1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA 20 - 27 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Esercizi commerciali con superficie di vendita inferiore ai metri quadrati 400, insediati in centri commerciali - Possibilita' di usufruire delle deroghe all'obbligo di chiusura festiva e domenicale - Esclusione - Ius superveniens statale - Necessita' di nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2005, n. 29, artt. 19, 29-bis e 30, comma 2, lett. b). - Costituzione, artt. 2, 3, 41 e 117, commi primo e secondo, lett. e). (T-120168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 19,
29-bis e 30, comma 2, lettera b), della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica in
materia di attività commerciali e di somministrazione di alimenti e
bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2
«Disciplina organica del turismo»), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia nel
procedimento vertente tra Pollini Retail s.r.l. e l'Unione dei Comuni
Aiello-San Vito con ordinanza del 10 febbraio 2011, iscritta al n.
253 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia;
udito nella camera di consiglio del 23 maggio 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il
Friuli-Venezia Giulia ha sollevato - in riferimento agli articoli 2,
3, 41 e 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione -
questione di legittimità costituzionale degli articoli 19, 29-bis e
30, comma 2, lettera b), della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica in
materia di attività commerciali e di somministrazione di alimenti e
bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2
«Disciplina organica del turismo»), in particolare nella parte in cui
escludono gli esercizi commerciali con superficie di vendita
inferiore a metri quadrati 400, insediati in centri commerciali,
dalla possibilità di usufruire delle deroghe all'obbligo di chiusura
festiva e domenicale previste dall'art. 30, comma 2, lettera b),
della medesima legge;
che il rimettente premette di dover decidere in ordine alla
legittimità dell'atto emesso dall'Unione dei Comuni Aiello-San Vito
con il quale è stato imposto alla società Marangi Immobiliare
s.r.l., proprietaria del complesso edilizio ove è insediato il
centro commerciale «Palmanova Outlet Village», di presentare la
comunicazione delle giornate festive e domenicali prescelte per
l'apertura, ai sensi degli artt. 29 e 29-bis della legge reg. n. 29
del 2005, come modificati dall'art. 2, comma 47, della legge reg. 16
luglio 2010, n. 12 (Assestamento del bilancio 2010 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2010-2012 ai sensi dell'articolo 34 della
legge regionale n. 21/2007);
che l'art. 30, comma 2, della legge reg. n. 29 del 2005, nella
formulazione antecedente le modifiche introdotte dalla legge reg. n.
12 del 2010, prevedeva che gli esercizi di commercio al dettaglio in
sede fissa isolati, con superficie di vendita non superiore a mq.
400, allocati in qualunque zona del territorio comunale potessero
determinare liberamente l'orario di apertura e di chiusura sia nei
giorni feriali sia in quelli domenicali e festivi, in deroga a quanto
disposto dagli artt. 28 e 29;
che nel corso dell'anno 2009 un provvedimento di contenuto
analogo era stato annullato dal medesimo rimettente sulla base di
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'espressione
«esercizio isolato», ritenuta idonea a qualificare qualsivoglia
struttura autonoma, dotata di autorizzazione propria e indipendente
da altri esercizi;
che, secondo il rimettente, le modifiche normative introdotte
dalla legge reg. n. 12 del 2010 precludono tale interpretazione
adeguatrice in quanto il termine «isolati» contenuto nella precedente
versione dell'art. 30, comma 2, lettera b), è stato sostituito con
il termine «singoli», con l'ulteriore precisazione che tali devono
intendersi quelli non insediati in un centro commerciale al dettaglio
o in un complesso commerciale ai sensi dell'art. 29-bis, e, quindi,
anche in un outlet;
che, inoltre, con l'introduzione dell'art. 29-bis, è stata
espressamente estesa l'applicazione delle disposizioni di cui
all'art. 29 (giornate di chiusura degli esercizi) anche ad «ogni
singolo esercizio di vendita al dettaglio, di vicinato, di media o di
grande struttura insediato in un centro commerciale al dettaglio o in
un complesso commerciale a prescindere dalla modalità organizzativa,
ovvero dalla strutturazione aziendale del centro o del complesso
medesimi, incluso l'outlet»;
che, a parere del rimettente, le modifiche introdotte determinano
una violazione degli artt. 2, 3 e 41 Cost. per l'immotivata ed
irrazionale disparità di trattamento fra fattispecie analoghe che
consegue al trattamento differenziato tra operatori commerciali di
pari dimensioni, che abbiano solo una differente ubicazione
all'interno o meno di un centro commerciale;
che le norme citate avrebbero di fatto determinato l'introduzione
di una misura restrittiva, in contrasto con l'art. 117, primo comma,
Cost. e con l'art. 28 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TUE), in quanto la distinzione fra i vari esercizi
commerciali al dettaglio non trova alcun fondamento nel principio
concorrenziale e comporta un ostacolo anche alla libera circolazione
dei prodotti provenienti da Paesi dell'Unione europea, ove
distribuiti in esercizi di limitate dimensioni, ma ubicati in centri
commerciali;
che, sotto altro profilo, anche l'art. 19 della legge reg. n. 29
del 2005 sarebbe viziato da illegittimità costituzionale nella parte
in cui vieta agli esercizi che effettuano vendite secondo la formula
«outlet» di svolgere la propria attività al di fuori di centri
commerciali perchè, in tal modo, a tale tipologia di esercizi
commerciali non potrebbe mai applicarsi il regime di deroghe al
divieto di apertura domenicale e festiva previsto dall'art. 30 della
legge medesima;
che, in ogni caso, le norme censurate dovrebbero ritenersi in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
trattandosi di norme riconducibili alla materia «tutela della
concorrenza» attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato;
che il rimettente pone un'ulteriore questione di
costituzionalità, per violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera e), Cost., con specifico riferimento all'art. 29-bis, secondo
comma, della legge reg. n. 29 del 2005 che sarebbe del tutto
irragionevole e discriminatorio nella parte in cui impone a tutti gli
esercizi commerciali autonomi, sol perchè ubicati all'interno di un
centro commerciale, di individuare le giornate di apertura domenicale
e festiva in maniera uniforme e unitaria, in contrasto con tutto
l'impianto normativo del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114
(Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59);
che, infine, il Tribunale amministrativo per il Friuli-Venezia
Giulia ravvisa la non manifesta infondatezza del profilo di
incostituzionalità derivante dalla violazione dei principi in tema
di rapporto fra funzione giurisdizionale e potere legislativo,
perchè il legislatore regionale avrebbe utilizzato la funzione
legislativa all'unico (dichiarato) scopo di superare ed eludere il
giudicato amministrativo precedentemente formatosi;
che è intervenuta nel giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile o infondata, riservandosi di svolgere le proprie difese
in future memorie;
che, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
difesa della Regione evidenzia in primo luogo che, dopo l'ordinanza
di rimessione, la materia degli orari degli esercizi commerciali ha
subito rilevanti interventi legislativi;
che, in primo luogo, è sopravvenuto l'art. 35, comma 6, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha aggiunto la lettera d-bis) al
comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006,
n. 233;
che, inoltre, la citata lettera d-bis) del comma 1 dell'art. 3
del d.l. n. 223 del 2006 è stata successivamente modificata
dall'art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214;
che il nuovo comma 1, lettera d-bis), dell'art. 3 del d.l. n. 223
del 2006 inserito dal primo dei decreti citati e, successivamente,
modificato dal secondo, nella versione oggi in vigore stabilisce che
«le attività commerciali [...] sono svolte senza i seguenti limiti e
prescrizioni: [...] d-bis) il rispetto degli orari di apertura e di
chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio»;
che, secondo la Regione, tali novità normative non hanno
rilevanza per il giudizio in corso perchè l'art. 3, comma 3, del
d.l. n. 223 del 2006 prevede l'abrogazione delle sole disposizioni
legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della
distribuzione commerciale incompatibili con le disposizioni di cui al
comma 1, mentre per le leggi regionali scatta un dovere di
adeguamento, da valutarsi nel rispetto degli statuti speciali;
che, inoltre, nella precedente versione del decreto, scaturita
dal d.l. n. 98 del 2011, al comma 7 dell'art. 35, era stato previsto
testualmente che: «le regioni e gli enti locali adeguano le proprie
disposizioni legislative e regolamentari alla disposizione introdotta
dal comma 6 entro la data del 1° gennaio 2012», senza tuttavia
individuare alcuna specifica conseguenza per l'ipotesi di superamento
del predetto termine;
che il fatto che le Regioni abbiano ancora la possibilità di
adeguare la propria legislazione alla nuova disciplina statale
dimostrerebbe che, per il passato, l'intervento legislativo era
perfettamente legittimo;
che, pertanto, non vi sarebbe alcuna influenza o rilevanza del
novum normativo sul giudizio in corso, che ha ad oggetto la
legittimità di atti amministrativi risalenti al 2010;
che, quanto alle singole censure, la difesa della Regione
eccepisce innanzitutto l'inammissibilità della questione di
costituzionalità sollevata in riferimento agli artt. 2, 3 e 41 Cost.
per genericità della motivazione;
che la questione sarebbe comunque infondata, perchè si
tratterebbe di norme da un lato aventi lo scopo, del tutto
ragionevole, di agevolare i piccoli e medi negozi isolati, che sono
più vicini agli utenti e non beneficiano dei vantaggi derivanti
dall'essere inseriti in un centro commerciale e, dall'altro,
rientranti nella competenza regionale piena in materia di commercio,
ai sensi dell'art. 4, numero 6), dello statuto speciale o, qualora
ritenuto più favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost. (ex art.
10 legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione»);
che, con riferimento alla seconda questione relativa alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. e dell'art. 28 TUE, la
difesa regionale evidenzia che l'art. 28 del vigente TUE è del tutto
inconferente e l'errata indicazione del parametro interposto dovrebbe
determinare l'inammissibilità della censura per oscurità;
che la censura sarebbe comunque infondata, perchè le norme sulla
chiusura nei giorni festivi non rappresentano una misura restrittiva
all'importazione da parte degli altri Stati membri e non si vede come
possano essere considerate «misure di effetto equivalente», come
chiarito dalla costante giurisprudenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea;
che, a parere della difesa regionale, la questione relativa
all'art. 19, comma 1, della legge reg. n. 29 del 2005 sarebbe
inammissibile perchè la norma non trova applicazione nel giudizio a
quo, avendo ad oggetto ipotesi del tutto estranee alla vicenda
processuale che riguarda un atto amministrativo applicativo degli
artt. 29 e 29-bis della legge reg. n. 29 del 2005;
che la censura sarebbe anche inammissibile per l'omessa
motivazione delle ragioni della rilevanza e per la genericità della
motivazione in ordine alla manifesta infondatezza, limitandosi il
rimettente ad affermare che vi sarebbe violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.;
che anche la questione relativa all'art. 29-bis, comma 2, della
legge reg. n. 29 del 2005, secondo il quale «l'elenco delle giornate
domenicali e festive prescelte per l'apertura ai sensi dell'articolo
29, comma 3, lettera b), è unico e uniforme per tutti gli esercizi
di cui al comma 1 insediati nel centro commerciale al dettaglio
ovvero nel complesso commerciale», sarebbe inammissibile per
genericità, non essendoci alcuna indicazione delle norme del d.lgs.
n. 114 del 1998 violate;
che, infine, del tutto infondata sarebbe la censura relativa alla
violazione dei principi in tema di rapporto tra funzione
giurisdizionale e potere legislativo, perchè le modifiche introdotte
non si pongono affatto come legge di interpretazione autentica, non
avendo carattere retroattivo e non intendendo in alcun modo incidere
sui giudicati preesistenti.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Friuli-Venezia Giulia dubita - in riferimento agli articoli 2, 3, 41
e 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione, della
legittimità costituzionale degli articoli 19, 29-bis e 30, comma 2,
lettera b), della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica in materia di attività
commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica
alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del
turismo»), in particolare nella parte in cui escludono gli esercizi
commerciali con superficie di vendita inferiore ai metri quadrati
400, ma insediati in centri commerciali, dalla possibilità di
usufruire delle deroghe all'obbligo di chiusura festiva e domenicale
previste dall'art. 30, comma 2, lettera b), della medesima legge;
che, secondo il rimettente, le norme citate violerebbero gli
artt. 2, 3, 41 Cost. per l'immotivata ed irrazionale disparità di
trattamento fra fattispecie analoghe che consegue alla disciplina
differenziata tra operatori commerciali di pari dimensioni, con solo
una differente ubicazione all'interno o meno di un centro
commerciale;
che sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost. e l'art.
28 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TUE), in
quanto la distinzione fra i vari esercizi commerciali al dettaglio
non trova alcun fondamento nel principio concorrenziale e comporta un
ostacolo anche alla libera circolazione dei prodotti provenienti da
Paesi dell'Unione europea, ove distribuiti in esercizi di limitate
dimensioni, ma ubicati in centri commerciali;
che il dubbio di legittimità costituzionale investe anche la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
trattandosi di norme riconducibili alla materia «tutela della
concorrenza» attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato;
che, infine, le modifiche introdotte si porrebbero in contrasto
anche con i principi in tema di rapporto fra funzione giurisdizionale
e potere legislativo, perchè il legislatore regionale avrebbe
introdotto le norme de quibus al solo scopo di superare ed eludere il
giudicato amministrativo;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, la disciplina
degli orari degli esercizi commerciali e della chiusura domenicale e
festiva ha subito rilevanti modifiche ad opera del legislatore
statale;
che un primo intervento si è avuto con l'art. 35, comma 6, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha aggiunto la lettera d-bis) al
comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006,
n. 233;
che la nuova lettera d-bis) del comma 1 del citato art. 3 del
d.l. n. 223 del 2006 aggiunge all'elenco degli ambiti normativi per i
quali espressamente esclude che lo svolgimento di attività
commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni anche la
disciplina degli orari e della chiusura domenicale o festiva degli
esercizi commerciali, sia pure solo in via sperimentale e
limitatamente agli esercizi ubicati nei comuni inclusi negli elenchi
regionali delle località turistiche o città d'arte;
che l'art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, ha ulteriormente modificato l'art. 3, comma 1,
lettera d-bis), del d.l. n. 223 del 2006, eliminando dal testo della
norma il riferimento ai Comuni inclusi negli elenchi regionali delle
località turistiche o città d'arte, così estendendo la
liberalizzazione della disciplina degli orari degli esercizi
commerciali e della chiusura domenicale e festiva a tutte le
attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59);
che la modificata normativa statale prevede che tali attività
commerciali non possano più incontrare limiti o prescrizioni
relativi agli orari di apertura e chiusura e alle giornate di
chiusura obbligatoria;
che compete al rimettente verificare se la motivazione in ordine
alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della questione,
prospettata nell'ordinanza di rimessione, resti o meno valida alla
luce del novum normativo;
che, pertanto, occorre restituire gli atti al giudice rimettente,
perchè operi una nuova valutazione della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione (ordinanze n. 145, n. 38 e n.
12 del 2010);
che la Corte, con ordinanza n. 59 del 2012, ha già deciso nel
senso sopraindicato in ordine ad altre 38 ordinanze emesse dal
medesimo rimettente e identiche a quella oggetto del presente
giudizio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI