1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 227 SENTENZA 7 - 11 giugno 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento Penitenziario - Condannati titolari dello speciale programma di protezione di cui all'art. 10 del d.lgs. 15 gennaio 1991, n. 8, convertito con modificazioni nella legge n. 82 del 1991 - Revoca dei benefici - Assenza di una giustificazione per la deroga ai criteri di competenza e di assetto degli organi giurisdicenti previsti dall'ordinamento giudiziario - Ragionevolezza - Insussistenza di lesione del principio della inviolabilita' della liberta' personale - Necessita' di garantire la maggiore protezione possibile ai collaboratori di giustizia tramite la previsione della competenza esclusiva attribuita al tribunale di sorveglianza - Non fondatezza. (D.-L. 15 gennaio 1991, n. 8, art. 13-ter, convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991, n. 82, aggiunto dal d-.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 3, 13, 27, terzo comma, 25, secondo comma, 102, primo e secondo comma). (099C0623) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter del d.-l.
15 gennaio 1991, n. 8 (Nuove misure in materia di sequestri di
persona a scopo di estorsione e per la protezione di coloro che
collaborano con la giustizia), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 marzo 1991, n. 82, aggiunto dal d.-l. 8 giugno 1992, n. 306
(Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e
provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,
con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356; giudizi
promossi con ordinanze emesse il 26 maggio 1998 dal Tribunale di
sorveglianza di Torino, il 31 e il 18 marzo, e il 15 settembre 1998
dal Tribunale di sorveglianza di Roma, rispettivamente iscritte ai
nn. 644, 668, 714 e 893 del registro ordinanze 1998 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 38, 39, 41 e 52, prima
serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito, nella camera di consiglio del 10 marzo 1999, il giudice
relatore Francesco Guizzi.
Ritenuto in fatto
1.1. - In deroga alle disposizioni riguardanti i limiti di pena di
cui all'art. 47-ter primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), il Tribunale di sorveglianza
di Roma concedeva a un collaboratore di giustizia il beneficio
dell'espiazione della pena di 26 anni di reclusione, in forma
alternativa, per essere il condannato titolare dello speciale
programma di protezione di cui all'art. 10 del d.-l. 15 gennaio 1991,
n. 8 (Nuove misure in materia di sequestri di persona a scopo di
estorsione e per la protezione di coloro che collaborano con la
giustizia), convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991,
n. 82.
Nel corso del procedimento inerente alla revoca della detenzione
domiciliare nei confronti del predetto condannato, trasmesso per
competenza dal Tribunale di sorveglianza di Roma in accoglimento
dell'eccezione sollevata dal difensore, il Tribunale di sorveglianza
di Torino prendeva atto che la Commissione centrale per i servizi
speciali di protezione - senza che vi fosse stata inosservanza degli
impegni assunti dall'interessato con la sottoscrizione del programma
di protezione - non aveva prorogato le misure per la tutela
dell'incolumità.
All'udienza camerale, la difesa del detenuto invocava il non luogo
alla revoca del beneficio, invitando il magistrato di sorveglianza ad
accogliere soltanto le richieste modificazioni inerenti alla misura,
ai sensi dell'art. 5 del decreto ministeriale 24 novembre 1994, n.
687 (Regolamento recante norme dirette ad individuare i criteri di
formulazione del programma di protezione di coloro che collaborano
con la giustizia e le relative modalità di attuazione).
Il pubblico ministero concludeva sostenendo la necessità della
revoca della misura, ma eccepiva l'illegittimità dell'art. 13-ter
aggiunto al citato d.-l. n. 8 del 1991 dal d.-l. 8 giugno 1992, n.
306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e
provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,
con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356, che fa
dipendere l'espiazione della pena in forma alternativa dal programma
di protezione.
Il Tribunale di sorveglianza di Torino ha quindi sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 13 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter. In
proposito il Collegio rileva che le misure alternative alla
detenzione o equivalenti sono subordinate al parere preventivo
dell'autorità competente a predisporre il programma, sì che - al
fine di garantire l'incolumità personale di tali soggetti - le
misure possono essere concesse anche in deroga alle vigenti
disposizioni. Tuttavia la norma denunciata nulla statuirebbe in
merito alle determinazioni da adottare in caso di revoca del
programma di protezione, per cui si porrebbe il problema di quella
disposta per ragioni non attinenti al comportamento del soggetto
protetto, essendo venuto meno il pericolo, grave e attuale, per la
sua incolumità.
Il dubbio interpretativo, continua il remittente, non potrebbe
essere risolto dalla disposizione contenuta nel regolamento esecutivo
approvato con il citato decreto ministeriale n. 687 del 1994, ove si
prevede la non automaticità della revoca, trattandosi di una fonte
subordinata alla legge che non inciderebbe sulla sfera di valutazione
del Tribunale di sorveglianza.
La disposizione denunciata sarebbe dunque in contrasto sia con il
principio di emenda, contenuto nell'art. 27, terzo comma, il quale
esclude ogni mutamento della pena in senso peggiorativo e restrittivo
- allorchè l'evento non dipenda dal condannato - sia con l'art. 13
della Costituzione, perchè il ripristino della detenzione in forma
ordinaria per il collaboratore incolpevole introdurrebbe una
limitazione immotivata della libertà personale, con evidente lesione
del suo carattere di inviolabilità.
Il giudice a quo sembra invocare, infine, il principio di
eguaglianza sostanziale ai sensi dell'art 3, capoverso, della
Costituzione, che legittimerebbe "il trattamento dei collaboratori di
giustizia in presenza di diversità di situazioni oggettive rispetto
agli altri condannati", in considerazione del rilevante contributo
fornito alla giustizia.
1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'infondatezza, rilevando che la revoca dei benefici penitenziari
in caso di cessazione del programma, "per essere venuta meno la
situazione di pericolo", risponderebbe alla logica remota causa
removitur et effectum senza violazione del principio della finalità
rieducativa della pena e di quello della libertà personale.
2.1. - Nel corso di tre distinti procedimenti per la prosecuzione
della detenzione domiciliare di cui al programma di protezione, il
Tribunale di sorveglianza di Roma ha sollevato, in riferimento agli
artt. 102, primo e secondo comma, 3, 25, secondo comma, e 27, terzo
comma, della Costituzione, altra questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13-ter comma 3. Osserva in proposito il
rimettente che per i provvedimenti di cui ai commi 1 e 2 della
disposizione in esame "la competenza appartiene al tribunale e al
magistrato di sorveglianza del luogo in cui la persona ammessa allo
speciale programma di protezione ha il domicilio"; e che ai sensi
dell'art. 12, comma 3, "all'atto della sottoscrizione del programma
l'interessato elegge il proprio domicilio nel luogo in cui ha sede la
commissione di cui all'art. 10". Sennonchè la Corte di cassazione
ha interpretato i suddetti articoli, in combinato disposto,
sostenendo che, a seguito dell'elezione (amministrativa) di domicilio
nel luogo ove ha sede la Commissione centrale, deve intendersi che le
persone sottoposte al programma di protezione abbiano anche il loro
domicilio processuale a Roma, presso tale organismo.
Ad avviso del giudice a quo, tale interpretazione non troverebbe
conforto nella lettera della legge e nei lavori parlamentari. La
disposizione censurata riguarderebbe infatti il domicilio effettivo,
senza contenere alcun riferimento al meccanismo elettivo che
servirebbe al solo scopo di indicare il recapito per le comunicazioni
e le notifiche. Non ne deriverebbe pertanto una deroga al criterio
di competenza territoriale, di cui all'art. 677 del codice di
procedura penale, poichè il legislatore si è limitato a rendere
più facile il reperimento dei collaboratori di giustizia,
assicurando nel contempo la riservatezza delle informazioni
concentrate presso l'autorità amministrativa centrale. Ne
conseguirebbe che la certificazione sul domicilio, proveniente
dall'organismo preposto alla protezione di questi soggetti, si
rivelerebbe strumento idoneo a garantire l'efficienza delle attività
processuali.
L'interpretazione della Cassazione si configurerebbe ormai come
diritto vivente, palesemente però in contrasto con i parametri
costituzionali in precedenza richiamati, giacchè introduce di fatto
una norma eccezionale e anomala. Essa recherebbe innanzitutto lesione
all'art. 102, primo e secondo comma, della Costituzione, perchè la
disposizione denunciata porrebbe un giudice speciale, competente in
via esclusiva su tutto il territorio nazionale per i procedimenti
riguardanti i titolari del programma di protezione. Il carattere
della straordinarietà risulterebbe - ad avviso del rimettente -
dalla deroga sostanziale alle "vigenti disposizioni" dell'ordinamento
penitenziario, in considerazione del particolare status di tali
soggetti e dei poteri attribuiti alla Commissione, che attraverso i
pareri obbligatori resi inciderebbe inevitabilmente sui procedimenti
giudiziari. Sì che nel caso di specie si sarebbe creata una sezione
specializzata in materia penale, con competenza allargata a tutto il
territorio nazionale; nè d'altra parte sarebbe giustificabile la
previsione di una competenza accentrata, anzichè il collegamento con
il domicilio effettivo dei collaboratori di giustizia.
Per quanto attiene poi al principio di emenda, non sarebbe
legittima la deroga al criterio secondo cui spetta al magistrato che
ha la giurisdizione e la sorveglianza sull'istituto carcerario
seguire il processo rieducativo del detenuto, avendone conoscenza
diretta. E sarebbe altresì leso il principio del giudice naturale
precostituito per legge, poichè la Commissione centrale, che
attualmente ha sede a Roma, potrebbe essere trasferita altrove. In
questo caso, tenendo ferma la linea interpretativa della Corte di
cassazione, la competenza in ordine a tali procedimenti sarebbe
sottratta al giudice di Roma, dato che la legge non individua il
luogo ove ha sede la Commissione e, quindi, non stabilisce alcun
collegamento normativo.
In via gradata, il Tribunale di sorveglianza di Roma ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter comma 3,
"in relazione alla competenza territoriale del tribunale di
sorveglianza (di Roma) nei confronti di soggetti collaboratori di
giustizia, titolari di speciale programma di protezione, ai sensi
dell'art. 10, comma 1, della legge n. 82 del 1991, che siano detenuti
in istituti penitenziari (posti) fuori del distretto della Corte di
appello di Roma".
2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
la infondatezza. Le decisioni della Cassazione richiamate dal giudice
a quo come ius receptum ricorda la difesa erariale, sarebbero
soltanto quattro, nessuna delle quali pronunciata dalle sezioni
unite, onde la possibilità di una diversa interpretazione secundum
constitutionem. Comunque non vi sarebbe - alla luce delle
argomentazioni che si riportano - alcun vulnus dei parametri
costituzionali indicati. Innanzitutto, non sarebbe violato l'art. 102
della Costituzione, dal momento che la concentrazione della
competenza presso un unico giudice per l'intero territorio nazionale
non implicherebbe la creazione nè di un giudice straordinario, nè
di un giudice speciale.
In secondo luogo, non vi sarebbe lesione del principio di
ragionevolezza, poichè si giustificherebbe siffatta competenza sia
con la necessità di mantenere il riserbo sul luogo in cui il
collaboratore vive, sia con l'esigenza di collegare i benefici
penitenziari con l'operato della Commissione centrale.
In terzo luogo, non sarebbe vanificato il principio di emenda,
posto che il giudice diverso da quello del luogo di detenzione
avrebbe gli strumenti informativi per apprezzare il percorso di
risocializzazione.
Infine, sarebbe da escludere il contrasto con il principio del
giudice naturale precostituito per legge, giacchè verrebbe
soddisfatta la condizione secondo cui il giudice deve essere
istituito in base a criteri generali fissati in anticipo, cioè
rispetto a fattispecie astratte e non in vista di determinate
controversie. Onde sarebbe ininfluente il mutamento di sede
dell'organismo pubblico.
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte due distinte questioni di
legittimità costituzionale concernenti la medesima disposizione:
l'art. 13-ter del d.-l. n. 8 del 1991, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 82 del 1991, aggiunto dal d.-l. n. 306 del 1992,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 356 del 1992.
In quella sollevata dal Tribunale di sorveglianza di Torino si
ipotizza il contrasto con gli artt. 27, terzo comma, e 13 della
Costituzione, perchè il condannato che subisca la revoca dello
speciale programma di protezione, anche nel caso di incolpevole
comportamento, si vedrebbe privato della misura alternativa alla
detenzione o dei benefici equiparati, con lesione sia del principio
di emenda, in ragione del trattamento in peius, sia di quello della
libertà personale. L'ordinanza sembra inoltre sostenere che il
principio di eguaglianza sostanziale, ai sensi dell'art. 3,
capoverso, della Costituzione, legittimerebbe il trattamento dei
collaboratori di giustizia in presenza di diversità di situazioni
oggettive rispetto agli altri condannati. Ciò in considerazione del
rilevante contributo fornito alla giustizia.
Quella promossa con tre ordinanze dal Tribunale di sorveglianza di
Roma riguarda più specificamente il comma 3 del citato art. 13-ter
nell'interpretazione uniforme della Cassazione che intende fissata la
competenza territoriale presso il Tribunale di sorveglianza della
capitale per effetto dell'elezione di domicilio presso la sede della
Commissione centrale, prevista come obbligatoria dall'art. 12, comma
3, dello stesso decreto-legge. Tale norma contrasterebbe con:
l'art. 102, primo e secondo comma, della Costituzione, che
statuisce il divieto di istituire giudici straordinari o speciali;
con il principio di ragionevolezza, non essendovi alcuna
giustificazione per la deroga ai criteri di competenza e all'assetto
degli organi giusdicenti previsti dall'ordinamento giudiziario, con
la finalità rieducativa della pena, di cui all'art. 27, terzo comma,
poichè sottrae al magistrato di sorveglianza competente per
territorio il compito di seguire i percorsi emendativi del
collaboratore di giustizia;
con il principio del giudice naturale precostituito per legge,
contenuto nell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, giacchè
la Commissione centrale - attualmente con sede a Roma - potrebbe
essere trasferita altrove.
2. - Le due questioni, che per la connessione dell'oggetto vanno
trattate congiuntamente e decise con unica pronuncia, sono entrambe
infondate.
2.1. - Quanto alla questione sollevata dal Tribunale di
sorveglianza di Torino, la disposizione censurata, quale che ne sia
l'interpretazione, non presenta i vizi di costituzionalità
prospettati. Infatti, anche a voler condividere l'ermeneutica
adottata dal rimettente, la norma non lede il principio della
inviolabilità della libertà personale, che è palesemente estraneo
al caso esaminato, trattandosi di esecuzione di pena conseguente a
sentenza di condanna; nè viola quello dell'emenda, in quanto
l'eventuale revoca del provvedimento troverebbe la sua ragion
d'essere nel venir meno dell'atto presupposto, a cui non risulta più
agganciato. Sulla base dell'opzione interpretativa del rimettente, il
regime derogatorio in tema di misure alternative alla detenzione,
previsto dall'art. 13-ter comma 2, del d.-l. n. 8 del 1991,
introdotto dall'art. 13, comma 2, del d.-l. n. 306 del 1992, sarebbe,
cioè, inscindibilmente connesso al permanere del programma di
protezione. E tanto darebbe ragione anche del medesimo trattamento
riservato agli ex collaboratori di giustizia sia nel caso di revoca
cosiddetta "incolpevole" dello speciale programma di protezione, sia
nel caso di revoca per fatto a loro imputabile.
2.2. - Del pari infondata è l'altra questione.
La previsione della competenza esclusiva attribuita al Tribunale di
sorveglianza di Roma risponde alla necessità di garantire la
maggiore protezione possibile ai collaboratori di giustizia,
impedendo che si possa risalire al luogo ove costoro sono ristretti o
comunque sottoposti a regime protettivo. Sì che non è leso il
principio di emenda, non soltanto perchè la Commissione centrale per
i servizi di protezione è in grado di fornire ogni chiarimento agli
organi giurisdizionali preposti alla sorveglianza, ma anche perchè
questi ultimi possono avvalersi di tutte le articolazioni degli
istituti penitenziari per l'osservazione del percorso rieducativo dei
collaboratori detenuti in strutture carcerarie non comprese nella
circoscrizione dell'ufficio romano. Comunque, ogni doglianza circa
gli strumenti esistenti riguarderebbe il momento organizzatorio, non
quello processuale che concerne la normativa in materia di
competenza. E va pure osservato che, sotto il profilo
dell'organizzazione giurisdizionale la previsione d'una speciale
competenza territoriale non ha mai portato questa Corte ad affermare
la violazione del principio del divieto d'istituzione di giudici
straordinari o speciali a proposito di organi giurisdizionali
"centralizzati" che assorbivano una speciale competenza in ordine a
particolari affari (v. le sentenze nn. 336 del 1995, 231 del 1994,
369 del 1993, 189 del 1992, 477 del 1991, 117 del 1990, 217 del 1984,
12 del 1974, 4 del 1969).
Quanto al fatto che la Commissione centrale ha sede nella capitale
solo per una scelta dell'amministrazione dell'Interno, si osserva che
la precostituzione viene in tal modo riferita non al giudice, bensì
alla Commissione che non è organo giurisdizionale, per la quale non
vige, quindi, il principio del giudice naturale. Del resto, mutamenti
del regime della competenza dovuti a fatti modificativi, in ragione
dell'applicazione delle sue stesse regole, sono possibili senza che
ciò comporti una lesione del principio di precostituzione del
giudice naturale.
Le questioni vanno, pertanto, dichiarate non fondate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13-ter del d.-l. 15 gennaio 1991, n. 8
(Nuove misure in materia di sequestri di persona a scopo di
estorsione e per la protezione di coloro che collaborano con la
giustizia), convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991,
n 82, aggiunto dal d.-l. 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al
nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla
criminalità mafiosa), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 1992, n. 356, sollevata, con riferimento agli artt. 3, 27,
terzo comma, e 13 della Costituzione, dal Tribunale di sorveglianza
di Torino con l'ordinanza in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13-ter, comma 3, del d.-l. 15 gennaio 1991,
n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991, n.
82, aggiunto dal d.-l. n. 306 del 1992, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 356 del 1992, sollevata, con
riferimento agli artt. 102, primo e secondo comma, 3, 27, terzo
comma, e 25, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di
sorveglianza di Roma, con le tre ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0623