1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 464 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1995
N. 464 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1995 e il 7 febbraio 1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia sui ricorsi riuniti proposti da Guido Licio contro la regione Puglia Pensioni - Regione Puglia - Dirigenti - Limite massimo della pensione - Previsione del computo degli anni richiesti per il massimo della pensione dei servizi riscattabili e ricongiungibili anziche' di quelli riscattati e ricongiunti con atto formale, come stabilito per i dipendenti statali - Deteriore trattamento dei dipendenti della regione Puglia rispetto agli statali - Invasione della sfera di competenza statale in materia di pensioni. (Legge regione Puglia 31 dicembre 1991, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3 e 117; d.-l. 27 dicembre 1989, n. 417; legge 28 febbraio 1990, n. 37). (096C0669) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn. 1757 e
2006 del 1995, proposti da Guido Licio, rappresentato e difeso
dall'avv. Nicolò Gesmundo e presso il medesimo elettivamente
domiciliato in Bari, via A. da Bari, 35, contro la regione Puglia, in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale,
rappresentata e difesa dall'avv. Ida Maria Dentamaro, e con domicilio
eletto presso il medesimo, in Bari, piazza Garibaldi n. 23;
Per l'annullamento col ricorso n. 1757/1995:
A) del provvedimento della regione Puglia, Assessorato riforme
istituzionali, settore personale, Ufficio stato giuridico, prot. n.
30/11627/P, a firma del dirigente del settore (dott. A. Di Summa),
con il quale è stata rigettata l'istanza del ricorrente per il
trattenimento in servizio fino al 70 anno di età, previa revoca del
riscatto degli anni di Università, presentata in data 6 marzo 1995;
B) del provvedimento della regione Puglia, Settore organizzazione
e gestione delle risorse umane, comunicato con nota del 6 luglio
1995, prot. n. 30/1420/P, con cui è stato disposto il collocamento a
riposo del ricorrente a far data dal 31 agosto 1995;
Col ricorso n. 2006/1995: della deliberazione della Giunta
regionale della Puglia n. 3686 dell'8 agosto 1995 con la quale si
respinge l'istanza del ricorrente volta al trattenimento in servizio
fino al settantesimo anno di età e si conferma che lo stesso sarà
collocato in quiescenza dal 1 settembre 1995, con conseguente
cancellazione, in pari data, dai ruoli regionali;
Visti i sopra menzionati ricorsi, con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza del 12 dicembre 1995 il cons. Renato
Fiandaca e uditi altresì l'avv. Nicolò Gesmundo per il ricorrente e
l'avv. Vito Aurelio Pappalepore in sostituzione dell'avv. Dentamaro
per la resistente regione Puglia;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.
F a t t o
Il ricorrente, dirigente regionale in servizio presso la regione
Puglia, con qualifica di coordinatore dell'Ufficio del genio civile
di Bari, espone di aver presentato domanda, in data 6 marzo 1995, con
la quale chiedeva di essere trattenuto in servizio fino al
settantesimo anno di età.
Assumeva esso istante di aver maturato alla detta data, una
anzianità di servizio utile a pensione di anni 42 (essendo entrato
in ruolo in data 1 ottobre 1959), comprensivi però di cinque anni,
pari al corso legale degli studi di laurea in ingegneria, ammessi a
riscatto con decreto del Ministero dei lavori pubblici n. 7787 del 18
febbraio 1981. Esso istante infatti proveniva dai ruoli statali del
detto ministero, ed era di poi transitato in quelli della regione.
Con la detta domanda l'ing. Guido dichiarava di revocare la domanda
relativa all'ammissibilità a riscatto del detto periodo del corso
legale degli studi universitari, di talchè, non raggiungendo col
solo servizio effettivo il tetto massimo di anni 40, egli aveva
diritto a permanere in servizio fino al raggiungimento del detto
tetto massimo, e, comunque, non oltre i settanta anni di età.
Nel senso della revocabilità della domanda di riscatto dei periodi
utili a pensione si era infatti da tempo attestata la giurisprudenza
della Corte dei conti, che aveva considerato tale domanda sempre
revocabile, fino a che la domanda stessa non avesse conseguito
effetti concreti con la effettiva liquidazione del trattamento
pensionistico.
La domanda veniva tuttavia rigettata con provvedimento del
responsbile del settore personale della regione del 19 aprile 1995,
prot. n. 30/11627/P, e con successivo fonogramma del 6 giugno 1995,
si confermava che alla data del 31 agosto 1995 il dirigente in parola
doveva cessare dal servizio attivo.
Per l'annullamento dei detti provvedimenti insorgeva, col ricorso
n. 1757/1995, l'ing. Licio Guido, che li impugnava per violazione dei
principi in materia di riscatto dei periodi utili a pensione ex art.
13 del d.P. R. n. 1092/1973, violazione della legge regionale della
Puglia 31 dicembre 1991, n. 16 (art. 1) che consentiva la permanenza
in servizio dei dirigenti regionali ai fini del conseguimento del
massimo della pensione.
Essendo infatti in facoltà del dipendente riscattare i periodi di
servizio, l'istanza di riscatto poteva esser legittimamente revocata,
almeno fino al momento di conseguimento effettivo della pensione, con
diritto anche alla restituzione dei contributi versati.
Venuta meno la considerabilità dei detti periodi ai fini
pensionistici, che legittimamente esso istante doveva essere
trattenuto in servizio fino al raggiungimento del massimo della
pensione calcolando il servizio effettivo e, comunque, non oltre il
settantesimo anno di età.
Con motivata ordinanza n. 368 del 26 luglio 1995 questa Sezione
accoglieva la richiesta di sospeniva proposta in via incidentale dal
ricorrente e, attesa la necessità di una sollecita definizione del
ricorso nel merito, fissava direttamente l'udienza di merito al 15
novembre 1995, non essendosi costituita l'Amministrazione regionale.
Con successivo ricorso, notificato in data 11 agosto 1995 e
rubricato al n. 2006/1995 l'ing. Guido ha impugnato la delibera di
g.r. n. 3686 dell'8 agosto 1995 con la quale la Giunta regionale,
prendendo nuovamente ed autonomamente in considerazione la domanda
del Guido "nell'ambito delle proprie competenze esclusive",
successivamente all'intervento dell'ordinanza cautelare n. 368/1995
di questo tribunale, la ha definitivamente rigettata, confermando il
collocamento a riposo del Guido alla data del 1 settembre 1995, con
conseguente cancellazione, in pari data, dal ruolo regionale.
Il Guido ripeteva sostanzialmente, arricchendole, le considerazioni
e le doglianze già espresse col precedente gravame, lamentando
altresì l'elusione del provvedimento cautelare già ottenuto nel
ricorso n. 1757/1995.
Si costituiva in giudizio la regione Puglia (che si è poi
costituita anche nel precedente ricorso) resistendo al gravame e
sostenendone la totale infondatezza alla luce della legislazione
vigente.
Con ordinanza n. 397 del 30 agosto 1995 questo tribunale ha sospeso
l'efficacia del nuovo provvedimento di reiezione dell'istanza di
revoca del provvedimento di riscatto degli anni di laurea e del
contestuale collocamento a riposo.
Entrambi i ricorsi sono stati chiamati all'udienza del 15 novembre
1995.
La regione Puglia ha insistito per l'infondatezza dei ricorsi
proposti (dei quali ha chiesto in via preliminare la riunione)
attesto che la lettera dell'art. 1 della legge regionale n. 16 del 31
dicembre 1991 (volta a disciplinare il trattenimento in servizio dei
dirigenti regionali che non raggiungano il massimo della pensione)
parla espressamente di servizi "riscattabili e ricongiungibili",
quale base di computo per gli anni utili a pensione ai fini
dell'eventuale trattenimento in servizio.
Parte ricorrente ha replicato insistendo per l'accoglimento del
ricorso e sottolineando che all'atto della pubblicazione della legge
regionale, il Commissario di Governo, a nome del Governo centrale,
aveva aggiunto la seguente clausola "Il Governo ha peraltro osservato
che le disposizioni dell'art. 1 devono trovare applicazione nel
rispetto delle condizioni di cui alla normativa statale di
riferimento, in relazione anche ai principi riferiti dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 186/1990".
Orbene i principi della legislazione statale in riferimento, e
cioè il d.-l. n. 413/1989, convertito in legge n. 37/1990 erano nel
senso della computabilità solo dei servizi formalmente riscattati,
non già di quelli comunque "riscattabili". E nella specie la domanda
di riscatto era stata formalmente revocata, il che doveva rendere
privi di effetti la domanda a suo tempo presentata da esso istante e
lo stesso decreto ministeriale che il riscatto aveva concesso. Ove
poi la norma regionale fosse da interpretarsi in maniera restritti
va, la stessa veniva censurata per illegittimità costituzionale, in
quanto confliggente con parametri costituzionali di ragionevolezza ed
eguaglianza, che imponevano un eguale trattamento di situazioni
consimili. Entrambi i ricorsi sono stati discussi all'udienza
pubblica del 12 dicembre 1995 nella quale i procuratori delle parti
hanno insistito nelle rispettive posizioni.
Indi in pari data il Collegio ha riservato entrambe le cause per la
decisione.
D i r i t t o
Il ricorrente impugna, con il primo ricorso, la nota in data 19
aprile 1995 dell'Assessorato regionale al personale con la quale è
stata respinta la sua istanza volta alla revoca della domanda di
riscatto del corso legale degli studi di laurea ed il susseguente
fonogramma in data 6 luglio 1995 con il quale il medesimo Dirigente
del settore personale confermava che - a sensi della legge n.
421/1992 - esso ing. Guido doveva cessare dal servizio a far data dal
31 agosto 1995. Con il successivo gravame, avente n. 2006/1995,
l'ing. Guido ha poi impugnato la delibera della Giunta regionale n.
3686 dell'8 agosto 1995 con la quale la Giunta, dopo l'intervento
dell'ordinanza cautelare di questo tribunale di sospensiva dei
summenzionati provvedimenti, ha confermato, con sua motivazione, il
provvedimento del dirigente del settore personale, confermando la
reiezione della domanda presentata dal Guido e il suo collocamento a
riposo per raggiunti limiti di età a far data dal 1 settembre 1995,
dandone altresì atto che il Guido aveva beneficiato del biennio
della permanenza in servizio oltre il sessantacinquesimo anno di età
ai sensi del d.-l. n. 503/1992 applicativo della legge delega n.
421/1991.
Il ricorrente fonda la sua domanda giudiziale sul presupposto della
revocabilità della domanda di riscatto e/o ricongiungimento dei
servizi pre-ruolo e, nella specie, del corso legale degli studi di
laurea, a suo tempo presentata all'Amministrazione di appartenenza
(il Ministero dei lavori pubblici) a sensi dell'art. 13 del d.P. R.
29 dicembre 1973, n. 1092 ed accolta dal predetto Ministero con d.m.
18 febbraio 1981, prodotto in atti. A sostegno della fondatezza
dell'istanza avanzata, e della conseguente impugnativa
giurisdizionale il ricorrente richiama il recente e fermo
orientamento della Corte dei conti, sezione Controllo Stato e Sezioni
giurisdizionali pensionistiche a star del quale la domanda di
riscatto di periodi di servizio pre-ruolo ovvero dei periodi comunque
ammissibili a riscatto, quali quelli afferenti la durata complessiva
del corso degli studi di laurea, sia sempre revocabile dal
dipendente, ancorchè sia stato emanato il provvedimento di riscatto,
fino a quando, con il provvedimento effettivo di erogazione della
pensione, la domanda stessa abbia sortito effetti concreti sul
trattamento pensionistico del dipendente (in tali sensi, Corte dei
conti, Sezione Controllo Stato, 30 gennaio 1991, n. 12; id. 6 marzo
1991, n. 27, Corte Conti Sezione IV Pens. Mil. 6 aprile 1992, n.
78863).
La regione Puglia si oppone all'accoglimento della domanda
proposta, rilevando da un canto la tardività dell'impugnativa, in
quanto sarebbe fuori termine rispetto alla nota del dirigente del
settore personale di comunicazione del rigetto dell'istanza (del 19
aprile 1995) e dall'altro la sua infondatezza nel merito, non
potendosi procedere alla revoca della domanda di riscatto dopo il
formale provvedimento di ammissione a riscatto dei periodi richiesti,
periodi nella specie riconosciuti valutabili al dipendente con il
ridetto decreto ministeriale del 18 febbraio 1981.
Comunque la questione della revocabilità o meno della domanda di
riscatto sarebbe inconferente, in quanto la specifica legge regionale
della Puglia n. 16 del 31 dicembre 1991 nel prevedere la possibilità
di permanenza in servizio del personale regionale con qualifica
dirigenziale che non abbia maturato il massimo della pensione,
considera espressamente, al fine del raggiungimento del massimo
pensionabile, tutti i periodi "ricongiungibili e riscattabili", con
conseguente irrilevanza della domanda di revoca presentata, nella
fattispecie, dal dipendente.
Parte istante ha controdedotto alle affermazioni della difesa
regionale, considerando che alcuna prova vi era in atti della
notifica della nota regionale del 19 aprile 1995, solo essendo stata
apposta sulla copia prodotta dall'Ente una "annotazione", circa
l'avvenuto inoltro della nota stessa in data 21 aprile 1995, e che
dall'altro l'espressione "servizi riscattabili e ricongiungibili"
dovesse essere interpretato nel senso coerente con le disposizioni
della legge statale disciplinante la materia, anche attesa
l'annotazione apposta in calce al provvedimento legislativo regionale
per volontà del Commissario del Governo della regione Puglia, e
pubblicata di seguito alla legge regionale sia nel Bollettino
ufficiale della regione Puglia n. 1 del 2 gennaio 1992 che nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica (3 serie speciale) n. 20 del 23
maggio 1992.
In caso di diversa interpretazione, parte istante ha formulato
eccezione di incostituzionalità della speciale normativa regionale,
non coerente con quella statale e fonte di evidente disparità di
trattamento fra dirigenti regionali e dirigenti statali, come tale
confliggente con l'art. 3 della carta costituzionale.
Orbene rileva il Collegio in via preliminare che le due impugnative
vadano riunite al fine di essere decise con unica sentenza.
Esse infatti, proposte dallo stesso ricorrente avverso la medesima
amministrazione regionale, riguardano la stessa fattispecie
sostanziale avendo la Giunta regionale, per vero unica competente,
confermato, con nuova ed autonoma valutazione e con propria
motivazione il provvedimento di dinego già formulato dal dirigente
del settore con la nota 19 aprile 1995 e con il successivo fonogramma
del 6 luglio 1995.
Nè può dubitarsi nella specie dell'ammissibilità e tempestività
dell'impugnativa, posto che da un canto nessuna prova è stata
fornita della notifica e/o della data di piena conoscenza, da parte
del ricorrente, della nota 19 aprile 1995 (che l'amministrazione, in
virtù di una mera annotazione sulla minuta, assume "trasmessa" in
data 21 aprile 1995), e che dall'altro, il primo vero provvedimento
che ha disposto il collocamento a riposo - sia pure da parte di
organo non competente - è stato il succinto fonogramma del 6 luglio
1995, atto con il quale il dirigente regionale in parola ha
comunicato all'istante che la cessazione dalla permanenza in servizio
attivo sarebbe avvenuta in data 31 agosto 1995.
Ma altri argomenti soccorrono a fondamento della reiezione delle
eccezioni regionali.
È infatti da ricordare che un recente orientamento del Consiglio
di Stato, espresso dalla VI Sezione, sent. 15 luglio 1993, n. 537, ha
affermanto che "le determinazioni che l'amministrazione adotti in
tema di esercizio della facoltà da parte del pubblico dipendente di
protrarre il proprio lavoro fino al raggiungimento del massimo della
pensione ... non si configurano come provvedimenti autoritativi,
assunti nell'eserzizio della potestà di organizzazione del proprio
operato, alla quale corrisponda una condizione di soggezione del
dipendente, ma concretano atti relativi ad un mero obbligo di legge,
cosicchè alla predetta facoltà va riconosciuta natura di vero e
proprio diritto soggettivo perfetto, cme tale azionabile nel termine
di prescrizione".
Sulla base di tale orientamento autorevole e condivisibile,
pertanto sarebbe del tutto ininfluente la questione della
tempestività dell'impugnativa della nota 19 aprile 1995, non
configurabile come atto autoritativo necessitante di impugnativa
nell'ordinario termine decadenziale.
Del resto, a prescindere anche dalle considerazioni dianzi esposte
e dalla per sè sola assorbente considerazione che alcuna prova è
stata fornita della notifica della detta nota del 19 aprile 1995, va
considerato che il primo atto che ha disposto, dopo l'istanza del
dipendente volta al suo trattenimento in servizio, il suo definitivo
congedamento è stato il fonogramma del detto dirigente regionale, in
data 6 luglio 1995, e nei confronti del quale l'impugnativa è
sicuramente tempestiva.
Va infine ed inoltre considerato che la regione Puglia, a mezzo del
suo organo di governo (la Giunta) unico competente a deliberare in
materia di cessazione dal servizio dei dipendenti (e nel caso
specifico, trattavasi di provvedimento avente margini di opinabilità
e discrezionalità, attesa la connessione con la domanda di revoca
del riscatto del corso legale degli studi), ha nuovamente disposto in
ordine alla materia con il deliberato n. 3686 dell'8 agosto 1995,
tempestivamente impugnato dal Guido.
Nel medesimo atto infatti, dopo la premessa dedicata alla domanda
del Guido ed alla nota del dirigente del Settore (che, per vero,
aveva rigettato la domanda sulla diversa ed errata considerazione che
non fosse applicabile la legge regionale n. 16/1991 bensì solo la
legge n. 421/1991) si legge testualmente: "Dovendo tuttavia la G. R.,
nell'ambito delle competenze proprie ed esclusive, pronunciarsi in
ordine all'accoglimento o meno dell'istanza dell'ing. Guido di
trattenimento in servizio, va preliminarmente individuata la norma
che, sulla base dell'ordinamento giuridico regionale, consentirebbe
tale trattenimento".
Trattasi di nuovo atto che, con nuova ed autonoma motivazione, e
per vero fondandosi su nuovi e diversi presupposti normativi (la
legge regionale n. 16/1991 e non la legge statale n. 421/1991) ha
nuovamente (e in via definitiva) disposto e la reiezione della
domanda di permanenza in servizio del Guido e la sua definitiva
cessazione dal servizio a far data dal 1 settembre 1995.
Tale atto è stato tempestivamente impugnato dal Guido con il
ricorso n. 2006/1995, notificato, a pochissimi giorni dall'adozione
dell'atto stesso, in data 11 agosto 1995.
Nè può dirsi, con la difesa regionale, che entrambe le
impugantive proposte siano inammissibli in quanto la data di
cessazione dal servizio sarebbe stata fissata in precedente delibera
della Giunta regionale n. 2059 del 21 giugno 1993) con la quale al
Guido era stata già accordata la permanenza in servizio per due anni
oltre il sessantacinquesimo anno di età, e quindi fino al 31 agosto
1995 sulla base della sua domanda di avvalersi dei benefici di cui
all'art. 16 del d.P. R. n. 503/1992, applicativo della legge n.
421/1991.
È evidente infatti che quella delibera si pronunciava
(favorevolmente) in ordine ad altra istanza del dipendente, che si
prescindeva del tutto dalla domanda di revoca della domanda di
riscatto del periodo legale del corso degli studi universitari.
Impugnare una siffata delibera, favorevole all'istante (al quale
concedeva due anni di proroga del servizio), sarebbe stata cosa del
tutto irrazionale.
Solo i provvedimenti impugnati con il presente ricorso hanno preso
in esame la detta domanda (inoltrata in data 6 marzo 1995) per
respingerla e determinando così, con nuova valutazione
amministrativa sulla base di un diverso diritto azionato dal
ricorrente e, quindi, sulla base di nuovi presupposti di fatto e di
diritto, il collocamento a riposo del Guido a far data dal 1
settembre 1995.
Nel merito va considerato che in effetti la giurisprudenza della
Corte dei conti si è recentemente attestata sulla revocabilità
delle domande di riscatto dei servizi comunque ammissibili, ai sensi
del t.u. sulle pensioni civili dei dipendenti dello Stato, e tale
giurisprudenza si fonda sulla basiliare considerazione che quello al
riscatto è un beneficio accordato al dipendente su sua espressa
richiesta, come tale sempre revocabile fin tanto che non soggiunga il
provvedimento definitivo di concessione della pensione, provvedimento
che, determinando in concreto l'entità del trattamento
pensionistico, rende irrevocabile la domanda dal dipendente a suo
tempo presentata.
L'orientamento della Corte dei conti, espresso sia dalla Sezione di
controllo Stato, sia dalle Sezioni giurisdizionali pensionistiche, è
stato fatto proprio dal Consiglio di Stato, nel parere della II Sez.
n. 186 del 30 gennaio 1991, ove si ammette la facoltà di revoca
della domanda di riscatto "nei limiti in cui detta revoca sia ammessa
secondo la giurisprudenza della Corte dei conti". Tale parere è
stato reso proprio in tema di interpretazione di norme che
consentivano il trattenimento in servizio del dipendente per il
raggiungimento del massimo della pensione (ex art. 15 legge n.
477/1973 secondo le norme interpretative di cui al d.-l. 27 dicembre
1989, n. 417), ancorchè nella specie l'istanza del dipendente fosse
stata respinta proprio per la mancanza di una domanda di revoca dei
servizi già riscattati.
Del resto, posto che il riscatto di servizi pre-ruolo e di periodi
di studi necessari per il conseguimento dell'impiego è un beneficio
che la legge accorda all'interessato al fine di prolungare la sua
anzianità figurativa di servizio e dietro pagamento di un
determinato contributo, non avrebbe senso logico non ammettere la
revocabilità della domanda per quei dipendenti che, re melius
perpensa e valutate le successive necessità previdenziali, a quella
domanda vogliano di poi rinunciare.
Essendo il riscatto volontario ed oneroso, al medesimo dipendente
non è affatto obbligato, come del resto sapientemente osservato
dalla sovrana Corte costituzionale nella sentenza n. 208 del 24
luglio 1986, ove si è affermata la incostituzionalità dell'art. 9,
comma 4, del d.-l.C.p.S. n. 207/1947 in tema di indennità di
anzianità riferita ai periodi pre-ruolo non riscattati.
Ebbe ad osservare in quell'occasione la Corte: "Nè è possibile
opporre al diritto del dipendente non di ruolo di percepire
l'indennità per cessazione dal servizio, in caso di passaggio in
ruolo, il fatto che gli sia consentito - per l'art. 12 legge n.
152/1968 - di riscattare ai fini del diritto alla indennità di
premio di servizio (acquisito col passaggio in ruolo) il periodo di
servizio prestato prima del passaggio in ruolo e in ogni caso prima
dell'entrata in vigore della citata legge del 1968... Il legislatore
non ha cioè inteso sostituire l'indennità per cessazione dal
servizio di cui all'art. 9 del d.-l.C.p.S. n. 207/1947 con il
beneficio accordato dall'art. 12 di riscattare, con contributo ad
esclusivo carico del dipendente non di ruolo. Una tale sostituzione
può in determinati casi comportare un netto peggioramento per il
dipendente, tenuto conto dell'entità dei contributi a suo carico
connessi all'esercizio del riscatto e quindi contrasterebbe con
l'intento perseguito dal legislatore di migliorare e non di
peggiorare il trattamento di fine rapporto".
Tali considerazioni, rese dalla Corte in quella sede in riferimento
alla indennità di anzianità spettante al dipendente di ruolo per il
precedente periodo non di ruolo, per avventura non riscattato,
possono valere come guida anche nella fattispecie in esame, valendo
esse ad evidenziare la giurisprudenza del giudice delle leggi in
materia di servizi ammessi a riscatto.
La riscattabilità dei medesimi non incide in fatti sulla
circostanza che il dipendente non è affatto tenuto ad avvalersi del
relativo beneficio. Nella legislazione statale il beneficio del
trattenimento in servizio è per vero collegato al fatto che il
dipendente non raggiunga il massimo della pensione, ed a tal fine
vanno computati tutti i servizi utili, compresi quelli riscattati o
ricongiunti con provvedimento formale (art. 4-quinquies del d.-l. n.
413/1989, convertito in legge n. 37/1990, in riferimento all'art. 10,
sesto comma, del d.-l. n. 357/1989, convertito in legge n.
417/1989).
Tuttavia, secondo l'interpretazione della Corte dei conti che si è
sopra riportata, la circostanza che il dipendente si sia avvalso del
beneficio del riscatto non esclude che il dipendente medesimo possa
rinunciarvi, fino al momento in cui il riscatto non si sia
attualizzato nel provvedimento di liquidazione della pensione.
Del resto non si vede quale potrebbe essere il concreto interesse
dello Stato ad opporsi alla rinuncia al beneficio del riscatto, posto
che dal prolungamento della vita lavorativa del dipendente deriva in
effetti allo Stato un onere assai minore connesso alla mancata
erogazione dei corrispondenti ratei di pensione.
Nella specie è evidente che si è creato uno hiatus fra la
legislazione statale, che ha inteso innalzare per i dirigenti statali
l'età massima per il pensionamento onde consentire ai dirigenti di
conseguire il massimo della pensione, e potendo peraltro il dirigente
rinunciare alla domanda di riscatto già presentata (secondo quello
che è il diritto vivente determinato dall'interpretazione data alla
normativa dalla Corte dei conti) e i dipendenti della regione Puglia,
cui tale facoltà non è consentita, sol che abbiano periodi di studi
o di servizio "riscattabili o ricongiungibili" da far valere ai fini
pensionistici.
È evidente infatti che in questa chiave si obbligano
indirettamente i dipendenti interessati ad avvalersi del riscatto o
del ricongiungimento oneroso, penalizzandoli, con la mancata
attribuzione del beneficio del trattenimento in servizio ove i
medesimi di tale norma non intendano avvalersi.
Ed è notorio che attualmente le norme che regolano il riscatto dei
servizi prevedono contributi molto onerosi, di talchè ben potrebbe
il dipendente trovare conveniente non avvalersi del beneficio del
riscatto oneroso, ma continuare a prestare servizio al fine di
incrementare, senza ulteriori oneri, la sua base contributiva.
È ben vero che - come più volte statuito dal giudice delle leggi
- il legislatore in materia di determinazione dell'età massima di
servizio gode di ampia discrezionalità - ma non può disconoscersi
come oramai il sistema si sia evoluto nel senso di consentire
l'innalzamento dell'età massima del servizio in correlazione con
l'endamento demografico della popolazione, consentendo, se non
addirittura obbligando il dipendente a prestar servizio per il
maggior tempo possibile, al fine di contenere gli altissimo costi
della previdenza.
In tali le norme cosiddette catenaccio sul blocco delle pensioni
(d.-l. 26 novembre 1994 n. 654, legge 23 dicembre 1994 n. 724) e in
tali sensi è il recente sistema delineato dalla legge 8 agosto 1995
n. 335, la quale all'art. 1, comma secondo, sancisce che "le
disposizioni della presente legge costituiscono principi fondamentali
di riforma economico-sociale della Repubblica".
Nella specie all'esame, comunque, la discrezionalità del
legislatore regionale non era illimitata, ma era tenuta alla coerenza
con i principi cardini della legislazione statale a sensi degli
articoli 117 e 118 della Costituzione.
Va anzi osservato come nella specie il Governo centrale, forse
convinto della coerenza della legge regionale con il sistema in
vigore per i dipendenti statali, abbia apposto una espressa riserva,
apponendo in calce alla pubblicazione della legge (per mano del
commissario di Governo) la seguente clausola: "Il Governo ha peraltro
osservato che le disposizioni di cui all'art. 1 devono trovare
applicazione nel rispetto delle condizioni di cui alla normativa
statale di riferimento, in relazione anche ai principi riferiti dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 186/1990".
Orbene è difficile valutare quale possa essere la portata
normativa e precettiva di una "osservazione" siffatta.
Essa è orientata ovviamente nel senso di assicurare una perfetta
consonanza delle disposizioni della legge regionale con la normativa
statale di riferimento, che è quella, chiaramente indicata nella
rubrica legis dell'"adeguamento alle disposizioni di cui al
decreto-legge 27 dicembre 1989 n. 413, convertito in legge 28
febbraio 1990 n. 37. Elevazione dei limiti di età per il
collocamento a riposo dei dirigenti della regione Puglia".
Si è visto tuttavia come la legge regionale, nel prendere a base
del computo tutti i servizi non ha riprodotto la lettera della legge
statale, che si riferisce a tutti i servizi riscattati o ricongiunti
con provvedimento formale (ammettendo quindi che, in caso di
tempestiva revoca della domanda di riscatto, tali servizi non vadano
computati), ma ha fatto riferimento a tutti i servizi "riscattabili e
ricongiungibili", così prevedendo una base computabile che la
legislazione statale di certo non prevedeva.
Si è sopra osservato che, peraltro, non è chiara la effettiva
portata normativa ed interpretativa della "osservazione" apposta dal
Governo.
Posto che il sindacato dello Stato sulle leggi regionali deve
esercitarsi nella forma dell'eventuale rinvio motivato al consiglio
regionale (art. 127, terzo comma, della Costituzione), con
possibilità di impugnativa della legge riapprovata dalla regione per
conflitto di attribuzione innanzi alla Corte costituzionale (ovvero
per conflitto di merito innanzi alle Camere, art. 127, quarto comma,
della Costituzione), ogni diversa "osservazione" non può avere
valore precettivo nè eversivo del testo della legge, da
interpretarsi secondo i normali canoni ermeneutici (artt. 12-15 disp.
prel. al codice civile).
Il che ovviamente non toglie che una "osservazione" formulata dal
Governo, ma non tradotta in ricorso per conflitto di attribuzione in
via principale, possa essere presa a base di un incidente di
costituzionalità qualora la difforme portata normativa postulata dal
Governo sia rilevata e fatta propria dal "giudice a quo" in una
controversia che veda in questione la interpretazione della norma
regionale.
Nella specie, come si è più volte evidenziato e ribadito, la
lettera della norma regionale è più restrittiva di quella statale
di riferimento (d.-l. n. 413/1989 convertito in legge n. 37/1990) in
quanto pone a base del computo degli anni utili a pensione anche
quelli "riscattabili e ricongiungibili" e non già solo quelli
"riscattati e ricongiunti con atto formale" (art. 10, sesto comma,
del d.-l. n. 357/1989, convertito in legge n. 417/1990, richiamato
dall'art. 4-quinquies del d.-l. n. 413/1989, convertito in legge n.
37/1990) e per i quali, secondo l'orientamento costante della Corte
dei conti (pienamente condiviso da questo giudice remittente) la
domanda di riscatto può essere revocata anche successivamente
all'emanazione del formale provvedimento di ammissione a riscatto.
Ragioni di opportunità possono infatti consigliare il dipendente a
chiedere il riscatto dei servizi fin dal principio della carriera, e
ciò proprio per incrementare da subito quella base contributiva
necessaria al conseguimento della pensione, e che può avvenire,
oltre che per l'esaurimento del normale periodo di servizio ovvero
per il raggiungimento del limite massimo di età, anche per eventi
non dipendenti dalla sua volontà (morte, malattia inabilitante,
destituzione, ecc.).
È peraltro indubbio che nel corso del servizio il dipendente possa
valutare differentemente le proprie esigenze e, ancorchè abbia
ricevuto un provvedimento favorevole di ammissione a riscatto ed
abbia anche pagato i contributi figurativi, più non abbia bisogno
del computo degli anni riscattati, vuoi perchè il prolungarsi del
suo servizio in relazione alla sua età anagrafica più non gli rende
necessario il computo dei servizi o degli studi riscattati, vuoi
perchè nuove norme successive abbiano determinato in senso a lui
più favorevole l'età massima del pensionamento, rendendo quindi non
più necessario il ricongiungimento di quegli anni di servizio,
ricongiungimento o riscatto che sono stati onerosi per il dipendente.
Si è quindi creata fra dirigenti regionali della Puglia e
dirigenti statali una disparità di trattamento normativo tanto più
grava quanto immotivata ed irrazionale, posto che nessuna ragione è
stata fornita della diversità della disciplina fra le due categorie
(che invero nelle intenzioni della legge regionale dovevano essere
completamente uniformate) con evidente violazione dell'art. 3 della
Carta costituzionale.
D'altro canto appare violato il limite della competenza legislativa
regionale che deve attuarsi secondo le linee guida della legislazione
statuale e non porsi in contrasto con la stessa, a sensi dell'art.
117 della Costituzione.
Nella specie lo stesso Governo centrale aveva per vero intuito che
la legge regionale si poneva non in linea con la legislazione statale
di riferimento, ma ha adoperato un rimedio, quello dell'osservazione
scritta in calce alla legge, non previsto dalla Costituzione e non
avente valore normativo, e nemmeno interpretativo, posto che
l'interpretazione non può essere effettuata in palese contrasto con
la lettera della legge.
Tutto questo in un momento in cui, per l'allungarsi della vita
media pensionati e per arginare la rilevantissima spesa pubblica in
materia previdenziale lo Stato italiano ha dettato una disciplina
severa dei pensionamenti, volta a scoraggiare il pensionamento
anticipato e ad incoraggiare, di converso, il mantenimento in
servizio dei pubblici dipendenti fino all'età massima consentita dal
sistema.
E poichè l'erogazione dei trattamenti pensionistici non spetta
alle Regioni ma allo Stato, direttamente (pensioni erogate dal
Tesoro) o tramite i suoi organi previdenziali (nella specie, la
C.P.D.E.L.), mentre l'erogazione del trattamento di attività dei
dipendenti regionali spetta alla Regione, si è avuta una indiretta
compromissione degli interessi finanziari dello Stato, il quale, dal
prolungamento dell'attività del dipendente, avrebbe risparmiato le
corrispondenti somme dovute a titolo di pensione, mentre alcun
beneficio ne risentirebbe la Regione, tenuta, nella specie, ad
occupare comunque il posto (apicale) che si renda vacante con la
preposizione di altro dipendente cui dovrebbe corrispondere il
trattamento retributivo relativo.
La questione di costituzionalità innanzi riportata, non
manifestamente infondata secondo quanto sopra si è osservato, è poi
intuitivamente rilevante ai fini della decisione, in quanto, ove
risolta dalla Corte nel senso della incostituzionalità della
normativa regionale per contrasto con quella statale, essa imporrebbe
l'accoglimento dell'impugnativa per il principio della revocabilità
della domanda di riscatto. Il ricorso, invece, ove fosse confermata
la legittimità della previsione regionale, dovrebbe essere respinto
nel merito, rimanendo ininfluente l'operata revoca da parte del
ricorrente, del riscatto degli anni di laurea e dovendosi a tal fine
computare tutti i servizi (anche figurativi) ricongiungibili e
riscattabili, indipendentemente dall'esercizio del riscatto e quindi
da qualsivoglia revoca del medesimo.
Vanno quindi sospesi i due giudizi come sopra riuniti e va rimessa
alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità dell'art.
1 della legge regionale della Puglia 31 dicembre 1991 n. 16
(pubblicata sul Bollettino Ufficiale della regione Puglia n. 1 del 2
gennaio 1992) nella parte in cui prevede che nella base di computo
degli anni di servizio attualmente richiesti per il massimo della
pensione vadano compresi "i servizi riscattabili e ricongiungibili" e
non già quelli effettivamente "riscattati e ricongiunti con
provvedimento formale", per violazione degli artt. 117 e 3 della
Costituzione, in quanto in palese contrasto con la disciplina dettata
dal d.-l. n. 417/1989 convertito in legge n. 37/1990 per i dirigenti
statali e in contrasto con i principi cardini del sistema
pensionistico statale espressi dalla successiva legislazione
statuale.

P. Q. M.
Riuniti in via preliminare i ricorsi indicati in epigrafe, visti
gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai fini della
decisione la questione di costituzionalità dell'art. 1 della legge
regionale della Puglia n. 16 del 31 dicembre 1991 nella parte in cui
prevede che il servizio utile e per il conseguimento del massimo
della pensione debba ricomprendere i "servizi riscattabili e
ricongiungibili" e non già i "servizi riscattati e ricongiunti con
atto formale", secondo la disciplina della normativa statale di cui
al d.-l. n. 413/1989 convertito in legge n. 37/1990;
Dispone, per l'effetto la sospensione del giudizio in corso ed
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
nonchè al Presidente della Giunta regionale ed al Presidente del
Consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 12 dicembre
1995 e del 7 febbraio 1996.
Il presidente: Morea
Il consigliere est.: Fiandaca
96C0669