1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2017 (della Regione Lombardia). Terzo settore - Organismo nazionale di controllo (ONC) - Attribuzioni dell'ONC - Organismi territoriali di controllo - Fondo per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale nel terzo settore. - Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106), artt. 61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; e 72. (17C00253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Lombardia (c.f. 80050050154) con
sede in Milano - Piazza Città di Lombardia n. 1, in persona del
Presidente pro tempore, dott. Roberto Maroni, nato a Varese il 15
marzo 1955 (c.f. MRN RRT 55C15 L682T) autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale della Lombardia n. 7121 del 29 settembre 2017
(doc. 1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente
atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Piera
Pujatti (c.f. PJTPRI62C51C722G) dell'Avvocatura regionale e Luigi
Manzi (c.f. MNZLGU34E15HS01V) del Foro di Roma, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli
61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; 72 del decreto legislativo 3 luglio
2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'art. 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106» pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, 2 agosto 2017, n. 179, S.O., per violazione
degli articoli 3, 76, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119 Cost.,
oltrechè del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
L'art. 1 della legge 6 giugno 2016 n. 106, recante «Delega al
Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per
la disciplina del servizio civile universale», ha disposto che: «Al
fine di sostenere l'autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono,
anche in forma associata, a perseguire il bene comune, ad elevare i
livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale,
favorendo la partecipazione, l'inclusione e il pieno sviluppo della
persona, a valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione
lavorativa, in attuazione degli articoli 2, 3, 18 e 118, quarto
comma, della Costituzione, il Governo e delegato ad adottare, entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno
o più decreti legislativi in materia di riforma del Terzo settore.
Per Terzo settore si intende il complesso degli enti privati
costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità
civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che, in attuazione
del principio di sussidiarietà e in coerenza con i rispettivi
statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano attività di
interesse generale mediante forme di azione volontaria e gratuita o
di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi. Non fanno
parte del Terzo settore le formazioni e le associazioni politiche, i
sindacati, le associazioni professionali e di rappresentanza di
categorie economiche. Alle fondazioni bancarie, in quanto enti che
concorrono al perseguimento delle finalità della presente legge, non
si applicano le disposizioni contenute in essa e nei relativi decreti
attuativi.»
Nello specifico, il seguente comma 2, lettera b), ha delegato il
Governo al riordino e alla revisione organica della disciplina
speciale e delle altre disposizioni vigenti relative agli enti del
Terzo settore di cui al comma 1, compresa la disciplina tributaria
applicabile a tali enti, mediante la redazione di un apposito codice
del Terzo settore, secondo i principi e i criteri direttivi di cui
all'art. 20, commi 3 e 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni.
In particolare, tra i principi e criteri direttivi, l'art. 4,
comma 1, lettera b) della citata legge ha affidato al legislatore
delegato il compito di «individuare le attività di interesse
generale che caratterizzano gli enti del Terzo settore, il cui
svolgimento, in coerenza con le previsioni statutarie e attraverso
modalità che prevedano le più ampie condizioni di accesso da parte
dei soggetti beneficiari, costituisce requisito per l'accesso alle
agevolazioni previste dalla normativa e che sono soggette alle
verifiche di cui alla lettera i). Le attività di interesse generate
di cui alla presente lettera sono individuate secondo criteri che ten
gano conto delle finalità civiche, solidaristiche e di utilità
sociale nonchè sulla base del settori di attività già previsti dal
decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, e dal decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 155. Al periodico aggiornamento delle
attività di interesse generate si provvede con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri da adottare su proposta del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, acquisito il parere
delle commissioni parlamentari competenti».
In attuazione della delega, il Governo ha cosi potuto
circoscrivere l'ambito semantico-giuridico del concetto, di per se
elastico e dagli incerti confini, di «Terzo settore». In particolare,
l'art. 5 del decreto legislativo n. 117/2017, rubricato «Attività di
interesse generale», statuisce che: «1. Gli enti del Terzo settore,
diversi dalle imprese sociali incluse le cooperative sociali,
esercitano in via esclusiva o principale una o più attività di
interesse generate per il perseguimento, senza scopo di lucro, di
finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Si
considerano di interesse generate, se svolte in conformità alle
norme particolari che ne disciplinano l'esercizio, le attività
aventi ad oggetto:
a) interventi e servizi sociali al sensi dell'art. 1, commi 1 e
2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, e successive modificazioni, e
interventi, servizi e prestazioni di cui alla legge 5 febbraio 1992,
n. 104, e alla legge 22 giugno 2016, n. 112, e successive
modificazioni;
b) interventi e prestazioni sanitarie;
c) prestazioni socio-sanitarie di cui al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 14 febbraio 2001, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2001, e successive
modificazioni;
d) educazione, istruzione e formazione professionale, ai sensi
della legge 28 marzo 2003, n. 53, e successive modificazioni, nonchè
le attività culturali di interesse sociale con finalità educativa;
e) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al
miglioramento delle condizioni dell'ambiente e all'utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione
dell'attività, esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio
dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi;
f) interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio
culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni;
g) formazione universitaria e post-universitaria;
h) ricerca scientifica di particolare interesse sociale;
i) organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche
o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche
editoriali, di promozione e diffusione della cultura e della pratica
del volontariato e delle attività di interesse generale di cui al
presente articolo;
j) radiodiffusione sonora a carattere comunitario, ai sensi
dell'art. 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223, e
successive modificazioni;
k) organizzazione e gestione di attività turistiche di
interesse sociale, culturale o religioso;
l) formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione
della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo,
alla prevenzione del bullismo e al contrasto della povertà
educativa;
m) servizi strumentali ad enti del Terzo settore resi da enti
composti in misura non inferiore al settanta per cento da enti del
Terzo settore;
n) cooperazione allo sviluppo, ai sensi della legge 11 agosto
2014, n. 125, e successive modificazioni;
o) attività commerciali, produttive, di educazione e
informazione, di promozione, di rappresentanza, di concessione in
licenza di marchi di certificazione, svolte nell'ambito o a favore di
filiere del commercio equo e solidale, da intendersi come un rapporto
commerciale con un produttore operante in un'area economica
svantaggiata, situata, di norma, in un Paese in via di sviluppo,
sulla base di un accordo di lunga durata finalizzato a promuovere
l'accesso del produttore al mercato e che preveda il pagamento di un
prezzo equo, misure di sviluppo in favore del produttore e l'obbligo
del produttore di garantire condizioni di lavoro sicure, nel rispetto
delle normative nazionali ed internazionali, in modo da permettere ai
lavoratori di condurre un'esistenza libera e dignitosa, e di
rispettare i diritti sindacali, nonchè di impegnarsi per il
contrasto del lavoro infantile;
p) servizi finalizzati all'inserimento o al reinserimento nel
mercato del lavoro dei lavoratori e delle persone di cui all'art. 2,
comma 4, del decreto legislativo recante revisione della disciplina
in materia di impresa sociale, di cui all'art. 1, comma 2, lettera
c), della legge 6 giugno 2016, n. 106;
q) alloggio sociale, ai sensi del decreto del Ministero delle
infrastrutture del 22 aprile 2008, e successive modificazioni,
nonchè ogni altra attività di carattere residenziale temporaneo
diretta a soddisfare bisogni sociali, sanitari, culturali, formativi
o lavorativi;
r) accoglienza umanitaria ed integrazione sociale del migranti;
s) agricoltura sociale, ai sensi dell'art. 2 della legge 18
agosto 2015, n. 141, e successive modificazioni;
t) organizzazione e gestione di attività sportive
dilettantistiche;
u) beneficenza, sostegno a distanza, cessione gratuita di
alimenti o prodotti di cui alla legge 19 agosto 2016, n. 166, e
successive modificazioni, o erogazione di denaro, beni o servizi a
sostegno di persone svantaggiate o di attività di interesse generate
a norma del presente articolo;
v) promozione della cultura della legalità, della pace tra i
popoli, della nonviolenza e della difesa non armata;
w) promozione e tutela dei diritti umani, civili, sociali e
politici, nonchè del diritti dei consumatori e degli utenti delle
attività di interesse generale di cui at presente articolo,
promozione delle pari opportunità e delle iniziative di aiuto
reciproco, incluse le banche dei tempi di cui all'art. 27 della legge
8 marzo 2000, n. 53, e i gruppi di acquisto solidale di cui all'art.
1, comma 266, della legge 24 dicembre 2007, n. 244;
x) cura di procedure di adozione internazionale ai sensi della
legge 4 maggio 1983, n. 184;
y) protezione civile ai sensi della legge 24 febbraio 1992, n.
225, e successive modificazioni;
z) riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni
confiscati alla criminalità organizzata.»
Il vasto orizzonte delle attività annoverate tra quelle
ricadenti nel «Terzo settore» determina un rilevante impatto rispetto
a numerosi ambiti materiali affidati alle cure delle Regioni, oltre a
testimoniare la stretta correlazione esistente tra tali attività e
il territorio. Correlazione che impone la necessità di conformare i
servizi «sociali» di interesse generale in ragione delle specifiche e
particolari esigenze di ogni territorio. Il che, a sua volta, esige
il riconoscimento in capo alle Regioni di un ruolo centrale, anche e
soprattutto nella definizione delle priorità di intervento e nella
definizione della «politica sociale» da attuare per il
soddisfacimento dei bisogni delle popolazione locali.
In particolare, le attività annoverate ricomprendono materie di
cui all'art. 117 III e IV comma, ossia materie di potestà
concorrente e materie di potestà residuale, esclusiva delle Regioni.
Basti pensare, a titolo meramente esemplificativo, alle materie
«politiche sociali», «istruzione e formazione professionale»,
«artigianato», «commercio e fiere», «agricoltura», «turismo», e,
inoltre, quali materie di potestà concorrente, «tutela della
salute», «protezione civile», «valorizzazione dei beni culturali».
Su tale base esegetica e teleologica occorre valutare, in via
prodromica, ove la novella disciplina legislativa afferisca alla
competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»,
«tutela della concorrenza», «sistema tributario» e «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale» ed, ove, invece, essa oltrepassi i legittimi confini di
tali materie, venendo ad incidere sull'autonomia legislativa ed
amministrativa, oltrechè politica delle Regioni.
In particolare, la disciplina regolatoria che definisce la
natura, il funzionamento, la strutturazione degli enti facenti parte
del «Terzo settore», vista la loro natura di soggetti di diritto
privato, sembra senza dubbi di sorta ricadere nell'ambito
dell'ordinamento civile. Cosi come la disciplina tributaria, pur ove
determini in via indiretta indirizzi di politica «sociale» in grado
di favorire determinati settori rispetto ad altri, in tal modo
limitando dall'esterno l'autonomia politica regionale in ordine a
rilevanti settori affidati alle cure degli enti territoriali, può
ritenersi afferente alla materia «sistema tributario».
Parimenti, le varie disposizioni contenute nel novello Codice,
dirette a evitare che il regime di favore per gli enti del Terzo
settore possa alterare il regime di libera concorrenza nel mercato o,
rectius, nei mercati, sono annoverabili nell'ambito della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Così
come la definizione dei livelli minimi ed essenziali dei servizi
sociali da assicurare sull'intero territorio nazionale.
Ove, invece, la disciplina codicistica introduce un sistema
«amministrativo» diretto a promuovere e sostenere gli enti e, in
generale, il sistema del Terzo settore (Titolo VIII del Codice)
ovvero laddove prevede la destinazione vincolata di Fondi a favore di
iniziative e progetti promossi da soggetti iscritti nel Registro
unico nazionale del Terzo settore o al finanziamento del sistema dei
Centri di servizio per il volontariato, essa è estranea agli ambiti
materiali di competenza esclusiva dello Stato, venendo invece a
incidere sull'autonomia, prima ancora che legislativa e
amministrativa, politica delle Regioni, che possono vedere, in tal
caso, impedite o comunque alterate le scelte di politica sanitaria,
turistica, sociale, culturale ecc. che alle stesse compete.
Soprattutto, ove, come avviene nelle disposizioni del decreto
legislativo n. 117/2017 in questa sede impugnate, non sia previsto un
adeguato coinvolgimento delle autonomie territoriali, che subiscono
una espropriazione decisoria, senza alcuna forma di compensazione che
consenta alle stesse di esercitare la propria autonomia politica
nell'interesse del cittadino e tenendo in giusta considerazione le
condizioni socio-economiche del proprio territorio.
Il che, oltre a ledere in via autonoma le competenze regionali
riconosciute dalla Costituzione della Repubblica italiana, si
riverbera in una lesione del principio di eguaglianza di cui all'art.
3 Cost. nonchè del canone di buon andamento dell'agire pubblico di
cui all'art. 97 Cost. Cia in quanto, come in precedenza rilevato, la
stretta correlazione tra territorio, bisogni del territorio e servizi
«sociali» di interesse generale, esige che sia riconosciuto alle
Regioni un ruolo centrale nella definizione, programmazione e
promozione del «Terzo settore», di modo da assicurare il
conseguimento di un'eguaglianza che non sia solo formale, ma che si
dia in termini sostanziali. Esito che potrà essere conseguito
unicamente ove i bisogni specifici del territorio vedano intervento
ravvicinato delle Regioni, naturali conoscitrici e soddisfattrici
degli stessi. In una sinergia «territoriale» tra politica pubblica e
intervento privato, indispensabile al fine di garantire la
ragionevolezza oltrechè la proficuità della disciplina
«amministrativa» e di intervento finanziario nel Terzo settore.

Motivi:

Si è esposto come le norme in materia di «Terzo settore»
involgano anche ambiti di competenza statale e come, tuttavia, vadano
anche ad incidere pesantemente sulle politiche regionali in materie
di cui all'art 117 III e IV comma.
Inoltre, si sottolinea come con la sentenza n. 236/2013 e stato
stabilito che: «le Regioni sono legittimate a denunciare la legge
statale anche per la lesione di parametri diversi do quelli relativi
al riparto delle competenze legislative ove la loro violazione
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite o ridondi sul riparto di competenze
legislative (ex plurimis, sentenze n. 128 e n. 33 del 2011, n. 156 e
n. 52 del 2010).»
Le violazioni di parametri costituzionali, sotto enucleati, sono
pertanto denunziati dalla regione Lombardia anche in quanto
compromettono alcune attribuzioni regionali e ridondano sul riparto
di competenze.
Nell'odierno giudizio, peraltro, la qui dimostrata potenziale
ridondanza viene in rilievo ai fini dell'ammissibilità relativa alla
violazione dell'art. 76 Cost., 97 e dell'art 3 Cost., giacche le
ulteriori censure sono tutte svolte in relazione ai parametri
costituzionali del Titolo V.
Tanto premesso, si procede all'esposizione dei motivi di ricorso.
1) Illegittimità costituzionale degli articoli 61, comma 2; 62,
comma 7; 64 e 65 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117,
recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'art. 1, comma 2,
lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106» per violazione degli
articoli 3, 76, 97, 117, commi III e IV, 118 Cost., oltrechè del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 64 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117,
rubricato «Organismo nazionale di controllo», dispone che: «1. L'ONC
è una fondazione con personalità giuridica di diritto privato,
costituita con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, al fine di svolgere, per finalità di interesse generale,
funzioni di indirizzo e di controllo dei CSV. Essa gode di piena
autonomia statutaria e gestionale nel rispetto delle norme del
presente decreto, del codice civile e dalle disposizioni di
attuazione del medesimo. Le funzioni di controllo e di vigilanza
sull'ONC previste dall'art. 25 del codice civile sono esercitate dal
Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
2. Il decreto di cui al comma 1 provvede alla nomina dei
componenti dell'organo di amministrazione dell'ONC, che deve essere
formato da:
a) sette membri, di cui uno con funzioni di Presidente,
designati dall'associazione delle FOB più rappresentativa sul
territorio nazionale in ragione del numero di FOB ad essa aderenti;
b) due membri designati dall'associazione dei CSV più
rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV
ad essa aderenti;
c) due membri, di cui uno espressione delle organizzazioni di
volontariato, designati dall'associazione degli enti del Terzo
settore più rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del
numero di enti del Terzo settore ad essa aderenti;
d) un membro designato dal Ministro del lavoro e delle
politiche sociali;
e) un membro designato dalla Conferenza Stato-Regioni.
3. I componenti dell'organo di amministrazione sono nominati con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, durano in
carica tre anni, ed in ogni caso sino al rinnovo dell'organo
medesimo. Per ogni componente effettivo e designato un supplente. I
componenti non possono essere nominati per più di tre mandati
consecutivi. Per la partecipazione all'ONC non possono essere
corrisposti a favore dei componenti emolumenti gravanti sul FUN o sul
bilancio dello Stato.
4. Come suo primo atto, l'organo di amministrazione adotta lo
statuto dell'ONC col voto favorevole di almeno dodici dei suoi
componenti. Eventuali modifiche statutarie devono essere deliberate
dall'organo di amministrazione con la medesima maggioranza di voti.
5. L'ONC svolge le seguenti funzioni in conformità alle norme,
ai principi e agli obiettivi del presente decreto e alle disposizioni
del proprio statuto;
a) amministra il FUN e riceve i contributi delle FOB secondo
modalità da essa individuate;
b) determina i contributi integrativi dovuti dalle FOB ai sensi
dell'art. 62, comma 11;
c) stabilisce il numero di enti accreditabili come CSV nel
territorio nazionale nel rispetto di quanto previsto dall'art. 61,
commi 2 e 3;
d) definisce triennalmente, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e di autonomia ed indipendenza delle organizzazioni di
volontariato e di tutti gli altri enti del Terzo settore, gli
indirizzi strategici generali da perseguirsi attraverso le risorse
del FUN;
e) determina l'ammontare del finanziamento stabile triennale
dei CSV e ne stabilisce la ripartizione annuale e territoriale, su
base regionale, secondo quanto previsto dall'art. 62, comma 7;
f) versa annualmente ai CSV e all'associazione dei CSV più
rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV
ad essa aderenti le somme loro assegnate;
g) sottopone a verifica la legittimità e la correttezza
dell'attività svolta dall'associazione dei CSV di cui all'art. 62,
comma 7, attraverso le risorse del FUN ad essa assegnate dall'ONC ai
sensi dell'articolo medesimo;
h) determina i costi del suo funzionamento, inclusi i costi di
funzionamento degli OTC e i costi relativi ai componenti degli organi
di controllo interno dei CSV, nominati ai sensi dell'art. 65, comma
6, lettera e);
i) individua criteri obiettivi ed imparziali e procedure
pubbliche e trasparenti di accreditamento dei CSV, tenendo conto, tra
gli altri elementi, della rappresentatività degli enti richiedenti,
espressa anche dal numero di enti associati, della loro esperienza
nello svolgimento dei servizi di cui all'art. 63, e della competenza
delle persone che ricoprono le cariche sociali;
j) accredita i CSV, di cui tiene un elenco nazionale che rende
pubblico con le modalità più appropriate;
k) definisce gli indirizzi generali, i criteri e le modalità
operative cui devono attenersi gli OTC nell'esercizio delle proprie
funzioni, e ne approva il regolamento di funzionamento;
l) predispone modelli di previsione e rendicontazione che i CSV
sono tenuti ad osservare nella gestione delle risorse del FUN;
m) controlla l'operato degli OTC e ne autorizza spese non
preventivate;
n) assume i provvedimenti sanzionatori nei confronti dei CSV,
su propria iniziativa o su iniziativa degli OTC;
o) promuove l'adozione da parte dei CSV di strumenti di
verifica della qualità del servizi erogati dai CSV medesimi
attraverso le risorse del FUN, e ne valuta gli esiti;
p) predispone una relazione annuale sulla proprie attività e
sull'attività e lo stato dei CSV, che invia al Ministero del lavoro
e delle politiche sociali entro il 31 maggio di ogni anno e rende
pubblica attraverso modalità telematiche.
6. L'ONC non può finanziare iniziative o svolgere attività che
non siano direttamente connesse allo svolgimento delle funzioni di
cui al comma 5.»
L'organismo nazionale di controllo, dunque, pur qualificato alla
stregua di una fondazione con personalità giuridica di diritto
privato, riveste un ruolo decisivo e decisorio nel sistema del «Terzo
settore», sia sotto il profilo gestorio e finanziario, sia per quanto
riguarda la definizione degli indirizzi strategici generali da
perseguire attraverso le risorse del FUN. Il che, assommato alla sua
costituzione mediante atto amministrativo (decreto del Ministero del
lavoro), alla sua compagine rigorosamente predeterminata ex lege, e
ai rilevanti poteri sanzionatori attribuitigli e giustiziabili avanti
al giudice amministrativo ex art. 66 del Codice, lascia propendere
per una qualificazione di tale soggetto solo formalmente
privatistica, ma sostanzialmente pubblicistica.
In particolare, tra le attribuzione riconosciute dal Codice
all'ONC ve ne sono numerose che sono idonee a incidere e
significativamente sulla strutturazione dell'intero sistema del
«Terzo settore», il quale, come già rilevato nella premessa del
presente ricorso, influenza e in modo rilevante ambiti materiali
affidati alle cure regionali, tra cui spiccano quello della tutela
della salute sotto forma di erogazione di prestazioni e servizi
sanitari, dei servizi sociali, del turismo, della valorizzazione dei
beni culturali ecc.
Si pensi alla previsione del secondo comma dell'art. 61, del
decreto legislativo impugnato, che attribuisce all'ONC la
determinazione del numero di enti accreditabili come Centri di
servizio per il volontariato nel territorio nazionale, assicurando la
presenza di almeno un CSV per ogni regione e provincia autonoma e
secondo criteri quantitativi (1 milione di abitanti per CSV, salvo
città metropolitane), eccezionalmente derogabili solo in ragione
delle specifiche esigenze territoriali.
Tali CSV, enti associativi di secondo grado, sono preposti allo
svolgimento di attività di supporta tecnico, formativo ed
informativo al fine di promuovere e rafforzare la presenza ed il
ruolo dei volontari negli enti del Terzo settore, assicurano servizi
di promozione, orientamento e animazione territoriale, finalizzati a
dare visibilità ai valori del volontariato e all'impatto sociale
dell'azione volontaria nella comunità locale, a promuovere la
crescita della cultura della solidarietà e della cittadinanza attiva
in particolare tra i giovani e nelle scuole, istituti di istruzione,
di formazione ed università, facilitando l'incontro degli enti di
Terzo settore con i cittadini interessati a svolgere attività di
volontariato, nonchè con gli enti di natura pubblica e privata
interessati a promuovere il volontariato.
Garantiscono, inoltre, servizi di formazione, servizi di
consulenza, assistenza qualificata ed accompagnamento, finalizzati a
rafforzare competenze e tutele dei volontari negli ambiti giuridico,
fiscale, assicurativo, del lavoro, progettuale, gestionale,
organizzativo, della rendicontazione economico-sociale, della ricerca
fondi, dell'accesso al credito, nonchè strumenti per il
riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dai
volontari medesimi nonchè servizi di informazione e comunicazione e
servizi di supporto tecnico-logistico. Si può, dunque, ritenere che
il sistema dei centri di servizio per il volontariato costituisca la
chiave di volta dell'intero sistema del Terzo settore, in quanto
strumento intermedio indispensabile per assicurare l'efficiente e
proficuo funzionamento dello stesso.
Ne consegue che la potestà dell'ONC di determinare la
distribuzione territoriale, anche a livello regionale, dei CSV assume
una assoluta rilevanza in ordine al concreto svolgimento delle
politiche afferenti al Terzo settore, il che avrebbe richiesto il
riconoscimento in capo alle Regioni di un ruolo partecipativo,
istruttorio e codecisorio. Contrariamente, la rappresentanza delle
Regioni nell'ONC e del tutto marginale e irrilevante, prevedendo un
solo membro nominato, peraltro dalla Conferenza Stato-regioni, il che
non garantisce in alcun modo la rappresentanza regionale ne quindi
nel caso di specie la ottimale distribuzione territoriale dei CSV. il
che, dunque, determina e conferma come la disposizione impugnata sia
illegittima, in quanto lesiva del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost. nonchè delle competenze legislativa e
amministrativa delle Regioni di cui agli articoli 117 e 118 Cost.,
vedendo gli enti territoriali incisa la propria autonomia politica e
amministrativa in rilevanti ed estesi ambiti di intervento affidati
alle loro cure dal titolo V della Costituzione.
A sanzionare e sanare la denunciata illegittimità
costituzionale, si può perciò ipotizzare alternativamente o la
declaratoria di illegittimità dell'art. 64, nella parte in cui non
prevede un'adeguata partecipazione degli enti territoriali, ovvero,
ove non si ritenga di provvedere in tal senso, il singolare
annullamento dell'art. 61, comma 2, nella parte in cui non e previsto
che la determinazione dell'ONC sia assunta previo parere/intesa in
sede di Conferenza intergovernativa.
Analoghe considerazioni si possono prospettare con riguardo al
settimo comma dell'art. 62 del decreto legislativo n. 117/2017, che
affida all'ONC la determinazione dell'ammontare del finanziamento
stabile triennale dei CSV, anche sulla base del fabbisogno storico e
delle mutate esigenze di promozione del volontariato negli enti del
Terzo settore, nonchè compito di stabilire la ripartizione annuale e
territoriale, su base regionale.
Nuovamente, determinazioni «amministrative» dell'ONC aventi un
rilevante impatto sulle politiche regionali inferenti ai vari ambiti
del Terzo settore vengono assunte senza che sia previsto un adeguato
ruolo partecipativo o codecisorio da parte delle Regioni, ne in forma
strutturale, mediante la previsione di un adeguata partecipazione
territoriale all'organo di amministrazione dell'ONC, ne in forma
estrinseca, mediante la previsione di un intervento regionale nel
procedimento decisorio dell'Organismo nazionale di controllo. Il che
testimonia la illegittimità costituzionale dell'art. 62, comma 7 del
decreto legislativo n. 117/2017 per violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., violazione idonea a
riverberarsi, per i suoi effetti «espropriativi», in una lesione
dell'autonomia politica, legislativa e amministrativa regionale,
vedendo vanificata o comunque alterata la potestà regionale di
determinare e perseguire i propri fini istituzionali in rilevanti
settori quali la salute, il turismo, la valorizzazione dei beni
culturali, l'agricoltura e i servizi sociali in generale.
Invero, tali considerazioni si possono estendere a tutte le
funzioni affidate all'ONC dall'art. 64, comma 5 del decreto
legislativo n. 117/2017, ragion per cui si deve concludere per la
illegittimità costituzionale, non solo delle singole disposizioni in
precedenza censurate, ma dell'intero art. 64 nella parte in cui non
prevede un'adeguata partecipazione regionale all'organo di
amministrazione dell'Organismo ovvero non impone che l'esercizio
delle funzioni di cui al comma 5 avvenga previo parere/intesa con le
Regioni, quanto meno nella loro rappresentanza costituita dal sistema
delle conferenze intergovernative.
Nè vale a sanare il deficit di costituzionalità delle
disposizioni impugnate il riferimento al principio di sussidiarietà
orizzontale di cui all'art. 118, comma IV, Cost.. Il fatto che le
attività di interesse generale non siano monopolio esclusivo dei
pubblici poteri, ma possano essere svolte anche da privati, non
implica infatti un'abdicazione da parte dei pubblici poteri ma al
contrario impone una regolamentazione, anche autoritativa, che
assicuri il coordinamento degli sforzi pubblici e privati nel
soddisfacimento del superiore interesse generale. Ma tale
regolamentazione si inserisce, in ogni caso, nell'ordinamento
costituzionale e nel riparto di competenze disposto dalla
Costituzione e non può diventare strumento di violazione delle
potestà regionali.
Un organismo quale l'ONC, formalmente privato, ma sostanzialmente
pubblico, esige perciò, proprio al fine di garantire tale
coordinamento, e pur anche un adeguato sistema di controllo, che
nella sua composizione siano adeguatamente rappresentati gli enti
territoriali, che vedono coinvolte numero competenze proprie
nell'ambito del Terzo settore. È dunque lo stesso art. 118, comma 4,
Cost. a comprovare come la scarsa rappresentatività delle Regioni
nell'Organismo nazionale di controllo costituisca motivo di
illegittimità costituzionale dell'art. 64 del decreto legislativo n.
117/2017.
Le disposizioni qui impugnate integrano inoltre la violazione del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. nonchè del
principio di buon andamento riconosciuto dall'art. 97 Cost.
Infatti, come già rilevato nell'introduzione del presente
ricorso, le cui argomentazioni devono considerarsi in questo motivo
interamente trasposte, il riconoscimento in capo alle Regioni di un
ruolo centrale nel sistema «amministrativo» del Terzo settore
costituisce un requisito essenziale per garantire il proficuo e
sostanziale soddisfacimento degli interessi generali sottesi alle
attività in parola, garantendo prestazioni - «sociali» che
assicurino l'eguaglianza dei cittadini, in termini di materiale
soddisfacimento del loro bisogni, e l'efficiente coordinamento tra
l'esercizio dei pubblici poteri e l'iniziativa privata.
Nessun rilievo assume, poi, la previsione di Organismi
territoriali di controllo, i quali non solo sono soggetti privi di
autonoma soggettività giuridica, ma svolgono compiti meramente
esecutivi ed istruttori, privi di ogni rilevanza decisoria. I compiti
di tali organismi, sono specificati dall'art. 65, VII comma, del
decreto legislativo n. 117/2017: «Gli OTC svolgono le seguenti
funzioni in conformità alle norme, ai principi e agli obiettivi del
presente decreto, alle disposizioni dello statuto e alle direttive
dell'ONC, e al proprio regolamento che dovrà disciplinarne nel
dettaglio le modalità di esercizio: a) ricevono le domande e
istruiscono le pratiche di accreditamento dei CSV, in particolare
verificando la sussistenza dei requisiti di accreditamento; b)
verificano periodicamente, con cadenza almeno biennale, il
mantenimento dei requisiti di accreditamento come CSV; sottopongono
altresì a verifica i CSV quando ne facciano richiesta formale
motivata il Presidente dell'organo di controllo interno del CSV o un
numero non inferiore al 30 per cento di enti associati o un numero di
enti non associati pari ad almeno il 5 per cento del totale degli
enti iscritti nelle pertinenti sezioni regionali del Registro unico
nazionale del Terzo settore; c) ripartiscono tra i CSV istituiti in
ciascuna regione il finanziamento deliberato dall'ONC su base
regionale ed ammettono a finanziamento la programmazione dei CSV; d)
verificano la legittimità e la correttezza dell'attività dei CSV in
relazione all'uso delle risorse del FUN, nonchè la loro generale
adeguatezza organizzativa, amministrativa e contabile, tenendo canto
delle disposizioni del presente decreto e degli indirizzi generali
strategici fissati dall'ONC; e) nominano, tra i revisori legali
iscritti nell'apposito registro e con specifica competenza in materia
di Terzo settore, un componente dell'organo di controllo interno del
CSV con funzioni di presidente e diritto di assistere alle riunioni
dell'organo di amministrazione del CSV; f) propongono all'ONC
l'adozione di provvedimenti sanzionatori nei confronti dei CSV; g)
predispongono una relazione annuale sulla propria attività, che
inviano entro il 30 aprile di ogni anno all'ONC e rendono pubblica
mediante modalità telematiche.». Come si vede, si tratta di
attività e compiti prettamente istruttori, con nessuna possibilità
di incidere sulle politiche in materia.
La disciplina contenuta nell'art. 64 relativo all'ONC sia quella
dell'art. 65 concernente gli Organismi territoriali di controllo,
sono viziate per eccesso di delega e, dunque, adottate in violazione
dell'art. 76 Cost. L'art. 5, comma 1, lettera f) della legge di
delega, infatti, ha previsto quali principi e criteri direttivi, cui
il Governo doveva attenersi nell'esercizio del potere legislativo
delegato, che si disponesse la «revisione dell'attività di
programmazione e controllo delle attività e della gestione dei
centri di servizio per il volontariato, svolta mediante organismi
regionali o sovraregionali, tra loro coordinati sul piano nazionale,
prevedendo:
1) che tali organismi, in applicazione di criteri definiti sul
piano nazionale, provvedano alla programmazione del numero e della
collocazione dei centri di servizio, al loro accreditamento e alla
verifica periodica del mantenimento dei requisiti, anche sotto il
profilo della qualità dei servizi dagli stessi erogati, nonchè
all'attribuzione delle risorse finanziarie anche in applicazione di
elementi di perequazione territoriale;
2) che alla costituzione di tali organismi si provveda con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, secondo
criteri di efficienza e di contenimento dei costi di funzionamento da
porre a carico delle risorse di cui all'art. 15 della legge 11 agosto
1991, n. 266, con l'eccezione di eventuali emolumenti previsti per
gli amministratori e i dirigenti i cui oneri saranno posti a carico,
in maniera aggiuntiva, delle fondazioni bancarie finanziatrici».
La geometria organizzatoria imposta dal Parlamento prevedeva,
dunque, l'attribuzione di poteri decisori in capo ad organismi
regionali o sovraregionali, affidando invece al livello centrale
statale unicamente un ruolo di coordinamento. In particolare, l'ONC
avrebbe dovuto limitarsi a definire sul piano nazionale dei meri
criteri quanto alla programmazione del numero e della collocazione
dei centri di servizio, al loro accreditamento e alla verifica
periodica del mantenimento dei requisiti, anche sotto il profilo
della qualità dei servizi dagli stessi erogati, nonchè
all'attribuzione delle risorse finanziarie anche in applicazione di
elementi di perequazione territoriale. Laddove, invece, gli organismi
regionali o infraregionali avrebbero dovuto esercitare il relativo
potere decisorio in via autonoma, nei limiti dei criteri generali
statali, ma potendo tenere in debita considerazione le esigenze
territoriali.
Il tradimento dei principi e dei criteri direttivi della legge 6
giugno 2016, n. 106, è, dunque evidente. Come già evidenziato, gli
articoli 64 e 65 del decreto legislativo n. 117/2017 hanno attribuito
i sopra enunciati poteri in capo all'ONC, attribuendo agli organismi
regionali, in cui la rappresentanza delle singole Regioni è e deve
essere più ampia e pervasiva di quanto non possa avvenire a livello
centrale, un ruolo meramente esecutivo privo di ogni autonomo rilievo
decisorio. Ciò determina una palese violazione dell'art. 76 Cost.,
la quale ridonda in una lesione dell'autonomia politica, legislativa
e amministrativa regionale di cui agli articoli 114, 117, commi 3 e
4, e 118 Cost., in quanto, come già rilevato, la strutturazione del
sistema dei CSV e degli organismi di controllo e l'ampio novero delle
competenze attribuito a tali soggetti, e in grado di incidere in
n-iodo rilevante sulle scelte di politica «sociale» afferenti a
numerose materie rientranti nella competenza regionale, fino a poter
alterare il quadro competenziale disegnato dal titolo V della
Costituzione. Peraltro, in un'ottica di accentramento a livello
statale, che non era prevista e voluta dal legislatore delegante,
idonea a sacrificare e marginalizzare i bisogni specifici e peculiari
dei diversi territori, in tal modo ponendosi irragionevolmente in
contraddizione con gli articoli 3 e 97 Cost., menomando o, comunque,
svilendo i bisogni e gli interessi «territoriali» dei cittadini
nonchè il buon andamento dell'agire pubblico.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 72 del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore,
a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016,
n. 106» per violazione degli articoli 97, 117, commi III e IV, 118
Cost., oltrechè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
L'art. 72 del decreto legislativo n. 117/2017, rubricato «Fondo
per il finanziamento di progetti e attività di interesse generale
nel Terzo settore» statuisce che: «1. Il Fondo previsto dall'art. 9,
comma 1, lettera g), della legge 6 giugno 2016, n. 106, e destinato a
sostenere, anche attraverso le reti associative di cui all'art. 41,
lo svolgimento di attività di interesse generale di cui all'art. 5,
costituenti oggetto di iniziative e progetti promossi da
organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e
fondazioni del Terzo settore, iscritti nel Registro unico nazionale
del Terzo settore.
2. Le iniziative e i pro getti di cui al comma 1 possono essere
finanziati anche in attuazione di accordi sottoscritti, ai sensi
dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal Ministero del
lavoro e delle politiche sociali con le pubbliche amministrazioni di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165.
3. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali determina
annualmente con proprio atto di indirizzo gli obiettivi generali, le
aree prioritarie di intervento e le linee di attività finanziabili
nei limiti delle risorse disponibili sul Fondo medesimo.
4. In attuazione dell'atto di indirizzo di cui al comma 3, il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali individua i soggetti
attuatori degli interventi finanziabili attraverso le risorse del
Fondo, mediante procedure poste in essere nel rispetto dei principi
della legge 7 agosto 1990, n. 241.
5. Per l'anno 2017, la dotazione della seconda sezione del Fondo
di cui all'art. 9, comma 1, lettera g), della legge 6 giugno 2016, n.
106, e incrementata di 40 milioni di euro. A decorrere dall'anno 2018
la medesima dotazione e incrementata di 20 milioni di euro annui,
salvo che per l'anno 2021, per il quale e incrementata di 3,9 milioni
di euro.»
La disposizione in parola istituisce, presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, un fondo destinato a sostenere lo
svolgimento di attività di interesse generale rientranti nell'ambito
del Terzo settore, attraverso il finanziamento di iniziative e
progetti promossi da organizzazioni di volontariato, associazioni di
promozione sociale e fondazioni comprese tra gli enti del Terzo
settore, disciplinandone altresì le modalità di funzionamento e di
utilizzo delle risorse.
Il Fondo in parola, finanziando con rilevanti risorse lo
svolgimento di attività di interesse generale di cui all'art. 5,
sotto forma di puntuali iniziative e progetti, viene a incidere, e in
modo significativo, su ampi settori affidati alle cure regionali. Si
pensi, a mero titolo esemplificativo, alla prestazioni sanitarie e
socio-sanitarie, oppure alla materia del turismo e della
valorizzazione dei beni culturali.
Ne consegue che, pur trattandosi di un Fondo statale, esso e in
grado di incidere rilevantemente su ambiti di competenza regionale,
alterando la capacita e comprimendo l'autonomia degli enti
territoriali di amministrare i correlati interessi pubblici il cui
soddisfacimento affidato agli stessi dalla Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di stabilire che «L'esigenza
di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative
fra Stato e Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti
riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate
ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio.» (sentenza n. 16/2004; v., anche,
da ultimo, decisione n. 189/2015)
Ove ciò non avvenga, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischia
di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo di ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti territoriali e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di
propria competenza.
Nel caso di specie, e il solo Ministero del lavoro che determina
gli obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento e le linee
di attività finanziabili nonchè quali debbano essere i soggetti
attuatori, senza che sia prevista alcuna forma di intervento, nè
istruttorio nè decisorio nè programmatorio, da parte delle Regioni,
le quali, dunque si vedono espropriate della propria autonomia
politica e amministrativa.
Risultano, dunque, violati gli articoli 117, commi III e IV, e
118 Cost., ponendosi le concrete modalità di funzionamento del Fondo
in parola in aperto contrasto con l'autonomia amministrativa e
legislativa delle Regioni, laddove si vengano a finanziare interventi
o progetti afferenti a materie di competenza regionale.
La mancata previsione di ogni apporto partecipativo da parte
delle Regioni determina inoltre una grave e deleteria lesione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., che
potrà essere sanata unicamente prevedendo l'intervento decisorio
delle Regioni in sede di determinazione dei criteri di ripartizione
del Fondo sui rispettivi territori e di distribuzione delle relative
risorse.
Conferma del presente motivo di illegittimità costituzionale si
rinviene, poi, nell'art. 73 del Codice, ove il legislatore, nel
destinare altre risorse finanziarie al sostegno degli enti del Terzo
settore, fa espresso riferimento al finanziamento di «interventi in
materia di Terzo settore di competenza del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali». In tal modo giustificando la previsione di
un potere decisorio unilaterale in capo al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, non afferendo ne interferendo il vincolo di
destinazione delle risorse finanziarie del Fondo nazionale per le
politiche sociali rispetto ad ambiti materia attribuiti alla
competenza delle Regioni.
Tale alterazione del riparto di competenze e lo svilimento delle
politiche regionali sono idonei a ledere anche il principio di buon
andamento dell'agire pubblico, in tal modo violando l'art. 97 Cost.,
a detrimento dell'interesse dei cittadini e del proficuo svolgimento
delle attività «sociali» di interesse generale afferenti al Terzo
settore, oltrechè a deporre per la irragionevolezza della disciplina
legislativa statale in violazione dell'art. 3 Cost.. Determinano,
infatti, severi rischi di sovrapposizioni, se non contrapposizioni,
nell'ambito delle politiche sociali da perseguire a soddisfacimento
dei bisogni emersi nei vari territori.

P. Q. M.

Voglia Codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso e, per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; 72 del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore,
a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016,
n. 106» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 2 agosto 2017, n. 179,
S.O., per violazione degli articoli 3, 76, 97, 114, 117, commi III e
IV, 118 e 119 Cost., oltrechè del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost.
Si deposita, unitamente al ricorso notificato, la Delibera di
Giunta regionale di conferimento incarico n. 7121/2017.
Milano, 29 settembre 2017

Avv. Manzi - Avv. Pujatti