1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 SENTENZA 24 marzo - 5 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Autorizzazioni e vigilanza sulle attivita' di trasporto sanitario - Ulteriori competenze assegnate ai soggetti autorizzati a svolgere le attivita' di trasporto sanitario di soccorso avanzato e di primo soccorso - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale nella materia concorrente delle professioni - Inammissibilita' della questione. Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Autorizzazioni e vigilanza sulle attivita' di trasporto sanitario - Composizione dell'equipaggio delle autoambulanze gestite dai soggetti diversi dalle aziende sanitarie, dalle amministrazioni statali e dall'associazione italiana della Croce Rossa - Inclusione dell'autista soccorritore - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale nella materia concorrente delle professioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 30 dicembre 2019, n. 83, artt. 2, comma 2, e 4, commi 1, lettera a), 2, lettera a), 3, lettera a), e 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-210088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma
2, e 4, commi 1, lettera a), 2, lettera a), 3, lettera a), e 4, della
legge della Regione Toscana 30 dicembre 2019, n. 83 (Disciplina delle
autorizzazioni e della vigilanza sulle attività di trasporto
sanitario), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 9-12 marzo 2020, depositato in cancelleria il
16 marzo 2020, iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 24 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9-12 marzo 2020 e depositato il 16
marzo 2020 (reg. ric. n. 38 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, gli artt. 2, comma 2, e 4, commi 1, lettera a), 2,
lettera a), 3, lettera a), e 4, della legge della Regione Toscana 30
dicembre 2019, n. 83 (Disciplina delle autorizzazioni e della
vigilanza sulle attività di trasporto sanitario).
Ad avviso del ricorrente le norme impugnate istituirebbero un
nuovo profilo professionale, non ancora previsto dal legislatore
nazionale, denominato «autista con attestato di soccorritore»,
articolato nei due livelli di formazione di «autista con attestato di
soccorritore di livello base», da impiegare nell'attività di
trasporto sanitario di «soccorso di base», e di «autista con
attestato di soccorritore di livello avanzato», da impiegare, invece,
nell'attività di trasporto sanitario di «primo soccorso» e di
«soccorso avanzato», con conseguente lesione del principio
fondamentale della legislazione statale nella materia «professioni»
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., secondo cui l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato.
A conferma della circostanza che il profilo dell'autista
soccorritore non è ancora regolamentato come autonoma professione,
la difesa statale richiama l'art. 12, comma 4, lettera g), del
Contratto collettivo nazionale di lavoro 2016-2018 del 21 maggio
2018, relativo al personale del comparto Sanità, che demanda ad una
specifica commissione paritetica tra l'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le parti
firmatarie la determinazione dei nuovi profili non sanitari,
menzionando, a titolo esemplificativo, proprio gli «autisti
soccorritori» e il disegno di legge, recante «Riconoscimento della
figura e del profilo professionale di autista soccorritore» (A.S. n.
1127) presentato in data 6 marzo 2019 e ancora pendente in
Parlamento, volto appunto ad istituire e disciplinare la figura
professionale dell'autista soccorritore.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, inoltre, che le
norme impugnate contrastano con le disposizioni dell'Accordo
Stato-Regioni del 22 maggio 2003 tra il Ministro della salute, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul documento
recante «Linee guida su formazione, aggiornamento e addestramento
permanente del personale operante nel sistema di emergenza/urgenza»
che, con riferimento ai soccorritori, prevedono solo il «livello di
formazione di base specifica», oltre che quello di «formazione
permanente e aggiornamento», e che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 300 del 2010, ha già dichiarato l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Basilicata 13 novembre 2009,
n. 37 (Norme in materia di riconoscimento della figura professionale
di autista soccorritore) che istituiva la figura professionale
dell'autista soccorritore.
2.- Con atto depositato il 9 aprile 2020, la Regione Toscana si
è costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
infondato.
La resistente ritiene non fondate le questioni di legittimità
costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in
quanto, a suo avviso, il ricorrente avrebbe attribuito, del tutto
erroneamente, alle norme impugnate il significato di introdurre
nell'ordinamento la figura professionale dell'autista soccorritore.
Ad avviso della Regione Toscana, infatti, le norme in esame, nel
disciplinare l'attività di trasporto sanitario di soccorso e la
composizione dell'equipaggio nelle autoambulanze, non farebbero
riferimento ai dipendenti del servizio sanitario regionale, ma
esclusivamente ai volontari ed ai dipendenti delle associazioni di
volontariato a cui la legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005,
n. 40 (Disciplina del servizio sanitario regionale) attribuisce i
compiti di trasporto sanitario di emergenza/urgenza.
La difesa regionale evidenzia, poi, che la figura dell'autista
soccorritore risulta specificamente contemplata nel paragrafo «mezzi
di soccorso» dell'atto d'intesa del 17 maggio 1996 tra Stato e
Regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza
sanitaria in applicazione del d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo
e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di
assistenza sanitaria di emergenza) e che il successivo Accordo
Stato-Regioni del 22 maggio 2003, nel paragrafo intitolato
«Soccorritori», ha stabilito che il personale volontario o dipendente
(inclusi gli autisti) che svolge la sua attività sui mezzi di
soccorso di base e avanzati del sistema emergenza/urgenza deve essere
in possesso della qualifica di soccorritore.
La resistente sostiene, inoltre, che le disposizioni dell'Accordo
Stato-Regioni del 22 maggio 2003 che prevedono per i soccorritori
solo un «livello di formazione di base specifica», oltre che un
«livello di formazione permanente e aggiornamento», non sarebbero
violate dalle norme impugnate, in quanto il detto accordo
Stato-Regioni attribuisce alla competenza delle Regioni la
definizione delle modalità organizzative e dei programmi dei corsi
di formazione in materia.
3.- Con memoria integrativa depositata il 1° marzo 2021, Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le censure già
svolte nel ricorso, contestando le difese della Regione.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 38 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 4, commi 1,
lettera a), 2, lettera a), 3, lettera a), e 4, della legge della
Regione Toscana 30 dicembre 2019, n. 83 (Disciplina delle
autorizzazioni e della vigilanza sulle attività di trasporto
sanitario).
Ad avviso del ricorrente le norme impugnate istituirebbero un
nuovo profilo professionale, non ancora previsto dal legislatore
nazionale, denominato «autista con attestato di soccorritore»,
articolato nei due livelli di formazione di «autista con attestato di
soccorritore di livello base», da impiegare nell'attività di
trasporto sanitario di «soccorso di base», e di «autista con
attestato di soccorritore di livello avanzato», da impiegare, invece,
nell'attività di trasporto sanitario di «primo soccorso» e di
«soccorso avanzato», con conseguente lesione del principio
fondamentale della legislazione statale nella materia «professioni»
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., secondo cui l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato.
2.- La Regione Toscana si è costituita in giudizio chiedendo il
rigetto del ricorso, sulla base dell'assunto che le disposizioni
impugnate si limiterebbero a fare riferimento a qualifiche previste
dai contratti collettivi, senza introdurre nell'ordinamento una nuova
figura professionale.
3.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità della
questione avente ad oggetto l'art. 2, comma 2, della legge reg.
Toscana n. 83 del 2019.
La disposizione impugnata si limita a stabilire che «[i] soggetti
che sono autorizzati a svolgere l'attività di trasporto sanitario di
soccorso avanzato possono svolgere anche attività di trasporto
sanitario di soccorso di base e attività di trasporto sanitario di
primo soccorso. I soggetti che sono autorizzati a svolgere attività
di trasporto sanitario di primo soccorso possono svolgere anche
attività di trasporto sanitario di soccorso di base», senza
contenere alcun riferimento alla istituzione o regolamentazione di
nuove figure professionali.
Il ricorrente non chiarisce, in alcun modo, le ragioni per cui il
parametro costituzionale invocato, l'art. 117, terzo comma, Cost.,
sarebbe violato dalla norma impugnata, nonostante la costante
giurisprudenza costituzionale richieda che il ricorso in via
principale si fondi su un'argomentazione adeguata e non meramente
assertiva, in quanto «"l'esigenza di un'adeguata motivazione a
fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità
costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi
proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via
incidentale" (tra le tante, sentenze n. 32 del 2017 e n. 141 del
2016)» (sentenza n. 286 del 2019 e, da ultimo, sentenza n. 161 del
2020).
Pertanto la questione deve ritenersi inammissibile, mancando ogni
motivazione sulle ragioni per cui le disposizioni impugnate
violerebbero il parametro costituzionale evocato.
4.- Le questioni aventi ad oggetto l'art. 4, commi 1, lettera a),
2, lettera a), 3, lettera a), e 4, della legge reg. Toscana n. 83 del
2019 non sono fondate.
Le norme censurate stabiliscono che nell'equipaggio delle
autoambulanze impiegate in attività di trasporto sanitario di
soccorso di base debba essere necessariamente presente «un autista
con attestato di soccorritore di livello base», mentre
nell'equipaggio delle autoambulanze impiegate nell'attività di
trasporto sanitario di primo soccorso e di soccorso avanzato viene
richiesta la presenza di «un autista con attestato di soccorritore di
livello avanzato», tranne nel caso in cui l'equipaggio delle dette
autoambulanze sia composto da più di un soccorritore di livello
avanzato.
Le disposizioni impugnate vanno ricondotte non, come sostiene il
ricorrente, all'ambito delle «professioni» di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost., ma alla competenza legislativa residuale della
Regione sulla formazione professionale e alla materia
dell'organizzazione sanitaria che, pur non avendo più autonoma
rilevanza dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, deve
comunque essere ricompresa nella materia «tutela della salute» (in
questo senso, la sentenza n. 54 del 2015).
4.1.- L'ordinamento italiano configura tre diverse tipologie di
professioni: a) le professioni per il cui esercizio la legge
prescrive l'iscrizione obbligatoria in albi o elenchi tenuti dagli
ordini o collegi professionali; b) le professioni disciplinate
comunque dalla legge, ma rispetto alle quali non è richiesto il
predetto onere di iscrizione; c) le professioni non regolamentate.
Con specifico riferimento alle professioni sanitarie, il regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie) distingueva tre categorie: quella delle professioni
sanitarie principali (medico chirurgo, veterinario, farmacista e, dal
1985, l'odontoiatra); quella delle professioni sanitarie ausiliarie
(levatrice, assistente sanitaria visitatrice e infermiera diplomata)
e, infine, quella delle arti ausiliarie delle professioni sanitarie
(odontotecnico, ottico, meccanico ortopedico ed ernista, tecnico
sanitario di radiologia medica e infermiere abilitato o autorizzato).
L'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 1999, n. 42
(Disposizioni in materia di professioni sanitarie) ha, quindi,
sostituito la denominazione «professione sanitaria ausiliaria» con
quella di «professione sanitaria» e, successivamente, la legge 10
agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie
infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione
nonchè della professione ostetrica) ha organizzato le professioni
sanitarie in quattro distinte aree (professioni sanitarie
infermieristiche e professione sanitaria ostetrica; professioni
sanitarie riabilitative; professioni tecnico-sanitarie; professioni
tecniche della prevenzione).
La legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di
professioni sanitarie, infermieristiche, ostetrica, riabilitativa,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali), stabilendo
l'istituzione degli albi e degli ordini professionali per tutte le
professioni sanitarie regolamentate, esistenti e di nuova
configurazione, ha, poi, introdotto all'art. 5 (come modificato
dall'art. 6 della legge 11 gennaio 2018, n. 3, recante «Delega al
Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali nonchè
disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e per la
dirigenza sanitaria del Ministero della salute») uno specifico
procedimento per l'individuazione delle nuove professioni sanitarie,
da definire, previo parere tecnico-scientifico del Consiglio
superiore di sanità, tramite accordi sanciti dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano.
4.2.- Ora, la figura dell'autista soccorritore che, come
evidenziato anche dal ricorrente, non è attualmente considerata
nell'ordinamento italiano come una specifica professione (per il cui
riconoscimento pendono in sede parlamentare alcuni disegni di legge)
risulta espressamente contemplata nel paragrafo «mezzi di soccorso»
dell'atto di intesa tra Stato e Regioni di approvazione delle linee
guida sul sistema di emergenza sanitaria in applicazione del d.P.R.
27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni per la
determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza) e
nell'Accordo Stato-Regioni del 22 maggio 2003 tra il Ministro della
salute, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul
documento recante «Linee guida su formazione, aggiornamento e
addestramento permanente del personale operante nel sistema di
emergenza/urgenza» che, all'Allegato A, punto 2.2., lettera c),
dedicato ai «Soccorritori», stabilisce che «[i]l personale volontario
o dipendente di pertinenza delle Organizzazioni di cui art. 5, commi
2 e 3 del Dpr 27 marzo 92) (inclusi gli autisti) che svolge la sua
attività sui mezzi di soccorso di base e avanzati del "sistema 118",
deve essere in possesso della qualifica di Soccorritore».
Espliciti riferimenti all'autista soccorritore sono pure
contenuti nell'art. 23, comma 7, del Contratto collettivo nazionale
di lavoro (CCNL) del comparto del personale del servizio sanitario
nazionale 2002-2005 del 19 aprile 2004, che richiama «quanto
stabilito nell'Accordo tra Ministro della Salute e le Regioni e le
Province autonome del 22 maggio 2003».
4.3.- Venendo al merito della questione promossa dal ricorrente,
va innanzitutto rilevato che l'art. 1 della legge reg. Toscana n. 83
del 2019 regolamenta «l'autorizzazione all'esercizio delle attività
di trasporto sanitario di soccorso da parte di soggetti diversi dalle
aziende sanitarie, dalle amministrazioni statali e dall'associazione
italiana della Croce Rossa», dettando una disciplina limitata ai
soggetti che necessitano della autorizzazione regionale ai fini dello
svolgimento dell'attività di trasporto sanitario di soccorso sul
territorio.
E con riferimento a tali soggetti deve essere evidenziato che la
figura dell'autista soccorritore risultava già espressamente
contemplata dall'art 40 del CCNL 2017-2019 del 28 settembre 2018 per
il personale dipendente dall'Associazione nazionale pubbliche
assistenze (ANPAS) e dalle realtà operanti nell'ambito
socio-sanitario, assistenziale, educativo delle pubbliche assistenze
e dall'art. 40, categoria C, del CCNL 2010-2012 del 29 dicembre 2014
per i dipendenti delle Misericordie e delle organizzazioni operanti
nell'ambito socio-sanitario-assistenziale-educativo.
4.4.- Le disposizioni impugnate, disciplinando la composizione
dell'equipaggio delle autoambulanze gestite da tali «soggetti diversi
dalle aziende sanitarie, dalle amministrazioni statali e
dall'associazione italiana della Croce Rossa» e, quindi,
regolamentando aspetti organizzativi dell'attività sanitaria, vanno
ricondotte alla materia «tutela della salute», in quanto «idonee ad
incidere sulla salute dei cittadini, costituendo le modalità di
organizzazione del servizio sanitario la cornice funzionale ed
operativa che garantisce la qualità e l'adeguatezza delle
prestazioni erogate (sentenza n. 181 del 2006)» (così sentenza n.
207 del 2010).
Nella specie, le norme regionali in esame, lungi dall'istituire
una nuova professione, si limitano a stabilire che gli autisti delle
autoambulanze debbano avere, a seconda della tipologia del mezzo di
soccorso che sono chiamati a condurre, un attestato di soccorritore
«di livello base» o «di livello avanzato» e, pertanto, risultano del
tutto estranee alla materia «professioni» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.: tali attestati sono, infatti, presi in considerazione
solo in riferimento a qualifiche contrattuali che la legge regionale
impugnata non intende disciplinare, ma che si limita a presupporre.
La circostanza, poi, che l'Accordo Stato-Regioni del 22 maggio
2003 preveda per i soccorritori solo il «livello di formazione di
base specifica» non può essere intesa se non nel senso della
fissazione di un livello di formazione minima che la Regione ben può
incrementare, per migliorare il sistema dell'emergenza-urgenza
sanitaria, con riferimento al personale utilizzato dagli operatori
che necessitano di autorizzazione; cosicchè la formazione come
soccorritori degli autisti e del personale che compone l'equipaggio
delle autoambulanze trova legittima disciplina nelle norme regionali
impugnate nella prospettiva della migliore tutela della salute degli
assistiti e senza che ciò implichi, in alcun modo, l'istituzione di
una nuova professione o l'attribuzione di funzioni riservate ad una
professione sanitaria.
Del resto questa Corte ha ripetutamente affermato che le Regioni,
dotate di potestà legislativa in materia di formazione
professionale, possono regolare corsi di formazione relativi alle
professioni già istituite dallo Stato (sentenza n. 271 del 2009) e
che l'esercizio di tale attribuzione regionale può «venire
realizzato nell'interesse formativo di qualunque lavoratore, anche al
di fuori di un tipico inquadramento professionale di quest'ultimo,
purchè con ciò non si dia vita ad una nuova professione, rilevante
in quanto tale nell'ordinamento giuridico» (sentenza n. 108 del
2012).
Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
4, commi 1, lettera a), 2, lettera a), 3, lettera a), e 4, della
legge reg. Toscana n. 83 del 2019 devono essere dichiarate non
fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge della Regione
Toscana 30 dicembre 2019, n. 83 (Disciplina delle autorizzazioni e
della vigilanza sulle attività di trasporto sanitario), promossa, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1, lettera a), 2, lettera a), 3,
lettera a), e 4, della legge reg. Toscana n. 83 del 2019, promosse,
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA