1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 2017
Ordinanza del 15 marzo 2017 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento peale a carico di V.C. e altri. Misure di prevenzione - Misure di prevenzione personali e patrimoniali - Soggetti destinatari - Tipologia delle misure e loro presupposti. - Legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita'), artt. 1, 3 e 5; legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), art. 19; decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), artt. 1, 4, comma 1, lett. c), 6 e 8. (17C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-2017)

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
ottava sezione penale
misure di prevenzione

La Corte di Appello di Napoli, ottava sezione penale, riunita
in Camera di consiglio, in persona dei magistrati:
dott.ssa Giovanna Grasso: Presidente;
dott.ssa Gabriella Gallucci: consigliere;
dott. Furio Cioffi: consigliere relatore,
nel giudizio di appello in materia di misure di prevenzione
personali e patrimoniali ex leggi nn. 1423/1956, 575/1965 e 152/1975
proposto da:
V. C., nata a ... il ... - proposta;
F. C., nata a ... il ... - terza intestataria;
G. F., nato a ... il ... - terzo intestatario;
G. C., nata a ... il ... - terzo intestatario;
G. A., nata a ... il ... - terzo intestatario;
G. A., nato a ... il ... - terzo intestatario;
B. I., nata a ... il ... - terzo intestatario;
G. C., nata a ... il ... - terzo intestatario;
A. U., nato a ... il ... - terzo intestatario;
M. R., nato a ... il ... - terzo intestatario;
D.R. G., nato a ... il ... - terzo intestatario;
C. M., nato a ... il ... - terzo intestatario,
avverso il decreto n. 350/2014 reg. dec. dei 30.09-23.12.2014 con
il quale il Tribunale di Napoli, sezione per le misure di
prevenzione, ha imposto a V. C. la misura di prevenzione personale
della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza per la durata di
anni quattro, con obbligo di soggiorno nel territorio del comune di
residenza e cauzione di buona condotta nella misura di ventimila
euro, ritenendola portatrice di pericolosità generica ai sensi
dell'art. 1, nn. 1) e 2), legge n. 1423/1956, ed ha altresì ordinato
nei suoi confronti la confisca ex articoli 2-ter legge n. 575/1965 e
19 legge n. 152/1975 di numerosi beni mobili ed immobili intestati
alle terze persone indicate in premessa.

Osserva

1. Con decreto n. 350/2014 rd dei 30.09-23.12.2014 emesso ai
sensi delle leggi nn. 1423/1956 e 575/1965 il Tribunale di Napoli,
sezione per le misure di prevenzione, ha imposto a V. C. la misura di
prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza per la durata di anni quattro, con obbligo di soggiorno nel
territorio del comune di residenza e cauzione di buona condotta nella
misura di ventimila euro, ritenendola portatrice di pericolosità
generica ai sensi dell'art. 1, nn. 1) e 2), legge n. 1423/1956, ed ha
altresì ordinato nei suoi confronti la confisca ex art. 2-ter legge
n. 575/1965 di numerosi beni mobili ed immobili intestati alle terze
persone indicate in premessa ma ritenuti nella di lei disponibilità
e di valore sproporzionato al di lei patrimonio lecito e
giustificato. Avverso tale decreto hanno proposto appello la
sottoposta V. C. ed i terzi intestatari prima indicati, lamentando la
carenza di pericolosità, e comunque di attualità della
pericolosità sociale della V., nonchè la carenza del presupposto
della disponibilità in capo alla V. dei beni intestati ai terzi ed
in ogni caso la legittima provenienza del patrimonio intestato e
nella disponibilità della V. e l'assenza di sproporzione tra esso
patrimonio ed il valore dei beni confiscati.
2. La normativa applicabile alla fattispecie è quella prevista,
quanto alle misure di prevenzione personali, dalla legge n. 1423/1956
e, quanto alle misure patrimoniali, dalla legge n. 575/1965
attraverso l'art. 19 legge n. 152/1975, dal momento che la proposta
per l'applicazione di misure di prevenzione fu depositata dal
Questore di Napoli il 5 maggio 2010, prima dunque del 13 ottobre
2011, sicchè è esclusa l'applicazione del decreto legislativo n.
159/2011 in virtù della espressa previsione transitoria recata
dall'art. 117 dello stesso decreto legislativo n. 159/2011.
3. Con sentenza pubblicata il 23 febbraio 2017, resa nel
procedimento n. 43395/09, De Tommaso contro Italia, la Grande Camera
della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha espressamente affermato
che le previsioni degli articoli 1, 3 e 5 della legge n. 1423/1956 si
pongono in contrasto con il disposto dell'art. 2 del protocollo n. 4
addizionale della convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, reso esecutivo in Italia con
decreto del Presidente della Repubblica n. 217/1982.
La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali, Grande Camera, ha affermato che le
norme citate contrastano con la libertà di circolazione prevista
dall'art. 2 cit. perchè difettano di precisione e di prevedibilità
sia nell'indicazione delle categorie dei soggetti sottoponibili a
misura di prevenzione personale sia nella descrizione del contenuto
precettivo delle misure di prevenzione, e connesse prescrizioni,
conseguenti all'imposizione della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza.
Al paragrafo 125 della sentenza si legge che l'intera legge n.
1423/1956 è stata formulata in termini eccessivamente vaghi e
generici e che non sono stati definiti con sufficiente precisione e
chiarezza nè i soggetti che possono essere sottoposti a misura di
prevenzione secondo l'art. 1 nè il contenuto delle misure di
prevenzione applicabili secondo gli articoli 3 e 5.
Nel successivo paragrafo 126 si afferma che, dunque,
l'interferenza derivante dalla normativa interna con la libertà
riconosciuta alla persona dalla Convenzione EDU si fonda su norme di
legge che non presentano i requisiti di chiarezza, precisione e
completezza precettiva («lawfulness») richiesti dalla medesima
Convenzione, e pertanto la compressione della libertà prevista
dall'art. 2 del protocollo addizionale n. 4 non è fondata sulla
legge (cioè non è fondata su una legge in possesso dei requisiti
richiesti dalla Convenzione), così determinandosi la violazione
della Convenzione.
Ne consegue che il cittadino, che per effetto dell'imposizione
della misura di prevenzione patisce limitazione della libertà di
circolazione, tutelata dal protocollo addizionale n. 4, non è posto
in grado di comprendere quali condotte debba tenere e quali condotte
debba evitare, per non incorrere nella misura di prevenzione, nè è
posto in grado di comprendere quali condotte debba tenere e quali
debba evitare per non incorrere in violazione delle prescrizioni
connesse all'imposizione della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza. Tale assetto normativo viola l'art. 2 del protocollo
addizionale n. 4.
4. L'art. 117 della Costituzione prevede che la potestà
legislativa statale e regionale vada esercitata nel rispetto della
Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali, che derivano fra l'altro anche dalla
Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo.
È per questo motivo che le decisioni della Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo che interpretino la Convenzione assegnando
specifico contenuto precettivo alle norme della stessa,
particolarmente quando assunte dalla Grande Camera e come tali
espressive di orientamento uniformme e definitivo della Corte, pur
non potendo essere direttamente applicate dal giudice comune interno
si pongono come parametro costituzionale interposto, assumendo la
norma convenzionale, così come interpretata, rango costituzionale,
con il conseguente obbligo del giudice comune interno, quando non sia
possibile rinvenire una interpretazione della norma interna conforme
alla norma convenzionale, di sollevare questione di legittimità
costituzionale della norma interna per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione in relazione al contrasto con la norma convenzionale
(Corte Cost., sentenza n. 349 /2007).
5. Nel caso di specie, si è già esposto come la Corte europea
dei diritti dell'uomo abbia espressamente, recisamente e
complessivamente dichiarato che il contenuto descrittivo e precettivo
degli articoli 1, 3 e 5 legge n. 1423/1956 viola l'art. 2 del
protocollo addizionale n. 4 per difetto di precisione e
prevedibilità, sicchè non esiste alcuna via interpretativa per
adeguare le disposizioni delle norme citate alla norma convenzionale,
dovendo a tal fine il giudice comune procedere ad una riformulazione
complessiva delle disposizioni di legge in contestazione, riservata
esclusivamente al legislatore.
Deve pertanto ritenersi non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli articoli 1, 3 e 5 della legge n.
1423/1956 per contrasto con l'art. 117 della Costituzione in
relazione all'art. 2 del protocollo addizionale n. 4 alla Convenzione
Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà
Fondamentali.
6. La rilevanza della questione per il giudizio pendente innanzi
a questa Corte d'appello risiede nel rilievo per cui l'appellante
censura proprio la sussistenza dei presupposti previsti dall'art. 1
legge n. 1423/1956 ner l'imposizione di misure di prevenzione
personali nei confronti di V. C., che peraltro è attualmente
sottoposta alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza impostale
con il decreto appellato, se cioè ella rientri in una delle
categorie ivi contemplate, e se vi rientri all'attualità; inoltre,
la misura di prevenzione patrimoniale della confisca, pure imposta
con il medesimo decreto ed oggetto di appello, si fonda
necessariamente sulla pericolosità generica, anche non attuale,
della medesima V. C., ai sensi dell'art. 2-ter legge n. 575/1965 per
effetto del disposto dell'art. 19 legge n. 152/1975.
Ne consegue che per delibare gli appelli proposti, questa Corte
è tenuta ad applicare il disposto degli articoli 1, 3 e 5 legge n.
1423/1956, 2-ter legge n. 575/1965 e 19 legge n. 152/1975, nè si
ravvisano, allo stato, elementi per ritenere che gli appelli debbano
essere accolti o rigettati a prescindere dalla concreta applicazione
al caso concreto di tali disposizioni di legge.
7. La questione di legittimità costituzionale va dunque
sollevata nei termini indicati e deve essere estesa a due ulteriori
norme.
In primo luogo, essa va estesa all'art. 19 della legge n.
152/1975, che prevede l'applicazione delle disposizioni della legge
n. 575/1965, la quale a sua volta disciplina le misure di prevenzione
patrimoniali applicabili alle persone indiziate di appartenere ad
associazioni mafiose, anche nei confronti delle persone contemplate
dall'art. 1, nn. 1) e 2), legge n. 1423/1956.
Si osserva in proposito che poichè le misure di prevenzione
patrimoniali, oggetto del giudizio di appello pendente innanzi a
questa Corte, sono state imposte nei confronti di persona portatrice
di pericolosità generica ai sensi dell'art. 1 legge n. 1423/1956 per
effetto dell'art. 19 legge n. 152/1975, nel momento in cui si afferma
che l'art. 1 legge n. 1423/1956 è costituzionalmente illegittimo
perchè contrasta con l'art. 2 del protocollo addizionale n. 4 alla
Convenzione EDU in ragione dell'assenza di precisione e
prevedibilità che lo caratterizza, deve conseguentemente affermarsi
il medesimo contrasto anche con riferimento all'art. 19 cit.,
pervenendo si altrimenti all'illogica conseguenza per cui le misure
di prevenzione patrimoniali potrebbero essere imposte nei confronti
di persone che non possono definirsi pericolose a seguito della
dichiarata illegittimità costituzionale della norma che definisce
tale pericolosità.
Si perverrebbe pertanto al paradossale assetto normativa per cui
persone non pericolose potrebbero essere destinatarie di misure di
prevenzione patrimoniali, aggiungendo così alla violazione della
Convenzione EDU anche la violazione dell'art. 42 della Costituzione,
trasformando le misure di prevenzione patrimoniali in una vietata
actio in rem.
Vero è che la Corte europea dei diritti dell'uomo ha rilevato il
contrasto con riferimento alla libertà di circolazione, sicchè le
misure di prevenzione patrimoniali potrebbero ritenersi estranee alla
violazione di quella libertà.
Deve tuttavia osservarsi che poichè il contrasto è stato
ricostruito in modo totalmente demolitivo, avendo la Corte europea
dei diritti dell'uomo affermato che l'art. 1 legge n. 1423/1956 reca
un contenuto precettivo così generico e vago da non partecipare dei
requisiti minimi per essere considerato una legge secondo gli
standard della Convenzione EDU, l'ipotesi di fondare le misure di
prevenzione patrimoniali sulle categorie soggettive previste
dall'art. 1 legge n. 1423/1956 finirebbe per ricollegare le misure
patrimoniali al medesimo precetto del tutto privo di chiarezza e
precisione, con l'evidente effetto di violare, in luogo della
libertà di circolazione, il diritto di proprietà tutelato dall'art.
1 del primo protocollo addizionale alla Convenzione EDU, «Protezione
della proprieta'», il cui secondo comma prevede che «nessuno può
essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica
utilità e alle condizioni previste dalla legge e dai principi
generali di diritto internazionale». Non appare infondato
argomentare, in proposito, che se l'art. 1 legge n. 1423/1956 non
può essere considerato una legge secondo lo standard della
Convenzione, esso non può nemmeno dettare le «condizioni previste
dalla legge» che consentono agli Stati aderenti alla Convenzione EDU
di comprimere il diritto di proprietà ai sensi del richiamato art. 1
del primo protocollo addizionale.
In definitiva l'art. 19 legge n. 152/1975, una volta accertato il
contrasto dell'art. 1 legge n. 1423/1956 con la Convenzione EDU,
viola sicuramente l'art. 1 del primo protocollo addizionale, oltre
che l'art. 2 del protocollo addizionale n. 4, prevedendo
l'imposizione di misure di prevenzione patrimoniali nei confronti di
chi non è pericoloso ed in base a condizioni poste da fonte
normativa che secondo gli standard della Convenzione non può
ritenersi avere forza e valore di legge.
In secondo luogo, la questione di legittimità costituzionale va
estesa all'art. 4, comma 1, lettera c), all'art. 1, all'art. 6 ed
all'art. 8 decreto legislativo n. 159/2011, che riproducono il
contenuto degli articoli 1, 3 e 5 legge n. 1423/1956, abrogati per
effetto dello stesso decreto legislativo n. 159/2011 con riferimento
alle proposte di prevenzione depositate dal 13 ottobre 2011.

P.Q.M.

Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevanti per la definizione del giudizio e non manifestamente
infondate:
1) la questione di legittimità costituzionale degli articoli 1,
3 e 5 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nonchè dell'art. 19
della legge 22 maggio 1975, n. 152, ed infine degli articoli 1, 4,
comma 1, lettera c), 6 ed 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 159, tutti per contrasto con l'art. 117, comma primo, della
Costituzione, in relazione alla violazione dell'art. 2 del protocollo
n. 4 addizionale della convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, che riconosce taluni diritti
e libertà oltre quelli che già figurano nella detta convenzione e
nel suo primo protocollo addizionale, adottato a Strasburgo il 16
settembre 1963, reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente
della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217, nonchè
2) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge 22 maggio 1975, n. 152, per contrasto con l'art. 117, comma
primo, della Costituzione, in relazione alla violazione dell'art. 1
del primo protocollo addizionale della convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
nonchè per contrasto con l'art. 42 della Costituzione, ed all'uopo
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
e sospende il giudizio in corso. Letto l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza
di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata
alle parti in causa ed al pubblico ministero, nonchè al Presidente
del Consiglio dei ministri e sia comunicata, a cura del cancelliere,
anche ai presidenti delle due Camere del Parlamento. Letto l'art. 1
della deliberazione della Corte costituzionale del 16 marzo 1956,
ordina che la presente ordinanza sia trasmessa alla Corte
costituzionale insieme con gli atti e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni predette, prescritte dall'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87. Manda la cancelleria per la
trasmissione della presente ordinanza unitamente al fascicolo
originale, nonchè per le comunicazioni, le notificazioni e
quant'altro di competenza.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 14 marzo
2017.

Il Presidente: Grasso


Il consigliere estensore: Cioffi