1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 1995
N. 257 Ordinanza emessa il 13 marzo 1995 dal pretore di Marsala nel procedimento penale a carico di Costa Vincenzo ed altro Regione Sicilia - Elezioni all'assemblea regionale siciliana - Fatti di corruzione elettorale commessi in occasione delle consultazioni regionali - Rinvio alle disposizioni penali delle leggi sulle elezioni della Camera dei deputati - Denunciata mancata perfetta corrispondenza tra i precetti statali e quelli regionali - Lamentata disparita' di trattamento tra cittadini - Lesione del principio di certezza del diritto penale con limitazione dell'applicazione di legge penale in ambito regionale. (Legge regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, art. 67). (Cost., artt. 3 e 25, secondo comma). (095C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulle eccezioni sollevate in
via preliminare dalla difesa degli imputati Costa Vincenzo e Costa
David Salvatore, sentito il p.m.
O S S E R V A
Le questioni sollevate e poste all'attenzione del giudicante sono
molteplici e di notevole complessità.
La difesa chiede a questo pretore, in via principale, di
pronunciare sentenza di non doversi procedere ex art. 129 c.p.p.
perchè il fatto contestato non è previsto dalla legge come reato.
In subordine vengono prospettate diverse questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 67 della legge regione Sicilia n. 29/1951
per contrasto con i principi di riserva di legge statale in materia
penale (art. 25 della Costituzione) e di uguaglianza (art. 3 della
Costituzione).
La difesa, infine, solleva un ulteriore problema di legittimità
costituzionale inerente al termine di prescrizione del reato di cui
è processo per violazione dell'art. 3 della Costituzione,
considerato che, in assenza di diversa previsione normativa, alla
violazione in esame si applica il termine prescrizionale previsto
dall'art. 157 del c.p., mentre per le elezioni comunali e provinciali
opera un termine molto più breve stabilito nell'art. 100 del t.u. n.
570/1960.
Il pubblico ministero si è opposto a tutte le eccezioni sollevate
chiedendone l'integrale rigetto e la conseguente prosecuzione del
dibattimento.
Le questioni sono evidentemente correlate e richiedono un'analisi
unitaria.
Ritiene questo giudice che la questione principale da esaminare
sia quella del significato e della portata del principio di riserva
di legge statale in materia penale: solo dopo aver chiarito il
significato di tale principio, la sua ratio ed i suoi eventuali
limiti, si può passare ad analizzare partitamente le questioni
prospettate.
In merito è noto che il principio generale a cui si uniforma il
codice penale è quello di riservare al Parlamento la potestà di
legiferare in materia penale: la Corte costituzionale più volte è
stata chiamata a decidere della legittimità costituzionale di leggi
regionali che prevedevano reati e sempre ne ha dichiarato la
illegittimità. Sono evidenti le ragioni che sottendono tale
orientamento: la certezza del diritto, il principio di uguaglianza
dei cittadini di fronte alla legge, l'incidenza della materia penale
sul bene supremo della libertà personale che solo un ente dotato di
sovranità può comprimere e limitare. Ne consegue la soluzione
rigorosa di solito adottata dal giudice delle leggi che esclude la
possibilità per le regioni di emanare norme che configurino nuove
fattispecie di reato o nuove pene non previste dal codice penale o
dalle leggi statali, perchè se ciò fosse consentito, enti dotati di
autonomia ma non di sovranità potrebbero restringere la sfera
intangibile dei diritti fondamentali.
Ciò non toglie, peraltro, che le regioni, ed in particolare
quelle a statuto speciale, possano emanare norme di completamento di
quelle statuali e con queste compatibili che abbiano la funzione di
recepire fattispecie penali già disciplinate estendendone
l'applicazione in ambito regionale.
Tale soluzione viene condivisa dalla stessa Corte costituzionale
che enuncia tale principio proprio nelle sentenze con le quali ha
dichiarato l'illegittimità di norme regionali per violazione del
principio di riserva di legge in materia penale.
Significativa, in merito, è la sentenza della Corte
costituzionale del 25 ottobre 1989, n. 487, in cui è stata ritenuta
l'illegittimità dell'art. 3, primo comma, della legge regione
Sicilia 15 maggio 1986, n. 26. Nella motivazione il giudice delle
leggi, dopo una compiuta disamina della ratio del principio di
riserva di legge, afferma testualmente: "alle leggi regionali non è
precluso concorrere a precisare, secundum legem, presupposti di
applicazione di norme statali, nè concorrere ad attuare le stesse
norme e cioè non è precluso realizzare funzioni analoghe a quelle
che sono in grado di svolgere fonti secondarie statali. Tutte le
volte in cui non sia in gioco la riserva di legge penale statale
(nelle ipotesi, cioè, in cui, ad esempio, la legge statale abbia
già autonomamente operato le scelte fondamentali sopra ricordate)
disposizioni attuative di leggi statali ben possono essere emanate da
altre fonti ed in particolare dalle leggi regionali".
Più avanti la motivazione prosegue ritenendo che alle regioni sia
consentito ampio spazio allorchè si subordinino effetti
discriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi e
legislativi regionali: in tal caso, nel determinare i presupposti dai
quali sono condizionati gli effetti penali le leggi regionali
indirettamente, e per determinazione delle stesse leggi statali,
incidono su fattispecie penali previste dalle leggi statali.
Sul punto la Corte costituzionale conclude affermando che " . . la
tutela penale dei beni rientranti nelle materie regionali, esclusive
o concorrenti, può ben esser autonomamente fornita, attraverso
l'incriminazione di violazioni agli stessi beni, dalla legge penale
statale".
Pare di capire che, pertanto, anche secondo la Corte
costituzionale le singole regioni possono legiferare in materia
penale, a condizione che si tratti di norma posta a tutela di beni
che già ricevono tutela penale dalle leggi dello Stato.
Evidentemente sarà necessario, altresì, che la norma regionale
rispetti gli altri principi generali a cui sottende, come si è
visto, il principio di riserva di legge penale statale, tra cui
quello di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, onde
consentire che la disciplina ivi prevista si armonizzi con quella
operante nelle altre regioni.
Tali principi di diritto debbono essere trasposti ed applicati al
caso in esame che coinvolge la materia elettorale: si tratta di
materia in cui sussiste competenza esclusiva delle regioni a statuto
speciale, per cui, da sempre, il legislatore statale, in rispetto
dell'autonomia regionale, non legifera e non legifera neppure per
quanto riguarda la fattispecie penale.
Ciò in pratica, ha "costretto" le singole regioni ad emanare,
accanto alle norme generali relative al procedimento elettorale,
anche delle vere e proprie norme penali.
Un'analisi specifica delle diverse discipline adottate in materia
rileva, peraltro, che ogni regione a statuto speciale ha legiferato
diversamente.
La legge regionale della Valle d'Aosta all'art. 60 prevede che
"per quanto non disposto dalla presente legge, per le elezioni dei
consiglieri regionali, si osservano in quanto applicabili, le norme
per l'elezione della Camera dei deputati".
Analoga norma di rinvio è contenuta nelle leggi elettorali del
Friuli-Venezia Giulia e della Sardegna. Leggermente diverso il tenore
della disciplina contenuta nella legge elettorale del
Trentino-Alto-Adige che all'art. 75 parla espressamente di
disposizioni penali richiamando quelle del titolo VII del testo unico
30 marzo 1957, n. 361.
Al di là delle differenze di tecnica legislativa, comunque,
esiste un dato comune: tutte le norme operano un rinvio alla legge
statale che viene ad applicarsi "per quanto non previsto dalla legge
regionale".
L'applicazione dei principi sopra ricordati determina la
legittimità di tali normative: infatti i reati che così si vengono
a disciplinare trovano la loro fonte primaria in leggi dello Stato, e
nella specie in quella per le elezioni alla Camera dei deputati che
prevede sia il precetto che la sanzione. La legge regionale non fa
che recepire tale normativa estendendone l'ambito di applicazione.
Viene fatto salvo anche il principio di uguaglianza dei cittadini,
sottoposti in tutte le regioni ad identico trattamento sanzionatorio
per fatti identici nella loro materialità.
È vero che anche questo costituisce un modo di legiferare
penalmente posto che si rendono applicabili a fattispecie diverse
norme che, altrimenti, non potrebbero trovare applicazione, ma la
soluzione qui prospettata è inevitabile considerato che, in materia
elettorale, sussiste competenza esclusiva delle regioni a statuto
speciale.
Si noti, inoltre, che tale modo di fare leggi è conforme anche
alle previsioni degli statuti istitutivi delle singole regioni che
impongono alle stesse regioni di emanare leggi elettorali in base ai
principi fissati dalla Costituente in materia di elezioni politiche.
Con ciò si supera l'osservazione della difesa secondo cui la
possibilità delle regioni di fare leggi penali in materia elettorale
violerebbe la riserva di legge anche perchè si consentirebbe alle
regioni di stabilire a quale normativa fare riferimento: lo Statuto
espressamente risolve e elimina ogni discrezionalità in materia
imponendo l'obbligo per il legislatore regionale di porre a base
della propria disciplina le leggi per le elezioni politiche; pertanto
non sussiste violazione del principio di riserva di legge bensì vi
è un agire nel pieno rispetto delle attribuzioni statutarie.
Ben diversa è, invece, la disciplina della regione Sicilia:
l'art. 67 testualmente recita "per la violazione delle norme della
presente legge, si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni
penali delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati".
Vi è, pertanto, una parte esattamente uguale a quella contenuta
nelle leggi delle altre regioni, accanto alla quale si evidenzia un
riferimento del tutto nuovo e preciso quale è l'inciso iniziale che
afferma "per le violazioni delle norme della presente legge ..".
Ritiene il pretore che proprio tale inciso determini
l'illegittimità della norma, per violazione del principio di riserva
di legge penale statale e del principio di uguaglianza dei cittadini
di fronte alla legge.
Infatti la norma è legittima nella parte in cui pone come
riferimento normativo la legge per le elezioni alla Camera dei
deputati. Vi è rispetto delle attribuzioni di cui all'art. 3 dello
Statuto regione Sicilia e, soprattutto, viene fatto salvo il
principio di riserva di legge penale statale, poichè la norma penale
ha come fonte primaria la legge dello Stato, la quale individua i
beni da tutelare e le sanzioni applicabili.
La norma è, invece, illegittima nella parte in cui limita la
propria operatività alle sole violazioni delle norme contenute nella
legge regionale, con ciò di fatto andando oltre le proprie
attribuzioni statutarie e violando il principio di uguaglianza, nella
parte in cui priva di tutela penale fatti che sono puniti in ambito
nazionale e nelle altre regioni.
Al riguardo va premesso che una questione analoga è già stata
esaminata, con rigetto, dalla Corte costituzionale nella sentenza 25
giugno 1957, n. 104, ed è stata affrontata, in corso di causa, e
decisa in maniera diversa dalla giurisprudenza di merito.
La Corte costituzionale ha ritenuto la legittimità costituzionale
dell'art. 67 della legge regione Sicilia n. 29/1951 ponendo come
punto di partenza l'art. 3, primo comma, dello Statuto siciliano che
attribuisce alla regione la potestà di legiferare in materia di
elezioni e stabilisce i criteri basilari cui la legge deve
uniformarsi. L'art. 67 sarebbe rispettoso di tali prescrizioni
poichè non estende le sanzioni penali prevedute dalla legge statale
a ipotesi di reato prevedute dalla legge regionale, ma di detta legge
richiama le disposizioni, con la conseguenza che le violazioni delle
norme contenute nella legge elettorale regionale, intanto
costituiscono reato in quanto siano come tali prevedute dalla legge
nazionale. Vi deve essere, cioè, un fatto-reato che viola allo
stesso tempo la disciplina prevista dalla legge nazionale e quella
regionale: solo questa corrispondenza fa salva la norma censurata.
Ad analoga conclusione è pervenuto recentemente il tribunale di
Marsala. Il principio affermato dal giudice delle leggi imponeva,
peraltro, di trovare all'interno delle normativa regionale un norma
che potesse dirsi violata nei casi cd. corruzione elettorale e tale
norma è stata individuata nell'art. 1 della legge regionale. Si
tratta di norma di principio generale che tutela la libertà di voto
in ogni sua espressione e che, quindi, tutelerebbe anche le attività
corruttive tendenti a raccogliere preferenze elettorali in cambio di
denaro o altre utilità economiche.
Pertanto i fatti di corruzione elettorale commessi in occasione
delle consultazioni regionali assumerebbero rilevanza penale in
virtù dell'art. 67 della legge della regione Sicilia e verrebbero
sanzionati dalle norme previste dal d.P.R. n. 361/1957 perchè in
contrasto con i principi fondamentali dell'art. 1 della legge reg.,
norma che perfettamente si sovrapporrebbe con le condotte previste
dall'art. 96 del citato d.P.R.
A conclusione esattamente opposta è pervenuto il pretore di
Marsala, sezione distaccata di Castelvetrano, con la sentenza del 7
maggio 1994. Il pretore ha ritenuto che il fatto di reato previsto
dall'art. 96 del d.P.R. n. 361/1957 per le elezioni alla Camera dei
deputati non fosse applicabile allo stesso fatto se commesso in
occasione delle elezioni regionali pronunciando sentenza di
proscioglimento con la formula che il fatto non è previsto dalla
legge come reato.
L'art. 67 della legge regionale sarebbe chiaro nel richiedere che
il precetto debba essere contenuto nella legge regionale e, non
esistendo in tale normativa alcun precetto corrispondente a quello di
cui all'art. 96 del d.P.R. n. 361/1957, sarebbe da escludere la
configurabilità del reato. I principi di legalità, tassatività e
divieto di analogia in malam partem impedirebbero, infatti, di
applicare la norma penale incriminatrice oltre i casi espressamente
previsti.
Ritiene questo pretore che tale soluzione sia la più aderente al
dettato costituzionale ed ai principi che sono stati sopra delineati.
L'altra soluzione, infatti, prova troppo nella parte in cui ritiene
sufficientemente determinato un precetto contenuto in una generica
norma di principio. Di fronte al tenore letterale dell'art. 67 della
legge regionale si impone al cittadino di compiere un'operazione
ermeneutica francamente eccessiva richiedendogli di capire che le
condotte corruttive sono punite anche in occasione delle elezioni
regionali perchè ciò va contro una norma di principio generale,
norma perfettamente corrispondente al precetto di cui all'art. 96 del
d.P.R. citato.
Ritiene questo giudice che ciò vada oltre il concetto di
interpretazione estensiva della legge rientrando nell'applicazione
analogica della norma.
Ciò, peraltro, rende la norma censurabile dal punto di vista
costituzionale per diverse ragioni.
1) Infatti l'avere stabilito che un cittadino, in relazione ad
una condotta sussumibile astrattamente nella fattispecie di cui
all'art. 96 del citato d.P.R. n. 361/1957, posta in essere con
riferimento alle elezioni dei deputati all'Assemblea della regione
siciliana, non è soggetto a norma penale a differenza di quanto
avviene su tutto il territorio nazionale e nelle altre regioni a
statuto speciale in occasione delle altre competizioni elettorali,
pone una questione di legittimità per violazione del principio di
uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge ex art. 3 della
Costituzione.
Si tratta di un evidente problema di razionalità del sistema
risolvibile dalla Corte costituzionale estendendo l'applicabilità
del citato art. 96 del d.P.R. alle elezioni regionali siciliane.
2) Le stesse considerazioni rendono l'art. 67 della legge
regione Sicilia censurabile per violazione dell'art. 25, secondo
comma della Costituzione nella parte in cui il legislatore limita
l'applicazione della legge penale sul territorio regionale.
Si è detto che il legislatore regionale può soltanto recepire ed
attuare quanto previsto in sede nazionale con un opera di
completamento della disciplina statale. Esula pertanto, dalle sue
legittime attribuzioni il prevedere che solo le violazioni della
legge regionale costituiscano reato quando, come è nel caso di
specie, non vi è perfetta corrispondenza tra i precetti statali e
quelli regionali.
3) Infine così operando il legislatore siciliano non ha
rispettato l'art. 3 dello statuto regione Sicilia nella parte in cui
prevede che la legge emanata dall'Assemblea regionale sia rispettosa
dei principi fissati dal costituente in materia di elezioni
politiche. Tra questi principi rientrano sicuramente i precetti e le
sanzioni penali che costituiscono un necessario completamento ed una
caratteristica costante di tutte le leggi elettorali, come precisato
dalla stessa corte costituzionale nella citata sentenza n. 104/57.
Infine va esaminata la questione relativa al termine di
prescrizione del reato.
È vero quanto osservato dalla difesa circa il diverso termine
prescrizionale applicabile alle elezioni comunali e provinciali
rispetto alle elezioni regionali nelle regioni a statuto speciale;
l'art. 100 del t.u. n. 570/1960 prevede che l'azione penale per tutti
i reati contemplati negli articoli precedenti si prescrive in due
anni dalla data del verbale ultimo delle elezioni. Per le elezioni
regionali a statuto speciale, non avendo il legislatore regionale
previsto una norma ad hoc, trova applicazione il termine di
prescrizione ordinario per i delitti di cui all'art. 157 del c.p.,
vale a dire cinque anni.
Il pubblico ministero ha sostenuto l'infondatezza della questione
affermando trattarsi di libera scelta del legislatore che, tra
l'altro, viene ad operare ed incidere in situazioni e ambiti diversi:
infatti l'art. 157 del c.p. stabilisce il termine di prescrizione del
reato, mentre quello del cit. art. 100 si riferisce alla prescrizione
dell'azione penale. In pratica, secondo il p.m., l'art.100
prevederebbe un termine di prescrizione atipico che opererebbe nei
confronti del privato cittadino che, ai sensi del primo comma
dell'art. 100 può promuovere l'azione penale e, quindi, non
derogherebbe al temine ordinario di prescrizione previsto dall'art.
157 del c.p. che continuerebbe ad applicarsi anche al reato di voto
di scambio posto in essere durante le elezioni comunali e
provinciali.
Tale ricostruzione, peraltro, si scontra con quanto affermato
dalla Corte di cassazione con la sentenza 1 febbraio 1973, n. 219 che
ha stabilito che l'art. 100 del t.u. n. 570/1960 contiene un termine
di prescrizione che deroga il termine di cui all'art. 157 del c.p. e
che va riferito ai reati previsti dal citato decreto, sebbene
l'espressione della legge sia "prescrizione dell'azione".
Ritiene questo giudice che tale soluzione sia la più rispondente
al dettato normativo e l'unica che consente di rendere organico il
sistema legislativo vigente. Infatti una interpretazione rigida del
dettato normativo dell'art. 100 citato porterebbe a conseguenze
pratiche assurde, posto che creerebbe una figura anomala di
prescrizione da affiancarsi a quella più lunga del reato con
evidenti problemi di coordinamento e di controllo, posto che si
farebbe dipendere il termine di prescrizione dal momento di esercizio
dell'azione penale, e quindi da un momento non definibile a priori ma
soggetto alla volontà della parte denunziante.
Ne deriva, secondo questo pretore, che va condivisa la decisione
sopra ricordata della suprema Corte e che, pertanto, è vero che si
verifica una discrasia tra la prescrizione prevista per i fatti di
reato commessi in occasione di elezioni regionali, quali quello per
cui è processo e quelli commessi in occasione delle elezioni
comunali e provinciali. La evidenziata discrasia si rileva anche
rispetto alle elezioni regionali indette nelle regioni a statuto
ordinario e, ciò, per espresso richiamo dell'art. 1 del t.u. n.
570/1960. La conseguenza è che uno stesso fatto se commesso in
Sicilia si prescrive nel termine ordinario di cinque anni, mentre se
commesso in ambito di elezioni regionali ordinarie si prescrive in
due anni. È evidente la rilevanza che investe la questione nel
presente procedimento ove si discute di fatti del 1992 che, in
vigenza della legge applicabile nelle regioni a stauto ordinario,
sarebbero già da tempo prescritti.
La questione è comunque infondata: si rientra, infatti, in
materia di competenza esclusiva del legislatore, il quale ha
autonomamente deciso di sottoporre a diverso trattamento due
situazioni oggettivamente diverse.
Vari possono essere i motivi che hanno indotto il legislatore a
prevedere un termine di prescrizione breve per i reati commessi in
occasione delle elezioni comunali e provinciali: di fatto, comunque,
si tratta di soluzione perfettamente legittima e razionale.
Si è creato, in pratica, un doppio binario, due discipline
affiancate e contrapposte: da un lato, quella per le elezioni alla
Camera dei deputati, parificata in toto a quella per le regioni a
statuto speciale; dall'altro, quella per le elezioni comunali e
provinciali cui vengono assimilate le elezioni delle regioni a
statuto ordinario.
La contrapposizione opera anche per quanto riguarda il termine di
prescrizione; ma si ripete, ciò è frutto di consapevole scelta
legislativa che, tra l'altro, e imposta anche dalle singole norme
degli statuti istitutivi della regioni a statuto speciale che, come
si è visto, espressamente prevedono quale riferimento per la
normativa elettorale le norme della Camera dei deputati.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 67 della legge regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, in
relazione agli artt. 3 e 25, secondo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente della regione Sicilia e comunicata al
Presidente dell'Assemblea regionale siciliana.
Marsala, addì 13 marzo 1995
Il pretore: LARI

95C0532