1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 settembre 2018
Ordinanza del 7 settembre 2018 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Strada dei Parchi S.p.a. contro Anas S.p.a. e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Autostrade A24 e A25 - Rate del corrispettivo della concessione - Previsione che il concessionario effettua il versamento all'ANAS spa delle rate sospese del corrispettivo della concessione e che restano ferme le scadenze di tutte le restanti rate del corrispettivo spettante all'ANAS spa. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 52-quinquies. (18C00257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2018)

TRIBUNALE DI ROMA
II sezione civile

Giudice: dott.ssa Carmen Bifano
Il g.i. nello sciogliere la riserva assunta, premesso:
che Anas S.p.a. ha chiesto con ricorso ex art. 633 del codice
di procedura civile il pagamento da parte di Strada dei Parchi S.p.a.
della somma di euro 60.696.969,16 oltre interessi moratori a titolo
di rateo per l'anno 2015, del valore di euro 55.589.461,99 oltre IVA,
del corrispettivo della concessione autostradale di cui alla
convenzione del 20 dicembre 2001 (doc. 2 del proc. monitorio) e alla
«convenzione unica» del 18 novembre 2009 (ivi, doc. 3);
che Strada dei Parchi S.p.a. ha proposto opposizione al D.I.
così emesso, notificatole il 5 luglio 2016, chiedendone la revoca e
tal fine:
- deducendo il difetto di titolarità, da parte di Anas
S.p.a., del credito oggetto di domanda, in quanto divenuto di
titolarità del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di
seguito Mit) per effetto dell'attribuzione a quest'ultimo delle
funzioni già devolute alla soppressa Agenzia per le infrastrutture
stradali e autostradali nonchè delle situazioni debitorie e
creditorie ad esse relative e dell'eventuale contenzioso sorti a far
data dal 1° ottobre 2012, quale prevista dal combinato disposto degli
articoli 36, comma 2 del decreto-legge n. 98/2011 conv. con legge n.
111/2011, 11, comma 5 del decreto-legge n. 216/2011 conv. con legge
n. 14/2012 e dell'art. 25 del decreto-legge n. 69/2013 conv. con
legge n. 98/2013;
- chiedendo preliminarmente la riunione del presente
giudizio a quello iscritto al n. RG 33007/2016;
- ed in subordine l'accertamento della legittimità del
rifiuto di eseguire il richiesto pagamento ex art. 1460 del codice
civile in ragione dell'inadempimento da parte di Anas S.p.a. alle
obbligazioni su di essa incombenti ovvero la compensazione del debito
con i propri crediti nei confronti di Anas S.p.a. per spese ed oneri;
che Anas S.p.a. ha chiesto il rigetto dell'opposizione
deducendo:
- la natura istantanea dell'obbligazione avente ad oggetto
il corrispettivo di concessione perchè giustificata
dall'attribuzione alla concessionaria della disponibilità di opere
di ingente valore realizzate dalla stessa Anas S.p.a. e dunque sorta
al momento della sottoscrizione della convenzione del 2001, poi
novata nel 2009, obbligazione dilazionata solo quanto all'esecuzione
e del tutto diversa dalle obbligazioni di durata aventi ad oggetto i
canoni di concessione ex articoli 12 e 13 della Convenzione unica del
2009, e perciò stesso non acquisita dal Mit perchè unitariamente
sorta prima del 1° ottobre 2012;
- la conformità a tale interpretazione della precedente
condotta extraprocessuale delle parti in causa e dell'iscrizione tra
le immobilizzazioni materiali del valore attuale del corrispettivo di
concessione all'interno del PEF facente parte della convenzione del
2001, nonchè del riconoscimento da parte dello stesso Mit della
titolarità da parte di Anas S.p.a. dei ratei del corrispettivo di
concessione in scadenza dopo il 1° ottobre 2012, quale espresso nella
corrispondenza intercorsa con entrambe le parti di questo giudizio a
firma della relativa dirigenza;
- l'incostituzionalità della norma posta dall'art. 25 del
decreto-legge n. 69/2013 se interpretata nel senso per cui il Mit è
divenuto titolare del credito avente ad oggetto i ratei del
corrispettivo di concessione in scadenza dopo il 1° ottobre 2012,
avendo la stessa, in tale caso, previsto un'espropriazione di parte
del patrimonio di Anas S.p.a., peraltro essenziale ai fini della sua
stessa sopravvivenza, in mancanza di indennizzo;
premesso altresi':
che con ordinanza depositata il 2 agosto 2017, sulla base:
dell'interpretazione sistematica di tutti gli atti relativi
ai rapporti negoziali aventi ad oggetto la concessione autostradale
di cui si tratta - dal bando di gara per il relativo affidamento alle
convenzioni del 20 dicembre 2001 e c.d. «unica» del 18 novembre 2009
(doc. 1, 2 e 3 del proc. monitorio);
delle norme che hanno previsto prima e disciplinato poi la
successione del Mit all'Anas S.p.a quale amministrazione concedente -
art. 36 del decreto-legge n. 98/2011; l'art. 11 del decreto-legge n.
216/2011; l'art. 25 del decreto-legge n. 69/2013;
nonchè di quelle - art. 10, comma 3 della legge n. 537/1993;
art. 1, comma 1020 della legge n. 296/2006; art. 19, comma 9-bis del
decreto-legge n. 78/2009 e ex decreto-legge n. 78/2010 - che hanno
comunque inciso sull'assetto delle reciproche obbligazioni,
conformandone l'equilibrio economico;
si è concluso che il Mit è subentrato nel rapporto concessorio
in essere, e per l'effetto è divenuto titolare della quota
percentuale dei pedaggi (canone concessorio) dallo Stato riservata
all'Anas S.p.a. ma anche del corrispettivo di concessione già dovuto
ad Anas S.p.a., limitatamente alla quota imputabile alla porzione di
rapporto concessorio decorrente dal 1° ottobre 2012 in poi;
che dunque con la suddetta ordinanza del 2 agosto 2017, ritenuta
priva del carattere della «non manifesta infondatezza» la questione
di illegittimità costituzionale indicata da Anas S.p.a., in ragione
della «complessità dei rapporti obbligatori scaturenti o comunque
connessi alla concessione autostradale di cui si tratta, ...
amplificata dalla disciplina convenzionale del 2009 e dal compito
posto proprio a carico del concedente - e dunque non più a carico di
Anas S.p.a. - di corrispondere alla concessionaria, in conformità al
piano economico e finanziario, i contributi pubblici finalizzati alle
opere infrastrutturali che quest'ultima ha assunto l'obbligo di
realizzare, previsti nella misura di euro 185.000.000,00», e ritenuta
non accoglibile per ragioni processuali l'istanza di riunione di
questo ad altro procedimento formulata dall'opponente Strada dei
Parchi S.p.a., è stata respinta l'istanza di provvisoria esecuzione
del DI opposto, sono stati assegnati; richiesti termini ex art. 183,
comma 6 del codice di procedura civile ed è stata fissata ex art.
81-bis disp. att. codice di procedura civile l'udienza del 12 luglio
2019 per la precisazione delle conclusioni;
che nelle rispettive memorie ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile è stata allegata la sopravvenienza dell'art.
52-quinquies del decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, rubricato
«Sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25» che così ha
disposto:
«1. Nel rispetto delle previsioni di cui all'art. 1, comma
183, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e tenuto conto della
necessità e urgenza di mettere in sicurezza antisismica le
autostrade A24 e A25, nelle more della definizione degli strumenti di
pianificazione tecnica ed economica dell'intero impianto
infrastrutturale, l'obbligo del concessionario di versare le rate del
corrispettivo della concessione di cui all'art. 3, lettera c), della
vigente convenzione stipulata il 18 novembre 2009, relative agli anni
2015 e 2016, ciascuna dell'importo di euro 55.860.000 comprendente
gli interessi di dilazione, è sospeso, previa presentazione di un
piano di convalida per interventi urgenti, presentato dal
concessionario entro venti giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle
risorse di cui al presente comma, da approvare entro il 31 agosto
2017, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Nel medesimo decreto sono altresì definite le modalità di
attuazione della presente disposizione, nonchè la regolazione di
detto periodo transitorio. Tale importo è destinato all'immediato
avvio dei lavori di messa in sicurezza antisismica delle autostrade
A24 e A25. Il concessionario effettua il versamento all'Anas S.p.A.
delle rate sospese del corrispettivo della concessione, tutte di
spettanza dell'Anas S.p.A., per complessivi euro 111.720.000, in tre
rate che scadono il 31 marzo di ciascuno degli anni 2028, 2029 e
2030, ognuna delle quali dell'importo di euro 37.240.000 con
maggiorazione degli interessi maturati calcolati al tasso legale.
Restano altresì ferme le scadenze di tutte le restanti rate del
corrispettivo spettante all'Anas S.p.A.»;
che nella prima memoria ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile la ricorrente Anas S.p.a. ha precisato le
conclusioni, chiedendo: «previa revoca del decreto ingiuntivo opposto
a causa della sopravvenuta ope legis, del credito vantato da Anas
S.p.A.:
1. accertare e dichiarare che è Anas S.p.A. e non il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il titolare di credito
relativo al prezzo della concessione di cui all'art. 3.0, lettera c,
della Convenzione Unica stipulata in data 18 novembre 2009 tra Anas
S.p.A. e Strada dei Parchi S.p.A.;
2. conseguentemente, condannare Strada dei Parchi S.p.A....
al pagamento in favore di Anas S.p.A. del rateo del prezzo della
concessione per l'anno 2015 di € 55.860.000,00, oltre iva e interessi
legali, qualora Strada dei Parchi S.p.A. non provveda al relativo
pagamento in favore di Anas S.p.A. alla scadenza normativamente
fissata»;
che con la prima memoria ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile l'opponente Strada dei Parchi si è riportata «.....
integralmente alle conclusioni già riportate nell'atto introduttivo»
ma ha dedotto la cessazione della «..... materia del contendere» e
dei «.... presupposti di diritto per l'emissione da parte di questo
Tribunale del decreto ingiuntivo opposto, che sarà a questa stregua
revocato, in quanto correlato ad una richiesta di pagamento di somme
che, per espressa volontà del legislatore, diverranno esigibili
soltanto nel 2028»;
che con la seconda memoria ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile l'opponente Strada dei Parchi S.p.a., preso atto
della domanda di condanna al pagamento condizionato formulata da Anas
con la prima memoria ex art. 183, comma 6 del codice di procedura
civile, e ritenuta dunque rilevante al fine del decidere la nuova
norma posta dal suddetto art. 50-quinquies del decreto-legge n. 50
del 24 aprile 2017, ne ha eccepito l'incostituzionalità sotto tre
profili, anche depositando sul punto un parere del prof. Sabino
Cassese ed il testo della sentenza della Corte costituzionale n.
308/2013, ed in particolare censurandone:
Irragionevolezza manifesta. Contrasto con l'art. 3 Cost.,
nella misura in provoca una scissione del rapporto concessorio,
conservando in capo al Mit, che sin dal decreto-legge n. 216/2011 è
subentrato ad Anas S.p.a. quale unico ente concedente, tutte le
obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio di cui si tratta, ad
eccezione di quella concernente il pagamento del corrispettivo, che
pur costituendo elemento determinante del correlativo rapporto
sinallagmatico, è stata attribuita ad Anas S.p.a., che a tale
rapporto è invece diventata estranea;
«Illegittimità sotto il profilo dell'uso non conforme a
Costituzione dello strumento della legge interpretativa, ovvero per
contrasto con ì principi costituzionali disciplinanti i limiti della
retroattività della legge», in quanto, nonostante per già tre volte
giudici diversi di sezioni diverse del Tribunale di Roma, compreso un
Collegio in sede di reclamo di un provvedimento cautelare, si fossero
espressi circa la spettanza del «canone» in questione al concedente
subentrante Mit, la norma in questione, dotata di «... un'evidente
portata provvedimentale, essendo destinata a disciplinare quest'unico
rapporto concessorio tra le stesse parti della presente controversia»
(enfasi propria del testo trascritto), «..andando anche ad incidere
sull'esito delle controversie pendenti...» ed «...espropriando il
potere giurisdizionale della prerogativa di attuare quelle norme...»,
ne ha invece statuito la spettanza ad Anas S.p.a. con efficacia
retroattiva, ma in mancanza dei presupposti che, secondo
l'interpretazione della Corte costituzionale, giustificano il ricorso
alle norme con efficacia estesa al passato, quali il rispetto di
canoni di ragionevolezza, la tutela di valori ed interessi
costituzionalmente preminenti, la necessità di porre rimedio ad una
imperfezione tecnica della legge interpretata o di ristabilire
maggiore aderenza all'originaria volontà del legislatore;
«Illegittimità per contrasto con gli articoli 6 e 13 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo» in quanto «... lo Stato,
parte, attraverso il proprio ente Anas (società pubblica, oggi del
Gruppo Ferrovie ma al momento della emanazione della norma censurata
partecipata al 100% dal Ministero dell'economia ed amministrazione di
riferimento nel settore in esame) nonchè attraverso il MIT in più
controversie instaurate con il concessionario Strada dei Parchi in
relazione alla spettanza dei canoni concessori, utilizzando
impropriamente il proprio potere legislativo ha emanato, in pendenza
dei giudizi di cui sopra (tra i quali proprio la presente causa), la
disposizione qui censurata atta ad incidere secondo le proprie (del
potere esecutivo e legislativo) aspettative (come comprovato dalla
già citata corrispondenza) sull'esercizio del potere giudiziario e
sull'esito delle controversie medesime. E ciò a prescindere dalla
circostanza, che rende il presente caso ancora più grave, che il
potere giurisdizionale si era già pronunziato in senso contrario
alle aspettative dello Stato...» (cfr. sentenze CEDU, Scordino c/
Italia e Agrati c/ Italia);
che la ricorrente Anas S.p.a., nella seconda memoria ex art. 183,
comma 6 del codice di procedura civile ha contestato l'efficacia
retroattiva della nuova norma posta dall'art. 52-quinquies del
decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, deducendo che essa ha «...
solo chiarito quale fosse la corretta interpretazione delle norme che
hanno segnato il subentro del MIT nella posizione di concedente,
prima di Anas» ma nella terza memoria ex art. 183, comma 6 del codice
di procedura civile, contestando la fondatezza dell'eccezione di
illegittimità costituzionale, ha dedotto «che tale disposizione
normativa non interpreta, nè modifica alcuna norma previgente, ma
semplicemente prende atto di uno stato di fatto e di diritto già
sancito dalla vigente disciplina normativa e, pertanto, dà per
presupposto che, sulla base di quest'ultima, sia Anas il legittimo
titolare del diritto di credito», escludendo, in particolare,
l'irragionevolezza della scissione delle obbligazioni del rapporto
concessorio sulla base dell'argomentazione già posta a base del
ricorso, secondo cui il «corrispettivo» della concessione è, a
differenza di tutte le altre che ne discendono, «obbligazione
istantanea» chi spetta per intero ad Anas S.p.a. quale originaria
concedente «... giacchè, nella specie, diversamente da tutti gli
altri casi in cui è il concessionario che realizza l'infrastruttura
poi assentità in concessione, le Autostrade sono state realizzate
dalla stessa Anas»;
che nell'udienza successiva alla scadenza dei termini ex art.
183, comma 6 del codice di procedura civile l'opponente Strada dei
Parchi S.p.a. ha «nuovamente» insistito nel chiedere la «.. riunione
del presente giudizio a quello già pendente come formulata, atteso
che la prova della presentazione del piano industriale», cui il nuovo
art. 52-quinquies del decreto-legge n. 50/2017 ha subordinato il
differimento al 2028 del pagamento della «prima rata» dei
«corrispettivi di concessione» dovuti per il 2015 ed il 2016, «è
stata offerta nel suddetto giudizio di cui costituisce l'oggetto, ed
in subordine ..» ha chiesto «la rimessione in termini ai fini della
prova della relativa presentazione in questo giudizio»;
considerato:
che la legge n. 96/2017, la quale nel convertire il
decreto-legge n. 50/2017 ha introdotto per la prima volta la
disposizione in questione - l'art. 52-quinquies - è entrata in
vigore, alla stregua di quanto disposto dal suo art. 1, comma 4, il
giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, avvenuta in data 23 giugno 2017, e dunque in data 24
giugno 2017;
che i termini assegnati ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile, avevano la seguente scadenza: 27 dicembre 2017; 26
gennaio 2018; 15 febbraio 2018;
ritenuto, dunque:
che essendo entrata in vigore la norma sopravvenuta più di
sei mesi prima addirittura del primo termine ex art. 183, comma 6 del
codice di procedura civile, la suddetta istanza dell'opponente Strada
dei parchi S.p.a., di rimessione in termini ai fini della «.. prova
della presentazione del ... piano industriale», peraltro priva di
alcuna motivazione ex art. 153 del codice di procedura civile, sia a
tale stregua inammissibile, non essendo stata allegata e non essendo
comunque ravvisabile alcuna «causa ad essa non imputabile» cui
ricondurre l'omissione della sua tempestiva produzione entro il
secondo termine ex art. 183, comma 6 del codice di procedura civile,
la quale omissione risulta quindi, in sè, pacifica perchè
riconosciuta dalla stessa opponente;
ritenuto, altresi':
che per i motivi già espressi nell'ordinanza del 2 agosto
2017 la reiterata istanza di riunione ad altro giudizio formulata
dall'opponente Strada dei parchi S.p.a. non possa essere del pari
accolta, atteso che alla data dell'udienza di prima comparizione nel
presente giudizio, nell'ambito del procedimento RG 33007/2016 si
erano già pacificamente formate le preclusioni assertive e
probatorie ex art. 183, comma 6 del codice di procedura civile;
che la testuale condizione, normativamente posta alla
dilazione del pagamento delle rate del corrispettivo di concessione
relative agli anni 2015 e 2016, implichi una parallela conformazione
normativa del contenuto della relativa obbligazione, connotata dalla
limitata operatività del differimento della sua esigibilità;
che, pertanto, avendo la ricorrente Anas S.p.a. conferito
procura speciale in funzione dell'originario ricorso ex art. 633 del
codice di procedura civile, per l'immediata esazione del pagamento
oggetto dell'obbligazione in discorso, la rinuncia all'immediato
pagamento, pur in mancanza dei presupposti cui, per effetto della
norma sopravvenuta, è stata condizionata l'operatività del relativo
differimento, implica disposizione del diritto in contesa, non
ammissibile in mancanza di correlativa procura;
che in conseguenza di ciò, e cioè solo in ragione dei
limiti normativi, pur successivamente posti, al differimento
dell'esigibilità dell'obbligazione per il cui immediato adempimento
è stato presentato il ricorso ex art. 633 codice di procedura civile
e viceversa della richiesta di «condanna condizionata» comunque
formulata dalla ricorrente Anas S.p.a. sin dalla prima memoria ex
art. 183, comma 6 del codice di procedura civile, e cioè prima
ancora della scadenza del secondo termine ancora a disposizione
dell'opponente per offrire la prova della venuta ad esistenza della
condizione del differimento dell'esigibilità dell'obbligazione, la
modifica della domanda di immediato pagamento originariamente
formulata con il ricorso sia inammissibile.
Considerato:
che al fine di delibare la rilevanza, relativamente alla
decisione del presente giudizio, della norma sopravvenuta, posta
dall'art. 52-quinquies del decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017 e
la non manifesta infondatezza dell'eccepita questione di
costituzionalità, non possa prescindersi dalla rappresentazione
delle ragioni del contenzioso;
che, dunque, giova qui esporre i rilievi e le considerazioni
per gran parte già illustrati nell'ordinanza del 2 agosto 2017 con
cui è stata respinta l'istanza di provvisoria esecuzione del DI
opposto sulla base di un apprezzamento di verosimile fondatezza
dell'opposizione, per difetto di titolarità, da parte della
ricorrente Anas S.p.a., del credito per il cui pagamento ha agito con
il ricorso ex art. 633 del codice di procedura civile;
che in particolare:
la ricognizione del contenuto del bando di gara per
l'affidamento della concessione di cui si tratta, della successiva
convenzione del 20 dicembre 2001 e della «convenzione unica» del 18
novembre 2009 (doc. 1, 2 e 3 del proc. monitorio) mostra che il
relativo rapporto è ben più ampio di quello di una mera concessione
di gestione, comunque già vasta e complessa perchè relativa a rete
autostradale, in quanto l'Ati che ne è risultata aggiudicataria, e
che poi in funzione di ciò ha costituito la società opponente
Strada dei Parchi S.p.a., si è obbligata anche (cfr. articoli 3
della convenzioni del 2001 e del 2009):
alla progettazione, definitiva ed esecutiva, costruzione e successiva
manutenzione e gestione della seconda carreggiata del Tronco Villa
Votriano - Teramo, del valore presunto, indicato nel bando di gara
del 2000, di euro 74.886.250,37 e, originariamente, all'adeguamento
del tratto a tre corsie dell'autostrada A24 tra via Palmiro Togliatti
e la Barriera di Roma Est, compreso l'adeguamento della stazione di
Lunghezza e l'armonizzazione con la viabilità ordinaria, del valore
presunto, indicato nel bando di gara del 2000, di curo 72.303.965,87
ma quanto a quest'ultimo sostituto definitivamente, con la
Convenzione unica del 2009, sulla base di precedente convenzione del
15 dicembre 2004 tra Mit, Concedente, Concessionario, Regione Lazio,
Provincia e Comune di Roma (a fronte di nuovi contributi pubblici di
euro 170.000.000,00, di cui euro 85.000.000,00 a carico dello Stato
ed i restanti a carico degli altri enti pubblici) dalla realizzazione
di complanari tra la barriera di Roma Est e via Palmiro Togliatti e
della terza corsia tra via Palmiro Togliatti e la Galleria
Pittalunga, fermo restando l'adeguamento della stazione di Lunghezza
e l'armonizzazione con la viabilità ordinaria, con i conseguenti
oneri di espropriazione ed occupazione dei fondi necessari a tal
fine, di affidamento di tutti i necessari appalti e delle preliminari
operazioni di gara secondo la normativa nazionale e comunitaria
vigente (cfr. art. 18, 19 della convenzione del 2001);
al subentro nei rapporti obbligatori già esistenti in dipendenza
della costruzione e della gestione delle autostrade A24 e A25, ivi
compresi quelli concernenti il pagamento delle residue rate dei mutui
contratti dalla precedente concessionaria decaduta, ammontanti, alla
data del 1° gennaio 2001 ad euro 73.714.402,73 (art. 3, comma 2
convenzione del 2001; art. 3.0 a della convenzione del 2009);
alla manleva della concedente Anas fino al valore di euro
25.822.844,96 dagli oneri e rischi di qualunque natura derivanti dal
rapporto di gestione;
alla realizzazione delle casermette da considerare parte integrante
delle pertinenze autostradali (cfr: art. 3.4. della convenzione del
2009);
al trasferimento alla concedente, al termine della concessione, a
titolo gratuito, in buono stato manutentivo e libere da pesi e
gravami, delle opere ricevute e realizzate (art. 23 della convenzione
del 2001; articoli 3.7 e 4.2 della convenzione del 2009);
nell'ambito di tale contesto, si collocano le obbligazioni di
pagamento:
alla concedente del corrispettivo di concessione, per il
quale il bando di gara del 2000 previde un'offerta in una misura il
cui «valore attuale» non fosse inferiore a mille miliardi di lire,
pari a circa 517 milioni di euro, «tenuto conto dei finanziamenti
pubblici finora utilizzati per la realizzazione delle opere da
affidare in gestione» (in aggiunta, dunque, ai 221 milioni di euro,
pari alla somma del valore solo presunto delle nuove opere di
incremento ed adeguamento delle rete autostradale affidata in
gestione e del valore residuo del mutuo oggetto di accollo, e senza
dunque tener conto del valore delle ulteriori obbligazioni assunte
dalla concessionaria sopra esemplificativamente indicate) e fu infine
offerto nella misura dal «valore attuale» di euro 748.862.503,68
(art. 3, comma 4 convenzione del 2001; art. 3.0 e della convenzione
del 2009);
allo Stato del canone annuo in misura percentuale rispetto
ai proventi netti da pedaggio, previsto per la prima volta dall'art.
10, comma 3 della legge n. 537/1993, contenente «Interventi
correttivi di finanza pubblica», a decorrere dal 1° gennaio 1994 a
carico dei soli concessionari autostradali «nella misura dello 0,50
per cento per i primi tre anni e dell'1 per cento per gli anni
successivi...» (cfr. art. 14 convenzione del 2001) e con riferimento
al quale, dapprima l'art. 1, comma 1020 della legge n. 296/2006
(finanziaria per il 2007) ha disposto l'incremento fino alla misura
del 2,4 per cento, ma con previsione che il 21 per cento di tale
canone fosse corrisposto direttamente ad Anas Spa con onere a carico
di quest'ultima di «... darne distinta evidenza nel piano
economico-finanziario ..» e di destinarlo «... prioritariamente alle
sue attività di vigilanza e controllo sui predetti concessionari
fino alla concorrenza dei relativi costi, ivi compresa la
corresponsione di contributi alle concessionarie..», e
successivamente ulteriormente incrementato di un importo calcolato
sulla percorrenza chilometrica di ciascun veicolo che ha fruito
dell'infrastruttura autostradale ex art. 19 comma 9-bis del
decreto-legge n. 78/2009 e ex decreto-legge n. 78/2010;
alla concedente, canone - definito dall'art. 15 della
convenzione del 2001 «canone per subconcessioni» e dalla convenzione
del 2009 «canone per attività collaterali» -, nella misura del 2%
per la convenzione del 2001 e del 5% per la convenzione del 2009, sui
proventi riscossi in relazione alle subconcessioni e alle altre
attività collaterali, ivi comprese quelle relative allo sfruttamento
per fini commerciali delle reti di telecomunicazioni;
che molteplici e convergenti sono gli indici letterali e
sistematici - ex art. 1362 del codice civile e ss - che conducono a
ritenere che, da un canto, l'obbligazione di pagamento del
corrispettivo di concessione trovi la sua giustificazione proprio nel
rapporto di durata in cui si sostanzia la concessione di cui si
tratta, peraltro così peculiare, quanto ad oggetto e disciplina, per
i rilievi sopra sinteticamente compiuti, e dall'altro che essa non
sia estranea alla disciplina della successione ex lege da Anas S.p.a.
a Mit quale da ultimo posta dall'art. 25 del decreto-legge n.
69/2013:
innanzitutto, la previsione letterale, per la quale il
«corrispettivo» di concessione di cui si tratta è dovuta alla
«concedente» e quindi al soggetto che nel corso del tempo assume tale
qualità (art. 3, comma 4 convenzione del 2001; art. 3.0 c della
convenzione del 2009);
quindi, la stessa specificazione, presente sin dal bando di
gara e poi ripetuta nelle convenzioni del 2001 e 2009, per cui il
valore del corrispettivo è indicato «all'attualita'»: essa
costituisce, infatti, indizio del fatto che si tratta di una
«capitalizzazione» volta ad esprimere l'ordine di grandezza di
un'operazione finanziaria per sua natura protratta nel tempo, ed in
un tempo non breve, originariamente anni 28, con scadenza al 31
dicembre 2029 per la convenzione del 2001 (cfr. art. 23) e al 31
dicembre 2030 per la convenzione del 2009 (cfr. art. 4);
parimenti, l'art. 6.3 della convenzione del 2009 definisce
l'importo di euro 748.862.503,68, costituente appunto il valore
capitalizzato del corrispettivo di concessione, come «importo netto
di aggiudicazione»;
a norma degli articoli 6.3. e 6.4 della convenzione unica
del 2009, la garanzia fideiussoria ivi disciplinata, definita come
«di buona esecuzione della gestione operativa della concessione», non
è rapportata all'intero corrispettivo di concessione ma ad una sua
percentuale, precisamente del 3%, ed è oggetto di un obbligo di
rinnovo quinquennale, e viene svincolata pro quota al termine di ogni
anno di gestione;
parallelamente, già l'art. 12 della convenzione del 2001
prevedeva che il piano finanziario che ne costituisce parte
integrante (cfr. allegato E, offerto in comunicazione unitamente alla
convenzione del 2009), ed in cui confluisce anche l'obbliga di
pagamento del corrispettivo di concessione, fosse sì vincolante per
il concessionario fino alla scadenza ma dovesse essere aggiornato
ogni 5 anni e fosse «ripresentabile», «revisionabile», «aggiornabile
con estensione di durata», su istanza del concessionario,
rispettivamente per cause di forza maggiore, per un nuovo piano degli
investimenti di carattere straordinario, ovvero per il completamento
dell'ammortamento finanziario delle «eventuali opere che verranno
assentite in concessione»;
alla cessazione del rapporto di concessione per qualsiasi
causa non è previsto altro obbligo a carico del concessionario che
quello di proseguire nell'ordinaria manutenzione, nel caso di
decadenza fino al trasferimento al nuovo concessionario (cfr. art. 24
della convenzione del 2001) e dunque non anche quella di proseguire
nel pagamento del corrispettivo di concessione per la quota
imputabile al rapporto di gestione futuro, addirittura con decadenza
dal beneficio del termine;
parallelamente gli articoli 9.3 e 9-bis della convenzione
unica del 2009 prevedono che, rispettivamente nelle ipotesi di
decadenza, ovvero recesso, revoca e risoluzione della concessione, il
concedente subentra «in tutti i rapporti attivi e passivi di cui è
titolare il concessionario e relativi all'oggetto della presente
convenzione, in essere al momento del trasferimento della
concessione», con obbligo di pagamento di un importo per i beni non
ancora ammortizzati, eventualmente decurtato di percentuale a titolo
di penale, secondo un paradigma appunto analogo a quello utilizzato
dall'art. 1458 del codice civile, nell'ipotesi di risoluzione dei
contratti ad esecuzione continuata;
alla stregua dell'art. 3 della convenzione del 2009, -
lettere dd1 e dd2 - il ritardo nella realizzazione degli interventi e
delle nuove opere al 31 dicembre 2008, costituisce per il
concessionario beneficio da accantonare nel passivo dello stato
patrimoniale, decurtato della quota di beneficio già recuperata
attraverso la riduzione del livello tariffario dal 2003 al 2008.
Tutti i suddetti elementi convergono nell'escludere
l'assimilabilità del corrispettivo di concessione all'obbligo di
restituzione della somma mutuata scaturente per intero nel momento in
cui viene ne attribuita la disponibilità. La somma mutuata, infatti,
diviene di proprietà del mutuatario onde risulta conseguenziale che
nell'ipotesi di risoluzione del contratto di mutuo il mutuatario
debba restituire l'intero senza beneficio della rateizzazione.
Viceversa, nel caso di specie, se è pur vero che il
corrispettivo di concessione trova la sua giustificazione finanziaria
nel costo sostenuto per la costruzione di parte delle opere affidate
in gestione, da un canto, la previsione testuale della concessione,
relativa all'accolto da parte della concessionaria del mutuo
contratto da quella precedente per la costruzione delle autostrade in
questione, esclude la certezza che esse, per la parte preesistente al
bando di gara del 2000, siano siate costruite proprio da Anas s.p.a.
o solo da essa.
D'altro canto, nè le opere infrastrutturali preesistenti al
bando di gara di affidamento della concessione in discorso, nè
quelle che la concessionaria si è obbligata a costruire diventano di
proprietà di quest'ultima, avendo essa, anzi, assunto l'obbligo di
riconsegnarle a titolo gratuito, in buono stato manutentivo e senza
pesi: dal punto di vista giuridico, dunque, il corrispettivo di
concessione non costituisce il «prezzo» che il concessionario si
impegna una volta e per sempre a pagare a prescindere dall'esito del
rapporto che dalla convenzione deriva, ma un «prezzo» che si
giustifica economicamente e giuridicamente proprio per la protrazione
nel tempo dell'affidamento di beni di ingente valore e redditizi, ma
con tali e tanti obblighi di gestione e di incremento a carico del
concessionario - giova ribadirlo in mancanza di ogni trasferimento di
titolarità anche solo di diritti reali limitati - da rendere il
fattore tempo determinante nell'economia dell'operazione complessiva
affinchè quest'ultima costituisca un utile investimento per entrambe
le parti, e cioè per la parte concedente, la quale deve
«ammortizzare» la parte del costo da essa sostenuto per la
realizzazione di parte dell'infrastruttura affidata in gestione,
traendone un ricavo proporzionato alla sua entità, innanzitutto
spogliandosi dei costi, altrettanto ingenti, della sua manutenzione e
gestione, e quindi per la parte concessionaria, la quale non solo ha
assunto il costo ed i rischi di tale manutenzione e gestione, da cui
ha infatti manlevato il concedente, ma anche, in parte il costo
stesso delle opere già costruite affidate in gestione mediante
l'accolto delle rate dei mutui contratti dalla precedente
concessionaria decaduta, ammontanti, alla data del 1° gennaio 2001 ad
euro 73.714.402,73, ed inoltre costo di progettazione, anche
definitiva, e di costruzione delle opere di ampliamento ed
adeguamento delle infrastrutture affidate in gestione.
Ed infatti, tutti gli elementi sopra esemplificativamente
indicati, ivi compresa la stessa lunga durata del rapporto, rendono
evidente la preordinazione dell'intera disciplina contrattuale a
salvaguardare momento per momento l'equilibrio del complesso ed
articolato rapporto contrattuale, attraverso, ad esempio, il
periodico aggiornamento del piano finanziario, il periodico rinnovo
della fideiussione a garanzia «di buona esecuzione della gestione
operativa», il recupero del beneficio di fatto ottenuto dal
concessionario ritardando l'esecuzione delle opere a suo carico,
l'obbligo dei concessionario decaduto di proseguire nella
manutenzione ordinaria fino al momento del trasferimento della
concessione al nuovo concessionario il quale subentrerà in tutti in
rapporti, ivi compreso quello di pagare la quota di corrispettivo
imputabile alla porzione di gestione in cui è subentrato.
A ritenere diversamente, infatti, il concedente lucrerebbe il
«prezzo» di concessione per intero due volte o più volte, dal primo
concessionario e da tutti quelli che gli dovessero succedere prima
dell'esaurimento del rapporto di concessione.
Alla stregua dei rilievi e delle considerazioni sin qui
illustrati, non appaiono dunque dirimenti e convincenti in senso
contrario:
di per sè il dato letterale, presente solo nel testo della
convenzione del 2009, per cui il corrispettivo di concessione è
«comprensivo della quota di oneri e finanziari di dilazione»
nell'ambito del relativo «piano di rateizzazione»: si tratta di
espressioni, infatti, che da un canto, da sole, non appaiono
sufficienti a superare i dati funzionali e strutturali propri del
complesso rapporto di durata sopra enucleati, e dall'altro appaiono
comunque compatibili anche con un'obbligazione che si giustifica in
base alla prosecuzione del rapporto di concessione, se si tiene conto
che proprio la sua lunga durata e l'ingente entità degli ordini di
grandezza di cui si tratta, impongono la necessità di assicurare che
l'incidenza di un fattore così importante come il «tempo» non alteri
l'equilibrio economico giuridico di cui sopra si è detto, svilendo
gli investimenti reciprocamente perseguiti dal concedente e dal
concessionario; l'alterazione dell' equilibrio economico giuridico
del rapporto concessorio si potrebbe infatti realizzare se da un
canto non si tenesse conto della perdita del valore di acquisto della
traduzione monetaria del prezzo di concessione e dall'altro non si
tenesse conto anche del parallelo aumento del costo dei fattori
produttivi che il concessionario deve impiegare per la manutenzione,
gestione e completamento della rete infrastrutturale affidatele;
l'esistenza dell'ulteriore obbligazione a carico del
concessionario definita «canone di concessione» (cfr. art. 14 della
convenzione del 2001; 12 della convenzione del 2009), atteso che,
come emerso dalla ricostruzione storico - normativa sopra compiuta,
relativo creditore principale ed originariamente anche esclusivo, non
è il concedente ma lo Stato il quale ha sostanzialmente devoluto
alla concedente Anas S.p.a., ai fini del relativo finanziamento, una
parte dei relativi proventi, peraltro con vincolo legislativo dì
destinazione al controllo sui concessionari: tale rilievo pare
escludere radicalmente la qualificabilità di tale canone,
nell'ambito del rapporto con il concedente, quale corrispettivo della
disponibilità della rete infrastrutturale da quest'ultimo
attribuita, proprio perchè avente quale titolare principale soggetto
diverso;
le appostazioni bilancistiche del corrispettivo di
concessione reciprocamente compiute da concedente e concessionario,
le quali appaiono del tutto coerenti con la funzione giuridico
economica del complesso rapporto di cui si tratta, con la natura
appunto immobiliare del relativo oggetto e le caratteristiche
dell'investimento reciprocamente compiuto da concedente e
concessionario in quanto, come già rilevato, il corrispettivo di
concessione rappresenta per il concedente la proiezione monetaria
dell'investimento, nel tempo, delle infrastrutture realizzate e per
il concessionario un costo che all'attualità e per la durata della
concessione esprime parimenti la disponibilità delle medesime opere
infrastrutturali;
la scrittura privata del 6 ottobre 2004, intercorsa solo tra
Anas S.p.a. e Strada dei parchi S.p.a. (doc. 7 del proc. monitorio)
in cui quest'ultima prende atto che Anas S.p.a. è soggetto
legittimato all'incasso del credito avente ad oggetto i ratei del
corrispettivo di concessione, essendo ad essa estraneo proprio il
Mit, ed in quanto la nota di contenuto corrispondente, sulla cui base
la prima sarebbe stata redatta risulta, a firma del dirigente del Mit
P.E. Signorini del 9 maggio 2014, e dunque non del suo legale
rappresentante.
A conclusioni convergenti pare condurre la ricognizione, compiuta
secondo i criteri ex art. 12 preleggi - delle norme che hanno
previsto prima e disciplinato poi la successione del Mit all'Anas
S.p.a. quale amministrazione concedente, in quanto:
dal punto storico, allorchè l'art. 36 del decreto-legge
98/2011 ha istituito, a decorrere dal 1° gennaio 2012, l'Agenzia per
le infrastrutture stradali e autostradali, ed ha attribuito ad essa
«b) quale amministrazione concedente..» la «1) selezione dei
concessionari autostradali e relativa aggiudicazione; 2) vigilanza e
controllo sui concessionari autostradali, inclusa la vigilanza
sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in
concessione e il controllo della gestione delle autostrade il cui
esercizio è dato in concessione...» (art. 36, comma 2), riservando
ad Anas compito «nel limite delle risorse disponibili e nel rispetto
degli obiettivi di finanza pubblica, esclusivamente: a) costruire e
gestire le strade, ivi incluse quelle sottoposte a pedaggio, e le
autostrade statali, tutte le entrate relative al loro utilizzo,
nonchè alla loro manutenzione ordinaria e straordinaria», ha poi
inequivocamente disposto al comma 4 che «Entro la data del 30
settembre 2012, l'Agenzia subentra ad Anas S.p.a. nelle funzioni di
concedente per le convenzioni in essere alla stessa data. A decorrere
dalla medesima data in tutti gli atti convenzionali con le società
regionali, nonchè con i concessionari di cui al comma 2, lettera b),
il riferimento fatto ad Anas S.p.a., quale ente concedente, deve
intendersi sostituito, ovunque ripetuto, con il riferimento
all'Agenzia di cui al comma 1», aggiungendo, inoltre, al comma 5, che
«All'Agenzia sono altresì trasferite le risorse finanziarie previste
per detto personale a legislazione vigente nello stato di previsione
del Ministero delle infrastrutture, nonchè le risorse di cui
all'art. 1, comma 1020, della legge 296 del 2006, già
finalizzate...», e cioè la quota della percentuale degli introiti da
pedaggio dovuti allo Stato ma già normativamente riservata ad Anas;
successivamente, l'art. 11 del decreto-legge n. 216/2011,
prevedendo la soppressione dell'Agenzia neoistituita ha disposto che
«le attività e i compiti già attribuiti alla medesima sono
trasferiti al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a
decorrere dal 1° ottobre 2012, che rimane titolare delle risorse
previste dall'art. 36, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98» e solo in seguito l'art. 25 del decreto-legge n. 69/2013 ha
precisato che «Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
assume le situazioni debitorie e creditorie relative alle funzioni di
cui all'art. 36, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 -
relative, cioè alle funzioni di «amministrazione concedente» - ed
all'art. 11, comma 5, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14,
nonchè l'eventuale contenzioso, sorti a far data dal 1° ottobre
2012».
In sostanza, se le originarie previsioni dell'art. 36, comma 2 e
4 del decreto-legge n. 98/2011 sono state inequivoche nel prevedere
il generale subingresso dell'Agenzia neoistituita e poi soppressa
nelle funzioni di concedente di Anas S.p.a. anche nei rapporti già
in corso, e successivamente l'art. 11 del decreto-legge n. 216/2011
è stato altrettanto inequivoco nel disporre la sostituzione del Mit
all'Agenzia, allora anche il Mit è subentrato nei rapporti
concessori in essere, e per l'effetto è divenuto titolare della
quota percentuale dei pedaggi (canone concessorio) dallo Stato
riservata all'Anas S.p.a. ma anche del corrispettivo di concessione
già dovuto ad Anas S.p.a., limitatamente alla quota imputabile alla
porzione di rapporto concessorio decorrente dal 1° ottobre 2012 in
poi.
Considerato, altresi':
che la legge n. 96 del 21 giugno 2017, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2017, di conversione del
decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, contenente «Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo» ha aggiunto, nell'ambito del
«TITOLO IV Misure urgenti per rilancio economico e sociale CAPO I
Misure nel settore dei trasporti e delle infrastrutture», il nuovo
art. 52-quinquies rubricato «Sicurezza antisismica delle autostrade
A24 e A25» il cui testo giova qui nuovamente riportare integralmente:
«1. Nel rispetto delle previsioni di cui all'art. 1, comma
183, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e tenuto conto della
necessità e urgenza di mettere in sicurezza antisismica le
autostrade A24 e A25, nelle more della definizione degli strumenti di
pianificazione tecnica ed economica dell'intero impianto
infrastrutturale, l'obbligo del concessionario di versare le rate del
corrispettivo della concessione di cui all'art. 3, lettera c), della
vigente convenzione stipulata il 18 novembre 2009, relative agli anni
2015 e 2016, ciascuna dell'importo di euro 55.860.000 comprendente
gli interessi di dilazione, è sospeso, previa presentazione di un
piano di convalida per interventi urgenti, presentato dal
concessionario entro venti giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle
risorse di cui al presente comma, da approvare entro il 31 agosto
2017, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Nel medesimo decreto sono altresì definite le modalità di
attuazione della presente disposizione, nonchè la regolazione di
detto periodo transitorio. Tale importo è destinato all'immediato
avvio dei lavori di messa in sicurezza antisismica delle autostrade
A24 e A25. Il concessionario effettua il versamento all'Anas S.p.A.
delle rate sospese del corrispettivo della concessione, tutte di
spettanza dell'Anas S.p.A., per complessivi euro 111.720.000, in tre
rate che scadono il 31 marzo di ciascuno degli anni 2028, 2029 e
2030, ognuna delle quali dell'importo di euro 37.240.000 con
maggiorazione degli interessi maturati calcolati al tasso legale.
Restano altresì ferme le scadenze di tutte le restanti rate del
corrispettivo spettante all'Anas S.p.A.».
Ritenuto che:

Rilevanza

la parte in cui la suddetta disposizione statuisce che «Il
concessionario effettua il versamento all'Anas S.p.A. delle rate
sospese del corrispettivo della concessione, tutte di spettanza
dell'Anas S.p.A..» e «spettano all'Anas S.p.A.» .. anche ... «le
restanti rate del corrispettivo ...», è certamente rilevante ai fini
della definizione del presente giudizio, in quanto:
la contestazione di titolarità, da parte di Anas S.p.a., del
credito relativo alla «rata di corrispettivo di concessione» per il
2015 costituisce l'unico motivo principale di opposizione al DI
ottenuto da Anas S.p.a. per il relativo pagamento onde la relativa
questione è dirimente per l'esito del giudizio: se, come ritenuto
nella precedente ordinanza del 2 agosto 2017 tenuto conto della
normativa antecedente alla disposizione in esame, il credito oggetto
di ingiunzione non è nella titolarità di Anas S.p.a., perchè non
più concedente relativamente al rapporto concessorio in oggetto,
allora la pretesa creditoria da essa esercitata con il ricorso ex
art. 633 codice di procedura civile è senz'altro infondata e il DI
va per l'effetto revocato; se, viceversa titolare del credito oggetto
d'ingiunzione, è la ricorrente Anas S.p.a., come statuito dalla
suddetta parte del nuovo art. 52-quinquies del decreto-legge n.
50/2017, quale introdotto dalla legge di conversione n. 96/2017,
allora il motivo di opposizione principale va respinto ed occorre
delibare la fondatezza delle eccezioni dell'opponente Strada dei
parchi S.p.a., formulate in subordine, ex art. 1460 del codice civile
e di compensazione con i crediti nei confronti di Anas S.p.a., avendo
l'opponente, con la prima memoria ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile, come visto, espressamente confermato le conclusioni
già riportate nell'atto introduttivo»;
la testuale ed inequivocabile previsione della nuova
disposizione in esame, per cui «... l'obbligo del concessionario di
versare le rate del corrispettivo della concessione .... relative
agli anni 2015 e 2016..... è sospeso, previa presentazione di un
piano di convalida per interventi urgenti, presentato dal
concessionario entro venti giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto...», e la sopra
rilevata pacifica, completa omessa dimostrazione, nel presente
giudizio, della presentazione di siffatto piano, concorrono
nell'escludere che l'opponente Strada dei parchi S.p.a. possa
beneficiare nel presente giudizio degli effetti della dilazione
normativa dell'obbligazione di pagamento di cui si tratta, onde non
appare configurabile la dedotta «cessazione della materia del
contendere».
Alla stessa conclusione, d'altro canto, conduce anche la già
ritenuta inammissibilità della modifica della domanda proposta con
il ricorso ex art. 633 del codice di procedura civile in domanda di
condanna condizionata (condizionata, cioè, alla realizzazione
differita dell'inadempimento), quale formulata, come visto, nella
prima memoria ex art. 183, comma 6 del codice di procedura civile
della ricorrente Anas S.p.a.
Tuttavia, anche ritenendo siffatta modifica della domanda della
ricorrente ammissibile, la parte dell'art. 52-quinquies del
decreto-legge n. 50/2017 che riguarda la titolarità delle rate di
corrispettivo di concessione resterebbe rilevante perchè
consentirebbe proprio la richiesta condanna condizionata, la quale,
tuttavia, è stata già ritenuta nella menzionata ordinanza del 2
agosto 2017 verosimilmente infondata per difetto di titolarità del
credito oggetto d'ingiunzione, alla stregua del quadro negoziale e
normativo preesistente all'art. 52-quinquies del decreto-legge n.
50/2017.
Ritenuto:

Non manifesta infondatezza

che la parte dell'art. 52-quinquies del decreto-legge n. 50/2017
che riguarda, a decorrere dal 2015, la titolarità delle «rate del
corrispettivo della concessione di cui all'art. 3, lettera c), della
vigente convenzione stipulata il 18 novembre 2009», relativa alle
autostrade A24 e A25, contrasti con l'art. 77, comma 2 Cost. in
quanto è stata inserita nell'ambito di una disposizione del tutto
nuova rispetto a quella dell'originario decreto-legge, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo», ma in «evidente e manifesta
mancanza di ogni nesso di interrelazione» (cfr. sent. Corte
costituzionale n. 154/2015) sia con l'oggetto del medesimo nuovo art.
52-quinquies, quale palesato dalla relativa rubrica - «Sicurezza
antisismica delle autostrade A24 e A25» -, sia con la ratio ed il
contenuto precettivo della sua restante parte, risultando, anzi,
addirittura in contrasto con essi.
Ed infatti, se il pluridecennale differimento normativo
dell'esigibilità delle rate di corrispettivo in questione pur di
dubbia legittimità costituzionale, nella misura in cui incide in
maniera diretta, «iure imperii» su un unico specifico negozio
giuridico, in forza dell'iniziativa dello stesso Stato soggetto cui,
come è pacifico in atti, è riconducibile una sua parte, e cioè sia
l'originario concedente - Anas S.p.a., il cui capitale appartiene al
100% al Mef - sia il Mit, subentrato ad Anas S.p.a in forza del
decreto-legge n. 216/2011) appare coerente con la finalità del
decreto-legge n. 50/2017 in quanto favorisce la destinazione
immediata delle corrispondenti disponibilità finanziarie ai «lavori
di messa in sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25»,
viceversa, la previsione relativa alla «spettanza» alla precedente
concedente Anas S.p.a., oggi estranea alla concessione di cui si
tratta, piuttosto che all'attuale concedente Mit, delle rate di
corrispettivo decorrenti dal 2015, non solo è del tutto estranea
alla finalità della decretazione d'urgenza e del nuovo art.
52-quinquies inserito dalla legge di conversione, ma anzi appare con
la stessa in irragionevole contraddizione atteso che solo l'attuale
concedente, in quanto tale, ha il potere negoziale di modificare
l'assetto del rapporto concessorio in essere, al fine di adeguarlo ad
eventuali nuovi investimenti funzionali anche alla messa in
sicurezza.
Ed infatti, come visto, la convenzione di concessione prevede che
il piano finanziario che ne costituisce parte integrante (cfr.
allegato E, offerto in comunicazione unitamente alla convenzione del
2009), ed in cui confluisce anche l'obbligo di pagamento del
corrispettivo di concessione, sia aggiornato ogni 5 anni e sia
«ripresentabile», «revisionabile», «aggiornabile con estensione di
durata», su istanza del concessionario, rispettivamente per cause di
forza maggiore, per un nuovo piano degli investimenti di carattere
straordinario, ovvero per il completamento dell'ammortamento
finanziario delle «eventuali opere che verranno, assentite in
concessione».
La parte del nuovo art. 52-quinquies decreto-legge n. 50/2017
relativa alla «spettanza» delle rate del corrispettivo di
concessione, viceversa, ha l'effetto di attribuire ad un soggetto
ormai del tutto estraneo al rapporto negoziale di concessione Anas
S.p.a., sottraendolo all'attuale concedente Mit, un ingente credito
cui la medesima convenzione di concessione ha invece riconosciuto
rilevanza strategica anche in funzione delle eventuali modifiche del
relativo rapporto che dovessero rendersi necessarie ad assicurare,
nell'ambito della sua naturale lunga durata, la conservazione del suo
equilibrio economico e finanziario complessivo, e la realizzabilità
di ulteriori opere, come appunto quelle di messa in sicurezza dai
rischi sismici cui attiene la decretazione d'urgenza e la nuova
disposizione introdotta in sede di conversione.
La possibile interpretazione alternativa, compatibile con la
norma ex art. 77, comma 2 Cost., è quella per cui, in realtà, la
parte in esame dell'art. 52-quinquies non innova ma si limita a
compiere una ricognizione di quanto viene assunto come dato pacifico,
e cioè appunto, la spettanza solo all'originario concedente,
ancorchè non più tale, del corrispettivo di concessione.
Tale interpretazione collide, tuttavia, con una pluralità di
elementi certi, storici e normativi, che evidentemente ne escludono
il presupposto, e con esso la ragionevole fondatezza.
a) Costituisce, infatti, un insuperabile dato storico ed
oggettivo, che emerge dagli atti proprio di questo procedimento,
quello per cui alla data - 21 giugno 2017 - di promulgazione della
legge di conversione - n. 96/2017 - la quale per la prima volta ha
introdotto l'art. 52-quinquies nell'ambito del decreto-legge n.
50/2017, sezione diversa da questa del Tribunale di Roma aveva già
dovuto delibare la questione relativa alla spettanza del
«corrispettivo di concessione» di cui si tratta, e con ordinanza del
20 febbraio 2017 (doc. 11 di Strada dei Parchi S.p.a.) l'aveva
addirittura risolta in senso opposto, non dubitando che il
«corrispettivo di concessione» di cui si tratta fosse divenuto di
titolarità del Mit per effetto della successione ex lege di
quest'ultimo all'Anas S.p.a. quale concedente, effetto equiparato,
dal punto di vista negoziale, a quello di una successione nel
contratto (la questione della spettanza all'Anas del rateo per il
2015 del «corrispettivo di concessione» in esame non era stata,
invece, contestata nel precedente e diverso giudizio proposto da
Strada dei parchi S.p.a. dinanzi alla medesima diversa sezione, e cui
si riferiscono le ordinanze ex art. 700 del codice di procedura
civile e di reclamo, rispettivamente del 18 agosto 2016 e del 14
novembre 2016: doc. 10 e 11 di Anas S.p.a.): la spettanza all'Anas
del corrispettivo di concessione non poteva, dunque, essere assunta
dal legislatore che si è occupato della conversione in legge del
decreto-legge n. 50/2017 come dato «acquisito», costituendo, al più,
«dato acquisito» quello opposto;
b) Costituisce, parimenti un insuperabile dato storico ed
oggettivo quello, sopra illustrato, per il quale al momento della
prima stipulazione della concessione, la concessionaria ha assunto un
impegno finanziario di natura infrastrutturale, sia per la
realizzazione di nuove opere sia tramite accollo delle rate scadute
dei mutui contratti dalla precedente concessionaria per le
costruzione dille autostrade di cui si tratta, e ciò per un importo
complessivo di circa 221 milioni, pari a circa il 30% del
corrispettivo di concessione. Tale dato collide con la più
insistente argomentazione della ricorrente Anas S.p.a., secondo cui
il corrispettivo in esame è «esterno» ed estraneo al rapporto di
durata, ed è oggetto di un'obbligazione istantanea il cui solo
pagamento è stato dilazionato nel tempo, perchè rappresenterebbe il
corrispettivo dell'affidamento al concessionario di opere da
quest'ultimo non realizzate.
In realtà, al di là degli oneri di gestione e dell'obbligo di
riconsegnare le opere tutte a titolo gratuito, in buono stato
manutentivo e senza pesi, comunque la concessionaria ha partecipato
per una quota consistente alla costruzione delle opere medesime.
c) Dal punto di vista normativo, il nuovo art. 52-quinquies al
decreto-legge n. 50/2017 così esordisce: «1. Nel rispetto delle
previsioni di cui all'art. 1, comma 183, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, e tenuto conto della necessità e urgenza di mettere in
sicurezza antisismica le autostrade A24 e A25...».
La disposizione richiamata - art. 1, comma 183 della legge n.
228/2012 - appartiene alla c.d. legge di stabilità per il 2013 e, a
sua volta, ha il seguente contenuto: «183. In considerazione della
classificazione delle autostrade A24 e A25 quali opere strategiche
per le finalità di protezione civile per effetto del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 ottobre 2003 e successive
modificazioni e della conseguente esigenza di procedere
all'adeguamento delle stesse alla normativa vigente per l'adeguamento
sismico e la messa in sicurezza dei viadotti sulla base dei contenuti
delle OPCM 3274 del 2003 e n. 3316 del 2003 e successive
modificazioni, per l'adeguamento degli impianti di sicurezza in
galleria a norma del decreto legislativo 5 ottobre 2006, n. 264, e
successive modificazioni per l'adeguamento alla normativa in materia
di impatto ambientale e per lavori di manutenzione straordinaria
delle dette autostrade, nonchè per la realizzazione di tutte le
opere necessarie in conseguenza del sisma del 2009, ove i maggiori
oneri per gli investimenti per la realizzazione dei citati interventi
siano di entità tale da non permettere il permanere e/o il
raggiungimento delle condizioni di equilibrio del piano economico
finanziario di concessione nel periodo di durata della concessione
stessa, il Governo, fatta salva la preventiva verifica presso la
Commissione europea della compatibilità comunitaria, rinegozia con
la società concessionaria le condizioni della concessione anche al
fine di evitare un incremento delle tariffe non sostenibile per
l'utenza».
In sostanza, proprio la norma in dichiarata attuazione della
quale è stato introdotto, in sede di conversione del decreto-legge
n. 50/2017, il nuovo art. 52-quinquies, espressamente richiama ciò
che invero costituisce, anch'esso, un insuperabile dato oggettivo
presente nella convenzione di concessione di cui si tratta, e cioè
la correzione tra le opere di messa in sicurezza delle infrastrutture
oggetto di concessione e le «condizioni di equilibrio del piano
economico della concessione» medesima, in cui, come si è detto,
confluisce anche il corrispettivo dì concessione.
Ne consegue che la «rinegoziazione» del piano economico della
concessione, da un canto, non può prescindere dal corrispettivo di
concessione e dall'altro non può che essere gestita, anche
evidentemente nella parte relativa a quest'ultimo, dal soggetto che
ne è parte quale concedente e, come tale, ha la titolarità di tale
credito.
d) Costituisce, infine, ulteriore dato oggettivo e certo di
natura normativa, non mutato alla data della legge di conversione,
quello per cui gli articoli 36 del decreto-legge n. 98/2011, 11 del
decreto-legge n. 216/2011 e 25 del decreto-legge n. 69/2013, sopra
analizzati, sono inequivoci nell'escludere Anas dalla gestione delle
concessioni e da qualsiasi ruolo attivo relativo ad esse,
riservandole il compito «nel limite delle risorse disponibili e nel
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, esclusivamente: a)
costruire e gestire le strade, ivi incluse quelle sottoposte a
pedaggio, e le autostrade statali, incassandone tutte le entrate
relative al loro utilizzo, nonchè alla loro manutenzione ordinaria e
straordinaria..» (art. 36 del decreto-legge n. 98/2011).
In conclusione, i suddetti elementi convergono nel far ritenere
che la parte dell'art. 52-quinquies del decreto-legge n. 50/2017
relativa alla spettanza ad ente estraneo alla concessione del
relativo corrispettivo a decorrere dal 2015, non potendo essere
giustificata dalla mera ricognizione di un dato di fatto, sia in
realtà «mossa dall'unico obiettivo di superare..» in questo caso non
«un contrasto giurisprudenziale» (cfr. sentenza Corte cost. n.
154/2015) ma un contrario indirizzo interpretativo già formatosi,
addirittura relativo non ad una norma (cfr. sentenze Corte
costituzionale n. 214/2016; n. 251/2014) ma ad un negozio, ed
evidentemente ritenuto inviso proprio allo Stato soggetto,
finanziariamente parte di quello stesso negozio.
Si ritiene, pertanto, che, fermo il generale quadro normativo di
cui ai precedenti art. 11 del decreto-legge n. 216/2011 e 69/2013
circa il subentro del Mit all'Anas nel ruolo di concedente rispetto a
tutte le concessioni in essere alla data del 30 settembre 2012,
mancando, la suddetta la parte dell'art. 52-quinquies del
decreto-legge n. 50/2017, relativa alla spettanza del corrispettivo
di concessione a decorrere dal 2015, di ogni nesso di interrelazione
con quelle dell'originario decreto-legge n. 50/2017 e con le altre
disposizioni incorporate nella legge di conversione, concretizzi «un
uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la
Costituzione attribuisce ad esso, con speciali modalità di procedura
allo scopo tipico di convertire, o non, in legge il decreto
governativo» (cfr. sentenza Corte costituzionale n. 154/2015; sent.
n. 22/2012).
Ritenuto, altresi':

Non manifesta infondatezza

che, tenuto conto delle sopra esposte argomentazioni, la medesima
parte dell'art. 52-quinquies del decreto-legge n. 50/2017 relativa
alla spettanza, a decorrere dal 2015, all'Anas S.p.a., soggetto
divenuto estraneo al rapporto concessorio di cui si tratta, delle
«rate del corrispettivo della concessione di cui all'art. 3, lettera
c), della vigente convenzione stipulata il 18 novembre 2009»
attinente alle autostrade A24 e A25, contrasti altresì - con gli
articoli 1, 3, 24 e 101 Cost. in quanto, da un canto, investe un
singolo determinato negozio tra parti determinate, in pendenza di una
pluralità di giudizi in cui in contestazione è proprio il pagamento
di parte delle rate di corrispettivo di concessione cui essa si
riferisce, dall'altro impone «ope legis» una decisione viceversa già
affidata all'organo giurisdizionale e da quest'ultimo già risolta in
senso diverso proprio con riferimento a parte dì quelle rate - a
decorrere dal 2015 - oggetto di giudizio;
che la suddetta operazione normativa violi in maniera evidente il
principio della separazione dei poteri, le prerogative della
giurisdizione, il principio di uguaglianza, a sua volta fondamento
dello Stato democratico, la preordinazione della funzione normativa,
propria, appunto, di uno Stato di diritto, a disciplinare con regole
«generali ed astratte» i fenomeni del vivere civile, e non singoli
rapporti tra soggetti - ex art. 1, 3, 24 e 101 Cost. - in quanto uno
dei soggetti in lite - Anas s.p.a., già partecipata in maniera
totalitaria dal Mef ed oggi fusa in Ferrovie dello Stato S.p.a. a sua
volta partecipata in maniera totalitaria dal Mef (circostanze
pacifiche in atti: cfr. memoria di costituzione di Anas S.p.a. e
relativi documenti; memorie ex art. 183, comma 6 del codice di
procedura civile di entrambe le parti) - è finanziariamente
riconducibile allo Stato soggetto, e quest'ultimo, utilizzando
l'agevolazione procedimentale del procedimento di conversione della
decretazione d'urgenza, ha risolto il contenzioso piegando ad
esigenze contingenti di soggetti determinati, ed in definitiva di una
parte della sua articolazione amministrativa di vertice, addirittura
lo strumento della legislazione ordinaria;
che l'operazione normativa in esame travalichi, infatti, anche i
limiti delle «legge provvedimento», tramite la quale, con «previsione
di contenuto particolare e concreto si incide su un numero limitato
di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto è
normalmente affidato all'autorità amministrativa» (cfr. sentenza
Corte cost. n. 24/2018), in quanto il fine perseguito e raggiunto con
l'introduzione, in sede di conversione del decreto-legge n. 50/2017,
anche della parte del nuovo art. 52-quinquies qui censurata,
apparteneva in realtà, per sua nature, alla libera autonomia dei
soggetti già parte della convenzione di concessione autostradale del
2001, poi modificata nel 2009, ovvero a tutti i soggetti comunque
coinvolti dagli effetti della riorganizzazione di Anas S.p.a.
prevista sin dall'art. 36 del decreto-legge n. 98/2011, rubricato
appunto «Disposizioni in materia di riordino dell'Anas S.p.A.», ma
originariamente con decorrenza differita al 1° gennaio 2012.
Tali soggetti, infatti, ben avrebbero potuto e dovuto, sulla base
del primo decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011 che ha previsto a
decorrere dal 1° gennaio 2012 la successione ad Anas S.p.a in favore
della neo istituita Agenzia per le infrastrutture stradali e
autostradali, poi soppressa e sostituita dal Mit con il decreto-legge
n. 216 del 29 dicembre 2011, regolamentare appropriatamente i propri
interessi, anche eventualmente con riferimento alle sorti del
corrispettivo di concessione in esame: conferma di tale conclusione
si rinviene proprio nelle norme dell'art. 36 del decreto-legge n.
98/2011, il quale al comma 6 aveva disposto che «Entro il 30 giugno
2013 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Anas S.p.a.
sottoscrivono la convenzione in funzione delle modificazioni
conseguenti alle disposizioni di cui ai commi da 1 a 5, da approvarsi
con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze»;
che l'inequivoco riferimento della parte censurata dell'art.
51-quinquies del decreto-legge n. 50/2017 ad un ben individuato e
singolo rapporto giuridico tra soggetti determinati, addirittura con
evidenziazione letterale della sola parte di tale rapporto - le sorti
del corrispettivo di concessione a decorrere del 2015 - oggetto di
giudizi pendenti, ma nel cui ambito, si ripete, era stata già
assunta altrettanto inequivoca decisione giurisdizionale, esclude la
possibilità di una interpretazione diversa, in punto di
destinatarietà della parte della disposizione normativa in questione
(cfr. sent. Corte cost. n. 24/2018 che ha invece ritenuto non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 4,
della legge n. 388 del 2000, nella parte relativa all'abrogazione
retroattiva della disciplina del cosiddetto riallineamento
stipendiale del personale che ha conseguito la nomina a magistrato di
corte d'appello o di Cassazione a seguito di concorso, con
conseguente inefficacia dei provvedimenti e delle decisioni di
autorità giurisdizionali adottati difformemente, in quanto ha
giudicato, sul piano soggettivo, che i destinatari della disposizione
non fossero o determinati o di numero limitato, perchè la norma
offre un'interpretazione destinata a valere non solo nei riguardi di
coloro che, al momento della sua entrata in vigore, avevano rapporti
controversi con l'amministrazione, ma nei confronti di tutti coloro
che, anche in futuro, si trovassero nella stessa situazione, e sul
piano oggettivo, perchè l'impugnata disposizione non presenta
contenuto particolare e concreto, ma detta una regola di carattere
astratto, destinata a risolvere in via generale l'antinomia tra corpi
disciplinari succedutesi nel tempo);
che parimenti, l'inequivoco riferimento della parte censurata
dell'art. 51-quinquies del decreto-legge n. 50/2017 ad un ben
individuato e singolo rapporto giuridico tra soggetti determinati,
addirittura con evidenziazione letterale della sola parte di tale
rapporto - le sorti del corrispettivo di concessione a decorrere del
2015 - oggetto di molteplici giudizi pendenti e di decisioni già
assunte, e d'altro canto l'inequivoca previsione della successione
del Mit all'Anas in tutte le concessioni in essere alla data del 30
settembre 2012, per effetto del combinato disposto degli articoli 36,
comma 4 del decreto-legge n. 98/2011 ed 11, comma 5 del decreto-legge
n. 216/2011, esclude la possibilità di una interpretazione diversa,
e cioè quale norma propriamente detta, «generale» ed «astratta», di
interpretazione autentica ovvero innovativa con efficacia
retroattiva, in quanto il «contrasto» che la norma censurata ha
risolto non riguarda in generale il fenomeno successorio del Mit ad
Anas S.p.a. nella categoria di rapporti di concessione, e cioè «in
via generale l'antinomia tra corpi disciplinari succedutesi nel
tempo» (cfr. sent. Corte cost. n. 24/2018, cit.) ma nello specifico
la funzione «contrattuale» da riconoscere al «corrispettivo di
concessione» nell'ambito dell'assetto economico funzionale del
singolo rapporto di concessione di cui alla convenzione del 18
novembre 2009 relativa alle autostrade A24 e A25, appunto
espressamente ed inequivocamente menzionata nel corpo dell'art.
52-quinquies del decreto-legge n. 50/2017.
Tale conclusione, dunque, assorbe e supera le ulteriori questioni
relative ai limiti di compatibilità costituzionale delle norme di
interpretazione autentica ovvero innovative con efficacia retroattiva
(cfr. sentenze Corte cost. n. 308/2013; n. 170/2013, n. 41/2011).

P.Q.M.

Visti gli articoli 1 della legge cost. n. 1/1948, 23 della legge
n. 87/1953 rimette alla Corte costituzionale, per violazione degli
articoli 77, comma 2 Cost. e 1, 3, 24 e 101 Cost., la questione di
legittimità costituzionale della parte dell'art. 52-quinquies del
decreto-legge n. 50/2017, quale inserito dalla legge di conversione
n. 96/2017, che statuisce in ordine alla spettanza all'Anas S.p.a.
delle «rate del corrispettivo della concessione di cui all'art. 3,
lettera c), della vigente convenzione stipulata il 18 novembre 2009»
relativa alle autostrade A24 e A25;
Per l'effetto sospende il giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ordina che a cura
della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti
nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, 7 settembre 2018

Il Giudice: Bifano