1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 6-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 2017
Ordinanza del 9 gennaio 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Anzalone Gessi srl e altri contro Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita'. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Siciliana - Canone di produzione annuo - Determinazione commisurata alla superficie dell'area coltivabile e ai volumi autorizzati della cava - Applicazione delle modalita' di calcolo anche ai canoni relativi all'anno 2014. - Legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), art. 83, nella parte in cui modifica i commi 1 e 8 dell'art. 12 della legge regionale 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita' regionale). (17C00281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 6-12-2017)

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3171 del 2015, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Anzalone gessi s.r.l., in persona del legale rappresentante
pro tempore; Siciliana gessi Chianetta s.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore; F.lli Dolce s.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore; Siculiana cave di Drago Francesco e Drago
Giuseppe s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore;
C.F.B. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore;
Sicil sabbie di Morreale Giuseppe s.a.s., in persona del legale
rappresentante pro tempore; Trasporti Vella di Vella Giuseppe &amp; c.
s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore; Santa Lucia
società cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Sogeca s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; C.O.I.S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Pruiti Ciarello Sebastiana; Impremar s.r.l. in liquidazione,
in persona del legale rappresentante pro tempore; Eredi Ferrigno
s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempor; Terlati
L.C.F. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore;
Società cooperativa Fornaci Virgilio, in persona del legale
rappresentante pro tempore; Baglio Giovanni Luca; Falcone s.r.l., in
persona del legale rappresentante pro tempore; C.A.I.S. s.n.c., in
persona del legale rappresentante pro tempore; Miracav s.r.l., in
persona del legale rappresentante pro tempore; Aleo Paolo; Giaimi
Marco; Naso Giuseppe; Gangi Vincenzo; Manno Salvatore Bartolomeo;
Screpis Giuseppe; Asaresi Snc di Asaresi Salvatore &amp; c., in persona
del legale rappresentante pro tempore; Correnti Daniele; Profeta
Calogero; Bellomo e Valenti Snc, in persona del legale rappresentante
pro tempore; S.A.P.I.C.C., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Sicilcava s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore¸Tolentino s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Laterlite s.p.a., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Barbagiobanni Giuseppe &amp; C. di Barbagiovanni Giuseppe
s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore; Ines soc.
coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore; New
ecology costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Edil Pepi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentati e difesi, in parte per procura in calce al
ricorso e in parte per procura con autentica notarile allegata allo
stesso, dall'avv. Ester Daina, C.F. DNASTR69D70A089J, e dall'avv.
Venerando Bellomo C.F. BLLVRN62C31A089I, elettivamente domiciliati
presso lo studio della prima in Palermo, via Notarbartolo, n. 5,
nonchè Cava sabbia d'oro s.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, e Liotta Leonardo, rappresentati e
difesi, per procure in calce al ricorso e alla memoria di
costituzione del nuovo difensore, oltre che dai predetti avvocati
anche, sia congiuntamente che disgiuntamente, dall'avv. Girolamo
Rubino, presso il cui studio in Palermo, via Guglielmo Oberdan, n. 5,
sono elettivamente domiciliati;
contro Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità, in persona dell'Assessore pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Palermo, presso i cui uffici in via Alcide De Gasperi, n. 81, è
domiciliato per legge;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
CA.VE. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore; Corbetto Calogero; Puzzillo Costruzioni s.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore; Tosto Gioacchino; Industria
lapidea prizzese s.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentati e difesi, per procure in calce all'atto di
intervento, dagli avvocati Giuseppe Ribaudo, C.F. RBDGPP68P01G273N, e
Francesco Carità, C.F. CRTFNC86B01A089O, elettivamente domiciliati
presso lo studio del primo in Palermo, via Mariano Stabile, n. 241;
- Consorzio siciliano cavatori, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura a
margine del ricorso, dall'avv. Girolamo Rubino, C.F.
RBNGLM58P02A089G, presso il cui studio in Palermo, via Guglielmo
Oberdan, n. 5, è elettivamente domiciliato;
per l'annullamento quanto al ricorso introduttivo:
- del decreto dell'Assessore regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità del 12 agosto 2015, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della regione siciliana, parte I, n. 34 del 21
agosto 2015, avente ad oggetto «Modalità applicative e di controllo
del pagamento dei canoni dovuti per le attività di estrazione dei
giacimenti minerari di cava (ex art. 83 della l.r. 7 maggio 2015, n.
9);
- di ogni ulteriore atto, ancorchè non conosciuto, connesso,
presupposto o conseguente a quello impugnato in via principale;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
- note del Distretto minerario di Caltanissetta, aventi ad
oggetto la rideterminazione del canone di produzione 2004 in
esecuzione del decreto dell'Assessore regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità del 12 agosto 2015: prot. n. 37262 del 4
novembre 2015; prot. n. 37263 del 4 novembre 2015; prot. n. 37275 del
4 novembre 2015; prot. n. 37277 del 4 novembre 2015; prot. n. 37290
del 4 novembre 2015; prot. n. 37323 del 5 novembre 2015; prot. n.
37371 del 5 novembre 2015; prot. n. 37542 del 6 novembre 2015; prot.
n. 37546 del 6 novembre 2015; prot. n. 37573 del 6 novembre 2015;
prot. n. 37575 del 6 novembre 2015; prot. n. 37914 del 10 novembre
2015; prot. n. 37920 del 10 novembre 2015; prot. n. 37924 del 10
novembre 2015; prot. n. 37938 del 10 novembre 2015; prot. n. 37946
del 10 novembre 2015; prot. n. 38112 del 10 novembre 2015;
- nota del Distretto minerario di Palermo, aventi ad oggetto
la rideterminazione del canone di produzione 2004 in esecuzione del
decreto dell'Assessore regionale dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità del 12 agosto 2015, prot. n. 35406 del 21 ottobre
2015;
- nota del Distretto minerario di Catania, avente ad oggetto
la rideterminazione del canone di produzione 2004 in esecuzione del
decreto dell'Assessore regionale dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità del 12 agosto 2015, prot. n. 41470 del 2 dicembre
2015.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità;
Visti l'atto di intervento ad adiuvandum e la memoria di C.A.VE.
s.r.l., Corbetto Calogero, Puzzillo Costruzioni s.r.l., Tosto
Gioacchino e Industria lapidea prizzese s.r.l.;
Vista l'ordinanza cautelare n. 1456 del 21 dicembre 2015;
Vista l'ordinanza del CGA n. 167 del 26 febbraio 2016;
Visti l'atto di intervento ad adiuvandum e la memoria del
Consorzio siciliano cavatori;
Vista la memoria dei ricorrenti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 26 ottobre 2016 il consigliere
Aurora Lento e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale.
Con gravame, notificato il 22 ottobre 2015 e depositato il giorno
30 successivo, i ricorrenti in epigrafe esponevano che l'art. 12
della legge regionale siciliana n. 9 del 15 maggio 2013 aveva
innovato la disciplina di settore relativa all'attività di
estrazione di giacimenti minerari di cave, prevedendo il pagamento di
un canone di produzione.
Tale canone era stato commisurato «alla quantità di minerale»,
ovverosia alla c.d. «resa della cava», che si otteneva sottraendo il
volume inutilizzabile dalla quantità di «materiale» estratto.
A distanza di appena due anni era, però, intervenuta la legge
regionale siciliana n. 9 del 7 maggio 2015, contenente disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2015, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, parte I, n. 20 del 15
maggio 2015, il cui art. 83 aveva interamente riformulato tale
disposizione nei termini di seguito riportati relativamente alle
parti di interesse: «1. A decorrere dalla data di entrata in vigore
della presente legge è dovuto un canone di produzione annuo che è
commisurato alla superficie dell'area coltivabile ed ai volumi
autorizzati della cava. Esso è ottenuto sommando gli importi
corrispondenti agli scaglioni di superfici e di volumi autorizzati
riportati nelle seguenti tabelle (...). 3. L'Assessore regionale per
l'energia ed i servizi di pubblica utilità, sentita la Conferenza
permanente Regione - autonomie locali, definisce, con proprio
decreto, le modalità applicative e di controllo del pagamento dei
canoni entro 90 giorni dalla pubblicazione della presente legge nella
Gazzetta Ufficiale della regione siciliana. 4. I canoni di produzione
sono destinati per il 50 per cento al comune in cui ricade l'area di
cava e per il 50 per cento sono versati in entrata nel bilancio
regionale. Qualora siano interessati più comuni, la quota del 50 per
cento è ripartita sulla base della superficie dell'area di cava
ricadente in ciascun comune. 5. I comuni destinatari delle quote di
canone di cui al comma 4 impiegano le somme esclusivamente per
interventi infrastrutturali di recupero, riqualificazione e
valorizzazione del territorio, del tessuto urbano e degli edifici
scolastici e ad uso istituzionale. Una quota non inferiore al 50%
delle suddette risorse è riservata agli interventi di manutenzione e
valorizzazione ambientale ed infrastrutturale connessi all'attività
estrattiva o su beni immobili confiscati alla mafia ed alle
organizzazioni criminali. 6. In caso di sospensione dei lavori di
coltivazione ai sensi dell'art. 24 della legge regionale 9 dicembre
1980, n. 127 e successive modifiche ed integrazioni, la quota dei
canoni relativa al periodo di sospensione non è dovuta. Eventuali
periodi di attività estrattiva inferiori all'anno solare sono
calcolati per dodicesimi. 7. Il ritardato pagamento delle somme
dovute comporta l'applicazione degli interessi legali. 8. Le presenti
disposizioni si applicano anche per il calcolo del pagamento dei
canoni relativi all'anno 2014».
L'art. 83 aveva, pertanto, modificato, con effetto retroattivo, i
criteri di misurazione della base imponibile che, nell'originaria
formulazione della norma, erano identificati nella quantità di
minerale estratto, mentre, in quella successiva, nella superficie
dell'area coltivabile e nei volumi autorizzati della cava.
In applicazione di tale disposizione, l'Assessore regionale
dell'energia e dei servizi di pubblica utilità aveva adottato il
decreto del 12 agosto 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana, parte I, n. 34 del 21 agosto 2015, avente ad
oggetto: «Modalità applicative e di controllo del pagamento dei
canoni dovuti per le attività di estrazione dei giacimenti minerari
di cava (ex art. 83 della l.r. 7 maggio 2015, n. 9)».
L'art. 1 di tale decreto prevedeva che: «I canoni di produzione
per le attività di estrazione di giacimenti minerari di cava, dovuti
dagli esercenti l'attività di cava, devono essere corrisposti
secondo le modalità previste all'art. 83 della legge regionale 7
maggio 2015, n. 9, pubblicata nel supplemento ordinario n. 1 alla
Gazzetta ufficiale della regione siciliana n. 20, parte I, del 15
maggio 2015; il canone di produzione è commisurato alla superficie
dell'area coltivabile ed ai volumi autorizzati della cava ed è
ottenuto sommando gli importi corrispondenti agli scaglioni di
superfici e di volumi come risultanti dalle autorizzazioni secondo le
tabelle di cui al comma 1 dell'art. 83 della legge regionale».
Il successivo art. 8 disponeva che: «Il pagamento per
l'annualità 2014 deve essere effettuato nel termine di trenta giorni
dalla data di ricevimento della comunicazione da parte dei servizi -
Distretti minerari competenti per territorio».
Precisato che la novella dell'art. 12 aveva determinato una
notevolissima maggiorazione del canone (da 7 a 17 volte di quello
precedente) dagli stessi dovuto, i ricorrenti hanno chiesto
l'annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, di tale decreto
per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione: degli articoli 53, 3, 23, 41,
97 e 117, comma 1, della Costituzione; degli articoli 14, 20 e 41
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Eccesso di
potere sotto i profili: del difetto di presupposto;
dell'irragionevolezza; dell'illogicità. Violazione dei principi in
materia di certezza del diritto, della buona fede e dell'affidamento.
1.1 Precisato che il canone dovuto dagli esercenti giacimenti
minerari di cave era una prestazione patrimoniale imposta rientrante
nell'alveo dell'art. 23 della Costituzione, l'individuazione della
base imponibile nella superficie dell'area coltivabile e nei volumi
autorizzati comporterebbe una violazione del principio della
capacità contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione.
Mentre, infatti, la quantità di materiale estratto, alla quale
si faceva riferimento nella previgente formulazione, esprimeva la
resa annuale della cava, la superficie e i volumi non sarebbero stati
espressivi del potenziale economico della stessa, tanto più che si
trattava di un canone dovuto non una tantum, ma annualmente.
Sotto tale profilo, non si sarebbe tenuto conto del fatto che la
capacità produttiva della cava era massima all'inizio dell'attività
estrattiva, ma andava diminuendo nel corso del tempo, cosicchè non
si giustificava la sua costante quantificazione rapportata a un
profilo statico.
1.2 La previsione dell'applicazione del nuovo criterio di
quantificazione anche per il 2014 contrasterebbe con il divieto di
retroattività della legge e sarebbe irragionevole anche in
considerazione della lesione dell'affidamento riposto
sull'applicazione del precedente.
1.3. Sussisterebbe irragionevole disparità di trattamento e
conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione, considerato
che gli esercenti giacimenti minerari di cave di materiale pregiato
(ad esempio marmo), aventi superfici e volumi estraibili ridotti,
pagherebbero un canone notevolmente inferiore a quello dovuto per i
giacimenti di materiale povero (es. inerti), aventi ampie superfici e
volumi estraibili, pur conseguendo un reddito notevolmente superiore.
1.4 Sussisterebbe, altresì, violazione dell'art. 41 della
Costituzione considerata la vanificazione retroattiva di assetti
economici già cristallizzati.
1.5 Sarebbe stato violato l'art. 117, comma 1 della Costituzione
in relazione all'art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione
europea per i diritti dell'uomo in quanto sarebbero stati
ingiustamente vessati gli esercenti le cave al fine di riequilibrare
i conti pubblici regionali.
2) Violazione dell'art. 12 dello statuto della Regione siciliana
approvato con R.d.lgs.vo n. 455 del 15 maggio 1946, convertito con
legge costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948. Violazione e falsa
applicazione: dell'art. 13 del d.lgs.vo del capo provvisorio dello
Stato n. 204 del 25 marzo 1947 (Norme per l'attuazione dello statuto
della Regione siciliana); dell'art. 9 del d.lgs.vo n. 373 del 24
dicembre 2003; dell'art. 4 del d.lgs.vo del Presidente della Regione
siciliana n. 70 del 28 febbraio 1979.
Le previsioni contenute nel decreto assessoriale impugnato
avrebbero carattere di novità, generalità ed astrattezza e,
pertanto, natura regolarmente, cosicchè l'atto avrebbe dovuto essere
adottato dalla Giunta regionale (nel rispetto delle norme procedurali
previste per tale tipologia di atti) in quanto lo statuto siciliano
non attribuisce tale potere ai singoli assessori.
3) Violazione: dei principi di partecipazione ai procedimenti
amministrativi; delle norme e dei principi generali relativi alla
partecipazione alle procedure di regolazione amministrativa.
Violazione degli articoli 1, 3, 7, 9 e 10 della l.r. n. 10/1991.
Eccesso di potere sotto i profili: dello sviamento dalla funzione
assegnata e dell'omessa verifica di tutti i presupposti di fatto.
Gli esercenti le cave avrebbero dovuto essere sentiti prima di
procedere all'adozione della norma di modificazione dei criteri di
quantificazione del canone dagli stessi dovuto.
Conclusivamente hanno chiesto che venga sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 83 della l.r. n. 9 del 2015 e
sospeso il giudizio in attesa della sua decisione.
Per l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di
pubblica utilità si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello
Stato.
Sono intervenuti ad adiuvandum C.A.VE. s.r.l., Corbetto Calogero,
Puzzillo Costruzioni s.r.l., Tosto Gioacchino e Industria lapidea
prizzese s.r.l., esercenti l'attività di gestione di cave, che hanno
depositato una memoria con cui hanno essenzialmente aderito alla
richiesta di sollevare la questione di legittimità dell'art. 83
della l.r. n. 9 del 2015 avanzata dai ricorrenti.
Con identici gravami per motivi aggiunti, notificati il 4
dicembre 2015 e depositati il giorno 10 successivo, i ricorrenti
hanno chiesto l'annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, dei
provvedimenti indicati in epigrafe con cui i distretti minerari
competenti, in esecuzione del decreto dell'Assessore regionale
dell'energia e dei servizi di pubblica utilità del 12 agosto 2015,
hanno chiesto il pagamento del canone 2014 come rideterminato per
effetto della riformulazione dell'art. 12 della l.r. n. 9 del 2013 ad
opera dell'art. 83 della l.r. n. 9 del 7 maggio 2015.
Hanno dedotto l'illegittimità derivata dal decreto impugnato con
il ricorso introduttivo.
Con ordinanza n. 1456 del 21 dicembre 2015, l'istanza cautelare
è stata rigettata con la motivazione che la dedotta questione di
legittimità costituzionale non presentava un'evidenza tale da
consentire una valutazione prognostica positiva in ordine all'esito
del ricorso.
Tale decisione è stata riformata con l'ordinanza del CGA n. 167
del 26 febbraio 2016 così motivata: «in relazione alla denunciata
retroattività della disposizione impugnata, si manifestano anche
profili di danno grave che possono giustificare la richiesta misura
cautelare».
È intervenuto il Consorzio siciliano cavatori che ha depositato
un'articolata memoria con cui ha essenzialmente aderito alla
richiesta di sollevare questione di legittimità dell'art. 83 della
l.r. n. 9 del 2015 avanzata dai ricorrenti.
Con memoria depositata in vista dell'udienza, i ricorrenti hanno
insistito nelle loro domande.
Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2016, su conforme richiesta
dei difensori delle parti presenti come da verbale, il ricorso è
stato posto in decisione.
1. La controversia ha ad oggetto il decreto dell'Assessore della
regione siciliana dell'energia e dei servizi di pubblica utilità del
12 agosto 2015 con cui sono state definite le modalità applicative
del canone di produzione annuo dovuto dai titolari di concessioni per
lo sfruttamento di giacimenti minerari di cave.
Tale decreto è stato adottato in esecuzione dell'art. 83 della
legge regionale siciliana n. 9 del 2015, che ha modificato l'art. 12
della legge regionale siciliana n. 9 del 15 maggio 2013, prevedendo
che il canone non vada più commisurato alla quantità di minerale
estratto, ma alla superficie dell'area coltivabile e ai volumi
autorizzati anche con riferimento al precedente anno 2014.
Ha ad oggetto anche i provvedimenti, con cui i Distretti minerari
di Caltanissetta, Catania e Palermo hanno rideterminato i canoni
dovuti dai ricorrenti relativamente al 2014, dei quali si deduce
l'illegittimità derivata.
2. Così inquadrata in termini generali la controversia, va
rilevato che, con decisione n. 5 del 27 aprile 2015, l'adunanza
plenaria del Consiglio di Stato ha affermato che nel processo
amministrativo impugnatorio di legittimità in primo grado, in
mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di
annullamento, il giudice, in base al principio dispositivo e di
corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli
tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne
l'assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in
motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria
e per ragioni di economia).
Nella specie, precisato che non ricorrono i presupposti per
l'assorbimento, può anticiparsi che il secondo e il terzo motivo,
che hanno ad oggetto vizi propri del decreto impugnato, sono
infondati, mentre questo tribunale amministrativo regionale ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale di cui al primo motivo, che è determinate e viene
sollevata con la presente ordinanza.
3. Ciò posto, va esaminato il secondo motivo con cui si deduce
che le previsioni contenute nel decreto assessoriale impugnato
avrebbero carattere di novità, generalità ed astrattezza e,
pertanto, natura regolamentare, cosicchè l'atto avrebbe dovuto
essere adottato dalla Giunta regionale nel rispetto delle norme
procedurali previste per tale tipologia di atti dato che lo statuto
siciliano non attribuisce tale potere ai singoli assessori.
Tali connotati si riscontrerebbero, in particolare, negli
articoli 1 e 8 i quali, rispettivamente, prevedono che: «I canoni di
produzione per le attività di estrazione di giacimenti minerari di
cava, dovuti dagli esercenti l'attività di cava, devono essere
corrisposti secondo le modalità previste all'art. 83 della legge
regionale 7 maggio 2015, n. 9, pubblicata nel supplemento ordinario
n. 1 alla Gazzetta ufficiale della regione siciliana n. 20, parte I,
del 15 maggio 2015; il canone di produzione è commisurato alla
superficie dell'area coltivabile ed ai volumi autorizzati della cava
ed è ottenuto sommando gli importi corrispondenti agli scaglioni di
superfici e di volumi come risultanti dalle autorizzazioni secondo le
tabelle di cui al comma 1 dell'art. 83 della legge regionale»; «Il
pagamento per l'annualità 2014 deve essere effettuato nel termine di
trenta giorni dalla data di ricevimento della comunicazione da parte
dei servizi - Distretti minerari competenti per territorio».
La censura è infondata, in quanto, come risulta dalla
formulazione letterale delle disposizioni, si tratta di
determinazioni di dettaglio meramente attuative dell'art. 12 della
legge regionale siciliana n. 9 del 2013, come modificato dall'art. 83
della legge regionale siciliana n. 9 del 2015, in quanto tali prive
del carattere dell'innovatività, che è necessario affinchè una
norma venga qualificata come regolamentare.
4. Parimenti infondato è il terzo motivo con cui si deduce
testualmente che «l'equilibrato bilanciamento tra le esigenze di
raggiungimento degli obiettivi di bilancio da parte dei pubblici
poteri ed il correlativo sacrificio economico imposto ai privati
esige in linea di principio una sede amministrativa di ponderazione
degli opposti termini al fine di consentire ai secondi di
rappresentare le proprie posizioni e le conseguenze che l'intervento
determinerebbe per gli equilibri economico - finanziari delle
attività imprenditoriali esercitate».
La Regione siciliana non aveva, infatti, nessun obbligo di
sentire gli operatori del settore prima di modificare in via
legislativa il criterio di quantificazione del canone dagli stessi
dovuto.
5. Accertata l'infondatezza del secondo e del terzo motivo, può
procedersi all'esposizione delle ragioni per le quali questo
tribunale amministrativo regionale ritiene rilevante ai fini del
decidere e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dai ricorrenti relativamente all'art. 83
della legge regionale siciliana n. 9 del 15 maggio 2015, nella parte
in cui modifica i commi 1 e 8 dell'art. 12 della legge regionale
siciliana n. 9 del 15 maggio 2013.
6. Per quanto concerne la rilevanza, ci si può limitare ad
osservare che il decreto dell'Assessore regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilità del 12 agosto 2015, oggetto del ricorso,
ha individuato le modalità applicative e di controllo del pagamento
del canone dovuto per le attività di estrazione dei giacimenti
minerari di cava in esecuzione di quanto innovativamente disposto
dall'art. 83; le note dei distretti minerari hanno, a loro volta,
quantificato il canone dovuto per l'anno 2014 in esecuzione di tale
decreto.
La decisione della controversia dipende, pertanto, dalla
valutazione della legittimità dall'art. 12 della legge regionale
siciliana n. 9 del 15 maggio 2013, come modificato dall'art. 83 della
legge regionale siciliana n. 20 del 15 maggio 2015, limitatamente ai
commi 1 e 8, i quali hanno variato, con efficacia retroattiva, il
criterio di quantificazione del canone dovuto per i giacimenti
minerari di cava.
7. In merito alla non manifesta infondatezza valga quanto di
seguito esposto.
Come detto, questo Tribunale dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 1, della l.r. 15 maggio 2013, n.
9, come sostituito dall'art. 83 della l.r. n. 20 del 2015, il quale
testualmente prevede che: «A decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente legge è dovuto un canone di produzione annuo
che è commisurato alla superficie dell'area coltivabile ed ai volumi
autorizzati della cava».
Tale disposizione sembra, infatti, contrastare con il principio
di capacità contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione e il
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
8. In merito all'art. 53, deve prioritariamente rilevarsi come il
canone in questione è, ad avviso di questo TAR, un tributo.
Come noto, secondo la giurisprudenza costituzionale, precisato
che è irrilevante il nomen iuris usato dal legislatore, «occorrendo
riscontrare in concreto e caso per caso se si sia o no in presenza di
un tributo» (sentenze n. 141 del 2009, n. 334 del 2006 e n. 73 del
2005), costituiscono indici significativi della natura tributaria di
una prestazione imposta: 1) la matrice legislativa, in quanto il
tributo nasce «direttamente in forza della legge» (sentenza n. 141
del 2009), risultando irrilevante l'autonomia contrattuale (sentenza
n. 73 del 2005); 2) la doverosità della prestazione (sentenze n. 141
del 2009, n. 335 e n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005),
che comporta un'ablazione delle somme con attribuzione delle stesse
ad un ente pubblico (sentenze n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e
n. 26 del 1982), in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le
parti; 3) il nesso con la spesa pubblica, dovendo sussistere un
collegamento alla stessa «in relazione a un presupposto
economicamente rilevante» (sentenza n. 141 del 2009), nel senso che
la prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il
fabbisogno finanziario dell'ente impositore (sentenze n. 37 del 1997,
n. 11 e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982).
Prima di illustrare le ragioni per le quali questo tribunale
amministrativo regionale è addivenuto alla conclusione che il canone
in questione è un tributo, vanno richiamati i commi 4 e 5 dell'art.
12, laddove si prevede, rispettivamente, che: «4. I canoni di
produzione sono destinati per il 50 per cento al comune in cui ricade
l'area di cava e per il 50 per cento sono versati in entrata nel
bilancio regionale. Qualora siano interessati più comuni, la quota
del 50 per cento è ripartita sulla base della superficie dell'area
di cava ricadente in ciascun comune»; «5. I comuni destinatari delle
quote di canone di cui al comma 4 impiegano le somme esclusivamente
per interventi infrastrutturali di recupero, riqualificazione e
valorizzazione del territorio, del tessuto urbano e degli edifici
scolastici e ad uso istituzionale. Una quota non inferiore al 50%
delle suddette risorse è riservata agli interventi di manutenzione e
valorizzazione ambientale ed infrastrutturale connessi all'attività
estrattiva o su beni immobili confiscati alla mafia ed alle
organizzazioni criminali».
A ben vedere: l'obbligo del pagamento trova la sua fonte
esclusiva nella legge regionale e non costituisce remunerazione
dell'uso di beni pubblici; la prestazione imposta è finalizzata a
dotare i Comuni e la Regione dei mezzi finanziari necessari ad
assolvere le funzioni di cura concreta degli interessi generali.
Per quanto riguarda il secondo elemento, va rilevato che mentre
la Regione può utilizzare liberamente la propria parte, i Comuni
devono destinare le somme al finanziamento di interventi
infrastrutturali di recupero, riqualificazione e valorizzazione del
territorio, del tessuto urbano e degli edifici scolastici e ad uso
istituzionale; nonchè alla manutenzione e valorizzazione ambientale
ed infrastrutturale connessi all'attività estrattiva o su beni
immobili confiscati alla mafia ed alle organizzazioni criminali
Questa connotazione funzionale, congiunta al fatto che il
prelievo si collega all'attività economica di gestione dei
giacimenti, consente di ritenere il canone in questione uno strumento
di riparto, ai sensi dell'art. 53 Cost., del carico della spesa
pubblica in ragione della capacità economica manifestata dai
soggetti gestori (sentenza n. 280 del 2011).
In definitiva, la prestazione in esame è un tributo, avente: a)
quali soggetti passivi, i concessionari di giacimenti minerari; b)
quali soggetti attivi, la Regione e i Comuni; c) quale presupposto
economicamente rilevante, la gestione dei giacimenti; d) quale base
imponibile, una entità monetaria commisurata alla superficie
dell'area coltivabile ed ai volumi autorizzati della cava.
Qualificato il canone come tributo, va ricordato che nella
previgente disciplina lo stesso era quantificato con riferimento alla
quantità di minerale estratto, mentre in quella attuale alla
superficie dell'area coltivabile ed ai volumi autorizzati.
Ne deriva che il corrispettivo per l'uso del giacimento non è
più commisurato alla sua resa, la quale tende a diminuire nel tempo
in dipendenza del suo sfruttamento, ma alla sua estensione, la quale
rimane, invece, immutata anche quando la stessa è quasi esaurita.
Tenuto conto che si tratta di un canone dovuto non una tantum, ma
annualmente, sembrerebbe essere venuto meno il collegamento con la
capacità contributiva.
Si prescinde, infatti, dal guadagno che deriva dal giacimento e
si applica un tributo fisso indipendente dallo stesso.
9. Per quanto riguarda la violazione del principio di
uguaglianza, va osservato che, com'è stato ripetutamente affermato
dalla Corte costituzionale, il legislatore ha, anche nei confronti
della disciplina dei rapporti giuridici di durata, ampia
discrezionalità nell'emanare norme modificatrici, ma la stessa è
censurabile qualora emergano profili di manifesta irragionevolezza
tali da determinare situazioni di disuguaglianza.
Nella specie, l'art. 83 determina immotivate discriminazioni
all'interno della medesima categoria dei titolari di giacimenti
minerari tra quelli che gestiscono cave di piccola dimensione, ma ad
elevata resa (es. marmi) e quelli concessionari di cave di grande
estensione, ma a bassa resa (inerti).
Alla medesima ampiezza corrisponde, infatti, una remuneratività
profondamente diversa con conseguente irragionevolezza del
riferimento alla superficie dell'area coltivabile ed ai volumi
autorizzati della cava ai fini della quantificazione del canone.
I titolari di giacimenti di materiali «poveri» sono, infatti,
tenuto al pagamento di un canone notevolmente più elevato rispetto a
quello dovuto per quelli di minerali pregiati con conseguente
irragionevole disparità di trattamento.
Sembrerebbe, pertanto, che a situazioni differenti si applichi il
medesimo trattamento in maniera irragionevole.
10. Come anticipato, questo tribunale amministrativo regionale
dubita, altresì, della legittimità dell'art. 83 della legge
regionale siciliana n. 20 del 2015 nella parte in cui modifica l'art.
12, comma 8, della legge regionale siciliana n. 9 del 2013, il quale,
nella sua attuale formulazione, prevede che le disposizioni di cui ai
commi precedenti si applicano anche per il calcolo del pagamento dei
canoni relativi all'anno 2014.
Tale disposizione sembrerebbe, in particolare, contrastare con:
l'art. 3; l'art. 117, comma 1, della Costituzione in relazione
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU.
Per quanto riguarda il primo dei due parametri evocati, si dubita
che sia stato leso il principio dell'affidamento, il quale è
custodito da una delle molteplici declinazioni dell'art. 3,
costituita dal principio di irretroattività della legge.
La norma surriportata produce, infatti, la lesione con effetto
retroattivo di un «bene» che i concessionari di giacimenti minerari
hanno acquisito sulla base di un legittimo affidamento ingenerato
dalle previsioni contenute nella previgente formulazione.
Va, sotto tale profilo, rilevato che, secondo un costante
orientamento della Corte costituzionale, il divieto di retroattività
della legge - pur costituendo fondamentale valore di civiltà
giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore
ordinario deve di regola attenersi - non è stato elevato a dignità
costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione dell'art.
25 della Costituzione. Si è, conseguentemente, ritenuto che il
legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare norme con
efficacia retroattiva a condizione che la stessa trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti (in tal senso
Corte costituzionale, 4 agosto 2003, n. 291).
Per quanto riguarda, in particolare, i rapporti di durata si è
precisato che non è interdetto in termini assoluti il potere di
emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la loro
disciplina, ma è necessario che le stesse, al pari di qualsiasi
precetto legislativo, non trasmodino in un regolamento irrazionale e
non incidano arbitrariamente sulle situazioni sostanziali originate
da leggi precedenti, frustrando l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica (sentenza n. 349 del 1985; in senso analogo, ex
plurimis, sentenze n. 302 del 2010; n. 236, n. 206 e n. 24 del 2009;
n. 409 e n. 264 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del 1999).
Si è, conseguentemente, ritenuto che una mutazione ex lege dei
rapporti di durata è illegittima quando incide sugli stessi in modo
«improvviso e imprevedibile» (sentenze n. 64 del 2014 e n. 302 del
2010, entrambe relative all'incidenza sui rapporti in corso dei nuovi
criteri di determinazione dei canoni concessori di beni demaniali).
L'esame della norma in contestazione e della sua ratio conduce a
dubitare che il legislatore abbia operato una scelta ragionevole e
non arbitraria alla stregua dei principi evocati.
I ricorrenti hanno affermato (producendo alcuni conteggi
esemplificativi e senza essere smentiti dall'Amministrazione
regionale) che la modifica del criterio di quantificazione del canone
dovuto ha comportato per loro un notevolissimo aumento dello stesso,
pari da 7 a 17 volte quello precedente.
Per uno di loro è stato, in particolare, rilevato che: nel 2013,
aveva prodotto materiale calcareo per mc 7.000, cosicchè, applicando
il canone di € 0,30 a mc, aveva pagato la somma di € 2.100; nel 2014,
avendo una superficie di ettari 05.00.57 e un volume autorizzato pari
a 970.000 mc, dovrà pagare € 12.500, ovverosia quasi 7 volte in
più.
Ne deriva che i titolari di giacimenti minerari si sono trovati
esposti a un inaspettato e considerevole esborso economico che non
sono stati posti nelle condizioni di valutare ex ante
nell'organizzazione della propria attività imprenditoriale.
Mentre per il periodo successivo all'entrata in vigore della
disposizione hanno, infatti, avuto la possibilità decidere se
aumentare il corrispettivo richiesto ai propri clienti o,
addirittura, sospendere o non esercitare più l'attività estrattiva,
tale possibilità è stata preclusa in radice per quello antecedente.
Sotto tale profilo, va ricordato che il comma 6 dell'art. 12 più
volte citato dispone che in caso di sospensione dei lavori di
coltivazione, la quota dei canoni relativa al periodo di sospensione
non è dovuta ed eventuali periodi di attività estrattiva inferiori
all'anno solare sono calcolati per dodicesimi.
Tutto ciò considerato, sembra a questo tribunale amministrativo
regionale che sia stato irragionevolmente leso l'affidamento riposto
nella quantificazione del canone in applicazione dei criteri
all'epoca vigenti ai fini della individuazione delle proprie
strategie imprenditoriali.
Concludendo, ritenendo rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dedotta dai ricorrenti,
questo tribunale amministrativo regionale solleva - con riferimento
agli articoli 3, 117 e 53 della Cost. - la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83 della legge regionale siciliana 7 maggio
2015, n. 9 nella parte in cui modifica i commi 1 e 8 dell'art. 12
della legge regionale siciliana 15 maggio 2013, n. 9.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, per ogni conseguente
statuizione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione
Terza) non definitivamente pronunciando:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 83 della legge
regionale siciliana 7 maggio 2015, n. 9 nella parte in cui modifica i
commi 1 e 8 dell'art. 12 della legge regionale siciliana 15 maggio
2013, n. 9.
b) sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, primo
comma, cod. proc. amm.;
c) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimità sulle
questioni sollevate;
d) rinvia ogni definitiva statuizione in rito e nel merito del
ricorso in epigrafe, nonchè sulle spese di lite, all'esito del
promosso giudizio di legittimità costituzionale, ai sensi degli
articoli 79 e 80 cod. proc. amm..
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza: a) sia notificata a tutte le parti in causa; b) sia
comunicata al Presidente della regione siciliana e al Presidente
dell'Assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26
ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Solveig Cogliani, Presidente;
Nicola Maisano, consigliere:
Aurora Lento, consigliere, estensore.

Il Presidente: Cogliani


L'esensore: Lento