1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 509 SENTENZA 11 - 18 dicembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Lavoratori subordinati, lavoratori autonomi e loro familiari - Spostamento per motivi lavorativi all'interno della Comunita' europea - Contribuzione previdenziale - Ammissione alla prosecuzione volontaria - Periodo contributivo maturato esclusivamente in altro Stato membro - Computo - Omessa previsione - Censura di norma regolamentare comunitaria - Inammissibilita' - Ammissibilita' del cumulo dei singoli periodi contributivi per il lavoratore partecipante a sistemi previdenziali di altri Paesi della Comunita' e non assicurato in Italia - Non fondatezza. (Regolamento del Consiglio CEE del 14 giugno 1971, n. 1408/1971, art. 9, paragrafo 2; legge 18 febbraio 1983, n. 47, art. 1). (Cost., artt. 1, 3, 4 e 38, secondo comma). (095C1603) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, paragrafo 2,
del Regolamento CEE n. 1408/71 (relativo all'applicazione dei regimi
di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori
autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della
Comunita') e dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47
(Riordinamento della prosecuzione volontaria dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti)
promosso con ordinanza emessa il 7 giugno 1994 dalla Corte di
cassazione sul ricorso proposto da Zandonà Albano contro l'INPS,
iscritta al n. 65 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione dell'INPS e di Zandonà Albano
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice
relatore Renato Granata;
Uditi l'avv. Giuseppe Iovino per l'INPS e l'Avvocato dello Stato
Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 7 giugno 1994 la Corte di cassazione ha
sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE n. 1408/71
nonchè dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47 in relazione
agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo comma, della Costituzione, nella
parte in cui non contemplano che debba essere computato, ai fini
dell'ammissione alla prosecuzione volontaria della contribuzione
previdenziale, il periodo contributivo maturato esclusivamente in
altro Stato membro.
Premette in fatto la Corte rimettente che un lavoratore italiano in
Belgio con posizione previdenziale in quel paese si è visto negare
dall'INPS la pensione di invalidità, richiesta con domanda del 15
ottobre 1984; inoltre gli è rimasta anche preclusa la prosecuzione
volontaria della contribuzione giacchè egli non ha potuto utilizzare
- in base all'art. 9 del regolamento cit. - i contributi versati in
Belgio per raggiungere il tetto necessario secondo l'ordinamento del
nostro Paese per ottenere l'autorizzazione alla predetta
prosecuzione. Tale norma infatti consente solo il cumulo fra
contribuzioni versate in Stati diversi dal lavoratore, presupponendo,
perciò, l'affiliazione dello stesso al sistema previdenziale nel cui
ambito si richiede la prosecuzione. Quindi in sostanza l'accesso al
beneficio previdenziale gli è stato precluso - come ritenuto dalla
sentenza oggetto di ricorso per cassazione - dall'impossibilità di
far valere in Italia la posizione previdenziale acquisita in Belgio.
Ma - osserva la Corte rimettente - tale sistema normativo, che
subordina la prosecuzione volontaria dei versamenti contributivi alla
qualità di assicurato, contrasta con i parametri evocati. Ed infatti
innanzi tutto finisce per privare il lavoratore della sicurezza
sociale che il sistema gli garantisce proprio allorchè la sua
capacità reddituale risulti compromessa (art. 38, secondo comma,
Cost.). Inoltre egli - nonostante abbia adempiuto al suo dovere etico
fondamentale, costituito dallo svolgimento di un'attività lavorativa
(artt. 1 e 4, secondo comma, Cost.) - rimane privo della tutela
previdenziale che rappresenta il corrispettivo solidaristico della
collettività nei suoi confronti.
Si ha poi che egli, rimanendo privo di prestazioni previdenziali
sostitutive del reddito, resta altresì escluso dal processo
partecipativo alle vicende politiche ed economiche del Paese: così
vedendo leso il suo diritto all'eguaglianza di fatto (art. 3, secondo
comma, Cost.).
Infine la circostanza che la garanzia della sicurezza sociale
risulti subordinata alla affiliazione del lavoratore al suo sistema
previdenziale nazionale viola il principio di razionalità contenuto
nell'art. 3, primo comma, Cost. dovendo considerarsi irrilevante, a
tal fine, il luogo di esecuzione della prestazione lavorativa.
2. - Si è costituita la parte privata chiedendo - in adesione alle
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione - che la questione sia
ritenuta fondata. In particolare - come profilo ulteriore di
incostituzionalità - aggiunge che le norme censurate determinano una
ingiustificata disparità di trattamento fra i lavoratori che si
muovono nell'ambito comunitario e lavoratori che operano in quello
extracomunitario, posto che, mentre per i primi l'equiparazione dei
contributi versati all'estero a quelli versati in Italia è
subordinata alla titolarità di una posizione previdenziale anche nel
nostro paese, la legge n. 398 del 1987 prevede, per questi ultimi,
l'obbligatorietà dell'iscrizione alle gestioni previdenziali
italiane.
3. - Si è costituito l'INPS chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile od infondata.
Preliminarmente la difesa dell'Istituto ritiene inammissibile la
censura della citata normativa comunitaria. Richiamando la
giurisprudenza di questa Corte, rileva che in materia di ripartizione
delle competenze normative fra gli organi comunitari e gli organi
statali, risulta preclusa la possibilità della Corte costituzionale
di sindacare la costituzionalità anche delle norme derivate, quali i
regolamenti comunitari, perchè a ciò si oppone l'art. 134 Cost.; i
regolamenti suddetti trovano il loro compiuto sistema di controllo di
legittimità nell'esclusivo ambito comunitario attraverso
l'intervento della Corte di giustizia previsto dagli artt. 173 e 174
del trattato di Roma.
Nel merito l'INPS ritiene insussistente la prospettata violazione
dei parametri evocati. In particolare la disciplina censurata non è
lesiva dei diritti dei lavoratori italiani emigrati in uno Stato
comunitario, atteso che questi ultimi, fruendo dei benefici della
legislazione estera, sono posti al riparo dalla mancanza di copertura
assicurativa con riferimento sia al tempo della richiesta delle
prestazioni previdenziali che alla loro consistenza effettiva.
La medesima disciplina inoltre è del tutto rispettosa dell'art.
38, secondo comma, Cost. in quanto con essa il legislatore,
esercitando la sua discrezionalità, ha individuato la soglia minima,
con riferimento alla quantità di contribuzione e all'anzianità
assicurativa, il cui raggiungimento da parte del
lavoratore-assicurato condiziona l'insorgenza del diritto a poter
contribuire volontariamente alla costituzione della propria posizione
assicurativa nel sistema previdenziale pubblico.
D'altra parte è del tutto logico e razionale che la legge colleghi
la prosecuzione volontaria dei contributi alla qualità di lavoratore
che possa far valere (quale presupposto o requisito) una (ancorchè
minima) anzianità assicurativa e contributiva; ciò proprio per
rispettare i diritti di tutti gli altri lavoratori assicurati di
veder realizzato il precetto dell'art. 38 Cost., asseritamente
violato.
Viceversa se fosse consentito al lavoratore che ha svolto la sua
attività unicamente in Paesi stranieri di accedere, per ciò solo,
alla iscrizione al sistema assicurativo nazionale, si verrebbe a
violare il principio di "territorialita'" nell'applicazione delle
norme sulle assicurazioni sociali le quali hanno carattere di ordine
pubblico.
La difesa dell'INPS invoca poi la giurisprudenza della Corte di
giustizia CEE che ha affermato che spetta alla disciplina legislativa
di ciascuno Stato membro determinare i presupposti del diritto o
dell'obbligo di affiliazione ad un regime di previdenza sociale
nazionale; e che il fatto che un soggetto abbia lavorato in uno Stato
membro ed abbia ivi maturato periodi di contribuzione obbligatoria
non lo legittima ad ottenere l'affiliazione ad un regime assicurativo
di un altro Stato membro dove non abbia mai lavorato.
4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
- in adesione alle argomentazioni della difesa dell'INPS - che la
questione sia dichiarata inammissibile od infondata.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità
costituzionale - in riferimento agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo
comma, Cost. - dell'art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE
14 giugno 1971, n. 1408/71 (relativo all'applicazione dei regimi di
sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e
ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunita'),
nonchè dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47
(Riordinamento della prosecuzione volontaria dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti), nella
parte in cui non contemplano che in favore del lavoratore, iscritto
unicamente al sistema previdenziale di altro Stato membro della CEE,
debba essere computato, al fine dell'ammissione alla prosecuzione
volontaria della contribuzione nel sistema previdenziale nazionale,
il periodo contributivo maturato esclusivamente in quell'altro Stato
membro. In particolare si sospetta la violazione:
a) della necessaria tutela previdenziale (art. 38, secondo comma,
Cost.) atteso che al lavoratore, ancorchè la sua capacità
reddituale possa essere compromessa dalla sua condizione di
invalidità, non sono riconosciuti mezzi adeguati alle sue esigenze
di vita;
b) del principio di ragionevolezza, stante l'irrilevanza del
luogo di esecuzione della prestazione lavorativa al fine
dell'attivazione della tutela previdenziale;
c) del principio di eguaglianza sia sotto il profilo della
discriminazione di fatto conseguente alla mancata percezione delle
prestazioni previdenziali, sia anche (profilo questo però
evidenziato dalla parte privata costituita in giudizio) per
disparità di trattamento fra i lavoratori che si muovono nell'ambito
comunitario e lavoratori che operano in quello extracomunitario;
d) del valore (costituzionale) del lavoro, atteso che il
lavoratore viene privato del "corrispettivo solidaristico" della
collettività costituito dal diritto alle prestazioni previdenziali.
2. - In via pregiudiziale va esaminata l'eccezione di
inammissibilità della censura della norma regolamentare comunitaria,
sollevata dalla difesa dell'INPS, alla quale ha aderito l'Avvocatura
dello Stato.
L'eccezione è fondata.
ll citato art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE 14
giugno 1971, n. 1408/71, costituisce una disposizione contenuta in un
atto normativo non riferibile all'ordinamento giuridico nazionale, ma
a quello comunitario. Pertanto deve escludersi - come già ritenuto
nella sentenza n. 183 del 1973 - che "questa Corte possa sindacare
singoli regolamenti, atteso che l'art. 134 della Costituzione
riguarda soltanto il controllo di costituzionalità nei confronti
delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle
Regioni, e tali ... non sono i regolamenti comunitari".
Nella specie, invero, il giudice a quo - preso atto della
interpretazione data dalla Corte di giustizia all'art. 9, par. 2 del
regolamento n. 1408/71 e senza richiedere alla stessa Corte il
controllo di validità di tale norma in relazione ai diritti
fondamentali che pure fanno parte del diritto comunitario (sentenza
n. 232 del 1989; Trattato di Maastricht, disposizione F) - ha
censurato il citato art. 9 par. 2 davanti a questa Corte in via
diretta e non per il tramite della legge di esecuzione del Trattato,
senza prospettare una violazione di principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale nazionale o di diritti inalienabili
della persona umana, che questa Corte deve salvaguardare anche
rispetto alla applicazione del diritto comunitario.
3. - Ammissibile invece è la censura rivolta contro l'art. 1 della
legge 18 febbraio 1983, n. 47 (Riordinamento della prosecuzione
volontaria dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti), il quale - pur residuando come unico
oggetto del sindacato di costituzionalità - tuttavia si coniuga con
l'art. 9 del cit. regolamento comunitario, in combinazione con il
quale viene a porre la disciplina complessiva del cumulo delle
posizioni previdenziali dei lavoratori all'interno della Comunità
europea.
La disposizione censurata infatti prevede i requisiti per
l'autorizzazione alla prosecuzione volontaria da parte
dell'"assicurato", prescrivendo in particolare che l'autorizzazione
(dell'INPS) è concessa se l'assicurato può far valere un periodo
minimo di effettiva contribuzione, variamente articolato; nulla
invece essa prescrive quanto alla possibilità di far valere in
Italia periodi assicurativi maturati in uno dei paesi delle Comunità
europee.
È appunto con riguardo a quest'ultimo profilo che l'art. 1 citato
va letto in combinazione con l'art. 9, par. 2, del regolamento del
Consiglio CEE 14 giugno 1971, n. 1408/71, cit., il quale prevede che,
se la legislazione di uno Stato membro subordina l'ammissione
all'assicurazione volontaria al compimento di periodi di
assicurazione, i periodi di assicurazione compiuti sotto la
legislazione di ogni altro Stato membro sono presi in considerazione,
nella misura necessaria, come se si trattasse di periodi di
assicurazione compiuti sotto la legislazione del primo Stato. Ciò
allo scopo - come ha chiarito la giurisprudenza della Corte di
giustizia - di "garantire l'equivalenza dei periodi di contribuzione
maturati in diversi Stati membri, in modo che gli interessati possano
soddisfare la condizione di una durata minima di periodi di
contribuzione quando una normativa nazionale faccia dipendere da tale
condizione l'ammissione all'assicurazione" (Corte di giustizia 20
ottobre 1993, c. 297/92; vedi anche il sesto "considerando" del
regolamento Cee n. 1408/71). E tuttavia - come ha statuito la stessa
Corte di giustizia - "l'art. 9, par. 2 del regolamento ... non fa
obbligo ad uno Stato membro di ammettere la possibilità di
affiliazione al proprio regime previdenziale in favore di persone
precedentemente assoggettate ad un regime previdenziale obbligatorio
in un altro Stato membro e che non soddisfino i presupposti per
l'affiliazione al detto regime nel primo Stato membro" (Corte di
giustizia 20 ottobre 1989, c. 297/92); cioè "non impone all'ente
previdenziale di uno Stato membro di tenere conto dei periodi
assicurativi maturati sotto le leggi di un altro Stato membro,
qualora il lavoratore non abbia mai versato nel primo Stato membro i
contributi legalmente prescritti per acquistare la qualità di
assicurato a norma delle leggi di questo Stato membro" (Corte di
giustizia 27 gennaio 1981, c. 70/80). Peraltro, la citata
disposizione, se "non fa obbligo", neppure fa divieto allo Stato
membro di adottare una disciplina - complementare a quella
comunitaria - che preveda, anche ai fini della stessa affiliazione al
regime assicurativo dello Stato membro, la piena equiparazione dei
periodi di assicurazione maturati presso un diverso Stato membro con
quelli maturati presso il proprio sistema previdenziale. Ed infatti -
come ancora precisa la Corte di giustizia: sent. in causa 297/92
cit. - "spetta alla disciplina di ciascuno Stato membro determinare i
presupposti del diritto o dell'obbligo di affiliazione ad un regime
di previdenza sociale ... purchè non venga operata al riguardo
alcuna discriminazione fra i cittadini dello Stato ospitante e i
cittadini di altri Stati membri". Con la conseguenza - a giudizio di
questa Corte - che, qualora la omessa previsione di una siffatta
equiparazione piena concretizzasse un vizio di legittimità
costituzionale, il vulnus sarebbe da addebitare proprio alla
normativa nazionale per non aver questa approntato quelle
prescrizioni complementari idonee ad evitare che, coniugandosi le due
discipline, si verifichi uno squilibrio nell'ordinamento interno
apprezzabile appunto come lesione di un parametro costituzionale.
Prospettiva, questa, che si appalesa del tutto diversa da quella
del preteso contrasto della normativa comunitaria con la Costituzione
italiana, perchè non è quest'ultima normativa ad essere oggetto
della censura di costituzionalità, ma quella interna per mancata
compensazione di eventuali effetti indiretti conseguenti
all'immediata applicabilità della prima.
4. - Il dato ermeneutico di partenza dello scrutinio di
costituzionalità richiesto alla Corte è dunque la constatazione che
la norma comunitaria si preoccupa di stabilire unicamente il cumulo,
e lascia invece alla disciplina legislativa di ciascuno Stato membro
il compito di determinare i presupposti del diritto o dell'obbligo di
affiliazione al proprio regime di previdenza sociale, sicchè è alla
disciplina nazionale che va imputata la mancanza di una previsione
che assicuri al lavoratore la diversa - e più ampia - garanzia
auspicata dal giudice a quo, e cioè la fungibilità piena dei
presupposti di accesso ai singoli sistemi previdenziali dei paesi
membri, qualunque sia quello fra questi in cui essi sono maturati.
Ciò posto occorre verificare se, in ragione di tale omissione, la
norma nazionale impugnata - art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n.
47 - contrasti con i parametri costituzionali evocati.
5. - Si deve dunque passare all'esame nel merito delle singole
censure, che risultano non fondate.
5.1. - Non sussiste innanzi tutto la denunciata violazione
dell'art. 38, secondo comma, Cost. sollevata sotto il profilo che al
lavoratore, ancorchè la sua capacità reddituale possa essere
compromessa dalla condizione di invalidità, non sono riconosciuti
mezzi adeguati alle sue esigenze di vita. È di tutta evidenza che il
lavoratore non "assicurato" in Italia, ma in altri paesi della
Comunità, partecipa ai sistemi previdenziali di questi e in uno
qualsiasi - proprio in forza dell'art. 9 cit. - può far valere il
cumulo dei singoli periodi contributivi. Nè può in alcun modo
rilevare la diversa disciplina previdenziale applicabile, la cui
eventuale inadeguatezza deve essere valutata all'interno di
quell'ordinamento nazionale senza che possa ridondare in vizio di
incostituzionalità della normativa italiana.
Analogamente, e per la stessa ragione, non può ravvisarsi alcuna
violazione degli artt. 1 e 4 Cost.
Sono questi, infatti, parametri non utilmente evocabili, perchè il
rapporto di lavoro assoggettato alla normativa di un altro paese
della Comunità ritrova la sua tutela nell'ordinamento di questo
stesso, senza che alcuna valutazione di adeguatezza di tale tutela
possa compiersi al fine di attivare un intervento caducatorio o
additivo nell'ordinamento italiano.
5.2. - Nè sussiste il prospettato difetto di ragionevolezza in
ragione dell'asserita irrilevanza del luogo di esecuzione della
prestazione lavorativa rispetto alla fruibilità della tutela
previdenziale. Ciò che, nella fattispecie all'esame del giudice
rimettente, preclude che il lavoratore italiano all'estero possa
accedere al sistema previdenziale italiano è non già il luogo di
esecuzione della prestazione lavorativa, bensì l'inesistenza di un
rapporto di lavoro assoggettato o assoggettabile a contribuzione in
Italia. In ciò sta il carattere territoriale ed il fondamento di
tipo assicurativo del sistema previdenziale che risponde ad una non
irragionevole esigenza gestionale per l'equilibrio di bilancio degli
enti deputati ad assicurare le prestazioni previdenziali, equilibrio
che potrebbe risultare compromesso se oltre ai lavoratori
"assicurati" potessero avere accesso (nella specie alla contribuzione
volontaria) indistintamente tutti i lavoratori (non soltanto
italiani, ma in genere comunitari) che, pur non essendo "assicurati"
in Italia, risultassero assicurati in un qualsiasi altro paese della
Comunità.
5.3. - Non sussiste infine la ipotizzata violazione del principio
di eguaglianza sotto il profilo indicato dalla Corte rimettente,
perchè - ove la mancata erogazione di prestazioni previdenziali
consegua ad una disciplina che per altro verso sia immune da censure
di costituzionalità - la minore disponibilità di mezzi del
cittadino italiano non "assicurato" in Italia, ma soltanto in altro
paese della Comunità, rappresenta una mera conseguenza di fatto non
valorizzabile autonomamente. Quanto al profilo indicato dalla parte
privata costituita la censura è invece inammissibile attesa la
impossibilità di un ampliamento del thema decidendum proposto con
l'ordinanza di rimessione (da ultimo sentenze n. 143 del 1995, n. 263
del 1994).
6. - Peraltro, la conclusione, alla quale si perviene, di non
fondatezza della questione relativa alla attuale disciplina, secondo
la quale il sistema previdenziale nazionale non si apre
indiscriminatamente ai lavoratori assicurati presso altri sistemi
previdenziali, non esime la Corte dal rilevare che la attuazione di
una siffatta maggiore garanzia potrebbe costituire un obiettivo a
livello comunitario per rendere omogenei o comunicanti i trattamenti
previdenziali dei lavoratori, e a livello nazionale per assicurare la
migliore tutela dei cittadini migranti per lavorare all'estero.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE 14 giugno
1971, n. 1408/71 (relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza
sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro
familiari che si spostano all'interno della Comunita'), sollevata, in
riferimento agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo comma, della
Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47 (Riordinamento della
prosecuzione volontaria dell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti) sollevata, in
riferimento agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo comma, della
Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 dicembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Granata
Il cancelliere: Di Paola
Depositata nella cancelleria il 18 dicembre 1995
Il direttore della cancelleria: Di Paola
95C1603