1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 16 gennaio - 5 febbraio 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Omessa impugnazione di un atto precedente, di contenuto sostanzialmente identico a quello dell'atto oggetto del conflitto - Irrilevanza - Inapplicabilita' dell'istituto dell'acquiescenza. Parametro del giudizio - Sopravvenuta modifica costituzionale - Scrutinio alla stregua delle disposizioni previgenti. Protezione civile - Emergenza idrica nelle province siciliane - Interventi necessari - Nomina di un Commissario delegato all'attuazione - Spettanza allo Stato (e al Ministero dell'interno) - Ricorso della Regione Siciliana per conflitto di attribuzione - Prospettata lesione delle attribuzioni regionali, nonche' del principio di leale collaborazione e di sussidiarieta' - Rigetto del ricorso. - Ordinanza ministeriale (del dipartimento della protezione civile) 24 febbraio 2001, n. 3108. - Statuto Regione Siciliana, artt. 14, lettere a), g), i), 32, 33, 34 e 36; d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825, art. 3; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2; Costituzione, art. 5. (002C0098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'ordinanza n. 3108 del 24 febbraio 2001 della Presidenza del
Consiglio dei ministri, Dipartimento della protezione civile, recante
"Disposizioni urgenti per fronteggiare l'emergenza idrica nelle
province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani",
promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato il 27 aprile
2001, depositato in cancelleria l'8 maggio successivo ed iscritto al
n. 15 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2002 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la
Regione Siciliana e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Sicilia, con ricorso notificato il 27 aprile
2001, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione all'ordinanza del
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio
dei ministri del 24 febbraio 2001, n. 3108, recante "Disposizioni
urgenti per fronteggiare l'emergenza idrica nelle Province di
Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani" emanata dal
Ministro dell'interno delegato per il coordinamento della protezione
civile, impugnata in riferimento agli artt. 14, lettere a), g) ed i),
32, 33, 34 e 36 dello statuto della Regione Siciliana (r.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455, recante "Approvazione dello Statuto della
Regione siciliana"), all'art. 3 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825
(Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
di demanio e patrimonio), all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965,
n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in
materia finanziaria) nonchè all'art. 5 della Costituzione ed ai
principi di leale collaborazione e di sussidiarietà.
2. - La Regione premette che il Ministro dell'interno, in
considerazione del grave stato di emergenza idrica verificatosi in
Sicilia, in data 31 marzo 2000, adottava l'ordinanza n. 3052, recante
"Disposizioni urgenti per fronteggiare l'emergenza idrica nelle
province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani" con la
quale nominava come commissario delegato per la realizzazione delle
azioni e degli interventi necessari il Presidente della Regione
(art. 1), il quale avrebbe dovuto agire secondo modalità che
comprendevano momenti di raccordo con le strutture delle
amministrazioni statali interessate, in particolare con il
Dipartimento della protezione civile. Successivamente, in data
24 febbraio 2001, ancora in considerazione dell'emergenza idrica in
Sicilia, di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 5 novembre 1999, prorogato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2000, il Dipartimento della
protezione civile della Presidenza del Consiglio adottava, senza
consultare la Regione, l'ordinanza n. 3108 contenente "Disposizioni
urgenti per fronteggiare l'emergenza idrica nelle province di
Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani" con la quale
veniva nominato quale commissario delegato per l'attuazione degli
interventi necessari a fronteggiare l'emergenza il generale Iucci.
3. - La ricorrente sostiene che l'atto impugnato violerebbe, in
primo luogo, l'art. 14, lettere a), g) ed i), dello statuto della
Regione Sicilia, ledendo la competenza regionale in materia di "acque
pubbliche", di "lavori pubblici" e di "agricoltura e foreste", in
quanto lo stato di emergenza idrica, per quanto grave, non
coinvolgerebbe l'interesse nazionale - "che solo potrebbe
giustificare un intervento diretto delle autorità centrali" nelle
predette materie - ma avrebbe "un rilievo meramente regionale", anzi
"infraregionale, concernendo soltanto le province di Agrigento,
Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani". In tutti i casi richiamati,
secondo la ricorrente, l'ordinanza impugnata determinerebbe una
menomazione delle competenze della Regione Siciliana che non sarebbe
giustificabile neppure sulla base della dichiarazione dello stato di
emergenza ex art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione
del Servizio nazionale della protezione civile).
La Regione deduce, inoltre, che l'ordinanza impugnata violerebbe
anche gli artt. 32, 33 e 34 dello statuto speciale, nonchè l'art. 3
del d.P.R. n. 1825 del 1961 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia di demanio e patrimonio), incidendo
sulle acque pubbliche, annoverate fra i beni demaniali assegnati alla
Regione, la cui disciplina è integralmente riservata alla competenza
della medesima Regione.
Secondo la ricorrente, l'ordinanza impugnata sarebbe altresì
lesiva dell'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 36 dello
statuto regionale ed all'art. 3 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in
quanto individuerebbe la copertura finanziaria degli interventi
realizzati dal commissario delegato in una fonte (i fondi comunitari
2000/2006) "la cui disponibilità spetta senza ombra di dubbio alla
Regione".
La Regione sostiene, inoltre, che l'atto impugnato si porrebbe in
contrasto con l'art. 5 della Costituzione, con il principio di leale
collaborazione tra i diversi livelli territoriali di governo e con il
principio di sussidiarietà. In particolare, la ricorrente ritiene
che l'atto impugnato sarebbe lesivo del principio di leale
collaborazione, in quanto adottato senza consultare preventivamente
la Regione in ordine sia al suo contenuto, sia all'identificazione
della persona del commissario, omettendo altresì di prevedere
"raccordi operativi tra il commissario delegato e l'amministrazione
regionale". Tale violazione del principio di collaborazione sarebbe,
inoltre, resa più grave dalla considerazione delle speciali
condizioni di autonomia che caratterizzano la Regione Siciliana.
Secondo la ricorrente, la sostituzione del livello di governo
regionale con un livello meno vicino agli interessi oggetto
dell'intervento vulnererebbe anche il principio di sussidiarietà che
è alla base del "conferimento" di funzioni agli enti locali (art. 4,
comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112) e che costituisce - sebbene allora non
contemplato da norme di rango costituzionale - un principio
fondamentale informatore dei rapporti fra i diversi livelli
territoriali di governo.
4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, nell'atto di costituzione e nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza pubblica, ha chiesto che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o sia respinto perchè infondato.
In linea preliminare, la difesa erariale ha eccepito
l'inammissibilità delle censure, in quanto, nella parte relativa al
contenuto dei poteri del commissario, essa sarebbe meramente
riproduttiva dell'ordinanza del 31 marzo 2000, n. 3052, non impugnata
dalla Regione.
Nel merito, secondo l'Avvocatura, la dedotta violazione
dell'art. 14, lettere a), g) ed i), dello statuto speciale,
risulterebbe infondata, essendo il provvedimento impugnato volto a
fronteggiare una situazione di grave ed improvvisa emergenza in
relazione alla quale, secondo la consolidata giurisprudenza
costituzionale, è necessaria una "direzione unitaria" - che non può
essere affidata ad altri che al Governo - che consenta agli organismi
a vario titolo interessati alle attività di protezione civile di
agire in modo armonioso e razionale, cosicchè le risorse disponibili
vengano impiegate opportunamente e conducano alla maggiore efficacia
degli interventi. Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura, il fatto che
l'intervento di protezione civile, che è "materia trasversale",
investa anche materie di competenza regionale non dovrebbe ritenersi
"un'anomalia costituzionale", ma "un fenomeno normale e ricorrente,
perchè le esigenze di protezione civile non sono legate alla
specificità degli interessi di settore (lavori pubblici,
agricoltura, acque) ma al carattere degli eventi calamitosi che (...)
possono pregiudicare interessi che vanno ben al di là di quei
settori".
Anche la censura relativa alla violazione dell'art. 32 dello
statuto, che assegna alla Regione la proprietà demaniale delle
acque, sarebbe infondata, poichè il provvedimento impugnato non
incide sulla proprietà delle acque ma solo sulla gestione delle
stesse e solo per un tempo limitato, quello necessario a fronteggiare
l'emergenza.
Nè ci sarebbe lesione dell'autonomia finanziaria della Regione,
dal momento che gli stanziamenti ulteriori previsti dall'impugnata
ordinanza graverebbero, per una parte, sul Fondo della protezione
civile e sulle disponibilità del Ministero dei lavori pubblici, e
solo per una parte (gli interventi previsti dall'art. 3, comma 3) sui
fondi comunitari 2000/2006, "previa intesa con la Regione siciliana
(...) anche attraverso accordi specifici per ogni opera".
L'Avvocatura generale dello Stato esclude, inoltre, che
l'ordinanza impugnata abbia leso il principio di leale
collaborazione, contenendo essa "norme già in vigore e concordate",
dato che "le norme che potrebbero in teoria interferire con la sfera
della Regione corrispondono a quelle già portate dall'ordinanza
precedente", alla cui elaborazione la Regione ha concorso, con
l'unica eccezione costituita dalla nomina del commissario delegato,
organo straordinario statale, rispetto alla quale, tuttavia, la
difesa erariale esclude la necessità del consenso della Regione,
ricadendo essa su di un soggetto estraneo alla Regione e non avendo
la medesima Regione "nessun potere di intervento in materia di
organizzazione statale".
Quanto, infine, alla censura relativa alla dedotta lesione del
principio di sussidiarietà, essa risulterebbe infondata, ad avviso
della difesa erariale, dal momento che detto principio (contemplato
in particolare dall'art. 4 della legge n. 59 del 1997) "va coniugato
con quello di adeguatezza, che (...) impone che le funzioni siano
affidate a chi ha l'organizzazione idonea ad assicurarne il corretto
esercizio".
5. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Sicilia
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe concerne l'ordinanza del Dipartimento
della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri
del 24 febbraio 2001, n. 3108, recante "Disposizioni urgenti per
fronteggiare l'emergenza idrica nelle Province di Agrigento,
Caltamisetta, Enna, Palermo e Trapani" emanata dal Ministro
dell'interno delegato per il coordinamento della protezione civile.
L'ordinanza in questione è stata impugnata in riferimento agli
artt. 14, lettere a), g) ed i) 32, 33, 34 e 36 dello statuto della
Regione Siciliana, all'art. 3 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825 e
all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 - recanti norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana - nonchè all'art. 5
della Costituzione ed ai principi di leale collaborazione e di
sussidiarietà.
Secondo la Regione ricorrente, l'ordinanza in oggetto, che
riguarda la nomina di un commissario delegato per la realizzazione
delle azioni e degli interventi necessari per fronteggiare
l'emergenza idrica in Sicilia, violerebbe, sotto diversi profili, le
predette norme essenzialmente perchè non sarebbero affatto previsti
"meccanismi di raccordo operativo" tra l'attività del commissario e
l'attività della Regione in materie di competenza di quest'ultima,
quali "acque pubbliche", "lavori pubblici","agricoltura e foreste".
Una carenza di forme di leale collaborazione sarebbe poi rilevabile,
secondo la ricorrente, specialmente in ordine alla identificazione
della persona del commissario, alla facoltà del commissario stesso
di avvalersi dell'amministrazione regionale nonchè di personale di
provenienza regionale, e infine in ordine all'utilizzo, come
copertura finanziaria degli interventi previsti, dei fondi comunitari
2000-2006, la cui disponibilità spetterebbe invece "senza ombra di
dubbio alla Regione".
2. - Preliminarmente va rigettata l'eccezione di inammissibilità
del ricorso per non avere la Regione Sicilia impugnato una precedente
ordinanza ministeriale di contenuto sostanzialmente identico. Secondo
la consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti, l'istituto
dell'acquiescenza non è applicabile ai ricorsi per conflitto
d'attribuzione tra Stato e regioni (cfr. sentenza n. 389 del 1995).
3. - Il ricorso è infondato nei termini di seguito precisati.
Va premesso che situazioni di emergenza, specialmente connesse a
calamità naturali, che reclamano la massima concentrazione di
energie umane e di mezzi materiali, possono anche giustificare,
secondo la costante giurisprudenza costituzionale, interventi statali
straordinari suscettibili anche di arrecare compressioni della sfera
di autonomia regionale (cfr. sentenze n. 520 e n. 127 del 1995).
La legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del servizio
nazionale della protezione civile, sulla cui base è stata adottata
l'ordinanza oggetto del conflitto in esame, è stata infatti
interpretata da questa Corte non nel senso di avere determinato
l'accentramento di competenze e poteri, ovvero organizzato gli stessi
secondo schemi di dipendenza gerarchico-funzionale, ma piuttosto nel
senso di essersi limitata a prevedere ed a disciplinare nelle loro
specifiche esplicazioni funzioni dirette alla promozione e al
coordinamento di tutte le attività che possono convergere a
finalità di tutela dei beni messi in pericolo (cfr. sentenza n. 418
del 1992). Nè tale linea interpretativa appare contraddetta dal
successivo decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito nella
legge 9 novembre 2001, n. 401 (Disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel
settore della difesa civile), che riordina i profili organizzativi
delle competenze di settore.
L'ordinanza in esame - da scrutinare, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, alla luce del previgente Titolo V della Costituzione
(cfr. sentenze n. 422 e n. 376 del 2000) - fa seguito ad altre
analoghe ed è stata adottata in attuazione del d.P.C.m. 5 novembre
1999, con cui si dichiarava lo "stato di emergenza" nelle province
siciliane in questione a causa di una grave crisi di
approvvigionamento idrico conseguente ad una particolare ed anomala
situazione climatica. Essa prevede che il commissario delegato
provveda al completamento urgente o anche all'eventuale rimodulazione
del programma straordinario di interventi prioritari finanziati, in
parti proporzionali, con fondi aggiuntivi dello Stato e della
Regione. La tempestiva realizzazione di questo programma
straordinario per fronteggiare l'emergenza in atto, postula, in
particolare, omogeneità nei criteri di valutazione delle diverse
esigenze e dei singoli piani d'intervento; governabilità dei tempi
delle procedure previste per una rapida definizione degli interventi;
verifica delle risorse finanziarie disponibili (sentenza n. 462 del
1992).
Sotto il profilo degli obiettivi non appare illegittimo il
denunciato intervento statale, pur se attinente a materie di
competenza regionale, in quanto il concorso dello Stato, anche sotto
l'aspetto finanziario, non è, di per sè, lesivo delle attribuzioni
della ricorrente, dal momento che ha carattere di straordinarietà e
risponde anche ad interessi della comunità nazionale, essendo
finalizzato, attraverso una sollecita iniziativa di carattere
unitario, al superamento in tempi ristretti della situazione di
emergenza ed al contenimento dei rischi esistenti in una porzione del
territorio nazionale (sentenza n. 157 del 1995).
4. - L'"emergenza" tuttavia non legittima di per sè - come ha
affermato questa Corte nella sentenza n. 127 del 1995 - il sacrificio
illimitato dell'autonomia regionale e quindi l'esercizio del previsto
potere di ordinanza deve risultare circoscritto in modo tale da non
compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali. In
questo senso, nella stessa decisione si è sottolineato il fatto che
la citata legge n. 225 del 1992 prescrive la partecipazione delle
regioni all'organizzazione ed all'attuazione delle attività di
protezione civile, fissando precisi limiti, di tempo e di contenuto,
al potere di ordinanza dei commissari delegati. D'altra parte, anche
nella più recente legge n. 401 del 2001 è prevista l'istituzione di
un apposito comitato paritetico Stato-regioni-enti locali ed è
richiesta l'intesa con le regioni e gli enti locali per la
definizione dei programmi e per la predisposizione degli interventi e
delle strutture organizzative necessari a fronteggiare gli eventi
calamitosi.
Il prospettato quadro legislativo, per l'esistenza di competenze
inestricabilmente connesse, postula dunque forme di concertazione e
di leale collaborazione tra Stato ed autonomie territoriali (sentenza
n. 422 del 2002) ed è alla sua luce che deve essere interpretata
l'ordinanza in oggetto, in modo tale che, nei casi di dubbi
applicativi, le funzioni conferite al commissario delegato risultino
"proporzionate alla concreta situazione da fronteggiare", senza così
vulnerare il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali (sentenza
n. 127 del 1995). A questo fine va, innanzi tutto, rilevato che dal
preambolo dell'ordinanza si ricava che l'atto è stato emanato dal
Ministro dell'interno dopo avere sentito, tra gli altri, anche la
Regione Siciliana, cosicchè - contrariamente a quanto ritiene la
difesa regionale - si deve considerare formalmente acquisita la
preventiva consultazione della Regione Sicilia in ordine ai diversi
aspetti dell'ordinanza medesima, tra cui anche quello relativo alla
sostituzione del precedente commissario delegato, nella persona del
presidente della Regione, con il generale Iucci.
A questo proposito vanno considerati i vari provvedimenti con cui
si è affrontato il problema dell'emergenza idrica nelle province
siciliane in questione e che sono stati emanati secondo la seguente
successione temporale: d.P.C.m. 5 novembre 1999 contenente la
"dichiarazione" dello stato di emergenza idrica fino al 31 dicembre
2000, cui è seguita l'o.m. 31 marzo 2000, n. 3052, contenente la
nomina del Presidente della regione Sicilia come commissario delegato
"per la durata dell'emergenza"; d.P.C.m. 22 dicembre 2000 contenente
"proroga" del suddetto stato di emergenza fino al 31 dicembre 2001,
cui è seguita l'o.m. 24 febbraio 2001, n. 3108 (l'atto impugnato),
contenente la nomina del generale Iucci come commissario delegato
"sino alla conclusione dello stato di emergenza"; d.P.C.m. 14 gennaio
2002, contenente ulteriore "proroga" dello stato di emergenza fino al
31 dicembre 2002, cui è seguita l'o.m. 22 marzo 2002, n. 3189,
contenente, ancora una volta, la nomina del Presidente della Regione
Siciliana come commissario delegato. Da queste schematiche
indicazioni si deduce dunque che l'incarico dei vari commissari
delegati è relativo a ciascuno dei periodi in cui è stata
frazionata la complessiva durata della situazione di emergenza, così
da escludere la configurabilità di sostituzioni ad nutum, in assenza
di raccordi collaborativi tra Stato e Regione stessa.
Ma c'è di piu': l'art. 2, comma 6, dell'ordinanza dispone che il
commissario delegato "di concerto con la Regione siciliana, attiva
tutte le procedure e le iniziative finalizzate alla realizzazione
degli interventi strategici necessari al superamento stabile delle
situazioni di emergenza idrica", essendo la copertura finanziaria di
tali interventi reperita sui fondi comunitari 2000/2006 "previa
intesa con la regione siciliana", anche attraverso "accordi specifici
per ogni opera" (art 7, comma 3). Inoltre è previsto che il
commissario delegato provveda all'approvazione dei progetti delle
opere e degli impianti, acquisendo i pareri dei soggetti interessati
anche mediante la convocazione di apposita conferenza di servizi,
cui, se del caso, può partecipare anche la Regione (art. 5, commi 2
e 4).
Le citate disposizioni e la stessa struttura logica e lessicale
dell'ordinanza appaiono dunque tutte ispirate ad un rigoroso criterio
di concertazione tra Stato e Regione. L'atto in questione va quindi
complessivamente interpretato alla luce di questo criterio
collaborativo, anche là dove non è testualmente enunciato - come,
ad esempio, rispetto agli interventi e le iniziative commissariali
previsti dall'art. 2, o alla facoltà di avvalersi
dell'amministrazione regionale e del suo personale (art. 3) - in modo
che risulti congruo e proporzionato un intervento statale che,
ancorchè per fronteggiare una situazione di emergenza, interferisce
pur sempre con competenze regionali, per di più di carattere
primario.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'interno, nominare con l'ordinanza n. 3108 del 24 febbraio 2001
del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del
Consiglio dei ministri (Disposizioni urgenti per fronteggiare
l'emergenza idrica nelle Province di Agrigento, Caltanisetta, Enna,
Palermo e Trapani) un commissario delegato per l'attuazione degli
interventi necessari a fare fronte alla suddetta situazione di
emergenza idrica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C0098