1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 305 SENTENZA 10 - 17 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Acque di balneazione - Attuazione di direttiva C.E.E. - Pretesa invasione di competenze provinciali - Non fondatezza. (D.P.R. 8 giugno 1982, n. 470, in toto, e artt. 3, 4, 5, 6 e 9, e allegati: nn. 1 e 2). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, nn. 6 e 24; 9, nn. 9 e 10; 16 e 107) (Cost., art. 76) (088C0414) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del d.P.R. 8 giugno 1982,
n. 470, recante: "Attuazione della direttiva CEE n. 76/160 relativa
alla qualità delle acque di balneazione", promossi con ricorsi dei
Presidenti delle Giunte provinciali di Trento e Bolzano, notificati
il 19 agosto 1982, depositati in cancelleria il 26 agosto successivo
ed iscritti ai nn. 35 e 36 del registro ricorsi 1982;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province Autonome di Trento e
Bolzano e l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 19 agosto 1982, la Provincia autonoma di
Trento ha proposto in via principale questione di legittimità
costituzionale del d.P.R. 8 giugno 1982, n. 470, nel suo complesso,
ed in particolare degli artt. 3, 4, 5, 6 e 9 e degli allegati 1 e 2
dello stesso, per violazione degli artt. 8, nn. 6 e 24, 9, nn. 9 e
10, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione, nonchè
dell'art. 76 Cost.
Il decreto impugnato, emanato in base alla delega conferita dalla
legge 9 febbraio 1982, n. 42, detta norme volte ad attuare la
direttiva CEE n. 76/160 dell'8 dicembre 1975, in materia di qualità
delle acque di balneazione.
Secondo la provincia ricorrente il decreto nel suo complesso, ed
in particolare le disposizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 6 e 9 dello
stesso, sarebbero lesivi della competenza legislativa ed
amministrativa concorrente della provincia in materia di
"utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a
scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello Statuto e art. 1 del d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione dello Statuto in
materia di urbanistica ed opere pubbliche).
Inoltre, per quel che concerne il demanio idrico passato in
proprietà alla provincia (art. 68 dello Statuto, e art. 8, lett. e),
del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115), il decreto impugnato
interferisce con la competenza legislativa ed amministrativa primaria
delle Province (art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).
Inoltre, il decreto impugnato sarebbe illegittimo in quanto la
normativa sulle acque di balneazione, essendo finalizzata alla
prevenzione delle malattie dei bagnanti, incide nella materia della
sanità, attribuita alla competenza concorrente della provincia (art.
9, n. 10, dello Statuto e art. 8 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
che assegna alla provincia la competenza legislativa in ordine alla
"profilassi delle malattie infettive e diffusive per le quali è
imposta la vaccinazione obbligatoria").
Infine, il decreto impugnato, in quanto disciplina adempimenti
volti a prevenire, indipendentemente da motivazioni
igienico-sanitarie, l'inquinamento delle acque, incide nella materia
"tutela del paesaggio", attribuita alla Provincia dall'art. 8, n. 6,
dello Statuto.
La Provincia ricorrente osserva ancora che il decreto delegato che
pure, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge di delega 9
febbraio 1982, n. 42, avrebbe dovuto mantenere ferme le competenze
attribuite alle regioni a Statuto speciale e alle Province autonome -
viola le dette competenze in quanto:
a) prescrive indici di qualità più severi di quelli previsti
dalle direttive;
b) detta norme tecniche non previste dalla direttiva CEE da
attuare;
c) prevede per la formazione del giudizio di idoneità alla
balneazione modalità difformi da quelle stabilite dalla direttiva
CEE da attuare;
d) prevede un riparto di funzioni amministrative tra i vari
enti territoriali non disciplinato dalla direttiva CEE e lesivo della
competenza provinciale.
Nè i suddetti profili di illegittimità possono essere esclusi,
ad avviso della Provincia ricorrente, per il fatto che il decreto
delegato attua una direttiva comunitaria, in quanto esso comprime
l'autonomia provinciale in misura superiore a quella necessaria per
adempiere agli obblighi derivanti allo Stato dalla medesima.
In particolare, gli artt. 3 e 5 attribuiscono allo Stato e ai
Comuni funzioni che competono alla provincia autonoma, mentre gli
artt. 4 e 9 elencano i compiti delle Province autonome in materia,
escludendone alcuni di grande rilievo, il tutto senza che misure di
tale genere siano richieste dalla direttiva comunitaria e senza che
venga previsto, come normalmente avviene, il potere sostitutivo dello
Stato per il caso di persistente inattività della Provincia.
Ed ancora, il d.P.R. impugnato contiene due allegati. Il primo
impone per le Province autonome limiti assai più gravosi di quelli
previsti dal corrispondente allegato alla direttiva, mentre il
secondo detta norme tecniche dettagliatissime, di competenza delle
Province, al di fuori di ogni rapporto con la direttiva attuata.
L'art. 6 del decreto impugnato, poi, detta una disciplina
differenziata per la formulazione del giudizio d'idoneità alla
balneazione rispetto a quella posta dalla direttiva.
Nè, a giudizio della Provincia ricorrente, le prescrizioni
aggiuntive possono valere come legislazione di princi'pio, sia
perchè i dati tecnici non si prestano ad esprimere alcun princi'pio,
sia perchè gran parte delle materie interessate dalle prescrizioni
aggiuntive rientrano nella competenza esclusiva.
La Provincia ricorrente, infine, prospetta un profilo di
illegittimità costituzionale in riferimento all'art. 76 Cost., in
quanto la legge di delega prevedeva l'attuazione delle direttive nel
rispetto delle competenze attribuite alle regioni a statuto speciale
e alle Province autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi
ordinamenti statutari.
2. - Identiche censure sono state rivolte al d.P.R. 8 giugno 1982,
n. 470, ed in particolare agli artt. 3, 4, 5, 6 e 8, ed agli allegati
1 e 2 dello stesso, dalla Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso
notificato il 19 agosto 1982.
3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate.
L'Avvocatura osserva in primo luogo che i ricorsi delle Province
autonome muovono da una inesatta identificazione delle materie alle
quali è riferibile la disciplina delle acque di balneazione.
La disciplina posta dal decreto impugnato ha infatti per oggetto i
requisiti chimici, fisici e microbiologici delle acque di
balneazione, che sono quelle dove la balneazione è espressamente
autorizzata, ovvero non vietata. Le norme del decreto non
interferiscono, pertanto, con la potestà legislativa o
amministrativa in virtù delle quali la balneazione può essere
regolamentata, in relazione ad interessi pubblici ricadenti in
materie altrimenti rimesse alla competenza regionale o provinciale
(quali quelle previste dagli artt. 8, nn. 6 e 24, e 9, n. 9, dello
Statuto).
L'unica competenza, di tipo concorrente, che viene interessata dal
decreto impugnato è qiella in materia di sanità (art. 9, n. 10,
dello Statuto), giacchè le forme di controllo sulle condizioni
dlel'ambiente hanno di mira la tutela dalla salute umana.
In relazione alle censure mosse dalle ricorrenti a specifiche
disposizioni del d.P.R. n. 470 del 1982, l'Avvocatura ne contesta la
fondatezza per le seguenti ragioni:
a) i parametri fissati dall'allegato 1, anche dove si
discostano da quelli indicati nell'allegato alla direttiva CEE,
rientrano pur sempre nei limiti previsti da quest'ultimo allegato,
che sono assunti dagli Stati membri come valori-guida da rispettare;
le prescrizioni del decreto impugnato attengono, quindi, alla
valutazione, necessariamente unitaria, dell'adempimento degli impegni
assunti in sede comunitaria; d'altronde, la delimitazione con atto
legislativo degli indici di qualità delle acque di balneazione
rappresenta l'espressione di un princi'pio idoneo a vincolare
l'autonomia legislativa concorrente delle Province, che trova un
proprio fondamento alle disposizioni degli artt. 2, n. 5, e 4 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (esigenza di assicurare condizioni a
garanzia della salute uniformi per tutto il territorio nazionale).
b) Le norme tecniche poste dall'allegato 2 attuano la direttiva
in punto di "Metodo di analisi e di ispezione", e comunque si tratta
di disposizioni strumentali alla uniforme individuazione di parametri
per la qualità delle acque di balneazione.
c) La determinazione delle funzioni attribuite allo Stato, alle
Regioni e Province autonome e ai Comuni (artt. 4, 5 e 6), non viola
la competenza delle Province ricorrenti, in quanto le competenze
attribuite alle Regioni e Province autonome (art. 4) coprono tutto il
complesso delle funzioni deliberative inerenti alle materie oggetto
della direttiva, mentre quelle attribuite allo Stato (art. 5) si
giustificano, al pari di quelle contenute nelle tabelle 1 e 2
allegate al d.P.R. impugnato, in funzione delle esigenze di
assicurare uniformità delle condizioni balneari in tutto il
territorio nazionale (lett. b e c dell'art. 5) e in funzione di
esigenze strettamente inerenti all'osservanza degli obblighi
internazionali nascenti dalla direttiva (lett. e dell'art. 5 in
riferimento all'art. 4, paragrafi 1, e 13 delle direttive).
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato il
d.P.R. 8 giugno 1982, n. 470 (Attuazione della direttiva CEE n.
76/160 relativa alla qualità delle acque di balneazione), nel suo
complesso e, specificamente, gli artt. 3, 5, 6 e 9 dello stesso
decreto, nonchè gli allegati n. 1 e n. 2 al medesimo, per violazione
degli artt. 8, nn. 6 e 24, 9, nn. 9 e 10, 16 e 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e
relative norme di attuazione, nonchè dell'art. 76 Cost.
I due giudizi, per l'identità della normativa impugnata e dei
parametri invocati, vanno riuniti e definiti con unica decisione.
2. - Il d.P.R. n. 470 del 1982, emanato sulla base della legge di
delega 9 febbraio 1982, n. 42, al fine di dare attuazione alla
direttiva CEE n. 76/160 relativa alla qualità delle acque di
balneazione, ha per oggetto i requisiti chimici, fisici e
microbiologici delle acque nelle quali sia autorizzata la balneazione
(artt. 1 e 2); reca disposizioni sulle modalità di effettuazione del
giudizio di idoneità delle acque alla balneazione e sui parametri
alla stregua dei quali esso va condotto (artt. 6, 7, 8, 9 e 11);
provvede al riparto delle competenze in materia tra Stato, Regioni e
Comuni (artt. 3, 4 e 5).
L'allegato n. 1 al decreto stabilisce i requisiti di qualità
delle acque di balneazione, indicando i parametri (sostanze
inquinanti presenti nell'acqua; qualità dell'acqua), i valori limite
degli stessi; la frequenza dei prelievi dei campioni da analizzare ed
i metodi di analisi e di ispezione.
L'allegato n. 2 detta le norme tecniche per l'effettuazione dei
prelievi dei campioni e la ricerca delle sostanze elencate
nell'allegato precedente.
3. - La normativa impugnata riguarda la regolamentazione dell'uso
balneare delle acque, sotto l'aspetto igienicosanitario, e cioè in
vista di esigenze attinenti alla tutela della salute dei bagnanti,
sul presupposto della già avvenuta destinazione, alla stregua delle
vigenti regole di competenza, delle acque alla suindicata
utilizzazione, sicchè non v'è interferenza nella competenza in tema
di "utilizzazione delle acque" di cui all'art. 9, n. 9, dello
Statuto. D'altra parte la normativa di cui si tratta non riguarda
attività inerenti alla costruzione di opere, sicchè non v'è
interferenza nelle competenze in tema di "tutela del paesaggio" e di
"opere idrauliche" di cui all'art. 8, nn. 6 e 24, dello Statuto. Nè
riguarda interventi di difesa delle acque dall'inquinamento al di
fuori delle specifiche esigenze della balneazione, sicchè non v'è
interferenza nella competenza di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 381 del
1974, recante norme di attuazione dello Statuto in materia di
urbanistica e opere pubbliche.
4. - L'indagine deve pertanto restringersi alla valutazione della
sussistenza, o no, della dedotta invasività del d.P.R. n. 470 del
1982, attuativo della direttiva CEE n.76/160, nei confronti della
competenza concorrente delle Province ricorrenti in materia di
"igiene e sanita'" (art. 9, n. 10, dello Statuto), considerando che
detta competenza, in quanto non primaria, subisce non soltanto il
limite del rispetto degli obblighi internazionali dello Stato
(assunti mediante l'adesione al trattato istitutivo della CEE), ma
anche quello dei princi'pi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Al riguardo le censure delle Province appaiono infondate.
Legittimamente la normativa impugnata stabilisce i parametri di
qualità delle acque di balneazione, e altrettanto legittimamente si
discosta, là dove si discosta, dai requisiti minimi positivi (o
massimi negativi) imposti dalla direttiva CEE.
La normativa in esame, nel fissare i requisiti di qualità delle
acque di balneazione, attua non soltanto la direttiva CEE, ma anche
il princi'pio fissato, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.,
dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
servizio sanitario. Tale princi'pio ha per oggetto l'uniformità di
condizioni e garanzie di salute nell'intero territorio della
Repubblica, e prevede, a tal fine, l'emanazione, mediante legge dello
Stato, di norme di coordinamento dirette ad assicurare condizioni e
garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale, ed
inoltre l'emanazione, mediante decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, di misure di coordinamento volte a fissare ed a
rivedere periodicamente i limiti di tollerabilità relativi alla
concentrazione di fattori inquinanti e alla esposizione ai medesimi.
Il decreto impugnato costituisce, per un verso, normativa di
attuazione di obblighi comunitari e, per altro verso, atto di
coordinamento mediante legge in materia d'igiene e sanità; ed anzi,
sotto questo secondo profilo, realizza una ulteriore garanzia
rispetto a quella richiesta dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,
in ragione dello strumento adottato (la legge in luogo dell'atto
amministrativo).
Infondatamente, pertanto, le Province ritengono invasa la propria
competenza concorrente in tema di "igiene e sanita'" che, al
contrario, la normativa impugnata limita legittimamente.
D'altra parte, i parametri stabiliti, là dove si discostano da
quelli indicati nella colonna I dell'allegato alla direttiva come
imperativi, rientrano comunque nei margini di cui alla colonna G
dello stesso allegato, indicati come valori guida, sicchè la scelta
del legislatore delegato di attenersi a questi ultimi appare pur
sempre come attuativa degli impegni assunti in sede comunitaria dallo
Stato, alla stregua di valutazioni necessariamente unitarie (v.
ancora l'art. 4 della legge n. 833 del 1978).
Quanto all'emanazione di norme tecniche (di prelievo e di
ricerca), essa, oltre ad attuare la direttiva in punto di "metodo di
analisi e di ispezione" (ultima colonna dell'allegato alla
direttiva), si pone indubbiamente in stretta correlazione con il più
volte richiamato princi'pio risultante dall'art. 4 della legge n. 833
del 1978. È infatti palese che l'uniformità di condizioni di
salubrità delle acque di balneazione nel territorio nazionale esige
altrettanta uniformità nelle procedure tecniche di rilevazione e di
analisi.
Infine, l'attribuzione di funzioni alle Province autonome
racchiusa nella normativa impugnata, lungi dall'essere riduttiva,
copre il complesso delle funzioni deliberative inerenti alla materia
(art. 4), mentre ai Comuni sono conferite soltanto funzioni esecutive
(art. 6) ed allo Stato (art. 3) attribuzioni connesse alla attuazione
- necessariamente unitaria - dei princi'pi sopra indicati
(aggiornamento delle tabelle e delle norme tecniche; potere di deroga
ai valori fissati in tabella), nonchè funzioni di indirizzo e
coordinamento rese indispensabili da esigenze inerenti all'osservanza
della direttiva comunitaria (impegno degli Stati membri di adoperarsi
perchè nel decennio la qualità delle acque di balneazione sia resa
conforme ai valori-limite stabiliti nell'allegato; obbligo di
relazioni periodiche alla Commissione sulle caratteristiche delle
acque di balneazione, cui sono connessi gli obblighi di informazione
posti dall'art. 4, commi primo, lett. a, secondo e terzo del decreto
impugnato a carico delle Regioni e delle Province autonome nei
confronti del Ministero della sanita').
5. - Del pari insussistente appare la dedotta violazione dell'art.
76 Cost., dal momento che il decreto delegato, per quanto
precedentemente si è osservato, non ha disatteso il princi'pio del
rispetto delle competenze delle Province autonome.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale del d.P.R. 8 giugno 1982, n. 470
(Attuazione della direttiva CEE n. 76/160 relativa alla qualità
delle acque di balneazione), nel suo complesso, e degli artt. 3, 4,
5, 6 e 9 dello stesso decreto e degli allegati n. 1 e n. 2,
sollevate dalle Province autonome di Trento e Bolzano con i ricorsi
indicati in epigrafe, per violazione degli artt. 8, nn. 6 e 24, 9,
nn. 9 e 10, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative
norme di attuazione, nonchè dell'art. 76 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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