1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 993 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Agricoltura - Mostre - Mostre-mercato - Regione Veneto - Delega alle amministrazioni provinciali in materia di programmi Mancata consultazione della provincia interessata Illegittimita' costituzionale. (Legge reg. Veneto 31 ottobre 1980, n. 88, art. 39, primo comma, lett. b). (Cost., art. 123) (088C1633) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo
comma, lettera b), della legge Regione Veneto 31 ottobre 1980, n. 88
("Legge generale per gli interventi nel settore primario"), promosso
con ordinanza emessa il 12 febbraio 1987 dal T.A.R. per il Veneto sul
ricorso proposto dalla Provincia di Verona contro la Regione Veneto,
iscritta al n. 275 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31 - prima serie speciale
dell'anno 1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente
della Giunta regionale del Veneto;
RITENUTO IN FATTO
1. - Nell'ambito della disciplina generale degli interventi nel
settore primario (agricoltura) dettata con la legge 31 ottobre 1980,
n. 88, la Regione Veneto delegava le Amministrazioni provinciali a
"proporre programmi annuali concernenti l'attuazione di mostre,
mostre-mercato e di rassegne di specie animali in produzione
zootecnica" (art. 39, primo comma, lett. b).
La Provincia di Verona, con deliberazione consiliare del 4
dicembre 1981 n. 12593/81, respingeva la delega ed approvava una
mozione per auspicare un più corretto e razionale uso del potere di
delega da parte della Regione.
Senonchè il Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti
locali annullava l'anzidetta deliberazione provinciale con ordinanza
dell'11 febbraio 1982, ritenendo che non rientrasse nei poteri
dell'ente locale respingere la delega ad esso conferita con legge
regionale.
Avverso quest'ultimo provvedimento la Provincia di Verona
proponeva ricorso al TAR del Veneto deducendo, fra l'altro, la
violazione dell'art. 55 dello Statuto della Regione Veneto approvato
con legge 22 maggio 1971, n. 340 (secondo il quale gli enti locali
devono essere sentiti in caso di delega di funzioni), e, in
subordine, la illegittimità costituzionale della norma delegante in
riferimento agli artt. 118, 128 e 97 Cost.
Il Tribunale adito, premesso che non rientrava nei poteri della
Provincia ricorrente rifiutare la delega disposta con la legge
regionale n. 88 del 1980, ha sollevato con ordinanza del 12 febbraio
1987 questione di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo
comma, lett. b), della legge regionale anzidetta, in riferimento agli
artt. 5, 97, 118, 123 e 128 Cost.
Rileva il giudice a quo che l'art. 55 dello Statuto della Regione
Veneto, là dove prevede la consultazione degli enti locali a favore
dei quali deve essere disposta la delega, non intende soltanto
indicare una regola di massima di comportamento della Regione, ma ha
carattere precettivo e vincolante. Ciò deriva da considerazioni di
natura formale e sostanziale. Sotto il primo profilo va ritenuto,
prosegue il giudice remittente, che gli statuti delle regioni
ordinarie sono imputabili allo Stato, posto che fanno corpo con le
leggi di approvazione; peraltro, in considerazione dell'apposito ed
aggravato procedimento formativo degli statuti stessi, prescritto dal
capoverso dell'art. 123 Cost., la legislazione regionale deve ad essi
uniformarsi, con la conseguenza che le norme statutarie funzionano
come norme interposte nel giudizio di costituzionalità e il
contrasto di una legge regionale con una di esse si risolve in una
violazione indiretta dell'art. 123 Cost. (cfr. Corte cost. sentt. nn.
48 del 1983 e, implicitamente, 10 del 1980).
Sotto il profilo sostanziale, poi, la necessità della
consultazione degli enti locali interessati corrisponde alle stesse
caratteristiche degli istituti della delega e dell'utilizzazione
diretta degli uffici provinciali e comunali previsti dall'art. 118,
terzo comma, Cost., istituti che, affinchè non risulti menomata
l'autonomia delle province e dei comuni riconosciuta dagli artt. 5 e
128 Cost., devono essere esercitati in forme collaborative e previo
accordo con gli enti locali.
Infine, la norma censurata, non contenendo - in ulteriore
violazione dell'art. 55 dello statuto - disposizioni relative a
criteri direttivi, condizioni e modalità di esercizio della delega
nè ad eventuali trasferimenti di personale, violerebbe anche l'art.
97 Cost., in quanto determina un aggravamento degli apparati degli
enti delegati e un turbamento nella loro organizzazione.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Giunta
regionale del Veneto, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale
dello Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
Sostiene in primo luogo l'Avvocatura che è inappropriato il
riferimento fatto dal giudice a quo alla disciplina della delega di
funzioni amministrative di cui al citato art. 55 dello statuto
regionale. La "delega a proporre programmi" prevista nella norma
censurata non concreterebbe, infatti, una delega in senso tecnico di
funzioni amministrative, vale a dire un conferimento di potestà per
la cura dell'interesse pubblico, dovendo piuttosto ritenersi che la
norma si sia limitata a designare i soggetti abilitati a porre in
essere l'atto d'impulso per l'instaurazione del procedimento
destinato a concludersi con un provvedimento regionale.
Una partecipazione che si esaurisca soltanto nel porre in essere
atti di iniziativa del procedimento amministrativo non implica
esercizio di poteri amministrativi, una cosa essendo il suggerire e
altra lo scegliere e il deliberare per il soddisfacimento di un
interesse pubblico: con la conseguenza che la norma censurata deve
ricondursi, anzichè all'art. 55 dello Statuto, al precedente art.
53, il quale attiene più generalmente ai modi di determinazione
della volontà della Regione.
In linea subordinata, quand'anche si potesse configurare nella
fattispecie una delega di funzioni in senso proprio, la questione,
conclude la Regione, sarebbe comunque infondata per il ridotto
contenuto della delega stessa, la quale non appare tale da comportare
alcuna menomazione dell'autonomia provinciale, nè, avuto riguardo
all'entità dell'impegno richiesto nella formulazione di una
proposta, alcun pericolo di turbativa nell'organizzazione e nel
funzionamento degli uffici dell'ente delegato: non sarebbe, pertanto,
necessaria alcuna previa consultazione, dato che questa in tanto ha
un senso in quanto abbia riguardo non già alla delega in sè, ma
piuttosto ai modi, ai tempi e alle condizioni del suo concreto
esercizio.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - L'ordinanza del T.A.R. per il Veneto ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo comma, lettera b),
della legge della Regione Veneto 31 ottobre 1980 n. 88, intitolata
"legge generale per gli interventi nel settore primario". La norma
sospettata di incostituzionalità contiene la delega alle
Amministrazioni provinciali "a proporre programmi annuali concernenti
l'attuazione di mostre, mostre mercato e di rassegne di specie
animali in produzione zootecnica", riservando alla Giunta regionale
l'approvazione ed il finanziamento di tali programmi.
Il T.A.R. - adito dalla Provincia di Verona ricorrente per
l'annullamento di un provvedimento del Comitato regionale di
controllo, che aveva a sua volta annullato una deliberazione di quel
Consiglio provinciale con la quale si respingeva la delega conferita
dalla citata disposizione della legge regionale n. 88 del 1980 -
ipotizza una violazione degli artt. 5, 97, 118, 123 e 128 della
Costituzione, violazione che, per quanto riguarda il parametro
dell'art. 123, si sarebbe realizzata in modo indiretto mediante la
violazione di una norma interposta, vale a dire dell'art. 55 dello
Statuto della Regione Veneto.
2. - Quest'ultima censura, attenendo all'iter procedimentale della
norma impugnata, va esaminata prima delle altre. L'art. 55 dello
Statuto regionale del Veneto dispone che la delega delle funzioni
amministrative alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali
prevista dall'art. 118 Cost. è conferita con legge, "consultati gli
enti interessati", stabilendo altresì criteri e modalità relative
all'esercizio della delega stessa. La mancata consultazione - di cui
la Provincia di Verona si è espressamente doluta - e la omessa
indicazione dei criteri e delle modalità di esercizio della delega
stessa costituiscono, ad avviso del T.A.R. remittente, una
indiscutibile violazione dell'art. 55 dello Statuto regionale e,
attraverso di esso, dell' art. 123 Cost.
3. - Sotto tale profilo la questione è fondata.
Questa Corte ha già ritenuto (in particolare con la sentenza n.
48 del 1983) che il contrasto di una legge regionale con una norma
dello Statuto della regione stessa si risolve "in una violazione sia
pure indiretta - dell'art. 123 Cost., determinando pertanto
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata".
La norma statutaria che non sarebbe stata rispettata nel caso in
esame detta le regole per il conferimento da parte della Regione
delle deleghe di funzioni amministrative alle Province, ai Comuni e
agli altri enti locali ai sensi dell'art. 118 Cost., in armonia con
l'art. 123 Cost., il quale dispone espressamente che gli Statuti
stabiliscono le norme relative alla organizzazione interna delle
Regioni. Ora, la materia delle deleghe agli enti locali è certamente
compresa nella organizzazione interna: non può dubitarsi perciò
che, anche alla stregua dei criteri più rigorosi e restrittivi, il
contrasto con l'art. 55 dello Statuto della Regione Veneto si traduca
in una violazione del citato art. 123 Cost.
4. - Peraltro la stessa Regione Veneto nulla ha obiettato su
questo punto dell'ordinanza di rimessione. Essa sostiene invece che
nella fattispecie non si potrebbe parlare di una vera e propria
delega di funzioni amministrative; non sussisterebbe quindi il
presupposto della lamentata violazione dell'art. 55 dello Statuto.
Tale tesi non può essere condivisa. Al di là dell'argomento
testuale - ("Le Amministrazioni provinciali sono delegate...") - è
sufficiente osservare che nell'attività promozionale della
produzione e commercializzazione del settore zootecnico la delega
alle Amministrazioni provinciali concerne la proposizione dei
programmi di mostre, rassegne ecc., e la gestione degli stessi dopo
che la Giunta Regionale li abbia approvati e finanziati. Non si
tratta dunque di semplici atti, quali potrebbero essere l'inoltro di
richieste presentate dagli organismi interessati e l'espressione di
pareri sulle medesime, bensì di una complessa attività
indispensabile per apprestare e definire i programmi da proporre e
successivamente, una volta approvati e finanziati dalla Regione, per
gestirli; tale attività realizza un insieme di funzioni
amministrative, le quali, seppure non esauriscono il procedimento, ne
costituiscono indubbiamente fasi necessarie ed autonome.
5. - Sussiste pertanto la denunciata violazione dell'art. 123
della Costituzione attraverso la norma interposta dall'art. 55 dello
Statuto regionale del Veneto, per non essere stata consultata la
Provincia cui il censurato art. 39, primo comma, lett. b), della
legge regionale n. 88 del 1980 ha conferito la delega di funzioni
amministrative. Detto riconoscimento rende superfluo l'esame degli
altri parametri costituzionali indicati dall'ordinanza di rimessione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39, primo comma,
lettera b), della legge della Regione Veneto 31 ottobre 1980, n. 88
(Legge generale per gli interventi nel settore primario).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1633