1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 17-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 novembre 1997
N. 55 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 27 novembre 1997 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (Tutela dell') - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 giugno 1997 - Istituzione, per il Parco nazionale dello Stelvio, nell'ambito della prevista dislocazione dei coordinamenti territoriali del Corpo forestale dello Stato per l'ambiente e dei relativi contingenti di personale presso gli enti parco nazionali, del "Coordinamento territoriale Stelvio", dotato di 60 unita' provenienti dai ruoli del Corpo forestale dello Stato, con il compito di svolgere la sorveglianza sul territorio del Parco - Adozione di tale provvedimento, in parte qua, in base al disposto di carattere generale dell'art. 21, comm 2, della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n. 394, senza considerazione della specialita', rispetto a quello, della disciplina del Parco dello Stelvio, stabilita - in base alle intese tra gli enti interessati (Stato, province autonome e regione Lombardia) in ordine alla gestione unitaria del Parco, previste dall'art. 3 delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 - dall'art. 35 della stessa legge quadro n. 394 del 1991, e dall'art. 11 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 novembre 1993 - in osservanza dei quali sono state emanate, riguardo alle zone comprese nel territorio della provincia di Trento, le disposizioni dell'art. 12 della legge provinciale 30 agosto 1993, n. 22 - e secondo cui: a) la sorveglianza dell'intero Parco mette capo al Consorzio di gestione dal quale il personale di sorveglianza funzionalmente dipende; b) per la parte del Parco non ricadente nei territori delle province autonome di Trento e Bolzano, il Consorzio di gestione si avvale del Corpo forestale dello Stato; c) per la parte del Parco ricadente nei territori delle province autonome di Trento e di Bolzano, il Consorzio di gestione si avvale dei Corpi forestali delle rispettive province autonome - Conseguente lamentata incidenza - in misura maggiore o minore, secondo che l'impugnato decreto si ritenga applicabile, come parrebbe certo, anche per le zone del Parco comprese nei territori delle province autonome, o, invece, solo per le zone non comprese in tali territori - sulle competenze in materia di agricoltura e foreste, in cui rientrano le funzioni concernenti il Parco dello Stelvio, attribuite alle province di Trento e di Bolzano dall'art. 8, nn. 5, 6, 16 e 21, e dall'art. 16 dello statuto per il Trentino Alto-Adige - Denunciata violazione, altresi', in entrambe le suddette ipotesi, del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni (art. 5 della Costituzione) - Richiamo alle sentenze nn. 366/1992, 302/1994, 271/1997. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 giugno 1997). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 16, 21, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, art. 3; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 35, comma 1; Cost., art. 5). (097C1357) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 17-12-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale
n. 12954 del 14 novembre 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come
da procura speciale del 17 novembre 1997 (rep. n. 21288) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, dirigente del Servizio affari generali
della provincia autonoma di Trento (all. 2) - dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione che non spetta allo Stato di istituire, al di fuori
delle regole e delle procedure stabilite d'intesa tra lo Stato e le
province autonome di Trento e di Bolzano, come recepite nell'art. 11
del d.P.C.M. 26 novembre 1993 e nella corrispondente disposizione
dell'art. 12 della legge 30 agosto 1993, n. 22, della provincia
autonoma di Trento (e nell'art. 13 della legge della provincia
autonoma di Bolzano 3 novembre 1993, 19), il Coordinamento
territoriale Stelvio del Corpo forestale dello Stato, nonchè per il
conseguente annullamento in parte qua del d.P.C.M. 26 giugno 1997,
recante Istituzione degli organi del coordinamento territoriale del
Corpo forestale dello Stato per l'ambiente (pubblicata in Gazzetta
Ufficiale del 24 settembre 1997, n. 223) in quanto in violazione di
tali regole senza alcuna intesa o convenzione con le ammistrazioni
interessate affida al Coordinamento territoriale Stelvio i compiti di
sorveglianza come disciplinati dal decreto stesso, per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 16) e 21), nonchè dell'art. 16 d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670;
dell'art. 3 delle norme di attuazione stabilite con d.P.R. 22
marzo 1974, n. 279;
dell'art. 35, comma 1, legge 6 dicembre 1991, n. 394;
del principio di leale cooperazione;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Sin dal 1974 le norme di attuazione dello statuto di autonomia
della regione Trentino-Alto-Adige e delle province autonome di Trento
e di Bolzano dispongono che, su un piano generale, tra le funzioni
esercitate dalle province autonome in materia di agricoltura e
foreste "sono comprese quelle concernenti il Parco nazionale dello
Stelvio" contestualmente ribadendo la "configurazione unitaria" del
parco stesso (art. 3 d.P.R. n. 279).
Dopo aver ulteriormente ribadito la competenza provinciale in
materia di tutela, lo stesso art. 3 prevede che la gestione unitaria
del parco sia attuata "mediante la costituzione di apposito consorzio
fra lo Stato e le due province"; le quali, per la parte di propria
competenza avrebbero provveduto "con legge, previa intesa tra tre
enti".
La legge 6 dicembre 1991, n. 394, sopraggiungeva a dettare la
disciplina generale quadro delle aree protette, disciplina nella
quale rientrava la competenza statale in relazione alla sorveglianza
nei parchi nazionali (art. 21); ma all'art. 35 la stessa legge
dettava le speciali disposizioni di coordinamento in relazione ai
parchi nazionali già esistenti. Così, dopo aver disposto che con
d.P.C.M. si sarebbe provveduto ad adeguare ai principi della nuova
legge la disciplina del Parco nazionale d'Abruzzo e del Parco
nazionale del Gran Paradiso, previa intesa con le regioni Valle
d'Aosta e Piemonte, tenuto conto delle attuali esigenze con
particolare riguardo alla funzionalità delle sedi ed alla
sorveglianza, l'art. 35 disponeva (e tuttora dispone) che "per il
Parco nazionale dello Stelvio si provvede in base a quanto stabilito
dall'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279". Si aggiungeva inoltre
che le intese ivi stabilite vanno assunte anche con la regione
Lombardia, ed adattate ai principi generali della nuova legge.
In definitiva, e pur con il vincolo di adeguamento ai "principi
generali" della legge, la nuova disciplina confermava il disposto
delle norme di attuazione. Tanto ciò è vero, che proprio su questa
base codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 366 del
1992 respingeva la censura proposta dalla provincia autonoma di
Bolzano avverso l'art. 35, comma 1, sancendo che tale disposizione
"ha il solo scopo di far salve le procedure d'intesa contenute
nell'art. 3 del d.P.R. n. 279 del 1974" e di inserirle "senza
apportarvi modifica alcuna" nel quadro della nuova disciplina.
Analoghi orientamenti sono d'altronde espressi dalla successiva
sentenza n. 302 del 1994.
Quanto al vincolo dì adeguamento ai principi fissati dalla nuova
legge, la Corte rimarcava soprattutto che "i principi da tener
presenti dovranno essere individuati in via interpretativa in base
alle materie specificamente interessate e alla natura delle
competenze relative a ciascuna delle materie considerate".
Raggiunte le necessarie intese il 27 marzo 1992, nel 1993 veniva
finalmente costituito il Consorzio del Parco nazionale dello Stelvio,
in applicazione sia delle norme di attuazione del 1974 sia anche -
come si specificava nell'intitolazione del d.P.C.M. 26 novembre 1993
- in "attuazione della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre
1991, n. 394". Tale intesa, e i relativi atti di recepimento (tra
questi, oltre al già citato d.P.C.M., la legge della provincia
autonoma di Trento 30 agosto 1993, n. 22 e la corrispondente legge
della provincia autonoma di Bolzano n. 19 del 1993), costituiscono
dunque la piena attuazione sia dei meccanismi statutari e di
attuazione sia della stessa legge quadro.
Tra gli altri temi relativi all'organizzazione ed all'azione del
Consorzio per la gestione del Parco nazionale dello Stelvio, l'intesa
disciplinava anche la sorveglianza nel Parco, nei termini risultanti
dall'art. 11 del citato d.P.C.M., ed in modo dall'art. 12 legge
provinciale n. 22 del 1993 (e dall'art. 13 della sopra ricordata
legge della provincia di Bolzano). Si dispone cosi che la
sorveglianza sul territorio del Parco è esercitata, previa
convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale
dello Stato e, per la parte del Parco ricadente nelle province
autonome di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di
ciascuna provincia autonoma". Dal punto di vista procedurale, la
stessa disposizione sancisce (2 periodo) che "la predetta
convenzione, che definisce altresì gli aspetti di dipendenza
funzionale dal Consorzio del personale addetto alla sorveglianza, è
approvata dal Ministero dell'ambiente d'intesa, per quanto riguarda
il Corpo forestale dello Stato, con il Ministero dell'agricoltura e
delle foreste e, per quanto riguarda il Corpo forestale delle
province di Trento e Bolzano, d'intesa rispettivamente con le
province autonome".
In attuazione di tale normativa, tra il consorzio di gestione e la
provincia autonoma di Trento veniva stipulata il 6 maggio 1997
apposita convenzione, nella quale - premesso che già nella fase
transitoria dal 1995 la sorveglianza della parte provinciale del
Parco era stata curata dalla provincia tramite l'Ispettorato
distrettuale forestale di Malè e le stazioni forestali di Malè ed
Ossana - viene concordata l'istituzione di due nuove stazioni
forestali con sede nei comuni di Pejo e di Rabbi, e vengono più in
generale disciplinati i rapporti tra provincia e consorzio di
gestione del Parco. Tale convenzione attende ora di essere approvata
dal Ministro dell'ambiente.
In definitiva, attualmente (ed in attesa dell'entrata in vigore
della predetta convenzione) la sorveglianza nella parte del Parco
nazionale dello Stelvio ricadente nella provincia di Trento è
effettuata dal Consorzio mediante il Servizio forestale provinciale,
ai sensi dell'art. 11 del d.P.C.M. 26 novembre 1993 e dell'art. 12
della legge provinciale n. 22 del 1993.
In questa situazione di diritto e di fatto è stato emanato il
d.P.C.M. 26 giugno 1997, con il quale, apparentemente in diretta
applicazione dell'art. 21 della legge n. 394 del 1991, senza alcun
riferimento alle disposizioni delle norme di attuazione dello statuto
e dell'art. 35 della medesima legge, viene istituito anche per il
Parco nazionale dello Stelvio il "Coordinamento territoriale Stelvio"
forte di 60 unità e destinato a svolgere i compiti di sorveglianza
nel territorio del Parco.
Senonchè tale decreto viola le prerogative statutarie della
provincia autonoma di Trento e risulta perciò illegittimo ed
invasivo per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Come esposto in narrativa, la legge 6 dicembre 1991, n. 394, (Legge
quadro sulle aree protette) da una parte stabilisce in via diretta il
regime generale delle aree protette e dei parchi, dall'altra contiene
specifiche ed autonome disposizioni per taluni parchi nazionali
oggetto di disciplina speciale, tra i quali il Parco nazionale dello
Stelvio.
Per tale parco l'art. 35 conferma il regime già disposto dalle
norme di attuazione dello statuto, le quali - sul presupposto che tra
le funzioni esercitate dalle province autonome in materia di
agricoltura e foreste "sono comprese quelle concernenti il Parco
nazionale dello Stelvio", e contestualmente ribadendo la
"configurazione unitaria" del parco stesso (art. 3 d.P.R. n. 279) -
prevedevano e prevedono che la gestione unitaria del parco sia
attuata "mediante la costituzione di apposito consorzio fra lo Stato
e le due provincie": le quali, per la parte di propria competenza
avrebbero provveduto "con legge, previa intesa tra i tre enti". Ad
integrazione di tale regime, l'art. 35 legge quadro disponeva ancora
che l'intesa avrebbe dovuto estendersi alla regione Lombardia, e che
essa si sarebbe ispirata, nei contenuti, ai principi generali della
nuova legge.
In altre parole, in relazione al Parco nazionale dello Stelvio la
legge n. 394 del 1991 non era destinata a trovare applicazione in via
diretta, ma soltanto nei principi generali ed attraverso la
niediazione degli specifici atti relativi alla costituzione del
Consorzio di gestione del Parco.
In particolare, il d.P.C.M. 26 novembre 1993, che a seguito delle
intese tra Stato e (per quanto qui interessa) province autonome
istituiva il Consorzio di gestione, prevedeva all'art. 11 che la
sorveglianza sul territorio del Parco fosse esercitata, "previa
convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale
dello Stato e, per la parte del Parco ricadente nelle province
autonome di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di
ciascuna provincia autonoma".
In altre parole, la soluzione raggiunta con le intese prevedeva una
soluzione complessa, ispirata alle seguenti regole cardine: 1) la
sorveglianza per l'intero parco mette capo - come altrimenti non può
essere - all'ente di gestione del parco stesso, da cui il personale
di sorveglianza funzionalmente dipende, in base a convenzione con le
amministrazioni interessate; 2) per la parte del parco non ricadente
nelle province autonome di Trento e Bolzano, il Consorzio di gestione
si avvale del Corpo forestale dello Stato; 3) per la parte del parco
ricadente nelle province autonome di Trento e Bolzano, il Consorzio
di gestione si avvale del Corpo forestale delle rispettive province
autonome.
Sì noti che il rapporto di specialità della disciplina del Parco
dello Stelvio, in relazione alle disposizioni statutarie e di
attuazione, è ribadito dallo stesso decreto ministeriale del 26
novembre 1993, che all'art. 13, di chiusura, ricorda che "per quanto
non espressamente disciplinato dalle precedenti norme" si applicano
le disposizioni di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Gli atti attuativi di tale speciale regime non possono consistere,
dunque, in un atto statale semplicemente attuativo di quanto disposto
per tutte le aree protette di rilievo nazionale ed internazionale
dall'art. 21, ma devono consistere negli speciali provvedimenti di
attuazione del regime previsto dalle norme di attuazione dello
statuto, dall'art. 35 della legge quadro e dall'art. 11 del d.P.C.M.
26 novembre 1993 istitutivo del consorzio di gestione del Parco.
In particolare, lo Stato avrebbe dovuto attivare la convenzione con
le amministrazioni interessate, ed in primo luogo con lo stesso
consorzio di gestione, per lo svolgimento della sorveglianza da parte
del Corpo forestale dello Stato nelle zone del parco non ricadenti
nelle province autonome di Trento e Bolzano.
A ciò non corrisponde quanto disposto con l'impugnato d.P.C.M. 26
giugno 1997. In esso si ignora completamente la disciplina speciale
del Parco nazionale dello Stelvio sopra illustrata, e si fa
semplicemente diretta attuazione anche nel Parco dello Stelvio della
disciplina generale delle aree protette. In questo quadro, si dispone
l'istituzione del Coordinamento territoriale Stelvio composto di 60
unità, senza alcuna previa convenzione con il consorzio di gestione
e le amministrazioni interessate, e senza minimamente tenere conto
della ripartizione territoriale di competenza operato per la
sorveglianza con il d.P.C.M. 26 novembre 1993.
Tale comportamento viola precise regole di attuazione statutaria,
ma viola altresì i doveri costituzionali di leale cooperazione tra
Stato e regioni e provincie autonome (v. da ultimo sentenza n. 271
del 1997).
Naturalmente, il vizio qui denunciato si ridurrebbe nella gravità
della lesione prodotta se si dovesse intendere che il Coordinamerito
Stelvio ed il contingente di 60 unità che lo forma sono destinati ad
operare comunque nel quadro della complessiva normativa esistente:
cioè da un lato in relazione a quella parte del parco per la quale
il d.P.C.M. 26 novembre 1993 prevede la sorveglianza per il tramite
di personale statale, dall'altro mediante lo strumento di una
convenzione attuativa con il Consorzio di gestione e le
amministrazioni interessate.
In questo caso, infatti, il vizio si ridurrebbe al difetto di una
convenzione previa, nel cui ambito valutare anche le necessità di
organico, in relazione ai compiti da svolgere.
La lesione risulterebbe invece piena se - come il difetto di
qualunque riferimento alla normativa speciale per il Parco nazionale
dello Stelvio induce a ritenere - si dovesse intendere che l'atto
statale, "dimenticando" l'intera normativa speciale, semplicemente
dispone che il Corpo forestale dello Stato costituisca lo strumento
per la sorveglianza nell'intero territorio del Parco.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato per le
ragioni e nei termini illustrati, di istituire in diretta ed
esclusiva attuazione della legge quadro n. 394 del 1991 il
Coordinamento territoriale Stelvio del Corpo forestale dello Stato,
nonchè conseguentemente annullare, in parte qua il d.P.C.M. 26
giugno 1997, recante Istituzione degli organi del coordinamento
territoriale del Corpo forestale dello Stato per l'ambiente, in
quanto in violazione delle norme di attuazione dello statuto, affida
direttamente al Coordinamento territoriale Stelvio i compiti di
sorveglianza relativi al Parco nazionale dello Stelvio.
Padova-Roma, addì 20 novembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C1357