1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 384 SENTENZA 30 settembre - 7 ottobre 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Marche - Turismo e agricoltura - Attivita' agrituristica - Disciplina regionale in materia - Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la legge regionale - Assunto contrasto con i principi' della legge-quadro statale (legge 5 dicembre 1985, n. 730) in tema di requisiti per l'esercizio di agriturismo, in particolare con il requisito della connessione e complementarita' dell'attivita' agrituristica rispetto a quella agricola, nonche' con i limiti ricettivi ritenuti derogati in favore di aziende condotte in forma cooperativa e societaria, in violazione della liberta' di concorrenza - Indeterminatezza della questione per carenza argomentativa e omessa indicazione delle norme costituzionali (e ordinarie) presuntivamente violate - Inammissibilita' della questione. (Legge regione Marche riapprovata il 28 ottobre 1997, artt. 2, comma 2, lettera b), 3, comma 4, 5, commi 1, lettere a) e c), 2 e 3). Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Atto introduttivo (statale o regionale) - Requisiti minimi - Identificazione della questione nei suoi termini normativi e sufficiente, seppur sintetica, argomentazione di merito - Necessita'. (Legge 11 marzo 1953, n. 87, artt., 34 e 23). (0C991044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Marche, riapprovata il 28 ottobre 1997 (Norme per l'attività
agrituristica e per il turismo rurale), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 18 novembre
1997, depositato in Cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 74
del registro ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1999 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso del 18
novembre 1997, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2, comma 2, lettera b), 3, comma 4, 5, commi 1, lettere
a) e c), 2 e 3, della legge riapprovata dal Consiglio regionale delle
Marche il 28 ottobre 1997 (Norme per l'attività agrituristica e per
il turismo rurale), per violazione dei principi contenuti nella legge
5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo).
Precisato che, a seguito del rinvio governativo, la Regione ha
riapprovato la legge a maggioranza assoluta, accogliendo soltanto una
delle censure contenute nell'atto di rinvio, il ricorrente evidenzia
che l'art. 2, comma 2, lettera b), che prevede la somministrazione
per il consumo sul posto di pasti e bevande, caratteristici e tipici
della Regione, senza prescrivere che siano prodotti nell'azienda
agricola ove vengono somministrati, violerebbe il requisito,
stabilito dalla legge-quadro, della connessione e complementarità
dell'attività agrituristica rispetto all'attività agricola. Lo
stesso vizio viene ravvisato nell'art. 5, comma 2, laddove si afferma
che pasti e bevande devono provenire soltanto per almeno il 30 per
cento della quantità somministrata da materia prima prodotta
nell'azienda, e nell'art. 5, comma 3, che prevede un ulteriore
abbassamento al 20 per cento per le aziende che pratichino
agricoltura biologica. Anche l'art. 3, comma 4, stabilendo che i
requisiti in questione siano dati per presunti "nel caso di aziende
che diano ospitalità completa a non più di otto persone o
somministrino sedici pasti giornalieri, oppure accolgano campers e
roulottes per un massimo di quattro piazzole", violerebbe i principi
contenuti nella leggequadro.
Infine, l'art. 5, comma 1, lettere a) e c), lederebbe il principio
di libera concorrenza, consentendo limiti ricettivi più elevati a
favore delle conduzioni in forma cooperativa e societaria, a danno
delle ditte individuali.
2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Marche, sostenendo
l'infondatezza delle questioni sollevate. In particolare, l'art. 2,
comma 2, lettera b), non contrasterebbe con la definizione di
attività agrituristiche fissata dall'art. 2 della legge n. 730 del
1985, in quanto nella disposizione censurata si fa rinvio all'art. 5
della medesima legge regionale, il cui comma 2 precisa la necessità
che i pasti e le bevande somministrati debbano provenire per almeno
il 30 per cento della materia prima utilizzata direttamente dalla
produzione aziendale.
Lo stesso art. 5, commi 2 e 3, soddisferebbe il principio fissato
dall'art. 2, comma 3, lettera b) della leggequadro, che fa
riferimento alla somministrazione di pasti e bevande costituiti
"prevalentemente" da prodotti propri, essendo lasciata alla
discrezionalità del legislatore regionale la determinazione del
concetto di "prevalenza", sul quale peraltro il ricorso non si
sofferma.
Infondata sarebbe anche la censura rivolta verso l'art. 3, comma 4,
in quanto non risulterebbe dimostrato il carattere assoluto della
presunzione di sussistenza del "rapporto di connessione e
complementarita'", stabilita dalla norma nel caso di aziende che
abbiano determinate caratteristiche quantitative di ospitalità e
ricettività. Nè infine l'art. 5, comma 1, lettere a) e c),
violerebbe il principio di libera concorrenza, in quanto
l'indicazione di limiti più elevati nella definizione dei requisiti
dell'attività agrituristica è strettamente connessa con il
particolare tipo di conduzione dell'agriturismo in forma cooperativa
e societaria, che esige la fissazione di requisiti differenziati
rispetto a quelli delle ditte individuali.
3. - In prossimità dell'udienza la difesa della Regione Marche ha
depositato una memoria, ribadendo l'infondatezza di tutti i profili
di illegittimità costituzionale prospettati dal Presidente del
Consiglio dei Ministri.
La definizione del concetto di "prevalenza", sia dell'attività
agricola rispetto a quella agrituristica, sia della produzione
"aziendale" nell'ambito della somministrazione di pasti e bevande,
"non puo'" - secondo la difesa della Regione - "che spettare alla
competenza del legislatore regionale", come testimonierebbe il fatto
che molte Regioni hanno adottato criteri simili a quelli della
Regione Marche; il criterio scelto dalla legge impugnata sarebbe
addirittura più restrittivo di quello previsto dalle norme della
medesima Regione attualmente vigenti in materia di agriturismo.
Quanto alla censura rivolta verso l'art. 3, comma 4, della legge
impugnata, la Regione sottolinea che la soglia prevista dalla norma
per presumere la sussistenza del rapporto di connessione e
complementarità è così bassa che denota caratteristiche ricettive
marginali rispetto alla complessiva struttura di qualsiasi azienda.
Riguardo alla violazione del principio di libera concorrenza, i
differenti limiti previsti per le strutture cooperative e societarie
(che concernono comunque soltanto le società che abbiano ottenuto
una sola autorizzazione all'esercizio dell'attività agrituristica)
si giustificherebbero in funzione dei diversi requisiti economici e
patrimoniali che vengono richiesti a una società rispetto a un
privato, rimanendo comunque ferma anche in questo caso la necessaria
"principalita'" dell'attività agricola.
In conclusione, secondo la difesa della Regione, sulla base della
legge-quadro spetta alla Regione medesima la definizione dei
requisiti dell'attività agrituristica, e tale sfera di autonomia non
può essere eliminata o indebitamente compressa dal legislatore
statale, che deve limitarsi a dettare i principi fondamentali della
materia.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ricorre per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcune disposizioni
contenute nella legge della Regione Marche, approvata l'8 luglio 1997
e riapprovata, a maggioranza assoluta e con parziali modificazioni,
il 28 ottobre 1997, contenente "Norme per l'attività agrituristica e
per il turismo rurale".
Le norme investite dalla presente questione di legittimità
costituzionale sarebbero, ad avviso del ricorrente, in contrasto con
la legge 5 dicembre 1985, n. 730 (legge-quadro concernente la
"Disciplina dell'agriturismo").
In particolare, gli artt. 2, comma 2, lettera b), e 5, commi 2 e 3,
della legge regionale, disciplinando la provenienza e la
somministrazione per il consumo sul posto di pasti e bevande nelle
aziende agrituristiche, vanificherebbero il requisito, previsto dalla
legge-quadro, della connessione e complementarità dell'attività
agrituristica rispetto a quella agricola; l'art. 3, comma 4, in
alcuni casi particolari di aziende di piccole dimensioni ricettive,
darebbe inammissibilmente per presunto il medesimo requisito della
connessione e della complementarità; infine, l'art. 5, comma 1,
lettere a) e c), derogando in favore di imprese agrituristiche a
conduzione in forma cooperativa e societaria ai limiti ricettivi
previsti in generale, violerebbe il principio della libera
concorrenza.
2. - La questione è inammissibile per indeterminatezza dei suoi
termini normativi e per carenza dei requisiti argomentativi minimi
necessari cui l'atto introduttivo del giudizio sulle leggi promosso
in via d'azione - analogamente all'atto introduttivo del giudizio
incidentale - deve soddisfare.
2.1. - L'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, prevede, al
primo comma, che i ricorsi che promuovono le questioni di
legittimità costituzionale a norma degli artt. 31, 32 e 33 - i
ricorsi cioè dello Stato contro leggi regionali, delle Regioni
contro leggi statali e delle Regioni contro leggi di altre Regioni -
devono contenere le indicazioni di cui al primo comma dell'art. 23,
cioè le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge
viziate da illegittimità costituzionale e le disposizioni della
Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate; e,
al secondo comma, per quanto qui interessa, che in questo tipo di
giudizi sulle leggi, si osservano, in quanto applicabili, le
disposizioni dettate dall'art. 23 della medesima legge n. 87 del
1953 per le questioni incidentali.
Non solo, dunque, il ricorso deve identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi, deve cioè indicare dove siano
poste o da dove si possano o si debbano ricavare le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalità. Ma, parallelamente a quanto l'art.
23, secondo comma, della legge n. 87 richiede per l'atto introduttivo
delle questioni incidentali, il ricorso deve altresì contenere una
seppur sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta
declaratoria d'incostituzionalità della legge. Tale ultima esigenza
si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che non
in quelli incidentali, nei quali il giudice rimettente non assume
propriamente il ruolo di un ricorrente e al quale si richiede, quanto
al merito della questione di costituzionalità che esso solleva, una
valutazione limitata alla "non manifesta infondatezza".
2.2. - Nella specie, il ricorso introduttivo del presente giudizio,
se è preciso nell'identificare le disposizioni della legge regionale
impugnata, non lo è affatto nell'individuare le norme costituzionali
presuntivamente violate o le norme di legge ordinaria la cui
violazione ridonderebbe in violazione di norme costituzionali. L'art.
5, comma 1, lettere a) e c), della legge regionale, contenendo norme
di privilegio per le imprese agrituristiche a conduzione in forma
cooperativa e societaria, violerebbe, ad avviso del ricorrente, il
principio della libera concorrenza. Ma che questo sia anche norma
costituzionale - cioè dove essa sia contenuta o da dove sia
ricavabile - non è precisato nè per esplicito nè per implicito.
Quanto alla denunciata violazione del requisito, previsto dalla
legge-quadro (evocata dal ricorso in questi termini generici), della
connessione e complementarità dell'attività agrituristica rispetto
a quella agricola - censura che investe gli artt. 2, comma 2, lettera
b), 5, commi 2 e 3, e 3, comma 4, della legge regionale - il ricorso
è meramente assertivo. In particolare non è dato sapere per quale
ragione i criteri che la legge regionale in questione adotta in
proposito, non diversamente da quelli contenuti in leggi di altre
regioni non impugnate, non siano adeguati al principio della
prevalenza dell'attività agricola rispetto a quelle di ricezione e
di ospitalità, principio prescritto dall'art. 2 della legge-quadro;
nè per quale ragione sarebbe inammissibile dare per presunta
l'esistenza del requisito di connessione e complementarità nel caso
di aziende di limitate capacità ricettive.
Le rilevate carenze strutturali del ricorso hanno comportato, come
effetto nel processo costituzionale, che la parte resistente, non
essendo stata condotta da quella ricorrente in un ambito di
controversia preciso, ha dovuto essa stessa formulare congetture
circa le ragioni delle censure. Essa cioè ha dovuto, sia pure
ipoteticamente, argomentare il ricorso della controparte, per
esercitare poi il diritto di difesa attraverso le proprie
confutazioni: uno stravolgimento di ruoli che dimostra l'importanza
delle richiamate esigenze di rigore nella formulazione dei ricorsi
nei giudizi di costituzionalità sulle leggi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2, comma 2, lettera b), 3, comma 4, 5, commi 1, lettere
a) e c), 2 e 3, della legge della Regione Marche riapprovata il 28
ottobre 1997 (Norme per l'attività agrituristica e per il turismo
rurale), sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 settembre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 ottobre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
C991044