1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1996
N. 29 Ordinanza emessa il 22 novembre 1996 dal pretore di Bari nel procedimento civile vertente tra Iacobellis Vito e l'Azienda sanitaria locale BA/4 Sanita' pubblica - Medici di base e pediatri di libera scelta - Fissazione del limite massimo di settanta anni per l'esercizio dell'attivita' convenzionata - Ingiustificata disparita' dl trattamento dei medici di base (e pediatri di libera scelta) rispetto agli specialisti ambulatoriali e agli altri liberi professionisti - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi della tutela della salute e della liberta' di esercizio professionale per i soggetti abilitati. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 4). (Cost., artt. 3, 4, 32 e 33, quinto comma). (097C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1997)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva di cui al verbale che precede, osserva.
Si deve porre preliminarmente la questione, che viene rilevata di
ufficio in assenza di specifiche deduzioni in proposito ad opera di
parte convenuta, dell'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale nel corso di un procedimento cautelare. Come è noto,
la Corte costituzionale, nella sua precedente giurisprudenza, da
ultimo ribadita con la sentenza del 22 dicembre 1989, n. 579 aveva
ritenuto che il problema di costituzionalità di una norma non
potesse essere sollevato dal giudice nel corso di un procedimento
cautelare: tuttavia, con una più recente decisione la stessa Corte
costituzionale ha ritenuto possibile tale rimessione. Contestando
l'eccezione di inammissibilità sostenuta dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in quanto la sospensione degli atti impugnati
avrebbe comportato l'avvenuto esercizio del potere cautelare da parte
del giudice remittente, la Corte costituzionale ha rilevato che la
sospensione degli atti in via provvisoria e temporanea fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di costituzionalità
non determina per la sua natura meramente tecnica, l'esaurimento del
potere cautelare del giudice stesso, con la conseguenza che la
proposta questione di legittimità costituzionale può ritenrsi
fornita del requisito della rilevanza. (Corte cost. 12 ottobre 1990,
n. 444, in Foro It. 1991, I, 721 e segg.).
Tanto premesso, osserva il giudicante, passando all'esame nel
merito della questione, che il problema che forma oggetto del
presente giudizio riguarda la disciplina del rapporto convenzionale
tra i medici generalisti e le aziende sanitarie locali (ex Unità
sanitarie locali), che queste ultime vorrebbero risolvere in
occasione del compimento del settantesimo anno di età da parte del
sanitario. Prima di procedere all'esame della portata e delle
implicazioni di carattere costituzionale dell'art. 2, comma 4, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, appare opportuno ricordare, sia pure
brevemente, quali siano state le normative precedenti, invocate dalle
UU.SS.LL., nonchè le caratteristiche del servizio prestato dal
medico di medicina generale e dai pediatri. Questi ultimi esercitano
il servizio di assistenza sanitaria con mezzi e studi professionali
propri, sottoposti soltanto a controlli da parte delle Aziende
sanitarie locali, che provvedono ad erogare i compensi relativi alle
prestazioni effettuate nonchè a fornire i timbri e i ricettari.
L'evoluzione legislativa in subiecta materia deve prendere le mosse
dalle legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale del 23
dicembre 1978, n. 833. In detta legge, il rapporto tra i medici di
base ed i pediatri da un lato e le UU.SS.LL., dall'altro, era stato
concepito come uno di natura libero-professionista: il diritto del
cittadino di effettuare la scelta del medico, sia pure con le
limitazioni previste in ordine al numero (massimale) degli assistiti
era garantito dall'art. 19 della legge citata. Nella sua successiva
evoluzione, la legislazione sanitaria, coerentemente con la scelta di
operare una contrazione dei compiti dello Stato in materia di
assistenza sanitaria, al duplice fine di ottenere un contenimento
della spesa pubblica ed una più razionale organizzazione del sistema
sanitario, ha accentuato sia l'aspetto libero-professionale del
rapporto tra medico e servizio sanitario nazionale, sia il diritto di
scelta da parte dell'assistito. In particolare, si deve ricordare
che le linee fondamentali della nuova disiciplina sono state
introdotte dalle legge 30 dicembre 1991, n. 412, dalla legge 23
ottobre 1992, n. 421 e dal d.-l. 7 dicembre 1993, n. 517, che hanno
inciso sulla regolamentazione dei rapporti convenzionali del S.S.N.
con i medici di medicina generale. In particolare, si deve tener
presente che l'art. 8 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 502, ha
previsto che il rapporto tra il S.S.N. ed i medici di medicina
generale ed i pediatri è disciplinato da apposite convenzioni di
durata triennale, conforme agli Accordi collettivi nazionali e che
devono tener conto dei seguenti principi:
1) la scelta del medico è liberamente effettuata dall'assistito,
con l'unico limite fissato dal massimale assegnato ad ogni sanitario:
essa ha validità annuale e si intende tacitamente rinnovata in
assenza di disdetta;
2) viene disciplinata la possibilità di revoca della scelta da
parte dell'assistito nel corso dell'anno nonchè la ricusazione di
questo ultimo ad opera del medico, ove sussistono eccezionali ed
accertati motivi di incompatibilità;
3) si prevedono le modalità per concordare i livelli di spesa;
4) si ipotizza che l'accertato pagamento da parte dell'assistito
di somme non dovute determini il venir meno del rapporto con il
S.S.N.;
5) si concordano con le 00.SS. i compiti e le prestazioni da
effettuare;
6) si definisce la struttura del compenso spettante al medico;
7) si regola l'accesso alle funzioni di medico di medicina
generale;
8) si prevede la cessazione degli istituti normativi previsti
riconducibili direttamente o indirettamente ad un rapporto di lavoro
dipendente.
L'art. 1 del decreto-legge citato prevede, al comma 3, che gli
ordini ed i Collegi professionali sono obbligati a valutare sotto il
profilo deontologico i comportamenti degli iscritti all'albo che si
siano resi inadempienti agli obblighi delle convenzioni.
L'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 demandava, infine,
agli Accordi collettivi nazionali, l'uniformità del trattamento
economico e normativo dei medici legati al S.S.N. da rapporto
convenzionale, disponendo la disciplina dello stesso attraverso
accordi collettivi aventi durata triennale: in particolare, fissava
in 13 punti gli aspetti del rapporto che doveveno essere regolati. In
particolare, gli Accordi collettivi dovevano prevedere:
1) le istituzioni ed i criteri di formazione degli elenchi unici
di medici di medicina generale, la disciplina delle incompatibilità
e delle limitazioni al rapporto convenzionale;
2) le forme di controllo sulla attività dei medici convenzionati
nonchè le ipotesi di infrazione da parte dei medici degli obblighi
derivanti dalle convenzioni, le conseguenti sanzioni, compresa la
risoluzione del rapporto;
3) le modalità per assicurare l'aggiornamento professionale,
nonchè la continuità dell'assistenza anche in caso di assenza o
impedimento del medico tenuto alla prestazione e così via.
Nell'ambito delle materie devolute agli Accordi collettivi non era
previsto l'apposizione di un limite di età massimo per il medico.
Tuttavia con il d.P.R. n. 314/1990 era stato previsto tale limite di
età a settanta anni, il che aveva provocato l'insorgere di un vasto
ed articolato contenzioso avente ad oggetto la legittimità di tale
previsione. Nella giurisprudenza di questa pretura, confermata anche
dal tribunale di Bari, la previsione contenuta nel d.P.R. n. 314/1990
era stata ritenuta illegittima per eccesso di potere in quanto l'atto
amministrativo generale (che come tale, non avendo forza di legge non
era stato possibile sottoporre all'esame della Corte ostituzionale)
aveva introdotto in limite non previsto nell'art. 48 della legge n.
833/1978.
Tanto premesso, si deve sottolineare che la situazione attuale
appare modificata con l'introduzione dell'art. 2, comma 4, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha previsto l'introduzione di un
limite di età per i sanitari. Tuttavia tale modifica non appare al
giudicante, di per sè, risolutiva in quanto l'attività del
legislatore è pur sempre soggetta, in un sistema costituzionale
rigido come quello della Repubblica italiana ad un controllo di
legittimità costituzionale. Si deve sottolineare, in primo luogo,
che la stessa legge n. 549/1995 prevede all'art. 2, settimo comma,
che si conferma agli assistiti la facoltà di libera scelta delle
strutture sanitarie e dei professionisti a norma degli artt. 8 e 14
del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modifiche ed
integrazioni. È bene sottolineare che la libertà di scelta del
medico non viene più concepita come dall'art. 19 della legge n.
833/1978 "nei limiti oggettivi della organizzazione dei SS.SS." ma
come finalità stessa della legge, insieme a quella di garantire
migliore assistenza al cittadino che viene perseguita attraverso
l'incentivazione al contenimento dei consumi sanitari, attraverso la
valorizzazione del volontariato, l'acquisizione da parte di soggetti
singoli e consortili delle prestazioni, ecc.. I principi fissati dal
decreto legislativo n. 502/1992, cui devono uniformarsi gli Accordi
collettivi disciplinanti le convenzioni con i medici di medicina
generale, riguardano in definitiva la libera scelta del medico, la
possibilità di revoca da parte dell'assistito anche nel corso
dell'anno e la ricusazione della scelta da parte del medico nonchè
le modalità di accesso alle funzioni di medico di medicina generale.
Vengono, in tal modo, accentuati i contenuti libero-professionali del
rapporto tra assistito e medico e di sottolinea la facoltà di scelta
da parte di questo ultimo: non vengono più previsti, ad esempio, tra
i principi guida nella regolamentazione collettiva i controlli sulla
attività dei medici convenzionali, le forme dell'aggiornamento
professionale, le ipotesi di infrazione, mentre i controlli e le
sanzioni sull'attività del medico convenzionato vengono devoluti
alla competenza degli Ordini e Consigli Professionali e non più a
commissioni paritetiche di disciplina. Sul piano della disciplina del
rapporto l'art. 4, comma 7,della legge 30 dicembre 1991, n. 412
prevede che il S.S.N. può intraprendere un unico rapporto con il
medico e che lo stesso sia incompatibile con qualsiasi altro rapporto
di lavoro dipendente pubblico o privato: le situazioni di
incompatibilità devono cessare entro un anno. Si deve sottolineare,
infine, al fine di arrivare al cuore del problema, che la normativa
di cui si dubita la legittimità costituzionale appare influenzata,
così come era avvenuta per i precedenti Accordi collettivi (peraltro
disapplicati) dall'onda emotiva determinata dalla crisi occupazionale
che investe i medici di giovane età e che ha spinto il legislatore
ad introdurre un limite di età per il mantenimento dei rapporti
convenzionali. Si deve sottolineare, a tal proposito, che non
soltanto detta nuova normativa non appare idoena a risolvere i
problemi occupazionali dei giovani medici ma che, nel prevedere un
rigido limite legale all'esercizio delle attività di medico di base,
non previste dalla legge n. 833/1978, appare del tutto incoerente con
il precedente sviluppo legislativo, con la deregulation in atto, con
la evoluzione del sistema sempre più flessibili di organizzazione
sanitaria e soprattutto con i principi sopra indicati, vale a dire
con il carattere libero-professionale dell'attività e con il
principio della libera scelta del medico da parte del cittadino,
principi già posti dalla legge istitutiva del Servizio, sanitario
nazionale, modificati ed accentuati nel nuovo sistema. Anche se si
deve tener conto che questa incoerenza non può essere considerata di
per sè stessa indice di incostituzionalità, in quanto non sussiste
un principio costituzionale di coerenza nell'evoluzione del sistema
legislativo e che pur nell'ambito di una tendenza, più volte
affermata dalla legislazione, è possibile introdurre deroghe,
modifiche e norme nuove che esprimano tendenze contrastanti o
semplicemente diverse rispetto alle precedenti, secondo scelte di
politica ligislativa non sindacabili neppure dalla Corte
costituzionale.
Nel caso di specie, peraltro, ad avviso del giudicante la lesione
di alcuni principi costituzionali appare evidente. Una volta
qualificato il rapporto insorto tra il S.S.N. e il medico come
rapporto libero-professionale, non sembra possa mettersi in dubbio
che l'introduzione legislativa di un limite di età crea una
ingiustificata disparità di trattamento con altri soggetti esercenti
la professione libera, violando il principio di uguaglianza senza
alcuna razionale giustificazione: in generale, infatti, non è mai
previsto un limite di età nei rapporti convenzionali di diritto
privato ovvero per l'esercizio di una libera professione.
Alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, si aggiunge quindi
quella dell'art. 33, quinto comma, della stessa Costituzione, che
pone come unico limite all'esercizio della attività professionale il
superamento dell'esame di abilitazione.
Il limite di età è di regola imposto dalla legge per i rapporti
di lavoro dipendente sia pubblico che privato, anche se in proposito
si deve sottolineare che l'art. 16 del decreto-legge n. 503/1992 ha
previsto, anche in questa ipotesi, la possibilità per i dipendenti
civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere
in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di
età per il collocamento a riposo per essi previsto; analogamente
la legge 24 aprile 1993, n. 125 ha esteso tale possibilità ai
magistrati, che possono rimanere in servizio fino a settantadue anni.
Vi è, quindi, da un lato la tendenza ad ampliare le possibilità di
lavoro degli anziani, anche se lavoratori dipendenti mentre
dall'altra si introducono rigide preclusioni in tema di lavoro del
medico di base, che è parte di una convenzione privatistica con il
S.S.N. e che esercita il proprio lavoro con strutture personali ed è
stato liberamente scelto e non revocato dal cittadino utente del
servizio.
In definitiva, si introduce una limitazione nell'esercizio di una
libera professione, sia pure esercitata a mezzo di una convenzione
con la struttura pubblica, che non esiste per nessun altro libero
professionista e per nessun altro tipo di convenzione.
In proposito, si deve ricordare che la libertà di esercizio delle
libere professioni intellettuali, come del resto tutte le libertà o
diritti costituzionalmente garantiti, può esplicarsi entro l'ambito
di tutela di altre libertà e diritti secondo il criterio di
contemperamento di interessi più volte affermate dalla Corte
costituzionale.
In tale ambito, assumono primaria rilevanza situazioni soggettive
riconducibili al valore della persona umana.
È quindi, ovvio, che la professione sanitaria trovi dei limiti
nella esigenza di tutela del diritto alla salute dei cittadini utenti
del servizio (art. 32 della Costituzione). Ma se i limiti di 70 anni
può essere spiegato razionalmente con l'esigenza di tutelare la
salute dei cittadini, non si capisce perchè la legge non preveda
"l'identico limite per l'esercizio della professione di medico
specialista ambulatoriale convenzionato.
La norma in esame incide, pertanto, sul diritto alla salute
garantito ai cittadini, i quali si vedono privati del proprio medico
di fiducia dopo anni di assistenza, sulla base di un criterio che
non appare sorretto da alcuna razionale giustificazione.
La norma in esame appare inoltre, in contrasto con il diritto
riconosciuto dall'art. 4 della Costituzione che garantisce a tutti i
cittadinì la possibilità di svolgere le proprie attivita': orbene,
privare il medico di base della possibilità di lavoro per il solo
fatto del raggiungimento di una determinata età, significa negargli
la possibilità di lavoro e di affermazione della propria
personalità.
Sulla base delle suesposte considerazioni, si provvede come da
dispositivo.

P. Q. M.
Il pretore, uditi i procuratori delle parti, così provvede sulla
domanda proposta con ricorso del 15 gennaio 1996 da Iacobellis Vito
nei confronti della Azienda sanitaria locale (A.S.L.) BA/4, in
persona del suo legale rappresentante:
1) sospende la convalida del decreto emesso inaudita altera parte
in data 15 gennaio 1996;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità dell'art. 2, quarto comma, della legge 28 dicembre
1995, n. 549 per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 4, 32 e 33,
quinto comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale, disponendo che la presente ordinanza sia notificata a
cura della cancelleria alle parti in causa ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami
del Parlamento.
Bari, addì 22 novembre 1996
Il pretore: De Peppo
97C0082