1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 542 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 2000
Ordinanza emessa il 9 marzo 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Mazza Erminio contro il Ministero delle finanze ed altro Impiego pubblico - Somme erogate al personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, legge n. 312/1980 - Esclusione della rivalutazione monetaria e degli interessi - Ingiustificata deroga al principio di debenza degli interessi sui crediti monetari - Incidenza sul principio di retribuzione proporzionata ed adeguata, sul diritto di difesa, sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., e di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza nella sfera di attribuzione del potere giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 26, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103, e 113. (000C1000) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 384 del 1996,
proposto da Erminio Mazza, rappresentato e difeso dall'avv.to
Claudia Boccardo ed elettivamente domiciliato presso il suo studio
in Torino, Via Madonna delle Rose, n. 38;
Contro i Ministeri delle finanze e del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, in persona dei rispettivi Ministri
pro-tempore, rappresentati e difesi dalla ex lege domiciliataria
Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino; per l'accertamento
del diritto del ricorrente, in relazione al ritardo nel pagamento,
alla corresponsione degli interessi legali e della rivalutazione
monetaria sugli arretrati, con decorrenza dalla data di maturazione
del credito fino al saldo e per la condanna conseguente del
Ministero delle finanze, in persona del Ministro pro-tempore, al
pagamento delle anzidette somme.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri delle
finanze e del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 9 marzo 2000 la relazione del
primo referendario dr. Italo Volpe e uditi, altresì, l'avv.to
Claudia Boccardo per la parte ricorrente e l'avv.to dello Stato
Guido Carotenuto per il Ministero resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Ritenendosi leso, col ricorso in epigrafe Erminio Mazza, premesso
di essere stato, come dipendente del Ministero delle finanze,
inquadrato ai sensi dell'art. 4, ottavo comma della legge n. 312,
del 1980 nel profilo professionale di collaboratore tributario
della settima qualifica funzionale, con decorrenze 1o gennaio 1978,
ai fini giuridici, e 1o luglio 1978, ai fini economici, e di aver
ricevuto dai competenti uffici periferici dell'amministrazione del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con rate
ottobre 1990, luglio 1992, novembre 1993, esclusivamente la
corresponsione dei maggiori emolumenti arretrati, rimanendo senza
risposta il suo sollecito 15 dicembre 1994 all'amministrazione
delle finanze, per la corresponsione degli interessi legali e della
rivalutazione monetaria sulle differenze retributive riconosciute
in ritardo, evocava in giudizio le predette amministrazioni dello
Stato perchè nel loro riguardi fosse accertato il suo diritto ai
crediti pecuniari esposti e condannata l'amministrazione delle
finanze al conseguente pagamento.
Si costituivano in giudizio i Ministeri delle finanze e del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica, concludendo
per la reiezione del ricorso.
Acquisita documentazione, la causa veniva chiamata all'udienza di
discussione del 9 marzo 2000 ed ivi trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. - La questione posta con il ricorso è stata già esaminata
dalla giurisprudenza (C.d.S., sez. IV, 27 settembre 1993, n. 799;
29 maggio 1995, n. 278; sez. VI 26 maggio 1997, n. 747; sez. IV, 29
maggio 1998, n. 893), nel senso che interessi e rivalutazione
monetaria sugli emolumenti retributivi tardivamente corrisposti ai
dipendenti statali, a seguito del loro inquadramento ex art. 4,
ottavo comma, della legge n. 312 del 1980, competono a decorrere
dall'8 novembre 1988, allorchè è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale la delibera 28 settembre 1988 della commissione
paritetica di cui all'art. 10 della medesima legge, con la quale è
stata determinata la corrispondenza tra le precedenti qualifiche ed
i nuovi profili professionali istituiti con la sopravvenuta legge
n. 312 del 1980.
Di conseguenza, secondo le conclusioni cui è pervenuta la
richiamata giurisprudenza, ai fini del perfezionamento del
complesso procedimento di inquadramento dei dipendenti dello Stato,
nel contesto delle nuove qualifiche funzionali individuate in sede
di riassetto retributivo-funzionale disposto dalla richiamata legge
n. 312 del 1980, le diverse amministrazioni di appartenenza dei
dipendenti risultavano costituite in mora alla riferita data dell'8
novembre 1988, in quanto, a seguito della pubblicazione della
tabella di equiparazione tra le precedenti qualifiche ed i nuovi
profili professionali, non si frapponeva più alcuna preclusione od
impedimento procedimentale per la formalizzazione dei nuovi
inquadramenti sulla base delle diverse mansioni lavorative
effettivamente svolte, rispetto alla qualifica di effettiva
titolarità, ai sensi di quanto previsto dall'art. 3, ottavo comma,
della richiamata legge n. 312 del 1980.
Ciò comporta che il credito di lavoro del dipendente interessato
a tale operazione di reinquadramento è venuto ad esistenza, ai
fini della decorrenza della rivalutazione monetaria e degli
interessi compensativi, alla data di pubblicazione della richiamata
deliberazione della commissione paritetica per l'inquadramento,
costituendo tale delibera l'atto conclusivo del procedimento
amministrativo devoluto dalla legge ai competenti organi, nel quale
si sono sostanziate le opzioni discrezionali e valutative in base
alle quali è stato in concreto possibile il nuovo inquadramento.
In relazione a quanto precisato, il collegio non ha motivo di
discostarsi dall'orientamento della giurisprudenza del Consiglio di
Stato e, quindi, il ricorso andrebbe accolto, avendo il ricorrente
diritto al pagamento della rivalutazione monetaria e degli
interessi legali sulle retribuzioni differenziali spettanti per
effetto dell'accennato inquadramento ex art. 4, ottavo comma, della
legge n. 312 del 1980, e tardivamente corrisposte rispetto alla
richiamata data dell'8 novembre 1988, a decorrere da tale termine
fino al giorno dell'effettivo pagamento delle stesse.
2. - Tuttavia, l'accoglimento del ricorso risulta attualmente
precluso dalla sopravvenuta disposizione dell'art. 26, comma 4,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante misure di finanza
pubblica collegate alla legge finanziaria per l'anno 1999 (legge 23
dicembre 1998, n. 449 il quale ha espressamente stabilito che "le
somme corrisposte al personale del comparto ministeriale per
effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali
ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980,
n. 312 ... non danno luogo ad interessi nè a rivalutazione
monetaria".
Ciò comporta, dunque, ai fini che qui interessa, la
impossibilità per il giudice adito di acclarare la sussistenza di
un diritto di credito espressamente disconosciuto dal legislatore,
il quale, secondo il collegio, con la previsione normativa
richiamata non ha dato luogo ad alcuna interpretazione delle norme
vigenti, come sembrerebbe desumersi dalla titolazione dell'art. 26
della legge n. 448 del 1998, per cui deve escludersi qualsiasi
efficacia retroattiva, propria delle norme di interpretazione
autentica, del disposto disconoscimento del diritto alla
rivalutazione monetaria dello speciale credito retributivo di cui
si controverte, attesa la sostanziale precettività del divieto di
pagamento di interessi, la cui operatività viene a concretizzarsi
solo per crediti non ancora riconosciuti in sede giudiziaria alla
data del 1o gennaio 1999 di efficacia del divieto suddetto.
Ciò posto, non vi è dubbio che anche nella prospettiva della
affermata natura non interpretativa e, quindi, non retroattiva
della norma suddetta, per quanto riguarda il caso che occupa,
secondo il collegio, la innovativa previsione legislativa si rivela
comunque di ostacolo alla valorizzazione del richiamato
orientamento della giurisprudenza amministrativa, favorevole al
riconoscimento del diritto alla rivalutazione monetaria delle
retribuzioni differenziali tardivamente corrisposte al ricorrente,
ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge n. 312 del 1980,
poichè è indubitabile che la nuova norma che disconosce tale
pretesa patrimoniale trovi piena applicazione nei giudizi pendenti
non ancora definiti con sentenza.

3. - In relazione a tale circostanza, in forza dei poteri
riconosciuti dall'art. 134 della Costituzione e dall'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, il collegio ravvisa la necessità di
sollevare d'ufficio eccezione di incostituzionalità del citato
art. 26, comma 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, attesa la
riconosciuta rilevanza e non manifesta infondatezza dei dubbi di
costituzionalità della medesima ingenerati in rapporto ai principi
affermati dagli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della
Costituzione.
Le sollevate questioni di possibile contrasto costituzionale sono
sicuramente rilevanti per la decisione della causa, se si considera
l'evidente nesso di strumentalità esistente fra la norma
sospettata di incostituzionalità e la risoluzione del giudizio de
quo, per la cui decisione si impone necessariamente l'applicazione
di detta disposizione normativa, la cui chiara enunciazione
dispositiva e precettiva non consente al collegio di privilegiare
una diversa soluzione interpretativa favorevole al ricorrente
diretta a fugare il sospetto di contrasto con le accennate norme
della Costituzione.
Parimenti, la questione appare non manifestamente infondata,
considerato che il solo profilarsi di un dubbio di
incostituzionalità impone al giudice, ex art. 23 della legge n. 87
del 1953, di provocare l'intervento della Corte.
3.A. - ln particolare, secondo il collegio la prevista esclusione
operata dall'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998 della
corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria
sulle somme dovute e tardivamente corrisposte a seguito del
definitivo inquadramento ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della
legge n. 312 del 1980, si pone in primo luogo in contrasto con gli
artt. 3 e 36 della Costituzione, poichè in tal modo si
sottopongono i crediti considerati, in conseguenza
dell'inadempimento dei rispettivi debiti, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza la
sussistenza di peculiarità differenziatrici.
Non solo, ma la stessa norma, con l'esclusione del previsto
ristoro dell'inadempimento dei crediti retributivi suddetti, viene
ad ingenerare una ingiusta discriminazione tra i dipendenti statali
che vantano crediti identici nei confronti dell'amministrazione,
alcuni dei quali hanno visto riconosciuto il diritto alla
percezione della rivalutazione monetaria e degli interessi legali
per effetto di pronunce giudiziarie e magari hanno anche ottenuto
la liquidazione delle relative spettanze, mentre altri, nonostante
si siano parimenti attivati in sede giudiziaria per ottenere il
soddisfacimento delle loro pretese patrimoniali, si sono tuttavia
visti ingiustamente pregiudicare le proprie aspettative per effetto
dell'intervento del legislatore sospettato di incostituzionalità,
il quale, in tal modo, si ritiene abbia violato il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, attesa la
omogeneità delle situazioni giuridiche per le quali la legge in
questione ha previsto una regolamentazione differenziata.
3.B. - Secondo il collegio, la norma di cui si controverte si
pone sotto altro profilo ugualmente in contrasto con l'art. 36
della Costituzione, poichè viene a vulnerare il diritto alla
giusta retribuzione, mediante la sostanziale preclusione della
operatività dei sistemi di garanzia della realità della
retribuzione stessa, dal momento che, senza il riconoscimento della
rivalutazione, si determina un ingiustificato depauperamento del
contenuto economico dello stesso trattamento retributivo, a fronte
del ritardo con cui il medesimo viene materialmente corrisposto.
3.C. - Vi è da rilevare inoltre che il sospetto di
illegittimità dell'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998
si estende anche alla violazione degli artt. 24, 102, 103 e 113
della Costituzione, in quanto, di fatto, con l'accennato innovativo
intervento di disconoscimento del diritto alla rivalutazione dei
crediti retributivi, in contrasto con l'orientamento della
giurisprudenza, il legislatore ha di fatto vanificato il diritto
costituzionale di tutela giurisdizionale riconosciuto dall'art, 24
della Carta fondamentale, attesa la evidente applicabilità della
nuova norma anche in giudizi tuttora pendenti, quale è quello di
cui è causa, promosso proprio per il riconoscimento del suddetto
beneficio economico a titolo di sanzione patrimoniale del ritardo
nell'adempimento dell'obbligazione retributiva principale.
La lesione della suddetta posizione soggettiva costituzionalmente
garantita, si è accompagnata con una illegittima interferenza
nella sfera di attribuzione del potere giurisdizionale riconosciuto
dall'art. 102 della Costituzione e, più in particolare, dagli
artt. 103 e 113, per quanto riguarda le prerogative di tutela
riservate al giudice amministrativo nei confronti degli atti e dei
comportamenti della pubblica amministrazione.
Infatti, se è vero che i precetti richiamati non vietano che il
legislatore ordinario possa variamente disciplinare il diritto di
difesa quale espressione della tutela giurisdizionale, in funzione
di superiori interessi di giustizia, subordinandone eventualmente
l'esercizio all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò
non toglie tuttavia che sussistono limiti ad una simile
discrezionalità, fra cui il principale è rappresentato dalla
condizione che l'esercizio del diritto di difesa sia garantito in
modo effettivo ed adeguato alle circostanze.
Donde, in riferimento a tale principio, ritiene il collegio che
il limite anzidetto risulti ampiamente superato allorquando, come
nel caso di specie, il legislatore intervenga successivamente
all'esercizio dell'azione giudiziaria con disposizioni preclusive
ed innovative preordinate, in sostanza, a vanificare la tutela
giurisdizionale.
Peraltro, lo stesso insegnamento della Corte costituzionale è
nel senso che violano l'art. 24 della Costituzione quelle norme
che, intervenendo nel corso di un giudizio, recano una nuova
disciplina sostanziale di segno opposto alle richieste degli attori
di quel processo ed alle interpretazioni giurisprudenziali ad essi
favorevoli (cfr. Corte costituzionale, sentenza 10 aprile 1987,
n. 123, in riferimento all'art. 10, primo comma, della legge 6
agosto 1984, n. 425).
3.D. - Ad avviso del collegio, la norma in questione presenta un
ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, in quanto il
sopravvenuto disconoscimento legislativo del diritto alla
rivalutazione del credito retributivo vantato dalla ricorrente nei
confronti dell'amministrazione statale, si pone in contrasto anche
con il principio di buon andamento e di imparzialità affermato
dall'art. 97 della Costituzione, a cui deve essere improntata
l'azione della pubblica amministrazione, dal momento che in tal
modo si introduce una ingiustificata deroga a favore dello Stato al
principio fondamentale di liquidazione dei debiti liquidi ed
esigibili.

4. - In conclusione, poichè in relazione a quanto precisato le
delineate questioni di incostituzionalità dell'art. 26, comma 4,
della legge n. 448 del 1998 sono rilevanti, nonchè non
manifestamente infondate, va disposta la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla legittimità
costituzionale della suindicata norma, rimanendo sospeso il
presente giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 26, comma 4, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, relativamente alla prevista non corresponsione della
rivalutazione monetaria e degli interessi sulle somme erogate al
personale dei comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento
definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 3,
ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, per contrasto con
gli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, rimanendo sospeso il presente giudizio;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
di comunicarla al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 9 marzo
2000.
Il Presidente: Gomez de Ayala
Il primo referendario - estensore: Volpe
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