1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 17-12-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 353 SENTENZA 27 novembre - 12 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Piemonte - Professioni sanitarie - Pratiche terapeutiche e discipline non convenzionali - Regolamentazione - Ricorso governativo in via principale - Accoglimento - Riserva allo Stato della competenza alla individuazione delle figure professionali con i relativi profili e ordinamenti didattici - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25. - Costituzione, art. 117, terzo comma (e primo comma). (003C1337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 17-12-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle pratiche
terapeutiche e delle discipline non convenzionali), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
30 dicembre 2002, depositato in Cancelleria il 9 gennaio 2003 ed
iscritto al n. 2 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Enrico Romanelli per la Regione
Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 30 dicembre 2002, depositato il 9 gennaio 2003, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle
pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali), in
riferimento all'art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.
2. - Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata reca
la regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline
non convenzionali - quali la «agopuntura», la «fitoterapia», la
«omeopatia», la «omotossicologia» e le altre pratiche omologhe
indicate nell'art. 2, comma 1 - che espressamente riconosce, al
dichiarato scopo di favorire la libertà di scelta del paziente,
nell'ottica del pluralismo scientifico.
La difesa erariale, anche nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza pubblica, sostiene che le norme impugnate, poichè
attengono all'esercizio di professioni sanitarie secondo metodi e
mezzi non convenzionali, sarebbero riconducibili alla competenza
legislativa di tipo concorrente, nel cui esercizio la Regione, ex
art. 117 Cost., deve osservare sia i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario (primo comma), sia i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (terzo comma) che,
nella specie, risulterebbero entrambi violati.
Secondo il ricorrente, sarebbe anzitutto illegittimo il
riconoscimento «regionale» di professioni aventi ad oggetto
l'esercizio di pratiche terapeutiche «non convenzionali» non ancora
istituite dalle norme statali, alle quali è riservata la
formulazione dei principi generali nella materia. Infatti, la Regione
non potrebbe emanare norme aventi ad oggetto la disciplina,
attraverso l'istituzione d'un registro, o albo, e la regolamentazione
dei requisiti per la relativa iscrizione, di figure di operatori
professionali non ancora individuate dal legislatore statale.
L'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e
l'art. 1, comma 2, della legge 26 febbraio 1999, n. 42, hanno infatti
riservato allo Stato l'individuazione delle figure professionali in
oggetto -quindi, degli operatori di pratiche terapeutiche «non
convenzionali»- e hanno enunciato nella materia della «sanita» un
principio fondamentale, da ritenersi vigente anche successivamente
alla novellazione del Titolo V della Costituzione realizzata dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
La legge impugnata si porrebbe altresì in contrasto con i
«vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario» in materia di
diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi. Le
direttive comunitarie aventi ad oggetto la libera circolazione dei
professionisti riguardano infatti anche il riconoscimento dei titoli
di abilitazione conseguiti in uno Stato membro ai fini dell'esercizio
della attività professionale in un altro Stato, tenuto a garantirne
l'osservanza su tutto il proprio territorio. Senonchè, la legge
impugnata, da un canto, determina l'operatività del principio
derivante dalle norme comunitarie in riferimento alle nuove figure
professionali, dall'altro, inevitabilmente limita ad una parte del
territorio nazionale l'esercizio del diritto alla libera
circolazione, realizzando in tal modo una discriminazione «tra
cittadini residenti e cittadini provenienti da un altro Stato
membro».
3. - Nel giudizio si è costituita la Regione Piemonte, chiedendo
che la questione sia dichiarata infondata.
Secondo la resistente, sarebbe notorio che sono ampiamente
diffuse le cc.dd. «terapie non convenzionali», praticate in Europa da
un numero sempre più ampio di pazienti, al punto che il Parlamento
europeo, nel 1997 ha approvato una risoluzione con la quale affermava
la necessità di tutelare la libertà degli utenti nella scelta delle
terapie, garantendo allo stesso tempo la sicurezza e la correttezza
dell'informazione in ordine alla loro innocuità. Anche in Italia,
benchè la materia non sia stata disciplinata, è stata prevista una
aliquota IVA ridotta per i medicinali omeopatici ed il d.P.C.m.
29 novembre 2001, recante direttive in ordine ai livelli essenziali
di assistenza, fa riferimento alle medicine non convenzionali; la
Federazione nazionale dell'Ordine dei medici, in un documento del
18 maggio 2002, ha inoltre identificato nove discipline che riconduce
alla pratica professionale medica (agopuntura; fitoterapia; medicina
tradizionale cinese; ayurveda; osteopatia e chiropratica), mentre
alcune Regioni hanno anche inserito nei piani sanitari regionali la
realizzazione di programmi di sperimentazione estesi alle medicine
non convenzionali, ricondotte nel novero delle prestazioni erogabili
dal servizio sanitario nazionale.
La legge impugnata mirerebbe a garantire chiarezza e trasparenza
di queste attività, tutte concretamente e legalmente già
esercitate, anche allo scopo di assicurare una corretta informazione.
La realizzazione di questa finalità sarebbe garantita
dall'istituzione di una Commissione alla quale sono stati attribuiti
compiti di informazione, studio e verifica del possesso dei requisiti
da parte di coloro che chiedono di essere iscritti nel registro
regionale degli operatori di pratiche terapeutiche e di discipline
non convenzionali.
Secondo la Regione, le norme impugnate non istituirebbero affatto
un albo professionale, ma disciplinerebbero «uno strumento
assolutamente non vincolante per gli esercenti le professioni
considerate», che non sostituisce, nè elimina e neppure limita i
titoli di abilitazione professionale e lo svolgimento dell'attività,
secondo le norme vigenti.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il giudizio in via principale, promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe nei confronti della
Regione Piemonte, ha ad oggetto la legge regionale 24 ottobre 2002,
n. 25 (Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle
discipline non convenzionali) in riferimento all'art. 117, primo e
terzo comma, della Costituzione.
Secondo la ricorrente Avvocatura erariale, il riconoscimento
«regionale» di professioni aventi ad oggetto l'esercizio di pratiche
terapeutiche «non convenzionali», non ancora previste ed istituite
dalle norme statali, eccederebbe la competenza della Regione, così
come violerebbe i limiti della competenza regionale previsti
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal momento che
sarebbe riservata alla legislazione dello Stato la formulazione dei
principi fondamentali attinenti all'individuazione, nell'ambito della
materia «sanita», delle figure professionali di operatori di pratiche
terapeutiche «non convenzionali». Sarebbero inoltre, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, violati anche i «vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario» in tema di libera circolazione dei
professionisti e di riconoscimento dei titoli di abilitazione
conseguiti in uno Stato membro, poichè le direttive comunitarie in
materia non consentirebbero che l'istituzione di nuove figure
professionali non sia garantita in tutto il territorio statale,
realizzandosi altrimenti «trattamenti discriminatori tra cittadini
residenti e cittadini provenienti da un altro Stato membro».
2. - La questione è fondata.
La legge impugnata 24 ottobre 2002, n. 25, della Regione Piemonte
regolamenta le «pratiche terapeutiche e le discipline non
convenzionali», prevedendo, tra l'altro, l'istituzione «nell'ottica
del pluralismo scientifico e della libertà di scelta da parte del
paziente» di un registro per le pratiche terapeutiche e per le
discipline non convenzionali (art. 1), nonchè la costituzione di una
Commissione permanente presso l'Assessorato regionale alla sanità
(art. 3), con compiti, in particolare, di definizione dei requisiti
minimi per il riconoscimento degli istituti deputati alla formazione
degli operatori, di verifica del possesso, a seguito del superamento
di apposita prova teorico-pratica, dei requisiti occorrenti alla
iscrizione in un apposito registro regionale (art. 4), ed altresì di
verifica, nel periodo transitorio, di idoneità degli operatori, già
esercenti sul territorio regionale tali pratiche non convenzionali,
ai fini dell'iscrizione in tale registro (art. 7).
I contenuti precipui della legge, che si focalizzano sui
requisiti dei nuovi operatori, in correlazione con le argomentazioni
prospettate nel ricorso inducono a ritenere che l'oggetto della
questione di legittimità costituzionale in esame vada ricondotto
essenzialmente alla materia delle professioni sanitarie. A questo
proposito, segnalando che già il r.d. 27 luglio 1934, n. 1265,
assoggettava a vigilanza statale, tra l'altro, l'esercizio delle
professioni sanitarie e delle «arti ausiliarie delle professioni
sanitarie», stabilendo l'obbligo del conseguimento del rispettivo
titolo di abilitazione professionale, va ricordato che dopo l'entrata
in vigore della Costituzione la disciplina delle funzioni relative
all'esercizio delle professioni sanitarie e delle relative
professioni ed arti ausiliarie è stata riservata, ai sensi
dell'art. 117, nell'ambito della materia «assistenza sanitaria», alla
competenza statale, anzichè a quella regionale (cfr. sentenza n. 82
del 1997), da una serie di atti legislativi, tra cui: il d.P.R.
14 gennaio 1972, n. 4, il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la legge
23 dicembre 1978, n. 833, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
In particolare, il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, all'art. 6,
comma 3, riservando alla competenza statale il relativo potere, ha
disposto che le figure professionali da formare ed i connessi
profili, nonchè i rispettivi ordinamenti didattici fossero definiti
da apposite disposizioni, secondo un principio che è stato poi
confermato dall'art. 124, comma 1, lettera b), del citato d.lgs.
n. 112 del 1998, nonchè dall'art. 1, comma 2, della legge
26 febbraio 1999, n. 42, il quale ha stabilito che «il campo proprio
di attività e di responsabilità delle professioni sanitarie» è
determinabile in base alle specifiche norme istitutive dei relativi
profili professionali e degli ordinamenti didattici dei rispettivi
corsi di diploma universitario. Infine, la legge 10 agosto 2000,
n. 251, ha incluso le diverse figure professionali sanitarie, di cui
al citato art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, e successive
modificazioni, in distinte fattispecie qualificatorie.
A seguito dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, la disciplina de qua è da ricondurre, come già detto,
nell'ambito della competenza concorrente in materia di «professioni»,
di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione. I relativi
principi fondamentali, non essendone stati, fino ad ora, formulati
dei nuovi, sono pertanto da considerare quelli, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze n. 201 del 2003 e
n. 282 del 2002), risultanti dalla legislazione statale già in
vigore.
Non pare quindi dubbio che, anche oggi, la potestà legislativa
regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il
principio, già vigente nella legislazione statale, secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili
ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato. Nè si
può dire che trattandosi di nuove pratiche terapeutiche e di
discipline non convenzionali quel principio non trovi applicazione,
ed infatti la legge della Regione Piemonte n. 25 del 2002 -
istituendo, tra l'altro, un registro dedicato sia agli operatori
medici sia a quelli non medici, prevedendo percorsi formativi di
durata pluriennale, nonchè il rilascio di titoli professionali -
viene soprattutto ad incidere su aspetti essenziali della disciplina
degli operatori sanitari senza appunto rispettare, in violazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, il principio
fondamentale che riserva allo Stato la individuazione e definizione
delle varie figure professionali sanitarie.
Sotto questo profilo è pertanto costituzionalmente illegittima
l'impugnata legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25,
restando assorbiti gli ulteriori profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle
pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 novembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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