1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 4-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 690 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 agosto 1992
N. 690 Ordinanza emessa il 3 agosto 1992 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra Imput 2000 S.r.l. e l'Ispettorato provinciale del lavoro di Parma Previdenza ed assistenza sociale - Violazioni comportanti evasioni contributive e violazioni di adempimenti formali - Sanzione amministrativa - Irrogazione con ordinanza-ingiunzione - Opposizione - Esperibilita' di riti differenziati a seconda che l'ente emittente sia l'I.N.P.S. o l'ispettorato del lavoro - Contrasto con il principio di eguaglianza e della garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge - Richiamo alla sentenza n. 433/1990. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma). (Cost., artt. 3, 24, 25 e 113; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22). (092C1167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 4-11-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza a scioglimento della riserva
formulata all'udienza del 15 giugno 1992, nella causa di opposizione
ad ordinanza-ingiunzione promossa dalla Imput 2000 S.r.l., con l'avv.
prof. Luigi Angiello, ricorrente, contro l'Ispettorato provinciale
del lavoro di Parma, a mezzo del funzionario dott. Franco Avanzi,
resistente.
CONSIDERAZIONI IN FATTO
Con ricorso del 28 luglio 1990 diretto al pretore di Parma in
funzione di giudice del lavoro la soc. Imput 2000 S.r.l., proponeva
opposizione alla ordinanza-ingiunzione n. 3947 del 29 giugno 1990
emessa dall'ispettorato del lavoro per il pagamento della sanzione
amministrativa di L. 41.500.000 per avere l'ispettorato stesso
accertato che n. 40 "dipendenti" nel periodo gennaio 1986-novembre
1989 erano stati assunti senza il preventivo "nulla-osta"
dell'ufficio di collocamento (legge n. 264/1949).
Esponeva la soc. ricorrente, fra l'altro, che la contestazione
della predetta violazione sarebbe infondata in quanto con i
lavoratori interessati non è stato stipulato, nè è intercorso mai
un rapporto di lavoro subordinato.
Pertanto, la ricorrente assumeva le seguenti conclusioni: "Piaccia
al sig. pretore ill.mo, contrariis reiectis e previe tutte le
declaratorie del caso e di legge:
a) in via principale, dichiarare nulla, annullare e comunque
revocare e dichiarare inefficace per incompetenza dell'autorità
emanante, l'ordinanza ingiunzione opposta;
b) in via subordinata e nel merito, dichiarato, in particolare,
che tra i soggetti indicati nel processo verbale di ispezione n.
005/011 in data 9 marzo 1990 dell'ispettorato del lavoro di Parma
(quaranta lavoratori e nove apprendisti) e la Imput 2000 S.r.l. non
è intercorso rapporto di lavoro subordinato, nei periodi per ognuno
indicati nello stesso processo verbale; dichiarato altresì che
pertanto la Imput 2000 non ha vincolato le disposizioni di cui agli
artt. 11, 13 e 18 della legge n. 264/1949; dichiarato, infine, che si
è estinta, per intervenuto pagamento, la pretesa sanzionatoria
connessa alla violazione dell'art. 5 della legge n. 863/1984, e
dell'art. 21 della legge n. 264/1949 (sanzionate sub 2 e 3
dell'ordinanza ingiunzione), dichiarare nulla, annullare, revocare,
siccome invalida, illegittima, infondata o come meglio l'ordinanza
ingiunzione n. 3947 del 29 giugno 1990 emessa dell'ispettorato del
lavoro di Parma nei confronti del signor Rio Maurizio, dichiarando
anche che nulla è dovuto dal ricorrente quale sanzione
amministrativa ed accessori, in esecuzione di tale titolo;
c) in via di ulteriore strettissimo subordine, allorchè il
giudicante ritenesse fondate e sanzionabili, in tutto od in parte, le
contestazioni di illecito operate dall'Ispettorato del lavoro,
ridurre l'importo della somma liquidata entro il periodo
prescrizionale di legge e alla misura risultante dai minimi edittali
previsti dalla legge o a quella, comunque minore, ritenuta di
giustizia; eventualmente dando atto dell'intervenuta parziale
prescrizione della pretesa azionata;
d) con rifusione integrale delle spese di lite, oltre I.V.A. e
C.P.A., come per legge. Sentenza esecutiva".
Dopo la notifica del ricorso e del decreto, l'ispettorato si
costituiva in giudizio a mezzo di memoria di risposta, eccependo, fra
l'altro, la "incompetenza" fuzionale del giudice del lavoro, non
essendo, le violazioni contestate connesse all'omesso versamento di
contributi e premi e trattandosi invece di norme sul collocamento,
anche se "la violazione .. degli obblighi contributivi e assicurativi
è di tutta evidenza e confermata dalla stessa opponente".
A fronte del contrasto interpretativo, il pretore, all'udienza del
17 dicembre 1990 disponeva che la causa va trattata col rito del
lavoro, essendovi la richiesta dell'accertamento in ordine alla
sussistenza o meno del rapporto di lavoro subordinato, cui è
connessa, come presupposto necessario, la questione relativa
all'obbligo del pagamento di contributi e premi.
Rimessa la causa al giudice del lavoro titolare in base alla
tabella di ripartizione degli affari di questa pretura, quest'ultimo
con ordinanza del 10 luglio 1991 disponeva il tramutamento del rito
ex art. 427 del c.p.c. rimettendo la causa avanti a questo pretore
per il giudizio ordinario di cui agli artt. 22 e 23 della legge n.
689/1981.
Si è venuta così a creare, fra due giudici dello stesso ufficio
con conflitto attinente al rito da seguire, cioè fra pretore
ordinario e pretore in funzione di giudice del lavoro; conflitto che
non riguarda una questione di "competenza", tanto da non poter essere
risolta con il regolamento dal codice previsto nel caso di conflitti
di competenza (art. 42 del c.p.c.), come già deciso da Cass. S.U. 10
novembre 1977, n. 4840.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
Per quanto concerne le ordinanze relative alla conversione del
rito sembra, dunque, che la legge non appresti, esplicitamente, nei
confronti delle medesime, alcun rimedio, nè interno al procedimento,
nè esterno (come l'impugnazione), salvo il potere di revoca, secondo
le regole generali.
Senonchè gravi difficoltà possono sorgere nella determinazione
del funzionamento pratico delle regole applicabili in materia di
conversione del rito, specie quando la scelta del rito è rilevante
sia sotto il profilo processuale che per la decisione del merito.
Invero, con riguardo alla materia in esame, l'art. 35 della legge
n. 689/1981 opera una fondamentale distinzione tra due gruppi di
violazioni: quelle aventi specifica natura contributiva consistenti
nell'omissione totale o parziale del versamento di contributi e premi
(secondo comma) e quelle alle stesse connesse in quanto si accerti
che dalla violazione derivi o che essa comporti l'omesso o parziale
versamento (terzo comma).
Nei detti casi è previsto che l'ordinanza-ingiunzione debba
essere emessa dagli enti ed istituti gestori delle forme di
previdenza ed assistenza obbligatorie e l'opposizione sarà proposta
avanti al pretore in funzione di giudice del lavoro, secondo il rito
previsto dagli artt. 442 e segg. del c.p.c.
Per le altre violazioni che non consistono nell'omesso o parziale
versamento di contributi e premi e che non sono allo stesso connesse,
nè direttamente, nè indirittamente, l'opposizione sarà proposta
avanti al pretore ordinario, secondo il rito previsto dagli artt. 22
e 23 della legge n. 689/1981 (art. 35, settimo comma).
Nel caso di specie, il giudice del lavoro ha ritenuto che la
scelta del rito è, in ogni caso, determinata in relazione alla
autorità che ha emesso l'ingiunzione, con la conseguenza che i
giudizi di opposizione ad ordinanze non emesse dagli enti
previdenziali non possono essere di competenza del giudice del
lavoro. Talchè, siccome è pacifico tra le parti che l'accertamento
relativo all'esistenza o meno di un rapporto di lavoro subordinato
con i quaranta lavoratori cui si riferisce l'ordinanza
dell'ispettorato è in ogni caso ineludibile, anche perchè la
violazione comporta il coinvolgimento della questione relativa alla
omissione contributiva, di specifica competenza degli istituti di
previdenza, consegue che l'ordinanza-ingiunzione per la commessa
violazione avrebbe potuto nella specie essere emessa anche
dall'I.N.P.S. E pertanto, la scelta e la determinazione del rito
possono essere operate in via di fatto dall'Ente più sollecito, che
per primo riesca a pronunciare l'ordinanza-ingiunzione.
Non è, infatti, escluso al riguardo l'intervento degli istituti
di previdenza, trattandosi di violazione che comporta l'omissione
contributiva.
A tal riguardo, però, la Corte costituzionale, con la sentenza
del 3 ottobre 1990, n. 433, ha ritenuto che qualora nel procedimento
di opposizione all'ingiunzione dell'ispettorato si discute della
esistenza o meno del preteso rapporto di lavoro subordinato dal cui
accertamento deriva anche l'obbligo del versamento o meno dei
contributi si possono verificare interferenze reciproche fra i due
procedimenti.
E quindi può accadere, come nella specie, che "a causa del
ritardo dell'emissione dell'ordinanza-ingiunzione da parte
dell'I.N.P.S., dovuto a scarsa tempestività di inoltro del rapporto
dell'autorità ispettiva o di altri intralci burocratici, la
questione pregiudiziale circa l'esistenza di un rapporto di lavoro,
dalla quale dipende l'esistenza della contestata evasione
contributiva, sia sollevata non in opposizione a tale contestazione,
ma nel giudizio di opposizione contro l'ingiunzione precedentemente
emessa dall'Ispettorato per la violazione, contestualmente accertata,
di un obbligo di natura formale. Ma, contro la razionalità di una
disciplina normativa non fornisce argomento il rilievo che in certe
circostanze di carattere eccezionale essa può risultare distorta a
causa di disfunzioni dell'attività amministrativa rimediabili con
una migliore organizzazione e una maggiore efficienza".
Ma, tali argomentazioni non sembrano nè puntuali nè convincenti,
in quanto la citata sentenza della Corte costituzionale n. 433/1990
finisce con il riconoscente esclusivo rilievo processuale al fatto,
assolutamente casuale, della antecedenza cronologica nella notifica
dell'una o dell'altra ordinanza, con la conseguenza che se più
sollecito sarà stato l'Ispettorato si farà applicazione, nel
giudizio di opposizione, del rito ordinario di cui all'art. 22 della
legge n. 689/1981; e se più sollecito sarà stato l'istituto di
previdenza si farà luogo al giudizio di opposizione avanti al
giudice del lavoro, ai sensi degli artt. 442 e seguenti del c.p.c.
Ma, tale impostazione non sembra nè corretta dal punto di vista
costituzionale nè razionale sotto il profilo pratico ed operativo.
Invero, se la legge ammette, come sembra doversi dedurre, una
sorta di sovrapposizione (vera e propria duplicazione) di
procedimenti dovuta a fattori casuali di maggiore o minore speditezza
e/o efficienza dell'azione amministrativa, l'art. 35 citato non
appare in sintonia con il principio costituzionale di uguaglianza
correlato alla garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti
(artt. 3 e 24 della Costituzione), in quanto giudizi aventi lo stesso
oggetto sostanziale, quale è l'accertamento del comune presupposto
dell'esistenza o meno del rapporto di lavoro subordinato da cui poi
dipende l'esistenza della violazione di carattere formale e di quella
concernente l'obbligo del versamento dei contributi, non possono
essere trattati indifferentemente con riti diversi aventi
caratteristiche ben differenziate sotto il profilo sostanziale e
processuale.
Infatti, nei confronti del medesimo soggetto e a fronte dello
stesso accertamento pregiudiziale (esistenza o meno del rapporto di
lavoro) possono instaurarsi due giudizi diversi dinanzi a due giudici
aventi "competenze" funzionali diverse.
Non potendosi - di conseguenza - fare ricorso alla riunione di
procedimenti, il giudice chiamato per ultimo a pronunciarsi
sull'accertamento di quel presupposto sostanziale non potrebbe non
sospendere il proprio procedimento per trovarsi poi di fronte al
giudicato sul punto formatosi nel giudizio in precedenza instaurato,
dovendo subire così lo svuotamento dell'accertamento giudiziale allo
stesso demandato sulla medesima questione onde pronunciare
sull'annullamento o meno dell'ordinanza-ingiunzione.
D'altra parte, se il giudizio successivo è quello incardinato in
base al rito previdenziale avanti al giudice del lavoro, siffatto
svuotamento del giudizio di opposizione di verificherebbe nei
confronti di quest'ultimo giudice in violazione del principio
dell'attrazione della materia lavoristica e previdenziale nell'area
di competenza del giudice specializzato.
La diversità di regime processuale nei due casi risulta di non
agevole spiegazione e di dubbia legittimità costituzionale, ai sensi
degli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, posto che in ogni caso
occorre accertare il comune e imprescindibile presupposto sostanziale
dell'esistenza del rapporto di lavoro subordinato.
Invero, non si capisce, ad esempio, perchè il medesimo diritto
può essere fatto valere di persona o solo mediante il difensore a
seconda della forma processuale del rito da seguire, la cui scelta
per di più compete solo ad uno dei due soggetti del rapporto
processuale (l'ente) che l'altro e lo stesso giudice devono subire.
Non è chi non veda, infatti, come l'ente che per primo emette
l'ordinanza-ingiuzione determina esso stesso la scelta del rito da
seguire nel giudizio di opposizione senza possibilità di rimedio
alcuno.
Ma, ciò comporta all'evidenza anche la scelta del singolo giudice
ad opera della parte, che l'atra parte e lo stesso giudice prescelto
devono subire, in violazione del principio costituzionale del giudice
naturale precostituito per legge in base a criteri oggettivi e
predeterminati, (art. 25 della Costituzione) cui si ispirano le
regole relative alla ripartizione e alla assegnazione degli affari ai
singoli magistrati all'interno dello stesso ufficio, a norma
dell'art. 3 del d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449, che ha aggiunto
l'art. 7- bis al vigente ordinamento giudiziario regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12; tanto più che le funzioni esclusive di giudice
del lavoro sono stabilite per legge e assegnate direttamente dal
C.S.M. (v. art. 21 della legge n. 533/1973).
Il che non è senza conseguenze di carattere processuale che poi
vanno ad incidere sulla effettività di tutela del diritto in senso
sostanziale (artt. 113 e 24 della Costituzione) ove si consideri che
i due procedimenti hanno diverse caratteristiche che comportano, a
fronte del medesimo accertamento, una disparità di trattamento,
quale quello attinente al regime probatorio e delle preclusioni e al
regime delle impugnazioni come risultanti dall'art. 23 della legge n.
689/1981, sulla libertà dei mezzi di prova e sulla inappellabilità
delle sentenze.
Ne deriva allora che non è più una semplice questione di rito
stabilire se la controversia debba essere decisa dal giudice del
lavoro o dal giudice ordinario, da risolvere col semplice passaggio
dall'uno all'altro rito (cfr. Cass. 28 gennaio 1978, n. 404); ma è
questione che coinvolge, con riguardo al caso di specie, interessi di
più vasta portata che vanno tutelati in modo più incisivo e più
pregnante.
Tale tutela, nella specie, non è garantita a mezzo dell'ordinanza
del giudice del lavoro 10 luglio 1991 di tramutamento dal rito del
lavoro a quello ordinario operato non sulla base della natura
obiettiva della controversia, bensì sulla semplice presa d'atto che
l'ordinanza-ingiuzione era stata pronunciata dall'ispettorato e che
quindi il giudizio di opposizione non poteva non essere promosso che
davanti al pretore ordinario non in funzione di giudice del lavoro.
Ciò ha determinato il venir meno della funzione valutativa del
giudicante, consentendo che il giudice venisse scelto da una delle
parti senza possibilità di una diversa valutazione ad opera
dell'altra parte e dello stesso giudice.
Ne consegue che l'art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma,
appare costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede
un adeguato, oggettivo e razionale coordinamento fra più riti
processuali esperibili e una competenza del giudice in base a criteri
predeterminati e oggettivi nei sensi di cui in motivazione, a fronte
di ipotesi peculiari come quella in esame.
La questione appare non manifestamente infondata e rilevante e ne
va rimesso l'esame alla Corte costituzionale con la sospensione del
procedimento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 e 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 35, secondo, terzo, quarto e
settimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in relazione
all'art. 22 stessa legge nella parte in cui non prevede un adeguato,
oggettivo e razionale coordinamento fra più riti processuali
esperibili e una individuazione del giudice "competente" in base a
criteri predeterminati e oggettivi, nei sensi di cui in motivazione,
a fronte di ipotesi peculiari come quella in esame; e ciò con
riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 113 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga comunicata alle parti e ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento; nonchè notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Parma, addì 3 agosto 1992
Il pretore: FERRAÙ
Il collaboratore di cancelleria: CORINO
92C1167