1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 maggio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 giugno 2017 (della Regione Lombardia). Servizio civile universale - Settori di intervento - Programmazione e attuazione - Procedimento di predisposizione del Piano triennale e dei Piani annuali - Previsione che i programmi, attuati dalle Regioni con risorse proprie, siano sottoposti ad approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri ai fini della verifica del rispetto dei principi e delle finalita' del servizio civile universale. - Decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106), artt. 3, 4, comma 4, e 7, comma 1, lett. d). (17C00154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

Ricorso nell'interesse della Regione Lombardia (codice fiscale n.
80050050154), con sede in Milano - Piazza Città di Lombardia n. 1,
in persona del presidente pro tempore, dott. Roberto Maroni, nato a
Varese il 15 marzo 1955, rappresentata e difesa, ai sensi della
delibera della giunta regionale n. 6622 del 19 maggio 2017 e per
mandato a margine del presente atto, dall'avv. Maria Lucia Tamborino
dell'Avvocatura regionale, elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'avv. Ulisse Corea in Roma, via di Villa Sacchetti, 9.
(Si indica il recapito di fax e l'indirizzo di posta elettronica
certificata del legale domiciliatario avv. Ulisse Corea: fax:
06-36001570; pec: ulissecorea@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), Palazzo
Chigi - Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma (00186), via dei
Portoghesi, 12.
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
3, dell'art. 4, comma 4, e dell'art. 7, comma 1, lettera d), del
decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 recante «Istituzione e
disciplina del servizio civile universale, a norma dell'art. 8 della
legge 6 giugno 2016, n. 109», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
Serie generale, n. 78 del 3 aprile 2017.
1. Il decreto legislativo n. 40 del 6 marzo 2017 recante la
«Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma
dell'art. 8 della legge 6 giugno 2016, n. 109», è stato adottato, in
attuazione della delega di cui all'art. 1, comma 2, lettera d) della
legge n. 106 del 2016, per la revisione della disciplina in materia
di servizio civile nazionale, tenuto conto di quanto previsto
dall'art. 1 della legge 6 marzo 2001, n. 64, e nel rispetto dei
principi e criteri direttivi di cui al successivo art. 8 della legge
n. 106 del 2016.
2. La delega deve essere esercitata nel rispetto dei principi e
dei criteri direttivi di cui all'art. 8 della citata legge n. 106 del
2016. I principi ed i criteri direttivi sono i seguenti:
«a) istituzione del servizio civile universale finalizzato, ai
sensi degli articoli 52, primo comma, e 11 della Costituzione, alla
difesa non armata della patria e alla promozione dei valori fondativi
della Repubblica, anche con riferimento agli articoli 2 e 4, secondo
comma, della Costituzione;
b) previsione di un meccanismo di programmazione, di norma
triennale, dei contingenti di giovani italiani e stranieri
regolarmente soggiornanti, di età compresa tra 18 e 28 anni, che
possono essere ammessi al servizio civile universale tramite bando
pubblico e di procedure di selezione e avvio dei giovani improntate a
principi di semplificazione, trasparenza e non discriminazione;
c) definizione dello status giuridico dei giovani ammessi al
servizio civile universale, prevedendo l'instaurazione, fra i
medesimi giovani e lo Stato, di uno specifico rapporto di servizio
civile non assimilabile al rapporto di lavoro, con previsione
dell'esclusione di tale prestazione da ogni imposizione tributaria;
d) attribuzione allo Stato delle funzioni di programmazione,
organizzazione, accreditamento e controllo del servizio civile
universale;
realizzazione, con il coinvolgimento delle regioni, dei programmi
da parte di enti locali, altri enti pubblici territoriali ed enti del
Terzo settore;
possibilità per le regioni, gli enti locali, gli altri enti
pubblici territoriali e gli enti del Terzo settore di attivare
autonomamente progetti di servizio civile con risorse proprie, da
realizzare presso soggetti accreditati;
e) previsione di criteri e modalità di accreditamento degli enti
di servizio civile universale, tenendo conto di quanto previsto
dall'art. 3 della legge 6 marzo 2001, n. 64, nell'ottica della
semplificazione e della trasparenza;
f) previsione di criteri e modalità di semplificazione e di
trasparenza delle procedure di gestione e di valutazione
dell'attività svolta dagli enti di servizio civile universale, anche
con riferimento ai contributi finanziari erogati dalle competenti
strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri in relazione
all'attuazione dei progetti di servizio civile universale, a carico
del Fondo nazionale per il servizio civile;
g) previsione di un limite di durata del servizio civile
universale, non inferiore a otto mesi complessivi e, comunque, non
superiore a un anno, che contemperi le finalità del servizio con le
esigenze di vita e di lavoro dei giovani coinvolti, e della
possibilità che il servizio sia prestato, in parte, in uno degli
Stati membri dell'Unione europea nonchè, per iniziative
riconducibili alla promozione della pace e della nonviolenza e alla
cooperazione allo sviluppo, anche nei Paesi al di fuori dell'Unione
europea;
h) riconoscimento e valorizzazione delle competenze acquisite
durante l'espletamento del servizio civile universale in funzione del
loro utilizzo nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo;
i) riordino e revisione della Consulta nazionale per il servizio
civile, quale organismo di consultazione, riferimento e confronto per
l'amministrazione, sulla base del principio di rappresentatività di
tutti gli enti accreditati, anche con riferimento alla
territorialità e alla rilevanza per ciascun settore di intervento».
3. Per quel che più interessa, l'art. 8, comma 1, lettera d)
attribuisce allo Stato «le funzioni di programmazione,
organizzazione, accreditamento e controllo del servizio civile
universale», senza formulare alcun riferimento espresso alle regioni.
Alla medesima lettera (secondo periodo), si prevede invece «con
il coinvolgimento delle regioni» la realizzazione «dei programmi» da
parte di enti locali, altri enti pubblici territoriali ed enti del
Terzo settore.
La stessa disposizione (terzo periodo) attribuisce, inoltre, alle
regioni e agli enti sopra menzionati la facoltà «di attivare
autonomamente progetti di servizio civile con risorse proprie, da
realizzare presso soggetti accrediti».
La lettera d) del comma 1, art. 8, legge n. 106 del 2016
attribuisce alle regioni compiti e competenze al secondo ed al terzo
periodo mentre nulla dice nel primo periodo circa il «coinvolgimento
delle regioni»: il mancato espresso riferimento alle regioni nella
legge delega laddove la norma attribuisce allo Stato «le funzioni di
programmazione, organizzazione, accreditamento e controllo» non
significa però che le regioni non dovessero essere poi inserite dal
decreto legislativo, quale soggetto «parte necessaria» del
procedimento ivi previsto tant'è che il decreto legislativo lo
prevede ma limitando l'intervento regionale ad un parere, mentre
avrebbe dovuto prendere la forma di una intesa.
La disposizione della legge delega avrebbe dovuto tradursi in una
norma delegata costituzionalmente conforme, come avremo modo in
seguito di dimostrare.
Gli ultimi due periodi prevedono espressamente il «coinvolgimento
delle regioni» perchè senza una espressa previsione di attribuzioni,
le regioni non avrebbero potuto nè partecipare alla realizzazione
dei programmi di altri enti nè avrebbero potuto avere la potestà di
attivare autonomamente progetti di servizio civile.
Con riguardo alle funzioni previste nel primo periodo, invece,
non era necessario una espressa previsione della partecipazione
regionale perchè non si trattava di attribuire nuove funzioni come
negli altri due casi: il decreto legislativo non ha attuato la legge
delega in senso costituzionalmente conforme, prevedendo all'art. 4,
comma 4, il rilascio di parere e non la formazione di una intesa
forte.
4. L'art. 3 del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 elenca le
aree di intervento del decreto e tra esse inserisce aree di
competenza regionale, residuale e concorrente. Tra esse, in
particolare, è inserita la materia dei servizi sociali che è
materia a competenza concorrente di forte impegno, anche finanziario,
da parte delle Regioni; la disposizione, pertanto, appare lesiva del
principio di leale collaborazione allorquando si legga unitamente al
successivo art. 4, comma 4, in cui vengono previste le modalità di
intervento delle Regioni sulle materie elencate all'art. 3 che di
seguito si tiene a riportare: «I settori di intervento nei quali si
realizzano le finalità del servizio civile universale di cui
all'art. 2 sono i seguenti:
a) assistenza;
b) protezione civile;
c) patrimonio ambientale e riqualificazione urbana;
d) patrimonio storico, artistico e culturale;
e) educazione e promozione culturale e dello sport;
f) agricoltura in zona di montagna, agricoltura sociale e
biodiversità;
g) promozione della pace tra i popoli, della nonviolenza e della
difesa non armata; promozione e tutela dei diritti umani;
cooperazione allo sviluppo; promozione della cultura italiana
all'estero e sostegno alle comunità di italiani all'estero».
Come può avvedersi quasi la totalità dei «settori di
intervento» di cui all'art. 3 intersecano materie di competenza
regionale, residuale e concorrente. La disposizione diviene
naturalmente lesiva nel momento in cui su detti settori l'intervento
regionale venga limitato al rilascio di un parere e non di un'intesa.
5. L'art. 4, comma 4, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n.
40, nell'ambito della programmazione ed attuazione del servizio
civile universale, si limita a prevedere un parere delle regioni in
fase di predisposizione del piano triennale e dei piani annuali e un
previo parere della Conferenza Stato-Regioni in fase di approvazione
di detti piani (triennale ed annuali).
Tale forma di coinvolgimento appare inadeguata a soddisfare
l'esigenza di assicurare la partecipazione dei livelli di governo a
fronte di una concorrenza di competenza che in base agli orientamenti
di codesta Ecc.ma Corte, richiederebbe, invece, una intesa forte.
In particolare, la disposizione è lesiva del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 114, comma 1, cost.; viola l'art.
118, comma 3, cost. laddove prevede forme di coordinamento ed intesa
nelle materie della immigrazione e della tutela dei beni culturali,
considerato che l'art. 3, decreto legislativo n. 40 del 2017 prevede
all'art. 3 tra i settori di intervento alla lettera d) quello del
«patrimonio storico, artistico e culturale» ed alla lettera g) la
«promozione e tutela dei diritti umani».
La disposizione è, quindi, è lesiva del principio di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Ed infatti, la norma così dispone: «Il Piano triennale ed i
Piani annuali sono predisposti dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri sentite le amministrazioni competenti per i settori previsti
dall'art. 3 e le regioni e sono approvati con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, previo parere della Consulta nazionale
per il servizio civile universale e della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano».
La norma è richiamata all'art. 7, comma 1, lettera a), del
decreto legislativo n. 40 del 2017.
6. L'art. 7, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 6 marzo
2017, n. 40 subordina l'attuazione, da parte delle Regioni, di
programmi di servizio civile universale, con risorse proprie, alla
previa approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri,
consistente nella verifica del rispetto dei principi e delle
finalità del servizio civile universale. Tale previsione è lesiva
del principio di autonomia finanziaria di spesa riconosciuta alle
Regioni dall'art. 119, comma 1, cost., laddove prevede che i
programmi di servizio civile universale - per quanto adottati con
«risorse proprie» delle regioni, siano soggetti a «previa
approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, consistente
nella verifica del rispetto dei principi e delle finalità del
servizio civile universale di cui al presente decreto.» Infatti, la
disposizione di cui all'art. 7, comma 1, lettera d) così recita: «Le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano: attuano
programmi di servizio civile universale con risorse proprie presso i
soggetti accreditati all'albo degli enti di servizio civile
universale, previa approvazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri, consistente nella verifica del rispetto dei principi e
delle finalità del servizio civile universale di cui al presente
decreto».
La disposizione non è rispettosa della legge delega n. 106 del
2016 (art. 8, comma 1, lettera d), terzo periodo) laddove prevede la
«possibilità per le regioni ... di attivare autonomamente progetti
di servizio civile con risorse proprie da realizzare presso soggetti
accreditati».
Il decreto legislativo all'art. 7, comma 1, lettera d) limita la
potestà regionale di cui alla legge delega prevedendo una «previa
approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri» il che si
traduce, appunto, in una limitazione della potestà regionale
attribuita dalla legge delega come «autonoma» da esercitarsi a valere
su «risorse proprie» ed al contempo, in un ulteriore ed inutile
passaggio procedurale, in violazione del principio di buona
amministrazione.
L'autorizzazione prevista dall'art. 7, comma 1, lettera d)
diviene un improprio ed illegittimo sub procedimento all'interno del
procedimento regionale, come previsto dalla legge delega, espressione
della volontà governativa di esercitare un controllo finanziario e
di merito dei programmi regionali di servizio civile.
Pertanto, la disposizione in parola aggiunge un quid pluris
rispetto alla norma di delega (art. 8, comma 1, lettera d), terzo
periodo della legge delega); è lesiva del principio di attribuzione
di cui all'art. 117 cost.; è lesiva del principio di sussidiarietà
di cui all'art. 118 cost.; è lesiva del principio di autonomia
finanziaria di cui all'art. 119 cost. ed infine, è posta in
violazione del principio di buona amministrazione e ragionevolezza.
Tutto ciò premesso, con il presente ricorso, Regione Lombardia,
come in atti rappresentata e difesa, impugna l'art. 3, l'art. 4,
comma 4, e l'art. 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 6
marzo 2017, n. 40 recante «Istituzione e disciplina del servizio
civile universale, a norma dell'art. 8 della legge 6 giugno 2016, n.
109», in quanto disposizioni lesive delle proprie attribuzioni,
costituzionalmente garantite, avendo limitato il coinvolgimento delle
regioni, in materie di competenza, concorrente o residuale, al mero
rilascio di un parere in fase di predisposizione del piano triennale
e dei piani annuali e di un previo parere della Conferenza
Stato-Regioni, in fase di approvazione di detti piani, oltre ad aver
previsto che eventuali programmi regionali da adottarsi con risorse
proprie, siano soggetti a previa autorizzazione della Presidenza del
Consiglio dei ministri,
Si ritiene, da un lato, che sarebbe stato conforme alla Carta
costituzionale la previsione/prescrizione di una Intesa «forte» ex
art. 8, comma 6, della legge 131/2003, in luogo del citato parere, e
dall'altro, che l'attuazione di programmi regionali, specie laddove
siano realizzati con risorse proprie, non possa essere sottoposta ad
una preventiva autorizzazione del Governo.
Quanto sopra in ragione del fatto che i suddetti piani incidono
anche su ambiti di competenza regionale, con particolare riguardo
alla materia dei servizi sociali di competenza residuale, e quindi
necessiterebbero di un coinvolgimento più incisivo.
Appare insufficiente al riguardo la previsione di cui all'art. 5
comma 6, laddove si prevede: «[i] programmi di intervento che
riguardano specifiche aree territoriali di una singola regione o di
più regioni limitrofe sono valutati ed approvati dalla Presidenza
del Consiglio dei ministri d'intesa con le regioni interessate»,
poichè tali programmi scontano, comunque, la mancanza di un'Intesa a
monte.

Diritto

Prima dì esporre i singoli motivi di gravame, appare opportuno
formulare alcuni brevi cenni sull'Istituto in esame.
Il Servizio Civile nazionale (di seguito SCN) nasce nel 2001 a
seguito della approvazione della legge n. 64 del 2001; è un servizio
volontario destinato ai giovani dai 18 ai 26 anni, aperto anche alle
donne, che intendono effettuare un percorso di formazione sociale,
civica, culturale e professionale attraverso l'esperienza umana di
solidarietà sociale, attività di cooperazione nazionale ed
internazionale, di salvaguardia e tutela del patrimonio nazionale.
La legge 64/01 prevede all'art. l il raggiungimento delle
seguenti finalita':
concorrere, in alternativa al servizio militare obbligatorio,
alla difesa della Patria con mezzi ed attività non militari;
favorire la realizzazione dei principi costituzionali di
solidarietà sociale;
promuovere la solidarietà e la cooperazione, a livello nazionale
ed internazionale, con particolare riguardo alla tutela dei diritti
sociali, ai servizi alla persona ed alla educazione alla pace fra i
popoli;
partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della
Nazione, con particolare riguardo ai settori ambientale,
storico-artistico, culturale e della protezione civile;
contribuire alla formazione civica, sociale, culturale e
professionale dei giovani mediante attività svolte anche in enti ed
amministrazioni operanti all'estero.
La legge ha visto convivere, in una prima fase, due forme di
Servizio civile: obbligatorio, per gli obiettori di coscienza e, su
adesione volontaria, per le giovani donne secondo alcuni requisiti
previsti dalla normativa.
La sospensione della leva obbligatoria, prevista dalla legge
226/2004, ha decretato nel 2005 la fine di questa prima fase e
l'avvio della seconda con la partecipazione al Servizio civile
nazionale di tutti i giovani, di entrambi i sessi, tramite adesione
volontaria. Al contempo il 1° gennaio 2005 viene sospeso il servizio
di leva, cessa il servizio civile sostitutivo (legge n. 230 del 1998)
e resta, solo il Servizio Civile Nazionale (Legge n. 64 del 2001).
Inizia,appunto,una nuova seconda fase del Servizio Civile Nazionale.
Il 1° gennaio entra in vigore il d.lgs 5 aprile 2002, n. 77 che
determina il trasferimento delle competenze gestionali del SCN alle
Regioni e Province autonome - tenute ad istituire l'albo regionale
degli Enti SCN appartenenti al proprio territorio, la soppressione di
tutte le sedi periferiche dell'UNSC e la contestuale costituzione del
Servizio Civile Nazionale, in ogni capoluogo di Regione e Provincia
autonoma.
In occasione della disciplina della rappresentanza dei volontari
di SCN, che sostituisce quella degli obiettori di coscienza presenti
nella Consultanazionale per il servizio civile, organo consultivo
dell'Ufficio previsto dalla legge 230/98, il regolamento prevede 4
rappresentanti nazionali, rappresentativi delle 4 macro-aree: Nord,
Centro, Sud, Estero, ma anche la figura dei rappresentanti regionali
e quella dei delegati regionali.Il rilievo regionale del SCN si
concretezza anche in forme di rappresentanza, quindi.
Il 10 luglio 2014, il Consiglio dei Ministri approva il disegno
di legge «Delega al Governo per la riforma del Terzo settore,
dell'impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile
universale» che diviene legge 6 giugno 2016, n. 106. L'art. 1
prevede, tra l'altro, la delega al Governo per la revisione
dell'attuale disciplina in materia di servizio civile nazionale
(decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 e legge 6 marzo 2001, n.
64), per l'istituzione di un servizio civile universale, finalizzato
alla difesa non armata, ai sensi dell'art. 52, primo comma, e
dell'art. 11 della Costituzione. Tra i principi e criteri direttivi
individuati nella riforma, si segnala la previsione di un meccanismo
di programmazione almeno triennale dei contingenti di giovani che
possono essere ammessi al servizio civile universale e di selezione
ed avvio improntati a principi di semplificazione, trasparenza e non
discriminazione.
Tra i principi e criteri direttivi la riforma include anche la
«realizzazione, con il coinvolgimento delle regioni, dei programmi da
parte di enti locali, altri enti pubblici territoriali ed enti del
Terzo settore», nonchè la «possibilità per le regioni, gli enti
locali, gli altri enti pubblici territoriali e gli enti del Terzo
settore di attivare autonomamente progetti di servizio civile, con
risorse proprie, da realizzare presso soggetti accreditati» [art. 8,
comma 1, lettera d)].
Usando delle stesse parole di codesta Ecc.ma Corte (sentenza 25
giugno 2015, n. 119), possiamo dire che «l'istituto del servizio
civile ha subito una rilevante trasformazione a seguito dei ripetuti
interventi legislativi che ne hanno modificato i contorni.
Dall'originaria matrice di prestazione sostitutiva del servizio
militare di leva, che trovava il suo fondamento costituzionale
nell'art. 52 Cost., esso si qualifica ora come istituto a carattere
volontario, al quale si accede per pubblico concorso. L'ammissione al
servizio civile consente oggi di realizzare i doveri inderogabili di
solidarietà e di rendersi utili alla propria comunità, il che
corrisponde, allo stesso tempo, ad un diritto di chi ad essa
appartiene.
In realtà, è lo stesso concetto di «difesa della Patria»,
nell'ambito del quale è stato tradizionalmente collocato l'istituto
del servizio civile, ad evidenziare una significativa evoluzione, nel
senso dell'apertura di molteplici valori costituzionali.
[..] il dovere di difesa della Patria non si risolve soltanto in
attività finalizzate a contrastare o prevenire un'aggressione
esterna, ma può comprendere anche attività di impegno sociale non
armato.
Accanto alla difesa militare, che e solo una delle forme di
difesa della Patria, può dunque ben collocarsi un'altra forma di
difesa, che si traduce nella prestazione di servizi rientranti nella
solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed
internazionale (sentenza n. 228 del 2004)».
La pronuncia n. 228 del 2004, per la prima volta, ha riconosciuto
che la difesa della Patria - come sacro dovere del cittadino - debba
avere una estensione più ampia dell'obbligo di prestare servizio
militare, potendo quindi ricomprendere una altra forma di difesa, per
così dire «civile» che si traduce nella prestazione di
«comportamenti di impegno sociale non armato».
La Corte costituzionale, con la sentenza 25 giugno 2015, n. 119,
precisa che «in coerenza con tale evoluzione, questa Corte ha già
richiamato la necessità di una lettura dell'art. 52 Cost. alla luce
dei doveri inderogabili di solidarietà sociale di cui all'art. 2
Cost. (sentenza n. 309 del 2013). ...
Inoltre, sotto un diverso profilo, l'estensione del servizio
civile a finalità di solidarietà sociale, nonchè l'inserimento in
attività di cooperazione nazionale ed internazionale, di
salvaguardia e tutela del patrimonio nazionale, concorrono a
qualificarlo - oltre che come adempimento di un dovere di
solidarietà - anche come un'opportunità di integrazione e di
formazione alla cittadinanza. Come già affermato da questa Corte,
l'attività di impegno sociale che la persona è chiamata a svolgere
nell'ambito del servizio civile «deve essere ricompresa tra i valori
fondanti dell'ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti
inviolabili dell'uomo, come base della convivenza sociale
normativamente prefigurata dal Costituente» (sentenza n. 309 del
2013)».
In relazione all'assetto delle competenze legislative in materia
di servizio civile nazionale (ora «universale»), la Corte
costituzionale ha rinvenuto il titolo costituzionale di
legittimazione dell'intervento statale nell'art. 117, secondo comma,
lettera d), della Costituzione, che riserva alla legislazione
esclusiva dello Stato non solo la materia «forze armate» ma anche la
materia della «difesa». «Quest'ultima previsione deve essere letta
[infatti] alla luce delle evoluzioni normative e giurisprudenziali
che già avevano consentito di ritenere che la
«difesa della Patria» non si risolvesse soltanto in attività
finalizzate a contrastare o prevenire una aggressione esterna,
potendo comprendere anche attività di impegno sociale non armato
[..].
Accanto alla difesa «militare», che è solo una forma di difesa
della Patria, può ben dunque collocarsi un'altra forma di difesa,
per così dire, «civile», che si traduce nella prestazione [di]
comportamenti di impegno sociale non armato.» (in tal senso sentenza
n. 228/2004, richiamata dalla sentenza n. 431/2005)
«La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il
servizio civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa
della Patria, - ha tuttavia precisato la Corte - non comporta [..]
che ogni aspetto dell'attività dei cittadini che svolgono detto
servizio ricada nella competenza statale».
La Corte costituzionale precisa, quindi, che «vi rientrano
certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio.
Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attività che
investono i più diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale,
la tutela dell'ambiente, la protezione civile: attività che, per gli
aspetti di rilevanza pubblicistica, restano soggette alla disciplina
dettata dall'ente rispettivamente competente, e dunque, se del caso,
alla legislazione regionale o alla normativa degli enti locali, fatte
salve le sole specificità direttamente connesse alla struttura
organizzativa del servizio e alle regole previste per l'accesso ad
esso.»
«[..] È, inoltre, evidente che, nelle ipotesi in cui lo
svolgimento delle attività di servizio civile ricada entro ambiti di
competenza delle Regioni o delle Province autonome di Trento e
Bolzano, l'esercizio delle funzioni spettanti, rispettivamente, allo
Stato ed ai suddetti enti, dovrà improntarsi al rispetto del
principio della leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi
della Repubblica (art. 114, primo comma, della Costituzione).»
Quest'ultimo passaggio della pronuncia costituisce per Regione
Lombardia il presupposto fondante l'odierno ricorso: la riserva allo
Stato della materia della difesa ex art. 52 cost. non vuol dire che
nelle ipotesi in cui il SNC ricada in ambiti di competenza regionale,
lo Stato non debba improntare i rapporti con le Regioni e le Province
Autonome al principio di leale collaborazione che richiede
indubitabilmente l'Intesa forte tra gli Enti costitutivi della
Repubblica, come anche espresso esplicitamente all'art. 118, comma 3,
cost., per alcune materie.
Tanto sopra esposto, si procede all'esposizione dei motivi di
ricorso:
1) Illegittimità costituzionale degli articoli 3 e 4, comma
4, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, per violazione del
principio di leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi
della Repubblica di cui agli articoli 114, comma le 118, comma 3,
della Costituzione, del principio di attribuzione di cui all'art. 117
della Costituzione e del principio di sussidiarietà come declinato
all'art. 118, comma 1, e all'art. 120, comma 2, della Costituzione.
Regione Lombardia ritiene che l'art. 4, comma 4, decreto
legislativo n. 40 del 2017 sia lesivo delle prerogative regionali ed
in particolare, lesivo dell'art. 114, comma 1, e dell'art. 118, comma
1, cost., laddove impronta i rapporti tra enti parimenti costitutivi
della Repubblica al principio di leale collaborazione ed al collegato
principio di sussidiarietà, specie nelle materie di competenza
regionale, concorrente o residuale; in ragione di ciò, unitamente
all'art. 4, comma 4, si solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, decreto legislativo n. 40 del 2017, per
avere detta disposizione individuato le materie in cui disporre
secondo la previsione del comma 4 dell'art. 4, decreto legislativo 40
del 2017.
Le menzionate disposizioni vanno lette congiuntamente, al fine di
determinarsi in ordine alla sollevata questione di legittimità
costituzionale, considerato che l'art. 3 delimita l'ambito di
operatività dell'art. 4, comma 4, decidendo dei settori di
intervento, oggetto di parere.
La norma è «replicata», poi, all'art. 7, comma 1, lettera a),
decreto legislativo n. 40 del 2017.
L'abrogazione richiesta con il presente ricorso non potrà che
riguardare anche la disposizione da ultimo citata per avere il
medesimo testo ed i medesimi effetti.
La ricorrente osserva che il decreto legislativo n. 40 del 2017
«interseca» molte delle materie affidate alle competenze legislative
e amministrative delle Regioni, quali, in particolare, quelle in tema
di assistenza, protezione civile, riqualificazione urbana, cultura,
sport e agricoltura: materie contenute nell'art. 117, commi 1 e 2,
cost. Questa «intersezione» risulta, in particolare, dalla
indicazione dei «settori di intervento» di cui all'art. 3, decreto
legislativo n. 40 del 2017.
La disposizione viola altresì l'art. 118, comma 3, cost. laddove
prevede forme di coordinamento ed intesa in specifiche materie quali
quelle della immigrazione e della tutela dei beni culturali,
considerato che l'art. 3, decreto legislativo n. 40 del 2017 prevede
all'art. 3 tra i settori di intervento alla lettera d) quello del
«patrimonio storico, artistico e culturale» ed alla lettera g) la
«promozione e tutela dei diritti umani».
La disposizione è, quindi, lesiva del principio di attribuzione
ex art. 117 cost. e del principio di sussidiarietà, differenziazione
e adeguatezza di cui all'art. 118, comma 1, cost.
Ed infatti, la norma così dispone: «Il Piano triennale ed i
Piani annuali sono predisposti dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri sentite le amministrazioni competenti per i settori previsti
dall'art. 3 e le regioni e sono approvati con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, previo parere della Consulta nazionale
per il servizio civile universale e della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano».
Teniamo a ricordare che codesta Ecc.ma Corte si è pronunciata in
materia, con sentenza n. 431 del 2005, fissando principi che
riteniamo siano stati violati con la approvazione delle norme, oggi,
impugnate. Ed infatti, la pronuncia dice:
«La spettanza allo Stato della competenza a disciplinare il
servizio civile nazionale non comporta che tutti gli aspetti
dell'attività svolta dai giovani in servizio civile ricadano
nell'area della potestà legislativa statale. Secondo la Corte,
rientra in tale competenza la disciplina dei profili organizzativi e
procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo
svolgimento di attività che toccano i più diversi ambiti materiali,
come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la protezione
civile: «attività che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica,
restano soggette alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente
competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla
normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificità
direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e
alle regole previste per l'accesso ad esso».
Inoltre, nell'esercizio delle funzioni amministrative spettanti
agli organi centrali deve essere garantita la partecipazione degli
altri livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti di leale
collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di
cooperazione. A questo, del resto, provvede lo stesso decreto
legislativo n. 77 del 2002, che attribuisce alla cura delle Regioni e
delle Province autonome, secondo le rispettive competenze,
l'attuazione degli interventi di servizio civile».
La Corte ha quindi ben evidenziato come debba essere garantita la
partecipazione delle regioni attraverso «strumenti di leale
collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di
cooperazione «il che non è stato previsto dal decreto legislativo n.
40 del 2017, incorrendo nelle odierne censure di costituzionalità.
Tanto premesso, Regione Lombardia ritiene che le norme impugnate
siano quindi lesive del principio di leale collaborazione e del
principio di sussidiarietà.
Il principio di leale collaborazione viene declinato nella
giurisprudenza della Corte costituzionale già con la sentenza n. 219
del 1984. Nella richiamata sentenza la Corte afferma «l'auspicio che
nell'applicazione della legge i rapporti tra Stato e Regioni
ubbidiscano assai più che a una gelosa, puntigliosa e formalistica
difesa di posizioni, competenze e prerogative, a quel modello di
cooperazione e integrazione nel segno dei grandi interessi unitari
della Nazione, che la Corte ritiene compatibile col carattere
garantistico delle norme costituzionali.»
Nella sentenza n. 8 del 1985, la Corte associa il principio di
leale collaborazione a quella situazione che già allora veniva
definita di ordinario «intreccio di interessi» laddove per ogni
materia individuata nell'art. 117, osserva la Corte «non è esclusa
la possibilità di identificare materie sostanzialmente diverse
secondo la diversità degli interessi, regionali o sovra regionali,
desumibile dall'esperienza sociale e giuridica...».
Il rapporto fra competenze statali e competenze regionali va
ricostruito alla luce del principio cooperativo. La giurisprudenza
costituzionale è tutta tesa, quindi, alla graduazione degli
strumenti di leale collaborazione, che va dallo scambio di
informazioni, alla consultazione e al parere, all'intesa «debole» e,
infine, all'intesa «forte».
Dopo la riforma Titolo V° della Parte II della Costituzione sono
aumentate le aeree di sovrapposizione tra competenze e interessi.
Considerato che permangono le competenze concorrenti, tutte le
materie elencate nel secondo e terzo comma dell'art. 117 perdono di
«solidita'» amministrativa o si «smaterializzano», perchè non sono
più legate a specifiche strutture e alle relative funzioni
amministrative.
Non solo, alcune delle materie più importanti tra quelle
elencate come «esclusive» dello Stato hanno subito un processo di
rilettura come «materie trasversali» (o «materie - non materie», o
«materie-obiettivo» o «materie-funzione» o «materie-valore
costituzionale», la cui principale caratteristica è di non
delimitare ambiti più o meno precisi di competenza ma di essere
costruite per interferire con competenze e interessi delle Regioni.
Dunque se l'interferenza tra competenze è aumentata, si avrà
l'esigenza di applicare il principio della leale collaborazione al
fine di arginare o, laddove possibile, evitare conflitti. Ora, le
esigenze di leale collaborazione si devono integrare con
l'attenuazione del rapporto di gerarchia tra Stato e Regioni e dal
corrispondente affermarsi, all'art. 114, una tendenza paritaria che
mira a porre sullo stesso piano i diversi livelli di governo. La
sentenza n. 31 del 2006 si pone in tale verso.
Anche se è vero che la valutazione della dimensione degli
interessi continua a ricordare la classica distinzione tra interessi
frazionabili e interessi non frazionabili, ovvero tra interesse
nazionale, regionale e interesse «esclusivamente locale», dall'altra
parte è altresì vero che «sussidiarieta'» ed «adeguatezza»
esprimono principi che necessariamente conducono ad un rafforzamento
del rapporto tra «supremazia - collaborazione».
Questa breve ricostruzione trova al momento la sua definizione
nella sentenza n. 251 del 2016. La pronuncia è di particolare
interesse, perchè aggiunge un nuovo importante tassello alla
giurisprudenza, in tema di leale collaborazione, principio la cui
violazione può d'ora in poi essere fatta valere non soltanto come
vizio in procedendo nell'iter formativo del decreto legislativo, ma
anche per censurare direttamente la legge di delegazione, dall'altro,
perchè riaccende il dibattito sulla questione dei «mobili confini»
che separano l'intesa (in senso forte e in senso debole) dal parere
obbligatorio; dice la Corte:
«Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non può non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016). Quel
principio è tanto più apprezzabile se si considera la «perdurante
assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più
in generale, dei procedimenti legislativi» (sentenza n. 278 del 2010)
e diviene dirimente nella considerazione di interessi sempre più
complessi, di cui gli enti territoriali si fanno portatori.
Un'analoga esigenza di coinvolgere adeguatamente le Regioni e gli
enti locali nella forma dell'intesa è stata riconosciuta anche nella
diversa ipotesi della attrazione in sussidiarietà della funzione
legislativa allo Stato, in vista dell'urgenza di soddisfare esigenze
unitarie, economicamente rilevanti, oltre che connesse all'esercizio
della funzione amministrativa. In tal caso, l'esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale - e giustificare la deroga al riparto di
competenze contenuto nel Titolo V - «solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, sentenza n. 7 del 2016)».
La difesa regionale tiene ad evidenziare questo passaggio della
sentenza; nella fattispecie, Regione Lombardia ritiene violato il
principio di leale collaborazione: l'esercizio unitario della
funzione legislativa in materia di servizio civile nel momento in cui
interseca materie di competenza regionale deve prevedere l'intesa,
violando altrimenti la carta costituzionale.
Infatti, dice la sentenza:
«Questa Corte ha individuato nel sistema delle conferenze «il
principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (sentenza n. 401 del
2007) e «[u]na delle sedi più qualificate per l'elaborazione di
regole destinate ad integrare il parametro della leale
collaborazione» (sentenza n. 31 del 2006).
In armonia con tali indicazioni, l'evoluzione impressa al sistema
delle conferenze finisce con il rivelare una fisiologica attitudine
dello Stato alla consultazione delle Regioni e si coniuga con il
riconoscimento, ripetutamente operato da questa Corte, dell'intesa in
sede di Conferenza unificata, quale strumento idoneo a realizzare la
leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis,
sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), «qualora non
siano coinvolti interessi esclusivamente e individualmente imputabili
al singolo ente autonomo» (sentenza n. 1 del 2016).
... È pur vero che questa Corte ha più volte affermato che il
principio di leale collaborazione non si impone al procedimento
legislativo. Là dove, tuttavia, il legislatore delegato si accinge a
riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa. Quest'ultima si impone, dunque, quale cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.
Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi,
condizionati quanto alla validità a tutte le indicazioni contenute
non solo nella Costituzione, ma anche, per volontà di quest'ultima,
nella legge di delegazione, finiscono, infatti, con l'essere attratti
nelle procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto
del riparto costituzionale delle competenze».
L'intervento del legislatore delegato anche in ambiti materiali
di competenza regionale, pur legittimato dalla necessità di
garantire una disciplina unitaria per «fenomeni sociali complessi» su
tutto il territorio nazionale, risulta allora conforme a Costituzione
soltanto nella misura in cui il Governo realizzi un confronto
autentico con le autonomie territoriali, necessitato proprio dal fine
di contemperare la compressione delle loro competenze.
L'art. 120, comma 2 associa il «principio di leale
collaborazione» al «principio di sussidiarieta'». Il concetto è ben
espresso, tra le altre, dalla sentenza n. 213 del 2006: «L'analisi
dell'intreccio delle competenze deve essere effettuata caso per caso,
con riguardo alle concrete fattispecie normative, facendo
applicazione del principio di prevalenza e del principio fondamentale
di leale collaborazione, che si deve sostanziare in momenti di
reciproco coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento
dei livelli di governo statale e regionale».
Quindi, il criterio di prevalenza non dissolve di per sè tutti i
dubbi di legittimità della legge statale, escludendo sempre e
comunque che il principio di leale collaborazione entri in
considerazione.
In questi casi (si veda la sentenza n. 303 del 2003), è
indispensabile «annettere ai principi di sussidiarietà e adeguatezza
una valenza squisitamente procedimentale, poichè l'esigenza di
esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione
amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'».
L'obbligo di collaborazione reciproca è costantemente affermato
dalla Corte come presupposto operativo del «sistema». La sentenza n.
251 del 2016, sopra richiamata, ben illustra anche sotto tale profilo
quale debba essere la modalità secondo cui gli enti parimenti
costitutivi della Repubblica e con competenze costituzionalmente
garantite ex articoli 117 e 118 cost. debbano improntare i reciproci
rapporti.
Ora da quanto sopra detto, a giudizio di regione Lombardia,
appare necessaria l'intesa al fine di declinare correttamente gli
ambiti di materia indicati nell'art. 3 del decreto legislativo n. 40
del 2017.
Regione Lombardia ritiene che avrebbe dovuto essere prevista una
Intesa forte (cfr. sentenza della Corte costituzionale n. 207 del
1996).
Infatti, questa Ecc.ma Corte ha affermato, con giurisprudenza
costante, che, nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni
relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e
Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 251 del 2016).
La previsione dell'intesa, imposta dal principio di leale
collaborazione, implica che non sia legittima una norma contenente
una «drastica previsione» della decisività della volontà di una
sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie «idonee
procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le
divergenze» (ex plurimis, sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007,
n. 339 del 2005). Solo nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di
tali procedure mirate all'accordo, può essere rimessa al Governo una
decisione unilaterale (sentenza n. 33 del 2011).
La norma impugnata configura una di quelle drastiche previsioni
di superamento unilaterale dell'intesa da parte dello Stato, ritenute
dalla giurisprudenza di questa Corte come inidonee ad assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione, particolarmente in
rilievo nelle ipotesi di attrazione in sussidiarietà.
Non è prevista infatti alcuna articolazione procedurale, che
possa consentire un superamento concordato del dissenso.
Il principio della leale collaborazione e della necessaria intesa
quale strumento regolatorio appare leso ai seguenti articoli del
decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40:
1. Art. 3 - nella elencazione delle aree intervento si
evidenziano materie di competenza residuale regionale ovvero
concorrente;
2. Art. 4 - l'intervento regionale limitato a «sentite» ovvero
«previo parere»;
3. Art. 7 - il coinvolgimento delle regioni risulta marginale.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art. 4,
comma 4, decreto legislativo n. 40 del 2017 - da leggersi unitamente
all'art. 3 che viene ad elencare i settori di intervento dello stesso
decreto legislativo n. 40 del 2017,e per come ripetuto all'art. 7,
comma 1, lettera a), venga dichiarato incostituzionale,perchè in
violazione del principio di leale collaborazione, del principio di
attribuzione e del principio di sussidiarietà per come previsti
dall'art. 114, comma 1, dall'art. 117, dall'art. 118 e dall'art. 120,
comma 2 della Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera d) del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, per
violazione dei principi di buona amministrazione proporzionalità e
ragionevolezza, del principio di attribuzione di cui all'art. 117
della Costituzione e del principio di autonomia finanziaria di spesa
di cui all'art. 119, comma 1, della Costituzione.
L'art. 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 6 marzo
2017, n. 40 subordina l'attuazione di programmi di servizio civile
universale, da parte delle Regioni, con risorse proprie, alla previa
approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, consistente
nella verifica del rispetto dei principi e delle finalità del
servizio civile universale.
Il decreto legislativo all'art. 7, comma 1, lettera d) limita la
potestà regionale di cui alla legge delega (art. 8, comma 1, lettera
d), terzo periodo),prevedendo una «previa approvazione della
Presidenza del Consiglio dei ministri» il che si traduce, appunto, in
una limitazione della potestà regionale attribuita dalla legge
delega come «autonoma» da esercitarsi a valere su «risorse proprie»
ed al contempo, in un ulteriore ed inutile passaggio procedurale, in
violazione del principio di buona amministrazione.
Tale previsione è anche lesiva del principio di autonomia
finanziaria di spesa riconosciuta alle Regioni dall'art. 119, comma
1, cost., laddove prevede che i programmi di servizio civile
universale - per quanto adottati con «risorse proprie» delle regioni,
siano soggetti a «previa approvazione della Presidenza del Consiglio
dei ministri.».
Infatti, la disposizione di cui all'art. 7, comma l, lettera d)
così recita:
«Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano:
... attuano programmi di servizio civile universale con risorse
proprie presso i soggetti accreditati all'albo degli enti di servizio
civile universale, previa approvazione della Presidenza del Consiglio
dei ministri, consistente nella verifica del rispetto dei principi e
delle finalità del servizio civile universale di cui al presente
decreto».
L'autorizzazione prevista dall'art. 7, comma 1, lettera d)
diviene un improprio ed illegittimo subprocedimento all'interno del
procedimento regionale, per come previsto dalla legge delega,
espressione della volontà governativa di esercitare un controllo
finanziario e di merito dei programmi regionali di servizio civile.
La disciplina oggi in discussione è stata disegnata diversamente
da quella previgente incorrendo proprio in quelle illegittimità
costituzionali di cui la Corte aveva ritenuto indenne il decreto
legislativo n. 77 del 2002: la Corte riteneva venisse
assicurato(sentenza n. 431 del 2005, par. 5.2.3) «il coinvolgimento
di organi di governo diversi da quelli centrali nell'esercizio delle
funzioni amministrative relative al servizio civile nazionale ...
attraverso una pluralità di strumenti, tra i quali vanno in
particolare ricordati: il conferimento alle Regioni e alle Province
autonome della cura dell'«attuazione degli interventi di servizio
civile secondo le rispettive competenze» (art. 2, comma 2); la
previsione del potere delle Regioni e delle Province autonome di
esaminare ed approvare i progetti presentati dagli enti ed
organizzazioni che svolgono attività nell'ambito delle competenze
regionali o provinciali sul loro territorio (art. 6, comma 5);
l'attribuzione anche alle Regioni e alle Province autonome del potere
di curare, nell'ambito delle rispettive competenze, il monitoraggio,
il controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti (art. 6,
comma 6).
La norma in argomento viola anche il principio di attribuzione ex
art. 117 cost.
Come dice sempre codesta Ecc.ma Corte, con sentenza n. 431 del
2005 (par. 5.2.3), dalla disciplina di cui al decreto legislativo n.
77 del 2002 ne derivava «la delineazione di un sistema nel quale allo
Stato è riservata la programmazione e l'attuazione dei progetti a
rilevanza nazionale ed alle Regioni e alle Province autonome e
demandato il compito di occuparsi, nell'ambito delle rispettive
competenze, della realizzazione dei progetti di servizio civile
nazionale di rilevanza regionale o provinciale, nel rispetto delle
linee di programmazione, indirizzo e coordinamento tracciate a
livello centrale e delle norme di produzione statale individuanti
caratteristiche uniformi per tutti i progetti di servizio civile
nazionale».
Teniamo a ricordare che codesta Ecc.ma Corte si è pronunciata in
materia, con sentenza n. 431 del 2005, fissando principi che
riteniamo siano stati violati con la approvazione delle nonne, oggi,
impugnate. Ed infatti, la pronuncia dice:
«la riconduzione degli aspetti organizzativi e procedurali
del servizio civile nazionale alla competenza legislativa statale non
preclude alle Regioni e alle Province autonome «la possibilità di
istituire e disciplinare, nell'autonomo esercizio delle proprie
competenze legislative, un proprio servizio civile regionale o
provinciale, distinto da quello nazionale», nell'ottica del
perseguimento, dell'ampia finalità di realizzazione del principio di
solidarietà espresso dall'art. 2 della Costituzione».
Se dunque gli aspetti procedurali e organizzativi del servizio
civile nazionale ricadono sotto la legislazione statale, del tutto
possibile resterebbe tuttavia in capo a Regioni e Province autonome
la possibilità di istituire e disciplinare un proprio servizio
civile regionale o provinciale, che però deve ritenersi del tutto
distinto da quello nazionale disciplinato con sue proprie nonne, e
che dovrebbe avere natura sostanzialmente diversa dal servizio civile
nazionale, non essendo riconducibile al dovere di difesa.
La norma impugnata violerebbe anche l'art. 118 della
Costituzione, ai sensi del quale, soltanto qualora sussista
un'esigenza di esercizio unitario, le funzioni amministrative possono
essere sottratte ai Comuni ed affidate ad un livello territorialmente
più esteso, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
Ciò perchè, nella prospettiva accolta dall'art. 118 cost., allo
Stato spetta valutare l'esigenza di esercizio unitario con
riferimento ad interessi di rilevanza nazionale, ma non ad esigenze
che si esauriscono a livello regionale.
La norma impugnata violerebbe il principio di autonomia della
spesa di cui all'art. 119, comma 1, della Costituzione. Ciò perchè,
come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (tra le altre,
sentenza n. 417 del 2005, sentenza n. 77 del 2015), la disciplina di
principio dei vincoli finanziari si configura compatibile con
l'autonomia degli enti costituzionalmente garantiti, come le Regioni
ed i Comuni, solo quando stabilisce tassativamente un limite
complessivo di intervento - avente ad oggetto o l'entità del
disavanzo di parte corrente o i fattori di crescita della spesa
corrente - lasciando agli enti stessi piena autonomia e libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa.
Da ultimo, la Corte ha ribadito tale orientamento, con sentenza
n. 64 del 2016: «la finanza delle Regioni, delle Province autonome e
degli enti locali è «parte della finanza pubblica allargata» e che,
pertanto, il legislatore statale può, con una disciplina di
principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali,
per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle
politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente,
in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti
territoriali, purchè le disposizioni statali prevedano un limite
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, che lasci
alle Regioni libertà di allocazione delle risorse tra i diversi
ambiti ed obiettivi di spesa, e abbiano il carattere della
transitorietà...».
Più in particolare, la scrivente Regione dubita che la verifica
attribuita al Governo con la norma impugnata, costituisca un profilo
riconducibile alla legislazione esclusiva dello Stato. Ciò perchè
tali funzioni vanno individuate con riferimento all'art. 8, comma 1,
lettera d), della legge delega n. 106 del 2016 oltrechè ai principi
affermati dalla giurisprudenza di codesta Corte e che sopra abbiamo
richiamato.
La Regione puntualizza che la potestà legislativa esclusiva
dello Stato non può estendersi oltre i limiti indicati nell'art.
117, secondo comma, Cost., traendo spunto dalla giurisprudenza
costituzionale per affermare che risulta, altresì, evidente la
sussistenza di una competenza legislativa residuale delle Regioni, in
base al criterio di riparto stabilito nel nuovo art. 117 Cost., il
quale, elencando solo le materie di competenza esclusiva statale e di
competenza concorrente, consente di far rifluire nella potestà
residuale delle Regioni quelle non esplicitamente incluse nell'uno o
nell'altro ambito (sentenza n. 261 del 2011).
Inoltre gli articoli 118 e 119 fissano i limiti di esercizio
della stessa competenza esclusiva, con la previsione di strumenti di
cooperazione e di intesa in specifiche materie.
La ricorrente intende porre in risalto la contraddizione logica
della disciplina impugnata rispetto a quanto previsto in precedenza
dal decreto legislativo n. 77 del 2002, concludendo che il cambio di
direzione attuato con l'intervento normativo oggetto di impugnazione
pregiudica la concreta operatività delle amministrazioni comunali,
anche per ciò che attiene all'esercizio delle funzioni
amministrative di competenza regionale, in violazione del principio
di buon andamento dell'azione amministrativa tutelato dall'art. 97
Cost.
A parere della ricorrente, le disposizioni impugnate violerebbero
anche l'art. 118 Cost., nella parte in cui disciplinano funzioni
amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato, comprimendo,
altresì, l'esercizio di funzioni amministrative di spettanza
regionale.
Richiamati, in linea generale, i principi che regolano
l'individuazione della competenza legislativa, e che devono trovare
applicazione nelle fattispecie qui in esame, si deve stabilire se le
norme impugnate possano essere ricondotte alla materia «coordinamento
della finanza pubblica» ex art. 117, comma 3, cost., unica
giustificazione perchè possa non dirsi violato l'art. 119 cost.
Regione Lombardia ritiene che la disposizione impugnata ecceda
tali confini, attribuendo direttamente al Governo un potere di
verifica sull'intero spettro delle attività amministrative e
finanziarie della Regione, e ciò anche nel caso non sussista alcun
squilibrio finanziario, neppure nei singoli settori di intervento,
oggetto di disciplina.
Come ha precisato codesta Ecc.ma Corte con sentenza n. 219 del
2013, «il grado e la rilevanza costituzionale dell'autonomia politica
della Regione si misura anche sul terreno della sottrazione dei
propri organi e dei propri uffici ad un generale potere di
sorveglianza da parte del Governo, analogo a quello che spetta invece
nei confronti degli enti appartenenti al plesso organizzativo
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), cost...
Allo scopo di contemperare l'autonomia costituzionale del sistema
regionale con l'interesse unitario alla sana gestione amministrativa
e finanziaria, e a soli fini collaborativi, l'art. 3 della legge n.
20 del 1994 ha individuato nella Corte dei conti l'organo al quale
riservare il potere di «effettuare e disporre ispezioni e
accertamenti diretti», anche nei confronti delle Regioni e delle
Province autonome....
Difatti, tale organo agisce «quale garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico», «di modo
che l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione
esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non
può essere considerata come l'attribuzione di un potere che si
contrappone alle autonomie delle regioni» (sentenza n. 29 del 1995)».
Regione Lombardia ritiene che la norma impugnata supera il punto
di sintesi che si era in tal modo raggiunto a tutela dell'autonomia
regionale, affidando al Governo l'esercizio di un potere di verifica
in danno delle Regioni e delle Province autonome.
Tale assetto normativo eccede i limiti propri dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, e si ripercuote sulla
competenza legislativa regionale. Anzitutto, poichè riserva
all'apparato ministeriale un compito che non gli è proprio, in danno
della autonomia regionale, per come anche evidenziata nell'art. 8,
comma l, lettera d), della legge delega n. 106 del 2016; e poi
perchè ciò accade in difetto di proporzionalità tra il mezzo
impiegato ed il fine perseguito, in violazione del principio di buona
amministrazione.
Per i motivi sopra esposti, pertanto, si chiede che l'art 7,
comma 1, lettera d) del decreto legislativo n. 40 del 2017, venga
dichiarato incostituzionale per violazione della norma di delega di
cui all'art. 8, comma 1, lettera d), terzo periodo della legge n. 106
del 2016, per violazione dei principi di buona amministrazione e
ragionevolezza, del principio di attribuzione di cui all'art. 117 e
del principio di autonomia finanziaria di spesa di cui all'art. 119,
comma 1, della Costituzione.

P. Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, dell'art. 4, comma 4, e dell'art. 7, comma 1, lettera
d), del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 recante «Istituzione
e disciplina del servizio civile universale, a norma dell'art. 8
della legge 6 giugno 2016, n. 109», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, Serie generale - n. 78 del 3 aprile 2017.
Milano, 29 maggio 2017

Avv. Maria Lucia Tamborino

Si depositerà, unitamente al presente ricorso notificato,
delibera di Giunta regionale n. 6622/2017 recante l'incarico ai
difensori in epigrafe.
Milano, 29 maggio 2017

Avv. Maria Lucia Tamborino