1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 87 SENTENZA 14 febbraio - 12 aprile 2012
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Reati ministeriali - Delitto di concussione contestato al Presidente del Consiglio dei ministri in carica, membro della Camera dei deputati - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano e richiesta di giudizio immediato del GIP presso il medesimo Tribunale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla Camera dei deputati - Intervento del Senato della Repubblica - Eccezione di inammissibilita' proposta dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, fondata sulla mancata illustrazione delle conclusioni nell'atto di costituzione - Reiezione. - Apertura delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato del 09/02/2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, e decreto di giudizio immediato del 15/02/2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica. - Costituzione, art. 96; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 24, 25 e 37, quinto comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, artt. 3 e 24, comma 4. Reati ministeriali - Delitto di concussione contestato al Presidente del Consiglio dei ministri in carica, membro della Camera dei deputati - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano e richiesta di giudizio immediato del GIP presso il medesimo Tribunale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla Camera dei deputati - Fase di merito - Conferma dell'ammissibilita' del conflitto, gia' ritenuta con l'ordinanza n. 241 del 2011. - Apertura delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato del 09/02/2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, e decreto di giudizio immediato del 15/02/2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica. - Costituzione, art. 96. Reati ministeriali - Delitto di concussione contestato al Presidente del Consiglio dei ministri in carica, membro della Camera dei deputati - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano e richiesta di giudizio immediato del GIP presso il medesimo Tribunale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla Camera dei deputati - Omessa trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali (tribunale dei ministri), prodromica al coinvolgimento della Camera nella valutazione circa la ministerialita' del reato - Ritenuta lesione delle attribuzioni costituzionali della Camera dei deputati - Insussistenza - Attribuzione esclusiva dell'autorita' giudiziaria in ordine alle valutazioni sulla natura del reato e sulla sussistenza delle eventuali esimenti - Dichiarazione che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano avviare, esperire indagini e procedere alla richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica per un'ipotesi di reato ritenuto non commesso nell'esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1, del 1989, perche' ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta legge - Dichiarazione che spettava al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano proseguire nelle forme comuni ed emettere il decreto di giudizio immediato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, per un'ipotesi di reato ritenuto non commesso nell'esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, perche' ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta legge. - Apertura delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato del 09/02/2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, e decreto di giudizio immediato del 15/02/2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, art. 6. Reati ministeriali - Delitto di concussione contestato al Presidente del Consiglio dei ministri in carica, membro della Camera dei deputati - Indagini poste in essere dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano e richiesta di giudizio immediato del GIP presso il medesimo Tribunale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla Camera dei deputati - Omessa comunicazione al Presidente della Camera, prodromica al coinvolgimento della Camera nella valutazione circa la ministerialita' del reato - Ritenuta lesione del principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato - Insussistenza - Dichiarazione che spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ed al Giudice per le indagini preliminari di detto Tribunale esercitare le proprie attribuzioni, omettendo di informare la Camera dei deputati della pendenza del procedimento penale nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica - Assorbimento di ulteriore questione. - Apertura delle indagini e successiva richiesta di giudizio immediato del 09/02/2011 da parte del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, e decreto di giudizio immediato del 15/02/2011 emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica. - Costituzione, art. 96; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, art. 6. (T-120087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto in seguito alla apertura delle indagini ed alla successiva
richiesta di giudizio immediato del 9 febbraio 2011 da parte del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano
ed al decreto di giudizio immediato del 15 febbraio 2011 emesso dal
Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di
Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
carica, promosso dalla Camera dei deputati, con ricorso notificato il
1° agosto 2011, depositato in cancelleria il 2 agosto 2011, ed
iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2011,
fase di merito.
Visti l'atto di costituzione della Procura della Repubblica
presso il Tribunale ordinario di Milano, nonchè l'atto di intervento
del Senato della Repubblica;
udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Roberto Nania per la Camera dei deputati,
Giuseppe De Vergottini per il Senato della Repubblica e Federico
Sorrentino per la Procura della Repubblica presso il Tribunale
ordinario di Milano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 17 maggio 2011, la Camera dei
deputati ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano
(di seguito: PM) e del Giudice per le indagini preliminari di
quest'ultimo Tribunale (infra: GIP), in relazione alle indagini poste
in essere dal PM (nell'ambito del procedimento penale R.G.N.R. n.
55781/2010) nei confronti dell'on. Silvio Berlusconi, membro della
Camera dei deputati, Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
ed alla richiesta di giudizio immediato formulata in data 9 febbraio
2011 (nell'ambito del procedimento penale R.G.N.R. n. 5657/11),
relativamente al contestato delitto di concussione, nonchè, sempre
in riferimento solo a tale ultimo reato, al decreto di giudizio
immediato, in data 15 febbraio 2011, del GIP (nell'ambito del
procedimento R.G.G.I.P. n. 1297/11).
In particolare, la ricorrente ha chiesto che questa Corte: a)
dichiari che non spettava al PM «avviare ed esperire indagini nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
nonchè procedere alla richiesta di giudizio immediato (...),
relativamente al contestato delitto di concussione, omettendo di
trasmettere gli atti al Collegio per i reati ministeriali ai sensi
dell'art. 6 della legge costituzionale» 16 gennaio 1989, n. 1
(Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
«in tal modo precludendo alla competente Camera dei deputati
l'esercizio delle proprie attribuzioni costituzionali in materia di
cui all'art. 96 Cost.» e a detta legge costituzionale, «e comunque
senza dare la dovuta comunicazione» alla Camera dei deputati; b)
dichiari che non spettava al GIP «procedere in via ordinaria ed
emettere il decreto di giudizio immediato nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in carica (...), nè affermare,
in relazione al contestato delitto di concussione, la natura non
ministeriale dello stesso, omettendo di rilevare la necessaria
trasmissione degli atti al Collegio per i reati ministeriali con i
provvedimenti del caso, in tal modo precludendo» ad essa istante
l'esercizio delle suindicate attribuzioni costituzionali, e «comunque
senza provvedere in modo che venisse data la dovuta comunicazione»
alla Camera dei deputati; c) provveda all'«annullamento delle
attività poste in essere e degli atti adottati nell'ambito dei
procedimenti» sopra indicati.
2. - La ricorrente premette che, in occasione della ricezione, in
data 14 gennaio 2011, della richiesta del PM di autorizzazione ad
eseguire la perquisizione di alcuni locali siti nella disponibilità
del Presidente del Consiglio dei ministri del tempo (nell'ambito del
procedimento penale R.G.N.R. n. 55781/2010, per i delitti di cui agli
artt. 317, 61, numero 2, 81 cpv e 600-bis, secondo comma, del codice
penale), integrata in data 26 gennaio 2011, apprendeva che, in
relazione a detto procedimento penale, tale organo stava svolgendo
indagini nei confronti dell'on. Silvio Berlusconi. La Giunta per le
autorizzazioni (infra: Giunta), con relazione adottata a maggioranza,
in riferimento al contestato delitto di concussione, osservava che
sarebbe stata prospettabile «l'ipotesi che si versi nel reato
ministeriale» e deduceva che la competenza a qualificare come tale il
reato sarebbe «essenzialmente attribuita dalla legge al tribunale dei
ministri», «quanto meno per i fatti per i quali sussista un
ragionevole dubbio circa il ricorrere di questo requisito», e
proponeva di deliberare che «la Camera restituisca gli atti
all'autorità giudiziaria procedente», proposta accolta
dall'Assemblea in data 3 febbraio 2011.
Con missiva del 1° marzo 2011, tre Presidenti di Gruppo
richiedevano alla Presidenza della Camera dei deputati di «accertare
la sussistenza delle condizioni per sollevare un conflitto di
attribuzione», dato che tale ultima delibera «non ha sortito alcun
effetto». La Giunta, in data 23 marzo 2011, approvava la proposta di
parere diretta a proporre conflitto di attribuzione che l'Assemblea
della Camera dei deputati, nella seduta del 5 aprile 2011, deliberava
di sollevare.
2.1. - Posta questa premessa, la Camera dei deputati svolge ampie
argomentazioni a conforto dell'ammissibilità del conflitto, sotto il
profilo sia soggettivo, sia oggettivo, poichè PM e GIP avrebbero
compiuto gli atti impugnati in violazione della disciplina stabilita
dalla legge cost. n. 1 del 1989, senza porla in condizioni di «poter
esprimere con cognizione di causa la propria valutazione in ordine al
carattere ministeriale del reato nonchè ai fini della eventuale
autorizzazione a procedere nei confronti del titolare della carica di
Governo». Il conflitto non prospetterebbe, quindi, una questione di
giurisdizione e/o competenza, ma sarebbe diretto a reintegrare le
prerogative della Camera correlate «alle competenze del c.d.
tribunale dei ministri».
2.2. - Nel merito, secondo la ricorrente, PM e GIP avrebbero
erroneamente ritenuto di «poter procedere nelle vie ordinarie in
quanto titolari in via esclusiva del potere di qualificazione
dell'illecito»: il primo, senza fornire motivazione; il secondo,
rigettando l'eccezione proposta dall'imputato; entrambi, omettendo di
comunicare alla Camera dei deputati siffatte determinazioni, senza
tenere conto delle osservazioni svolte nel provvedimento di
restituzione della citata richiesta di autorizzazione alle
perquisizioni.
La ricorrente riporta il contenuto degli articoli 6, 8 e 9 della
legge cost. n. 1 del 1989 e degli articoli 1 e 4 della legge 5 giugno
1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati
previsti dall'articolo 90 della Costituzione), sostenendo che la
disciplina stabilita da dette disposizioni sarebbe preordinata, in
primo luogo, a concentrare in capo al collegio per i reati
ministeriali l'attività di indagine (come dimostrato dalla
previsione di un termine per la trasmissione allo stesso della
notizia di reato da parte del PM e dal divieto per questi di
procedere ad indagini), al fine di realizzare le garanzie e le
finalità cui è preordinato tale collegio (poste in luce anche dalla
sentenza n. 403 del 1994). In secondo luogo, mirerebbe ad assicurare
che la Camera competente, sulla scorta delle indagini effettuate da
detto organo, nei casi di richiesta dell'autorizzazione a procedere,
ovvero di archiviazione «anomala» (sentenza n. 241 del 2009), sia
posta in condizione di conoscere tutti gli elementi necessari per
assumere le determinazioni di propria competenza in ordine al
carattere ministeriale del reato ed alla sussistenza di eventuali
esimenti. In terzo luogo, come risulterebbe anche dalla brevità dei
termini sopra indicati, sarebbe preordinata a garantire che le
ipotesi di reato, prima dell'eventuale esercizio dell'azione penale,
siano sottoposte ad una duplice valutazione, avente ad oggetto «la
meritevolezza circa la prosecuzione del procedimento» (spettante al
collegio per i reati ministeriali) e «l'esistenza dei presupposti per
l'attivazione della relativa guarentigia» (riservata alla Camera di
competenza), tenuto conto degli «interessi di natura istituzionale»
in gioco.
Secondo la ricorrente, la mancata osservanza di detto
procedimento vanificherebbe «l'intero sistema disegnato dal
legislatore costituzionale nel quale si trovano contemperate "la
garanzia della funzione di governo e l'uguaglianza di tutti i
cittadini davanti alla legge"» (sentenza n. 241 del 2009). Questa
Corte ha, infatti, affermato che, per realizzare un ragionevole
bilanciamento tra questi due principi, sia le norme costituzionali
che quelle della legge ordinaria mirano a porre tanto l'autorità
giudiziaria quanto quella politica in condizione di tutelare, nei
loro reciproci rapporti, la prima, il potere-dovere di perseguire i
reati commessi da qualunque cittadino, indipendentemente dalla carica
ricoperta, la seconda, il potere-dovere di attuare in concreto la
guarentigia prevista dall'art. 96 Cost. Tale risultato si
conseguirebbe, da un lato, mantenendo all'autorità giudiziaria
ordinaria il potere di svolgere le indagini necessarie rispetto alle
notizie di reato a carico dei ministri; dall'altro, assicurando alla
Camera l'adeguata e tempestiva informazione sugli sviluppi e l'esito
dei procedimenti penali a carico dei componenti del Governo (sentenza
n. 241 del 2009).
Il necessario e tempestivo coinvolgimento della Camera
costituirebbe, quindi, uno snodo essenziale del procedimento, come
risulta dal fatto che l'obbligo di comunicazione sussiste anche nel
caso di archiviazione disposta a causa della ritenuta non
ministerialità del reato (sentenza n. 241 del 2009).
2.3. - La Camera dei deputati contesta che l'iter procedimentale
sintetizzato concerna il solo caso in cui «sia stato previamente
accertato dall'autorità giudiziaria, su cui grava l'obbligo della
trasmissione al Collegio, il carattere ministeriale del reato». A suo
avviso, l'equilibrio tra i poteri sarebbe garantito dalla spettanza
al collegio per i reati ministeriali del compito di qualificare la
natura del reato, che assicura alla Camera competente l'informazione
costituzionalmente dovutale (sentenza n. 241 del 2009), consentendole
di adottare le valutazioni di propria spettanza relative alla natura
del reato ed alle circostanze dello stesso. Siffatta tesi non
comporterebbe che lo status di componente del Governo costituisca
condizione necessaria e sufficiente per ritenere il carattere
ministeriale del reato, dato che «sia la prima e "precaria"
valutazione operata dal Procuratore, finalizzata alla presentazione
delle sue "richieste" al Collegio unitamente alla trasmissione degli
atti», sia quella conclusiva del collegio per i reati ministeriali
«verteranno sui profili atti ad integrare il reato ministeriale». In
tal senso deporrebbero il divieto per il PM di effettuare indagini
sulla notizia di reato a carico di un ministro e la brevità del
termine per presentare le richieste al collegio per i reati
ministeriali, in quanto incompatibili con la possibilità di operare
una ponderazione conclusiva ed adeguata in ordine alla natura del
reato.
Secondo la Camera dei deputati, siffatta configurazione sarebbe
confortata anzitutto dai lavori preparatori della legge cost. n. 1
del 1989 (in particolare, dalla relazione della Commissione affari
costituzionali del Senato della Repubblica, nella parte in cui
sottolinea che «il Pubblico Ministero è tenuto ad inoltrare al
Collegio la documentazione pervenuta perchè questo conduca indagini
preliminari» e «svolge in questa fase preliminare una funzione di
raccolta delle notizie di reato e di primi elementi, nonchè di
consulenza al Collegio»). Inoltre, dalla constatazione che la
riduzione del termine di trasmissione della richiesta a quindici
giorni e l'introduzione nel citato art. 6 dell'espressione «omessa
ogni indagine» - conseguite ad indicazioni della Commissione
giustizia - sono state ritenute indispensabili, allo scopo di
chiarire la funzione del PM di «"semplice tramite al Collegio"» e di
evidenziare che questi non può nè deve svolgere nessuna indagine.
L'implausibilità dell'interpretazione sostenuta dall'autorità
giudiziaria sarebbe confortata dal fatto che per il PM il breve lasso
di tempo accordatogli è sufficiente per adottare le determinazioni
del caso, senza nessun ulteriore supporto investigativo. Al collegio
per i reati ministeriali è concesso, invece, un termine più ampio,
anche per qualificare il reato come "comune". D'altronde, non sarebbe
plausibile che l'ipotizzato potere esclusivo del PM di qualificare il
reato sia governato da una disciplina dissociata, in virtù della
quale, qualora egli ritenga il reato "comune", il collegio per i
reati ministeriali non potrebbe esprimersi in ordine a detta
qualificazione, mentre «in caso di esito positivo (la ministerialità
del reato) tale valutazione potrebbe essere sovvertita» da
quest'ultimo, con esito interpretativo non giustificato da un
ipotetico favor per il carattere non ministeriale del reato, del
quale non v'è traccia nelle norme.
La qualificazione offerta dal collegio per i reati ministeriali
neppure inciderebbe sul potere della Camera competente di adottare le
determinazioni ad essa spettanti, poichè all'organo parlamentare
«non può essere sottratta una propria autonoma valutazione sulla
natura ministeriale o non ministeriale dei reati» (sentenza n. 241
del 2009), ciò che, invece, avverrebbe qualora la natura "comune"
del reato non sia stabilita dal collegio per i reati ministeriali.
2.4. - Secondo la ricorrente, le attribuzioni costituzionali
della Camera competente non potrebbero essere lasciate nella totale
disponibilità dell'autorità giudiziaria, avendo la sentenza n. 241
del 2009 negato anche che un siffatto incontrollabile potere spetti
al collegio per i reati ministeriali. A tale esito condurrebbe
invece, la tesi del PM e del GIP, lesiva dell'esigenza di certezza
delle attribuzioni costituzionali, del ragionevole equilibrio
nell'esercizio delle stesse e del principio di leale collaborazione.
In contrario, non sarebbe sostenibile che la Camera di competenza
potrebbe far valere il proprio dissenso, proponendo conflitto di
attribuzione. La prefigurazione di tale rimedio non esime, infatti,
da una corretta ricostruzione del sistema, mentre il procedimento
stabilito dalla legge costituzionale è strumentale a garantire una
consapevole determinazione da parte della predetta in ordine alla
natura del reato ed all'eventuale sussistenza di esimenti.
2.5. - Sotto un concorrente profilo, le circostanze emerse nel
corso del dibattito parlamentare svolto in occasione dell'adozione
della suindicata delibera di restituzione della richiesta di
autorizzazione alle perquisizioni e quelle indicate nella relazione
di maggioranza della Giunta, in data 31 gennaio 2011, avevano
evidenziato che l'accertamento della natura ministeriale del reato
«richiede volta per volta una delicata attività interpretativa» «di
cui però - nel caso in questione - non sembra esservi traccia» ed
erano state poste in luce peculiarità e specificità della posizione
del Presidente del Consiglio dei ministri (caratteri espressamente
indicati ed asseritamente rilevanti per identificare l'ambito di
operatività della prerogativa di cui all'art. 96 Cost.).
Ad avviso della ricorrente, sussistevano dubbi in ordine alla
natura del reato che avrebbero dovuto indurre PM e GIP ad investire
della qualificazione del reato l'organo specializzato (a conforto è
richiamata Cass., sezione VI pen., 6 agosto 1992, n. 2865) e, in
presenza di tale divergenza di valutazioni, il principio di leale
collaborazione avrebbe «imposto l'attivazione della speciale
procedura» della legge cost. n. 1 del 1989.
Un «ulteriore profilo di lesivita'» sarebbe «riscontrabile nella
motivazione del decreto del GIP», nella parte in cui, per sostenere
la natura non ministeriale del reato, «si è dovuto impegnare su
svariati e problematici aspetti di ordine costituzionale inerenti la
complessiva posizione istituzionale della figura del Presidente del
Consiglio dei ministri», svolgendo argomenti in riferimento ai quali
«non appare possibile declinare il contributo valutativo offerto
dagli organi della Camera». Nella più volte richiamata relazione
della Giunta era stata anzitutto posta in luce la peculiarità della
posizione del Presidente del Consiglio dei ministri (al quale
spettano «funzioni di direzione della politica generale del governo,
di cui è responsabile, e di mantenimento dell'unità di indirizzo
politico ed amministrativo») ed era stata affrontata la questione
della «tutela delle relazioni diplomatiche»; era stato, inoltre,
evidenziato che la funzione di mantenere «l'unità di indirizzo
politico-amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività del
ministri» (art. 95, primo comma, Cost.) può costituire fonte di
competenze, anche innominate, in grado di trascendere la rigidità
delle competenze ministeriali; era stato, infine, sottolineato che
l'abuso di potere ipotizzato dal GIP non sarebbe risolutivo per
rendere evidente il carattere non ministeriale del reato di
concussione.
2.6. - In linea subordinata, secondo la ricorrente, il
comportamento di PM e GIP sarebbe lesivo delle attribuzioni
costituzionali ad essa spettanti, in quanto hanno omesso di
«informar[la] a tempo debito e nelle forme richieste» della
trattazione del procedimento nelle forme ordinarie, precludendole il
«potere (...) di procedere alle apposite determinazioni di sua
pertinenza circa la natura del reato ed eventualmente circa la
sussistenza delle esimenti» di cui all'art. 9, comma 3, della legge
cost. n. 1 del 1989.
Le esigenze costituzionali che imporrebbero di interloquire con
la Camera competente sarebbero state poste in luce da questa Corte
con la sentenza n. 241 del 2009 e sussisterebbero anche nel caso «di
valutazione di non ministerialità del reato operata in via autonoma
da altri organi giudiziari». Qualora PM e GIP si arroghino il potere
di qualificare il reato in luogo del collegio per i reati
ministeriali dovrebbero osservare gli obblighi di comunicazione e di
coinvolgimento della Camera, alla quale «non può essere sottratta
una propria autonoma valutazione sulla natura ministeriale o non
ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria» (sentenza n.
241 del 2009). Infine, conclude la ricorrente, non sarebbe
sostenibile che «la Camera competente debba rimettersi all'iniziativa
del singolo titolare della carica di governo, peraltro non
necessariamente interessato a far valere il carattere ministeriale
del reato», essendo compito delle Camere assicurare, nel suo
complesso, il corretto funzionamento del sistema parlamentare e
l'integrità delle funzioni di governo.
3. - Con ordinanza n. 241 del 2011 questa Corte ha dichiarato
ammissibile il conflitto, disponendo la notifica degli atti anche al
Senato della Repubblica.
4. - Si è costituita nel giudizio la Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Milano, in persona del Procuratore della
Repubblica pro tempore (infra: PM), chiedendo che il conflitto sia
dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.
Il PM espone analiticamente i fatti oggetto dell'attività di
indagine e la vicenda relativa alla suindicata richiesta di
autorizzazione alla perquisizione, eccependo l'infondatezza del
dubbio in ordine alla qualificazione come ministeriale del reato di
concussione. Inoltre, a suo avviso, «oggetto del presente giudizio
non è la questione se il comportamento ascritto al Presidente del
Consiglio rientri o meno nella categoria dei reati ministeriali» e,
quindi, questa Corte «non è chiamata nemmeno indirettamente a
delimitare la competenza tra l'autorità giudiziaria ordinaria e il
c.d. tribunale dei Ministri». La questione, come prospettata,
richiederebbe di stabilire «se, ogni volta che sia iniziato un
procedimento penale a carico di un Ministro o del Presidente del
Consiglio, l'A.G. e in particolare il PM procedente debba investire
della notitia criminis il tribunale dei Ministri» e se sussista «un
"difetto d'informazione" da cui sarebbe derivata l'inibizione alla
Camera di procedere alle apposite determinazioni di sua competenza».
Secondo il resistente, dalla legge cost. n. 1 del 1989 «si ricava
in modo inequivocabile che la qualificazione del reato come
"ministeriale" non è oggetto di una valutazione riservata al
tribunale dei Ministri e, tanto meno, alle Camere». Sarebbe, inoltre,
pacifico che, come affermato dalla Corte di cassazione nella sentenza
3 marzo 2011, n. 1031, il PM non è tenuto a trasmettere al collegio
per i reati ministeriali gli atti relativi a qualsiasi notizia di
reato a carico di un membro del Governo, ma ciò deve fare soltanto
qualora ne ravvisi la competenza. D'altronde, se il legislatore
costituzionale avesse voluto disporre diversamente, avrebbe stabilito
che «tutti» i rapporti, i referti e le denunzie concernenti reati in
ipotesi commessi da un ministro o dal Presidente del Consiglio
avrebbero dovuto essere trasmessi a tale organo, riservandogli il
compito di qualificare il reato, come invece non è accaduto.
Il collegio per i reati ministeriali, una volta ricevuti gli
atti, ha poi il potere di compiere una propria valutazione e appunto
per questo la legge n. 219 del 1989 ha disciplinato l'ipotesi in cui
tale organo qualifica il reato come "comune", regolamentando la
cosiddetta archiviazione «asistematica», dalla quale non è
desumibile che allo stesso «sia costituzionalmente "riservato" il
giudizio sulla qualificazione del reato». La legge cost. n. 1 del
1989 prevede l'intervento della Camera esclusivamente quando il
collegio per i reati ministeriali, investito delle indagini dal PM,
abbia ritenuto la propria competenza e di non disporre
l'archiviazione; solo in tale ipotesi viene in rilievo l'attribuzione
dell'art. 96 Cost. e la Camera, negando l'autorizzazione a procedere,
può rendere improcedibile il giudizio penale.
Il resistente svolge, poi, diffuse argomentazioni a conforto del
carattere eccezionale del diniego dell'autorizzazione a procedere,
deducendo che la disciplina costituzionale dei reati ministeriali
sarebbe caratterizzata da una regola e da un'eccezione: la regola è
che i membri del Governo devono essere giudicati dalla magistratura
ordinaria; l'eccezione è il potere della Camera competente di negare
l'autorizzazione a procedere. L'accertamento penale è destinato ad
arrestarsi dinanzi alla funzione governativa esercitata
nell'interesse "preminente" dello Stato, non di fronte alla carica
rivestita dall'inquisito.
A suo avviso, le norme costituzionali prevedono una doppia
valutazione del fatto ascritto al membro del Governo: una di
carattere giuridico demandata all'autorità giudiziaria; una di
natura politica, attribuita alla Camera, avente ad oggetto il
riscontro delle finalità di cui all'art 9 della legge cost. n. 1 del
1989. Le Camere non partecipano all'iniziale qualificazione in ordine
alla natura del reato ed il potere ad esse attribuito è solo quello
di negare l'autorizzazione a procedere, in forza di una valutazione
politica di un'azione che si inserisce nell'attività di governo ed
esse operano una qualificazione del reato solo strumentale alla
deliberazione sull'autorizzazione a procedere.
4.1. - Secondo il resistente, la sentenza n. 241 del 2009 avrebbe
chiarito che l'obbligo di comunicazione previsto dall'art. 8, comma
4, della legge cost. n. 1 del 1989 sussiste anche nel caso della
cosiddetta archiviazione «asistematica», ma al solo fine di
consentire alla Camera competente di sollevare conflitto di
attribuzione, qualora questa, in presenza di una tale archiviazione,
ritenga il reato ministeriale.
L'inesatta estrapolazione dalla sentenza n. 241 del 2009 del
brano nel quale è affermato che alle Camere «non può essere
sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura ministeriale
o non ministeriale dei reati» sarebbe alla base di recenti iniziative
delle stesse dirette a rivendicare il potere - inesistente nella
disciplina costituzionale - di qualificare il reato, in contrasto con
le determinazioni dell'autorità giudiziaria. L'attribuzione
costituzionale ad esse spettante consisterebbe nel solo potere di
negare l'autorizzazione, in caso di reato ritenuto ministeriale;
«solo qualora l'autorità giudiziaria erroneamente qualificasse un
reato ministeriale come comune e di conseguenza, parimenti
erroneamente, non attivasse il procedimento "speciale" previsto dalla
legge costituzionale n. 1 del 1989, la Camera competente subirebbe
una concreta menomazione, conseguente all'impossibilità di
deliberare sull'eventuale sussistenza di una delle "esimenti"
speciali» e potrebbe sollevare conflitto di attribuzione, per
sostenere la natura ministeriale del reato e denunciare la lesione
delle proprie attribuzioni, a causa dell'erronea qualificazione.
Il conflitto proposto non avrebbe, tuttavia, tale contenuto,
poichè il ricorso «non tende a dimostrare la natura ministeriale del
reato di concussione» e la Camera dei deputati «non allega e non
lamenta la menomazione in concreto dell'unica attribuzione
costituzionale ad essa spettante in materia di reati ministeriali,
che è (...) quella di negare l'autorizzazione a procedere». Dunque,
ad avviso del PM, «non dimostrando (e, invero, neanche allegando)
l'effettiva sussistenza nella specie del presupposto logico e
giuridico dell'attribuzione ad essa spettante, la Camera ha proposto
un conflitto del tutto sganciato da un suo interesse concreto e
perciò inammissibile». L'ammissibilità del conflitto neppure
sarebbe desumibile dal riferimento all'esistenza di un "ragionevole
dubbio" in ordine alla qualificazione del reato, poichè
l'attribuzione della Camera dei deputati non presuppone la
contestazione ad un membro del Governo di un reato che «forse»,
secondo alcuni deputati, potrebbe essere qualificato come
ministeriale.
Inoltre, la ricorrente avrebbe rivendicato «una sorta di diritto
all'informazione circa i fatti addebitati», informazione che, «come
afferma lo stesso ricorso, alla Camera è comunque pervenuta in via
ufficiale, allorchè le fu chiesta l'autorizzazione alla
perquisizione». Se, dunque, l'informazione c'è stata, il conflitto
«si appalesa privo di oggetto, avendo avuto la Camera tutti gli
elementi per proporre conflitto di attribuzioni, ma avendo essa
rinunciato a contestare, nel merito, la natura non ministeriale del
reato» in questione.
4.2. - Nel merito, il ricorso sarebbe infondato, dato che nessuna
norma di legge (costituzionale o ordinaria) stabilisce l'obbligo del
PM di trasmettere al collegio per i reati ministeriali gli atti
relativi ad una notizia di reato a carico di un membro del Governo
che non appaia allo stesso correlata all'esercizio della funzione di
governo. Il richiamo della sentenza n. 241 del 2009 sarebbe
incongruo, poichè nella specie il procedimento penale ha ad oggetto
un reato "comune" ritenuto tale dal PM e dal GIP; nel caso
dell'archiviazione da parte del collegio per i reati ministeriali
l'obbligo di comunicazione è previsto dalla disciplina
costituzionale, ma esso non sussiste nella fattispecie in esame.
L'obbligo di attivare il procedimento concernente i reati
ministeriali non potrebbe, inoltre, derivare dalla delibera di
restituzione della richiesta di autorizzazione alla perquisizione,
con la quale la Camera dei deputati si sarebbe arrogata «il potere di
interferire con l'esercizio del potere giudiziario al di fuori di
qualsiasi previsione costituzionale», prospettando un dubbio in
ordine alla natura ministeriale di uno dei reati contestati che
sarebbe «tutto fuorchè "ragionevole"», alla luce della ricostruzione
dei fatti analiticamente svolta dal resistente nell'atto di
costituzione.
4.3. - Secondo il PM, sarebbe, infine, infondata anche la censura
proposta in linea gradata.
La comunicazione pretesa dalla ricorrente non è prevista dalla
legge cost. n. 1 del 1989 e non avrebbe alcuna ragion d'essere, in
quanto nella logica della disciplina costituzionale la qualificazione
del reato come non ministeriale esclude la partecipazione delle
Camere. Siffatta legge non mirava a prevedere l'ipotizzata
comunicazione, come risulta anche dalla mancata riproduzione
dell'art. 12 della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (Norme sui
procedimenti e giudizi di accusa), che imponeva al PM di informare
sempre il Presidente della Camera in caso di esercizio dell'azione
penale nei confronti di un ministro.
In ogni caso, conclude il PM, la ricorrente è stata «ampiamente
informata in data 14 gennaio 2011, allorchè la Procura della
Repubblica di Milano ha trasmesso la richiesta di autorizzazione alla
perquisizione di alcuni uffici» e, sotto questo profilo, il conflitto
sarebbe inammissibile per carenza d'interesse ad un'informazione che
comunque l'autorità giudiziaria ha fornito.
5. - Nel giudizio è intervenuto il Senato della Repubblica,
chiedendo l'accoglimento del ricorso, formulando riserva di svolgere
in una successiva memoria le deduzioni a conforto di tale
conclusione.
6. - In prossimità dell'udienza pubblica ha depositato memoria
la ricorrente, deducendo l'infondatezza dell'eccezione di
inammissibilità formulata dal PM e richiamando a conforto la
sentenza n. 241 del 2009. Inoltre, contesta che «l'adozione
dell'apposita delibera in ordine alla ministerialità del reato da
parte della Camera competente (...) presenti quella natura
pregiudiziale rispetto all'elevazione di conflitto che la Procura
pretende di annettervi» e sostiene che, se spetta alla Camera dei
deputati esprimere la propria valutazione sul reato contestato ad un
membro del Governo, ne deriva che essa «è abilitata a dolersi di
quei comportamenti (...) che le precludano la possibilità di operare
siffatte valutazioni con le modalità costituzionalmente previste, a
prescindere dall'esito cui esse possano addivenire».
La disciplina del procedimento per i reati ministeriali è
caratterizzata dalla partecipazione di diversi organi, soprattutto se
interpretata alla luce del principio di leale collaborazione, nella
specie vulnerato a causa della mancata considerazione delle
sollecitazioni alla «attivazione della procedura indicata dalla
normativa costituzionale».
6.1. - Nel merito, la ricorrente ripercorre analiticamente le
argomentazioni svolte nel ricorso, per ribadire che la qualificazione
del reato deve scaturire dalla apposita procedura rimessa ad un
organo specializzato della giustizia ordinaria, contestando che
spetti al PM «l'assoluta disponibilità dell'attivazione del
procedimento previsto dalla legge costituzionale n. l del 1989». A
suo avviso, la sentenza n. 241 del 2009 avrebbe «riconosciuto alla
Camera "il potere di valutare la natura del reato contestato al
membro del Governo"» e con il conflitto in esame essa ha appunto
chiesto «di preservare la possibilità di esercitare tale
attribuzione» costituzionale.
La mancata considerazione del contributo valutativo offerto con
la delibera di restituzione della richiesta di autorizzazione alle
perquisizioni domiciliari, secondo la ricorrente, sarebbe lesiva del
principio di leale collaborazione, quale precisato dalla Corte, tra
l'altro, nelle sentenze n. 26 del 2009 e n. 225 del 2001. Inoltre,
nel decreto del GIP la questione della ministerialità del reato è
stata «esplicitamente considerata, ma solo per contrastare le
eccezioni sollevate dalla difesa dell'imputato», mentre gli interessi
fatti valere da questa «non coincidono con quelli tutelati
dall'intervento dell'organo parlamentare», «preordinato a preservare
le proprie competenze costituzionali».
Secondo la ricorrente, i «ripetuti apporti valutativi, nel senso
del carattere ministeriale del reato», forniti con gli atti sopra
indicati costituirebbero «la riprova che non spettava all'autorità
giudiziaria asserire la "evidenza" del fatto (...) interdicendo in
tal modo l'attivazione della procedura imposta dalla legge
costituzionale n. l del l989». La negazione della sintomaticità di
tali elementi svolta tardivamente dal PM nella memoria di
costituzione non sarebbe idonea a confutare la tesi della Camera,
mentre l'esimente costituzionale opera quando «l'inquisito abbia
agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente
rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse
pubblico nell'esercizio della funzione di governo», «valutazioni
queste che la Camera non ha effettuato, nè lo avrebbe potuto,
essendo stata preclusa la sua partecipazione al procedimento di cui
alla legge cost. n. l del l989».
6.2. - In relazione alla censura proposta in linea gradata, la
ricorrente deduce che dalla sentenza n. 241 del 2009 sarebbe
desumibile che l'obbligo di informazione non concerne il solo caso
della archiviazione «sistematica» e contesta che esso sia stato
adempiuto con le informazioni offerte in occasione della richiesta di
autorizzazione alle perquisizioni domiciliari.
7. - Il PM, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, ribadisce le deduzioni sviluppate nell'atto di costituzione
ed eccepisce l'inammissibilità dell'atto di intervento del Senato
della Repubblica, in riferimento all'art. 25 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), applicabile in virtù del richiamo contenuto
nell'art. 37, quinto comma, di detta legge, ed all'art. 3 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
richiamato dall'art. 24, comma 4, delle stesse.
A suo avviso, il carattere perentorio del termine di costituzione
non permetterebbe di differire la formulazione delle deduzioni
difensive ad un momento successivo a quello della costituzione, come
accaduto nella specie, in virtù di una regola strumentale a
garantire il contraddittorio fra le parti e la parità delle armi,
anche per l'impossibilità di depositare memorie di replica. Secondo
il PM, è da supporre che l'interveniente, «nel termine dei venti
giorni dall'udienza, depositerà un'ampia memoria volta a contestare
le eccezioni formulate dalla resistente», che non avrà la
possibilità di produrre alcuna replica scritta a detta memoria.
8. - Il Senato della Repubblica, nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza pubblica, ha insistito per l'accoglimento
del ricorso.
L'interveniente, dopo avere sintetizzato la vicenda alla base del
conflitto ed il contenuto del ricorso, deduce che, con tale atto, la
Camera dei deputati ha posto «in chiara evidenza che, ove il
tribunale dei Ministri non sia investito delle indagini», si
consentirebbe al PM «di paralizzare a propria discrezione le
prerogative costituzionali dell'organo parlamentare» e, quindi, in
relazione a tale conflitto sussiste la propria legittimazione ad
intervenire nel giudizio.
8.1. - L'interveniente contesta sia l'eccezione di
inammissibilità del PM, sia l'idoneità dell'informazione offerta
con la richiesta di autorizzazione alle perquisizioni domiciliari ad
integrare la «garanzia assicurata dall'art. 96 Cost.». A suo avviso,
PM e GIP hanno ritenuto il reato "comune", nonostante che tale
qualificazione spetti al Collegio per i reati ministeriali. Inoltre,
sarebbe «indefettibile ai sensi della vigente Costituzione il nesso
fra potere valutativo del collegio e potere valutativo della Camera»,
«di guisa che il mancato pieno dispiegarsi del primo comunque incide
sull'altro» (sentenza n. 403 del 1994); quindi, «dalla pretermissione
del passaggio di fronte al Collegio consegue inevitabilmente» la
lesione delle prerogative costituzionali della ricorrente.
Secondo il Senato, «dalla mole del materiale depositato emerge
come il P.M. per poter raggiungere la propria convinzione e
determinazione nel senso della natura comune dell'illecito non possa
non aver svolto una propria indagine con violazione delle tassative
disposizioni di cui all'art. 6, comma 2» della legge cost. n. 1 del
1989, esulando dalla ratio di quest'ultima e dell'art. 96 Cost. la
possibilità di procedere, omettendo la dovuta informazione alla
Camera competente.
8.2. - Nel merito, l'interveniente dichiara di «aderire alle
censure mosse dalla Camera». Nella specie, sussisterebbe un
«intreccio» o «convergenza» delle attribuzioni parlamentari e
giudiziarie ed il principio di ragionevolezza e la pari dignità
costituzionale delle stesse imporrebbero che ciascun potere le
eserciti «in modo da ricercare la massima compatibilità possibile
con l'altro potere», nell'osservanza del principio di leale
collaborazione (sono richiamate le sentenze n. 380 del 2003; n. 487
del 2000, n. 379 del 1992, n. 410 e n. 110 del 1998 e l'ordinanza n.
344 del 2000).
A suo avviso, questa Corte, nel caso del contrasto dei poteri
attribuiti all'autorità giudiziaria con le garanzie parlamentari, ha
negato «la legittimità di una aprioristica accettazione della
valutazione unilaterale svolta dal giudiziario», affermando «la
presenza del vincolo della leale collaborazione fra poteri» (sentenze
n. 284 del 2004, n. 263 del 2003 e n. 225 del 200l). Di recente, la
sentenza n. 23 del 2011 ha chiarito che la posizione dell'imputato,
il quale sia membro del Parlamento, «non è assistita da speciali
garanzie costituzionali», ma, nell'applicare le comuni regole
processuali, il giudice deve esercitare il suo potere di
«apprezzamento degli impedimenti invocati» dall'imputato e tenere
conto anche degli interessi, costituzionalmente tutelati, di altri
poteri. Nella vicenda in esame, il dubbio in ordine alla
ministerialità del reato era stato portato all'attenzione
dell'autorità giudiziaria e, quindi, PM e GIP erano consapevoli
«dell'interesse e dell'attenzione» alla stessa da parte della Camera
dei deputati e, appunto per questo, sarebbe palese la violazione del
principio di leale collaborazione.
8.3. - Secondo l'interveniente, «il mancato coinvolgimento del
tribunale dei Ministri», soprattutto in presenza di un dubbio sulla
natura del reato contestato, avrebbe «comportato un vulnus al vincolo
di leale collaborazione». Peraltro, la tesi fatta propria dal
resistente neppure costituirebbe l'unica opzione interpretativa
accolta dalla giurisprudenza e, di recente, il Procuratore della
Repubblica di Trani «il 19 marzo 2010 ha trasmesso al tribunale dei
Ministri gli atti relativi a un procedimento per concussione nei
confronti dello stesso Presidente del Consiglio, rimettendo ad esso
"la corrispondente delibazione", essendosi posto un dubbio sulla
configurabilità del reato come ministeriale», ritenendo «che la
valutazione in ordine alla qualificazione giuridica dei fatti
commessi spetti con precedenza al tribunale dei Ministri».
La tesi del PM, benchè condivisa dalla Corte di cassazione,
sarebbe erronea, poichè è «improntata a una lettura formale dei
disposti normativi e ignora frontalmente il principio di leale
collaborazione». Inoltre, PM e GIP, «nel sottrarre al Collegio per i
reati ministeriali la cognizione circa la ministerialita'»
dell'illecito contestato, si sarebbero arrogati il potere di farsi
arbitri esclusivi della competenza, riservata invece dalla legge
costituzionale alle Camere, impedendo alla ricorrente di esercitare
le proprie funzioni.
8.4. - Secondo l'interveniente, «ragioni di prudenza e di
rispetto delle prerogative costituzionali del Parlamento avrebbero
consigliato di non "saltare" la fase del tribunale dei Ministri» ed
avere proceduto ignorando i segnali ricevuti dalla Camera dei
deputati fa assumere alla vicenda «il profilo dello sgarbo
istituzionale» e concreta una violazione del principio di leale
collaborazione. Inoltre, se la legge cost. n. 1 del 1989 impone al
collegio per i reati ministeriali «di mettere il Parlamento in
condizione di interloquire in merito alla qualificazione di un
eventuale reato», tale facoltà dovrebbe «essere assicurata nei casi
in cui sia il P.M. a decidere, delibando sulla presenza o meno dei
presupposti di cui all'art. 96 Cost.». La negazione di tale obbligo
violerebbe i principi di leale ed utile collaborazione e di
ragionevolezza, nonchè i criteri di buon funzionamento dell'apparato
istituzionale, poichè permarrebbe la facoltà di sollevare conflitto
di attribuzione che, tuttavia, dovrebbe costituire un rimedio
eccezionale, indice di una patologia dei rapporti interistituzionali.
9. - All'udienza le parti costituite hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - La Camera dei deputati ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Milano (di seguito: PM) e del Giudice per le
indagini preliminari di quest'ultimo Tribunale (infra: GIP), in
relazione alle indagini poste in essere dal PM (nell'ambito del
procedimento penale R.G.N.R. n. 55781/2010) nei confronti dell'on.
Silvio Berlusconi, membro della Camera dei deputati, Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, ed alla richiesta di giudizio
immediato formulata in data 9 febbraio 2011 (nell'ambito del
procedimento penale R.G.N.R. n. 5657/11), relativamente al contestato
delitto di concussione, nonchè - sempre in riferimento solo a tale
ultimo reato - al decreto di giudizio immediato, in data 15 febbraio
2011, del GIP (nell'ambito del procedimento R.G.G.I.P. n. 1297/11).
La ricorrente chiede che questa Corte: a) dichiari che non
spettava al PM «avviare ed esperire indagini nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in carica, nonchè procedere
alla richiesta di giudizio immediato (...), relativamente al
contestato delitto di concussione, omettendo di trasmettere gli atti
al Collegio per i reati ministeriali ai sensi dell'art. 6 della legge
costituzionale» 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96,
134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui
all'articolo 96 della Costituzione), «in tal modo precludendo alla
competente Camera dei deputati l'esercizio delle proprie attribuzioni
costituzionali in materia di cui all'art. 96 Cost.» e a detta legge
costituzionale, «e comunque senza dare la dovuta comunicazione» alla
Camera dei deputati; b) dichiari che non spettava al GIP «procedere
in via ordinaria ed emettere il decreto di giudizio immediato nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica (...),
nè affermare, in relazione al contestato delitto di concussione, la
natura non ministeriale dello stesso, omettendo di rilevare la
necessaria trasmissione degli atti al Collegio per i reati
ministeriali con i provvedimenti del caso, in tal modo precludendo»
ad essa istante l'esercizio delle suindicate attribuzioni
costituzionali, e «comunque senza provvedere in modo che venisse data
la dovuta comunicazione» alla Camera dei deputati; c) provveda
all'«annullamento delle attività poste in essere e degli atti
adottati nell'ambito dei procedimenti» sopra indicati.
2. - Secondo la Camera ricorrente e l'interveniente Senato della
Repubblica, la disciplina stabilita in tema di procedimento per i
reati di cui all'articolo 96 Cost. (infra: anche reati ministeriali)
riserverebbe al collegio per i reati ministeriali (di seguito, anche
tribunale dei ministri) la competenza a stabilire la natura
(ministeriale o comune) dei medesimi, con previsione strumentale ad
assicurare il necessario e tempestivo coinvolgimento della Camera
competente, per permetterle di adottare le valutazioni di propria
spettanza, garantendo in tal modo l'esercizio delle attribuzioni
costituzionali di cui essa è titolare. Il PM ed il GIP avrebbero,
invece, erroneamente ritenuto di «poter procedere nelle vie
ordinarie, in quanto titolari in via esclusiva del potere di
qualificazione dell'illecito», in violazione del procedimento
stabilito dalla legge costituzionale n. 1 del 1989 e dalla legge 5
giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati ministeriali e di
reati previsti dall'articolo 90 della Costituzione), dell'esigenza di
certezza delle attribuzioni costituzionali, del ragionevole
equilibrio nell'esercizio delle stesse, nonchè del principio di
leale collaborazione, recando vulnus alle prerogative costituzionali
spettanti alla Camera dei deputati.
Siffatte prerogative, inerenti la valutazione in ordine alla
natura del reato ed alla sussistenza delle eventuali esimenti
previste dalla citata legge costituzionale, ad avviso della
ricorrente, non potrebbero essere lasciate nella totale
disponibilità dell'autorità giudiziaria, senza che, in contrario,
possa dedursi che alla Camera competente «sarebbe dato in ogni caso
il rimedio del conflitto di attribuzione laddove essa ritenga di
dissentire dagli assunti del giudice ordinario in ordine al carattere
non ministeriale del reato». Inoltre, i dubbi sollevati nella
delibera di restituzione degli atti adottata sulla richiesta del PM
di autorizzazione ad eseguire la perquisizione di alcuni locali nella
disponibilità del Presidente del Consiglio dei ministri del tempo,
concernenti la natura (ministeriale o comune) del reato di
concussione, e la stessa necessità per il GIP di affrontare
«svariati e problematici aspetti inerenti la complessiva posizione
istituzionale della figura del Presidente del Consiglio dei
ministri», avrebbero dovuto indurre tali organi ad investire della
qualificazione del reato il tribunale dei ministri.
In definitiva, la Camera dei deputati, con tale domanda, non
chiede a questa Corte di accertare se il contestato reato di
concussione abbia natura ministeriale, bensì di stabilire se
l'autorità giudiziaria, una volta ritenuta la natura comune dello
stesso (e limitatamente al medesimo), avrebbe potuto procedere nelle
forme ordinarie, ovvero avrebbe, invece, dovuto attivare comunque la
procedura che conduce al tribunale dei ministri (e ciò almeno per la
sussistenza, a suo dire, di un dubbio in ordine a detta natura del
reato), in considerazione dell'attribuzione a tale ultimo organo del
potere di qualificazione del reato, strumentale alla tutela delle
proprie attribuzioni costituzionali.
2.1. - La Camera dei deputati, «in via subordinata», deduce che
«il comportamento dei menzionati organi del potere giudiziario»
sarebbe comunque lesivo delle proprie attribuzioni costituzionali, in
quanto entrambi avrebbero omesso di «informar[la] a tempo debito e
nelle forme richieste» della trattazione del procedimento nelle forme
ordinarie, non essendo idonea a detto scopo l'informazione fornita in
occasione della suindicata richiesta di autorizzazione alla
perquisizione di alcuni locali. Siffatta omissione avrebbe comportato
l'inibizione del potere «di procedere alle apposite determinazioni di
sua pertinenza circa la natura del reato ed eventualmente circa la
sussistenza delle esimenti» di cui all'art. 9, comma 3, della legge
cost. n. 1 del 1989, restando escluso che l'informazione in esame
possa essere rimessa «all'iniziativa del singolo titolare della
carica di governo, peraltro non necessariamente interessato a far
valere il carattere ministeriale del reato», poichè è compito delle
Camere assicurare, nel suo complesso, il corretto funzionamento del
sistema parlamentare e l'integrità delle funzioni di governo.
3. - In linea preliminare, va osservato che il Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano ha eccepito, «in
riferimento all'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87» (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
«applicabile nei conflitti in forza del richiamo di cui all'art. 37
u.c. della medesima legge», «ed all'art. 3 delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, richiamato dall'art.
24, comma 4, delle medesime», l'inammissibilità dell'intervento del
Senato della Repubblica, in quanto nel relativo atto questi si è
limitato a chiedere l'accoglimento del ricorso, «riservando alle
successive memorie le proprie difese», con modalità che sarebbero in
contrasto con dette disposizioni e recherebbero vulnus al principio
del contraddittorio.
3.1. - L'eccezione non è fondata.
L'art. 37, quinto comma, della legge n. 87 del 1953, stabilisce
che al giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
è applicabile l'art. 25 di detta legge, che disciplina la
costituzione in giudizio delle parti; l'art. 24 delle citate norme
integrative, concernente la disciplina di detto giudizio, al comma 4,
rende, inoltre, applicabile al medesimo, tra gli altri, l'art. 3 di
tali norme. Questa disposizione stabilisce che la costituzione delle
parti avviene «mediante deposito in cancelleria della procura
speciale, con la elezione del domicilio, e delle deduzioni
comprensive delle conclusioni», con formulazione che, nell'ultimo
inciso, coincide, sostanzialmente, con quella dell'art. 19, comma 3,
delle stesse norme (recante la disciplina della costituzione nel
giudizio di legittimità costituzionale in via principale), in virtù
del quale l'atto di costituzione contiene «le conclusioni e
l'illustrazione delle stesse». Tale ultima locuzione è di peculiare
rilievo, poichè sembrerebbe postulare, forse con maggiore evidenza,
l'imprescindibilità dell'esplicitazione nell'atto di costituzione
delle argomentazioni a conforto delle conclusioni, anche in quanto la
corrispondente disposizione vigente prima della modifica del 2008 -
l'art. 23, comma 3, delle norme integrative - dettava una previsione
più lata, contemplando la costituzione in giudizio attraverso la
presentazione di «deduzioni». Questa Corte, di recente, ha, tuttavia,
valutato un'analoga eccezione, ritenendola non fondata (sentenza n.
168 del 2010), enunciando un principio qui applicabile, in
considerazione della sostanziale identità della formulazione e della
ratio di dette disposizioni.
Pertanto, va ribadito che la lettera della disposizione non
conforta l'interpretazione sostenuta con l'eccezione, poichè
l'instaurazione del contraddittorio nel giudizio in esame è scandita
da termini perentori, tesi a soddisfare esigenze di certezza nella
dinamica processuale ed è l'inosservanza di questi a determinare
l'inammissibilità del ricorso e ad inficiare, parimenti, la
validità della costituzione in giudizio della parte convenuta. La
ratio della disposizione (analogamente a quella sottesa all'art. 19,
comma 3, delle norme integrative) non è, invece, quella di
subordinare l'ammissibilità o validità della costituzione in
giudizio all'adempimento ivi previsto, poichè, come ha chiarito
questa Corte, «la corretta instaurazione del contraddittorio, in nome
di un principio generale di diritto processuale, è subordinata al
rispetto dei previsti termini perentori, mentre la disposizione
secondo cui l'atto di costituzione della parte resistente deve
contenere anche l'illustrazione delle conclusioni mira a sollecitare
una adeguata prospettazione delle rispettive posizioni sin
dall'ingresso delle parti nel giudizio, ai fini di un arricchimento
della dialettica processuale» (sentenza n. 168 del 2010). Il thema
decidendum è, inoltre, circoscritto dal ricorso e le argomentazioni
sviluppate nell'atto di costituzione «sono dirette a fornire elementi
idonei a influenzare, sotto forma di fattori di conoscenza e di
deduzioni logiche, il convincimento dell'organo giudicante intorno
alle specifiche questioni» dibattute, mentre la mancata costituzione
in giudizio della parte resistente o l'allegazione di rilievi
insufficienti neppure conducono necessariamente all'accoglimento
della questione sollevata con il ricorso, sicchè è interesse della
parte far valere le proprie ragioni in giudizio, adempiendo l'onere
di prospettare argomenti difensivi.
La disposizione mira, quindi, a stimolare l'apporto argomentativo
delle parti, senza che siano prefigurabili conseguenze sanzionatorie
nel caso di mancata illustrazione delle conclusioni formulate
nell'atto di costituzione della parte convenuta o dell'interveniente,
con conseguente non fondatezza dell'eccezione.
4. - Ancora in via preliminare, va affermata definitivamente
l'ammissibilità del conflitto, già ritenuta con l'ordinanza n. 241
del 2011, posto che ne sussistono i requisiti oggettivi e soggettivi.
Non vi sono dubbi, in particolare, circa la legittimazione a
sollevare conflitto da parte della Camera dei deputati, al fine di
difendere le attribuzioni alla stessa spettanti ai sensi dell'art. 96
Cost. (sentenze n. 241 del 2009 e n. 403 del 1994; ordinanze n. 313
del 2011, n. 211 del 2010, n. 8 del 2008 e n. 217 del 1994).
Inoltre, parimenti pacifica deve ritenersi la legittimazione a
resistere del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale
ordinario di Milano e del Giudice per le indagini preliminari di
detto Tribunale, in quanto investiti, con riferimento alla vicenda
oggetto di conflitto, il primo della quota di potere costituzionale
preposta all'esercizio dell'azione penale e allo svolgimento delle
indagini ad esso finalizzate (ordinanze n. 276 del 2008, n. 73 del
2006 e n. 404 del 2005), il secondo dell'esercizio di funzioni
giurisdizionali svolte in posizione di piena indipendenza (per tutte,
sentenza n. 82 del 2011).
Infine, la circostanza che il ricorso abbia ad oggetto atti
tipici propri del potere giudiziario non ne mina, nel caso di specie,
l'ammissibilità.
Questa Corte ha costantemente affermato, a tale proposito, che il
conflitto di attribuzione non può degenerare, a pena di
inammissibilità, in strumento atipico di impugnazione diretto contro
atti giurisdizionali (sentenze n. 222 e n. 2 del 2007; ordinanza n.
334 del 2008) e che non è compito della giurisdizione costituzionale
«stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi delle
regole processuali» (sentenza n. 225 del 2001). Tale principio, che
va qui pienamente ribadito, non è invocabile, tuttavia, nelle
ipotesi in cui venga posta in discussione non già la fedele
applicazione della legge da parte dell'autorità giudiziaria, ma
l'assunzione da parte di quest'ultima di una decisione estranea
all'ambito oggettivo della giurisdizione di cui il magistrato è
titolare, comunque idonea a menomare l'altrui attribuzione
costituzionale.
Coltivando l'azione penale nelle forme ordinarie, PM e GIP,
secondo la prospettazione della Camera dei deputati, avrebbero
esercitato una funzione, rispettivamente di indagine e di giudizio,
che non sarebbe loro spettata.
Al riguardo non varrebbe obiettare che il tribunale dei ministri
è organo della giurisdizione ordinaria, sicchè, quand'anche si
dovesse ritenerlo destinatario di qualsivoglia notizia di reato nei
riguardi del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero di un
ministro, non sarebbe comunque sostenibile che il potere giudiziario
sia carente, nei casi in questione, della potestà giurisdizionale,
atteso che essa si limiterebbe a transitare da un organo all'altro
dell'autorità giudiziaria, secondo criteri di competenza per materia
e territorio. Corollario di simile impostazione sarebbe, dunque, la
conclusione che la Camera dei deputati avrebbe inammissibilmente
devoluto a questa Corte non già un conflitto di attribuzione fra
poteri, ma un mero conflitto di competenza tra organi della
giurisdizione ordinaria, estraneo all'ambito della giurisdizione
costituzionale (sentenza n. 385 del 1996; ordinanza n. 117 del 2006,
entrambe con riferimento ai conflitti di giurisdizione, ma senza
dubbio con argomenti direttamente estensibili ai profili di
competenza).
Una simile prospettiva trascura di considerare che in realtà la
Camera dei deputati non ha posto, con l'odierno ricorso, un mero
problema di regolamento di confini tra competenza dell'autorità
giudiziaria comune e tribunale dei ministri, al quale sarebbe infatti
stata estranea. Piuttosto, l'investitura del tribunale dei ministri,
secondo la ricorrente, sarebbe prodromica al coinvolgimento della
Camera competente nella valutazione concernente la ministerialità
del reato. L'adempimento previsto dall'art. 6 della legge cost. n. 1
del 1989 viene perciò ricostruito come finalizzato non soltanto ad
attivare l'organo giurisdizionale competente, ma anche a soddisfare
una prerogativa costituzionale direttamente e senza mediazioni
intestata alla Camera dei deputati, ai sensi dell'art. 96 Cost. Ciò
che viene in rilievo, pertanto, non è la questione di competenza in
sè, ma il fatto che, omettendo di trasmettere gli atti al tribunale
dei ministri, l'autorità giudiziaria avrebbe menomato l'attribuzione
costituzionale propria della Camera dei deputati, per l'esercizio
della quale detto tribunale agirebbe da indefettibile cerniera di
collegamento.
Nessun dubbio, poi, può nascere a proposito dell'ammissibilità
del ricorso, nella parte in cui, nell'ipotesi di mancata attivazione
del tribunale dei ministri, si contesta al potere giudiziario di non
avere informato la Camera dei deputati della pendenza del
procedimento penale a carico del Presidente del Consiglio dei
ministri: tale prospettazione, svolta sempre in riferimento
all'attribuzione di cui all'art. 96 Cost. ed alla legge cost. n. 1
del 1989, con riguardo all'osservanza del principio di ragionevolezza
e mediante l'evocazione (implicita, ma chiara) del principio di leale
collaborazione, non incide, infatti, sull'attività giurisdizionale
compiuta, se non per il fatto che ad essa non si è aggiunta, su di
un piano parallelo, ma distinto, una condotta che sarebbe prescritta
dal principio di leale collaborazione. La questione concernente la
sussistenza di detto obbligo di informazione è, inoltre,
giuridicamente e logicamente preliminare rispetto a quella ulteriore,
avente ad oggetto la possibilità di ritenerlo adempiuto con
l'informazione fornita in occasione della più volte richiamata
richiesta del PM di autorizzazione ad eseguire perquisizioni.
In conclusione, il conflitto è ammissibile, in quanto diretto
anzitutto a preservare un'attribuzione costituzionale propria della
Camera dei deputati, innanzi ad atti assunti dall'autorità
giudiziaria procedente in una situazione che il ricorrente ritiene di
carenza di potestà; e comunque, in linea subordinata, a contestare
l'omissione di un adempimento informativo imposto dal principio di
leale collaborazione tra poteri dello Stato, al fine di consentire
alla Camera di difendere la medesima attribuzione.
In tale modo viene delimitato al giusto l'oggetto del presente
giudizio, con il quale la ricorrente non afferma, nè chiede a questa
Corte di accertare, in relazione al solo reato di concussione, per il
quale è imputato il Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
che lo stesso abbia natura ministeriale, bensì, muovendo dalla
premessa che ad essa spetterebbe «il potere di valutare la natura del
reato contestato al membro del Governo», ha espressamente precisato
che «con l'odierno conflitto è stato appunto chiesto di preservare
la possibilità di esercitare tale attribuzione costituzionale» e,
quindi, ha individuato soltanto le modalità procedimentali che, a
suo dire, la Costituzione prescriverebbe sempre di osservare, ove
un'indagine penale abbia per destinatario un membro del Governo.
5. - Secondo la tesi della ricorrente, l'art. 6 della legge cost.
n. 1 del 1989 obbligherebbe il pubblico ministero che abbia acquisito
una notizia di reato a carico del Presidente del Consiglio dei
ministri, ovvero di un ministro, ad attivarsi, perchè il
procedimento sia assegnato al collegio di cui al successivo art. 7,
in modo che, tramite quest'ultimo, il competente ramo del Parlamento
possa interloquire nella fattispecie, difendendo le proprie
attribuzioni.
Ove tale prospettazione fosse condivisibile, in definitiva,
sarebbe sufficiente la sola qualità soggettiva dell'autore del fatto
a incardinare la competenza riservata del tribunale dei ministri,
ferma la possibilità che, all'esito delle indagini, tale organo
disponga la c.d. archiviazione asistematica.
Questa Corte osserva che una tale tesi è in evidente contrasto
con la formulazione della norma, giacchè è proprio l'art. 6 della
legge cost. n. 1 del 1989 a prevedere, in questo caso in modo
puntuale, che siano destinati al tribunale dei ministri i rapporti, i
referti e le denunzie concernenti «i reati indicati dall'articolo 96
della Costituzione», ovvero commessi nell'esercizio delle funzioni.
Solo ammettendo, in contrasto palese con l'art. 96 Cost., che un
illecito penale acquisisca carattere ministeriale in ragione della
sola qualifica rivestita dall'autore di esso sarebbe sostenibile che
la lettera della legge costituzionale autorizzi a trarre le
conclusioni suggerite dalla ricorrente.
È da aggiungere che la Corte, fin dalla sentenza n. 125 del
1977, non solo ha escluso un simile effetto, ma ha altresì ritenuto
che nella configurazione del reato ministeriale «prevale l'elemento
oggettivo su quello soggettivo».
Tale asserzione è lo specchio dell'evoluzione che, con l'entrata
in vigore della Costituzione, gli istituti di immunità, e più in
generale di deroga alle comuni regole di esercizio della
giurisdizione, hanno assunto nei confronti di coloro che sono
investiti di pubblici uffici.
Lo Stato costituzionale pone a fondamento delle proprie dinamiche
istituzionali, infatti, i soli poteri legali che derivano la propria
legittimità dalla conformità alle norme superiori dell'ordine
costituzionale, e ne modella lo status di garanzia con riguardo
all'esigenza di preservare l'integrità di quest'ultimo attraverso il
sereno ed equilibrato compimento delle funzioni dei primi: non vi è
spazio nell'ordinamento per potestà sorte in forza di criteri di
legittimazione estranei al sistema delle fonti costituzionali.
La prerogativa stessa, anzichè protezione offerta alla persona,
è elemento costitutivo della funzione da quest'ultima esercitata,
che ne limita al contempo l'ambito.
Per tali ragioni, che si collocano alle fondamenta dello Stato
costituzionale, questa Corte è sempre stata costante nell'escludere
che le immunità costituzionali possano trasmodare in privilegi, come
accadrebbe se una deroga al principio di uguaglianza innanzi alla
legge potesse venire indotta direttamente dalla carica ricoperta,
anzichè dalle funzioni inerenti alla stessa.
Questo principio è stato affermato in tutti i casi in cui la
Costituzione prevede forme di immunità, sia che si tratti delle
guarentigie dei membri del Parlamento (sentenze n. 10 e n. 11 del
2000), o del Consiglio regionale (sentenza n. 289 del 1997), sia che
venga in gioco la responsabilità penale del Capo dello Stato
(sentenza n. 154 del 2004) o il fondamento costituzionale che assiste
l'immunità sostanziale dei componenti del Consiglio superiore della
magistratura per le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni
(sentenza n. 148 del 1983), sia che, infine, venga in questione
proprio la responsabilità per reato ministeriale (sentenza n. 6 del
1970).
Da ultimo, si è anzi precisato che esso trova applicazione tutte
le volte che, in ragione di una prerogativa costituzionale, vengano
introdotte nell'ordito legislativo primario norme di deroga rispetto
al comune regime processuale, giacchè «alle origini della formazione
dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento
rispetto alla giurisdizione» (sentenza n. 24 del 2004). La deviazione
dalle ordinarie regole processuali è tollerata, quanto alla
posizione del titolare di un organo costituzionale, «solo per lo
stretto necessario» (sentenza n. 262 del 2009), e, al di fuori di
simile limite funzionale, scade in prerogativa illegittima, se priva
di espressa copertura costituzionale (sentenza n. 23 del 2011).
«Le generali regole del processo, assistite dalle correlative
sanzioni, e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi
processuali», si profilano perciò indefettibili, non appena sia
stato valicato il confine della immunità (sentenza n. 225 del 2001;
in seguito, sentenze n. 451 del 2005, n. 284 del 2004 e n. 263 del
2003).
5.1. - Non vi è dubbio che la Costituzione abbia inteso
riconoscere al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai ministri
stessi una forma di immunità in senso lato, consentendo alla Camera
competente di inibire l'esercizio della giurisdizione in presenza
degli interessi indicati dall'art. 9, comma 3, della legge cost. n. 1
del 1989, e dando vita ad uno speciale procedimento che si innesta
nell'ambito delle peraltro persistenti attribuzioni dell'autorità
giudiziaria. Ma l'unica lettura di questa garanzia compatibile con le
premesse appena svolte consiste nel limitarne l'area al campo dei
soli reati commessi nell'esercizio delle funzioni.
Pur nel silenzio della legge costituzionale emanata in attuazione
dell'art. 96 Cost., pertanto, non sarebbe stato possibile giungere a
conclusioni differenti da quelle che sono, in ogni caso, chiaramente
espresse dalla lettera dell'art. 6 della legge cost. n. 1 del 1989.
Nè esse potrebbero venire invertite dalla prassi costituzionale, dal
legislatore ordinario, e finanche da questa Corte.
Le immunità riconosciute ai pubblici poteri, infatti,
introducendo una deroga eccezionale al generale principio di
uguaglianza, non possono che originarsi dalla Costituzione (sentenza
n. 262 del 2009) e, una volta riscontrata tale derivazione, sono
comunque soggette a stretta interpretazione. Troppo significativo,
infatti, nel processo di formazione dello Stato di diritto, è stato
il vincolo progressivo di soggezione dell'azione degli organi dello
Stato al principio di legalità e dunque di piena sottoposizione al
diritto, perchè esso possa venire oggi anche solo in parte
affievolito, per effetto di interpretazioni evolutive, che vadano
nella direzione dell'ampliamento dell'area delle immunità
costituzionali, oltre le previsioni della Costituzione.
Nel caso di specie, poi, una tale operazione ermeneutica è
preclusa da ulteriori peculiari considerazioni, relative alla
responsabilità per reato ministeriale.
Come è noto, l'art. 96 Cost., nel testo originario, stabiliva
che il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri fossero
posti in stato d'accusa (innanzi a questa Corte: art. 134 Cost., nel
testo storico) dal Parlamento in seduta comune per i reati commessi
nell'esercizio delle loro funzioni. L'art. 12 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme integrative della
Costituzione concernenti la Corte costituzionale), a tale scopo aveva
istituito una Commissione parlamentare, cui la legge 25 gennaio 1962,
n. 20 (Norme sui procedimenti e giudizi di accusa), aveva poi
conferito poteri di apprezzamento della effettiva natura del reato e
poteri di indagine. In un simile contesto normativo, la giurisdizione
ordinaria era esclusa da ogni competenza in merito al procedimento,
del quale infatti era tenuta a spogliarsi definitivamente, non appena
avesse ravvisato la ministerialità del reato (art. 10 della legge n.
20 del 1962). Si poteva allora concludere che la Costituzione avesse
inteso dar luogo ad un'ipotesi di garanzia nell'ambito
dell'ordinamento giuridico, il cui fulcro riposava sulla integrale
sottrazione del reato ministeriale alla giurisdizione comune.
Il legislatore costituzionale del 1989 si è invece incamminato
verso la direzione opposta, optando per la piena riespansione della
giurisdizione comune, al di fuori dei soli limiti eccezionali
suggeriti dalla ragione giustificatrice degli istituti di giustizia
politica. A fronte di un reato ministeriale, infatti, oggi spetta pur
sempre ad un organo della giurisdizione ordinaria, ovvero al
tribunale dei ministri, cumulare funzioni inquirenti e giudicanti, al
fine di radicare successivamente, se del caso e previa autorizzazione
parlamentare, il giudizio davanti ad un giudice comune, e secondo
l'ordinario rito processuale.
La revisione costituzionale si è mossa, perciò, da un
presupposto di adeguatezza del giudice ordinario all'esercizio della
giurisdizione per reato ministeriale, fugando ogni dubbio che la
deroga rispetto al rito comune trovi giustificazione, quand'anche
parziale, nello scopo di prevenire l'intento persecutorio del
magistrato nei confronti del membro del Governo.
Non è a tale scopo infatti che viene costruito, in seno a un
procedimento destinato ad evolversi secondo le forme ordinarie,
l'intervento della Camera competente, il cui sindacato può e deve
essere limitato all'apprezzamento, in termini insindacabili se
congruamente motivati, della sussistenza dell'interesse qualificato a
fronte del quale l'ordinamento stima recessive le esigenze di
giustizia del caso concreto.
Ferma dunque la fase dell'autorizzazione a procedere, del tutto
autonoma rispetto alle finalità di accertamento della
responsabilità penale, rimesso all'autorità giudiziaria, la sola
ulteriore deroga in cui si sostanzia la prerogativa è l'azione,
secondo norme del tutto peculiari, del tribunale dei ministri,
anzichè del pubblico ministero e del giudice per le indagini
preliminari.
Il legislatore costituzionale ha ritenuto opportuno non già
privare l'ordine giudiziario dei suoi compiti istituzionali, ma
realizzare in seno ad esso un meccanismo procedimentale, giudicato
particolarmente incisivo, ove si cumulassero nel medesimo organo
funzioni inquirenti e giudicanti, sia per effetto della tradizione
repubblicana incentrata, con analoghe modalità, sulla Commissione
parlamentare inquirente, sia per istituire un privilegiato canale di
raccordo con il Parlamento, sia per destinare ad un soggetto di
eccezionale natura poteri «eccezionalmente ampi» (sentenza n. 403 del
1994), di difficile inserimento nel corpo dell'ordinaria procedura
penale. Alla base della creazione del Collegio previsto dalla legge
costituzionale si pone dunque non l'insussistente terzietà rispetto
al potere giudiziario, al quale appartiene strutturalmente, ma
l'obiettivo cumulo di funzioni, altrimenti da ripartirsi secondo
criteri di separazione tra giudice e pubblico ministero.
Se, perciò, l'elemento che connota con maggiore pregnanza
l'innovazione costituzionale, per quanto qui interessa, è la
specialità della procedura elaborata con riguardo ai soli reati
ministeriali, non si vede come si potrebbe legittimamente favorire
un'estensione di essa alle ipotesi di illecito comune, posto che, in
tal modo, verrebbe ad assumere carattere generale proprio il tratto
che il legislatore costituzionale ha voluto invece eccezionale.
Al contrario, la sussistenza di una generale attribuzione della
giurisdizione ordinaria in tema di reati ministeriali contribuisce a
rendere residuali gli spazi che ad essa restano sottratti per
esplicita previsione costituzionale.
Del resto, solo se la prerogativa in questione fosse finalizzata
a contrastare intenti persecutori della magistratura nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero di un ministro, si
potrebbe giustificare, in linea meramente logica, l'edificazione di
un filtro all'azione giudiziaria, che si attivi ogni volta che il
membro del Governo sia soggetto ad indagine penale.
Una volta negato, come si deve negare, un simile presupposto, non
resta che rilevare che l'intervento del tribunale dei ministri si
colloca coerentemente nella disciplina di sistema, nelle sole ipotesi
di illecito penale commesso nell'esercizio delle funzioni.
Non gioverebbe, pertanto, invocare, in contrario, l'art. 12 della
legge n. 20 del 1962, peraltro abrogato fin dall'art. 9 della legge
10 maggio 1978, n. 170 (Nuove norme sui procedimenti d'accusa di cui
alla legge 25 gennaio 1962, n. 20), secondo il quale «il pubblico
ministero che inizia l'azione penale a carico di alcuna delle persone
indicate negli articoli 90 e 96 della Costituzione ne dà notizia al
Presidente della Camera dei deputati». E non è possibile ritenere
che tale disposizione, saldandosi senza soluzione di continuità a
quanto oggi previsto dall'art. 8, comma 4, della legge cost. n. 1 del
1989 per i casi di archiviazione del procedimento da parte del
tribunale dei ministri, indichi la necessità costituzionale di un
coinvolgimento del Parlamento nell'attività di qualificazione del
reato attribuito al membro del Governo, reso possibile grazie
all'azione del Collegio di cui all'art. 7 della legge cost. n. 1 del
1989, e non più a quella, in parte corrispondente, della Commissione
inquirente.
Il vizio di questa argomentazione è già nelle premesse logiche,
secondo le quali la revisione costituzionale del 1989 non avrebbe
inciso, per tale parte, sulle competenze parlamentari, quando invece
esse ne sono state profondamente modificate (sentenze n. 134 del 2002
e n. 403 del 1994). Anteriormente alla revisione dell'art. 96 Cost.,
come si è visto, alla Commissione inquirente spettava ogni attività
necessaria a perseguire il reato ministeriale, mentre permaneva la
competenza dell'autorità giudiziaria per le ipotesi di illecito
penale comune. L'una di tali prerogative non aveva carattere
residuale, ma alternativo rispetto all'altra. Perciò, innanzi ad un
medesimo fatto storico da cui potesse derivare la responsabilità
penale del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero di un
ministro, era necessario che tanto la Commissione inquirente, quanto
il potere giudiziario ne potessero prendere cognizione, al fine
primario di stabilire se esso ricadesse nella propria area di
attribuzione, svolgendo le relative attività di indagine: questa
Corte aveva infatti ritenuto che «la Commissione inquirente può
attivarsi per svolgere indagini sulla base di notizie di possibili
reati di sua competenza, ancorchè non tipiche o qualificate»
(sentenza n. 13 del 1975). Vi era, in conseguenza di ciò, una
concorrente attribuzione qualificatoria del fatto, finalizzata in
entrambi i casi, sia pure in forme del tutto differenti,
all'esercizio dell'azione penale nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero di un ministro, ferma restando la via
del conflitto di attribuzione ove Parlamento ed autorità giudiziaria
dissentissero sulla natura del reato, e con ciò sui confini della
propria competenza costituzionale.
5.2. - Per certi versi, la condizione di iniziale e paritario
concorso di due poteri dello Stato a conoscere del medesimo fatto
ricorda l'attuale assetto dei rapporti tra Camere e potere
giudiziario riguardo all'applicabilità della prerogativa
dell'insindacabilità prevista, per i membri del Parlamento,
dall'art. 68, primo comma, Cost.
Anche in questo caso, oramai del tutto distante dalla regolazione
costituzionale del procedimento per reato ministeriale, si è
configurata un'attribuzione tanto dell'ordine giudiziario,
nell'esercizio della giurisdizione (sentenze n. 120 del 2004 e n. 265
del 1997), quanto delle Camere, in relazione allo svolgimento della
vita parlamentare in condizioni di assoluta libertà ed autonomia
(sentenza n. 1150 del 1988), a pronunciarsi sulla sussistenza della
prerogativa, per quanto, da ultimo, il legislatore ordinario abbia
istituito un meccanismo procedimentale non irragionevole (sentenza n.
149 del 2007) di coordinamento tra le reciproche competenze, per
mezzo della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).
Non vi è chi non veda, invece, il salto compiuto, rispetto al
modello segnato dalla formula ampia contenuta nell'art. 68, primo
comma Cost., con la revisione dell'art. 96 Cost., che ha confinato
l'attribuzione del Parlamento alla sola valutazione delle condizioni
per concedere, o negare, l'autorizzazione a procedere.
Si è appena osservato infatti che, a seguito di tale revisione,
e dell'attuazione conferita a tale riforma con la legge cost. n. 1
del 1989, e subordinatamente con la legge 20 maggio 1988, n. 163
(Disciplina transitoria delle attività istruttorie per i
procedimenti di cui agli articoli 90 e 96 della Costituzione),
l'unica attribuzione delle Camere consiste oggi nell'apprezzamento
dell'interesse previsto dall'art. 9 della legge cost. n. 1 del 1989,
e ha modo di manifestarsi, unitamente alla preliminare delibazione
circa la natura ministeriale del reato che ad essa è strumentale,
per il solo caso in cui detta autorizzazione sia stata richiesta, per
il tramite del procuratore della Repubblica, dal tribunale dei
ministri.
Il quadro è, pertanto, del tutto diverso da quello che questa
Corte aveva posto a fondamento della deroga ai principi di autonomia
e indipendenza dell'ordine giudiziario, «allo scopo di garantire
d'altro lato l'indipendenza del potere politico contro ogni indebita
ingerenza suscettibile di alterare la reciproca parità e la
necessaria distinzione tra i poteri dello Stato» (sentenza n. 13 del
1975).
Nel vigente ordine costituzionale, il principio di generale
attribuzione all'autorità giudiziaria ordinaria dell'esercizio della
giurisdizione penale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe
stabilite espressamente dalla fonte superprimaria, non incontra alcun
limite ulteriore, e torna così in modo del tutto naturale ed
automatico a governare la fattispecie della responsabilità penale
del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero di un ministro, in
accordo con i principi di uguaglianza, legalità e giustiziabilità
dei diritti, ribaditi, quanto ai pubblici funzionari, dall'art. 28
Cost. (sentenza n. 154 del 2004).
Questa Corte ha a tale proposito già affermato che sussiste nel
nostro ordinamento una «generale competenza delle autorità
giudiziarie all'accertamento dei presupposti della responsabilita'»
(sentenza n. 154 del 2004), la quale si segnala per costituire la
parola ultima, e di regola definitiva, che l'ordinamento giuridico
pronuncia a livello nazionale (salve le ipotesi patologiche di
conflitti che questa Corte sia competente a conoscere), venendo così
a separarsi qualitativamente da ogni diversa attività preliminare di
valutazione, che altri soggetti possono compiere, nell'ambito delle
proprie competenze, sui medesimi presupposti.
Va da sè che la competenza in questione non può che implicare
la preliminare attività di qualificazione del reato, o per meglio
dire il giudizio con cui un accadimento materiale viene ricondotto
alla previsione generale di una o più disposizioni di legge, che lo
sottraggono all'area di ciò che è giuridicamente indistinto per
conferirgli una identità normativa, alla quale conseguono i tipici
effetti processuali e sostanziali stabiliti dalla legge. Nel caso di
specie, componente costitutiva di un tale giudizio è la stessa
natura, ministeriale o comune, del reato, dalla quale deriva nel
primo caso l'investitura del tribunale dei ministri, e
successivamente del ramo competente del Parlamento, ovvero, nel
secondo caso, l'osservanza delle ordinarie regole sull'accertamento
della responsabilità penale. In difetto di esplicite deroghe
costituzionali, agli altri poteri dello Stato, e tra questi alla
Camera competente ai sensi dell'art. 96 Cost., non spetta alcuna
attribuzione in merito, con la conseguenza che non ha fondamento la
pretesa di interloquire con l'autorità giudiziaria, secondo un
canale istituzionale indefettibilmente offerto dal tribunale dei
ministri, nelle ipotesi in cui quest'ultima, esercitando le proprie
esclusive prerogative, abbia stimato il reato privo del carattere
della ministerialità e, nell'esercizio delle stesse, abbia
approfondito detto profilo, esplicitando le ragioni a conforto di
tale qualificazione (come nella specie, in particolare, ha fatto il
GIP).
Questa Corte deve però precisare che tale asserzione non
equivale a privare il Parlamento dello spazio di apprezzamento, anche
in ordine alla natura del reato contestato al Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero ad un ministro, che l'art. 96 Cost.
gli riserva, perchè è indiscutibile che la Camera competente debba
in ogni caso godere dell'attribuzione di concedere o negare
l'autorizzazione a procedere, ogni qual volta il reato sia stato
commesso dal Presidente del Consiglio dei ministri o dai ministri,
nell'esercizio delle loro funzioni.
5.3. - L'attribuzione esclusiva dell'autorità giudiziaria
relativa all'accertamento degli elementi della fattispecie penale,
come è stato già posto in rilievo, convive poi, di regola, con la
competenza di altri soggetti pubblici ad assumere determinazioni, che
a propria volta possono essere legate ad un apprezzamento giuridico
in ordine alla sussistenza ed alla natura di un reato, ma allo stesso
tempo se ne distingue per il carattere definitivo che è destinata ad
acquisire.
La Camera competente, a propria volta, si trova investita
dell'attribuzione relativa all'autorizzazione a procedere, rispetto
alla quale è strumentale il sindacato incidentale sulla effettiva
natura dell'illecito. Affermare che una valutazione di tale carattere
funge da fase prodromica, ai fini dell'esercizio della sola
attribuzione conferita dall'art. 96 Cost. in punto di autorizzazione
a procedere, non equivale a dire che essa si possa sostituire al
giudizio espresso, nell'ambito di una prerogativa costituzionale
esclusiva, dall'autorità giudiziaria, o persino possa prevalere su
di esso.
Piuttosto, per il fatto, del tutto peculiare, che a tale ultima
prerogativa del potere giudiziario il Parlamento possa opporre una
propria sfera di attribuzione determinata da norme costituzionali,
che dipende in parte dal corretto esercizio della prima, si apre la
via per superare, mediante gli strumenti della giustizia
costituzionale, uno svolgimento in concreto della funzione
giurisdizionale rivelatosi tale, secondo l'apprezzamento incidentale
delle Camere, da menomarne la competenza ai sensi dell'art. 96 Cost.
In altre parole, la valutazione parlamentare sulla natura del
reato attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero ad
un ministro, si colloca esattamente lungo la linea di confine che
questa Corte ha costantemente tracciato tra i conflitti di
attribuzione ove si eserciti una vindicatio potestatis, ovvero dove
risulti in discussione quale potere sia titolare della competenza
costituzionale contesa, e i conflitti di attribuzione derivanti dalla
menomazione, da parte di un potere e nel compimento di una
prerogativa che certamente gli spetta, della sfera competenziale
riservata ad altro potere, con cui il primo abbia interferito.
Entro questi limiti, va riconosciuto che il ramo del Parlamento
competente ai sensi dell'art. 96 Cost. possa esprimere una propria
valutazione sulla natura del fatto contestato al Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero ad un ministro, purchè essa si
collochi all'interno della procedura per reato ministeriale attivata
dall'autorità giudiziaria, o sia strumentale a rivendicare che detta
procedura sia seguita, e purchè siffatto apprezzamento sfoci nella
sola reazione consentita dall'ordinamento innanzi ad una
qualificazione, da parte dell'ordine giudiziario, del reato come
comune anzichè ministeriale, ovvero nel ricorso a questa Corte per
mezzo del conflitto di attribuzione.
Tale è dunque il senso dell'affermazione di questa Corte,
secondo la quale «all'organo parlamentare (...) non può essere
sottratta una propria, autonoma valutazione sulla natura ministeriale
o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria»
(sentenza n. 241 del 2009): non è dubbio che essa sia infatti
strumentale rispetto alla possibilità di sollevare conflitto
costituzionale da menomazione.
Nell'ipotesi in cui l'autorità giudiziaria avesse inizialmente
qualificato il reato in termini ministeriali, ma il tribunale di
ministri abbia poi concluso per la natura comune, procedendo ad
archiviazione c.d. asistematica, il Parlamento viene informato dei
fatti per effetto di quanto stabilito espressamente dall'art. 8,
comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989. L'informativa ufficiale e
in via istituzionale che spetta alle Camere, nonostante l'illecito
non sia stato ritenuto commesso nell'esercizio delle funzioni,
costituisce perciò l'occasione che consente loro di prendere
cognizione dei fatti, al fine di sollevare conflitto di attribuzione,
benchè non si possa escludere, e anzi nei fatti sia ciò che
consuetamente accade, che gli elementi necessari a tale scopo siano
già stati acquisiti in precedenza, spesso per iniziativa dello
stesso Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero del ministro,
che si ritenga indebitamente soggetto ad un'indagine nelle forme
comuni. In tale evenienza, è ovvio che il conflitto potrà essere
esperito, anche ove la comunicazione da parte dell'autorità
giudiziaria, che resta comunque costituzionalmente dovuta (sentenza
n. 241 del 2009), sia mancata. Per la stessa ragione, la via del
conflitto, nei limiti appena specificati, è aperta nel caso,
distinto dal primo, in cui il reato attribuito al membro del Governo
sia stato fin dall'origine reputato privo di carattere ministeriale.
Per tale ipotesi, non si è ritenuta opportuna a livello normativo
una previsione corrispondente all'art. 8, comma 4, della legge cost.
n. 1 del 1989, che trova giustificazione nella finalità di
concludere definitivamente una fase procedimentale pur sempre
vertente su di un caso ipotizzato di ministerialità dell'illecito
penale; tuttavia, anche al di là di questa peculiare e tassativa
disposizione di legge costituzionale, non può che spettare al
Parlamento l'accesso a questa Corte, affinchè sia verificato, nei
modi consentiti dalla Costituzione, se un erroneo esercizio delle
proprie attribuzioni da parte del potere giudiziario abbia menomato
la Camera competente ai sensi dell'art. 96 Cost., impedendole di
deliberare sull'autorizzazione a procedere, prevista ogni qual volta
il reato sia stato commesso nell'esercizio delle funzioni.
6. - I principi appena esposti trovano espressione nella vigente
disciplina costituzionale che regolamenta le indagini penali per
reato ministeriale.
L'art. 6, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989 stabilisce con
chiarezza che devono essere indirizzate al procuratore della
Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte
d'appello competente per territorio le sole notizie concernenti i
reati indicati dall'art. 96 Cost., ovvero i reati commessi da membri
del Governo nell'esercizio delle funzioni.
Ai sensi del comma 2 seguente, il procuratore della Repubblica,
omessa ogni indagine, nel termine di quindici giorni trasmette gli
atti al tribunale dei ministri.
La competenza per territorio dell'ufficio del pubblico ministero
viene in tal modo individuata in ragione della corrispondente
competenza dell'organo giudicante (art. 11 della legge cost. n. 1 del
1989), sicchè fin dall'origine il procedimento si connota per una
vocazione finalistica rispetto all'esercizio dell'azione penale nei
modi consentiti dall'art. 96 Cost.
Non si può obiettare, come ha fatto la ricorrente, che il
divieto imposto al procuratore della Repubblica di svolgere indagini
testimonierebbe che, perlomeno nelle ipotesi di dubbio circa la
qualificazione del reato, la decisione debba venire necessariamente
assunta dal Collegio di cui all'art. 7 della legge cost. n. 1 del
1989. Si può infatti immaginare che vi siano casi in cui il fatto
viene descritto nella notizia di reato in termini inequivocabilmente
ministeriali, cosicchè l'investitura del tribunale dei ministri è
immediata e non comporta ulteriori accertamenti da parte
dell'autorità giudiziaria nelle forme ordinarie; parimenti, vi
possono essere casi ove è subito percepibile l'estraneità della
condotta all'area funzionale propria del Presidente del Consiglio dei
ministri, ovvero di un ministro, con l'effetto che il procedimento,
in difetto dell'eccezionale caso di deroga previsto per i soli
illeciti penali ministeriali, si avvierà e procederà secondo le
comuni regole processuali. Non si può, infine, escludere che la sola
descrizione del fatto, con le indicazioni dedotte a sostegno di essa
nella notizia di reato, non sia tale da permetterne la qualificazione
in termini ministeriali, ma che quest'ultima finisca per emergere
solo successivamente, a seguito dell'acquisizione, anche attraverso
le indagini, degli elementi utili a tale scopo. La già ricordata
natura eccezionale della deroga alle regole generali della
giurisdizione comporta, tuttavia, che la stessa possa operare solo
allorchè ne ricorrano integralmente tutti i presupposti; fino ad
allora, invece, ovvero fino a quando non sia possibile cogliere i
profili di ministerialità del fatto, tali regole generali dovranno
continuare a trovare applicazione, poichè non sono ancora maturati i
requisiti peculiari che ne determinano la cedevolezza, a fronte della
normativa costituzionale speciale.
È dunque solo da tale momento che la notizia di reato ricade
nella previsione del comma 1 dell'art. 6 della legge cost. n. 1 del
1989, e che, conseguentemente, al pubblico ministero competente è
inibita ogni ulteriore attività, mentre il procuratore della
Repubblica presso il capoluogo del distretto, oramai chiamato in
causa nella veste di congiunzione con il tribunale dei ministri,
incorre a propria volta nel divieto di disporre indagini.
Naturalmente, l'ordinamento offre adeguati rimedi, tra cui l'accesso
a questa Corte, per evitare che l'autorità giudiziaria svolga
attività inquirente a carico del Presidente del Consiglio dei
ministri, ovvero di un ministro, non appena si consolidi, in forza
degli elementi di fatto acquisiti, anche a seguito dell'attività
investigativa svolta dagli stessi, e delle valutazioni di diritto ad
essi conseguenti, l'ipotesi della ministerialità del reato; e anzi,
ogni qual volta essa sia prospettabile in linea astratta, ma non
ancora acclarata, è a tale profilo del fatto che debbono rivolgersi
anzitutto e senza indugio le attenzioni degli inquirenti, al fine di
evitare la compressione indebita, anche in via temporanea, delle
attribuzioni costituzionali del tribunale dei ministri e
conseguentemente della Camera competente ai sensi dell'art. 96 Cost.
Una volta emersa la ministerialità del reato, secondo il primo
apprezzamento che compete agli organi ordinari della giurisdizione
penale, le attività inquirenti proprie del pubblico ministero e le
funzioni di giudice per le indagini preliminari sono immediatamente
concentrate presso il tribunale dei ministri (art. 8 della legge
cost. n. 1 del 1989; art. 1 della legge n. 219 del 1989), il quale
non incontra alcun vincolo nella precedente qualificazione del fatto
e ben può concludere che il reato è invece comune, disponendo
l'archiviazione c.d. asistematica e trasmettendo gli atti
all'autorità giudiziaria competente a conoscerne (art. 8 della legge
cost. n. 1 del 1989; art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989).
Nel caso di archiviazione, il citato art. 8, comma 4, impone al
procuratore della Repubblica di darne comunicazione al Presidente
della Camera competente: così, come si è già precisato, è dato
modo al Parlamento di valutare se il reato abbia davvero il carattere
comune che il potere giudiziario gli ha infine attribuito, ovvero se
esso debba ritenersi commesso nell'esercizio delle funzioni, al solo
scopo, in quest'ultimo caso, di sollevare conflitto di attribuzione.
Ove, invece, il procedimento per reato ministeriale non sia mai
stato iniziato, nonostante ne prescrivessero l'attivazione gli
elementi acquisiti anche a seguito dell'attività investigativa
svolta dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero dal
ministro, la Camera competente potrà parimenti rivolgersi alla
giurisdizione costituzionale, per difendere l'attribuzione a
deliberare sull'autorizzazione a procedere. Questa Corte, in tali
casi, sarà chiamata a decidere, con inevitabile riferimento al
carattere del reato, in forza di tutte le risultanze istruttorie
poste a disposizione dalle parti del conflitto.
È dunque priva di fondamento la preoccupazione secondo la quale,
in difetto dell'azione del tribunale dei ministri, non sarebbe dato
modo nè al Parlamento, nè a questa Corte di accertare con
cognizione il carattere del reato.
In definitiva, la Camera si trova, nei limiti innanzi precisati,
a soppesare la natura comune o ministeriale del reato, in forza degli
elementi posti a disposizione dall'autorità giudiziaria e delle
ulteriori osservazioni che provengano dai soggetti interessati ai
sensi dell'art. 9, comma 2, della l. cost. n. 1 del 1989: ciò
accade, ai fini dell'esercizio dell'attribuzione conferita dall'art.
96 Cost., sia nel caso in cui le sia stata richiesta l'autorizzazione
a procedere e decida di restituire gli atti all'autorità giudiziaria
(art. 18-ter del Regolamento della Camera dei deputati e art. 135-bis
del Regolamento del Senato della Repubblica), sia, sollevando
conflitto, nel caso in cui il potere giudiziario proceda nelle forme
comuni, nonostante la ministerialità del reato, ovvero nel caso di
archiviazione c.d. asistematica.
Così ricostruito, alla luce del tessuto normativo e in armonia
con i principi dell'ordine costituzionale dello Stato, il complesso
meccanismo della giustizia politica, non resta alla Corte che
prendere atto della estraneità ad esso della fattispecie peculiare
che ha originato l'odierno contenzioso costituzionale.
La vicenda che costituisce oggetto del ricorso concerne, infatti,
un reato (il reato di concussione, l'unico in relazione al quale è
stato sollevato il conflitto) che l'autorità giudiziaria ha ritenuto
immediatamente privo di carattere funzionale e la cui natura
ministeriale non è stata posta a fondamento del conflitto, nel senso
che con esso - e tenuto conto del contenuto della domanda proposta
dalla Camera dei deputati, quale dianzi precisata - questa Corte non
è stata investita dell'accertamento di siffatto carattere. In tali
circostanze, non solo il potere giudiziario, ritenendo il reato di
natura comune, poteva omettere di investire il tribunale dei ministri
della notizia di reato, ma ne era costituzionalmente obbligato, ai
sensi del combinato disposto degli artt. 96 Cost. e 6 della legge
cost. n. 1 del 1989, non essendogli possibile sottrarsi
all'accertamento della penale responsabilità nelle forme proprie
della giurisdizione ordinaria penale (art. 112 Cost.), se non in
presenza delle deroghe tassative prescrivibili dalla sola
Costituzione, e che neppure il legislatore ordinario potrebbe
ampliare (sentenze n. 23 del 2011 e n. 262 del 2009).
Questa Corte deve perciò concludere che spettava al Procuratore
della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano avviare,
esperire indagini e procedere alla richiesta di giudizio immediato in
relazione al contestato delitto di concussione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in carica all'epoca dei fatti,
e del pari spettava al Giudice per le indagini preliminari di
quest'ultimo Tribunale procedere, a propria volta, nelle forme comuni
ed emettere il decreto di giudizio immediato, una volta ritenuto
detto reato non commesso nell'esercizio delle funzioni, omettendo di
trasmettere gli atti al Collegio previsto dall'art. 7 della legge
cost. n. 1 del 1989.
7. - Resta da decidere se l'autorità giudiziaria, nel procedere
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
avesse l'obbligo di informare la Camera dei deputati della pendenza
del procedimento.
Questa Corte ha già escluso che un tale dovere possa ricavarsi
dalle disposizioni costituzionali concernenti il procedimento per i
reati di cui all'art. 96 Cost., ed in particolar modo dall'art. 8,
comma 4, della legge cost. n. 1 del 1989, che inerisce per le ragioni
dette esclusivamente ai casi di archiviazione.
Il fondamento costituzionale dell'attribuzione rivendicata dalla
ricorrente andrebbe perciò ricercato nel principio di leale
collaborazione tra i poteri dello Stato, dal quale si vorrebbe
desumere una regola informativa che non cambia la natura e la
pienezza dei poteri di accertamento del giudice comune, ma si
aggiunge ad essi su di un piano parallelo, obbligandolo a rendere
edotta la Camera competente del fatto storico, affinchè quest'ultima
sia posta nelle condizioni di valutarne la natura, e, se del caso, di
reagire immediatamente con lo strumento del conflitto.
Questa Corte ha già affermato che «il principio di leale
collaborazione (...) deve sempre permeare di sè il rapporto tra
poteri dello Stato» (sentenza n. 26 del 2008) e che ad esso non
sfugge neppure l'ordine giudiziario, nell'esercizio della
giurisdizione, quando esso ridondi sulle altrui attribuzioni
costituzionali (sentenze n. 149 del 2007, n. 110 del 1998 e n. 403
del 1994).
Presupposto perchè la leale collaborazione venga a dettare
regole di azione, sufficientemente elastiche da rispondere «alle
peculiarità delle singole situazioni» (sentenza n. 50 del 2005) è
la convergenza dei poteri verso la definizione, ciascuno secondo la
propria sfera di competenza, di una fattispecie di rilievo
costituzionale, ove essi, piuttosto che separati, sono invece
coordinati dalla Costituzione, affinchè la fattispecie si definisca
per mezzo dell'apporto pluralistico dei soggetti tra cui è
frazionato l'esercizio della sovranità.
Il punto di contatto tra le reciproche competenze, per quanto
concettualmente distinte, non può nell'attuale sistema
costituzionale divenire l'occasione di una contesa, avente ad oggetto
le sfere delle attribuzioni da cui si alimenta la vita democratica
della Repubblica, ma deve consentirne il superamento secondo criteri
flessibili di esercizio delle prerogative, che permettano loro di
adattarsi per quanto possibile alla funzionalità degli altrui
compiti.
Ora, se tale è la premessa su cui poggia il principio di leale
collaborazione, è evidente che esso non abbia a declinarsi laddove
non vi sia confluenza delle attribuzioni e la separazione costituisca
l'essenza delle scelte compiute dalla Costituzione, al fine di
ripartire ed organizzare le sfere di competenza costituzionale.
Si tratta di un fenomeno che si manifesta soprattutto rispetto al
potere giudiziario, cui l'attuale sistema costituzionale fissa limiti
rigidi alle prospettive di interazione con gli altri poteri.
Le regole dell'agire giudiziario, assai più fitte e rigorose di
quanto non siano quelle che accompagnano l'azione degli organi
costituzionali incaricati di tracciare l'indirizzo politico, sono
perciò indisponibili da parte dello stesso ordine giudiziario, e
possono venire arricchite di ulteriori contenuti desumibili dalla
clausola generale della leale collaborazione, solo con la prudenza
necessaria ad evitare una «predisposizione ex novo di un complesso di
regole che non può che essere posto nella sede competente» di fonte
normativa (sentenza n. 309 del 2000).
Ora, si può anche trascurare che un obbligo di informazione
privo di copertura normativa, se inserito in via pretoria nelle forme
comuni di esercizio della giurisdizione, pone in sè problemi tecnici
di coordinamento, e comunque di bilanciamento con altri interessi
dotati di rilevanza costituzionale, che richiederebbero un articolato
intervento legislativo, con particolare riferimento alla tutela della
segretezza delle indagini, nell'interesse della giustizia e dello
stesso Presidente del Consiglio dei ministri che ne è oggetto. Se,
infatti, la Costituzione imponesse una simile condotta, essa andrebbe
comunque osservata dall'autorità giudiziaria.
Ma non è dato, invece, e proprio con riferimento alle
peculiarità dell'ordine giudiziario nel sistema ordinamentale,
introdurre in via interpretativa un simile obbligo, se non quando
esso appaia assolutamente necessario a preservare le altrui
attribuzioni costituzionali, nell'ambito del principio di leale
collaborazione tra poteri dello Stato.
È proprio questo presupposto che manca nell'ipotesi denunciata
dalla Camera ricorrente: per le ragioni esposte innanzi, infatti,
questa Corte ritiene che un'esigenza di coordinamento con la Camera
competente sia stata apprezzata esclusivamente, sul piano
costituzionale, con riguardo al caso che il reato per cui si procede
abbia natura ministeriale, posto che esso sollecita attribuzioni
distinte, ma convergenti dell'autorità giudiziaria e delle Camere.
Ad essa, infatti, rispondono le peculiari regole dettate dalla legge
costituzionale di attuazione dell'art. 96 Cost.
Nell'ipotesi di reato comune, viceversa, il Parlamento, in
difetto di una norma espressa, non ha titolo per pretendere che
l'azione del potere giudiziario sia aggravata da un ulteriore
adempimento, giacchè essa si esaurisce interamente nella sfera di
attribuzioni proprie di quest'ultimo, e non interferisce con altrui
prerogative, fino a che il presupposto circa la ministerialità del
reato non sia invece rivendicato in concreto dalla Camera competente.
La sola ipotesi, del tutto astratta, che il reato possa essere
stato commesso nell'esercizio delle funzioni di Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero di ministro, non è sufficiente, in
altri termini, in presenza della generale clausola di competenza
dell'autorità giudiziaria di cui si è detto, a far scaturire, anche
in via meramente potenziale, un'area comune di interferenza fra
attribuzioni parlamentari e dell'ordine giudiziario, essendo a tal
fine necessario che le prime siano state in concreto poste in
collegamento con le seconde per iniziativa della Camera competente.
Nè si può opporre a tale conclusione che è proprio in virtù
della carenza di un canale informativo tra Camere e ordine
giudiziario, che quest'ultimo potrebbe procedere nelle forme comuni,
pur quando il fatto sia invece ministeriale, impedendo al Parlamento
di attivarsi.
Una simile affermazione, in quanto volta ad introdurre a rimedio
del caso patologico un fisiologico obbligo di informazione, potrebbe
venire spesa a buon titolo, solo se la Costituzione avesse previsto,
in via generale, che il potere dello Stato che ritenga di esercitare
congruamente le proprie attribuzioni, sia contestualmente tenuto a
darne notizia ad ogni altro potere, rispetto al quale quell'esercizio
possa produrre la menomazione di un'attribuzione del tutto diversa,
per il caso ipotetico di cattivo uso delle prime.
Va da sè che un simile principio non è mai stato riconosciuto
vigente nell'ordinamento, nè ha trovato applicazione di sorta nella
giurisprudenza costituzionale: anteriormente alla legge n. 140 del
2003, doveva ritenersi, ad esempio, che il giudice comune, in difetto
di delibera di insindacabilità da parte della Camera, potesse
rendere diretta applicazione dell'art. 68, primo comma, Cost.,
eventualmente negando la sussistenza della prerogativa, senza
necessità alcuna di informarne il Parlamento, per consentirgli di
reagire (sentenza n. 149 del 2007).
È infatti normale che ogni potere dello Stato agisca sul
presupposto della conformità della propria condotta al principio di
legalità costituzionale, sicchè non si vede a che titolo, nel
contempo, gli si debba fare obbligo, in forza della Costituzione, di
prospettare ad altro potere l'ipotesi, negata in premessa, della
incompatibilità costituzionale di tale condotta, in quanto contraria
al riparto delle competenze.
Piuttosto, laddove la Costituzione abbia effettivamente dato
luogo ad un'esigenza di coordinamento e di collaborazione fra
l'esercizio della funzione giurisdizionale e l'area di competenza di
altro organo supremo, questa Corte ha escluso l'illegittimità
costituzionale di una normativa primaria ad hoc, poichè «è
possibile e naturale che il legislatore ordinario predisponga in
materia apposite norme processuali, proprio al fine di meglio
assicurare il coordinamento istituzionale e la leale collaborazione
fra i poteri dello Stato coinvolti», pur precisando nel contempo, e
assai significativamente, che si tratta di «una legislazione di rango
ordinario dai contenuti costituzionalmente non vincolati» (sentenza
n. 149 del 2007). Con il che si è reso chiaro che le forme di tale
coordinamento, ove non ricavabili direttamente dalla Costituzione,
sono rimesse alla non irragionevole discrezionalità del legislatore
ordinario, il cui mancato esercizio comporta «la mera applicazione
delle generali disposizioni processuali» (sentenza n. 149 del 2007).
Una volta escluso che le fonti normative, costituzionali e
primarie, abbiano introdotto l'obbligo dell'autorità giudiziaria di
informare la Camera competente della pendenza del procedimento comune
per reato attribuibile al Presidente del Consiglio dei ministri,
ovvero ad un ministro, e nell'impossibilità di ricavare simile
precetto dal principio di leale collaborazione, viene meno ogni
fondamento giuridico su cui poggiare la pretesa della ricorrente di
essere resa edotta dei fatti, dato che esso neppure è rinvenibile -
come ha, invece, sostenuto la Camera dei deputati - nei «basilari
canoni di ragionevolezza ed idoneità allo scopo che a mente
dell'art. 3 Cost. presiedono all'interpretazione della legge».
Indipendentemente dalla genericità che caratterizza detta
prospettazione, va, infatti, ricordato che la giurisprudenza di
questa Corte ha desunto dall'art. 3 Cost. un canone di «razionalita'»
della legge svincolato da una normativa di raffronto, rintracciato
nell'«esigenza di conformità dell'ordinamento a valori di giustizia
e di equita'» (sentenza n. 421 del 1991) ed a criteri di coerenza
logica, teleologica e storico-cronologica, che costituisce un
presidio contro l'eventuale manifesta irrazionalità o iniquità
delle conseguenze della stessa (sentenze n. 46 del 1993, n. 81 del
1992). Tale canone non è, tuttavia, vulnerato da un'esegesi che,
come sopra precisato, nel quadro di un ordinamento nel quale le
immunità non possono che originarsi dalla Costituzione e sono
soggette a stretta interpretazione, prevede l'intervento del
tribunale dei ministri nelle sole ipotesi di illecito commesso
nell'esercizio delle funzioni, collocandolo armonicamente nella
regolamentazione di sistema, caratterizzata da un corretto
bilanciamento dei principi di generale attribuzione all'autorità
giudiziaria ordinaria della giurisdizione penale e di tutela delle
attribuzioni costituzionali del Parlamento ex art. 96 Cost., dato che
a quest'ultimo spetta l'accesso a questa Corte, per porre in
discussione un eventuale erroneo esercizio delle proprie attribuzioni
da parte del potere giudiziario che, eventualmente, abbia impedito
alla Camera competente ai sensi di tale ultima norma della
Costituzione di deliberare sull'autorizzazione a procedere,
sollevando un conflitto avente contenuto diverso da quello proposto
con il presente giudizio.
È dunque nello svolgimento della vita parlamentare e nella
disciplina del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo che si
rinviene la via ufficiale di interessamento alla fattispecie da parte
delle Camere, cui i soggetti interessati - e ciò anche al fine di
consentire loro l'esercizio del diritto di difesa - ben possono
direttamente rivolgersi per informarle degli accadimenti e porle
nelle condizioni di sollevare conflitto innanzi a questa Corte.
La Corte deve, difatti, precisare che, diversamente, per
consentire alla Camera competente di maturare un giudizio basato
sulle risultanze istruttorie disponibili, l'autorità giudiziaria
procedente è tenuta ad osservare una condotta ispirata a leale
collaborazione, quando alla stessa si sia rivolto l'organo
parlamentare che, venuto a conoscenza dei fatti, non sia stato in
grado di escluderne con certezza la ministerialità. Ciò dovrà
avvenire, come di consueto, secondo criteri di proporzionato
contemperamento delle rispettive competenze, la cui declinazione più
puntuale allo stato non solo non è richiesta dall'oggetto del
conflitto, ma, più in generale, non si attaglia alle capacità
adattative, improntate alla valorizzazione delle circostanze
peculiari di ogni fattispecie, che sono una delle principali virtù
del principio di leale cooperazione.
La negazione dell'obbligo di informare la Camera competente
comporta l'assorbimento dell'ulteriore questione, logicamente e
giuridicamente subordinata, avente ad oggetto l'accertamento
dell'idoneità dell'informazione fornita in occasione della più
volte richiamata richiesta del PM di autorizzazione ad eseguire
perquisizioni di alcuni locali nella disponibilità del Presidente
del Consiglio dei ministri in carica a farlo ritenere adempiuto.
In conclusione, per tali motivi, questa Corte ritiene che
spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario
di Milano ed al Giudice per le indagini preliminari di detto
Tribunale procedere per reato comune nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, omettendo di informarne la Camera
dei deputati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara:
1) che spettava alla Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Milano avviare, esperire indagini e procedere
alla richiesta di giudizio immediato nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica per un'ipotesi di reato ritenuto non
commesso nell'esercizio delle funzioni, omettendo di trasmettere gli
atti ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
perchè ne fosse investito il Collegio previsto dall'art. 7 di detta
legge;
2) che spettava al Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale ordinario di Milano proseguire nelle forme comuni ed
emettere il decreto di giudizio immediato nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in carica, per un'ipotesi di
reato ritenuto non commesso nell'esercizio delle funzioni, omettendo
di trasmettere gli atti ai sensi dell'art. 6 della legge
costituzionale n. 1 del 1989, perchè ne fosse investito il Collegio
previsto dall'art. 7 di detta legge;
3) che spettava alla Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Milano ed al Giudice per le indagini
preliminari di detto Tribunale esercitare le proprie attribuzioni,
omettendo di informare la Camera dei deputati della pendenza del
procedimento penale nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri in carica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 febbraio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Tesauro


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti