1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 54 ORDINANZA 24 gennaio - 8 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative pecuniarie in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo - Pronuncia penale irrevocabile per il medesimo fatto storico (estinzione del reato per intervenuta prescrizione) - Principio del ne bis in idem. - Codice di procedura penale, art. 649; legge 23 dicembre 1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo), art. 3, comma 1. - (T-180054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale e dell'art. 3, comma 1, della legge 23
dicembre 1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in
materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio
di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti
comunitari nel settore agricolo), promosso dal Tribunale ordinario di
Lecce nel procedimento civile tra AGRI.TUR società cooperativa a
responsabilità limitata e il Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali e altri, con ordinanza del 5 maggio 2016,
iscritta al n. 216 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 2018 il Giudice
relatore Marta Cartabia.
Ritenuto che, con ordinanza del 5 maggio 2016 (r.o. n. 216 del
2016), il Tribunale ordinario di Lecce ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale e dell'art. 3, comma 1, della legge 23 dicembre 1986, n. 898
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli
degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni
amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore
agricolo), per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione in riferimento all'art. 4 del Protocollo addizionale n.
7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984,
ratificato e reso esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98 (d'ora
innanzi: Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU);
che il rimettente ha precisato di essere investito del giudizio
di opposizione alla sanzione amministrativa pecuniaria inflitta dal
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali - ai sensi
degli artt. 2 e 3 della legge n. 898 del 1986 - a F. C., nella sua
qualità di legale rappresentante della AGRI.TUR società cooperativa
a responsabilità limitata, in riferimento ad operazioni commerciali
ritenute fittizie e consistite nella cessione di una partita di olio
da parte di S. N. alla citata società;
che, come riferito dal giudice a quo, per lo stesso fatto storico
F. C. era già stato sottoposto a procedimento penale conclusosi con
sentenza n. 1460 del 2014 emessa dal medesimo Tribunale di Lecce, che
ha accertato e dichiarato la prescrizione del reato;
che, secondo il rimettente, la norma speciale di cui al censurato
art. 3 - nella parte in cui impone il pagamento di una sanzione
amministrativa pecuniaria «[i]ndipendentemente dalla sanzione penale»
- e l'art. 649 cod. proc. pen., che vieta un secondo giudizio solo se
questo sia formalmente qualificato come penale, violerebbero l'art. 4
del Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU, nell'accezione precisata
dalla «sentenza CEDU Grande Stevens contro Italia», secondo cui esso
impedirebbe che la stessa persona sia sottoposta ad un secondo
giudizio in relazione al medesimo fatto inteso come dato fenomenico,
indipendentemente dalla qualificazione dello stesso come reato o come
illecito amministrativo, ciò che invece sarebbe avvenuto nella
specie in forza delle due disposizioni censurate;
che, ad avviso del giudice a quo, il principio stabilito dalla
citata sentenza della Corte di Strasburgo si applicherebbe anche
quando, come nella specie, sia intervenuta una sentenza di
proscioglimento per prescrizione, nè vi potrebbe essere alcun dubbio
sul fatto che il procedimento penale e quello civile di opposizione
alla sanzione amministrativa vertano su un fatto storico che è il
medesimo nei suoi aspetti strutturali, oggettivi e soggettivi, come
risulta dagli accertamenti della Guardia di Finanza, dai quali
traggono origine sia il procedimento penale, concluso con la sentenza
dichiarativa dell'estinzione per prescrizione, sia la procedura
«amministrativa-sanzionatoria» oggetto del procedimento ancora sub
iudice;
che da ciò il Tribunale ordinario di Lecce deriva la violazione
del citato Protocollo e, quindi, dell'art. 117, primo comma, Cost.
che vieterebbe «la legiferazione di norme in contrasto con
l'ordinamento comunitario e l'avvio di un nuovo procedimento
giudiziario in relazione a fatti precedentemente giudicati con
pronuncia irrevocabile»;
che il rimettente ha considerato le questioni rilevanti, in
quanto il loro eventuale accoglimento priverebbe il giudice della
potestas iudicandi;
che, con atto depositato il 15 novembre 2016, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili;
che, ad avviso dell'interveniente, in primo luogo le questioni
sarebbero irrilevanti, in quanto non sarebbe applicabile nel giudizio
a quo l'art. 649 cod. proc. pen., trattandosi di un giudizio civile
relativo all'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria;
che, in secondo luogo, il rimettente avrebbe omesso di
argomentare sul passaggio in giudicato della sentenza penale,
presupposto indispensabile per l'operatività della garanzia di cui
all'art. 4 del Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU;
che mancherebbe altresì un'adeguata motivazione circa l'asserita
identità dei fatti oggetto di imputazione e di sanzione
amministrativa;
che tali carenze motivazionali impedirebbero alla Corte di
svolgere un idoneo controllo sulla rilevanza delle questioni, così
da determinare l'inammissibilità delle stesse;
che un ulteriore profilo di inammissibilità viene infine
ravvisato nella circostanza che spetterebbe in via esclusiva al
legislatore porre rimedio alla denunciata frizione con le
disposizioni convenzionali, come già affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 102 del 2016, avente per oggetto
un'analoga ipotesi di doppio binario sanzionatorio.
Considerato che il Tribunale ordinario di Lecce ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di
procedura penale e dell'art. 3, comma 1, della legge 23 dicembre
1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in
materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio
di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti
comunitari nel settore agricolo), per violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione in riferimento all'art. 4 del Protocollo
addizionale n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, adottato a Strasburgo il 22
novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la legge 9 aprile
1990, n. 98 (d'ora innanzi: Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU);
che, a parere del rimettente, l'art. 3, comma 1, della legge n.
898 del 1986 - il quale impone il pagamento di sanzioni
amministrative pecuniarie «[i]ndipendentemente dalla sanzione
penale», violerebbe l'art. 4 del Protocollo addizionale n. 7 alla
CEDU, nell'applicazione datane dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo con la sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro
Italia, secondo cui sarebbe vietato sottoporre la stessa persona a un
secondo giudizio in relazione al medesimo fatto, inteso come dato
fenomenico, indipendentemente dalla qualificazione dello stesso come
reato o come illecito amministrativo, se di natura sostanzialmente
penale;
che analoga violazione sarebbe ravvisabile con riferimento
all'art. 649 cod. proc. pen., che vieta di sottoporre lo stesso
imputato, condannato o prosciolto con sentenza irrevocabile, a un
secondo procedimento penale per il medesimo fatto, solo in caso di
giudizi formalmente qualificati come penali;
che le questioni sono manifestamente inammissibili per la carente
ed incerta motivazione dell'ordinanza di rimessione;
che il rimettente, infatti, oblitera del tutto la differenza tra
la tutela del divieto di bis in idem nell'ambito della CEDU e
nell'ambito dell'Unione europea, tanto da considerare l'art. 4 del
Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU come «norma comunitaria» e
ritenere che la citata disposizione convenzionale vieterebbe «la
legiferazione di norme interne in contrasto con l'ordinamento
comunitario»;
che tale confusione è tanto più rilevante in quanto la
disciplina di cui alla legge n. 898 del 1986 è attuativa di una
specifica normativa comunitaria;
che, in particolare, il regolamento (CE) n. 1848/2006 della
Commissione del 14 dicembre 2006, relativo alle irregolarità e al
recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del
finanziamento della politica agricola comune nonchè
all'instaurazione di un sistema d'informazione in questo settore e
che abroga il regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio, prevedeva
l'obbligo per gli Stati membri di adottare un sistema di
comunicazioni delle irregolarità e delle frodi perpetrate ai danni
dei citati fondi europei di finanziamento della politica agricola
comune;
che, successivamente, l'art. 58 del regolamento (UE) n. 1306/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul
finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica
agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n.
352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n.
1290/2005 e (CE) n. 485/2008, prevede tra l'altro l'obbligo per gli
Stati membri dell'Unione di prevedere sanzioni efficaci,
proporzionate e dissuasive in relazione alle frodi compiute in
violazione delle suddette normative;
che l'ordinanza di rimessione trascura di esaminare i principi di
diritto dell'Unione europea applicabili al caso di specie, i quali,
peraltro, non sono del tutto coincidenti con quelli sviluppati dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo in riferimento al richiamato art.
4 del Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU;
che, quindi, il rimettente omette passaggi motivazionali
indispensabili per un'adeguata prospettazione delle questioni di
legittimità costituzionale;
che, anche in riferimento alla tutela convenzionale citata dal
rimettente, egli omette qualsiasi motivazione sui presupposti
individuati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo per riconoscere natura sostanzialmente penale alla sanzione
amministrativa prevista dal censurato art. 3 della legge n. 898 del
1986, ai fini dell'applicabilità del divieto convenzionale di bis in
idem, come tutelato dall'art. 4 del Protocollo addizionale n. 7 alla
CEDU;
che a questo proposito risulta insufficiente la stessa
descrizione della fattispecie in esame, non essendo chiaro se si
tratti di frodi per il conseguimento di erogazioni dal fondo europeo
agricolo di garanzia o dal fondo europeo agricolo di sviluppo rurale,
per i quali sono previste dal medesimo art. 3 della legge n. 898 del
1986 diverse entità e modalità di commisurazione della sanzione
amministrativa;
che, considerata la differenza tra le due ipotesi, sarebbe stato
necessario motivare adeguatamente in ordine alla ritenuta natura
sostanzialmente penale di ciascuno dei due illeciti amministrativi,
separatamente previsti per le frodi ai due fondi citati;
che, infine, il rimettente non prende in alcuna considerazione la
circostanza che il procedimento penale riguarda la persona fisica,
mentre il procedimento civile di opposizione alla sanzione
amministrativa riguarda la società di cui la persona fisica è
legale rappresentante;
che, in base alla giurisprudenza costituzionale (ex multis,
ordinanza n. 373 del 2004), la motivazione carente, insufficiente e
confusa dell'ordinanza di rimessione determina la manifesta
inammissibilità delle questioni sollevate, quando i vizi siano così
gravi come avviene nel caso in esame;
che i rilievi sopra esposti risultano avere valore assorbente
rispetto alle ulteriori eccezioni di inammissibilità delle questioni
sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale e dell'art. 3, comma 1, della legge 23 dicembre 1986, n. 898
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli
degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni
amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore
agricolo), sollevate, per violazione dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione in riferimento all'art. 4 del Protocollo
addizionale n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, adottato a Strasburgo il 22
novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la legge 9 aprile
1990, n. 98, dal Tribunale ordinario di Lecce, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA