1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 16-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 109 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 2020
Ordinanza del 9 marzo 2020 del Tribunale amministrativo regionale per le Marche sul ricorso proposto da M. V. contro Ministero dell'Interno, UTG - Prefettura Ascoli Piceno. Straniero - Accoglienza dei richiedenti asilo - Permesso di soggiorno per motivi umanitari - Regime transitorio - Previsione che i titolari di protezione umanitaria presenti nel Sistema di protezione (SPRAR) alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 113 del 2018 rimangono in accoglienza fino alla scadenza del periodo temporale previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del meccanismo del Sistema di protezione e comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza - Omessa estensione della disposizione transitoria ai titolari di protezione umanitaria che, alla medesima data, non avevano avuto accesso al Sistema di protezione per mancanza di posti disponibili. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 12, comma 6. (20C00181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 16-9-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LE MARCHE
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 608 del 2018, proposto da V. M.,
rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Canducci, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Ascoli
Piceno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza
Cavour n. 29;
per l'annullamento previa sospensione del provvedimento prot.
n... con cui la Prefettura di Ascoli Piceno ha disposto la revoca
della misura di accoglienza nei confronti del ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Ascoli Piceno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2020 il dott.
Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, codice procedura amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. Il ricorrente è un cittadino ... che, dopo l'ingresso sul
Territorio Nazionale, ha richiesto la protezione internazionale. La
competente Commissione territoriale ha rigettato la domanda,
disponendo però l'invio degli atti al Questore di Ascoli Piceno ai
fini dell'eventuale rilascio del permesso di soggiorno per motivi
umanitari. Tale permesso è stato rilasciato al sig. M. in data ....,
con la dicitura «casi speciali» (sul punto si tornerà infra).
Nel frattempo, essendo sprovvisto di mezzi di sostentamento,
l'odierno ricorrente, a far tempo dal ..., era stato inserito in una
struttura di accoglienza straordinaria.
In data ... (e non, come indicato in ricorso, in data ...) il
gestore del centro di accoglienza, in applicazione delle disposizioni
ministeriali vigenti, presentava per conto dello straniero la
richiesta di disponibilità di posti nei centri di accoglienza del
sistema SPRAR.
Sempre in base alle citate direttive ministeriali, non essendo
stata reperita la disponibilità di posti nell'ambito del sistema
SPRAR, con il provvedimento qui impugnato la Prefettura di Ascoli
Piceno ha revocato al sig. M. le misure di accoglienza.
2. Il provvedimento del Prefetto viene censurato per i seguenti
motivi:
- violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990;
- violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 (in quanto il
provvedimento è motivato per relationem alla circolare del Ministero
dell'Interno n. 3994 del 5 maggio 2016, la quale non è stata però
allegata all'atto nè messa a disposizione del ricorrente in altro
modo);
- violazione dell'art. 13, comma 7, del decreto legislativo n.
286/1998. Violazione diritto di difesa e dei principi trasparenza e
partecipazione al procedimento amministrativo;
- violazione della normativa in materia di accoglienza (decreto
legislativo n. 142/2015 e s.m.i.). Eccesso di potere, disparità di
trattamento, illogicità.
3. Il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Ascoli Piceno si
sono inizialmente costituiti con semplice memoria di stile.
Con decreto presidenziale n. 296/2018 è stata accolta la domanda
di concessione di misure cautelari inaudita altera parte.
Con successiva ordinanza collegiale n. 7/2019 il Tribunale ha
accolto la domanda cautelare, fissando per il 16 ottobre 2019
l'udienza di trattazione del merito.
All'esito di tale udienza, il Tribunale, al fine di valutare
l'eventuale incidenza sulla presente controversia della novella di
cui al decreto-legge n. 113/2018, convertito in legge n. 132/2018, ha
disposto istruttoria a carico dell'amministrazione (ordinanza n.
639/2019), fissando per la prosecuzione la pubblica udienza del 4
marzo 2020.
Nel frattempo, in data 13 novembre 2019 la Prefettura ha
depositato una relazione istruttoria e copia degli atti del
procedimento.
In data 13 dicembre 2019 l'amministrazione ha eseguito
l'istruttoria disposta con l'ordinanza n. 639/2019.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 4
marzo 2020.
4. Il Tribunale ritiene che la definizione della presente
controversia debba passare per la risoluzione dell'incidente di
costituzionalità dell'art. 12, comma 6, del decreto-legge n.
113/2018, convertito in legge n. 132/2018.
5. Vanno anzitutto disattese le censure di cui ai primi tre
motivi di ricorso, visto che:
poichè la Prefettura ha ritenuto di attribuire valore
vincolante alle direttive ministeriali e poichè il citato art. 12,
comma 6, del decreto-legge n. 113/2018 stabilisce in maniera chiara
che i titolari di permesso di soggiorno per casi speciali (ex
permesso di soggiorno per motivi umanitari) non sono più ammessi
nelle strutture facenti capo al sistema SPRAR, la violazione
dell'art. 7 della legge n. 241/1990 non ha di per sè effetto
invalidante del provvedimento impugnato, anche ai sensi del
successivo art. 21-octies, comma 2;
il secondo motivo è chiaramente strumentale, visto che la
circolare ministeriale n. 3994/2016, notissima a tutti gli addetti ai
lavori (fra cui deve includersi anche il difensore del ricorrente,
iscritto nello speciale elenco degli avvocati abilitati al patrocinio
a spese dello Stato), è reperibile facilmente sul sito istituzionale
del Ministero dell'Interno;
ugualmente infondato è il terzo motivo, visto che la
consolidata giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso di
ritenere che la mancata traduzione dei provvedimenti in materia di
soggiorno in lingua conosciuta dai destinatari può, al massimo,
giustificare la concessione della rimessione in termini per errore
scusabile ai fini dell'impugnazione, ma non determina l'invalidità
degli atti. Peraltro, nella specie la Prefettura ha provato che il
ricorrente conosce a sufficienza la lingua italiana, avendo
frequentato corsi di lingua e un tirocinio formativo organizzato e
gestito dalla Regione Marche e avendo impugnato tempestivamente il
provvedimento di revoca.
6. Si deve dunque passare all'esame dell'ultimo motivo, non senza
premettere alcune precisazioni in punto di fatto.
6.1. Come si è detto in precedenza, con provvedimento del 12
settembre 2018 (non impugnato) la competente Commissione
Territoriale, pur respingendo la domanda di protezione internazionale
avanzata dal sig. M., aveva rimesso gli atti al Questore competente
per territorio ai fini dell'eventuale rilascio del permesso di
soggiorno per motivi umanitari, titolo all'epoca disciplinato
dall'art. 5, comma 6, ultimo periodo, del decreto legislativo n.
286/1998 e dall'art. 11, comma 1, lett. c-ter), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 394/1999. Va sin d'ora precisato che
il permesso di soggiorno per motivi umanitari non è disciplinato
dalle direttive comunitarie che regolamentano la protezione
internazionale.
In data 4 ottobre 2018 è stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale il decreto-legge n. 113/2018, entrato in vigore il 5
ottobre 2018 e successivamente convertito in legge n. 132/2018, il
quale, come è noto, ha:
per un verso, abolito il permesso di soggiorno per motivi
umanitari di cui all'art. 5, comma 6, del testo unico (art. 1, comma
1, lett. b), sostituito dal permesso di soggiorno per «casi
speciali»;
per altro verso, e limitatamente ai procedimenti in corso alla
data di entrata in vigore del decreto-legge, previsto (art. 12, comma
6) che «I titolari di protezione umanitaria presenti nel Sistema di
protezione di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, alla data di entrata in vigore del presente decreto,
rimangono in accoglienza fino alla scadenza del periodo temporale
previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del
medesimo Sistema di protezione e comunque non oltre la scadenza del
progetto di accoglienza».
6.2. Da ciò è derivato che i cittadini extracomunitari i quali,
alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 113/2018, erano
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari ed avevano
avuto accesso al sistema SPRAR, hanno conservato tale beneficio fino
alla naturale scadenza dei progetti di accoglienza o alla scadenza
del termine di permanenza previsto dalla normativa sullo SPRAR. Al
contrario, coloro i quali, seppure a tale data fossero titolari di
permesso di soggiorno per motivi umanitari, non avevano avuto accesso
al sistema per mancanza di posti disponibili, hanno definitivamente
perso la possibilità di accedervi.
6.3. Con specifico riguardo al caso di specie e agli esiti
dell'istruttoria va invece precisato che:
nel ricorso si afferma che il gestore del centro di accoglienza
aveva presentato la richiesta di disponibilità nel mese di aprile
2018;
nè alla data di celebrazione della camera di consiglio
destinata all'esame della domanda cautelare nè alla data di
celebrazione dell'udienza di merito del 16 ottobre 2019
l'amministrazione aveva confutato tale dato;
il Tribunale, traendo le logiche conseguenze dalle premesse del
quarto motivo di ricorso, aveva dunque chiesto alla Prefettura di
chiarire se la verifica della disponibilità di posti nell'ambito del
sistema SPRAR fosse stata compiuta solo in epoca antecedente
l'entrata in vigore del decreto-legge n. 113/2018 oppure anche in
epoca successiva. Questo perchè nel primo caso la causa andrebbe
decisa applicando esclusivamente la normativa previgente (ivi inclusa
la circolare n. 3994/2016), mentre nel secondo caso si sarebbe posto
il problema dell'incidenza nella vicenda della novella di cui al
decreto-legge n. 113;
l'istruttoria ha in primo luogo permesso di accertare che la
richiesta di disponibilità di posti è stata presentata dal gestore
del centro di accoglienza il 24 ottobre 2018, ossia dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 113/2018, e in secondo luogo che dopo il
5 ottobre 2018 (data di entrata in vigore del decreto-legge n.
113/2018) non sono stati più resi disponibili posti per i titolari
di permesso di soggiorno per motivi umanitari rilasciato prima della
novella;
non sono quindi fondate le deduzioni difensive esposte
dall'amministrazione nella relazione istruttoria versata in atti il
13 novembre 2019, visto che fra la data di rilascio del permesso di
soggiorno e la data di adozione del provvedimento di revoca delle
misure di accoglienza non sono decorsi otto mesi, bensì due mesi.
Pertanto, seppure è vero che il ricorrente è stato ammesso a
frequentare un tirocinio formativo propedeutico all'ingresso nel
mondo del lavoro e che egli è in possesso di un titolo che gli
consente di lavorare regolarmente, è altrettanto vero che il periodo
di tempo che il sig. M. ha avuto a disposizione per cercare un lavoro
e dotarsi quindi di mezzi di sostentamento autonomo è stato
eccessivamente breve. Questo tanto più se si pensa che il
ricorrente, non avendo ricevuto la comunicazione di avvio del
procedimento, non ha nemmeno avvertito la necessità di velocizzare
la ricerca di un'occupazione.
7. In ragione di quanto precede, il Tribunale dubita della
costituzionalità dell'art. 12, comma 6, del decreto-legge n.
113/2018, come convertito dalla legge n. 132/2018, ravvisandosi un
possibile contrasto della norma con l'art. 3 Cost., visto che la
disposizione transitoria salvaguarda solo i cittadini extracomunitari
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari che, per mera
casualità, alla data di entrata in vigore del decreto-legge n.
113/2018 erano stati già ammessi in strutture di accoglienza
appartenenti al sistema SPRAR e non anche coloro che, sempre per mera
casualità, non vi sono stati ammessi per mancanza di posti.
Quanto alla non manifesta infondatezza e alla rilevanza della
questione, si osserva quanto segue.
7.1. È certamente vero che il decreto-legge n. 113/2018 ha
comunque previsto la possibilità di accesso al nuovo sistema
denominato SIPROIMI ai titolari di permesso di soggiorno per motivi
umanitari rientranti in determinate casistiche (cure mediche, vittime
di tratta o di violenza domestica o di grave sfruttamento lavorativo,
e così via), ma è altrettanto vero che:
le esigenze primarie a cui rispondono le misure di accoglienza
sono le medesime, a prescindere dallo status individuale del
cittadino extracomunitario. Non va dimenticato infatti che i titolari
di permesso di soggiorno per motivi umanitari non sono equiparabili
ai migranti c.d. economici nè tantomeno sono migranti clandestini,
visto che la loro particolare condizione, seppure non integrante gli
estremi per la concessione della protezione internazionale, è stata
comunque ritenuta dalla competente autorità di P.S. tale da rendere
non opportuno il ritorno nel Paese di origine. Questi migranti hanno
dunque diritto, nel tempo occorrente per la ricerca di
un'occupazione, di beneficiare delle misure di accoglienza;
in casi come quello che interessa il presente giudizio
l'entrata in vigore del decreto-legge n. 113/2018 e la mancata
previsione di una norma transitoria che si applicasse a tutti i
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari ha determinato
il brusco allontanamento degli interessati dai centri di accoglienza
temporanei e, quindi, la perdita dei mezzi minimi di sostentamento.
Va inoltre osservato che l'annunciata adozione delle misure de
quibus potrebbe anche aver disincentivato i gestori dei centri di
accoglienza dal formulare le richieste di disponibilità in favore
degli interessati, per cui qualcuno di essi potrebbe aver perso la
possibilità di accedere al sistema anche in presenza di posti
disponibili.
7.2. Quanto alla rilevanza, il Collegio osserva invece che nel
caso di specie non si può applicare - ammesso che esso sia
condivisibile nel merito - il principio di diritto affermato dalla
Corte di Cassazione nella sentenza delle Sezioni Unite n. 29460 del
24 settembre 2019, dal TAR Brescia e dal TAR Basilicata nelle
sentenze nn. 649/2019 e 564/2019 (pronunce richiamate dal ricorrente
nella memoria irritualmente depositata il 3 marzo 2020), e ciò in
quanto, come si è detto, il permesso di soggiorno è stato
rilasciato al sig. M. il giorno 4 ottobre 2018, per cui la domanda di
ammissione al sistema SPRAR è stata presentata dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 113/2018.
Pertanto, seppure formalmente la posizione del ricorrente rientra
nella casistica oggetto delle pronunce dianzi richiamate, la
peculiare cadenza temporale che ha connotato la vicenda ha reso di
fatto impossibile presentare la richiesta di disponibilità in tempo
utile (richiesta che, dal 5 ottobre 2018, non è stato più possibile
presentare).
Al riguardo va aggiunto che:
la presenza di posti disponibili presso il sistema
SPRAR/SIPROIMI costituisce un presupposto infungibile, visto che si
tratta di un elemento materiale oggettivo in assenza del quale il
«diritto all'accoglienza» resta una mera enunciazione di principio
priva di concreta utilità per gli interessati:
lo stesso ricorrente riconosce che l'abbandono dei centri di
accoglienza da parte di soggetti in possesso di permesso di soggiorno
per motivi umanitari/"casi speciali" costituisce misura legittima,
purchè attuata con gradualità.
Pertanto, solo la rimozione dell'attuale limite legale
all'accesso dei cittadini extracomunitari che versano nelle stesse
condizioni del sig. M. al sistema ex SPRAR può consentire di attuare
la predetta gradualità.
8. Per tutto quanto precede:
vanno rigettati i primi tre motivi di ricorso;
va sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 6, del decreto-legge n. 113/2018, convertito in
legge n. 132/2018, per contrasto con l'art. 3 Cost.;
va di conseguenza disposta la sospensione del giudizio in
attesa della decisione della Corte costituzionale;
va riservata al definitivo ogni altra pronuncia di rito e di
merito, nonchè sulle spese del giudizio e sull'istanza di
liquidazione del compenso spettante al difensore del ricorrente
relativamente alla fase del merito.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione
Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto:
in parte lo respinge;
con riguardo ai restanti motivi, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 6, del decreto-legge n. 113/2018, convertito in
legge n. 132/2018, per contrasto con l'art. 3 Cost.;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
rinvia al definitivo ogni altra pronuncia di rito e di merito,
nonchè sulle spese del giudizio e sull'istanza di liquidazione del
compenso spettante al difensore del ricorrente relativamente alla
fase del merito;
ordina che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente
sentenza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 4
marzo 2020 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Conti, Presidente;
Tommaso Capitanio, consigliere, estensore;
Giovanni Ruiu, consigliere.

Il Presidente: Conti

L'estensore: Capitanio