1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 ottobre - 24 settembre 2008
depositato in cancelleria il 2 ottobre 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Sicurezza pubblica - Norme della Regione Lazio - Soccorso in mare - Disciplina delle attivita' di pattugliamento e salvataggio svolte con moto d'acqua equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto dei bagnanti - Contrasto con le norme nazionali in materia di polizia marittima e di polizia e sicurezza dei porti, nonche' con le norme nazionali e internazionali sul salvataggio della vita umana in mare, interferenza sull'organizzazione e sulle funzioni del Corpo delle Capitanerie di porto - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie dell'ordine pubblico e sicurezza e dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato. - Legge della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. g) e h); codice della navigazione, artt. 30, 62, 68, 69, 70, 81; d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, art. 59; legge 3 aprile 1989, n. 147; d.P.R. 28 settembre 1994, n. 662, art. 3; d.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271, art. 7; convenzione di Amburgo 27 aprile 1979, emendata con risoluzione 18 maggio 1998 (008C0782) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, legale domiciliataria
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3, della l.r. Lazio n. 11 del 21
luglio 2008, pubblicata nel B.U.R. n. 28 del 28 luglio 2008.
La legge regionale n. 11 del 21 luglio 2008 (pubblicato nel B.U.R.
28 luglio 2008 n. 28) «Disposizioni per l'utilizzo di tecnologie
innovative per le unità di soccorso in acqua» nei suoi quattordici
articoli disciplina l'attività di salvataggio svolta con moto
d'acqua equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto dei
bagnanti, al dichiarato fine di realizzare un efficace e rapido
pattugliamento delle coste e interventi di soccorso a medio e corto
raggio nel rispetto delle condizioni di sicurezza degli operatori.
Più precisamente gli artt. 1, 2 e 3 definiscono le
caratteristiche e l'allestimento dei mezzi di soccorso nautico, degli
strumenti di salvataggio, in particolare delle barelle, quali
strumenti prioritari di salvataggio, come di seguito si riporta.
Art. 1 (Finalita). - 1. La Regione, al fine di realizzare un
efficace e rapido pattugliamento delle coste nonchè interventi di
soccorso a medio e corto raggio nel rispetto delle condizioni di
sicurezza degli operatori, favorisce l'attività di salvamento svolta
con moto d'acqua equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto
dei bagnanti.
Art. 2 (Moto d'acqua). - 1. La moto d'acqua è un mezzo
utilizzabile per il soccorso nautico.
2. La moto d'acqua deve essere munita di attrezzature di soccorso
e di un dispositivo che permetta il recupero sanitario
dell'infortunato in tempi brevi ed il trasporto dello stesso in
sicurezza anche con un natante di piccole dimensioni e con un
equipaggio composto da due sole persone.
3. La moto d'acqua deve essere allestita con una serie di
accessori che la rendano altamente operativa per mansioni di
pattugliamento, ricerca, e/o soccorso tra cui una barella non
pneumatica, a galleggiamento positivo, semirigida e arrotolata su se
stessa nella parte poppiera che, rimanendo in posizione «standby», è
completamente neutra rispetto all'opera viva diventando
all'occorrenza immediatamente operativa.
Art. 3 (Strumento di salvataggio). - 1. La barella, quale
strumento prioritario di salvataggio per le finalità della presente
legge deve essere munita di certificazione CE, deve essere iscritta
al Ministero della salute e rientrare nei dispositivi medicali a
basso rischio.
2. La barella deve essere conforme, in particolare, ai seguenti
requisiti:
a) essere realizzata con materiale non pneumatico,
polivinilecloruro il rivestimento esterno e polietilene espanso a
cellule chiuse quello interno;
b) essere caratterizzata da colori ad alta visibilità;
c) essere dotata di un sistema di galleggiamento idoneo a
consentire con un impegno relativo il soccorso di soggetti anche di
elevato peso corporeo;
d) essere allestita con le attrezzature di primo soccorso e con
defibrillatore automatico da adoperare a terra.
3. La barella in forma indipendente dalla moto d'acqua deve essere
utilizzata come aiuto al galleggiamento ed essere in grado di
sostenere fino a tre persone sedute o sei aggrappate alle apposite
maniglie.
4. La barella deve essere realizzata in modo da consentire il
trasporto a terra con possibilità di immobilizzazione provvisoria
del bagnante.
Tali disposizioni appaiono costituzionalmente illegittime, sotto i
profili che vengono ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta
delibera del 19 settembre 2008 del Consiglio dei ministri (che per
estratto si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. - la impugna
con il presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g ed h Cost.
1. - Con i menzionati artt. 1, 2 e 3 la regione, nel disciplinare
la realizzazione di un efficace pattugliamento delle coste e nel
disciplinare il soccorso in mare, dispone in materia di «sicurezza
della navigazione marittima» e della «vita umana in mare», nella
quale rientrano anche la vigilanza e l'organizzazione del soccorso.
Con gli artt. 1, 2 e 3 in particolare la regione organizza e
regola il soccorso in mare, definendo le caratteristiche della moto
d'acqua quale mezzo utilizzabile per il soccorso nautico e delle
barelle, quali strumenti prioritari di salvataggio.
Tali disposizioni regionali, organizzando e regolamentando di
fatto il soccorso in mare, contrastano con le disposizioni che
vengono di seguito indicate.
Il quadro normativo statale a livello di legge ordinaria è il
seguente.
L'art. 68 del codice della navigazione dispone; «Vigilanza
sull'esercizio di attività nei porti.
Coloro che esercitano un'attività nell'interno dei porti ed in
genere nell'ambito del demanio marittimo sono soggetti,
nell'esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante
del porto».
L'art. 59 del regolamento per la navigazione marittima dispone,
per quanto interessa il presente ricorso: «Ordinanza di polizia
marittima.
A norma degli articoli 30, 62 e 81 del codice il capo di
circondario per i porti e per le altre zone demaniali marittime e di
mare territoriale della sua circoscrizione, in cui sia ritenuto
necessario, regola con propria ordinanza pubblicata nell'albo
dell'ufficio: ....
6. il trasporto di persone a mezzo di imbarcazioni;
....
10. in generale, tutto quanto concerne la polizia e la sicurezza
dei porti, nonchè le varie attività che si esercitano nei porti e
nelle altre zone comprese nella circoscrizione».
L'art. 69 del codice della navigazione prevede poi l'obbligo
dell'autorità statale marittima, la quale ha notizia di una nave in
pericolo ovvero di un naufragio o altro sinistro di provvedere
immediatamente al soccorso; l'art. 70 del medesimo codice prevede
altresì che la stessa autorità marittima, ai fini dell'articolo
precedente possa ordinare che le navi che si trovano nel porto o
nelle vicinanze siano messe a disposizione con i loro equipaggi.
La disciplina del salvataggio della vita umana in mare ha trovato
sistemazione organica in diritto internazionale con la Convenzione di
Amburgo del 27 aprile 1979 sul salvataggio in mare, a cui l'Italia ha
aderito con legge n. 147/1989 attuata dal regolamento adottato con il
d.P.R. 28 settembre 1994, n. 662. La Convenzione è stata emendata
con risoluzione del 18 maggio 1998 entrata in vigore in Italia il 1°
gennaio 2001 ai sensi dell'art. III della medesima convenzione.
Il citato d.P.R. n. 662/1994 introduce nell'ordinamento italiano
le definizioni della Convenzione e attua le prescrizioni
organizzative. Le disposizioni rilevanti del regolamento sono le
seguenti:
«Art. 1. - 1. Ai fini del presente regolamento si intendono:
a) per «soccorso marittimo», tutte le attività finalizzate
alla ricerca e al salvataggio della vita umana in mare;
b) per «convenzione», la convenzione internazionale sulla
ricerca e il salvataggio marittimo, adottata ad Amburgo il 27 aprile
1979, alla quale è stata data adesione ed esecuzione con legge 3
aprile 1989, n. 147;
c) per «allegato», l'annesso alla convenzione di cui alla
lettera b), che è parte integrante della convenzione medesima.
Art. 2. - 1. L'autorità nazionale responsabile dell'esecuzione
della convenzione è il Ministro dei trasporti e della navigazione.
Art. 3. - 1. Al fine dell'organizzazione prevista dal capitolo 2
e in conformità della terminologia specificata nel capitolo 1
dell'allegato, si stabilisce che:
a) il Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto è
l'organismo nazionale che assicura il coordinamento generale dei
servizi di soccorso marittimo (I.M.R.C.C. - Italian Maritime Rescue
Coordination Center);
b) le direzioni marittime costituiscono i centri secondari di
soccorso marittimo (M.R.S.C. - Maritime Rescue Sub Center);
c) i comandi di porto costituiscono le unità costiere di
guardia;
d) le unità navali e gli aeromobili del servizio di guardia
costiera del Corpo delle capitanerie di porto, appositamente
allestiti, costituiscono le unità di soccorso marittimo.
Art. 4. - 1. Fermo restando quanto previsto dagli articoli 69 e
70 del codice della navigazione, nonchè dall'art. 727 dello stesso
codice per ciò che concerne il soccorso ad aeromobili in pericolo,
gli organismi indicati nell'art. 3 svolgono i compiti di cui al
presente articolo.
2. Il Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto,
quale centro nazionale di coordinamento di soccorso marittimo
(I.M.R.C.C.), assicura l'organizzazione generale dei servizi
marittimi di ricerca e salvataggio, coordina le operazioni di ricerca
e salvataggio nell'ambito dell'intera regione di interesse italiano
sul mare e tiene contatti con i centri di coordinamento del soccorso
degli altri Stati.
3. Le direzioni marittime, quali centri secondari di soccorso
marittimo (M.R.S.C.), assicurano il coordinamento delle operazioni
marittime di ricerca e salvataggio, secondo le direttive specifiche o
le deleghe del centro nazionale (I.M.R.C.C.) nel proprio settore,
individuato dalle acque marittime di interesse nazionale ed
internazionale che si estendono in profondità dalla linea di costa
delle rispettive giurisdizioni, così come specificato all'articolo 6
e riportato nella rappresentazione grafica allegata al presente
regolamento di cui fa parte integrante.
4. I comandi di porto, quali unità costiere di guardia
(U.C.G.), dispongono l'intervento delle unità di soccorso marittimo
da essi dipendenti dislocate nella loro giurisdizione e ne mantengono
il controllo operativo, salvo che l'I.M.R.C.C. disponga diversamente.
5. Le unità di soccorso marittimo intervengono nelle operazioni
di soccorso secondo le pianificazioni delle unità costiere di
guardia, redatte e disposte dai centri secondari di soccorso
marittimo (M.R.S.C.) per l'impiego di mezzi disponibili nelle aree di
propria giurisdizione».
L'art. 7 del d.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271, dispone infine che le
capitanerie di porto svolgono funzioni di competenza del Ministero
della marina nell'ambito della ricerca e soccorso in mare e nei laghi
maggiori.
Dal quadro normativo interno e internazionale che si è riportato
emerge con evidenza che la disciplina e l'organizzazione
amministrativa e tecnica del pattugliamento, della vigilanza e del
soccorso in mare, attengono alla materia della sicurezza della vita
umana. Ne consegue che la relativa legislazione rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera h) Cost., e concerne funzioni di competenza
fondamentalmente statale, anche per la evidente necessità di
uniformità a livello nazionale (e sopranazionale) che la materia
presenta.
Pertanto la disciplina recata dalla legge regionale in esame
eccede la competenza della regione.
In particolare, l'art. 1, nel disciplinare una forma particolare
di pattugliamento delle coste, invade la competenza statale
(conforme, tra l'altro, agli obblighi internazionali derivanti dalla
citata convenzione) a regolare con legge e con atti normativi
derivati il coordinamento delle attività di soccorso alla vita umana
in mare nelle zone costiere italiane; competenza che le norme sopra
riportate attribuiscono, a seconda dell'ambito territoriale, al
Comando generale delle Capitanerie di porto, alle Direzioni marittime
e ai Comandi di porto.
L'art. 2, nell'identificare nella moto d'acqua un mezzo
utilizzabile per il soccorso nautico e nel regolarne minutamente le
caratteristiche tecniche, invade la competenza statale a disciplinare
il trasporto marittimo delle persone (competenza esercitata, per
quanto qui interessa, con l'art. 59 n. 6 del regolamento della
navigazione marittima sopra riportato) e l'allestimento dei natanti
adibiti al salvataggio (competenza, questa, testualmente stabilita
dal riportato art. 3, lettera c), d.P.R. n. 662/1994).
Analoghe censure merita l'art. 3, che disciplina la barella quale
strumento prioritario di salvataggio, identificandone le
caratteristiche di galleggiabilità e di portata.
Non potrebbe obiettarsi che la materia rientra nella competenza
ripartita relativa alla sanità.
Come ha chiarito più volte la giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale, nel concetto di sicurezza quale recepito dall'art.
117, secondo comma, lettera h) Cost., rientra infatti la sicurezza
delle persone in ogni suo aspetto, e in particolare la tutela della
incolumità personale da fattori che la espongano a rischio. Si
vedano in proposito C. cost. sent. n. 428/2004, che ha ricondotto
alla sicurezza così intesa la materia della circolazione stradale in
considerazione della sua «intrinseca pericolosita» per l'incolumità
individuale e collettiva; e C. cost. sent. n. 222/2006 che,
risolvendo un conflitto di attribuzioni inerente alla competenza a
introdurre misure amministrative di tutela dell'incolumità pubblica
dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente
pericolosi, ha confermato la competenza statale esclusiva in materia;
tale competenza afferisce alla sicurezza pubblica di cui all'art.
117, secondo comma, lettera h) Cost., nella considerazione che «le
prescrizioni denunciate risultano accomunate da un'identica ratio
afferente al miglioramento delle condizioni di sicurezza dei
cittadini dinanzi al rischio di attacco da parte di cani di razze con
un particolare potenziale di aggressività, come del resto
esplicitato nel preambolo dell'ordinanza, dove l'urgenza della
regolamentazione ha riguardo proprio alla frequente reiterazione di
episodi di aggressione animale».
Non vi è dubbio quindi che a maggior ragione l'attività di
soccorso in mare rientra nel concetto di sicurezza pubblica in quanto
è finalizzata proprio alla tutela della sicurezza e incolumità
personale da una situazione di pericolo, quale è comunque quella in
cui versa chi si trova in mare; ed è una funzione diretta a tutelare
un bene fondamentale come l'integrità fisica della persona, bene che
assume importanza primaria per l'esistenza stessa dell'ordinamento
(Cost. 290/2001).
Quantomeno, anche a voler ritenere che la legge regionale
impugnata persegua anche una finalità di tutela (preventiva) della
salute, questa finalità sarebbe recessiva rispetto alla finalità di
tutela della sicurezza come sopra definita. Pertanto, in applicazione
del criterio della prevalenza valevole per le situazioni «miste», la
legge regionale impugnata andrebbe comunque ricondotta innanzitutto
all'ambito della sicurezza pubblica, e come tale esulerebbe dalla
competenza regionale.
Come ha affermato la giurisprudenza di codesta Corte (v. ancora
sent. 222/2006 citata), nell'ipotetico concorso di competenze si deve
fare applicazione del criterio della prevalenza e verificare se una
tra le materie interessate possa dirsi dominante, in quanto nel
complesso normativo sia rintracciabile un nucleo essenziale
appartenente ad un solo ambito materiale; che nel caso in esame è la
sicurezza pubblica, considerata l'inscindibile connessione della
materia toccata dalla legge impugnata con le attribuzioni tipiche del
Corpo delle Capitanerie di porto.
2. - La normativa regionale viola altresì l'art. 117, secondo
comma, lettera g), che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva
in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato».
Prevedendo lo svolgimento di una efficace attività di
pattugliamento delle coste tramite le moto d'acqua, e regolando le
caratteristiche tecniche di queste, nonchè delle speciali barelle
galleggianti, gli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale incidono
sull'organizzazione e sulle funzioni delle varie strutture del Corpo
delle Capitanerie di porto.
Da un lato, l'attività di programmazione e di coordinamento,
oltre che operativa, che queste, alla stregua delle norme citate nel
precedente motivo, debbono svolgere in materia di salvataggio in
mare, potrebbe essere interferita o condizionata dall'attività di
«pattugliamento» e dal diffuso impiego delle moto d'acqua come mezzi
di soccorso in mare, che avvenisse in attuazione della legge
regionale impugnata senza alcun coordinamento (del tutto ignorato
dalla legge regionale) con le discipline dettate in materia dai
competenti organi del Corpo delle Capitanerie di porto.
Dall'altro, attesa la competenza istituzionale del Corpo delle
Capitanerie di porto in materia di salvataggio delle persone in mare,
la legge regionale potrebbe anche essere intesa come tale da limitare
le scelte delle strutture di tale Corpo nel dotarsi, oltre che dei
mezzi dalle stesse previsti e disciplinati, anche delle suddette
«moto d'acqua» e barelle, da utilizzare quali mezzi di salvataggio.
Evidenti sarebbero in questo caso l'invasione della competenza
organizzativa dello Stato, e la violazione del consolidato principio
secondo il quale la legge regionale non può prevedere l'istituzione
di strutture o l'adempimento di obblighi di attività da parte di
organi dello Stato.
Alla stregua di quanto esposto, le norme regionali de quibus
violano l'art. 117, secondo comma, lettere h e g Cost.

P. Q. M.
Si chiede che venga dichiarata la illegittimità costituzionale
degli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale n. 11 del 21 luglio 2008,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 28 del 28
luglio 2008. Si producono per estratto copia conforme delibera del
Consiglio dei ministri e la legge regionale impugnata.
Roma, addì 24 settembre 2008
L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello