1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA 15 giugno - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Copertura di cattedre e posti di insegnamento vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l'intero anno scolastico - Conferimento di supplenze annuali, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo. - Legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), art. 4, comma 1; legge della Provincia autonoma di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e formazione del Trentino), art. 93, commi 1 e 2. - (T-160194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico) e dell'art. 93, commi 1 e 2, della legge della
Provincia autonoma di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo
di istruzione e formazione del Trentino), promossi dal Tribunale
ordinario di Trento, con due ordinanze del 3 dicembre 2013, iscritte
ai nn. 32 e 34 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di L.C. ed altre, della Provincia
autonoma di Trento, del CODACONS ed altra, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Sergio Galleano e Vincenzo De Michele per L.C.
ed altre, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma
di Trento e l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che nel corso di alcuni giudizi promossi, con separati
ricorsi, da diversi docenti nei confronti della Provincia autonoma di
Trento il Tribunale ordinario di Trento, ha sollevato, con due
ordinanze di contenuto analogo - in riferimento agli artt. 11 e 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione alla clausola 5, punto
1, dell'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo
determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE
del Consiglio (Direttiva del Consiglio relativa all'accordo quadro
CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato) - questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge 3
maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), e dell'art. 93, commi 1 e 2, della legge della Provincia
autonoma di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di
istruzione e formazione del Trentino) «nella parte in cui [...]
consentono la copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento,
che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del
31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l'intero anno
scolastico, mediante il conferimento di supplenze - annuali secondo
l'art. 4, comma 2, della legge n. 124/1999, annuali e rinnovabili per
un massimo di due anni o di durata massima triennale secondo l'art.
93, comma 2, L. P. 5/2006 - in attesa dell'espletamento delle
procedure concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo,
così da configurare la possibilità dell'utilizzo di una successione
di contratti a tempo determinato senza che a detta possibilità si
accompagni la previsione di tempi certi per lo svolgimento dei
concorsi»;
che secondo il giudice rimettente:
- sussiste la rilevanza della questione perchè i ricorrenti, che
hanno stipulato, con il dirigente del servizio provinciale competente
(sovrintendenza scolastica provinciale) o con il dirigente della
singola istituzione scolastica, contratti di lavoro a tempo
determinato, in un primo tempo in base all'art. 4 della legge n. 124
del 1999 e, successivamente, in base alla disciplina di cui all'art.
93 della legge prov. Trento n. 5 del 2006, hanno proposto anche
domanda di risarcimento del danno ex art. 36, comma 5, secondo
periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), quale conseguenza della nullità delle
clausole appositive del termine finale contenute nei singoli
contratti di lavoro determinato;
- le norme impugnate consentono di coprire cattedre e posti di
insegnamento nelle scuole mediante il conferimento di supplenze
annuali in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali, in
tal modo determinando l'utilizzo, da parte dell'amministrazione, di
una successione di contratti e rapporti di lavoro a tempo determinato
in contrasto con la normativa europea;
- ai fini della rilevanza dell'odierna questione, la domanda
giudiziale avanzata dai ricorrenti, anche sotto il profilo del
risarcimento del danno, alla luce della normativa vigente in tema di
contratti di lavoro del personale docente, dovrebbe essere respinta,
in quanto i contratti di cui si controverte sono stati stipulati nel
rispetto delle disposizioni oggi rimesse all'esame di questa Corte;
- tanto l'art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, quanto la
censurata disposizione provinciale consentono, infatti, la copertura
delle cattedre disponibili entro la data del 31 dicembre, che
rimangano scoperte per l'intero anno scolastico, mediante il
conferimento di supplenze annuali;
- d'altra parte, al personale docente della scuola non si
applicano le disposizioni del decreto legislativo 6 settembre 2001,
n. 368, recante «Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES», com'è stato confermato
dall'intervento legislativo di cui all'art. 9, comma 18, del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106, il quale ha
aggiunto il comma 4-bis all'art. 10 del decreto legislativo 6
settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE
relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES);
- tale norma prevede espressamente che sono esclusi
dall'applicazione del decreto «i contratti a tempo determinato
stipulati per il conferimento delle supplenze del personale docente
ed ATA, considerata la necessità di garantire la costante erogazione
del servizio scolastico ed educativo anche in caso di assenza
temporanea del personale docente ed ATA con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato ed anche determinato»;
- quanto alla non manifesta infondatezza della questione, ricorda
che i ricorrenti hanno eccepito la difformità della disciplina del
reclutamento del personale docente a tempo determinato rispetto a
quanto stabilito dalla direttiva 28 giugno 1999 n. 1999/70/CE;
- la direttiva, infatti, dopo aver imposto (clausola 1) la
creazione di un sistema di norme finalizzate a prevenire gli abusi
derivanti dalla successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato, dispone (clausola 5) che gli Stati membri, per prevenire
tali abusi, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti, una
o più misure che prevedano ragioni obiettive per la giustificazione
del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti, ovvero la durata
massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
successivi, ovvero il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o
rapporti;
- in virtù del primato del diritto dell'Unione europea rispetto
ai singoli diritti nazionali, il giudice deve disapplicare la norma
interna che sia in contrasto con quella del diritto dell'Unione
europea ove questa sia direttamente applicabile;
- diversamente, la disciplina da applicare rimane quella interna,
salvo il rinvio alla Corte costituzionale per illegittimità della
norma interna, rispetto alla quale quella sovranazionale assume il
rango di parametro interposto;
- la Corte di giustizia dell'UE, dopo aver spiegato che la
menzionata direttiva si applica anche ai contratti e rapporti di
lavoro a tempo determinato conclusi dalle pubbliche amministrazioni,
ha pure ribadito, in più sentenze, che la citata clausola 5, punto
1, dell'accordo quadro non è sufficientemente precisa e non può,
quindi, essere direttamente invocata davanti ad un giudice nazionale
(sentenza 15 aprile 2008, in causa C-268/06, Impact; sentenza 23
aprile 2009, nelle cause riunite da C-378/07 a C-380/07, Angelidaki
ed altri);
- si pone dunque la necessità di valutare se la normativa
italiana sia in grado di soddisfare almeno uno dei requisiti di cui
alla clausola 5 sopra richiamata;
- sotto questo profilo, sarebbe palese che nell'ordinamento
interno non vi siano nè misure che prevedano la durata massima
totale dei rapporti di lavoro a tempo determinato successivi, nè
indicazioni sul numero dei rinnovi di tali rapporti da considerare
ammissibile;
- infatti, benchè solo la disciplina statale di cui all'art. 4
della legge n. 124 del 1999, preveda espressamente che il
conferimento delle supplenze annuali, ai fini della copertura dei
posti effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31
dicembre, avvenga «in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale docente di ruolo», tuttavia
il riferimento ai «posti vacanti disponibili entro la data del 31
ottobre e che rimangono tali per l'intero anno scolastico», contenuto
nel combinato disposto dell'art. 93, comma 2, della legge provinciale
n. 5 del 2006 e dell'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto del
Presidente della Provincia 24 giugno 2008, n. 23-130/Leg (Regolamento
concernente incarichi a tempo determinato e supplenze temporanee
nelle istituzioni scolastiche provinciali a carattere statale -
articolo 93 della legge provinciale 7 agosto 2006, n. 5), renderebbe
evidente che la loro copertura mediante contratti a tempo determinato
avviene in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per
l'assunzione del personale docente di ruolo, il solo in grado di
occupare stabilmente i posti vacanti e disponibili;
- inoltre, le previsioni contenute nella sola legislazione
provinciale, di un numero massimo di (due) rinnovi dei contratti a
tempo determinato di durata annuale e di una durata massima (tre
anni) dei contratti a tempo determinato, sembrano riguardare
esclusivamente «la medesima cattedra o posto», come risulta dalla
lettera dell'art. 93, comma 2, della legge provinciale n. 5 del 2006,
e non impediscono la stipulazione con la Provincia di ulteriori
contratti a tempo determinato come si evince anche dalle carriere
lavorative di alcuni ricorrenti;
che si è costituita in entrambi i giudizi, con atti in data del
7 aprile 2014 la Provincia autonoma di Trento, chiedendo che le
questioni vengano dichiarate inammissibili ovvero infondate;
che con atti in data 8 aprile 2014 è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo - con analoghe difese - che le
questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate, in quanto
sussisterebbe l'inammissibilità delle questioni in relazione
all'omessa descrizione, da parte del Tribunale ordinario di Trento,
della concreta fattispecie sottoposta al giudizio;
- altro profilo di inammissibilità riguarderebbe la circostanza
che le censure sono dedotte rispetto alla disciplina statale, mentre
nella specie i rapporti di lavoro trovano precipua regolamentazione
nella disciplina provinciale, non adeguatamente censurata;
- nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato, premette che con
l'ordinanza n. 207 del 2013 questa Corte ha disposto rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia, e afferma che la questione
sarebbe infondata atteso che la scelta del legislatore statale di
procedere alla copertura delle cattedre e dei posti vacanti e
disponibili mediante conferimento delle supplenze annuali è sottesa
alla necessità di contenimento della spesa pubblica, anche in base
agli impegni derivanti dai vincoli posti dall'Unione europea, e che
il rapporto di lavoro temporaneo trova giustificazione nella
necessità di garantire, comunque, il servizio pubblico
dell'istruzione allo scopo di tutelare, in favore di tutti i
cittadini, il diritto universale all'istruzione di cui agli artt. 33
e 34 Cost., organizzando un apparato che permetta di assicurare
sempre e comunque una continuità nell'erogazione delle prestazioni
che costituiscono il cardine fondamentale del servizio stesso, in
ragione delle peculiarità di settore;
che si sono costituite (reg. ord. n. 32 del 2014) C.L., D.L. e
S.B., ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo che la questione venga
accolta;
che la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria il 26
maggio 2015, con la quale ha ricordato l'intervento della sentenza
della Corte di giustizia nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a
C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, e, dopo aver ricordato la
disciplina di settore, ha ribadito le conclusioni di inammissibilità
e infondatezza della questione;
che l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria in
data 28 maggio 2015, con la quale, dopo aver richiamato l'ordinanza
n. 207 del 2013, e aver ripercorso il decisum della sentenza della
Corte di giustizia del 26 novembre 2014, ed il disegno di legge (Atto
Camera n. 2294) sulla riforma del sistema nazionale di istruzione, ha
ribadito le conclusioni già rassegnate;
che in data 1° giugno 2015, L.C. ed altre hanno depositato
memoria (r.o. n. 32 del 2014), con la quale richiamano la sentenza
Mascolo, e chiedono, altresì, di estendere il vaglio di
costituzionalità all'ulteriore disciplina di settore;
che in prossimità dell'udienza pubblica fissata per il 23 giugno
2015, la trattazione delle questioni veniva rinviata e poi fissata
all'odierna udienza del 17 maggio 2016;
che hanno depositato atto di costituzione in data 23 ottobre 2015
il CODACONS e l'Associazione per la difesa dei diritti civili della
scuola (reg. ord. n. 32 e n. 34 del 2014), assumendo a sostegno della
propria legittimazione quanto previsto dai rispettivi statuti, e
chiedendo che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni censurate, come prospettato dai rimettenti;
che in data 26 aprile 2016 ha depositato memoria la Provincia
autonoma di Trento (reg. ord. n. 32 e n. 34 del 2014), richiamando
quanto già illustrato nella memoria del 26 maggio 2015, e deducendo
l'inammissibilità e comunque l'infondatezza delle questioni di
costituzionalità, atteso, altresì, che con delibera della Giunta
provinciale n. 269 del 4 marzo 2016, è stato approvato il bando di
concorso per la copertura di 367 cattedre e di 110 posti di sostegno
(Bollettino Ufficiale, numero straordinario al n. 10/IV del 7 marzo
2016);
che il Presidente del Consiglio dei ministri con memoria unica,
insiste nel rigetto delle questioni, ricordando che, dopo la sentenza
della Corte di giustizia, è intervenuta la legge 13 luglio 2015, n.
107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e
delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), che
contempla una serie di misure volte a superare il ricorso alle
supplenze, quali modalità di reclutamento in ambito scolastico, ed
il conseguente abuso nella stipulazione dei contratti a termine.
Considerato che in ragione della identità della questione, i
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia;
che con ordinanza dibattimentale del 17 maggio 2016 è stato
dichiarato tardivo l'intervento del CODACONS e dell'Associazione per
la difesa dei diritti civili della scuola, non parti nei giudizi a
quibus e che risultano privi di un interesse qualificato;
che nelle more del giudizio incidentale, la Corte di giustizia,
con la sentenza 26 novembre 2014 resa nelle cause riunite C-22/13, da
C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, anche sul rinvio
pregiudiziale effettuato dalla Corte costituzionale, ha statuito: «La
clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell'allegato alla
direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa
all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato,
deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa
nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali,
che autorizzi, in attesa dell'espletamento delle procedure
concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo delle scuole
statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la
copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di
personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi
certi per l'espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo
qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di
ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un
siffatto rinnovo»;
che la Corte di giustizia ha, di seguito, rilevato che «Risulta,
infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da
parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire
criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo
di tali contratti risponda effettivamente ad un'esigenza reale, sia
idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e sia necessario a tal
fine, e, dall'altro, non prevede nessun'altra misura diretta a
prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato»;
che, successivamente, la legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma
del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il
riordino delle disposizioni legislative vigenti), ha modificato la
disciplina del contratto a termine per il personale docente e per il
personale amministrativo, tecnico e ausiliario - ATA - della scuola;
che, secondo il costante orientamento di questa Corte, «i
principi enunciati dalla Corte di giustizia, riguardo a norme oggetto
di giudizio di legittimità costituzionale, si inseriscono
direttamente nell'ordinamento interno con il valore di ius
superveniens, condizionando e determinando i limiti in cui quelle
norme conservano efficacia e devono essere applicate anche da parte
del giudice a quo» (ordinanze n. 80 del 2015, n. 124 del 2012 e n.
216 del 2011);
che, nel caso di specie, questa Corte non ha disposto il rinvio
pregiudiziale in ordine all'interpretazione del parametro comunitario
con riguardo alla disciplina statale e provinciale, come letta in
combinato disposto dal rimettente, ma alla sola disciplina statale,
di cui all'art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico);
che, pertanto, a fronte del richiamato ius superveniens, spetta
al giudice rimettente la valutazione circa la perdurante rilevanza
della questione, anche in ragione della normativa statale
sopravvenuta.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di
Trento.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA