1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 dicembre 2020
Ordinanza del 23 dicembre 2020 del Giudice di pace di Frosinone nel procedimento relativo a Iona Erminio contro la Prefettura di Frosinone. Sanzioni amministrative - Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19 - Previsione che le autorita' competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica - Attuazione delle misure di contenimento con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - Sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 1.000 per il mancato rispetto delle misure di contenimento indicate. - Decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, artt. 1, 2 e 3; decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, artt. 1, 2 e 4. (21C00048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2021)

UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI FROSINONE

Il Giudice onorario di pace designato, avv. Emilio Manganiello,
all'udienza del 23 dicembre 2020, nel processo iscritto al R.G.A.C.
n. 984/2020, ha pronunciato la seguente ordinanza ex art. 23, comma
3, della legge n. 87 dell'11 marzo 1953
tra Iona Erminio, rappresentato e difeso dall'avv. Silvio
Grazioli, nel cui studio in Frosinone è elettivamente domiciliato;
opponente contro il prefetto di Frosinone, in persona del
dirigente reggente dell'Area IIIª-bis, dott.ssa Stefania Galella;
opposto
Oggetto: questione incidentale di legittimità costituzionale
degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6
(in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 45 del 23 febbraio
2020), convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 61 del 9 marzo 2020) e degli articoli
1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19 (in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 79 del 25 marzo 2020), convertito
nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per violazione degli articoli
76 e 77 della Costituzione, per violazione degli articoli 77 e 78
della Costituzione; nel giudizio di opposizione a sanzione
amministrativa: SPV Carabinieri di Trevi nel Lazio n. FRCS21-009 del
20 aprile 2020.
Conclusioni: come in atti

Svolgimento del processo

Con ricorso tempestivamente depositato e successivamente
notificato, il ricorrente si opponeva all'atto di cui all'oggetto,
con il quale ha ricevuto la contestazione della violazione del
divieto di spostarsi in conseguenza della emergenza sanitaria ai
sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22
marzo 2020, emanato in attuazione degli articoli 1, 2 e 3, del
decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5
marzo 2020, n. 13, e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del
25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35,
chiedendo l'annullamento della sanzione pecuniaria irrogata di euro
400,00, perchè il giorno 20 aprile 2020 si spostava a piedi in
assenza di comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o di
motivi di salute, all'interno del comune.
L'ente opposto si costituiva con memoria difensiva, con cui
chiedeva dichiararsi l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso
con il rigetto dello stesso.
Dopo il rinvio della causa per la discussione, il giudice
emetteva la seguente ordinanza, con cui rimette la causa innanzi alla
Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimità
costituzionale di cui all'oggetto, sollevata d'ufficio, ritenendo la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione per le
seguenti ragioni di diritto.
Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
A) Nella presente fattispecie il ricorrente sostiene la
legittimità del proprio comportamento. Tuttavia, l'illecito
contestato dai Carabinieri di Trevi nel Lazio consisterebbe nel
divieto di spostarsi dalla propria abitazione stabilito dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020, emanato
in attuazione degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23
febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13, e
degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19,
convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35. Pertanto, questo
giudicante, per decidere la presente controversia, deve fare
applicazione delle disposizioni citate, la cui illegittimità
costituzionale condurrebbe a ritenere legittimo il comportamento
tenuto dal ricorrente, in via preliminare, e ciò, prescindendo da
ogni ulteriore valutazione sulla illegittimità dell'atto impugnato
nel presente giudizio. Infatti, secondo il consolidato orientamento
di codesta Corte costituzionale «l'applicabilità della disposizione
al giudizio principale è sufficiente a radicare la rilevanza della
questione, che non postula un sindacato più incisivo sul concreto
pregiudizio ai principi costituzionali coinvolti» (Corte
costituzionale n. 174/2016). Sempre in tal senso è stato affermato
che «ai fini della rilevanza della questione, è necessario e
sufficiente che ricorra una situazione tale, valutata a priori in
limine litis, per cui la disposizione contestata sia applicabile ai
fini della decisione del giudizio a quo» (Corte costituzionale, n.
241/1990), proprio come bella specie.
B) Peraltro, solo per completezza, sulla rilevanza, si osserva
inoltre, che il ricorso appare ammissibile. Infatti, a fronte di un
testo normativo non chiaro, ed anzi effettivamente contraddittorio,
perchè, da un lato richiama l'applicabilità della legge n.
689/1981, e dall'altro dispone l'applicazione dell'art. 202 del
decreto legislativo del 30 aprile 1992, n. 285 (d'ora in poi CdS)
deve ritenersi che se il legislatore avesse voluto introdurre un atto
non impugnabile, ma introduttivo del procedimento ex art. 181, n.
689/1981, non avrebbe avuto motivo di richiamare l'art. 202 CdS, ma
avrebbe richiamato l'art. 17 della legge n. 689/1981, che stabilisce
il pagamento in misura ridotta nei casi di contestazione ex art. 18
della legge n. 689/1981, ma anche l'obbligo di trasmissione del
rapporto al prefetto per adottare l'ordinanza ingiuntiva. Invece, il
legislatore, con le disposizioni sopra riportate, ha richiamato
l'art. 202 CdS, che non prevede l'obbligo del rapporto, diversamente
da quanto stabilisce l'art. 17 della legge n. 689/1981. Quindi ciò
conferma, inequivocabilmente, l'autonoma impugnabilità del verbale
in virtù dell'applicazione analogica degli articoli 203 e 204 CdS,
perchè altrimenti, non essendovi la prova della trasmissione del
rapporto, come imposto dall'art. 17 della legge n. 689/81, il verbale
sarebbe radicalmente nullo, o totalmente inesistente, mentre la
interpretazione qui adottata è effettuata in applicazione del
generale principio della conservazione degli atti, anche
amministrativi, e costituzionalmente orientata dal principio di
effettività della tutela dei diritti ex art. 24 della Costituzione.
In conseguenza, seguendo l'insegnamento di codesta Corte
costituzionale, secondo cui «il giudice a quo non è tenuto ad
osservare un rigido ordine nell'affrontare le diverse domande
proposte nel giudizio e dunque ad individuare questioni pregiudiziali
e preliminari da ritenersi prioritarie rispetto al dubbio di
costituzionalità, salvo che la relativa valutazione trasmodi in
manifesta arbitrarietà, comportando la mancata trattazione di
domande o motivi aventi priorità logica o la prospettazione di
questioni di legittimità costituzionali astratte o premature» (Corte
Costituzionale, n. 179/2014), deve affermarsi la rilevanza della
questione di costituzionalità in oggetto.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale
Premessa: il «diritto vivente» della giurisprudenza di merito e la
prassi applicativa.
Questo giudicante con la sentenza n. 516/2020 aveva affermato la
illegittimità del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 22 marzo 2020 anche per la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, in quanto «deve ritenersi condivisibile autorevole
dottrina costituzionale (S. Cassese) secondo cui la previsione di
norme generali e astratte, peraltro limitative di fondamentali
diritti costituzionali, mediante decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri sia contraria alla Costituzione. In particolare, non
appare meritevole di accoglimento la tesi di chi invoca la
legittimità di tali previsioni in virtù del rinvio a tali atti
amministrativi, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri,
da parte di decreti-legge, che avendo natura di atti aventi forza di
legge equiparerebbero alla fonte legislativa i decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri evitandone in tal guisa la loro nullità e
la conseguente disapplicazione da parte del giudice ordinario».
Tuttavia, dopo tale decisione è intervenuta la sentenza n. 797 del
20 novembre 2020, del giudice di pace di Busto Arsizio, che ha
affermato «il decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020 autorizza
espressamente l'emissione di atti amministrativi con finalità
contenutistiche integrative delle linee generali adottate per
fronteggiare l'incombente epidemia, poi rivelatasi di natura
pandemica. Il rinvio a decreti ministeriali è prassi comune del
legislatore. Nel caso dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri essi sono decreti assunti dal Presidente del Consiglio dei
ministri che in quanto tale, ha poteri di indirizzo generali, ovvero
più estesi dei poteri dei singoli ministri sulle materie loro
devolute. Quindi nessuno conflitto con norme costituzionali può
ravvisarsi nel ricorso ai decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri che dunque appaiono pienamente legittimi, in quanto
espressamente autorizzati dal Parlamento con l'approvazione,
necessariamente successiva alla loro emissione, del decreto-legge n.
6 del 23 febbraio 2020».
Al di là del mero errore circa una «approvazione successiva» dei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, che non risulta
conforme alla reale vicenda normativa, in quanto i decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono emessi dal Presidente del
Consiglio dei ministri e pubblicati in Gazzetta Ufficiale, senza
alcuna approvazione del Parlamento, che semmai è stato investito di
una mera «informativa» ed il decreto-legge n. 6/2020 è successivo al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, risulta evidente
che con tale pronuncia si è disatteso l'orientamento interpretativo
di questo giudicante adottato con la citata sentenza n. 516 del 29
luglio 2020. Peraltro, pur decidendo la sentenza n. 516 un caso
concreto e non vincolando il Presidente del Consiglio dei ministri a
modificare l'adottata fonte di produzione normativa, comunque questo
giudicante non può che prendere atto che l'esecutivo ha continuato
con la procedura di produzione normativa fondata dal combinato
disposto del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito
nella legge 5 marzo 2020, n. 13 e del decreto-legge del 25 marzo
2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 e dei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri delegati, tra cui
quello del 22 marzo 2020. Questo giudicante è consapevole che
secondo l'univoco orientamento giurisprudenziale, anche di codesta
Corte costituzionale, il diritto vivente è dettato dall'indirizzo
interpretativo della Corte suprema di cassazione, come giudice di
legittimità (ex multis sentenza n. 252/2020) dotato del potere di
nomofilachia, ai sensi dell'art. 68 della legge sull'ordinamento
giudiziario. Tuttavia, nel caso qui in esame, trattandosi di
normativa emergenziale ad efficacia temporanea, l'attesa per la
formazione di un diritto vivente, da parte della giurisprudenza di
legittimità, potrebbe rendere totalmente ineffettivo l'intervento di
codesta Corte, se la pronuncia interverrà quando la situazione
emergenziale sarà terminata. Peraltro, la notevole importanza
concreta della questione relativa alla fonte di produzione delle
norme in oggetto, che investono fondamentali diritti e libertà
costituzionali gravemente limitati di tutta la popolazione nel nostro
Stato, inducono il giudicante a ritenere indispensabile l'intervento
di codesto giudice delle leggi sulla conformità alla Costituzione
della nuova fonte di produzione normativa introdotta dagli articoli
1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito
nella legge 5 marzo 2020, n. 13 e degli articoli 1, 2 e 4, del
decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22
maggio 2020, n. 35, che hanno delegato al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri od ad ordinanze ministeriali o locali il
potere di dettare vere e proprie norme generali ed astratte
derogatorie di fonti normative di rango ordinario o primario, aventi
cioè forza di legge, in virtù del rinvio operato agli atti
amministrativi dalle nonne citate dei decreti legge sopraindicati.
2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, del
decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (in Gazzetta Ufficiale -
Serie generale - n. 45 del 23 febbraio 2020), convertito nella legge
5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 61
del 9 marzo 2020) e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25
marzo 2020 n. 19 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 79 del
25 marzo 2020), convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per
violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione.
A) La normativa in dubbio d'incostituzionalità.
Il decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, stabilisce agli
articoli 1, 2 e 3, le seguenti disposizioni «Art. 1. (Misure urgenti
per evitare la diffusione del COVID-19). - 1. Allo scopo di evitare
il diffondersi del COVID-19, nei comuni o nelle aree nei quali
risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la
fonte di trasmissione o comunque nei quali vi è un caso non
riconducibile ad una persona proveniente da un'area già interessata
dal contagio del menzionato virus, le autorità competenti sono
tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e
proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica.
2. Tra le misure di cui al comma 1, possono essere adottate anche
le seguenti:
a) divieto di allontanamento dal comune o dall'area
interessata da parte di tutti gli individui comunque presenti nel
comune o nell'area;
b) divieto di accesso al comune o all'area interessata;
c) sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi
natura, di eventi e di ogni forma di riunione in luogo pubblico o
privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo e religioso,
anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico;
d) sospensione dei servizi educativi dell'infanzia e delle
scuole di ogni ordine e grado, nonchè della frequenza delle
attività scolastiche e di formazione superiore, compresa quella
universitaria, salvo le attività formative svolte a distanza;
e) sospensione dei servizi di apertura al pubblico dei musei
e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonchè dell'efficacia delle
disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali
istituti e luoghi;
f) sospensione dei viaggi d'istruzione organizzati dalle
istituzioni scolastiche del sistema nazionale d'istruzione, sia sul
territorio nazionale sia all'estero, trovando applicazione la
disposizione di cui all'art. 41, comma 4, del decreto legislativo 23
maggio 2011, n. 79;
g) sospensione delle procedure concorsuali per l'assunzione
di personale;
h) applicazione della misura della quarantena con
sorveglianza attiva agli individui che hanno avuto contatti stretti
con casi confermati di malattia infettiva diffusiva;
i) previsione dell'obbligo da parte degli individui che hanno
fatto ingresso in Italia da zone a rischio epidemiologico, come
identificate dall'Organizzazione mondiale della sanità, di
comunicare tale circostanza al dipartimento di prevenzione
dell'azienda sanitaria competente per territorio, che provvede a
comunicarlo all'autorità sanitaria competente per l'adozione della
misura di permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva;
j) chiusura di tutte le attività commerciali, esclusi gli
esercizi commerciali per l'acquisto dei beni di prima necessità;
k) chiusura o limitazione dell'attività degli uffici
pubblici, degli esercenti attività di pubblica utilità e servizi
pubblici essenziali di cui agli articoli 1 e 2 della legge 12 giugno
1990, n. 146, specificamente individuati;
i) previsione che l'accesso ai servizi pubblici essenziali e
agli esercizi commerciali per l'acquisto di beni di prima necessità
sia condizionato all'utilizzo di dispositivi di protezione
individuale o all'adozione di particolari misure di cautela
individuate dall'autorità competente;
m) limitazione all'accesso o sospensione dei servizi del
trasporto di merci e di persone terrestre, aereo, ferroviario,
marittimo e nelle acque interne, su rete nazionale, nonchè di
trasporto pubblico locale, anche non di linea, salvo specifiche
deroghe previste dai provvedimenti di cui all'art. 3;
n) sospensione delle attività lavorative per le imprese, a
esclusione di quelle che erogano servizi essenziali e di pubblica
utilità e di quelle che possono essere svolte in modalità
domiciliare;
o) sospensione o limitazione dello svolgimento delle
attività lavorative nel comune o nell'area interessata nonchè delle
attività lavorative degli abitanti di detti comuni o aree svolte al
di fuori del comune o dall'area indicata, salvo specifiche deroghe,
anche in ordine ai presupposti, ai limiti e alle modalità di
svolgimento del lavoro agile, previste dai provvedimenti di cui
all'art. 3.
Art. 2. (Ulteriori misure di gestione dell'emergenza). - 1. Le
autorità competenti possono adottare ulteriori misure di
contenimento e gestione dell'emergenza, al fine di prevenire la
diffusione dell'epidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui
all'art. 1, comma 1.
Art. 3. (Attuazione delle misure di contenimento). - 1. Le misure
di cui agli articoli 1 e 2 sono adottate, senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica, con uno o più decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute,
sentito il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa, il
Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri Ministri
competenti per materia, nonchè dai presidenti delle regioni
competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola
regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della
Conferenza dei presidenti delle regioni, nel caso in cui riguardino
il territorio nazionale.
2. Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al comma 1, nei casi di estrema
necessità ed urgenza le misure di cui agli articoli 1 e 2 possono
essere adottate ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, dell'art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,
e dell'art. 50 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267.
3. Sono fatti salvi gli effetti delle ordinanze contingibili e
urgenti già adottate dal Ministro della salute ai sensi dell'art. 32
della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
4. Salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il
mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente
decreto è punito ai sensi dell'art. 650 del codice penale.
5. Il prefetto, informando preventivamente il Ministro
dell'interno, assicura l'esecuzione delle misure avvalendosi delle
Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i
competenti comandi territoriali.
6. I termini del controllo preventivo della Corte dei conti, di
cui all'art. 27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340, sono
dimezzati. In ogni caso i provvedimenti emanati in attuazione del
presente articolo durante lo svolgimento della fase del controllo
preventivo della Corte dei conti sono provvisoriamente efficaci,
esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21-bis, 21-ter e
21-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Inoltre, gli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo
2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35,
stabiliscono:
«Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19. - 1.
Per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla
diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio
nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere
adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto, una o più
misure tra quelle di cui al comma 2, per periodi predeterminati,
ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e
modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020, termine dello
stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri
del 31 gennaio 2020, e con possibilità di modularne l'applicazione
in aumento ovvero in diminuzione secondo l'andamento epidemiologico
del predetto virus.
2. Ai sensi e per le finalità di cui al comma 1, possono
essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità
al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio
nazionale ovvero sulla totalità di esso, una o più tra le seguenti
misure:
a) limitazione della circolazione delle persone, anche
prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla
propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti
individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze
lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di
salute o da altre specifiche ragioni;
b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree
gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;
c) limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in
territori comunali, provinciali o regionali, nonchè rispetto al
territorio nazionale;
d) applicazione della misura della quarantena precauzionale
ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di
malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di
fuori del territorio italiano;
e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria
abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della
quarantena perchè risultate positive al virus;
f) limitazione o divieto delle riunioni o degli
assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative
di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in
luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico,
sportivo, ricreativo e religioso;
h) sospensione delle cerimonie civili e religiose,
limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto;
i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da
ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri
culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi
di aggregazione;
l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o
evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o
congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza;
m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni
sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati,
ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di
palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e
impianti sportivi, anche se privati, nonchè di disciplinare le
modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli
stessi luoghi;
n) limitazione o sospensione delle attività ludiche,
ricreative, sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti
al pubblico;
o) possibilità di disporre di affidare alle competenti
autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la
sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di
merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque
interne, anche non di linea, nonchè di trasporto pubblico locale;
p) sospensione dei servizi educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle
attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonchè
delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e
le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di
corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e
università per anziani, nonchè i corsi professionali e le attività
formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali
e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative
o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di
attività in modalità a distanza;
q) sospensione dei viaggi d'istruzione, delle iniziative di
scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche
comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di
ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all'estero;
r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al
pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della
cultura di cui all'art. 101 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
nonchè dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso
libero o gratuito a tali istituti e luoghi;
s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli
uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le
attività indifferibili e l'erogazione dei servizi essenziali
prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile;
t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e
selettive finalizzate all'assunzione di personale presso datori di
lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in
cui la valutazione dei candidati è effettuata esclusivamente su basi
curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte salve l'adozione
degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla
legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti già
ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di
svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici
incarichi;
u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di
vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare
la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima
necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti
di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le
condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza
interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il
rischio di contagio;
v) limitazione o sospensione delle attività di
somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonchè di
consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;
z) limitazione o sospensione di altre attività d'impresa
professionali, anche ove comportanti l'esercizio di pubbliche
funzioni, nonchè di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione
dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di
sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la
distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a
prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di
contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione
individuale;
aa) limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a
eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei
generi agricoli, alimentari e di prima necessità;
bb) specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori
dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e
accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS);
cc) limitazione dell'accesso di parenti e visitatori a
strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie
assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e strutture
residenziali per anziani, autosufficienti, e non, nonchè agli
istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni;
dd) obblighi di comunicazione al servizio sanitario
nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato
in zone a rischio epidemiologico come identificate
dall'Organizzazione mondiale della sanità o dal Ministro della
salute;
ee) adozione di misure di informazione e di prevenzione
rispetto al rischio epidemiologico;
ff) predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in
deroga alla disciplina vigente;
gg) previsione che le attività consentite si svolgano
previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure
idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre
le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza
interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il
rischio di contagio; per i servizi di pubblica necessità, laddove
non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione
di protocolli di sicurezza anticontagio, con adozione di strumenti di
protezione individuale;
hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni
alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso
per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate.
3. Per la durata dell'emergenza di cui al comma 1, può essere
imposto lo svolgimento delle attività non oggetto di sospensione in
conseguenza dell'applicazione di misure di cui al presente articolo,
ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne l'effettività
e la pubblica utilità, con provvedimento del prefetto assunto dopo
avere sentito, senza formalità, le parti sociali interessate.
Art. 2. (Attuazione delle misure di contenimento) - 1. Le
misure di cui all'art. 1 sono adottate con uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della
salute, sentiti il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa,
il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri ministri
competenti per materia, nonchè i presidenti delle regioni
interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o
alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza
delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino
l'intero territorio nazionale. I decreti di cui al presente comma
possono essere altresì adottati su proposta dei presidenti delle
regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una
regione o alcune specifiche regioni, ovvero del Presidente della
Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui
riguardino l'intero territorio nazionale, sentiti il Ministro della
salute, il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa, il
Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri ministri
competenti per materia. Per i profili tecnico-scientifici e le
valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti di cui
al presente comma sono adottati sentito, di norma, il Comitato
tecnico scientifico di cui all'ordinanza del Capo del dipartimento
della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630.
2. Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al comma 1 e con efficacia limitata
fino a tale momento, in casi di estrema necessità e urgenza per
situazioni sopravvenute le misure di cui all'art. 1 possono essere
adottate dal Ministro della salute ai sensi dell'art. 32 della legge
23 dicembre 1978, n. 833.
3. Sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati
sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni,
dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ovvero ai sensi dell'art. 32 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833. Continuano ad applicarsi nei termini
originariamente previsti le misure già adottate con i decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri adottati in data 8 marzo 2020,
9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020 per come ancora vigenti
alla data di entrata in vigore del presente decreto. Le altre misure,
ancora vigenti alla stessa data continuano ad applicarsi nel limite
di ulteriori dieci giorni.
4. Per gli atti adottati ai sensi del presente decreto i
termini per il controllo preventivo della Corte dei conti, di cui
all'art. 27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340, sono
dimezzati. In ogni caso i provvedimenti adottati in attuazione del
presente decreto, durante lo svolgimento della fase del controllo
preventivo della Corte dei conti, sono provvisoriamente efficaci,
esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21-bis, 21-ter e
21-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241.
5. I provvedimenti emanati in attuazione del presente
articolo sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana e comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla
loro pubblicazione. Il Presidente del Consiglio dei ministri o un
Ministro da lui delegato riferisce ogni quindici giorni alle Camere
sulle misure adottate ai sensi del presente decreto.
Art. 3. (Misure urgenti di carattere regionale o
infraregionale) - 1. Nelle more dell'adozione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 2, comma 1, e
con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione
a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio
sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso,
possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di
cui all'art. 1, comma 2, esclusivamente nell'ambito delle attività
di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di
quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale.
2. I sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia,
ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza
in contrasto con le misure statali, nè eccedendo i limiti di oggetto
cui al comma 1.
3. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di
poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente.
Art. 4. (Sanzioni e controlli) - 1. Salvo che il fatto
costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento
di cui all'art. 1, comma 2, individuate e applicate con i
provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 2, comma 1, ovvero
dell'art. 3, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni
contravvenzionali previste dall'art. 650 del codice penale o da ogni
altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di
sanità, di cui all'art. 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle
predette misure avviene mediante l'utilizzo di un veicolo le sanzioni
sono aumentate fino a un terzo.
2. Nei casi di cui all'art. 1, comma 2, lettere i), m), p),
u), v), z) e aa), si applica altresì - la sanzione amministrativa
accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da cinque a
trenta giorni.
3. Le violazioni sono accertate ai sensi della legge 24
novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell'art. 202
del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia di
pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle
misure di cui all'art. 2, comma 1, sono irrogate dal prefetto. Le
sanzioni per le violazioni delle misure di cui all'art. 3 sono
irrogate dalle autorità che le hanno disposte. Ai relativi
procedimenti si applica l'art. 103 del decreto-legge 17 marzo 2020,
n. 18.
4. All'atto dell'accertamento delle violazioni di cui al
comma 2, ove necessario per impedire la prosecuzione o la
reiterazione della violazione, l'autorità procedente può disporre
la chiusura provvisoria dell'attivò o dell'esercizio per una durata
non superiore a cinque giorni. Il periodo di chiusura provvisoria è
scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente
irrogata, in sede di sua esecuzione.
5. In caso di reiterata violazione della medesima
disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella
accessoria è applicata nella misura massima.
6. Salvo che il fatto costituisca violazione dell'art. 452
del codice penale o comunque più grave reato, la violazione della
misura di cui all'art. 1, comma 2, lettera e), è punita ai sensi
dell'art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, testo unico
delle leggi sanitarie, come modificato dal comma 7.
7. Al comma 1 dell'art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, testo unico delle leggi sanitarie, le parole "con l'arresto
fino a sei mesi e con l'ammenda da lire 40.000 a lire 800.000" sono
sostituite dalle seguenti: "con l'arresto da tre mesi a diciotto mesi
e con l'ammenda da euro 500 ad euro 5.000".
8. Le disposizioni del presente articolo che sostituiscono
sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle
violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del
presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono
applicate nella misura minima ridotta alla metà. Si applicano in
quanto compatibili le disposizioni degli articoli 101 e 102 del
decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507.
9. Il prefetto, informando preventivamente il Ministro
dell'interno, assicura l'esecuzione delle misure avvalendosi delle
Forze di polizia e, ove occorra, delle, Forze armate, sentiti i
competenti comandi territoriali. Al personale delle Forze armate
impiegato, previo provvedimento del prefetto competente, per
assicurare l'esecuzione delle misure di contenimento di cui agli
articoli 1 e 2 è attribuita la qualifica di agente di pubblica
sicurezza».
In attuazione delle citate disposizioni, per quel che rileva nel
presente giudizio, è stato emanato il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020 che stabiliva, ratione
temporis, all'art. 1 «1. Allo scopo di contrastare e contenere il
diffondersi del virus COVID-19, sull'intero territorio nazionale sono
adottate le seguenti misure: a) sono sospese tutte le attività
produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate
nell'allegato 1 e salvo quanto di seguito disposto. Le attività
professionali non sono sospese e restano ferme le previsioni di cui
all'art. 1, punto 7, decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 11 marzo 2020. Per le pubbliche amministrazioni resta fermo
quanto previsto dall'art. 87 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.
Resta fermo, per le attività commerciali, quanto disposto dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2020 e
dall'ordinanza del Ministro della salute del 20 marzo 2020. L'elenco
dei codici di cui all'allegato 1 può essere modificato con decreto
del Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro
dell'economia e delle finanze; b) è fatto divieto a tutte le persone
fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o
privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si
trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta
urgenza ovvero per motivi di salute; conseguentemente all'art. 1,
comma 1, lettera a), del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 8 marzo 2020 le parole «. È consentito il rientro presso il
proprio domicilio, abitazione o residenza» sono soppresse; c) le
attività produttive che sarebbero sospese ai sensi della lettera a)
possono comunque proseguire se organizzate in modalità a distanza o
lavoro agile;
e) restano sempre consentite anche le attività che sono
funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle attività
di cui all'allegato 1, nonchè dei servizi di pubblica utilità e dei
servizi essenziali di cui alla lettera e), previa comunicazione al
prefetto della provincia ove è ubicata l'attività produttiva, nella
quale sono indicate specificamente le imprese e le amministrazioni
beneficiarie dei prodotti e servizi attinenti alle attività
consentite; il prefetto può sospendere le predette attività qualora
ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo
precedente. Fino all'adozione dei provvedimenti di sospensione
dell'attività, essa è legittimamente esercitata sulla base della
comunicazione resa;
Sono comunque consentite le attività che erogano servizi di
pubblica utilità, nonchè servizi essenziali di cui alla legge 12
giugno 1990, n. 146. Resta tuttavia ferma la sospensione del servizio
di apertura al pubblico di musei e altri istituti e luoghi della
cultura di cui all'art. 101 del codice beni culturali, nonchè dei
servizi che riguardano l'istruzione ove non erogati a distanza o in
modalità da remoto nei limiti attualmente consentiti; è sempre
consentita l'attività di produzione, trasporto, commercializzazione
e consegna di farmaci, tecnologia sanitaria e dispositivi
medico-chirurgici nonchè di prodotti agricoli e alimentari.
Resta altresì consentita ogni attività comunque funzionale a
fronteggiare l'emergenza; g) sono consentite le attività degli
impianti a ciclo produttivo continuo, previa comunicazione al
prefetto della provincia ove è ubicata l'attività produttiva, dalla
cui interruzione derivi un grave pregiudizio all'impianto stesso o un
pericolo di incidenti. Il prefetto può sospendere le predette
attività qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al
periodo precedente. Fino all'adozione dei provvedimenti di
sospensione dell'attività, essa è legittimamente esercitata sulla
base della dichiarazione resa. In ogni caso, non è soggetta a
comunicazione l'attività dei predetti impianti finalizzata a
garantire l'erogazione di un servizio pubblico essenziale; h) sono
consentite le attività dell'industria dell'aerospazio e della
difesa, nonchè le altre attività di rilevanza strategica per
l'economia nazionale, previa autorizzazione del prefetto della
provincia ove sono ubicate le attività produttive».
Infine, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
9 marzo 2020, in vigore al momento della presunta violazione
stabiliva che «1. Allo scopo di contrastare e contenere il
diffondersi del virus COVID-19 le misure di cui all'art. 1 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 sono
estese all'intero territorio nazionale», ed il rinviato decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri dell'8 marzo 2020, ove
stabilisce che «Art. 1. Misure urgenti di contenimento del contagio
nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza,
Reggio nell'Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti,
Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia.
1. Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus
COVID-19 nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma,
Piacenza, Reggio nell'Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria,
Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e
Venezia, sono adottate le seguenti misure:
a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata
e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonchè
all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti
motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità
ovvero spostamenti per motivi di salute».
B) Le ragioni del dubbio di costituzionalità.
Dalle disposizioni riportate risulta delineato il sistema
normativo introdotto dai citati decreti-legge/decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri: le disposizioni dei decreti-legge n.
6/2020 e n. 19/2020 hanno delegato ad atti amministrativi, i decreti
del Presidente del Consiglio dei ministri, la disciplina di nuovi
illeciti, prima penali e, poi amministrativi. In sostanza,
considerato che la legge n. 689/1981 all'art. 1 stabilisce il
principio di riserva di legge per la responsabilità amministrativa,
prevedendo che «nessuno può essere sottoposto a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione», il sistema
decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri ha
previsto una forma di vera e propria delega legislativa, in quanto, i
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri hanno introdotto
degli illeciti amministrativi, come il divieto di spostamento, ad
esempio, innovando e modificando quanto previsto dal citato art. 1
della legge n. 689/1981, cioè ricevendo una vera e propria «forza di
legge», nonostante tali decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri siano pacificamente meri atti amministrativi. Peraltro, tale
commistione tra decreti-legge ed atti amministrativi, decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, è stata anche di recente
ritenuta non prevista dalla Costituzione (S. Cassese, «Troppe norme
scritte senza buon senso - così si alimenta la sfiducia dei
cittadini», in «Il Messaggero», del 20 dicembre 2020).
In sostanza, il sistema normativo sopra riportato ha previsto una
forma di delegazione legislativa, quella cioè dei decreti-legge
deleganti ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
delegati, non solo non prevista dalla Costituzione, ma in aperto
contrasto con la stessa ed, in particolare, con il principio
indiscusso di tipicità delle fonti-atto di produzione normativa.
Infatti, la Costituzione della Repubblica, dopo aver previsto
all'art. 76, primo comma, che la funzione legislativa spetta al
Parlamento, stabilendo che «l'esercizio della funzione legislativa
non può essere delegato [724 ] al Governo se non con determinazione
di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per
oggetti definiti», prosegue all'art. 77, imponendo, al comma 1 che
«il Governo non può, senza delegazione delle Camere [76], emanare
decreti che abbiano valore di legge ordinaria».
Appare, allora, evidente come la Costituzione preveda solo una
possibilità di delega legislativa, quella della legge-delega e del
decreto-legislativo. Tale binomio non appare derogabile senza andare
in aperto contrasto con la Carta costituzionale. Se poi, come, nella
specie, si prevede addirittura che il Governo deleghi la funzione
legislativa, addirittura ad un atto amministrativo, come il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, allora, a ritenerne la
illegittimità costituzionale soggiunge anche il precedente
orientamento della Corte costituzionale, la quale ha già avuto modo
di affermare che un atto avente forza di legge, come il decreto
legislativo è viziato da illegittimità costituzionale qualora
domandi di fatto la funzione legislativa ad atti amministrativi
(Corte Costituzionale, n. 104/2017). In conclusione, sul punto, deve
ritenersi come il sistema sopra riportato decreti-legge/decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri abbia aggirato il principio
cardine di cui agli articoli 76 e 77 della Costituzione, per cui la
funzione legislativa è affidata al Parlamento, che può delegarla
solo con una legge-delega e comunque giammai ad atti amministrativi
come i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, cioè ad un
solo, ancorchè autorevole, componente del Governo. Appare, pertanto,
sussistente, nella specie, una vera e propria lesione del patto
costituzionale sottostante alla nostra Carta fondamentale, in quanto
il sistema delle fonti normative delineato dalla Costituzione della
Repubblica non appare suscettibile di modifiche di fatto senza
innescare un grave vulnus che solo il giudice delle leggi potrebbe
ricomporre.
3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, del
decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (in Gazzetta Ufficiale -
Serie generale - n. 45 del 23 febbraio 2020), convertito nella legge
5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 61
del 9 marzo 2020) e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25
marzo 2020, n. 19 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 79 del
25 marzo 2020), convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per
violazione degli articoli 78 e 77 della Costituzione.
A) La normativa in dubbio d'incostituzionalità.
Sul punto si rinvia alla lettera A) del numero che precede.
B) Le ragioni del dubbio di costituzionalità.
Dalle disposizioni riportate nel numero che precede, risulta
delineato il sistema normativo introdotto dai citati
decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri,
oltrechè come sistema di produzione di una fonte normativa non
prevista dalla Costituzione ed, in sostanziale aggiramento dell'art.
76 della stessa, anche come nuovo sistema di uno statuto normativo
della emergenza. In sostanza, le disposizioni dei decreti-legge n.
6/2020 e n. 19/2020 ed i decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri delegati hanno inteso dettare le regole normative primarie
per la disciplina della emergenza sanitaria. Tuttavia, la
Costituzione della Repubblica prevede un unico statuto della
emergenza previsto per la ipotesi disciplinata dall'art. 78 dello
«Stato di guerra». Solo per tale ipotesi si prevedono poteri
necessari per il Governo deliberati dalle camere e con dichiarazione
del Presidente della Repubblica (art. 87 della Costituzione). Nessuna
altra ipotesi di emergenza, nel nostro ordinamento costituzionale,
può essere fonte di poteri speciali o legittimanti fonti di
produzione normativa diverse da quelle previste, cioè il mero
decreto-legge, con conseguente illegittimità costituzionale di un
sistema non previsto dalla Costituzione, come quello dei
decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
(Osservatorio permanente della legalità costituzionale, Il governo
giuridico della pandemia, 2020). Basti pensare che, secondo
autorevole dottrina, (P. Barile, E. Cheli, S. Grassi, Istituzioni di
diritto pubblico, Padova, 7ª edizione, 1985, 461-462) addirittura,
sarebbero di dubbia legittimità costituzionale, il decreto-legge o
la legge-delega, che a causa della emergenza sospendessero alcuni
diritti costituzionali, ritenendo necessaria una legge
costituzionale, neppure immaginando la fattispecie, ben più grave
dal punto di visto della lesione costituzionale, del
decreto-legge/decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
sicuramente, ritenuto costituzionalmente illegittimo per logica
conseguenziale.

P. Q. M.

Il giudice, visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, non
definitivamente pronunciando:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale di cui all'oggetto;
dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il presente giudizio sino alla pubblicazione della
pronunzia della Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la comunicazione della presente
ordinanza alle parti e per la notifica della stessa al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Frosinone, il 23 dicembre 2020.

Il Giudice onorario di pace: Manganiello