1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 aprile 2012
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 23 aprile 2012. Ordinamento penitenziario - Provvedimento del Ministro della giustizia in data 14 luglio 2011 con il quale il Ministro dispone di non dare esecuzione all'ordinanza n. 3031 del 9 maggio 2011 del Magistrato di sorveglianza di Roma, non impugnata e divenuta definitiva, di annullamento dell'Atto del Direttore Generale per i detenuti ed il Trattamento del Ministero della giustizia che disponeva che il Direttore della Casa circondariale di Rebibbia inibisse, nei confronti di tutti i soggetti ivi ristretti nel regime detentivo di cui all'art. 41-bis, cod. pen., la visione dei canali televisivi Rai Sport e Rai Storia - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Magistrato di sorveglianza di Roma contro il Ministro della giustizia - Denunciata violazione di diritto fondamentale della persona - Lesione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Violazione del principio costituzionale che limita i poteri del Ministro della giustizia all'organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia - Lesione del principio di tutela giurisdizionale - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza al Ministro della giustizia di stabilire se dare o non dare esecuzione ad un'ordinanza del Magistrato di sorveglianza non impugnata e divenuta definitiva e di annullare per incompetenza il provvedimento con il quale il Ministro della giustizia ha disposto di non dare esecuzione all'ord. n. 3031 del 9 maggio 2011 del Magistrato di sorveglianza di Roma. - Provvedimento Ministero della Giustizia 14 luglio 2011, n. GDAP-0254681-2011. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 110 e 113. (012C0155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

IL MAGISTRATO DI SORVEGLIANZA

Letti gli atti del procedimento n. 21335/2011 SIUS, introdotto,
ai sensi degli artt. 14 ter, 35. 69 ord. pen. , delle sentt. 26/99,
266/09 della Corte costituzionale e 25079/03 delle SS.UU. della Corte
di Cassazione, con atto del giorno 1.7.11 del difensore di Cavallo
Giuseppe, nato a Gela il 22.8.79, ha emesso in camera di consiglio la
seguente ordinanza
Letto il provvedimento del Ministro della Giustizia del 14.7.11,
con il quale l'Autorità politica dispone di non dare esecuzione
all'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza di Roma n. 3031/2011,
del 9.5.2011;
letti gli artt. 134 Cost., 37 L. 11 marzo 1953, n. 87, 24 norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte Costituzionale;
ritenuta la necessità di sollevare conflitto di attribuzione nei
confronti del Governo della Repubblica, nelle persone del Presidente
del Consiglio dei Ministri e del Ministro della Giustizia, propone
ricorso alla Corte Costituzionale, per conflitto di attribuzione, ai
sensi degli artt. 134 Cost., 37 L. 11 marzo 1953, n. 87, 24 norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte Costituzionale, nei
confronti del Governo della Repubblica, nelle persone del Presidente
del Consiglio dei Ministri e del Ministro della Giustizia, affinchè
la Corte costituzionale dichiari che, ai sensi degli artt. 2, 3, 24.
110, 113 Cost., non spetta al Ministro della Giustizia nè ad alcun
organo del Governo della Repubblica, stabilire se dare esecuzione o
non dare esecuzione ad un'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza,
non impugnata e divenuta definitiva, con la quale il Magistrato di
Sorveglianza ai sensi degli artt. 14 ter, 35, 69 ord. pen., ha
dichiarato che un atto dell'Amministrazione Penitenziaria ha leso un
diritto di un detenuto ed ha annullato tale atto; affinchè la Corte
costituzionale annulli per incompetenza il provvedimento emesso dal
Ministro della Giustizia in data 14.7.11. con il quale ha disposto di
non dare esecuzione all'ordinanza n. 3031 del 9.5.2011 del Magistrato
di Sorveglianza di Roma; per i seguenti

Motivi

1. Premesse in fatto
Con atto del 29.10.10 il Direttore Generale per i Detenuti ed il
Trattamento del Ministero della Giustizia disponeva che il Direttore
della Casa Circondariale Rebibbia Nuovo Complesso in Roma inibisse,
nei confronti di tutti i soggetti ivi ristretti nel regime detentivo
di cui all'art. 41 bis ord. pen. , la visione dei canali televisivi
Rai Sport e Rai Storia. In pari data, il Direttore dell'Istituto
penitenziario romano si è uniformato a tale disposizione.
Il detenuto Cavallo, ristretto presso l'indicato Istituto
penitenziario e sottoposto ai regime detentivo speciale, ha proposto
reclamo al Magistrato di Sorveglianza ai sensi degli artt. 35 e 69
ord. pen. , nel significato di tali disposizioni derivante dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 26/99 e nell'interpretazione
risultante dalla sentenza delle SS.UU. della Corte di Cassazione, n.
25079 del 26.2.03 e dalla sentenza dichiarativa di inammissibilità
della Corte costituzionale n. 266/09; il reclamante ha lamentato la
lesione del proprio diritto soggettivo all'informazione rivolgendosi
al Magistrato di Sorveglianza sul presupposto che, alla luce della
sentenza della Corte costituzionale n. 26/99 e delle due successive
citate sentenze delle SS.UU. delle cassazione e della Corte
Costituzionale, tale giudice dovesse ritenersi l'organo
giurisdizionale cui è demandata la tutela generale dei diritti
soggettivi dei detenuti lesi da atti e provvedimenti
dell'Amministrazione Penitenziaria. Il detenuto ha inoltre richiesto
che venisse attivata la ricezione del canale MTV.
Il Magistrato di Sorveglianza di Roma, dopo aver dato rituale
avviso all'interessato e all'Amministrazione Penitenziaria, che ha
presentato memoria il 7.3.11, ha provveduto con ordinanza n. 3031 del
9.5.11, riconoscendo nell'impugnato atto dell'Amministrazione la
lesione di un diritto soggettivo del detenuto, annullando l'atto e
disponendo il ripristino delle facoltà godute dal detenuto prima del
29.10.10, cioè la visione dei canali televisivi Rai Sport e Rai
Storia; ha rigettato l'istanza relativamente al canale MTV.
Ha ritenuto il Magistrato di Sorveglianza: 1) che esista uno
specifico diritto soggettivo ad essere informati, promanante dall'art
21 cost. e garantito, a livello di legge ordinaria per i detenuti,
dall'art. 18 ord. pen. e, ex adverso, dall'art. 18 ter ord. pen. ,
che prevede che la limitazione del diritto possa avvenire, per i
detenuti, solo previo provvedimento dell'Autorità Giudiziaria; 2)
che tale diritto sia stato di fatto limitato dal provvedimento
impugnato che, nell'escludere per un gruppo di detenuti, fra cui il
reclamante, l'esercizio di parte delle facoltà a tale diritto
inerenti, poneva il problema dell'esistenza di una norma attributiva
del potere di incidere sul diritto soggettivo; 3) che l'unica norma
potenzialmente attributiva del potere di incidere sul diritto
all'informazione dei detenuti sottoposti al regime detentivo speciale
fosse rappresentata dal comma 2 quater, lett. a), dell'art. 41 bis
ord. pen. , che prevede l'adozione di norme di sicurezza atte ad
escludere la possibilità di contatti con sodali della medesima
organizzazione criminale; che tale norma consentisse
all'Amministrazione di limitare diritti soggettivi purchè con
limitazioni funzionali all'esigenza di prevenire i detti contatti; 4)
che nel caso di specie l'Amministrazione abbia agito, limitando il
diritto soggettivo del ricorrente, fuori dei limiti dettati
dall'unica norma avente forza di legge e potenzialmente in grado di
porsi in contrasto con il diritto riconosciuto dall'art. 18 ord. pen.
, in quanto il provvedimento impugnato, non motivato, appariva come
evidentemente sganciato da qualsiasi ragionevole apprezzamento
secondo cui la visione dei canali Rai Sport e Rai Storia potesse
costituire il veicolo per il mantenimento di contatti con il gruppo
criminale di appartenenza dell'interessato, specie in un'ottica di
comparazione con i sette canali consentiti (Rai Uno, Rai Due, Rai
Tre, Rete Quattro, Canale 5, Italia 1, La 7); con riferimento al
canale MTV, la limitazione è apparsa invece fondata, essendo notorio
che il detto canale diffonde automaticamente messaggi trasmessi dal
pubblico attraverso telefoni cellulari o la rete internet.
Il provvedimento è stato ritualmente comunicato, ai sensi
dell'art. 71 ter ord. pen., all'Amministrazione Penitenziaria in data
17.5.11; da tale data sono decorsi i dieci giorni indicati dalla
disposizione citata per il ricorso per Cassazione. L'Amministrazione
Penitenziaria, non avendo proposto ricorso per Cassazione, ha reso
acquiescenza all'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza, che in tal
modo è divenuta definitiva.
2. Svolgimento del procedimento
Con atto del giorno 1.7.11, il difensore dell'interessato ha
proposto nuovo reclamo denunciando l'inerzia dell'Amministrazione
Penitenziaria nell'esecuzione dell'ordinanza emessa dal Magistrato di
Sorveglianza, dal momento che non era ancora stata ripristinata la
visione dei due canali oggetto dell'accoglimento parziale.
Dopo lo svolgimento di un'istruttoria finalizzata a chiarire le
cause della mancata esecuzione dell'ordinanza, il 7.9.11, dopo
diversi solleciti, è pervenuta all'Ufficio di Sorveglianza copia di
una nota redatta a cura del Capo del Dipartimento per
l'Amministrazione Penitenziaria, con la quale si proponeva al Sig.
Capo di Gabinetto dell'on. Ministro della Giustizia di disporre la
non esecuzione del provvedimento emesso dal giudice. In calce a tale
nota vi è provvedimento a firma del Ministro della Giustizia, di
conferma di quanto proposto nella nota, datato 14.7.11.
Pertanto, il Ministro della Giustizia, in data 14.7.11, ha
disposto espressamente di non dare esecuzione all'ordinanza emessa
dalla competente Autorità Giudiziaria il 9.5.11, ordinanza divenuta
definitiva proprio perchè non impugnata nè dal medesimo Ministro
nè dall'Amministrazione da lui retta.
Nel presente procedimento il Magistrato di Sorveglianza viene
investito, con l'istanza della difesa della parte in favore della
quale è stata emessa la citata ordinanza, della richiesta di vedere
soddisfatto l'interesse dell'assistito all'esecuzione del
provvedimento. Vi è dall'altra parte l'esplicita manifestazione
della volontà del Ministro della Giustizia, resa il 14.7.11, di non
ottemperare al provvedimento del Magistrato di Sorveglianza del
9.5.11. Si ritiene pertanto inevitabile sollevare conflitto di
attribuzione fra poteri dello Stato innanzi alla Corte
Costituzionale, nei confronti del Governo della Repubblica, nelle
persone del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro
della Giustizia, chiedendo al supremo organo di giustizia di
dichiarare che non spetta a tale potere stabilire se dare esecuzione
o meno alle ordinanze pronunciate dal Magistrato di Sorveglianza ai
sensi degli artt. 14 ter, 35 e 69 ord. pen. , divenute definitive,
con cui si dichiara che un atto dell'Amministrazione Penitenziaria ha
leso un diritto di un detenuto; chiedendo altresì alla Corte
costituzionale di annullare l'atto pronunciato dal Ministro della
Giustizia in data 14.7.11.
3. Ammissibilità del conflitto - le parti
Con riferimento all'ammissibilità del conflitto che si intende
proporre con il presente ricorso, si osserva quanto segue.
In merito alla legittimazione dell'organo proponente il
conflitto, vi è costante giurisprudenza della Corte costituzionale
secondo cui gli organi del potere giudiziario, nell'esercizio di
funzioni attinenti a procedimenti giurisdizionali, hanno tale
legittimazione, in quanto sono tutti competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono.
In merito alla legittimazione dell'organo nei cui confronti viene
proposto il conflitto, la legittimazione passiva del Ministro della
Giustizia è stata affermata dalla Corte costituzionale con
l'ordinanza n. 183/93, nella quale peraltro la parte ricorrente era
il proprio il Magistrato di Sorveglianza. Il conflitto di
attribuzioni veniva proposto per ottenere l'affermazione della
mancanza, in capo al Ministro della Giustizia, del potere di
applicare con proprio provvedimento, ai detenuti sottoposti al regime
detentivo di cui all'art. 41 bis ord. pen. , il controllo sulla
corrispondenza. La Corte costituzionale ha ritenuto il Ministro
legittimato passivamente in quanto organo abilitato ad esercitare
funzioni proprie, ad esso conferite direttamente dalla Costituzione,
e precisamente quelle di cui all'art. 110. Si Ritiene che tale
criterio di attribuzione della legittimazione passiva ricorra anche
nel caso di specie, potendosi ritenere che anche il conflitto che si
propone con il presente ricorso verta sui limiti dei poteri conferiti
al Ministro della Giustizia in tema di organizzazione e funzionamento
dei servizi relativi alla giustizia (v. anche le ordinanze nn. 184/92
e 112/03, che hanno riconosciuto la legittimazione passiva del
Ministro della Giustizia con riferimento a conflitti riguardanti i
rapporti con il C.S.M., citando, fra gli altri, l'art. 110
Costituzione).
Nel caso in cui si dovesse ritenere il Ministro della Giustizia
sfornito della legittimazione passiva a resistere nei conflitto di
attribuzioni fra poteri dello Stato che si propone con il presente
ricorso, si richiede di considerare come legittimato passivo il
Presidente del Consiglio dei Ministri, come ritenuto dalla Corte
costituzionale in numerosi casi di conflitto nei quali veniva
impugnato il provvedimento di un Ministro della Repubblica (fra le
altre, si fa riferimento alle ordinanze nn. 216/95, 521/00, 61/08).
4. Ammissibilità del conflitto - l'oggetto del conflitto
Per quanto attiene al requisito di ammissibilità del ricorso
attinente all'oggetto del conflitto, si ritiene che, con il presente
ricorso, il Magistrato di Sorveglianza stia lamentando la lesione di
proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, cioè la concreta
possibilità di esercitare il controllo giurisdizionale a tutela dei
diritti dei detenuti, nel caso di lesione di tali diritti ad opera di
atti dell'Amministrazione penitenziaria. Che tale attribuzione sia
costituzionalmente garantita, si Ritiene possa cogliersi agevolmente
dalla semplice constatazione che essa non è sorta in capo
all'Autorità Giudiziaria con atto avente forza di legge ordinaria,
ma a seguito della già citata sentenza della Corte costituzionale n.
26/99. Essa ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt.
35 e 69 ord. pen. , nella parte in cui non prevedevano un rimedio
generale a carattere giurisdizionale per la tutela dei diritti dei
detenuti, lesi da atti dell'Amministrazione Penitenziaria, per
contrarietà agli artt. 2, 3, 24 e 113 della Costituzione. Le
successive citate sentenze delle SS.UU. della Corte di cassazione n.
25079 del 2003 e della Corte costituzionale n. 266/09 hanno poi, come
noto, rispettivamente indicato e consolidato un'interpretazione
adeguatrice che ha ovviato all'illegittimità costituzionale
dichiarata con la sentenza C. cost. n. 26/99. Pertanto, la necessità
di un rimedio giurisdizionale quale quello apprestato nel caso di
specie dal Magistrato di Sorveglianza deve ritenersi regolata dagli
artt. 2, 3, 24 e 113 cost. quale indefettibile attribuzione del
potere giudiziario, ed è per la tutela di tale attribuzione che
viene proposto il presente ricorso, laddove l'atto del Ministro di
cui si chiede l'annullamento costituisce un'oggettiva menomazione di
tale attribuzione. Infatti, qualora si ritenesse consentito al
Ministro della Giustizia ed all'Amministrazione da lui retta di
decidere liberamente se adeguarsi o meno alle pronunce costituenti
concreto esercizio del controllo giurisdizionale rimesso
all'Autorità Giudiziaria, il controllo giurisdizionale verrebbe del
tutto vanificato nella sua effettività. La Corte costituzionale si
è espressa più volte ritenendo ammissibile il conflitto sollevato
da parte di un potere che si è ritenuto menomato della pienezza
delle sue attribuzioni previste dalla Costituzione a causa di atti o
anche di sostanziali omissioni di altri poteri (v. ordinanze 228 e
229 del 1975, 354 del 2005 o, con riferimento al conflitto fra Stato
e Regioni, la sent. n. 132 del 1993).
5. Merito - menomazione del controllo giurisdizionale
Per quanto attiene al merito, si ribadiscono tutte le
considerazioni espresse, in base alle quali si è ritenuto che il
presente ricorso possa essere ritenuto ammissibile, le quali rilevano
anche per quanto attiene all'esame del merito della controversia. In
particolare, si ritiene che l'atto del Ministro abbia violato gli
artt. 2, 3, 24 e 113 Cost., stabilendo indebitamente un'oggettiva
retrocessione dell'ordinamento all'epoca anteriore alla sentenza n.
26/99 della Corte Costituzionale, con la quale è stata dichiarata
l'incompatibilità con il quadro costituzionale di una situazione di
assenza di un rimedio giurisdizionale di carattere generale per le
lesioni dei diritti dei detenuti da parte di atti
dell'Amministrazione Penitenziaria.
A tale sentenza sono seguite la sentenza n. 25079 del 26.2.03
delle SS.UU. della Corte di Cassazione, che ha dato
un'interpretazione adeguatrice reperendo il procedimento attraverso
cui i diritti dei detenuti possono trovare tutela giurisdizionale ed
indicandolo in quello previsto dagli artt. 69 e 14 ter ord. pen. , e
la sentenza n. 266/09 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato
inammissibile una questione di legittimità costituzionale con la
quale veniva evidenziata nuovamente l'inadeguatezza della tutela dei
diritti dei detenuti, fondando la dichiarazione di inammissibilità
sul presupposto che tale tutela dovesse ritenersi esistente a seguito
dell'intervenuta sentenza delle SS.UU. della Cassazione. Devono
pertanto ritenersi dati acquisiti, nel nostro ordinamento: che un
mezzo generale di tutela dei diritti dei detenuti esista; che esso
abbia carattere giurisdizionale; che esso sia rappresentato dal
reclamo presentato ai sensi degli artt. 69 e 14 ter ord. pen. al
Magistrato di Sorveglianza; che esso sia espressione di
un'attribuzione costituzionalmente indefettibile del potere
giurisdizionale.
Invece il Ministro, ritenendosi competente a stabilire quando
dare seguito e quando non dare seguito ai concreti atti di esercizio
del rimedio giurisdizionale, se del caso disponendo di non dare
esecuzione al provvedimento giurisdizionale che ha dichiarato la
lesione del diritto, ha riportato la tutela apprestata dal Magistrato
di Sorveglianza a quelli che erano i caratteri di tale tutela
anteriormente alle citate sentenze della Corte costituzionale e delle
SS.UU. della Cassazione, cioè quelli di un procedimento finalizzato
all'adozione di atti costituenti delle mere sollecitazioni, dei meri
suggerimenti diretti ai potere esecutivo.
6. Merito - giurisprudenza della Corte Costituzionale
Che ciò costituisca una flagrante violazione delle norme di
rango costituzionale, è ad avviso dei giudice agevolmente
percepibile dalla lettura delle sentenze della Corte costituzionale
che hanno dato fondamentale impulso alla definizione della tutela dei
diritti dei detenuti contro gli atti dell'Amministrazione
Penitenziaria, cioè la n. 26/99 e la n. 266/09.
Scrive infatti la Corte costituzionale nella sentenza n. 26/99,
con riferimento alle tutele all'epoca esistenti, che "il procedimento
che si instaura attraverso l'esercizio del generico diritto di
«reclamo», delineato nell'art. 35 dell'ordinamento penitenziario,
nonchè nell'art. 70 del regolamento di esecuzione è, all'evidenza,
privo dei requisiti minimi necessari perchè lo si possa ritenere
sufficiente a fornire un mezzo di tutela qualificabile come
giurisdizionale": fra gli elementi da cui si desume l'inadeguatezza
dei rimedi all'epoca esistenti, la Corte indica, oltre alla mancanza
del contradditorio e alla mancanza di poteri di impugnazione, il
fatto "che la decisione che accoglie il reclamo si risolve in una
segnalazione o in una sollecitazione all'amministrazione
penitenziaria, senza forza giuridica cogente e senza alcuna specifica
stabilita'": da ciò la Corte desume che ciò "si presenta, senza
necessità di alcun'altra considerazione, contrario alla garanzia che
la Costituzione prevede nel caso della violazione dei diritti".
A sua volta, la sentenza n. 266/09 è stata emessa in un
procedimento in cui un Magistrato di Sorveglianza lamentava aspetti
di inadeguatezza della tutela giurisdizionale apprestata dal
procedimento di cui agli artt. 69 e 14 ter ord. pen., che le SS.UU.
della cassazione avevano individuato quale mezzo generale di tutela
dei diritti dei detenuti. Fra tali aspetti vi era quello della
mancanza di efficacia di un eventuale provvedimento di accoglimento
da parte del Magistrato dì Sorveglianza, cui non è riconosciuta la
possibilità di nominare un commissario ad acta come nei giudizi di
ottemperanza innanzi alla giurisdizione amministrativa e si
troverebbe sfornito di qualsivoglia mezzo istituzionale di fronte
alla mancata esecuzione del proprio provvedimento da parte
dell'Amministrazione Penitenziaria.
Fra i motivi di inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, la Corte costituzionale annovera il fatto che, con
riferimento all'art. 69 ord. pen. "questa lettura non considera che
la norma dispone, nel quinto comma (ultimo periodo), che il
magistrato di sorveglianza «impartisce, inoltre, nel coso del
trattamento, disposizioni dirette ad eliminare eventuali violazioni
dei diritti dei condannati e degli internati». La parola
«disposizioni», nel contesto in cui è inserita non significa
segnalazioni (tanto più che questa modalità d'intervento forma
oggetto di apposita previsione nel primo comma dell'art. 69), ma
prescrizioni od ordini, il cui carattere vincolante per
l'amministrazione penitenziaria è intrinseco alle finalità di
tutela che la norma stessa persegue.".
Come emerge dalla lettura delle due sentenze della Corte
Costituzionale, ritenere che l'Amministrazione abbia un potere di
valutazione discrezionale sull'opportunità di dare o meno esecuzione
ad un provvedimento di accoglimento del Magistrato di Sorveglianza
comporterebbe la negazione del carattere di giurisdizionalità del
rimedio e, per tale via, la negazione della generalizzazione della
tutela dei diritti soggettivi e il ritorno di quella idea secondo
cui, citando nuovamente la sentenza della Corte costituzionale n.
26/99, "la restrizione della libertà personale possa comportare
conseguenzialmente il disconoscimento delle posizioni soggettive
attraverso un generalizzato assoggettamento all'organizzazione
penitenziaria", idea giudicata "estranea al vigente ordinamento
costituzionale, il quale si basa sul primato della persona umana e
dei suoi diritti".
Dal brano della sentenza n. 266/09 riportato precedentemente si
desume chiaramente come sia illegittimo, da parte
dell'Amministrazione Penitenziaria, non ottemperare al provvedimento
del giudice; dal complesso della sentenza si comprende, peraltro, che
è proprio dall'impossibilità di non ottemperare al provvedimento,
cioè dal suo carattere vincolante, che dipende la compatibilità del
quadro normativo con le norme di rango costituzionale.
7. Merito - i motivi addotti per l'inadempimento
Appare infine utile esprimere qualche considerazione sul
provvedimento del Ministro della Giustizia del 14.7.11, che si
impugna con il presente ricorso, al fine di dar conto del perchè si
ritiene che il provvedimento si esaurisca nella mera manifestazione
della volontà di non ottemperare all'ordinanza del giudice e non
contenga, invece, plausibili indicazioni circa i motivi di una
supposta impossibilità di adempiere.
Il provvedimento del Ministro della Giustizia può considerarsi
motivato per relationem con riferimento alla nota in calce alla quale
è stato redatto. Tale nota si compone di due parti.
Nella prima parte si ripropongono alcune argomentazioni già
proposte dall'Amministrazione durante il procedimento che ha dato
luogo all'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza, prese in
considerazione e confutate nella motivazione della detta ordinanza.
Tali argomentazioni possono essere come di seguito riassunte: nei
confronti dei detenuti sottoposti al regime detentivo speciale è
prevista la limitazione di alcuni dei diritti che valgono per la
generalità dei detenuti, pertanto l'Amministrazione può limitare
diritti, quindi anche il diritto all'informazione; la censura di
alcuni canali televisivi è stata disposta in considerazione del
fatto che "venivano trasmessi sms del pubblico".
Nella seconda parte della nota, premessa la necessità di costosi
interventi resi necessari dall'avvento della televisione digitale
terrestre, per l'adeguamento delle sezioni presso cui vige il regime
detentivo speciale, determinati dalla necessità di evitare impropri
contatti con l'esterno, sì afferma che "ove si aderisse alla
decisione in esame si determinerebbe la visione illimitata dei canali
digitali a,favore di tutti i detenuti in regime speciale presenti
nell'istituto romano".
Con riferimento alle argomentazioni della prima parte della nota,
si ritiene che il fatto che tali argomentazioni siano già state
illustrate e prese in considerazione durante il procedimento innanzi
al Magistrato di Sorveglianza renda superfluo in questa sede
riferirne ulteriormente, dato che l'Amministrazione ha avuto tutti
gli strumenti per farle valere, compreso il potere di ricorso per
cassazione, di fatto non utilizzato.
Con rilievo puramente ad abundantiam ed in estrema sintesi si
sottolinea comunque che il regime detentivo speciale prevede
limitazioni ai diritti dei detenuti che devono ritenersi tassative,
per cui non sono ammesse ulteriori limitazioni non previste dalla
legge, stabilite dall'Amministrazione Penitenziaria in virtù di una
pretesa generica potestà organizzativa; pertanto, il fatto che
alcuni diritti possano essere limitati in virtù di disposizioni di
legge, non comporta che possano esserlo anche altri diritti, in
assenza di una norma attributiva del potere, avente rango di legge
ordinaria. Il fatto che l'inibizione della visione di canali possa
trovare fondamento normativo nella trasmissione automatica di sms dal
pubblico, e che alcuni canali prevedano tale trasmissione automatica,
non comporta che l'Amministrazione possa inibire la visione di
qualsiasi altro canale, anche di quelli che non trasmettono alcun
tipo di messaggio dal pubblico. Nel caso di specie la decisione
dell'Amministrazione ha assunto i contorni del paradosso in quanto la
vicenda della trasmissione di sms dal pubblico, divenuta notoria
perchè ampiamente trattata dalla stampa, ha riguardato il canale Rai
Due la cui visione viene consentita, mentre altri canali vengono
vietati senza che il presupposto di fatto sia stato non solo
dimostrato, ma nemmeno allegato dall'Amministrazione, nè nel
provvedimento da essa adottato, nè nel procedimento innanzi al
Magistrato di Sorveglianza.
Con riferimento alle argomentazioni contenute nella seconda parte
della nota, deve essere Osservato che esse non sono conferenti al
contenuto dell'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza di Roma del
9.5.11, che ha ordinato, letteralmente, il ripristino delle facoltà
spettanti all'interessato prima del 29.10.10. Per effetto
dell'esecuzione del provvedimento si riprodurrebbe un assetto che è
già stato in vigore nell'Istituto penitenziario, assetto che era
quindi possibile lasciare intatto (e che è possibile riprodurre)
senza incorrere in alcuna spesa; stupisce la denunciata possibilità
di visione illimitata di canali digitali, non rispondente al vero e
disancorata dall'incontroversa definizione dell'oggetto del
procedimento, instauratosi sulla base del fatto oggettivo e
incontroverso che, prima del 29.10.10, in aggiunta ai canali che sono
ancor oggi consentiti, vi era la visione dei soli canali Rai Sport e
Rai Storia.
Il precedente assetto, sottolinea poi il provvedimento impugnato,
verrebbe ripristinato non solo nei confronti del detenuto reclamante,
ma anche di altri. E'importante notare che l'estensione anche ad
altri detenuti del decisum del giudice, lungi dal costituire un
motivo di impossibilità di esecuzione del provvedimento, dovrebbe
costituirne un'opportuna e naturale conseguenza, trattandosi del
ripristino di una situazione che, come statuito con un provvedimento
giurisdizionale al quale la stessa Amministrazione ha fatto
acquiescenza non ricorrendo per Cassazione, era stata precedentemente
modificata contra ius.
Nella motivazione alla quale il Ministro aderisce per relationem,
è contenuto un generico riferimento all'eventualità di "ulteriori
contenziosi" e ad esigenze di "parità di trattamento" rispetto ad
altri detenuti, sottoposti al regime detentivo speciale. Se si fa
riferimento a detenuti presenti nello stesso Istituto, tale notazione
è contraddetta nella stessa motivazione, dove, come detto, si
sottolinea che il provvedimento del giudice non può essere eseguito
nei confronti di una sola persona. In ogni caso, ciò a cui ci si
riferisce non appare costituire un'anomalia ma anzi espressione del
normale svolgersi dei rapporti fra un potere amministrativo e gli
strumenti di controllo giurisdizionale che, per loro natura, si
applicano volta per volta a casi concreti con efficacia limitata al
singolo caso, anche se gli atti amministrativi di cui si contesta la
legittimità siano espressione di prassi generalizzate che abbiano
riguardato anche altri casi. La parità di trattamento, che non ha
certo la priorità sulla legittimità del trattamento, tende ad
essere comunque raggiunta attraverso il fisiologico formarsi, anche
attraverso i mezzi di impugnazione, di orientamenti giurisprudenziali
unitari e prassi amministrative che si adeguino a tali orientamenti.
Appare pertanto impossibile considerare il provvedimento
ministeriale impugnato come un atto con il quale si dia un'esaustiva
giustificazione di una situazione di impossibilità, naturalistica o
giuridica, di esecuzione dell'ordinanza del giudice. La
pretestuosità, la mera reiterazione e l'incongruenza degli elementi
che supportano il provvedimento ministeriale impugnato fanno ritenere
che esso non sia altro che un'espressa manifestazione della volontà
di non adempiere il provvedimento giurisdizionale.
8. Merito - rispetto dei limiti del potere giurisdizionale
Diversamente dagli atti e dai comportamenti del potere esecutivo
che si contestano con il presente ricorso, si Ritiene che il
Magistrato di Sorveglianza abbia emesso un provvedimento
rigorosamente rispettoso dei limiti delle attribuzioni conferite in
materia al potere di cui è organo. L'accoglimento del ricorso è
derivato da argomentazioni di pura legittimità, ritenendosi
incompatibile con il principio di non contraddizione dell'ordinamento
che da un lato la legge attribuisse ai detenuti un diritto e che, al
contempo, l'amministrazione potesse limitare tale diritto senza una
norma di pari rango che glielo consentisse. Il giudice non ha
utilizzato alcun argomento rimesso alla discrezionalità
amministrativa ed ha lasciato integre le attribuzioni del Ministero
della Giustizia, quale complesso di organi titolare del compito di
presiedere all'organizzazione ed alla vita degli istituti
penitenziari, ribadendo soltanto che lo svolgimento di tale compito
non potesse includere la possibilità di comprimere non iure
situazioni di diritto soggettivo; si ritiene che, pur lasciando ferma
tale fondamentale limitazione, la discrezionalità amministrativa
degli organi del potere esecutivo possa continuare ad esplicarsi
nella sua intatta pienezza.
In particolare, il Magistrato di Sorveglianza, nell'ultimo
capoverso della motivazione, richiamato nel dispositivo, ha
sottolineato che la visione di canali televisivi da parte di detenuti
in regime detentivo speciale non fosse materia del tutto sottratta
alla discrezionalità amministrativa, ammettendo la possibilità
dell'emissione di nuovi provvedimenti amministrativi tendenti a
limitare la ricezione di canali televisivi, purchè motivati e
riguardanti canali locali o canali che permettano la trasmissione di
messaggi da parte del pubblico, eventualmente in forma occulta, o
anche canali per i quali, per motivi tecnici o anche relativi ad
esigenze di bilancio, non possa essere permessa la visione senza al
contempo permettere la visione di canali del primo o del secondo
tipo.
Infine, si sottolinea che, qualora il Ministro avesse ritenuto
l'illegittimità dell'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza, anche
per carenza di giurisdizione, poteva ricorrere per cassazione per
chiederne l'annullamento.
9. Conclusioni
Si ritiene pertanto che l'atto del Ministro del 14.7.11
costituisca illegittima manifestazione della volontà di non
ottemperare a un provvedimento adottato dall'Autorità Giudiziaria
competente; tale atto costituisce indebita interferenza nelle
attribuzioni spettanti al potere giurisdizionale.
E'pertanto necessario sollevare conflitto di attribuzioni fra
poteri dello Stato innanzi alla Corte Costituzionale, nei termini
indicati nella presente motivazione, auspicando una pronuncia della
Corte costituzionale che chiarisca in modo definitivo (portando a
compimento un'evoluzione giurisprudenziale della quale essenziali
momenti sono stati la sentenza della Corte costituzionale n. 26/99,
la sentenza delle SS.UU. della Corte di cassazione n. 25079 del 2003
e la sentenza della Corte costituzionale n. 266/09) che
nell'ordinamento della Repubblica esiste un rimedio di carattere
generale per la tutela dei diritti dei detenuti, affidato in primo
grado ai Magistrati di Sorveglianza e in secondo grado alla Corte di
Cassazione, e che tale rimedio ha carattere pienamente
giurisdizionale.

P.Q.M.

Letti gli artt. 134 Cost., 37 L. 11 marzo 1953, n. 87, 24 norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale propone
ricorso alla Corte Costituzionale, per conflitto di attribuzione. ai
sensi degli artt. 134 Cost., 37 L. 11 marzo 1953, n. 87, 24 norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte Costituzionale, nei
confronti del Governo della Repubblica, nelle persone del Presidente
del Consiglio dei Ministri e del Ministro della Giustizia, affinchè
la Corte Costituzionale:
1) dichiari che, ai sensi degli arti. 2, 3, 24, 110. 113
Cost., non spetta al Ministro della Giustizia nè ad alcun organo del
Governo della Repubblica, stabilire se dare esecuzione o non dare
esecuzione ad un'ordinanza del Magistrato di Sorveglianza, non
impugnata e divenuta definitiva, con la quale il Magistrato di
Sorveglianza, ai sensi degli artt. 14 ter, 35, 69 ord. pen. ,
dichiara che un atto dell'Amministrazione Penitenziaria ha leso un
diritto di un detenuto ed annulla tale atto;
2) annulli per incompetenza il provvedimento emesso dal
Ministro della Giustizia in data 14.7.11. con il quale il Ministro ha
disposto di non dare esecuzione all'ordinanza n. 3031 del 9.5.2011
del Magistrato di Sorveglianza di Roma.
Manda alla Cancelleria per la comunicazione alle parti (Pubblico
ministero. Ministro della Giustizia, difensore, interessato) e per il
deposito del presente atto presso la Cancelleria della Corte
Costituzionale. unitamente agli atti del presente procedimento
(provvedimento del 29.10.10 della Dir. Gen. dei Detenuti e del
Trattamento; provvedimento della medesima Dir. Gen. , del 23.9.10;
reclamo dell'interessato, del 10.11.10; memoria dell'Amministrazione,
7.3.11; ordinanza dei M.D.S. di Roma del 9.5.11; reclamo del
difensore, 1.7.11: provvedimento del Ministro della Giustizia,
14.7.11).
Letti gli artt. 37 co. 5 e 23 co. 2 L. 11 marzo 1953, n.
87, sospende il procedimento in corso fino all'esito del giudizio
davanti alla Corte Costituzionale.
Così deciso in Roma il giorno 11 novembre 2011

Il Magistrato di Sorveglianza: Della Ratta Rinaldi


AVVERTENZA

L' ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 46/2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s.,
n. 11 del 14 marzo 2012.