1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 461 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 1989
N. 461 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1989 del tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Oprandi Iside e Ministero della sanita' Sanita' pubblica - Vaccinazione obbligatoria contro la poliomielite - Mancata previsione di un sistema di indennizzo e/o di provvidenze precauzionali e/o assistenziali per possibili incidenti vaccinali (nella specie: assunzione di virus, in soggetto non vaccinato, per contatto con soggetto cui era stato somministrato vaccino "attivo") - Violazione del diritto alla tutela dell'integrita' fisica dei cittadini. (Legge 4 febbraio 1966, n. 51, artt. 1, 2 e 3). (Cost., art. 32). (089C1030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-1989)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Letti gli atti ed i documenti di causa;
Udito il giudice relatore;
RITENUTO IN FATTO
che Oprandi Iside ha citato in giudizio avanti al tribunale di
Milano il Ministero della sanità (rimasto contumace) per ottenere il
risarcimento del danno derivatole da "paralisi spinale persistente"
per contratta poliomelite nel corso della vaccinazione "Sabin" cui
venne sottoposto il figlio Davide nel 1975 ed a causa di essa
vaccinazione obbligatoria per legge, non essendo stata dalle
autorità e dagli organi sanitari messa al corrente del pericolo nè
istruita su particolari cautele da osservare nel contatto con feci e
muco del bambino vaccinato da lei personalmente accudito ed
assistito;
che l'espletata istruttoria (ed in particolare le consulenze
tecniche disposte in sede civile e nel corso del procedimento penale
conclusosi con l'assoluzione dell'ufficiale sanitario, dei
responsabili dell'istituto produttore del vaccino trivalente Sabin,
dei funzionari dell'Istituto superiore della sanità e della
direzione generale del Ministero) ha accertato quanto segue:
1) che la forma morbosa della Oprandi ha rinvenuto la propria
eziologia in un virus vaccinale assunto per contatto con soggetto cui
era stato somministrato vaccino orale "attivo" Sabin (cioè virus
vivo ed attenuato), dovendosi escludere l'attribuzione della malattia
a ceppi di virus poliomelitici "selvaggi" (cioè circolanti in
natura) all'epoca non reperibili in Lombardia, area notoriamente non
epidemica;
2) che sin dal 1964 era consentito - se non altro per essere
stato evidenziato da pubblicazioni USA ed italiane - il rischio di
contagio - sia pur minimo - per "contatto" da parte dei familiari non
vaccinati quali l'Oprandi che - nata nel 1944 - era nel 1975 fuori da
ogni possibilità vaccinatoria anche facoltativa; possibilità
comunque mai prospettatale e del resto - per tipo "Salk" (cioè il
vaccino a virus uccisi) neppure attuabile per non essere ormai più
rintracciabile sul mercato tale vaccino da quando le autorità
sanitarie italiane si erano pronunziate in favore dell'impiego del
vaccino tipo "Sabin" da somministrarsi nei primi mesi di vita;
3) che nei foglietti illustrativi acclusi alle confezioni dei
vaccini di produzione dello "Istituto sieroterapico milanese" e dello
"Istituto Sclavo" e succedutisi nella revisione autorizzata dal
Ministero della sanità risulta omesso qualsiasi accenno ad "effetti
collaterali paralitogeni" fino alle edizioni intervenute
successivamente ai fatti di cui è causa (1978 e 1980);
4) che la direzione generale del servizio farmaceutico presso il
Ministero della sanità approvò a posteriori la modifica del foglio
illustrativo nel senso testè cennato ed in termini "molto sfumati"
solamente a titolo di "estrema cautela" avendo l'Istituto superiore
della sanità espresso parere negativo per gli effetti di allarme e
dissuazione che sarebbero potuti derivarne sulla osservanza della
obbligatorietà della pratica vaccinale, in ciò adeguandosi a quanto
in punto espresso nella risoluzione adottta dal Consiglio d'Europa
nel 1974 ribadita nel 1982 dal comitato di esperti sulle questioni
farmaceutiche del Consiglio d'Europa stesso (tanto è vero che
l'avvertenza relativa alle reazioni secondarie, cioè la possibilità
di contagio da vaccino-contatto non si rinviene affatto nelle
istruzioni dei vaccini antipoliomelitici Sabin in vendita in numerosi
paesi europei proprio per evitare ogni suggestione allarmistica
tendente a far considerare il soggetto vaccinato come pericoloso);
che perciò in questo storico condizionamento dagli imponenti
benefici conseguiti dalla collettività tramite la vaccinazione con
il metodo "Sabin" e dalla primaria necessità di ottenere una
"protezione di massa" oggi pressochè raggiunta (la poliomelite in
Italia essendo stata quasi del tutto debellata), l'assenza d
specifiche raccomandazioni e/o avvertenze alla popolazione circa
misure profilattiche ed igieniche da adottare per scongiurare il
rischio di contagio per vaccino-contatto comportanti - per essere
efficaci - tecniche di isolamento e rigorose precauzioni peraltro di
difficile attuazione nell'ambito della convivenza familiare (specie
per la tenera età e i bisogni alimentari del soggetto vaccinato) non
può che spiegarsi in virtù della comprensibile esigenza di evitare
con ogni mezzo che venga ostacolata la pratica vaccinale
ingenerandosi inopportuni timori ed alimentandosi controproduttive
diffidenze;
CONSIDERATO IN DIRITTO
che la responsabilità per fatto illecito della pubblica
amministrazione si connette alla "ingiustizia" del danno (art. 2043
del c.c.) conseguente alla violazione di leggi o regolamenti ovvero
all'inosservanza dei canoni di comune prudenza e diligenza che devono
improntare l'azione amministrativa nel rispetto del principio del
neminem laedere; e tale responsabilità non sembra ricorrere nella
fattispecie alla luce dei superiori interessi della sanità pubblica
e della idoneità dei mezzi prescelti per soddisfarli la cui indubbia
efficacia generalizzata mal tollera l'adozione di sistemi
precauzionali e/o comunicazioni "diffuse" specie a fronte di un
rischio "individuale" assolutamente minimo siccome contenuto
nell'ordine inferiore all'unità per milioni di dosi distribuite di
vaccino;
che ove il perseguimento del pubblico interesse sia suscettibile
di apportare il sacrificio di un diritto soggettivo è la norma
positiva che deve provvedere a stabilire l'adeguato ristoro
indennitario come invero si verifica nel campo della proprietà e
patrimoniale in genere (es. art. 46 della legge 25 maggio 1865, n.
2359); che invece nell'ambito dei diritti della persona con
riferimento alla "integrità fisica" una tale norma specifica non
esiste nè sembra potersi evincere nell'ordinamento giuridico una
regola di carattere generale in punto di responsabilità della
pubblica amministrazione per "atti legittimi" stante l'eccezionalità
del principio, di portata ristretta alle sole ipotesi
legislativamente contemplate nell'ambito dei diritti soggettivi preso
in considerazione del dettato costituzionale (es. art. 42 della
Costituzione);
che tuttavia l'art. 32 della Carta costituzionale tutela il bene
afferente alla salute "non solo come interesse della collettività ma
anche e soprattutto come diritto primario ed assoluto del singolo"
(sentenza della Corte n. 88 del 26 luglio 1979) e che siffatta tutela
si realizza "nella duplice direzione di apprestare misure di
prevenzione e di assicurare cure gratuite agli indigenti", anche
mediante forme di "intervento solidaristico" (sentenza della Corte n.
202 del 29 dicembre 1981); ciò allo scopo evidente di attuare un
ragionevole "equilibrio" rispetto ai contrapposti bisogni da
contemplare;
che laddove manchino del tutto provvidenze del genere nè sia
dato ricorrere a forme risarcitorie alternative sembra a questo
tribunale che venga irrimediabilmente ed ingiustificativamente
vanificata la garanzia costituzionale di tutela della "integrità
fisica" della persona; che in particolare ciò avviene nella
fattispecie dove tale fondamentale diritto dell'individuo può venire
sacrificato in conseguenza dell'esercizio da parte dello Stato di
attività legittima a favore della collettività (nella specie
trattamento vaccinale) senza previsione di un "compenso equivalente"
od altro equivalente proporzionato al sacrificio eventualmente
occorso al singolo nell'adempimento di obbligo di legge imposto
nell'interesse e per le esigenze della sanità pubblica;
che in questa ottica delineata dalle superiori argomentazioni in
fatto e diritto la legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Gazzetta Ufficiale
n. 44 del 19 febbraio 1966) a titolo "obbligatorietà della
vaccinazione antipoliomelitica" con particolare riferimento all'art.
1 ("La vaccinazione contro la poliomelite è obbligatoria per i
bambini entro il primo anno di età...") all'art. 3 ("La persona che
esercita la patria potestà o la tutela sul bambino... è
responsabile dell'osservanza dell'obbligo della vaccinazione...") ed
all'art. 3 ("Il Ministero della sanità provvede a sue spese
all'acquisto ed alla distribuzione del vaccino...") nei paesi in cui
non prevede un sistema di indennizzo e/o di provvidenze precauzionali
e/o assistenziali per gli incidenti vaccinali sembra porsi in
contrasto con l'art. 32 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
della legge n. 51 del 4 febbraio 1966 con riferimento agli artt. 1, 2
e 3 in relazione all'art. 32 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 23 febbraio 1989
Il presidente: CURTÒ

89C1030