1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2011
Ordinanza del 15 novembre 2011 emessa dalla Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da INPS contro Lorenzon Guido Luciano. Previdenza - Contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza sociale - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, della determinazione della retribuzione pensionabile relativa al periodo di lavoro svolto all'estero moltiplicando per cento l'importo dei contributi e dividendo il risultato per l'aliquota contributiva in vigore nel periodo cui si riferiscono i contributi stessi - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU, per l'interferenza, non giustificata da motivi imperativi di interesse generale, sull'attivita' giurisdizionale con riferimento ai giudizi in corso al momento di entrata in vigore della normativa censurata, instaurati dai soggetti svantaggiati dalla stessa rispetto alla normativa precedente. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 777. - Costituzione art. 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (012C0024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2012)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
22178-2007 proposto da: I.N.P.S. - Istituto nazionale della
previdenza sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via della Frezza n. 17, presso
l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli
avvocati Riccio Alessandro, Valente Nicola, Preden Sergio, giusta
delega in atti - ricorrente;
Contro Lorenzon Guido Luciano, elettivamente domiciliato in Roma,
via Pisistrato 11, presso lo studio dell'avvocato Romoli Gianni, che
lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Romano Francesco,
giusta delega in atti - contro ricorrente;
Avverso la sentenza n. 15/2007 della Corte d'appello di Trento,
depositata il 18 maggio 2007 R.G.N. 1/07;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
27 aprile 2011 dal Consigliere Dott. Irene Tricomi;
Udito l'Avvocato Pulli Clementina per delega Riccio Alessandro;
Udito l'Avvocato Romoli Gianni;
Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.
Umberto Apice che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

Fatto

1. Con ricorso depositato il 12 maggio 2006 Guido Luciano
Lorenzon conveniva l'INPS davanti al Tribunale di Trento, in funzione
di giudice del lavoro. Il ricorrente, che aveva prestato lavoro
dipendente in Svizzera, ottenendo il trasferimento all'INPS dei
contributi ivi accreditati, era titolare di pensione VO n. 10045844,
con decorrenza dall'aprile 1990. Tale pensione era stata calcolata,
con il sistema retributivo, all'esito del trasferimento all'INPS dei
suddetti contributi. La retribuzione di riferimento a tale fine era
stata determinata con riguardo all'entità delle aliquote
contributive svizzere, più bassa di quella italiane.
Il Lorenzon chiedeva la riliquidazione del proprio trattamento
pensionistico, tenendo conto di quanto effettivamente percepito, nel
periodo lavorato in Svizzera, e non di quanto figurativamente
ricostruito dall'INPS, sulla base della maggiore aliquota
contributiva italiana.
2. Si costituiva l'INPS chiedendo il rigetto del ricorso.
3. Il Tribunale di Trento, con sentenza n. 153/2006 del 27
ottobre 2006, accoglieva la domanda, affermando che in caso di
trasferimento in Italia dei contributi accreditati in Svizzera, nella
determinazione del trattamento pensionistico in base al metodo
cosiddetto retributivo occorreva fare riferimento alla retribuzione
effettivamente percepita in Svizzera. Pertanto, condannava l'INPS a
riliquidare il trattamento di pensione in questione, maggiorati i
ratei, nel frattempo maturati, degli interessi legali fino al saldo e
del maggior danno da svalutazione, liquidato sulla base della
differenza tra la variazione percentuale degli indici ISTAT,
intervenuta dal 121° giorno successivo a quello di maturazione del
diritto fino ad oggi, ed il saggio legale degli interessi.
4. L'INPS impugnava la suddetta sentenza dinanzi alla Corte
d'Appello di Trento, che rigettava il ricorso con la sentenza n. 15
dell'8 marzo - 18 maggio 2007. In particolare, il giudice di appello,
riteneva applicabile l'art. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla
Convenzione tra l'Italia e la Svizzera relativa alla sicurezza
sociale del 14 dicembre 1962, concluso a Berna il 4 luglio 1969 (in
quanto successivo al d.P.R. 488 del 1968, art. 5, che aveva sancito
il passaggio dal sistema contributivo a quello retributivo) e
ratificato con legge 18 maggio 1973, n. 283, ed attribuiva all'art.
1, comma 777, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, carattere
innovativo del quadro normativo, con la conseguenza che lo stesso non
poteva applicarsi che dalla data della sua entrata in vigore.
5. Ricorre l'INPS, nei confronti del Lorenzon, per la cassazione
della suddetta sentenza. L'INPS prospetta quale primo motivo di
impugnazione la violazione dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296
del 2006, in relazione all'art. 360, n. 3, c.p.c. Deduce, quindi, in
subordine, una duplice violazione dell'art. 112 c.p.c., in relazione
all'art. 360, n. 4, c.p.c. Ad avviso del ricorrente, erroneamente la
Corte d'Appello non ha riconosciuto carattere interpretativo alla
suddetta disposizione, non dando corso all'applicazione nella
fattispecie in esame, attribuendo, invece, alla stessa carattere
innovativo, ex nunc. L'INPS chiede, quindi se la disposizione di cui
all'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006 abbia efficacia
retroattiva e si applichi ad una pensione che decorre da data
anteriore al 1° gennaio 2007 che non sia stata liquidata sulla scorta
di criteri più favorevoli rispetto a quelli contemplati dal
legislatore nella citata disposizione.
6. Resiste con controricorso Lorenzon Guido Luciano, chiedendo il
rigetto del ricorso e in subordine la rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006, in relazione
agli artt. 3 e 38 Cost., con la conseguente sospensione del giudizio.
7. In prossimità dell'udienza il Lorenzon ha depositato memoria
ai sensi dell'art. 378 c.p.c., con la quale, dato atto che nelle more
del giudizio è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n.
172 del 2008, che ha ritenuto la natura interpretativa del suddetto
art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006, rigettando la
relativa questione di legittimità costituzionale. Anche l'INPS ha
depositato memoria, con la quale insisteva nelle conclusioni già
rassegnate.

Diritto

1. Il ricorrente nel giudizio a quo ha svolto attività di lavoro
dipendente in Svizzera, maturando un periodo di contribuzione
previdenziale di cui ha chiesto il trasferimento dalla assicurazione
sociale elvetica a quella italiana.
Nella presente controversia questa Corte è chiamata, in primo
luogo, a pronunciarsi sulla applicazione alla fattispecie in esame
dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006, in ragione del
primo e principale motivo di impugnazione articolato dall'INPS.
2. La citata norma prevede «l'articolo 5, secondo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e
successive modificazioni, si interpreta nel senso che, in caso di
trasferimento presso l'assicurazione generale obbligatoria italiana
dei contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in
conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza
sociale, la retribuzione pensionabile relativa ai periodi di lavoro
svolto nei Paesi esteri è determinata moltiplicando l'importo dei
contributi trasferiti per cento e dividendo il risultato per
l'aliquota contributiva per invalidità, vecchiaia e superstiti in
vigore nel periodo cui i contributi si riferiscono. Sono fatti salvi
i trattamenti pensionistici più favorevoli già liquidati alla data
di entrata in vigore della presente legge».
Il suddetto art. 5, secondo comma, a sua volta, stabilisce «per
retribuzione annua pensionabile si intende la terza parte della somma
delle retribuzioni determinate ai sensi dell'articolo 27 e seguenti
del testo unico delle norme sugli assegni familiari, estese
all'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i
superstiti dell'articolo 17 della legge 4 aprile 1952, n. 218
risultanti dalle ultime 156 settimane coperte da contribuzione
effettiva in costanza di lavoro o figurativa antecedenti la data di
decorrenza della pensione. A tal fine, con decreti del Ministro per
il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il Ministro per il
tesoro, sentito il consiglio di amministrazione dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale entro il 31 dicembre,1968, sarà
stabilito un nuovo sistema di versamento dei contributi dovuti
all'assicurazione generale predetta, che consenta la rilevazione
diretta della retribuzione assoggettata a contributo».
Le modifiche sulle regole del computo della retribuzione
pensionabile, introdotte da successive disposizioni di legge, non
rilevano ai fini del presente esame.
3. In ordine alla richiamata norma della legge finanziaria, la
Corte d'Appello di Trento ha affermato che «l'art. 1, comma 777,
della legge n. 296 del 2006, ha introdotto elementi di novità quali
l'esplicazione di un criterio di calcolo che è diverso da quello
espresso dalle leggi in vigore e richiamato espressamente dal
suddetto art. 5 del d.P.R. del 1968, n. 488, come si evince dal
raffronto testuale delle disposizione. La norma interpretativa ha,
pertanto, contenuto innovativo e non può pertanto che applicarsi
dalla data della sua entrata in vigore».
Su tale statuizione del giudice di secondo grado s'incentra, come
si è sopra esposto, il primo motivo di impugnazione prospettato
dall'INPS in riferimento all'art. 360, n. 3, c.p.c.
4. Occorre rilevare che la questione delle cosiddette «pensioni
svizzere», presenta un articolato quadro normativo e
giurisprudenziale, sviluppatosi nel tempo, nella pendenza del
presente giudizio, in ordine al quale è opportuno procedere ad un
breve riepilogo.
4.1. L'art. 1 dell'Accordo aggiuntivo alla Convenzione tra
l'Italia e la Svizzera relativa alla sicurezza sociale del 14
dicembre 1962, Accordo concluso a Roma il 4 luglio 1969, cui è stata
data esecuzione con la legge di ratifica 18 maggio 1973 n. 283, che
trova applicazione nel caso di specie, recita al primo comma «i
cittadini italiani hanno la facoltà, in deroga alle disposizioni
dell'art. 7 della Convenzione, di chiedere, al verificarsi
dell'evento assicurato in caso di vecchiaia secondo la legislazione
italiana, il trasferimento alle assicurazioni sociali italiane dei
contributi versati da loro stessi e dai loro datori di lavoro
all'assicurazione sociale svizzera ove non abbiano ancora beneficiato
di alcuna prestazione dell'assicurazione vecchiaia, superstiti e
invalidità svizzera, a condizione che essi abbiano lasciato la
Svizzera per stabilirsi definitivamente in Italia (...)». Il secondo
comma regola la connessa perdita di ogni diritto nei confronti
dell'assicurazione svizzera e il terzo comma disciplina
l'utilizzazione in Italia dei contributi, prevedendo: «le
assicurazioni sociali italiane utilizzano a favore dell'assicurato o
dei suoi superstiti i contributi trasferiti al fine far loro
conseguire i vantaggi derivanti dalla legislazione italiana, citata
dall'art. 1 della Convenzione, secondo le disposizioni particolari
emanate dalle autorità italiane. Se in base alle disposizioni della
legislazione italiana non derivi all'assicurato o ai suoi superstiti,
dal trasferimento dei contributi, alcun vantaggio nel regime delle
pensioni, le assicurazioni sociali italiane rimborsano agli
interessati i contributi trasferiti».
Al momento della stipulazione del suddetto Accordo aggiuntivo del
1969 era già stata introdotta in Italia la cosiddetta pensione
retributiva (art. 5 del citato d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488).
In base all'art. 10 del secondo Accordo aggiuntivo alla medesima
convenzione del 1962, firmato a Berna il 2 aprile 1980 e ratificato
con legge 7 ottobre 1981, n. 668, la normativa sul trasferimento dei
contributi è stata applicata ai fini del conseguimento della
pensione di anzianità.
4.2. In presenza del richiamato quadro normativo, questa Corte,
con la sentenza n. 4623 del 2004 (v. anche Cass., Sezione lavoro,
sentenze n. 20731 dei 2004 e n. 7455 del 2005), nel rigettare il
ricorso statuiva che «la circostanza che siano state applicate
aliquote contributive diverse e più basse di quelle vigore in Italia
non può indurre a introdurre una corrispondente riduzione anche
della retribuzione di riferimento, perchè un tale procedimento, non
previsto dalla legge, comporterebbe un'arbitraria modificazione dei
criteri di determinazione della pensione. Del resto l'entità delle
aliquote contributive non sono un elemento rilevante ai fini della
determinazione della pensione in base alla retribuzione percepita
nell'ultimo periodo lavorativo, potendo le aliquote variare per legge
nel corso del tempo, oppure essere determinati in misura diversa a
seconda delle varie categorie produttive o di lavoratori o in
presenza di situazioni particolari».
4.3. Successivamente, interveniva l'art. 1, comma 777, della
legge n. 296 del 2006, sopra citato, che prevedeva che la
retribuzione percepita all'estero, da porre a base del calcolo della
pensione, doveva essere riproporzionata al fine di stabilire lo
stesso rapporto percentuale previsto per i contributi versati nel
nostro Paese nel medesimo periodo, così introducendo,
nell'ordinamento, una interpretazione della disciplina applicabile,
di senso non favorevole rispetto alle posizioni degli assicurati.
4.4. La Corte di cassazione con ordinanza n. 5048 del 5 marzo
2007 sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 777, della legge n. 296 del 2006, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 35, quarto comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione.
4.5. La Corte costituzionale con la sentenza n. 172 del 2008 -
che ha esaminato, tra l'altro, censure analoghe a quelle prospettate
dal resistente Lorenzon nel controricorso, e che, dunque, non possono
essere riproposte - nel dichiarare non fondata la relativa questione
di costituzionalità ha affermato che tale disposizione ha reso
esplicito un precetto già contenuto nelle disposizioni oggetto
dell'interpretazione autentica.
La norma censurata, ha affermato la Corte costituzionale,
assegnando alla disposizione interpretata un significato rientrante
nelle possibili letture del testo originario, non determina alcuna
lesione dell'affidamento del cittadino nella certezza
dell'ordinamento giuridico. Dunque, il Giudice delle Leggi ha
ritenuto non ravvisabile un caso di ius superveniens che disciplina
ex novo la materia, la cui applicazione «retroattiva» alle
fattispecie non esaurite potrebbe ledere interessi costituzionalmente
protetti.
Non sussiste, altresì, violazione del principio di eguaglianza,
sancito dall'art. 3, primo comma, Cost., perchè la salvezza delle
posizioni dei lavoratori, cui già sia stato liquidato il trattamento
pensionistico secondo un criterio più favorevole, risponde, questo
sì, all'esigenza di rispettare il principio dell'affidamento ed i
diritti ormai acquisiti di detti lavoratori.
Non è leso neppure l'art. 35, quarto comma, Cost., perchè
l'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006 non attribuisce al
lavoro prestato all'estero un trattamento deteriore rispetto a quello
svolto in Italia, ma anzi assicura la razionalità complessiva del
sistema previdenziale, evitando che, a fronte di una esigua
contribuzione versata nel Paese estero, si possano ottenere le stesse
utilità che chi ha prestato attività lavorativa esclusivamente in
Italia può conseguire solo grazie ad una contribuzione molto più
gravosa.
Infine, non è ravvisabile un contrasto con l'art. 38, secondo
comma, Cost., perchè la norma censurata non determina alcuna
«riduzione ex post del trattamento previdenziale spettante ai
lavoratori. Ed infatti, in base al sistema retributivo di computo
delle pensioni erogate dall'assicurazione generale obbligatoria,
introdotto dal d.P.R. n. 488 del 1968, la pensione si calcola
applicando un coefficiente (proporzionato al numero complessivo di
settimane di contribuzione vantate dall'interessato) alla
retribuzione annua pensionabile, vale a dire alla retribuzione annua
media percepita dal lavoratore durante un certo periodo di
riferimento. Interventi legislativi succedutisi nel tempo hanno
definito in maniera diversa i criteri di determinazione della
retribuzione pensionabile, come l'art. 5, secondo comma, del d.P.R.
n. 488 del 1968. Tuttavia, afferma il Giudice delle Leggi nella
sentenza n. 172 del 2008, caratteristica comune delle norme di
definizione della retribuzione pensionabile è che esse si collocano
nell'ambito di un sistema previdenziale tendente alla corrispondenza
fra le risorse disponibili e le prestazioni erogate. E ciò anche in
ossequio al vincolo imposto dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione.
4.6. Successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n.
172 del 2008, questa Corte modificava il proprio orientamento
giurisprudenziale.
Con la sentenza n. 23754 del 2008 - nel confermare la sentenza
impugnata, che aveva respinto la domanda, proposta da una assicurata
nei confronti dell'I.N.P.S., di riliquidazione della pensione di
anzianità, in godimento dal gennaio 199, sulla base della
retribuzione percepita in Svizzera negli ultimi cinque anni di
lavoro, invocando la Convenzione tra Italia e Svizzera sulla
sicurezza sociale del 14 dicembre 1962, e i successivi accordi
aggiuntivi, ratificata con la legge n. 283 del 1973 - statuiva che in
base all'art. 5, secondo comma, del d.P.R. n. 488 del 1968, come
interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 777, della legge n.
296 del 2006 - che ha superato il vaglio di legittimità
costituzionale a seguito della sentenza n. 172 del 2008 della Corte
costituzionale, in ipotesi di trasferimento presso l'assicurazione
generale obbligatoria italiana dei contributi versati ad enti
previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzioni ed
accordi internazionali di sicurezza sociale, la retribuzione
pensionabile relativa ai periodi di lavoro svolto nei Paesi esteri è
determinata moltiplicando l'importo dei contributi trasferiti per
cento e dividendo il risultato per l'aliquota contributiva per
invalidità, vecchiaia e superstiti in vigore nel periodo cui i
contributi si riferiscono.
4.7. Con la sentenza di questa Corte, Sezioni Unite, n. 17076 del
2011, in via incidentale, è stato ribadito il carattere di
disposizione di interpretazione autentica dell'art. 1, comma 777, in
esame.
5. Tanto premesso, la Corte rileva che, nel presente giudizio, è
chiamata a fare applicazione del suddetto art. 1, comma 777, della
legge n. 296 del 2006.
Ed infatti, la norma, trova applicazione nella fattispecie in
esame sia perchè la disciplina sostanziale - che ha superato il
vaglio di costituzionalità con riguardo agli arti. 35, quarto comma
e 38, secondo comma, Cost. e al principio di uguaglianza - riguarda
le modalità di determinazione della retribuzione pensionabile in
presenza di contributi versati all'estero e trasferiti presso
l'assicurazione generale obbligatoria, fattispecie su cui verte
l'odierna controversia: sia, perchè, avendo la stessa esplicitato un
precetto già contenuto nelle disposizioni oggetto
dell'interpretazione autentica, non incontra, come ritenuto dal
Giudice delle Leggi, i limiti applicativi dello ius superveniens
innovativo.
6. In ordine alla suddetta disposizione si palesa, tuttavia,
ulteriore diversa questione di legittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art.
6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU) sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva
con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), secondo il quale ogni persona ha diritto a che la sua
causa sia esaminata equamente (pubblicamente ed in un termine
ragionevole) da un tribunale (indipendente ed imparziale, costituito
per legge) chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi
diritti e doveri di carattere civile (...), come interpretato dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, e, in particolare, in relazione
ai principi enunciati rispetto alla fattispecie esaminata, con la
sentenza della seconda Sezione del 31 maggio 2011, resa nel caso
Maggio e altri contro Italia (ricorsi nn. 46286/09, 52851/08,
53727/08, 54486/08 e 56001/08), divenuta definitiva il 31 agosto
2011.
7. La questione di costituzionalità che si solleva con la
presente ordinanza è senza dubbio rilevante, posto che, come sopra
esposto, la causa dovrebbe essere decisa con l'applicazione della
disposizione dettata dall'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del
2006.
Tale questione involge il rapporto tra fonti e Corti nazionali e
sovranazionali, tenuto conto che detta norma ha costituito oggetto di
pronunce, tra loro «dialoganti», del Giudice nazionale, della Corte
costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo. Nella
prospettazione dell'attuale dubbio di costituzionalità, assume
peculiare rilievo la pronuncia della Corte di Strasburgo resa nel
caso Maggio, intervenuta, come si è detto, sull'art. 1, comma 777,
della legge n. 296 del 2007, quando tale disposizione aveva già
superato il vaglio dei Giudice delle Leggi - come dato atto dalla
stessa Corte EDU - con un conseguente mutamento della giurisprudenza
di legittimità in materia.
8. A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 (da ultimo
Corte costituzionale, sentenze n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011), la
giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che «le norme
della CEDU - nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, specificamente istituita per dare ad esse
interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della
Convenzione) - integrano, quali norme interposte, il parametro
costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella
parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai
vincoli derivanti dagli obblighi internazionali». Tale ricostruzione
è stata ribadita dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007 dalla sentenza n. 80 del 2011.
La Corte costituzionale ha affermato che nel caso in cui si
profili un contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU
(che deve essere applicata nel significato attribuito dalla Corte
EDU, cfr. citate sentenze n. 113 e n. 1 del 2011), «il giudice
nazionale comune deve preventivamente verificare la praticabilità di
un'interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale,
ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica»
(sentenze n. 93 del 2010, n. 113 del 2011, n. 311 e n. 239 del 2009).
Se questa verifica dà esito negativo e il contrasto non può essere
risolto in via interpretativa, il giudice comune, non potendo
disapplicare la norma interna nè farne applicazione, avendola
ritenuta in contrasto con la CEDU, e pertanto con la Costituzione,
deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo questione di
legittimità costituzionale in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., ovvero all'art. 10, primo comma, Cost., ove si tratti di una
norma convenzionale ricognitiva di una norma del diritto
internazionale generalmente riconosciuta (sentenze n. 113 del 2011,
n. 93 del 2010 e n. 311 del 2009).
Sempre il Giudice delle Leggi ha affermato che, sollevata la
questione di legittimità costituzionale, lo stesso - dopo aver
accertato che il denunciato contrasto tra norma interna e norma della
CEDU sussiste e non può essere risolto in via interpretativa - è
chiamato a verificare se la norma della Convenzione - norma che si
colloca pur sempre ad un livello sub-costituzionale - si ponga
eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione. In
questa, seppure eccezionale, ipotesi, deve essere esclusa l'idoneità
della norma convenzionale a integrare il parametro costituzionale
considerato (sentenze n. 113 del 2011, n. 93 del 2010, n. 311 del
2009, n. 349 e n. 348 del 2007).
Non si tratta, invero, da parte della Corte costituzionale, di
sindacare l'interpretazione della norma CEDU operata dalla Corte di
Strasburgo, ma di verificare la compatibilità della norma CEDU,
nell'interpretazione del giudice cui tale compito è stato
espressamente attribuito dagli Stati membri, con le pertinenti norme
della Costituzione. In tal modo, risulta realizzato un corretto
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il rispetto degli obblighi
internazionali voluto dalla Costituzione e quella di evitare che ciò
possa comportare per altro verso un vulnus alla Costituzione stessa
(sentenza n. 349 del 2007).
9. Quindi, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale,
quando sorga il dubbio di un contrasto tra una norma nazionale ed una
della Convenzione - da far valere per il tramite dell'art. 117, primo
comma, Cost., non potendo operare la disapplicazione - il giudice
nazionale deve verificare se effettivamente sussista contrasto, non
risolvibile in via interpretativa, tra la norma interna e le norme
della CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo ed assunte,
come si è detto, quali fonti integratrici del parametro di
costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma, Cost.
10. Questa Corte ritiene che la questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296 del 2007, in riferimento
ai parametri costituzionali sopra invocati, non sia risolvibile in
via interpretativa e, oltre ad essere rilevante, superi il vaglio
della non manifesta infondatezza.
11. La Corte EDU ha ritenuto che con l'art. 1, comma 777, lo
Stato italiano ha violato i diritti dei ricorrenti di cui
all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo intervenendo in modo decisivo per garantire che l'esito del
procedimento in cui esso era parte gli fosse favorevole.
La sentenza CEDU pone a fondamento del decisum le seguenti
argomentazioni:
benchè non sia precluso al legislatore disciplinare,
mediante nuove disposizioni retroattive, diritti derivanti da leggi
in vigore, il principio della preminenza del diritto e la nozione di
processo equo contenuti nell'articolo 6 precludono, tranne che per
impellenti motivi di interesse generale, l'interferenza del
legislatore nell'amministrazione della giustizia con il proposito di
influenzare la determinazione indiziaria di una controversia (§ 43):
benchè le regole pensionistiche previste dalla legge possano
cambiare e non si possa fare affidamento su una sentenza come
garanzia contro tali cambiamenti in futuro, anche se tali cambiamenti
sono svantaggiosi per alcuni beneficiari di prestazioni
previdenziali, lo Stato non può interferire in modo arbitrario nella
procedura giudiziaria (§ 43);
nel caso in esame, la legge ha escluso espressamente dal suo
ambito di applicazione le sentenze diventate irrevocabili
(trattamenti pensionistici già liquidati) e ha fissato
retroattivamente i termini delle controversie davanti ai tribunali
ordinari. Invero la promulgazione della legge n. 296 del 2006, mentre
i procedimenti erano pendenti, in realtà ricadeva sul merito delle
controversie, e la sua applicazione da parte dei vari tribunali
ordinari ha privato di rilievo, per un intera categoria di persone
che si trovavano nella posizione dei ricorrenti, la prosecuzione del
giudizio. Perciò, la legge aveva l'effetto di modificare
definitivamente l'esito del giudizio pendente, nel quale lo Stato era
parte, approvando la posizione dello Stato a svantaggio dei
ricorrenti (§ 44);
al fine di determinare se vi è stato un motivo impellente di
interesse generale in grado di giustificare tale misura, il rispetto
della preminenza del diritto e delle regole del processo equo impone
che le ragioni addotte per giustificare tale misura siano valutate
con il massimo grado di cautela possibile (§ 45);
considerazioni di carattere finanziario non possono, da sole,
giustificare che il legislatore si sostituisca al giudice al fine di
risolvere le controversie (§ 47);
dopo il 1982, l'INPS ha applicato un'interpretazione della
legge in vigore all'epoca che era più favorevole ad esso quale
autorità erogatrice. Questo sistema non era sostenuto dalla
maggioranza della giurisprudenza. La Corte non riesce a immaginare in
quale modo il fine di rafforzare un'interpretazione soggettiva e
parziale, favorevole a un «ente dello Stato», quale parte nel
procedimento, possa equivalere a una giustificazione
dell'interferenza legislativa mentre il procedimento era pendente. in
particolare quando tale interpretazione era stata ritenuta fallace
nella maggioranza delle occasioni dai tribunali nazionali, compresa
la Corte di cassazione (§ 48);
quanto alla tesi del Governo secondo cui la legge era stata
necessaria per ristabilire un equilibrio nel sistema pensionistico,
eliminando qualsiasi vantaggio goduto dalle persone che avevano
lavorato in Svizzera e versato contributi inferiori, la Corte accetta
che vi fosse un motivo di interesse generale, ma non è convinta del
fatto che esso fosse sufficientemente impellente da superare i
pericoli inerenti all'utilizzo della legislazione retroattiva, che ha
l'effetto di influenzare la determinazione giudiziaria di una
controversia pendente in cui lo Stato era parte (§ 49).
12. Si rileva, dunque, che la decisione della Corte di Strasburgo
non si fonda sulla qualificazione del carattere interpretativo o
innovativo della disposizione (su cui si è già pronunciata, in
particolare, la Corte costituzionale) in quanto l'incidenza della
norma sopravvenuta sui giudizi in corso, di per sè, non costituisce
la ragione della ritenuta violazione dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU,
nella parte in cui stabilisce, come ricorda la sentenza Maggio, «Ogni
persona ha diritto che la sua causa sia esaminata imparzialmente, ...
da parte di un tribunale ... che deciderà sia in ordine alle
controversie sui suoi diritti ed obbligazioni di natura civile...».
Tale violazione, invece, è stata ravvisata nella circostanza che
la soluzione interpretativa della norma, coincidente con quella
adottata dall'INPS (ente dello Stato), si sarebbe riverberata
sull'esito dei giudizi, senza la sussistenza di motivi imperativi di
interesse generale, interessi che, peraltro, sono alla base
dell'esercizio del potere legislativo, ritenuti non integrati dalla
necessità - dedotta dallo Stato - di procedere ad un riequilibrio
del sistema pensionistico.
12.1. La Corte EDU - in un caso analogo (relativo al personale
ATA): pronunce del giudice ordinario, norma interpretativa, sentenza
della Corte costituzionale, sentenza Corte Strasburgo - con la
sentenza del 7 giugno 2011, non definitiva, Agrati e altri c. Italia
(ricorsi nn. 43549/08, 6107/09 e 5087/09), ha affermato che se, in
linea di principio, nulla vieta al potere legislativo di disciplinare
in materia civile, con nuove disposizioni dalla portata retroattiva,
diritti risultanti da leggi in vigore, il principio della preminenza
del diritto e la nozione di processo equo, sanciti dall'articolo 6,
ostano, salvo che per imperative ragioni di interesse generale,
all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della
giustizia al fine di influenzare l'esito giudiziario di una
controversia. La Corte rammenta inoltre che l'esigenza della parità
delle armi implica l'obbligo di offrire a ciascuna parte una
ragionevole possibilità di prospettare le proprie ragioni senza
trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto alla
controparte.
Analoghi principi sono stati affermati, altresì, nella sentenza
del 25 novembre 2010, Lilly c. Francia, e nella sentenza dell'11
febbraio 2010, Javaugue c. Francia.
13. Nella fattispecie in esame, ritiene questa Corte che, in
riferimento dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, come interpretato
dalla Corte EDU, nelle sentenze richiamate e nella sentenza Maggio
(in uno all'art. 117, primo comma, Cost.), si prospetti il dubbio di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 777, della legge n.
296 del 2006, rispetto al quale non sortisce esito favorevole il
tentativo dell'odierno interprete di offrire una lettura conforme
alla Convenzione.
Infatti la verifica di compatibilità della norma censurata con
la Convenzione - in ragione degli elementi valorizzati dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo per ritenere ammissibili le
disposizioni interpretative, ravvisando la sussistenza di motivi
imperativi di interesse generale - è già stata effettuata, con
esito negativo, dalla sentenza Maggio.
Si può ricordare (v. sentenza Corte cost., n. 1 del 2011) che la
legittimità di norme nazionali interpretative concernenti
disposizioni oggetto di procedimenti nei quali è parte lo Stato, è
stata, invece, in altri casi riconosciuta dalla Corte di Strasburgo:
a - in presenza di «ragioni storiche epocali», come nel caso della
riunificazione tedesca, unitamente alla considerazione «della
sussistenza effettiva di un sistema che aveva garantito alle parti,
che contestavano le modalità del riassetto, l'accesso a, e lo
svolgimento di, un processo equo e garantito», caso Forrer-Niederthal
c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003; b - per «ristabilire
un'interpretazione più aderente all'originaria volontà del
legislatore», al fine di «porre rimedio ad una imperfezione tecnica
della legge interpretata», sentenza 23 ottobre 1997, National &amp;
Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e
Yorkshire Building Society c. Regno Unito; sentenza del 27 maggio
2004, Ogis-institut Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De Castille e
altri c. Francia.
Tanto premesso, non può, nella specie, per le ragioni esposte,
questo Giudice sostituire il proprio giudizio a quello della Corte
EDU (sentenza Maggio) nella valutazione della rispondenza
dell'approvazione della norma, alla sussistenza degli stringenti
motivi di interesse generale, assunti dallo Stato alla base del
proprio intervento legislativo.
Ciò ancor più, tenuto conto che la Corte costituzionale, in via
di principio, ha affermato di non poter sostituire la propria
interpretazione di una disposizione della CEDU a quella della Corte
di Strasburgo, mentre può, però, «valutare come ed in qual misura
il Prodotto dell'interpretazione della Corte europea si inserisca
nell'ordinamento costituzionale italiano. La norma CEDU, nel momento
in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost., da questo
ripete il suo rango nel sistema delle fonti, con tutto ciò che
segue, in termini di interpretazione e bilanciamento, che sono le
ordinarie operazioni cui questa Corte è chiamata in tutti i giudizi
di sua competenza» (Corte cost. sentenze n. 236 del 2011, n. 317 del
2009 del 2011, n. 348 del 2007).
14. Alla luce di quanto appena sopra richiamato, si osserva,
infine, che è riservato in via esclusiva alla Corte costituzionale,
a fronte di una dedotta violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
in riferimento a disposizioni della CEDU, e rientra, dunque, nello
spazio officioso del complessivo vaglio di legittimità
costituzionale, e quindi, anche nel thema decidendum della questione
di costituzionalità oggi sollevata, il controllo del rispetto dei
cosiddetti «controlimiti».
Detto controllo, assume peculiare rilievo nel caso di specie, nel
quale è già intervenuta una sentenza della Consulta che ha
vagliato, proprio con riguardo all'art. 1, comma 777, diversi
parametri costituzionali invocati rispetto alla disciplina
sostanziale, ed ha fatto riferimento, inoltre, ai principi di cui
all'art. 81 Cost., considerato, altresì, che la Corte costituzionale
ha affermato che «fare salvi i «motivi imperativi d'interesse
generale» che suggeriscono al legislatore nazionale interventi
interpretativi nelle situazioni che qui rilevano non può non
lasciare ai singoli Stati contraenti quanto meno una parte del
compito e dell'onere di identificarli, in quanto nella posizione
migliore per assolverlo, trattandosi, tra l'altro, degli interessi
che sono alla base dell'esercizio del potere legislativo. Le
decisioni in questo campo implicano, infatti, una valutazione
sistematica di profili costituzionali, politici, economici,
amministrativi e sociali che la Convenzione europea lascia alla
competenza degli Stati contraenti, come è stato riconosciuto, ad
esempio, con la formula del margine di apprezzamento, nel caso di
elaborazione di politiche in materia fiscale, salva la ragionevolezza
delle soluzioni normative adottate» (sentenza Corte cost., n. 311 del
2009).
15. Per le ragioni sopra esposte, ritiene la Corte che sussiste
la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 777, della legge n.
296 del 2009, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretato dalla Corte
di Strasburgo, in particolare, con sentenza resa nel caso Maggio e
altri c. Italia.

P.Q.M.

Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
- in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (CEDU), sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952), come interprato dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, e in particolare dalla sentenza del 31 maggio
2011, resa nel caso Maggio e altri c. Italia - la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 777, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge Finanziaria 2007).
Dispone la sospensione del procedimento n. 22178/07.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina alla cancelleria che la presente ordinanza sia notificata
alle parti del giudizio di legittimità ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che essa sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 settembre
2011.

Il Presidente: Miani Canevari