1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 123 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 agosto 2022
Ordinanza del 9 agosto 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia sul ricorso proposto da E. Spa e R.G. contro Comune di Monticelli Brusati ed altri.. Ambiente - Inquinamento - Norme della Regione Lombardia - Prevista attribuzione alle amministrazioni comunali delle funzioni amministrative inerenti alla bonifica, alla messa in sicurezza e alle misure di riparazione e di ripristino ambientale dei siti contaminati. - Legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30 ("Disposizioni legislative per l'attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione) - collegato 2007"), art. 5. (22C00198) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
Sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 965 del 2021, integrato da motivi aggiunti,
proposto da E. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore e G. R., in proprio e nella sua qualità di legale
rappresentate pro tempore della E. S.p.a., rappresentati e difesi
dagli avvocati Andrea Martelli e Mara Chilosi, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Comune di Monticelli Brusati, in persona del Sindaco
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Salvemini,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella
Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
e domicilio fisico eletto in Brescia, Palazzo Broletto - piazza Paolo
VI n. 29;
l'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della
Lombardia (ARPA) - Dipartimento di Brescia;
la Regione Lombardia;
l'Agenzia di Tutela della Salute di Brescia (ATS);
P. S.r.l. in liquidazione e;
L. P. a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, non costituiti in giudizio;
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento:

- della determinazione del Responsabile Area dei Servizi
Tecnici e Gestione del territorio (Area Tecnica) del Comune di
Monticelli Brusati (BS), n... del..., nonchè di ogni altro atto
presupposto, preparatorio, consequenziale, connesso e conseguente,
anche non noto, fra i quali, in particolare, per quanto occorrer
possa e comunque nei limiti dell'interesse dei ricorrenti:
- dell'atto dirigenziale del Direttore del Settore
dell'Ambiente e della Protezione Civile della Provincia di Brescia,
n...;
- del verbale della Conferenza di Servizi del...;
- del parere, prot... del..., reso del Responsabile dell'U.O.
Bonifiche e attività estrattive del Dipartimento di Brescia (già
Dipartimenti di Brescia e Mantova) dell'Agenzia Regionale per la
Protezione dell'Ambiente (ARPA);
- della nota del Comune di Monticelli Brusati (BS) prot. n...
ottobre 2021.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dai ricorrenti
il 3 marzo 2022:
per l'annullamento in parte qua, ove occorrer possa e,
comunque, nei limiti dell'interesse dei ricorrenti:
- delle note del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di
Monticelli Brusati (BS), prot... nn... e ... del... nonchè di ogni
altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale, connesso e
conseguente, anche non noto.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dai ricorrenti
il 21 marzo 2022: per l'annullamento:
- del provvedimento del Responsabile dell'Area Tecnica del
Comune di Monticelli Brusati (BS), prot. n... del... nonchè per
quanto occorrer possa e, comunque, nei limiti dell'interesse dei
ricorrenti:
- della nota del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di
Monticelli Brusati, prot... n...;
- di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale,
connesso e conseguente, anche non noto, tra i quali, in particolare,
per quanto occorrer possa, la nota del Responsabile dell'Area Tecnica
del Comune di Monticelli Brusati (BS), prot... n...
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di
Monticelli Brusati e della Provincia di Brescia;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visto l'art. 79, comma 1, del codice di procedura amministrativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 13 luglio 2022 il dott. Luca
Pavia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
1. La E. S.p.a. svolse, dal 1966 fino a tutto il 1999,
all'interno di un sito produttivo ubicato nel comune di Monticelli
Brusati, attività di fusione della ghisa per la produzione di
componenti per radiatori e, al termine dell'attività, comunicò,
alla Provincia e al Comune, che avrebbe realizzato un'indagine
ambientale dell'area, art. 9 - decreto ministeriale n. 471/1999.
2. Il... venne redatta una prima relazione sullo stato dei
luoghi, dalla quale emerse che nel sito erano state depositate scorie
di fonderia.
3. Il... il sito venne ceduto alla società cooperativa «L. P.»
che avviò lo smantellamento degli impianti industriali.
4. Il... la società presentò un piano di caratterizzazione che
confermava la presenza sia di depositi di terre e scorie di fonderia,
utilizzate come sottofondo dei piazzali, sia di scarti della
lavorazione della ghisa sulla superficie e nei primi strati
dell'area.
5. Il... la P. S.r.l., proprietaria del sito dal..., comunicò la
propria intenzione di presentare l'indagine preliminare, ex art. 265
decreto legislativo n. 152/2006.
6. Il... la locale ARPA sollecitò il Comune ad intervenire
affinchè la nuova proprietaria proseguisse la bonifica del sito, nel
frattempo interrotta a seguito del passaggio di proprietà e, il
successivo ..., si riunì un tavolo tecnico per valutare gli
interventi di messa in sicurezza dell'area.
7. Il... pervennero ad ARPA i certificati di analisi dei terreni,
dei sedimenti e delle acque sotterranee del 2003, dai quali si
evinceva che queste ultime erano contaminate da manganese.
L'agenzia chiese allora un'integrazione delle analisi e
sollecitò il Comune ad attivarsi per assicurare la ripresa delle
attività di bonifica.
8. Il... la P. S.r.l. inviò il proprio piano di
caratterizzazione dell'area, che integrava quello dalla propria dante
causa, in cui venne anche dato atto della presenza di diversi rifiuti
fuori terra suddivisi in cumuli all'aperto (rottami metallici, travi
in cemento) e al coperto, costituiti principalmente da residui da
demolizione della pavimentazione.
Il piano venne approvato con prescrizioni nella conferenza di
servizi del...
9. Il... e il successivo... la locale ARPA, dopo aver confermato
che le acque sotterranee erano contaminate da manganese e da cloruro
di vinile, chiese che venissero attivate le misure di messa in
sicurezza del sito.
10. Il... il Comune convocò una conferenza di servizi decisoria,
durante la quale l'ASL di Brescia escluse che la contaminazione si
fosse estesa all'acquedotto comunale, mentre la Provincia di Brescia
chiese la consegna di tutta la documentazione necessaria per
individuare il responsabile dell'inquinamento.
11. Nella conferenza di servizi del... il Comune prese atto della
contaminazione delle acque sotterranee, mentre la Provincia di
Brescia chiese alla proprietaria del sito (P. S.r.l.) di attivare le
misure di prevenzione previste dall'art. 245, comma 2 del decreto
legislativo n. 152/2006.
12. Il... il Comune approvò le risultanze delle conferenze di
servizi del ... e del ... e intimò alla P. S.r.l. di attivare le
misure di prevenzione previste dall'art. 245, comma 2, decreto
legislativo n. 152/2006.
13. Il... la Provincia avviò, nei confronti di E. S.p.a., il
procedimento volto all'emissione di un'ordinanza ex art. 244, decreto
legislativo n. 152/2006 e, il successivo..., la Provincia ritenne la
E. S.p.a. responsabile dell'inquinamento ed emanò l'atto
dirigenziale n..., avente ad oggetto «Diffida con ordinanza motivata
all'attuazione delle procedure previste per la bonifica dei siti
contaminati ex art. 244, comma 3, decreto legislativo n. 152/2006 a
carico della società E. S.p.a.» che venne impugnato con il ricorso
numero 262/17, notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il
successivo 10 marzo, oggetto di separata sentenza.
14. Il... ARPA inviò alla Provincia i risultati del monitoraggio
acque del... e, poichè essi confermavano che vi era una
contaminazione in atto, l'Agenzia invitò gli enti interessati ad
adottare tutte le misure necessarie per rimuoverne le cause.
15. Il ..., la società E. presentò al Comune una relazione
tecnica avente ad oggetto «Considerazioni finali sulle acque
circolanti nel sito», la quale fu esaminata nella conferenza di
servizi del..., all'esito della quale la locale ARPA chiese la
realizzazione di nuovi piezometri.
Le conclusioni della conferenza di servizi de qua vennero
approvate dal Comune con la determinazione n... e i risultati delle
nuove analisi furono trasmessi nel mese di...
16. Il..., si svolse una conferenza di servizi finalizzata
all'esame della «Relazione tecnica di aggiornamento del piano di
caratterizzazione con considerazioni finali sulle acque circolanti
nel Sito» nella quale la E. S.p.a. chiese, tra l'altro,
l'archiviazione del procedimento instaurato a suo carico per
insussistenza dei presupposti.
La conferenza si concluse prendendo atto della necessità di
sollecitare un parere tecnico dell'ARPA sulla sussistenza dei
presupposti tecnici per l'applicazione delle norme contenute nel
Titolo V del decreto legislativo n. 152/2006.
17. Il..., tale parere tecnico fu trasmesso a tutti i soggetti
coinvolti affinchè potessero esprimere le loro considerazioni.
18. Il... il Comune ha ordinato alla... S.r.l. (che avrebbe
curato le demolizioni per conto della società L. P.), alla L. P.
S.c.r.l. e alla P. S.r.l. di rimuovere e smaltire i rifiuti presenti
sulla superficie sito.
Il provvedimento è stato impugnato dalla P. S.r.l. con il
ricorso numero 1010, depositato il 20 dicembre 2021 e oggetto di
separata decisione.
19. Il..., il Comune ha adottato la determinazione n... con la
quale, a conclusione della conferenza di servizi svoltasi il...
(sopra sub 16), ha rigettando le proposte avanzate dalla E. S.p.a. e
ha ordinato alla stessa di rimuovere i rifiuti interrati e di
bonificare l'area.
Il provvedimento è stato impugnato con il ricorso introduttivo
del presente giudizio, proposto da E. S.p.a. e dal suo legale
rappresentante, anche in proprio, notificato il 25 novembre 2021 e
depositato il successivo 10 dicembre.
20. Il... la E. S.p.a. ha rappresentato all'amministrazione
comunale la propria intenzione di presentare un documento di analisi
di rischio e ha chiesto l'annullamento della determinazione n... o,
quanto meno, la sua sospensione sino all'esito degli approfondimenti
istruttori richiesti.
21. Il... la E. S.p.a. ha depositato un documento denominato
«Relazione tecnica preliminare alla elaborazione del documento di
analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica contenente
la descrizione delle attività da compiersi in campo».
22. Il... il Comune, anche alla luce delle considerazioni di ARPA
sul punto, ha comunicato i motivi ostativi all'accoglimento
dell'istanza del 19 novembre 2021.
23. Il...il Responsabile dell'area tecnica del Comune di
Monticelli Brusati ha, con le note nn. ..., indetto un incontro
tecnico per il successivo ... per effettuare una preventiva analisi
dei dati raccolti in vista di una futura conferenza di servizi.
Le menzionate convocazioni sono state impugnate con i primi
motivi aggiunti, depositati il 3 marzo 2022, perchè, a dire dei
ricorrenti, il Comune, fraintendendo la loro richiesta, avrebbe
fissato un incontro tecnico in luogo di una conferenza di servizi.
24. Il successivo..., il Comune ha rigettato, con il
provvedimento numero ..., l'istanza del... (con la quale i ricorrenti
avevano chiesto, tra l'altro, l'annullamento in autotutela della
determinazione comunale n...).
25. Il... si è tenuto l'incontro tecnico programmato tra i
soggetti coinvolti, all'esito del quale è stato richiesto agli
odierni ricorrenti la predisposizione di una proposta operativa di
bonifica del sito.
26. Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 21 marzo 2022, i
ricorrenti hanno impugnato il provvedimento prot. n... del
Responsabile dell'Area Tecnica del Comune con cui, come visto, il
Comune ha rigettato l'stanza di annullamento della determinazione
n... nonchè la nota del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di
Monticelli Brusati, prot. n... in cui è stato riportato il verbale
dell'incontro tecnico del...
27. Il... il presidente del Consiglio di Amministrazione, nonchè
legale rappresentante della E. S.p.a., ha depositato, presso
l'Amministrazione comunale, una nota avente ad oggetto «proposta
tecnica (con riserva) per la sistemazione/messa in sicurezza
definitiva dell'area denominata "..., Monticelli Brusati (BS)" con
rimozione della copertura del torrente "valle fontana bruna"» che è
stata esaminata il successivo il...
Durante l'incontro il tecnico degli odierni ricorrenti ha
precisato che la società non avrebbe presentato alcun progetto di
bonifica sino all'esito delle richieste indagini integrative.
28. In prossimità dell'udienza di merito le parti hanno
depositato la documenti, memorie conclusionali e di replica nei
termini di rito.
29. Si può così passare a esaminare il merito della
controversia, e, per ragioni di maggiore chiarezza espositiva, si
prenderanno anzitutto in considerazione i primi e i secondi motivi
aggiunti, e solo successivamente il ricorso principale.
30. Il Collegio ritiene allo stato inammissibili per difetto
d'interesse i primi motivi aggiunti depositati il 3 marzo 2022, con i
quali i ricorrenti hanno impugnato le note del Responsabile dell'Area
Tecnica del Comune di Monticelli Brusati (BS), prot. nn. ... perchè,
a loro dire, il Comune avrebbe fissato un incontro tecnico in luogo
della richiesta conferenza di servizi.
Si tratta, infatti, di atti meramente endoprocedimentali, come
del resto ammesso dagli stessi ricorrenti, i quali hanno
espressamente affermato che l'impugnazione è stata effettuata per
«mero tuziorismo difensivo (trattandosi, infatti, com'è evidente, di
atti endoprocedimentali e comunque di dubbia autonoma lesività,
stante l'assenza di portata precettiva)»: e per consolidato e
condivisibile orientamento giurisprudenziale, infatti, «sono
inammissibili i motivi aggiunti, allorquando: - siano proposti
avverso atti aventi natura non provvedimentale, bensì soltanto
interlocutoria e, quindi, privi di portata lesiva per la situazione
giuridica azionata da parte ricorrente» (ex multis T.A.R. Campania,
Salerno, sez. II, 25 luglio 2019, n. 1420).
31. Parzialmente inammissibili sembrano essere poi i secondi
motivi aggiunti depositati il 21 marzo 2022, e ciò nella parte in
cui impugnano la nota del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune
di Monticelli Brusati, prot. n... (contenente il verbale
dell'incontro tecnico del...) posto che anch'esso è un atto
meramente endoprocedimentale privo di immediata efficacia lesiva.
Nella parte ammissibile dei motivi aggiunti de quibus, i
ricorrenti, oltre a ribadire le censure contenute nel ricorso
introduttivo, deducono l'illegittimità del provvedimento n...
perchè l'amministrazione avrebbe rigettato l'istanza del... con la
quale era stato chiesto, tra l'altro, l'annullamento in autotutela la
determinazione del Responsabile Area dei Servizi Tecnici e Gestione
del territorio (Area Tecnica) del Comune di Monticelli Brusati (BS),
n..., impugnata con il ricorso introduttivo.
32. Con il ricorso introduttivo sono stati impugnati la
determinazione del Responsabile Area dei Servizi Tecnici e Gestione
del territorio (Area Tecnica) del Comune di Monticelli Brusati (BS),
n..., nonchè tutti gli atti ad essa propedeutici, censurando, tra
l'altro:
a) il travisamento delle risultanze dell'istruttoria, con
particolare riferimento al parere della locale ARPA;
b) l'illegittimità derivata del provvedimento impugnato,
perchè si fonderebbe sulle risultanze dell'atto dirigenziale n...
del Direttore del Settore dell'Ambiente e della Protezione Civile
della Provincia di Brescia;
c) il difetto di motivazione, posto che l'amministrazione
procedente non avrebbe congruamente motivato sulla necessità di
rimuovere i materiali rivenuti anzichè limitarsi ad isolarli;
d) l'incompetenza dell'amministrazione procedente, qualora il
provvedimento venisse interpretato come ordine di bonifica;
e) l'illegittimità dell'atto impugnato, se interpretato come
ordinanza ex art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006, perchè
emanato in difetto dei presupposti normativi;
f) la violazione delle garanzie partecipative al procedimento,
soprattutto con riferimento al fatto che non sarebbero stati
comunicati i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, ex art.
10-bis, legge n. 241/1990;
g) l'esiguità del termine per eseguire l'ordinanza;
h) l'illegittimità della reiterazione dell'ordine di pulizia
dei piazzali, imposto con la determinazione...
33. Tuttavia, il principale thema decidendum è contenuto nel
sesto motivo del ricorso introduttivo, in cui si chiede al Collegio
di sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 5
della legge Regione Lombardia, 27 dicembre 2006, n. 30, nella parte
in cui ha disposto che «sono trasferite ai comuni le funzioni
relative alle procedure operative e amministrative inerenti gli
interventi di bonifica, di messa in sicurezza e le misure di
riparazione e di ripristino ambientale dei siti inquinati che
ricadono interamente nell'ambito del territorio di un solo comune,
concernenti: a) la convocazione della conferenza di servizi,
l'approvazione del piano della caratterizzazione e l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'art. 242, commi 3 e 13, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale); b) la convocazione della conferenza di servizi e
l'approvazione del documento di analisi di rischio, di cui all'art.
242, comma 4, del decreto legislativo n. 152/2006; c) l'approvazione
del piano di monitoraggio, di cui all'art. 242, comma 6, del decreto
legislativo n. 152/2006; d) la convocazione della conferenza di
servizi, l'approvazione del progetto operativo degli interventi di
bonifica o di messa in sicurezza e delle eventuali ulteriori misure
di riparazione e di ripristino ambientale, nonchè l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'art. 242, commi 7 e 13, del
decreto legislativo n. 152/2006; e) l'accettazione della garanzia
finanziaria per la corretta esecuzione e il completamento degli
interventi autorizzati, di cui all'art. 242, comma 7, del decreto
legislativo n. 152/2006; f) l'approvazione del progetto di bonifica
di aree contaminate di ridotte dimensioni, di cui all'art. 249 e
all'allegato 4 del decreto legislativo n. 152/2006».
La norma sarebbe in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione (come sostituito dall'art. 3 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ai sensi del quale lo Stato ha
legislazione esclusiva nella materia della «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», in relazione all'art. 242 del
decreto legislativo n. 152/2006, nella parte in cui attribuisce tali
competenze alle regioni.
I ricorrenti prospettano, quindi, il dubbio di legittimità
costituzionale della predisposizione, da parte del legislatore
regionale, di un modello di distribuzione delle competenze
decisionali, che individua nel Comune territorialmente competente
l'ente al quale è assegnata la cura del procedimento amministrativo
di bonifica di un sito inquinato, ex art. 242 del decreto legislativo
n. 152/2006, che contrasterebbe con la volontà espressa del
legislatore nazionale che, invece, ha attribuito tale potere alle
Regioni.
A loro dire, infatti, in ragione dell'assoluta inderogabilità da
parte della legislazione regionale del principio espresso dall'art.
117 della Costituzione sulla materia della tutela dell'ambiente,
sarebbe precluso alle Regioni allocare ad un diverso livello di
governo le suddette funzioni.
34. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale prospettata dai
ricorrenti.
35. Per ciò che attiene alla rilevanza nel presente giudizio, il
Collegio osserva come la censura su cui la questione di legittimità
costituzionale prospettata si riverbera sia evidentemente prioritaria
e assorbente, rispetto a ogni altra dedotta.
Il suo carattere pregiudiziale è, infatti, dato della tipologia
del vizio censurato, vale a dire la compatibilità della norma
attributiva del potere esercitato dal Comune di Monticelli Brusati
(BS) con la Carta costituzionale e, quindi, la competenza
dell'amministrazione comunale ad adottare gli atti impugnati, con la
logica conseguenza che il suo accoglimento implicherebbe
necessariamente quello del ricorso introduttivo e dei successivi
motivi aggiunti (nella parte ritenuta ammissibile, riferita a
provvedimenti comunali) per tale profilo, con assorbimento di ogni
altra censura formulata.
36. Tale conclusione è del resto coerente con quanto affermato
dal Consiglio di Stato per cui lo stesso potere del ricorrente di
graduare i motivi di ricorso incontra un limite nel vizio di
incompetenza per cui «l'accoglimento del ricorso giurisdizionale per
la riconosciuta sussistenza del vizio di incompetenza comporta
l'assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione, in quanto la
valutazione del merito della controversia si risolverebbe in un
giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore attività amministrativa
dell'organo competente, cui spetta l'effettiva valutazione della
vicenda e che potrebbe emanare, o non, l'atto in questione e
comunque, provvedere con un contenuto diverso» (così Consiglio di
Stato adunanza plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).
37. La rilevanza della questione diviene ancor più evidente a
seguito dell'analisi della determinazione n..., posto che dal suo
tenore letterale emerge inequivocabilmente che il Comune non si è
limitato ad emanare un mero ordine di rimozione dei rifiuti
abbandonati, ex art. 192 del codice dell'ambiente, che sarebbe di
competenza del Sindaco, ma ha imposto ai ricorrenti una vera e
propria bonifica dell'area, comprensiva anche dell'obbligo di
predisporre una successiva analisi del rischio «come previsto
dall'art. 242, comma 4, decreto legislativo n. 152/2006, che dovrà
tenere conto delle risultanze derivanti dalle analisi poste in essere
successivamente alle operazioni di cui al punto precedente».
38. Quanto al concorrente profilo della non manifesta
infondatezza della questione, il Collegio ritiene necessario
riepilogare brevemente il contesto normativo di riferimento.
La Regione Lombardia, con l'art. 5, della legge regionale n.
30/2006, ha delegato ai Comuni «le funzioni relative alle procedure
operative e amministrative inerenti gli interventi di bonifica, di
messa in sicurezza e le misure di riparazione e di ripristino
ambientale dei siti inquinati che ricadono interamente nell'ambito
del territorio di un solo comune» mentre, a livello nazionale, l'art.
242 del decreto legislativo n. 152/06 attribuisce tale potere alle
Regioni che lo devono esercitare di concerto con le Province e i
Comuni interessati; nello specifico, questi ultimi sono tenuti, ai
sensi del precedete art. 198, «ad esprimere il proprio parere in
ordine all'approvazione dei progetti di bonifica dei siti inquinati
rilasciata dalle regioni».
Ciò posto, il Collegio - ritenuto che l'art. 117, comma 2
lettera s), della Costituzione e le norme statali passate in rassegna
confermano che i Comuni, nella loro qualità di enti esponenziali
della relativa comunità, non sono titolari, in materia ambientale,
di funzioni amministrative proprie - è dell'avviso che il
legislatore regionale della Lombardia, nel attribuire ai propri
Comuni le funzioni specificate all'art. 5, della legge regionale n.
30/2006 abbia introdotto un modello di distribuzione delle competenze
decisionali che viola la riserva della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, in quanto contrastante con gli articoli 198 e 242
del decreto legislativo n. 152/2006 che, nel disciplinare le
procedure operative ed amministrative in materia di siti contaminati,
assegnano alla Regione il compito di approvare tutti gli atti della
procedura, previa convocazione di un'apposita conferenza di servizi:
è quindi pregiudicata «la legittimazione del solo legislatore
nazionale a definire l'organizzazione delle corrispondenti funzioni
amministrative anche attraverso l'allocazione di competenze presso
enti diversi dai Comuni - ai quali devono ritenersi generalmente
attribuite secondo il criterio espresso dall'art. 118, primo comma,
della Costituzione - tutte le volte in cui l'esigenza di esercizio
unitario della funzione trascenda tale ambito territoriale di
governo» (cfr. Corte costituzionale, 7 ottobre 2021, n. 189).
L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nello
stabilire che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia della
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali»,
fornisce una chiara e univoca indicazione della fonte legislativa
legittimata ad operare, in via esclusiva, la distribuzione delle
connesse funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali,
sicchè deve escludersi che il Codice dell'ambiente, nel conferire
alle Regioni la relativa competenza, ne abbia anche consentito
l'allocazione ad un diverso livello amministrativo: va esclusa,
pertanto, la possibilità di delegare tali funzioni ai Comuni costì
insistenti, anche qualora il fenomeno inquinante abbia un rilievo
meramente locale.
Depone, in tal senso, anche una lettura combinata con l'art. 118
della Costituzione, il quale prevede, infatti, che in generale «le
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni», a meno che le
stesse «per assicurare l'esercizio unitario, siano conferite a
Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza»: in tal
modo il legislatore costituzionale ha inteso introdurre un elemento
di elasticità nell'attribuzione delle funzioni amministrative,
correlato alle esigenze unitarie di esercizio «sovraterritoriale»
delle medesime, attraverso la valorizzazione dei predetti canoni di
sussidiarietà verticale, differenziazione e adeguatezza, quali
criteri guida della diversa distribuzione delle competenze.
A supporto della dedotta incompatibilità milita anche la recente
decisione della Corte costituzionale (7 ottobre 2021, n. 189), sopra
citata, la quale, in omaggio ad un orientamento giurisprudenziale
consolidato, ha ribadito che nelle materie riservate dalla
Costituzione alla competenza legislativa dello Stato, una discrasia
normativa tra la norma statale (che stabilisce un determinato assetto
di attribuzione delle funzioni) e la norma regionale (che finisce per
alterarne, entro il proprio ambito territoriale, il riparto)
giustifica di per sè l'illegittimità costituzionale di quest'ultima
per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), che a livello
costituzionale ne attribuisce la disciplina al legislatore nazionale.
Quanto fin qui osservato induce a concludere nuovamente che,
nella materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», non
possono essere ammesse iniziative del legislatore regionale di
regolamentazione, nel proprio ambito territoriale, delle funzioni
amministrative che modifichino l'assetto delle competenze come
delineato dalla legge statale, ponendosi la relativa normativa quale
limite inderogabile anche da parte Regioni (cfr. Corte
costituzionale, n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008).
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio
sottopone alla Corte la questione di legittimità costituzionale
concernente il contrasto dell'art. 5 della legge regionale n. 30/06,
con l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nella parte
in cui attribuisce alle amministrazioni comunali le funzioni
amministrative, in materia di bonifica dei siti inquinati, che il
legislatore statale ha, con l'art. 242 del decreto legislativo n.
152/2006, attribuito esclusivamente alle Regioni.
39. Alla luce di quanto esposto, il Collegio dispone la
sospensione del presente giudizio e la rimessione della predetta
questione alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione
staccata di Brescia (Sezione Prima) rimette alla Corte costituzionale
la questione di legittimità costituzionale illustrata in
motivazione, relativa all'art. 5, della legge della Regione Lombardia
27 dicembre 2006, n. 30.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio,
con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese di lite, e l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa e al presidente della giunta regionale
della Lombardia e che venga comunicata al Presidente del consiglio
regionale della Lombardia.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1
e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 10
del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte
interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle
generalità nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare
tutti i soggetti coinvolti nei fatti di causa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del 13 luglio
2022 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente;
Alessandra Tagliasacchi, consigliere;
Luca Pavia, referendario, estensore.

Il Presidente: Gabbricci


L'estensore: Pavia