1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 31-12-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 luglio 2014
Ordinanza del 28 luglio 2014 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Comune di Vallarsa contro Provincia autonoma di Trento, Consiglio delle autonomie locali e Comunita' della Vallagarina.. Enti locali - Norme della Provincia autonoma di Trento - Istituzione delle Comunita' di Valle, nuovo ente territoriale intermedio tra comuni e provincia - Previsione dell'elezione dell'Assemblea della Comunita' di Valle per due terzi mediante suffragio universale diretto - Istituzione dell'analogo Comun General de Fascia riguardante i comuni interessati dalle minoranze ladine, mochene e cimbre - Violazione del principio di autonomia dei comuni, mediante l'istituzione di un nuovo ente territoriale intermedio non previsto dalla Costituzione. - Legge della provincia autonoma di Trento 16 giugno 2006, n. 3, artt. 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 5, 114, 118 e 128; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 5. (14C00345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 31-12-2014)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 9475 del 2013, proposto dal Comune di Vallarsa,
rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Calò, con domicilio eletto
presso il medesimo in Roma, via Cassiodoro n. 19;

Contro

la Provincia Autonoma di Trento, rappresentata e difesa dall'avv.
Damiano Florenzano, con domicilio eletto presso il suo studio in
Roma, via Paolo Emilio n. 7;

Nei confronti di

Il Consiglio delle Autonomie Locali, la Comunità della
Vallagarina.
Per la riforma della sentenza del T.R.G.A. della Provincia di
Trento, n. 311/2013, resa tra le parti, concernente l'approvazione
dei criteri e delle modalità di attuazione delle gestioni associate
obbligatorie mediante le Comunità;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma
di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2014 il Cons.
Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Maurizio Calò e
Damiano Florenzano.
1. Con la legge provinciale n. 3/2006, in seguito modificata con
le leggi provinciali nn. 15/2009, 26/2010 e 18/2011, la Provincia
autonoma di Trento costituiva un nuovo ente locale territoriale
dotato di autonomia - la cosiddetta Comunità di Valle - in numero di
quindici in tutto il territorio provinciale, alla quale venivano
conferite competenze in parte provinciali in parte comunali o delle
unioni dei Comuni.
Suoi organi rappresentativi erano la Conferenza dei Sindaci con
funzioni consultive e l'Assemblea della Comunità, composta per due
quinti da componenti designati dai Comuni e per i restanti tre quinti
da componenti eletti direttamente dalla popolazione residente
unitamente al Presidente; le funzioni amministrative di tali
Comunità erano oggetto di una serie di modificazioni tramite le
leggi provinciali prima indicate e da ultimo con la legge provinciale
n. 18/2011 (art. 8 bis), per la quale a partire dal 1° gennaio 2013 i
comuni e le unioni di comuni con popolazione inferiore a 10.000
abitanti dovevano esercitare obbligatoriamente mediante la comunità
di appartenenza i compiti e le attività connessi agli servizi ed
alle funzioni amministrative in materia di entrate, informatica,
contratti e appalti di lavori; servizi e forniture e con progressiva
estensione i compiti e le attività relativi al commercio.
Con la deliberazione della Giunta provinciale n. 1449 del 6
luglio 2012, veniva dato seguito a questa previsione obbligando i
Comuni a dare vita alle gestioni associate obbligatorie, divenendo la
Comunità una sorta di "ente capofila" con la possibilità di porre
in essere atti a rilevanza esterna.
Il Comune di Vallarsa, in quanto associato alla Comunità della
Vallagarina e ritenendo lese le proprie prerogative di
amministrazione comunale, proponeva ricorso straordinario al Capo
dello Stato recante le seguenti censure:
a) Violazione degli artt. 118 e 97 Costituzione e dell'art. 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, del principio di sussidiarietà
verticale e contraddittorietà manifesta rispetto ai principi di
semplificazione e di non aggravamento dell'azione amministrativa. Il
Comune lamenta che con gli atti gravati verrebbero sottratte
competenze e funzioni amministrative ai comuni per essere attribuite
alle comunità di Valle, soggetti non previsti dalla Costituzione e
costituiti con legge provinciale approvata in violazione dell'art. 4
dello Statuto speciale d'autonomia, che attribuisce alla Regione la
competenza in materia di ordinamento degli enti locali;
b) Violazione dell'art. 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
della l.p. 30 novembre 1992, n. 23; violazione dell'art. 8 bis, della
l.p. 27 dicembre 2010, n. 27; eccesso di potere per irragionevolezza
e disparità di trattamento. Si afferma che la deliberazione n. 1449
del 2012, oltre a essere carente di motivazione, non avrebbe indicato
i criteri con cui sono state individuate le funzioni da gestire in
forma associata e non sarebbe comprensibile se in esse è compreso
anche lo sportello unico delle attività produttive;
c) Errata concezione della gestione associata a fronte di un
meccanismo di vera e propria attribuzione forzosa di funzioni dai
Comuni alla Comunità di valle territorialmente competente;
irragionevolezza e disparità di trattamento;
d) Illegittimità costituzionale dell'intero assetto delle
Comunità di valle - articoli relativi della l.p. 16 giugno 2006, n.
3 (modificata dalla l.p. 12 settembre 2008, n. 16, dalla l.p. 27
novembre 2009, n. 15, dalla l.p. 27 dicembre 2010; n. 27, dalla l.p.
1° luglio 2011, n. 9 e dalla l.p. 30 luglio 2012, n. 17) in relazione
agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione (posto che sarebbero
stati introdotti "nuovi enti locali autonomi" con un'assemblea avente
natura elettiva) e agli artt. 4, primo comma, n. 3), e 65 dello
Statuto speciale d'autonomia, atteso che la competenza legislativa in
materia di enti locali è attribuita alla Regione Trentino - Alto
Adige e non alla Provincia autonoma di Trento.
2. Il ricorso straordinario veniva trasposto in sede
giurisdizionale in seguito alla notifica di atto di opposizione
da'parte della Provincia autonoma di Trento e lo stesso è avvenuto
per un secondo ricorso straordinario proposto avverso il Protocollo
d'intesa in materia di finanza locale per il 2013.
Le due impugnative non venivano riunite e con sentenza n. 311 del
25 settembre 2013 il T.R.G.A. di Trento respingeva il primo ricorso.
3. Con appello del Consiglio di Stato notificato il 23 dicembre
2013, il Comune di Vallarsa impugnava la sentenza in questione
sollevando i seguenti motivi:
a) La sentenza impugnata ha del tutto travisato la legislazione
costituzionale in materia già rappresentata nel primo motivo
dell'impugnazione di primo grado, in cui si è sostenuto che spetta
alla Regione Trentino Alto Adige la potestà di emanare norme
legislative sull'ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni, così come riconosciuto nel tempo dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale;
b) La sentenza n. 311/2013 incorre in un'ulteriore errore,
laddove afferma che le determinazioni provinciali hanno recepito i
principi fondamentali contenuti dal decreto legislativo n. 78/2010,
in cui l'art. 14, comma 28, prevede l'esercizio obbligatorio in forma
di unione o convenzioni delle funzioni fondamentali. Al contrario, le
forme di collaborazione tra Comuni già esistenti nel Trentino non
consistono nella formazione di un nuovo tipo di ente locale
territoriale dotato di autonomia politica, ente che non trova alcuna
copertura costituzionale nel sistema, crea ulteriori costi ed
inefficienze a fronte di tentativi di risparmio;
c) L'art. 118 della Costituzione non permette il conferimento
di determinate funzioni amministrative alle "non menzionate"
Comunità di Valle, ma solamente ai soggetti giuridici tassativamente
indicati e a quel punto la sottrazione di funzioni ai Comuni è
paleste, nonostante l'evocazione di una non meglio identificata
"gestione associata" da parte della sentenza impugnata;
d) L'illogicità delle determinazioni provinciali ed il
contrasto con principi di buon andamento, efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa emergono dai costi delle gestioni
associate obbligatorie in materia di appalti, superiori dell'80%
rispetto alla gestione in autonomia da parte del Comune ricorrente;
e) Altra illogicità è desumibile dalla ripartizione dei
compiti tra i Comuni e le Comunità di Valle, ad esempio in materia
di appalti, laddove "l'associazione" è presente per la stesura della
documentazione amministrativa dei procedimenti e nel coordinamento
delle attività procedimentale di gara, ma non nella selezione delle
ditte da individuare, creando cosi un caos burocratico del tutto
irrazionale.
Il Comune di Vallarsa concludeva per l'accoglimento del ricorso,
insistendo sulla rilevanza e non manifesta infondatezza questione di
legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 5, 114, 118 e
128 della Costituzione ed all'art. 4 dello Statuto Regionale del
Trentino Alto Adige, perchè da tali norme non scaturisce la
possibilità per la Provincia autonoma di Trento di costituite un
nuovo ente territoriale dotato di autonomia politica - autonomia
comprovata anche dal sistema elettorale per la formazione dei suoi
organi - così come invece disposto dalle leggi provinciali n. 3/2006
e n. 27/2010.
La Provincia Autonoma di Trento si è costituita in giudizio,
sostenendo complessivamente l'inammissibilità e l'infondatezza
dell'appello e chiedendone il rigetto.
All'udienza del 20 maggio 2014 la causa è passata in decisione.
4. Rileva il Collegio che presupposto della controversia, la
quale investe in via immediata la deliberazione della Giunta
provinciale trentina n. 1449 del 6 luglio 2012 di avvio delle
gestioni associate obbligatorie affidate alle Comunità di Valle, sia
la costituzione delle medesime avvenuta ad opera della legge
regionale n. 3/2006, in seguito modificata con le leggi provinciali
nn. 15/2009, 26/2010 e 18/2011.
È evidente che, senza la costituzione in sede legislativa
provinciale di tale nuovo tipo di ente, la determinazione impugnata
non avrebbe alcuna ragion d'essere, trattandosi della devoluzione di
funzioni comunali al nuovo soggetto, dotato di organi con
rappresentanza esterna obbligatoriamente titolati a svolgere
all'esterno, nella qualità di "ente capofila", i compiti e le
attività connessi ai servizi ed alle funzioni amministrative in
materia di entrate, informatica, contratti e appalti di lavori,
servizi e forniture e, con progressiva estensione, i compiti e le
attività relativi al commercio.
È quindi pacifico che le funzioni amministrative comunali nel
territorio della Provincia di Trento vengono a subire una rilevante
diminuzione a tutto vantaggio di un nuovo ente intermedio non
previsto dalla Costituzione, dallo Statuto della Regione Autonoma
Trentino Alto Adige, nè tantomeno dai decreti legislativi di
trasferimento alla Regione stessa o alle Province di Trento e di
Bolzano e comunque non assimilabile alle ordinarie Comunità Montane
oppure alle unioni di Comuni, visto che l'assemblea della Comunità
di Valle dovrà essere eletta per due terzi a suffragio universale
diretto, ai sensi dell'art. 16, comma 1, lett. b), legge prov. n.
3/2006.
4.1. Si impone quindi che l'esame della controversia inizi dalla
censura di illegittimità costituzionale dell'istituzione delle
Comunità di Valle, dunque dell'intero Capo V della legge provinciale
16 giugno 2006 n. 3 artt. 15 - 21 - ivi compreso l'art. 19 istituente
l'analogo Comun General de Fascia riguardante i Comuni interessati
dalle minoranze ladine, mochene e cimbre.
4.2. La rilevanza della questione è in re ipsa, poichè la
controversia investe direttamente il trasferimento alle Comunità di
funzioni comunali e quindi lo scrutinio di legittimità della
deliberazione principalmente impugnata deve avvenire alla stregua del
predetto Capo V della legge provinciale n. 3/2006 e sue successive
modificazioni.
4.3. Il Collegio dubita della legittimità costituzionale del
Capo V in parola alla luce degli artt. 5, 114 e 128 della
Costituzione e dell'art. 5, n. 1, della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 5, recante l'istituzione della Regione Autonoma del
Trentino Alto Adige, così come modificato dalla legge costituzionale
10 novembre 1971, n. 1, il quale prevede la competenza della Regione
ad emanare norme legislative in materia di ordinamento dei Comuni.
La giurisprudenza costituzionale richiamata dal Comune di
Vallarsa depone per un rafforzamento delle perplessità concernenti
la correttezza dell'istituzione delle Comunità.
La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge provinciale 26 aprile 1982,
n. 8, sempre della Provincia di Trento sull'elezione a suffragio
universale e diretto dell'assemblea comprensoriale, promosso con
ordinanza emessa il 7 febbraio 1984 dal Consiglio di Stato - Sez IV -
e sempre con riferimento agli stessi parametri di costituzionalità,
aveva osservato con la sentenza n. 876 del 26 luglio 1988, come
ricordato nella ordinanza dell'allora giudice a quo, di aver già
avuto modo di occuparsi, con la sent. n. 107 del 1976 del problema
della elezione diretta, da parte dell'intero corpo elettorale di
volta in volta interessato, dell'organo rappresentativo di figure
soggettive esponenziali di comunità locali, diverse dagli enti
nominativamente previsti dall'art. 114 Cost., dichiarando
l'illegittimità costituzionale della legge regionale Siciliana che,
nell'istituire i consigli di quartiere, ne aveva previsto l'elezione
a suffragio universale e diretto.
In tale occasione la Corte ebbe appunto a rilevare che, a
togliere ogni dubbio circa la natura di vero e proprio ente autonomo
di tale organismo, era appunto la sua elezione a suffragio
universale, ossia attraverso la forma più squisitamente politica di
esercizio di quella sovranità che l'art. 1 Cost. attribuisce al
popolo.
La previsione, da parte della legge della Provincia di Trento
della nomina a suffragio universale diretto dell'organo
rappresentativo del comprensorio, dava quindi luogo non già alla
istituzione di mete strutture operative dei Comuni e della Provincia,
bensì alla istituzione di un nuovo ente dotato di autonomia
politica, e ciò in contrasto con l'art. 114 Cost. che prevede,
invece, la ripartizione della Repubblica in Regioni, Province e
Comuni, senza sottacere il fatto che l'attribuzione ai nuovi enti,
come previsto sulla base di altre leggi provinciali, di compiti che
si venivano a sovrapporre a quelli dei Comuni o si diversificavano da
quelli della Provincia, finiva per realizzare la sottrazione di
competenze agli enti territoriali di base, in aperta violazione degli
artt. 5 e 128 della Costituzione.
Sulla scorta delle affermazioni della Corte, concernenti la
compatibilità con i principi costituzionali solo in presenza della
formula consortile, formula che presuppone necessariamente l'elezione
indiretta dell'assemblea comprensoriale da parte degli organi dei
Comuni facenti parte del comprensorio, si può riconoscere la
coerenza con i principi costituzionali richiamati, esclusivamente di
quelle strutture di raccordo funzionale in cui permanga e sussista il
carattere di pluralità dei Comuni che lo compongono, lasciando
inalterato l'assetto delle competenze degli enti territoriali di
base, come definito dalle leggi dello Stato, assetto che sarebbe
irrimediabilmente superato da un'elezione diretta, tra l'altro della
parte maggioritaria dell'assemblea.
Va poi aggiunto che i Comuni sono titolari "naturali" delle
funzioni amministrative a livello locale, stante l'art. 118 della
Costituzione e non si comprende una radicale sottrazione di
competenze rilevanti a favore di altro ente di nuova istituzione non
previsto dalla Costituzione, dallo Statuto o dal decreto di
attuazione di questo ultimo.
4.4. Quanto alla violazione dell'art. 5 n. 1 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, recante l'istituzione della
Regione Autonoma del Trentino Alto Adige, così come modificato dalla
legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, il Collegio deve
rilevare che la scelta - che innegabilmente ha modificato
l'ordinamento comunale con la drastica sottrazione di competenze,
come dicevasi di natura rilevante - rientrava nell'ambito delle
competenze legislative della Regione e non della Provincia.
Il Collegio è ben consapevole della sussistenza del fenomeno,
richiamato dalle difese provinciali, della cosiddetta
"polverizzazione" dei Comuni trentini, istituiti in grande numero
rispetto alle popolazioni singolarmente residenti, almeno in paragone
ai Comuni altoatesini, ma tale rilievo, di indubbia portata, resta
sempre una questione di merito, che non può giustificare le
conclusioni sin cui tratte in ordine alla competenza legislativa
esercitabile, in linea con una giurisprudenza della Corte
costituzionale che non offre argomentazioni in senso contrario.
5. Deve quindi essere riconosciuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
degli artt. 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 della legge provinciale del
Trentino 16 giugno 2006 n. 3, e successive loro modificazioni in
riferimento agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione e
dell'art. 5 dello Statuto della Regione Autonoma Trentino Alto Adige.
Deve perciò disporsi la sospensione del giudizio e la rimessione
della questione all'esame della Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1, della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
riservata ogni ulteriore pronuncia sull'appello n. 9475 del 2013,
visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953 n. 87, dispone la
sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, perchè si pronunci sulla questione di
legittimità come sopra formulata e ordina che, a cura della
Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
e al Presidente della Provincia Autonoma di Trento e comunicata ai
Presidente del Consiglio Provinciale, oltre che al Presidente del
Consiglio dei Ministri.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 20
maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente;
Francesco Caringella, Consigliere;
Antonio Bianchi, Consigliere;
Nicola Gaviano, Consigliere;
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore.

Il presidente: Maruotti


L'estensore: Prosperi