1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA 21 giugno - 6 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Parchi e riserve naturali - Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu - Procedura per l'istituzione del parco - Previsione del mero parere non vincolante degli enti locali in ordine alla delimitazione del parco - Lamentata lesione dell'autonomia degli enti locali - Dedotta violazione del principio di sussidiarieta' - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Necessita' di nuovo esame sulla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 34. - Costituzione, artt. 5, 114, secondo comma, 118, primo comma. (006C0599) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 34 della
legge del 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette),
promosso con ordinanza del 12 ottobre 2005 dal Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna, sui ricorsi riuniti proposti
dal Comune di Baunei ed altri contro Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio ed altri, iscritta al n. 590 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 17 maggio 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna, con ordinanza del 12 ottobre 2005, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), nella parte in cui
non impone, nell'ambito del procedimento volto alla istituzione del
Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu, «specifiche
modalità procedurali di coinvolgimento degli enti locali interessati
in ordine alla delimitazione del Parco» stesso, per violazione degli
artt. 5, 114, secondo comma, e 118, primo comma, della Costituzione;
che il rimettente premette di essere chiamato a decidere sul
ricorso proposto dai Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villagrande
Strisaili, Seulo e Gairo nei confronti del Ministero dell'ambiente,
della Regione Sardegna, della Provincia di Nuoro, del Comitato
istituzionale di coordinamento per il Parco (CIC), nonchè di alcuni
comuni i cui territori sono stati in parte inclusi nella
perimetrazione del Parco;
che, con tale ricorso, si chiede l'annullamento del d.P.R.
30 marzo 1998 (Istituzione dell'Ente Parco nazionale del Golfo di
Orosei e del Gennargentu), dell'intesa di programma tra il Ministero
dell'ambiente e la Regione Sardegna stipulata il 29 dicembre 1995,
delle determinazioni assunte dal CIC, e, infine, dell'intesa di
programma tra il Ministero dell'ambiente e la Regione Sardegna
stipulata il 19 febbraio 1998;
che il Tribunale amministrativo regionale espone che con il
d.P.R. 30 marzo 1998 è stato istituito l'Ente Parco nazionale del
Golfo di Orosei e del Gennargentu, in applicazione dell'art. 34 della
legge n. 394 del 1991 e che tale decreto era stato preceduto da tre
intese stipulate tra Ministero dell'ambiente e Regione Sardegna nelle
quali si disciplinavano, tra l'altro, le modalità di perimetrazione
dell'area protetta;
che, in particolare, nell'intesa del 1995, all'art. 3, si
conveniva che la delimitazione sarebbe avvenuta secondo le modalità
di cui all'art. 9 della legge n. 394 del 1991 e avrebbe compreso le
aree individuate dalla Regione con la legge regionale 7 giugno 1989,
n. 31 (Norme per l'istituzione e la gestione dei parchi, delle
riserve e dei monumenti naturali, nonchè delle aree di particolare
rilevanza naturalistica ed ambientale), nonchè i territori esterni a
tale delimitazione per i quali i comuni interessati «chiederanno
l'inserimento» nel parco nazionale;
che con la medesima intesa si prevedeva, per la delimitazione
del perimetro, l'istituzione di un Comitato istituzionale di
coordinamento (CIC), costituito dai rappresentanti del Ministero
dell'ambiente, della Regione, della Provincia di Nuoro, della
Provincia di Sassari, «integrato dai sindaci che formalizzeranno la
loro adesione al parco»;
che tale Comitato è stato istituito con decreto del
Presidente della Giunta regionale del 24 gennaio 1997, n. 13, il
quale ha previsto, per quanto attiene alla rappresentanza degli enti
locali interessati, la partecipazione dei Sindaci dei comuni
individuati dalla legge regionale n. 31 del 1989 e dei Sindaci dei
comuni «esterni» che abbiano chiesto l'inserimento nel parco
nazionale;
che, precisa ancora il Tribunale amministrativo regionale
rimettente, la legge regionale citata prevedeva l'istituzione di
parchi naturali regionali, garantendo la partecipazione al
procedimento dei comuni interessati attraverso la presentazione di
osservazioni alla proposta di istituzione del parco redatta dalla
Giunta regionale ed il necessario esame di tali osservazioni prima
della redazione della proposta definitiva;
che l'intesa del 1995, nel fare riferimento alla legge
regionale n. 31 del 1989, avrebbe operato un richiamo alla procedura
di delimitazione del parco ivi prevista, integrandola con il
riconoscimento della facoltà per altri comuni di richiedere
l'inserimento dei propri territori all'interno del perimetro del
parco;
che nella successiva intesa, siglata il 19 febbraio 1998, il
Ministero e la Regione pervenivano ad un accordo in ordine alla
delimitazione territoriale, definita da una cartografia allegata;
che i comuni ricorrenti nel giudizio a quo lamentano di
essere stati inseriti nel parco senza il loro previo coinvolgimento
«nella fase di discussione della perimetrazione» e di dover subire
«l'imposizione verticistica di una struttura», fortemente limitativa
della utilizzazione del proprio territorio, senza la previsione di
alcuno strumento di leale collaborazione;
che essi, inoltre, sostengono che l'attività del CIC si
sarebbe svolta senza alcun effettivo coinvolgimento dei comuni, i
quali avrebbero avuto bensì la possibilità di partecipare ai lavori
del Comitato, ma senza poter esprimere il proprio parere su una
concreta proposta di perimetrazione;
che - come evidenzia, infine, il Tribunale amministrativo
regionale - tutti i comuni ricorrenti, eccetto quello di Seulo, erano
stati in precedenza coinvolti nella istituzione di un parco regionale
- individuato nell'allegato A della legge regionale n. 31 del 1989 -
sostenendo, tuttavia, che in tale occasione i comuni avrebbero avuto
«appropriati strumenti di «visibilita» e di contraddittorio» con la
Regione;
che la stessa Regione Sardegna, costituitasi nel giudizio
avanti al Tribunale amministrativo regionale, ha dichiarato di
condividere le conclusioni dei ricorrenti ed ha sostenuto che il
decreto istitutivo non avrebbe rispettato il contenuto dell'intesa,
in quanto nella perimetrazione non si sarebbe tenuto conto della
volontà delle popolazioni interessate;
che il Tribunale amministrativo regionale riferisce ancora di
avere sollevato, con ordinanza del 12 maggio 2000, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge n. 394 del 1991
per violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione e che questa
Corte, con ordinanza n. 9 del 2002, aveva disposto la restituzione
degli atti perchè fosse esaminata nuovamente la rilevanza della
questione a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione), che aveva modificato il Titolo V della
Costituzione, disponendo, tra l'altro, l'abrogazione dell'art. 128;
che, ciò premesso, il giudice a quo afferma di avere
censurato, con la propria precedente ordinanza, le modalità
procedurali previste dall'art. 34 della legge n. 394 del 1991 per la
delimitazione dell'area naturale protetta, dal momento che tale
disposizione si sarebbe limitata a prevedere il mero parere non
vincolante degli enti locali minori limitatamente alla adozione delle
misure di salvaguardia e non anche ai fini della delimitazione
territoriale del parco;
che il Tribunale riferisce di avere, pertanto, censurato
l'art. 34 della legge n. 394 del 1991 per violazione degli artt. 5 e
128 della Costituzione, i quali attribuivano alle autonomie locali un
ruolo fondamentale nel sistema dei poteri e nella determinazione
delle scelte concernenti il proprio territorio;
che, di conseguenza, anche nell'ambito della tutela
ambientale e paesaggistica, non si sarebbe potuto prescindere dal
coinvolgimento endoprocedimentale delle comunità locali, al fine di
consentire una decisione maggiormente «concordata»;
che sarebbe risultato, altresì, violato «il principio della
partecipazione popolare», dal momento che l'istituzione del parco
nazionale, pur comportando una serie di limitazioni e divieti in
ordine alla utilizzazione del territorio, sarebbe stata effettuata
senza garantire «una reale partecipazione degli enti locali alla fase
endoprocedimentale di istituzione del parco», cosicchè le
popolazioni locali non avrebbero avuto alcuna possibilità
«istituzionale» di manifestare le proprie valutazioni da sottoporre
all'esame dell'autorità centrale;
che, sostiene il Tribunale amministrativo regionale, le
argomentazioni sopra riferite, svolte nella propria precedente
ordinanza, conserverebbero validità anche dopo l'entrata in vigore
della legge cost. n. 3 del 2001;
che, innanzitutto, nella vicenda concreta non sarebbe
intervenuta alcuna novità sostanziale, cosicchè la questione
sarebbe tutt'ora rilevante;
che, in punto di non manifesta infondatezza, l'abrogazione
dell'art. 128 della Costituzione non avrebbe ristretto l'ampiezza
dell'autonomia degli enti locali e, anzi, il riconoscimento di tale
autonomia sarebbe contenuto, in termini addirittura più incisivi,
nell'art. 114, secondo comma, della Costituzione, nonchè nel nuovo
art. 118, primo comma, che esprimerebbe il principio per cui le
funzioni amministrative sono attribuite di regola ai comuni, salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
Province, Città metropolitane, Regioni e Stato;
che, pertanto, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 della legge n. 394 del 1991 risulterebbe tuttora
rilevante e non manifestamente infondata, «dovendo solo modificare le
disposizioni costituzionali di riferimento, ora costituite dagli
artt. 5, 114, secondo comma, e 118, primo comma», della Costituzione;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha concluso affermando l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione prospettata;
che, sotto il primo profilo, l'ordinanza di rimessione
sarebbe contraddittoria, dal momento che, da un lato, richiede un
«imprecisato "coinvolgimento"» dei comuni ai fini della formulazione
di una proposta di perimetrazione del Parco, e, dall'altro, poi non
richiede l'adesione di ciascun comune alla decisione;
che la questione, inoltre, sarebbe irrilevante, dal momento
che tutti i comuni ricorrenti sarebbero stati più volte sentiti
anche in ordine alla perimetrazione del parco e in nessuno dei motivi
del ricorso al Tribunale amministrativo regionale essi lamentano di
non essere stati consultati;
che, ancora, la questione sarebbe inammissibile, dal momento
che essa non terrebbe conto dei limiti individuati dalla Corte per le
pronunce additive (tra le quali rientrerebbe quella richiesta dal
rimettente);
che, infine, il rimettente sottoporrebbe a scrutinio di
costituzionalità l'intero art. 34, mentre le censure riguarderebbero
soltanto il comma 2 e, marginalmente, il comma 3;
che, nel merito, la questione sarebbe infondata, dal momento
che gli artt. 114, secondo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione non avrebbero attribuito ai comuni alcun «potere di
veto» in ordine ad ogni iniziativa che possa interessarli, nè
avrebbero «dimidiato le potestà amministrative che l'ordinamento
attribuisce allo Stato e/o alla Regione, ovviamente (anche quando
implicitamente) ravvisando la inadeguatezza della dimensione locale».
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna dubita della legittimità costituzionale dell'art. 34 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette),
nella parte in cui non impone, nell'ambito del procedimento volto
alla istituzione del Parco nazionale del Golfo di Orosei e del
Gennargentu, «specifiche modalità procedurali di coinvolgimento
degli enti locali interessati in ordine alla delimitazione del parco»
stesso, per violazione degli artt. 5, 114, secondo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, è
intervenuta la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), la quale, all'art. 1, comma 573, stabilisce che
«la concreta applicazione delle misure disposte ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 30 marzo 1998, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 110 del 14 maggio 1998, avviene previa intesa
tra lo Stato e la Regione Sardegna nella quale si determina anche la
ripartizione, tra i comuni interessati, delle risorse finanziarie
già stanziate sulla base dell'estensione delle aree soggette a
vincolo. I comuni ricadenti nell'area individuata potranno aderire
all'intesa e far parte dell'area parco attraverso apposita
deliberazione dei propri consigli»;
che tale disposizione introduce rilevanti modifiche del
quadro normativo di riferimento, in quanto, non solo subordina
l'applicazione delle disposizioni concernenti l'istituzione dell'Ente
Parco ad una nuova intesa Stato-Regione, ma consente inoltre ai
comuni di aderire a tale intesa e sembra rimettere la stessa
inclusione dei loro territori nell'area protetta ad un'apposita
decisione dei rispettivi organi consiliari;
che, di conseguenza, si rende necessaria una nuova
valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della
questione prospettata, alla luce delle menzionate modifiche della
disciplina legislativa della materia;
che, pertanto, gli atti devono essere restituiti al giudice a
quo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale della Sardegna.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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