1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 127 SENTENZA 5 - 14 aprile 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Regione Puglia - Dichiarazione dello stato di emergenza - Criteri - Situazione socio-economico-ambientale - Elementi evidenziati dai competenti organi statali e regionali - Spettanza allo Stato - Introduzione di prescrizioni per fronteggiare lo stato di emergenza che conferiscano ad organi amministrativi poteri d'ordinanza non adeguatamente circoscritti nell'oggetto - Deroga a settori di normazione primaria richiamati in termini assolutamente generici e a leggi fondamentali per la salvaguardia dell'autonomia regionale - Omessa previsione dell'intesa per la programmazione generale degli interventi - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale degli artt. 1 e 2 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre 1994 (095C0456) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia notificato il
23 dicembre 1994, depositato in Cancelleria il 5 gennaio 1995, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri dell'8 novembre 1994 (Dichiarazione dello
stato di emergenza a norma dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, in ordine alla situazione socio-economico-
ambientale determinatasi nella Regione Puglia) e dell'ordinanza dello
stesso Presidente del Consiglio dell'8 novembre 1994 (Immediati
interventi per fronteggiare lo stato di emergenza socio-economico-
ambientale determinatosi nella Regione Puglia), ed iscritto al n. 1
del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi l'avv. Alessandro Pace per la Regione Puglia e l'Avvocato
dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - La Regione Puglia solleva conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al
decreto, emanato dallo stesso Presidente del Consiglio l'8 novembre
1994 (Dichiarazione dello stato di emergenza a norma dell'art. 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in ordine alla
situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella Regione
Puglia), con il quale il Governo dichiara lo stato di emergenza
ambientale nella suddetta Regione dal 27 ottobre 1994 al 31 dicembre
1995; e in relazione all'ordinanza emessa in pari data (Immediati
interventi per fronteggiare lo stato di emergenza socio-economico-
ambientale determinatosi nella Regione Puglia) che delega il Prefetto
di Bari a predisporre il programma degli interventi.
In subordine, la Regione richiede che la Corte sollevi innanzi a
sè questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
n. 225 del 1992, con riguardo all'art. 97 della Costituzione;
dell'art. 5, comma 2, della citata legge, per contrasto con gli artt.
1, 5, 11, 70, 76, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione; e, ancora,
degli artt. 3, comma 5, e 5, comma 1, della legge n. 225, in
riferimento all'art. 97, agli artt. 5, 11, 117, 118 e 119 e agli
artt. 1, 70, 76 e 77 della Costituzione.
La Regione presenta altresì, ai sensi dell'art. 40 della legge 11
marzo 1953, n. 87, istanza di sospensione dell'esecuzione dei
provvedimenti impugnati.
1.2. - La Regione Puglia denuncia, innanzitutto, l'illegittimità
del decreto del Presidente del Consiglio che dichiara lo stato di
emergenza, per invasione delle sue attribuzioni protette dagli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, e per violazione e falsa
applicazione dell'art. 2, lett. c), della legge n. 225 del 1992, non
essendovi i presupposti per l'adozione del provvedimento. Non
ricorre, a suo avviso, la calamità naturale o catastrofe, di cui
alla lettera c), dal momento che vi è stato solo un pericolo di
contagio, come risulta anche dal rapporto redatto dalla direzione
generale dei servizi per l'igiene pubblica del Ministero della
sanità; nè ricorre l'ipotesi residuale degli "altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari". Nel territorio pugliese non si è infatti
sviluppata una vera e propria epidemia colerica, ma soltanto un
pericolo di contagio dovuto a carenze strutturali di tipo endemico.
Il Governo avrebbe dovuto effettuare una scelta diversa: conferire
alla Regione mezzi adeguati a fronteggiare la situazione di
emergenza, per avviare una politica coordinata di risanamento del
territorio, e non impiegare poteri straordinari. La situazione non
rientrava, certo, nella fattispecie di cui alla lettera c) dell'art.
2, ma in quella prevista dalla lettera b) del medesimo articolo, in
cui si parla di eventi che postulano l'intervento coordinato degli
enti o amministrazioni competenti in via ordinaria. Non si sarebbe
così espropriata la Regione delle attribuzioni garantite dagli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, secondo la prospettiva che questa
Corte ha già delineato nella sent. n. 418 del 1992, chiarendo come
la legge n. 225 non abbia modificato la ripartizione delle materie e
delle competenze fra lo Stato e le Regioni, nè determinato
l'accentramento di competenze e poteri.
In tema di protezione civile spettano allo Stato l'indirizzo e il
coordinamento delle attività di programmazione, prevenzione e
intervento, ferme restando le attribuzioni regionali. E infatti
l'art. 5, comma 2, della legge n. 225 fa salve sia le competenze
riservate dall'art. 12 della stessa legge alle Regioni, sia i
principi generali dell'ordinamento giuridico, fra i quali vi è,
senza dubbio, la ripartizione delle funzioni fra lo Stato e le
Regioni.
1.3. - La Regione impugna, conseguentemente, l'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre 1994 per violazione
delle attribuzioni che le sono garantite dagli artt. 117, 118, commi
primo e terzo, 129, comma primo, e 133 della Costituzione, nonchè
dagli artt. 3, 18, 19, 63 e 64 dello Statuto regionale; estende il
riferimento all'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ritenendosi
esposta al pericolo di non poter più regolare i rapporti con gli
enti locali che operano nel suo territorio; e richiama, infine, gli
artt. 11, 12, 15, 17, 19 e 20 della legge n. 142, da ultimo citata,
denunciando la lesione dei poteri ad essa demandati per assolvere
quel ruolo di coordinamento e programmazione che le ha riconosciuto
anche la Corte costituzionale, in particolare con la sentenza n. 343
del 1991.
Qualora il Commissario delegato faccia uso dei poteri derogatori
conferitigli nei confronti della legislazione regionale sulla
programmazione (legge regionale 4 marzo 1975, n. 24, e successive
integrazioni), questa risulterebbe vanificata; considerazioni
analoghe valgono, ad avviso della ricorrente, per i poteri in deroga
per l'assetto e utilizzazione del territorio, l'urbanistica, la
tutela ambientale e paesaggistica, venendo la Regione esclusa anche
dalle procedure sulla valutazione di compatibilità ambientale, di
cui all'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349.
Circa lo smaltimento dei rifiuti, l'art. 2 dell'ordinanza richiama
nominatim, quale suscettibile di deroga, tutta la normativa regionale
in questa materia, che rientra in quelle contemplate dall'art. 117
della Costituzione, in riferimento a quanto stabilito dall'art. 101
del d.P.R. n. 616 del 1977 (sentt. nn. 324 del 1989 e 192 del 1987).
Sono altresì compromesse le attribuzioni regionali sull'inquinamento
delle acque e la gestione delle risorse idriche (art. 90 d.P.R. n.
616 del 1977), sui lavori pubblici e l'espropriazione,
sull'assistenza sanitaria e ospedaliera, l'avviamento al lavoro,
l'autonomia finanziaria e la contabilità regionale. E infine,
nell'assegnare al Commissario delegato le risorse finanziarie per
l'attuazione degli interventi previsti, l'art. 5 dell'ordinanza
limita in modo grave l'autonomia finanziaria regionale.
Il Governo sembra aver sottoposto a totale regime commissariale la
Regione Puglia, privandola dei poteri che le spettano quale ente
esponenziale della collettività territoriale: un obiettivo per
realizzare il quale non sarebbe utilizzabile neanche la decretazione
d'urgenza ex art. 77 della Costituzione, dovendosi ricorrere alle
procedure, ben più garantistiche, di cui all'art. 126 della
Costituzione.
Sulla base di tutti i rilievi precedentemente svolti, la
ricorrente conclude per l'illegittimità dell'ordinanza per falsa
applicazione della legge n. 225 del 1992.
1.4. - In via subordinata, essa chiede che la Corte sollevi
innanzi a sè questione di legittimità dell'art. 5, comma 2, di
detta legge, per contrasto con gli artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 117 e
118 della Costituzione: e, invero, anche a voler considerare
legittima, in ipotesi, l'ordinanza di necessità e di urgenza, questa
non potrebbe comunque vulnerare le situazioni giuridiche soggettive e
i poteri aventi immediata copertura costituzionale (sentt. nn. 26 del
1961, 4 del 1977, 307 del 1983, 201 del 1987), giacchè le competenze
regionali possono essere esercitate anche nell'emergenza.
1.5. - In ulteriore subordine, la ricorrente denuncia
l'illegittimità sopravvenuta del d.P.C.m. 8 novembre 1994 e, quindi,
dell'ordinanza presidenziale.
La Corte ha osservato come l'emergenza consista in una condizione
anomala e grave, ma anche temporanea (sentenza n. 15 del 1982)
sostenendo che i provvedimenti extra ordinem consequenziali, emanati
da autorità amministrative, debbono essere attuati in riferimento
alla concreta situazione di fatto, con adeguamento alla dimensione
spaziale e temporale di quest'ultima (sent. n. 201 del 1987). Nel
caso in esame, l'emergenza è cessata da tempo, onde l'illegittimità
del comportamento tenuto dal Governo nel mantenere in vita sia il
d.P.C.M. 8 novembre 1994 sia l'ordinanza, una volta cessati i
presupposti che ne avrebbero legittimato l'emanazione.
In estremo subordine, qualora si volesse affermare che l'unica
ipotesi di superamento dell'emergenza sta nell'attuazione delle
iniziative necessarie e indilazionabili e non, invece, nel venir meno
dei presupposti di fatto che hanno determinato la deliberazione
impugnata, la ricorrente chiede alla Corte di sollevare dinanzi a sè
questione di legittimità dell'art. 3, comma 5, e dell'art. 5, comma
1, ultima parte, della legge n. 225 del 1992, nella parte in cui -
non condizionando il mantenimento dei poteri d'emergenza al permanere
dei presupposti giustificativi - conferiscono eccessiva
discrezionalità al Governo, ponendosi in contrasto con l'art. 97
della Costituzione, con riferimento agli artt. 5, 11, 117, 118 e 119,
e agli artt. 1, 70, 76, 77 della Costituzione.
1.6. - La Regione chiede, infine, che la Corte sospenda
l'esecuzione dei provvedimenti impugnati ai sensi dell'art. 40 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
2.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza del ricorso e ricordando, in memoria,
come sia stata la Giunta regionale (deliberazione del 18 ottobre
1994, n. 6957) a proporre al Presidente del Consiglio la
dichiarazione dello stato di emergenza per la Puglia. Risultanze
analoghe emergono dalla nota del Prefetto di Bari del 23 settembre
1994.
Ora, con il ricorso in esame la Regione Puglia - secondo
l'Avvocatura - muta radicalmente la propria valutazione, e cerca di
restringere l'emergenza al pericolo di contagio colerico; ma sulla
base delle risultanze provenienti dalla stessa Regione e
dell'esplicita richiesta da essa rivolta allo Stato, non può
dubitarsi che la situazione integri la fattispecie di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992. Nè può dirsi che la
norma dia eccessiva discrezionalità al Governo, proprio alla luce
della distinzione, operata dalla Corte nella sentenza n. 418 del
1992, tra "gravi emergenze" e situazioni che giustificano soltanto un
intervento coordinato. È dunque manifestamente infondata la
questione di legittimità prospettata con riguardo all'art. 2 della
legge n. 225.
L'Avvocatura eccepisce, poi, l'inammissibilità del secondo motivo
del ricorso, rivolto contro l'ordinanza 8 novembre 1994. La pretesa
invasione delle attribuzioni regionali potrebbe avvenire soltanto in
seguito all'adozione di singoli atti da parte del commissario
delegato, e non in base al mero conferimento di poteri. In ogni caso,
le censure sarebbero infondate: se il commissario delegato dovesse
arrestarsi di fronte a tutte le competenze regionali, la
deliberazione dello stato di emergenza sarebbe inutile, e l'esercizio
di poteri straordinari - pur ritenuto indispensabile dalla Giunta
regionale - impossibile.
La giurisprudenza costituzionale ha precisato i limiti delle
cosiddette ordinanze di necessità e urgenza, che sono rispettati,
tutti, dall'art. 5 della legge n. 225, ove si prevede che gli
interventi adottati dovranno osservare i principi generali
dell'ordinamento giuridico; che lo stato di emergenza è di durata
predeterminata; che le ordinanze devono indicare le norme cui
intendono derogare. Appare dunque infondata la questione di
legittimità dell'art. 5, comma 2, prospettata in subordine dalla
ricorrente.
L'emergenza, d'altronde, non va riferita al contagio colerico, ma
deriva da fattori strutturali: i suoi presupposti, rappresentati dal
gruppo di lavoro regionale, dalla Giunta e dal Prefetto di Bari, sono
infatti tuttora presenti. Non vi è, quindi, l'illegittimità
sopravvenuta dell'ordinanza, per pretesa violazione dell'art. 5,
comma 1, ultima parte, della legge n. 225; nè è fondata la
questione di legittimità dell'art. 5, comma 1, dedotta in estremo
subordine dalla Regione. Quanto all'istanza di sospensione, si
obietta la mancanza di fumus e si aggiunge che dall'ordinanza
impugnata non deriva alcun concreto pregiudizio.
Considerato in diritto
1. - La Regione Puglia, con il presente conflitto di attribuzione
promosso nei confronti dello Stato, chiede che sia annullato il
d.P.C.m. 8 novembre 1994 (Dichiarazione dello stato di emergenza a
norma dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in
ordine alla situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella
Regione Puglia), per invasività delle sue attribuzioni e per
violazione e falsa applicazione dell'art. 2, lett. c), della legge 24
febbraio 1992, n. 225, e sia altresì annullata l'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre 1994 (Immediati
interventi per fronteggiare lo stato d'emergenza socio-economico-
ambientale determinatosi nella Regione Puglia), per violazione degli
artt. 117, 118, 119, 133 della Costituzione, e degli artt. 3, 18, 19,
63, 64 dello Statuto regionale.
In subordine, la Regione chiede che la Corte sollevi innanzi a sè
questione di legittimità dell'art. 2, dell'art. 5, comma 2, e, in-
fine, degli artt. 3, comma 5, e 5, comma 1, della legge n. 225 del
1992.
2. - Prima di esaminare i singoli motivi di ricorso, occorre
soffermarsi sull'ammissibilità dei poteri di ordinanza, in deroga a
normativa primaria, e analizzare la citata legge n. 225, istitutiva
del servizio nazionale della protezione civile.
Questa Corte ha già sottolineato il carattere eccezionale del
potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità
amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica
autorizzazione legislativa; e ha precisato trattarsi di deroghe
temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di
norme vigenti (sentenze 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del
1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione
legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi
siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di
esercizio (sent. n. 418 del 1992): il potere di ordinanza non può
dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con
approssimatività, senza che sia specificato il nesso di
strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si
consente la temporanea sospensione.
L'"emergenza" non legittima il sacrificio illimitato
dell'autonomia regionale, e il richiamo a una finalità di interesse
generale - "pur di precipuo e stringente rilievo" - non dà
fondamento, di per sè, a misure che vulnerino tale sfera di
interessi, garantita a livello costituzionale (sent. n. 307 del 1983,
considerato in diritto, n. 3). L'esercizio del potere di ordinanza
deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo
essenziale delle attribuzioni regionali.
La legge n. 225 si fa carico di siffatte esigenze, delimitando lo
stato d'emergenza con riguardo alla "qualità e natura degli eventi"
(art. 5, comma 1): in ciò segue l'insegnamento di questa Corte sulla
necessaria proporzione tra "evento" e "misure" (sentt. nn. 201 e 100
del 1987, 4 del 1977). La legge stabilisce la partecipazione della
Regione all'organizzazione e all'attuazione delle attività di
protezione civile (art. 12, richiamato dall'art. 5, sullo stato di
emergenza e il potere di ordinanza); e si preoccupa, poi, di fissare
precisi limiti, di tempo e di contenuto, all'attività dei commissari
delegati (come questa Corte ha affermato, vagliando la legittimità
costituzionale della legge n. 225, nella sentenza n. 418 del 1992,
considerato in diritto, n. 5). Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la
legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata
secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di
alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del
commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già
richiamati.
3. - Passando ai singoli motivi di ricorso, vanno esaminati per
primi quelli rivolti al d.P.C.m. 8 novembre 1994, che dichiara lo
stato di emergenza in Puglia, a norma dell'art. 5, comma 1, della
legge n. 225 del 1992.
La ricorrente sostiene che mancano i presupposti per tale
dichiarazione: il Governo avrebbe dovuto, a suo avviso, muoversi in
un'ottica diversa, evitando di assumere poteri straordinari
assegnando invece alla Regione congrui mezzi finanziari da impiegare
per una politica coordinata di risanamento del territorio. Essa
censura, inoltre, la durata dello stato di emergenza ambientale (dal
27 ottobre 1994 fino al 31 dicembre 1995), e rileva trattarsi di una
condizione temporanea, per cui i provvedimenti extra ordinem emanati
da autorità amministrative debbono adeguarsi alla dimensione
spaziale e temporale dell'evento, che ora è cessato, con conseguente
illegittimità, anche sotto tale profilo, del decreto.
L'art. 2 della legge n. 225 prevede, invero, tre classi di
"eventi" rilevanti ai fini dell'attività di protezione civile:
eventi che possono essere fronteggiati mediante interventi degli
enti e amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a);
eventi i quali comportano l'intervento coordinato degli enti
competenti in via ordinaria (lett. b);
calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari
(lett. c).
Nel dichiarare lo stato di emergenza, il Governo ha considerato i
dati trasmessi dal Prefetto di Bari (con particolare riguardo ai
rischi igienico-sanitari derivanti dalle carenti infrastrutture
ambientali) e ha valutato le conclusioni del gruppo di lavoro
insediato dalla Regione Puglia, che ha ritenuto necessarie "misure
straordinarie di accelerazione degli interventi .. anche tramite
l'uso di poteri speciali, che appartengono esclusivamente alla
competenza funzionale e finanziaria dello Stato" (riunione del 10
ottobre 1994). Il decreto impugnato richiama altresì la delibera
della Giunta regionale n. 6957 del 18 ottobre 1994, che fa proprie
le indicazioni del menzionato gruppo di lavoro e denuncia la gravità
della situazione determinatasi, proponendo al Presidente del
Consiglio "la dichiarazione dello stato di emergenza per la Puglia e
la conseguente adozione di provvedimenti straordinari ed
indifferibili".
Alla luce di tali dati, univoci e concordanti nel delineare una
situazione ambientale potenzialmente pericolosa anche sul piano
sanitario (come rivelato dai casi di patologia colerica registrati in
quel periodo), è evidente che il Governo non ha assunto
un'iniziativa arbitraria nell'adottare il decreto impugnato: che ha
carattere ricognitivo di elementi messi in evidenza dalla stessa
Regione, non tanto con riguardo alla specifica emergenza sanitaria
(rapidamente superata), quanto ai problemi ambientali, sulla cui
gravità non vi è dissenso alcuno. È, dunque, il sussistere di una
siffatta emergenza che giustifica il termine, così esteso, posto dal
d.P.C.M. 8 novembre 1994, a nulla rilevando che i casi di colera
registrati non abbiano dato luogo a una vera e propria epidemia nel
territorio regionale.
4. - Una volta dichiarato lo stato di emergenza, a norma dell'art.
5, comma 1, della legge n. 225, il Presidente del Consiglio ha
emanato l'ordinanza per gli "interventi immediati", dando
un'interpretazione della clausola prevista dall'art. 2, lett. c),
già richiamata, che va qui verificata al fine di accertare se vi sia
proporzione tra i presupposti dell'emergenza e le misure autorizzate
dalla contestuale ordinanza presidenziale.
5. - Va disattesa l'eccezione mossa dall'Avvocatura generale,
secondo cui l'ipotizzata invasione delle attribuzioni regionali
potrebbe avvenire soltanto in seguito all'adozione di singoli atti da
parte del Commissario delegato, con conseguente inammissibilità di
questo motivo del ricorso.
Anche un esame sommario dell'ordinanza palesa la sua attitudine
invasiva dell'autonomia regionale: il Prefetto di Bari è delegato ad
attivare, e realizzare, gli interventi necessari per fronteggiare la
situazione di emergenza, e può adottare - come meglio si vedrà in
prosieguo - provvedimenti in deroga a norme sia di legge statale, che
specificano il riparto di attribuzioni con le Regioni, sia di leggi
regionali. Il contenuto è dunque tale da poter determinare una
lesione delle attribuzioni e, comunque, una menomazione del regolare
esercizio delle medesime (fra le varie, v. sent. n. 771 del 1988);
ragion per cui si deve passare alle censure mosse dalla ricorrente
avverso detta ordinanza.
La lettera c) dell'art. 2 della legge n. 225 fa riferimento, come
si è accennato, alle calamità naturali, alle catastrofi o ad altri
eventi da fronteggiare con mezzi e poteri straordinari. Il fatto che
la norma accomuni tali fattispecie in vista della dichiarazione dello
stato di emergenza e del conferimento del potere di ordinanza, non
toglie che debba sussistere un nesso di congruità e proporzione fra
le misure adottate e la "qualità e natura degli eventi", secondo
quanto precisato dall'art. 5, comma 1; ciò che questa Corte ha
sottolineato, richiedendo che le misure siano proporzionate alla
concreta situazione da fronteggiare (v. ancora le sentenze nn. 201 e
100 del 1987, 4 del 1977).
Quanto accaduto in Puglia non realizza nè la previsione della
calamità naturale, nè quella della catastrofe; e, allora, viene in
rilievo la parte finale della citata lettera c): gli "altri eventi".
Si tratta di gravi carenze strutturali, da tempo segnalate, che
riguardano il ciclo idrico e lo smaltimento dei rifiuti, e che
presentano un alto rischio per un bene fondamentale come la salute.
Va considerato che la stessa Regione - con valutazione dei suoi
organi tecnici, e con delibera della Giunta - ha segnalato l'urgenza
di "provvedimenti straordinari" ben al di là dei pochi casi di
colera registrati dagli uffici sanitari: tale situazione giustifica
l'esercizio di poteri straordinari per un arco di tempo
ragionevolmente esteso, nel rispetto di quel nesso di congruità e
proporzione, che vale qui a garantire l'autonomia regionale.
Passando quindi ad analizzare i vari punti dell'ordinanza con
riguardo all'ipotizzata lesione delle competenze regionali, ci si
accorge che alcune prescrizioni portano alla loro (seppur temporanea)
menomazione, per il fatto di non circoscrivere adeguatamente i poteri
del commissario delegato, in vista di un equilibrato rapporto con la
Regione.
6. - L'art. 1 relega la Regione in un ruolo secondario: si
richiede un mero parere, mentre ben diverso è quello assicurato ai
ministeri dell'ambiente e del bilancio, di cui si prescrive l'intesa
con il Commissario delegato.
La stessa ordinanza subordina l'azione commissariale all'accordo
con le due amministrazioni dello Stato prima menzionate: contempera
la rapidità degli interventi con la ponderazione di interessi
particolarmente meritevoli di tutela (nella specie, quelli
ambientali), e introduce un aggravamento procedurale che si
giustifica per la durata dello stato di emergenza. Non è dunque
concepibile, anche alla luce di tali elementi, che la Regione sia
ridotta a mero organo consultato; è vero che la prescrizione
dell'intesa con la Regione sulla realizzazione dei singoli interventi
potrebbe avere effetti di complicazione procedurale e, al limite, di
paralisi; ma diverse sono le conclusioni per il programma generale
degli interventi. Proprio perchè sono in gioco importanti competenze
regionali (come risulta dall'art. 2 dell'ordinanza), il principio di
leale cooperazione fra Stato e Regione postula un maggiore
coinvolgimento di quest'ultima nella fase programmatoria, nei modi
consentiti dalle esigenze di immediato intervento che sono a
fondamento dello stato di emergenza.
Il conflitto va quindi accolto in riferimento all'art. 1, nella
parte in cui statuisce solo il parere, e non l'intesa con la Regione,
per quanto attiene alla programmazione degli interventi, fermo
restando che in caso di mancato accordo entro un congruo lasso di
tempo vi potrà essere - assistita da adeguata motivazione -
un'iniziativa risolutiva dell'organo statuale, per evitare rischi di
paralisi decisionale (sentt. nn. 116 del 1994 e 355 del 1993).
7. - Ulteriori profili di invasività sorgono con riguardo
all'art. 2 dell'ordinanza, che conferisce al Commissario delegato il
potere di adottare provvedimenti in deroga a una pluralità di atti
normativi che toccano svariate materie e che sono individuati,
spesso, in modo generico.
Si enuclea, così, un triplice ordine di questioni:
a) se alcuni di detti atti normativi abbiano effettiva
idoneità a vulnerare attribuzioni regionali;
b) se fra le leggi richiamate non ve ne siano alcune essenziali
alla posizione della Regione, in rapporto, da un canto, con le
amministrazioni statali e, dall'altro, con le autonomie locali che
operano nel territorio regionale;
c) se la tecnica redazionale dell'art. 2, con i frequenti
richiami a interi settori normativi, non contrasti con l'esigenza che
il potere d'ordinanza sia circoscritto a quanto strettamente
indispensabile all'esecuzione degli interventi di emergenza.
8. - L'esame degli atti normativi elencati dall'art. 2 porta a
conclusioni differenziate, secondo quanto si preciserà fra breve.
Per taluni di essi va escluso che dalla deroga possa derivare
lesione delle attribuzioni della Regione. Si vedano, in particolare,
il regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e successive
modificazioni e integrazioni (Nuove disposizioni sull'amministrazione
del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato); il regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del
patrimonio e per la contabilità generale dello Stato); la legge 18
dicembre 1973, n. 836 (Trattamento economico di missione e di
trasferimento dei dipendenti statali); il regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie);
il d.-l. 2 marzo 1989, n. 65, convertito, con modificazioni, nella
legge 26 aprile 1989, n. 155 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica); l'art. 20 della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), che detta norme
sull'esecuzione delle opere pubbliche e sull'utilizzazione di
eventuali economie di spesa; il d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398,
convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 493 (Disposizioni per
l'accelerazione degli investimenti a sostegno dell'occupazione e per
la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia); l'art. 6
della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica), sui contratti pubblici e il divieto di rinnovo
tacito degli stessi. Per tali atti, anche se in qualche caso sarebbe
stata consigliabile una indicazione più precisa delle norme da
derogare, non si può dunque ravvisare un vulnus all'autonomia
regionale.
9. - Appare congrua - in ragione della particolare emergenza
ambientale registrata - la deroga di quelle leggi regionali che
disciplinano profili particolari nei settori della tutela e del
risanamento delle acque, dello smaltimento dei rifiuti, dei liquami e
fanghi, dell'utilizzazione delle acque reflue (leggi regionali 19
dicembre 1983, n. 24, 23 marzo 1993, n. 5, 13 agosto 1993, n. 17,
etc.). Valutazione analoga va fatta per gli atti normativi statali
sull'inquinamento e la qualità delle acque destinate al consumo
umano e la concessione delle acque pubbliche (in particolare, legge
10 maggio 1976, n. 319, d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515, d.P.R. 24
maggio 1988, n. 236, d.-l. 5 febbraio 1990, n. 16, convertito, con
modificazioni, nella legge 5 aprile 1990, n. 71, d.lgs. 12 luglio
1993, n. 275), sulla difesa del mare (leggi 31 dicembre 1982, n. 979
e 28 febbraio 1992, n. 220), e per le norme, statali e regionali, sui
piani acquedottistici. I particolari tratti dell'emergenza pugliese
giustificano l'ampio spazio che, in questo settore, è concesso
all'azione commissariale e fanno superare i dubbi che anche qui
possono sorgere a causa dell'indicazione, non sempre sufficientemente
dettagliata, delle norme passibili di deroga.
10. - Conclusioni diverse valgono per le leggi che verranno ora
indicate, per le quali va censurata la parte dell'art. 2 che ne
ammette la deroga.
Tanto è da dirsi per l'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349,
che disciplina la procedura per la valutazione dell'impatto
ambientale: è significativo che la temporanea sospensione di tale
disposizione faccia salve le attribuzioni del Ministero per i beni
culturali ed ambientali, pretermettendo la Regione. In tal modo si
altera l'equilibrio procedurale delineato dall'art. 6 della citata
legge n. 349, sulla quale questa Corte si è soffermata nella
sentenza n. 210 del 1987, sottolineando l'importanza dell'intesa tra
lo Stato e i soggetti di autonomia, per l'intreccio che si realizza
tra interessi nazionali e regionali.
Discorso analogo vale per il nuovo ordinamento delle autonomie
locali (legge n. 142 del 1990), nella parte in cui specifica il
disegno costituzionale sui rapporti tra gli enti locali e la Regione,
la cui posizione questa Corte ha ritenuto "centrale" (sent. n. 343
del 1991) e che l'ordinanza impugnata finisce obiettivamente per
svuotare di contenuto, con lesione del principio autonomistico
riconosciuto dagli artt. 5, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Va censurata la deroga, per intero, della legge 5 gennaio 1994, n.
36, che introduce, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,
principi fondamentali sull'uso delle risorse idriche. Legge già
sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale di questa
Corte, con riconoscimento dell'importanza degli strumenti
programmatori da essa introdotti, sulla scia della legge 18 maggio
1989, n. 183 (sent. n. 412 del 1994).
Passando alla legislazione regionale, la deroga tocca le stesse
procedure della programmazione regionale (legge regionale 4 marzo
1975, n. 24, e successive modificazioni), senza che si cerchi di
enucleare quelle norme che, in ipotesi, potrebbe essere opportuno
sospendere per il periodo in cui vale lo stato di emergenza
ambientale.
11. - In altri casi, ancora, si prefigura un potere del
Commissario delegato talmente ampio da compromettere principi
fondamentali cui, invece, quest'ultimo deve essere vincolato, secondo
quanto stabilito dalla legge n. 225 del 1992, e, in astratto, dalla
stessa ordinanza (art. 2, comma 1), che appare dunque, su questo
punto, intrinsecamente contraddittoria.
Leggi fondamentali in materia urbanistica e sull'edificabilità
dei suoli (leggi 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni;
28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni), la legge quadro
in materia di lavori pubblici (11 febbraio 1994, n. 109), la riforma
della finanza degli enti territoriali operata dal d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 504 (dove pure vi sono disposizioni sui tributi regionali),
possono essere derogate nella loro interezza, senza che si compia il
benchè minimo tentativo di indicare le parti la cui efficacia va
sospesa per il tempo necessario ad affrontare l'emergenza.
Lo stesso dicasi per le norme, statali e regionali, in materia di
avviamento al lavoro, per le quali non sono neppure menzionati i
relativi atti normativi; nonchè per quelle, statali e regionali,
sull'espropriazione, ove ci si preoccupa solo di salvaguardare il
diritto di indennizzo dei soggetti espropriandi.
Non vale obiettare - al fine di sanare tali anomalie - che la
clausola di salvaguardia del rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, secondo quanto richiesto dall'art. 5,
comma 2, della legge n. 225, impone un limite oggettivo ai poteri
commissariali: resterebbe comunque un margine inaccettabile di
incertezza circa l'efficacia, nell'arco di tempo considerato, di
interi atti normativi, i quali introducono principi che potrebbero
essere compromessi, sia pure per un periodo limitato di tempo. Nè
rassicura che contro specifici atti del Commissario delegato sono
esperibili gli ordinari rimedi giurisdizionali: è l'art. 2
dell'ordinanza che prefigura, come possibile, un vulnus, nelle parti
prima indicate.
12. - La ricorrente si duole che l'art. 5 dell'ordinanza assegni
al Commissario delegato risorse finanziarie per l'attuazione degli
interventi di emergenza, utilizzando finanziamenti già destinati
all'attuazione di altri interventi nella Regione. La censura è priva
di fondamento, perchè dalla dichiarazione dello stato d'emergenza
discende l'evidente necessità di modificare precedenti stanziamenti
di bilancio; mentre va ribadita anche qui l'esigenza di un raccordo
procedurale fra lo Stato e la Regione nella fase di programmazione
degli interventi, secondo quanto già si è rilevato trattando
dell'art. 1 dell'ordinanza.
13. - La Corte dichiara quindi che non spetta allo Stato, e per
esso al Presidente del Consiglio dei ministri, introdurre
prescrizioni per fronteggiare lo stato d'emergenza che conferiscano
ad organi amministrativi poteri d'ordinanza non adeguatamente
circoscritti nell'oggetto, tali da derogare a settori di normazione
primaria richiamati in termini assolutamente generici, e a leggi
fondamentali per la salvaguardia dell'autonomia regionale, senza che
sia richiesta l'intesa con la Regione per la programmazione degli
interventi, secondo le modalità che si sono già precisate.
Conseguentemente, annulla l'art. 1 della citata ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, nella parte in cui prevede
soltanto il parere della Regione, anzichè l'intesa, per quanto
attiene alla programmazione generale degli interventi; e l'art. 2
della stessa ordinanza, nella parte in cui ammette, al di fuori di
quel nesso di congruità e proporzione che deve sussistere con
l'evento che giustifica la dichiarazione dello stato d'emergenza
ambientale, la deroga degli atti normativi primari indicati nei punti
10 e 11 della motivazione, per violazione dei limiti costituzionali
del potere di ordinanza, che valgono qui a garanzia delle
attribuzioni regionali.
È assorbita l'istanza di sospensione dell'esecuzione dei
provvedimenti impugnati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei ministri, ricorrere allo stato di emergenza a norma
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in ordine
alla situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella
Regione Puglia, sulla base degli elementi evidenziati dai competenti
organi statali e regionali;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei ministri, introdurre prescrizioni per fronteggiare
detto stato di emergenza che conferiscano ad organi amministrativi
poteri d'ordinanza non adeguatamente circoscritti nell'oggetto, tali
da derogare a settori di normazione primaria richiamati in termini
assolutamente generici, e a leggi fondamentali per la salvaguardia
dell'autonomia regionale, senza prevedere, inoltre, l'intesa per la
programmazione generale degli interventi; conseguentemente, annulla
l'art. 1 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 8
novembre 1994, nella parte in cui non prevede l'intesa con la Regione
per quanto attiene alla predisposizione, da parte del Commissario
delegato, del programma degli interventi, nei termini precisati in
motivazione; e l'art. 2 della stessa ordinanza, nella parte in cui si
prevede la deroga, per intero, dei seguenti atti normativi: legge 8
luglio 1986, n. 349, art. 6; legge 8 giugno 1990, n. 142; legge 5
gennaio 1994, n. 36; legge Regione Puglia 4 marzo 1975, n. 24, e suc-
cessive modificazioni; legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive
modificazioni; legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive
modificazioni; legge 11 febbraio 1994, n. 109; decreto legislativo 30
dicembre 1992 n. 504; norme, statali e regionali, in materia di
avviamento al lavoro; norme, statali e regionali,
sull'espropriazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0456