1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 98 SENTENZA 2 - 11 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Delegazione legislativa - Sindacabilita' - Criteri. - Costituzione, art. 76. Procedimento civile - Impugnazioni - Previsione ad opera del d.lgs. n. 40 del 2006 dell'appellabilita' delle sentenze rese nei giudizi di opposizione ad ordinanza ingiunzione applicativa di sanzione amministrativa - Denunciato eccesso di delega, per estraneita' all'oggetto della delega conferita al Governo con la legge n. 80 del 2005 - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 26, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma; legge 14 maggio 2005, n. 80, art. 1. (008C0285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 26, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 40 (Modifiche
al codice di procedura civile in materia di processo di cassazione in
funzione nomofilattica e di arbitrato, a norma dell'articolo 1, comma
2, della legge 14 maggio 2005, n. 80), promossi con ordinanze dell'8
marzo 2007 dalla Corte d'appello di Brescia nel procedimento civile
vertente tra Savio Domenico e la Provincia di Brescia e del 16
novembre 2006 dal Tribunale di Reggio Emilia nel procedimento civile
vertente tra il Comune di Reggio Emilia e Tedone Michele ed altra,
iscritte ai nn. 571 e 748 del registro ordinanze 2007 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 34 e 44, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 12 marzo 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Reggio Emilia (r.o. n. 748 del
2007) e la Corte d'appello di Brescia (r.o. n. 571 del 2007), con
ordinanze del 16 novembre 2006 e dell'8 marzo 2007, hanno sollevato,
in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione
(la seconda ordinanza soltanto con riguardo al primo di detti
parametri) ed in relazione all'art. 1 della legge 14 maggio 2005,
n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14
marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano
di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe
al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia
di processo di cassazione e di arbitrato nonchè per la riforma
organica della disciplina delle procedure concorsuali), questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 40 (Modifiche al codice di
procedura civile in materia di processo di cassazione in funzione
nomofilattica e di arbitrato, a norma dell'articolo 1, comma 2, della
legge 14 maggio 2005, n. 80), che ha abrogato l'ultimo comma
dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), rendendo appellabile la sentenza che decide
l'opposizione avverso il provvedimento che irroga una sanzione
amministrativa, prima soltanto ricorribile per cassazione.
2. - Il Tribunale di Reggio Emilia premette che il giudizio
principale ha ad oggetto l'appello avverso una sentenza emessa dal
Giudice di pace di detta città, che ha deciso l'opposizione ad
un'ordinanza-ingiunzione, di irrogazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria.
Il rimettente espone che la norma censurata, applicabile nel
giudizio principale ratione temporis, ha abrogato l'ultimo comma
dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981, rendendo in tal modo
impugnabile con l'appello la sentenza che decide l'opposizione
all'ordinanza-ingiunzione, di irrogazione di una sanzione
amministrativa.
A suo avviso, la norma violerebbe gli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 1, commi 2 e 3, della legge n. 80 del
2005, in quanto la delega oggetto di quest'ultima disposizione
concerneva esclusivamente l'introduzione di modificazioni al codice
di procedura civile ed al processo di cassazione, non all'art. 23
della legge n. 689 del 1981.
Inoltre, il citato art. 1, comma 3, lettera a), aveva conferito al
Governo il potere di modificare il processo di legittimità e di
prevedere «la non ricorribilità immediata delle sentenze che
decidono di questioni insorte senza definire il giudizio», ipotesi
differente da quella disciplinata dalla norma censurata.
2.1. - L'ordinanza di rimessione della Corte d'appello di Brescia
espone che nel giudizio principale è stata impugnata una sentenza
del Tribunale di Brescia, avente ad oggetto l'opposizione ad
un'ordinanza-ingiunzione, di irrogazione di una sanzione
amministrativa.
Secondo il giudice a quo, l'appello è ammissibile proprio in
virtù della norma censurata che, tuttavia, si porrebbe in contrasto
con l'art. 76 Cost., in quanto la delega dell'art. 1, commi 2 e 3,
della legge n. 80 del 2005 non avrebbe permesso di modificare la
disciplina del regime di impugnazione delle sentenze rese all'esito
del giudizio di cui all'art. 23 della legge n. 689 del 1981.
A suo avviso, la previsione di una nuova fase di merito non
sarebbe neppure strumentale rispetto all'obiettivo della
legge-delega, di garantire l'efficienza della funzione nomofilattica.
Le sentenze in esame sono, infatti, pronunciate all'esito di un
giudizio di carattere "demolitorio", deciderebbero della legittimità
di un provvedimento amministrativo e della sussistenza di un illecito
ed avrebbero un contenuto tipico, tale da definire il giudizio.
Secondo il giudice a quo, la previsione dell'appellabilità di
dette sentenze realizzerebbe una irragionevole duplicazione della
prima fase di merito, quindi l'assenza nella legge-delega
dell'espresso riferimento alle medesime sarebbe stata giustificata
dall'esigenza di salvaguardare «una logica di sistema». Inoltre,
l'art. 1, comma 4, della legge n. 80 del 2005, disponendo che il
legislatore delegato avrebbe potuto «revisionare la formulazione
letterale [...] delle altre norme processuali civili vigenti non
direttamente investite dai principi di delega», neanche
legittimerebbe la norma censurata.
L'art. 26 del d.lgs. n. 40 del 2006 non sarebbe, infine, in
armonia con le altre disposizioni contenute in questo atto normativo,
concernenti il processo di legittimità e dirette a realizzare
modifiche che neppure indirettamente investono una norma la quale,
per le sentenze in esame, prevedeva una forma esclusiva di controllo
di legalità, mediante una eccezione rispetto al principio stabilito
dall'art. 339, primo comma, del codice di procedura civile, coerente
con la specificità della materia e con la natura dell'accertamento
oggetto del relativo giudizio. Pertanto, l'eventuale ambiguità della
lettera dell'art. 1, comma 4, della legge n. 80 del 2005, poichè ai
sensi dell'art. 76 Cost. la delega deve avere oggetto definito, non
potrebbe comunque fondare una norma di contenuto non pertinente con
la «materia delegata».
3. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con separati atti, di contenuto
sostanzialmente coincidente, che la questione sia dichiarata non
fondata.
Secondo la difesa erariale, la norma censurata sarebbe coerente
con i principi generali della legge-delega, in quanto diretta a
rafforzare la funzione nomofilattica. L'attribuzione al giudice di
pace di larga parte dei giudizi in materia di sanzioni amministrative
aveva, infatti, comportato un incremento del numero dei ricorsi per
cassazione, mirando le parti ad ottenere un sindacato indiretto sul
merito della controversia, in contrasto con la funzione nomofilattica
e con l'effetto di gravare la Corte suprema di cassazione di un
numero di giudizi tale da pregiudicare l'efficiente svolgimento di
detta funzione.
Questo obiettivo dovrebbe essere apprezzato anche alla luce
dell'art. 1, comma 2, della legge-delega il quale, stabilendo che il
Governo, con il decreto delegato, avrebbe dovuto provvedere «a
realizzare il necessario coordinamento con le altre disposizioni
vigenti», renderebbe chiara l'esigenza di evitare il persistere di
situazioni pregiudizievoli al corretto svolgimento della funzione
nomofilattica, che ha reso imprescindibile la modifica realizzata
dalla norma censurata.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Reggio
Emilia e dalla Corte d'appello di Brescia investono l'art. 26, comma
1, lettera b), del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 40
(Modifiche al codice di procedura civile in materia di processo di
cassazione in funzione nomofilattica e di arbitrato, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 maggio 2005, n. 80), che ha
abrogato l'ultimo comma dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale), rendendo appellabile la
sentenza che decide l'opposizione avverso il provvedimento che irroga
una sanzione amministrativa, prima soltanto ricorribile per
cassazione.
Secondo entrambi i rimettenti, la norma censurata, prevedendo la
proponibilità dell'appello avverso sentenze prima impugnabili
soltanto con ricorso per cassazione, violerebbe l'art. 76 della
Cosituzione, nonchè, ad avviso del Tribunale ordinario di Reggio
Emilia, l'art. 77, primo comma, Cost., in quanto la delega oggetto
dell'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante
disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica
del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e
di arbitrato nonchè per la riforma organica della disciplina delle
procedure concorsuali), concerneva esclusivamente l'introduzione di
modificazioni al codice di procedura civile ed al processo di
cassazione, non all'art. 23 della legge n. 689 del 1981.
Il primo dei due giudici a quibus deduce, inoltre, che neanche
l'art. 1, comma 3, lettera a), della legge n. 80 del 2005,
attribuendo al legislatore delegato il potere di stabilire la «non
ricorribilità immediata delle sentenze che decidono di questioni
insorte senza definire il giudizio», legittimerebbe la modifica della
disciplina dell'impugnazione delle sentenze oggetto del citato art.
23.
Secondo la Corte d'appello di Brescia, la previsione di una nuova
fase di merito neppure sarebbe strumentale rispetto all'obiettivo
della legge-delega, di garantire l'efficienza della funzione
nomofilattica.
Le sentenze oggetto del citato art. 23 sarebbero, infatti,
pronunciate all'esito di un giudizio di carattere "demolitorio",
deciderebbero della legittimità di un provvedimento amministrativo e
della sussistenza di un illecito ed avrebbero un contenuto tipico,
tale da definire il giudizio. La mancanza nella legge-delega di un
espresso riferimento a dette pronunce sarebbe stata giustificata
dall'esigenza di garantire «una logica di sistema», in coerenza con
la specificità della materia e con la natura dell'accertamento
oggetto del relativo giudizio che, in passato, avevano appunto
indotto ad escluderne l'appellabilità. Pertanto, l'eventuale
ambiguità della lettera dell'art. 1, comma 4, della legge n. 80 del
2005 e l'attribuzione al legislatore delegato del potere di
«revisionare la formulazione letterale [...] delle altre norme
processuali civili vigenti non direttamente investite dai principi di
delega» neanche costituirebbero idonea base giuridica di una norma di
contenuto non pertinente con la «materia delegata».
2. - I giudizi, avendo ad oggetto la stessa norma, censurata in
riferimento a parametri costituzionali in parte coincidenti, sotto
profili e con argomentazioni sostanzialmente analoghe, devono essere
riuniti e decisi con un'unica sentenza.
3. - Le questioni non sono fondate.
3.1. - Il controllo della conformità della norma delegata alla
norma delegante, secondo la giurisprudenza di questa Corte, richiede
un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli:
l'uno, relativo alla norma che determina l'oggetto, i principi e i
criteri direttivi della delega; l'altro, relativo alla norma
delegata, da interpretare nel significato compatibile con questi
ultimi (tra le più recenti, sentenze n. 340, n. 170 e n. 50 del
2007).
Relativamente al primo di essi, va ribadito che il contenuto della
delega deve essere identificato tenendo conto del complessivo
contesto normativo nel quale si inseriscono la legge-delega ed i
relativi principi e criteri direttivi, nonchè delle finalità che la
ispirano, verificando, nel silenzio del legislatore delegante sullo
specifico tema, che le scelte del legislatore delegato non siano in
contrasto con gli indirizzi generali della medesima (sentenze n. 341
del 2007; n. 426 del 2006; n. 285 del 2006).
I principi posti dal legislatore delegante costituiscono poi non
solo base e limite delle norme delegate, ma anche strumenti per
l'interpretazione della loro portata; e tali disposizioni devono
essere lette, fintanto che sia possibile, nel significato compatibile
con detti principi (sentenza n. 96 del 2001), i quali, a loro volta,
vanno interpretati alla luce della ratio della legge delega (sentenze
n. 413 del 2002; n. 307 del 2002; n. 290 del 2001). Peraltro, come
questa Corte ha anche affermato, la varietà delle materie riguardo
alle quali si può ricorrere alla delega legislativa comporta che
neppure è possibile enucleare una nozione rigida valevole per tutte
le ipotesi di "principi e criteri direttivi", quindi «il Parlamento,
approvando una legge di delegazione, non è certo tenuto a rispettare
regole metodologicamente rigorose» (sentenze n. 340 del 2007; n. 250
del 1991).
Relativamente al secondo dei suindicati processi ermeneutici, va
confermato l'orientamento di questa Corte, secondo il quale la delega
legislativa non esclude ogni discrezionalità del legislatore
delegato, che può essere più o meno ampia, in relazione al grado di
specificità dei criteri fissati nella legge delega (ordinanze n. 213
del 2005; n. 490 del 2000). Pertanto, per valutare se il legislatore
abbia ecceduto tali - più o meno ampi - margini di discrezionalità,
occorre individuare la ratio della delega, per verificare se la norma
delegata sia con questa coerente (sentenze n. 199 del 2003; n. 503
del 2003). L'art. 76 Cost. non osta, infatti, all'emanazione di norme
che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso, un
completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante,
poichè deve escludersi che la funzione del legislatore delegato sia
limitata ad una mera scansione linguistica delle previsioni stabilite
dal primo; dunque, nell'attuazione della delega è possibile valutare
le situazioni giuridiche da regolamentare ed effettuare le
conseguenti scelte, nella fisiologica attività di riempimento che
lega i due livelli normativi (sentenze n. 163 del 2000; n. 198 del
1998; ordinanza n. 213 del 2005).
3.2. - Posti siffatti principi, occorre osservare che la delega
dell'art. 1 della legge n. 80 del 2005 ha avuto ad oggetto
l'emanazione di un decreto legislativo «recante modificazioni al
codice di procedura civile», con il quale il Governo avrebbe dovuto
provvedere anche a «realizzare il necessario coordinamento con le
altre disposizioni vigenti» (comma 2), nell'osservanza, tra gli
altri, dei seguenti principi e criteri direttivi: «disciplinare il
processo di cassazione in funzione nomofilattica» (comma 3, lettera
a); «revisionare la formulazione letterale e la collocazione degli
articoli del vigente codice e delle altre norme processuali civili
vigenti non direttamente investiti dai principi di delega» (comma 4).
La corretta interpretazione di dette norme deve tenere conto del
complessivo contesto esistente alla data della loro emanazione,
caratterizzato, tra l'altro, dalla presentazione, nella stessa
legislatura, di un disegno di legge (n. 4578/C, presentato il 19
dicembre 2003), che aveva quale obiettivo espresso quello di
«recuperare la dimensione nomofilattica» della Corte suprema di
cassazione, «schiacciata da un carico di ricorsi eccessivo», la cui
rivitalizzazione richiedeva appunto una riduzione del novero delle
sentenze non appellabili, quindi immediatamente ricorribili per
cassazione.
La configurazione dell'appello come «filtro» al ricorso per
cassazione, l'esigenza e l'auspicio della sua introduzione,
costituivano, peraltro, alla data di approvazione della legge delega,
un obiettivo largamente condiviso, al punto che, all'esito di un
dibattito ultradecennale sulla Corte suprema di cassazione,
l'espressione «disciplina del processo in funzione nomofilattica»,
nell'accezione comune ed in quella tecnico-giuridica, ha finito con
l'assumere il significato anche di rafforzamento di detta funzione.
Di questo contesto, dà conto anche la Relazione ministeriale allo
schema di decreto-delegato, correttamente esplicitando sul punto che
«il recupero e la valorizzazione della funzione nomofilattica della
Corte - che costituisce il principio orientatore della delega - [...]
non può non passare attraverso una razionalizzazione delle attività
della Corte e delle ipotesi di intervento della stessa attualmente
contemplate dall'ordinamento», e cioè anche attraverso un riduzione
dei casi di inappellabilità delle sentenze, «al fine di evitare che
il giudizio di diritto, e dunque l'esercizio della funzione
nomofilattica, vengano inquinati da impropri elementi di fatto,
riversati sulla Corte proprio a causa dell'assenza del filtro
intermedio».
Lo scopo di disciplinare il processo di legittimità in funzione
nomofilattica, alla luce del significato assunto da tale espressione,
di rafforzamento di detta funzione, costituisce pertanto una
direttiva ermeneutica che deve presiedere all'interpretazione del
contenuto della delega e che rende chiara la facoltà del legislatore
delegato di ridurre i casi di immediata ricorribilità per cassazione
delle sentenze, mediante l'introduzione dell'appello quale «filtro».
Alla luce di questa direttiva, la norma che ha attribuito al
legislatore delegato il potere di «revisionare la formulazione
letterale [...] delle altre norme processuali civili vigenti non
direttamente investite dai principi di delega» (art. 1, comma 4,
della legge n. 80 del 2005) neppure può essere riferita soltanto ad
interventi di mero carattere lessicale e sintattico, risultando
invece espressiva della facoltà di introdurre modifiche anche a
norme non collocate nel codice di rito civile se, come è accaduto
per la disposizione censurata, siano coerenti con la finalità della
legge-delega.
Le considerazioni che, secondo la consolidata giurisprudenza della
Corte suprema di cassazione, il giudizio di opposizione a sanzione
amministrativa è strutturato come giudizio di accertamento sul
fondamento della pretesa sanzionatoria; che il sindacato svolto in
sede di legittimità, in relazione ai soli vizi denunciabili con il
ricorso per cassazione, è più limitato, comunque diverso, rispetto
a quello possibile al giudice del merito nella fase di gravame; e che
l'ordinamento prevedeva già casi di impugnabilità con l'appello
delle sentenze che decidono un'opposizione a sanzione amministrativa
(in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie, ai sensi
dell'art. 35 della legge n. 689 del 1981), rendono infine palese
l'impossibilità di invocare una asserita «logica di sistema» a
conforto di una interpretazione restrittiva della legge-delega.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 2 febbraio
2006, n. 40 (Modifiche al codice di procedura civile in materia di
processo di cassazione in funzione nomofilattica e di arbitrato, a
norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 maggio 2005, n. 80),
sollevate, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della
Costituzione ed in relazione all'art. 1 della legge 14 maggio 2005,
n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 14
marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano
di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe
al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia
di processo di cassazione e di arbitrato nonchè per la riforma
organica della disciplina delle procedure concorsuali), dal Tribunale
ordinario di Reggio Emilia e dalla Corte d'appello di Brescia, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola