1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 394 SENTENZA 25 novembre - 4 dicembre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Ufficiali e agenti di polizia giudiziaria - Trasgressioni relative all'esercizio delle loro funzioni - Procedimento disciplinare - Norme di attuazione del codice di procedura penale - Presunta istituzione di un giudice speciale - Commissioni per i procedimenti disciplinari - Composizione - Impossibilita' di considerarle quali sezioni specializzate di organi giudiziari ordinari perche' in alcun modo incardinate in un organo giudiziario ordinario - Contrasto con il divieto costituzionale di istituire giudici speciali - Illegittimita' costituzionale. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 18, quinto comma). (098C1338) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16, 17 e 18
del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione,
di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale),
promosso con ordinanza emessa il 24 settembre 1997 dalla Corte di
cassazione sul ricorso proposto da Angelo Siciliano, iscritta al n.
877 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Udito nella camera di consiglio del 6 maggio 1998 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
Nel corso di un giudizio promosso da un sottufficiale dei
carabinieri, il quale aveva proposto ricorso contro la decisione
della commissione di disciplina di secondo grado per gli ufficiali e
gli agenti di polizia giudiziaria che lo aveva ritenuto responsabile
di illecito disciplinare applicando la sanzione della censura, la
Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 24 settembre 1997, ha
sollevato, in riferimento all'art. 102, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.
16, 17 e 18 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale).
Le disposizioni denunciate, inserite nel capo che raccoglie le
disposizioni relative alla polizia giudiziaria, regolamentano le
sanzioni, il procedimento ed i ricorsi disciplinari per gli ufficiali
e gli agenti di polizia giudiziaria relativamente alle trasgressioni
che si riferiscono all'esercizio di tali loro funzioni. L'omissione o
il ritardo, senza giustificato motivo, nel riferire all'autorità
giudiziaria la notizia del reato, ovvero nell'esecuzione di un ordine
della stessa, le negligenze o le violazioni di altre disposizioni di
legge relative alle funzioni di polizia giudiziaria, sono
comportamenti sanzionati con la censura e, nei casi più gravi, con
la sospensione dall'impiego per un tempo non eccedente sei mesi; per
le altre trasgressioni gli ufficiali e gli agenti di polizia
giudiziaria rimangono soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite
dai propri ordinamenti (art. 16). L'azione disciplinare è promossa
dal procuratore generale presso la corte d'appello nel cui distretto
l'ufficiale o l'agente presta servizio; competente a giudicare è una
commissione composta da due magistrati, nominati dal consiglio
giudiziario, e da un ufficiale di polizia giudiziaria, nominato
dall'amministrazione di appartenenza dell'incolpato (art. 17). Contro
la decisione della commissione può essere proposto ricorso a una
commissione di secondo grado, che ha sede presso il ministero di
grazia e giustizia, composta anch'essa da due magistrati, nominati
dal Consiglio superiore della magistratura, e da un ufficiale di
polizia giudiziaria, della stessa amministrazione dell'incolpato;
contro le decisioni di secondo grado può essere direttamente
proposto ricorso per cassazione per violazione di legge (art. 18).
Il giudice rimettente ritiene che il sistema, così congegnato,
configuri l'istituzione di un giudice speciale, vietata dall'art.
102, secondo comma, della Costituzione. Difatti sarebbero state
create commissioni che, considerata la natura delle sanzioni che esse
possono infliggere, avrebbero carattere amministrativo, ma che invece
esercitano funzioni giurisdizionali, giacchè contro le loro
decisioni può essere proposto ricorso solo alla Corte di cassazione
per violazione di legge. Quest'ultimo elemento caratterizzerebbe la
natura giurisdizionale di un sistema che riguarda esclusivamente una
limitata tipologia di violazioni disciplinari: quelle inerenti
all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria. Le commissioni
di disciplina sarebbero organi di giurisdizione speciale, in quanto
istituiti per il giudizio su alcuni tipi di controversie e nei
confronti di determinate categorie di persone, mentre gli organi di
giurisdizione ordinaria sarebbero competenti per la generalità delle
controversie.
Il giudice rimettente sottolinea che le commissioni disciplinari
per gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria sono organi di
nuova istituzione, giacchè in precedenza le sanzioni disciplinari
nei confronti dello stesso personale erano applicate direttamente dal
procuratore generale presso la corte d'appello (art. 229 cod. proc.
pen. del 1930). Sicchè i dubbi di legittimità costituzionale non
potrebbero essere superati richiamando la VI disposizione transitoria
e finale della Costituzione, che consentirebbe il mantenimento di
organi speciali di giurisdizione solo se preesistenti.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla
Corte di cassazione, investe le norme di attuazione del codice di
procedura penale che regolano il procedimento disciplinare nei
confronti degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria per
le trasgressioni relative all'esercizio di tali loro funzioni,
distinte dalle altre trasgressioni, per le quali essi rimangono
soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite dagli ordinamenti delle
amministrazioni di appartenenza. Gli artt. 16, 17 e 18 delle norme
approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (che
disciplinano, rispettivamente, le sanzioni disciplinari, il
procedimento ed i ricorsi contro le decisioni delle commissioni di
disciplina), configurerebbero la istituzione di un giudice speciale,
in contrasto con l'art. 102, secondo comma, della Costituzione. In
particolare la possibilità di proporre direttamente ricorso per
cassazione, per violazione di legge, contro le decisioni della
commissione di secondo grado, costituita presso il ministero di
grazia e giustizia, qualificherebbe come giurisdizionale (anzichè
come amministrativa, nonostante la natura delle sanzioni) l'attività
delle commissioni di disciplina.
2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
2.1. - Le disposizioni denunciate vanno inquadrate nel contesto
delle norme del codice di procedura penale le quali, in attuazione
del precetto costituzionale che attribuisce all'autorità giudiziaria
il potere di disporre direttamente della polizia giudiziaria (art.
109 Cost.), stabiliscono che le funzioni di polizia giudiziaria sono
svolte alle dipendenze e sotto la direzione della stessa autorita':
dalle apposite sezioni di polizia giudiziaria istituite presso ogni
procura della Repubblica, dai servizi di polizia giudiziaria
inquadrati presso le diverse amministrazioni cui tale compito sia
rimesso, dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria
appartenenti ad altri organi, che hanno l'obbligo di compiere
indagini a seguito di una notizia di reato (art. 56 cod. proc. pen.).
Mentre lo stato giuridico del personale che svolge funzioni di
polizia giudiziaria rimane disciplinato dagli ordinamenti delle
amministrazioni di appartenenza (art. 10 disp. att. cod. proc. pen.),
anche quando esso è inquadrato nell'organico delle sezioni di
polizia giudiziaria, vi è sempre, in tutte le distinte
configurazioni organizzative, un diretto legame funzionale con
l'autorità giudiziaria, che si riflette in vario modo sulle
condizioni sia di stato che di impiego degli addetti.
Questa duplice dipendenza (dall'amministrazione di appartenenza e,
per l'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, dall'autorità
giudiziaria) determina la soggezione alle sanzioni disciplinari
stabilite dall'ordinamento proprio di ciascun ufficiale o agente ed
applicate dagli organi amministrativi competenti, e, ad un tempo, la
soggezione distinta alle sanzioni disciplinari specificamente
previste per le trasgressioni relative alle funzioni di polizia
giudiziaria, comminate da organi appositi (art. 16 disp. att. cod.
proc. pen.). Per queste ultime trasgressioni, difatti, le sanzioni
disciplinari sono applicate da commissioni di disciplina nelle quali
è prevalente la presenza di magistrati rispetto a quella di una
rappresentanza dell'amministrazione di appartenenza dell'incolpato.
La struttura e la funzione di tali commissioni non sono dissimili
da quelle di ogni altro organo collegiale cui sia rimesso il giudizio
sulle trasgressioni disciplinari e l'applicazione delle relative
sanzioni. Nè la disciplina del procedimento (art. 17 disp. att.
cod. proc. pen.) vale di per sè a caratterizzarlo come
giurisdizionale, giacchè le garanzie di contestazione dell'addebito
e di difesa e gli atti del procedimento, per il quale si osservano,
in quanto applicabili, le disposizioni dell'art. 127 cod. proc. pen.,
non si discostano da principi comuni ai diversi procedimenti
disciplinari.
Difatti l'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del
pubblico impiego, della magistratura, come pure di alcune
professioni, si esprime con modalità diverse ma affini. I relativi
procedimenti sono normalmente caratterizzati come amministrativi;
talvolta come giurisdizionali, non per una loro diversa struttura e
funzione, ma in continuità con una disciplina normativa radicata in
epoca anteriore alla Costituzione (sentenze n. 145 del 1976, n. 380
del 1992 e n. 52 del 1998). Anche quando tali procedimenti si
svolgano dinanzi a consigli amministrativi di disciplina, essi
presentano numerosi punti di contatto con i procedimenti
giurisdizionali, tanto che in dottrina non si è mancato di
sottolineare che essi, di regola, si conformano a questi ultimi. Non
senza ragione: il carattere delle sanzioni disciplinari, idonee ad
incidere sulla dignità della persona nell'ambito della sua comunità
di lavoro, oltre che sullo stato giuridico nell'impiego o nella
professione, richiede che il relativo procedimento rispetti garanzie
che, nella loro espressione essenziale, caratterizzano il
procedimento disciplinare, sia che esso abbia veste amministrativa
sia che assuma quella giurisdizionale (sentenza n. 71 del 1995).
Pertanto la regolamentazione del procedimento dinanzi alle
commissioni di disciplina non vale, di per sè, a qualificarle come
organi di giurisdizione. È invece, come ha sottolineato il giudice
rimettente nel sollecitare il giudizio di legittimità
costituzionale, la prevista possibilità di impugnare la decisione
disciplinare proponendo ricorso alla Corte di cassazione, per
violazione di legge (art. 18, comma 5, disp. att. cod. proc. pen.), a
far pervenire a tale qualificazione. Ciò perchè, nel nostro
sistema, il ricorso per cassazione è diretto al controllo su
provvedimenti di natura giurisdizionale (sentenza n. 284 del 1986).
Il tipo di impugnazione e l'organo cui essa è rivolta valgono a
qualificare, con la natura della decisione impugnata, quella
dell'organo che l'ha emessa.
2.2. - Nell'attribuire l'esercizio della funzione giurisdizionale a
magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme
sull'ordinamento giudiziario, la Costituzione (art. 102, secondo
comma) vieta la istituzione di giudici straordinari o speciali,
consentendo soltanto l'istituzione, presso gli organi giudiziari
ordinari, di sezioni specializzate per determinate materie, anche con
la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.
Le commissioni per i procedimenti disciplinari nei confronti degli
ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, qualificate come
giurisdizionali essenzialmente in ragione del tipo di gravame
previsto per i loro provvedimenti, non possono essere considerate
sezioni specializzate di organi giudiziari ordinari. Composte da due
magistrati nominati dal consiglio giudiziario (per le commissioni di
primo grado) o dal Consiglio superiore della magistratura (per la
commissione di secondo grado che ha sede presso il ministero di
grazia e giustizia) e da un ufficiale di polizia giudiziaria nominato
dall'amministrazione di appartenenza dell'incolpato (artt. 17 e 18
disp. att. cod. proc. pen.), esse non sono in alcun modo incardinate
presso un organo giudiziario ordinario, cui accedano componenti
estranei alla magistratura (cfr. sentenza n. 83 del 1998). Nè si
tratta di organi disciplinari preesistenti alla Costituzione, per i
quali, in ipotesi, si possa richiamare la VI disposizione transitoria
e finale della Costituzione per sostenerne la sopravvivenza come
giudici speciali (cfr. sentenze n. 284 del 1986 e n. 380 del 1992).
Il sistema disciplinare per gli ufficiali e gli agenti di polizia
giudiziaria si pone, dunque, in contrasto con il divieto
costituzionale di istituire giudici speciali. La illegittimità
costituzionale non si estende tuttavia alla disciplina del
procedimento ed all'esistenza delle commissioni, ma è limitata alla
norma che, nelle disposizioni denunciate, vale a configurare come
giurisdizionale l'attività delle commissioni di disciplina e quindi
a connotare le stesse come giudice speciale. Dipendendo tale
qualificazione dalla prevista possibilità di proporre direttamente
ricorso per cassazione contro le pronunce della commissione di
secondo grado (art. 18, comma 5, disp. att. cod. proc. pen.), è
sufficiente dichiarare l'illegittimità costituzionale di tale norma
per superare i vizi denunciati.
Ne segue che le commissioni assumono la configurazione di organi
disciplinari amministrativi, nei confronti delle cui decisioni
rimangono esperibili gli ordinari rimedi giurisdizionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 5, del
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 novembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1338