1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 1991
N. 43 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 1991 (della regione Lombardia) Igiene e sanita' - Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo - Disciplina degli interventi a protezione degli animali domestici - Istituzione, da parte delle regioni, di un'anagrafe canina, risanamento dei canili comunali e costruzione di rifugi per cani - Obbligo delle regioni di indennizzare gli agricoltori per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi od inselvatichiti - Obbligo delle regioni e province autonome di adeguare la propria legislazione ai principi contenuti nella legge impugnata - Previsione di sanzioni amministrative pecuniarie confluenti nel fondo per l'attuazione della legge stessa - Ripartizione tra le regioni e province autonome del fondo per l'attuazione della legge in questione con decreto del Ministro della sanita' di concerto con il Ministro del tesoro sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di igiene e assistenza veterinaria ivi compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 382/1990, 740 e 1034 del 1988, 77/1987 e 307/1983. (Legge 14 agosto 1991, n. 281, artt. 2, primo, quinto, ottavo, decimo, undicesimo e dodicesimo comma, 3, primo secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, 5, secondo, terzo e sesto comma, e 8). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). (091C1132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 13171 del 26 settembre 1991, rappresentato
e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 14 agosto
1991, n. 281 ("legge quadro in materia di animali di affezione e
prevenzione del randagismo"), pubblicata nella "Gazzetta Ufficiale"
n. 203 del 30 agosto 1991.
La legge 14 agosto 1991, n. 281 ("legge-quadro in materia di
animali di affezione e prevenzione del randagismo") reca norme sul
trattamento dei cani e dei gatti di proprietà, prevedendo il
"controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la
limitazione delle nascite" (art. 2, primo comma), la istituzione di
una "anagrafe canina" (art. 3, primo comma), e la custodia a
pagamento dei cani in apposite strutture (art. 2, dodicesimo comma);
e norme sul trattamento dei cani "vaganti", non reclamati dal
proprietario o dal detentore, e dei gatti "che vivono in liberta'",
prevedendo per i primi la cattura, il divieto di soppressione e la
custodia e il mantenimento dei canili municipali e in appositi
"rifugi", o in alternativa la cessione a privati (art. 2, secondo,
quinto, sesto e undicesimo comma; art. 3, secondo comma; art. 4,
primo comma), per i secondi la sterilizzazione e la riammissione nel
loro gruppo, e la gestione di "colonie di gatti che vivono in
liberta'" (art. 2, settimo, ottavo, nono e decimo comma).
Si prevedono inoltre programmi regionali di prevenzione del
randagismo, con iniziative di informazione, aggiornamento e
formazione (art. 3, terzo e quarto comma); l'indennizzo, a cura della
regione, degli imprenditori agricoli per le perdite di capi di
bestiame causate da cani randagi o inselvatichiti (art. 3, quinto
comma); un sistema di sanzioni a presidio degli obblighi e dei
divieti posti dalla legge (art. 5); una nuova disciplina dell'imposta
sui cani (artt. 6 e 7); la istituzione di un fondo, presso il
Ministero della sanità, per l'attuazione della legge, ripartito fra
le regioni e gli enti locali (art. 8 e art. 3, sesto comma).
La legge, frutto di varie iniziative parlamentari (e approvata dal
Parlamento senza alcuna consultazione delle regioni), si ispira a
lodevoli principi di protezione degli animali: principi che la
regione ricorrente non solo non contesta, ma che essa stessa ha da
tempo accolto e tradotto in una propria specifica legislazione. La
legge regionale 8 settembre 1987, n. 30, reca appunto norme sulla
"prevenzione del randagismo" e sulla "tutela degli animali e della
salute pubblica", norme alle quali in parte si è direttamente
ispirato lo stesso legislatore nazionale con la legge n. 281/1991
(cfr. ad es. le disposizioni in tema di anagrafe canina e di
tatuaggio dei cani: art. 3, primo comma, della legge statale e artt.
1 e 2 della legge regionale; o quelle in tema di programmi di
informazione e formazione; art. 3, quarto comma, della legge statale,
artt. 4 e 8 della legge regionale).
Tuttavia la legge statale, ignorando in parte gli insegnamenti
desumibili dall'esperienza di regioni, come la Lombardia, che da più
tempo erano intervenute in materia, da un lato stabilisce alcune
norme di assai dubbia opportunità e praticabilità (come quelle
sulla sterilizzazione obbligatoria d'ufficio dei gatti che vivono in
liberta': art. 2, ottavo comma); dall'altro lato, e soprattutto,
ignora le esigenze di una corretta impostazione istituzionale della
disciplina della materia, e cioè, in concreto, di rispetto delle
competenze regionali e del principio costituzionale che vieta
d'imporre alle regioni e agli enti locali nuovi oneri senza assegnare
risorse corrispondenti adeguate.
La materia trattata dalla legge è certamente di competenza
regionale, come conferma la stessa sua intitolazione di legge-quadro,
e come risulta dal fatto che essa concerne interventi nel campo della
sanità pubblica, della polizia veterinaria, dell'assistenza
zooiatria e della zootecnia, già trasferiti alle Regioni ai sensi
dell'art. 1, quarto comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 (sul
passaggio di tutte le funzioni "concernenti l'assistenza zooiatrica,
ivi compresa l'istituzione, modifica e soppressione delle condotte
veterinarie, nonchè la costituzione di consorzi per il servizio di
assistenza veterinaria"), dell'art. 27, primo comma, lett. l), del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (che include fra le competenze
trasferite alle regioni, fra l'altro, le funzioni in materia di
"igiene e assistenza veterinaria, ivi comprese la profilassi,
l'ispezione, la pulizia e la vigilanza sugli animali"; e cfr. anche,
nello stesso d.P.R. n. 616/1977, l'art. 66, primo e secondo comma,
lett. d), sulle funzioni regionali in materia di attività
zootecniche, e l'art. 83, che trasferisce alle regioni le funzioni
concernenti gli interventi per la protezione della natura) nonchè
degli artt. 11 e 15, terzo comma, lett. p), della legge 23 dicembre
1978, n. 833.
Per altro verso le attività disciplinate riguardano compiti già
prima spettanti agli enti locali (cfr. gli artt. 83 e segg. del
regolamento di polizia veterinaria, approvato con d.P.R. 8 febbraio
1954, n. 320, sui compiti dei comuni in materia di profilassi della
rabbia e di servizio di cattura e custodia di cani catturati).
La legge n. 281/1991 non disconosce, in linea di principio,
l'esistenza di funzioni delle regioni e degli enti locali in materia:
ma - e qui si palesano i vizi di costituzionalità che la inficiano -
lede l'autonomia regionale sotto tre profili:
a) là dove disciplina in modo esasperatamente dettagliato
alcuni aspetti della materia, invadendo l'ambito della potestà
normativa e della stessa discrezionalità amministrativa regionali;
b) là dove concreta una riappropriazione allo Stato di
funzioni amministrative e di risorse di pertinenza
delle regioni;
c) là dove addossa alle regioni e alle strutture sanitarie da
queste governate, oltre che agli enti locali, nuovi ingentissimi
oneri, prevedendo per converso la devoluzione ad essi, per
l'attuazione della legge, di risorse assolutamente inadeguate,
violando così il principio fondamentale di cui all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione.
Sotto il primo profilo, vengono in considerazione soprattutto le
disposizioni che la legge dedica al trattamento dei cani vaganti e
dei gatti che vivono in libertà.
Nulla quaestio circa i principi concernenti il divieto di
destinare i cani catturati alla sperimentazione (art. 2, terzo comma:
divieto già sancito del resto dalla direttiva CEE n. 86/609 del 24
novembre 1986, all'art. 19, par. 4) o il divieto di maltrattare i
gatti che vivono in libertà (art. 2, settimo comma); come pure circa
il divieto di abbandonare gli animali custoditi nelle abitazioni
(art. 5, primo comma).
Ma non si può consentire quanto si pretende di stabilire il
termine di tempo che deve trascorrere prima della eventuale cessione
a privati dei cani vaganti catturati (art. 2, quinto comma); quando
la sterilizzazione dei gatti che vivono in libertà non è
configurata come un intervento da effettuarsi in relazione a
specifiche circostanze ambientali e ad una valutazione concreta delle
esigenze di tutela della salute pubblica, ma diviene un obbligo
imposto senza limiti e senza condizioni all'autorità sanitaria (art.
2, secondo comma); quando si pretende di fissare in modo vincolante
le modalità di identificazione dei cani, attraverso il tatuaggio
(art. 3, primo comma: almeno se si intende tale norma nel senso che
essa escluda la possibilità di ricorrere a sistemi più moderni come
il c.d. "tatuaggio elettronico" con microchips).
Tali disposizioni travalicano il confine dei principi che il
legislatore statale può legittimamente dettare, per invadere il
campo riservato al legislatore regionale e alla discrezionalità
amministrativa della regione e delle autorità sanitarie, impedendo
un'azione adeguata alle concrete situazioni locali.
L'art. 5 della legge prevede una serie di sanzioni per la
violazione degli obblighi e dei divieti previsti dalla legge stessa.
Ora, si può forse ammettere che l'introdurre e l'applicare
sanzioni per chi abbandona animali custoditi nelle abitazioni (primo
comma) o per chiunque fa commercio di cani o gatti al fine di
sperimentazione (secondo comma), (oltre che naturalmente il
disciplinare le sanzioni penali: quinto comma) possa rientrare nella
potestà del legislatore statale.
Ma la legge va oltre, stabilendo sanzioni anche per comportamenti
connessi con discipline che la legge stessa considera di competenza
regionale e locale: così al secondo comma punisce l'omessa
iscrizione del cane all'anagrafe da parte del proprietario; e al
terzo comma l'omessa sottoposizione del cane al tatuaggio, sempre da
parte del proprietario.
Si tratta, fra l'altro, di sanzioni che vanno a sovrapporsi a
quelle che per le medesime violazioni già prima prevedeva la legge
regionale: infatti l'art. 10 della legge regionale n. 30/1987 punisce
con sanzioni amministrative pecuniarie (in misura, nel massimo,
superiore a quella ora prevista dalla legge statale) l'inosservanza
delle disposizioni degli artt. 1 e 2 (rispettivamente concernenti
l'obbligo di denuncia del possesso, del trasferimento, della
scomparsa o della morte del cane ai fini della tenuta dell'anagrafe,
e l'obbligo di contrassegnare il cane con il numero di
riconoscimento); l'applicazione delle sanzioni è attribuita all'ente
gestore della unità socio-sanitaria locale.
Ora, l'art. 5 della legge statale, mentre non precisa a chi spetta
l'applicazione delle sanzioni ivi previste, stabilisce al sesto comma
che "le entrate derivanti dalle sanzioni amministrative di cui al
primo, secondo, terzo e quarto comma confluiscono nel fondo per
l'attuazione della .. legge", previsto dall'art. 8.
Dunque il legislatore statale da un lato si "appropria" della
disciplina sanzionatoria, sovrapponendo le proprie norme a quelle del
legislatore regionale, in materia di competenza di questo; dall'altro
"statalizza", se non l'applicazione delle sanzioni, quanto meno il
gettito di queste, che dovrebbe, anzichè essere introitato, come per
regola generale, dall'autorità competente all'applicazione, dal
Ministero della sanità.
Sotto entrambi questi profili l'art. 5 della legge appare perciò
lesivo dell'autonomia della regione.
In particolare, sotto il profilo finanziario, mentre non è
nemmeno chiaro il meccanismo di "confluenza" nel fondo ministeriale
del gettito delle sanzioni (non si capisce infatti se tale gettito
affluisca all'entrata del bilancio dello Stato, o se vada a
costituire una sorta di gestione statale fuori bilancio), la lesione
dell'autonomia finanziaria e di spesa della regione, realizzata con
l'avvocazione di tale gettito allo Stato, non è ovviata dal fatto
che si prevede la ripartizione delle disponibilità del fondo tra le
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano (art. 8, secondo
comma). Infatti tale riparto del fondo, che dovrebbe avvenire sulla
base di criteri determinati dal Ministro della sanità di concerto
con quello del tesoro (art. 8, secondo comma, citato), non ha nulla a
che fare con l'entità del gettito delle sanzioni riscosso nelle
singole regioni, e presuppone dunque pur sempre l'appropriazione di
tale gettito da parte dello Stato.
Il profilo forse più grave di illegittimità della legge
impugnata deriva da ciò, che essa comporta l'addossamento alla
regione e alle strutture del servizio sanitario della regione, oltre
che agli enti locali, di nuovi gravosissimi oneri, senza
contemporaneamente provvedere adeguate risorse: con ciò violando
l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, e ledendo l'autonomia
finanziaria della regione.
Le disposizioni della legge, che impongono nuovi oneri, sono le
seguenti:
a) l'art. 1, primo comma, stabilisce che "il controllo della
popolazione dei cani e dei gatti mediante la limitazione delle
nascite viene effettuato, tenuto conto del progresso scientifico,
presso i servizi veterinari delle unità sanitarie locali. I
proprietari e i detentori possono ricorrere a proprie spese agli
ambulatori veterinari autorizzati delle società cinofile, delle
società protettrici degli animali e di privati".
È ben noto che i servizi veterinari organizzati nell'ambito del
servizio sanitario nazionale non espletano compiti di assistenza
curativa nei confronti degli animali di affezione, ma solo compiti di
vigilanza veterinaria e di intervento a protezione della salute
pubblica.
In altri termini, non esiste un principio, parallelo a quello
stabilito invece per l'assistenza ai cittadini, per cui il servizio
pubblico assiste, tanto meno gratuitamente, gli animali di affezione,
su richiesta dei loro proprietari o detentori.
La struttura e la dimensione dei servizi veterinari delle u.s.l.
sono naturalmente adeguate a tali loro compiti.
Ora, la legge n. 281/1991 viene a modificare radicalmente i
compiti di tali servizi, imponendo loro prestazioni a favore degli
animali di affezione, su richiesta dei proprietari o detentori, che
fuoriescono completamente dalle funzioni fino ad oggi loro attribuite
dalla legge.
Per di più tali prestazioni sono configurate come gratuite, come
risulta implicitamente, oltre che dal silenzio della legge circa
eventuali tariffe, dalla circostanza che solo nel caso di ricorso,
volontario, ad ambulatori privati si specifica che i proprietari o
detentori possono farlo "a proprie spese".
Non è difficile rendersi conto dell'ingente onere organizzativo e
finanziario che viene a gravare sui servizi veterinari pubblici
imponendo loro il compito di provvedere alla sterilizzazione degli
animali di affezione. Nè, fra l'altro, si comprende quale principio
dovrebbe condurre a prevedere prestazioni gratuite a favore dei
privati possessori di cani o di gatti, configurando una sorta di
sistema di assistenza sanitaria gratuita per gli animali di
affezione.
In ogni caso, e anche a prescindere dalla gratuità delle
prestazioni, l'organizzazione dei servizi dovrebbe essere
necessariamente integrata, con oneri di gestione molto consistenti;
b) l'art. 1, secondo comma, della legge stabilisce che "i cani
vaganti ritrovati, catturati o comunque ricoverati presso le
strutture di cui al primo comma dell'art. 4, non possono essere
soppressi", salvo i casi di cui al sesto comma. I cani vaganti
catturati devono essere restituiti al proprietario o detentore
(quarto comma: e fin qui nulla questio); altrimenti devono essere
tatuati, e, se non reclamati entro sessanta giorni, possono essere
"ceduti a privati che diano garanzia di buon trattamento o ad
associazioni protezioniste, previo trattamento profilattico contro la
rabbia, l'echinococcosi e altre malattie trasmissibili" (quinto
comma); diversamente, non possono essere rimessi in libertà, ma
debbono essere ospitati e mantenuti in appositi "rifugi per i cani",
costituiti dai comuni singoli o associati o dalle comunità montane
(art. 4, primo comma), che debbono "garantire buone condizioni di
vita per i cani e il rispetto delle norme igienico-sanitarie" e sono
sottoposti al "controllo sanitario dei servizi veterinari delle
unità sanitarie locali" (art. 3, secondo comma); tali strutture
possono anche essere gestite dagli enti e dalle associazioni
protezionistiche, ma sempre "sotto il controllo sanitario dei servizi
veterinari delle unità sanitarie locali" (art. 2, undicesimo comma).
Le medesime strutture, oltre a potere tenere in custodia a pagamento
cani di proprietà, "garantiscono il servizio di pronto soccorso"
(art. 2, dodicesimo comma). I servizi comunali e i servizi veterinari
delle u.s.l. "si attengono, nel trattamento degli animali ricoverati,
alle disposizioni di cui all'art. 2" (art. 4, secondo comma).
L'art. 85 del regolamento di polizia veterinaria, approvato con
d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, stabiliva che "i cani catturati
perchè trovati vaganti senza la prescritta museruola devono essere
sequestrati nei canili comunali per il periodo di tre giorni" e che
"trascorsi i tre giorni senza che i legittimi possessori li abbiano
reclamati e ritirati, i cani sequestrati devono essere uccisi con
metodi eutanasici ovvero concessi ad istituti scientifici o ceduti a
privati che ne facciano richiesta".
Ora, la nuova legge vieta invece la soppressione dei cani non
reclamati, e ne prevede, in alternativa alla cessione a privati "che
diano garanzie di buon trattamento" o ad associazioni protezioniste,
la custodia a tempo indeterminato negli appositi "rifugi".
È da apprezzare, certamente, il principio cui il legislatore ha
ispirato la sua scelta. Ma non si può omettere di constatare che le
nuove regole comportano da parte dell'amministrazione attività e
prestazioni del tutto nuove - il mantenimento dei cani per sessanta
giorni prima di poterli cedere ai privati richiedenti; la costruzione
e la gestione dei rifugi per cani ove questi debbono essere mantenuti
a tempo indeterminato - che richiedono non solo risorse per
investimenti, ma altresì la disponibilità di risorse e di personale
per la gestione delle nuove strutture.
Pur tenendo conto del fatto che i comuni fruiscono del gettito
delle imposte sui cani (ridisciplinata dall'art. 6 della legge n.
281/1991), è certo che esso non basta certo a finanziare la
costruzione e la gestione dei rifugi e il risanamento dei canili
municipali (posti a carico dei comuni stessi dall'art. 4 della
legge): tanto è vero che la medesima legge prevede che sia la
regione a erogare contributi per la realizzazione degli interventi di
competenza dei comuni (art. 3, secondo e sesto comma; art. 4, primo
comma).
Si tratta di oneri (soprattutto quelli di gestione) durevoli nel
tempo e particolarmente pesanti (si pensi personale addetto alle
nuove strutture).
La regione è a sua volta gravata di nuovi oneri, perchè, come si
è detto, deve contribuire agli interventi di competenza dei comuni.
Inoltre altri nuovi oneri gravano sulle strutture sanitarie della
regione: infatti i servizi veterinari delle u.s.l. sono tenuti a
provvedere al tatuaggio e al trattamento profilattico dei cani
vaganti catturati e non reclamati (art. 2, quinto comma); e devono
provvedere al controllo sanitario dei rifugi per cani (art. 2, primo
comma; art. 3, secondo comma; art. 4, secondo comma).
L'obbligo, poi, di garantire, nelle strutture ove sono custoditi i
cani "il servizio di pronto soccorso" (art. 2, dodicesimo comma) -
evidentemente a favore degli altri cani, compresi quelli custoditi
nelle abitazioni dei privati - concreta un'ulteriore attività di
cura, estranea alle competenze precedentemente proprie dei servizi
veterinari pubblici, e assai costosa, riguardo alla quale valgono gli
stessi rilievi già mossi a proposito della sterilizzazione dei cani
e dei gatti a richiesta dei proprietari.
Ancora una volta si addossa alla struttura pubblica un onere
"assistenziale" in favore dei privati, relativamente agli animali di
affezione da essi posseduti;
c) la disposizione dell'art. 2, ottavo comma, secondo cui "i
gatti che vivono in libertà sono sterilizzati dall'autorità
sanitaria competente per territorio e riammessi nel loro gruppo",
oltre a presentarsi di assai dubbia opportunità nella sua rigidità,
comporta per l'amministrazione sanitaria un onere gravosissimo, prima
per la necessaria identificazione degli animali, e poi per il loro
trattamento sanitario.
A ciò si aggiunge la eventualità della gestione da parte degli
enti e delle associazioni protezioniste, ma "d'intesa con le unità
sanitarie locali", di non megli definite "colonie di gatti che vivono
in liberta'", in cui dovrebbero essere loro assicurate "la cura della
salute e le condizioni di sopravvivenza": compiti, specie questi
ultimi, che comportano nuovi oneri per le strutture sanitaire
pubbliche;
d) l'istituzione dell'anagrafe canina "presso i comuni o le
unità sanitarie locali" e la previsione dell'obbligo di
identificazione dei cani mediante tatuaggio (art. 3, primo comma)
comportano a loro volta oneri. Nè conta che l'anagrafe e
l'identificazione, in Lombardia, fossero già previste dalla legge
regionale, poichè altro è un'attività che liberamente la regione
decide di svolgere e di finanziare con le proprie risorse, altro
l'imposizione di questa medesima attività da parte del legislatore
statale, senza provvista di adeguate risorse;
e) alle regioni si impone poi direttamente l'obbligo di
adottare e attuare un "programma di prevenzione del randagismo" (art.
3, terzo comma), che preveda interventi riguardanti "iniziative di
informazione da svolgere anche in ambiti scolastici al fine di
conseguire un corretto rapporto di rispetto della vita animale e la
difesa del suo habitat", nonchè "corsi di aggiornamento o formazione
per il personale delle regioni, degli enti locali e delle unità
sanitarie locali addette ai servizi di cui alla presente legge
nonchè per le guardie zoofile volontarie che collaborano con le
unità sanitarie locali e con gli enti locali" (art. 3, quarto
comma).
Sono evidenti gli oneri derivanti a carico della regione da tali
disposizioni;
d) parimenti produce direttamente oneri a carico della regione
l'obbligo, sancito dall'art. 3, quinto comma, "al fine di tutelare il
patrimonio zootecnico", di indennizzare "gli imprenditori agricoli
per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi o
inselvatichiti, accertate dal servizio veterinario dell'unità
sanitaria locale" (art. 3, quinto comma).
All'onere diretto per la regione relativo agli indennizzi si
aggiunge l'onere derivante a carico dei servizi veterinari delle
u.s.l. dall'obbligo dei relativi accertamenti.
La legge dunque, riassumendo, pone a carico diretto della regione
(contributi per la realizzazione degli interventi di competenza dei
comuni: art. 3, secondo comma; formazione e attuazione del programma
di prevenzione del randagismo: art. 3, terzo e quarto comma;
indennizzo agli agricoltori: art. 3, quinto comma; pone oneri a
carico delle strutture sanitarie pubbliche, che gravano in definitiva
sulla regione quanto al loro finanziamento (sterilizzazione dei cani
e gatti di proprieta': art. 2, primo comma; tatuaggio e trattamento
profilattico dei cani vaganti catturati: art. 2, quinto comma;
sterilizzazione dei gatti che vivono in liberta': art. 2, ottavo
comma; cura della saluta nelle "colonie di gatti che vivono in
liberta'": art. 2, decimo comma; controllo sanitario dei rifugi per
cani: art. 2, unidicesimo comma e art. 3, secondo comma; servizi di
pronto soccorso per cani: art. 2, dodicesimo comma; istituzione
dell'anagrafe canina e tatuaggio dei cani: art. 3, primo comma; pone
oneri, infine, a carico dei comuni (risanamento dei canili comunali e
costruzione e gestione di rifugi per cani: art. 3, secondo ccomma e
art. 4.
Ora, a fronte di questo complesso di oneri, alcuni dei quali molto
gravosi, la legge, sul piano finanziario, si limita a istituire
presso il Ministero della sanità un fondo, la cui dotazione è
determinata in un miliardo per il 1991 e in due miliardi a decorrere
dal 1992 (art. 8, primo comma); vi si aggiunge il provento delle
sanzioni (art. 5, sesto comma).
Di tale fondo, una somma non superiore al 25% può essere
destinata dalla regione alla realizzazione degli interventi di
propria competenza, mentre la restante parte è assegnata agli enti
locali - tra i quali non è chiaro se sono comprese le unità
sanitarie locali - "per la realizzazione degli interventi di loro
competenza" (art. 3, sesto comma; e cfr. anche art. 4, primo comma).
Due miliardi all'anno (più gli spiccioli derivanti dalle
sanzioni) per tutto il territorio nazionale, rappresentano però una
goccia, rispetto all'entità degli oneri da affrontare; e la quota
del 25% di spettanza della regione è ancora più clamorosamente
insufficiente rispetto ai compiti nuovi ad essa addossati.
Particolarmente rilevanti sono gli oneri di gestione, per il
necessario rafforzamento dei servizi veterinari, che dovrebbero
propriamente ristrutturarsi per far fronte a nuovi compiti, e valersi
di nuovo personale.
La Costituzione impone al legislatore, quando dispone nuove o
maggiori spese, di indicare i mezzi per farvi fronte (art. 81, quarto
comma).
Tale principio vale, pacificamente, anche quando le nuove spese
sono determinate dal legislatore a carico del bilancio della regione
o delle strutture (come le u.s.l.) da essa finanziate.
L'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, stabilisce
espressamente che le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti del c.d. settore
pubblico allargato (fra cui le regioni) "devono contenere la
previsione dell'onere stesso nonchè l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali".
Più di recente l'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990,
n. 158, ha ribadito che "i provvedimenti statali che direttamente o
indirettamente comportino nuove funzioni o ulteriori compiti per le
regioni o modifichino quelli esistenti aggravandone gli oneri di
gestione, debbono indicare le risorse occorrenti per la loro adeguata
copertura".
Nulla di tutto ciò si rinviene nella legge in esame. Nessuna
stima degli oneri; un finanziamento ridicolamente inadeguato
all'entità dei compiti nuovi e degli obblighi direttamente e
indirettamente forieri di oneri finanziari, posti a carico della
regione e delle strutture sanitarie; nessuna considerazione per gli
oneri di gestione derivanti dalla necessità di adeguare le strutture
ai nuovi compiti e alle nuove funzioni.
La legge n. 281/1991 costituisce un cospicuo esempio
dell'atteggiamento di un legislatore statale "spensierato", che in
nome delle migliori intenzioni proclama nuovi compiti e nuovi
obblighi per la pubblica amministrazione, senza preoccuparsi di
definire rigorosamente fattibilità e costi degli interventi e di
calcolare le conseguenze finanziarie della legge. "Spensieratezza"
che però nella specie si traduce in aggravio diretto e indiretto per
le finanze delle regioni, alle quali viene promessa, in cambio, solo
una quota di un minuscolo fondo, la cui sproporzione rispetto ai
costi aggiuntivi è palese, e potrebbe in ogni caso essere facilmente
comprovata attracerso opportuni adempimenti istruttori.
In tal modo si viola il precetto costituzionale sulla copertura e
si lede l'autonomia finanziaria e di spesa della regione, la quale
sarebbe costretta a destinare ai nuovi compiti risorse proprie, già
destinate e già impegnate per l'adempimento delle sue funzioni.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, primo, quinto, ottavo,
decimo, undicesimo e dodicesimo comma, 3, primo, secondo, terzo,
quarto, quinto e sesto comma; 4; 5, secondo, terzo e sesto comma; 8
della legge 14 agosto 1991, n. 281, in riferimento agli artt. 117,
118, 119 e 81, quarto comma della Costituzione, nonchè in
riferimento all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e all'art.
3, sesto comma della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Roma, addì 28 settembre 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C1132