1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 19-11-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 788 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile - 27 ottobre 1997
N. 788 Ordinanza emessa il 22 aprile 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 ottobre 1997) dalla Corte d'appello di Firenze nel procedimento civile vertente tra il comune di Castiglione della Pescaia e Mucci Benedetto Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del dieci per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di proprieta', sui principi di imparzialita', buon andamento della p.a. e di responsabilita' della p.a. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 7-bis; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, comma primo, 28, 42, comma secondo, e 97). (097C1255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 19-11-1997)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile n. 130/96
promossa dal comune di Castiglione della Pescaia, in persona del
sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Firenze, via Strozzi
n. 6 presso lo studio dell'avv. Vincenzo Morso che lo rappresenta e
difende unitamente all'avv. Umberto Gulina, al dott. proc. Aldo
Spinosa e al dott. proc. Daniele Dalagiani, appellante, contro Mucci
Benedetto, elettivamente domiciliato in Firenze, via Fossombroni n.
20 presso lo studio della dott. proc. Lisabetta Rocchi che lo
rappresenta e difende unitamente al dott. proc. Ettore Castelluzzo di
Grosseto.
La Corte osserva:
In fatto
Con citazione notificata il 10 luglio 1993 Mucci Benedetto
conveniva avanti il tribunale di Grosseto il comune di Castiglione
della Pescaia chiedendone la condanna al risarcimento del danno
conseguente alla illegittima occupazione acquisitiva, da parte del
comune, di terreni per complessivi mq 1770 con termine per
l'occupazione d'urgenza poi decorso senza che detto comune procedesse
ad espropriare il terreno in questione e con realizzazione dell'opera
pubblica che rendeva irreversibile la trasformazione del bene e la
sua acquisizione all'ente locale.
Il convenuto si costituita eccependo l'avvenuta prescrizione. Nel
corso dell'istruzione veniva espletata CTU e sulle rispettive
conclusioni la causa veniva rimessa per la decisione all'udienza
colelgiale del 19 ottobre 1995.
Il tribunale di Grosseto con sentenza del 14 novembre 1995 n.
1066/95 condannava il comune a risarcire il danno nella misura di
lire 25.600.000 più lire 10.240.000 per occupazione temporanea,
oltre interessi, rivalutazione e spese.
Il comune appellava con atto del 27 gennaio 1996 eccependo
nuovamente la prescrizione e, in via subordinata, senza contestare la
entità del valore venale del terreno occupato dalla A.C.
quantificata dal tribunale di Grosseto tenendo conto delle risultanze
della CTU, invocava ai fini della determinazione del quantum prima
l'applicazione dell'art. 1, comma 65, legge n. 549/95 e poi, a
seguito della declaratoria di illegittimità del citato comma 65 ad
opera della Corte costituzionale, sentenza n. 369/96 in corso di
causa, in sede di comparsa conclusionale l'art. 3, comma 65, legge n.
662/96 che ha dettato nuove disposizioni in ordine ai criteri di
liquidazione del danno conseguente ad occupazione illegittima dei
suoli per causa di pubblica utilità.
Le controparti si costituivano chiedendo la reiezione dell'appello
e, in comparsa conclusionale, eccependo l'incostituzionalità
dell'art. 3, comma 65, della legge n. 662/96 in relazione agli artt.
3 e 42 della Costituzione, punto sul quale in sede di replica il
comune di Castiglione si affidava all'equo apprezzamento della Corte,
pur rilevando che a suo giudizio la nuova normativa aveva superato la
contestazione di fondo, operata dalla Corte costituzionale, della
prefetta parificazione delle due situazioni prese in esame.
La causa veniva assegnata al Collegio il 22 aprile 1997.
In diritto
Questa Corte, riservata alla decisione l'esame della fondatezza o
meno della eccepita prescrizione dei diritti vantati dall'appellato,
ritiene non manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 65, della legge n. 662/96, in
relazione agli artt. 3, 28 e 42, comma 2, della Costituzione,
analogamente a quanto già ritenuto dal g.i. del tribunale di Lecce
con ordinanza del 19 febbraio 1997 (Gazzetta Ufficiale n. 16 pag. 115
ss.) e, limitatamente agli artt. 3 e 42 della Costituzione dalla
Corte di appello di Torino in data 24 gennaio 1997 (Gazzetta
Ufficiale n. 17 del 23 aprile 1997, pag. 47 ss.).
La rilevanza della questione discende dalla pacifica applicabilità
ai procedimenti in corso, alla data della sua entrata in vigore,
della normativa di cui all'art. 3, comma 65, della legge 28 dicembre
1996 n. 662, che fissa nuovi criteri per la liquidazione del danno da
occupazione illegittima per ragioni di pubblico utilità
(liquidazione presupponente che l'accertamento della natura del suolo
venga eseguito secondo regole che attribuiscono ai terreni natura
edificatoria solo se l'edificabilità sia legale ed effettiva), anche
nella ipotesi che l'occupazione sia divenuta successivamente
illegittima, per effetto dell'annullamento della dichiarazione di
pubblica utilità, e, ovvero, cone nel caso in esame, per decorso del
termine per l'occupazione d'urgenza senza che il comune abbia
proceduto ad espropriare il terreno in questione dopo averlo
trasformato irreversibilmente, determinando secondo la nota
giurisprudenza della S.C. l'accessione invertita a favore del comune.
Nel senso della immediata applicabilità si è già pronunciata la
S.C. con sentenza della Sezione I, 9 maggio 1997 n. 4066 (comune di
Andria c. Spagnoletti), e alla motivazione di detta decisione questa
Corte rinvia, condividendone l'assunto.
La Corte non ignora che con la citata sentenza la S.C. ha anche
ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 3, comma 65, legge n. 662/96, sollevata in quella sede
sotto il profilo che avrebbe irragionevolmente equiparato la
disciplina di situazioni assolutamente diverse, ossia quella delle
occupazioni illegittime conseguenti a valida dichiarazione di
pubblica utilità a quelle nelle quali un siffatto provvedimento sia
mancato o sia stato annullato, sostenendo che l'art. 3 in esame non
ha affatto equiparato le due ipotesi e solo a causa di un giudicato
interno nella specie - occupazione seguita a una dichiarazione di
pubblica utilità annullata - deve essere equiparata a quella in cui,
invece, una valida dichiarazione di pubblica utilità sia stata
pronunciata.
La Corte ritiene invece che nella presente controversia il quesito
cui rispondere riguardi l'entità del risarcimento del danno
riconosciuta al proprietario del terreno oggetto di accessione
invertita, e cioè se nel caso, come hanno ritenuto il g.i. del
tribunale di Lecce e la Corte di appello di Torino, non si sia ancora
in presenza di una minorazione eccessiva rispetto al risarcimento
ordinario e ad una maggiorazione troppo esigua rispetto alla
indennità di esproprio, sulla base degli stessi principi enucleati
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 368/96. La Corte
infatti, dopo aver affermato che la regola generale di integralità
della riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato al
danneggiato non ha copertura costituzionale, e che il legislatore, in
casi eccezionali, ben può ritenere equa e conveniente una
limitazione al risarcimento del danno, in considerazione delle
particolari condizioni dell'autore del danno. ha chiarito che "la
ragionevolezza di una siffatta riduzione viene peraltro a dipendere
dall'equilibrato componimento che la norma di conformazione del danno
risarcibile deve assicurare, degli opposti interessi in gioco.
Interessi che, in questo caso sono, da un lato, quello riferibile
all'amministrazione di conservazione dell'opera di pubblica utilità,
con contenimento dell'incremento di spesa correlativa; e, dall'altro,
l'interesse del privato ad ottenere riparazione per l'illecito
subito". Conseguentemente ha condiviso il giudizio di abnormità
formulato dai giudici remittenti di una riduzione della misura della
riparazione per l'illecito della p.a. spinta al punto di farla
coincidere con l'entità dell'indennizzo dovuto in caso di legittima
procedura ablatoria, sia sul piano della violazione che ne deriva del
precetto di uguaglianza, stante la radicale diversità strutturale e
funzionale delle obbligazioni così comparate, con negative incidenze
sul piano del buon andamento e legalità dell'attività
amministrativa e sul principio di responsabilità dei pubblici
dipendenti per i danni arrecati al privato, sia quanto alla
violazione dell'art. 42, comma secondo, della Costituzione per la
perdita di garanzia che al diritto di proprietà deriva da una così
affievolita risposta dell'ordinamento all'atto illecito compiuto in
sua violazione.
Orbene, secondo questa Corte, analoga violazione agli artt. 3, 42,
28 e 97 della Costituzione può ravvisarsi se il corrispettivo nelle
due diverse situazioni in esame viene individuato, nel caso di
illegittima acquisizione, in una differenza contenuta nella misura
predeterminata del solo 10%, secondo quanto prescrive la norma
impugnata. Secondo quanto ha esattamente rilevato la Corte di Torino
il primo sacrificio che è imposto al privato nella fattispecie
deriva anzitutto dalla impossibilità della riduzione in pristino,
conseguenza di una creazione giurisprudenziale, quella della
accessione invertita, che autorevole dottrina ha censurato come modo
di acquisto della proprietà praeter legem desunto dalla supposta
esistenza di un principio generale tratto dagli artt. 934 e segg.
c.c. che non avrebbe alcun riconoscimento dal nostro ordinamento,
come locuzione pertinente soltanto alle ben diverse ipotesi di cui
agli artt. 875 e 877 c.c. e, quel che più conta, in assenza in capo
al privato di una tutela idonea ad impedire il perfezionarsi della
fattispecie acquisitiva, con particolare riferimento
all'ammissibilità della tutela possessoria nei confronti della p.a.
oggi esclusa dalla stessa giurisprudenza della S.C.
Tale minorata tutela del privato di fronte alla condotta illecita
della p.a. è ulteriormente aggravata, come rilevato dal g.i. di
Lecce dall'art. 11, comma 7, legge n. 413/91 il quale, sottoponendo
entrambe le ipotesi di cui sopra alla medesima ritenuta fiscale,
parifica il risarcimento dei danni da occupazione appropriativa
all'indennità di esproprio, differenziandolo dalle altre forme di
risarcimento, solitamente esentasse, con ulteriore sacrificio della
posizione del privato, tra l'altro di dubbia costituzionalità (anche
se non è in questione in questa controversia).
Non possono non condividersi inoltre i rilievi formulati dal
predetto g.i. sia quanto alla mancanza di una situazione di favore
per il danneggiato, in relazione alla espressa esclusione della
possibilità di riduzione del 40%, atteso che l'occupazione
appropriativa è incompatibile con la cessione volontaria del bene ex
art. 5-bis legge n. 359/92, sia quanto alla irrisorietà della
maggiorazione del 10%, la quale mediata aritmeticamente col reddito
dominicale rivalutato, ammonta di fatto al solo 5% del valore reale.
L'impugnata norma ha infine effetti del tutto negativi in ordine al
buon andamento dell'attività amministrativa e della responsabilità
contabile dei pubblici funzionari, traducendosi in un sostanziale
esonero da responsabilità per occupazione appropriativa, che rischia
conseguentemente di essere incoraggiata a tutto danno dei privati
proprietari: "non si vede infatti come la causazione di un danno
aggiuntivo in termini reali del 5% circa, bilanciata dal rischio per
il privato di prescrizione quinquennale anzichè decennale (come per
l'indennità di esproprio) e dal soddisfacimento dell'interesse alla
conservazione dell'opera pubblica (la quale certamente costituisce
''vantaggio comunque conseguito dall'amministrazione in relazione al
comportamento del soggetto al giudizio di responsabilita''') possa
addebitarsi a titolo di colpa grave, i casi di dolo apparendo ipotesi
eccezionali" (ordinanza g.i. del tribunale di Lecce cit.).
Le premesse di cui sopra divengono ictu oculi evidenti nella
fattispecie in esame, in cui a fronte del danno liquidato dal
tribunale di Grosseto in lire 26.500.000 prima della declaratoria di
incostituzionalità e della entrata in vigore della norma impugnata,
al privato spetterebbero lire 12.805.400 con danno determinato ai
sensi del criterio dichiarato incostituzionale, e lire 14.085.940 con
il criterio vigente, apportandosi cioè una "ragionevole riduzione",
secondo l'efficace espressione della difesa, di oltre 11 milioni.
La eccezione di illegittimità della norma denunciata appare dunque
non manifestamente infondata, per cui la relativa questione va
deferita all'esame del giudice delle leggi, in quanto rilevante ai
fini della decisione della presente causa.

P. Q. M.
Visti gli artt.1 della legge cost. 9 febbraio 1948 n. 1, 23 della
legge 11 marzo 1958 n. 87 ritenendo la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma
7-bis, (introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge n. 662/96)
della legge n. 359/92, in relazione agli artt. 3, comma primo, 42,
comma secondo, 28 e 97 della Costituzione, dispone la sospensione del
presente giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 22 aprile
1997.
Il presidente: (firma illeggibile)
97C1255