1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 29-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 242 SENTENZA 16 - 24 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Sentenza di non luogo a procedere - Appello del pubblico ministero - Preclusione - Denunciata irragionevolezza nonche' ingiustificata discriminazione tra procedimenti a citazione diretta e procedimenti che richiedono l'udienza preliminare e violazione dei principi di parita' delle parti, della ragionevole durata del processo e dell'obbligatorieta' dell'azione penale - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Cod. proc. pen., art. 428, come sostituito dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46. - Costituzione, artt. 3, 111, secondo comma, e 112. (009C0525) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 29-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSSE, Maria Rita
SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 428 del codice
di procedura penale come sostituito dall'art. 4 della legge 20
febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in
materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento),
promossi dalla Corte d'appello di Brescia con ordinanza del 25 marzo
2008, dalla Corte militare d'appello, sezione distaccata di Verona,
con ordinanza del 21 maggio 2008, dalla Corte d'appello di Brescia,
con ordinanza del 9 aprile 2008 e dalla Corte militare d'appello,
sezione distaccata di Verona, con due ordinanze del 21 maggio 2008,
ordinanze rispettivamente iscritte ai numeri 187, 274 e 375 del
registro ordinanze 2008 e ai numeri 32 e 33 del registro ordinanze
2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 26,
39 e 49, 1ª serie speciale, dell'anno 2008 e n. 7, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 luglio 2009 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo.
Ritenuto in fatto
1.1 - Con ordinanza emessa il 25 marzo 2008 (r.o. n. 187 del
2008), la Corte d'appello di Brescia ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3 e 111 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 428 del codice di procedura penale, come
sostituito dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche
al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle
sentenze di proscioglimento), nella parte in cui non consente
l'appello del pubblico ministero avverso le sentenze di non luogo a
procedere.
La Corte rimettente riferisce di essere investita dell'appello
proposto dal Procuratore generale della Repubblica avverso la
sentenza del Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di
Brescia che aveva dichiarato il non luogo a procedere nei confronti
di una persona imputata di tentata concussione, trattandosi di
ipotesi di reato impossibile. Con l'atto di appello, il pubblico
ministero aveva contestato la correttezza della decisione impugnata
alla luce della giurisprudenza della Corte di cassazione in ordine al
concetto di «inidoneità dell'azione», eccependo, in via preliminare,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 428 cod. proc. pen., come
novellato dalla legge n. 46 del 2006, nella parte in cui preclude
alla pubblica accusa l'appello contro le sentenze di non luogo a
procedere.
Ad avviso del giudice a quo, la questione deve ritenersi
rilevante, in quanto dal suo accoglimento o meno dipende la
prosecuzione del giudizio di appello, ovvero la sua cessazione per
inammissibilità dell'impugnazione.
Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il rimettente
richiama le sentenze della Corte costituzionale n. 26 e n. 320 del
2007, con le quali è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale, rispettivamente, degli artt. 593 e 443, comma 1, cod.
proc. pen., come modificati dalla legge n. 46 del 2006, per contrasto
con il principio di parità delle parti nel processo (art. 111,
secondo comma, Cost.): e ciò - prosegue il giudice a quo - sul
rilievo che l'esclusione della facoltà del pubblico ministero di
appellare le sentenze «di assoluzione e di proscioglimento», disposta
da dette norme, genera una dissimmetria tra le parti processuali non
sorretta da una ratio giustificatrice connessa ad esigenze di
funzionale e corretta esplicazione della giustizia penale, ed
esorbita dai limiti della ragionevolezza.
Analogo contrasto con l'art. 111, secondo comma, Cost. sarebbe
ravvisabile - a parere del rimettente - anche in rapporto all'art.
428 cod. proc. pen., che nell'attuale formulazione impedisce al
pubblico ministero di appellare le sentenze di non luogo a procedere
pronunciate dal giudice dell'udienza preliminare: sentenze non
assimilabili - secondo la giurisprudenza di legittimità - alle
sentenze di assoluzione e di proscioglimento, e sulle quali la Corte
costituzionale non si è ancora pronunciata.
La norma denunciata violerebbe, inoltre, l'art. 3 Cost. sotto il
profilo dell'irragionevolezza, non essendo ravvisabili, anche
nell'ipotesi in esame, motivi atti a giustificare la soppressione
della facoltà di appello del pubblico ministero: e ciò specie ove
si consideri che il novellato art. 428 cod. proc. pen. esclude il
potere di appello in situazione nella quale la parte pubblica è
totalmente soccombente, quando invece la medesima parte è ammessa ad
appellare in situazioni di soccombenza parziale, come quella indicata
dall'art. 443, comma 3, cod. proc. pen.
1.2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
Ad avviso della difesa erariale, non potrebbero essere utilmente
invocate, a sostegno delle censure, le sentenze n. 26 e n. 320 del
2007, trattandosi di declaratorie di incostituzionalità che
investono disposizioni regolative dell'appello contro sentenze -
quali quelle di proscioglimento pronunciate a seguito del
dibattimento e del giudizio abbreviato - che implicano un compiuto
esame nel merito dell'ipotesi accusatoria.
Di contro, la sentenza di non luogo a procedere, emessa a
conclusione dell'udienza preliminare, avrebbe natura di pronuncia
processuale, basata esclusivamente sull'evidenza probatoria. Essa,
inoltre, a differenza della sentenza di assoluzione emessa a seguito
di giudizio, non è destinata a divenire definitiva, essendo
suscettibile di revoca, ai sensi dell'art. 434 cod. proc. pen.,
qualora sopravvengano o si scoprano nuove fonti di prova atte a
determinare - da sole, o unitamente a quelle già acquisite - il
rinvio a giudizio.
Priva di consistenza risulterebbe altresì la censura di
violazione dell'art. 3 Cost., formulata dal giudice a quo allegando,
quale tertium comparationis, l'art. 443, comma 3, cod. proc. pen., a
norma del quale il pubblico ministero può appellare la sentenza di
condanna emessa all'esito del giudizio abbreviato solo qualora essa
abbia modificato il titolo del reato: e ciò, stante l'evidenziata,
peculiare natura della sentenza di non luogo a procedere.
2. - La medesima questione di costituzionalità è sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 111 e 112 Cost., dalla Corte d'appello di
Brescia con ordinanza del 9 aprile 2008 (r.o. n. 375 del 2008),
nell'ambito di un giudizio avente ad oggetto gli appelli riuniti
proposti dal pubblico ministero avverso le sentenze di non luogo a
procedere emesse il 26 gennaio e il 9 ottobre 2006 nei confronti di
persone imputate di associazione per delinquere.
La questione - secondo il giudice a quo - sarebbe rilevante,
giacchè dalla sua risoluzione dipenderebbe l'ammissibilità o meno
del gravame contro la sentenza del 9 ottobre 2006, proposto dopo
l'entrata in vigore della legge n. 46 del 2006.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
formula, in riferimento agli artt. 3 e 111 Cost., censure del tutto
analoghe a quelle svolte con l'ordinanza r.o. n. 187 del 2008.
Il giudice a quo ritiene leso, altresì, l'art. 112 Cost., sul
rilievo che la norma censurata comprimerebbe ingiustificatamente «la
funzione inerente alla titolarità dell'azione penale», garantita
dalla citata norma costituzionale.
3.1. - Con tre ordinanze di analogo tenore, emesse nell'ambito di
distinti processi il 21 maggio 2008 (r.o. n. 274 del 2008, n. 32 e n.
33 del 2009), la Corte militare d'appello, sezione distaccata di
Verona, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 111,
secondo comma, e 112 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 428 cod. proc. pen., come sostituito dall'art. 4 della
legge n. 46 del 2006, nella parte in cui ha soppresso la facoltà del
pubblico ministero di proporre appello avverso la sentenza di non
luogo a procedere.
La Corte rimettente riferisce di essere investita di appelli
proposti dal pubblico ministero, in date successive all'entrata in
vigore della legge n. 46 del 2006, avverso sentenze di non luogo a
procedere per insussistenza del fatto, emesse da giudici dell'udienza
preliminare di tribunali militari nei confronti di persone imputate,
a seconda dei casi, di diserzione aggravata e di truffa militare
pluriaggravata. Con l'atto di impugnazione, l'appellante aveva
preliminarmente eccepito l'illegittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 3, primo comma, 111, secondo comma, e 112
Cost., del nuovo testo dell'art. 428 cod. proc. pen., che ha previsto
come unico rimedio contro la sentenza di non luogo a procedere il
ricorso per cassazione.
Ad avviso del rimettente, la rilevanza della questione
risulterebbe evidente, giacchè, ove la stessa non fosse accolta, il
gravame andrebbe dichiarato inammissibile, ovvero convertito in
ricorso per cassazione.
Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
reputa leso, anzitutto, il principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.), osservando come la norma censurata si innesti su un quadro
normativo che, per effetto delle sentenze della Corte costituzionale
n. 26 e n. 320 del 2007, garantisce al pubblico ministero il potere
di proporre appello avverso le sentenze di assoluzione pronunciate
sia in esito al dibattimento che a conclusione del giudizio
abbreviato. Di conseguenza, la preclusione stabilita dall'art. 428
cod. proc. pen. resterebbe priva di giustificazione, sottraendo alla
pubblica accusa, nella «fondamentale fase» in cui viene formulata la
domanda di giudizio, quel potere di richiedere un completo riesame di
merito che le viene invece riconosciuto nelle ulteriori fasi del
processo.
Detta preclusione risulterebbe inoltre incoerente, giacchè il
pubblico ministero, per correggere gli eventuali vizi della sentenza
di non luogo a procedere, disporrebbe esclusivamente di un mezzo di
impugnazione - il ricorso per cassazione - inadeguato, per i suoi
peculiari caratteri, rispetto al tipo di valutazione che sovrintende
alla sentenza di non luogo procedere (l'insostenibilità dell'accusa
in giudizio): col risultato di trasformare quest'ultima «in una
sostanziale pietra tombale».
Ne deriverebbe, in pari tempo, una irragionevole discriminazione
tra i procedimenti che richiedono l'udienza preliminare ed i
procedimenti a citazione diretta: procedimenti, questi ultimi, nei
quali, da un lato, la domanda di giudizio del pubblico ministero
determina l'immediata fissazione dell'udienza dibattimentale, senza
correre il rischio di venir «prematuramente bloccata»; e, dall'altro
lato, la parte pubblica si vede assicurata - dopo le citate sentenze
n. 26 e n. 320 del 2007 - la possibilità di appellare contro la
decisione conclusiva del giudizio di primo grado. L'irragionevolezza
denunciata risulterebbe tanto più evidente ove si consideri che i
procedimenti che richiedono l'udienza preliminare concernono i reati
più gravi, rispetto ai quali è più acuta e pressante l'esigenza di
un riesame del merito, per evitare che gli errori compiuti in sede di
verifica della domanda di giudizio producano conseguenze
irreversibili, in rapporto agli interessi della comunità e della
persona offesa.
Nei procedimenti in cui è prevista l'udienza preliminare - ossia
nella totalità dei casi, quanto alla giurisdizione penale militare
(innanzi alla quale non trovano applicazione le disposizioni del
Libro VIII del codice di rito, sul procedimento davanti al tribunale
in composizione monocratica) - si verificherebbe, altresì, un
irragionevole «sbilanciamento» delle posizioni delle parti, lesivo
del principio di parità enunciato dall'art. 111, secondo comma,
Cost. Infatti, mentre per l'imputato il più sfavorevole degli esiti
di detta udienza è rappresentato dal rinvio a giudizio davanti al
suo giudice naturale, ossia da un provvedimento «meramente
interlocutorio», che non preclude in alcun modo all'interessato la
possibilità di far valere in seguito le opportune doglianze sul
merito della decisione conclusiva del processo di primo grado; per
l'accusa, la sentenza di non luogo a procedere comporterebbe,
viceversa, il pressochè definitivo «affossamento» delle ragioni
pubblicistiche sottese all'esercizio dell'azione penale.
Il giudice a quo rileva, «per inciso», come l'inappellabilità
delle sentenze di non luogo a procedere incida negativamente anche
sulla sfera giuridica dell'imputato, posto che nell'attuale sistema
normativo non è consentito al pubblico ministero di appellare le
suddette sentenze neanche nell'interesse del soggetto sottoposto a
processo penale. Ciò determinerebbe una ulteriore incongruenza, alla
luce di quanto statuito dalla sentenza n. 85 del 2008 della Corte
costituzionale, che ha ripristinato la facoltà dell'imputato di
appellare le sentenze di proscioglimento dibattimentali le quali, pur
non applicando una pena, comportino un sostanziale riconoscimento di
responsabilità o, comunque, l'attribuzione del fatto all'imputato
medesimo. L'«anomalia» eliminata dalla citata sentenza continuerebbe,
difatti, a contrassegnare le sentenze di non luogo a procedere, che
rimarrebbero assoggettate ad un indifferenziato regime di
inappellabilità, pur potendo essere emesse anche per la sussistenza
di cause sopravvenute di non punibilità o di cause di estinzione del
reato.
Altrettanto evidente risulterebbe, poi, il pregiudizio recato al
principio della ragionevole durata del processo, di cui all'art. 111,
secondo comma, seconda parte, Cost. Come evidenziato, infatti, nel
messaggio del 20 gennaio 2006, con cui il Presidente della Repubblica
ha rinviato alle Camere l'originario testo della legge n. 46 del
2006, il trasferimento dalla corte d'appello alla Corte di cassazione
dell'impugnazione della sentenza di non luogo a procedere
determinerebbe «non soltanto un ulteriore aumento di lavoro per la
Corte di cassazione, ma anche, in caso di mancata conferma della
sentenza ..., una regressione del procedimento, che ne allungherà
inevitabilmente i tempi di definizione». In effetti, ove ritenesse
fondate le ragioni dell'impugnazione del pubblico ministero, il
giudice di legittimità non potrebbe comunque emettere il decreto che
dispone il giudizio (art. 429 cod. proc. pen.), ma dovrebbe annullare
la sentenza impugnata con rinvio «al giudice a quo»: il quale, pur
cambiato nella persona, potrebbe adottare una diversa «decisione
liberatoria», a sua volta ricorribile per cassazione, in una sequenza
suscettibile teoricamente di protrarsi «quasi all'infinito». Donde il
vulnus al parametro evocato, con il quale debbono ritenersi
incompatibili «le norme procedurali che comportino una dilatazione
dei tempi del processo non sorrette da alcuna logica».
Da ultimo, la norma censurata si porrebbe in contrasto con il
principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 Cost.). Al
riguardo, il rimettente ricorda come la giurisprudenza costituzionale
abbia ravvisato nel potere di impugnazione del pubblico ministero una
delle espressioni dell'anzidetto principio, puntualizzando, altresì,
che la disciplina processuale non può essere congegnata in modo tale
da vanificare il complessivo assolvimento delle funzioni dell'accusa
(vengono citate, in specie, le sentenze n. 98 del 1994 e n. 177 del
1971). Tale affermazione - ad avviso del giudice a quo - non sarebbe
stata «completamente neutralizzat[a]» dalle successive decisioni,
nelle quali la Corte costituzionale ha escluso una diretta e generale
correlazione tra potere di impugnazione della parte pubblica e
obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale (vengono citate le
ordinanze n. 421 del 2001, n. 347 del 2002 e n. 165 del 2003).
Siffatte decisioni riguarderebbero, infatti, un'ipotesi ben diversa
da quella oggi in esame, essendo riferite alla norma che impediva al
pubblico ministero di proporre appello, principale e incidentale,
contro le sentenze di condanna emesse a conclusione del giudizio
abbreviato: vale a dire nel contesto di un rito che - dopo il
positivo esercizio dell'azione penale - persegue obiettivi di
semplificazione processuale, in relazione ai quali può considerarsi
«appagante» un epilogo «comunque coincidente con le essenziali
finalità perseguite dall'accusa».
Nel caso di specie, per contro, verrebbe in rilievo un limite
direttamente incidente sull'atto di esercizio dell'azione penale, che
non ha realizzato il proprio obiettivo del giudizio dibattimentale:
onde non si comprenderebbe «con quale coerenza "costituzionale"» la
legge ordinaria possa interdire al pubblico ministero di chiedere al
giudice di merito superiore una diversa valutazione circa la non
superfluità del dibattimento. E ciò soprattutto ove si consideri
che la preclusione all'appello concerne una sentenza di carattere
processuale, emessa nell'ambito di un giudizio «essenzialmente
cartolare», nel quale non trova esplicazione il principio del
contraddittorio nella formazione della prova.
3.2. - Nei giudizi relativi alle ordinanze r.o. n. 32 e n. 33 del
2009 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
L'Avvocatura generale dello Stato ribadisce l'impossibilità di
far leva, onde ravvisare una violazione dell'art. 3 Cost., sulle
sentenze n. 26 e n. 320 del 2007, stante l'eterogeneità delle
pronunce cui le stesse si riferiscono: rilievo, questo, che
renderebbe altresì palese l'insussistenza del ventilato contrasto
con l'art. 111 Cost.
Quanto, poi, alla supposta lesione dell'art. 112 Cost., la difesa
erariale osserva come la possibilità, garantita al pubblico
ministero dall'art. 434 cod. proc. pen., di sollecitare la revoca
della sentenza di non luogo a procedere sia preordinata proprio a
garantire efficacemente l'esercizio dell'azione penale.
Considerato in diritto
1.1. - La Corte d'appello di Brescia, con due ordinanze di
rimessione, sottopone a scrutinio di legittimità costituzionale
l'art. 428 del codice di procedura penale, come sostituito dall'art.
4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di
procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di
proscioglimento), nella parte in cui non consente al pubblico
ministero di proporre appello avverso le sentenze di non luogo a
procedere.
Ad avviso della Corte rimettente, varrebbero, in rapporto alla
norma censurata, le medesime considerazioni poste a base delle
sentenze n. 26 e n. 320 del 2007 di questa Corte: sentenze che hanno
dichiarato costituzionalmente illegittime, per contrasto con il
principio di parità delle parti nel processo (art. 111, secondo
comma, della Costituzione), le limitazioni introdotte dalla citata
legge n. 46 del 2006 al potere di appello del pubblico ministero
contro le sentenze di proscioglimento emesse all'esito del
dibattimento (art. 593 cod. proc. pen.) e del giudizio abbreviato
(art. 443, comma 1, cod. proc. pen.). La sottrazione al pubblico
ministero del potere di appello contro le sentenze di non luogo a
procedere genererebbe, difatti, anch'essa una asimmetria tra le parti
processuali non sorretta da adeguata ratio giustificatrice connessa
ad esigenze di funzionale e corretta esplicazione della giustizia
penale.
Risulterebbe leso, altresì, l'art. 3 Cost., in rapporto al
principio di ragionevolezza, non essendo ravvisabili motivi atti a
spiegare la soppressione di detto potere, disposta dalla norma
denunciata in una situazione nella quale la parte pubblica è
«totalmente soccombente», quando invece la medesima parte è ammessa,
ai sensi dell'art. 443, comma 3, cod. proc. pen., ad appellare in
situazioni di «soccombenza parziale».
Il giudice a quo rappresenta, infine, nella sola ordinanza r.o.
n. 375 del 2008, la violazione dell'art. 112 Cost., assumendo che la
norma censurata comprimerebbe ingiustificatamente «la funzione
inerente alla titolarità dell'azione penale».
1.2. - La legittimità costituzionale del nuovo testo dell'art.
428 cod. proc. pen., nella parte in cui preclude l'appello del
pubblico ministero contro le sentenze di non luogo a procedere, è
posta in dubbio anche dalla Corte militare d'appello, sezione
distaccata di Verona, con tre ordinanze di rimessione di analogo
tenore.
Secondo la Corte rimettente, la disposizione censurata lederebbe
l'art. 3, primo comma, Cost. sotto un triplice profilo. In primo
luogo, perchè priverebbe ingiustificatamente la pubblica accusa,
nella «fondamentale fase» in cui viene formulata la domanda di
giudizio, del potere di richiedere un completo riesame di merito
della decisione a sè sfavorevole: potere che - a seguito delle
sentenze della Corte n. 26 e n. 320 del 2007 - le viene invece
riconosciuto nelle ulteriori fasi del processo. In secondo luogo,
perchè accorderebbe al pubblico ministero un mezzo di impugnazione -
il ricorso per cassazione - inadeguato rispetto al tipo di
valutazione che sovrintende alla sentenza di non luogo a procedere
(l'insostenibilità dell'accusa in giudizio), trasformando, di fatto,
quest'ultima in una «pietra tombale». In terzo luogo e da ultimo,
perchè determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento
fra i procedimenti con udienza preliminare e i procedimenti a
citazione diretta, nei quali, da un lato, la domanda di giudizio del
pubblico ministero determina senz'altro la fissazione dell'udienza
dibattimentale; e, dall'altro, la parte pubblica - dopo le citate
sentenze n. 26 e n. 320 del 2007 - resta abilitata ad appellare la
decisione conclusiva del giudizio di primo grado.
La norma denunciata si porrebbe, altresì, in contrasto con il
principio di parità delle parti (art. 111, secondo comma, primo
periodo, Cost.), giacchè mentre per l'imputato il più sfavorevole
degli esiti dell'udienza preliminare è rappresentato dal rinvio a
giudizio, ossia da un provvedimento «meramente interlocutorio», che
non pregiudica la possibilità di far valere le opportune doglianze
di merito contro il provvedimento conclusivo del giudizio di primo
grado; per l'accusa, invece, la sentenza di non luogo a procedere
comporterebbe la pressochè definitiva negazione delle ragioni
pubblicistiche sottese all'esercizio dell'azione penale.
Verrebbe leso, ancora, il principio di ragionevole durata del
processo (art. 111, secondo comma, secondo periodo, Cost.), in quanto
il trasferimento alla Corte di cassazione dell'impugnazione della
sentenza di non luogo a procedere determinerebbe, nel caso di mancata
conferma della sentenza stessa, la regressione del procedimento, con
illogico allungamento dei relativi tempi di definizione.
La nuova formulazione dell'art. 428 cod. proc. pen. violerebbe,
da ultimo, il principio di obbligatorietà dell'azione penale (art.
112 Cost.), ponendo un limite che incide sull'atto di esercizio di
tale azione, che non ha raggiunto l'obiettivo di accedere al giudizio
dibattimentale.
2. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche od
analoghe, relative alla medesima norma, onde i relativi giudizi vanno
riuniti per essere definiti con unica decisione.
3. - La questione non è fondata.
4. - Va escluso, in primo luogo, che la norma censurata determini
un vulnus al principio di parità delle parti nel processo (art. 111,
secondo comma, Cost.) analogo a quello riscontrato dalle sentenze n.
26 e n. 320 del 2007 di questa Corte, con riferimento alla
soppressione del potere di appello del pubblico ministero avverso le
sentenze di proscioglimento emesse in esito al giudizio ordinario e
al giudizio abbreviato.
Nelle citate sentenze del 2007, questa Corte ha difatti rilevato
che le disposizioni allora censurate (i novellati artt. 593 e 443,
comma 1, cod. proc. pen.) determinavano una «dissimmetria radicale»,
facendo sì che una sola delle parti, e non l'altra, fosse abilitata
a chiedere la revisione nel merito della pronuncia a sè
completamente sfavorevole (l'imputato poteva appellare la sentenza di
condanna, che disattende la sua "pretesa di innocenza"; il pubblico
ministero solo ricorrere per cassazione contro la sentenza di
proscioglimento, che respinge integralmente l'istanza punitiva).
Dissimmetria che, per i suoi concorrenti caratteri di «generalita» e
«unaliteralita», è stata reputata eccedente i margini di
tollerabilità connaturali al principio di parità tra accusa e
difesa, il quale pure non può obliterare le «fisiologiche differenze
che connotano le posizioni delle due parti necessarie del processo
penale, correlate alle diverse condizioni di operatività e ai
differenti interessi dei quali, anche alla luce dei precetti
costituzionali, le parti stesse sono portatrici» (così, in specie,
la sentenza n. 26 del 2007).
Diversamente dalla sentenza di proscioglimento, la sentenza di
non luogo a procedere, emessa all'esito dell'udienza preliminare, non
rappresenta l'alternativa alla condanna, ma al rinvio a giudizio:
nell'udienza preliminare non si procede ad un giudizio pieno sul
merito dell'imputazione, accertando la responsabilità dell'imputato,
ma si verifica l'utilità o meno del dibattimento alla stregua di una
prognosi sulla sostenibilità dell'accusa in giudizio. Anche dopo il
significativo accrescimento dei poteri del giudice dell'udienza
preliminare, operato dalla legge 16 dicembre 1999, n. 479, la
decisione di detto giudice resta difatti fondamentalmente calibrata
in quella chiave prognostica (sentenza n. 384 del 2006).
Ciò posto, vale osservare che se, con la novella del 2006, il
potere di appello contro la sentenza di non luogo a procedere è
stato sottratto ad entrambe le parti; per altro verso, l'epilogo
alternativo dell'udienza preliminare, sfavorevole all'imputato -
ossia il decreto di rinvio a giudizio - non è impugnabile da parte
di alcuno.
Nè è dirimente l'obiezione che i due provvedimenti hanno una
diversa portata sostanziale: giacchè mentre la sentenza di non luogo
a procedere paralizza la pretesa punitiva avanzata dal pubblico
ministero, il decreto di rinvio a giudizio si limita a determinare il
passaggio alla fase dibattimentale, contro il cui epilogo - ove a sè
sfavorevole - l'imputato potrà comunque proporre appello.
A prescindere, infatti, da ogni rilievo circa la possibilità di
porre a raffronto, ai presenti fini, esiti alternativi, non della
stessa fase, ma di fasi processuali successive ed eterogenee, quanto
ad oggetto dell'accertamento e base decisionale (udienza preliminare
e dibattimento), si deve osservare che la «paralisi» della domanda di
giudizio del pubblico ministero, conseguente alla sentenza di non
luogo a procedere, non è comunque definitiva. A differenza della
sentenza di proscioglimento, la sentenza di non luogo a procedere non
è idonea a dispiegare effetti preclusivi irremovibili, anche dopo lo
spirare dei termini di impugnazione: in aggiunta al potere di
ricorrere per cassazione, il pubblico ministero resta difatti
abilitato ad ottenerne in ogni tempo la revoca (salvi solo i limiti
di prescrizione del reato), quando sopravvengano o si scoprano nuove
prove che, da sole o unitamente a quelle già acquisite, possano
determinare il rinvio a giudizio (art. 434 cod. proc. pen.), così
mutando il giudizio prognostico negativo implicato dalla sentenza
medesima.
In tale cornice, si deve dunque concludere che la scelta operata
con la norma denunciata rappresenta esercizio di discrezionalità
legislativa, non esorbitante dai confini di compatibilità con il
parametro costituzionale evocato. Allo stesso modo in cui non
contrastava con il principio di parità delle parti la disciplina
previgente, laddove attribuiva al pubblico ministero un'ampia gamma
di strumenti per rimuovere la sentenza di non luogo a procedere,
cumulando alla facoltà di appello la possibilità di chiederne sine
die la revoca; così pure non confligge con detto parametro quella
attuale, che ha escluso, in via generale, un controllo di merito
sulla delibazione operata dal giudice dell'udienza preliminare. Si
tratta di scelta - condivisibile o meno, sul piano dell'opportunità
- comunque rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario.
5. - È già insita, per altro verso, in quanto precede
l'insussistenza della violazione dell'art. 3 Cost., dedotta dalla
Corte militare d'appello, sezione distaccata di Verona, sotto il
profilo della ingiustificata disparità di trattamento, quanto al
regime di impugnazione, tra la sentenza di non luogo a procedere e le
sentenze di proscioglimento pronunciate a seguito del dibattimento e
del giudizio abbreviato (decisioni, queste ultime, che il pubblico
ministero è abilitato ad appellare per effetto delle sentenze n. 26
e n. 320 del 2007).
La sentenza di non luogo a procedere è, difatti, eterogenea
sotto plurimi aspetti - oggetto dell'accertamento, base decisionale,
regime di stabilità e carenza di efficacia extrapenale - rispetto ai
tertia comparationis: circostanza sulla quale questa Corte ha già
avuto modo di porre l'accento in rapporto a questioni di
costituzionalità analoghe a quella in esame, rispetto alle quali
assumeva rilievo pregiudiziale (diversamente che nel caso odierno) il
problema dell'applicabilità o meno alle sentenze di non luogo a
procedere della disciplina transitoria dettata dall'art. 10 della
legge n. 46 del 2006 con riguardo alle sentenze di «proscioglimento»
(ordinanze n. 156 e n. 4 del 2008).
6. - Neppure è estensibile al nuovo art. 428 cod. proc. pen. -
contrariamente a quanto assume la Corte d'appello di Brescia, che ne
fa oggetto di autonoma censura in rapporto all'art. 3 Cost. - l'altro
argomento posto a fondamento delle sentenze n. 26 e n. 320 del 2007:
ossia l'incoerenza connessa al fatto che i novellati artt. 593 e 443,
comma 1, cod. proc. pen. privassero il pubblico ministero del potere
di proporre appello contro la pronuncia totalmente sfavorevole (il
proscioglimento), quando invece la parte pubblica restava legittimata
ad appellare contro sentenze che disattendono solo in parte le
istanze dell'accusa (quale la condanna a pena ritenuta non congrua o
con mutamento del titolo del reato).
L'ipotesi di un accoglimento solo parziale delle istanze
dell'accusa non è, infatti, configurabile nell'udienza preliminare,
all'esito della quale il pubblico ministero o vede accogliere la
propria richiesta di giudizio o la vede respingere. Nè il vulnus
costituzionale può essere desunto - come pretende la Corte
rimettente (la quale evoca, in specie, l'art. 443, comma 3, cod.
proc. pen., in tema di appellabilità da parte del pubblico ministero
della sentenza di condanna emessa a seguito di giudizio abbreviato,
qualora abbia modificato il titolo del reato) - ponendo a raffronto
il regime di impugnazione della sentenza di non luogo a procedere con
quello della sentenza di condanna: essendo quest'ultima una sentenza
che pronuncia in modo pieno sul merito dell'imputazione e che,
pertanto, rappresenta nuovamente un tertium comparationis eterogeneo
(la sentenza n. 206 del 1997).
7. - Del tutto inconferente risulta poi il richiamo, operato
dalla Corte militare d'appello, sezione distaccata di Verona, alla
sentenza n. 85 del 2008 di questa Corte, che ha ripristinato il
potere di appello dell'imputato contro le sentenze di proscioglimento
dibattimentali con formula non ampiamente liberatoria, nell'ottica di
rimuovere una riscontrata posizione di svantaggio, in parte qua,
dell'imputato rispetto al pubblico ministero e alla parte civile.
Posizione di svantaggio che nella specie non ricorre e che non si
vede, in ogni caso, come potrebbe rilevare rispetto al petitum del
giudice rimettente, che è di ripristino del potere di appello della
parte contrapposta (il pubblico ministero).
8. - Insussistente è, ancora, la violazione dell'art. 3 Cost.,
ipotizzata dalla medesima Corte militare di appello sotto l'ulteriore
profilo della inadeguatezza dell'unico rimedio accordato al pubblico
ministero - il ricorso per cassazione - rispetto al tipo di
valutazione sotteso alla sentenza di non luogo a procedere
(l'insostenibilità dell'accusa in giudizio), in quanto apprezzamento
di ordine prettamente fattuale: inadeguatezza che trasformerebbe
detta sentenza in un disconoscimento definitivo delle ragioni
dell'accusa.
Anche a prescindere dalla perdurante possibilità di revoca della
sentenza di non luogo a procedere ai sensi dell'art. 434 cod. proc.
pen., è assorbente il rilievo che la censura in esame resta sul
piano della mera critica di opportunità. Critica che, peraltro -
almeno nei termini perentori in cui è formulata dal rimettente - non
appare confortata dall'esperienza giurisprudenziale, nella quale non
possono dirsi assenti, nè assolutamente eccezionali, le ipotesi di
accoglimento del ricorso per cassazione del pubblico ministero contro
le sentenze in questione (e ciò anche in correlazione
all'ampliamento della griglia dei motivi di ricorso operato dalla
stessa legge n. 46 del 2006, che in particolare ha esteso, con il
nuovo art. 606, comma 1, lettera e, cod. proc. pen., il vaglio della
Cassazione al vizio di «contraddittorieta» della motivazione
emergente non solo dal testo del provvedimento impugnato, ma anche
«da altri atti del processo specificamente indicati nei motivi di
gravame»).
È sintomatica, d'altronde, la circostanza che, nel caso di cui
all'ordinanza r.o. n. 187 del 2008, il pubblico ministero abbia
dedotto, con l'atto di appello, motivi che appaiono di mera
legittimità (il richiamo agli orientamenti della giurisprudenza
della Corte di cassazione sul concetto di «inidoneità dell'azione»)
e che, come tali, risulterebbero deducibili anche con il ricorso per
cassazione.
9. - Infondata è, parimenti, la censura di violazione dell'art.
3 Cost. - formulata anch'essa dalla Corte militare d'appello, sezione
distaccata di Verona - sotto il profilo della ingiustificata
disparità di trattamento tra procedimenti con udienza preliminare
(sempre prevista nel processo penale militare, stante la necessaria
collegialità del giudice) e procedimenti a citazione diretta, nei
quali ultimi, per un verso, la domanda di giudizio del pubblico
ministero sfocia nell'immediata fissazione dell'udienza
dibattimentale, senza correre il rischio di un «blocco prematuro»,
non censurabile dalla pubblica accusa quanto ai profili di merito; e,
per altro verso, la parte pubblica - dopo le sentenze n. 26 e n. 320
del 2007 - resta comunque abilitata ad appellare la sentenza di
proscioglimento emessa a conclusione del giudizio di primo grado.
La denunciata disparità di regime non può essere considerata,
infatti - secondo quanto opina il rimettente - come una irrazionale
limitazione della tutela della pubblica accusa nei procedimenti per i
reati più gravi e di maggiore allarme sociale (quali quelli per cui
è prevista l'udienza preliminare), ma rappresenta solo una
conseguenza del diverso modulo processuale: modulo che, per i
procedimenti a citazione diretta, disegnati con maggior snellezza di
forme in considerazione sia del numero che della qualità non grave
dei reati, consente l'apertura della fase dibattimentale senza
passare attraverso il filtro dell'udienza preliminare (in termini
analoghi, si veda la sentenza n. 381 del 1992, chiamata a scrutinare
la legittimità costituzionale dello stesso art. 428 cod. proc. pen.,
nel testo originario, con riferimento alla disparità di trattamento
della persona offesa dal reato di diffamazione, a seconda che si
trattasse di diffamazione semplice o a mezzo stampa).
10. - Quanto alla censura della stessa Corte militare d'appello,
di contrarietà del nuovo disposto dell'art. 428 cod. proc. pen. al
principio di ragionevole durata del processo (art. 111, secondo
comma, Cost.), è dirimente il rilievo che - secondo quanto già
affermato in più occasioni da questa Corte - una lesione del
predetto principio non è comunque configurabile ove l'allungamento
dei tempi del procedimento, eventualmente indotto dalla norma
denunciata, risulti compensato dal possibile risparmio di attività
processuali su altri versanti: rimanendo, in tal caso, affidata alla
discrezionalità legislativa la valutazione comparativa tra «costi» e
«benefici» della scelta operata (sentenze n. 64 del 2009 e n. 298 del
2008, quest'ultima con riferimento alla soppressione del potere di
appello del pubblico ministero contro le sentenze del giudice di
pace).
Nel caso in esame, a prescindere da ogni apprezzamento di merito,
l'effetto negativo indotto dalla eventuale regressione del
procedimento - conseguente al fatto che, nel caso di accoglimento del
gravame del pubblico ministero, la Corte di cassazione (a differenza
della corte d'appello) non può direttamente emettere il decreto di
citazione a giudizio, ma deve annullare con rinvio la sentenza
impugnata - appare comunque compensato, in termini di riduzione
complessiva dei tempi necessari alla celebrazione del processo, dalla
eliminazione del secondo grado di giudizio (che vale a comprimere
tali tempi, specie nel caso in cui le doglianze del pubblico
ministero risultassero infondate).
11. - Vanno disattese, infine, le censure di violazione del
principio di obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale (art.
112 Cost.), formulate da entrambi i giudici rimettenti, stante
l'inconferenza del parametro evocato.
La giurisprudenza di questa Corte è da tempo consolidata nel
senso che il potere di impugnazione del pubblico ministero non
costituisce estrinsecazione necessaria dei poteri inerenti
all'esercizio dell'azione penale (sentenza n. 280 del 1995; ordinanze
n. 165 del 2003, n. 347 del 2002, n. 421 del 2001 e n. 426 del 1998;
si vedano, altresì, con riferimento a disposizioni della legge n. 46
del 2006, le sentenze n. 298 del 2008 e n. 26 del 2007). Principio,
questo, che - contrariamente a quanto mostra di ritenere la Corte
militare d'appello, sezione distaccata di Verona - non è stato
affatto affermato con esclusivo riferimento alle sentenze emesse a
seguito di giudizio abbreviato, ma in termini generali, e dunque,
anche - e prima di tutto - con riguardo all'impugnazione delle
sentenze dibattimentali (sentenza n. 280 del 1995; si veda pure la
sentenza n. 26 del 2007), nonchè - per quanto al presente
specificamente interessa - delle stesse sentenze di non luogo a
procedere (sentenza n. 206 del 1997). A corroborare l'assunto in
parola giova ricordare la discrezionalità riconosciuta al pubblico
ministero nella scelta se proporre o meno impugnazione.
Tutto ciò a prescindere dal rilievo che la norma censurata si
limita ad eliminare il doppio grado di giurisdizione di merito -
privo, di per sè, di riconoscimento costituzionale - permettendo
comunque al pubblico ministero di attivare il controllo di
legittimità, con i più ampi margini di verifica prefigurati
dall'attuale testo dell'art. 606 cod. proc. pen., e salva sempre la
possibilità di revoca della sentenza di non luogo a procedere nel
caso di novum probatorio, ai sensi dell'art. 434 cod. proc. pen.
Situazione nella quale non potrebbe comunque parlarsi di
compromissione definitiva della pretesa fatta valere dalla pubblica
accusa, come conseguenza della norma denunciata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 428 del codice di procedura penale, come sostituito
dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice
di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di
proscioglimento), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 111,
secondo comma, e 112 della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Brescia e dalla Corte militare d'appello, sezione distaccata di
Verona, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Frigo
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 24 luglio 2009.
Il cancelliere: Milana