1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 118 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 ottobre 2009
Ordinanza del 18 ottobre 2007 emessa dalla Corte dei conti - Sezine giurisdizionale per la Regione Lazio sul ricorso proposto da Lazzeroni Jose' contro I.N.P.D.A.P.. Previdenza - Pensione di reversibilita' corrisposta dall'INPDAP a favore di coniuge superstite di titolare di pensione diretta - Indennita' integrativa speciale mensile - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma a contenuto innovativo, dell'attribuzione nella stessa misura del sessanta per cento stabilita per il trattamento di reversibilita', anziche' in misura piena, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta - Irragionevolezza - Lesione della garanzia previdenziale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 774. - Costituzione, artt. 3 e 38. Previdenza - Pensione di reversibilita' corrisposta a favore di coniuge superstite di titolare di pensione diretta - Indennita' integrativa speciale mensile - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma a contenuto innovativo, dell'attribuzione nella stessa misura del sessanta per cento stabilita per il trattamento di reversibilita', anziche' in misura piena, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta - Prevista salvezza dei trattamenti piu' favorevoli, in atto alla data di entrata in vigore della legge censurata, gia' definiti in sede contenziosa - Irragionevolezza - Ingiustificata deteriore disciplina dei trattamenti pensionistici definiti in via amministrativa rispetto a quelli definiti in sede contenziosa - Lesione della garanzia previdenziale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 775. - Costituzione, artt. 3 e 38. (009C0276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-2009)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
63748/C del registro di segreteria, presentato da Lazzeroni Josè,
nata il giorno 11 aprile 1944 a Cortona (Arezzo), residente a Roma ed
ivi elettivamente domiciliata in via Millevoi n. 505, presso la
dott.ssa Angela Romeo, avverso la nota I.N.P.D.A.P. in data 21
gennaio 2005.
Alla pubblica udienza del 22 febbraio 2007 le parti non sono
rappresentate.
Esaminati gli atti.
Premesso in fatto
Con la nota impugnata l'I.N.P.D.A.P. ha respinto l'istanza
presentata data 19 novembre 2004 dalla signora Josè Lazzeroni -
coniuge superstite del sig. Domenico Vitale, deceduto il 18 giugno
2002 e già titolare dal 4 novembre 1979 della pensione diretta n.
10173673, concessa con d.m. n. 1432 del 18 giugno 1983 e liquidata,
per infermità, sulla base di 32 anni di servizio utile - intesa a
vedersi liquidare l'indennità integrativa speciale in misura intera.
Risulta dagli atti che l'I.N.P.D.A.P. ha liquidato alla vedova il
trattamento pensionistico di reversibilità pari al 60% della
pensione di cui era in godimento il coniuge deceduto, comprensiva
della indennità integrativa speciale liquidata dunque nella stessa
percentuale, a decorrere dal mese successivo alla morte del dante
causa, ai sensi dell'art. 1, comma 41, della legge n. 335/1995.
Con lettera in data 19 novembre 2004 l'interessata ha chiesto
all'I.N.P.D.A.P. la rideterminazione del trattamento di
reversibilità con il ripristino dell'indennità integrativa speciale
nella misura intera precedentemente erogata al coniuge, da liquidarsi
separatamente dalla voce «pensione», in conformità a quanto disposto
dall'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, a mente
del quale «Le disposizioni relative alla corresponsione
dell'indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione,
previste dall'art. 2 della legge 27 maggio 1959, n. 324 e successive
modificazioni e integrazioni, sono applicabili limitatamente alle
pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 ed alle pensioni
di reversibilità ad esse riferite», trattandosi, nella specie, di
trattamento di reversibilità afferente ad un trattamento diretto
liquidato con decorrenza anteriore al 1° gennaio 1995.
In data 21 gennaio 2005 l'I.N.P.D.A.P. ha respinto l'istanza,
affermando che, nella specie, la pensione di reversibilità
dell'interessata, in quanto decorrente dal giugno 2002, era stata
liquidata ai sensi dell'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995,
n. 335, in vigore del 17 agosto 1995, per effetto del quale «La
disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di
assicurato e pensionato, vigente nell'ambito dell'assicurazione
generale obbligatoria, è estesa a tutte le forme esclusive o
sostitutive di detto regime.
Ha osservato, al riguardo, l'I.N.P.D.A.P. che, a mente del comma
3 dell'art. 15 della legge n. 724/1994 citata, l'indennità
integrativa speciale non costituisce più una voce distinta,
liquidabile per intero, bensì è conglobata nell'unica voce
«pensione» e, pertanto, soggetta alle percentuali di legge proprie
delle pensioni ai superstiti.
Nel contempo, ha rappresentato di non poter estendere
all'interessata i giudicati favorevoli intervenuti nei confronti di
altri pensionati.
Avverso il provvedimento di liquidazione del trattamento di
reversibilità ha presentato ricorso la vedova che, richiamando la
pacifica giurisprudenza di questa Corte nella materia de qua, ha
chiesto l'accertamento del proprio diritto a vedersi liquidata la
pensione di reversibilità ai sensi dell'art. 15, comma 5, della
legge n. 724/1994 citata, che, come già riferito, aveva previsto -
in deroga al disposto di cui al precedente comma 3 - l'applicabilità
della più favorevole pregressa disciplina ai trattamenti diretti
decorrenti anteriormente alla data del 1° gennaio 1995 ed ai
trattamenti di reversibilità ad essi riferiti.
Con memoria in data 20 settembre 2006 il rappresentante
dell'I.N.P.D.A.P. ha chiesto il rigetto del ricorso, nel rilievo che
l'interessata percepisce l'indennità integrativa speciale nella
misura prevista dall'art. 1, comma 41, della legge n. 335/1995, e
che, in conseguenza del nuovo criterio di determinazione, la stessa
è costituita da un unico importo, nel quale non sarebbe più
distinguibile quello relativo all'indennità integrativa speciale.
All'odierna pubblica udienza le parti non sono rappresentate e su
giudizio si è disposto come da dispositivo letto al termine
dell'udienza.
Considerato in diritto
La controversia oggetto del presente giudizio - analoga a diverse
fattispecie fino ad ora già risolte in senso favorevole agli
interessati da consolidata giurisprudenza, anche a seguito della
soluzione data dalle sezioni riunite di questa Corte alla questione
di massima decisa con sentenza n. 8/QM/2002 del 17 aprile 2002 - va
ora risolta alla luce delle recenti disposizioni recate, in materia,
dai commi 774, 775 e 776 dell'articolo unico della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che imporrebbero una pronuncia
opposta al predetto pacifico orientamento favorevole finora adottato
da questa Corte e, conseguentemente, porterebbero al rigetto del
ricorso.
Senonchè le innovative disposizioni di cui ai commi 774 e 775
appaiono a questo giudice viziate da illegittimità costituzionale,
per violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione, in relazione ai
motivi che di seguito si espongono.
È opportuno, peraltro, subito evidenziare che la presente
eccezione differisce, per diversi profili della ravvisata violazione,
da analoga questione sollevata da questa Corte, sezione
giurisdizionale per la Regione Sicilia, con ordinanza n. 13/2007
dell'11 gennaio 2007.
1. - Il comma 774 della legge n. 296/2006 citata, della cui
legittimità si dubita, reca l'interpretazione autentica dell'art. 1,
comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (testualmente riportato
in narrativa, con cui la disciplina delle pensioni di reversibilità
I.N.P.S. decorrenti dal 17 agosto 1995 è stata estesa anche al
settore pubblico e che ha disciplinato inoltre il cumulo delle
pensioni di reversibilità con altri eventuali redditi posseduti dal
relativo titolare, il tutto con salvezza dei trattamenti più
favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore della legge),
disponendo che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere
dall'entrata in vigore di tale ultima legge (vale a dire dal 17
agosto 1995), «indipendentemente dalla data di decorrenza della
pensione diretta» cui esse si riferiscono, l'indennità integrativa
speciale già in godimento del dante causa (...) è attribuita nella
misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità
(vale a dire nella percentuale del 60% previsto dall'art. 22 della
legge n. 903/1965 per l'assicurazione I.N.P.S., ed esteso anche alle
pensioni dei dipendenti pubblici dal comma 3 dell'art. 15 della legge
31 dicembre 1994, n. 724).
L'interpretazione autentica della novella legislativa si
riferisce, in particolare, alla applicabilità delle nuove norme in
materia di indennità integrativa speciale sui trattamenti di
pensione (indennita che dal 1° gennaio 1995 va conglobata nella voce
«pensione» ed assoggettata alla medesima aliquota percentuale per la
determinazione della base pensionabile, ai sensi del comma 3
dell'art. 15 della legge n. 724/1994), anche alle pensioni di
reversibilità che, seppur decorrenti successivamente alla data del
17 gennaio 1995, siano riferite a pensioni dirette decorrenti da
periodo anteriore al 31 dicembre 1994.
Con tale disposizione, avente effetto retroattivo, viene meno
l'intento di salvaguardia dei trattamenti di reversibilità liquidati
secondo il più favorevole calcolo ex art. 2 della legge n. 324/1959,
così come era stato invece previsto dall'art. 15, comma 5, della
legge n. 724/1994 che, come già esposto in narrativa, aveva inteso
tutelare i trattamenti di riversibitità collegati a pensioni dirette
decorrenti prima del 1° gennaio 1995, e che è stato ora abrogato dal
successivo comma 776 dell'articolo unico della medesima legge n.
296/2006, con salvezza dei soli trattamenti più favorevoli «già
definiti in sede di contenzioso» di cui al comma 775.
In altri termini, vengono assoggettate al nuovo sistema di
liquidazione dell'indennità integrativa speciale anche quelle
pensioni di reversibilità che la norma transitoria di cui all'art.
15, comma 5, della legge n. 724/1994 (ora abrogato) aveva inteso
escludere, in considerazione della diversità del regime di
liquidazione delle pensioni introdotto dal 1° gennaio 1995 e degli
effetti distorsivi della riforma nei riguardi delle pensioni più
datate e di importo modesto, la cui funzione previdenziale era stata
assicurata in misura più accentuata dall'indennità di cui trattasi.
2. - Ciò posto, la disposizione di cui al comma 774 sembra
confliggere, in primo luogo, con l'art. 3 Costituzione, sia per
quanto attiene al profilo di uguaglianza che a quello di
ragionevolezza.
Con tale comma, infatti, si dispone che «L'estensione della
disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di
assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime
dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e
sostitutive di detto regime, prevista dall'art. 1, comma 41, della
legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che per le
pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall'entrata in vigore
della legge 8 agosto 1995, n. 335, (vale a dire per le pensioni di
reversibilità connesse a decessi del dante causa avvenuti a
decorrere dal 17 agosto 1995, data di entrata in vigore della legge
n. 335/1995), indipendentemente dalla data di decorrenza della
pensione diretta, l'indennità integrativa speciale già in godimento
da parte del dante causa, parte integrante del complessivo
trattamento pensionistico, è attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilita».
Ciò comporta che dalla nuova disciplina dovrebbero essere
esclusi i trattamenti di reversibilità connessi a decessi avvenuti
prima del 17 agosto 1995, e con ciò si intende evidenziare subito la
mancanza di un valido motivo nel differenziare il trattamento di
situazioni sostanzialmente uguali (come le pensioni di reversibilità
decorrenti dal 1° gennaio 1995 e quelle decorrenti dal 17 agosto
1995), posto che il nuovo sistema di liquidazione dell'indennità
integrativa speciale (conglobata alla voce pensione), disposto dal
vigente comma 3 dell'art. 15 della legge n. 724/1994 (sistema che ha
dato luogo alla definitiva disciplina di cui all'art. 1, comma 41,
della citata legge n. 335/1995), ha effetto appunto dal 1° gennaio
1995.
L'interpretazione di cui al comma 774 sembra poi espressamente
contrastare anche con il vigente comma 4 del medesimo art. 15 della
legge n. 724/1994, con cui è stato disposto che «La pensione di cui
al comma 3 (vale a dire quella decorrente dal 1° gennaio 1995 , con
l'i.i.s. inglobata nella voce pensione) è reversibile, (...) in base
all'aliquota in vigore nel regime dell'assicurazione generale
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti».
Trattasi della medesima aliquota di reversibilità del 60% che il
comma 774 prevede invece a decorrere dal 17 agosto 1995); tale
contrasto in ordine alla effettiva decorrenza delle nuove
disposizioni per le pensioni di reversibilità non può che
riflettere un difetto di ragionevolezza.
3. - Ulteriore motivo di contrasto con il principio di
ragionevolezza è ravvisabile nella salvezza dei migliori trattamenti
in atto, posto che il comma 775 della legge n. 296/2006 prevede che
«Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici più favorevoli in
godimento alla data di entrata in vigore della presente legge, già
definiti in sede di contenzioso, con riassorbimento sui futuri
miglioramenti pensionistici».
Dunque, il comma 775 prevede la salvezza dei soli trattamenti
più favorevoli in atto alla data della sua entrata in vigore (1°
gennaio 2007) «già definiti in sede di contenzioso».
Sembra che il legislatore, in tale previsione, concernente
l'intangibilità dei giudizi definiti, anche di fronte all'effetto
retroattivo della norma di interpretazione autentica (comma 774),
abbia inteso sancire la mancata tutela dei diritti quesiti di coloro
che hanno avuto la corresponsione del migliore trattamento di
riversibilità in via amministrativa, recando dunque un ulteriore
vulnus ai suddetti principi di uguaglianza e ragionevolezza.
4. - Ma il profilo che continua ad apparire più in contrasto con
i principi di cui all'art. 3 Costituzione, così come evidenziato
anche dalle sezioni riunite di questa Corte con la citata pronuncia
n. 8/QM/2002 (che era stata resa in sede di questione di massima a
fronte di un unico minoritario orientamento giurisprudenziale
sfavorevole in materia), è rappresentato dall'immotivata differenza
di trattamento tra i beneficiari di trattamenti di reversibilità in
ogni caso riferibili a pensioni dirette decorrenti da periodo
precedente il 1° gennaio 1995, con l'unico discrimine rappresentato
dal momento di decorrenza del trattamento ai superstiti, a nulla
rilevando la data di effettiva decorrenza della pensione diretta cui
detti trattamenti sono afferenti.
È stato, infatti, al riguardo considerato che «la pensione di
reversibilità, pur se acquisita iure proprio, resta naturalmente
avvinta, proseguendolo, al pregresso istituto della pensione diretta
fruita dal lavoratore, nel quale trova la propria scaturigine ed il
proprio fondamento, attuando, per il coniuge superstite, una specie
di proiezione oltre la morte, della funzione di sostentamento assolta
in vita dal reddito del de cuius, di guisa che tali finalità non
verrebbero integralmente realizzate ove si ammettesse la possibilità
di una diversità di criteri per la determinazione dei rispettivi
trattamenti. E tali principi, enunciati in fondamentali pronunce
della Corte costituzionale (sent. n. 34/1981, n. 169/1986, n.
926/1988 e n. 495/1993) non possono non assurgere a guida
dell'interprete nella soluzione di questioni nelle quali i principi
stessi si pongano in gioco» (sezioni riunite, n. 8/QM/2002).
Il venir meno ditale tutela sembra postulare, dunque, anche la
violazione della garanzia di cui all'art. 38 della Costituzione,
strettamente collegata con lo stato di bisogno ricollegabile alle
pensioni vedovili che trovano la loro causa nell'esigenza di tutelare
economicamente la parte superstite nel momento in cui viene meno
l'apporto economico del coniuge deceduto, tramite la reversibilità
di una pensione che, a sua volta, trova titolo nella cessazione
dell'attività lavorativa o nel risarcimento di un danno fisico
ricollegabile al servizio svolto.
5. - Non può, infine, tacersi l'uso improprio della
qualificazione interpretativa data al comma 774, come già
rappresentato nell'ordinanza di rimessione n. 13/2007 di questa
Corte, in relazione all'effetto retroattivo ad essa conseguente,
unitamente con la sostanziale omissione di salvezza dei rapporti
giuridici in atto, di cui al successivo comma 775, ad eccezione di
quelli già definiti in sede contenziosa.
È stato osservato, al riguardo, che - fermo il disposto
dell'art. 25 della Costituzione - una legge può derogare al
principio generale della irretroattività, ma facendo salva
l'osservanza dell'affidamento del cittadino nella certezza dei
rapporti giuridici già insorti che, quale essenziale elemento dello
Stato di diritto, non può essere leso da disposizioni che finiscano
per tradurre in regolamentazione irrazionale situazioni sostanziali
disciplinate da leggi precedenti (sent. Corte costituzionale n.
416/1999): affidamento che, nella materia de qua, si è protratto per
un periodo variabile fino a dodici anni.
Come più volte affermato dal Giudice delle leggi, una norma può
intervenire retroattivamente onde eliminare istituti la cui
sopravvivenza, sia pure a limitati fini, si ritenga irrazionale,
ovvero incidere sulla tutela giurisdizionale diretta ad applicare il
diritto soggettivo: è tale il caso delle leggi di interpretazione
autentica, per le quali l'efficacia retroattiva, con effetto anche
sul contenzioso in corso, trova giustificazione nell'esistenza di un
obbiettivo dubbio ermeneutico in sede giurisdizionale e dottrinale.
Senonchè, nella materia di cui trattasi, non risultava alcun
dubbio ermeneutico dopo l'orientamento giurisprudenziale che si era
pacificamente affermato, specie dopo l'intervento delle sezioni
riunite di questa Corte del 2002, e che non risulta mai disatteso.
L'irragionevolezza del carattere retroattivo del comma 774, in
quanto norma di interpretazione autentica, si riverbera anche sul
comma 775 che, nel prevedere la salvezza delle sole situazioni
giuridiche già definite favorevolmente in sede contenziosa, finisce
per limitare (nè potrebbe essere altrimenti) l'applicabilità della
nuova disciplina, con effetto retroattivo, soltanto all'avvenuto
verificarsi di un evento processuale assolutamente casuale e
circostanziale (come la avvenuta definizione dei ricorsi in materia).
Sembra, al riguardo, doveroso richiamare il principio affermato
in sede costituzionale, secondo cui lo scrutinio di costituzionalità
ex art. 3 in ordine alla scelta legislativa di derogare alla
irretroattività di una norma sfavorevole, debba superare un vaglio
positivo di ragionevolezza, non essendo a tal fine sufficiente che la
norma derogatoria sia non manifestamente irragionevole (Corte cost.
sent. n. 393/2006).
Risulta arduo, nella specie, individuare il rispetto di tale
parametro di ragionevolezza, oltre che per la mancanza di attuali
dubbi interpretativi in sede giurisdizionale e/o dottrinaria, anche
in relazione agli effetti dell'applicazione retroattiva del comma 774
sul bilancio statale - dopo che l'I.N.P.D.A.P., in applicazione dei
commi censurati, avrà disposto a carico dei coniugi superstiti il
recupero delle maggiori somme erogate - se confrontati con altre
disposizioni della medesima legge n. 296/2006, come il comma 765, che
autorizza per l'anno 2007 la spesa di 17 milioni di euro al fine
della realizzazione di campagne informative, a cura della Presidenza
del Consiglio dei ministri, volte a promuovere adesioni consapevoli
alle forme pensionistiche complementari; o come il comma 578 con cui,
mediante altra norma di interpretazione autentica (questa volta
dell'art. 23-bis del d.lgs. n. 165/2001) si dispone che a talune
figure dirigenziali pubbliche, collocate in aspettativa senza assegni
presso soggetti ed organismi pubblici, venga retroattivamente
riconosciuta l'anzianità di servizio, con indubbi riflessi sulla
futura spesa pensionistica.
Per le suesposte considerazioni, appare fondato il dubbio che la
previsione interpretativa restrittiva di cui al comma 774
dell'articolo unico della legge n. 296/2006, così come il
conseguente comma 775, costituiscano violazione dei principi di
razionalità e uguaglianza ex art. 3, nonchè della tutela
previdenziale e assistenziale sancita dall'art. 38.
Ritenuta la rilevanza della questione ai fini del decidere - in
quanto solo dall'accoglimento della eccezione così come sollevata
può conseguire l'accoglimento della pretesa pensionistica della
ricorrente - unitamente alla sua non manifesta infondatezza, come
prospettato in parte motiva, il giudizio va sospeso, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e gli atti rimessi
alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla legittimità
costituzionale dei commi 774 e 775 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2006, n. 296.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 774 e 775
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in relazione agli artt. 3 e 38
della Costituzione, nei termini di cui in parte motiva.
Ordina la sospensione del giudizio relativo al ricorso n. 63748/C
presentato dalla sig.ra Lazzeroni Josè e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
A cura della segreteria copia della presente ordinanza verrà
notificata alla ricorrente, all'I.N.P.D.A.P. ed alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera
dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così disposto in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 22
febbraio 2007.
Il giudice: Docimo