1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 6-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 843 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 settembre 1995
N. 843 Ordinanza emessa il 28 settembre 1995 dal giudice di pace di Parma nel procedimento civile vertente tra Torelli Paolo e la prefettura di Parma Processo civile - Competenza del giudice di pace - Modificazione in senso riduttivo di detta competenza apportata con decreto-legge - Carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Esautoramento dei poteri del Parlamento - Violazione del principio di uguaglianza e di quello della predeterminazione per legge del giudice naturale - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (D.-L. 21 giugno 1995, n. 238, art. 1). (Cost., artt. 3, 25, 77 e 97). (095C1510) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 6-12-1995)

IL GIUDICE DI PACE
Sciogliendo la riserva formulata nell'udienza del 28 settembre
1995, in occasione della trattazione della causa contraddistinta dal
n. 164/1995, ha pronunciato ordinanza di remissione della citata
vertenza alla Corte costituzionale, per le motivazioni e con il
dispositivo che segue.
Premesso:
che in applicazione della tabella di composizione dell'ufficio
del giudice di pace per l'anno in corso il giudice coordinatore ha
assegnato al sottoscritto giudicante dott. Luigi Vittorio Roncoroni
la trattazione del ricorso citato, avanzato dell'opponente Paolo
Torelli avverso ordinanza-ingiunzione prefettizia per il pagamento di
sanzione amministrativa a seguito di infrazione al codice della
strada;
che in sede di prima udienza l'opponente ha avanzato eccezione di
dubbia competenza per decidere sulla materia, nella ratio del d.-l.
n. 238/1995, confermando le motivazioni addotte in sede di
opposizione, chiedendo in subordine, la sospensiva dell'esecutività
dell'ordinanza-ingiunzione impugnata ritualmente;
che nell'intento di essere ossequiosi delle norme, nel rispetto
della ratio che nel tempo le hanno ispirate, il rappresentante
dell'amministrazione opposta non solleva al riguardo eccezioni di
sorta, ravvisando gli estremi di generale interesse al quesito;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione di
legittimità costituzionale delle norme, e per i motivi di cui oltre,
che inducono preliminarmente a verificare la competenza in materia, e
sulla base di corretta interpretazione del prescriptum legis che
consenta di prevenire ulteriori impugnative del possibile giudicato;
opportuna quindi una verifica che possa autorevolmente chiarire le
perplessità, e colmare le lacune giuridiche sorte dalla mancata
conversione dei decreti in materia emessi e, nel tempo reiterati, col
presupposo di "straordinaria necessità ed urgenza di intervenire".
Osserva in fatto
In data 27 maggio 1995 veniva iscritto a ruolo col n. 164/1995
r.g., il ricorso discusso all'udienza del 28 settembre 1995 con
proposta di opposizione dell'ordinanza-ingiunzione del pagamento di
sanzione amministrativa (poco importa se quantificata in modesta
entita') a seguito di repulsa di formale ricorso, presentato in
termini al competente organo prefettizio, dal sig. Paolo Torelli, con
richiesta di archiviazione del verbale di accertata violazione al
codice della strada, eretto a suo carico dalla polizia municipale di
Parma (verbale n. 624579 del 6 febbraio 1993). All'udienza le parti
che hanno riconfermato le doglianze, argomentazioni e deduzioni
svolte e figuranti agli atti, che, nel merito, non sono state prese
in esame per l'eccezione preliminarmente svolta, di cui trattasi.
Rileva in diritto
L'eccezione avanzata, come detto, pone in dubbio la legittimità
della competenza a giudicare. Preliminarmente questo tanto rilevante
che ha fatto a dire a Paolus Factum a judice, quod ad officium eius
non pertinet, ratum non est.
In totale carenza di giurisprudenza è parso quindi al giudicante
dover analizzare cronologicamente, i precedenti legislativi che hanno
delineato la nuova figura del giudice onorario, che chiede certezza
di diritto.
E così, nell'ordine, con sintetico commento: dopo un lungo e
laborioso iter propedeutico, nell'intento di rinnovare (aggiornandola
anche con esperienze maturate in campo europeo) la procedura civile,
veniva emanata la legge n. 374 del 21 novembre 1991 che, tra l'altro,
istituiva la figura del giudice di pace.
L'importante norma innovativa fu sottoposta, per marginali
variazioni, all'esame delle Camere per ben due volte (il Presidente
della Repubblica, in sede di promulgazione, rimise infatti gli atti
agli organi legislativi).
La norma infine passò con l'unanimità di consensi, anche sul
piano tecnico-giuridico, col preciso scopo di decongestionare gli
organi deliberanti togati.
Con l'utilizzo di ogni mezzo pubblicitario, vennero invitati i
cittadini che si trovavano nelle previste condizioni culturali ed
operative, a presentare istanza di ammissione al nuovo apparato
giudiziario, offrendo oltre che una preparazione teorico-pratica,
un'ampia ipotesi operativa, commisurata anche a determinati
emolumenti.
Le candidature furono oggetto di attenta selezione da parte di
consigli giudiziari, con la partecipazione di rappresentanti degli
ordini di avvocati o procuratori, e superiore vaglio, prima del
decreto ministeriale di nomina, da parte del Consiglio superiore
della magistratura. Si è venuta così a creare una fondata
aspettativa di partecipazione ad un'attività, sia pure di modesto
impegno giuridico, ma di ampio spazio di intervento.
La norma istitutiva prevede specificatamente all'art. 17 la
competenza in materia, modificando l'art. 7 del c.p.c., e, dai lavori
preparatori, si può evincere che era questa una "partenza"
sperimentale, da ampliare dopo un primo periodo di applicazione al
fine di consentire alla Magistratura togata di dedicarsi alle più
consistenti vertenze, in continuo aumento quantitativo e qualitativo.
Ma poi... vennero i ripensamenti|
Con chiara impostazione corporativista gli avvocati, muti ed
indifferenti per oltre cinque anni, pur coinvolti nelle selezioni in
funzione delle nomine, hanno improvvisamente preso posizione con
un'astensione dai Fori di oltre due mesi.
Le motivazioni adotte sono state ben presto sconfessate dai fatti e
dai primi mesi di attività della nuova struttura. Ma non è qui il
caso di scendere in polemica sterile; restiamo all'esame del diritto,
non senza rilevare il fatto che l'improvvisa presa di posizione
condizionò direttamente l'organo politico-deliberante.
Per ragioni che sfuggono al sottoscritto, in ogni caso non
straordinarie ed urgenti, venne emesso dal Governo Dini un primo
decreto-legge (n. 238 del 21 giugno 1995), con modifiche delle
competenze riservate al giudice di pace, operando una drastica
riduzione delle materie che la legge affidava alla sua competenza.
Era trascorso solo un mese circa dall'insediamento e dallo avvio
dell'attività funzionale della nuova magistratura onoraria, per
accedere alla quale, molti selezionati avevano rassegnato dimissioni
da altri impegni nel rispetto della norma istitutiva seguendo poi
corsi teorico-pratici di aggiornamento mirato e non retribuito.
Il citato decreto, per nulla motivato in funzione delle premesse di
straordinarietà ed urgenza, non venne convertito nei termini, perse
efficacia giuridica ex tunc e fu prontamente reiterato, senza
superare le carenze motivazionali rilevate, con altro di sistematica
conferma, contraddistinto dal n. 147 del 9 agosto 1995.
Anche questo secondo provvedimento ha una motivazione inconsistente
e non esplicata che crea legittimi dubbi nelle reali intenzioni del
legislatore: così almeno appare agli occhi di chi lo legge
comparandolo agli intervenuti lavori preparatori, rilevando i
presupposti fissati dello art. 77 della Carta costituzionale, del
quale, il primo ed il secondo capoverso sono di chiara lettura ed
interpretazione.
Il commentario alla formazione delle leggi pubblicato a cura di
Livio Paladin è esauriente nella delicata materia e consente di
radicalizzare il dubbio iniziale e motivo del presente ricorso.
Basta qui rilevare come le perdite di efficacia della norma non
convertita con effetto retroattivo, non è confortata da altra norma
che regoli i rapporti giuridici sorti sulla base del rapporto non
convertito.
Nel rispetto della norma originaria, pur con le considerazioni
derivanti dalla perpetuatio iurisditionis si evince che, fino a
diversa regolamentazione della materia, da parte delle camere,
dovremmo registrare la conseguenza che la causa diventi materia
prevista dal terzo comma e dal n. 4 dell'ultimo comma, dell'art. 7
del nuovo codice di procedura civile (così modificato dall'art. 17
della legge 21 novembre 1991 n. 374), radicate nel periodo 20 luglio
1995 al 21 agosto 1995, di competenza pretorile, sono state radicate
avanti un giudice incompetente per materia, per cui dovranno essere
rimesse sulla sfera decisionale del giudice di pace.
Quanto sopra per la non manifestamente infondata
incostituzionalità del decreto-legge n. 347 relazionato all'art. 97
della Carta, con evidente lesione del principio del buon andamento
degli uffici amministrativi.
Ma la profonda motivazione che induce a superare la apparente
legittimità a decidere la causa di cui è l'udienza (sulla base
della letterale applicazione del disposto dell'art. 5 del c.p.c.),
emerge dal mancato rispetto del principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della nostra costituzione: l'eventuale mancata
conversione in legge del rinnovato decreto potrebbe creare i
presupposti di miglior favore tra l'attore-opponente di cui è oggi
causa, rapportati ad analoghe azioni legali, radicate avanti il
pretore, che potrebbero essere vanificate.
La nostra carta costituzionale è tassativa nel determinare con
l'art. 25, la competenza "del giudice naturale e precostituito per
legge". E le perplessità sopra rilevate, sono nell'attuale momento
politico, particolarmente valide per la difficoltà di determinarsi
di una "volontà guida" tra le forze politiche, oggi di fatto
sostituite da elementi tecnici, che non possono "garantire" (e la
reiterazione di decreti ha dato dimostrazione di questa debolezza),
la conversione in legge di una materia che oggi vede alternate le
competenze, come nel caso in esame, del giudice di pace, mentre altri
possa essere giudicata dal pretore, con possibilità di sentirsi
dichiarare nulla la sentenza, in caso di mancata conversione nei
termini del decreto-legge, (che se non dichiarato decaduto, può
essere emendato). Manca oggi la certezza del diritto, se si
considerano tutti i decreti-legge emanati in materia nel recente arco
di tempo e riforme.
Nemmeno l'organo prefettizio è in grado di individuare
correttamente la competenza del giudicante l'eventuale opposizione,
indicando nel contesto dell'ingiunzione impugnata la competenza
pretorile, già al 14 aprile 1995.
L'intervento dei decreti governativi, adottati come "provvedimento
temporaneo" per tacitare la corporazione in agitazione (sciopero?
astensione dai lavori?) per tutelare interessi di categoria ben
distinti da quelli dichiarati, ha di fatto sostanzialmente alterato
la ratio e la sfera di operatività che le Camere avevano ritualmente
sanzionato. Dal contensto della relazione accompagnatoria e di
presentazione del decreto, emerge la sfiducia del governo verso una
categoria di "volontari di giustizia", (che vantano per la massima
parte, anni di toga sulle spalle per una vita trascorsa, sia pure con
diverse competenze, nei siti di giustizia), che fa pensare ad una
volontà di incidere sulle competenze affidate per pochi giorni al
giudice di pace, e da questo disciplinatamente e prontamente
esaminate. Valuti quindi la Corte se da queste note di ricorso,
possano emergere gli estremi dei requisiti voluti dalla nostra Carta
in ordine al rispetto della straordinaria necessità ed urgenza di
provvedere, nonchè se nel rispetto dei decreti citati nel contesto
sia stato effettuato e potenziato quel fondamentale (oggi più che
mai|) principio del buon andamento della pubblica amministrazione,
avendo il Governo dimenticato di disporre un corrispondente e
proporzionale ridimensionamento dell'apparato organizzativo
dell'Ufficio di nuova istituzione.
Il ricorrente-giudicante, si limita, a ritenere fondato il sospetto
di legittimità costituzionale del decreto-legge n. 238/1995,
rilevando la discrasia di competenze per decidere su posizioni
radicate per "smagliature di collegamento" contro una chiara anche se
discutibile volontà di Governo, che ha operato con il ricorso alla
decretazione d'urgenza, intesa come normale strumento operativo e non
intervento eccezionale.
E questo comportamento non rispetta la divisione dei poteri dello
Stato.
Rilevante e non manifestamente infondato appare quindi al
ricorrente-giudicante, la illegittimità dell'art. 1 del
decreto-legge n. 238/1995 se rapportato a quanto previsto dagli artt.
3, 25, 77 e 97 della Carta costituzionale.

P. Q. M.
In applicazione del dettato costituzionale di cui all'art. 134;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 21 giugno 1995 n.
238 (Gazzetta Ufficiale serie generale n. 144 del 22 giugno 1995)
sollevata in udienza dall'opponente di cui è causa, con riferimento
al dettato costituzionale degli artt. 3, 25, 77 e 97, per le
possibili lesioni dei diritti di uguaglianza dei cittadini in
relazione al giudice naturale precostituito per legge. Il citato
decreto non ha i presupposti voluti, di necessità ed urgenza, mentre
il Governo è carente di delega parlamentare. Con l'applicazione del
citato decreto-legge, ancor oggi non convertito, vengono ridotte
competenze già chiaramente individuate da una legge, provocando
sperequazioni non rispondenti ai crismi del buon andamento dei
pubblici uffici;
Visto pertanto l'art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689,
sospende la esecutorietà dell'ordinanza-ingiunzione n. 482/1993,
emessa dal prefetto di Parma in dta 14 aprile 1995. Parimenti
sospende, come da verbale di udienza, sciogliendo la riserva
espressa, il processo in corso ed ordina la trasmissione di tutti gli
atti del presente giudizio alla Corte costituzionale, disponendo che
la cancelleria notifichi la presente ordinanza (con il ricorso di cui
al contesto della stessa) al Presidente del Consiglio dei Ministri,
all'opponente ed all'opposto della causa di cui trattasi,
personalmente costituiti, dando contemporanea comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Parma, addì 28 settembre 1995
Il giudice di pace: Roncoroni
95C1510