1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 315 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 22 gennaio 2001 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Ministero della sanita' contro I.P.Se.Ma. Sanita' pubblica - Assistenza sanitaria al personale navigante - Beni immobili, gia' appartenenti alle soppresse Casse marittime, divenuti di proprieta' dell'I.P.Se.Ma. (Istituto di previdenza per il settore marittimo), successore ex lege delle stesse Casse marittime - Vincolo di destinazione, perpetuo ed irrevocabile, all'assistenza sanitaria erogata al personale navigante dagli uffici del Ministero della Sanita' - Gratuita' - Irrazionalita' - Incidenza sul principio della garanzia previdenziale per la possibile compromissione dell'efficienza dell'attivita'istituzionale dell'I.P.Se.Ma. - Richiamo alla ordinanza della Corte costituzionale n. 315/1987. - D.L. 7 novembre 1981, n. 632, conv., con modificazioni, in legge 22 dicembre 1981, n. 767, art. 1, quarto comma. - Costituzione, artt. 3 e 38, quarto comma. (001C0432) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2001)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordlnanza, sul ricorso proposto da
Ministero della sanità in persona del Ministro in carica,
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso gli uffici
dell'Avvocatura generale dello Stato, che lo rappresenta e difende
per legge, ricorrente;
Contro I.P.Se.Ma. - Istituto di previdenza per il settore
marittimo - successore ex lege della Cassa Marittima Tirrena,
elettivamente domiciliato in Roma, via Giuseppe Palumbo n. 3, presso
l'avv. Ugo Pansolli, che lo rappresenta e difende giusta delega in
atti unitamente agli avv.ti Gianfausto Lucifredi, Lorenzo De Gregori,
Piero Sardos Albertini, controricorrente, avverso la sentenza della
Corte d'appello di Genova n. 446del 15 maggio 1995.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
22 gennaio 2001 dal relatore cons. Luigi Macioce. Udito l'avvocato
dello Stato Sabelli per la ricorrente amministrazione. Uditi gli
avvocati Lucifredi e Pansolli per il controricorrente I.P.Se.Ma.
Udito il p.m., in persona del sostituto procuratore generale dott.
Marco Pivetti che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

Rileva

Con citazione del 19 luglio 1984 la Cassa Marittima Tirrena per
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali conveniva
innanzi al tribunale di Genova il Ministero della sanità ed
esponeva:
che per legge aveva gestito l'assicurazione obbligatoria per
gli infortuni sul lavoro del personalenavigante;
che aveva chiuso la gestione il 31 dicembre 1982 essendo
stata l'assistenza sanitaria trasferita alla competenza del Ministero
dal 1o gennaio 1983 e per effetto del decreto del Presidente della
Repubblica n. 620/1980;
che l'art. 12 di tale decreto aveva disposto che gli immobili
delle soppresse gestioni sanitarie delle casse venissero trasferiti
dal 1o gennaio 1981 al patrimonio dello Stato, con vincolo di
destinazione agli uffici di porto ed aeroporto, nel mentre l'art. 1,
quarto comma, del d.l. n. 632/1981, conv. in legge n. 767/1981, aveva
statuito che gli immobili appartenenti alla gestione previdenziale
delle casse, e destinati in prevalenza alle soppresse gestioni
sanitarie, pur rimanendo in proprietà delle casse fossero vincolati
all'uso esclusivo dell'assistenza sanitaria del personale navigante;
che per tal uso, e nonostante numerose richieste, il
Ministero non aveva versato alcun corrispettivo nè rimborsato la
quota di oneri accessori.
Su tali premesse la Cassa chiedeva la condanna del Ministero al
rilascio dei suoi numerosi immobili utilizzati, al pagamento delle
indennità ragguagliate al canone UTE, al rimborso degli oneri. Il
Ministero si costituiva deducendo l'infondatezza delle domande, posto
che la Cassa aveva pur sempre conservato la proprietà degli immobili
in base a previsione di destinazione coerente con le linee della
riforma del 1978. L'adito tribunale con ord. 3 novembre 1986
rimetteva alla Corte costituzionale la questione di legittimità
dell'art. 1, quarto comma, legge n. 767/1981 con riguardo alla
assenza di indennizzo e per la violazione dell'art. 42 Cost.
La Corte, con ordinanza n. 515/1987, dichiarava la questione
manifestamente inammissibile perchè involvente profili di
interpretazione della norma (che spettava al giudice valutare in
termini - non esclusi - di onerosità del rapporto e quindi con
effetti di compatibilità costituzionale).
Il tribunale, pertanto, con sentenza non definitiva 23 ottobre
1989 condannava il Ministero a corrispondere dal 1o gennaio 1983
l'indennità di occupazione degli immobili della Cassa ed a versare
gli oneri di manutenzione e gestione.
La pronunzia era, infine, confermata dalla Corte di Genova con
sentenza 15 maggio 1995 che riteneva ineludibile l'affermazione della
onerosità del rapporto, essendo l'unica interpretazione
costituzionalmente corretta.
Per la cassazione di tale sentenza l'amministrazione della
sanità ha proposto ricorso con atto del 1o aprile 1996 denunziante
la violazione dell'art. 1, quarto comma, del d.l. n. 632/1981, conv.
in legge n. 776/1981.
Ha resistito con controricorso l'I.P.Se.Ma. succeduto alla Cassa
ex art. 2, d.lgs. n. 479/1994. Le parti hanno richiesto ripetuti
rinvii della fissata udienza di discussione per la dichiarata
prossimità di un accordo a definizione dell'intera questione.
Fissata altra udienza, e constatata l'inesistenza di tale intesa,
acquisite memorie finali, i difensori hanno discusso oralmente e,
sulle trascritte richieste del p.g., il collegio ha riservato di
decidere.

O s s e r v a

1. - La ricorrente amministrazione della sanità imputa alla
sentenza della Corte di Genova, che ha ritenuto spettare alla Cassa
Marittima Tirrena un indennizzo per l'uso perpetuo ed irrevocabile
che tale amministrazione effettua degli immobili della Cassa, la
violazione dell'art. 1, quarto comma, del d.l. n. 632/1981, conv. in
legge n. 767/1981, essendo l'utilizzazione perpetua e gratuita
l'ineluttabile portata della lettera e della ratio legis ed in piena
coerenza con le linee della riforma sanitaria. L'I.P.Se.Ma. -
succeduto alle Casse Marittime nella titolarità dei relativi
patrimoni (decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479) - non formula
alcuna censura avverso la statuizione della sentenza che ha respinto
il suo appello principale avverso la decisione di prime cure
(reiettiva della domanda di rilascio-restituzione degli immobili) ma
contesta l'interpretazione proposta dalla ricorrente e ribadisce che
la lettura delle norme, nel senso della onerosità della destinazione
d'uso, sia, come avrebbe indicato Corte Cost. ord. n. 515/1987,
l'unica possibile per l'interprete.
Ristretto, dunque, il tema della decisione, per effetto della
progressiva formazione del giudicato interno, alla sola questione
della interpretazione della norma di cui al ridetto art. 1, quarto
comma, decreto-legge n. 632/1981, nel senso della onerosità o
gratuità della utilizzazione, pare al collegio che la sola lettura
possibile della disposizione conduca alla affermazione della
gratuità e che, contestualmente, siffatta lettura non sia immune da
gravi e concordanti sospetti di incostituzionalità sì da obbligare
questa Corte - astretta ad applicare detta norma per decidere del
motivo del ricorso - alla remissione della questione alla Corte delle
leggi.
2. - La corretta interpretazione del dato normativo - che questa
Corte può condurre in assenza di alcuna opzione ermeneutica
privilegiata, stante il tenore dell'ord. n. 515/1987 e la sua
dichiarata natura di ordinanza di manifesta inammissibilità della
questione sottoposta dal rimettente - conduce, infatti, a negare che
il legislatore intendesse prevedere alcuna forma di corrispettivo.
Il dato letterale è invero assai chiaro, là dove statuisce un
vincolo perpetuo degli immobili delle gestioni previdenziali delle
casse, e già dalle stesse utilizzati per le soppresse gestioni
sanitarie, alla utilizzazione sanitaria da parte
dell'amministrazione, senza alcuna previsione di corrispettivo a
favore delle casse che di tali immobili conservano solo la nuda
proprietà. Il testo è poi inserito in un quadro di disposizioni di
riforma che fa ritenere l'inequivoca assenza di previsioni di
corrispettivo voluta per assimilazione alle scelte di sistema. Da un
canto, infatti, è significativa la analogia di formulazione della
disposizione di cui all'art. 12, legge n. 620/1980 (richiamata, a
fini di conservazione, dall'art. 1, quarto comma, in esame), là dove
l'espressione del vincolo di destinazione qualifica il rapporto tra
nuova titolarità proprietaria degli immobili delle casse-gestioni
sanitarie (il patrimonio dello Stato) ed uffici utilizzatori (gli
uffici sanitari di porto ed aeroporto).
E dall'altro canto è ancor più significativo che la norma in
esame contenga espressione assolutamente omogenea a quella (vincolo
di destinazione) portata dalle disposizioni generali di riforma
sanitaria (artt. 65 e 66 della legge n. 833/1978) nel cui alveo anche
le norme in esame vennero a collocarsi. E tanto le richiamate
previsioni della legge del 1980 quanto le presupposte norme della
riforma del 1978 intesero - con le riportate formule - imporre la
destinazione legale a fini di pubblico interesse (e quindi in assenza
di alcuna ipotesi di "corrispettivo") di immobili il cui riferimento
proprietario rimaneva, per scelte politiche generali, soggettivamente
distinto (sino alla scelta di unificare proprietà ed utilizzazione,
realizzata con l'art. 5, comma 1, decreto legisltivo n. 502/1992,
modificato dall'art. 6, d.lgs. n. 517/1993).
Ma se la lettera della norma, con l'inequivoco silenzio su
qualsiasi previsione di onerosità, e la sua ratio, volta a
ricondurre la operata scissione tra proprietà ed uso nel solo alveo
delle scelte organizzative di amministrazione pubblica, sono del
tutto coerenti con il quadro normativo di riferimento, parrebbe
eversivo dei principi ipotizzare che la norma de qua possa ricevere
una sorta di eterointegrazione da istituti civilistici (quali la
locazione o, di converso, il comodato e l'usufrutto) onde mutuarne
regole di corrispettività, dovendo l'interprete dare della norma
lettura coerente con il (solo) sistema normativo di appartenenza. E
del resto, e conclusivamente, appare al collegio significativo della
inesistenza di alcuna previsione implicita di corrispettività della
destinazione d'uso in esame il fatto che i giudici di merito abbiano
nella specie avvertito la difficoltà di sostanziare la declaratoria
dell'an debeatur di un qualche riferimento normativo ed abbiano
ripiegato sulla ipotesi della autosufficienza della declaratoria
iuris.
3. - Se dunque, l'interpretazione della norma conduce ad
affermare che la conservazione alla Cassa Marittima della nuda
proprietà dei suoi immobili, già assegnati alla gestione
previdenziale ma adibiti ad uso prevalentemente sanitario, e la
utilizzazione legale di essi, perpetua ed irrevocabile, da parte
delle articolazioni locali del Ministero della sanità, non implica
alcuna previsione di corrispettivo od indennizzo a beneficio della
stessa Cassa (in coerenza con le scelte di riforma di cui agli
artt. 65 e 66 della legge n. 833/1978), dalla stessa interpretazione
nasce il sospetto del conflitto della previsione con i valori
costituzionali protetti dagli artt. 3 e 38, quarto comma, della Carta
fondamentale. Di converso non appare al collegio nella specie
direttamente invocabile la garanzia di indennizzo per l'ablazione
della proprietà privata (art. 42 Cost.), stante l'estraneità,
dall'ambito delle garanzie statuite da tale previsione, delle scelte
del legislatore di dislocare tra enti pubblici le risorse destinate
al pubblico servizio ed in occasione di interventi di soppressione o
riorganizzazione degli enti preposti (e sul punto si è espressa
l'ordinanza n. 313/1988 della Corte costituzionale).
4. - Appare, invece ed in primo luogo, irragionevole la scelta di
adottare per la descritta situazione (correlata allo scorporo dalla
Cassa della gestione sanitaria del personale navigante) un modello
organizzativo (quello del vincolo gratuito di destinazione d'uso)
utilizzato dalla riforma sanitaria (art. 65 legge n. 833/1978) per
regolare il passaggio della proprietà immobiliare (ai comuni) e
dell'uso (alle U.S.L.) degli immobili già pertinenti ad enti, casse
e gestioni soppresse. Se nessuna incongruità emerge, infatti, dalla
ripartizione anzidetta di proprietà ed uso e dalle correlate
disposizioni gratuite, nel caso in cui la riorganizzazione
presupponga la estinzione dell'ente già titolare di proprietà e
godimento, appare irragionevole l'adozione della stessa scelta della
gratuità della destinazione d'uso le volte in cui l'ente già
titolare delle due situazioni rimanga erogatore del servizio al cui
modulo organizzativo pertinevano quei beni e si veda conservare una
proprietà priva di contenuti e negare, perpetuamente quanto
irrevocabilmente, alcun corrispettivo.
Nè varrebbe, a restituire ragionevolezza a tale equiparazione,
richiamare le previsioni di cui all'art. 66, legge n. 833/1978
(assumendo, come assume l'avvocatura erariale, che rispetto ad esse
l'art. 1, quarto comma, d.l. n. 632/1981 costituirebbe insperato
vantaggio per le casse, che degli immobili avrebbero pur conservato
la proprieta'), posto che è ben vero che in tal previsione l'ente,
privato di proprietà e godimento dell'immobile, sopravvive, ma è
pur vero che si tratta di province, consorzi tra enti locali ed IPAB
dalla cui sopravvivenza esula comunque alcuna residua competenza
previdenziale od assistenziale. Se dunque il contesto normativo di
riferimento può essere solo quello della disciplina
dell'attribuzione degli immobili già pertinenti a casse mutue e
gestioni previdenziali soppresse (art. 65, legge n. 833/1978), non
appare immune da sospetti di irragionevole equiparazione la scelta
del modello dell'assegnazione in uso gratuito degli immobili anche
per le Casse marittime che, lungi dall'essere soppresse, permangono
attributarie della gestione dell'assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro per il personale navigante e che, avendo utilizzato anche
(se pur non in prevalenza) per tale gestione quegli immobili (art. 1,
quarto comma, cit.), vengono della relativa disponibilità private
gratuitamente.
5. - Emerge, infine, dal riferito quadro normativo il sospetto di
grave vulnus inferto al valore costituzionale della organizzazione di
una struttura previdenziale in grado di garantire ai lavoratori
naviganti - con effettività ed equilibrio - le previste prestazioni
per il rischio di infortunio e malattia professionale. E si tratta
del valore tutelato dal quarto comma dell'art. 38 della Costituzione
sul quale la Corte delle leggi ha avuto recente e più remota
occasione di pronunziare (Corte costituzionale sentt. 36/2000 e
160/1974).
Se, infatti, è obbligo dello Stato assicurare che le prestazioni
in discorso siano effettivamente erogate e se la scelta al proposito
è da tempo caduta sul sistema della assicurazione contro il rischio
dell'evento, con l'indefettibile apprestamento di capitali di
copertura delle riserve matematiche, ne consegue che, emergendo ex
actis la destinazione degli immobili in contestazione proprio al
ruolo di capitali di copertura a garanzia della erogazione delle
prestazioni in favore del personale marittimo assicurato, la
destinazione ad uso gratuito del Ministero della sanità degli stessi
immobili fa sorgere il sospetto della idoneità della legge
(l'art. 1, quarto comma,d.l. n. 632/1981, conv. in legge n. 767/1981)
a consentire lo svuotamento sostanziale della garanzia stessa. Non si
scorge, infatti, come possa assegnarsi alcun apprezzabile valore -
nel rispetto del principio di veridicità delle iscrizioni - ad
immobili incommerciabili e privati in perpetuo di alcuna
redditività. E poichè tale interpretazione induce a ritenere che la
scelta legislativa sia idonea ad esporre a rischio l'efficienza
dell'azione istituzionale dell'I.P.SE.MA. nella gestione della
previdenza già erogata dalle soppresse Casse Marittime, con
possibile vulnus al precetto di cui al cennato art. 38 Cost., pare al
Collegio non manifestamente infondata, anche sotto tal profilo, la
questione di costituzionalità della norma.
6. - Nè, da ultimo, una previsione di canone a carico
dell'amministrazione per l'utilizzazione degli immobili delle
gestioni previdenziali delle Casse Marittime sarebbe stata eversiva
dei principi. Basti solo rammentare che con la sopravvenuta legge
11 luglio 1986 n. 390, ad oggetto, tra l'altro, la disciplina delle
concessioni - locazioni degli immobili del patrimonio statale in
favore delle unità sanitarie locali, si è inteso prevedere che le
concessioni-locazioni di durata non superiore ai 19 anni fossero
assentite per un canone ricognitorio non superiore al 10 per cento di
quello determinabile, secondo i dati dell'UTE, alla stregua dei
"valori in comune commercio". E se tali previsioni, stante la loro
pertinenza agli specifici rapporti tra demanio - patrimonio dello
Stato ed U.S.L., sono evidentemente insuscettibili di applicazione
analogica, da parte di questa Corte, a rapporti tra patrimonio delle
Casse Marittime ed amministrazione della sanità regolati in termini
di inequivoca gratuità, esse attestano l'esistenza di scelte di
politica legislativa che ritengono il corrispettivo un dato non
estraneo alla natura pubblica dei due soggetti e ne regolano la
consistenza unitamente a quella degli oneri di manutenzione (art. 1
commi 1 e 2 legge cit. e d.m. 25 febbraio 1987 adottato sulla base
dell'art. 2 della stessa legge).
Sulla base delle esposte considerazioni - ritenuta la rilevanza e
la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale afferenti la norma richiamata in ricorso, ed in causa
applicabile - si procede, previa sospensione del procedimento e con
l'espletamento degli incombenti di legge, alla rimessione della
relativa decisione al giudizio della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 quarto comma del d.-l.
7 novembre 1981 n. 632 convertito con modificazioni nella legge
22 dicembre 1981 n. 767, in relazione agli artt. 3 e 38, quarto
comma, Cost., nella parte in cui non prevede corrispettivo in favore
delle Casse, e del successore ex lege I.P.Se.Ma., per il vincolo alla
destinazione in uso all'assistenza sanitaria erogata al personale
navigante dagli uffici del Ministero della sanità degli immobili
già appartenenti alle gestioni previdenziali delle Casse stesse;
Dispone la sospensione del procedimento in corso ed ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina alla cancelleria che la presente ordinanza sia notificata
alle parti del giudizio di legittimità ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che essa venga comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella c.d.c. della I sez.civ. il
22 gennaio 2001.
Il Presidente: Reale
Il consigliere relatore: Macioce
01C0432