1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 30-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 219 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 gennaio 1997
N. 219 Ordinanza emessa il 7 gennaio 1997 dal pretore di Imperia nel procedimento civile vertente tra Campagna Antonio e prefetto di Imperia Circolazione stradale - Lesioni colpose derivanti da sinistro stradale - Provvedimento prefettizio di sospensione provvisoria della validita' della patente di guida - Adozione in presenza di fondati elementi di "evidente responsabilita'" - Applicabilita' di tale disposizione, anche in caso di ipotesi di reato perseguibile a querela, ancorche' l'azione penale risulti improcedibile - Irragionevolezza - Lesione del diritto alla liberta' di circolazione e del diritto di difesa - Violazione del principio di tassativita' in materia sanzionatoria e di buon andamento della pubblica amministrazione. (Nuovo codice della strada, art. 223, comma 2, sostituito dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 120). (Cost., artt. 3, 16, 24, 25 e 97). (097C0393) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 30-4-1997)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 1061/96 del ruolo degli affari contenziosi civili promossa da
Campagna Antonio con l'avv. F. Fiori, opponente, contro la prefettura
di Imperia in persona del funzionario delegato, in giudizio
personalmente ex art. 22 legge n. 689/81 e 205 decreto legislativo n.
285/92, opposta, ordinanza di promovimento di giudizio davanti alla
Corte costituzionale - Circolazione stradale - Sospensione
provvisoria della validità della patente di guida in ipotesi di
lesioni colpose derivante da sinistro stradale - Adozione necessaria
del provvedimento di sospensione da parte del prefetto, nonostante
l'improcedibilità dell'azione penale per mancanza di querela -
Ritenuta disparità di trattamento rispetto ai soggetti nei cui
confronti l'azione penale sia procedibile e si risolva in pronuncia
assolutoria o di proscioglimento - Violazione dei principi di
uguaglianza, di difesa, di ragionevolezza, di buon funzionamento
della p.a. - Lamentata conversione in sanzione della misura
cautelare, in violazione dei principi della legalità e della
tassatività in materia sanzionatoria.
(Nuovo Codice della strada, art. 223, comma secondo).
(Cost., artt. 3, 16, 24, 25 e 97).
F a t t o
Con il ricorso introduttivo l'opponente contestava la legittimità
dell'accertamento di polizia con cui era stato ritenuto responsabile
d'aver contravvenuto alle norme del codice della strada, con
contestuale irrogazione della sanzione pecuniaria e della
segnalazione alla prefettura competente, da cui aveva ricevuta
formale comunicazione dell'avvio del procedimento per l'applicazione
della misura interdittiva alla guida ex art. 223 c.d.s., per effetto
dell'intevenuto incidente stradale con lesioni.
Deduceva, in particolare, l'assoluta carenza di responsabilità
nella causazione del sinistro negando la contestata violazione e
concludeva per la declaratoria di inefficacia dell'atto
amministrativo sanzionatorio, previa sospensione interinale che
veniva concessa, nonchè di carenza dei presupposti per l'irrogazione
della misura prefettizia provvisoriamente interdittiva, con vittoria
delle spese di giudizio; sollevava, incidentalmente, eccezione di
legittimità costituzionale dell'art. 223 c.d.s., nella parte in cui
prevede, indiscriminatamente, la possibilità di applicare la misura
provvisoria della sospensione della patente di guida, nonostante
l'improcedibilità dell'azione penale per difetto di querela da parte
della persona offesa.
Si costituiva in giudizio l'amministrazione opposta a mezzo di
funzionario delegato dal prefetto di Imperia, eccependo il difetto di
giurisdizione per essere la fattispecie devoluta al giudice
amministrativo, l'irrilevanza della dedotta eccezione di
incostituzionalità ai fini del decidere e l'infondatezza nel merito
dell'opposizione, concludendo per il suo rigetto, previa revoca della
sospensione interinale, vinte le spese di giudizio.
Sciogliendo la riserva di cui a verbale, osserva il pretore in
D i r i t t o
La questione di costituzionalità sottoposta all'esame del
giudicante dall'opponente deve essere pregiudizialmente trattata
rispetto a quelle ulteriori poste dall'amministrazione convenuta,
compresa quella relativa all'asserito difetto di giurisdizione, sia
perchè, per quanto infra, potrebbe non sussistere, sia perchè la
proponibilità della questione di legittimità costituzionale è
condizionata unicamente all'esistenza di un processo, sia pure di
incerta qualificazione, quando "il giudice (quale esso sia) ritenga
fondato il dubbio sulle legittimità costituzionale di una legge..."
la cui applicazione venga in rilievo nel giudizio medesimo (Corte
cost. sent. n. 24 del 27 febbraio 1958).
L'opponente, contravvenuto ai sensi del codice della strada e
coinvolto in sinistro stradale con lesioni, ha proposto un'azione di
accertamento tendente ad escludere sia la condotta illecita che gli
è stata contestata, sia, a fortiori, la propria responsabilità
nell'aver determinato il sinistro, così esercitando il proprio
diritto ad agire in giudizio in via "preventiva", prima
dell'emissione a suo carico di provvedimenti ingiuntivi da parte
dell'amministrazione, in conformità del noto indirizzo derivante
dalle pronunce della Corte costituzionale n. 311/1994 e n. 255/1994,
avendo peraltro ricevuto formale comunicazione da parte
dell'amministrazione convenuta dell'avvio del procedimento per la
sospensione della patente di guida. L'interesse ad agire non pare in
discussione, sulla base di un autorevole indirizzo della
giurisprudenza di legittimità, che ammette la proponibilità delle
azioni di accertamento, in quanto tendenti a rimuovere la situazione
di incertezza, di per sè pregiudizievole per la sfera degli
interessi dell'attore ed in relazione a cui non può negarsi rilievo
giuridico giudizialmente tutelabile.
Orbene, in caso di incidente stradale con danno alle persone, la
norma prevede l'applicabilità, con la sentenza di condanna penale,
delle sanzioni amministrative pecuniarie e della sanzione
amministrativa accessoria della sospensione della patente. Stabilisce
altresì il secondo comma dell'art. 223 del codice della strada che
il prefetto, competente per territorio, disponga "ove sussistano
fondati elementi di una evidente responsabilita'" la sospensione
provvisoria della validità della patente in relazione all'ipotesi di
reato di cui si è detto, su segnalazione dell'organo accertatore che
è tenuto a trasmettere prontamente il verbale di contestazione della
violazione ed il rapporto previsto dal codice di procedura penale.
L'impugnazione del provvedimento prefettizio di sospensione
provvisoria è devoluta, a norma del comma quinto dell'articolo
richiamato, alla giurisdizione amministrativa ed intal senso
l'amministrazione convenuta ha eccepito il difetto di giurisdizione.
Occorre tuttavia fin d'ora osservare, in proposito, come i
presupposti di "evidente responsabilita'" necessari per la pronuncia
amministrativa non possano non ritenersi connaturati, conseguenti o
comunque contenuti nell'ambito della condotta colpevole contestata al
contravvenuto, giacchè, se l'accertamento sul punto risultasse
negativo, non potrebbe ipotizzarsi responsabilità alcuna, tantomeno
di evidente connotazione.
Con la conseguenza che la pronuncia di competenza pretorile
resterebbe in ogni caso pregiudiziale, rispetto ai presupposti che
legittimano il provvedimento di sospensione: in altre parole, la
questione di giurisdizione appare, allo stato, irrilevante, non
essendo in discussione la legittimità di un provvedimento, ma
l'accertamento dei presupposti che ne possano legittimare
l'emanazione.
Non può sfuggire, per altro verso, la constatazione più più
voltre emersa in ambito giurisprudenziale, secondo cui
l'automobilista teme, assai più delle altre sanzioni, la sospensione
della validità del documento di guida che "comprime con inevitabile
danno economico la libertà di circolazione la notazione delle s.u.,
se ha pregio in ambito sanzionatorio, rilievo maggiore le va
socialmente riconosciuto quando tale natura punitiva non rivesta, per
assumere invece quella di misura cautelare, come avviene nella
fattispecie denunciata dall'opponente.
Invero la previsione ex art. 223, comma secondo, c.d.s. nelle
ipotesi (statisticamente prevalenti) in cui il reato ipotizzato
rientri tra quelli perseguibili a querela e questa non venga
proposta, per rinunzia tacita o esplicita della persona che ha subito
le lesioni, viene a concretare una situazione sanzionatoria non
prevista dalla norma e, come tale, confliggente con i principi
generali in tema di tassatività e di riserva di legge in ordine a
fattispecie punitive previste dall'ordinamento: così come
negativamente incidendo sui diritti (e non sui soli interessi)
dell'opponente.
Non può, infatti, fondatamente negarsi la natura cautelare della
misura della sospensione provvisoria della validità della patente,
in pendenza del termine per instaurare il procedimento penale
correlativo, posto che l'irrogazione della sanzione vera e propria
consegue all'esito del giudizio penale sfavorevole all'imputato.
Orbene, nelle altre ipotesi di cautela preventiva, è previsto che
questa venga attivata, nei casi perseguibili a querela, unicamente
quando questa sia presentata e viene meno in caso di remissione (cfr.
art. 381 comma terzo c.p.p.); per altro verso (ed è questo
probabilmente l'aspetto più grave) al contravvenuto, al quale sia
sospesa preventivamente e cautelativamente la patente, non residua
rimedio giuridico alcuno qualora la parte offesa non intenda proporre
querela: il procedimento penale, infatti, non può aver corso e il
diritto del prevenuto ad una pronuncia assolutoria o di
proscioglimento gli è inibito; per contro sconta la sospensione
della validità del documento di guida come una vera e propria
sanzione, quantunque eventualmente innocente. Infatti il successivo
art. 224, comma quarto, del codice della strada prevede la rimozione
degli effetti della pronuncia di sospensione "nel caso di sentenza
irrevocabile di proscioglimento", caso che, in mancanza di querela,
non potrà mai verificarsi.
Sotto tale aspetto giova osservare come la questione assuma
rilevanza, ai fini della decisione, nel giudizio tendente ad
accertare la propria carenza di responsabilità, non potendo il
contravvenuto diversamente azionare il proprio diritto, per
improcedibilità del processo penale, nel cui ambito sarebbe stato
indubbiamente più agevole proporre l'eccezione di
incostituzionalità della norma de qua.
La norma di cui all'art. 223 c.d.s., in definitiva, in quanto
obbliga l'autorità amministrativa ad emanare il provvedimento
interdittivo della guida, anche nell'ipotesi in cui il procedimento
penale non possa aver luogo, stravolge la natura stessa della
previsione normativa, rendendola irragionevole e contraria ai
principi costituzionali volti al buon andamento della pubblica
amministrazione, della legalità e della tassatività in materia
sanzionatoria, del diritto alla libertà di circolazione e comprime
il diritto alla difesa.
Questo, al contrario, resta, in sostanza, rimesso all'arbitrio
della parte lesa, libera di non proporre querela e di inibire al
contravvenuto l'accertamento della propria innocenza (presunta, fino
a definitiva condanna) nell'ambito naturale del giudizio penale.
Realizza altresì una ingiustificata disparità di trattamento tra
soggetti che hanno avuto la possibilità di essere sottoposti a
giudizio ed altri a cui il giudizio è stato negato, pur sottoposti
ad analoga "sanzione".
Che tale impropria natura sia venuta acquistando la misura
cautelare (che in tal senso era meglio definita nel previgente
c.d.s., ove le ipotesi di reato perseguibili a querela erano escluse
dalla previsione) risulta evidente all'esame delle direttive
impartite ai prefetti con circolare ministeriale n. 33 del 20 marzo
1996, in cui viene ribadito che la mancata presentazione della
querela non impegna il prefetto a revocare il provvedimento di
sospensione già adottato, così confermando un trattamento deteriore
rispetto ai soggetti che hanno potuto difendersi davanti al giudice
penale e sostituendo arbitrariamente all'accertamento penale una
sorta di giudizio di responsabilità da parte dell'autorità
amministrativa, per il solo fatto che la querela non è stata
presentata.
Nè, infatti, può ritenersi superfluo l'accertamento penale, solo
perchè la norma (e la circolare interpretativa ufficiale) fa
riferimento ad una "evidente" responsabilita': concetto assai vago,
al limite della norma indeterminata, non apparendo chiaro neppure se
la connotazione "evidente" sia riferibile alla condotta che ha
causato il sinistro, al nesso causale tra la condotta e le lesioni
ovvero ad entrambi.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 223, comma 2, del d.lgs. 30 aprile 1992,
n. 285, come sostituito dall'art. 120 del decreto legislativo n.
360/1993, in riferimento agli artt. 3, 16, 24, 25 e 97 della
Costituzione della Repubblica, nella parte in cui prevede
l'applicabilità della previsione normativa alle ipotesi di reato
perseguibili a querela, ancorchè l'azione penale risulti
improcedibile;
Sospende il procedimento e dispone trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina la notifica del provvedimento alle parti ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Imperia, addì 7 gennaio 1997
Il pretore: Varalli
97C0393