1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio - 26 novembre 2007
Ordinanza del 26 novembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Miuccio Maria Maddalena contro Azienda sanitaria locale di Viterbo ed altri Sanita' pubblica - Regione Lazio - Componenti del collegio sindacale delle ASL e delle aziende ospedaliere - Obbligo per i soggetti tenuti alla loro designazione di confermarli o di effettuare nuove designazioni entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge censurata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, art. 133, comma 5; legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 10, come sostituito dall'art. 133 della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4. - Costituzione, art. 97. (008C0349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8111/2006 R.G.
proposto da Miuccio Maria Maddalena, rappresentata e difesa dagli
avv. Paolo Mazzoli e Anna Mazzoncini, è elettivamente domiciliata
presso il loro studio in Roma, piazza Barberini n. 52;
Contro Azienda sanitaria locale di Viterbo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof.
Nicolò Amato e dall'avv. Maria Cristina Pieretti, costituitasi
formalmente in giudizio; la Regione Lazio, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, e nei confronti di Lucchetti Giovanni e
Pallottini Serenella, non costituitisi in giudizio per
l'annullamento:
della delibera del direttore generale della A.S.L. Viterbo
n. 1069 del 15 giugno u.s. con la quale è stato nominato il nuovo
collegio sindacale per il triennio 2006/2009;
del decreto del Presidente della G.R. del 26 maggio 2006,
n.T0199 con cui sono stati designati i nuovi membri effettivi;
Visto il ricorso ed i relativi motivi aggiunti con i relativi
allegati;
Viste le memorie prodotte dalla parte ricorrente;
Visti gli atti di costituzione e le memorie difensive delle
Amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2007 il
consigliere Umberto Realfonzo; e uditi l'avvocato Mazzoli per la
ricorrente, l'avvocato Muolo su delega dell'avv. Pieretti per la
A.S.L. resistente e l'avv. dello Stato Cimino per la Regione
resistente.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.
F a t t o
Con il presente gravame la ricorrente - già componente del
collegio sindacale dell'Azienda sanitaria locale di Viterbo - ha
impugnato la delibera del direttore generale della predetta A.S.L.
che ha nominato il nuovo collegio sindacale per il triennio
2006/2009, ed il decreto del Presidente della Giunta regionale del
Lazio datato 26 maggio 2006 con cui la regione ha designato due nuovi
sindaci effettivi in luogo dei precedenti nominati.
A) Il ricorso introduttivo è affidato alla denuncia di due motivi
di gravame;
A.1) Con il primo motivo si lamenta la violazione delle norme
introdotte dalla legge n. 241/1990 a garanzia del diritto di
partecipazione al procedimento amministrativo: in particolare lamenta
la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento all'esito del
quale è stata rinnovata la composizione dell'organo collegiale.
L'inadeguatezza dell'istruttoria si valuta qui anzitutto nella
misura in cui i destinatari sono stati messi in condizione di
contraddire (Cons. St., ad. plen., 15 settembre 1999, n. 14)
soprattutto considerando che l'atto impugnato si configura come atto
terminale di un procedimento di secondo grado e, in quanto tale,
risulta destinato ad incidere negativamente sulla posizione giuridica
originata dall'atto oggetto di revoca; ed, in particolare, sulla
legittima aspettativa dell'interessata a portare a compimento il
mandato conferitole sino alla scadenza prevista.
A.2) Con il secondo motivo si deduce l'illegittimità
costituzionale della norma su cui si fonda il provvedimento, l'art.
133, comma 5, della legge regionale Lazio n. 4/2006, in relazione
agli articoli 3, 97 e 117 della Costituzione.
L'art. 133 cit. recante nuove norme in materia di organi di
controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere prevede
che, in sede di prima attuazione:
gli organi in carica alla data di entrata in vigore della legge
«sono rinnovati entro quarantacinque giorni» dalla medesima data;
a tal fine, i soggetti tenuti alla designazione dei membri del
collegio sindacale delle aziende sanitarie ed ospedaliere «provvedono
alla conferma dei componenti in carica ovvero ad effettuare nuove
designazioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata
in vigore» della predetta legge «trascorso inutilmente il quale si
intendono confermati i componenti in carica».
Una lettura della norma compatibile con i principi
dell'ordinamento postula che la facoltà di sostituire i membri del
collegio sindacale in carica, dovrebbe essere necessariamente
esercitata nel rispetto delle norme vigenti in subiecta materia, e
non costituire l'esercizio di una scelta arbitraria svincolata da una
qualsivoglia attività istruttoria.
Al riguardo l'articolo 3-ter, del decreto legislativo n. 502/1992
(avente ad oggetto il riordino della disciplina in materia
sanitaria), ed in particolare l'articolo 10 della legge regione Lazio
n. 18/1994 (recante disposizioni per il riordino del Servizio
sanitario nazionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni), prevedono
che la durata dell'incarico può essere inferiore nel solo caso in
cui uno o più componenti del collegio vengano meno per scadenza del
mandato, per dimissioni o per decadenza per mancata partecipazione a
tre sedute ovvero per assenza oltre sei mesi.
Una volta intervenuta la designazione da parte dell'ente
competente e la successiva nomina con provvedimento del direttore
generale, i singoli componenti del collegio sindacale non possono
essere sostituiti, salvo in presenza di una giusta causa o per
inadempienza nello svolgimento del loro mandato, in relazione alla
delicatezza delle funzioni svolte e a garanzia contro eventuali
pressioni da parte degli organi controllati.
Si tratterebbe di un principio generale contemplato, dall'art.
2409-quater del codice civile, dall'art. 235 del decreto legislativo
n. 267/2000 (T.U. Enti Locali); dall'art. 3, comma 8, del d.P.R.
n. 389/2001 (Statuto Anas); dall'art. 14, comma 5, del decreto
legislativo n. 367/1996 (Enti del settore musicale).
La ricorrente, componente a pieno titolo del collegio sindacale
della A.S.L. di Viterbo per il triennio 2005/2006, seppure per un
breve periodo, avrebbe svolto l'incarico con la massima
professionalità e diligenza, anche e soprattutto in ragione della
notevole esperienza acquisita in tale settore presso altri enti,
pubblici e privati.
Illegittimamente dunque sebbene non ricorresse alcuno dei
presupposti per il rinnovo dei membri del collegio sindacale, la
A.S.L. di Viterbo ha comunque proceduto alla modifica della sua
composizione senza alcuna allegazione di obiettivi elementi di
riscontro e senza alcuna motivazione.
La norma transitoria di cui all'articolo 133, comma 5, della l.r.
Lazio n. 4/2006 costituirebbe un dissimulato tentativo di spoil
system, per il conferimento di incarichi professionali delle regioni,
e si porrebbe in contrasto con gli articoli 3, 97 e 117 della
Costituzione, in quanto:
l'automatismo nella revoca degli incarichi violerebbe il
principio di ragionevolezza e di coerenza fra fine perseguito e
strumenti concretamente utilizzati perchè le procedure selettive per
il conferimento dell'incarico di componente del collegio sindacale di
una A.S.L. devono conformasi ai principi di buon andamento ed
imparzialità della P.A. (cfr. decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni);
l'automatismo, in quanto derogatorio della disciplina generale
di cui all'articolo 2409 del codice civile sarebbe in contrasto con
la riserva statale in materia di ordinamento civile di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera i), della Costituzione
(relativamente allo spoils system invoca la sentenza della Corte
costituzionale n. 233 del 16 giugno 2006).
A.3) Con il terzo motivo si lamenta la violazione dell'art.
21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dall'art.
14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15) in quanto, sebbene il
provvedimento impugnato non contenga l'espressa formulazione della
revoca dell'incarico conferito alla ricorrente - limitandosi a
disporre la nomina dei nuovi componenti del collegio sindacale - di
fatto, esso sarebbe qualificabile in termini di ritiro, per cui
comportando pregiudizi in danno degli interessati, l'amministrazione
ha l'obbligo di procedere al loro indennizzo obbligo, questo, che non
è stato minimamente assolto nel caso di specie.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati.
Entrambe le due amministrazioni evocate si sono costituite in
giudizio e con le rispettive memorie hanno confutato analiticamente
le argomentazioni di controparte.
B) Con i motivi aggiunti si riprendono sostanzialmente le
precedenti censure avverso il decreto del Presidente della Regione
Lazio di designazione di due nuovi membri del collegio sindacale
della A.S.L. di Viterbo.
A.1) Con il primo motivo aggiunto si ripropone la prima censura
relativa alla violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 per
mancato rispetto dell'obbligo della comunicazione di avvio del
procedimento di designazione dei nuovi membri del collegio sindacale.
A.2) Il provvedimento impugnato risulterebbe viziato per
violazione dell'ultimo comma dell'art. 133 della legge regionale
n. 4/2006 che non implicherebbe necessariamente il rinnovo
dell'intero collegio come dimostrerebbe il fatto che la delibera di
nomina del nuovo collegio sindacale, prevede tra i cinque componenti
anche la dott.ssa Pastore, già designata dal Ministero dell'economia
e delle finanze nel 2002 e «riconfermata ex art. 133, comma 5, legge
regionale n. 4/2006» (così il provvedimento impugnato direttore
generale della A.S.L.. Viterbo n. 1069 del 15 giugno u.s.).
Con memoria per la discussione la difesa della ricorrente ha
sottolineato le tesi a sostegno delle proprie argomentazioni.
All'udienza del 4 luglio 2007, uditi i patrocinatori delle parti,
la causa è stata trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Deve in via pregiudiziale rilevarsi, quanto alla
giurisdizione di questo Tribunale amministrativo regionale a
conoscere della presente controversia che, nel caso di specie la
parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti di nomina del collegio
sindacale ed altresì gli atti di «designazione» dei nuovi componenti
ai sensi dell'art. 3, comma 13, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 e s.m.i. nella parte in cui costituiscono una
determinazione di «revoca» implicita dell'incarico di componente.
1.1. - Al riguardo, si osserva che gli incarichi in questione non
attengono al pubblico impiego e quindi non hanno la natura di
determinazioni assunte dall'amministrazione con la capacità e i
poteri del privato datore di lavoro di cui all'art. 5, comma 2, del
decreto legislativo 20 marzo 2001, n. 165.
La lettera del comma 10 dell'art. 3 decreto legislativo n. 502 del
1992 evidenzia come tra le condizioni necessarie per la designazione
e la conseguente nomina dei componenti del collegio dei revisori dei
conti non risulti in alcun modo indicata la necessità di un rapporto
di impiego attivo con l'amministrazione nè di un qualsiasi vincolo
di appartenenza con la struttura deputata al controllo della spesa
pubblica (cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma, sez.
III, 18 aprile 2001 n. 3380).
Nè vale a mutare tale orientamento (ma anzi lo rafforza) il
rilievo per cui l'art. 3 legge n. 145/2002 ha assimilato gli
incarichi presso i collegi dei revisori di enti pubblici in
rappresentanza dell'amministrazione ministeriale, a «posti di
funzione» presso il Ministero vigilante competente alla designazione,
in quanto l'art. 8 della legge n. 3/2003, ha previsto che la stipula
del contratto individuale di lavoro avvenga con il Ministero di
appartenenza e non già presso l'ente vigilato: il che conferma che
con 1'A.S.L. non viene a configurarsi alcun rapporto di impiego.
Pertanto, deve escludersi che la controversia possa farsi
rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi
dell'art. 63 del citato decreto legislativo n. 165/2001 (già art. 68
del decreto legislativo n. 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993,
prima sostituito dall'art. 29 del decreto legislativo n. 80 del 1998
ed ancora modificato dall'art. 18 del decreto legislativo n. 387 del
1998).
1.2. - Sempre sotto il profilo della giurisdizione, si osserva che
la presente fattispecie non può essere ricondotta a rapporti di
diritto comune. E ciò in considerazione del fatto che, la disciplina
delle A.S.L. al di là delle (oggi ricorrenti) denominazioni pseudo o
para aziendalistiche, resta pur sempre collocata nell'area degli enti
pubblici dipendenti dalle regioni, le quali esercitano poteri di
controllo, di vigilanza e d'indirizzo delle attività degli organi;
nominano il loro organo di vertice e, sopratutto assicurano il
finanziamento dei loro bilanci.
Il Collegio sindacale delle A.S.L. infatti costituisce un
peculiare paradigma procedurale di tipo pubblicistico come è
dimostrato dal fatto che:
il procedimento di nomina non avviene con le ordinarie modalità
di cui all'art. 2397 c.c.;
l'art. 3-ter del ricordato decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (introdotto con l'art. 3, decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229), al comma 1 specifica le funzioni proprie del Collegio
peculiari delle A.S.L., analogamente ma non identicamente alla
disciplina privatistica;
al comma 4 il medesimo art. 3-ter si riattribuisce al nuovo
collegio sindacale delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere tutti i precedenti riferimenti al collegio dei revisori
contenuti nella normativa vigente, a dimostrazione della
particolarità delle funzioni dell'organo.
Il che porta a dover del tutto negare che gli atti impugnati
costituiscano mere espressioni dell'autonomia privata dell'A.S.L. di
affidamento di incarichi professionali.
1.3. - Deve ancora escludersi che i provvedimenti in parola
possano essere configurati come atti politici, come tali non
impugnabili (o come dicono gli anglosassoni «not giusticeable») in
quanto non sono certamente la traduzione, sul piano delle
istituzioni, delle supreme volontà politiche.
Nella medesima scia, essendo escluso che ai membri del collegio
sindacale possano essere affidati obiettivi strategici, deve anche
escludersi che ci si trovi di fronte ad atti di «alta
amministrazione» (quali i provvedimenti di nomina degli alti
funzionari militari, diplomatici, prefettizi, di polizia,ecc.) per i
quali vi è un onere di motivazione c.d. «attenuato».
Se nella dottrina amministrativa tradizionale gli atti di
designazione erano inquadrati talvolta tra gli atti di propulsione
procedimentale, altre volte erano avvicinati agli atti di giudizio,
ed altre ancora erano ricondotti in ragione della natura vincolante o
facoltativa delle stesse, alla categoria dei pareri, deve pure
escludersi che ci si trovi di fronte ad un semplice atto
endoprocedimentale non impugnabile, in quanto la designazione
costituisce un sub-procedimento che, avendo un effetto diretto nella
sfera soggettiva del designato, assume una sua autonoma rilevanza.
La disciplina specifica del procedimento (che parte dalla
designazione e si conclude con il provvedimento di nomina del
direttore generale) porta anche a dover escludere che la fattispecie
possa essere ricondotta alla categoria degli incarichi professionali
di servizi, per le quali dovrebbero valere le regole generali in
materia di appalti di servizi di cui all'art. 124 (se sotto soglia) o
di cui all'art. 54 e segg. (se sopra soglia), del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163. Inoltre qui non vi è alcuna convenzione
professionale di incarico nè tra designante e designato e nè tra
nominato ed A.S.L.
1.5. - Tuttavia essi hanno una natura del tutto peculiare, in
quanto se pure restano connotati da una notevole ampiezza del potere
decisionale, non devono e non possono però essere del tutto
svincolati dalla sfera della discrezionalità afferente al legittimo
esercizio del pubblici poteri.
Pertanto non pare esservi alcun dubbio che la presente fattispecie
attenga propriamente alla giurisdizione di questo giudice in quanto
afferisce all'alveo proprio dell'esercizio di pubblici poteri a
fronte dei quali non si ravvisano che posizioni di interesse
legittimo.
2. - Il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene poi di dover
affrontare unitariamente in quanto logicamente e funzionalmente
connesse, le questioni concernenti l'illegittimità costituzionale,
per violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione,
rispettivamente:
sollevata dalla parte ricorrente, relativamente al comma 5
dall'articolo 133 della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006,
nella parte in cui prevede la decadenza automatica dei vecchi
incarichi;
e d'ufficio, del medesimo comma 5 dall'articolo 133 nella parte
in cui consente di effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo
procedimentale e, di conseguenza dell'art. 10 (comma sostituito
dall'articolo 133 della legge regionale n. 4 del 28 maggio 2006)
della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte in cui
non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le
relative guarentigie.
2.1. - Quanto al primo punto, il comma 5 dell'art. 133 della cit.
legge regionale n. 4/2006 prevede che:
«In sede di prima attuazione delle nuove norme in materia di
organi di controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere
introdotte dai commi 1 e 3, gli organi stessi in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge sono rinnovati entro
quarantacinque giorni dalla medesima data. A tal fine, i soggetti
tenuti alla designazione dei membri del collegio sindacale delle
aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono alla conferma dei
componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove designazioni entro
il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, trascorso inutilmente il quale si intendono
confermati i componenti in carica. In caso, comunque, di mancato
rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni, si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 9, della
legge regionale n. 18/1994 come modificato dal presente articolo».
L'eccezione appare rilevante e non manifestamente infondata negli
esclusivi sensi che seguono.
2.1.1 - In base agli ordinari canoni dell'ermeneutica, la presenza
del verbo al modo indicativo («... sono rinnovati ...»), ed il
riferimento alla possibilità di confermare o meno i precedenti
componenti (... provvedono alla conferma dei componenti in carica,
ovvero ad effettuare nuove designazioni ...) porta a dover affermare
che ci si trova di fronte ad una norma transitoria di prima
attuazione che, nella realtà delle cose è diretta ad attuare una
sorta di «spoils system» mascherato dall'automatico decadimento dei
precedenti collegi dei revisori.
Le amministrazioni procedenti quindi esattamente hanno ritenuto
che la disposizione integri un'ipotesi di decadenza automatica dalla
carica sia pure collegata con l'entrata in vigore della nuova
normativa e, di conseguenza, che fosse possibile ex novo far luogo
alla designazione di nuovi componenti. Come sottolineato in fase
cautelare in cause consimili, in un sistema nel quale la designazione
è avvenuta non in base a trasparenti procedure comparative ma sulla
base di una totalmente immotivata cooptazione dell'organo politico
dei prescelti, non potrebbe non essere riconosciuto al nuovo vertice
politico un corrispondente potere di sancire ex lege una arbitraria
decadenza automatica delle precedenti nomine, altrettanto arbitrarie,
del suo predecessore. Dovrebbe cioè ammettersi che, nel caso di
mutamento dei vertici politici, la decadenza delle cariche del
precedente designante, debba esser ritenuta - in via di principio -
comunque sempre discrezionalmente ammissibile, sia pure previo
l'indennizzo di cui all'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (inserito dall'articolo 14, comma 1, della legge 11 febbraio
2005, n. 15).
Ma proprio nell'illegittimità dell'automatismo della decadenza ex
lege dei vecchi organi che radica la rilevanza pregiudiziale della
questione.
2.1.2. - Quanto invece alla sua non manifesta infondatezza si
osserva che il precetto appare però in radicale ed insanabile
contrasto con gli insegnamenti della Corte costituzionale concernenti
il confine tra politica e amministrazione di cui alle sentenze 23
marzo 2007, n. 103 e 104.
Applicando infatti al caso di specie i principi delle ricordate
pronunce, si rileva come anche qui, la norma prevede per gli
incarichi di componente dei precedenti revisori dei conti un generale
meccanismo, una tantum, di cessazione automatica, ex lege e
generalizzata, che appare in immediato contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la revoca delle funzioni in precedenza
conferite può essere conseguenza soltanto dei casi di accertata
responsabilità, all'esito di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per cui ritiene di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall'altro,
sia assicurata all'interessato la possibilità di far valere il
diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento.
Nè, anche nel caso in esame, può ritenersi che detta norma possa
essere giustificata dalla sola considerazione che si tratta di una
norma transitoria volta a consentire la prima attuazione della
riforma recata dalla medesima legge regionale. Infatti vi era
comunque possibilità di assicurare il passaggio tra il nuovo ed il
vecchio sistema, con la proroga dell'efficacia dei vecchi organi fino
alla scadenza, ovvero con la conferma dei nominativi a termine nei
nuovi Collegi, ecc.
La norma censurata non pare perciò assolvere ad alcuna funzione
di disciplina transitoria volta a consentire l'attuazione di un
innovativo sistema dei controlli delle A.S.L. e ad agevolare un
graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento.
Ed in ciò sta la non manifesta infondatezza della questione.
2.2. - Ma il precedente profilo non esaurisce il problema, in
quanto il collegio, in linea pregiudiziale, ritiene di dover
sollevare d'ufficio perchè appare rilevante, ai fini del decidere
sulla questione principale, e non manifestamente infondata la
questione di illegittimità costituzionale, per violazione dell'art.
97 Cost., del combinato disposto del medesimo comma 5 dall'articolo
133 e dell'art. 10 (comma sostituito dall'articolo 133 della legge
regionale n. 4 del 28 aprile 2006) della legge regionale Lazio 16
maggio 1994, n. 18, nella parte in cui omettono di disciplinare
specificamente le modalità procedimentali per le designazioni dei
nuovi membri del collegio sindacale.
2.2.1. - La rilevanza della questione deve essere ancorata al
rilievo per cui le predette disposizioni disciplinano in maniera del
tutto sommaria la modalità di designazione dei membri del collegio
sindacale, ma non specifica alcunchè relativamente alle guarentigie
di status dei suoi componenti.
Il collegio, a tale proposito, non può però ignorare che tali
designazioni avvengono al di fuori di una qualsiasi trasparente
procedura comparativa e, di fatto, subiscono i gravissimi
condizionamenti derivanti dalle logiche di appartenenza partitica e
clientelare (come dimostra la pletora di designazioni fatte in
articulo mortis dai governi uscenti, nel bel mezzo delle campagne
elettorali).
Nè si può tacere il fatto che, in un'epoca di forti
contrapposizioni tra schieramenti, l'espletamento di tali incarichi
è talvolta addirittura utilizzato per porre in essere attività di
carattere ostruzionistico ed emulativo in danno delle gestioni
dell'azienda percepite come facenti capo all'avversario politico. E
questo in totale spregio al fatto che i compiti dei collegi sindacali
hanno natura assolutamente tecnica.
Gli articoli in questione, per le loro lacune, non assicurano
oggettivamente il rispetto dei valori di indipendenza ed
imparzialità effettiva di tali organi.
Il rapporto che lega l'amministrazione designante, il soggetto
designato, e l'A.S.L. presso cui esercita le funzioni di componente
del collegio sindacale, non concerne infatti un caso di
«rappresentanza politica» in senso stretto, nei quali la scelta è
effettuata intuitus personae, sulla base di valutazioni di coerenza
con l'indirizzo di politica statale o regionale, perchè i designati
non fanno parte nè di organi rappresentativi o elettivi del
designante; e neppure hanno il compito di veicolare indirizzi
politici in enti di secondo grado a carattere rappresentativo.
Neppure siamo in presenza di un caso di «delegazione di funzioni
amministrative» in quanto qui l'incarico non concerne il
trasferimento di attività proprie dell'ente delegante (ma al
contrario si espleta soprattutto nell'interesse immediato e diretto
dell'azienda controllata).
Il fenomeno appare quindi riconducibile a quella vasta area (e non
del tutto delineabile in termini sistematici) della c.d.
«rappresentanza istituzionale» con cui si cerca di assicurare -
attraverso la partecipazione diretta di proprio rappresentante, o
funzionario, o di soggetti professionali all'uopo designati - la
coerenza complessiva del sistema amministrativo ed il rispetto delle
norme, dei vincoli di spesa e delle politiche generali di settore.
Ed in questo sta la rilevanza della questione.
2.2.2. - Quanto alla sua non manifesta infondatezza si osserva
come le carenze della disciplina del collegio sindacale delle A.S.L.
appare in ineluttabile contrasto con i principi di cui all'art. 97
della Costituzione alla luce dei principi generali di cui alle
sentenze 23 marzo 2007, n. 104 ed anche 103 perchè, nel silenzio
della norma non può non riconoscersi che qui ricorra un potere di
carattere assolutamente discrezionale sia relativamente alle
modalità di individuazione dei destinatari delle nuove designazioni
e sia all'an dell'eventuale «revoca».
In tale prospettiva, gli insegnamenti della Corte costituzionale
concernenti il confine tra politica e amministrazione appaiono
perfettamente calzanti (e forse addirittura più calzanti) alla
fattispecie in esame.
La norma, nella parte in cui non si preoccupa di specificare le
garanzie delle modalità di designazione dei componenti e le
guarentigie per il relativo esercizio, confligge naturalmente con i
principi di uno stato di diritto.
Infatti anche la «maggioranza è vincolata ad agire senza
distinzione di parti politiche al fine del perseguimento delle
finalità politiche obiettivate dall'ordinamento» (cfr. punto 2.8
sentenza n. 104 e le altre pronunce in quella colà citate).
A cagione di un manifesto e sostanziale deficit normativo, la
disciplina in esame appare in contrasto con il principio di
imparzialità in quanto la designazione degli interessati non è
assistita da nessuna forma di procedimento volta ad assicurare la
trasparenza delle scelte.
In tale direzione la proiezione dei ricordati principi
costituzionali impone, sotto il profilo della garanzia di
imparzialità, che la scelta degli interessati avvenga
rispettivamente:
al di fuori di ogni logica politico-sindacale, in quanto il
designato è chiamato ad esercitare importanti funzioni pubbliche di
controllo e rappresenta l'istituzione pubblica (e non il partito che
esprime il vertice politico che fa luogo alla decisione);
in base a procedure che assicurino un'adeguata pubblicità del
procedimento e che consenta potenzialmente a tutti gli interessati di
conseguire l'incarico;
con decisioni che siano comunque concretamente agganciate a
valutazioni, sia pure ampiamente discrezionali, di elementi
esponenziali della maggiore professionalità dei prescelti.
In conseguenza, a chi è stato scelto sulla base di una
trasparente procedura comparativa deve essere quindi anche garantita
espressamente la stabilità dell'incarico per tutto il periodo
previsto, non ricorrendo alcuna necessità di assicurare la coesione
politica tra organi designanti e collegi sindacali.
2.2.3. - Invece nel caso di specie, a cagione di un cono d'ombra,
le norme in esame affidano ai comportamenti volontari dei singoli
organi, il rispetto dei principi di imparzialità e di buon
andamento. In definitiva dunque le disposizioni in esame appaiono del
tutto deficitarie nella parte in cui:
a) sono carenti di ogni indicazione circa la necessità di una
procedura di selezione «tecnica e neutrale dei più capaci» che
consenta cioè la designazione «indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti»
(punto 2.8 del diritto della sentenza n. 104). Nè è per contro
rilevante il fatto che qui i designati siano scelti tra gli iscritti
nel registro dei revisori contabili presso il Ministero della
giustizia, ovvero siano individuati nel ruolo dei funzionari del
Ministero dell'economia con almeno tre anni di funzioni di revisore
dei conti o di componente dei collegi sindacali. Il possesso di
determinate professionalità di base appare condizione necessaria per
un normale esercizio della funzione ma non è sufficiente al fine di
garantire la trasparenza della designazione, in difetto della
previsione di un regime di adeguata pubblicità delle relative
procedure di designazione e di specifici e significativi criteri di
preferenza;
b) non recano alcuna specifica disposizione ad hoc che
inibiscano una revoca ad libitum, in base alle regole generali, per
«sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di
mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario» (per usare le parole della regola
generale del citato art. 21-octies). Una, sia pure latente,
possibilità di revoca però appare contrastare con il dettato
costituzionale nella parte in cui non garantisce il «principio di
continuità dell'azione amministrativa» di controllo (arg. ex il
punto 9.2 del considerato in diritto della sentenza n. 103 citata)
che, in relazione alle elementari esigenze di conoscenza della
realtà dell'ente e delle problematiche specifiche del territorio,
appare direttamente invocabile anche a proposito dei componenti del
collegio sindacale delle A.S.L.
La necessità di assicurare una più attuale linea di demarcazione
e separazione tra politica ed amministrazione appare sicuramente
sussistente anche relativamente a coloro che sono designati in
funzioni di carattere amministrativo quale è quella di controllo, in
rappresentanza istituzionale di altri enti ed organi.
Le procedure selettive per il conferimento e la revoca
dell'incarico di componente del collegio sindacale di un A.S.L.
devono conformasi ai principi di buon andamento ed imparzialità
della p.a. di cui all'art. 97 Cost. in quanto i richiamati incarichi
non configurano alcun rapporto fondato sull'intuitus personae tra
l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo
riceve.
In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, appaiono
sussistere sufficienti motivi per sollevare la questione di
legittimità costituzionale delle norme in esame per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
4. - Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della predetta norma.

P. Q. M.
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del comma 5 dall'articolo 133 della
legge regionale Lazio n. 4 del 28 aprile 2006 nella parte in cui
prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi.
2) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del medesimo comma 5 dall'articolo 133
nella parte in cui consente di effettuare nuove designazioni senza
alcun vincolo procedimentale e dell'art. 10 (comma sostituito
dall'articolo 133 della legge regionale Lazio n. 4 del 28 aprile
2006) della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte
in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio
sindacale e le relative guarentigie.
3) In conseguenza, sospende il presente giudizio e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
4) Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
del Lazio e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del
Lazio.
Così deciso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio -
Sezione III-quater, in Roma, nella Camera di consiglio del 4 luglio
2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il consigliere estensore: Realfonzo