1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 2022
Ordinanza del 17 gennaio 2022 della Corte dei conti - Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in speciale composizione sul ricorso proposto dalla Procura generale della Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana. Bilancio e contabilita' pubblica - Spesa sanitaria - Norme della Regione Siciliana - Trasferimento di oneri di competenza del settore sanitario - Previsione che, a decorrere dall'esercizio finanziario 2016, e' autorizzato l'utilizzo di una quota del Fondo sanitario per il finanziamento delle quote residue di capitale ed interessi del prestito sottoscritto tra il Ministero dell'economia e la Regione Siciliana. - Legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n. 3 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016. Legge di stabilita' regionale), art. 6. (22C00026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2022)

LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale

In speciale composizione
Composta dai signori magistrati:
Mario Pischedda - Presidente;
Luca Fazio - Consigliere;
Tiziano Tessaro - Consigliere;
Maria Cristina Razzano - Consigliere;
Francesco Sucameli - Consigliere - relatore;
Andrea Luberti - Consigliere - relatore;
Daniela Alberghini - Primo referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio n. 740/SR/DELC
sul ricorso proposto dalla Procura generale della Corte dei conti
presso la Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione siciliana;
nei confronti di:
Regione siciliana, in persona del Presidente della Regione pro
tempore e dell'Assessore regionale pro tempore per l'economia,
rappresentati e difesi dall'Ufficio legislativo e legale della
Presidenza della Regione, in persona degli avvocati Gianluigi
Maurizio Amico (gianluigimaurizioamico@pecavvpa.it) e Giuseppa
Mistretta (giuseppa.mistretta@pec.net), elettivamente domiciliati
presso la sede dell'ufficio della Regione siciliana sita in Roma, via
Marghera n. 36;
Assemblea regionale siciliana, in persona del presidente pro
tempore, con sede in Palermo, alla piazza del Parlamento n. 1. Non
costituita;

Avverso

la decisione in data 2 luglio 2021, n. 6, resa dalle Sezioni
riunite per la Regione siciliana, sulla parificazione del rendiconto
generale della Regione siciliana per l'esercizio 2019 e per la
correzione di un errore materiale contenuto nella predetta decisione;
visto il decreto legislativo n. 174/2016 (codice di giustizia
contabile);
visto il ricorso e l'istanza di correzione dell'errore materiale;
visti i decreti presidenziali di composizione del collegio, di
fissazione dell'odierna udienza e di nomina dei relatori;
esaminati gli altri atti e i documenti di causa;
uditi nell'udienza pubblica in data 7 ottobre 2021: il relatore
Cons. Andrea Luberti, il pubblico ministero in persona del Cons.
Adelisa Corsetti e, per la Regione siciliana, l'avvocata Giuseppa
Mistretta.

Fatto

1. Con ricorso notificato in data 13 luglio 2021 (e depositato il
successivo 14 luglio), la Procura generale della Corte dei conti
presso la Sezione di appello della Regione siciliana ha impugnato la
decisione in epigrafe (di seguito anche: n. 6/2021/PARI) la cui fase
giurisdizionale si è instaurata a valle di un complesso procedimento
istruttorio.
2. Le Sezioni riunite per la Regione siciliana hanno deliberato
la parificazione del rendiconto con numerose eccezioni. In
particolare, la decisione ha dichiarato irregolare il risultato di
amministrazione in relazione all'accertata irregolarità di talune
poste, tra cui l'omesso maggiore accantonamento di euro 34.992.196,45
per il fondo crediti dubbia esigibilità (lettera a), punto 1 del
dispositivo).
3. Per altro verso, lo stesso Giudice ha dichiarato irregolari
altre partite contabili, senza rilevare alcun effetto sul saldo
finale. In particolare, per quel che rileva in questa sede, le spese
del perimetro sanitario per l'importo complessivo di euro
156.848.927,90; si tratta delle somme impegnate sui seguenti capitoli
di bilancio: (a) importo di euro 29.000.000,00 sul capitolo n.
413372; (b) importo di euro 51.994.471,43 sul capitolo n. 900023; (c)
importo di euro 75.854.456,47 sul capitolo n. 214918 (lettera b),
punto 3-c del dispositivo).
3.1. Infine, ed in particolare, le Sezioni riunite hanno
dichiarato irregolari le spese disimpegnate dal capitolo n. 413333
del «perimetro sanitario», prescritto dall'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011. L'irregolarità ha riguardato l'importo
complessivo di euro 80.262.000,00 per il finanziamento dei seguenti
capitoli del bilancio: (i) importo di euro 70.057.912,71 sul capitolo
n. 590402; (ii) importo di euro 2.375.877,04 sul capitolo n. 243301;
(iii) importo di euro 7.828.210,25 sul capitolo n. 18335 (lettera b),
punto 3-d del dispositivo).
4. Avverso la suddetta decisione ha proposto ricorso il
Procuratore generale presso la Regione siciliana. Successivamente al
deposito dell'impugnazione il medesimo Pubblico ministero ha
presentato, alle Sezioni riunite siciliane, ricorso per correzione di
errore materiale, ai sensi dell'art. 122 del c.g.c. La questione è
stata devoluta a queste Sezioni riunite in seguito all'ordinanza del
Presidente delle Sezioni riunite per la Regione siciliana n. 15/2021,
che ha dichiarato improcedibile il predetto ricorso, a causa della
pendenza dell'impugnazione.
Il punto è stato deciso da queste Sezioni riunite in speciale
composizione con sentenza n. 20/2021 in pari data, disponendo la
correzione della pronunzia.
5. Il ricorso del Pubblico ministero verte sui seguenti punti.
5.1. In primo luogo, viene contestata la correttezza della
quantificazione del fondo crediti dubbia esigibilità. Si omette la
descrizione dei relativi motivi atteso che con la citata sentenza n.
20/2021 questo giudicante ha accolto il ricorso, accertando che il
Fondo crediti di dubbia esigibilità deve essere rideterminato in
aumento di euro 43.503.986,07 anzichè di euro 34.992.196,45 come
deliberato dalle Sezioni riunite siciliane.
6. Con il secondo motivo di ricorso, il Pubblico ministero ha
contestato la definizione del «perimetro sanitario», che sarebbe
stato configurato alterando la struttura delle entrate e delle spese
previste dagli articoli 20 del decreto legislativo n. 118/2001 e
dell'art. 8, comma 1, lett. b) della legge n. 42/2009. Segnatamente,
la Regione siciliana avrebbe illegittimamente compreso in tale ambito
anche spese per prestazioni non sanitarie, relative all'ammortamento
di un mutuo contratto con lo Stato. La Procura ricorrente osserva che
ciò è stato reso formalmente possibile da una norma regionale
(l'art. 6 della legge regionale siciliana n. 3/2016) che consente di
coprire, una spesa meramente finanziaria con risorse destinate al
soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti (art. 117,
comma 2, lett. m) della Costituzione). In questo modo sarebbe stato
alterato l'equilibrio di bilancio con riferimento ad una gestione
vincolata destinata a prestazioni costituzionalmente necessarie.
La norma regionale, in particolare, riguarda la spesa annua di
euro 127.850.000, relativa all'ammortamento di capitale ed interessi
del prestito sottoscritto ai sensi dell'art. 2, comma 6, della legge
n. 244/2007, tra il Ministero dell'economia e delle finanze e la
Regione siciliana.
7. In data 23 settembre 2021 la Procura generale ha depositato le
proprie conclusioni. Nonostante il precedente della sentenza di
queste SS.RR. spec. comp. n. 44/2017, la Procura generale centrale ha
ritenuto sussistenti i presupposti per l'ammissibilità del ricorso
in ragione della funzione obiettiva del giudizio e del suo
inserimento nel circuito di legalità costituzionale. Nel merito, ha
sostenuto la sua fondatezza, nonchè la rilevanza e l'ammissibilità
della questione di legittimità costituzionale. La Procura ha
richiamato, al riguardo, la sentenza della Corte costituzionale n.
132/2021, che ha evidenziato la necessità di una corretta
perimetrazione degli oneri finanziari connessi ai livelli essenziali
di assistenza.
8. La Regione siciliana si è costituita con memoria in data 27
settembre 2021. La difesa regionale, richiamando il precedente
costituito dalla sentenza n. 44/2017 di queste Sezioni riunite, ha
eccepito, in via preliminare, l'inammissibilità (ovvero
improcedibilita') del ricorso, per sopravvenuta carenza d'interesse
ovvero la cessazione della materia del contendere, in considerazione
dell'approvazione del rendiconto generale per l'esercizio 2019,
avvenuta con legge regionale n. 26/2021, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana in data 5 ottobre 2021.
8.1. Sostiene l'amministrazione regionale che l'approvazione del
rendiconto determinerebbe l'intangibilità del relativo atto, ai
sensi dell'art. 150 del r.d. n. 827/1924. Di conseguenza, verrebbe
meno tanto la proponibilità di ogni forma di censura nel merito
avverso l'approvazione del rendiconto, quanto la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale.
8.2. L'eccezione è stata rigettata con la citata sentenza n.
20/2021; peraltro nelle more del deposito della motivazione e della
presente ordinanza la Regione siciliana ha sollevato innanzi a
codesta Corte costituzionale conflitto di attribuzione avverso la
citata pronunzia sentenza.
8.3. Nessuna specifica difesa è stata spiegata dalla Regione
sulle questioni prospettate nell'atto introduttivo del ricorso, la
cui reiezione è stata comunque richiesta nell'atto defensionale.
9. All'udienza del 7 ottobre 2021, conclusa la relazione, sono
intervenute le parti presenti. In particolare, sia la Procura
generale che la difesa della Regione siciliana hanno esposto le
relative posizioni. 9.1. 11 rappresentante del Pubblico ministero, ha
rilevato che, in seguito alla pubblicazione della legge di
approvazione del rendiconto, sarebbe sopravvenuta una carenza di
interesse al gravame e ha pertanto chiesto di dichiararlo
inammissibile per «cessazione della causa del contendere» e, in
conseguenza, di rigettare il ricorso proposto dall'omologo siciliano.
La difesa dell'amministrazione regionale si è riportata alle difese
scritte, sostanzialmente riproponendo le conclusioni ivi esposte.
10. Conclusa la discussione, il ricorso è stato posto in
decisione e, all'esito della camera di consiglio, è stato letto il
dispositivo, il cui punto 3 dispone di sollevare, con separata
ordinanza, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6
della legge regionale siciliana n. 3/2016, al che si provvede con il
presente atto.

Diritto

1. Legittimazione ad adire la Corte costituzionale. La
legittimazione ad adire la Corte costituzionale, di queste Sezioni
riunite in speciale composizione, è stata riconosciuta con le
sentenze della Corte costituzionale n. 4/2020 e n. 34/2021. Giova
solo ricordare che il c.g.c. (decreto legislativo n. 174/2016)
attribuisce alla cognizione in unico grado di questo Giudice,
«nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in materia di
contabilità pubblica [...], [le] impugnazioni conseguenti alle
deliberazioni delle sezioni regionali di controllo» (11, comma 6,
lett. e)).
2. Le norme oggetto dello scrutinio di costituzionalità. Tanto
premesso, la norma sulla quale queste Sezioni riunite sollevano la
questione di costituzionalità è l'art. 6 della legge regionale n.
3/2016. («A decorrere dall'esercizio finanziario 2016, per il
finanziamento delle quote residue di capitale ed interessi del
prestito sottoscritto ai sensi dell'art. 2, comma 46, della legge n.
244/2007 tra il Ministero dell'economia e la Regione siciliana
dell'importo annuo di 127.850 migliaia di euro, è autorizzato
l'utilizzo di una quota del Fondo sanitario»). La norma consente di
finanziare con le risorse del fondo sanitario, l'ammortamento di una
«anticipazione» concessa dallo Stato ad alcune regioni per pagare i
fornitori e ripianare i disavanzi della sanità.
2.1. La legge regionale disciplina la tecnica di
contabilizzazione di una «anticipazione» prevista da una norma
statale. La legge statale è costituita dell'art. 2 della legge n.
244/2007, il quale ha previsto una erogazione finanziaria, soggetta a
restituzione da parte della Regione, alle condizioni previste dai
seguenti commi: (a) comma 46 («In attuazione degli accordi
sottoscritti tra lo Stato e le regioni Lazio, Campania, Molise e
Sicilia ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004,
coni quali le regioni interessate si obbligano al risanamento
strutturale dei relativi servizi sanitari regionali, anche attraverso
la ristrutturazione dei debiti contratti, lo Stato è autorizzato ad
anticipare alle predette regioni, nei limiti di un ammontare
complessivamente non superiore a 9.100 milioni di euro, la liquidità
necessaria per l'estinzione dei debiti contratti sui mercati
finanziari e dei debiti commerciali cumulati fino al 31 dicembre
2005, determinata in base ai procedimenti indicati nei singoli piani
e comunque al netto delle somme già erogate a titolo di ripiano dei
disavanzi»); (b) comma 47 («Le regioni interessate, in funzione delle
risorse trasferite dallo Stato di cui al comma 46, sono tenute a
restituire, in un periodo non superiore a trenta anni, le risorse
ricevute. Gli importi così determinati sono acquisiti in appositi
capitoli del bilancio dello Stato») e (c) comma 48 («All'erogazione
delle somme di cui ai commi 46 e 47, da accreditare su appositi conti
correnti intestati alle regioni interessate, lo Stato procede, anche
in tronche successive, a seguito del riaccertamento definitivo e
completo del debito da parte delle regioni interessate, con il
supporto dell'advisor contabile, come previsto nei singoli piani di
rientro, e della sottoscrizione di appositi contratti, che
individuano le condizioni per la restituzione, da stipulare fra il
Ministero dell'economia e delle finanze e ciascuna regione. All'atto
dell'erogazione le regioni interessate provvedono all'immediata
estinzione dei debiti pregressi per l'importo corrispondente e
trasmettono tempestivamente la relativa documentazione ai Ministeri
dell'economia e delle finanze e della salute»).
2.2. La legge regionale innova l'ordinamento contabile sotto due
aspetti, attraverso l'allocazione contabile della spesa di
restituzione del capitale finanziario messo a suo tempo a
disposizione dallo Stato: da un lato, qualifica la spesa per
l'ammortamento dell'erogazione finanziaria alla stregua di una spesa
«sanitaria» (mediante inclusione nel perimetro dell'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011), per altro verso, procede a dare di
tale erogazione il trattamento contabile di un mutuo pleno iure.
Infatti, la disciplina regionale prevede esclusivamente lo
stanziamento per la spesa di ammortamento a valere sulle risorse del
perimetro, e non anche meccanismi in grado di sterilizzare
l'espansione della capacità di spesa derivante dall'estinzione dei
residui passivi che a suo tempo concorrevano a determinare il
disavanzo sanitario ripianato, alla stregua di quanto stabilito, con
interpretazione conforme, per analoga «anticipazione» (Corte
costituzionale, sentenza n. 181/2015) per i debiti commerciali in
generale.
3. Le norme che disciplinano la giurisdizione sul bilancio. Per
accertare la rilevanza delle predette norme, nel giudizio a quo, è
necessario richiamare la peculiarità delle regole che disciplinano
la giurisdizione sul bilancio e, in particolare, il giudizio di
parifica.
Le norme ordinarie che disciplinano questa giurisdizione
individuano precisi parametri e forme (articoli 39 e 40 del testo
unico n. 1214/1934, richiamati dall'art. 1, comma 5, del
decreto-legge n. 174/2012) ai sensi dell'art. 101 comma 2, e 111
comma 1, della Costituzione.
3.1. Nel giudizio di parificazione la Corte è chiamata a
verificare la conformità del rendiconto alle «leggi del bilancio»
(art. 39 T.U. 1214/1934). Tale espressione, nell'ordinamento
repubblicano, si riferisce tanto alla legge di bilancio assestata
(con il suo contenuto autorizzativo dei flussi finanziari) - composta
dalla legge originaria, dal suo assettamento e dal rendiconto
dell'anno precedente (che ne costituisce il presupposto) - quanto
alle «leggi sul bilancio». La legge di bilancio esprime le scelte
allocatine fondamentali (Corte costituzionale, sentenze n. 10/2016 e
n. 184/2016) in termini economici, finanziari e giuridici,
individuando le ragioni di spesa e di entrata nonchè il titolo
giuridico a mezzo del quale le istituzioni possono realizzare
l'indirizzo politico. A loro volta, le «leggi sul bilancio»,
individuano i saldi e le regole della loro costruzione, attraverso
cui le medesime autorità rispondono prima dinanzi alle assemblee
rappresentative, poi dinanzi ai cittadini, realizzando la c.d.
«contabilità di mandato» (art. 81, comma 6 della Costituzione ed
art. 10, paragrafo 3, del TFUE, oltre che articoli 1, 5, 28 e 97
della Costituzione).
3.2. Come già affermato dalla giurisprudenza costituzionale
nell'ambito della parificazione del bilancio dello Stato, l'oggetto
del giudizio è la «[...] verifica, a consuntivo, del rispetto degli
accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli posti
dalla legge finanziaria (sentenza n. 244/1995)», la cui legittimità
si misura attraverso le regole contabili poste da norme di legge, tra
l'altro oggetto di una previsione di fonte rinforzata (art. 81, comma
6, della Costituzione). Nel sistema degli enti territoriali,
l'oggetto principale del giudizio di parificazione è, pertanto, il
saldo ed il prospetto del risultato di amministrazione (Corte
costituzionale, sentenze n. 189/2020 e n. 138/2019), regolato dal
decreto legislativo n. 118/2011, entrato in vigore prima della
riforma costituzionale. Tale saldo deve essere idoneo ad esprimere
gli equilibri economici e finanziari dell'ente (Corte costituzionale,
sentenza n. 49/2018) ed infatti è il punto terminale di un processo
di rappresentazione, disciplinato dalla legge, che serve a descrivere
lo stato degli equilibri dell'ente. Il thema decidendum del giudizio
a quo non è dunque l'atto dell'amministrazione (il d.d.l. di
rendiconto), nè l'attività degli organi legislativi (il
procedimento di formazione delle leggi), bensì lo stato del ciclo di
bilancio ad una certa data, espresso attraverso i saldi sintetici
disciplinati dalla legge statale, ai sensi dell'art. 81, comma 6,
della Costituzione e dell'art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione. Nel caso dell'ente territoriale, quindi, l'oggetto è
il risultato di amministrazione e la sua «validazione» (Corte
costituzionale, sentenza n. 189/2020), come più volte sottolineato
dalla citata giurisprudenza costituzionale, su cui incide la corretta
rappresentazione delle poste contabili, nell'ambito del rendiconto
generale (art. 1, comma 5 del decreto-legge n. 174/2012 ed art. 63
del decreto legislativo n. 118/2011).
3.3. Dal punto di vista del giudizio, dunque, la giurisdizione
del giudice del bilancio è ancorata a parametri rigorosamente
normativi ed ha struttura dicotomica e sillogistica (Corte
costituzionale, sentenze n. 39 e n. 40/2014). La premessa minore di
tale giudizio è l'accertamento del fatto, che avviene a mezzo del
riscontro del processo logico-matematico che porta al «saldo»
(parificazione), a cui segue la verifica della sua conformità alle
prescrizioni di legge e costituzionali (verificazione) che
costituisce, pertanto, l'oggetto del giudizio dinanzi al giudice
contabile. Per tale ragione, l'effetto del giudizio è la formazione
di un giudicato che riguarda solo e soltanto il saldo ad una certa
data (Corte costituzionale, sentenza n. 244/2020) e rispetto al
quale, le vicende dei titoli giuridici sono questioni pregiudiziali
che il giudice può ritrovarsi a dover valutare incidenter tantum,
come questione pregiudiziale se ed in quanto esse siano essenziali
per valutare l'impatto della posta sul saldo.
3.4. In quest'ottica, i principi contabili del decreto
legislativo n. 118/2011, sebbene emanati prima della legge
costituzionale n. 1/2012, attuano i canoni costituzionali sugli
equilibri di bilancio ex art. 81 e 119 della Costituzione, per la
verifica della costituzionalità dello schema di rendiconto. La
giurisprudenza costituzionale, infatti, ha sottolineato che: «Gli
scostamenti dai principi del decreto legislativo n. 118/2011 in tema
di armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente un
vizio formale dell'esposizione contabile, ma risultano strumentali ad
una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio
regionale presidiata dall'art. 81 della Costituzione. La manovra
elusiva consiste essenzialmente nel programmare una spesa superiore a
quella consentita dalle risorse disponibili nell'esercizio
finanziario [di riferimento] nel biennio successivo e nel lungo
periodo di rientro dai disavanzi pregressi. Ciò comporta una lesione
agli equilibri di bilancio ben più ampia di quella risultante dalla
sommatoria delle singole illegittimità dedotte dal ricorrente in
relazione ai principi contabili di cui al decreto legislativo n. 118
del 2011» (sentenza n. 279/2016).
3.4.1. Da quanto sin qui esposto consegue che, nel giudizio a
qua, non è rilevante l'art. 2, commi 46, 47 e 48 della legge n.
244/2007, pur richiamato dall'art. 6 della legge regionale siciliana
n. 3/2016. Infatti, la disposizione statale non è una norma di
bilancio relativa all'anno di rendicontazione (legge «di» bilancio)
nè una norma sulla struttura dei saldi contabili (legge «sul»
bilancio) rilevante ai sensi dell'art. 39 del T.U. n. 1214/1934. Si
tratta altresì di una norma di spesa che non incide sull'an della
stessa (e sulle coperture necessarie), secondo quanto evidenziato
nella sentenza della Corte costituzionale n. 244/2020, poichè
l'impatto sull'equilibrio è comunque mediato dall'autonomia
regionale, tramite leggi regionali, atti amministrativi e negoziali
che si collocano in un momento temporale assai distante da quello
della rendicontazione.
3.4.2. Pertanto, la disposizione statale non ha determinato
automaticamente una spesa incostituzionale, la quale, piuttosto, si
è realizzata a mezzo di leggi (di spesa) e atti espressione
dell'autonomia regionale. Segnatamente, a determinare la spesa non è
stata la norma statale, ma il compimento di un'operazione
economico-finanziaria (la stipulazione di un mutuo col MEF) sulla
base delle prerogative di autonomia della Regione, la quale, a
livello legislativo - tramite il bilancio e, nella specie, tramite un
assettamento di bilancio - ha poi, conseguentemente autorizzato la
copertura a valere sul fondo sanitario. L'art. 6 della legge
regionale n. 3/2016 costituisce dunque, contemporaneamente, legge
«di» bilancio (in quando autorizza una spesa) e legge «sul» bilancio
(in quanto stabilisce le modalità di contabilizzazione della spesa,
includendola nel perimetro sanitario). Di conseguenza, alla luce
dell'art. 39 del T.U. n. 1214/1934, la disposizione regionale è a
tutti gli effetti applicabile nel giudizio in corso, ed è quindi
«rilevante» nel giudizio di parifica, ai sensi dell'art. 23 della
legge n. 87/1953. È inoltre «non manifestamente infondato» il dubbio
di costituzionalità della disposizione rispetto al quadro nelle
norme costituzionali implicate dalla disciplina dell'equilibrio di
bilancio in materia sanitaria, con particolare riguardo agli articoli
81, commi 2 e 6, 117, comma 2, lett. e) ed m) e 119 della
Costituzione, come attuati dal decreto legislativo n. 118/2011, per
quanto di seguito si specifica.
3.4.3. Tanto precisato in punto di rilevanza, è bene tuttavia
evidenziare che l'art. 2 (commi 46-48), della legge n. 244/2007, pur
non direttamente applicabile nel giudizio odierno, ha a suo tempo
«sterilizzato», per via legislativa, il divieto di contrarre
indebitamento per spesa diversa da investimento, divieto posto con
norma immediatamente precettiva dall'art. 119, comma 6, della
Costituzione sin dalla legge costituzionale n. 3/2001. Ciò ha
consentito alla Regione di fare scelte gestionali che sarebbero state
altrimenti precluse.
3.4.4. Non v'è del resto alcun dubbio che l'operazione
autorizzata dall'art. 2 sia a tutti gli effetti «indebitamento»,
sebbene la legge statale la denomini espressamente (e soltanto) come
«anticipazione». Infatti, tanto per il tempo di restituzione (fino a
trenta anni) tanto per le modalità di contabilizzazione (previste
dal «diritto vivente» regionale, secondo modalità tipiche di un
mutuo, in assenza di poste in grado di sterilizzare, cfr. Corte
costituzionale n. 181/1015, n. 4/2020 e n. 80/2021) risulta assai
evidente che il finanziamento a suo tempo concesso dal MEF ha a tutti
gli effetti, giuridici e contabili, la struttura di un mutuo, ed in
ogni caso ricade nell'archetipo di base delle operazioni vietate
dall'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003 (in attuazione
dell'art. 119, comma 6, della Costituzione): si tratta infatti della
messa a disposizione di capitale finanziario da parte di un «terzo»
(lo Stato), per un tempo determinato o determinabile, soggetto a
restituzione, che ha ridotto l'esposizione per debiti della Regione
verso il sistema sanitario, con l'effetto conseguente di avere
ripristinato e allargato la capacità di spesa negli anni successivi
(sebbene «limitata» dal vincolo di procedere alla restituzione del
capitale percepito, secondo un piano di ammortamento).
3.4.5. Non si tratta, per contro, di una mera anticipazione di
liquidità, con le caratteristiche previste dal citato comma 17 e con
i limiti che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto necessario
siano osservati affinchè esso sia compatibile l'art. 119 comma 6
della Costituzione. Il Giudice delle leggi, infatti, ha ritenuto che
un'erogazione finanziaria soggetta a restituzione, corrisponde allo
schema delle anticipazioni ammesse dal diritto costituzionale del
bilancio solo dinanzi al rispetto di rigorose condizioni, oggettive,
soggettive e temporali (Corte costituzionale n. 188/2014) nonchè
contabili (sentenza n. 188/2014, sentenza n. 181/2015 e sentenza n.
80/2021). Tali limiti e condizioni devono tutte convergere nel senso
di escludere una «espansione di capacità di spesa». In buona
sostanza, l'anticipazione prevista dalla legge statale del 2007 è
«anticipazione» solo nel senso che determina la disponibilità di
capitale finanziario per il finanziamento di attività per i quali il
soggetto finanziato non dispone della necessaria liquidità e
coperture; per contro, non integra la natura di una anticipazione nel
senso ammesso dalla contabilità pubblica, in quanto ha l'effetto di
espandere (al prezzo di un vincolo sull'autonomia di bilancio degli
esercizi successivi) la «capacità di spesa» della Regione.
3.4.6. In definitiva, l'art. 2 (commi 46-48) della legge n.
244/2007, se, per un verso, non può rilevare in questo giudizio in
quanto non determina la necessità della spesa (incidendo sull'«an»
della stessa, cfr. Corte costituzionale n. 244/2020), per altro
verso, costituisce una disposizione di dubbia di costituzionalità,
il cui vizio «ridonda» in un ulteriore possibile censura della norma
regionale qui «rilevante». Ne consegue che l'art. 6 della legge
regionale n. 3/2016 pone dubbi di costituzionalità in ragione di
vizi che in parte sono propri, per altra parte hanno carattere
«derivato». Tale ulteriore vizio si declina sulle leggi regionali che
danno copertura e autorizzano la spesa di restituzione del capitale
allo Stato, nei termini che di seguito si chiariranno (in particolare
con riguardo all'art. 119, comma 6, della Costituzione).
4. Il c.d. «perimetro sanitario» e l'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011. La norma regionale della cui
costituzionalità questo Giudice dubita, come correttamente
evidenziato dal Pubblico ministero ricorrente, con argomentazione che
il Collegio condivide, consente di espandere illegittimamente, in
violazione della competenza legislativa esclusiva statale in subiecta
materia, ex art. 81, comma 6, della Costituzione e art. 117, comma 2,
lett. e) della Costituzione, l'area del perimetro sanitario tracciato
dalla disciplina contabile nazionale (art. 20 del decreto legislativo
n. 118/2011), con effetto sulle modalità e quantità del
finanziamento dei LEA.
4.1. La questione non può essere compresa a pieno senza la
preliminare illustrazione delle regole del c.d. «perimetro
sanitario», previsto dall'art. 20 del decreto legislativo n.
118/2011, che individua l'area del bilancio regionale costituita
dalle entrate destinate (rectius vincolate) al finanziamento della
spesa sanitaria e la cui disciplina è riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. È opportuno, pertanto, illustrare
brevemente ratio, struttura ed effetti contabili dell'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011, alla luce del diritto vivente, come
conformato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in merito
a LEA (sentenze n. 169/2017, n. 62/2020, n. 57/2020, n. 132/2021 e n.
142/2021).
4.2. Il Giudice delle leggi, nella citata giurisprudenza, ha
evidenziato che la ratio dell'art. 20 è contenuta nella stessa legge
di delega, in particolare, nell'art. 8, comma 1, lett. a) della legge
n. 42/2009. Con tale disposizione, il legislatore delegante
prescriveva a quello delegato di introdurre classificazioni di
bilancio che garantissero l'esatta perimetrazione delle spese
riconducibili al vincolo dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione (corrispondente al pregresso vincolo già previsto
dall'art. 8 del decreto legislativo n. 56/2000).
4.3. La Corte costituzionale, fornendo un'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 20, ha precisato che non è
sufficiente separare gestione ordinaria e gestione sanitaria, ma
all'interno di quest'ultima, occorre garantire una costante
identificazione e separazione tra prestazioni sanitarie per i LEA e
le altre prestazioni sanitarie, di modo da scongiurare il rischio di
destinare «risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi»
(sentenza n. 132/2021, punto 9.3.2. cons. in diritto).
4.4. Tale separazione contabile, ha soggiunto la Corte
costituzionale, deve essere garantita «simmetricamente» dai bilanci
dello Stato e delle regioni (e delle correlate aziende sanitarie,
cfr. sentenza n. 169/2017 e n. 62/2020). Infatti, «la disciplina in
tema di finanziamento ed erogazione dei LEA come si è venuta a
determinare, anche alla luce della giurisprudenza della stessa Corte,
ha ribadito che "la determinazione, il finanziamento e l'erogazione
dei LEA compongono un sistema articolato il cui equilibrio deve
essere assicurato 'dalla sinergica coerenza dei comportamenti di
tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione" (sentenza n.
62/2020) (sentenza n. 72/2020)» (sentenza n. 132/2021). Pertanto,
dato che l'erogazione dei livelli essenziali coinvolge lo Stato (che
li definisce) e le regioni (che organizzano il servizio e provvedono,
con le loro risorse, al loro finanziamento, salvo il ruolo
perequativo dello Stato), i relativi bilanci, e i sistemi contabili
tramite cui l'attività sanitaria è rendicontata, devono assicurare
«la separazione e l'evidenziazione dei costi dei livelli essenziali
di assistenza [...] secondo la direttiva contenuta nel citato art. 8,
comma 1, della legge n. 42/2009» (Corte costituzionale, sentenza n.
169/2017).
4.5. L'art. 20, inoltre, costituisce espressione dell'art. 117,
comma 2, lett. m), nella misura in cui, come chiarito dalla Corte
costituzionale, tale competenza esclusiva consiste, non solo «[nel]la
determinazione dei livelli quantitativi e qualitativi delle singole
prestazioni sanitarie, [ma] anche [nel]le procedure strumentali
indispensabili ad assicurare che gli enti del servizio sanitario
siano in condizione di garantire l'erogazione delle stesse» (sentenza
n. 231/2017), comprese quelle contabili per le quali, infatti, la
legge statale è competente in via esclusiva per la determinazione
dei saldi (art. 81, comma 6, della Costituzione) e per le modalità
della loro omogenea determinazione (art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione).
4.6. In questa prospettiva, l'art. 20 è quindi rivolto
all'attuazione all'art. 117, comma 2, lett. m) della Costituzione in
quanto stabilisce «condizioni indefettibili nell'individuazione e
allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle
prestazioni» (sentenza n. 197/2019). Ne consegue che l'art. 20 e la
sua corretta interpretazione sono uno snodo che connette, da un lato,
regole contabili e diritti fondamentali (dimensione individuale) e
dall'altro, le stesse regole e l'autonomia (dimensione comunitaria).
Tale disposizione, infatti, non presidia solo interessi singolari, ma
è strumento di tutela delle autonomie, perchè garantisce una
adeguata connessione tra risorse e funzioni (art. 119, comma 4, della
Costituzione), in particolare, garantisce che le regioni siano
concretamente poste in grado di assicurare i livelli essenziali delle
prestazioni su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2,
lett. m) della Costituzione) e, allo stesso tempo, che esse
rispondano in modo trasparente dei risultati della gestione
sanitaria, senza confusione con quelle ordinaria, attraverso il saldo
del perimetro sanitario (che sia affianca a quello generale reso
attraverso il risultato di amministrazione). Per questa ragione
l'allegato che certifica i risultati del «perimetro sanitario»
costituisce un elemento essenziale del «rendiconto generale» che, ai
sensi dell'art. 63 del decreto legislativo n. 118/2011 e dell'art. 1,
comma 5, del decreto-legge n. 174/2012, costituisce il mezzo
documentale su cui si svolge il giudizio di parificazione.
4.7. Poichè il saldo espresso dal perimetro sanitario è
strumentale alle finalità di cui all'art. 117, comma 2, lett. m)
della Costituzione in esso possono confluire solo «spese sanitarie» e
nel suo ambito si devono assicurare meccanismi contabili e normativi
tali da impedire che il finanziamento delle altre spese sanitarie
avvenga a danno dei LEA. Nel dettaglio, l'art. 20 prevede: (i) la
specifica indicazione delle risorse e delle spese destinate ai LEA da
erogare ed erogati nell'esercizio (lettere A.a) e B.a), segnatamente,
per le entrate, il «finanziamento sanitario ordinario corrente»,
determinato in base al «fabbisogno sanitario regionale standard» a
finanziamento della spesa per LEA e payback); (ii) l'indicazione
delle risorse e della spesa a copertura del disavanzo sanitario che
la regione deve coprire (lettere A.c) e B.c)). Inoltre, (iii) il
perimetro comprende l'indicazione delle risorse e l'ammontare delle
spese dei livelli «aggiuntivi» (lettere A.b) e B.b)) (iv) nonchè di
quelle per gli «investimenti» (lettere A.d) e B.d)), le quali sono
oggetto di un particolare meccanismo di contabilizzazione (art. 29,
comma 1. lett. b), cfr. Corte costituzionale - sentenza n. 157/2020).
4.8. In estrema sintesi, le risorse del fondo sanitario nazionale
di una regione in piano di rientro, qual è la Regione siciliana,
confluiscono in un bacino più ampio, denominato «perimetro
sanitario» il quale è oggetto di una unitaria gestione contabile
che, oltre ai LEA, assorbe almeno due altri tipi di spese sanitarie.
4.8.1. Ci si riferisce in primo luogo alle entrate (e alle spese)
per la copertura dei disavanzi sanitari, ossia delle perdite
quantificate dal bilancio consolidato della sanità (art. 32, decreto
legislativo n. 118/2011). Tale ulteriore documento, «collegato al
perimetro» esprime in modo sintetico l'esposizione delle aziende del
servizio sanitario della regione verso i fornitori dei mezzi di
produzione del servizio medesimo. L'inclusione nel perimetro di
entrate e spese siffatte, secondo la citata giurisprudenza
costituzionale, si può considerare costituzionalmente legittima solo
se ed in quanto la contabilità regionale garantisca la necessaria
separazione contabile dal fondo sanitario determinato a livello
centrale, in modo concertato con le regioni, dal legislatore
nazionale. Inoltre, la copertura postuma del disavanzo sanitario, che
sintetizza l'esposizione verso i fornitori, si può considerare spesa
diretta a garantire la continuità dei LEA, solo nel senso che essa
è diretta ad evitare il rischio di interruzione della continuità
del servizio.
4.8.2. In secondo luogo - poichè le prestazioni «aggiuntive»
sono di norma vietate in caso di regioni in piano di rientro (come
nel caso siciliano, cfr. art. 2, comma 95, legge n. 191/2009; cfr.
Corte costituzionale n. 117/2018) - le uniche altre risorse e spese
ammesse a «confusione» con i fondi per l'erogazione dei LEA sono
quelle per gli investimenti, che, come la giurisprudenza
costituzionale ha evidenziato, sono essi stessi il mezzo e la
premessa per una organizzazione che consente l'erogazione del
servizio sanitario (sentenza n. 157/ 2020).
4.9. Di fronte ad un perimetro più ampio di quello diretto alla
sola erogazione e finanziamento dei LEA, esiste un reciproco vincolo
costituzionale - derivate dagli articoli, 2, 32, 117, comma 2, lett.
m) e 119, comma 4 della Costituzione - per lo Stato e per la Regione
di preservare tale destinazione, con leggi e contabilità che, da un
lato, non amplino il perimetro oltre quello che il legislatore
statale ha già tracciato, dall'altro, garantiscano la più volte
richiamata separazione (anche interna) al perimetro. La
giurisprudenza costituzionale ha precisato che l'attuazione da parte
delle regioni deve rispondere a principi di «leale cooperazione tra
Stato e Regione», mettendo al riparo il fondo sanitario da indebiti
assorbimenti ad opera di spese ordinarie e «altre» spese sanitarie,
per giungere ad una «concreta garanzia dei LEA: «spetta al
legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione ed
attuazione di essa, affinchè la sua affermazione non si traduca in
una mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto
concreto e reale», impegnando le Regioni a collaborare nella
separazione del fabbisogno finanziario destinato a spese
incomprimibili da quello afferente ad altri servizi suscettibili di
un giudizio in termini di sostenibilità finanziaria (sentenza n. 169
del 2017)» (sentenza n. 157/2020).
4.10. Inoltre, «mentre di regola la garanzia delle prestazioni
sociali deve fare i conti con la disponibilità delle risorse
pubbliche, dimensionando il livello delle prestazioni attraverso una
ponderazione in termini di sostenibilità economica, tale
ponderazione non può riguardare la dimensione finanziaria e
attuativa dei LEA, la cui necessaria compatibilità con le risorse è
già fissata attraverso la loro determinazione in sede normativa»
(sentenza n. 62/2020). La separazione contabile è dunque strumentale
al principio della priorità allocativa della spesa
«costituzionalmente necessaria» (sentenza n. 6/2019, punto 4.1. cons.
in diritto): come evidenziato nella sentenza n. 169/2017, la mancanza
di idonei dispositivi legislativi e contabili che tale separazione
assicuri «può causare la violazione degli articoli 32 e 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, nei casi in cui eventuali
disposizioni di legge trasferiscano «a cascata», attraverso i diversi
livelli di governo territoriale, gli effetti delle riduzioni
finanziarie sulle prestazioni sanitarie costituzionalmente necessarie
(in tal senso sentenza n. 275/2016)».
4.11. Riassumendo i risultati esegetici della sopra menzionata
giurisprudenza, l'art. 20, interpretato in modo costituzionalmente
conforme, costituisce il presidio contabile al punto di equilibrio
raggiunto sulla definizione e finanziamento dei livelli essenziali
delle prestazioni, che in ragione del principio di priorità della
spesa costituzionalmente necessaria, deve essere assicurata con
prevalenza rispetto alla spesa e gestione ordinaria (sentenza n.
6/2019 e n. 169/2017). A tale scopo sono dedicati l'art. 8, comma 1,
lett. a) della legge n. 42/2009 e l'art. 20 del decreto legislativo
n. 118/2011 (che della prima costituisce attuazione), disposizioni le
quali definiscono l'ambito per l'applicazione di una disciplina in
deroga ai meccanismi di accertamento e impegno previsti per la parte
ordinaria del bilancio regionale (sentenza n. 132/2021, punto 2.2.2.
cons. in diritto).
4.12. Tale disciplina eccezionale prevista per il sistema di
accertamento e copertura si giustifica nell'ottica del principio
della priorità e continuità della spesa costituzionalmente
necessaria per i LEA. Per tutte le altre spese, invece, deve essere
possibile: (a) separare entrate e spese; (b) verificare, in sede di
bilancio, l'effettiva copertura e sostenibilità e economica e
finanziaria della spesa. Come di recente precisato nella sentenza n.
142/2021, «La presenza di due livelli di governo rende necessaria la
definizione di un sistema di regole che ne disciplini i rapporti di
collaborazione, nel rispetto delle reciproche competenze. Ciò al
fine di realizzare una gestione del sistema sanitario efficiente e
capace di rispondere alle istanze dei cittadini coerentemente con le
regole di bilancio, le quali prevedono la separazione dei costi
"necessari", inerenti alla prestazione dei LEA, dalle altre spese
sanitarie, assoggettate invece al principio della sostenibilità
economica (sentenza n. 62/2020)».
(enfasi aggiunta).
4.13. La disciplina contabile statale dell'art. 20, decreto
legislativo n. 118/2011. prevede, invero, una disciplina unitaria per
le spese «sanitarie» come sopra riassunte ed indicate; onera perciò
le regioni di completare il sistema, operando attraverso gli atti di
esecuzione del bilancio di previsione. Nel sistema predisposto dal
decreto legislativo n. 118/2011, si dispone che a valle
dell'approvazione del bilancio con legge regionale - che si limita a
stabilire gli equilibri generali e ad autorizzare le spese della c.d.
Missione 13 - il perimetro sanitario sia adottato attraverso un atto
ed un procedimento amministrativo (art. 39, commi 10 e 13, decreto
legislativo n. 118/2011). Segnatamente, il perimetro è approvato, in
fase di gestione, con un atto della Giunta. Nella sua forma
previsionale, il documento viene utilizzato per governare i saldi del
comparto sanitario, per poi confluire in allegato «tipico» e
necessario del rendiconto generale (art. 63, decreto legislativo n.
118/2011), di cui è componente necessaria. È quindi attraverso tale
documento contabile, previsionale e di rendiconto (il «perimetro
sanitario»), che la Regione deve assicurare, con il supporto di
adeguata «contabilità analitica» (Corte costituzionale, sentenza n.
157/2020), la regola della separazione contabile tra spesa sanitaria
destinata ai LEA e spesa sanitaria generica, in conformità a quanto
precisato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
4.14. La necessità della separazione dipende anche dalla
peculiare disciplina contabile che la semplice allocazione di poste
nell'ambito indicato dall'art. 20 comporta. Segnatamente,
l'inserimento nel perimetro sanitario determina, a prescindere dalla
stretta inerenza ai LEA, un trattamento contabile derogatorio per
tutte le spese ivi comprese. Infatti, l'art. 1, comma 5, decreto
legislativo n. 118/2011 stabilisce che gli enti coinvolti nella
gestione sanitaria sono soggetti alla disciplina dedicata del Titolo
II del decreto legislativo n. 118/2011, che si differenzia dalla
disciplina contabile generale, presidiata dalla c.d. «competenza
finanziaria potenziata».
4.15. Per tale ragione, i crediti e i debiti afferenti al
«perimetro sanitario» dell'art. 20 sono stati sottratti al
riaccertamento straordinario per il passaggio alla nuova
contabilità, nè vengono normalmente «riaccertati» (cfr. art. 3,
comma 4). Inoltre, l'art. 20 dispone che l'accertamento e l'impegno
di spese non avviene in base alla esigibilità giuridica del debito o
del credito (competenza finanziaria potenziata), ma attraverso
automatismi che non presuppongono una previa rigorosa verifica della
copertura. L'accertamento delle entrate, infatti, avviene
automaticamente per effetto dell'impegno della spesa, senza una
verifica preliminare del titolo dell'entrata. In secondo luogo, le
risorse confluite nel perimetro non vengono svalutate ai sensi del §
3.3 dell'allegato 4/2, il quale prevede che «per le entrate
tributarie che finanziano la sanità accertate sulla base degli atti
di riparto e per le manovre fiscali regionali destinate al
finanziamento della sanità [...], e accertate per un importo non
superiore a quello stimato dal competente Dipartimento delle finanze,
non è effettuato un accantonamento al fondo crediti di dubbia
esigibilita'» (enfasi aggiunta).
4.16. La peculiare disciplina contabile si giustifica, anche, per
il ruolo che lo Stato assume, non tanto sul piano della definizione
dei LEA e nella determinazione della correlata disciplina contabile
(art. 117, comma 2, lett. e) ed m) della Costituzione), ma sul
terreno della sua competenza concorrente per il finanziamento della
spesa nell'ottica del coordinamento della finanzia pubblica (art.
117, comma 3, della Costituzione). Tramite la perimetrazione
sanitaria del bilancio, infatti, lo Stato può svolgere un ruolo
effettivo di coordinamento della finanza pubblica, impedendo che il
contributo perequativo a garanzia dell'uguaglianza nel godimento dei
LEA - individuato tramite una complessa procedura di concertazione -
non venga distolto dal suo scopo costituzionale e giunga a buon fine,
cioè a beneficio dell'utente del servizio, tramite una spesa
«finale» in servizi sanitari essenziali. La procedura passa dalla
previa definizione dei fabbisogni, delle risorse regionali
disponibili ed infine della misura del contributo perequativo a mezzo
dell'IVA (art. 2, decreto legislativo n. 56/2000, articoli 3 e 4 -
decreto legislativo n. 68/2011, nonchè articoli 25-27 - decreto
legislativo n. 68/2011), risorse che concorrono a determinare il
Fondo sanitario nazionale (FSN). Più nel dettaglio, la
quantificazione del fabbisogno e la liquidazione dell'ammontare del
FSN sono oggetto di concertazione con lo Stato (art. 2, comma 1,
decreto legislativo n. 281/1997 ed art. 8, comma 6, legge n. 131/
2003) che da un lato, in una prima fase, centralizza le risorse, poi
le trasferisce alle regioni.
4.17. Lo Stato, inoltre, subito dopo avere deliberato il riparto
(art. 3, comma 12, decreto legislativo n. 502/1992 ed art. 39, comma
1, decreto legislativo n. 446/1997) eroga «in via anticipata» il
fondo alle regioni, in una misura pari, almeno, al 97% (15, comma 24,
del decreto-legge n. 95/2012 che ha stabilizzato l'art. 2, comma 68,
legge n. 191/2009). Tale trasferimento ha un alto grado di
affidabilità e liquidità, dato che la cassa statale è alimentata
attraverso l'indebitamento ex art. 81, comma 2, della Costituzione.
Detto in altri termini, le risorse del fondo sanitario regionale sono
trattate, contabilmente, come risorse interne al circuito della
pubblica amministrazione ad alta esigibilità economica e giuridica,
«presumibilmente» certe.
4.18. Questo spiega, altresì, perchè le risorse trasferite sono
vincolate tramite residui passivi «tecnici e di destinazione»
sottraendole alla stringente disciplina per l'applicazione della
parte vincolata del risultato di amministrazione (ora espressamente
«codificata» dall'art. 1, commi 897-898, della legge n. 145/2017) e
del Fondo crediti di dubbia esigibilità (§ 3.3 dell'all. 4/2 -
decreto legislativo n. 118/2011).
4.19. In definitiva, la fattispecie e gli effetti contabili
dell'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011 obbediscono ad una
logica costituzionale che si può così sintetizzare: (a) garantire
trasparenza sulle quantità e modalità di impiego di risorse
destinate ai LEA; (b) garantire, nel tempo, la loro erogazione,
assicurando il necessario delicato bilanciamento tra tutela della
salute (art. 32 della Costituzione) ed equilibrio finanziario (art.
81 e 119 della Costituzione). Pertanto, la norma costituisce
parametro interposto di costituzionalità, per i profili di
competenza concorrente. Infatti, solo in tale prospettiva è
giustificato il peculiare trattamento contabile di cui sopra. Resta
inteso (c) che la disciplina derogatoria non può applicarsi per
tutte le spese sanitarie, per le quali gli atti di esecuzione del
bilancio, attraverso la separazione contabile richiesta dalla
giurisprudenza costituzionale, devono consentire di verificare
l'effettiva «sostenibilità economica» della spesa.
5. La rilevanza nel giudizio in corso. Quanto sopra esposto
evidenzia che l'art. 6 della legge regionale n. 3/2016 incide sulla
corretta determinazione del risultato di amministrazione al 31
dicembre 2019, ossia sull'oggetto del giudizio di parificazione.
Infatti, la norma, estendendo alla spesa per il mutuo contratto nel
2007 il trattamento contabile previsto dall'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011, da un lato impedisce di rilevare, in termini
giuridici e contabili, l'indebita distrazione di risorse del fondo
sanitario ed il conseguente ricalcolo della parte vincolata del
risultato di amministrazione, dall'altro consente di aggirare la
questione della copertura della spesa sostenuta per la rata di
restituzione.
5.1. La sua rimozione, al contrario, consentirebbe di calcolare
un peggioramento del risultato di amministrazione al 31 dicembre
2019. Infatti, senza lo scudo normativo dell'art. 6 della legge
regionale n. 3/2016, la spesa per la rata di restituzione
dell'anticipazione non sarebbe inseribile nel perimetro sanitario;
essa, pertanto, andrebbe defalcata dalle relative poste passive. Di
conseguenza, il saldo finale a consuntivo del perimetro sarebbe
positivo, poichè il totale delle entrate vincolate sopravanzerebbe
il totale delle spese legittimamente computabili come corrispondenti
al vincolo di scopo. Tale saldo certificherebbe l'esistenza di
entrate vincolate - allo stato non rilevate dal risultato di
amministrazione - le quali non sono state impiegate per spesa
«finale» sanitaria (ossia, per l'erogazione di servizi) ma a
copertura di una spesa meramente finanziaria (l'ammortamento di un
debito da restituzione di una erogazione finanziaria dello Stato).
5.2. In caso di saldo positivo del perimetro, dunque, vi sarebbe
la necessità ricalcolare in aumento la parte vincolata del risultato
di amministrazione ed in particolare della sua Riga C (all. n. 10 del
decreto legislativo n. 118/2011). La Riga C (ossia «parte
vincolata»), infatti, si calcola effettuando una differenza, a fine
esercizio, tra le entrate accertate che hanno vincolo di destinazione
e le spese impegnate che a tale vincolo corrispondono (cioè, che
hanno «consumato» il vincolo). In definitiva, il saldo positivo del
perimetro sanitario, in caso di declaratoria di incostituzionalità
dell'art. 6 della legge regionale n. 3/2016, determinerebbe, per
effetto della crescita della componente vincolata di Riga C, anche
una ulteriore compressione della parte disponibile (Riga E) del
risultato di amministrazione, con il conseguente peggioramento del
disavanzo effettivo, che la Regione deve assumere a punto di
riferimento nel ciclo di bilancio, ai fini delle variazioni in sede
di assestamento (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 250/2013).
5.3. In particolare, risulta dagli atti che le quote di rimborso
del finanziamento contratto nel 2007, per l'importo complessivo di
euro 127.848.927,87 (impegnate nella parte spesa sul capitolo 214918
denominato «interessi e spese sul prestito contratto con lo stato ai
sensi dell'accordo stipulato in data 31 luglio 2007» per euro
75.854.456,47 e sul capitolo 900023 per euro 51.994.471,43, relativo
alla quota capitale dello stesso prestito) sono finanziate con i
capitoli di entrata 214918 (per la quota interessi) e 900023 (per la
quota capitale) rientranti nel perimetro sanitario.
5.4. La dimostrazione della rilevanza perviene anche dalla
assoluta «atipicita'» della decisione delle Sezioni riunite siciliane
che, da un lato, hanno accertato, in fatto, la destinazione delle
risorse a spesa non sanitaria, dall'altro, non ne hanno potuto
dichiarare l'effetto sul piano dei saldi, validando ugualmente il
risultato di amministrazione. Le Sezioni riunite siciliane, infatti,
hanno accertato come semplice irregolarità le spese sostenute nei
predetti capitoli 214918 e 900023 (cfr. lett. B punto 3 lett c) del
dispositivo) evidenziando motivazione che far rientrare detta spesa
nel perimetro sanitario «costituisce palese distrazione di risorse
destinate a finanziare il sistema sanitario regionale», che i
«suddetti capitoli non [sono] strettamente correlati al finanziamento
dei Livelli Essenziali di Assistenza, e che le «medesime valutazioni
[sono state] effettuate [dai] tavoli tecnici ministeriali in sede di
verifica dei LEA poichè in contrasto sia con l'Accordo per il Piano
di rientro cui la Regione siciliana ha aderito nel 2005, sia con la
legislazione vigente (art. 1, comma 796, lett. B della legge n.
296/2006 e art. 2, comma 80 e ss., della legge n. 191/2009)» (pag. 75
della decisione n. 6/2021/PARI).
Tuttavia, pur avendo rilevato l'irregolarità in fatto (senza
parificare le singole poste) non ne hanno tratto le necessarie
conseguenze sul piano della conformità a diritto dei saldi
(verificazione), poichè espressamente l'art. 6 della legge regionale
n. 3/2016 prevede che «è autorizzato l'utilizzo di una quota del
Fondo sanitario».
5.5. Per completezza va evidenziato che nella decisione è stata
accertata una ulteriore irregolarità consistente nel disimpegno
dell'importo di euro 80.262.000,00, dal capitolo 413333 del perimetro
sanitario, stanziati e impegnati a titolo di finanziamento aggiuntivo
LEA, ai sensi dell'art. 4, comma 7, della legge regionale n. 3/2016 e
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 16/2017, e destinato a
finalità extra sanitarie in assenza dei presupposti normativi, sul
quale questo Collegio si riserva di decidere dopo la sentenza della
Corte costituzionale.
5.6. In conclusione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge regionale n. 3/2016 è rilevante perchè
produce due effetti contabili che alterano il risultato di
amministrazione e precisamente: (a) consente di accertare le risorse
ulteriori, per una spesa «non sanitaria» con le regole del perimetro
dettate solo dall'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011), ossia
con un accertamento automatico per effetto dell'impegno della spesa;
(b) se anche si considerasse la rata per la restituzione
dell'anticipazione come una spesa «sanitaria» non sarebbe garantita
la necessaria separazione, consentendo lo svincolo delle coperture
apposite, con effetto di scaricare sul fondo sanitario il «costo»
della rata.
6. La non manifesta infondatezza. Ad avviso del Collegio, la
norma regionale viola numerosi precetti costituzionali, mediante la
manipolazione e violazione dell'art. 20 del decreto legislativo n.
118/2011. Come si è evidenziato, tale norma dà attuazione, da un
lato, al combinato disposto degli articoli 81, comma 6, della
Costituzione e 117, comma 2, lett. m) della Costituzione e, per altro
verso, all'art. 117, comma 2, lett. m) (in quanto declinazione
concreta della delega di cui art. 8, comma 1, lett. a) della legge n.
42/2009). L'esito finale di tale manipolazione, infatti, è quello di
precludere l'effettiva garanzia della erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, sub specie di LEA (art. 32 della
Costituzione), nonchè il principio della necessaria corrispondenza
tra funzioni e risorse stabilito dall'art. 119, comma 4, della
Costituzione, valevole tanto per lo Stato (Corte costituzionale,
sentenza n. 22/2012), quanto per le Regioni e gli enti locali (Corte
costituzionale, sentenze n. 188/2015, n. 10/2016 e n. 275/2016).
6.1. Violazione dell'art. 119, comma 1, della Costituzione.
L'art. 3, comma 6, della legge regionale n. 3/2016 consente di dare
copertura a spesa ordinaria senza una effettiva verifica della
sussistenza delle entrate, in deroga alla disciplina contabile
ordinaria, con la conseguente violazione dell'art. 119, comma 1,
della Costituzione, il quale stabilisce che le regioni che «hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa» devono garantire il
«rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci». L'inserimento della
spesa di ammortamento nel perimetro sanitario di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011, infatti, consente di dare copertura
«presuntive» al debito di restituzione sorto nei confronti dello
Stato sulla base della dell'art. 2, comma 46, della legge n. 244/2007
e, allo stesso tempo, di sottrarre le entrate inserite nel perimetro
alla svalutazione delle poste con il FCDE. Nel perimetro sanitario,
infatti, non possono entrare spese estranee (come si configura una
spesa di restituzione di una anticipazione che ha avuto solo
occasione in una spesa sanitaria e che non è diretta all'erogazione
della «spesa finale» verso i fornitori, spesa che è stata già
coperta ed estinta). In ogni caso, pure a volerla considerare «altra
spesa sanitaria», una previsione di legge siffatta, autorizzando
comunque la copertura a mezzo del fondo sanitario, deresponsabilizza
le autorità regionali di bilancio dal trovare adeguate risorse che
garantiscano la «sostenibilità economica» della spesa ordinaria
ovvero della spesa sanitaria non strettamente destinata alla
erogazione dei LEA (Corte costituzionale, sentenza n. 142/2021).
Infatti, per la Regione siciliana, che pure aveva originariamente
previsto risorse aggiuntive da inserire nel perimetro a copertura
della spesa di ammortamento del mutuo, è stato dapprima possibile
accedere ad un sistema di regole contabili assai più favorevoli che
non garantiscono l'effettiva verifica della esigibilità dell'entrate
incluse e quindi il riscontro della «sostenibilità economica» della
spesa inclusa nel perimetro (ossia della copertura reale) e,
successivamente, di svincolare le risorse aggiuntive previste dal
perimetro stesso, scaricando il costo dell'ammortamento sul fondo
sanitario.
6.2. Violazione dell'art. 119, comma 4, 117, comma 2, lett. m) e
32 della Costituzione.
L'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011, come si è sopra
evidenziato, delinea il monte delle risorse che sono complessivamente
destinate alla funzione sanitaria. Ossia individua il rapporto tra
risorse disponibili e una delle «funzioni pubbliche attribuite» (art.
119, comma 4 della Costituzione) che - per la particolare rilevanza
costituzionale (art. 117, comma 2, lett. m) e art. 32 della
Costituzione) - è finanziata attraverso «gestione separata» interna
al bilancio regionale, sulla base di entrate e spese appositamente
«perimetrate». Tali risorse devono essere espresse in un documento
contabile, previsionale e consuntivo, retto da regole contabili
derogatorie (il perimetro sanitario) e per il quale occorre
verificare e misurare un distinto saldo. In particolare, come sopra
si è visto, tutte le spese individuate dall'art. 20, sono
«funzionali», nel senso che sono, in termini contabili, collegate
alla prestazione di beni e servizi da parte dei fornitori (disavanzo
incluso, in quanto espressione, a saldo, delle prestazioni che sono
risultate prive di idonee e adeguate coperture, a consuntivo). Ne
consegue che l'inclusione della spesa di ammortamento nel perimetro
sanitario, in quanto spesa «non funzionale» (o «finale»), determina
una riduzione automatica delle risorse disponibili per le funzioni
attribuite (art. 119, comma 4, della Costituzione), al di sotto, tra
l'altro, del minimo necessario (e possibile) a presidio del livello
essenziale di prestazioni legate al diritto «sociale» alla salute
(art. 32 e 117, comma 2, lett. m) della Costituzione).
6.2.1. Per comprendere come l'inclusione della spesa di
ammortamento determini una violazione dell'art. 119, comma 4, (sub
specie della adeguata proporzionalità delle risorse) è utile
richiamare le norme che consentono di stabilire il monte delle
risorse destinate alla spesa «finale» e, parallelamente, quelle che -
per contro - consentono di qualificare la spesa di ammortamento come
una spesa «non finale».
6.2.2. Come è noto, l'organizzazione del sistema di
finanziamento del servizio sanitario, è oggetto di competenza
legislativa concorrente di Stato e regioni (Corte costituzionale n.
231/2017, nel caso della Sicilia, art. 17 lett. b) e c) Statuto della
Regione siciliana). In ragione di tale competenza concorrente, lo
Stato contribuisce (in un'ottica perequativa, ai sensi dell'art. 119,
comma 3) al finanziamento del servizio, attraverso una procedura
concertativa realizzata nel sistema delle Conferenze (art. 2, comma
1, decreto legislativo n. 281/1997 e art. 8, comma 6, legge n.
131/2003) correntemente denominata «Patto per la salute». Il «Patto
per la salute» decide il monte complessivo di risorse disponibili per
i LEA e procede all'applicazione dei criteri e delle modalità di
riparto delle risorse tra le regioni, sulla base dei criteri di
legge, evocati dalla sentenza n. 62/2020. Tale intesa viene
introiettata nel sistema della decisione di bilancio statale
attraverso una deliberazione del CIPE (art. 3, comma 12, decreto
legislativo n. 502/1992 e art. 39, comma 1, decreto legislativo n.
446/1997). Nel caso della Regione siciliana, la quota di
compartecipazione dello Stato è pari al 49,11% del fabbisogno non
soddisfatto dalle fonti «regionali» (art. 1, comma 830, legge n.
296/2006).
6.2.2.1. L'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011, con la
definizione contabile del perimetro sanitario, provvede a raccogliere
le risorse proprie (art. 119, comma 2, della Costituzione) e le
risorse di finanza derivata (art. 119, comma 3, della Costituzione)
necessarie per l'erogazione delle funzioni attribuite in materia
regionale, dentro un bacino contabile unitario, il quale deve
raggiungere, a previsione e consuntivo, un proprio equilibrio
interno. Le risorse che vi confluiscono sono commisurate al
fabbisogno per l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
salvo risorse «aggiuntive» che la regione può reperire per la
copertura di disavanzi o, in caso di regioni in bonis, per
l'erogazione di livelli di assistenza supplementari. Il comune
denominatore di tali risorse e che esse devono essere tutte destinate
a «corrispettivo» di beni e servizi impiegati nell'erogazione del
servizio sanitario (c.d. «spesa finale» sanitaria).
6.2.2.2. L'inclusione delle spese di ammortamento nel perimento
sanitario, per contro, produce una riduzione delle risorse destinate
al finanziamento concorrente della «funzione pubblica attribuita» in
materia sanitaria. Infatti, la spesa di ammortamento del debito a suo
tempo contratto non va a beneficio dei fornitori dei mezzi per
l'erogazione del servizio, ma a riduzione di un debito con lo Stato,
andando ad abbattere il monte delle risorse, che - con il concorso
dello Stato medesimo - sono state ritenute indefettibilmente
destinate al servizio sanitario, nell'ambito di un delicato
bilanciamento avvenuto in sede legislativa, con le procedure
concertative sopra richiamate.
6.2.2.3. Tale inclusione è quindi illegittima, ai sensi
dell'art. 119, comma 4, ed in ultima analisi ai sensi degli articoli
117, comma 2, lett. m) e 32 della Costituzione, per tre ragioni: (a)
perchè la spesa di ammortamento del debito è una spesa non
sanitaria, estranea cioè alle «funzioni pubbliche» di cui all'art.
119, comma 4, della Costituzione; (b) perchè tale inclusione del
perimento avviene senza rispettare il principio della separazione
contabile necessaria per garantire l'effettiva erogazione dei LEA
(corollario degli articoli 117, comma 2, lett. m) e 32 della
Costituzione); (c) perchè produce un effetto di compensazione a
favore dello Stato, che cosi può diminuire l'apporto
costituzionalmente dovuto per il cofinanziamento dei LEA, per
riequilibrare le diverse capacità fiscali dei territori, ai sensi
dell'art. 119, comma 3 della Costituzione.
6.2.3. L'art. 6 della legge regionale n. 3/2016. infatti, include
nel perimetro, diretto al finanziamento della «funzione» sanitaria,
una spesa «non finale», cioè non diretta alla erogazione del
servizio.
6.2.3.1. A tale proposito giova rammentare che l'indebitamento è
un'operazione economico-giuridica che può assumere diverse forme, a
fronte di una comune «causa di finanziamento» (Corte costituzionale,
sentenza n. 188/2014; SRC Campania n. 96/2020/PAR). L'art. 119, comma
6, della Costituzione vieta direttamente l'operazione
economico-giuridica e, allo stesso tempo, determina
l'incostituzionalità degli effetti contabili, di entrata e di spesa,
che tale operazione rappresentano ed autorizzano. A loro volta, sia
entrate che spese, generano un saldo specifico che fa parte dei
fondamentali della rendicontazione e del quale deve essere verificata
la legittimità di sede di parificazione (cfr. Corte costituzionale,
sentenze n. 49/2018, § 3 in diritto, e n. 4/2020, § 4.4. in diritto).
Il saldo dell'indebitamento indica il montante della spesa
pluriennale di ammortamento. Gli effetti contabili dell'indebitamento
sul risultato di amministrazione sono quindi due: (1) una entrata che
espande la capacità di spesa, con un miglioramento del saldo (il
risultato di amministrazione), (2) una spesa pluriennale di
restituzione (ammortamento).
6.2.3.2. Riguardato dal lato delle entrate, l'indebitamento è
forma di copertura eccezionale, cui le Regioni possono fare ricorso
alle condizioni e per gli scopi costituzionali stabiliti dall'art.
119, comma 6, della Costituzione. Sul piano contabile, l'entrata è
infatti «destinata» al finanziamento di investimenti (Riga «D» del
risultato di amministrazione, all. n. 10, decreto legislativo n.
118/2011, cfr. SS.RR. spec. comp. sent. n. 23/2019)
6.2.3.3. Riguardato dal lato delle spese, l'indebitamento è
invece una posta passiva corrente e ricorrente (la rata), che si
protrae nel tempo, con destinazione rivolta, esclusivamente, al
«servizio» del debito: la transazione che la posta contabile registra
è il corrispettivo per il debito a suo tempo contratto (il «servizio
del debito», non il costo finanziario dell'erogazione di beni e
servizi mediante i quali si svolgono le funzioni pubbliche
nell'esercizio. Proprio in ragione dell'estraneità della spesa per
ammortamento alle funzioni di «front office» (art. 119, comma 4,
della Costituzione), con la riduzione dei margini di autonomina del
bilancio negli anni successivi (art. 119, commi 1 e 2), la novella
costituzionale del 2012 ha previsto la necessità di un «piano di
ammortamento». Il piano di ammortamento è una garanzia contabile di
fronte al carattere «non finale» della spesa ed al vincolo di
bilancio pluriennale che ne discende sul bilancio delle autonomie, a
garanzia di una effettiva prevedibilità dell'andamento della spesa e
della programmazione della sostenibilità degli oneri nel tempo, per
garantire coerenza tra gestione del bilancio, contabilità di mandato
e salvaguardia delle generazioni future.
6.2.3.4. Chiarito il rapporto tra operazione economica e
contabilizzazione e la diversa qualificazione contabile di entrate e
spese che ne scaturiscono, si comprende come e perchè la spesa
collegata al servizio dell'indebitamento non può entrare nel
rapporto tra risorse e funzioni, per il quale l'art. 119, comma 4,
della Costituzione impone una adeguata proporzione. Infatti, tale
disposizione costituzionale, nell'elencare le risorse utili a
finanziarie le funzioni (individuate nelle «risorse di cui ai commi
precedenti»), non contempla le entrate da indebitamento (previste
invece dal comma 6); parallelamente, le risorse dei commi 2 e 3 non
possono essere erose dal dall'ammortamento, che è una spesa estranea
all'erogazione delle funzioni, poichè destinata esclusivamente al
servizio del debito. Ne consegue che la spesa per ammortamento, in
quanto spesa obbligatoria, deve sì rimanere a carico della finanza
regionale, ma deve essere coperta attraverso entrate che non abbiano
un vincolo di destinazione «funzionale», pertanto con la compressione
di una spesa diversa da quella strettamente necessaria allo
svolgimento delle funzioni pubbliche ai sensi dell'art. 119, comma 4,
della Costituzione.
6.2.3.5. La spesa per ammortamento, quindi, non può andare ad
erodere le risorse destinate alla erogazione del servizio sanitario
(art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011), nell'ambito delle
quali deve essere garantita la costante distinzione tra spese
sanitarie per i LEA e le altre spese (anch'esse sanitarie, cfr. Corte
costituzionale, sentenze n. 169/2017, n. 62/2020 e n. 142/2021).
Essa, infatti, è una spesa esclusivamente destinata a «servizio del
debito». Per questa ragione, la legge attuativa della legge
costituzionale n. 1/2012, nel disciplinare i saldi fondamentali degli
enti territoriali, ha imposto che l'equilibrio sussista, in primo
luogo, tra entrate e spese «finali», al netto di entrate e spese
derivanti da indebitamento (articoli 9 e 10, legge n. 243/2012).
L'equilibrio di bilancio, infatti, non è un precetto fine a sè
stesso, ma è strumentale alle finalità istituzionali
dell'organizzazione a cui si riferisce. Nel caso delle autonomie, la
mission fondamentale stabilita dalla Costituzione, è la proporzione
tra risorse e funzioni attribuite, a garanzia della quali è
stabilito l'equilibrio (art. 119, comma 1) e le correlate
responsabilità di coordinamento dello Stato (art. 120 della
Costituzione).
6.2.3.6. Di conseguenza, riassumendo: (a) la spesa da
ammortamento del debito è una uscita «non finale» (estranea
all'equilibrio di funzionamento e legittima solo se collegata ad una
operazione di «finanziamento» di investimenti). Essa non è sostenuta
a servizio delle prestazioni funzionali (in questo caso sanitare),
ma, appunto, a «servizio del debito» pregresso; (b) nel presupposto
che le risorse complessivamente individuate con le procedure sopra
ricordate e confluenti nel perimetro contabile dell'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011, possono finanziare ed essere
esclusivamente destinate a spese «finali» sanitarie, allora,
l'inclusione della spesa di ammortamento nel perimetro sanitario è
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 119, comma 4,
della Costituzione.
6.2.3.7. Giova altresì precisare che la spesa di ammortamento
del debito non può essere in alcun modo ritenuta equivalente alla
copertura del disavanzo sanitario pur compreso nel perimetro (art.
20, lett. c) decreto legislativo n. 18/2011), in quanto il disavanzo
sanitario altro non è che la sintesi (in saldo) dell'esposizione del
Servizio sanitario regionale verso i fornitori, ovvero un debito
contabilmente «corrispettivo» all'erogazione del servizio. Per tale
ragione (e solo se riguardato in quest'ottica) della spesa per la
copertura del disavanzo sanitario è compatibile con l'art. 119,
comma 4, e con il principio di destinazione espresso dall'art. art.
8, comma 1, lett. b) della legge n. 42/2009, in coerenza con l'art.
117, comma 2, lett. m) della Costituzione.
6.2.4. In secondo luogo, come già accennato, l'art. 6 della
legge regionale n. 3/2016, prevede espressamente che la copertura
della spesa per l'ammortamento del debito nel perimetro, avvenga a
valere sul Fondo sanitario («è "autorizzato l'utilizzo di una quota
del Fondo sanitario"»), escludendo qualsiasi forma di separazione
contabile. La Regione siciliana, dunque, con la norma portata
all'attenzione del Giudice delle leggi, è venuta meno al principio
di leale cooperazione, non assicurando una effettiva separazione
delle risorse del fondo sanitario a supporto dei LEA (Corte
costituzionale, sentenze n. 169/2017 e n. 157/2020) e le «altre»
spese sanitarie, espressamente prevedendo l'ipotesi di una
indifferenziata erosione delle risorse del Fondo sanitario.
6.2.5. In terzo luogo, ed infine, a prescindere dalla
qualificazione della ridetta spesa come «estranea» o «altra spesa
sanitaria», non possono rientrare nel perimetro debiti nei confronti
dello Stato. Lo Stato, infatti, è allo stesso tempo co-finanziatore
(art. 2, comma 4, decreto legislativo n. 56/2000) e garante del
servizio (art. 120 della Costituzione), con funzioni di riequilibrio
territoriale e di rispristino di condizioni dell'uguaglianza
dell'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
comma 2, lett. m) della Costituzione) (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 169/2017). Così legiferando, si consente invece un
immediato effetto di compensazione con la riduzione della
compartecipazione dello Stato al fondo sanitario destinato alla
erogazione dei LEA.
6.3. Violazione delle competenze esclusive statali ex art. 117,
comma 2, lett. e) della Costituzione ed art. 81, comma 6, della
Costituzione, in materia di saldi e di armonizzazione contabile. Come
è noto, la legge costituzionale n. 1/2012 ha riservato alla legge
statale la determinazione della struttura dei saldi (art. 81, comma
6, della Costituzione) su cui si misura l'equilibrio del bilancio e
la sostenibilità del debito, a cui si accompagna la più generale
competenza legislativa esclusiva a presidio dell'armonizzazione dei
conti pubblici (art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione).
L'art. 6 della legge regionale n. 3/2016, come si è sopra
evidenziato, è una norma regionale che altera la struttura delle
spese che concorrono a determinare il saldo del perimetro sanitario,
ossia uno degli equilibri di bilancio che devono essere rispettati a
preventivo ed a consuntivo dai bilanci regionali, a garanzia dei
diritti di cittadinanza (art. 117, comma 2, lett. m) della
Costituzione). L'art. 6 della legge regionale n. 3/2016, pertanto,
introduce un allargamento del perimetro dell'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011 che è illegittimo anche per la circostanza
che la Regione siciliana ha esercitato una competenza normativa che
non le spetta, per aggirare l'obbligo di separazione contabile che
deriva dal complesso dei principi costituzionali ricostruiti dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale, in particolare con le
sentenze n. 169/2017, n. 62/2020 e n. 142/2021.
6.3.1. La violazione di tale competenza, come sopra si è
evidenziato, «ridonda» (Corte costituzionale, sentenza n. 196/2018)
sull'equilibrio di bilancio generale, misurato dal risultato di
amministrazione, poichè consente di scaricare il costo della rata
del debito contratto con lo Stato su entrate che - in ragione della
loro peculiare destinazione funzionale - sono accertate sulla base di
una disciplina eccezionale, eccezionalità che si giustifica solo per
tale peculiarità, ossia l'esigenza di garantire l'erogazione dei
LEA. Si aggiunga che le eventuali ulteriori coperture - stanziabili
in caso di sopravvenuta insufficienza delle risorse, emergente con i
consuntivi sanitari ai sensi dell'art. 4, comma 7, legge regionale n.
6/2013 - sono anch'esse sottratte a tale verifica, proprio per
effetto della loro inclusione nel perimento sanitario. Ne riviene che
il meccanismo previsto dalla legge regionale dà copertura
finanziaria all'ammortamento, senza verificare l'effettività delle
risorse complessive (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 26/2013 e
n. 197/2019) e in ogni caso, a danno di coperture che devono
garantire la continuità di erogazione dei LEA. La legge regionale,
dunque, altera la perimetrazione sanitaria e quindi la struttura del
relativo saldo riservata alla competenza normativa dello Stato; ciò
consente alla Regione di avvalersi di coperture ineffettive e/o che
hanno altra destinazione, con il rischio di esporre la Regione ad
ulteriori disavanzi prospettici. Infatti, come è noto, copertura ed
equilibrio, sono «due facce della stessa medaglia, intrinsecamente
collegate da un nesso di causalità necessario» (Corte
costituzionale, sentenza n. 192/2012, nonchè sentenze n. 184/2016,
n. 274/2017, n. 227/2019, n. 244/2020). Inoltre, la disciplina
regionale, alterando il saldo, non consente l'effettiva misurazione
della capacità della Regione di impiegare le risorse disponibili in
modo conforme agli obiettivi costituzionali, minando la trasparenza e
l'omogeneità dei saldi che la riserva di legge statale mira a
garantire, nell'ottica della c.d. contabilità di mandato (Corte
costituzionale, sentenze n. 184/2016, n. 228/2017, n. 49/2018 e n.
80/ 2021).
6.4. Violazione dell'art. 119, comma 6, della Costituzione.
L'art. 6 della legge regionale n. 3/2016 consente di dare copertura
ad una spesa di ammortamento, per un indebitamento contratto con il
MEF nel 2008. La spesa ha titolo in una operazione che, a suo tempo,
ha fornito risorse per la copertura del disavanzo di area sanitaria.
A tal proposito, giova ricordare che la spesa a copertura di un saldo
negativo non è mai spesa di d'investimento, ma una spesa
indifferenziata e indifferenziabile nelle componenti che hanno
portato alla sua formazione.
6.4.1. Come si è sopra precisato, l'art. 119, comma 6, vieta le
operazioni giuridico-finanziarie che hanno caratteristica di
indebitamento, cioè le operazioni tramite cui si ottiene per un
certo tempo la disponibilità di capitale finanziario di terzi,
soggetto a restituzione (archetipo comune delle operazioni di cui
Regolamento UE del 21 maggio 2013, n. 54, all. A, c.d. SEC 2010, cfr.
§§ 20.71, 20.72 e 20.117, nonchè per l'ordinamento, interno, art. 3,
comma 17, della legge n. 350/2003, cfr. SRC Campania n. 96/2020/PAR).
6.4.2. L'operazione giuridica, come sopra si è evidenziato, è
stata facoltizzata dalla legge statale (art. 2, commi 46-48 della
legge n. 244/2007, cfr. punti 3.4.1. e ss. di questa ordinanza), che
si è peraltro visto essere irrilevante in questo giudizio di
parificazione (in ragione della struttura della giurisdizione
contabile e dei parametri di giudizio che essa è tenuta ad applicare
nel giudizio di parificazione, cfr. art. 39 del T.U. n. 1214/1934,
oltre in base a quanto precisato dalla giurisprudenza
costituzionale). La norma statale ha però consentito di accedere
alla liquidità necessaria non solo per pagare, ma anche per dare
copertura al disavanzo sanitario pregresso, attraverso indebitamento.
La legge statale ha quindi consentito, sul piano amministrativo e
civilistico, di compiere un'operazione altrimenti vietata. Ferma
restando la validità dell'operazione negoziale, estranea alla
cognizione di questo giudice, occorre peraltro discernere e
verificare se e come gli effetti contabili di tale operazione
risultino inficiati da dubbia costituzionalità, per effetto del
vizio della legge statale, allo stato non sindacabile. In buona
sostanza, si tratta di verificare se gli effetti contabili
dell'operazione negoziale, a suo tempo compiuta, non siano comunque,
a loro volta, inficiati da un vizio di costituzionalità «derivato»,
per violazione dell'art. 119, comma 6, della Costituzione. Gli
effetti contabili di tale operazione sono infatti appannaggio
esclusivo del bilancio della Regione siciliana.
6.4.3. Esaurito l'effetto contabile dell'entrata della copertura
a suo tempo individuata, il bilancio della Regione siciliana continua
a subire gli effetti di una forma di trasferimento statale a sostegno
dei livelli essenziali delle prestazioni che non potrebbe essere
soggetto a «restituzione», in quanto si tratta di una forma copertura
non consentita dalla Costituzione, sia perchè limita e comprime
l'autonomia di bilancio dell'ente territoriale al di fuori delle
ipotesi del comma 5 dell'art. 119 della Costituzione, sia perchè si
scarica in negativo sui livelli essenziali delle prestazioni nei
termini sopra esposti. Infatti, a ben vedere, sono proprio le leggi
regionali che autorizzano la spesa di ammortamento a costituire il
mezzo legislativo attraverso il quale la fattispecie negoziale
costituzionalmente illegittima consuma la violazione agli interessi
presidiati dall'art. 119, comma 6, della Costituzione.
6.4.4. A tal proposito occorre ricordare che la c.d. golden rule
non è solo una norma proibitiva, ma è in primo luogo una norma
sulle competenze, a presidio dell'autonomia finanziaria delle
regioni, competenze che emergono mettendo in connessione il comma 6
con i commi che lo precedono (Corte costituzionale, sentenza n.
4/2020) e con l'art. 81, comma 2, della Costituzione, in materia di
indebitamento statale.
6.4.5. Il combinato disposto dell'art. 119, comma 6, con l'art.
81, comma 2, della Costituzione, infatti, fa dell'indebitamento uno
strumento di copertura eccezionale, attivabile alle condizioni
previste dalla Costituzione; diversamente la copertura delle spese
deve essere assicurata da entrate proprie (ovvero con finanza
derivata senza obbligo di restituzione), ossia senza ricorso al
mercato o al debito con altre pubbliche amministrazioni (Corte
costituzionale, sentenza n. 181/2015).
6.4.6. Allo stesso tempo, il medesimo combinato disposto è una
norma sul sistema delle fonti, in quanto indica il contenuto
possibile delle leggi di bilancio statale e regionali (essendo
l'indebitamento ed il suo saldo uno degli oggetti tipici della
legislazione di bilancio). In base a questa disciplina, la
Costituzione ha dunque previsto una precisa distribuzione di
competenze normative: (a) la legge statale può disporre ed
autorizzare indebitamento, attribuendo agli apparati centrali la
capacità giuridica di contrarre indebitamento per spesa corrente
(purchè con una procedura, rinforzata, ed in funzione anticicla;
cfr. art. 81, comma 2, della Costituzione); (b) la legge regionale
può disporre indebitamento solo per spese di investimento (art. 119,
comma 6, della Costituzione).
6.4.7. La Costituzione, in buona sostanza, contempera le esigenze
dell'indebitamento per spesa sociale corrente (art. 81, comma 2,
della Costituzione) con quella di una razionalità del sistema della
finanza pubblica, individuando nello Stato un centro di coordinamento
della politica economica, a garanzia di una effettiva erogazione dei
livelli essenziali dei diritti. Spetta quindi allo Stato il compito
di vigilare e «custodire» l'unità giuridica ed economica
dell'ordinamento (sentenza n. 107/2016), anche sul terreno
dell'uguaglianza e del responsabile esercizio dell'autonomia,
conferendogli un ruolo di «garanzia» sull'intero sistema di
erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni (articoli 3 e
117, comma 2, lett. m) della Costituzione). Tale funzione di
coordinamento implica il dovere di attivare i poteri sostitutivi
previsti dalla legge (art. 120 e 126 della Costituzione), in caso di
fallimento dell'autonomia, senza invece autorizzare una sua
compressione surrettizia in assenza di tale sostituzione.
6.4.8. Questo significa che non sono ammesse leggi che invece
consentono di vincolare l'autonomia regionale a mezzo di
indebitamento, al di fuori dei presupposti dell'art. 119, comma 6,
della Costituzione conseguentemente, la legge regionale non può
autorizzare la restituzione di somme per operazioni di finanziamento
da parte dello Stato che riducono l'autonomia di bilancio dell'ente
Regione per tempi che superano la responsabilità di mandato delle
amministrazioni che avevano la responsabilità di ripianare il
disavanzo sanitario coperto con indebitamento.
6.4.9. Pertanto, l'art. 6 della legge regionale n 3/2016 è
altresì illegittimo per il semplice fatto di stabilire la
restituzione di un prestito contratto con lo Stato al di fuori del
perimento delle competenze normative e delle responsabilità
stabilite dalle richiamate norme costituzionali. La giustiziabilità
della legge regionale anche per questo vizio è resa necessaria per
esigenze logiche e di sistema tipiche del principio di
costituzionalità in una Costituzione rigida che prevede l'autonomia
degli enti territoriali (art. 114 della Costituzione): se non si
potesse giustiziare direttamente la legge regionale di spesa che
dispone la restituzione del debito allo Stato, la legge statale
potrebbe costantemente autorizzare forme di indebitamento non ammesse
dalla Costituzione, senza incorrere nel rischio di un una censura di
incostituzionalità, nemmeno indiretta. Essa, infatti, ricadrebbe in
una «zona d'ombra» difficilmente sindacabile nel corso di giudizio:
(a) in ragione della congiunzione di interessi tra le parti che hanno
stipulato l'operazione giuridica di indebitamento; (b) per
l'irrilevanza della legge statale nel giudizio di parificazione,
laddove essa si limita ad «autorizzare» tale forma di indebitamento.
6.4.10. In un contesto siffatto, la legge statale potrebbe avere
effetti sostanzialmente abrogativi dell'art. 119, comma 6, della
Costituzione, senza rimedi di giustizia costituzionale in grado di
presidiare in modo effettivo una norma (l'art. 119, comma 6 della
Costituzione) che è posta a presidio dell'autonomia e delle connesse
responsabilità democratiche, come già evidenziato dal Giudice delle
leggi nella sentenza n. 4/2020 (con l'espressione sintetica, «a
ciascuno il suo»). Come evidenziato nella sentenza da ultimo citata,
l'art. 119, comma 6, «chiude» la disposizione costituzionale
sull'autonomia, dopo avere elencato le reciproche responsabilità
finanziarie di Stato, regioni ed enti locali, per garantire che le
articolazioni della Repubblica (art. 114 della Costituzione) operino
ciascuno nel proprio ambito di competenza e di autonomia, anche sul
piano della politica economica.
6.4.11. Per tale ragione, il sindacato della legge regionale per
il vizio derivato dalla legge statale (nella specie dell'art. 6 della
legge regionale n. 3/2016) consente di eliminare dal sistema
l'effetto giuridico contabile che permette allo Stato di aggirare
l'art. 119, comma 6, della Costituzione, a tutela della l'unità
giuridica ed economica dell'ordinamento, anche sul terreno della
coesione territoriale.

P. Q. M.

La Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in
speciale composizione:
1) solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 6
della legge della Regione siciliana 17 marzo 2016, n. 3, per
violazione degli articoli 119, comma 1, 4 e 6 della Costituzione,
nonchè del combinato disposto articoli 81, comma 6, della
Costituzione e 117, comma 2, lett. e) della Costituzione e, per altro
verso, del combinato disposto degli articoli 117, comma 2, lett. m) e
32 della Costituzione;
2) ordina la sospensione del giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
3) dispone, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, che, a cura della Segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente
della Regione siciliana e al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Cosi disposto in Roma, nella camera di consiglio del 7
ottobre 2021.

Il Presidente: Pischedda


Gli estensori: Sucameli - Luberti
La presente decisione, il cui dispositivo è stato letto
all'udienza del 7 ottobre 2021, ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
c.g.c., è stata depositata in Segreteria in data 17 gennaio 2022.

Il dirigente: Iorio