1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 ottobre 2018
Ordinanza dell'8 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da S.S. Agricola Tenuta San Quirico contro Comune di Orvieto e Italia Nostra Onlus-Associazione Nazionale per la tutela del patrimonio storico, artistico e naturale della Nazione. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Umbria - Zone agricole - Esclusione di ogni forma di recinzione dei terreni. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), art. 89, comma 2. (19C00019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA

Sezione prima

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 380 del 2017, proposto da S.S. Agricola Tenuta San
Quirico, in persona del legale rappresentante pro tempore, Nicola
Orazi, Altea Profili e Marco Profili, rappresentati e difesi
dall'avvocato Luca Giardini, con domicilio ex art. 25, comma 1,
lettera a), cod. proc. amm., presso il Tribunale amministrativo
regionale per l'Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3;
contro Comune di Orvieto, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio
ex art. 25, comma 1, lettera a), cod. proc. amm., presso il Tribunale
amministrativo regionale per l'Umbria in Perugia, via Baglioni n. 3;
dirigente del settore tecnico ufficio edilizia del Comune di Orvieto
non costituito in giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum: Italia Nostra Onlus -
Associazione nazionale per la tutela del patrimonio storico,
artistico e naturale della Nazione, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Laura Rainaldi, domiciliato ex art. 25, comma 1, lettera a), cod.
proc. amm., presso il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria
in Perugia, via Baglioni n. 3;
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia
dell'ordinanza di demolizione n. 8 del 7 luglio 2017, notificata il
19-21 luglio 2017, emessa dal responsabile dell'ufficio tecnico -
ufficio edilizia del Comune di Orvieto con cui è stata ordinata la
demolizione e rimessa in pristino entro 90 giorni delle opere abusive
realizzate dagli istanti in Orvieto località San Quirico su terreni
agricoli denominati poderi Campellino, Ripadelce I e San Quirico,
consistenti in recinzione elettrificata, come sistema difensivo dalla
fauna selvatica, a delimitazione di terreni agricoli con impianto
colturale a frutteto, e di ogni atto conseguente, connesso e/o
presupposto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orvieto;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2018 il dott.
Enrico Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Ritenuto in fatto

1. Con atto di ricorso (n.r.g. 380/17) notificato al Comune di
Orvieto il 19 settembre 2017, l'impresa agricola Tenuta San Quirico,
affittuaria di terreni agricoli in Orvieto loc. San Quirico per ha.
129 ca., di proprietà dei soci della stessa, ha adito l'intestato
tribunale per chiedere l'annullamento dell'ordinanza, meglio in
epigrafe riportata, con la quale è stata ordinata la demolizione e
rimessa in pristino entro 90 giorni delle opere abusive realizzate
sui predetti terreni (consistenti in recinzione elettrificata a
difesa della fauna selvatica), in quanto ritenute in contrasto con la
normativa di cui all'art. 89, comma 2, della legge regionale 21
gennaio 2015, n. 1 (testo unico governo del territorio e materie
correlate), recante il divieto di innalzare nelle zone agricole «ogni
forma di recinzione dei terreni o interruzione di strade di uso
pubblico se non espressamente previste dalla legislazione di settore
o recinzioni da installare per motivi di sicurezza purchè
strettamente necessarie a protezione di edifici ed attrezzature
funzionali, anche per attività zootecniche».
L'ordinanza gravata è altresì motivata in subordine e seppur
«per relationem» - mediante rinvio al parere espresso il 6 luglio
2017 dal servizio urbanistico della Regione Umbria - dall'asserita
violazione dei limiti di distanza dalle strade pubbliche o di uso
pubblico stabiliti dall'art. 25 comma 4 del regolamento regionale n.
2/2015.
2. Nello specifico parte ricorrente ha articolato motivi, così
riassumibili:
I. - violazione ed errata interpretazione dell'art. 89 della
legge regionale n. 1/2015, nonchè della legge regionale n. 17/2009
(Norme per l'attuazione del fondo regionale per la prevenzione e
l'indennizzo dei danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna
selvatica ed inselvatichita e dall'attività venatoria) e del
relativo regolamento attuativo n. 5/2010, atteso che il provvedimento
impugnato sarebbe fondato sull'errato presupposto che nel caso di
specie le delimitazioni a difesa delle culture siano vietate, essendo
invero permesse ai sensi della normativa regionale di settore, anche
in funzione di riduzione dei costi relativi agli indennizzi
concernenti i danni causati all'agricoltura dalla fauna selvatica;
II. - non rilevanza urbanistico/edilizia delle opere in
contestazione e ciò, congiuntamente al loro carattere temporaneo,
escludente la necessità di un titolo edilizio di legittimazione;
III. - contraddittorietà del provvedimento impugnato
rispetto alla normativa regionale in tema di prevenzione dei danni
cagionati dalla fauna all'agricoltura, le cui previsioni incentivano
l'utilizzo di strumenti difensivi tra cui i dissuasori elettrificati
vietati nel caso di specie;
IV. - illegittimità costituzionale dell'art. 89 della legge
regionale n. 1 del 2015, nell'ipotesi in cui detta norma debba
intendersi nel senso di escludere l'ammissibilità dei sistemi di
difesa passivi delle colture a prevenzione dei danni derivanti
dall'intrusione della fauna selvatica ed in particolare dei
cinghiali; interpretazione questa che avrebbe l'effetto di comprimere
illegittimamente una libertà riconosciuta direttamente dalla
Costituzione e garantita dalla legge statale quale materia esclusiva
in tema di ordinamento civile (art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione; sarebbero ad avviso di parte ricorrente violati da
parte del citato art. 89 anche i principi fondamentali in tema di
«governo del territorio» (art. 117 Costituzione comma 3) stabiliti
dal legislatore statale nel testo unico in materia edilizia approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380,
segnatamente nell'art. 6 comma 1, lettera a) «attività edilizia
libera» nella parte in cui liberalizza gli interventi di
«manutenzione ordinaria»;
V. - illegittimità dell'ordine di demolizione della
recinzione, dovendosi se del caso applicare la sanzione pecuniaria di
cui all'art. 6-bis, comma 5, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 in tema di interventi subordinati a
comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) ovvero l'art. 37 del
medesimo decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, che in
tema di interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla
denuncia di inizio attività e accertamento di conformità, prevede
la sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale
dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi;
VI. - illegittimità del riferimento nell'ordinanza impugnata
circa la presenza di un Parco Culturale previsto dall'art. 42 delle
N.T.A. al P.R.G., comprendente anche i terreni agricoli dell'azienda
ricorrente;
VII. - illegittimità dell'ordinanza impugnata nella parte in
cui richiama l'art. 25, comma 4, del regolamento regionale n. 2/2015,
in tema di distanze delle opere di recinzione fronteggianti le
strade;
VIII. - disparità di trattamento tenuto conto della presenza
di aziende agricole limitrofe in possesso di recinzioni a protezione
dei terreni coltivati.
3. Il Comune di Orvieto si è costituito in giudizio per
resistere al ricorso, eccependone in via preliminare
l'inammissibilità per omessa impugnazione dell'art 42 delle N.T.A.
del P.R.G. richiamato nell'ordinanza di demolizione, nonchè del
parere della Regione Umbria del 6 luglio 2017 (anch'esso richiamato
nel provvedimento impugnato) e della direttiva regionale n. 67738
datata 11 maggio 2015, entrambi qualificanti l'opera di parte
ricorrente come recinzione soggetta al divieto in contestazione.
4. Si è altresì costituita in giudizio, con atto di intervento
ad opponendum notificato in data 13 novembre 2017, Italia Nostra
Onlus (Associazione nazionale per la tutela del patrimonio storico,
artistico e culturale della Nazione), eccependo in via preliminare
l'inammissibilità e l'irricevibilità del ricorso per intempestiva
impugnazione degli atti presupposti a quello impugnato, ossia
l'ordinanza di sospensione dei lavori n. 3 del 13 aprile 2017 e la
diffida dalla prosecuzione dei lavori prot. n. 21785 del 22 giugno
2016.
5. Con ordinanza cautelare n. 183 del 25 ottobre 2017, il
collegio ha respinto la domanda di sospensione del provvedimento
impugnato sul rilievo - nella sommarietà che contraddistingue il
giudizio cautelare - che le barriere elettrificate sono da annoverare
tra le opere di recinzione la cui realizzazione su «zone agricole» è
vietata ai sensi dell'art. 89 comma 2, ultimo periodo, della legge
regionale n. 1 del 2015.
6. La suddetta ordinanza è stata riformata dal giudice di
seconde cure con ordinanza n. 421 del 30 gennaio 2018, a mezzo della
quale è stato rilevato che «pur non evidenziando, l'appello
cautelare, a un primo e sommario esame, nè l'erroneità della
ordinanza gravata e neppure l'illegittimità del provvedimento
impugnato in primo grado, pur tuttavia, la delicatezza della vicenda
anche sul piano della interpretazione normativa esige comunque una
valutazione approfondita - estesa anche alla disamina delle eccezioni
di inammissibilità sollevata dal comune - che solo un esame della
controversia nel merito può garantire; che, quanto al danno, nella
comparazione degli interessi coinvolti va attribuita preminenza, allo
stato, all'interesse fatto valere dalla parte appellante, la quale
deduce un pregiudizio grave e irreparabile che si ritiene sussista;
che l'interesse della P. A. viene salvaguardato attraverso la
fissazione della discussione del merito, dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale, in tempi solleciti, ai sensi dell'art. 55,
comma 10, del c.p.a.».
7. In vista dell'udienza di discussione nel merito del ricorso,
le parti in causa hanno depositato memorie difensive di replica e
controreplica a mezzo delle quali insistono nelle rispettive
posizioni.
8. Alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2018, uditi i
difensori, la causa è passata in decisione.

Considerato in diritto

1. In via preliminare deve rilevare il Collegio come non possa
trovare accoglimento l'eccezione di inammissibilità per omessa
impugnazione del parere della Regione Umbria del 6 luglio 2017
(richiamato nel provvedimento impugnato) e della direttiva regionale
n. 67738 in data 11 maggio 2015, trattandosi il primo di atto
evidentemente endoprocedimentale privo di contenuto decisorio ed il
secondo di atto non immediatamente lesivo della posizione di parte
ricorrente, in quanto recante la sola conferma del fatto che le
recinzioni sono ammissibili se previste da leggi settoriali
(elencando alcuni casi, non esaustivi, in cui la legislazione ammette
la possibilità di cingere i terreni);
1.1. A medesime conclusioni deve giungersi in ordine alla dedotta
mancata impugnazione dell'art. 42 delle N. T.A. del P.R.G., atteso
che detta disposizione, ancorchè richiamata nel provvedimento
gravato, nulla prevede in ordine al divieto in contestazione ed anzi
pare ammettere gli interventi di tipo manutentivo quale quello di
specie, a tacer del fatto che non vi è prova dell'ubicazione
dell'area in questione all'interno del «Parco culturale» ove
insisterebbe l'asserito divieto;
2. Del pari infondata risulta poi anche l'altra eccezione di
inammissibilità del ricorso per intempestiva impugnazione
dell'ordinanza di sospensione dei lavori n. 3 del 13 aprile 2017 e
della diffida dalla prosecuzione dei lavori ripresi prot. n. 21785
del 22 giugno 2016, trattandosi la prima di provvedimento che ha
esaurito i suoi effetti temporali (massimo 45 giorni) prima
dell'emanazione dell'ordinanza di demolizione - e dunque privo di
capacità lesiva (ex multis Tribunale amministrativo regionale
del Lazio Roma sez. I, 8 giugno 2011, n. 5121) - e la seconda di atto
che per giurisprudenza costante è insuscettibile di integrare
l'interesse a ricorrere (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V,
20 agosto 2015, n. 3955);
3. Per quanto riguarda il merito del ricorso, occorre premettere,
in punto di fatto, come la recinzione in questione estesa per circa 3
km. senza soluzione di continuità, sia posta in area agricola non
soggetta a vincolo paesaggistico e costituita da paletti metallici ad
altezza massima di mt. 1,50 distanziati tra loro mt. 6 con n. 4
ordini di filo metallico elettrificato (il primo posto a circa 30 cm.
da terra) e n. 8 aperture, di circa 6 metri l'una, «a molla»; tali
modalità costruttive - secondo la documentazione depositata in
giudizio - appaiono atte a garantire il normale passaggio di animali
di piccole e medie dimensioni, fatta eccezione per gli ungulati. La
recinzione elettrificata appariva in corso di realizzazione alla data
del 3 aprile 2017 (come da verbale Comune di Orvieto) ed è
utilizzata dall'impresa ricorrente unicamente a protezione dei propri
frutteti;
4. Ciò premesso, deve essere esaminato in ordine logico il IV
motivo di gravame, con il quale viene denunciata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 89 della legge regionale n. 1/2015,
nell'ipotesi in cui detta norma debba intendersi nel senso di
escludere l'ammissibilità dei sistemi di difesa passivi nei
confronti degli animali selvatici; interpretazione questa che secondo
la prospettazione di parte ricorrente avrebbe l'effetto di comprimere
illegittimamente una libertà riconosciuta direttamente dalla
Costituzione e garantita dalla legge statale quale materia esclusiva
in tema di «ordinamento civile» (art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione).
5. A tale riguardo, ritiene anzitutto il Collegio che non possa
accogliersi una interpretazione della norma in argomento tale da far
concludere per l'espunzione delle recinzioni elettrificate dal novero
delle opere a difesa della proprietà, atteso che per costante
indirizzo giurisprudenziale - come si esporrà più avanti - «la
recinzione senza opere murarie è un manufatto essenzialmente
destinato a delimitare una determinata proprietà allo scopo di
separarla dalle altre, di custodirla e difenderla da intrusioni,
secondo la nozione elaborata dalla giurisprudenza civile in materia
di muro di cinta ex art. 878 c.c.» (cfr., ex multis Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, Brescia, sez. I, 5 febbraio
2008, n. 40). Persino la presenza di un vincolo paesistico - assente
nel caso di specie - non costituisce un impedimento insuperabile
all'introduzione ex novo di recinzioni al servizio della proprietà
privata, poichè come tutti gli altri interventi edilizi, anche le
recinzioni sono da considerare ammissibili quando non impediscano la
fruizione delle componenti del paesaggio tutelate dal vincolo
(Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, Brescia sez. I,
3 luglio 2017, n. 868). Ciò significa che la recinzione «leggera» in
una zona sottoposta a vincolo paesaggistico impone che l'autorità
preposta esprima il proprio parere, dando conto dell'effettivo
impatto del manufatto nel contesto tutelato e della sua
tollerabilità nella zona destinata ad ospitarlo.
6. Di qui l'evidente rilevanza, ai fini del presente giudizio,
della questione di legittimità costituzionale che si intende
sollevare in ordine all'art. 89, comma 2, della legge regionale n. 1
del 2015, dal momento che il provvedimento impugnato si fonda
essenzialmente sul divieto ivi previsto di innalzare in zona agricola
«ogni forma di recinzione dei terreni» divieto - come si vedrà - che
in quanto del tutto scollegato da dimensioni e caratteristiche
costruttive, appare prescindere dalla tutela di interessi ambientali,
paesaggistici e/o estetici.
Pare al Collegio del tutto logico - secondo le argomentazioni che
si articoleranno - come la difesa del proprio fondo dalle intrusioni
discendente dagli articoli 841 e 878 codice civile sia diretta nei
confronti non solo delle persone non autorizzate bensì della stessa
fauna selvatica, in considerazione degli ingenti danni che
notoriamente essa arreca alle colture degli agricoltori, apparendo la
recinzione elemento imprescindibile delle coltivazioni oltre che
degli allevamenti di bestiame.
6.1. Giova evidenziare come ai sensi della legge regionale n. 17
del 2009 «Norme per l'attuazione del fondo regionale per la
prevenzione e l'indennizzo dei danni arrecati alla produzione
agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e dall'attività
venatoria» e del regolamento regionale attuativo n. 5/2010,
l'installazione di sistemi di difesa delle colture - tutt'altro che
liberalizzata - è collegata alla duplice condizione della
presentazione di apposita domanda di autorizzazione per emergenze
agricole (art. 4 comma 1, lettera c) R.R. n. 5/2010) e della
programmazione da parte degli A.T.C. nei propri piani di prevenzione
(art. 2 comma 3, R.R. 5/2010). Detti piani possono comprendere, quali
misure preventive dei danni alle coltivazioni, le recinzioni
elettriche (art. 4. comma 2, lettera c), regolamento regionale n.
5/2010) solamente per «emergenze agricole», predeterminandone
l'estensione ed il numero.
Di qui l'impossibilità di ritenere - pur come vorrebbe parte
ricorrente - la realizzazione della recinzione de qua consentita
«dalla legislazione di settore» ai sensi dell'art. 89 della legge
regionale n. 1 del 2005, non avendo peraltro l'A.T.C. n. 3
(competente per il territorio di Orvieto) adottato per l'anno di
riferimento il prescritto piano di prevenzione nè l'impresa agricola
ricorrente, conseguentemente, presentato la prescritta domanda.
6.2. Sempre ai fini del parametro della rilevanza emerge
l'infondatezza delle altre doglianze che presentano priorità logico
giuridica (ex multis Corte costituzionale 15 luglio 2015, n. 161).
6.3. In necessaria sintesi, infatti, emerge quanto al II motivo
di gravame il carattere non temporaneo delle opere in contestazione,
dal momento che la stessa parte ricorrente ha ammesso (vedi pag. 4
del ricorso introduttivo) il posizionamento per almeno due anni
(ovvero per il tempo necessario alla crescita delle piante) in palese
deroga allo stesso limite temporale di 90 giorni previsto dall'art.
118 comma 2, lett. b) L.R. n. 1/2005; quanto alla doglianza di cui al
V motivo, logicamente di natura subordinata, consistente nella
invocata applicazione della sanzione pecuniaria in luogo
dell'impugnata demolizione, ai sensi dell'art. 37 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, essa non è certo di per sè
in grado di elidere l'interesse allo scrutinio di costituzionalità,
invocando parte ricorrente, pregiudizialmente, l'indebita esclusione
dell'intervento per cui è causa dal novero degli interventi edilizi
liberi.
6.4. Parimenti irrilevante, ai fini della decisione nel merito,
è il VI motivo in tema di asserita violazione delle distanze dalle
strade di cui all'art. 25 comma 4 del regolamento regionale n. 1 del
2015, quale motivazione ulteriore a supporto dell'ordinanza gravata,
dal momento che nè il provvedimento impugnato nè i verbali di
sopralluogo riportano misurazioni di sorta nè l'indicazione delle
strade (comunali, vicinali) dalla cui classificazione discende la
stessa misurazione della distanza.
6.5. Giova infine evidenziare, al fine di confutare l'eccezione
di Italia Nostra - peraltro inammissibile in quanto nuova ed
irritualmente ampliativa del «thema decidendum» (ex multis Consiglio
di Stato, sez. IV, 16 dicembre 2016, n. 5340) - l'irrilevanza nel
presente giudizio del presunto ed indimostrato vincolo idrogeologico
insistente sull'area di che trattasi, dal momento che detto vincolo,
in ipotesi potenzialmente ostativo ex art. 6 comma 1, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 ai fini della
liberalizzazione edilizia, non è indicato tra i motivi a fondamento
del provvedimento comunale impugnato, nè vi è invero prova della
sua stessa esistenza.
7. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità, deve in primo luogo rilevarsi, quanto al quadro
normativo statale di riferimento, che devono normalmente considerarsi
attività libera, (ai sensi dell'art. 6 comma 1 lettera a) del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001) le recinzioni
che, come nel caso di specie, non configurino un'opera edilizia
permanente, bensì manufatti di precaria installazione e di immediata
asportazione (quali, ad esempio, recinzioni in rete metalliche,
sorretta da paletti in ferro o di legno e senza muretto di sostegno),
in quanto entro tali limiti la loro posa in essere rientra tra le
manifestazioni del diritto di proprietà, comprendenti lo «ius
excludendi alios», oltre a non comportare un'apprezzabile alterazione
ambientale, estetica e funzionale (ex multis Consiglio di Stato sez.
IV, 14 giugno 2018, n. 3661; id. 15 dicembre 2017, n. 5908; C.G.A.
Sicilia, sez. consultive, 18 dicembre 2013, n. 1548; Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, Brescia, sez. I, 3 luglio
2017, n. 868; Tribunale amministrativo regionale della Campania,
Salerno, sez. II, 11 settembre 2015, n. 1902; Tribunale
amministrativo regionale per l'Umbria, 18 agosto 2016, n. 571). Il
titolo edilizio (SCIA o permesso di costruire) è dunque richiesto
solamente ove la recinzione, per dimensioni e caratteristiche
tecniche, riveli un consistente impatto sul territorio (ex multis
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia Brescia sez. I, 5
febbraio 2008, n. 40; Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna sez. II, 16 gennaio 2017, n. 18; Consiglio di Stato sez. V,
9 aprile 2013, n. 1922).
7.1. Quanto alla disciplina civilistica, l'art. 841 codice civile
è chiaro nel fare rientrare nelle facoltà dominicali la
realizzazione di recinzioni: la recinzione è un manufatto
essenzialmente destinato a delimitare una determinata proprietà allo
scopo di separarla dalle altre, di custodirla e «difenderla da
intrusioni», secondo la stessa nozione elaborata dalla giurisprudenza
civile in materia di muro di cinta ex art. 878 codice civile (cfr.
Corte di Cassazione, sez. II civile, 3 settembre 1991, n. 9348; 15
novembre 1986, n. 6737).
7.2. Quanto invece alla normativa regionale, l'art. 118 comma 1,
della legge regionale n. 1 del 2015, pur affermando in generale e
coerentemente con il suesposto art. 6 del testo unico la
riconducibilità degli interventi di manutenzione ordinaria
all'attività libera, limita la realizzazione di strutture e
delimitazioni per le attività di protezione (lettera l) «della fauna
selvatica e dei territori, nonchè per il prelievo venatorio di cui
all'art. 89, comma 2, terzo periodo» lasciando così intendere come
escluse le recinzioni delle colture agricole a protezione «dalla
fauna selvatica».
Questa, d'altronde, è la lettura autentica offerta dalla stessa
regione nel parere del 6 luglio 2017 rilasciato dal dirigente del
servizio urbanistica (richiamato nell'ordinanza comunale impugnata)
secondo cui nelle zone agricole le recinzioni sono consentite «solo a
protezione di edifici ed attrezzature funzionali o per attività
zootecniche» ed invece escluse se a protezione delle colture «dalla
fauna selvatica», oltre che nella stessa direttiva regionale prot.
67738 dell'11 maggio 2015.
Anche la lettera g) della suddetto primo comma, nel liberalizzare
tra l'altro la realizzazione di «chiudende e tettoie mobili con
strutture aperte di modeste dimensioni per le attività zootecniche»
non pare includere le recinzioni delle coltivazioni a protezione
dalla fauna selvatica.
L'art. 21 comma 3, lettera l) del regolamento regionale attuativo
18 febbraio 2015, n. 2, a sua volta, fa rientrare nel regime delle
opere pertinenziali libere «le recinzioni, i muri di cinta e le
cancellate che non fronteggiano strade o spazi pubblici o che non
interessino superfici superiore a metri quadrati 3.000», norma
evidentemente applicabile laddove le recinzioni siano poste a
servizio di edificio già esistente.
Completano il sistema, per quanto qui rileva, la già richiamata
(vedi punto 6.1) legge regionale n. 17 del 2009 e relativo
regolamento attuativo n. 5/2010, in tema di indennizzi dei danni
arrecati alla produzione agricola dalla fauna selvatica, la quale -
come anticipato - assoggetta la realizzazione delle recinzioni
elettriche ad autorizzazione secondo la programmazione da parte degli
A.T.C.
Tale ultima normativa non presenta all'evidenza valenza
urbanistico edilizia e non può nemmeno concretamente valere quale
«norma di settore» ai fini della deroga al divieto contenuto
nell'art. 89 della legge regionale n. 1 del 2015, in carenza dei
prescritti piani di prevenzione predisposti dagli A.T.C.
8. Così sinteticamente descritto il quadro normativo di
riferimento, ne discende che la descritta facoltà di cui all'art.
841 codice civile è legittimamente sacrificabile mediante il potere
conformativo dello «ius aedificandi» ai sensi dell'art. 42 della
Costituzione, solamente quando ricorrano le condizioni previste
dall'ordinamento in funzione di superiori interessi pubblici, dei
quali va dato conto attraverso il loro bilanciamento con le opposte
ragioni di cui sono portatori i soggetti privati coinvolti (cfr.
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia Brescia 5 dicembre
2006 n. 1545; id. 4 marzo 2015, n. 362): così il P.R.G. - in materia
di recinzioni della proprietà privata - può dettare particolari
prescrizioni ispirate a fini di tutela ambientale, ad esempio
individuando particolari modalità costruttive da adottare e
disponendo l'uso di specifici materiali, purchè ciò avvenga nel
rispetto del principio generale di buona amministrazione, sancito
dall'art. 97 della Carta costituzionale, e dei canoni di logicità,
equità, imparzialità ed economicità, nonchè delle norme di
diritto positivo di carattere inderogabile (Tribunale amministrativo
regionale del Friuli Venezia Giulia, 23 luglio 2001 n. 421).
9. Nella fattispecie in contestazione il divieto di recinzione
nelle zone agricole è posto esclusivamente e direttamente da una
norma regionale (l'art. 89 della legge regionale n. 1 del 2015 più
volte citato), che in quanto incidente «in peius» sulle facoltà
dominicali proprie del diritto di proprietà, va illegittimamente a
comprimere una libertà oggetto di competenza statale esclusiva ex
art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione in materia di
«ordinamento civile».
La Consulta ha ripetutamente ribadito che in subiecta materia la
potestà legislativa è riservata allo Stato, in via esclusiva,
dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Costituzione (sent numeri 18
del 2013; 19, 22, 77, 131, 137, 159, 162, 218, 225, 228 e 229 del
2013; 19, 27, 61, 126, 134, 141, 188 e 269 del 2014; 124, 180 e 245
del 2015; 1, 175, 178, 185, 186, 228, 231, 257 e 262 del 2016).
Nel caso di specie il divieto posto dal legislatore regionale,
completamente scisso dalle dimensioni e dalle caratteristiche
costruttive delle recinzioni e dunque da ogni apprezzabile
alterazione ambientale, estetica e funzionale id est dalla
salvaguardia dei valori culturali ed ambientali, non pare potersi
ricondurre all'esercizio delle prerogative regionali concorrenti in
materia urbanistico-edilizia.
10. È altresì dubbia, ad avviso del Collegio, la stessa
rilevanza del suddetto divieto per la funzione sociale quale limite
connaturato allo «ius aedificandi» (Corte costituzionale 29 maggio
1968 n. 56; 4 luglio 1974 n. 202) con conseguente sospetto di
violazione anche dell'art. 42 della Costituzione.
11. Sotto altro profilo, il divieto in argomento - ove
riconducibile a giudizio del giudice delle leggi all'esercizio delle
prerogative regionali urbanistiche - appare comunque illegittimo per
contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, il quale in
materia di «governo del territorio» consente alle regioni di porre la
disciplina di dettaglio nel rispetto dei principi stabiliti dalla
normativa statale, che per quanto in questa sede interessa, appaiono
palesemente violati ove si consideri che a norma dell'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, le
recinzioni senza opere murarie costituiscono di regola interventi
edilizi liberi, nei confronti dei quali deve ritenersi precluso
l'introduzione per potestà normativa regionale concorrente di regimi
particolarmente restrittivi non giustificati da superiori interessi
pubblici, ovvero di divieti in senso assoluto non sorretti da
apprezzabili finalità ambientali, estetiche e funzionali.
12. È noto come la Corte costituzionale è del tutto ferma
nell'affermare che la definizione delle categorie di interventi
edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce
principio fondamentale della materia concorrente del «governo del
territorio», vincolando la legislazione regionale di dettaglio,
cosicchè, pur non essendo precluso al legislatore regionale di
esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni
statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente
legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel
testo unico dell'edilizia (ex multis Corte costituzionale numeri
231/2015; id. 282/2016; id. 5 aprile 2018, n. 68 quest'ultima in
riferimento proprio alla legge regionale umbra n. 1 del 2015).
Come si è già precisato con riguardo agli interventi sottoposti
a regime di edilizia libera, le regioni non possono «differenziarne
il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi
tra le attività deformalizzate, soggette a C.I.L. e C.I.L.A.»
(sentenza n. 231 del 2016). La «omogeneità funzionale della
comunicazione preventiva [...] rispetto alle altre forme di controllo
delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA) deve indurre a
riconoscere alla norma che la prescrive - al pari di quelle che
disciplinano i titoli abilitativi edilizi - la natura di principio
fondamentale della materia del governo del territorio», in quanto
volto a garantire l'interesse unitario ad un corretto uso del
territorio (sentenza n. 231 del 2016).
Il legislatore regionale, che è vincolato alle categorie
edilizie tracciate dallo Stato, non può dunque restringere il novero
degli interventi edilizi liberi fissato dalla legge statale (art. 6
T.U.) nè invero introdurre fattispecie del tutto nuove (e non
ulteriori) se non travalicando l'assetto delle competenze in subiecta
materia (Corte costituzionale 21 dicembre 2016, n. 282).
12.1. Anche poi a voler ritenere la recinzioni di che trattasi,
in considerazione delle dimensioni (seppur in assenza di opere
murarie) intervento sottoposto a C.I.L.A. ai sensi dell'art. 6-bis
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, come
inserito dall'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 222 (c.d. S.C.I.A. 2), permarrebbe il descritto
contrasto con l'art. 117 comma 3, della Costituzione, dal momento che
alla potestà legislativa regionale è consentito di apporre
ulteriori semplificazioni ma vietata la previsione di regimi più
restrittivi.
13. Ciò, tra l'altro, suscita l'ulteriore dubbio di
costituzionalità in punto di disparità di trattamento ed
irragionevolezza (art. 3 della Costituzione) oltre che di buon
andamento (art. 97 della Costituzione) dal momento che l'art. 118,
lettera l) della stessa legge regionale n. 1 del 2015, ancorchè non
faccia espresso riferimento in termini di applicabilità alle zone
agricole, liberalizza invece «le delimitazioni per le attività di
protezione della fauna selvatica e dei territori», consentendo
all'agricoltore di realizzare liberamente recinzioni a protezione dei
propri edifici ed animali, ma non anche per impedire dall'esterno
l'ingresso involontario della fauna selvatica che, come i cinghiali,
è notoriamente causa di ingenti danni per le coltivazioni (tanto da
indurre la stessa regione - con la legge regionale n. 17 del 2009 e
relativo regolamento di attuazione - a prevedere indennizzi), se non
subordinatamente, come visto, alle autorizzazioni previste
nell'ambito dei piani di prevenzione predisposti dagli A.T.C.
Del resto, con riferimento alle zone agricole, è stato
evidenziato che il divieto di recintare il fondo è non solo
antigiuridico ma anche macroscopicamente irragionevole, essendo un
elemento imprescindibile di molte coltivazioni e degli allevamenti di
bestiame, attività che possono essere svolte anche in aree finitime
alle abitazioni (Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, 7
aprile 2006, n. 218). In proposito la ricorrente ha dedotto di
coltivare frutteti sull'area di proprietà, attività che sarebbe
pressochè impossibile svolgere in assenza di qualsivoglia
recinzione.
Appare inoltre contraddittoria ed irragionevole la stessa
incentivazione contenuta nella legge regionale n. 17 del 2009
all'utilizzo degli strumenti difensivi (art. 6) per la prevenzione
del danno alle colture agricole, se raffrontata al generale divieto
di cui all'art. 89 della legge regionale n. 1 del 2015.
14. Preme sottolineare, infine, quanto ancora al parametro della
rilevanza (Corte costituzionale 17 marzo 2017, n. 58) in relazione a
tutti i profili di contrasto dell'art. 89 della legge regionale n. 1
del 2015 sospettato di incostituzionalità, l'impossibilità per
questo giudice di risolvere in via interpretativa gli ipotizzati
dubbi di compatibilità costituzionale, in relazione all'univoco
tenore letterale della legge, che segna il confine in presenza del
quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato
di legittimità costituzionale (ex multis Corte costituzionale
sentenza n. 26/2010).
Anche di recente la Consulta ha affermato che la questione di
legittimità costituzionale vada esaminata anche nell'ipotesi in cui
l'interpretazione conforme sia difficile pur se non impossibile
(Corte costituzionale 24 febbraio 2017, n. 43).
In particolare, l'art. 89 della legge regionale n. 1 del 2015 e
relativo regolamento attuativo nonchè la «legislazione di settore»
ivi richiamata, non consentono nella generalità delle zone agricole
la realizzazione di recinzioni a protezione dalla fauna selvatica, a
prescindere da qualsivoglia elemento dimensionale o estetico, secondo
il c.d. diritto vivente nonchè l'interpretazione autentica fornita
dalla stessa Regione Umbria (come esaminato al punto 7.2).
15. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, deve ritenersi
rilevante e non manifestamente infondata la sollevata questione di
legittimità costituzionale del divieto di recinzioni in zona
agricola di cui all'art. 89, comma 2, della legge della Regione
Umbria n. 1 del 2015, per contrasto con gli articoli 3, 42, 97 e 117
commi 2 lettera l) e 3 della Costituzione, nella parte in cui prevede
che «Nelle zone agricole è esclusa ogni forma di recinzione dei
terreni o interruzione di strade di uso pubblico se non espressamente
previste dalla legislazione di settore o recinzioni da installare per
motivi di sicurezza purchè strettamente necessarie a protezione di
edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche»
e va pertanto disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti di causa alla Corte costituzionale, oltre
agli ulteriori adempimenti di legge indicati in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria (Sezione
prima), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti
l'art. 134, comma 1, della Costituzione, gli articoli 1 della legge 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva,
ritenendola rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli articoli 3, 42, 97 e 117 commi 2, lettera l) e 3 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
89, comma 2, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1,
nella parte in cui prevede che «Nelle zone agricole è esclusa ogni
forma di recinzione dei terreni o interruzione di strade di uso
pubblico se non espressamente previste dalla legislazione di settore
o recinzioni da installare per motivi di sicurezza purchè
strettamente necessarie a protezione di edifici ed attrezzature
funzionali, anche per attività zootecniche» e, per l'effetto,
dispone la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla
Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria del Tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti, al Presidente della Giunta
regionale e al Presidente del Consiglio regionale dell'Umbria.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio dei giorni 10
luglio e 25 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Amovilli, Presidente FF;
Enrico Mattei, primo referendario, estensore;
Daniela Carrarelli, referendario.

Il Presidente: Amovilli

L'estensore: Mattei