1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 251 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 luglio 2012
Ordinanza del 26 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Societa' HBG Connex S.p.a. contro Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma Monopolio dello Stato. Gioco e scommesse - Videolotterie - Fissazione al 1° settembre 2012 della data di avvio dell'applicazione della ritenuta del 6 per cento sulla parte della vincita eccedente i 500 euro - Irragionevolezza per l'assoluta incongruita' ed insufficienza del tempo per realizzare le necessarie modifiche tecnologiche ai sistemi ed ottenerne l'omologazione e procedere all'installazione della modifiche stesse - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, art. 10, comma 9. - Costituzione, artt. 3 e 97. (012C0427) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso numero di registro generale 188 del 2012, integrato con
motivi aggiunti, proposto dalla società Hbg Connex S.p.a., in
persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Luigi Medugno e Annalisa Lauteri, con domicilio eletto
presso Luigi Medugno in Roma, Via Panama, n. 58;
Contro il Ministero dell'Economia e delle Finanze -
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati
per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo, dei seguenti atti: a) decreto
direttoriale dell'A.A.M.S. prot. n. 2011/2876/Strategie/UD in data 12
ottobre 2011 nella parte concernente la variazione della misura del
prelievo erariale unico sugli apparecchi di cui all'art. 110, comma
6, lettera b) del R.D. 18.06.1931, n. 773; b) ogni altro atto
presupposto, conseguente, coordinato c/o connesso, ivi compresi: il
decreto direttoriale prot. 2011/50017/giochi/UD in data 16 dicembre
2011; la nota prot. n. 2011/50554/Giochi/ADI in data 20 dicembre
2011; la nota prot. n. 2011/51713/Giochi/ADI in data 30 dicembre
2011; la nota prot. n. 2012/62/Giochi/ADI in data 2 gennaio 2012;
quanto al ricorso per motivi aggiunti, della nota
dell'A.A.M.S. in data 8 maggio 2012, con la quale si dispone che
l'applicazione dell'addizionale pari al 6% sulla parte della vincita
eccedente € 500 «a decorrere dal 1° settembre 2012 è trattenuto
all'atto del pagamento della vincita eroganda e versato dal
concessionario unitamente al primo versamento utile», aggiungendo che
«non sarà consentito il funzionamento dei sistemi di gioco che, al
primo settembre 2012, risulteranno non conformi alle disposizioni
vigenti»;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto ratto di costituzione in giudizio dell'A.A.M.S. -
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 luglio 2012 il
dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Considerato, in punto di fatto, che:
l'art. 12, comma 1, lettera l), del decreto-legge n. 39/2009,
convertito il legge n. 77/2009, nel prevedere l'avvio della
sperimentazione dei nuovi sistemi di gioco denominati videolottelie
(di seguito VLT), ha affidato all'Amministrazione Autonoma Monopoli
di Stato (di seguito A.A.M.S.) il compito di "attuare la concreta
sperimentazione e l'avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal
controllo remoto del gioco attraverso videoterminali in ambienti
dedicati, dalla generazione remota e casuale di combinazioni
vincenti, anche numeriche, nonchè dalla restituzione di vincite
ciclicamente non inferiori all'ottantacinque per cento delle somme
giocate, definendo: 1) il prelievo erariale unico applicabile con una
aliquota massima non superiore al 4 per cento delle somme giocate,
con la possibilità di graduare, nel tempo, le percentuali di
tassazione in modo crescente, per favorire le fasi di avvio dei nuovi
sistemi di gioco";
in attuazione di tale disposizione l'A.A.M.S. con decreto
direttoriale del 6 agosto 2009 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
12 agosto 2009, n. 186) ha stabilito, all'art. 4, che "agli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettera b), del T.U.L.P.S.,
collegati in rete, si applica un prelievo erariale unico, fissato in
misura del 2% delle somme giocate per gli anni 2009, 2010 e 2011, del
3% delle somme giocate per l'anno 2012 e del 4% delle somme giocate
per l'anno 2013, dovuto dal soggetto titolare della concessione per
il controllo remoto del gioco mediante gli apparecchi";
è successivamente intervenuto il decreto-legge n. 138/2011,
convertito il legge n. 148/2011, il quale ha stabilito, all'art. 2,
comma 3, che "Il Ministero dell'economia e delle
finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con propri
decreti dirigenziali adottati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, emana tutte le disposizioni
in materia di giochi pubblici utili al fine di assicurare maggiori
entrate, potendo tra l'altro introdurre nuovi giochi, indire nuove
lotterie, anche ad estrazione istantanea, adottare nuove modalità di
gioco del Lotto nonchè dei giochi numerici a totalizzazione
nazionale, variare l'assegnazione della percentuale della posta di
gioco a montepremi ovvero a vincite in denaro, la misura del prelievo
erariale unico, nonchè la percentuale del compenso per le attività
di gestione ovvero per quella dei punti vendita";
in attuazione di tale disposizione l'A.A.M.S. con decreto
direttoriale del 12 ottobre 2011 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
14 novembre 2011, n. 265) ha stabilito, all'art. 5 (rubricato
"variazione della misura del prelievo erariale unico"), che "la
misura del prelievo erariale unico sugli apparecchi di cui
all'articolo 110, comma 6, lettera b), del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773, è variata come segue: a) a decorrere dal 1° gennaio
2012 si applica un prelievo del 4 per cento sull'ammontare delle
somme giocate e una addizionale pari al 6 per cento sulla parte della
vincita eccedente curo 500; b) a decorrere dal 1° gennaio 2013, ferma
l'addizionale sulle vincite eccedenti l'importo di 500 euro, il
prelievo sull'ammontare delle somme giocate è del 4,5 per cento"
(comma 1) e che "i prelievi sulle vincite di cui al comma 1 sono
trattenuti all'atto del pagamento delle stesse e sono versati del
concessionario unitamente al primo versamento utile della quota della
raccolta del gioco dovuta all'erario. Con successivo decreto
direttoriale sono previste disposizioni attuatine per l'applicazione
del presente comma, anche al fine di stabilire procedure e modalità
di controllo e verifica degli adempimenti" (comma 3);
l'A.A.M.S. con il successivo decreto direttoriale del 16
dicembre 2011 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2011,
n. 304), ha previsto (all'art. 1, comma 1) che "al fine di dare
applicazione all'addizionale pari al 6 per cento delle vincite
eccedenti l'importo di euro 500 sugli apparecchi di cui all'articolo
110 comma 6 lettera b) del T.U.L.P.S., i concessionari della rete
telematica degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento, di
cui all'articolo 14-bis, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, richiedono ad AAMS, entro il 20
gennaio 2012, l'avvio del processo di verifica di conformità
necessario all'adeguamento dei sistemi di gioco e provvedono alla
consegna di tutta la documentazione e delle componenti hardware e
software necessarie", e (all'art. 1 comma 2) che "... Fino alla
conclusione dei necessari aggiornamenti tecnici dei sistemi di gioco
di cui all'articolo 110, comma 6, lettera b), del T.U.L.P.S.,
l'addizionale di cui al comma 1, è applicata dal concessionario
all'atto del pagamento della vincita al giocatore";
come riferito nel ricorso introduttivo, tutti i concessionari
hanno rappresentato all'A.A.M.S. «l'impossibilità allo stato di
procedere all'applicazione dell'addizionale sulle singole vincite
eccedenti i 500 curo, poichè gli attuali sistemi di gioco non
consentono la rilevazione delle suddette singole vincite in tempo
reale»;
1'A.A.M.S. con nota del 20 dicembre 2011 ha, quindi,
provveduto ad indicare le modifiche da .apportare ai sistemi di gioco
entro il termine del 20 gennaio 2012;
l'A.A.M.S. con la successiva nota del 30 dicembre 2011 ha
disposto che, «ai fini di dare attuazione a quanto previsto nei
citati decreti direttoriali, non si può che interpretare il disposto
normativo riferendo l'applicazione dell'addizionale prevista al
valore nominale dei ticket emessi e portati all'incasso», così
sostituendo la ritenuta sulla "vincita", con una diversa ritenuta da
applicare sull'importo nominale del "ticket";
1'A.A.M.S. con nota del 2 gennaio 2012 ha, da ultimo,
confermato la necessità di procedere alla ritenuta sulla vincita (e
non quindi sul ticket), purchè «vengano messi a disposizione
dell'Amministrazione i dati necessari per consentire un adeguato
riscontro dell'applicazione dell'addizionale medesima»;
Considerato che la società Hbg Connex chiede l'annullamento
degli atti impugnati con il ricorso introduttivo deducendo i seguenti
motivi:
I) violazione dell'art. 2, comma 3, del decreto-legge n.
138/2011; eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione
della corretta sequenza procedimentale, con traddittorietà,
mand'esta illogicità e iffagionevolezza. La società ricorrente
lamenta innanzi tutto l'incongruità del termine del 20 gennaio 2012,
assegnato ai concessionari per l'adozione e la presentazione del
progetto tecnico contenente le modifiche necessarie per applicare la
addizionale del 6 per cento di cui all'art. 5, comma 1, lett. a), del
decreto direttoriale del 12 ottobre 2011, evidenziando che (come può
evincere dalle premesse del decreto direttoriale del 16 dicembre
2011) il partner tecnologico dell'A.A.M.S. (ossia la SOGEI) «ha
chiarito che ... le modifiche da apportare ai sistemi in essere sono
tante e tali che si potrà iniziare ad attivare il procedimento di
messa in esercizio dei nuovi sistemi non prima del 1° luglio 2012».
Inoltre la ricorrente sostiene che la disciplina transitoria posta
dall'art. 1, comma 2, del decreto direttoriale del 16 dicembre 2011 -
secondo la quale la predetta addizionale "è applicata dal
concessionario all'atto del pagamento della vincita al giocatore" -
è illegittima perche': a) «tutte le VLT oggi in esercizio, infatti,
emettono scontrini (ticket) che riportano il dato dell'importo che
può essere riscosso dal giocatore all'esito di una o più giocate
effettuate sulla VLT, importo che corrisponde al credito residuo (che
è il portato indistinto di tutte le vincite e le perdite che si sono
susseguite nel corso delle giocate su uno stesso apparecchio video
terminale )»; b) «al termine di una o più giocate effettuate sulla
VLT il ticket, dunque, riporta solo il dato complessivo, non
indicando il numero e l'entità delle singole vincite del giocatore
portatore del ticket, riferibili a una o più giocate»; c) «ne
consegue che ad un ticket portato alla cassa di un importo superiore
a 500 euro potrebbe non corrispondere alcuna vincita di importo
superiore a 500 euro; viceversa, ad un ticket di un importo inferiore
od uguale a 500 euro potrebbero corrispondere una o più vincite di
importo superiore a 500 euro che, prima dell'emissione del ticket
stesso, il giocatore ha utilizzato per effettuare ulteriori giocate»;
d) «allo stesso modo, un giocatore che termina la serie di giocate
sul singolo apparecchio con credito residuo pari a zero, potrebbe
aver: totalizzato una o più vincite superiori a 500 euro, senza
passare per la cassa (poichè in tal caso la macchina non emette
alcun ticket)»; e) «se ne deduce che, l'addizionale non risulta
applicabile al momento del pagamento del ticket per l'assoluta
indeterminatezza della base imponibile (numero di vincite superiori a
500 euro); l'esatto numero ed entità delle singole vincite superiori
a 500 euro per ogni sala e/o VLT sarà evincibile solo a posteriori
(allorquando, quindi, il giocatore non sarà più rintracciabile)
dalle informazioni che il sistema è oggi in grado di fornire,
mentre, le attuali funzionalità disponibili sul sistema di gioco VLT
non consentono di associare ad un ticket la sequenza di giocate
effettuate e, dunque, le eventuali relative vincite superiori a 500
euro»; f) «allo stato, quindi, vi è la totale impossibilità di
esigere il pagamento dell'addizionale da parte del soggetto onerato,
ossia da parte del giocatore». Infine, secondo la ricorrente, tenuto
conto di quanto precede, risultano illogiche e comunque inattuabili
anche le indicazioni fornite dall'A.A.M.S. con le note del 30
dicembre 2011 e del 2 gennaio 2012;
II) violazione dell'art. 12, comma 1, del decreto-legge n.
39/2009, nonchè del decreto direttoriale n. 30200 del 6 agosto 2009;
eccesso di potere per incongruenza e illogicità; in subordine,
questione di legittimità costituzionale per contrasto con l'art. 23
Cost. La presente censura riguarda l'art. 5 del decreto direttoriale
del 12 ottobre 2011, nella parte in cui dispone la variazione della
misura del prelievo erariale unico sulle vincite delle VLT. In
particolare la società ricorrente lamenta che tale decreto è privo
del necessario fondamento legislativo, non potendosi rinvenire tale
fondamento nell'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 138/2011,
perchè tale disposizione è compatibile con l'art. 23 Cost. solo se
interpretata nel senso di affidare all'A.A.M.S. il potere di variare
il prelievo erariale unico entro il limite del 4% fissato dall'art.
A, comma 1, del decreto-legge n. 39/2009. In via subordinata, per il
caso in cui si ritenesse che la disposizione dell'art. 2, comma 3,
del decreto-legge n. 138/2011, consenta di variare il prelievo
erariale unico oltre il predetto limite del 4%, la società
ricorrente sostiene che tale disposizione si pone in contrasto con la
riserva di legge di cui all'art. 23 Cost.;
Considerato che questo Tribunale con l'ordinanza n. 299 in data
25 gennaio 2012 ha accolto la domanda cautelare proposta unitamente
al ricorso introduttivo, evidenziando «profili di fondatezza delle
celatoe dedotte dalla parte ricorrente, in particolar modo in ordine
alla contestata legittimità della previsione, contenuta nelle
espressioni amministrative provvedimentali dell'Amministrazione
resistente, piuttosto che in necessarie disposizioni di fonte
primaria, circa l'obbligo "imposto al concessionario di e ettuare un
prelievo erariale del 6 per cento sulle vincite" ... nonchè con
riferimento alle constatate dfficoltà tecniche che rendono, allo
stato, impossibile l'adempimento imposto ai concessionari dagli atti
impugnati, con evidenti conseguenze pregiudizievoli in danno di
essi»;
Considerato, ancora in punto di fatto, che a fronte della assenza
(evidenziata con la suddetta ordinanza n. 299/2012) di una copertura
legislativa per le disposizioni introdotte con il decreto
direttoriale in data 12 ottobre 2011 - il legislatore è recentemente
intervenuto con l'art. 10, comma 9, del decreto-legge n, 16/2012,
convertito in legge n. 44/2012, secondo il quale: Le disposizioni in
materia di giochi pubblici utili al fine di assicurare le maggiori
entrate di cui all'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre
2011, n. 148, sono quelle di cui al decreto del direttore generale
dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato 12 ottobre 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 265
del 14 novembre 2011. Conseguentemente, nel predetto decreto
direttoriale a) all'articolo 2, commi 1, 2 e 3, le parole: «31
dicembre» sono sostituite dalle seguenti: «l° settembre»; b) all'art.
3, commi 1 e 2, le parole: «31 dicembre» sono sostituite dalle
seguenti: «l° luglio»; c) all'art. 5, comma 3, dopo le parole: «I
prelievi sulle vincite di cui al comma 1» sono inserite le seguenti:
«, a decorrere dal 1° settembre 2012,»;
Considerato che la società Hbg Connex con il ricorso per motivi
aggiunti impugna la nota dell'A.A.M.S. in data 8 maggio 2012, con la
quale si dispone che l'applicazione dell'addizionale pari al 6% sulla
parte della vincita eccedente € 500 (di seguito addizionale del 6%)
«a decorrere dal 1° settembre 2012 è trattenuto all'atto del
pagamento della vincita eroganda e versato dal concessionario
unitamente al primo versamento utile» e che «non sarà consentito il
funzionamento dei sistemi di gioco che, al primo settembre 2012,
risulteranno non conformi alle disposizioni vigenti», deducendo le
seguenti censure:
I) illegittimità derivata della nota dell'A.A.M.S. in data 8
maggio 2012 per incostituzionalità dell'art. 10, comma 9, del
decreto-legge n. 16/2012, come convertito dalla legge n. 44/ 2012 per
violazione degli art. 3 e 97 Cost., nonchè per violazione dell'art.
23 Cost.; violazione dell'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea in tema di giusto processo. La società
ricorrente - dopo aver evidenziato che l'art. 10, comma 9, del
decreto legge n. 16/2012 si configura come una legge-provvedimento,
adottata in pendenza di giudizio per sanare la carenza di copertura
legislativa della addizionale del 6 per cento, denunciata con il
ricorso introduttivo e stigmatizzata da questo Tribunale con
l'ordinanza cautelare n. 299/2012 - sostiene innanzi tutto che tale
modo di legiferare contrasta con l'assetto dei poteri delineato dalla
Costituzione e con la giurisprudenza costituzionale in materia di
leggi-provvedimento. Infatti da pendenza di un ricorso
giurisdizionale avente ad oggetto proprio il provvedimento
amministrativo da approvare con legge non può essere considerata del
tutto indifferente ai fin del corretto esercizio della funzione
legislativa», perchè il legislatore non può ignorare la pendenza
del giudizio e le aspettative di giustizia del ricorrente. Pertanto
l'art. 1 comma 9, del decreto-legge n. 16/2012 si pone in contrasto
con i principi di cui agli artt. 3 e 97 Cost. per irragionevolezza,
per violazione del principio «del rispetto della funzione
giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso» (cfr.
Corte Cost. 4 dicembre 1995, n. 492) e per violazione del principio
del miglior perseguimento dell'interesse pubblico. Inoltre, secondo
la ricorrente, la copertura legislativa fornita al decreto
direttoriale del 12 ottobre 2011 non elimina tutti i vizi di
legittimità denunciati con il ricorso introduttivo. Infatti l'art.
10, comma 9, del decreto legge n. 16/2012 si è limitato a
posticipare l'applicazione della nuova disciplina al 1° settembre
2012, senza considerare che nell'ordinanza cautelare n. 299/2012 era
stato evidenziato che la ritenuta sulle singole vincite non poteva
esser applicata in mancanza delle necessarie modifiche tecnologiche
dei sistemi hardware e software, le quali richiedono la
partecipazione non solo dei concessionari, ma anche dei produttori
dei sistemi, nonchè del partner tecnologico dell'A.A.M.S.,..che «è
chiamato a compiere le necessarie verifiche di conformità ed a
concedere le relative certificazioni di collaudo che consentono la
messa in esercizio dei suddetti sistemi». Pertanto l'aver ignorato
tale fondamentale circostanza e l'aver previsto per l'applicazione
dell'addizionale del 6 per cento un termine palesemente incongruo e,
soprattutto, non correlato alla previa omologazione delle necessarie
modifiche tecnologiche comporta che la legge-provvedimento in esame
debba ritenersi manifestamente irragionevole ed incoerente con gli
interessi pubblici da perseguire; del resto, come già dedotto nel
ricorso introduttivo, «la stessa SOGEI aveva stimato in non meno di
sei mesi il tempo minimo necessario per portare a termine tutte la
attività di su spettanza». Infine la ricorrente sostiene che l'art.
10, comma 9, del decreto-legge n. 16/2012 contrasta con i principi
del giusto processo di cui all'art. 6 della CEDU e all'art. 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, perchè trattasi
di una legge provvedimento finalizzata a vanificare l'azione
giudiziaria proposta avverso il decreto direttoriale del 12 ottobre
2011, e con l'art. 23 Cost., perchè non vi è stata, da parte del
legislatore, la espressa previsione del nuovo tributo;
II) autonomi profili di illegittimità della nota
dell'A.A.M.S. in data 8 maggio 2012, per violazione dell'art 2, comma
3, del decreto-legge n. 138/2011 e dell'art. 10, comma 9, del
decreto-legge n. 16/2012. La presente censura concerne la decisione
dell'A.A.M.S. di non consentire il funzionamento dei sistemi di gioco
che, alla data del 1° settembre 2012, dovessero risultare non
conformi alle disposizioni vigenti. In particolare la società
ricorrente sostiene che tale decisione è illegittima, sia perchè
l'Amministrazione si limita a richiamare il dies qua da cui decorre
l'obbligo dei concessionari di applicare la ritenuta sulle vincite,
senza considerare che non è stato ancora adottato il decreto
direttoriale previsto dall'art 5, comma 3, del decreto 12 ottobre
2011, ove si prevede l'adozione di disposizioni attuative
l'applicazione dell'addizionale; sia perchè, non esistendo una 4.0,
certa entro la quale l'Amministrazione è tenuta a collaudare lè
modifiche, alla data del 1° settembre 2012 non sarà possibile
conformare i sistemi alle disposizioni vigenti e, quindi, si
verificherà la paralisi della raccolta del gioco tramite VLT, con
grave pregiudizio all'interesse pubblico alla continuità del
servizio;
Considerato, in via preliminare, che:
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (ex
multis, sentenza n. 25 del 2006), il giudice amministrativo ben può
sollevare questione di legittimità costituzionale in sede cautelare,
sia quando non provveda sulla domanda cautelare, sia quando conceda
la relativa misura, purchè tale concessione non si risolva, per le
ragioni addotte a suo fondamento, nel definitivo esaurimento del
potere cautelare del quale in quella sede il giudice amministrativo .
fruisce: con la conseguenza che la questione di legittimità
costituzionale è inammissibile - oltre che, ovviamente, se la misura
è espressamente negata (ordinanza n. 82 del 2005) - quando essa sia
concessa sulla base di ragioni, quanto al fumus boni juris, che
prescindono dalla non manifesta infondatezza della questione stessa
(sentenza n. 451 del 1993);
la questione della compatibilità costituzionale delle c.d.
leggi provvedimento può ritenersi definitivamente risolta dalla
Corte Costituzionale con l'affermazione di principi ormai
consolidati. Infatti, la Consulta ha riconosciuto l'ammissibilità
della categoria di atti normativi in esame in base al rilievo
dell'insussistenza di una riserva di amministrazione, ossia
evidenziando che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri
l'esclusività delle pertinenti, attribuzioni gestorie, e non
configura per il legislatore limiti diversi da quelli (formali)
dell'osservanza del procedimento di formazione delle leggi, omettendo
di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei
precetti legislativi (ex multis, sentenza n. 347 del 1995);
una volta ammessa la compatibilità delle leggi in
sostituzione di provvedimento con l'assetto del vigente ordinamento
costituzionale, la giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato,
Sez. IV, 9 marzo 2012, n. 1349) ritiene che, a fronte di una
legge-provvedimento, i diritti di difesa del soggetto leso non
vengano ablati, ma si trasferiscano dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale. Il coronario di tale
ricostruzione dogmatica dell'assetto della tutela delle posizioni
incise dalla legge-provvedimento è, dunque, la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo anche più incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere, e ciò in modo da riconoscere al privato,
seppur nella forma indiretta della rimessione della questione alla
Consulta da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione
ed un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi;
con particolare riferimento al rapporto tra la
legge-provvedimento di approvazione di un provvedimento
amministrativo già adottato e la pendenza di un procedimento
giurisdizionale avente ad oggetto tale provvedimento, questo
Tribunale ritiene condivisibile la tesi (T.A.R. Puglia Bari, Sez. I,
19 aprile 2006, n. 1362) secondo la quale: A) la mera pendenza di un
ricorso non impedisce l'approvazione della legge-provvedimento, in
quanto, diversamente opinando, si finirebbe con l'ammettere un vulnus
delle prerogative delle assemblee legislative, mediante
l'introduzione di un inammissibile limite nuovo, non codificato,
all'esercizio della relativa funzione; B) solo la formazione del
giudicato può paralizzare un intervento legislativo contrastante con
il dictun; giurisdizionale, in modo da evitare (in coerenza con
l'assetto dei poteri delineato dalla Costituzione) l'irrimediabile
sacrificio delle garanzie di tutela giurisdizione; C) la pendenza di
un ricorso avente ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo
da approvare con la legge non si rivela, comunque, del tutto
indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione
legislativa, proprio perchè l'eventuale e comprovata esclusiva
finalizzazione della legge alla sottrazione dell'oggetto del
sindacato giurisdizionale (ed alla conseguente privazione della
stessa possibilità di tutela giurisdizionale per l'interessato)
costituirebbe un indice sintomatico dell'irragionevolezza della
legge-provvedimento;
Considerato che, stante quanto precede, questo 'Tribunale ritiene
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione ai principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione,
sanciti dagli artt. 3 e 97, Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 10, comma 9, del decreto-legge n.
16/2012, convertito in legge n. 44/2012, nella parte in cui -
nonostante le «difficoltà tecniche che rendono, allo stato,
impossibile l'adempimento imposto ai concessionari dagli atti
impugnati, con evidenti conseguenze pregiudizievoli in danno di
essi», evidenziate nella suddetta ordinanza cautelare n. 299/2012 e
ribadite dalla società ricorrente con i motivi aggiunti, ove sono
stati evidenziati i ritardi imputabili all'Amministrazione nella fase
di omologazione delle necessarie modifiche tecnologiche dei sistemi -
fissa (attraverso la modifica dell'art. 5, comma 3, del decreto del
direttore generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato 12 ottobre 2011) al 1° settembre 2012 la data di avvio
dell'applicazione della ritenuta del 6 % sulla parte della vincita
eccedente 500.
In particolare:
in punto di rilevanza della questione, questo Tribunale
(chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare proposta con il
ricorso per motivi aggiunti) ritiene decisivo il contenuto della
impugnata note dell'A.A.M.S. in data 8 maggio 2012, nella parte in
cui si afferma che «non sarà consentito il funzionamento dei sistemi
di gioco che, a primo settembre 2012, risulteranno non conformi alle
disposizioni vigenti». Infatti da quanto esposto in precedenza
risulta evidente che il termine del 1° settembre 2012 non è stato
autonomamente fissato dall'Amministrazione, la quale si è limitata a
recepire la puntuale previsione contenuta nell'articolo 10, comma 9,
del decreto-legge n. 16/2012;
sempre in punto di rilevanza della questione, questo
Tribunale ritiene non condivisibile la tesi adombrata dalla Difesa
erariale nella memoria depositata in data 21 luglio 2012, secondo la
quale l'impugnata nota in data 8 maggio 2012 non avrebbe carattere
provvedimentale, perchè le verifiche di conformità delle modifiche
tecnologiche da apportare ai sistemi hardware e software «sono per
legge demandate al partner tecnologico SOGEI» e, quindi, l'A.A.M.S.
si sarebbe limitata a richiamare la società ricorrente alle proprie
responsabilità, «atteso che solo SOGEI può dichiarare all'esito di
una verifica, la conformità o meno di un sistema di gioco alle
prescrizioni vigenti». Infatti risulta evidente che la predetta nota
in data 8 maggio 2012 è immediatamente lesiva per i concessionari,
perchè con essa 1'A.A.M.S. interpreta l'art. 10, comma 9, del
decreto legge n. 16/2012 nel senso della impossibilità di
dilazionare il termine del 1° settembre 2012 (ad esempio, in ragione
della mancata adozione del decreto direttoriale previsto dall'art 5,
comma 3, del decreto 12 ottobre 2011 o in ragione della tardiva
omologazione dei sistemi da parte della SOGET) e contestualmente
diffida (con ogni conseguenza di legge) i concessionari dal
continuare a svolgere la propria attività se alla data del 1°
settembre 2012 non avranno conformato i propri sistemi alle
disposizioni vigenti;
in punto di non manifesta infondatezza della questione,
questo Tribunale osserva innanzi tutto che l'art. 10, comma 9, del
decreto-legge n. 16/2012 - nel fissare immancabilmente al 1°
settembre 2012, la data di avvio dell'applicazione della addizionale
del 6% - si pone contrasto col principio di ragionevolezza,
desumibile dall'art. 3 della Costituzione (ex multis, Corte Cost. 9
marzo 2012, n. 53), perchè il decreto-legge n. 16/2012 è entrato in
vigore solo nel mese di marzo 2012 ed il termine del 1° settembre
2012 appare assolutamente incongruo ed insufficiente per realizzare
le necessarie modifiche tecnologiche dei sistemi, ottenerne
l'omologazione e procedere all'installazione delle modifiche stesse,
specie se si considera che i tempi per l'omologazione non dipendono
dal concessionario e che la fase di installazione richiede un congruo
lasso di tempo. In particolare, secondo questo Tribunale, assumono
rilevanza decisiva: a) la Circostanza (non contestata dall'A.A.M.S.)
che alla data del deposito del ricorso (7 luglio 2012) la società
ricorrente risultava ancora in attesa dell'omologazione delle
suddette modifiche tecnologiche; b) il fatto che la Difesa erariale
nella memoria depositata in data 21 luglio 2012 abbia confermato che
«le verifiche di conformità sono per legge demandate al partner
tecnologico SOGEI»; c) la circostanza che la parte ricorrente alla
camera di consiglio del 25 luglio 2012 abbia confermato, con
dichiarazione resa a verbale, che è tuttora in corso il procedimento
di omologazione delle suddette modifiche tecnologiche d) la
circostanza che non sia stato ancora adottato il decreto direttoriale
previsto dall'art 5, comma 3, del decreto 12 ottobre 2011;
ancora in punto di non manifesta infondatezza della
questione, questo Tribunale osserva che nell'ordinanza cautelare n.
299/2012, erano state poste in rilievo le «difficoltà tecniche che
rendono, allo stato, impossibile l'adempimento imposto ai
concessionari dagli atti impugnati, con evidenti conseguenze
pregiudizievoli in danno di essi», sicchè l'art. 10, comma 9, del
decreto-legge n. 16/2012 - nel fissare immancabilmente al 1°
settembre 2012 la data di avvio dell'applicazione della addizionale
del 6% - si pone in contrasto anche con il principio del buon
andamento dell'Amministrazione, sancito dall'art. 97 della
Costituzione, perchè tale termine appare fissato al solo ed unico
scopo di sottrarre integralmente il decreto direttoriale del 12
ottobre 2011 al sindacato giurisdizionale e senza considerare che la
fissazione di un termine palesemente incongruo e, soprattutto, non
ancorato alla conclusione del procedimento di omologazione delle
modifiche tecniche (che, come già evidenziato non rientra tra le
competenze dei concessionari, bensì tra quelle del partner
tecnologico dell'Amministrazione dei Monopoli) rende la
legge-provvedimento in esame incoerente con gli interessi pubblici da
perseguire, perchè il blocco dell'attività dei concessionari che
non dovessero risultare in regola alla data del 1° settembre 2012
determinerebbe notevoli pregiudizi economici non solo per costoro, ma
anche per l'Erario;

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 9, del decreto-legge
n. 16/ 2012, convertito in legge n. 44/2012 nella parte in cui fissa
(attraverso la modifica dell'art. 5, comma 3, del decreto del
direttore generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato 12 ottobre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 265 del 14 novembre 2011) al 1° settembre 2012
la data di avvio è dell'applicazione della ritenuta del 6% sulla
parte della vincita eccedente 500, in relazione agli articoli 3 e 97
della Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con la
presente ordinanza, ai sensi degli articoli 79 e 80 cod. proc. amm.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 25
luglio 2012.

Il Presidente: Filippi


L'Estensore: Polidori