1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 22-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 settembre 2019
Ordinanza del 30 settembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da U.I.L. Scuola Nazionale e altri contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e altri.. Impiego pubblico - Istruzione pubblica - Scuole statali all'estero - Reclutamento dei docenti a contratto locale per l'affidamento di un numero limitato di insegnamenti obbligatori nell'ordinamento italiano - Previsione del requisito della residenza da almeno un anno nel paese ospitante. - Decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 64 (Disciplina della scuola italiana all'estero, a norma dell'articolo 1, commi 180 e 181, lettera h), della legge 13 luglio 2015, n. 107), art. 31, comma 2. (20C00011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 22-1-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
sezione terza ter

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5455 del 2018, proposto da U.I.L. Scuola nazionale,
Alessandro Perri, Marco Vaccarella, Gianni Caione, Daniella
Marcolini, Siriana Scorcelletti, rappresentati e difesi dall'avvocato
Domenico Naso, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
Saluta di San Nicola da Tolentino, 1;
contro Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Scuola italiana di Atene; Scuola statale di Madrid; Istituto
italiano statale comprensivo di Parigi; Scuola media e liceo
scientifico statale "I.M.I" di Istanbul; Istituto italiano
comprensivo di Barcellona; Istituto italiano di Addis Abeba;
per l'annullamento, previa sospensione cautelare,
- dei seguenti bandi di concorso emanati dalle scuole
italiane all'estero: 1) "Bando di selezione per il reclutamento di
personale docente a tempo indeterminato a contratto locale" bandito
dalla Scuola Italiana di Atene - Istituto italiano statale
comprensivo di scuola elementare, media e superiore, prot. 348/01a
del 21.03.2018; 2) "Avviso di selezione di personale docente a tempo
indeterminato con contratto locale" bandito dalla Scuola Statale
italiana di Madrid, prot. 1257/CT del 19.03.2018; 3) "Avviso per la
selezione di personale docente con contratto locale a tempo
indeterminato per le ore di insegnamento non costituenti cattedra"
bandito dall'Istituto Italiano Statale Comprensivo di scuola
elementare e secondaria di I e II grado "Leonardo Da Vinci" di
Parigi, prot. n. 134/D39 del 7.03.2018; 4) "Avviso per la selezione
di personale docente a tempo indeterminato full-time e part-time"
bandito dalla scuola media e Liceo scientifico statali "I.M.I." di
Instanbul, prot. n. 487/B I del 29.03.2018; 5) "Avviso di selezione
di personale docente a tempo indeterminato a contratto locale"
bandito dall'Istituto Italiano Statale Comprensivo di Barcellona,
prot. n. 283/D.05 del 13.04.2018 e successiva rettifica prot. n. 305
del 20.04.2018; 6) "Avviso per la selezione del personale docente con
contratto locale a tempo indeterminato per le ore di insegnamento non
costituendi cattedra" dell'Istituto Statale Omnicomprensivo "Galileo
Galilei" di Addis Abeba, prot. n. 1204 C8 del 10.04.2018;
- del decreto del Ministero degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale prot. n. 3615/2501 pubblicato unicamente
sul sito Internet della predetta Amministrazione in data 8.1.2018 ed
avente ad oggetto l'individuazione degli insegnamenti obbligatori
secondo l'ordinamento italiano che nelle scuole statali all'estero
possono essere affidati a personale docente contratto a tempo
indeterminato, regolato dalla legge locale, nonchè i criteri e le
procedure di selezione e assunzione di detto personale;
- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e del Ministero
degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la legge n. 87 del 1953;
Relatore nell'udienza pubblica dei giorno 16 gennaio 2019 il
dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

1. Con il ricorso in epigrafe la UIL Scuola Nazionale, insieme ai
professori Alessandro Perri, Marco Vaccarella, Gianni Caione,
Daniella Marcolini e Siriana Scorcelletti hanno impugnato i bandi di
concorso adottati tra i mesi di marzo ed aprile 2018 da alcune scuole
italiane all'estero (si tratta, nel dettaglio: del bando della Scuola
Italiana di Atene, del 21 marzo 2018; del bando della Scuola Statale
Italiana di Madrid, del 19 marzo 2018; del bando dell'Istituto
Statale Comprensivo "Leonardo da Vinci" di Parigi, del 7 marzo 2018;
del bando della Scuola Media e Liceo Scientifico Statali "I.M.I." di
Istanbul, del 29 marzo 2018; del bando dell'Istituto Italiano Statale
Comprensivo di Barcellona, del 13 aprile 2018; del bando
dell'Istituto Statale Omnicomprensivo "Galileo Galilei" di Addis
Abeba, dei 10 aprile 2018).
Si tratta dei bandi per il reclutamento del personale docente
c.d. locale delle menzionate scuole italiane all'estero, ai sensi
dell'art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, norma che cosi
dispone: "Nelle scuole statali all'estero un numero limitato di
insegnamenti obbligatori nell'ordinamento italiano può essere
affidato a personale italiano o straniero, residente nel paese
ospitante da almeno un anno, in possesso dei requisiti previsti dalla
normativa italiana e avente una conoscenza certificata della lingua
italiana con finalità didattiche a livello avanzato secondo il
Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue.
Con decreto del Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, sentito il Ministero dell'istruzione dell'università
e della ricerca, sono stabiliti, avendo riguardo alle specificità
dei contesti locali e delle discipline caratterizzanti i diversi
indirizzi di studio, gli insegnamenti ai quali in ciascuna scuola si
applicano le disposizioni del presente comma, nonchè i criteri e le
procedure di selezione e di assunzione del personale interessato".
Oggetto di impugnazione è anche il decreto prot. n. 3615/2501,
dell'8 gennaio 2018, con cui il Ministero degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale-Direzione Generale per il Sistema Paese,
proprio in attuazione di quanto previsto dalla seconda parte del già
citato art. 31, comma 2, ha individuato gli insegnamenti obbligatori
secondo l'ordinamento italiano che, nelle scuole statali all'estero,
possono essere affidati a personale docente con contratto a tempo
indeterminato, regolato dalla legge locale, nonchè i criteri e le
procedure di selezione ed assunzione di detto personale.
I ricorrenti hanno domandato l'annullamento, previa sospensione
cautelare, degli atti impugnati censurando, tra le altre cose, la
previsione, quale requisito di partecipazione per la selezione, del
possesso di un titolo di residenza pari ad almeno 1 anno nel Paese
estero ove dovrebbe svolgersi il rapporto di lavoro (requisito che,
in particolare, i cinque professori ricorrenti hanno allegato di non
possedere).
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Istruzione,
dell'Università e della Ricerca ed il Ministero degli Affari Esteri
e della Cooperazione Internazionale, in persona dei rispettivi
Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale
dello Stato, depositando documenti ed insistendo per la reiezione del
gravame.
2. Esaurita la fase cautelare (con la concessione della misura
interinale, richiesta dai ricorrenti, con ordinanza n. 3893 del 2018
questo TAR, riformata poi in sede di appello cautelare dal Consiglio
di Stato, sez. VI, con ordinanza n. 4415 del 2018, solo in punto di
periculum in mora), la causa è stata decisa in primo grado con
sentenza parziale di questo TAR, n. 11409 del 2019, deliberata
all'esito della pubblica discussione del 16 gennaio 2019.
Tale sentenza non definitiva ha, anzitutto, respinto (ritenendole
non fondate) tutte le eccezioni preliminari sollevate dalle parti
resistenti, ivi compresa quella del presunto difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo. Nel merito, ha rigettato tutti i motivi
di censura sollevati con l'impugnazione dei ricorrenti, ad eccezione
di un profilo di cui al secondo motivo di ricorso: tale profilo
riguarda la supposta illegittimità del criterio che, nell'imporre il
requisito della residenza almeno annuale nel Paese estero, di fatto
limita la partecipazione alle selezioni de quibus. In proposito,
nell'ambito del secondo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno
sostenuto che tale criterio sarebbe illegittimo per violazione degli
artt. 3 e 97 Cost. (sotto il profilo della violazione del principio
del pubblico concorso) nonchè per eccesso di potere per ingiustizia
manifesta e disparità di trattamento.
Riguardo a tale profilo di censura, ritiene il Collegio che sia
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017,
laddove, per l'appunto, si stabilisce il requisito menzionato,
prevedendosi che "Nelle scuole statali all'estero un numero limitato
di insegnamenti obbligatori nell'ordinamento italiano può essere
affidato a personale italiano o straniero, residente nel paese
ospitante da almeno un anno...". Si rende pertanto necessario
sottoporre la questione al giudizio della Corte costituzionale.
3. Giova al riguardo premettere che la fattispecie dedotta con
l'odierno giudizio riguarda il reclutamento dei docenti "locali"
delle scuole italiane all'estero cui affidare taluni insegnamenti
obbligatori previsti nell'ordinamento italiano (secondo quanto
previsto dal menzionato art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017).
Secondo la legge, come già visto, alcuni insegnamenti "obbligatori"
per l'ordinamento italiano possono essere affidati, nelle scuole
italiane (statali) all'estero, "a personale italiano o straniero,
residente nel paese ospitante da almeno un anno". I bandi oggetto di
impugnazione nonchè, a monte, decreto ministeriale adottato in
esecuzione della normativa primaria (si tratta del decreto prot. n.
3615/2501, dell'8 gennaio 2018, del Ministero degli Affari Esteri e
della Cooperazione Internazionale, anch'esso gravato), nel riprodurre
quanto prescritto al livello legislativo, hanno quindi imposto il
requisito della residenza da almeno un anno nel Paese estero
ospitante.
I professori ricorrenti non possono prendere parte alle selezioni
perchè non posseggono il requisito suddetto. Da qui l'impugnazione -
per tale specifico motivo - dei bandi e del decreto ministeriale
presupposto.
Ne deriva la sicura rilevanza della questione di legittimità
costituzionale in quanto la decisione del presente giudizio
(limitatamente all'unico profilo rimasto ancora da decidere) non può
prescindere dalla valutazione circa la legittimità costituzionale
della norma di legge che ha introdotto il requisito censurato.
L'eventuale annullamento, in parte qua, della disposizione di cui
all'art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, determinerebbe
l'illegittimità derivata degli atti amministrativi impugnati nella
presente sede e, quindi, l'accoglimento della censura sollevata dai
ricorrenti i quali, per l'effetto, all'esito di una rinnovata
attività amministrativa di definizione dei criteri di partecipazione
alle selezioni (con espunzione del criterio giudicato illegittimo),
finirebbero col beneficiare della possibilità di prendere
effettivamente parte alle procedure selettive.
Va inoltre aggiunto che non appare possibile alcuna
interpretazione adeguatrice di tale disposizione: essa, secondo la
sua chiara lettera, per il fatto stesso di prevedere il criterio
restrittivo della residenza almeno annuale, finisce con l'imporlo (a
valle) a quelle istituzioni scolastiche estere che vogliano bandire
una selezione per il proprio personale c.d. locale, nonchè (a monte)
alla stessa amministrazione ministeriale chiamata ad adottare l'atto
normativo generale previsto dalla seconda parte del comma 2 dell'art.
31 cit. (secondo cui "Con decreto del Ministero degli affari esteri e
della cooperazione internazionale, sentito il Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca, sono stabiliti,
avendo riguardo alle specificità dei contesti locali e delle
discipline caratterizzanti i diversi indirizzi di studio, gli
insegnamenti ai quali in ciascuna scuola si applicano le disposizioni
del presente comma, nonchè i criteri e le procedure di selezione e
di assunzione del personale interessato": si tratta, per l'appunto,
del decreto poi varato dal Ministero in data 8 gennaio 2018, n.
3615/2501, ed impugnato nel presente giudizio).
4. In punto di non manifesta infondatezza, ritiene il Collegio
che la menzionata disposizione si ponga anzitutto in contrasto con
gli artt. 3, 51 e 97 Cost., per le ragioni che si passano a riferire.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, il concorso pubblico -
che consente di attuare il principio di uguaglianza nell'accesso ai
pubblici uffici di cui all'art. 51 Cost. - costituisce la forma
generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in
quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., potendo a tale regola
derogarsi solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici e
purchè le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed
irragionevoli forme di restrizione dei soggetti legittimati a
parteciparvi (cfr., tra le tante, Corte cost., sent. n. 159 del
2005). In particolare, le deroghe possono essere considerate
legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (cfr., in tal
senso, Corte cost., sentt. n. 52 del 2011 e nn. 90 e 177 del 2012).
Con particolare riguardo alle selezioni del personale docente
delle scuole, peraltro, la Corte costituzionale ha sempre predicato
la preminenza del criterio del merito il quale "costituisce, invero,
il criterio ispiratore della disciplina del reclutamento del
personale docente" (cfr-. la sent. n. 41 del 2011 e, più di recente,
la sent. n. 251 del 2017). Anche laddove, in alcune più risalenti
decisioni, la Corte ha riconosciuto, eccezionalmente, la legittimità
costituzionale di disposizioni di legge che restringevano la platea
dei candidati in ragione della loro residenza, ciò ha fatto
precisando che tale requisito deve risultare "ricollegabile, come
mezzo al fine, allo assolvimento di servizi altrimenti non attuabili
o almeno non attuabili con identico risultato" (cfr., in tal senso,
le sentt. n. 158 del 1969, n. 86 del 1963, n. 13 del 1961 e n. 15 del
1960, oltre all'ord. n. 33 del 1988), in tal modo significativamente
declinando il presupposto del collegamento funzionale tra il
requisito della residenza e le esigenze di buon andamento
dell'amministrazione.
Nel caso di specie appare pacifico che la legge sospettata di
incostituzionalità ha introdotto un criterio restrittivo per
l'accesso all'impiego pubblico (costituito dal posto di docente delle
scuole statali all'estero), avendo previsto che alle relative
selezioni possano partecipare solo coloro che risultino residenti da
almeno un anno nel Paese estero ospitante. Tale restrizione, a
giudizio del Collegio, non appare assistita da adeguate ragioni
giustificatrici e finisce con il ridurre in modo arbitrario ed
irragionevole la platea dei possibili candidati: non si rinvengono,
invero, quelle "peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico" (cfr. sentt. n. 52 del 2011 e n. 137 del 2013) che, secondo
la giurisprudenza della Corte costituzionale, possono consentire
legittime deroghe al principio del concorso pubblico; nè la
restrizione in parola appare propriamente "funzionale" al buon
andamento dell'amministrazione scolastica statale all'estero (e, più
in generale, al corretto e proficuo raggiungimento degli obiettivi
del "sistema della formazione italiana nel mondo", quali declinati
dall'art. 2 del d.lgs. n. 64 del 2017, sistema che vede proprio nelle
scuole statali all'estero una delle proprie principali articolazioni)
in quanto, per un verso, il requisito di residenza è qui imposto per
l'insegnamento non delle materie obbligatorie secondo la normativa
locale (come è, invece, per la diversa ipotesi di cui al comma 1
dell'art. 31 del d.lgs. n. 64 del 2017) ma per l'insegnamento delle
materie obbligatorie secondo l'ordinamento italiano - con venir meno,
pertanto, di ogni possibile collegamento tra tale insegnamento e
l'esperienza "di vita" all'estero che tale requisito sembra voler
perseguire - mentre, per altro verso, la stessa conoscenza (da parte
del docente che abbia vissuto per almeno un anno nel Paese estero)
dell'ambiente locale e di eventuali connesse esigenze ambientali non
pare ergersi, nel caso di specie, quale adeguato e ragionevole
criterio di preselezione, non apparendo esso in alcun modo
ricollegabile, come mezzo al fine, all'assolvimento di un servizio
(l'insegnamento delle materie obbligatorie secondo il nostro
ordinamento) altrimenti non attuabile o almeno non attuabile con
identico risultato, secondo quanto precisato dalla riportata
giurisprudenza costituzionale.
Sotto altro profilo, poi, la previsione del requisito della
residenza determina una disparità di trattamento tra i candidati,
apprezzabile sulla scorta dell'art. 3 Cost.: pur se, secondo la legge
(cfr. l'incipit del comma 2 dell'art. 31 cit.), gli insegnamenti de
quibus possono essere affidati sia a personale italiano sia a
personale straniero, il requisito in questione finisce con il far
prevalere quest'ultima categoria. È evidente, infatti, che i docenti
stranieri, ed in particolare quelli che abbiano la cittadinanza del
Paese ospitante, hanno maggiori possibilità di soddisfare il
requisito della residenza almeno annuale, rispetto ai docenti
italiani che generalmente non vivono all'estero. Di conseguenza, quel
requisito finisce per indirizzare le selezioni a vantaggio di coloro
che, per ragioni legate alla propria nascita e/o alle proprie origini
nel territorio straniero, possano vantare un legame di fatto più
forte con quel territorio, e ciò a discapito dei candidati, come gli
odierni ricorrenti, che hanno cittadinanza italiana (o di qualsiasi
altro Paese): ma senza che la preferenza così accordata a quel
legame - come già visto - possa dirsi funzionalmente collegata alle
esigenze dell'amministrazione.
5. Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la descritta questione di legittimità costituzionale
dell'art. 31, comma 2, del d.lgs. n. 64 del 2017, per violazione
degli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonchè per disparità di trattamento
tra candidati apprezzabile ai sensi dell'art. 3 Cost., nella parte in
cui viene previsto il requisito della residenza nel paese ospitante
da almeno un anno.
Il presente giudizio va quindi sospeso con trasmissione degli
atti processuali alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma,
Sezione terza-ter,
- dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 2, del
d.lgs. n. 64 del 2017, nella parte prevede il requisito della
residenza nel paese ospitante da almeno un anno, per violazione degli
artt. 3, 51 e 97 Cost., nonchè per disparità di trattamento tra
candidati apprezzabile ai sensi dell'art. 3 Cost.;
- dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
- sospende il giudizio in corso;
- dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Mario Alberto di Nezza, Presidente FF;
Antonino Masaracchia, consigliere, estensore;
Luca De Gennaro, consigliere.

Il Presidente: di Nezza


L'estensore: Masaracchia