1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 62 SENTENZA 15 gennaio - 10 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Finanziamento della spesa sanitaria regionale - Autorizzazione a iscrivere in bilancio una somma per la maggiore spesa sanitaria da accantonare o da destinare al ripianamento del debito pubblico regionale e previsione per il biennio 2019-2020 dell'accertamento in entrata e accantonamento in apposito fondo di somme derivanti da retrocessione parziale delle accise a favore della Regione - Violazione dell'equilibrio di bilancio e della garanzia di erogazione delle prestazioni inerenti ai livelli essenziali di assistenza (LEA) in ambito sanitario - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Fondo speciale transitorio ad esaurimento del personale in quiescenza dell'Ente acquedotti siciliani in liquidazione - Possibilita' di destinarlo anche al trattamento integrativo del suddetto personale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica e dell'obbligo di copertura delle spese - Non fondatezza delle questioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Utilizzo delle risorse dei fondi strutturali europei - Rimodulazione della relativa programmazione - Ricorso del Governo - Denunciata mancanza o incompletezza della procedura di cambio di destinazione e conseguente violazione dell'obbligo di copertura finanziaria delle spese - Non fondatezza delle questioni, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione. - Legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8, artt. 31, commi 4 e 5, 45 e 99, commi da 2 a 17 e 25. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, e 117, commi secondo, lettere e) ed m), e terzo. (T-200062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 31, commi
4 e 5, 45 e 99, commi da 2 a 17 e 25, della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
10-16 luglio 2018, depositato in cancelleria il 17 luglio 2018,
iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2020 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Valli per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 15 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 44 del 2018 del registro generale dei ricorsi, ha
sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 31, commi 4 e 5, 34, 35, 45, 99, commi da 2 a 17 e 25,
della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità
regionale) in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, secondo
comma, lettere e) ed m), e terzo comma, della Costituzione.
2.- Espone il ricorrente che l'art. 31 (Rifinanziamento leggi di
spesa. Disposizioni finanziarie) della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018, stabilisce, al comma 4, che, «[...] a seguito delle norme di
attuazione di cui all'articolo 1, comma 831, della legge 27 dicembre
2006, n. 296», il Ragioniere generale della Regione è autorizzato ad
iscrivere in bilancio la somma «destinata alla maggiore spesa
prevista dall'articolo 1, comma 830, della medesima legge, di cui al
corrispondente accantonamento, o, in subordine, al ripianamento del
debito pubblico regionale».
Al successivo comma 5 si prevede che per gli esercizi finanziari
2019 e 2020 - a fronte dell'accertamento dell'entrata derivante
dall'attuazione dell'articolo 1, comma 832, della citata legge n. 296
del 2006 - sia disposto uno specifico accantonamento in apposito
fondo, nelle more della conclusione degli accordi finanziari con lo
Stato e della conseguente emanazione delle norme di attuazione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che la
retrocessione delle accise a favore della Regione, in assenza del
contestuale incremento della compartecipazione regionale alla spesa
sanitaria rispetto alla quota del 49,11 per cento prevista a
legislazione vigente, comporterebbe oneri a carico del bilancio dello
Stato privi di copertura finanziaria, in violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost.
Il ricorrente rammenta che l'art. 1, comma 830, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»,
nel disporre l'incremento della quota di partecipazione della Regione
Siciliana alla spesa sanitaria, prevede di addivenire al completo
trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio regionale;
il successivo comma 831 richiama la procedura delle norme di
attuazione e il comma 832, al fine di dare attuazione al comma 830,
prevede l'attribuzione alla Regione Siciliana del gettito delle
accise sui prodotti petroliferi in misura corrispondente ai maggiori
oneri sanitari a carico della Regione rispetto a quelli già
stabiliti dal medesimo comma 830.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, da una lettura
sistematica dei menzionati commi da 830 a 832 si ricaverebbe il
principio del progressivo trasferimento a carico del bilancio
regionale della spesa sanitaria, cui è legata l'attribuzione di una
percentuale compresa tra il 20 e il 50 per cento del gettito delle
accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio
regionale, solo a compensazione di un ulteriore incremento, rispetto
al 49,11 per cento della quota di compartecipazione regionale alla
spesa sanitaria.
2.1.- Per quanto sopra esposto, il ricorrente ritiene che la
previsione di cui all'art. 31, comma 4, della legge reg. Siciliana n.
8 del 2018, laddove autorizza a iscrivere in bilancio una somma per
la maggiore spesa sanitaria da accantonare o da destinare al
ripianamento del debito pubblico regionale, non terrebbe conto del
fatto che le maggiori risorse - riferite a una quota ulteriore
rispetto al 49,11 per cento della quota di compartecipazione
regionale alla spesa sanitaria prevista a legislazione vigente -
devono garantire la copertura degli ulteriori oneri sanitari e non
potrebbero quindi essere destinate ad altre finalità, anche in
considerazione del fatto che la materia in esame dovrebbe ritenersi
afferente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera m), Cost.
In tal senso, quindi, la disposizione impugnata violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost. in materia di tutela della salute - in quanto
prevederebbe di distrarre le predette risorse per altre finalità
diverse dalla spesa sanitaria - e l'art. 117, comma secondo, lettera
m), Cost., laddove tale distrazione non consentisse di garantire i
livelli essenziali delle prestazioni (LEA).
2.2.- Relativamente all'art. 31, comma 5, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia che la legge regionale impugnata prevederebbe, nelle more
degli accordi con lo Stato, in assenza del presupposto giuridico, un
accertamento in entrata di somme riferite all'attuazione del predetto
art. 1, comma 832, della legge n. 296 del 2006 e un accantonamento ad
esso correlato.
Osserva al riguardo il ricorrente che la retrocessione del
gettito delle accise di cui all'art. 1, comma 832, della legge n. 296
del 2006 opererebbe simmetricamente all'incremento della quota di
compartecipazione regionale alla spesa sanitaria prevista a
legislazione vigente. Pertanto, l'art. 31 comma 5, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018 si porrebbe in contrasto con l'art. 53 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che prevede per
l'accertamento «la sussistenza di un idoneo titolo giuridico che dà
luogo all'obbligazione attiva giuridicamente perfezionata» e,
inoltre, dispone che «[n]on possono essere riferite ad un determinato
esercizio finanziario le entrate il cui diritto di credito non venga
a scadenza nello stesso esercizio finanziario». Detta norma
contrasterebbe, altresì, con il principio contabile applicato
concernente la contabilità finanziaria, e, conseguentemente, con
l'articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi l'art.
45 (Trattamento integrativo personale in quiescenza EAS) della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2018, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, e 81, terzo comma, Cost.
Espone il ricorrente che detta disposizione stabilisce che il
Fondo speciale transitorio ad esaurimento del personale in quiescenza
dell'Ente Acquedotti Siciliani (EAS) in liquidazione, costituito ai
sensi dell'art. 67 della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015,
n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge
di stabilità regionale), può essere destinato anche al trattamento
integrativo del personale in quiescenza dell'EAS in liquidazione,
introducendo così nuovi benefici pensionistici con oneri
quantificati dalla disposizione medesima. Osserva in proposito che
non sarebbe possibile riscontrare la correttezza di tale valutazione,
mancando anche la relazione tecnica. Ne conseguirebbe che la
sostenibilità finanziaria dei citati trattamenti non sarebbe
assicurata dalla legge, avuto riguardo anche al rispetto delle misure
di contenimento della spesa di personale e dei vincoli posti per
l'assunzione del personale, e tanto integrerebbe la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e dei principi di coordinamento
della finanza pubblica espressi dalle misure di contenimento della
spesa di personale e dei vincoli posti per l'assunzione di nuovo
personale.
La disposizione indubbiata si porrebbe in contrasto, altresì,
con l'art. 81, terzo comma, Cost. in quanto, in assenza di elementi
informativi sufficienti a definirne gli effetti finanziari, non
sarebbe assicurata la copertura finanziaria degli interventi
previsti.
4.- Relativamente all'art. 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12,
14, 15 e 25 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, il Presidente
del Consiglio dei ministri deduce la violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost.
4.1.- L'art. 99 stabilisce quanto segue: «1.Il Governo della
Regione provvede, entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, nel rispetto delle vigenti procedure, ad
avviare, ove necessario, la modifica dei programmi operativi di
attuazione della spesa dei fondi strutturali europei e dei fondi
nazionali di coesione, al fine di cofinanziare gli interventi di cui
al presente articolo. Restano salvi e impregiudicati gli interventi
approvati con delibera CIPE n. 52 del 10 luglio 2017. 2. Al fine di
superare le criticità conseguenti all'emergenza idrica, alla città
di Messina, per le attività di ricerca idrica e la realizzazione
delle opere di approvvigionamento idrico, è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 20.000 migliaia di euro, a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 3. Per l'abbattimento delle barriere
architettoniche è destinata, per l'esercizio finanziario 2018, la
somma di 10.000 migliaia di euro a valere sui fondi del Piano di
Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare (POC)
2014/2020, di cui 5.000 migliaia di euro riservati agli enti locali e
5.000 migliaia di euro a soggetti privati. Le risorse sono assegnate
con bando emanato dall'Assessorato regionale della famiglia, delle
politiche sociali e del lavoro con priorità per gli edifici
scolastici e per gli immobili destinati a sede istituzionale per i
servizi municipali o politico-istituzionali. 4. Al fine di consentire
l'adeguamento delle strutture e delle prestazioni sanitarie in
conformità alle finalità di cui al comma l, lettera h), e al comma
3 dell'articolo 6 della legge regionale 14 aprile 2009, n. 5, è
destinata, per l'esercizio finanziario 2018 e per ciascun anno
seguente, la somma di 3.000 migliaia di euro per il potenziamento dei
presidi ospedalieri ricadenti nelle zone classificate ad alto rischio
ambientale, a valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione -
Programma Operativo Complementare (POC) 2014/2020. 5. Al fine di
bonificare e valorizzare l'area ex Sanderson ricadente nel territorio
della città di Messina, è destinata al comune di Messina, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 25.000 migliaia di euro, a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 6. Per la realizzazione delle opere
previste dalla legge regionale 6 luglio 1990, n. 10 e successive
modifiche e integrazioni, è destinata, per l'esercizio finanziario
2018, la somma di 40.000 migliaia di euro, a valere sui fondi del
Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare (POC)
2014/2020. [...] 8. Con bando dell'Assessorato regionale della
salute, ai comuni singoli o associati, con priorità alle città
metropolitane, per la realizzazione dei rifugi sanitari di cui
all'articolo 20 della legge regionale 3 luglio 2000, n. 15 e
successive modifiche ed integrazioni, è destinata, per l'esercizio
finanziario 2018, la somma di 20.000 migliaia di euro, a valere sui
fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. [...] 11. Per la realizzazione di
impianti sportivi e per gli interventi di recupero edilizio di
impianti sportivi esistenti è destinata, per l'esercizio finanziario
2018, la somma di 13.000 migliaia di euro a valere sui fondi del
Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare (POC)
2014/2020. 12. Per la riqualificazione di impianti sportivi già
esistenti di proprietà degli enti locali, è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 25.000 migliaia di euro a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. [...] 14. Per le finalità di cui
all'articolo 9 della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8, a valere
sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020, è destinata la somma 50.000 migliaia
di euro per il finanziamento, previa selezione con modalità di
evidenza pubblica, di progetti d'importo complessivo fino a 5 milioni
di euro promossi da partenariati pubblico-privati composti da comuni,
con priorità per quelli ricadenti nelle Città metropolitane, e
soggetti gestori di strutture di cui al Dec. Ass. 13 ottobre 1997
dell'Assessore regionale per la sanità, e successive modifiche ed
integrazioni, ovvero di strutture residenziali per disabili di cui al
D.P.Reg. 25 ottobre 1999 e successive modifiche ed integrazioni,
nonchè di strutture di cui all'articolo 1 della legge regionale 8
novembre 1988, n. 39 e successive modifiche ed integrazioni, già
accreditati con il Servizio sanitario regionale, per la realizzazione
di interventi per la residenzialità ("Villaggi del Dopo di Noi") di
cui all'articolo 4, comma 1, lettera c) della legge 22 giugno 2016,
n. 112. Con decreto interassessoriale dell'Assessore regionale per la
salute e dell'Assessore regionale per la famiglia, le politiche
sociali e per il lavoro, da emanarsi entro il termine inderogabile di
90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono
definiti i requisiti strutturali ed organizzativi della
residenzialità ed i criteri di priorità per l'accesso ai benefici
di cui al presente comma. 15. Al fine di promuovere il recupero, la
tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, architettonico e
monumentale dei centri dove insistono siti oggetto di riconoscimento
da parte dell'Unesco, è istituito presso l'Assessorato regionale dei
beni culturali e dell'identità siciliana un fondo con dotazione pari
a 10.000 migliaia di euro, per l'esercizio finanziario 2018, a valere
sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020 in favore dei comuni che abbiano
adeguato i piani di gestione dei siti siciliani iscritti nel
patrimonio Unesco e i cui comitati di pilotaggio siano regolarmente
costituiti entro e non oltre il 31 dicembre 2018. I comuni nel cui
territorio ricadono i beni delimitano, con delibera del consiglio
comunale, l'area all'interno della quale effettuare, anche con il
concorso di privati, gli interventi di recupero, tutela e
valorizzazione. [...] 25. Per le finalità di cui ai commi 20, 21, 22
e 23 si provvede, fino a 5.000 migliaia di euro, a valere sulle
risorse derivanti dal Piano di Azione e Coesione - Programma
Operativo Complementare (POC) 2014/2020».
4.2.- Osserva in proposito il ricorrente che gli interventi di
cui ai commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25 dell'art. 99 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 non sarebbero provvisti di idonea
copertura finanziaria in quanto le risorse del Piano di Azione e
Coesione - Programma Operativo Complementare (POC) Regione Siciliana
2014/2020 sarebbero programmate ai fini della realizzazione degli
interventi approvati dalla delibera del Comitato interministeriale
per la programmazione economica (CIPE) 10 luglio 2017, n. 52, recante
«Programma operativo complementare Regione Siciliana 2014-2020
(Delibera CIPE n. 10/2015) - Accordo di partenariato 2014-2020 (reg.
UE n. 1303/2013)» che il comma 1 dell'art. 99 fa espressamente «salvi
e impregiudicati». Osserva inoltre che non potrebbero ritenersi alla
stregua di idonee coperture finanziarie le previsioni secondo cui
«[l]'Assessorato regionale delle attività produttive [e']
autorizzato a concedere con bando contributi [...] a valere sulle
risorse PO FESR Sicilia 2014/2020» (comma 18) e «[l]'Assessorato
regionale dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca
mediterranea è autorizzato a concedere con bando contributi [...] a
valere sulle risorse PO FEAMP 2014/2020» (comma 19), poichè le
risorse del Programma Operativo (PO) Sicilia del Fondo europeo di
sviluppo regionale (FESR) e del Programma Operativo (PO) del Fondo
europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) 2014/2020,
essendo vincolate alla realizzazione delle priorità dei citati
programmi, verrebbero attivate solo sulla base delle procedure
specifiche di gestione degli stessi, in coerenza con la normativa
dell'Unione europea sui Fondi strutturali e d'intervento europei
(Fondi SIE) 2014-2020, la cui disciplina deve rinvenirsi nei
Regolamento (Ue) n. 1301/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio
del 17 dicembre 2013 relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale
e a disposizioni specifiche concernenti l'obiettivo "Investimenti a
favore della crescita e dell'occupazione" e che abroga il regolamento
(CE) n. 1080/2006; del Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni
comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la
pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il
regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio; del Regolamento (UE) n.
1304/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre
2013, relativo al Fondo sociale europeo e che abroga il regolamento
(CE) n. 1081/2006 del Consiglio; del Regolamento (UE) n. 1305/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul
sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per
lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n.
1698/2005 del Consiglio); del Regolamento (UE) n. 508/2014 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativo al
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e che abroga i
regolamenti (CE) n. 2328/2003, (CE) n. 861/2006, (CE) n. 1198/2006 e
(CE) n. 791/2007 del Consiglio e il regolamento (UE) n. 1255/2011 del
Parlamento europeo e del Consiglio.
4.3.- In riferimento ai commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17 del medesimo
art. 99, il ricorrente espone che essi finalizzano le risorse che
dovranno valere sul Fondo sviluppo e coesione (FSC) 2014-2020, nel
presupposto che le risorse che la Regione Siciliana intenda
riprogrammare siano quelle assegnate alla Regione medesima con la
delibera 10 agosto 2016, n. 26 (Fondo sviluppo e coesione 2014-2020:
Piano per il Mezzogiorno - Assegnazione risorse), per il
finanziamento degli interventi ricompresi nel Patto di sviluppo
sottoscritto con il Governo il 10 settembre 2016.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che le
disposizioni impugnate avrebbero dovuto esplicitare che l'utilizzo
del FSC per le finalità ivi indicate è subordinato all'espletamento
della procedura di riprogrammazione delle risorse assegnate alla
Regione Siciliana a valere sul FSC 2014-2020, ai sensi del comma 1
del medesimo art. 99. In assenza di tale previsione, il ricorrente
ritiene che anche detti commi violino l'art. 81, terzo comma, Cost.,
in quanto la copertura finanziaria non potrebbe considerarsi certa
fino all'espletamento della procedura di riprogrammazione.
5.- Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana.
5.1.- In merito alle censure mosse dallo Stato all'art. 31, commi
4 e 5 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, la Regione rammenta
che, in virtù di quanto disposto dal legislatore statale con l'art.
1, comma 830, della legge n. 296 del 2006, vi sarebbe stato il
progressivo aumento della quota di compartecipazione alla spesa
sanitaria a carico della Regione, passata dalla previgente misura del
42,50 per cento del 2006 (come previsto dall'art. 1, comma 143, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante «Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica») al 49,11 per cento, decorrente dall'anno
2009. Ai fini del progressivo innalzamento dell'impegno finanziario a
carico della Regione Siciliana i successivi commi 831 e 832 del
medesimo art. 1 della legge n. 296 del 2006 stabilivano che
l'applicazione delle disposizioni che lo prevedevano restassero
sospese fino al 30 aprile 2007, data entro la quale, come indicato
dalla stessa norma, si sarebbe dovuta raggiungere l'intesa
preliminare all'emanazione delle nuove norme di attuazione dello
statuto della Regione Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio
1846, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2) in materia sanitaria, prevedendo altresì che, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa entro tale data, per la Regione Siciliana
sarebbe scattata, per il 2007, la percentuale di compartecipazione
del 44,09 per cento. Detta disciplina conteneva anche la previsione
che, nelle nuove norme di attuazione in materia sanitaria, lo Stato
avrebbe riconosciuto alla Regione Siciliana la retrocessione di una
percentuale non inferiore al 20 per cento e non superiore al 50 per
cento del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in
consumo nel territorio regionale. Detta retrocessione sarebbe dovuta
aumentare simmetricamente all'incremento della misura percentuale del
concorso della Regione alla spesa sanitaria. La quota delle accise da
retrocedere alla Regione doveva essere determinata da un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta del
Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere della
Commissione paritetica prevista dall'art. 43 dello statuto speciale
della Regione.
Nondimeno, prosegue la Regione Siciliana, lo Stato ha ritenuto
che tale retrocessione delle accise dovesse aver luogo solamente a
seguito del superamento della percentuale del 49,11 da parte della
Regione.
Al riguardo, la Regione Siciliana rammenta di aver sostenuto, sul
presupposto della natura non perentoria del termine di raggiungimento
dell'intesa previsto dall'art. 1, comma 831, della legge n. 296 del
2006, la tesi della valenza triennale della disposizione presente
nell'art. 1, comma 830, della medesima legge e che, pertanto, in
mancanza di detto accordo, avrebbe dovuto riprendere vigore la
disposizione di cui all'art. 1, comma 143, della legge n. 662 del
1996, che aveva elevato la misura ordinaria della compartecipazione
alla spesa sanitaria a carico della Regione Siciliana al 42,50 per
cento. A fronte della diversità delle rispettive posizioni dello
Stato e della Regione Siciliana la questione risulterebbe ancora
attualmente irrisolta, con la conseguenza che è rimasto nel
frattempo esclusivamente a carico del bilancio regionale l'onere
dell'innalzamento della quota di compartecipazione alla spesa
sanitaria regionale, senza beneficiare di alcuna retrocessione di
parte del gettito delle accise.
Per tali ragioni la Regione, intendendo anticipare il nuovo
negoziato con lo Stato, sulla base della natura ordinatoria del
predetto termine, ha ritenuto che un accordo potesse intervenire
anche successivamente alla scadenza prevista dal citato art. 1, comma
831, e, a tal fine, ha adottato l'art. 31 della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2018, auspicando che la questione fosse oggetto di
trattazione nell'ambito della prevista rinegoziazione degli accordi
tra Stato e Regione, nel solco del percorso negoziale già indicato
da questa Corte (è richiamata la sentenza n. 19 del 2015).
5.2.- Con riferimento all'art. 45 della legge regionale
impugnata, la Regione Siciliana evidenzia che, contrariamente a
quanto sostenuto dallo Stato, la Regione aveva successivamente
prodotto una relazione tecnica sull'articolo in esame al Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF). Sostiene che la disposizione
impugnata non introdurrebbe nuovi benefici pensionistici ma,
piuttosto, mirerebbe a dare attuazione a specifiche pronunce della
giudice del lavoro che avrebbero accolto i ricorsi presentati dal
personale in quiescenza dell'EAS, condannando al pagamento di tali
trattamenti il Fondo Pensioni Sicilia.
5.3.- Relativamente alle questioni di legittimità costituzionale
sollevate con riferimento all'art. 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11,
12, 14, 15 e 25, nonchè con riferimento ai commi 7, 9, 10, 13, 16 e
17 del medesimo art. 99, secondo la Regione resistente esse
dovrebbero ritenersi tutte frutto di un travisamento della natura e
degli effetti delle disposizioni impugnate.
Per quanto attiene alla destinazione delle risorse previste nella
delibera CIPE 28 gennaio 2015, n. 10 (Definizione dei criteri di
cofinanziamento pubblico nazionale dei programmi europei per il
periodo di programmazione 2014-2020 e relativo monitoraggio.
Programmazione degli interventi complementari di cui all'art. 1,
comma 242, della legge n. 147/2013 previsti dall'accordo di
partenariato 2014-2020), individuate secondo il Programma di Azione e
Coesione (Programma Operativo Complementare) 2014/2020, approvato
dalla delibera CIPE n. 52 del 2017 - per le finalità di cui ai commi
2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25 dell'art. 99 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, obietta la Regione che il comma 1 della
medesima legge farebbe «salvi e impregiudicati» gli interventi
approvati dalla delibera CIPE n. 52 del 2017, sicchè dovrebbe
ritenersi che la destinazione delle risorse di cui ai successivi
citati commi non sia di immediata applicabilità.
In ogni caso, osserva ulteriormente la Regione Siciliana, che
un'eventuale riprogrammazione delle risorse della delibera CIPE n. 10
del 2015, dovrebbe, comunque, realizzarsi secondo le modalità
indicate al punto 2 di tale delibera, la quale prevede che le
«modifiche ai programmi di azione e coesione approvati, consistenti
in variazioni della dotazione finanziaria o in una revisione degli
obiettivi strategici, ivi comprese le riprogrammazioni basate sullo
stato di avanzamento delle azioni, sono approvate con delibera di
questo Comitato, su proposta dell'Amministrazione avente il
coordinamento dei Fondi SIE di riferimento, in partenariato con le
Regioni interessate. Alle rimodulazioni interne ai programmi stessi,
che non comportino una revisione degli obiettivi strategici e/o una
modifica della dotazione finanziaria, si provvede di comune accordo
tra l'Amministrazione titolare del programma stesso e
l'Amministrazione responsabile del coordinamento del Fondo SIE di
riferimento».
Inoltre, la Regione Siciliana evidenzia che l'art. 3
(Disposizioni attuative e monitoraggio) della delibera CIPE n. 52 del
2017 prevede che, «[i]n conformità con quanto disposto dalla
delibera [CIPE] n. 10/2015, in caso di eventuali rimodulazioni
finanziarie che non comportino una revisione degli obiettivi
strategici e/o una modifica della dotazione finanziaria complessiva,
provvedono congiuntamente la Regione Siciliana, quale Amministrazione
titolare del Programma, e il Dipartimento per le politiche di
sviluppo e coesione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
quale Amministrazione responsabile del coordinamento dei Fondi SIE di
riferimento».
Parimenti, osserva la Regione Siciliana che, ai sensi di quanto
disposto dal comma 1 dell'art. 99 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018, anche per gli interventi relativi alla destinazione delle
risorse a valere sul FSC 2014-2020, al fine di cofinanziare gli
stessi, sarebbe necessario il previo avvio delle procedure di
riprogrammazione delle risorse.
Evidenzia inoltre che, a riscontro della richiesta del MEF di
esplicitare che l'utilizzo del FSC è subordinato all'avvenuto
espletamento delle procedure di riprogrammazione delle risorse
assegnate, la Regione Siciliana, con lettera a firma del Presidente,
avrebbe assunto l'impegno a modificare adeguatamente i commi 7, 9,
10, 13, 16 e 17 del citato art. 99.
In ogni caso, la Regione Siciliana sostiene che le disposizioni
dell'art. 99 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 avrebbero
solamente natura programmatica e non comporterebbero alcuna deroga o
differenza rispetto ai principi e alle procedure che presiedono alla
programmazione e gestione sia del POC che del FSC.
6.- In vista dell'udienza pubblica del 2 luglio 2019 la Regione
Siciliana ha depositato una memoria illustrativa, allegando in
particolare, con specifico riferimento all'art 45 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, la relazione tecnica già a suo tempo
inoltrata al MEF.
Al riguardo la resistente rammenta che la ristretta platea di
beneficiari considerata da tale disposizione dal 2014 non ha più
percepito il trattamento integrativo, e non riceverebbe dalle
disposizioni impugnate alcun nuovo beneficio. La norma in esame si
limiterebbe quindi a fare chiarezza circa il soggetto sul quale deve
far carico l'erogazione del trattamento medesimo e la relativa
copertura finanziaria.
7.- Con sentenza n. 197 del 2019 questa Corte ha deciso il
ricorso limitatamente agli artt. 34 e 35 della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2018 mentre, con separata ordinanza, comunicata alle parti
il 25 luglio 2019, ha disposto che, entro sessanta giorni dalla
comunicazione, la Regione Siciliana e il Presidente del Consiglio dei
ministri, anche per il tramite del Ministro dell'economia e delle
finanze, fornissero informazioni e producessero documenti nei
seguenti termini:
«a) in ordine all'art. 31, commi 4 e 5, della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale),
a.1.) la Regione Siciliana invii un estratto delle previsioni
definitive del bilancio 2018 - debitamente attestato dalla propria
Ragioneria - contenente l'"esatta perimetrazione" di cui all'art. 20
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), con
analitica indicazione delle partite di entrata e di spesa e dei
relativi stanziamenti inerenti ai diversi finanziamenti e alle
diverse spese, secondo la classificazione del predetto art. 20;
a.2.) il Presidente del Consiglio dei ministri, anche per il
tramite del Ministro dell'economia e delle finanze, invii le
risultanze del monitoraggio circa lo stato del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nella Regione Siciliana contenente le
risorse stanziate dallo Stato, quelle stanziate dalla Regione,
nonchè i reciproci flussi finanziari intervenuti tra le parti
nell'esercizio 2018; ciò separando le somme assegnate secondo i
criteri di classificazione previsti dall'art. 20 del d.lgs. n. 118
del 2011;
a.3.) entrambe le parti forniscano informazioni circa le
modalità con cui sono state calcolate le somme destinate ai LEA, la
quota - in valore nominale e non percentuale - assegnata da ciascuna
per tale finalità; la cronologia delle erogazioni di parte
ministeriale - con particolare riguardo alla dimensione della
retrocessione delle accise o dell'alternativo cespite nella misura di
legge fissata a carico dello Stato - e quella delle erogazioni alle
aziende sanitarie e ospedaliere da parte della Regione Siciliana;
b) in ordine all'art. 45 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018,
b.1.) la Regione Siciliana precisi con analitica chiarezza: le
fonti normative del finanziamento del fondo e dell'imputazione al
fondo stesso degli oneri pensionistici in discussione; i criteri di
quantificazione della spesa, precisando gli oneri derivanti
direttamente da sentenza passata in giudicato, quelli derivanti
dall'estensione dei giudicati ai soggetti in analoghe condizioni,
quelli eventualmente inerenti a soggetti le cui istanze
giurisdizionali siano state rigettate; la posta di bilancio di
imputazione degli oneri e gli specifici mezzi di copertura, entrambi
debitamente attestati dalla Ragioneria;
c) in ordine all'art. 99, commi da 2 a 17 e 25, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018,
c.1.) la Regione Siciliana rediga un analitico prospetto
sinottico contenente il raffronto tra l'originaria destinazione dei
fondi strutturali e quella prevista dalle nuove ipotesi di cui al
richiamato art. 99; indichi inoltre - per ciascun comma impugnato
dallo Stato - la provenienza dei suddetti fondi (strutturali europei,
nazionali di coesione, eventualmente regionali); indichi, altresì,
se la disciplina inerente all'impiego degli stessi fondi sia, con
riguardo alla loro provenienza, differenziata ovvero uniforme;
c.2.) il Ministro dell'economia e delle finanze precisi
analiticamente se i mutamenti di destinazione dei fondi strutturali
previsti nell'art. 99 siano compatibili con le norme che ne regolano
l'utilizzazione; inoltre, indichi quantitativamente - con riferimento
al suddetto art. 99 - le risorse assegnate per l'esercizio 2018 in
quota fondi europei e in quota fondi nazionali di coesione,
precisando se la disciplina inerente all'impiego dei suddetti fondi
sia, con riguardo alla loro provenienza, differenziata ovvero
uniforme».
8.- Nel termine assegnato di sessanta giorni ha ottemperato alla
richiesta istruttoria solamente la Regione Siciliana inviando la
propria risposta per via postale e anticipandola via PEC in data 23
settembre 2019.
8.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato in
data 24 dicembre 2019 la propria risposta, producendo documentazione
allegata.
8.2.- In seguito, la Regione Siciliana, con memoria spedita in
data 23 dicembre 2019 e pervenuta in data 30 dicembre 2019, ha
ulteriormente argomentato in merito ed ha depositato altra
documentazione.
In detta memoria la Regione Siciliana, tra l'altro - in
conseguenza del mancato rispetto del termine di sessanta giorni posto
da questa Corte e in ragione della natura perentoria di tale termine
e della sottesa finalità di garanzia della parità delle parti,
considerata altresì la medesimezza della scadenza stabilita per
entrambe le parti - ha eccepito la decadenza dello Stato dalla
facoltà di produrre memorie e documentazione oltre il termine di
sessanta giorni fissato dalla Corte.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha proposto, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 31, commi 4 e 5, 34, 35, 45 e
99, commi da 2 a 17 e 25, della legge della Regione Siciliana 8
maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2018. Legge di stabilità regionale) in riferimento agli artt.
81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere e) ed m), e terzo, della
Costituzione.
Con la sentenza n. 197 del 2019 di questa Corte sono state decise
le questioni relative agli artt. 34 e 35 della legge reg. Sicilia n.
8 del 2018, dei quali è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale.
Invece, con riguardo agli artt. 31, commi 4 e 5, 45 e 99, commi
da 2 a 17 e 25, della medesima legge sono stati disposti incombenti
istruttori: con riguardo agli artt. 31 e 99, nei confronti di
entrambe le parti; con riguardo all'art. 45, nei confronti della
Regione Siciliana.
Nel termine assegnato di sessanta giorni, la Regione Siciliana ha
ottemperato alla richiesta istruttoria, mentre lo Stato vi ha
provveduto solo in data 24 dicembre 2019, oltre la scadenza del
termine suddetto.
La Regione Siciliana ha depositato memoria e ulteriore
documentazione amministrativa, anch'esse fuori termine, in data 30
dicembre 2019, chiedendo, tra l'altro, che sia dichiarata
inammissibile la tardiva risposta dello Stato.
2.- È necessario premettere che il termine assegnato da questa
Corte per gli incombenti istruttori deve ritenersi perentorio per due
ordini di motivi: l'esigenza di assicurare tempestività
all'espletamento del giudizio costituzionale; la necessità di
garantire - in ordine a uno strumento processuale, pregiudiziale ai
fini del decidere - la parità delle parti in un giudizio in via
d'azione.
Questa Corte è consapevole che, nell'ambito dei giudizi
incidentali, è accaduto che siano state reiterate richieste
istruttorie in quanto la risposta pervenuta in prima battuta era
stata ritenuta insufficiente (sentenza n. 110 del 2005).
Tale prassi, tuttavia, non contrasta con l'inammissibilità di
una risposta tardiva nel giudizio in via di azione quando l'altra
parte abbia ottemperato nel termine assegnato. Questa Corte, infatti,
deve valutare preliminarmente se i dati trasmessi dalla parte
diligente siano idonei ad assicurare - ai fini del decidere -
certezza e affidabilità. Ciò in coerenza con il principio di
speditezza del processo costituzionale, la cui incisività è
naturalmente collegata all'esigenza di assicurare pronunce il più
possibile tempestive. Solo ove detti dati non siano sufficienti
possono essere richiesti nuovi ulteriori incombenti istruttori,
assegnando tuttavia, in ossequio al principio del contraddittorio e
al diritto di difesa, un nuovo termine a entrambe le parti.
Dalle esposte considerazioni deriva l'inammissibilità della
documentazione probatoria presentata fuori termine dal Presidente del
Consiglio dei ministri e dalla Regione Siciliana, rispettivamente il
24 e il 30 dicembre 2019.
3.- Alla luce di quanto meglio specificato in prosieguo, i dati
presentati nei termini dalla resistente sono sufficienti ai fini del
decidere, senza che sia necessario ricorrere ad ulteriori incombenti.
Occorre, quindi, esaminare compiutamente le tre questioni sulla
base delle censure contenute nel ricorso dello Stato, delle richieste
istruttorie formulate con l'ordinanza allegata alla sentenza n. 197
del 2019 e delle risposte rese nei termini dalla Regione Siciliana.
3.1.- Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il
ricorso indicato in epigrafe.
4.- La prima questione riguarda i commi 4 e 5 dell'art. 31 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, i quali rispettivamente prevedono
che «[i]l Ragioniere generale della Regione, a seguito delle norme di
attuazione di cui dall'articolo l, comma 831, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 e successive modifiche ed integrazioni, è autorizzato
ad iscrivere in bilancio, con proprio provvedimento, la relativa
somma che è destinata alla maggiore spesa prevista dall'articolo 1,
comma 830, della medesima legge, di cui al corrispondente
accantonamento o, in subordine, al ripianamento del debito pubblico
regionale» (comma 4); e che, «[p]er gli esercizi finanziari
2019-2020, in relazione all'accertamento dell'entrata derivante
dall'attuazione dell'articolo l, comma 832, della legge n. 296/2006,
è disposto, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, della legge
regionale 8 luglio 1977, n. 47 e successive modifiche e integrazioni,
e nelle more della conclusione degli accordi finanziari con lo Stato
e della conseguente emanazione delle norme di attuazione, uno
specifico accantonamento in apposito fondo» (comma 5).
Ai fini della disamina della questione è utile richiamare anche
le norme prese a riferimento nelle disposizioni impugnate.
I commi 830, 831 e 832 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» prevedono che,
«[a]l fine di addivenire al completo trasferimento della spesa
sanitaria a carico del bilancio della Regione siciliana, la misura
del concorso della Regione a tale spesa è pari al 44,85 per cento
per l'anno 2007, al 47,05 per cento per l'anno 2008 e al 49,11 per
cento per l'anno 2009» (comma 830); che «[l]'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 830 resta sospesa fino al 30 aprile
2007. Entro tale data dovrà essere raggiunta l'intesa preliminare
all'emanazione delle nuove norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia sanitaria, già disciplinate dal decreto
del Presidente della Repubblica 9 agosto 1956, n. 1111, e successive
modificazioni. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro
tale data, il concorso della Regione siciliana di cui al comma 830 è
determinato, per l'anno 2007, in misura pari al 44,09 per cento»
(comma 831); che «[n]elle norme di attuazione di cui al comma 831, è
riconosciuta la retrocessione alla Regione siciliana di una
percentuale non inferiore al 20 e non superiore al 50 per cento del
gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel
territorio regionale; tale retrocessione aumenta simmetricamente,
fino a concorrenza, la misura percentuale del concorso della Regione
alla spesa sanitaria, come disposto dal comma 830. Alla
determinazione dell'importo annuo della quota da retrocedere alla
Regione si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze,
previo parere della Commissione paritetica prevista dall'articolo 43
dello Statuto della Regione siciliana, approvato con decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2»
(comma 832).
L'art. 10, comma 2, della legge della Regione Siciliana 8 luglio
1977, n. 47 (Norme in materia di bilancio e contabilità della
Regione siciliana), in materia di fondi globali per far fronte agli
oneri derivanti da provvedimenti legislativi perfezionatisi dopo
l'approvazione del bilancio, prevede che «[g]li importi previsti nei
fondi [predetti] rappresentano il saldo fra accantonamenti di segno
positivo per nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e
accantonamenti di segno negativo per riduzioni di spese o incremento
di entrate. Gli accantonamenti di segno negativo sono collegati ad
uno o più accantonamenti di segno positivo o parte di essi.
L'utilizzazione degli accantonamenti di segno positivo è subordinata
all'entrata in vigore del provvedimento legislativo presentato dalla
Giunta all'Assemblea regionale siciliana relativo al corrispondente
accantonamento di segno negativo ovvero alla realizzazione delle
entrate o alla riduzione delle spese relative al corrispondente
accantonamento di segno negativo».
I commi 4 e 5 dell'art. 31 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018 sono stati impugnati dal Presidente del Consiglio dei ministri
in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, commi secondo,
lettere e) ed m), e terzo, Cost., quest'ultimo sotto il profilo della
tutela della salute, attraverso le seguenti argomentazioni: a) la
retrocessione delle accise a favore della Regione Siciliana, in
assenza del contestuale incremento della compartecipazione regionale
alla spesa sanitaria rispetto alla quota del 49,11 per cento prevista
dalla legislazione vigente, comporterebbe oneri a carico del bilancio
dello Stato privi di copertura finanziaria; b) secondo il combinato
disposto dei censurati commi 4 e 5, la maggiore spesa sanitaria da
accantonare o da destinare al ripianamento del debito pubblico
regionale andrebbe a pregiudicare - per effetto della destinazione ad
altre finalità - la garanzia dei livelli essenziali delle
prestazioni sanitarie, il cui finanziamento risulterebbe limitato
alla quota del 49,11 per cento della compartecipazione regionale; c)
la violazione di cui al punto immediatamente precedente
comporterebbe, in via più generale, anche la violazione del
parametro posto a presidio della tutela della salute.
La Regione Siciliana si è difesa facendo soprattutto riferimento
ai problematici termini della questione della determinazione del
Fondo sanitario regionale siciliano, della sua adeguatezza alle
esigenze di garanzia dei livelli essenziali di assistenza (LEA),
della ripartizione percentuale degli oneri tra Stato e Regione e di
quella strettamente connessa all'individuazione delle fonti di
finanziamento, nella specie legate alla retrocessione parziale delle
accise.
4.1.- Le argomentazioni spese da entrambe le parti devono essere
inquadrate nell'annoso contenzioso che vede opposti lo Stato e la
Regione Siciliana nella definizione della misura del concorso al
sostentamento della spesa sanitaria regionale, profilo a sua volta
facente parte della lunga trattativa per la riforma delle norme di
attuazione dello statuto e delle regole concernenti le
compartecipazioni ai tributi erariali.
Mentre per le altre autonomie speciali è previsto che esse
provvedano al finanziamento dell'assistenza sanitaria senza più
alcun apporto a carico dello Stato, la Regione Siciliana dipende
ancora, per il finanziamento di oltre la metà della spesa sanitaria,
dal concorso dello Stato annualmente erogato attraverso i
trasferimenti dal Fondo sanitario nazionale.
Nel caso della Regione Siciliana il percorso verso la completa
responsabilizzazione nel finanziamento della sanità è stato
affiancato, e sicuramente rallentato, da iniziative destinate a
regolare le situazioni precedenti, tra cui spicca il piano di rientro
dal debito pregresso. La Regione Siciliana è stata soggetta al piano
di rientro sino al 2015, data dalla quale, chiuso il piano (ma non il
disavanzo), è sottoposta a "monitoraggio".
A tutt'oggi deve ancora trovare attuazione sia il processo di
progressiva assunzione integrale del finanziamento della spesa
sanitaria, sia l'individuazione delle modalità della retrocessione
delle accise, che avrebbero dovuto compensare le minori risorse di
provenienza statale acquisite dalla sanità regionale. Nemmeno in
occasione dell'ultimo accordo, concluso nel mese di dicembre del
2018, tale aspetto è stato definito, poichè in detto accordo si
rinvengono unicamente dichiarazioni dirette a includere la questione
nella più ampia definizione delle nuove norme regolatrici delle
compartecipazioni ai tributi erariali. La peculiarità della
trattativa risiede nell'entità delle poste finanziarie in gioco e
nella distanza delle rispettive posizioni. In particolare, la Regione
Siciliana ritiene di essere stata impropriamente onerata di una quota
ulteriore del finanziamento della propria sanità, per l'imposizione,
da parte dello Stato, dell'obbligo di concorrervi sino al 49,11 per
cento, senza ricevere alcuna compensazione con la retrocessione delle
accise.
Lo Stato oppone di non dovere alcuna ulteriore somma per il
finanziamento dei LEA.
4.2.- Alla luce degli argomenti sviluppati dalle parti, questa
Corte aveva ritenuto necessario e preliminare all'esame delle censure
l'accertamento della copertura finanziaria e giuridica dei livelli
essenziali di assistenza, nonchè della correttezza della
determinazione quantitativa e finalistica delle poste di bilancio
richiamate dai commi 4 e 5 dell'art. 31 della legge reg. Siciliana n.
8 del 2018, con riguardo rispettivamente «al corrispondente
accantonamento o, in subordine, al ripianamento del debito pubblico
di cui al comma 4 e allo specifico accantonamento in apposito fondo».
Ciò in quanto le questioni promosse dallo Stato, intrinsecamente
collegate alla concreta disciplina delle relazioni finanziarie con la
Regione, sono caratterizzate dalla «trasversalità e [dal]la primazia
della tutela sanitaria rispetto agli interessi sottesi ai conflitti
Stato-Regioni in tema di competenza legislativa» (sentenza n. 197 del
2019).
In tale prospettiva sono stati posti al centro dell'istruttoria
gli adempimenti previsti dall'art. 20 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), «il quale stabilisce condizioni
indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse
inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» la cui verifica
«rende necessario che le parti dimostrino il rispetto [del medesimo
articolo], alla cui attuazione cooperano sia lo Stato sia la Regione
stessa, e forniscano la prova dell'integrale finanziamento dei LEA,
di cui l'avvenuta retrocessione delle quote di accise o
l'attribuzione di altro cespite nella misura di legge dovuta dallo
Stato dovrebbe essere parte integrante, nonchè del rispetto dei
vincoli di destinazione, che la vigente normativa impone per il
finanziamento dei livelli essenziali» (sentenza n. 197 del 2019).
In coerenza con tale assunto, con l'ordinanza istruttoria
allegata alla sentenza n. 197 del 2019 questa Corte disponeva che, in
ordine alle disposizioni impugnate ed entro sessanta giorni dalla
comunicazione dell'ordinanza stessa, «a.1.) la Regione Siciliana
[inviasse] un estratto delle previsioni definitive del bilancio 2018
- debitamente attestato dalla propria Ragioneria - contenente
l'"esatta perimetrazione" di cui all'art. 20 del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 [...]; a.2.) il Presidente del Consiglio dei
ministri, anche per il tramite del Ministro dell'economia e delle
finanze, [inviasse] le risultanze del monitoraggio circa lo stato del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale nella Regione
Siciliana contenente le risorse stanziate dallo Stato, quelle
stanziate dalla Regione, nonchè i reciproci flussi finanziari
intervenuti tra le parti nell'esercizio 2018; ciò separando le somme
assegnate secondo i criteri di classificazione previsti dall'art. 20
del d.lgs. n. 118 del 2011; a.3.) entrambe le parti [fornissero]
informazioni circa le modalità con cui sono state calcolate le somme
destinate ai LEA, la quota - in valore nominale e non percentuale -
assegnata da ciascuna per tale finalità; la cronologia delle
erogazioni di parte ministeriale - con particolare riguardo alla
dimensione della retrocessione delle accise o dell'alternativo
cespite nella misura di legge fissata a carico dello Stato - e quella
delle erogazioni alle aziende sanitarie e ospedaliere da parte della
Regione Siciliana».
In sostanza, questa Corte ha chiesto a entrambe le parti di
fornire precise notizie sui criteri di determinazione e
perimetrazione dei LEA ai sensi dell'art. 20 del d.lgs. n. 118 del
2011 e di dimostrare, tramite l'indicazione dei flussi di bilancio,
come tali criteri si siano inverati nei rispettivi bilanci in modo
simmetricamente riscontrabile.
Come detto, solo la Regione Siciliana ha risposto entro il
termine assegnato, mentre risulta inammissibile l'ulteriore
documentazione inviata da entrambe le parti dopo la scadenza.
Le attestazioni finanziarie della Regione appaiono attendibili e
sufficienti ai fini della decisione del ricorso.
Dal confronto tra i dati analitici trasmessi dalla Regione
Siciliana, quelli della legge finanziaria impugnata e del relativo
bilancio dell'esercizio 2018 emerge la prova: a) che la
perimetrazione dei LEA nelle forme tassativamente previste dall'art.
20 del d.lgs. n. 118 del 2011 non è stata correttamente effettuata
in sede di legge finanziaria e di bilancio di previsione 2018; b) che
non è stato assicurato il completo flusso finanziario delle risorse
necessarie ai LEA verso la finalità costituzionalmente vincolata.
Le poste di entrata e di spesa sono state aggregate dalla Regione
secondo prospetti macroeconomici attendibili ma privi della
catalogazione giuridica e finalistica prevista dalla citata norma
attuativa dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Inoltre,
alla quantificazione dei LEA trasmessa dalla Regione - effettuata
secondo criteri convenzionali successivamente meglio descritti - non
corrispondono, per difetto, le relative certificazioni dei flussi
finanziari e neppure è assicurato il corretto impiego delle risorse
menzionate dall'art. 31, commi 4 e 5, della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018.
4.2.1.- La lettura della documentazione istruttoria inviata dalla
Regione deve essere comunque depurata da alcune aporie espressive che
dipendono da disfunzioni attuative del sistema di verifica e
monitoraggio delle prestazioni LEA, quali venute a stratificarsi nel
corso del tempo.
Come emerge dall'ultimo monitoraggio, attraverso la cosiddetta
Griglia LEA - Metodologia e risultati dell'anno 2017, pubblicato dal
Ministero della salute, fin dal 23 marzo 2005 apposita intesa
Stato-Regioni affidava la verifica degli adempimenti, cui sono tenute
le Regioni, al Comitato permanente per la verifica dell'erogazione
dei LEA e al Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti. La
certificazione degli adempimenti avviene mediante la documentazione
richiesta appositamente alle Regioni attraverso un questionario
nonchè mediante un'analisi della stessa, integrata con informazioni
già disponibili presso il Ministero della salute e l'Agenzia
italiana del farmaco (AIFA). La certificazione è effettuata dai
componenti del predetto Comitato permanente, sulla base
dell'istruttoria compiuta dal Tavolo di verifica, secondo criteri
predeterminati.
La prima particolarità, la cui conoscenza è necessaria per
comprendere il senso generale delle risultanze istruttorie, riguarda
le modalità di valutazione che nel tempo hanno radicalmente mutato
l'impostazione dell'intesa del 2005, rendendone diversi aspetti
inidonei a verificare la garanzia di tutte le prestazioni inerenti ai
LEA. Le valutazioni complessive vengono effettuate attraverso
«l'utilizzo di un definito set di indicatori ripartiti tra
l'attività di assistenza negli ambienti di vita e di lavoro,
l'assistenza distrettuale e l'assistenza ospedaliera, raccolti in una
griglia (cd. Griglia LEA) che consente di conoscere e cogliere
nell'insieme le diversità ed il disomogeneo livello di erogazione
dei livelli di assistenza [...]. La metodologia di valutazione
complessiva comprende un sistema di pesi che attribuisce ad ogni
indicatore un peso di riferimento, e assegna dei punteggi rispetto al
livello raggiunto dalla regione nei confronti di standard nazionali»
(«Monitoraggio dei LEA attraverso la c.d. Griglia dei LEA.
Metodologia e Risultati dell'anno 2017» a cura del Ministero della
salute).
La valutazione di sufficienza relativamente agli adempimenti
inerenti ai LEA è fissata nel punteggio complessivo minimo di 160
oppure compreso nell'intervallo 140-160, purchè in assenza di
indicatori critici con riguardo alle singole prestazioni.
Dall'istruttoria compiuta emerge che la Regione Siciliana ha
ottenuto un punteggio pari a 160. Dai verbali della riunione
congiunta del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti
regionali con il Comitato permanente per la verifica dei LEA del 4
aprile 2019 e del 25 luglio 2019, in cui sono riportati gli esiti
degli accertamenti sullo stato di attuazione del programma operativo
di consolidamento e sviluppo 2016-2018, risulta che, pur in possesso
del richiamato punteggio di 160, la Regione Siciliana presenta gravi
criticità in relazione a singole categorie di prestazioni.
Dalle complesse certificazioni delle transazioni finanziarie in
entrata e in uscita emerge che non vi è mai stata una
predeterminazione delle risorse da destinare ai LEA e delle relative
spese finalizzate. In particolare, non è stata iscritta in bilancio
alcuna somma destinata alla regolarizzazione delle predette gravi
criticità.
In tale contesto privo di una quantificazione preventiva
comprensiva di tutte le categorie LEA, attraverso le quali è
articolato il nuovo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali
di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), l'attestazione prodotta dalla
Regione Siciliana ha dovuto limitarsi ad esporre in modo analitico le
rimesse periodiche da parte dello Stato e gli impegni e i pagamenti
relativi a spese sanitarie assunti nel corso dell'esercizio
finanziario.
In sostanza, le somme gestite nell'ambito del bilancio regionale
non sono mai state fissate preventivamente nè in sede di legge
finanziaria, nè in sede di legge di bilancio ma sono state
determinate solo in base ai flussi risultanti dalla sommatoria delle
rimesse statali in corso d'anno e in base agli impegni di spesa
attestati dalla Regione. Confrontando, sulla base della tabella 3
allegata alla risposta della Regione Siciliana, le entrate con le
spese, si ricava che la sommatoria delle risorse attribuite dallo
Stato e dalla Regione ammonta a euro 8.805.654.278,04 mentre le spese
impegnate ammontano a 9.256.017.491,20 con uno sbilanciamento di euro
450.363.213,16.
Tale squilibrio è coerente con il peggioramento del disavanzo di
amministrazione della Regione per l'esercizio 2018, certificato negli
allegati 1 e 2 della precitata risposta istruttoria.
Se, da un lato, risulta dalle certificazioni la mancata copertura
di parte della spesa impegnata dalla Regione Siciliana, dall'altro,
risulta altresì una serie di inadempimenti di prestazioni
indefettibili come emerge dai richiamati verbali del Tavolo di
verifica; prestazioni che già risultavano carenti o assenti nel
precedente esercizio finanziario.
Tutto ciò conferma le doglianze dello Stato evidenziando
pregiudizi sia per l'equilibrio di bilancio, sia per l'erogazione di
alcune prestazioni inerenti ai LEA.
4.3.- Sempre in via preliminare, occorre ulteriormente premettere
che i parametri evocati dal ricorrente operano - con riguardo al
finanziamento e alla garanzia dei LEA e all'impatto sugli equilibri
di bilancio delle norme impugnate - in stretta interdipendenza.
Tale interdipendenza si ricava innanzitutto dallo statuto
fondante del Servizio sanitario nazionale, il quale garantisce la
tutela della salute come diritto fondamentale dell'individuo e
interesse dell'intera collettività. Il Servizio sanitario nazionale
assicura i livelli essenziali e uniformi di assistenza, come definiti
dal Piano sanitario nazionale e come individuati contestualmente
all'identificazione delle risorse finanziarie (art. 1 della legge 30
dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421»).
Diverse disposizioni - recate in prevalenza da decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri - hanno aggiornato e adeguato
concretamente la disciplina concernente il finanziamento e la resa
delle prestazioni.
La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), ha introdotto
nell'art. 117 Cost. l'espressa enunciazione della garanzia di livelli
essenziali e uniformi nelle prestazioni concernenti diritti sociali
appositamente individuati dal legislatore statale. Prestazioni tra le
quali assumono rilievo pregnante i LEA che già la legge 23 dicembre
1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) e il
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419) individuavano
come livelli definiti dal Piano sanitario nazionale nel rispetto dei
principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute,
dell'equità nell'accesso all'assistenza, della qualità delle cure e
della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonchè
dell'economicità nell'impiego delle risorse.
Ulteriori disposizioni normative sono intervenute in materia dopo
l'emanazione della legge cost. n. 3 del 2001. Occorre ricordare, da
ultimo, le rilevanti innovazioni introdotte con il citato d.P.C.M. 12
gennaio 2017. Tra queste si può sottolineare l'espresso richiamo
alla Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, con
Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006,
ratificata e resa esecutiva con la legge 3 marzo 2009, n. 18.
La stretta interdipendenza dei parametri costituzionali evocati e
delle norme attuative configura il diritto alla salute come diritto
sociale di primaria importanza e ne conforma il contenuto attraverso
la determinazione dei LEA, di cui il finanziamento adeguato
costituisce condizione necessaria ma non sufficiente per assicurare
prestazioni direttamente riconducibili al fondamentale diritto alla
salute.
È in questo senso che deve essere ribadito il principio secondo
cui, «una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile
di garanzie minime per rendere effettivo [il diritto alla prestazione
sociale di natura fondamentale, esso] non può essere
finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali»
(sentenza n. 275 del 2016).
È evidente che se un programmato, corretto e aggiornato
finanziamento costituisce condizione necessaria per il rispetto dei
citati parametri costituzionali, la piena realizzazione dei doveri di
solidarietà e di tutela della dignità umana deve essere assicurata
attraverso la qualità e l'indefettibilità del servizio,
ogniqualvolta un individuo dimorante sul territorio regionale si
trovi in condizioni di bisogno rispetto alla salute. È in quanto
riferito alla persona che questo diritto deve essere garantito, sia
individualmente, sia nell'ambito della collettività di riferimento.
Infatti, il servizio sanitario e ospedaliero in ambito locale è, in
alcuni casi, l'unico strumento utilizzabile per assicurare il
fondamentale diritto alla salute.
In definitiva, l'intreccio tra profili costituzionali e
organizzativi comporta che la funzione sanitaria pubblica venga
esercitata su due livelli di governo: quello statale, il quale
definisce le prestazioni che il Servizio sanitario nazionale è
tenuto a fornire ai cittadini - cioè i livelli essenziali di
assistenza - e l'ammontare complessivo delle risorse economiche
necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui pertiene il
compito di organizzare sul territorio il rispettivo servizio e
garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto degli standard
costituzionalmente conformi. La presenza di due livelli di governo
rende necessaria la definizione di un sistema di regole che ne
disciplini i rapporti di collaborazione, nel rispetto delle
reciproche competenze. Ciò al fine di realizzare una gestione della
funzione sanitaria pubblica efficiente e capace di rispondere alle
istanze dei cittadini coerentemente con le regole di bilancio, le
quali prevedono la separazione dei costi "necessari", inerenti alla
prestazione dei LEA, dalle altre spese sanitarie, assoggettate invece
al principio della sostenibilità economica.
4.4.- Alla luce di quanto premesso, le questioni proposte dal
Presidente del Consiglio in ordine ai commi 4 e 5 dell'art. 31 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 sono fondate, nei sensi appresso
specificati, in riferimento ai seguenti parametri invocati dal
ricorrente: artt. 81, terzo comma, e 117, commi secondo, lettera m),
e terzo, Cost., in relazione alla tutela della salute. Viceversa deve
essere dichiarata inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dei medesimi commi sollevata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. per carenza del procedimento
argomentativo.
4.4.1.- Sotto il profilo della sana gestione finanziaria,
presidiato dall'art. 81 Cost., va preliminarmente chiarito che non è
possibile demandare ex lege al dirigente della Ragioneria della
Regione Siciliana l'iscrizione e l'accertamento di somme, sulla cui
esistenza non vi è ragionevole affidamento.
Tali operazioni devono avere saldi presupposti giuridici, come la
sussistenza del titolo e la quantificazione di ciò che si deve
riscuotere: i principi in materia contabile e quelli civilistici sono
univoci nel prevedere che il credito da cui prende le mosse
l'accertamento è valido quando non vi è controversia sulla sua
esistenza, quando il suo ammontare è espresso in forma determinata o
determinabile e quando non è sottoposto a condizione, situazioni
tutte deficitarie nella fattispecie che la norma regionale censurata
demanda al dirigente della Ragioneria. Infatti, quando sussistono
incertezze sulla realizzabilità di un credito, l'art. 46 del d.lgs.
n. 118 del 2011 prevede che tali incertezze siano quantificate con i
canoni del fondo crediti di dubbia esigibilità, il quale provvede a
sterilizzare le entrate di incerta realizzazione, in modo che esse
non possano alterare l'entità complessiva delle spese, le risultanze
del bilancio di previsione e quelle del rendiconto. Peraltro, quando
- come nel caso di specie - manca completamente il titolo giuridico
alla riscossione, la somma non può nemmeno essere iscritta con il
predetto meccanismo di compensazione. Diversamente avverrebbe se il
titolo fosse rapportato al credito nei confronti dello Stato per
l'erogazione dei LEA, determinato secundum legem.
È vero che nel caso di specie la fondatezza della censura
statale, all'esito dell'istruttoria esperita, ne disvela le cause
effettive, alle quali non è estraneo il comportamento del
ricorrente, corresponsabile della lunghissima stasi delle trattative
e della mancata attuazione dell'art. 1, commi 830, 831 e 832, della
legge n. 296 del 2006.
La corresponsabilità dello Stato, tuttavia, non può sanare la
violazione dell'art. 81 Cost., poichè le norme impugnate - anzichè
perimetrare in sede previsionale le risorse necessarie per
l'integrale soddisfacimento dei LEA, coerentemente con il precetto
dell'art. 81, terzo comma Cost., che impone di costruire gli
equilibri inerenti all'esercizio di competenza e all'intero triennio
- hanno previsto anomale forme di iscrizione e di accertamento ex
lege (i denunciati commi 4 e 5 distinguono, in ordine alle contestate
risorse, l'iscrizione in bilancio prevista per l'esercizio 2018 e
l'accertamento previsto per il biennio successivo). Ciò con
finalità ben diverse dalla garanzia di finanziamento dei LEA.
Non può essere condivisa la giustificazione della Regione
resistente, secondo cui l'operatività delle disposizioni impugnate
sarebbe condizionata dall'eventuale emanazione delle norme di
attuazione. Non è ragionevole l'iscrizione in bilancio di una
risorsa, in ordine alla quale risultano improbabili sia l'an, sia il
quantum, sia il quomodo, anche considerato che nel ricorso e in
occasione dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito
che non vi potrà essere alcun accordo - e quindi neppure un
favorevole esito dell'aggiornamento delle norme di attuazione - se la
Regione Siciliana non si accollerà il cento per cento della spesa
sanitaria di sua pertinenza (sulla non condivisibilità della
posizione dello Stato si rinvia a quanto successivamente specificato
in relazione alla primazia della copertura dei LEA rispetto alla
dialettica delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni).
Come già rilevato, nella documentazione istruttoria inviata nei
termini dalla Regione Siciliana, le transazioni finanziarie afferenti
ai LEA, indicate analiticamente in entrata e in uscita, non vengono
rapportate a poste di bilancio, quantificate e "perimetrate" secondo
i canoni dell'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 e neppure viene
indicata la relazione giuridica dei commi 4 e 5 dell'art. 31 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 con la parte passiva del bilancio,
elemento assolutamente indispensabile per verificare la
finalizzazione all'erogazione dei LEA.
Proprio dall'art. 10, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in materia di bilancio e
contabilità della Regione siciliana), richiamato dalla seconda delle
disposizioni impugnate, si ricava che l'eventuale realizzazione della
risorsa, entrando nel fondo contenente «il saldo fra accantonamenti
di segno positivo per nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e
accantonamenti di segno negativo per riduzione di spese o incremento
di entrate», concorrerebbe, sulla base del principio di universalità
del bilancio sotteso a tale enunciato normativo, a determinare i
saldi destinati alla spesa indifferenziata anzichè a quella
vincolata ai livelli essenziali di assistenza.
Anche la fattispecie disciplinata dal comma 4, pur con un diverso
meccanismo di correlazione, si pone in contrasto con l'art. 81
poichè fissa la destinazione dell'ipotetico contributo dello Stato
al «ripianamento del debito pubblico regionale».
Fermo restando che non può comunque essere consentita
l'iscrizione in bilancio di risorse la cui esistenza, dimensione e
finalizzazione non siano avvalorate per legge, il complesso
iscrizione-accantonamento (che riguarda rispettivamente l'esercizio
2018 e il biennio successivo), precedentemente descritto, finisce per
modificare in modo infedele le risultanze degli esercizi di
riferimento.
4.4.2.- L'interdipendenza dei parametri evocati dal ricorrente si
riverbera anche sull'esame delle censure formulate in riferimento ai
commi secondo, lettera m), e terzo dell'art. 117 Cost., poichè le
modalità di allocazione e di destinazione delle risorse previste
dall'art. 31, commi 4 e 5, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018
contrastano con l'obbligo indefettibile di destinare la retrocessione
delle accise (a prescindere dal pendente contenzioso tra le parti) al
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza.
Già nel precedente considerato 4.4.1. si è sottolineata
l'assenza, sia nella legge finanziaria impugnata, sia nel
corrispondente bilancio, di qualsiasi collegamento teleologico tra le
somme derivanti dal futuro accordo e la spesa sanitaria, rimanendo
così avvalorata la doglianza del Presidente del Consiglio dei
ministri circa la distorsione del vincolo di scopo delle eventuali
erogazioni statali. È evidente infatti che - quand'anche le norme di
attuazione andassero nella direzione auspicata dal legislatore
regionale - le risorse eventualmente riconosciute dallo Stato
avrebbero un vincolo di destinazione indefettibile al prioritario
soddisfacimento dei LEA, assolutamente incompatibile con
l'allocazione contabile prevista dal combinato disposto dei commi 4 e
5 dell'art. 31 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018.
Va quindi condiviso l'argomento dell'Avvocatura generale dello
Stato, secondo cui - in un contesto regionale di endemica penuria
finanziaria - le risorse indicate nelle disposizioni impugnate
andrebbero a pregiudicare contemporaneamente, per effetto della
destinazione ad altre finalità, la garanzia dei livelli essenziali
delle prestazioni sanitarie e la tutela della salute.
Di fronte all'incisività di tale argomentazione non assume
alcuna rilevanza l'eccezione della Regione Siciliana in ordine alla
pretesa latitanza dello Stato nell'appropriata determinazione del
Fondo sanitario regionale siciliano e nella retrocessione delle
accise che avrebbe dovuto assicurare l'integrale finanziamento dei
LEA, poichè proprio quest'ultimo obiettivo viene comunque
pregiudicato - a prescindere dalle concause - dai meccanismi
finanziario-contabili introdotti dalle disposizioni impugnate.
In definitiva, il meccanismo finanziario previsto da queste
ultime risulta contrario a Costituzione in quanto non assicura la
copertura finanziaria dei LEA in ambito regionale.
Nella legge finanziaria e nel correlato bilancio della Regione
Siciliana, in ottemperanza ai richiamati precetti costituzionali e
all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, dovevano essere previste
risorse statali e regionali complessivamente pari alla corretta
quantificazione dei LEA e le correlate spese dovevano essere
integralmente vincolate all'erogazione dei predetti livelli
essenziali.
È bene ricordare «che la determinazione dei LEA è un obbligo
del legislatore statale, ma che la sua proiezione in termini di
fabbisogno regionale coinvolge necessariamente le Regioni, per cui la
fisiologica dialettica tra questi soggetti deve essere improntata
alla leale collaborazione che, nel caso di specie, si colora della
doverosa cooperazione per assicurare il migliore servizio alla
collettivita'» (sentenza n. 169 del 2017).
4.5.- Se le precedenti argomentazioni determinano
inequivocabilmente l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate, sono tuttavia necessarie alcune precisazioni circa la
necessaria proiezione in termini finanziari, nei bilanci preventivi e
nei rendiconti, dei LEA come normativamente fissati.
L'effettività del diritto alla salute è assicurata dal
finanziamento e dalla corretta ed efficace erogazione della
prestazione, di guisa che il finanziamento stesso costituisce
condizione necessaria ma non sufficiente del corretto adempimento del
precetto costituzionale. Nei sensi precisati deve essere letta
l'affermazione secondo cui «una volta normativamente identificato, il
nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il
diritto [fondamentale] non può essere finanziariamente condizionato
in termini assoluti e generali [...]. È la garanzia dei diritti
incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo
a condizionarne la doverosa erogazione» (sentenza n. 275 del 2016).
Nel caso di specie, in sede di programmazione finanziaria i costi
unitari fissati dal d.P.C.M. del 12 gennaio 2017 avrebbero dovuto
essere sviluppati sulla base del fabbisogno storico delle singole
realtà regionali e sulle altre circostanze, normative e fattuali,
che incidono sulla dinamica della spesa per le prestazioni sanitarie.
Successivamente tale proiezione estimatoria avrebbe dovuto essere
aggiornata in corso di esercizio sulla base delle risultanze del
monitoraggio del Tavolo tecnico di verifica.
In questa prospettiva è stato già individuato il contenuto del
principio di leale cooperazione tra Stato e Regione con riguardo alla
concreta garanzia dei LEA spetta al legislatore predisporre gli
strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di essa, affinchè
la sua affermazione non si traduca in una mera previsione
programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale
impegnando le Regioni a collaborare nella separazione del fabbisogno
finanziario destinato a spese incomprimibili da quello afferente ad
altri servizi suscettibili di un giudizio in termini di
sostenibilità finanziaria (sentenza n. 169 del 2017).
Infatti, mentre di regola la garanzia delle prestazioni sociali
deve fare i conti con la disponibilità delle risorse pubbliche,
dimensionando il livello della prestazione attraverso una
ponderazione in termini di sostenibilità economica, tale
ponderazione non può riguardare la dimensione finanziaria e
attuativa dei LEA, la cui necessaria compatibilità con le risorse è
già fissata attraverso la loro determinazione in sede normativa.
In definitiva, la trasversalità e la primazia della tutela
sanitaria rispetto agli interessi sottesi ai conflitti finanziari tra
Stato e Regioni in tema di finanziamento dei livelli essenziali,
impongono una visione trascendente della garanzia dei LEA che vede
collocata al centro della tutela costituzionale la persona umana, non
solo nella sua individualità, ma anche nell'organizzazione delle
comunità di appartenenza che caratterizza la socialità del servizio
sanitario.
Ed è per questo che appare inadeguato il sistema di valutazione
precedentemente descritto nella parte in cui consente di attribuire
un convenzionale punteggio di sufficienza al servizio regionale anche
in caso di assenza o grave deficitarietà di intere categorie di
prestazioni contemplate dalla normativa sui LEA.
Tale meccanismo, derivante non dalla legge ma in via
amministrativa, finisce per oscurare carenze prestazionali, in ordine
alle quali si rende necessario intervenire tempestivamente sia in
termini finanziari che in termini di implementazione delle
prestazioni.
È ragionevole sostenere che il complesso e oneroso sistema di
monitoraggio precedentemente descritto non possa essere svincolato -
come ora in concreto accade - dall'adeguamento delle situazioni
finanziarie e prestazionali allo scenario dinamico che la materia
propone. Una vigilanza concomitante sulla spesa e sulle prestazioni
rese può consentire - accanto all'adeguamento della programmazione a
esigenze inaspettate - anche risparmi, laddove il fabbisogno dei LEA
previsto all'inizio dell'esercizio si dimostrasse dimensionato in
misura eccedente.
È stato in proposito affermato che «la separazione e
l'evidenziazione dei costi dei livelli essenziali di assistenza
devono essere simmetricamente attuate, oltre che nel bilancio dello
Stato, anche nei bilanci regionali ed in quelli delle aziende
erogatrici secondo la direttiva contenuta [nell'] art. 8, comma 1,
della legge n. 42 del 2009. [...] Ciò al fine di garantire
l'effettiva programmabilità e la reale copertura finanziaria dei
servizi, la quale - data la natura delle situazioni da tutelare -
deve riguardare non solo la quantità ma anche la qualità e la
tempistica delle prestazioni costituzionalmente necessarie» (sentenza
n. 169 del 2017).
In sostanza, la determinazione, il finanziamento e l'erogazione
dei LEA compone un sistema articolato il cui equilibrio deve essere
assicurato dalla sinergica coerenza dei comportamenti di tutti i
soggetti coinvolti nella sua attuazione.
5.- La seconda impugnativa riguarda l'art. 45 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, il quale prevede che «[i]l Fondo speciale
transitorio ad esaurimento del personale in quiescenza dell'Ente
Acquedotti Siciliani in liquidazione, costituito ai sensi
dell'articolo 67 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 può
essere destinato anche al trattamento integrativo del personale in
quiescenza dell'Ente Acquedotti Siciliani in liquidazione. Il
relativo trattamento pensionistico complessivo, sostitutivo e
integrativo non può essere superiore a quello dei dipendenti
regionali equiparati e in possesso di una medesima anzianità
contributiva. [...] Per far fronte agli oneri derivanti dalle
disposizioni di cui al presente articolo è autorizzata per
l'esercizio finanziario 2018 la spesa di 2.495 migliaia di euro, per
l'esercizio finanziario 2019 la spesa di 2.445 migliaia di euro e per
l'esercizio finanziario 2020 la spesa di 2.395 migliaia di euro».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
impugnata introdurrebbe nuovi benefici pensionistici, di cui non
potrebbero essere sindacati la conformità a legge e il relativo
ammontare, stante la mancata produzione di idonei elementi di
valutazione; la stessa disposizione non assicurerebbe la
sostenibilità finanziaria degli oneri così introdotti e non sarebbe
rispettosa delle misure di contenimento della spesa di personale;
ciò comporterebbe la violazione del principio di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e di quello
di copertura delle spese di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
La Regione Siciliana si è difesa sostenendo l'erroneità del
presupposto interpretativo del ricorrente riguardo alla novità dei
trattamenti pensionistici: la norma si limiterebbe a fare chiarezza
sul soggetto deputato all'erogazione del trattamento e sulla relativa
copertura finanziaria di trattamenti già definiti da normativa
precedente a quella impugnata.
La sentenza n. 197 del 2019, con riguardo all'art. 45 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2018, precisa che «le opposte posizioni delle
parti possono essere correttamente valutate solo con
l'approfondimento di alcuni elementi che la Regione Siciliana deduce
ma non riesce - attraverso la documentazione prodotta - a provare
compiutamente, in modo sufficiente a contrastare le censure di non
corrispondenza dell'impugnato art. 45 ai parametri costituzionali di
cui agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost.».
Per tale motivo nell'ordinanza istruttoria è stato disposto che
«b.1.) la Regione Siciliana precisi con analitica chiarezza: le fonti
normative del finanziamento del fondo e dell'imputazione al fondo
stesso degli oneri pensionistici in discussione; i criteri di
quantificazione della spesa, precisando gli oneri derivanti
direttamente da sentenza passata in giudicato, quelli derivanti
dall'estensione dei giudicati ai soggetti in analoghe condizioni,
quelli eventualmente inerenti a soggetti le cui istanze
giurisdizionali siano state rigettate; la posta di bilancio di
imputazione degli oneri e gli specifici mezzi di copertura, entrambi
debitamente attestati dalla Ragioneria».
La Regione Siciliana ha risposto entro il termine assegnato da
questa Corte, allegando, nell'ambito di una copiosa documentazione,
un'attestazione del Ragioniere generale della Regione e una del Fondo
Pensioni Sicilia.
Il primo attestato precisa che la posta di imputazione degli
oneri discendenti dalla predetta normativa è il capitolo di spesa n.
108170 (Somme per il pagamento del trattamento pensionistico
sostitutivo e integrativo agli ex dipendenti dell'EAS in liquidazione
da erogare tramite il fondo pensioni Sicilia). Le risorse appostate
al predetto capitolo secondo detta attestazione ammontano a euro
2.464.883,40 per l'anno 2018; a euro 2.408.325,25 per l'anno 2019 e a
euro 2.380.533,93 per l'anno 2020 e, per quel che si dirà più
appresso, risultano capienti rispetto al fabbisogno attestato dal
Fondo Pensioni Sicilia.
Quest'ultima attestazione, della quale si riportano i passi più
significativi, informa che l'art. 67 della legge della Regione
Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilità regionale) «ha posto
a carico del Fondo l'erogazione della pensione sostitutiva agli ex
dipendenti EAS ormai in quiescenza, individuando, al contempo, le
fonti finanziarie per l'assolvimento di tale onere pensionistico a
carico dell'Amministrazione Regionale [...]. Questo Fondo Pensioni,
in esecuzione di quanto disposto dall'art. 45 della L. r. n° 8/2018,
ha richiesto, con nota prot. 18427 del 5.6.2018, al Commissario
Liquidatore dell'Ente Acquedotti Siciliano di fornire agli Uffici del
Fondo, l'elenco dei dipendenti EAS, collocati in quiescenza e già
titolari di trattamenti pensionistici integrativi. [...] Il
Commissario Liquidatore dell'EAS, con nota prot. 13032 del 10.7.2018,
ha provveduto a trasmettere l'elenco richiesto indicando, altresì,
l'importo del trattamento pensionistico integrativo percepito dagli
stessi, escludendo, ex art. 45 2° comma, il personale con qualifica
dirigenziale e i superstiti degli aventi diritto [...]. Questo Fondo
Pensioni, sulla base degli elenchi ricevuti e in riferimento agli
importi calcolati dall'EAS, ha provveduto a richiedere, con nota
prot. 29104 del 14.9.2018, al Dipartimento della Funzione Pubblica e
del Personale il trasferimento dei fondi, pari a € 2.334.000,00,
necessari per procedere all'erogazione dei trattamenti pensionistici
sopra indicati [...]. A seguito del trasferimento delle citate somme,
questo Fondo ha erogato il trattamento pensionistico integrativo
nella misura determinata dall'Ente Acquedotti Siciliano, la cui
copertura finanziaria era corretta e non ha generato da parte dei
beneficiari alcuna contestazione. [...] Ad oggi nessuna sentenza di
condanna a carico del Fondo Pensioni è stata pronunciata a favore
delle categorie dei soggetti indicati al 2° comma dell'art. 45,
personale dirigenziale e personale superstite degli aventi diritto,
per l'eventuale recupero di ratei pensionistici a far data
dall'entrata in vigore della L. r. n° 8 del 2018».
5.1.- Alla luce delle risultanze istruttorie, le censure rivolte
all'art. 45 in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo
comma, Cost., quest'ultimo in materia di coordinamento della finanza
pubblica, non sono fondate.
Dalla documentazione presentata dalla Regione Siciliana, infatti,
risulta che lo stanziamento del bilancio regionale - come fissato
dalla legge finanziaria impugnata - è stato sufficiente a
fronteggiare il fabbisogno del Fondo Pensioni Sicilia per la causale
oggetto della presente controversia. Inoltre, dalla relazione del
Fondo Pensioni Sicilia emerge che detto Fondo risulta onerato da
disposizioni regionali, tuttora vigenti e mai in precedenza impugnate
dallo Stato, a corrispondere il trattamento di quiescenza in esame.
Neppure risultano dedotti nel ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri elementi di fatto e di diritto in grado di smentire le
risultanze istruttorie acquisite da questa Corte.
6.- Il terzo nucleo di questioni di legittimità costituzionale
riguarda i commi da 2 a 17 e 25 dell'art. 99 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, i quali prescrivono che: «2. Al fine di
superare le criticità conseguenti all'emergenza idrica, alla città
di Messina, per le attività di ricerca idrica e la realizzazione
delle opere di approvvigionamento idrico, è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 20.000 migliaia di euro, a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 3. Per l'abbattimento delle barriere
architettoniche è destinata, per l'esercizio finanziario 2018, la
somma di 10.000 migliaia di euro a valere sui fondi del Piano di
Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare (POC)
2014/2020, di cui 5.000 migliaia di euro riservati agli enti locali e
5.000 migliaia di euro a soggetti privati. Le risorse sono assegnate
con bando emanato dall'Assessorato regionale della famiglia, delle
politiche sociali e del lavoro con priorità per gli edifici
scolastici e per gli immobili destinati a sede istituzionale per i
servizi municipali o politico-istituzionali. 4. Al fine di consentire
l'adeguamento delle strutture e delle prestazioni sanitarie in
conformità alle finalità di cui al comma l, lettera h), e al comma
3 dell'articolo 6 della legge regionale 14 aprile 2009, n. 5, è
destinata, per l'esercizio finanziario 2018 e per ciascun anno
seguente, la somma di 3.000 migliaia di euro per il potenziamento dei
presidi ospedalieri ricadenti nelle zone classificate ad alto rischio
ambientale, a valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione -
Programma Operativo Complementare (POC) 2014/2020. 5. Al fine di
bonificare e valorizzare l'area ex Sanderson ricadente nel territorio
della città di Messina, è destinata al comune di Messina, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 25.000 migliaia di euro, a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 6. Per la realizzazione delle opere
previste dalla legge regionale 6 luglio 1990, n. 10 e successive
modifiche e integrazioni, è destinata, per l'esercizio finanziario
2018, la somma di 40.000 migliaia di euro, a valere sui fondi del
Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo Complementare (POC)
2014/2020. 7. Per le finalità di cui alla legge regionale 29 aprile
2014, n. 10 è destinata, per l'esercizio finanziario 2018, la somma
di 50.000 migliaia di euro a valere sul Fondo per lo sviluppo e la
coesione (FSC) 2014/2020. 8. Con bando dell'Assessorato regionale
della salute, ai comuni singoli o associati, con priorità alle
città metropolitane, per la realizzazione dei rifugi sanitari di cui
all'articolo 20 della legge regionale 3 luglio 2000, n. 15 e
successive modifiche ed integrazioni, è destinata, per l'esercizio
finanziario 2018, la somma di 20.000 migliaia di euro, a valere sui
fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 9. Per l'esercizio finanziario 2018,
sono destinate ai comuni la somma di 9.500 migliaia di euro per la
redazione dei piani regolatori generali e la somma di 4.500 migliaia
di euro per la redazione dei piani di utilizzo del demanio marittimo
(PUDM), a valere sul Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC)
2014/2020. 10. Per le finalità di cui all'articolo 13 della legge
regionale 29 settembre 2016, n. 20, come modificato dall'articolo 21,
comma 5, della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8, è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 24.000 migliaia di euro a
valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) 2014/2020. 11.
Per la realizzazione di impianti sportivi e per gli interventi di
recupero edilizio di impianti sportivi esistenti è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 13.000 migliaia di euro a
valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020. 12. Per la riqualificazione di
impianti sportivi già esistenti di proprietà degli enti locali, è
destinata, per l'esercizio finanziario 2018, la somma di 25.000
migliaia di euro a valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione -
Programma Operativo Complementare (POC) 2014/2020. 13. Per le
finalità di cui all'articolo 31 della legge regionale 14 maggio
2009, n. 6 e successive modifiche e integrazioni, è destinata, per
l'esercizio finanziario 2018, la somma di 20.000 migliaia di euro a
valere sulle risorse derivanti dai fondi del primo ambito di
intervento del Piano di completamento del Documento di programmazione
finanziaria del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) 2014/2020,
secondo le procedure adottate con delibera CIPE 28 gennaio 2015, n.
10. 14. Per le finalità di cui all'articolo 9 della legge regionale
9 maggio 2017, n. 8, a valere sui fondi del Piano di Azione e
Coesione - Programma Operativo Complementare (POC) 2014/2020, è
destinata la somma 50.000 migliaia di euro per il finanziamento,
previa selezione con modalità di evidenza pubblica, di progetti
d'importo complessivo fino a 5 milioni di euro promossi da
partenariati pubblico-privati composti da comuni, con priorità per
quelli ricadenti nelle Città metropolitane, e soggetti gestori di
strutture di cui al Dec. Ass. 13 ottobre 1997 dell'Assessore
regionale per la sanità, e successive modifiche ed integrazioni,
ovvero di strutture residenziali per disabili di cui al D.P.Reg. 25
ottobre 1999 e successive modifiche ed integrazioni, nonchè di
strutture di cui all'articolo 1 della legge regionale 8 novembre
1988, n. 39 e successive modifiche ed integrazioni, già accreditati
con il Servizio sanitario regionale, per la realizzazione di
interventi per la residenzialità ("Villaggi del Dopo di Noi") di cui
all'articolo 4, comma 1, lettera c) della legge 22 giugno 2016, n.
112. Con decreto interassessoriale dell'Assessore regionale per la
salute e dell'Assessore regionale per la famiglia, le politiche
sociali e per il lavoro, da emanarsi entro il termine inderogabile di
90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono
definiti i requisiti strutturali ed organizzativi della
residenzialità ed i criteri di priorità per l'accesso ai benefici
di cui al presente comma. 15. Al fine di promuovere il recupero, la
tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, architettonico e
monumentale dei centri dove insistono siti oggetto di riconoscimento
da parte dell'Unesco, è istituito presso l'Assessorato regionale dei
beni culturali e dell'identità siciliana un fondo con dotazione pari
a 10.000 migliaia di euro, per l'esercizio finanziario 2018, a valere
sui fondi del Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020 in favore dei comuni che abbiano
adeguato i piani di gestione dei siti siciliani iscritti nel
patrimonio Unesco e i cui comitati di pilotaggio siano regolarmente
costituiti entro e non oltre il 31 dicembre 2018. I comuni nel cui
territorio ricadono i beni delimitano, con delibera del consiglio
comunale, l'area all'interno della quale effettuare, anche con il
concorso di privati, gli interventi di recupero, tutela e
valorizzazione. 16. A valere sulle risorse del Fondo di Sviluppo e
Coesione 2014/2020, per l'esercizio finanziario 2018, è destinata la
somma di 50.000 migliaia di euro per l'incremento del fondo destinato
all'esecuzione di opere e spese di carattere straordinario di
interesse di enti di culto, per un piano di intervento da attuare con
bando di selezione dell'Assessorato regionale delle infrastrutture e
della mobilità. 17. Al fine di tutelare e valorizzare il complesso
monumentale della Fornace "Penna", l'Assessorato regionale dei beni
culturali e dell'identità siciliana è autorizzato ad avviare le
procedure di esproprio per l'acquisizione al patrimonio regionale del
complesso monumentale Fornace "Penna", quale bene di archeologia
industriale. Per le finalità del presente comma è destinata la
somma di 500 migliaia di euro, per l'esercizio finanziario 2018, a
valere sulle risorse derivanti dal Fondo di Sviluppo e Coesione
2014/2020. [...] 25. Per le finalità di cui ai commi 20, 21, 22 e 23
si provvede, fino a 5.000 migliaia di euro, a valere sulle risorse
derivanti dal Piano di Azione e Coesione - Programma Operativo
Complementare (POC) 2014/2020».
6.1.- I commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25 del censurato
art. 99 risulterebbero, secondo lo Stato, in contrasto con l'art. 81,
terzo comma, Cost. perchè non avrebbero idonea copertura finanziaria
«in quanto le risorse del Piano di Azione e Coesione - Programma
Operativo Complementare (POC) Regione Siciliana 2014/2020 sono
programmate ai fini della realizzazione degli interventi approvati
dalla delibera ClPE n. 52/2017, che il comma 1 fa espressamente salvi
e impregiudicati». D'altronde, le previsioni secondo cui
«[l]'Assessorato regionale delle attività produttive è autorizzato
a concedere con bando contributi [...] a valere sulle risorse PO FESR
Sicilia 2014/2020» (comma 18) e «[l]'Assessorato regionale
dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea è
autorizzato a concedere con bando contributi [...] a valere sulle
risorse PO FEAMP 2014/2020» (comma 19) non costituirebbero coperture
finanziarie idonee per gli obiettivi previsti dai commi impugnati, in
quanto non in linea con la normativa dell'Unione europea sui Fondi
strutturali e di investimento europei (SIE) 2014-2020.
Contrasterebbero altresì con l'art. 81, terzo comma, Cost. i
commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17 dell'art. 99 della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2018, «che finalizzano risorse a valere sul Fondo sviluppo e
coesione 2014-2020, nel presupposto che le risorse che la Regione
intende riprogrammare siano quelle assegnate alla Regione Siciliana
con la delibera n. 26 del 10 agosto 2016 per il finanziamento degli
interventi ricompresi nel Patto di sviluppo sottoscritto con il
Governo il 10 settembre 2016 [poichè la loro disponibilita'] non
può considerarsi certa fino all'espletamento della procedura di
riprogrammazione».
Secondo la Regione Siciliana, la riprogrammazione non sarebbe di
immediata applicabilità, ma abbrevierebbe i tempi in vista di
un'eventuale rimodulazione degli interventi approvati con la delibera
n. 52 del 2017 e analogamente avverrebbe per le risorse provenienti
dal Fondo per lo sviluppo e coesione inerenti al periodo 2014-2020.
6.2.- Anche in questo caso era stato ritenuto che, «in ordine
alle contrapposte argomentazioni delle parti in causa, emerge
l'esigenza di acquisire ulteriori elementi di conoscenza, essendo
evidente che l'iscrizione in bilancio e la destinazione specifica dei
fondi strutturali non possono avere solo "natura programmatoria" e
devono essere comunque coerenti con la disciplina generale di tali
fondi. In particolare, non risulta indicato analiticamente il regime
giuridico dei diversi fondi incisi dal mutamento di destinazione, di
tal che non è possibile verificare se i nuovi obiettivi previsti dal
citato art. 99 siano compatibili con tale regime e, in quanto tali,
perseguibili con le risorse afferenti a tali fondi. Pertanto, anche
in ordine a tali elementi si rende necessario ordinare incombenti
alle parti, di indicare le ragioni che - a loro avviso - rendono
compatibile o meno la disciplina giuridica delle risorse previste
dalle norme impugnate con le nuove destinazioni e con il parametro di
cui all'invocato art. 81, terzo comma, Cost.» (sentenza n. 197 del
2019).
I relativi incombenti sono stati specificati prescrivendo
nell'ordinanza istruttoria allegata alla sentenza n. 197 del 2019
che: «c.1.) la Regione Siciliana rediga un analitico prospetto
sinottico contenente il raffronto tra l'originaria destinazione dei
fondi strutturali e quella prevista dalle nuove ipotesi di cui al
richiamato art. 99; indichi inoltre - per ciascun comma impugnato
dallo Stato - la provenienza dei suddetti fondi (strutturali europei,
nazionali di coesione, eventualmente regionali); indichi, altresì,
se la disciplina inerente all'impiego degli stessi fondi sia, con
riguardo alla loro provenienza, differenziata ovvero uniforme; c.2.)
il Ministro dell'economia e delle finanze precisi analiticamente se i
mutamenti di destinazione dei fondi strutturali previsti nell'art. 99
siano compatibili con le norme che ne regolano l'utilizzazione;
inoltre, indichi quantitativamente - con riferimento al suddetto art.
99 - le risorse assegnate per l'esercizio 2018 in quota fondi europei
e in quota fondi nazionali di coesione, precisando se la disciplina
inerente all'impiego dei suddetti fondi sia, con riguardo alla loro
provenienza, differenziata ovvero uniforme».
6.3.- La Regione Siciliana ha inviato entro il termine assegnato
un quadro estremamente analitico degli interventi oggetto del
contestato art. 99 e dai riferimenti ivi contenuti si evince che
tutti gli interventi sono riconducibili alla disciplina del
regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo
di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di
coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni
generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari
marittimi e la pesca.
Gli esiti dell'istruttoria non hanno consentito di superare tutte
le incognite circa l'esatto e puntuale rispetto dei procedimenti
legislativi e amministrativi necessari per il proficuo impiego dei
fondi il cui espletamento appare quanto meno in ritardo. Peraltro la
documentazione inviata ha messo in luce il concreto pericolo che i
tempi del coordinamento statale in tema di utilizzazione dei fondi
europei siano ormai incompatibili con la loro proficua spendita,
secondo quanto previsto dalla disciplina europea.
Va detto, innanzitutto, che l'analitico elaborato presentato
dalla Regione Siciliana indica scopi e caratteri delle singole
iniziative compatibili in astratto e sostanzialmente conformi alla
disciplina e alle finalità dei Fondi europei interessati
all'istruttoria.
In sostanza, gli elementi prodotti dalla Regione Siciliana
inducono a ritenere che non vi siano preclusioni assolute alla
spendita delle risorse relative ai fondi in questione per le
finalità analiticamente indicate dalle disposizioni impugnate, ma
che la loro utilizzazione sia subordinata all'acquisizione di alcuni
elementi necessari per la concreta attuazione degli interventi. La
Regione ribadisce in proposito che si tratterebbe solo di
rimodulazioni interne ai programmi non comportanti una revisione
degli obiettivi strategici o una modifica della dotazione
finanziaria, ma semplicemente la riduzione dei tempi del procedimento
di avvio della fase attuativa.
D'altra parte, se non si può negare consistenza all'argomento
dello Stato, secondo cui per l'eventuale nuova finalizzazione delle
risorse assegnate alla Regione Siciliana occorre passare attraverso
un corretto processo di riprogrammazione, non può tuttavia
sottacersi che lo stesso debba intervenire tempestivamente secondo la
necessaria regia statale.
Sotto tale profilo è utile ricordare le prescrizioni contenute
nell'art. 3 («Disposizioni attuative e monitoraggio») della delibera
del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)
del 10 luglio 2017, n. 52, richiamata nelle memorie della Regione
resistente, ove si prevede che, «[i]n conformità con quanto disposto
dalla delibera n. 10/2015, in caso di eventuali rimodulazioni
finanziarie che non comportino una revisione degli obiettivi
strategici e/o una modifica della dotazione finanziaria complessiva,
provvedono congiuntamente la Regione Siciliana, quale Amministrazione
titolare del Programma, e il Dipartimento per le politiche di
sviluppo e coesione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
quale Amministrazione responsabile del coordinamento dei Fondi SIE di
riferimento».
La Regione Siciliana, peraltro, si dichiara disponibile a
modificare adeguatamente tutte le disposizioni impugnate in
conformità con le richieste statali che dovessero pervenire sia
sotto forma di ulteriori delibere del CIPE, sia sotto forma di
specifiche richieste del Ministero dell'economia e delle finanze.
Pur avendo l'istruttoria confermato che permangono criticità
circa il perfezionamento dei procedimenti che dovrebbero condurre
alla proficua utilizzazione dei fondi europei, esistono fondate
ragioni a favore del rigetto delle censure dello Stato. Si rende, in
questo caso, necessario un bilanciamento tra l'interesse finanziario
primario alla corretta utilizzazione e spendita dei fondi in modo
conforme alla disciplina europea e quello inerente alla corretta
sequenza dei procedimenti amministrativi che, alla data odierna,
avrebbero dovuto essere ormai perfezionati attraverso la leale
cooperazione tra Stato e Regione.
A ben vedere, dall'accoglimento del ricorso dello Stato non
potrebbe che derivare un'ulteriore stasi, che pregiudicherebbe in
modo quasi certamente definitivo l'utilizzazione dei fondi europei.
È bene infatti ricordare che tutti i fondi europei in discussione si
riferiscono al periodo 2014-2020 e che la relativa disciplina fissa
al 31 dicembre 2023 il termine ultimo per presentare i pertinenti
rendiconti all'Unione europea.
Per il ciclo di programmazione economica 2014-2020, il
regolamento n. 1303/2013/UE vincola infatti le amministrazioni
titolari di programmi operativi a presentare «alla Commissione
europea richieste di rimborso relative a spese sostenute e
controllate entro il 31 dicembre del terzo anno successivo
all'impegno di bilancio riferito ai programmi medesimi. Ove entro
quella data non sia stata utilizzata una parte dell'importo in un
programma operativo, per il pagamento del prefinanziamento iniziale e
annuale e per i pagamenti intermedi, o non siano state presentate
richieste di rimborso, la Commissione "procede al disimpegno" (art.
136, comma 1, del citato regolamento). Analogamente, il comma 2 del
medesimo art. 136 dispone che "La parte di impegni ancora aperti al
31 dicembre 2023 è disimpegnata qualora la Commissione non abbia
ricevuto i documenti prescritti"» (sentenza n. 5 del 2020).
Con riguardo agli interventi finanziati anche solo parzialmente
con «fondi europei e/o fondi strutturali», questa Corte ha, anche
recentemente, affermato la primazia dell'interesse ad assicurare
l'effettiva utilizzazione da parte della Regione, nell'arco temporale
previsto dal regolamento, delle descritte fonti di finanziamento, che
costituiscono i principali strumenti finanziari della politica
regionale dell'Unione europea (sentenza n. 5 del 2020).
Tenuto conto che, ai sensi del regolamento europeo
precedentemente richiamato, il disimpegno dei fondi avviene entro tre
anni dall'impegno formale senza presentare l'apposito rendiconto e
che la presente controversia si colloca nel segmento finale del tempo
messo a disposizione dall'Unione europea per usufruire dei fondi, è
chiaro che la pretesa dello Stato di assicurare comunque la
pregiudizialità di una nuova delibera del CIPE risulta intempestiva,
in relazione a un cronoprogramma normativo già disatteso quanto alla
fisiologica tempistica.
Allo stato delle cose, va precisato che il principio di leale
cooperazione che deve ispirare necessariamente le relazioni tra Stato
e Regioni impone che il procedimento concertato, previsto dalla
delibera CIPE precedentemente richiamata, o analogo procedimento
semplificato, venga messo rapidamente in atto da entrambe le parti e
tradotto nei provvedimenti, comunque indefettibilmente necessari per
evitare il disimpegno dei fondi in esame.
In definitiva, fermo restando che l'avvio e la realizzazione
degli interventi previsti dall'art. 99 della legge reg. Siciliana n.
8 del 2018 dovrà avvenire previo perfezionamento di tutti gli atti
propedeutici all'utilizzazione delle risorse secundum legem, le
censure formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri devono
ritenersi non fondate in ragione della prioritaria necessità di
procedere all'impegno e all'attuazione degli interventi entro le
scadenze improrogabilmente previste dalla normativa europea.
Sulla base di tali considerazioni, e nei termini già precisati,
deve essere dichiarata non fondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri
nei confronti dell'art. 99, commi da 2 a 17 e 25, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 31, commi 4
e 5, della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilità regionale);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, commi 4 e 5, della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2018, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 45 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018,
promosse, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo
comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
99, commi da 2 a 17 e 25, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018,
promosse, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA