1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 9 ottobre - 14 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Opere pubbliche ‒ Dibattito pubblico regionale su opere di particolare rilevanza, aventi impatto sull'ambiente e sull'assetto del territorio ‒ Dichiarazioni pubbliche del soggetto titolare dell'opera. - Legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla partecipazione), art. 7, commi 2, 5 e 12. - (T-180235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 2,
5, e 12, della legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28
(Legge sulla partecipazione), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 14-19 settembre 2017,
depositato in cancelleria il 20 settembre 2017, iscritto al n. 74 del
registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nella udienza pubblica del 9 ottobre 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Altamura per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso n. 74 del 2017, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale avente
ad oggetto l'art. 7, commi 2, 5 e 12, della legge della Regione
Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla partecipazione), per
violazione degli artt. 97, primo comma, 117, secondo comma, lettera
m), e terzo comma, e 118 della Costituzione.
La legge censurata disciplina le modalità e gli strumenti di
partecipazione alla elaborazione delle politiche pubbliche regionali
e locali.
Il ricorrente rileva che l'impugnato art. 7 - avente ad oggetto
il dibattito pubblico su opere, progetti o interventi di particolare
rilevanza per la comunità regionale in materia ambientale,
paesaggistica, sociale, territoriale, culturale ed economica -, ai
commi 2, 5 e 12, prevede strumenti di partecipazione anche riguardo
ad opere statali che, invece, esulerebbero dalla competenza
regionale, stabilendo, anche con riferimento ad esse, che sia svolto
un dibattito pubblico a livello regionale. In tal modo interferirebbe
con l'ulteriore e distinto dibattito previsto, per le opere pubbliche
nazionali, dalla legislazione statale di riferimento, così violando
l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., «atteso che le norme
regionali (così come formulate) interve[rrebbero] in ambiti
regolatori espressamente riservati alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli
essenziali concernenti i diritti civili e sociali»; l'art. 117, terzo
comma, Cost., per violazione dei principi fondamentali in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
dettati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia); l'art. 118, Cost., «in
quanto le menzionate norme regionali comport[erebbero]
un'interferenza con l'attività amministrativa di competenza dello
Stato, ed in particolare con i procedimenti riguardanti il dibattito
pubblico per i progetti di competenza statale»; l'art. 97, primo
comma, Cost., in quanto verrebbero introdotti ingiustificati
aggravamenti procedimentali in violazione del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa.
2.- Tanto premesso, vengono sviluppate singole argomentazioni con
riferimento alle specifiche disposizioni.
Innanzitutto, relativamente al comma 2 del censurato art. 7 - il
quale prevede che venga disposto il dibattito pubblico regionale,
per: «a) le opere di iniziativa pubblica che comportano investimenti
complessivi superiori a euro 50 milioni; b) fatto salvo quanto
previsto dall'articolo 9, le previsioni di localizzazione contenute
in piani regionali in relazione a opere nazionali che comportano
investimenti complessivi superiori a euro 50 milioni; c) per le opere
pubbliche e private che comportano investimenti complessivi fino a
euro 50 milioni, che presentino rilevanti profili di interesse
regionale», e quindi anche per opere che possono risultare di
competenza statale -, il ricorrente rileva un contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. Tale disposizione, infatti,
interverrebbe in un ambito (quello della realizzazione di opere
pubbliche di competenza statale) in cui viene in gioco la regolazione
delle prestazioni minime concernenti i diritti civili e sociali,
prestazioni che, nel caso di specie, risulterebbero sussumibili nel
paradigma della concertazione di cui all'art. 24-bis del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) ed
all'art. 22 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei
contratti pubblici).
Nello specifico, viene segnalato che strumenti di partecipazione
analoghi a quelli disciplinati dalla normativa regionale sono
previsti in materia ambientale dal citato art. 24-bis, il quale
dispone che l'autorità competente può disporre che la consultazione
del pubblico di cui all'art. 24, comma 3, primo periodo, si svolga
nelle forme dell'inchiesta pubblica. Posto che per «autorità
competente» deve intendersi (ai sensi dell'art. 5, lettera p, dello
stesso d.lgs. n. 152 del 2006) «la pubblica amministrazione cui
compete l'adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità
a VIA, l'elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di
piani e programmi, e l'adozione dei provvedimenti di VIA, nel caso di
progetti ovvero il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale
o del provvedimento comunque denominato che autorizza l'esercizio»,
solo per i progetti di competenza regionale essa coinciderebbe con la
Regione, mentre per i progetti di competenza statale e per i progetti
di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di
architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sulle città e
sull'assetto del territorio (di cui all'art. 22 del d.lgs. n. 50 del
2016), essa andrebbe individuata nell'autorità nazionale competente
a disporre e gestire il dibattito pubblico.
Per quanto riguarda il comma 5 del medesimo art. 7 - il quale
dispone che il dibattito pubblico regionale si svolga per determinate
opere nazionali per le quali la Regione è chiamata ad esprimersi -
ed, in particolare, la previsione relativa alle opere di cui alle
lettere b), c) e g) (elettrodotti, impianti per il trasporto o lo
stoccaggio di combustibili, trivellazioni a terra e a mare per la
ricerca e produzione di idrocarburi), il ricorrente segnala che
verrebbero dettate disposizioni preliminari al rilascio dell'intesa
prevista dall'art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del
2004, mentre ogni provvedimento finalizzato alla costruzione e
all'esercizio delle opere individuate dalle predette lettere è
demandato alla competenza statale, secondo quanto disposto dal sopra
citato comma 7. In particolare, l'art. 7, comma 5, seconda parte
della lettera g), della legge reg. Puglia n. 28 del 2017 eccederebbe
dalle proprie competenze relativamente alle trivellazioni «a mare»
per la ricerca e la produzione di idrocarburi, le quali
rientrerebbero in ambito di competenza statale, come ribadito dalla
Corte costituzionale da ultimo con sentenza n. 39 del 2017. La legge
regionale impugnata si porrebbe in contrasto con il principio
fondamentale dettato dal legislatore nel citato comma 7, che riserva
allo Stato la materia in questione. Essa, nello stabilire il proprio
ambito di operatività, lungi dal porre mere norme di dettaglio,
modificherebbe la disciplina unitaria dell'accesso alle attività di
ricerca e coltivazione degli idrocarburi, funzionale al
raggiungimento degli obiettivi della politica energetica nazionale,
così violando l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione ai
principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», dettati dalla legge n. 239 del
2004.
Quanto al comma 12 dell'art. 7 - il quale prevede che, all'esito
del dibattito pubblico, il soggetto titolare dell'opera, in
accoglimento di quanto emerso dal dibattito, possa dichiarare di
rinunciare all'opera, al progetto o all'intervento -, il ricorrente
sostiene che esso conferirebbe all'inchiesta regionale «un'indebita
rilevanza determinante sul dibattito pubblico nazionale».
Tale previsione sarebbe costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma,
Cost., poichè condizionerebbe il rilascio dell'intesa regionale allo
svolgimento di un dibattito pubblico «a regia regionale»,
intervenendo in una materia di competenza esclusiva statale (quale
quella relativa alle opere pubbliche di interesse nazionale) ed in
una materia a legislazione concorrente (quale quella relativa
all'energia). Essa contrasterebbe con la normativa statale «che
definisce in modo unitario ed a livello nazionale, i procedimenti di
localizzazione e realizzazione delle opere, riconoscendo un ruolo
fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario».
Le norme regionali impugnate comporterebbero, inoltre,
un'interferenza con attività amministrative di competenza dello
Stato, ed in particolare con i procedimenti riguardanti il dibattito
pubblico per i progetti di competenza statale, così violando l'art.
118 Cost.
Viene dunque segnalato che i menzionati commi 2, 5 e 12 dell'art.
7 della legge regionale in esame introdurrebbero un'alterazione nel
procedimento di composizione d'interessi confliggenti nell'ambito
dell'inchiesta pubblica, disciplinato dal legislatore statale
nell'art. 24-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, da ritenersi norma
afferente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., e, in quanto tale,
suscettibile di modificazioni solo ad opera del legislatore statale,
cui è riconosciuta competenza legislativa esclusiva nella materia de
qua.
Il ricorrente rimarca che le norme censurate comporterebbero
un'alterazione del quadro normativo tracciato dal legislatore statale
e una disparità di trattamento degli impianti delle infrastrutture
collocati nella Regione Puglia, introducendo ulteriori oneri
procedimentali, doppiando la consultazione pubblica già svolta
dall'autorità statale competente, con tempi ingiustificatamente
prolungati, sottraendo tra l'altro tali impianti e infrastrutture ad
una valutazione unitaria, di competenza statale, volta a tracciare le
linee fondamentali della politica energetica dell'assetto del
territorio nazionale, fondamentali per stimolare la ripresa economica
del Paese.
Infine - sostiene ancora il ricorrente - siffatta alterazione del
quadro normativo, introducendo ulteriori oneri procedimentali e tempi
ingiustificatamente prolungati, violerebbe il principio di buon
andamento dell'azione amministrativa ex art. 97, primo comma, Cost.
3.- Con memoria depositata il 23 ottobre 2017 si è costituita la
Regione Puglia, chiedendo che venga dichiarata l'inammissibilità o
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale,
innanzitutto in quanto le censure sollevate muoverebbero da una
errata «lettura interpretativa» dell'art. 7 della legge reg. Puglia
n. 28 del 2017.
Esaminando la citata legge regionale nella sua interezza
risulterebbe infatti evidente che essa circoscrive puntualmente il
proprio ambito applicativo, limitandolo al perimetro della competenza
legislativa e amministrativa riservata dalla Costituzione alla
potestà regionale, senza prevedere alcuna deroga ai termini o alle
modalità delle ipotesi di partecipazione prescritte dalla normativa
statale.
La Regione Puglia - riportando alcune disposizioni che
delimiterebbero l'ambito applicativo del dibattito pubblico, quali
gli artt. 3, commi 3 e 4, 4, comma 8, 7, comma 6, 9 e 19, commi 1 e 2
- sottolinea che una lettura sistematica della legge impugnata
indurrebbe ad escludere qualsivoglia invasione delle competenze
legislative statali, aggravio procedimentale o, ancora, tentativo di
sovrapposizione o modifica della disciplina statale nelle materie di
sua competenza esclusiva.
Il rispetto delle norme statali costituirebbe, infatti, la
premessa per l'operatività degli istituti di partecipazione
introdotti dalla Regione Puglia, i quali potrebbero essere attuati
solo nel rispetto della normativa nazionale, con tempi e modalità
con essa compatibili.
Del resto, l'istituto partecipativo in esame sarebbe ben lontano
dal prevedere ingiustificati oneri procedimentali, posto che, al
contrario, mirerebbe a promuovere la partecipazione democratica nei
processi decisionali regionali, come espressamente indicato nell'art.
1 della legge impugnata, tra essi comprendendo le ipotesi in cui la
Regione sia chiamata a esprimersi su determinate opere nazionali
elencate nel censurato art. 7, comma 5.
Tanto premesso, la Regione sostiene l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale per
mancato esperimento del tentativo d'interpretazione conforme a
Costituzione delle impugnate disposizioni.
Trattando nel merito le specifiche censure, viene, innanzitutto,
esclusa la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., posto che, per consolidata giurisprudenza costituzionale, essa
si potrebbe configurare solo in quanto il livello essenziale della
prestazione venga determinato dalla Regione al di sotto di quello
minimo fissato a livello statale, non già quando venga disciplinato
in senso migliorativo rispetto a quest'ultimo, come, appunto, nel
caso in esame.
Con riferimento, poi, alla previsione della consultazione
pubblica nell'ambito di specifiche materie rimesse alla disciplina
dello Stato (come la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi), la Regione esclude un'invasione della competenza
statale, ribadendo che il dibattito pubblico introdotto dalla
impugnata legge regionale sarebbe finalizzato a informare e a far
partecipare, mediante confronto, i cittadini e i residenti nel
territorio pugliese alla scelta sulla quale la Regione Puglia viene
chiamata ad esprimersi ai sensi dell'art. l, comma 7, lettera n),
della legge n. 239 del 2004. Viene rimarcato che la circostanza che
l'intesa prevista dalla legge statale venga espressa dalla Regione
Puglia a seguito di un confronto pubblico non potrebbe in alcun modo
costituire una lesione della competenza dell'autorità nazionale,
posto che essa non sostituirebbe - ma tutt'al più precederebbe - la
procedura di inchiesta pubblica di cui all'art. 24-bis del d.lgs. n.
152 del 2006.
La Regione, inoltre, esclude che la realizzazione dell'opera
dipenderebbe dall'esito del dibattito pubblico pugliese, in quanto -
viene sottolineato ancora una volta - la previsione di cui all'art.
7, comma 12, della legge reg. Puglia n. 28 del 2017 dev'essere
inserita nel contesto dell'intera normativa regionale e applicata nei
limiti di compatibilità, sanciti dall'art. 19, commi 1 e 2, e dallo
stesso art. 7, comma 6, della medesima legge impugnata.
Dalla disciplina regionale nel suo complesso emergerebbe
chiaramente che la Regione Puglia non potrebbe dichiarare di
rinunciare all'opera nazionale ma, nei casi in cui sia chiamata ad
esprimersi, potrebbe semplicemente esporre la propria posizione,
tenendo conto del risultato dell'iniziativa di partecipazione
pubblica preventivamente esperita a livello regionale. Viene comunque
ribadito che le modalità per il superamento di eventuali stati di
stallo ingenerati dal perdurante dissenso fra le parti resterebbero
in ogni caso rimesse al legislatore statale.
In via conclusiva, la Regione rileva che la legge censurata, nel
prevedere la partecipazione dei cittadini e dei residenti pugliesi al
confronto pubblico in merito a opere che - anche se di competenza
nazionale - presentino profili di interesse regionale, non
contrasterebbe con il principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, ed anzi potenzierebbe i principi di trasparenza e
partecipazione.
Sottolinea, infine, anche in risposta al paventato rischio di
disparità di trattamento sul territorio nazionale, che la Puglia non
è l'unica Regione italiana ad aver sentito l'esigenza di assicurare
e garantire, nei limiti della propria competenza legislativa, una
maggiore informazione e partecipazione alle scelte di interesse
regionale da parte della collettività residente sul territorio, e,
in proposito, rammenta, in particolare, la legge della Regione
Toscana 2 agosto 2013, n. 46 (Dibattito pubblico regionale e
promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche
regionali e locali), la quale ha statuito analoghe ipotesi di
dibattito pubblico, con modalità di attuazione di tale istituto
(artt. 7 e 8) del tutto simili a quelle introdotte dalla legge
regionale pugliese.
4.- In data 18 settembre 2018, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, ripercorrendo le argomentazioni poste
a supporto delle proprie censure nel ricorso.
In particolare, in risposta alle osservazioni della Regione, che
sostiene una lettura costituzionalmente orientata delle norme
impugnate alla luce del contenuto della legge regionale nella sua
interezza ed in particolare delle disposizioni che affermano il
rispetto della normativa nazionale quale presupposto e limite per
l'operatività della disciplina regionale, l'Avvocatura afferma, per
tali disposizioni, la natura di «mere affermazioni di stile».
Quanto, poi, alla censura relativa all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., viene segnalato che non sarebbe dirimente
l'asserito rafforzamento della tutela da parte della Regione essendo
contestata, a monte, l'invasione, ad opera della impugnata legge
regionale, dell'ambito relativo al dibattito pubblico sulle
cosiddette grandi opere di rilevanza ed interesse nazionale, ambito
di competenza esclusiva statale.
Tale invasione - viene ancora osservato - sarebbe resa ancor più
evidente dalla recente adozione del d.P.C.m. 10 maggio 2018, n. 76
(Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie
dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico), in
attuazione dell'art. 22 del d.lgs. n. 50 del 2016, che disciplina le
modalità di gestione e svolgimento del dibattito pubblico.
5.- In medesima data, la Regione Puglia ha depositato memoria,
con la quale si ribadisce la piena compatibilità della disciplina
regionale «con l'indiscussa competenza statale sulle opere
regionali».
Lo spazio operativo del dibattito pubblico disciplinato dalla
legge regionale, infatti, andrebbe individuato nella fase preliminare
all'espressione del parere o al rilascio dell'intesa regionale, fase
nella quale viene innestato tale istituto di democrazia partecipativa
in omaggio «al favor verso istituti di democrazia, di cui all'art.
123 Cost.
La Regione rileva che la delimitazione dell'operatività dello
strumento partecipativo regionale alle specifiche ipotesi di
concertazione previste dalla normativa statale porterebbe ad
escludere altresì la paventata violazione degli artt. 117, secondo e
terzo comma, e 118 Cost., con specifico riferimento alle
trivellazioni a mare. Anche in queste ipotesi - rimarca la Regione -
il dibattito regionale si collocherebbe in una fase precedente
all'espressione dell'intesa prevista dall'art. 1, comma 7, della
legge n. 239 del 2004, considerando, del resto, che il prodotto
dell'istituto partecipativo sarebbe un documento di proposta
partecipativa privo di carattere prescrittivo.
Del resto - rimarca la Regione - la procedura partecipativa
costituirebbe attuazione dell'art. 5 Cost., in quanto tesa a
consentire alle specifiche peculiarità territoriali di trovare
spazio e riconoscimento in una fase di competenza regionale destinata
a confluire nei procedimenti di concertazione previsti dalle leggi
nazionali.
Quanto alla specifica censura relativa al comma 12 dell'impugnato
art. 7 con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m), e
terzo comma, Cost., viene ribadito che il coordinamento con gli
ordinamenti comunitario e nazionale porterebbe ad affermare con
certezza che, nelle ipotesi di dibattito pubblico su opere nazionale,
la Regione, essendo chiamata solo ad esprimere un parere o un'intesa,
non potrebbe essere considerata titolare della realizzazione
dell'opera e pertanto non potrebbe in alcun modo rinunciare ad essa.
Analoghe considerazioni sono mosse con riferimento alla censura
relativa all'art. 118 Cost., ribadendo che il dibattito regionale si
collocherebbe in una fase preliminare e non inciderebbe su alcuna
prerogativa statale, in quanto verrebbe esercitata in una fase
precedente alla procedura concertativa statale, di gestione esclusiva
della competente autorità nazionale.
Vengono, infine, ricordate la clausola di compatibilità della
normativa regionale con quella statale e la espressa cedevolezza
della prima rispetto alla seconda, nonchè la ratio sottesa alla
disciplina regionale, la quale avrebbe creato uno strumento di
democrazia partecipativa per dare voce alle peculiarità
territoriali, anche al fine di prevenire i conflitti e convogliare
all'interno del circuito democratico i dissensi extraistituzionali
che in svariate ipotesi hanno pesantemente interferito con la
realizzazione di opere di interesse nazionale.
La Regione rimarca, infine, che non potrebbe derivare alcun
contrasto con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione da un istituto che è frutto della scelta della
massima apertura partecipativa in omaggio al principio di
amministrazione condivisa.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 74 del reg. ric. del 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di
legittimità costituzionale, con riferimento agli artt. 97, primo
comma, 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, e 118 della
Costituzione, dell'art. 7, commi 2, 5 e 12, della legge della Regione
Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla partecipazione), il quale,
nel disciplinare le modalità del dibattito pubblico su opere,
progetti o interventi di particolare rilevanza per la comunità
regionale, in materia ambientale, paesaggistica, sociale,
territoriale, culturale ed economica, prevede che esso sia svolto
anche per opere nazionali.
Secondo il ricorrente ciò determinerebbe un'indebita
interferenza con il dibattito previsto dalla legislazione statale di
riferimento, in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., atteso che il legislatore regionale interverrebbe in un ambito
(quello della realizzazione di opere pubbliche) in cui viene in gioco
la regolazione delle prestazioni minime concernenti i diritti civili
e sociali espressamente riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato. La normativa regionale impugnata violerebbe
inoltre l'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», dettati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), ed in
particolare dall'art. 1, comma 7, lettera n); l'art. 118, Cost., a
causa della conseguente interferenza con l'attività amministrativa
di competenza dello Stato, ed in particolare con i procedimenti
riguardanti il dibattito pubblico per i progetti di competenza
statale; ed, infine, l'art. 97, primo comma, Cost., per
l'introduzione di ingiustificati aggravamenti procedimentali.
2.- La legge in esame, nell'introdurre diverse modalità di
coinvolgimento di soggetti e di istituzioni nel processo decisionale
su opere e progetti o interventi di particolare rilevanza per la
comunità di riferimento, disciplina, in particolare, il dibattito
pubblico regionale.
Ai sensi del comma 2 dell'art. 7 il dibattito pubblico è
disposto, oltre che nelle ipotesi previste dalla normativa nazionale,
per le opere di iniziativa pubblica che comportano investimenti
complessivi superiori a euro 50 milioni; per le previsioni di
localizzazione contenute in piani regionali in relazione a opere
nazionali che comportano investimenti complessivi superiori a euro 50
milioni; per le opere pubbliche e private che comportano investimenti
complessivi fino a euro 50 milioni, che presentino rilevanti profili
di interesse regionale.
La formulazione, dunque, nella sua ampiezza e genericità, si
riferisce anche alle opere nazionali e, del resto, il successivo
comma 5 indica espressamente che il dibattito pubblico si svolge su
specifiche tipologie di opere nazionali in ordine alle quali la
Regione Puglia è «chiamata ad esprimersi» (infrastrutture stradali e
ferroviarie; elettrodotti, impianti per il trasporto o lo stoccaggio
di combustibili; porti e aeroporti; bacini idroelettrici e dighe;
reti di radiocomunicazione, trivellazioni a terra e a mare per la
ricerca e produzione di idrocarburi).
3.- Presupposto di tale disciplina è la tesi che, in presenza di
atti di emanazione regionale, la Regione abbia il potere di
disciplinare il dibattito pubblico, da indire a cura della stessa
Regione.
Sennonchè gli atti in questione, quali intese o pareri, sono
atti del procedimento e, quindi, sono destinati a confluire nel
procedimento statale di deliberazione dell'opera, e ne sono parte
integrante, al contrario, ad esempio, della valutazione di impatto
ambientale che è un procedimento autonomo, sia pure collegato. Per
essi, pertanto, non può non tenersi conto della disciplina del
dibattito pubblico dettata dal titolare della funzione, ossia lo
Stato.
3.1.- L'art. 22 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
(Codice dei contratti pubblici), occupandosi delle grandi opere
infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi
impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio,
individua nell'amministrazione aggiudicatrice o ente aggiudicatore
proponente l'opera il titolare del potere di indire il dibattito e
prevede che tutte le parti coinvolte possano esprimere la propria
opinione e confrontarsi con posizioni diverse e contrapposte.
L'articolo rinvia, poi, per la disciplina dell'istituto, ad un
apposito regolamento, adottato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, del 10 maggio 2018, n. 76 (Regolamento
recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali
delle opere sottoposte a dibattito pubblico).
3.2.- Il decreto, innanzitutto, specifica modalità di iniziativa
e svolgimento del dibattito pubblico.
Esso si occupa, in particolare, del rapporto con le realtà
territoriali coinvolte dall'opera e le relative istituzioni,
disponendo, all'art. 8, che il dibattito pubblico debba essere
«organizzato e gestito in relazione alle caratteristiche
dell'intervento e alle peculiarità del contesto sociale e
territoriale di riferimento» e che debba «consistere in incontri di
informazione, approfondimento, discussione e gestione dei conflitti,
in particolare nei territori direttamente interessati»; esso prevede,
inoltre, la pubblicazione del dossier di progetto dell'opera, di cui
all'art. 7, comma 1, lettera a), anche sui siti delle amministrazioni
locali interessate dall'intervento. Su questi ultimi, ai sensi del
successivo art. 9, vanno, poi, pubblicati i risultati delle
consultazioni svolte nell'ambito del dibattito pubblico.
Inoltre, all'art. 3 il decreto prevede che il dibattito - al di
fuori delle ipotesi, relative alle opere rientranti nell'Allegato 1
del medesimo decreto, in cui è obbligatorio - possa essere disposto,
per le opere elencate nello stesso Allegato 1, ma di importo compreso
tra la soglia ivi indicata e due terzi della medesima, su richiesta,
tra l'altro, di un Consiglio regionale o di una Provincia o di una
Città metropolitana o di un Comune capoluogo di provincia
territorialmente interessati dall'intervento, oltre che di uno o più
consigli comunali o di unioni di Comuni, se complessivamente
rappresentativi di almeno 100.000 abitanti, nonchè di almeno 50.000
cittadini elettori nei territori in cui è previsto l'intervento o di
almeno un terzo dei cittadini elettori per gli interventi che
interessano le isole con non più di 100.000 abitanti e per il
territorio di Comuni di montagna.
È, poi, espressamente sancito che l'attività di monitoraggio
della Commissione nazionale per il dibattito pubblico di cui all'art.
4 del decreto - attività relativa al corretto svolgimento della
procedura di dibattito pubblico ed al rispetto della partecipazione
del pubblico, nonchè alla necessaria informazione durante la
procedura ed alla idoneità e tempestività della pubblicità ed
informazione in materia - debba svolgersi anche a livello
territoriale, con il coinvolgimento attivo degli enti territoriali
interessati dalla realizzazione dell'opera. Essi possono segnalare
alla Commissione eventuali criticità relative alle modalità
operative e tecniche di svolgimento del dibattito pubblico e sono
abilitati a collaborare al fine di individuare le soluzioni migliori
per le comunità locali. Sempre ai sensi del citato art. 4, per le
attività istruttorie, nel caso di opere di interesse regionale, la
Commissione si avvale del supporto tecnico-amministrativo degli
uffici regionali allo specifico scopo individuati.
A ciò si aggiunge la previsione, ai sensi del successivo art. 5,
della comunicazione alle amministrazioni territoriali interessate
dall'intervento, da parte dell'amministrazione aggiudicatrice o
dell'ente aggiudicatore, dell'indizione del procedimento del
dibattito pubblico per la tempestiva pubblicazione sui relativi siti.
4.- Si tratta, dunque, di una disciplina esaustiva dell'istituto
alla cui stregua, da una parte, è da escludere che soggetti diversi
da quelli individuati, possano prendere l'iniziativa; dall'altra, vi
è la garanzia che vengano adeguatamente in rilievo le esigenze e i
problemi dei territori incisi dall'opera, atteso che le posizioni
emergenti a livello locale, facenti capo a soggetti pubblici e
privati, possono e debbono trovare spazio nel dibattito pubblico
statale, il quale, per come strutturato, è fisiologicamente teso a
consentire di convogliare in tale sede contributi, confronti e
conflitti con cittadini, associazioni ed istituzioni di ogni livello.
5.- L'intervento del legislatore regionale comporta dunque
l'interferenza lamentata dal ricorrente e quindi la violazione
dell'art. 118, primo comma, Cost.
6.- Tale intervento appare peraltro ingiustificato anche sotto
altro e sostanziale profilo.
6.1.- L'assetto dato a questa fondamentale fase del procedimento
deve, infatti, ritenersi un ragionevole punto di equilibrio fra le
esigenze della partecipazione e quelle dell'efficienza.
Non vi è dubbio che, come evidenzia anche il Consiglio di Stato
nel proprio parere n. 855 del 1° aprile 2016 sullo schema di decreto
legislativo recante «Codice degli appalti pubblici e dei contratti di
concessione», il dibattito pubblico sia «uno strumento essenziale di
coinvolgimento delle collettività locali nelle scelte di
localizzazione e realizzazione di grandi opere aventi rilevante
impatto ambientale, economico e sociale sul territorio coinvolto».
Esso configura, analogamente all'inchiesta pubblica prevista
dall'art. 24-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), una fondamentale tappa nel cammino della
cultura della partecipazione, rappresentata da un modello di
procedimento amministrativo che abbia, tra i suoi passaggi
ineliminabili, il confronto tra la pubblica amministrazione
proponente l'opera e i soggetti, pubblici e privati, ad essa
interessati e coinvolti dai suoi effetti, alimentandosi così un
dialogo che, da un lato, faccia emergere eventuali più soddisfacenti
soluzioni progettuali, e, dall'altra, disinneschi il conflitto
potenzialmente implicito in qualsiasi intervento che abbia impatto
significativo sul territorio.
Ma proprio perchè si è in presenza di un prezioso strumento
della democrazia partecipativa, se ne devono evitare abusi e
arbitrarie ripetizioni, in particolare con riferimento ai diversi
piani (statale e regionale) su cui lo stesso deve svolgersi, pena un
ingiustificato appesantimento dell'intera procedura.
6.2.- Ciò è appunto quanto si verifica nel caso in questione,
in cui il dibattito pubblico previsto dal legislatore regionale
costituisce una duplicazione di quello previsto dalla normativa
statale e quindi comporta prolungamenti dei tempi dell'azione
amministrativa e un aggravamento degli oneri procedimentali senza che
ne sussista alcuna giustificazione.
Significativa a tal fine la previsione contenuta nel comma 9 -
non impugnato -, secondo cui è possibile la «sospensione
dell'adozione o dell'attuazione di atti di competenza regionale
connessi all'intervento oggetto del dibattito pubblico». Questa
facoltà riconosciuta in capo alla Regione concreta proprio il
paventato rischio di abuso dell'istituto, consentendo, tramite
l'astensione dall'adozione dell'atto di propria competenza, di
bloccare la realizzazione dell'opera per un tempo indefinito.
E ciò senza considerare che la sospensione in sè è
incompatibile con la logica stessa della partecipazione regionale
che, quale che sia l'atto in cui sostanzia, deve rispettare il canone
della leale collaborazione, che impedisce di opporre preclusioni
pregiudiziali, sia pure temporanee.
6.3.- Nè muta la portata di tale preoccupante quadro normativo
il richiamo, contenuto nell'incipit dello stesso comma 9, al rispetto
di quanto disposto dagli artt. 2 e 21-quater della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Premessa,
infatti, la genericità di tale previsione, va considerato che la
disciplina in questione è concepita per i procedimenti diretti
all'adozione d'ufficio di atti produttivi di effetti nella sfera
giuridica dei destinatari e per quelli volti a rispondere ad una
istanza di parte, nei quali viene, cioè, in rilievo un interesse
pretensivo od oppositivo cui deve essere garantito tempestivo
soddisfacimento. Essi non riguardano, invece, procedure prive di
destinatari specifici - come quelle finalizzate all'approvazione del
progetto -, relativamente alle quali mancano puntuali cadenze
temporali.
7.- Risulta dunque fondata anche la censura dedotta dal
ricorrente di violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. per lesione
del principio di buon andamento dell'amministrazione.
8.- Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale - per
violazione degli artt. 97, primo comma, e 118, primo comma, Cost. -
dell'art. 7, comma 5, della legge reg. Puglia n. 28 del 2017 e
dell'art. 7, comma 2, della medesima legge, nella parte in cui
prevede che il dibattito pubblico regionale si svolga anche sulle
opere nazionali.
Resta assorbita l'ulteriore censura di violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost.
9.- Il ricorso impugna anche il comma 12 dell'art. 7 della legge
regionale il quale dispone che, all'esito del dibattito pubblico, il
soggetto titolare o il responsabile della realizzazione dell'opera
dichiari pubblicamente se intende, anche in accoglimento di quanto
emerso dal dibattito, rinunciare all'opera, presentarne formulazioni
alternative, proporre modifiche, confermare il progetto.
La disposizione, secondo il ricorrente, comporterebbe
«un'indebita rilevanza determinante sul dibattito pubblico nazionale
con innegabili conseguenze sullo stesso».
Sennonchè la formulazione è tale da legare in modo evidente la
norma impugnata alle ipotesi in cui si tratti di un'opera pubblica
regionale e non quando la Regione sia chiamata ad esprimersi
all'interno di un dibattito pubblico avente ad oggetto un'opera della
cui realizzazione essa non sia titolare.
10.- Va pertanto dichiarata la non fondatezza della questione
relativa all'art. 7, comma 12, della legge reg. Puglia n. 28 del
2017, per erroneità del presupposto interpretativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5,
della legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla
partecipazione) e dell'art. 7, comma 2, della medesima legge, nella
parte in cui prevede che il dibattito pubblico regionale si svolga
anche sulle opere nazionali;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 12, della legge della Regione
Puglia n. 28 del 2017, promossa, con riferimento agli artt. 97, primo
comma, 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, e 118 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 dicembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA