1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 gennaio 1990
N. 4 Ricorso depositato in cancelleria il 12 gennaio 1990 (della regione Umbria) Previdenza e assistenza sociale - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 con istituti previdenziali Autoritativa determinazione del contenuto di tali convenzioni effettuate con decreto-legge secondo le pretese degli enti assicurativi - Violazione della competenza regionale in materia di formazione professionale e apprendistato - Illegittima attribuzione al Ministro del tesoro di un potere di controllo sostitutivo sulle regioni spettante al Governo - Lesione del principio dell'autonomia contrattuale - Illegittimo uso dello strumento della decretazione d'urgenza in assenza del presupposto dell'urgenza. (D.L. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito in legge 7 dicembre 1989, n. 389, art. 8). (Cost., artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125). (090C0061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1990)

Ricorso per la regione Umbria in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a margine
del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via Nazionale, 230, giusta
deliberazione n. 44 del 5 gennaio 1990, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per l'annullamento dell'art. 8 del d.-l. 9
ottobre 1989, n. 338, convertito nella legge 7 dicembre 1989, n. 389.
1. - Il d.-l. n. 338/1989 (che reiterava il decreto n. 279/1989
che reiterava il decreto n. 196/1989 che reiterava il d.-l. 28 marzo
1989, n. 110, il quale a sua volta reiterava il d.-l. 30 dicembre
1988, n. 548), è stato convertito nella legge n. 389/1989, che non
ne ha modificato affatto il testo, per quanto concerne l'art. 8.
2. - La regione Umbria deve pertanto insistere nel denunciare le
illegittimità contenute nel predetto articolo.
Esso introduce un meccanismo a più titoli lesivo della competenza
regionale, perchè impone alle regioni un comportamento, statuendo
che esse debbono provvedere a stipulare convenzioni, e qualora tali
convenzioni non vengano stipulate, il Ministero del tesoro disponga
delle somme pari al contributo dovuto per l'anno precedente,
bloccandole prima nel fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970
e pagandole poi agli istituti previdenziali.
Viene introdotto un congegno sanzionatorio ai danni delle regioni,
alla cui disponibilità vengono sottratte le somme ricordate anche se
la convenzione non venisse stipulata per fatto o colpa degli enti
previdenziali, con manifesta irragionevolezza e violazione dei
principi di eguaglianza e di autonomia e delle competenze garantite
dagli artt. 117 e 118. Si impone la stipulazione di una convenzione,
e dalla mancata stipulazione si traggono conseguenze di
accantonamenti e di trattenute dannose per le regioni pur se, in
ipotesi, la mancata stipulazione dipendesse solo da colpa dell'ente
previdenziale.
3. - Può darsi che l'avvocatura obietti (come in precedenti
ricorsi contro i decreti dedaduti era fatto) che le regioni non hanno
alcuna competenza in materia, perchè la "materia" della previdenza
ed assistenza sociale obbligatoria (assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro, contro le malattie, l'invalidità e vecchiaia,
etc.) non è contemplata fra quelle demandate alla potestà
legislativa concorrente delle regioni dall'art. 117 della
Costituzione e perchè la materia non può essere ricompresa
nell'ambito della "istruzione artigiana e professionale e assistenza
scolastica", ovvero nell'ambito dell' "artigianato" in quanto l'art.
35 del d.P.R. n. 616/1977 ha assegnato alle regioni solo "i servizi e
le attività destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi
attività professionale e per qualsiasi finalità, compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente a quella conseguente a
riconversione di attività produttive, ad esclusione di quelle
dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria;
la vigilanza sull'attività privata di istruzione artigiana e
professionale": con un quadro che sarebbe confermato dalla
legge-quadro in materia di formazione professionale 21 dicembre 1978,
n. 845, i cui artt. 2 e 3 forniscono un quadro degli spazi di
intervento riservati alle regioni, ed in cui non vi è alcun cenno
alle assicurazioni sociali degli apprendisti artigiani.
Tutto ciò è non fondato; ed è contraddetto dalla stessa
legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845, il cui art. 16 è richiamato
dal primo comma dell'art. 8 denunciato. Detto art. 16 prevede, fra le
competenze proprie delle regioni per la formazione professionale,
quelle relative alla formazione degli apprendisti, nel cui quadro lo
stesso art. 16 prevede, a carico delle regioni, obblighi dipendenti e
connessi all'esercizio dei poteri-doveri ad esse attribuiti per la
formazione professionale.
Nelle competenze delle regioni si inquadrano, dunque, le
previsioni legislative; e quelle competenze in materia di formazione
professionale che debbono essere esercitate nell'ambito delle norme
costituzionali sull'autonomia regionale poste dagli artt. 117, 118 e
119, sono invase dall'art. 8 del d.-l. n. 279/1989.
Nè può sostenersi che si tratti di funzioni delegate, in quanto
una tal delega sarebbe ravvisabile nel terzo comma dell'art. 16 della
legge n. 845/1978. Il tentativo di sottrarsi al controllo della Corte
non può essere spinto sino al punto di affermare che lo Stato ha
delegato alle regioni la facoltà di stipulare contratti al cui
pagamento deve provvedere il fondo delle regioni. Lo Stato, in altre
parole, delegherebbe le regioni a pagare con i loro fondi.
4. - L'art. 8 nel terzo comma, come già l'art. 6, terzo comma,
dei dd.-ll. nn. 110/1989 e 196/1989 e l'art. 11 del
d.-l. n. 548/1988, introduce un controllo anomalo che viola l'art.
125 della Costituzione, affidandolo ad un organo centrale, violando
il combinato degli artt. 117, 118, 119 e 125, e violando il principio
dell'autonomia posto dall'art. 119, in quanto il fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 291/1970, costituito allo scopo di dare
attuazione alla norma di autonomia, viene posto a disposizione del
Ministro del tesoro che può disporre di somme in esso affluite,
distrarle e impiegarle per pagamenti a terzi che esso decide,
disponendo in modo autoritativo del fondo destinato nella intenzione
del legislatore a garantire l'esplicazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
Dire che si tratta di controllo sostitutivo in materia delegata
(è facile prevedere che l'avvocatura ripeterà obiezioni già
avanzate per i casi precedenti), innanzi tutto urta contro la
considerazione che non v'è nessuna delega; ma, comunque, urta contro
gli insegnamenti della Corte sanciti dalla sentenza n. 177/1988. Il
potere sostitutivo può essere esercitato solo dal Governo nello
specifico senso dell'art. 92 della Costituzione con le garanzie
sostanziali e procedurali, comprese l'esigenza del rispetto della
regola di proporzionalità e con esclusione di attribuzione di
controllo ad un organo che, sempre per insegnamento della Corte
costituzionale, non si identifica in nessuno degli organi che l'art.
92 comprende nel concetto di Governo.
La Corte ha statuito "che forme di controllo sostitutivo siano
imputabili dalla legge soltanto ad organi che per poter
legittimamente adottare indirizzi od esercitare controlli nei
confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la giunta) non possono essere che organi di Governo.
È solo su questo piano, infatti che operano organi in grado di
vigilare sull'unitarietà e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelate con poteri così penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Questi canoni sono stati ribaditi nella materia sanitaria della
sentenza n. 338/1989 che ha ribadito che: "Questa Corte, infatti, ha
già avuto modo di affermare (v. sentenza n. 117/1988) che le ipotesi
in cui può esser esercitato un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) e le modalità di
esercizio dello stesso debbono essere previste da un atto fornito di
valore di legge, che le determini in via generale (com'è
nell'ipotesi dell'art. 5, quarto comma, della legge n. 833/1978) o
caso per caso. E ciò, come è stato precisato dalla stessa sentenza,
dipende dal fatto che il potere di sostituzione di un organo di
Governo verso enti che godono di autonomia costituzionale deve
considerarsi un evento eccezionale, in quanto l'esercizio del potere
comporta, se pure in un'ipotesi puntuale e in presenza di un evidente
pericolo di grave pregiudizio ad interessi unitari dovuto alla
persistente inerzia regionale, il superamento della separazione
costituzionale delle comptenze fra Stato e regioni (o province
autonome)".
L'art. 8 prevede invece che "il Ministero del tesoro provvede ad
accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli
anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio
1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza
del secondo comma. Le somme accantonate vengono calcolate sulla base
dei crediti comunicati al Ministero del tesoro, entro il 31 luglio
1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale e vengono
corrisposte agli istituti assicuratori entro il termine di ogni
esercizio.
Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulla base dei crediti annualmente comunicati dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Si tratta di un controllo sostitutivo affidato ad un solo
Ministro, che agisce inaudita altera parte corrispondendo
direttamente con un altro Ministro e sostituendosi nella erogazione a
terzi soggetti privati, in violazione dei principi di autonomia
contrattuale riconosciuti dall'art. 41 della Costituzione ad ogni
soggetto pubblico o privato, e che a maggior ragione debbono essere
garantiti alle regioni a norma degli artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Queste invece, da organi costituzionali quali sono
configurati, vengono ridotte al rango di incapaci i cui atti e
rapporti vengono sostituiti da interventi di organi statali.
L'invasione delle competenze regionali del resto, sia sotto il
profilo dell'anomalia del controllo sostitutivo, sia sotto gli altri,
è stata rilevata autorevolmente dalla commissione parlamentare sulle
questioni regionali che per due volte ha espresso parere contrario
sul ricordato, e qui impugnato, art. 8.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 8 del d.-l. n. 338/1989, come convertito
nella legge n. 389/1989, per violazione degli artt. 5, 77, 117, 118,
119 e 125 della Costituzione.
Roma, addì 8 gennaio 1989
Avv. Alberto PREDIERI

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