1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 novembre 1998
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 novembre 1998 (della provincia autonoma di Trento) Imposte e tasse in genere - Istituzione di una addizionale comunale all'I.RP.E.F. - Disciplina transitoria - Prevista ripartizione, a cura del Ministero dell'interno dei proventi, fra i comuni, in misura proporzionale ai trasferimenti erariali aggiuntivi - Conseguente sottrazione della quota di nove decimi spettante alla provincia autonoma di Trento sui tributi erariali, senza una contestuale attribuzione ai comuni della provincia stessa dei proventi dell'addizionale, o direttamente o tramite la gestione provinciale - Lesione della competenza spettante alla provincia in materia di finanza locale - Violazione dell'autonomia finanziaria provinciale. (D.Lgs. 28 settembre 1998, n. 360, art. 2, comma 2). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 16, 75, lett. g), 80, 81, titolo VI). (098C1325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-1999)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
12336 del 10 novembre 1998 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale dell'11 novembre 1998 (rep. il 22570) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2
del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360, Istituzione di una addizionale
comunale all'Irpef, a norma dell'articolo 48, comma 10, della legge
27 dicembre 1997, n. 449, come modificato dall'art. 1, comma 10,
della legge 16 giugno 1998, n. 191, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 242 del 16 ottobre 1998, per violazione:
della competenza provinciale in materia di finanza locale sancita
dagli artt. 80 e 81, nonchè dell'art. 16 dello statuto speciale e
delle relative norme di attuazione, e in particolare di quelle di cui
al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268;
dell'autonomia finanziaria provinciale, così come assicurata dal
titolo VI dello statuto speciale, ed in particolare dell'art. 75 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come mod. dalla legge 30 novembre
1989, n. 386, e dalle norme di attuazione di cui al decreto
legislativo n. 268 del 1992; per i profili e nei modi di seguito
illustrati.
Fatto e diritto
Il d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360, istituisce, come dice la sua
stessa intitolazione, una addizionale comunale all'Irpef, composta di
una parte fissa (o aliquota base, secondo l'espressione dell'art.
40, comma 13, lett. b) della legge di delega n. 449 del 1997)
determinata in sede centrale e di una parte variabile determinata dal
singolo comune.
La quota fissa o aliquota base - dimensionata in modo da coprire
per l'anno di prima applicazione "gli oneri delle funzioni e dei
compiti effettivamente trasferiti ai comuni nel corso dell'anno
precedente ai sensi del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59"
secondo la disposizione della legge delega ora citata - è in realtà
una addizionale solo in senso tecnico, dato che in senso sostanziale
viene assicurata l'invarianza del carico fiscale per il contribuente,
"ricavando" l'addizionale all'interno delle vigenti aliquote Irpef.
Così il Ministro delle finanze è autorizzato a stabilire
"l'aliquota dell'addizionale da applicare", con contestuale
conseguente "riduzione delle aliquote di cui all'art. 11, comma 1,
del testo unico delle imposte sui redditi" (art. 1, comma 2).
In altre parole, una parte della attuale aliquota Irpef,
determinata in concreto annualmente dal Ministro delle finanze entro
il 15 dicembre, cessa di essere dovuta dal contribuente a titolo di
aliquota principale e diventa addizionale comunale, essendo destinata
- come precisa il comma 6 dello stesso articolo - "al comune nel
quale il contribuente ha il domicillo fiscale".
La parte variabile della addizionale è disciplinata poi dal comma
3 dello stesso art. 1, come una effettiva addizionale comunale, cioè
come un qualcosa che secondo scelte locali si aggiunge a quello che
è il carico Irpef come determinato dalla legge per tutti i soggetti
intetessati.
Il mutamento di titolo di riscossione e di natura giuridica che dà
vita alla quota fissa della addizionale si ripercuote negativamente -
è opportuno rilevarlo subito - sulla finanza provinciale. È ben
noto, infatti, che ai sensi dell'art. 75, lettera g), dello statuto
di autonomia competono alla provincia i nove decimi di tutte le
entrate tributarie erariali diverse da quelle inidicate nelle
precedenti lettere da a) ad f), e dunque anche i nove decimi
dell'Irpef.
Tuttavia, la provincia autonoma di Trento non ritiene che tale
frasformazione di parte dell'Irpef in addizionale comunale sia di per
sè lesiva della propria autonomia finanziaria, ed il presente
ricorso non è dunque diretto a contestare tale trasformazione.
Infatti la trasformazione di tale parte in tributo locale appare
mantenersi nell'ambito di un legittimo esercizio delle competenze
statali, anche considerando che secondo l'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo n. 268 del 1992, la compentenza provinciale in
materia di finanza locale "non comprende la materia dei tributi
locali"; pur se sarebbe stato desiderabile - e forse anche dovuto a
titolo di leale collaborazione - che la stessa provincia fosse
coinvolta nella determinazione da parte del Ministro delle finanze
della dimensione di una aliquota che determina un riflesso profondo
nella propria finanza, ed un riflesso non meno profondo nella propria
competenza in materia di finanza locale: essendo evidente il
collegamento di questa con le entrate tributarie dirette dei comuni.
In ogni modo le determinazioni dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 360 del 1998 non costituiscono qui oggetto dell'impugnazione, che
non riguarda dunque il funzionamento a regime del nuovo sistema di
addizionali locali in relazione all'Irpef. L'impugnazione si
riferisce invece al funzionamento del sistema in regime transitorio
nella seconda fase, quale definita dall'art. 2, comma 2.
In effetti anche il regime transitorio consta di due diverse fasi
temporali. La prima è destinata a durare sino alla concreta
istituzione da parte del Ministro delle finanze della addizionale
comunale. In tale fase, il comma 1 dell'art. 2 dispone che "il
finanziamento dei compiti effettivamente trasferiti ai comuni è
assicurato mediante i trasferimenti erariali aggiuntivi
temporaneamente assegnati, ai sensi dell'art. 7 della legge 15 marzo
1997, n. 59".
Ora, poichè per quanto riguarda i comuni del trentino un
trasferimento dei compiti direttamente ai sensi della legge n. 59 del
1997 - senza interposizione di normativa provinciale - è
ipotizzabile soltanto nelle materie diverse da quelle di competenza
provinciale, è da ritenere che i trasferimenti provvisori aggiuntivi
ad essi destinati saranno minimali o addirittura nulli. Ciò tuttavia
non coinvolge in alcun modo la finanza provinciale (la quale si
traduce poi anche, conviene ricordarlo, in finanza locale): non
essendo ancora operata la trasformazione dell'aliquota Irpef in
tributo locale, la provincia continuerà a percepire i nove decimi di
propria spettanza sull'intero tributo, e ad utilizzarli per le
proprie funzioni e per quelle comunali secondo il riparto di compiti
via via operato.
Il comma 2, oggetto della presente impugnazione, è destinato
invece a disciplinare una ulteriore situazione transitoria successiva
alla concreta istituzione dell'addizionale comunale, una situazione
che durerà assai più della precedente.
Prevede infatti tale comma 2, che "sino all'anno precedente a
quello in cui verrà applicata la rideterminazione della spesa, ai
sensi dell'art. 48, comma 11, lettera c), della legge 27 dicembre
1997, n. 449" (e dunque in potenza per circa dieci anni), i "proventi
dell'addizionale comunale all'imposta sul reddito delle persone
fisiche di cui all'art. 1, comma 2" vengano "ripartiti fra i comuni
dal Ministero dell'interno in misura proporzionale ai trasferimenti
erariali aggiuntivi richiamati al comma 1".
È evidente che la previsione del comma 2 - in quanto applicata nei
termini esposti - si riflette in una drastica riduzione delle risorse
a disposizione nella provincia sia della finanza locale che della
finanza provinciale, anzichè in un incremento delle risorse
comunali.
Da un lato la qualificazione di parte della attuale aliquota Irpef
come addizionale comunale comporta la corrispondente riduzione della
base Irpef sulla quale computare i nove decimi di spettanza
provinciale (e dunque la secca perdita dei nove decimi della quota
trasformata in addizionale comunale); ma d'altra parte nella realtà
il gettito di tale addizionale comunale istituita ai sensi dell'art.
1 non risulterebbe - se non eventualmente in minima parte - destinato
ai comuni trentini, ma verrebbe redistribuito tra i rimanenti comuni
italiani secondo i parametri di cui al precedente comma.
Ne risulterebbe dunque che il sistema provincia di Trento - comuni
trentini dovrebbe continuare a svolgere le medesime funzioni che già
svolgeva (e quelle ulteriori che al di fuori delle materie
provinciali fossero attribuite direttamente ai comuni) con risorse
paradossalmente diminuite, a causa della qualificazione come tributo
locale di parte della aliquota Irpef; e ne risulterebbe inoltre che
anche la quota eventualmente spettante ai comuni trentini dovrebbe
essere destinata ad essi dal Ministero dell'interno, secondo criteri
e parametri stabiliti in sede centrale.
La provincia autonoma di Trento ritiene che il legislatore del
decreto legislativo n. 360, in realtà non abbia voluto tale
conseguenza (la quale tuttavia non appare agevolmente eliminabile in
sede interpretativa), e che esso, impegnato nel difficile sforzo di
elaborazione di regole di transizione per condurre a regime in
termini equi il nuovo sistema al livello nazionale, non si sia
accorto del problema di coordinamento - o piuttosto del radicale
scoordinamento - che così si creava con le competenze delle province
autonome sia quanto alla finanza propria che quanto alla finanza
locale.
Poichè il risultato negativo sopra illustrato non pare
corrispondere ad un disegno di sottrazione di risorse alla comunità
trentina, ma ad un semplice difetto di percezione delle conseguenze
delle nuove disposizioni sulla finanza nella provincia di Trento, la
provincia ricorrente ritiene che alla situazione creatasi si potrà e
vorrà porre rimedio in sede legislativa, anche attraverso un
emendamento che essa ha già proposto all'attenzione del Governo
(all. 3), o con diversa soluzione.
Tuttavia, per tuziorismo e per il caso in cui tale rimedio non
fosse posto, la provincia ricorrente è costretta ed impugna la
disposizione dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 360 del
1998 siccome illegittimamente lesiva della sua autonomia finanziaria
e delle sue competenze in materia di finanza locale.
Infatti, come sopra esposto, il decreto legislativo n. 360 del 1998
opera non già una riduzione in assoluto delle aliquote Irpef, ma
semplicemente la trasformazione di una parte della aliquota in
addizionale comunale. Solo in quanto addizionale comunale, cioè in
quanto tributo locale, il tributo cessa di essere un tributo
erariale, e corrispondentemente viene meno il diritto della provincia
ai nove decimi di esso, altrimenti sancito dall'art. 75, lett. g),
dello statuto di autonomia.
Risulta tuttavia immediatamente evidente che in nessun modo può
parlarsi addizionale comunale e di tributo locale, se i relativi
proventi, anzichè essere destinati ai comuni di domicilio fiscale di
coloro che corrispondono il tributo, rimangono invece nella
disponibilità dello Stato, che li utiliza in favore di comuni
diversi da quelli di origine del tributo, mentre i comuni di origine
del tributo ne rimarrebbero in pratica del tutto o in larghissima
misura esclusi.
Sotto questo profilo, l'art. 2, comma 2, del citato decreto
legislativo appare illegittimo in quanto:
in primo luogo dopo avere "distratto" i nove decimi della quota
Irpef dalla finanza provinciale per "attrarre" l'intera quota alla
locale, sottrae in realtà tali somme alle comunità locali trentine
per destinarle ai rimanenti comuni, con uno sviamento che comporta
l'arbitraria riduzione delle risorse disponibili per la comunità
trentina, quali risultano dalle regole sulla finanza provinciale e
dalla competenza provinciale in materia di finanza locale;
in secondo luogo in quanto, anche ammesso che una quota parte
delle risorse derivanti dalla addizionale comunale relativa ai comuni
trentini possa essere effettivamente destinata ad essi in
applicazione dell'art. 2, comma 2, tale disposizione fa comunque
dipendere la finanza locale da assegnazioni ministeriali e da criteri
stabiliti in sede nazionale, in aperta violazione della esclusiva
compentenza provinciale in materia di finanza locale.
In questi termini, la ricorrente provincia chiede a codesta ecc.ma
Corte costituzionale una pronuncia che corrispondentemente sancisca,
attraverso corrispondenti dichiarazioni di illegittimità
costituzionale:
che la sottrazione di risorse alla finanza provinciale derivante
dalla trasformazione di una parte della aliquota Irpef in addizionale
comunale può essere accettata come legittima in quanto si tratti
effettivamente di un tributo locale, destinato ai comuni della
provincia;
che conseguentemente, non opera nella provincia di Trento la
seconda fase transitoria, e che dunque una volta istituita
l'addizionale comunale essa spetti ai singoli comuni della provincia
secondo le regole a regime dell'art. 1 del decreto legislativo n.
360;
che in subordine, ove ci debba essere anche per i comuni trentini
una fase transitoria corrispondente a quella disciplinata per gli
altri comuni italiani dall'art. 2, comma 2, che ciò non può
costituire ragione per la sottrazione delle risorse derivanti
dall'addizionale alla comunità trentina a favore dei rimanenti
comuni, risorse contestualmente sottratte alla provincia dal venir
meno della corrispondete quota Irpef;
che dunque in tale caso si debba dare separata evidenza alle
risorse spettanti ai comuni trentini, e che la loro gestione e il
loro governo debbano spettare alla provincia autonoma di Trento
nell'ambito della sua competenza in materia di finanza locale.
Al di fuori di tali condizioni, infatti, l'asserita trasformazione
di quota parte della aliquota Irpef in addizionale comunale si
rivelerebbe null'altro che una apparenza, la quale al di là - come
si ritiene - delle intenzioni svierebbe senza alcuna ragione e
fondamento parte delle risorse locali ad altre comunita': e dunque,
nella sostanza dovrebbe dirsi che non si è di fronte ad altro che al
mantenimento sotto alterato nome di un tributo erariale.
Ma se tale fosse la realtà, allora il semplice mutamento di
denominazione (se non vi corrispondesse anche una effettiva
destinazione locale del tributo) non potrebbe certo essere ragione
per il venire meno del diritto della provincia autonoma alla
riscossione dei nove decimi ad essa spettante sui tributi erariali.
Tale ipotesi interpretativa è tuttavia qui prospettata in estremo
subordine.
Tutto ciò premesso;

P. Q. M.
La ricorrente provincia autonoma di Trento, come sopra
rappresentata e difesa, chiede:
voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata del-l'art. 2, comma 2,
del decreto legislativo n. 360 del 1998 in quanto essa, in violazione
delle regole statutarie sulla finanza provinciale e della competenza
statutaria della provincia in materia di finanza locale, prevede
anche in relazione alla addizionale spettante ai comuni della
provincia di Trento in sostituzione del gettito dei nove decimi
spettantealla provincia sulla corrispondente quota dell'Irpef, una
fase transitoria nella quale i proventi dell'addizionale stessa,
anzichè essere destinati ai comuni della provincia direttamente o
per il tramite del ruolo di governo della finanza locale spettante
alla provincia stessa, sono invece commassati in un fondo di ambito
nazionale gestito in sede ministeriale e distribuito ai comuni
secondo regole nazionali, che in pratica escludono i comuni dalla
percezione del reddito loro spettante.
Padova-Roma, addì 14 novembre 1998
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
98C1325