1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 aprile 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 45 del 1989 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale) - Piano di utilizzo dei litorali (PUL) - Interventi volti alla realizzazione di strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione di bevande ed alimenti, e finalizzate all'esercizio di attivita' sportive e ludico-ricreative direttamente connesse all'uso del mare - Previsione che le strutture assentite con titolo concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento, superficie, oggetto e utilita' turistico-ricreative sino alla scadenza del relativo titolo - Interventi consentiti in assenza del PUL. Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 8 del 2015 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio) - Posizionamento delle strutture al servizio della balneazione - Possibilita' che le strutture di facile rimozione siano mantenute per l'intero anno solare a condizione che l'operatore comunichi un minimo di dieci mesi di operativita' - Abrogazione della previsione sul termine di durata del permesso di costruire delle strutture a servizio della balneazione in assenza del PUL. - Legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. 3 (Modifiche alle leggi regionali n. 45 del 1989 e n. 8 del 2015 in materia di Piano di utilizzo dei litorali), artt. 1, comma 2, e 2, comma 7 (recte: comma 1). (20C00118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-2020)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege, dall'Avvocatura generale
dello Stato, (codice fiscale n. 80224030587, per il ricevimento degli
atti fax 06-96514000 e pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso
i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12 domicilia;
Nei confronti della Regione Sardegna in persona del Presidente
pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge regionale del 21 febbraio 2020 n. 3, articoli 1 comma 2,
recante modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, e 2
comma 1 recante modifiche alla legge regionale 23 aprile 2015 n. 8,
in materia di Piano utilizzo dei litorali, pubblicata nel BUR n. 9
del 27 febbraio 2020, giusta delibera del Consiglio dei ministri in
data 20 aprile 2020.
La legge della Regione Autonoma della Sardegna qui impugnata
detta disposizioni che, ad avviso del Governo, violano la normativa
costituzionale, così come si dimostrerà nel presente atto a mezzo
della illustrazione dei seguenti

Motivi

1) L'art. 1 comma 2 della epigrafata legge regionale n. 3/2020
viola l'art. 117, secondo comma lettere s/m/l Costituzione, l'art. 3
dello Statuto regionale (legge costituzionale n. 3/1948), l'art. 9
della Costituzione, l'art. 146 del Codice dei beni culturali (decreto
legislativo n. 42/2004), allegato A decreto del Presidente della
Repubblica 13 febbraio 2017 n. 31.
1. L' art. 1, comma 2, reca modifiche alla legge regionale 22
dicembre 1989, n. 45 («Norme per l'uso e la tutela del territorio
regionale»), e in particolare all'art. 22-bis, recante la disciplina
del Piano di utilizzo dei litorali (PUL).
Si osserva che la lettera b) del comma 2 modifica il comma 6 del
predetto art. 22-bis, aggiungendo, dopo la parola «stessi», il
seguente periodo: «Le aree e le strutture assentite con titolo
concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento,
superficie, oggetto e utilità turistico-ricreative esercitate, come
previsto dal relativo titolo, sino alla scadenza dello stesso». Le
lettere c) e d) modificano, invece, il comma 9 dell'art. 22-bis della
legge regionale n. 45 del 1989. Prima delle novelle, il comma 9
stabiliva che: «Le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 entrano in
vigore a far data dalla pubblicazione del PUL sul Bollettino
ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS) e in sua
assenza la localizzazione delle strutture di cui al comma 3 è
ammessa, compatibilmente con le previsioni contenute negli strumenti
urbanistici comunali, per un periodo non superiore a quello della
stagione balneare, salva la differente durata già prevista da
legittimi titoli abilitativi, autorizzatori e concessori. In assenza
di PUL è inoltre consentita la realizzazione, senza limiti
temporali, di strutture di facile rimozione della superficie non
superiore a 30 mq e connesse a corridoi di lancio, finalizzate
all'esercizio di attività sportive direttamente connesse all'uso del
mare; tali strutture sono compatibili con ogni destinazione di zona
omogenea e non soggiacciono ai relativi parametri; rimane
impregiudicata la possibilità del PUL di sopprimere o rivedere il
posizionamento di tali strutture.». A seguito delle modificazioni
apportate dalla legge regionale n. 3 del 2020, la disposizione
assume, invece, il seguente tenore: «In assenza di PUL è inoltre
consentita la realizzazione, senza limiti temporali, di strutture di
facile rimozione della superficie non superiore a 30 mq e connesse a
corridoi di lancio, finalizzate all'esercizio di attività sportive
direttamente connesse all'uso del mare; tali strutture sono
compatibili con ogni destinazione di zona omogenea e non soggiacciono
ai relativi parametri; le aree e le strutture assentite con titolo
concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento,
superficie, oggetto e utilità turistico-ricreative esercitate, come
previsto dal relativo titolo, sino alla scadenza dello stesso.
Possono essere assentite variazioni a richiesta del concessionario
solo e limitatamente a quanto previsto dal Codice della navigazione».
L'effetto delle novelle sopra richiamate è duplice.
Sotto un primo profilo, vengono rese permanenti le strutture
precarie e mobili aventi carattere stagionale realizzate sugli
arenili, e che quindi siano state assoggettate, in sede di rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, all'obbligo di smontaggio al
termine di ciascuna stagione balneare e fino all'avvio della stagione
successiva.
Le disposizioni censurate incidono così direttamente sul
contenuto e sulla portata delle autorizzazioni paesaggistiche
rilasciate dalle Autorità preposte alla tutela, estendendo la
valenza di tali titoli a opere non contemplate (manufatti permanenti
invece che stagionali) e quindi non assentite.
Per questa via, le previsioni in esame si pongono in diretto
contrasto con il Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e in particolare con
l'art. 146, che subordina qualsiasi intervento sui beni paesaggistici
all'autorizzazione paesaggistica e che - in diretta attuazione del
principio fondamentale dell'art. 9 della Costituzione - assegna al
predetto titolo la valenza di atto autonomo e presupposto rispetto al
permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento
urbanistico-edilizio.
Sotto altro profilo, le previsioni introdotte dalla legge
regionale censurata hanno una diretta ricaduta sull'efficacia
temporale dell'autorizzazione paesaggistica, uniformandola in ogni
caso a quella della concessione demaniale marittima. Così
disponendo, la Regione incide quindi sulla disciplina dell'efficacia
dell'autorizzazione paesaggistica, contenuta nell'art. 146, comma 4,
del Codice di settore, invadendo manifestamente la potestà
legislativa esclusiva statale.
Per ciò che attiene a questo secondo profilo, occorre tenere
presente che, in base al richiamato comma 4 dell'art. 146 del Codice,
«L'autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto
il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a
nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di
efficacia dell'autorizzazione possono essere conclusi entro e non
oltre l'anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il
termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui
acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la
realizzazione dell'intervento, a meno che il ritardo in ordine al
rilascio e alla conseguente efficacia di quest'ultimo non sia dipeso
da circostanze imputabili all'interessato».
Inoltre, lo «smontaggio e rimontaggio periodico di strutture
stagionali munite di autorizzazione paesaggistica» non richiede alcun
altro titolo autorizzatorio, secondo quanto disposto al punto A.28
dell'allegato A del decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017 n. 31 («Regolamento recante individuazione degli
interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a
procedura autorizzatoria semplificata»). In base alle suddette
disposizioni, una volta rilasciata l'autorizzazione paesaggistica per
le strutture stagionali, queste possono essere smontate e rimontate
annualmente in forza del medesimo titolo, senza necessità di munirsi
ogni volta di una nuova autorizzazione (sempre che, ovviamente,
oggetto di rimontaggio stagionale sia lo stesso identico stabilimento
balneare originario). E ciò per tutto il periodo di efficacia
dell'autorizzazione rilasciata.
Quanto a quest'ultimo aspetto, deve inoltre precisarsi che,
secondo l'interpretazione corrente data dal competente Ministero per
i beni e le attività culturali, una volta che le opere stagionali
siano installate per la prima volta entro il quinquennio di cui
all'art. 146, comma 4, del Codice, il titolo autorizzatorio rimane
efficace per tutta la durata in esso prevista, che potrebbe essere
superiore al quinquennio, se così è stato richiesto
dall'interessato e assentito dall'Amministrazione. ln particolare,
laddove sia stata domandata l'autorizzazione paesaggistica con
riferimento a una concessione demaniale, il titolo può essere
assentito per una durata pari a quella della concessione, che è di
regola di sei anni.
In questo quadro, le disposizioni della legge regionale censurata
intervengono modificando non solo - come detto - la portata del
titolo autorizzatorio, ma anche la sua efficacia temporale, che viene
uniformata senz'altro a quella della concessione demaniale,
indipendentemente dal contenuto del titolo in concreto rilasciato.
Effetto ancora più grave delle previsioni è, poi, quello di
determinare il prolungamento dell'efficacia dell'autorizzazione
paesaggistica quale mera conseguenza automatica della proroga della
concessione demaniale, e ciò in modo indiscriminato e al di fuori di
qualsiasi controllo dell'Autorità preposta alla tutela.
Viene, così, invasa la potestà legislativa esclusiva statale in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, nonchè la potestà dello Stato in
materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale», ai sensi all'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, atteso che tali prestazioni includono
anche la portata e la valenza dell'autorizzazione paesaggistica, che
deve essere necessariamente uniforme sull'intero territorio
nazionale. I suddetti titoli di competenza statale si impongono anche
alla Regione autonoma della Sardegna, alla luce dell'art. 3 dello
Statuto regionale di autonomia.
Le previsioni censurate incidono inoltre sulla possibilità per
l'Autorità giudiziaria penale di reprimere gli abusi paesaggistici
realizzasti mediante l'inottemperanza, anche già avvenuta, alle
prescrizioni di smontaggio delle strutture stagionali contenute nella
autorizzazioni paesaggistiche rilasciate o da rilasciare, nonchè
mediante il mantenimento dei manufatti dopo la scadenza del titolo,
così invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo comma.
lettera l), della Costituzione.
Poichè, infine, la disciplina regionale compromette
significativamente la tutela del paesaggio, è violato anche l'art. 9
della Costituzione.
2) Art. 2, comma 1, della epigrafata legge regionale n. 3/2020,
viola l'art. 117, secondo comma lettere s), m), l) Costituzione,
l'art. 3 dello Statuto regionale (legge costituzionale n. 3/1948),
l'art. 9 della Costituzione, l'art. 146 del codice dei beni culturali
(decreto legislativo n. 42/2004). L'art. 2 modifica la legge
regionale 23 aprile 2015, n. 8 («Norme per la semplificazione e il
riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio»), e in particolare l'art. 43,
dedicato al «Posizionamento delle strutture al servizio della
balneazione».
La lettera a) del comma 1 del predetto art. 2 reca l'inserimento,
dopo il comma 1 dell'art. 43 della legge regionale n. 8 de 2015, di
un comma 1-bis, del seguente tenore: «Il posizionamento delle
strutture di facile rimozione a scopo turistico-ricreativo è ammesso
per l'intero anno solare, al fine di favorire la destagionalizzazione
della stagione turistica a condizione che l'operatore, entro il 31
ottobre di ciascun anno, programmi e comunichi, ai sensi
dell'ordinanza balneare periodica, un minimo di dieci mesi di
operatività sui dodici mesi successivi. L'operatività così
programmata può essere comunque ridotta in relazione alle previsioni
meteoclimatiche. L'efficacia delle autorizzazioni edilizie e
paesaggistiche relative a strutture precarie a scopo turistico
ricreativo, ubicate nella fascia dei trecento metri dalla battigia
marina, ha durata pari a quella della concessione demaniale e, al di
fuori del demanio, fino al perdurare della relativa esigenza».
Anche in questo caso, la previsione è dichiaratamente diretta ad
assicurare la stabilità e la permanenza di opere destinate, in base
alle prescrizioni contenute nell'autorizzazione paesaggistica, a
essere rimosse al termine della stagione balneare, analogamente a
quanto già rilevato in relazione alle disposizioni dell'art. 1,
comma 2, della medesima legge regionale.
La disposizione incide inoltre direttamente sull'efficacia
temporale dell'autorizzazione paesaggistica, uniformandola in ogni
caso a quella della concessione demaniale marittima.
Qualora, poi, si tratti di opere poste «al di fuori del demanio»,
la durata dell'autorizzazione paesaggistica è addirittura
determinata dalla Regione «fino al perdurare della relativa
esigenza», ovvero sine die, anche in questo caso prescindendo in toto
dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè dall'istanza
dell'interessato e dal contenuto del titolo autorizzatorio in
concreto rilasciato.
Così disponendo, la Regione incide direttamente sulla disciplina
dell'autorizzazione paesaggistica, contenuta all'art. 146 del Codice
di settore, invadendo manifestamente la potestà legislativa
esclusiva statale, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), m)
e l), e violando l'art. 3 dello Statuto di autonomia, per le stesse
ragioni già sopra illustrate.
È inoltre ravvisabile, come sopra detto, anche la violazione
dell'art. 9 della Costituzione.
Ugualmente censurabile, sotto i medesimi profili, è la modifica
di cui alla lett. b) dell'articolo in esame, che reca l'abrogazione
del comma 2 dell'art. 43 della legge regionale n. 8 del 2015. La
disposizione abrogata aveva previsto che: «In via transitoria il
permesso di costruire per la realizzazione delle strutture di cui al
comma 1, n.d.r.: strutture a servizio della balneazione in assenza di
PULI non può avere durata superiore a quella della stagione
balneare». L'abrogazione disposta si pone in linea con le altre
novelle introdotte dalla legge regionale n. 3 del 2020, tutte
funzionali ad assicurare la stabilità delle opere precarie e
stagionali, indipendentemente dalle prescrizioni dell'autorizzazione
paesaggistica e dalla durata di quest'ultimo titolo.
Orbene, il complesso delle censurate disposizioni regionali si
pone in aperto contrasto con la norma interposta di cui all'art. 146
del Codice dei beni culturali, stante la immediata diretta incidenza
sull'efficacia dell' autorizzazione paesaggistica di competenza
statale, consentendo la permanenza nel tempo dei manufatti stagionali
e precari soggetti a smontaggio, assicurando al titolo relativo un
derivato ulteriore rispetto a quella originaria (art. 146, comma 4,
codice).
È evidente il «vulnus» arrecato dalla citata normativa regionale
alle prerogative statuali, tenuto conto che le determinazioni
espresse dal Ministero competente in materia sono volte ad evitare
alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto
nell'ambito della funzione statale di tutela del paesaggio che,
notoriamente, è estranea ad ogni forma di attenuazione determinata
dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi.
Secondo quanto da tempo chiarito dalla Corte costituzionale,
l'art. 146 del predetto Codice costituisce infatti «norma di grande
riforma economico-sociale che la Regione autonoma della Sardegna deve
rispettare (sentenza n. 238 del 2013), in quanto adottata nell'ambito
della competenza esclusiva statale della materia "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.» (Corte cost. n. 189 del 2016).
La Corte costituzionale ha ripetutamente chiarito che non è
consentito al legislatore regionale abbassare gli standard di tutela
ambientale, introducendo deroghe agli istituti di protezione che
dettano una disciplina uniforme sul territorio nel cui ambito deve
essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica (Corte cost., 30
marzo 2018 n. 66).
Le disposizioni regionali sopra censurate sono, pertanto,
illegittime per violazione della potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione e dell'art. 3 dello Statuto speciale
della Regione.
Le stesse disposizioni risultano, inoltre, violare la potestà
legislativa statale in materia di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», atteso
che tali prestazioni includono anche la portata e la valenza
dell'autorizzazione paesaggistica, imponendosi anche alle Regioni e
Province autonome (cfr., al riguardo, Corte costituzionale 24 luglio
2012, n. 107, pronunciata nei confronti della Provincia autonoma di
Trento).
È pure ravvisabile l'invasione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento penale, di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, e ciò in
quanto: (i) i manufatti che, alla data di entrata in vigore della
legge regionale, non sono stati smontati, come prescritto
dall'autorizzazione paesaggistica, o per i quali non è stata chiesta
una nuova autorizzazione al termine dell'efficacia della precedente,
vengono ad essere «sanati» per effetto delle disposizioni regionali,
e così sottratti all'accertamento dei reati paesaggistici commessi,
nonchè alla rimessione in pristino, che il giudice penale è tenuto
a ordinare (art. 181, comma 2, del Codice di settore); (ii) per il
futuro, viene a originarsi una differenza tra le fattispecie
sanzionatorie dell'art. 181 del Codice, in quanto, per la sola
Sardegna, sono sottratte all'area dell'illecito penale condotte che
invece vi rientrano in tutto il territorio della Repubblica
(inottemperanza alle prescrizioni dell'autorizzazione paesaggistica e
mantenimento delle opere dopo la scadenza del titolo).
Infine, è ravvisabile la violazione dell'art. 9 della
Costituzione, in quanto la disciplina introdotta mediante la legge
regionale censurata è potenzialmente pregiudizievole per la tutela
del paesaggio, che ha valenza di interesse costituzionale primario e
assoluto (v. Corte costituzionale n. 367 del 2007).

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 1, comma 2, 2 comma 7, della
legge della Regione Sardegna n. 3/2020 siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione del deliberato consiliare in data 20
aprile 2020.
Con l'originale del ricorso ex art 127 Cost. si depositeranno:
!) estratto della delibera consiliare in data 20 aprile 2020
e legge regionale impugnata.

Roma, 22 aprile 2020

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Figliolia