1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 5-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 586 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 marzo 1994
N. 586 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1994 e 29 marzo 1994 dal tribunale amministrativo per la Campania sul ricorso proposto da Affuso Emanuele contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed altro Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' - Divieto di trasformazioni urbanistiche ed edilizie, a causa di vincoli paesaggistici, fino alla effettiva adozione dei piani regionali o dell'autorita' ministeriale - Mancata previsione della durata del vincolo non oltre il termine di cinque anni, stabilito per l'applicazione del divieto di inedificabilita', dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovveno non oltre il termine del 31 dicembre 1986, sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.l. n. 312/1985 - Incidenza sul diritto di proprieta', nonche' sui principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.L. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1-quinquies, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431). (Cost., artt. 3, 42 e 97). (094C1088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 5-10-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visto il ricorso n. 7317/1991 reg. gen. (n. 1746 reg. sezione
prima) proposto da Affuso Emanuele, rappresentato e difeso dall'avv.
Vincenzo Paolo Galati, presso lo stesso elettivamente domiciliato in
Napoli alla piazza Garibaldi n. 26, contro il Ministero per i beni
culturali e ambientali, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato di
Napoli, domiciliataria ope legis, il comune di Torre del Greco, in
persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Matteo Aurilia, Antonino Salvini ed Elio Benevento,
domiciliato in Napoli presso la segreteria del t.a.r., per
l'annullamento del provvedimento ministeriale in data 9 maggio 1991,
con il quale è stato annullato il decreto sindacale n. 230 del 7
settembre 1988 (recte: 1989) concernente l'autorizzazione per la
costruzione di quattro palazzine bifamiliari nel comune di Torre del
Greco e dell'atto prot. n. 62066 del 16 settembre 1991 con il quale
il sindaco di Torre del Greco ha negato il rilascio della concessione
edilizia;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le produzioni delle parti, depositate in data 28 ottobre
1992 e 11 febbraio 1994 dal ricorrente in data 18 novembre 1992 dal
comune resistente;
Visti gli atti tutti di causa;
Alla pubblica udienza del 23 febbraio 1994, relatore il cons.
Donadono, uditi gli avvocati V. Galati, Mangogna e Aurilia;
F A T T O
Con decreto del 9 maggio 1991, il Ministero per i beni culturali e
ambientali ha annullato il nulla-osta ambientale rilasciato dal
sindaco di Torre del Greco con decreto n. 230 del 7 settembre 1989,
in favore del sig. Emanuele Affuso, per la costruzione in zona
vincolata di quattro palazzine bifamiliari.
In particolare, l'autorità ministeriale ha rilevato che il
suddetto intervento edificatorio sarebbe inibito ai sensi dell'art.
1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8
agosto 1985, n. 431; infatti, nelle zone individuate con d.m. 28
marzo 1985, sarebbero consentite, fino all'adozione dei piani
territoriali paesistici, unicamente le opere di manutenzione,
consolidamento o restauro, non comportanti alterazione dello stato
dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli edifici. Peraltro, il
Ministero ha ritenuto che l'autorizzazione sindacale sarebbe altresì
viziata per carenza di motivazione in ordine alla compatibilità
delle opere progettate con il contesto paesaggistico tutelato.
A seguito di ciò, il sindaco di Torre del Greco, con atto n.
62066 del 16 settembre 1991, ha pertanto comunicato di non poter
rilasciare la concessione ediliza richiesta in data 12 agosto 1987 e
da ultimo sollecitata il 12 settembre 1991.
Con ricorso notificato il 18 settembre e 8 ottobre 1991,
l'interessato ha impugnato gli atti in epigrafe, deducendone
l'illegittimità per diversi motivi di violazione di legge ed eccesso
di potere.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio.
Con ordinanza n. 1006 del 6 novembre 1991, la domanda incidentale
di sospensione è stata accolta ai fini del riesame, da parte
dell'autorità ministeriale, della determinazione adottata in merito.
La successiva istanza, proposta con atto notificato il 4 e 15
dicembre 1992, volta ad ottenere l'esecuzione della tutela cautelare
è stata respinta con ordinanza n. 283 del 21 aprile 1993.
Questo collegio, con sentenza parziale decisa contestuale alla
presente ordinanza, ha respinto tutte le censure concernenti aspetti
diversi dall'applicabilità quoad tempus dell'art. 1-quinquies del
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8 agosto 1985, n.
431.
D I R I T T O
1. - Il ricorrente denuncia che l'impugnato provvedimento
ministeriale di annullamento dell'autorizzazione ambientale,
rilasciata dal sindaco su delega regionale, ravvisa il perdurante
assoggettamento dell'area interessata dalla progettata edificazione
al regime di salvaguardia imposto dall'art. 1-quinquies, aggiunto al
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, in sede di conversione dalla legge 8
agosto 1985, n. 431; ciò, nonostante la scadenza del termine del 31
dicembre 1986 previsto dall'art. 1- bis della legge per l'adozione da
parte delle regioni dei piani territoriali paesistici.
Per quanto riguarda la durata del vincolo assoluto di
immodificabilità dello stato dei luoghi sancito dalla
c.d. "legge Galasso", questa sezione ha, in passato, sostenuto che la
mancata approvazione della pianificazione paesaggistica da parte
della regione, nel termine all'uopo fissato del 31 dicembre 1986,
determina la decadenza del regime di salvaguardia. Il divieto di
trasformazioni urbanistiche ed edilizie opererebbe, pertanto, nella
sua assolutezza fino alla consumazione del termine certus quando
espresso nel primo comma del citato art. 1-bis, ferma restando la
permanenza del vincolo derivante dalla dichiarazione di particolare
interesse paesaggistico; pertanto, dopo la cessazione del divieto
assoluto, le aree in questione sarebbero comunque sottoposte ad "un
regime di tutela rafforzata", comportante l'obbligo per la regione,
ovvero per l'autorità statale, di valutare in concreto la
compatibilità dei singoli interventi con le esigenze di protezione
del territorio (cfr. t.a.r. Campania, sezione prima, 26 febbraio
1991, n. 23).
Questa sezione ha ritenuto che tale interpretazione fosse indenne
da ogni ipotizzabile profilo di incostituzionalità, armonizzandosi
con il principio della necessaria delimitazione temporale dei vincoli
comportanti lo svuotamento dei diritti dominicali senza indennizzo, e
garantendo al tempo stesso l'interesse primario alla tutela
dell'ambiente, comunque salvaguardato dall'assoggettamento, in via
permanente, dei beni vincolati al particolare regime autorizzativo da
parte delle autorità ministeriali e regionali, o di quelle subdele-
gate.
Senonchè l'orientamento ormai dominante nella giurisprudenza è
nel senso che il regime di immodificabilità assoluta dello stato dei
luoghi è destinato a permanere in vigore fino alla effettiva
adozione dei piani da parte della regione, ovvero, da parte
dell'autorità ministeriale; sarebbe, perciò, ininfluente sulla
vigenza delle misure di salvaguardia il decorso del termine del 31
dicembre 1986, indicato nel primo comma dell'art. 1- bis del d.l. n.
312/1985. La suddetta scadenza, infatti, avrebbe l'unico scopo di
regolamentare temporalmente l'esercizio dei poteri della regione e
dello Stato, assolvendo ad una funzione sollecitatoria nei confronti
della prima ed inibendo per converso, fino a quel momento,
l'intervento sostitutivo dell'autorità ministeriale previsto dal
secondo comma dello stesso art. 1-bis.
Tale interpretazione è seguita sia dalla maggioranza dei
tribunali amministrativi, ivi compresi alcuni che, in un primo tempo
avevano aderito all'opposta soluzione (cfr., per tutti, questo stesso
t.a.r. Campania, sezione seconda,
28 settembre 1992, n. 210, nonchè sezione quinta, 28 luglio 1992, n.
249; t.a.r. Lombardia, sezione di Brescia, 27 novembre 1989, n. 1134;
t.a.r. Lazio, sezione seconda, 17 giugno 1987, n. 1042), sia dal
Consiglio di Stato (cfr. C.S., sezione sesta, 31 dicembre 1988, n.
1351; 17 ottobre 1988, n. 1126), sia dal giudice penale (cfr. Cass.,
ss.uu., 15 marzo 1989, n. 3; Cass., ss.uu., 23 aprile 1993, n. 4).
2. - Questo collegio ha pertanto ritenuto di aderire alle
conclusioni di una elaborazione giurisprudenziale da considerare alla
stregua di "diritto vivente" (cfr. anche t.a.r. Campania, sezione
prima, 11 novembre 1993, n. 361;
21 aprile 1994, n. 115). Nel contempo va rilevato, come prospettato
dal ricorrente nella memoria difensiva, che il quadro normativo così
emergente - comportante la reiezione dell'impugnativa proposta dal
ricorrente - suscita dubbi, non manifestamente infondati, sulla
costituzionalità dell'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n.
312, aggiunto dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, nella
parte in cui non prevede una delimitazione temporale, certa e
predeterminata, della durata del divieto assoluto e generalizzato di
modificazioni delle aree e dei beni individuati con i c.d. "decreti
Galassini", adottati ai sensi dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984
(cfr. sull'argomento le precedenti ordinanze di questo t.a.r. n. 362
dell'11 novembre 1993 e n. 116 del 21 aprile 1994).
La giurisprudenza ha costantemente disatteso le eccezioni sulla
illegittimità costituzionale in parte qua della
c.d. "legge Galasso". È stato infatti rilevato che quest'ultima
impone all'amministrazione regionale ovvero a quella ministeriale
l'adozione, obbligatoria e non più meramente facoltativa, di una
pianificazione a tutela dell'ambiente; il che comporterebbe la
previsione di un termine finale del vincolo assoluto, ancorchè
indeterminato nella sua concreta durata. Peraltro, la mancata
approvazione del piano da parte dell'autorità costituirebbe
inosservanza di un dovere, che non sarebbe priva di tutela
giurisdizionale, in quanto i soggetti interessati sarebbero
legittimati a ricorrere al giudice amministrativo per ottenere
l'adempimento del suddetto obbligo. La richiamata giurisprudenza
osserva, inoltre, che non sarebbe costituzionalmente illegittima
l'imposizione alla proprietà privata di limitazioni intrinseche alla
natura dei beni dotati di valore paesistico, costituenti una
categoria originariamente di diritto pubblico.
Una prima considerazione viene in evidenza: le suddette
argomentazioni non sembrano idonee a superare il dubbio di contrasto
della normativa in questione con l'art. 3 della Costituzione. Emerge,
infatti, una disparità di trattamento tra i soggetti proprietari di
beni ubicati in regioni nelle quali si è provveduto all'approvazione
dei piani, rispetto ai soggetti proprietari di beni ubicati in
regioni nelle quali tanto l'autorità regionale, quanto quella
statale competente in via sostitutiva, rimangono inadempimenti ben
dopo la scadenza fissata dal legislatore.
Tale scadenza, peraltro, si riferisce alla sola amministrazione
regionale, laddove l'intervento ministeriale non risulta condizionato
da nessun termine, sia pure ordinatorio.
La discriminazione appare tanto più grave, in quanto la causa
della sperequazione è imputabile ad un comportamento omissivo,
palesemente illegittimo, dell'autorità. Il che estende il sospetto
di incostituzionalità anche alla violazione del principio di buon
andamento ed imparzialità dell'attività amministrativa ex art. 97
della Costituzione.
Sotto altro profilo, la norma qui impugnata si palesa anche in
conflitto con l'art. 42 della Costituzione. Come noto, è stata
riconosciuta la natura sostanzialmente espropriativa di quelle
limitazioni che incidono sulle facoltà di utilizzazione dei beni in
misura tale da determinare uno svuotamento di rilevante entità delle
attribuzioni connaturali al diritto di proprietà (cfr. Corte
costituzionale, 9-29 maggio 1968, n. 55). È stato, altresì,
precisato che le facoltà concernenti l'utilizzo a fini edificatori
dei suoli continua ad inerire al diritto di proprietà (cfr. Corte
costituzionale, 30 gennaio 1980, n. 5) che non può essere gravato
indefinitamente da vincoli che, per lo stato di incertezza
determinato, sottraggono la possibilità di una adeguata e razionale
disponibilità del bene e ne diminuiscano notevolmente il valore di
scambio (cfr. Corte costituzionale, 27 aprile-12 maggio 1982, n. 92;
n. 55/1968 cit.).
In effetti la salvaguardia ex lege posta dall'art. 1-quinquies (e
dall'art. 1- ter) del d.l. n. 312/1985 pone un vincolo assoluto di
portata analoga, quanto agli effetti sullo ius aedificandi, a quello
che si instaura allorchè la normativa urbanistica condiziona
l'utilizzazione edilizia dei suoli al preventivo perfezionamento di
una pianificazione attuativa.
Giova osservare, fin d'ora, che la misura interdittiva non si
riferisce ad una intera categoria di beni, e non interessa la
generalità dei soggetti, ma piuttosto incide a titolo individuale su
determinate, per quanto vaste, aree territoriali; per cui non si può
affermare che essa costituisca una limitazione tipica del regime di
appartenenza regolante tutti i beni rientranti in una speciale
categoria. Va inoltre rilevato che la salvaguardia ex lege è
finalizzata alla formazione di una strumentazione, di cui viene
riconosciuto il carattere urbanistico, nonostante la particolare
valenza ambientale e le interconnessioni che giustificano un modello
organizzativo improntato al principio di leale cooperazione tra Stato
e regioni (cfr. Corte costituzionale, 24-27 giugno 1986, n. 151).
Orbene, siffatti vincoli sono stati riconosciuti compatibili con i
precetti costituzionali, sotto il duplice profilo della tutela della
proprietà privata e del principio di uguaglianza, solo sul
presupposto necessario della prefissione di un ragionevole limite di
tempo per l'operatività del divieto, destinato a decadere qualora lo
strumento esecutivo non sia tempestivamente approvato. Ciò ha,
appunto, indotto a ritenere tuttora vigente l'art. 2 della legge 19
novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui stabilisce un limite
quinquennale alle disposizioni degli strumenti urbanistici generali
comunque comportanti vincoli di inedificabilità (cfr. Corte
costituzionale, 27 aprile-12 maggio 1982, n. 92; C.S., ad. plen., 2
aprile 1984, n. 7; Cass. civ., ss.uu., 10 giugno 1983, n. 3987).
Non è superfluo sottolineare che l'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato ha ritenuto, nella medesima decisione n. 7/1984
sopra citata, che i soggetti interessati sono legittimati a
promuovere gli interventi sostitutivi ovvero ad agire in via
giurisdizionale avverso il comportamento illegittimamente omissivo
dell'amministrazione, senza che ciò eliminasse i sospetti di
incostituzionalità di una interpretazione diversa della disciplina
urbanistica.
Senonchè, la dominante giurisprudenza - nel richiamarsi alle
suddette considerazioni per giustificare, ora, la manifesta
infondatezza delle questioni di costituzionalità in materia -
afferma in sintesi che:
a) un termine certus an, sebbene incertus quando, è comunque
fissato dalla legge, con riferimento all'adozione dei piani ex art.
1- bis;
b) l'ordinamento contempla gli strumenti per ottenere
l'adempimento dell'obbligo di provvedere alla formazione della
pianificazione paesaggistica.
Al riguardo, il collegio ritiene che le argomentazioni addotte per
escludere ogni contrasto con l'art. 42 della Costituzione non siano
del tutto convincenti.
Infatti, non solo è stato chiarito che, nelle materie coperte da
riserva di legge, la mancata delimitazione temporale di un termine,
riguardante l'esercizio di potestà autoritative che incidano su
posizioni soggettive riconosciute e garantite dalla Costituzione, non
è idonea a soddisfare l'obbligo del legislatore di "determinare in
modo tassativo lo spazio di tempo" di assoggettamento del diritto; ma
è stato altresì precisato che tale diritto "non può essere
degradato ad interesse occasionalmente protetto in rapporto al dovere
dell'amministrazione di esercitare correttamente ( .. il) potere"
(cfr. Corte costituzionale, 31 gennaio-2 febbraio 1990, n. 41).
La fattispecie esaminata dal giudice delle leggi nella richiamata
sentenza riguardava precetti costituzionali indubbiamente diversi,
coinvolgendo, in tema di assolvimento del servizio militare di leva,
il valore della "difesa della Patria" e quello della "libertà
personale" (artt. 52 e 23 della Costituzione); e sarebbe incongruo
prospettare nella specie un parallelismo od una graduazione con
valori disomogenei, come quelli della "tutela del paesaggio" e della
"proprietà privata" (artt. 9 e 42 della Costituzione).
Tuttavia sembra al collegio pur sempre valido, nel caso qui in
esame, il principio di fondo che l'indeterminatezza temporale per
l'esercizio di un potere non soddisfa, nonostante la tutela
giurisdizionale, il dovere del legislatore di prevedere comunque
termini tassativi, nelle materie coperte da riserva di legge.
Inoltre, è stato ribadito da ultimo che "l'esigenza di delimitare
nel tempo l'esercizio della potestà espropriativa si pone con
particolare vigore nell'ipotesi che la dichiarazione di pubblica
utilità sia contenuta direttamente nella legge o si riferisca a de-
terminate categorie di opere, quando manchi, cioè, uno specifico
atto amministrativo che dichiari la pubblica utilita'" (cfr. Corte
costituzionale, 17-30 marzo 1992, n. 141).
Tale principio sembra invero applicabile non solo ai casi in cui
la proprietà privata sia assoggettata a procedure finalizzate al
trasferimento coattivo del diritto di proprietà, ma anche quando il
perseguimento dell'interesse generale è affidato all'imposizione di
vincoli che, sebbene non preordinati alla espropriazione in senso
stretto, siano di intensità tale da comportare uguale sacrificio per
le posizioni soggettive interessate.
Sotto altro profilo, la prevalente giurisprudenza assume
l'insussistenza di dubbi sulla costituzionalità della norma
impugnata, dal momento che i vincoli correlati alla protezione del
paesaggio non hanno carattere espropriativo, poichè corrispondono a
caratteristiche intrinseche dei beni tutelati.
L'affermazione di principio, per quanto condivisibile nei suoi
presupposti (cfr. Corte costituzionale, 9-29 maggio 1968, n. 56; 23
aprile-6 maggio 1976, n. 106, nonchè da ultimo Corte costituzionale,
11-20 luglio 1990, n. 344), non appare del tutto pertinente ed
applicabile alla fattispecie in esame.
I beni dotati di particolare interesse ambientale subiscono,
invero, i limiti immanenti al regime che ne disciplina l'utilizzo e
la disponibilità, ed in tale ambito si può convenire che i vincoli
sanciti dalla legge sono immanenti alla natura del bene. In altre
parole, la fruizione del bene ambientale è condizionata ab origine
dalla concorrenza sul medesimo oggetto dell'interesse dominicale
connesso alla sua utilità individuale e dell'interesse pubblico
connesso alla concomitante utilità sociale, in armonia con il
disposto del secondo comma dell'art. 42 della Costituzione.
Tali considerazioni, tuttavia, sicuramente riferibili al regime
ordinario dei beni tutelati, non si attagliano pienamente a misure di
carattere dichiaratamente eccezionale. In sostanza il divieto
assoluto di immodificabilità, nella logica della legge, non
corrisponde tanto ad una esigenza di tutela del bene in sè, perchè
tale funzione era e continua ad essere assolta dagli accertamenti e
dalle valutazioni demandate all'amministrazione, allorchè
quest'ultima è chiamata a verificare la compatibilità di possibili
modifiche dello stato dei luoghi vincolati. Sia la disciplina della
legge n. 1497/1939, ma anche quella della legge n. 431/1985,
prevedono tuttora la possibilità per il proprietario di disporre del
bene, purchè gli interventi siano debitamente autorizzati. Il
vincolo prodotto dalla certazione e declaratoria del pregio
ambientale era e resta di tipo relativo in quanto l'inedificabilità
è pur sempre la conseguenza dell'eventuale diniego
dell'autorizzazione, statuito in via amministrativa sulla base di uno
specifico accertamento istruttorio delle qualità estetiche e
ambientali e di una apposita valutazione tecnico-discrezionale.
Per contro, il divieto assoluto di immodificabilità in esame ha
piuttosto una funzione strumentale di garanzia, strettamente
finalizzata alla definizione di un nuovo sistema di governo globale e
pianificato del territorio. L'effetto prodotto dai decreti richiamati
negli artt. 1- ter e 1-quinquies della "legge Galasso" non può
essere considerato come una limitazione intrinseca alla natura dei
beni, perchè esorbita dal regime sostanziale di regolamentazione
degli stessi, ed al contrario configura una misura di tipo cautelare,
come tale necessariamente e tipicamente temporanea. Del resto
l'assolutezza della misura interdittiva non deriva da un concreto e
specifico apprezzamento dell'autorità amministrativa, come per il
vincolo relativo, ma assume caratteri di generalità e di
astrattezza, su vaste zone territoriali, coincidenti in qualche caso
con l'ambito di intere circoscrizioni comunali, in funzione di una
specificazione della concreta portata del vincolo, sostanzialmente
rinviata sine die al contenuto della futura pianificazione.
Tutto ciò porterebbe ad escludere che la salvaguardia ex lege
possa essere assimilata, quanto alla possibilità di comprimere a
tempo indeterminato e senza ristoro i diritti dominicali incisi dalla
sua portata precettiva, ai vincoli relativi di edificazione che
costituiscono il regime di appartenenza tipico delle bellezze
naturali.
Va inoltre considerato un ulteriore aspetto. Il vincolo assoluto
di immodificabilità corrisponde all'esigenza, fondamentale e
vivamente avvertita nel tessuto sociale, di garantire, nella maniera
più rigorosa, che il territorio non subisca alcun tipo di
modificazione durante il periodo necessario alla elaborazione di un
nuovo disegno programmatico riguardante la protezione e la
valorizzazione dell'ambiente. Non vi è dubbio cha la drastica misura
di salvaguardia, nell'ottica del legislatore, è volta a conseguire
la massima possibile protezione a beneficio di valori aventi una
primaria rilevanza costituzionale.
È però del pari riscontrabile che tale beneficio non è privo di
corrispondenti costi sotto molteplici e non trascurabili aspetti,
alcuni dei quali ugualmente di rilevanza costituzionale. La
immodificabilità del territorio implica la paralisi generalizzata,
nelle aree in questione, di ogni iniziativa costruttiva e cioè
l'inibizione, in primo luogo, dell'edilizia privata, che non sempre e
necessariamente assume patologici caratteri speculativi, ma
rappresenta anche un comparto imprenditoriale di importanza non
marginale, in alcune zone, per investimenti e livelli occupazionali
(art. 41 della Costituzione). Non solo: il blocco non può che
riflettersi anche sull'edilizia residenziale pubblica e sulle
possibilità di accesso dei cittadini alla proprietà dell'abitazione
(art. 47 della Costituzione). Nè vi sarebbe motivo di ritenere
esclusi dal divieto imposto ex lege, in mancanza di specifiche
contrarie disposizioni, gli interventi in materia di opere pubbliche
(come asserito nella circolare ministeriale n. 8/1985); il che
implica, evidentemente, riflessi su ampi e rilevanti settori
dell'operatività amministrativa e delle attività economiche.
Orbene, se il periodo di salvaguardia ha una sua delimitazione
temporale nella legge, allora i costi sociali ed economici
contrapposti ai benefici per il patrimonio ambientale sono
riconducibili ad una precisa e trasparente scelta politica imputabile
alla discrezionalità del legislatore. Per contro,
l'indeterminatezza, coniugata con l'assolutezza, del divieto risulta
in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione,
dettato nell'art. 97 della Costituzione, nella misura in cui le
autorità amminsitrative preposte alla tutela ambientale restano di
fatto totalmente arbitre di determinare la illimitata compressione e
compromissione di ogni altro interesse economico e sociale; e questo
non già in base ad una responsabile e ponderata composizione di
tutti gli interessi, di varia natura, interferenti nel piano, ma a
causa della mera inerzia.
In tal modo, la misura di salvaguardia non può più essere
considerata come strumentale alla pianificazione, ma diviene
sostanzialmente la ingessatura, non priva di oneri per i singoli e la
collettività, delle inefficienze della pubblica amminsitrazione.
In conclusione non si palesa manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'articolo 1-quinquies del d.l. 27
giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8
agosto 1985, n. 431, nella parte in cui non prevede che il divieto di
ogni modificazione dell'assetto del territorio e di ogni opera
edilizia comportante alterazione dello stato dei luoghi e
dell'aspetto esteriore degli edifici sia efficace non oltre il
termine di cinque anni, previsto in via generale, per l'applicazione
dei vincoli di inedificabilità, dall'art. 2 della legge 19 novembre
1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine del 31 dicembre 1986
sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei piani di cui
all'art. 1- bis dello stesso d.l. n. 312/1985.
La prospettata questione è altresì rilevante ai fini della
decisione dei ricorsi, in quanto l'illegittimità costituzionale
della citata disposizione legislativa determinerebbe la fondatezza
delle doglianze dedotte dal ricorrente, in ordine alla falsa
applicazione del vincolo assoluto di immodificabilità dei luoghi.
3. - Tutto ciò considerato, va disposta la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la decisione sulle questioni pregiudiziali di
legittimita costituzionale, siccome rilevanti e non manifestamente
infondate, mandando la segreteria del t.a.r. per gli adempimenti di
competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale,
con riferimento agli artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione, dell'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno
1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985,
n. 431, nella parte in cui non prevede che il divieto di ogni
modificazione dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia
comportante alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto
esteriore degli edifici è efficace non oltre il termine di cinque
anni, previsto per l'applicazione del divieto di inedificabilità
dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre
il termine del 31 dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte
delle regioni dei piani di cui all'art. 1- bis dello stesso d.l. n.
312/1985;
Manda la segreteria del t.a.r. per la notificazione della presente
ordinanza a tutte le parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri, per la comunicazione al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati, nonchè per la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende nelle more il giudizio in corso.
Così deciso in Napoli, addì 23 febbraio e 29 marzo 1994.
Il presidente: BRIGNOLA
Il consigliere: FERONE
Il consigliere estensore: DONADONO
94C1088