1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1994- 11 maggio 1995
N. 321 Ordinanza emessa l'8 novembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale l'11 maggio 1995) dal pretore di Bologna nel procedimento penale a carico di Montaguti Vera Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da insediamenti produttivi che eccedono in misura superiore al venti per cento i limiti di accettabilita' previsti dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976 o quelli stabiliti dalle regioni - Reato punibile con la sola pena pecuniaria, oblazionabile - Ritenuta omessa previsione di qualsiasi sanzione in caso di scarichi che recapitino in pubbliche fognature dotate di depuratore e in mancanza della normativa regionale di risanamento - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Mancata tutela della salute e dell'ambiente salubre. (D.-L. 17 settembre 1994, n. 537, artt. 2, 3 e 6). (Cost., artt. 3, 11 (recte: art. 10) e 32). (095C0664) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
17860/1991 r.g. n.r. n. 1793/1994 r.g. pret., a carico di Montaguti
Vera imputata del reato p. e p. dall'art. 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976 perchè, nella sua veste di legale rappresentante
della ditta "Tinex", svolgente attività di tintura e trattamenti di
capi in lana, scaricava in pubblica fognatura acque provenienti dal
processo produttivo con parametri i cui valori superavano i limiti
previsti dalla tabella A allegata alla citata legge (in particolare
con valore relativo al parametro ferro pari a 28.0 mg/l, laddove il
limite massimo consentito è di 2.0 mg/l). Reato accertato in S.
Giovanni in Persiceto il 20 giugno 1991.
Letti gli atti, osserva quanto segue, a scioglimento della riserva
in ordine all'eccezione sollevata in udienza dibattimentale dal p.m.
L'imputazione contestata si fonda sul superamento dei limiti
tabellari previsti dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976.
Peraltro il d.-l. n. 537 del 17 settembre 1994, attualmente in
vigore in attesa di conversione, ha modificato l'originaria
disciplina legislativa degli scarichi, introducendo radicali
innovazioni suscettibili di provocare effetti sotto il profilo
dell'applicabilità della sanzione penale.
In particolare, per gli scarichi che recapitano in pubbliche
fognature, l'art. 2 del citato d.-l. n. 537/1994 ha stabilito che gli
stessi siano assoggettati al rispetto dei limiti di accettabilità
stabiliti dalla tabella C soltanto prima dell'entrata in funzione
dell'impianto di depurazione fognario.
Successivamente a tale data, invece, essi sono tenuti a rispettare
i limiti imposti dal gestore della fognatura, stabiliti in base alle
caratteristiche dell'impianto di depurazione in modo da assicurare il
rispetto della disciplina degli scarichi delle fognature stesse
definita dalla regione con il piano di risanamento delle acque.
La norma in questione, pertanto, esclude l'applicabilità di un
regime tabellare uniforme su tutto il territorio nazionale (quale
quello assicurato dalla tabella C allegata alla legge n. 319/1976)
per gli scarichi che recapitano in fognatura ed introduce per gli
stessi nuovi limiti di accettabilità da definirsi, con norme
regolamentari, a cura di comuni, e province che provvedono alla
gestione del servizio di fognatura.
Detti limiti, però non potranno essere stabiliti prima che sia
definita dalla regione, con l'approvazione del piano di risanamento,
la disciplina degli scarichi della pubblica fognatura la quale, per
effetto di quanto previsto dall'art. 1 dello stesso decreto-legge,
potrà derogare anche in senso meno restrittivo, al regime tabellare
dettato dalla legge n. 319/1976.
Dopo l'entrata in funzione del depuratore fognario, dunque, gli
scarichi allacciati alla fognatura o sono privi di limiti di
accettabilità (se non è stata definita dalla regione la disciplina
dello scarico fognario stesso) oppure sono disciplinabili in modo che
può essere meno rigoroso di quello previsto dalle tabelle allegate
alla legge n. 319/1976.
Dal punto di vista sanzionatorio, poi, le modifiche apportate dal
decreto-legge in questione per tal genere di scarichi sono ancora
più rilevanti.
Con l'art. 3, infatti, è stato completamente riformulato proprio
il terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319/1976 attraverso la
riscrittura della norma incriminatrice contestata nel presente
procedimento.
L'inosservanza dei limiti di accettabilità è stata, in via
generale, trasformata da contravvenzione in illecito amministrativo,
ad eccezione dell'ipotesi disciplinata dal secondo comma.
Tale ipotesi prevede ancora la sanzione penale (anche se non più
della pena congiunta ma soltanto della pena alternativa) purchè si
tratti di scarichi provenienti da insediamenti produttivi (tra i
quali è classificabile quello da cui proviene lo scarico oggetto del
procedimento) ed a condizione che vi sia stato un superamento
maggiore del 20 per cento " .. dei limiti di accettabilità previsti
dalle tabelle allegate alla presente legge o di quelli stabiliti
dalla regione ai sensi dell'art. 14, secondo comma ..".
Dalla combinata lettura degli artt. 2 e 3 del decreto-legge,
pertanto, si deve arrivare alla conclusione che, quando sia stato
attivato il depuratore fognario, il mancato rispetto dei limiti di
accettabilità determinati dal gestore non sia sanzionabile
penalmente (e nemmeno amministrativamente).
La norma incriminatrice (ed anche quella che prevede l'illecito
amministrativo contemplata al primo comma), infatti, non opera un
esplicito riferimento a detti limiti ma si limita a contemplare o i
limiti tabellari (inapplicabili dopo l'entrata in funzione
dell'impianto) o quelli che la regione stabilisce con il piano di
risanamento ai sensi dell'art. 14 (che riguardano altri scarichi ma
non gli scarichi in fognatura).
Essendosi accertato che la fognatura cui era allacciato lo scarico
oggetto del procedimento era comunque dotata di impianto di
depurazione attivato da epoca antecedente ai fatti e si dovrebbe
pervenire, in base al combinato disposto degli artt. 2 e 3 del d.-l.
17 settembre 1994, n. 537, alla declaratoria di irrilevanza penale
del fatto con conseguente proscioglimento dell'imputata.
Tuttavia insorgono nel giudicante dubbi in ordine alla
costituzionalità delle norme citate che fanno apparire e non
manifestamente infondata la relativa questione, la cui rilevanza
appare con evidenza ove si consideri l'impossibilità di definire il
procedimento senza dare applicazione alle norme richiamate.
Il contrasto con i precetti costituzionali deve essere ravvisato
sotto i seguenti molteplici profili:
A) Contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Già altre ordinanze (cfr. pretura Terni 27 settembre 1994) hanno
sollevato censure al riguardo.
Pur partendo da analoghe premesse, il giudicante ritiene
sussistano ulteriori profili di illegittimità delle norme da
sottoporre all'esame della ecc.ma Corte costituzionale.
La nuova normativa favorisce ingiustificatamente la condotta più
grave di chi scarichi sostanze inquinanti rispetto a quella di chi
scarichi sena autorizzazione (sanzionata con pena alternativa).
L'agevolazione discende non solo dall'aver sanzionato, in via
generale, soltanto con la pena pecuniaria (meno grave di quella
alternativa o congiunta) lo scarico con superamento dei limiti ma
anche dal fatto di aver eliminato i limiti stessi e qualsiasi norma
sanzionatoria per gli scarichi in pubblica fognatura dotata di
impianto di depurazione, quando manchi la normativa regionale di
risanamento.
La Corte costituzionale ha più voltre censurato, in passato, per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, leggi che favorivano chi
avesse posto in essere la condotta più grave discriminando chi
avesse realizzato il fatto meno offensivo dello stesso valore
giuridico (Corte costituzionale, sentenza n. 249/1993).
L'irragionevolezza della scelta legislativa, nel caso di specie,
può essere ravvisata anche sotto altri profili.
Infatti non è giustificabile la scelta di non aver previsto
specifici limiti per gli scarichi in fognatura quando non sia stato
adottato il piano di risanamento.
Se potrebbe accettarsi l'idea di un abbandono del regime tabellare
in favore di un altro regime che ad esso si sostituisca, al contrario
diventa incomprensibile il motivo per cui, a seguito della sola
attivazione dell'impianto di depurazione fognario, si debba subito
rinunciare all'applicazione della tabella C per gli scarichi
confluenti in fognatura senza avere la possibilità di applicare
altri limiti per la mancanza del piano regionale di risanamento.
Gli scarichi da insediamenti produttivi in fognatura risultano
essere, in detta ipotesi, sprovvisti di limiti e di sanzione, ed
equiparati, quanto a trattamento giuridico, in modo del tutto
irragionevole, agli scarichi in fognatura da insediamenti civili.
Nè varrebbe sostenere, al contrario, che una qualche disciplina
sanzionatoria potrebbe ricavarsi, per detti scarichi, dall'art. 22
della legge n. 319/1976 così come modificato dall'art. 4 del d.-l.
n. 537/1994.
La nuova norma, infatti, non solo depenalizza il precedente reato
punito con la pena alternativa (e sarebbe, quindi, irragionevolmente
più favorevole di quella tuttora contemplata al primo ed al secondo
comma dell'art. 21), ma sanziona soltanto l'inosservanza delle " ..
prescrizioni indicate nel provvedimento di autorizzazione, diverse da
quelle relative al rispetto dei limiti di accettabilità di cui al
precedente art. 21".
Per esplicita volontà del legislatore, pertanto, essa non può
più applicarsi per sanzionare un superamento dei limiti di
accettabilità (così come, invece, nell'originaria formulazione era
stato ritenuto possibile in relazione ad alcune categorie di
scarichi).
B) Contrasto con l'art. 32 della Costituzione.
Le norme in questione dovrebbero tutelare l'ambiente
dall'inquinamento idrico così da assicurare, al tempo stesso, una
difesa anticipata della salute dell'uomo, concepita dalla
Costituzione come "fondamentale diritto dell'individuo e interesse
della collettivita'". Il carattere assoluto ed incomprensibile del
diritto porta ad escludere che lo Stato abbia il potere di
restringerne gli spazi di fruibilità, consentendo, sia pure per
interessi di particolare rilevanza, di aggravare le condizioni
dell'ambiente determinandone l'insalubrità.
Il supremo collegio ha più volte ribadito tale principio (cfr. ad
esempio Cass. 6 ottobre 1979, n. 5172) che impegna lo Stato a
promuovere le migliori condizioni di salubrità dell'ambiente al fine
di consentire, così come richiesto dall'art. 32 della Costituzione,
la migliore difesa della salute delle persone che in quell'ambiente
vivono.
Non si vede come possano dirsi ispirate da un simile impegno
promozionale le norme del decreto-legge che da un lato, almeno in
certe condizioni, eliminano ogni limite e qualsiasi sanzione per gli
scarichi in fognatura (proprio nel momento in cui, mancando il piano
di risanamento, non esiste la possibilità giuridica di disciplinare
lo scarico finale della fognatura che può, pertanto, essere
effettuato senza alcuna limitazione) e, dall'altro, elevano
indiscriminatamente del 20 per cento tutti i limiti tabellari
previsti per i diversi parametri, senza alcuna considerazione in
ordine alla loro diversa pericolosità o in relazione agli effetti
provocati sulla salute.
Così come risulta difficile comprendere come sia possibile
affidare alla piena discrezionalità della regione (e persino dei
gestori degli impianti di fognatura) il compito, delicatissimo, di
fissare limiti di accettabilità che debbono salvaguardare non solo
l'ambiente ma anche la salute delle persone.
Il carattere assoluto del diritto alla salute non consente una sua
tutela differenziata a seconda delle diverse aree geografiche del
paese e dipendente dalla maggiore o minore sensibilità dei loro
amministratori.
Un regime che non assicuri un'uniformità di trattamento, sia pur
minima, ai limiti di accettabilità degli scarichi idrici (che tanta
parte hanno nella diffusione delle malattie, soprattutto di quelle
infettive come il colera, come purtroppo recentemente sperimentato
anche nel nostro Paese) non può dirsi conforme alle prescrizioni
contenute nell'art. 32 della Costituzione.
C) Contrasto con l'art. 11 della Costituzione.
In Europa la CEE ha da tempo varato una strategia che mira alla
"gestione integrata delle acque" finalizzata ad un uso razionale
delle risorse idriche.
Con una serie di direttive essa ha dato specifiche indicazioni in
ordine ai problemi della qualità ecologica delle acque di
superficie, del trattamento delle acque reflue urbane, delle sostanze
pericolose scaricate in ambiente idrico e della qualità delle acque
destinate al consumo umano.
La normativa comunitaria si è ispirata a principi molto semplici:
da un lato ha dettato prescrizioni per impedire l'inquinamento della
risorsa idrica, dall'altro ha dettato regole per evitare che l'uomo
utilizzi acqua sprovvista di precisi requisiti di qualità tali da
renderla sicura.
Si tratta di strategie difensive coordinate miranti al comune
risultato di difendere la salute dell'uomo attraverso la tutela della
salubrità dell'acqua.
In tale contesto gli stati membri hanno il dovere di concorrere al
raggiungimento degli scopi fissati dalla comunità, varando la
normativa che sia orientata al tal fine.
Uno dei requisiti che la normativa statale deve possedere per
poter partecipare alla realizzazione del progetto comunitario è
costituito dall'essere munita di sanzioni che abbiano " .. un
carattere effettivo, congruo e dissuasivo" (così si è espressa la
Corte di giustizia con sentenza del 21 settembre 1989).
Le norme in esame hanno, invece, ridotto la parte sanzionatoria
che caratterizzava, originariamente, la normativa italiana di tutela
dall'inquinamento idrico.
In tal modo hanno accentuato un divario già evidenziato da alcune
sentenze di condanna da parte della Corte di giustizia della CEE,
formulate in relazione alla ritenuta permissività del sistema
instaurato con la legge n. 319/1976 (si vedano, al riguardo, le
sentenze del 13 dicembre 1990 e del 28 febbraio 1991).
Tale contrasto diventa esplicito quando il decreto-legge
stabilisce, all'art. 1, che "le disposizioni del presente decreto si
applicano in attesa dell'attuazione della direttiva 91/271/CEE del
Consiglio del 21 maggio 1991".
Quella direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane avrebbe
dovuto essere attuata nel giugno 1993 e non certo introducendo un
sistema di liberalizzazione degli scarichi in pubblica fognatura
quale quello che gli artt. 2 e 3 del decreto rendono, in taluni casi,
inevitabile.
L'aperto contrasto con le prescrizioni contenute in una direttiva
comunitaria da parte di una normativa statale varata successivamente
alla scadenza del termine per il recepimento della stessa
costituisce, soprattutto se valutato alla luce di altri indici di
permissività del sistema che ancor più segnalano un divario tra
ordinamento interno e diritto comunitario, un fattore decisivo nel
far supporre la violazione del precetto contenuto nell'art. 11 della
Costituzione secondo l'ormai consolidato orientamento della Corte
costituzionale.
In tal caso, infatti è evidente la volontà dello Stato di
sottrarsi agli impegni assunti in sede comunitaria al cui rispetto
esso invece è tenuto, oltre che dal vincolo sul piano internazionale
derivante dalla ratifica del trattato, anche, sul piano interno,
dalla norma costituzionale che consente le limitazioni di sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace a la giustizia fra
le Nazioni.
Tutte le descritte eccezioni appaiono non manifestamente infondate
e rilevanti per i motivi già illustrati.
Trattandosi di eccezioni sollevate in malam partem (dal momento
che se fosse applicata la normativa della cui legittimità
costituzionale si dubita l'imputata dovrebbe essere assolta), giova
ricordare come le stesse siano state considerate ammissibili dalla
Corte costituzionale sin da quando, con le sentenze nn. 148 e 321 del
1983, essa ha ritenuto possibile il giudizio di costituzionalità nei
confronti delle norme penali di favore, in modo da non privare la
Corte di ogni strumento atto a garantire la preminenza della
Costituzione sulla legislazione statale ordinaria.

Tutto quanto sopra premesso
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 11 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 6 del d.-l. 17
settembre 1994, n. 537;
Ordina conseguentemente la sospensione del giudizio in corso,
disponendo l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone, infine, che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Bologna, addì 8 novembre 1995
Il pretore: SCHIESARO

95C0664