerato quale
particolare forma di decoro di chi esercita la pubblica funzione
(relazione, 140); un bene pertanto che è proprio del pubblico
ufficiale sebbene faccia riferimento alla dignità della funzione.
In definitiva si riteneva che l'onore ed il prestigio del singolo
p.u. meritassero una speciale e particolarmente intensa tutela in
ragione del rispetto dovuto all'autorità, rispetto che consentiva
di qualificare particolarmente quel bene, superando la sua
originaria vocazione "personalistica".
In tal senso è anche quel passo della relazione che, dopo aver
precisato che il prestigio costituisce una particolare forma di
decoro, lo definisce come quella speciale forza o influenza che
deriva alla persona dall'altrui riconoscimento dell'autorità e
della dignità di cui la persona stessa è rivestita (relazione,
140).
Ma ciò che più conta è che questa impostazione ha finito per
condizionare in modo evidente la stessa formulazione letterale
della norma sospetta e la struttura della fattispecie, essendo
l'onore ed il prestigio la cui offesa integrava il reato di cui
all'art. 341 c.p. riferiti non alla p.a., come avviene ad esempio
nell'art. 342 c.p., bensì al singolo p.u.
Non solo, ma la mancata previsione di un autonomo reato di
diffamazione a pubblico ufficiale, pur originariamente previsto nel
progetto preliminare (all'art. 348 c.p.), fu motivata proprio in
relazione alla mancanza, in questo caso, di una dimensione
pubblicistica dell'offesa ed è evidente che ciò è legato alla
ratio della tutela, ossia al principio d'autorità e al rapporto
d'imperio tra Stato e cittadini, nel senso cioè che mentre
l'offesa arrecata in presenza del p.u. si considerava
manifestazione di disobbedienza e di ribellione all'autorità,
l'offesa arrecata in assenza del p.u. era considerata meno grave
perchè coinvolge esclusivamente la dimensione, per così dire,
"privatistica" del bene dell'onore del p.u. e pertanto priva di
quel rilievo pubblicistico tale da giustificare l'inserimento nei
reati contro la p.a. (esplicitamente relazione, 143).
Sennochè al di là delle originarie intenzioni del legislatore,
ben presto la dottrina allora dominate, seguita subito dalla
giurisprudenza, spostò l'oggetto della tutela dall'onore del p.u.,
sia pure particolarmente qualificato, all'interesse concernente il
normale funzionamento e il prestigio della p.a. in senso lato.
Tuttavia tali beni erano intesi in modo assai diverso da quello
impostato da una concezione "democratica" dei rapporti tra Stato e
cittadino.
Infatti, dall'ovvia osservazione che le Istituzioni non possono
che agire per mezzo di organi e questi per mezzo di persone fisiche
e dall'impropria utilizzazione, in materia penale, del rapporto
organico, si faceva discendere la conclusione per la quale è
manifesto che le offese arrecate a codeste persone (ossia ai
pubblici ufficiali), ...risalgono all'organo al quale le persone
stesse appartengono, e dall'organo all'ente.
Finendo per concludere che la protezione penale, quindi, è
stabilita nell'interesse del rispetto dovuto alla pubblica funzione
o al pubblico servizio, e non di quello dovuto alla persona
individuale del pubblico ufficiale (...), che riceve protezione
soltanto riflessa.
Al riguardo si è acutamente osservato come una simile operazione
comporti un indebito processo di identificazione dell'oggetto di
tutela, erroneamente individuato nel prestigio della pubblica
amministrazione, con la ratio politica della disposizione colta
nella sua estensione massima, finendo con l'autorizzare la
conclusione secondo la quale qualunque offesa arrecata contro un
pubblico ufficiale, in sua presenza e a causa o nell'esercizio
delle sue funzioni, costituisce un'offesa diretta all'autorità in
quanto tale.
Questa critica va condivisa perchè parlare di normale
funzionamento e prestigio della p.a., incentrando talibeni sul
rispetto dovuto alle pubbliche funzioni, significa in sostanza
assumere ad oggetto di tutela il dovuto ossequio e, dunque, lo
stesso principio di autorità nei rapporti tra Stato e privato.
Comunque sia, una volta accolto il sistema di "valori" proprio
del regime che ha partorito la norma, la fattispecie non è priva
di una sua intima coerenza ed una certa precisione tecnica.
Infatti, alla stregua della scelta di politica criminale secondo
la quale alle pubbliche istituzioni è dovuto sempre e comunque
obbedienza e rispetto e che anzi costituisce un "valore"
fondamentale, come tipicamente accade per tutti i regimi
totalitari, la "fedelta'" allo Stato, diventa del tutto
comprensibile punire, ed in modo rigoroso, ogni offesa all'onore
del pubblico ufficiale, in sua presenza e a causa o nell'esercizio
delle sue funzioni, perchè si tratta di un comportamento di aperta
ribellione all'autorità costituita, mentre il profilo della tutela
del bene personale dell'onore del singolo pubblico ufficiale passa
decisamente in seconda linea.
3.e). - (segue). le interpretazioni "costituzionalmente
orientate": la tesi che ravvisa il bene giuridico protetto nel
prestigio della p.a. critica.
Ma i problemi veri, in termini di coerenza della fattispecie,
nascono dalla presa d'atto che sia il bene giuridico (prestigio del
pubblico ufficiale particolarmente qualificato in ragione della
titolarità di funzioni pubbliche) che la ratio di tutela
(principio di autorita'), così come originariamente prospettati
erano non solo estranei al sistema di valori, si potrebbe dire allo
"spirito", della Costituzione repubblicana, ma esprimono scelta di
fondo addirittura opposte.
Da ciò trae origine la necessità di rinvenire, alla stregua di
un'interpretazione "costituzionalmente orientata" della norma
sospetta, nuovi beni giuridici da assumere ad oggetto della tutela
che siano, se non addirittura costituzionalmente rilevanti, almeno
non incompatibili con la Costituzione.
È in questo contesto che quasi sempre viene individuato come
oggetto di tutela del reato di oltraggio, ulteriore rispetto
all'onore del singolo p.u., il bene del prestigio della p.a. A ben
vedere, tuttavia, si tratta di una scarsa afferrabilità e di una
persistente genericità.
Se inteso nel senso sopra evidenziato, ossia in stretto legame
col "rispetto" o l'ossequio dovuto ai pubblici poteri, risolvendosi
in sostanza nel principio di autorità, deve certamente ritenersi
incompatibile con la Costituzione, come si avrà modo di dimostrare
in seguito.
Diverso è invece il discorso se viene inteso come stima o
reputazione nella comunità degli organi e dell'attività della
p.a., perchè proprio in un ordinamento democratico, che individua
come suo fine fondamentale "l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica del paese" (art. 3 secondo
comma Cost.), fondato sul principio di parità tra pubblica
amministrazione e cittadini e su di un potere individuale di
"partecipazione" alle attività burocratiche, la "fiducia" di cui
gode la pubblica amministrazione nella comunità, sia pure non
direttamente prevista dalla Costituzione, non appare affatto
sfornita di quella pregnanza ed importanza che giustifica
l'intervento della tutela penalistica.
Ed anzi si potrebbe persino individuare un certo collegamento tra
questo bene ed il principio del buon andamento
dell'amministrazione, perchè in un simile "modello" di p.a. è
evidente che la fiducia e la collaborazione del privato alle
Istituzioni agevola lo svolgimento delle funzioni pubbliche.
Un simile collegamento non è sfuggito a quella giurisprudenza
che costituiva l'avamposto più avanzato del tentativo di
armonizzare la fattispecie con i principi costituzionali.
Si è infatti osservato che - l'interesse tutelato dalla norma in
esame (...) deve essere riferito alla sfera di funzionalità
pubblica, che trova esposizione a pericolo ove non garantita anche
da offesa alla sua credibilità ed affidabilità presso la
collettività.
In tal senso l'offesa al prestigio assurge ad esposizione a
pericolo di attributi che devono accompagnare l'azione della
pubblica amministrazione e quindi dei soggetti preposti o
componenti dei suoi uffici, ed il cui pregiudizio potrebbe
risultare ostantiva al raggiungimento della finalità poste dalla
legge, od all'efficacia dell'azione pubblica, incidendo sul
consenso che la pubblica amministrazione deve necessariamente avere
presso la collettività. - (Cassazione, 29 novembre 1995 n.11579).
La sentenza citata è importante per due motivi. In primo luogo
perchè sembra richiedere, ai fini dell'integrazione del reato, un
requisito ulteriore rispetto alla semplice offesa dell'onore o
prestigio del singolo p.u., indivituato nella idoneità della
condotta volta a procurare il pericolo di siffatto pregiudizio. In
secondo luogo perchè si tratta di una sentenza che conferma
un'assoluzione.
Ma, a ben vedere, non si trattava di una linea interpretativa
realmente capace di spostare i termini della questione circa la
legittimità Costituzionale dell'art. 341 c.p.
Infatti il requisito dell'idoneità della condotta ad esporre a
pericolo l'efficacia dell'azione pubblica, sotto il profilo della
lesione della fiducia presso la collettività, era più apparente
che reale, perchè inteso nel senso di escludere condotte che già
di per sè erano atipiche in quanto non offensive, alla stregua dei
parametri socio-culturali vigenti, del bene dell'onore e del
prestigio del singolo pubblico ufficiale, come l'esame del caso di
specie dimostra (soggetto che si limita a strappare il verbale di
contravvenzione appena elevato, senza porre in essere nessun'altra
manifestazione offensiva od irriguardosa; cfr. infatti già
Cassazione, 18 settembre 1986 n. 9532), e così smarriva quel
carattere di requisito autonomo della tipicità in funzione
selettiva della condotta "realmente" offensiva, che solo poteva
consentire di superare ogni dubbio di legittimità costituzionale.
È evidente che diverso sarebbe stato il discorso se
quell'elemento fosse stato in grado di sottrarre dal campo di
applicazione dell'art. 341 c.p. condotte che indiscutibilmente
offendono il bene personale dell'onore del pubblico ufficiale, in
quanto inidonee a produrre un concreto pericolo all'"efficacia
dell'azione amministrativa".
Ma fino a questo punto la giurisprudenza non si è mai spinta, e
giustamente, perchè una simile interpretazione si pone in evidente
contrasto con la lettera della legge e presuppone giudizi di valore
sul piano politico criminale che non le competono. In definitiva
sembra in questo caso realizzarsi il rischio di tutte quelle
interpretazioni "costituzionalmente orientate" in realtà incapaci
di incidere sul contenuto precettivo delle norme, e che pertanto
finiscono col porsi come strumento di legittimazione
dell'esistente, in ipotesi di una norma incostituzionale, la quale
continuerà ad avere la medesima applicazione (in senso
incostituzionale), sotto una diversa giustificazione.
In realtà si deve escludere che il prestigio della p.a., sotto
il profilo del "consenso" o la "fiducia" presso la collettività,
possa essere individuato come oggetto di tutela dell'art. 341 c.p.
Infatti una simile impostazione è smentita dalla struttura del
reato e da decisive implicazioni sistematiche.
Sotto il primo profilo emerge in tutta evidenza la mancanza tra
gli elementi costitutivi della fattispecie dell'elemento della
comunicazione con più persone o, perlomeno, della presenza di
terzi estrani al compimento della condotta punita. Sotto il secondo
profilo va evidenziata la mancanza di un autonomo titolo di reato
di diffamazione a pubblico ufficiale.
Del resto che dei termini della questione i compilatori del
codice avessero una precisa visione, sicchè non ci si deve stupire
della formulazione della norma, emerge con chiarezza in quella
parte della relazione in cui si spiega che il termine reputazione
(usato dal codice Zanardelli, insieme al termine onore e al termine
decoro nell'art. 194) quì non può usarsi, sia perchè ad esso è
attribuito un significato preciso in materia di diffamazione
(offesa fuori della presenza), mentre per l'oltraggio è sempre
richiesta la presenza dell'offeso, sia perchè il prestigio è
qualche cosa di diverso da quella stima nella capacità funzionale
del pubblico ufficiale, alla quale si riferisce la reputazione
(140).
D'altra parte deve escludersi che si potesse aggirare l'ostacolo
mediante un'interpretazione "costituzionalmente orientata", questa
volta davvero in grado di incidere sul contenuto precettivo
dell'art. 341 c.p., richiedendo ai fini dell'integrazione il
requisito della pubblicità quale costitutivo implicito.
Infatti, se si deve certamente ammettere che l'interprete sia
tenuto a ricostruire i singoli tipi in conformità ai principi
costituzionali e, in particolare al principio di necessaria
offensività, sicchè dovrà considerare atipici i comportamenti
non offensivi del bene protetto, si deve tuttavia ritenere che ciò
sia possibile solo rispettando il limite invalicabile della
compatibilità con la lettera della legge.
Nel caso di specie non è possibile rinvenire in via
interpretativa all'interno della fattispecie di oltraggio a
pubblico ufficiale l'elemento costitutivo della pubblicità,
perchè la presenza di una o più persone estranee al fatto è
prevista come circostanza aggravante a norma dell'art. 341 u.c.
c.p., ossia come elemento accidentale del reato, in funzione
aggravante, e pertanto si deve escludere ch'esso possa essere
attratto tra gli elementi costitutivi.
3.f). - (segue). La tesi che ravvisa il bene giuridico protetto
nel buon andamento della p.a. critica.
Critiche in parte analoghe possono muoversi alla tesi che ravvisa
direttamente nel buon andamento dell'amministrazione il bene
giuridico tutelato dall'art. 341 c.p. Anche questa tesi omette
infatti di individuare tra il bene giuridico che si assume protetto
e la struttura del reato.
D'altra parte, come per il bene del prestigio della p.a., vi è
la tendeza a considerare il bene del buon andamento in termini del
tutto generici, svincolato dall'idea di efficienza e di massima
aderenza all'interessa pubblico che gli è proprio e ricondotto a
formule vaghe quali quelle del "regolare funzionamento",
dimenticando che la funzione del bene giuridico può essere
effettivamente svolta solo in presenza di beni sufficientemente
determinati ed "afferrabili", rischiando viceversa di smarrirsi in
presenza di beni ad "amplissimo spettro".
Ora, è evidente che il riferimento al bene "buon andamento" non
può essere concepito nel senso rigoroso di effettivo intralcio
all'azione della p.a. in concreta svolta, perchè risulterebbe del
tutto incomprensibile la punizione delle offese rivolte a causa
delle funzioni ma durante l'esercizio di esse.
Non a caso la relazione, per giustificare la circostanza per la
quale i delitti di violenza e di resistenza si possono commmettere
contro qualunque incaricato di pubblico servizio, mentre per l'art.
344 può essere oltraggiato soltanto il pubblico impiego che presti
un pubblico servizio, afferma espressamente che l'oltraggio non
reca intralcio all'andamento del servizio.
Neppure, per le motivazioni già svolte, può accogliersi la tesi
che ravvisa un'esposizione a pericolo del buon andamento
amministrativo nella lesione del prestigio della p.a. sotto il
profilo della "fiducia" o stima della p.a. presso la società.
La più compiuta elaborazione dottrinale della tesi era piuttosto
fondata, da un lato, sull'estensione massima del concetto di "buon
andamento" fino a comprendere il "normale" e/o "sereno"
funzionamento della p.a. e, dall'altro, su di un'argomentazione di
natura psicologistica, ossia sulla considerazione che le condotte
punite dall'art. 341 c.p. potrebbero determinare un "turbamento
psicologico" nel pubblico ufficiale e che ciò potrebbe a sua volta
determinare un'alterazione del suo processo decisionale e della
stessa azione amministrativa, resa incerta ed esitante.
L'art. 341 c.p. cioè tutelerebbe la stabilità emotiva del
pubblico ufficiale nell'esercizio delle sue funzioni e, quindi, la
sua capacità di decidere correttamente secondo l'interesse
pubblico.
Sennonchè, a parte il rilievo che la tesi appariva in contrasto
con l'opinione comune che considerava irrilevante, ai fini
dell'integrazione del reato, che il p.u. si sia in concreto sentito
offeso dalla condotta oltraggiosa posta in essere (Cass. 11
febbraio 1989, n. 2027; Cass. 28 maggio 1985, n. 5393), assorbente
è l'osservazione che in questo modo si finisce col configurare
l'obiettività del reato come il pericolo di un pericolo di un
pericolo.
Infatti va rilevato che l'interpretazione fatta proprie da questa
autorevole dottrina, e seguita senza incertezze dal c.d. diritto
vivente (Cass. 31 agosto 1994, n. 9417; Cass. 11 novembre 1989,
n. 15559; Cass. 6 febbraio 1985, n. 1173; Cass. 30 dicembre 1985,
n. 12547), non richiede, ai fini dell'integrazione del reato,
l'effettiva percezione del reato, l'effettiva percezione
dell'offesa da parte del p.u., perchè l'elemento della presenza
del soggetto passivo veniva inteso come quella contiguità spaziale
tale da assicurare la semplice possibilità di percezione.
Ora, è evidente che in mancanza di effettiva percezione, non
può farsi questione di"turbamento psicologico" del pubblico
ufficiale.
Non solo, ma anche ammessa l'effettiva percezione, non è detto
che da questa derivi necessariamente il tanto temuto "turbamento
psicologico" del p.u., perchè questo è piuttosto un effetto che
dipende da tutta una serie di fattori contingenti di natura
oggettiva e soggettiva, quali il contesto, la posizione sociale del
soggetto attivo e passivo, la "pubblicita'" dell'azione, la
"sensibilita'" personale del p.u. e così via, sicchè si
tratterebbe, anche in questo caso, di una semplice possibilità, un
pericolo appunto.
Infine non è affatto detto che il "turbamento" del p.u. si
traduca in un'alterazione dello svolgimento delle pubbliche
funzioni alle quali è preposto. Così nel caso di offese arrecate
semplicemente "a causa delle funzioni", ma non nell'esercizio di
esse, è del tutto ragionevole pensare che il sudetto turbamento
possa scemare fino a svanire del tutto con il trascorrere del
tempo, sino al momento in cui ilp.u. tornerà a svolgere le sue
funzioni.
Nel caso di offese arrecate nell'"esercizio delle funzioni",
magari per motivi del tutto privati, è ben possibile che nessun
nocumento al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche in
concreto si realizzi, ad es., per la presenza di altri p.u. non
coinvolti ed in grado di sostituirsi al collega "turbato".
D'altra parte vi è almeno una classe di comportamenti,
riconducibile alla fattispecie di cui all'art. 341 c.p., in cui non
solo un danno ma neppure un mero pericolo di danno al buon
andamento della p.a., è escluso alla radice, per l'impossibilità
di ipotizzare uno svolgimento di pubbliche funzioni successivo al
reato: l'offesa arrecata "a causa delle funzioni" ad un soggetto
che, al momento del fatto, non possieda più la qualità di p.u. a
norma dell'art. 360 c.p.
Ora un pericolo di un pericolo deve ritenersi un "non pericolo"
e, come tale, inconciliabile col principio di offensività. Invero,
ai fini della legittimità costituzionale delle norme
incriminatrici sotto il profilo del principio di necessaria
offensività, non è affatto sufficiente individuare un bene
giuridico di rango tale da giustificare, in astratto, la tutela
penalistica, dovendosi estendere l'indagine in ordine all'ampiezza
e all'intensità della tutela medesima nonchè alla gravità
dell'offesa.
Da questo punto di vista anche un bene sicuramente primario,
quale può essere per esempio la vita, non riuscirebbe a
giustificare, sul piano della compatibilità col principio di
necessaria offensività, costituzionalmente imposto, una così
spinta anticipazione della tutela che conducesse alla punizione di
atti meramente preparatori o di mera manifestazione della volontà
o della "tendenza" a commettere un omicidio.
Oltre tutto la tesi che ravvisa nell'art. 341 c.p. un reato di
pericolo astratto, presunto in via assoluta ed irrimediabile,
finisce col sollevare dubbi di legittimità costituzionale forse
anche maggiori di quelli che pretende aver risolto.
È infatti noto che i reati di pericolo presunto pur non essendo
di per sè incostituzionali, devono tuttavia rispettare determinati
requisiti, in relazione sia al principio di proporzione (art. 27,
terzo comma, della Costituzione), sia al principio di necessaria
offensività (art. 25, secondo comma, della Costituzione), sia
infine al principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione),
che la stessa Corte costituzionale ha precisato con grande
efficacia (cfr. sentenza 10-11 luglio 1991, n. 333).
Devono infatti essere posti a tutela di beni di rango
assolutamente fondamentale ed afferire a settori in cui questa
anticipazione di tutela risulti razionalmente giustificata da
particolari esigenze di prevenzione (ad es. situazioni di pericolo
diffuso incidenti su beni collettivi come l'ambiente o l'economia
pubblica), ed inoltre occorre che le condotte riconducibili al
fatto tipico siano selezionate in modo pregnante, in modo cioè che
la presunzione assoluta di pericolo sia supportata da corrette
verifiche empiriche, ossia giustificata dall'id quod plerumque
accidit, costituendo altrimenti una scelta del tutto irragionevole
ed arbitraria e pertanto censurabile a norma dell'art. 3 della
Costituzione.
Orbene, entrambe le condizioni di legittimità dei reati di
pericolo presunto non sembrano soddisfatte dall'art. 341 c.p.,
perchè, da un lato, è innegabile la distanza di questa
fattispecie dai settori in cui legittimamente è utilizzata questa
tecnica legislativa e, dall'altro, è proprio l'esperienza concreta
a smentire quella presunzione di pericolosità della condotta
tipica alla stregua dell'art. 341 c.p. Infine la tesi,
nonostante le premesse, non riesce a liberarsi del tutto dalla
concezione autoritaria che storicamente è a fondamento della
norma, perchè il pericolo di alterazione del processo decisionale
del p.u. conseguente alla mera offesa all'onore o al prestigio del
p.u. si giustifica solo in un sistema di p.a. fondato sul dovere di
obbedienza del privato, la cui violazione può appunto comportare
un'alterazione del regolare esercizio della funzione pubblica, ma
risulta difficilmente comprensibile in un sistema fondato sulla
qualificazione delle attività burocratiche come modi di esercizio
del potere di partecipazione individuale e, pertanto, su di una
parificazione tra funzionari pubblici e privati cittadini.

3.g). - (segue). Conclusioni.
Si deve pertanto concludere che il bene protetto dall'art. 341
c.p. fosse unicamente l'onore ed il prestigio del singolo p.u.,
perchè solo questo è sempre ed immancabilmente raggiunto dalla
condotta criminosa tipica.
Con ciò naturalmente non si intende negare che la tipicità del
reato fosse tanto ampia da abbracciare, eventualmente, concrete
ipotesi in cui oltre ad essere offeso questo bene fosse offeso
anche il bene del prestigio (ad es. offese arrecate
"pubblicamente") o addirittura del buon andamento della p.a. (si
pensi al caso di offese arrecate mediante violenza o minaccia e non
solo a causa ma anche nell'esercizio delle funzioni).
Ma si trattava di casi, dal punto di vista statistico, marginali,
quasi sempre aggravati ai sensi dell'art. 341 u.c. e c.p. e che
spesso comportavano l'integrazione, in concorso formale o in
continuazione, dei reati di cui agli artt. 36 e 337 c.p.,
chiaramente e tipicamente rivolti alla tutela del libero
svolgimento dell'azione amministrativa, tali cioè da assorbire
integralmente l'offesa a quel bene. Invece le ipotesi
riconducibili alla fattispecie semplice si risolvevano spesso, se
non sempre, in fatti obbiettivamente "bagattellari", ed in cui nè
il prestigio nè il buon andamento della p.a. potevano ritenersi
seriamente colpiti.
Insomma si tratta di prendere realisticamente atto che il
legislatore non si è preoccupato di selezionare solo e soltanto le
ipotesi concretamente offensive di quei beni, configurando al
contrario una fattispecie onnicomprensiva, in cui ricadevano
indistintamente condotte dal disvalore sociale profondamente
diverso, perchè incidenti su beni giuridici diversissimi.
Più precisamente ancora il legislatore del 1930 ha tipizzato una
fattispecie tanto ampia semplicemente perchè è partito da scelte
di politica criminale del tutto diverse, per non dire opposte.
Lo stesso legislatore repubblicano, rimasto a lungo inerte, è
giunto col riconoscere la bontà di queste conclusioni, disponendo
l'abrogazione pura e semplice della norma incriminatrice e non una
mera modifica al regime sanzionatorio.
Una ulteriore conferma di questa conclusione è rintracciabile,
ad avviso di questo giudice, nella stessa sentenza n. 341/1994 che,
pur confermando in termini generali la plurioffensività del reato,
che in linea di principio rendeva improponibile il raffronto, ai
sensi dell' art. 3 della Costituzione, con il reato di ingiuria,
tuttavia ravvisava l'incostituzionalità per i casi più lievi, nei
quali il prestigio ed il buon andamento della pubblica
amministrazione, scalfiti da ben altri comportamenti, appaiono
colpiti in modo così irrisorio da non giustificare che la pena
minima debba necessariamente essere dodici volte superiore a quella
prevista per il reato di ingiuria.
L'illegittimità costituzionale veniva dunque argomentata anche
dal raffronto con il trattamento sanzionatorio previsto dall'art.
594 c.p. ed è allora evidente che i "casi più lievi", proprio
perchè legittimavano il paragone col reato di ingiuria,
normalmente interdetto dalla plurioffensività del reato di
oltraggio, non attenevano affatto ad una differenza di quantità
dell'offesa, bensì ad una differenza di qualità, nel senso cioè
che si tratta di casi in cui, come nell'ingiuria, ad essere offeso
è esclusivamente il bene personale dell'onore del singolo p.u. e
non anche, se non in modo del tutto irrisorio, i beni del prestigio
e del buon andamento della p.a.
Insomma era la stessa Corte costituzionale ad essere giunta alla
conclusione che l'ampia tipicità tratteggiata dall'art. 341 c.p.
comprende ipotesi tra loro eterogenee quanto a disvalore, mentre la
dichiarazione di incostituzionalità con esclusivo riferimento al
minimo edittale si spiegava col limite che in quella occasione era
imposto dalla questione sollevata, non coinvolgente nè la
previsione del limite massimo di pena, nè le rimanenti
disposizioni dell'art. 341 c.p., come si chiariva con una
precisazione posta ad incipit della sentenza.
Naturalmente l'aver escluso che prestigio e/o buon andamento
della p.a. costituissero il bene giuridico tutelato dall'art. 341
c.p. non esclude, di per sè, che potessero essere assunti, nel
quadro del mutato assetto costituzionale, come la ratio
politico-criminale della norma, in sostituzione alla ratio
originaria, fondata sul principio d'autorità. Infatti la ratio
della norma, al contrario del bene giuridico, non impone di
rinvenire, in ogni singola e concreta condotta punita, un
coinvolgimento diretto ed immediato di quell'interesse che ne
costituisce il fondamento, riposando normalmente su intenti di
prevenzione generale di più ampia portata.
Resta tuttavia da stabilire se lo strumento apprestato fosse
davvero congruente rispetto al fine che si assumeva perseguito,
sotto il profilo della ragionevolezza, tenendo ben presente che la
fattispecie era stata originariamente tipizzata sulla base di
tutt'altra ratio, sicchè occorreva in primo luogo verificare se la
formula legislativa fosse sufficientemente flessibile per essere
piegata a diverse finalità, e in secondo luogo se tale finalità
fosse davvero capace di giustificare razionalmente la diversa e
più rigorosa tutela dell'onore dei p.u. rispetto all'onore dei
privati cittadini, alla luce di tutte le norme costituzionali che
vengono in considerazione.

3.h). - Norme e principi costituzionali in possibile contrasto
con l'art. 341 c.p. nel suo complesso: a) il principio di
uguaglianza e della pari dignità sociale.
Venendo finalmente alle norme costituzionali con le quali l'art.
341 c.p. sembra entrare in rotta di collisione, viene in prima
battuta in considerazione il principio per il quale "tutti i
cittadini hanno pari dignità sociale (...) senza distinzione di
(...) condizioni personali e sociali" (art. 3, primo comma, della
Costituzione).

Al riguardo va osservato, da un lato, come la Costituzione
consideri primo valore costituzionale la persona in sè,
prescindendo dalle qualità ad essa inerenti e dalle mansioni da
essa esercitate, e, dall'altro, che il bene tipicamente personale
dell'onore, inteso come valore morale intrinseco alla persona in
quanto tale, altro non è che un particolare aspetto di quella
dignità sociale cui fa riferimento l'art. 3 della Costituzione,
rientra nei diritti inviolabili dell'uomo riconosciuti dall'art. 2
della Costituzione ed è, infine, per sua natura, eguale in tutti
gli uomini, indipendentemente da giudizi sociali di merito o di
demerito.
Posta questa premessa è evidente che l'art. 341 c.p., in quanto
comportava una tutela privilegiata dell'onore del p.u. rispetto a
quella apprestata all'onore dei privati cittadini dall'art. 594
c.p., si poneva in contrasto, in modo diretto, col principio della
pari dignità sociale, nella misura in cui si escludeva che esso
tutelasse altri e diversi beni giuridici.

Invero la diversa più rigorosa tutela prevista dall'art. 341
c.p., rispetto all'art. 594 c.p. veniva collegata al mero status di
pubblico ufficiale, utilizzando cioè un criterio di distinzione,
quello delle "condizioni personali e sociali", espressamente fatto
oggetto di divieto dalla norma costituzionale.

D'altra parte non può essere negato che il principio di
uguaglianza è un principio fondamentale che, in quanto tale, non
ammette limitazione se non fondate su interessi costituzionalmente
rilevanti.
Da questo punto di vista occorre appunto verificare se la tutela
diversificata dell'onore del p.u. potesse trovare ragionevole
giustificazione nella ratio del principio del buon andamento della
p.a., costituzionalmente rilevante a norma dell'art. 97, primo
comma della Costituzione. Ma una simile prospettiva non sembrava
seriamente praticabile e ciò almeno per tre ragioni.
La prima è che il principio del buon andamento della p.a.,
peraltro difficilmente estensibile sino al punto da comprendere il
semplice "normale funzionamento" della p.a., non sembra sia assunto
dalla Costituzione come valore in sè, ma piuttosto come valore
funzionale alla garanzia dei diritti inviolabili dei cittadini e,
pertanto, non può assumersi il diritto alla pari dignità sociale
"in funzione" della piena realizzazione dell'interesse al buon
funzionamento della p.a.
In secondo luogo occorre prendere atto che la fattispecie di cui
all'art. 341 c.p. era stata strutturata seguendo direttrici di
tutela del tutto diverse, fondate sul principio d'autorità e la
norma tradiva questa origine ad ogni applicazione concreta, tanto
da risultare in larga misura insensibile, sotto il profilo del
concreto contenuto precettivo, al mutamento di prospettiva, sul
piano dello scopo politico criminale, imposto dai nuovi valori
costituzionali.

Se ne deve pertanto dedurre che lo strumento apprestato fosse
radicalmente inidoneo ed incongruo rispetto al fine prospettato,
perchè finiva col punire, in modo del tutto sproporzionato, oltre
a condotte in qualche modo coinvolgenti anche il buon andamento
della p.a., sia pure in senso assai lato, intere categorie di
condotte, che nulla avevano a che fare con quel fine, con
conseguente violazione ancora dell'art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo del criterio di ragionevolezza.
In terzo luogo è la giustificazione stessa alla diversa tutela
accordata all'onore del p.u. incentrata sul "buon andamento" che
contrasta col "modello" di p.a. accolto dalla Costituzione.
Infatti il rapporto tra p.a. e cittadino nell'attuale assetto
costituzionale, è essenzialmente paritario e di "partecipazione",
con un netto ed inequivocabile rifiuto del principio di autorità e
di "fedelta'" allo Stato, caratterizzante il precedente regime.
Ciò lo si desume anzitutto dal principio secondo il quale "la
sovranità appartiene al popolo" (art. 1, secondo comma, della
Costituzione).
È ben vero che l'esercizio della sovranità è consentito solo
"nelle forme e nei limiti della Costituzione", ma ciò non toglie,
da un lato, l'importanza di principio dell'affermazione
dell'originaria appartenenza del potere al popolo e, dall'altro,
grazie al collegamento con il resto della Costituzione e, in primo
luogo col principio personalista di cui all'art. 2 della
Costituzione, la possibilità di rinvenire a carico di chi in
concreto esercita il potere un vincolo di corrispondenza ai fini
propri del tipo di ordine garantito dalla Costituzione medesima,
con particolare riferimento al metodo democratico come il solo che
possa determinare la politica nazionale (art. 49 della
Costituzione), con conseguente stretto collegamento tra la
concezione dei rapporti tra Stato e cittadini e la forma
(democratica) di Stato accolta.
Inoltre il collegamento con l'art. 2 della Costituzione consente
di riconoscere fra i diritti inerenti della persona e in posizione
assolutamente primaria quello di far discendere la soggezione del
popolo all'autorità statale dal riconoscimento della
partecipazione del medesimo alla sua formazione ed all'esplicarsi
della sua successiva attività.
Ciò emerge anche nell'indicazione, come fine primario,
dell'"effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese",
nell'art. 3, secondo comma, della Costituzione.
Ne deriva che le attività burocratiche vengono a porsi come modi
di esercizio del potere di partecipazione individuale con
conseguente parificazione della condizione personale degli
appartenenti alla burocrazia a quella di tutti i cittadini.
Da questo punto di vista il fine del buon andamento della p.a.
non sembra in grado di giustificare una peculiare tutela dei p.u.
rispetto a quella spettante ai cittadini proprio perchè, così
facendo, si viene ad inficiare la posizione paritaria tra
funzionari e cittadini, reintroducendo, in forma larvata, quel
principio d'autorità che si era invece voluto decisamente
respingere.
Dal mutamento di prospettiva che considera la p.a. al servizio
del cittadino e non viceversa, discende piuttosto la possibilità
di ravvisare maggiori doveri in capo ai pubblici funzionari, la cui
violazione comporta responsabilità sia all'interno che all'esterno
della p.a., in funzione di garanzia per il buon andamento,
l'imparzialità e la legittimità dell'azione degli uffici cui sono
preposti, come si può desumere dagli artt. 28 e54, secondo comma,
della Costituzione.
Ed anzi dall'art. 54, secondo comma, della Costituzione, si ha la
conferma che l'"onore" del p.u. si configura non come rispetto od
ossequio dovutogli, bensì come conseguenza del rigoroso
adempimento dei propri doveri, sicchè il p.u. non ha tanto il
"diritto" all'onore, perlomeno non un diritto diverso da quello
spettante ad ogni uomo, quanto piuttosto il "dovere" di meritarsi
stima e considerazione presso la collettività mediante un
comportamento legale, efficiente ed imparziale. In conclusione il
funzionario deve essere considerato, nell'attuale assetto
costituzionale, non tanto come "autorita'", bensì come servitore
dell'interesse generale e come soggetto che non fa altro che
esercitare il potere di partecipazione proprio di ogni cittadino.
Come si vede un'impostazione assai diversa, per non dire opposta,
di quella degli Stati totalitari e teocratici, secondo la quale non
esistono diritti dei sudditi verso lo Stato ma solo doveri, attesa
l'origine divina del potere e la derivazione divina del sovrano. Ed
è evidente che, mentre in un sistema di p.a. fondato sul dovere di
obbedienza anche una semplice offesa al p.u., in sua presenza e a
causa o nell'esercizio delle sue funzioni, può ragionevolmente
assumersi come possibile causa di un'alterazione del "normale
svolgimento" dell'esercizio della funzione, appunto perchè segno
di ribellione all'autorità e, in quanto tale, in contrasto col
modello di p.a. accolto, ciò deve invece essere decisamente negato
in un sistema di p.a. fondato sulla parità tra cittadino e
funzionario e sul diritto dei privati alla "partecipazione"
all'attività burocratica.

3.i). - (segue). b). Il principio di offensiva di proporzione e
di determinatezza.
Ma l'art. 341 c.p., oltre a violare il principio di uguaglianza e
le regole che disciplinano i rapporti della p.a. coi privati, si
poneva in contrasto anche col "volto costituzionale" del moderno
diritto penale, che viene a caratterizzarsi soprattutto come
sistema di limiti sostanziali al legislatore (sentenza 23-25
ottobre 1989, n. 487).
Al riguardo veniva anzitutto in considerazione il principio di
necessaria offensività, strettamente legato alla concezione del
diritto penale come extrema ratio (c.d. principio di
sussidiarieta'), che si deve ritenere costituzionalizzato per via
di implicazione logica dagli artt. 25, secondo comma (in
particolare dall'uso del termine "fatto") e 27, terzo comma, della
Costituzione, letti alla luce dell'art. 13 della Costituzione.
Infatti posto che con la pena si viene ad incidere su di un bene
primario come la libertà personale (art. 13 della Costituzione),
oltre che su altri valori fondamentali, quali la dignità sociale
ed il pieno sviluppo della personalità umana (art. 3 della
Costituzione), intanto si giustifica in quanto sia diretta a
tutelare beni socialmente apprezzabili. Ciò comporta l'adozione di
un "modello" liberale di diritto penale fondato sull'esigenza di
tutelare un concreto interesse, offeso dal fatto tipico.
Nel caso dell'art. 341 c.p., una volta esclusa la possibilità di
assumere ad oggetto di tutela il prestigio o il buon andamento
della p.a., che semmai potevano costituire la mera ratio politico
criminale dell'incriminazione, è evidente che la previsione
dell'oltraggio a pubblico ufficiale come autonomo titolo di reato
non si giustificava, non potendosi rinvenire tale giustificazione
nell'esigenza di tutela dell'onore del singolo p.u., già
compiutamente "coperta" dal diverso reato di cui all'art. 594 c.p.
(aggravato a norma dell'art. 61, n. 10 c.p.).
D'altra parte recuperare l'originaria ragione
dell'incriminazione, ossia la particolare qualificazione dell'onore
del p.u. in ragione del principio di autorità, oltre ad aprire la
strada alla prima censura sopra evidenziata della violazione della
pari dignità sociale e del modello costituzionale di p.a., non
consentiva di risolvere il problema neppure sotto il profilo qui in
esame. Infatti se è vero che il modello del reato come offesa ai
beni giuridici nulla garantisce in ordine ai contenuti delle norme
incriminatrici che, pur rispettando formalmente quel modello,
possono essere i più illiberali, si deve osservare che nel caso di
specie l'assunzione ad oggetto di tutela di un bene giuridico
strettamente connesso al principio di autorità in sè considerato,
e conseguentemente al dovere di obbedienza del privato nei
confronti dello Stato, finiva col compromettere non solo i
contenuti ma anche la forma stessa di un diritto penale liberale,
scivolando verso modelli illiberali, come quelli propri del diritto
penale della volontà o dell'atteggiamento interiore, a sfondo
eticizzante, o del diritto penale dell'infedeltà allo Stato;
modelli cioè che tendono a concepire il reato in termini di pura
disobbedienza alle norme statuali.
Un altro principio fondamentale che viene in considerazione è il
principio di proporzione, desumibile dalla funzione rieducativa
della pena di cui all'art. 27, terzo comma, purchè estesa anche
alla fase dell'astratta previsione normativa, oltre che alla fase
dell'applicazione giudiziale e dell'esecuzione. Infatti la
finalità rieducativa postula che il reo avverta che il trattamento
punitivo inflittogli sia proporzionato al disvalore del fatto
commesso, perchè altrimenti si stimola un atteggiamento di
ostilità nei confronti dell'ordinamento.
Si tratta di un principio, valido per l'intero diritto pubblico,
e che costituisce un'applicazione del più generale principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, risolvendosi
nella necessità che la scelta dello strumento per raggiungere il
fine sia limitata da considerazioni razionali rispetto ai valori,
ma che, in materia penale, acquista una forza cogente tutta
particolare in ragione del fatto che lo strumento penale viene ad
incidere su diritti fondamentali dell'individuo.
Quale vincolo alla discrezionalità legislativa in materia penale
il principio equivale a negare legittimità alle incriminazioni
che, anche se presumibilmente idonee a raggiungere finalità
statuali di prevenzione, producono, attraverso la pena, danni
all'individuo (ai suoi diritti fondamentali) ed alla società
sproporzionatamente maggiori dei vantaggi ottenuti (o da ottenere)
da quest'ultima con la tutela dei beni e dei valori delle predette
incriminazioni (sentenza n. 409/1989 cit.).
Da questo punto di vista il principio di proporzione opera su due
piani, altrettanto importanti:

a) sul piano della congruenza tra gravità del fatto tipico e
sanzione, comportando la necessità di un giudizio relazionale
interno alla norma (tra fatto e pena), in considerazione del bene
della libertà personale sacrificato dalla pena (con possibilità
di un esito diverso a seconda del tipo di pena previsto, posto che
la pena pecuniaria solo eventualmente ed in misura minore viene ad
incidere su quel bene, attraverso la conversione in libertà
controllata o in lavoro sostitutivo in caso di insolvibilita': art.
102, legge n. 689/1981), ed in tal caso il giu-dizio non
riguarderà direttamente lo scopo o la ratio dell'incriminazione,
che rimarrà, per così dire sullo sfondo, ma piuttosto gli
elementi di definizione dell'offesa (modalità di lesione e bene
giuridico tutelato) ed il suo eventuale esito negativo comporterà
conseguenze esclusivamente sulla disciplina sanzionatoria;
b) sul piano della congruenza tra strumento normativo, ossia
la fattispecie criminosa, e finalità che con l'incriminazione si
intende perseguire, ed in tal caso è evidente che l'ambito della
valutazione è più ampio perchè coinvolgente la ratio
politico-criminale della norma, che è un elemento esterno alla
norma stessa. In questo seconda prospettiva ciò che assume
rilevanza in via diretta non è il profilo sanzionatorio, bensì la
struttura del reato, perchè è il riferimento alle caratteristiche
tipologiche dell'offesa a consentire il giudizio di congruenza con
la finalità perseguita, mentre l'eventuale esito negativo del
giudizio dovrebbe comportare l'incostituzionalità dell'intera
fattispecie, perchè in tal caso la sproporzione attiene non al
quantum ma all'an della tutela penalistica.

Quanto ai casi in cui si realizza la sproporzione, nel senso da
ultimo indicato, ritiene questo giudice che ciò si verifichi
quando le condotte punite siano descritte in modo tanto ampio da
abbracciare non solo alcune ipotesi marginali (il che non
comporterebbe profili di illegittimità costituzionale della norma
ma, semmai, semplici motivi di inopportunità politica), ma
addirittura 1'assolta maggioranza di condotte, la cui punizione non
ha alcuna attinenza col fine perseguito.
In tal caso infatti non si potrebbe escludere la macroscopica
irragionevolezza dell'incriminazione, non solo in riferimento
all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, ma anche in
riferimento allo stesso art. 3 della Costituzione.
Nel caso di specie si è già abbondantemente argomentata la
particolare "distanza" tra la struttura del reato di cui all'art.
341 c.p. e gli scopi di tutela legittimamente assumibili alla
stregua del vigente assetto costituzionale, ossia il prestigio,
inteso come stima e "fiducia" presso la collettività, ovvero il
buon andamento della p.a., nel senso cioè che solo in un numero
irrisorio dei casi, quei fini trovavano corrispondenza nella
realtà, mentre nella maggioranza dei casi si trattava di condotte
che nulla vi avevano a che fare e la cui punizione, sulla base di
un titolo di reato autonomo e distinto rispetto al reato di cui
all'art. 594 c.p., trovava esclusiva ed effettiva giustificazione
sulla base dell'originaria ratio di tutela, ossia il principio di
autorità ed il rapporto di sudditanza tra Stato e cittadini.
Ma al riguardo appare violato o comunque messo in crisi anche un
altro principio fondamentale, con funzione di garanzia, ossia il
principio di sufficiente determinatezza, direttamente desumibile
dalla riserva di legge di cui all'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, perchè nel caso di specie ed in riferimento alle
ratio di tutela individuate, appare evidente che le espressioni
utilizzate per collocare l'offesa all'onore del p.u. in una
dimensione "pubblicistica" (in particolare l'espressione "a causa o
nell'esercizio delle sue funzioni", ma anche il riferimento a tutti
i p.u. e, a norma dell'art. 344 c.p., al pubblici dipendenti che
prestino un pubblico servizio), erano caratterizzate da un grado di
estensione tale da designare realtà profondamente diverse o
addirittura eterogenee quanto a disvalore, venendo così ad
integrare un vizio classico di deficit di determinatezza, quello
per eccessiva onnicomprensività della realtà rappresentata (cfr.
circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri cit., 18). Insomma
il "tipo" individuato dall'art. 341 c.p. non risultava espressivo
di un omogeneo contenuto di disvalore.
La spiegazione del perchè ciò sia accaduto è ancora una volta
storica e riposa sull'osservazione che, come è noto, il
legislatore nell'elaborare le norme compie un procedimento di
astrazione dagli oggetti della realtà sensibile, tutti in quanto
tali diversi tra loro, in base al quale sono apprezzate le
somiglianze e trascurate le differenze sino ad ottenere una classe
di oggetti ritenuti sostanzialmente "uguali" e riconducibili nel
significato concettuale espresso dal segno linguistico.
Ciò che però orienta questo processo sono scelte di valore,
sicchè diverse scelte di valore comportano generalmente esiti
diversi.
Nel caso di specie l'elaborazione della norma è avvenuta, nel
1930, su di una scelta di valore, fondata sul principio di
autorità, nel cui ambito il reato era effettivamente in grado di
esprimere un contenuto di disvalore del tutto omogeneo.
Invece una volta che la scelta di valore viene cambiata, perchè
ciò era imposto dall'avvento della Costituzione, l'estensione
della norma, rimasta invariata, non poteva non destare fondate
perplessità di legittimità costituzionale, perchè a questo punto
si realizza quella insopportabile sfasatura tra la realtà
significata e i contenuti valutativi sottesi alla fattispecie,
nella quale consiste la ragione più profonda della violazione
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, e, sotto il
profilo della ragionevolezza, dell'art. 3 della Costituzione.
Ciò, naturalmente, comporta la necessità di superare la
tradizionale diffidenza verso il principio di tassatività,
riconoscendo la sua violazione non solo quando i limiti "esterni"
della fattispecie siano indeterminati, così da rendere incerti i
confini tra lecito ed illecito, ma anche quando è la stessa
fattispecie al suo interno a risultare indeterminata, perchè
espressiva di contenuti eterogenei, rispetto al bene giuridico
protetto e/o alle finalità di tutela.
Del resto si tratta di un passaggio che la Corte costituzionale
ha già adombrato dichiarando l'incostituzionalità dell'art. 708
c.p., riscontrando un deficit di tassatività non in via assoluta
ma perchè strumento ottocentesco di difesa sociale del tutto
inadeguato rispetto alle finalità di tutela, anche in relazione
alle mutate condizioni sociali, e, in quanto tale, irragionevole a
norma dell'art. 3 Cost. (sentenza 17 ottobre-2 novembre 1996,
n. 370). Nè il vizio appariva sanabile in via interpretativa.
Infatti il compito di una selezione delle condotte meritevoli della
maggiore, rispetto al reato di ingiuria, tutela di cui all'art. 341
c.p., nella misura in cui impone la scelta su diverse opzioni di
politica criminale, spetta necessariamente al legislatore.
D'altra parte va ricordato che il principio di determinatezza,
analogamente al divieto di analogia in malam partem si pone come
garanzia a salvaguardia degli eccessi del potere giudiziario, e la
sua violazione comporta tipicamente la necessità di operazioni
interpretative dirette a meglio delimitare il contenuto normativo
della disposizione senza che però siano offerte sufficienti
indicazioni da parte del segno linguistico (Circolare Presidenza
del Consiglio dei Ministri cit., 19), scadendo in un'opera
interpretativa necessariamente intuitiva, variabile da interprete
ad interprete a seconda della sensibilità e delle inclinazioni
ideologiche di ciascuno.
Neppure era possibile richiamarsi alla discrezionalità riservata
al giudice in sede di applicazione della pena tra il minimo ed il
massimo a norma dell'art. 133 c.p., affermando cioè che spettava
al giudice individuare i casi più lievi, perchè coinvolgenti il
solo bene dell'onore del singolo p.u., da punire col minimo della
pena, differenziandoli dai casi più gravi, perchè offensivi anche
del bene del prestigio o del buon andamento della p.a., meritevoli
di una pena più severa, magari sottolineando che era proprio
l'ampia forbice editale conseguente alla sentenza n. 341/1994 che
consentiva di ricondurre in uno stesso modello di genere una
pluralità di sotto-fattispecie diverse per struttura e disvalore.
In particolare non poteva essere a tal fine citato come
precedente la sentenza della Corte costituzionale 23 maggio-18
giugno 1991, n. 285 per almeno tre ragioni:
in primo luogo in quella occasione la questione di
legittimità costituzionale era stata sollevata con esclusivo
riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'ingiustificata
parificazione di trattamento di ipotesi diversificate, mentre in
questi casi assume preminente rilievo piuttosto l'art. 25, secondo
comma Cost.;
in secondo luogo in quel caso la normativa ordinaria
denunziata poteva avvalersi di una attenuante ad effetto speciale
(art. 5 legge 2 ottobre 1967, n. 895) che consente una riduzione
della pena sino a due terzi, permettendo di differenziare le
diverse ipotesi e la Corte costituzionale, nel respingere la
questione, ha sottolineato con forza l'importanza di questo
elemento;
in terzo luogo in quella occasione mancava una fattispecie
che potesse assumersi come termine di paragone, mentre in questo
caso non può sfuggire che la medesima strada interpretativa
diviene impraticabile proprio per la naturale vocazione
dell'art. 594 c.p. a porsi come tertium paragonis.
Infatti una volta ammesso che i "casi lievi" in nulla si
distinguono dalle ipotesi punite a norma dell'art. 594 c.p. (e art.
61 n. 10 c.p.) non sembra possibile giustificare razionalmente una
diversa disciplina. Insomma la disomogeneità è già a livello
astratto e ad essa non può porsi rimedio mediante le valutazioni
che, sul piano concreto, il giudice deve compiere ai fini della
determinazione in concreto della pena, perchè è lo stesso
trattamento punitivo minimo di cui all'art. 341 c.p., a risultare
sproporzionato e, in confronto con l'art. 594 c.p., irragionevole
per la mancata previsione della pena pecuniaria (e dell'intera
disciplina propria dell'art. 594 c.p., compresa la procedibilita').
D'altra parte non va neppure dimenticato che la riserva di legge
di cui all'art. 25, secondo comma Cost. si riferisce anche alla
pena e deve pertanto ritenersi violata dalla previsione di
fattispecie "ad amplissimo spettro" con forbici edittali tanto
ampie da far scivolare la discrezionalità del giudice nella
determinazione della pena nell'arbitrio punitivo.
Anche in tal caso infatti si affida - si potrebbe dire sulla base
di una sorta di delega in bianco nelle scelte punitive - al giudice
l'individuazione, già a livello astratto, della gravità del
fatto, smarrendo la "significativita'" del tipo e la funzione di
guida della norma penale, nonchè confondendo il piano della
quantificazione del disvalore del fatto sulla base di ragionevoli
scelte di valore, riservato al legislatore, col piano della
commisurazione della pena, in relazione alle infinite variabili del
caso concreto, di pertinenza del giudice.
La stessa Corte costituzionale, nella sentenza sopra citata, non
ha mancato di ribadire che l'individuazione del disvalore oggettivo
dei fatti-reato tipici, e quindi del loro diverso grado di
offensività, spetta al legislatore; mentre al giudice compete di
valutare la particolarità del caso singolo onde individualizzare
la pena, stabilendo in base ad esse, nella cornice posta dai limiti
edittali quella adeguata in concreto.
Poichè gli ambiti delle due sfere non vanno confusi, è compito
del legislatore di rispettare quel rapporto attraverso un'adeguata
articolazione dei trattamenti sanzionatori.
Non solo ma la stessa Corte costituzionale non ha esitato dal
dichiarare incostituzionale una norma incriminatrice, sulla base
degli stessi rilievi, in presenza di un divario eccessivo tra
minimo e massimo di pena (da due a 24 anni di reclusione, con un
rapporto di 1 a 12), di una questione sollevata in relazione
all'art. 25, secondo comma Cost. e di una diversa norma
incriminatrice più generale, alla quale le condotte previste dalla
norma dichiarata incostituzionale potessero essere ricondotte,
funzione che, nel caso di specie, è svolta agevolmente
dall'art. 594 c.p. (sentenza 15-24 giungo 1992, n. 299).
Da questo punto di vista era la stessa ampia forbice editale
prevista dall'art. 341 c.p., a seguito della sentenza n. 341/1994,
che va da 15 giorni a 2 anni di reclusione (con un rapporto da 1 a
48) a destare serie perplessità sotto il profilo della
legittimità costituzionale della norma.

3.1. - (segue) c). Principio del buon andamento della p.a.
Ultimo profilo di possibile illegittimità costituzionale
dell'art. 341 c.p., nel suo complesso, che va evidenziato è il
principio del buon andamento della p.a. di cui all'art. 97 Cost.,
che potrebbe apparire paradossale se si pensa che il medesimo
principio era generalmente individuato come il fine
dell'incriminazione, se non addirittura come il bene giuridico
protetto.
Tuttavia a ben vedere ciò non deve sorprendere perchè i fini di
politica criminale impongono l'adozione di strumenti congruenti con
essi e non di strumenti assolutamente sproporzionati e
sovrabbondanti e, in quanto tali, controproducenti.
Ora, la prassi mostra come l'incriminazione indiscriminata delle
condotte descritte dall'art. 341 c.p. non risultava il più delle
volte per nulla funzionale all'efficienza delle stesse
amministrazioni di appartenenza del singolo p.u. offeso, obbligato
a denunziare il fatto a norma dell'art. 361 c.p., ad assentarsi dal
suo ufficio per presentarsi a rendere testimonianza anche a
distanza di anni, magari affrontando viaggi notevoli a seguito di
trasferimenti successivi al fatto, con correlativo dispiegamento di
tutta un'attività burocratica, prima ancora che giudiziaria, del
tutto sproporzionata alla scarsissima rilevanza del disvalore
sociale (sotto il profilo dell'interesse pubblicistico del
prestigio o del buon andamento della p.a.) riscontrabile in simili
fatti, con un bilancio, in termini di analisi costi/benefici,
gravemente deficitario anche dal punto di vista della p.a. stessa.
Non solo, ma si deve peraltro precisare che una simile rigidità
di reazione da parte dei p.u., imposta per legge, avverso
comportamenti certo disdicevoli ed anche penalmente illeciti, sotto
il profilo dell'offesa all'onore del singolo p.u., ma che la
coscienza sociale stentava del tutto a riconoscere come qualificati
da una quota aggiuntiva di disvalore, finiva proprio con
l'inficiare quella "fiducia" dei consociati nella p.a. che è
essenziale per un corretto svolgimento delle funzioni pubbliche
secondo il modello di p.a. accolto dalla Costituzione, finendo per
porsi come fattore di "estraneita'" e di "distanza" tra p.a. e
cittadino.

3.m). - Profili di incostituzionalità parziali: a) mancata
previsione della pena pecuniaria.
Venendo ai dubbi di legittimità costituzionale "parziali", essi
attengono alla mancata previsione, almeno per i casi di minore
gravità, della pena pecuniaria, in alternativa alla pena
detentiva, e della procedibilità a querela di parte.
Quanto alla mancata previsione della pena pecuniaria, viene in
considerazione, oltre al principio di uguaglianza sotto il profilo
del criterio di ragionevolezza ed in generale tutte le norme ed i
principi costituzionali sopra evidenziati, soprattutto il principio
di proporzione di cui all'art. 27, terzo comma Cost., nella sua
versione che si potrebbe definire "classica", ossia come criterio
di congruenza tra tipo e quantità di pena e gravità del fatto
tipico. Nel caso di specie va osservato che la mancata previsione
della pena pecuniaria comportava l'impossibilità di adeguare il
trattamento sanzionatorio all'effettivo disvalore del fatto in
concreto commesso.
L'illegittimità costituzionale di questa soluzione, almeno per i
"casi più lievi", emerge ancora una volta dal raffronto col reato
di ingiuria, sotto il profilo del criterio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost. D'altra parte se un simile raffronto,
giustificato, come si è visto, dal fatto che in questi casi
entrambe le fattispecie finiscono col tutelare il medesimo bene
giuridico, senza apprezzabile differenze, portava a considerare
irragionevole una pena detentiva superiore di dodici volte nel
limite minimo (sentenza n. 314/1994 cit.), a fortiori si poteva
ritenere incostituzionale la mancata previsione della pena
pecuniaria, in alternativa alla pena detentiva, prevista invece
dall'art. 594 c.p. Non si deve infatti dimenticare che la
previsione della sola pena detentiva va limitata alle sole ipotesi
in cui la gravità dell'illecito sia particolarmente elevata, ed
assolutamente indispensabile il ricorso alla detenzione, mentre le
sperequazioni punitive tra ipotesi di reato comparabili, per
relativa omogeneità di contenuto offensivo, in ordine alla
qualità prima ancora che alla quantificazione della pena,
finiscono con l'incidere negativamente sulla funzione di
prevenzione generale, perchè denunciano casualità ed
eccentricità dell'incriminazione (circolare Presidenza del
Consiglio dei Ministri, cit., 16, 6.2). Si è peraltro già
osservato che la previsione di una pena pecuniaria modifica il
giudizio sulla proporzione della pena, in termini generali,
rispetto alla gravità del fatto reato, venendo ad incidere sul
bene fondamentale della libertà personale (art. 13 Cost.) solo in
via eventuale ed in minor misura (attraverso la sostituzione in
libertà controllata o lavoro sostitutivo).
Infine il problema dell'individuazione dei limiti edittali della
pena pecuniaria, conseguenti ad un'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità della norma, limitata a questo aspetto, poteva
agevolmente essere risolto mediante il riferimento o ai limiti
generali di cui all'art. 24 c.p. oppure ai limiti previsti
dall'art. 594 c.p., ossia previsti per il reato assunto quale
tertium paragonis, secondo una tecnica non nuova e seguita dalla
stessa Corte costituzionale in un caso in cui l'omogeneità
strutturale tra le due fattispecie poste a confronto era certamente
minore (sentenza n. 409/1989 cit.).

3.n). - (segue). b). Procedibilità.
In ordine alla procedibilità, poteva essere sottolineato il
profilo di una disparità di trattamento questa volta ai danni dei
pubblici ufficiali, discriminati, rispetto ai comuni cittadini,
perchè privati del potere di proporre, come anche di non proporre,
nonchè di rimettere, la querela a tutela della propria
onorabilità (cfr. Pret. Prato 15 gennaio 1975 in Giur. Cost. 1975,
1732, la relativa questione, sollevata con esclusivo riferimento
all'art. 3 Cost., è stata respinta dalla sentenza 2-4 aprile 1980,
n. 51).
In questa sede la questione deve essere riproposta, anche in
riferimento all'art. 97 Cost. e, soprattutto, all'art. 25, secondo
comma Cost., sia sulla base di tutto quanto già si è detto in
ordine all'obiettività giuridica del reato, sia cercando di
svelare i nessi tra funzione della procedibilità a querela e
natura del bene protetto dall'art. 594 c.p., in rapporto al
principio di determinatezza.
Sotto il primo profilo basterà ricordare come l'originaria
configurazione del reato concepisse la tutela dell'onore del
singolo p.u. come semplice "mezzo" per perseguire un fine di più
ampia portata, ossia il principio di autorità, sicchè veniva
imposta una correlazione necessaria tra lesione del bene personale
dell'onore del singolo p.u. e dimensione pubblicistica dell'offesa,
con una soluzione non priva, una volta accolta la scelta di valore
che vi era sottesa, di una certa coerenza, perchè innegabile è la
congruenza con quel fine dello strumento apprestato.
Ma, come si è visto, una simile congruenza inevitabilmente
svanisce una volta mutata la prospettiva di tutela mediante
l'adozione delle finalità del prestigio o del buon andamento della
p.a., in luogo di quella originaria, perchè a questo punto era la
stessa estensione della fattispecie a non trovare più valida
giustificazione, tanto da far apparire lo strumento di cui
all'art. 341 c.p. come palesemente incongruo rispetto a quei fini.
Si aggiunga che il significato della procedibilità della querela
per i reati di ingiuria e diffamazione (art. 597 c.p.) va ricercato
nell'individualità, si potrebbe dire "intimita'" del bene
giuridico protetto dell'onore, quale diritto della personalità di
ciascun uomo in quanto tale, in sè e per sè considerato, e
nell'obiettiva scarsa gravità che spesso queste condotte, sotto il
profilo dell'interesse statuale al mantenimento dell'ordine
sociale, assumono.
Con ciò si vuol dire che si tratta di condotte che tipicamente
si originano nell'ambito di conflitti interpersonali, coinvolgenti
una dimensione prima di tutto, per cosi dire "privatistica", che
spesso trovano un adeguato componimento nell'ambito del medesimo
rapporto, mediante ad es., presentazione di scuse o risarcimento
dei danni, sicchè appare oltre modo opportuno limitare
l'intervento punitivo dello Stato al caso di presentazione di
querela anche al fine, mediante l'istituto della remissione, di
favorire componimenti in via bonaria.
Inoltre la funzione della querela, in stretta correlazione con il
principio di determinatezza di cui all'art. 25, secondo comma
Cost., consiste anche nel selezionare le condotte realmente
offensive, in modo da arginare il rischio che l'azione penale sia
promossa in relazione ad un'infinità di fatti bagattellari con
evidente pregiudizio di un'efficiente amministrazione della
giustizia.
Ebbene col reato di oltraggio a p.u., procedibile d'ufficio, si
veniva a realizzare una sorta di "sacrificio" o di
"strumentalizzazione" di un bene specificatamente personale, quale
l'onore del singolo p.u., in funzione del perseguimento di una
finalità pubblicistica trascendente l'interesse della persona
fisica, che tuttavia si risolveva alternativamente o in una scelta
credibile ma di per sè in contrasto con la Costituzione (principio
di autorita'), ovvero in una scelta di per sè conforme alla
Costituzione (prestigio o buon andamento della p.a.), ma che non
trovava alcun riscontro nella struttura del reato, essendo il
collegamento con la pubblica funzione tanto generico da risultare
evanescente.
Vi è allora da chiedersi se fosse razionalmente giustificabile
il sacrificio imposto ai p.u., privati del potere di tutelare
autonomamente un bene della loro personalità ed anzi gravati
dell'obbligo di presentare denunzia, da una tutela "pubblicistica",
priva in realtà di concreti elementi di riscontro normativo.
O non fosse piuttosto preferibile, e costituzionalmente imposto,
selezionare, dal punto di vista tipologico, quelle condotte la cui
punizione fosse effettivamente funzionale alle finalità del
prestigio e/o del buon andamento della p.a. e lasciare negli altri
casi alla libera decisione del singolo p.u. la tutela dei beni
propri della sua personalità, mediante l'esercizio del potere di
proporre querela.
L'art. 341 c.p. incideva anche pesantemente sul buon andamento
della p.a. in generale e dell'amministrazione giudiziaria in
particolare, imponendo da un lato l'obbligo della denunzia al p.u.
e, dall'altro l'obbligo dell'esercizio dell'azione penale (art. 112
Cost.) in ordine a tutti i casi, anche quelli obiettivamente
bagattellari ed in cui il p.u. non si fosse sentito offeso (e non
avrebbe pertanto presentato querela) o avesse ricevuto tutte le
scuse del caso (e avrebbe pertanto presumibilmente rimesso la
querela).
4. - I dubbi di costituzionalità del combinato normativo di cui
all'art. 2, comma terzo, c.p. e 673 c.p.p.
Riguardo alla questione di legittimità costituzionale della
disciplina di cui all'art 2, comma terzo c.p. e dell'art. 673
c.p.p., in caso di modifica legislativa in senso migliorativo, con
riferimento al limite all'applicazione della lex mitior
rappresentato dal giudicato, è bene premettere che l'art. 25,
secondo comma Cost. non ha espressamente costituzionalizzato il
principio di retroattività della disciplina penale più
favorevole, essendosi limitato a sancire il principio di
irretroattività delle norme penali sfavorevoli.
Si deve pertanto ritenere in prima battuta che i principi
espressi dall'art. 2 c.p. hanno una diversa portata ed efficacia,
essendo il principio di irretroattività delle norme sfavorevoli
(primo comma) costituzionalizzato ed essendo invece il principio di
retroattività delle norme sfavorevoli (secondo e terzo comma)
operante solo sul piano della legge ordinaria e, pertanto,
suscettibile in linea di principio sia di espresse deroghe
legislative sia di limiti posti in via generale.
Tuttavia la piena adesione ad un siffatto ordine di idee
presuppone, ad avviso di questo giudice, la piena individuazione
della ragione giustificativa dei vari principi sopra illustrati.
Secondo l'impostazione che sembra preferibile occorre distinguere
la ratio che sorregge il principio di irretroattività delle norme
sfavorevoli da quella che sorregge il diverso principio di
retroattività delle norme favorevoli, piuttosto che riferirsi ad
un generico ed indistinto favor libertatis. Il fondamento del primo
infatti va rinvenuto sul piano politico garantista ossia
nell'esigenza di tutelare il cittadino nei confronti di possibili
abusi del potere legislativo, individuando uno dei momenti
essenziali caratterizzanti il principio di legalità, insieme al
principio di tassatività e di divieto di analogia in malam parte
posto a tutela contro possibili abusi del potere giudiziario,
nonchè del principio della riserva assoluta di legge, posto a
tutela contro possibili abusi del potere esecutivo.
Viceversa il fondamento della regola di retroattività delle
norme favorevoli andrebbe ravvisato nel principio di uguaglianza
(art. 3 Cost.) sotto il profilo della parità sostanziale di
trattamento. Una simile impostazione sembra preferibile, perchè,
da un lato, meglio giustifica la diversa portata dei due principi
e, dall'altro, lascia impregiudicato il problema della
costituzionalità delle disparità di trattamento conseguenti ai
singoli limiti e alle deroghe alla retroattività delle norme
favorevoli, in riferimento al generale principio di ragionevolezza
delle leggi desumibile dall'art. 3 Cost.
Se si pone tuttavia mente al fatto che in diritto penale
l'esigenza di parità sostanziale di trattamento, assume una
valenza ed un significato tutto particolare, venendo ad incidere su
beni e diritti fondamentali della persona quali la libertà
personale (art. 13 Cost.) e la dignità (art. 2 Cost.), si deve
anche giungere alla conclusione che il criterio di "ragionevolezza"
delle leggi quale limite per il legislatore deve necessariamente
ritenersi più rigoroso rispetto che ad altri settori
dell'ordinamento.
Da questo punto di vista il principio di retroattività della
norma favorevole può ritenersi "indirettamente"
costituzionalizzato, nel senso che deroghe ad esso possono
ritenersi ammissibili solo se ragionevoli, tenendo tuttavia
presente il rango primario degli interessi sui quali vengono ad
incidere.
Una simile conclusione è avvalorata dal rilievo che l'esigenza
di parità sostanziale di trattamento non può essere apprezzata
disgiuntamente al principio di offensività (art. 25, secondo comma
Cost.), da un lato, e di proporzione dall'altro (art. 27, terzo
comma Cost.).
È evidente infatti che accogliere il principio di uguaglianza di
trattamento in rapporto alla mutata considerazione in termini di
inoffensività (abolitio criminis) o minore offensività (art. 2,
terzo comma c.p.) del fatto oggetto dell'intervento legislativo,
significa aderire ad un modello di diritto penale ispirato al
principio di materialità, che è accolto dalla Costituzione.
Viceversa ricollegare la sanzione alla valutazione legislativa
vigente al momento della commissione del fatto significa attribuire
rilevanza decisiva non già all'oggettiva valutazione legislativa,
bensì all'elemento della soggettiva disobbedienza o infedeltà
alla legge.
Va inoltre osservato che la ratio sottesa al limite del giudicato
posto dall'art. 2, terzo comma c.p. è eminentemente pratica,
connessa cioè all'esigenza di economia processuale di evitare un
nuovo giudizio ad ogni sopravvenire di modifiche normative.
Un fondamento certamente meno "alto" ed importante rispetto al
fondamento alla regola della retroattività della norma favorevole,
così come sopra si è individuato.
Fondamento inoltre che lo stesso legislatore non ha ritenuto
sufficiente per limitare l'applicazione retroattiva della norma
favorevole in caso di abolitio criminis. Da questo punto di vista
il limite in parola rischia di manifestare un'intrinseca
irragionevolezza sia in rapporto alla diversa regola di cui al
secondo comma dell'art. 2, comma secondo c.p., sia all'interno dei
casi di mero intervento modificativo, in senso favorevole, da parte
del legislatore.
Dal primo punto di vista potrebbe infatti mettersi in discussione
la ragionevolezza di una diversa disciplina tra abolitio criminis e
mera modifica della disciplina legislativa, almeno nei casi in cui
quest'ultima pone in discussione, come nel caso di specie, non solo
il quantum della sanzione ma lo stesso an mediante la previsione di
una condizione di procedibilità prima non richiesta.
Dal secondo punto di vista la disciplina denunciata appare
difficilmente armonizzabile col principio di parità di
trattamento, ove si consideri che legittima effetti sanzionatori
diversi per fatti identici commessi da due soggetti nel medesimo
tempo, solo a ragione del diverso momento in cui interviene il
giudicato, momento che appare essere un mero accidente, dovuto ad
elementi del tutto causali, spesso condizionati dal concreto uso
del potere discrezionale del p.m. nell'esercitare l'azione penale
(si pensi, ad es., alla scelta del rito direttissimo).
Da questo punto di vista non sembra che il giudicato comporti una
sufficiente differenziazione dei casi posti a raffronto tale da
giustificare questa conclusione, appunto perchè ciò che rileva,
in riferimento alla parità di trattamento, è il rapporto tra il
singolo cittadino ed il potere punitivo dello Stato, in relazione
alla mutata considerazione legislativa del fatto commesso, mentre
le esigenze pratiche sottese al limite del giudicato non trovano
diretto riscontro.
Pertanto mentre un diverso trattamento potrebbe trovare
giustificazione nel caso in cui i due soggetti hanno commesso il
fatto in tempi diversi, rispetto all'intervento della modifica
legislativa, la stessa conclusione non dovrebbe essere ammessa in
dipendenza di un fattore del tutto casuale e totalmente
indipendente dalla condotta e dalla volontà del reo, qual è
l'intervento del giudicato.
Ciò perlomeno nel caso in cui la modifica legislativa non incida
solo su aspetti secondari o solo sui limiti edittali di pena, ma
comporti, come nel caso di specie, una modifica del regime di
procedibilità e della stessa specie di pena irrogabile,
determinando il passaggio da una pena obbligatoriamente detentiva
ad una pena pecuniaria, sia pure in via alternativa.
In simili casi infatti vengono in considerazione anche:
l'art. 13 Cost., in riferimento al bene supremo della
libertà personale che verrebbe sacrificato anche in presenza di un
fatto che, alla stregua della nuova valutazione legislativa,
potrebbe essere punito con la mera multa;
l'art. 25, secondo comma Cost., in riferimento al principio
di offensività ed in relazione al principio di proporzione tra
fatto e pena di cui all'art. 27, terzo comma Cost., dal momento che
a quel fatto verrebbe collegata una pena non più corrispondente
alla valutazione di offensività compiuta dal legislatore.
D'altra parte assumere quale ragione giustificativa della
disciplina denunziata l'esigenza di salvaguardare la certezza dei
rapporti ormai esauriti, non tiene adeguatamente conto del fatto
che la vicenda della sanzione penale, specie se detentiva, non
sembra possa ritenersi esaurita col semplice intervento del
giudicato.
Si pensi infatti agli interventi sulla pena praticabili mediante
gli strumenti della sorveglianza o alla possibile applicazione
dell'amnistia o dell'indulto in corso di esecuzione a norma
dell'art. 672 c.p.p.
A rigore anzi neppure l'effettiva espiazione della pena consente
di ritenere del tutto esaurita la relativa vicenda, dai momento che
la revoca della sentenza di condanna potrebbe ancora determinare
gli effetti di cui all'art. 657, secondo comma, c.p.p. Si consideri
infine il dato secondo il quale nel moderno diritto penale
l'intangibilità del giudicato è generalmente assunta non tanto a
tutela di una astratta certezza dei rapporti giuridici, quanto
piuttosto a tutela della libertà personale dell'interessato, in
relazione al divieto del ne bis in idem (art. 649 c.p.p.).
L'irragionevolena della disciplina denunziata potrebbe infine
essere argomentata anche dai notevoli poteri di intervento
riconosciuti al giudice dell'esecuzione dal nuovo codice di rito,
ignoti al precedente sistema processuale, coinvolgenti spesso
valutazioni anche di merito. Si pensi alla disciplina del
riconoscimento della continuazione in sede esecutiva ai sensi
dell'art. 671 c.p.p. e 188 disp. att.
Si pensi ancora alla stessa disciplina della revoca della
sentenza in conseguenza dell'abolito criminis ai sensi
dell'art. 673 c.p.p., che, a ben vedere, comporta spesso la
necessità di penetranti indagini di merito, soprattutto nei casi
in cui all'abolizione del reato si accompagni una riformulazione
della fattispecie. come i casi della detenzione di sostanze
stupefacenti per uso personale e dell'abuso di ufficio, hanno
esaurientemente reso manifesto, sicchè appare davvero poco
ragionevole, ed in relazione alla stessa ratio di economia
processuale che lo sorregge, far permanere il limite del giudicato
proprio nei casi in cui la revoca o la modifica della condanna
conseguirebbe in modo del tutto agevole ad un mero giudizio di
determinazione della pena, alla stregua della nuova valutazione
legislativa.
Un ultimo profilo di possibile illegittimità costituzionale può
essere indicato. La disciplina in parola, ricollegando efficacia
dirimente alla distinzione tra abolitio criminis ed intervento
legislativo meramente modificativo, potrebbe comportare un
possibile contrasto col principio di determinatezza di cui all'art.
25, secondo comma Cost.
Infatti non appare azzardato, in relazione alla ratio di garanzia
della libertà, affermare che il principio di determinatezza sia
riferibile non solo alle norme incriminatrici ma a tutte le
fattispecie che, in qualunque fase processuale, condizionano in
concreto l'esecuzione di una sanzione penale, specie se detentiva,
come appunto accade in tema di successione di leggi penali nel
tempo in riferimento alla revoca della condanna a norma
dell'art. 673 c.p.p.
Ora è ben noto le difficoltà che, nei casi più complessi, si
incontrano per distinguere i casi di vera e propria abolitio
criminis dai casi di intervento meramente modificativo e ciò già
in via astratta, come è reso palese dalla proposta da parte della
dottrina di teorie complesse e diversificate (quella della
mediazione del caso concreto, quella della continuità del tipo di
illecito, quella della contenenza, ecc...), comunque non risolutive
e tali comunque da rendere spesso necessario un giudizio di valore
da parte dell'interprete.
Viceversa l'accoglimento della questione di costituzionalità in
questa sede proposta consentirebbe di svincolare una materia tanto
importante da astratte teorie dogmatiche e da interpretazioni
opinabili, ancorandola ai concreti effetti delle singole riforme
legislative, nel senso cioè che l'art. 673 c.p.p. dovrebbe trovare
sempre applicazione, con la revoca o la modifica della condanna,
tutte le volte in cui l'applicazione della legge più favorevole
intervenuta escluda la punibilità del fatto, per qualsiasi ragione
(anche attinente al regime di procedibilità meramente procedurale)
ovvero l'applicazione di una pena detentiva.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 341 c.p. in relazione agli
artt. 1, secondo comma, 3, primo e secondo comma, 25, secondo
comma, 27, terzo comma, 28, 54 e 97, primo comma della Costituzione
nei termini di cui alla motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato normativo di cui agli
artt. 2, comma terzo c.p. e 673 c.p.p., in relazione agli artt. 3,
primo comma, 13, 25, secondo comma, 27, terzo comma della
Costituzione, nella parte in cui non consente la modifica della
sentenza di condanna passata in giudicato in caso di intervento di
una legge penale in senso favorevole al condannato, nei termini di
cui alla motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale in Roma;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina che la presente ordinanza venga notificata, a cura della
cancelleria, all'interessato, al suo difensore e al pubblico
ministero in sede, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri
e comunicata ai Presidenti delle due Camere del parlamento.
Rovereto, addì 28 ottobre 1999.
Il giudice: Dies
00C0292