Serie Generale n. 76 del 2-4-1997
CIRCOLARI
MINISTERO DEL TESORO
MINISTERO DEL TESORO
CIRCOLARE 26 marzo 1997, n. 24
Previsioni di bilancio per l'anno 1998 e per il triennio 1998-2000. (GU Serie Generale n.76 del 02-04-1997)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
A tutte le Amministrazione autonome
A tutte le Ragionerie centrali
presso i Ministeri e le
Amministrazioni autonome
e: per conoscenza
Alla Corte dei conti
Premessa
Lo scorso anno, il nostro Paese ha mostrato significativi progressi
nel processo di convergenza economico-finanziaria prefigurato a
Maastricht per l'avvio della terza fase dell'Unione monetaria europea
a decorrere dal 1 gennaio 1999. Risultano infatti sostanzialmente
raggiunti tre dei quattro parametri individuati nel trattato: il
tasso di inflazione e il tasso di interesse a lungo termine rientrano
ampiamente nella banda di oscillazione consentita; la stabilità del
cambio all'interno del Sistema monetario europeo sembra assicurata,
dopo il rientro della lira nel novembre scorso.
Anche la finanza pubblica evidenzia un andamento confortante, con
l'ulteriore riduzione dell'incidenza sul prodotto interno lordo sia
dell'indebitamento netto, sia dello stock del debito delle pubbliche
Amministrazioni.
Con la Nota di aggiornamento del Documento di programmazione
economico-finanziaria, il Governo ha impresso una decisiva
accelerazione al processo di convergenza della finanza pubblica, onde
assicurare la partecipazione alla moneta unica fin dall'inizio: il
raggiungimento nel 1997 del 3 per cento nel rapporto indebitamento
netto - PIL costituisce ora l'indispensabile premessa per tale
traguardo. 1. La finanza pubblica nel 1996 e le prospettive per il
1997.
Nonostante i sensibili scostamenti degli obiettivi, i risultati
provvisori del 1996, nella rappresentazione del conto delle pubbliche
Amministrazioni rilevante per i confronti comunitari, confermano,
anzitutto, l'inversione della tendenza nel rapporto debito/PlL
manifestatasi l'anno precedente: il peso del debito, dopo il punto di
massima raggiunto a fine 1994, si è ridotto ulteriormente dal 124,4
al 123,7 per cento, sulla via del risanamento finanziario.
Dal suo canto, l'indebitamento netto in rapporto al PIL, altro
parametro individuato nel trattato di Maastricht, è passato dal 6,9
al 6,7 per cento, con un lieve aumento in valore assoluto.
L'avanzo primario, che individua il surplus al netto degli
interessi, è risultato intorno ai 75.500 miliardi rispetto ai 79.000
miliardi del 1995, mentre l'onere per il servizio del debito si è
attenuato di circa un punto percentuale in rapporto al PIL, in
relazione al favorevole andamento dei tassi.
Il confortante andamento dei mercati finanziari, dopo il rientro
della lira nello SME, e del tasso di inflazione, collocatosi nella
media annua in linea con le previsioni (3,9 per cento rispetto al 5,4
per cento del 1995) ha contribuito ad assicurare la prosecuzione del
processo di risanamento dei conti pubblici secondo le linee tracciate
nel Documento di programmazione, mentre l'evoluzione dell'economia
reale è stata inferiore alle attese originarie, con uu'a limitata
crescita dello 0,8 per cento.
Come negli anni più recenti, anche l'ultima sessione di bilancio ha
valorizzato i ruoli distinti ma complementari del bilancio a
legislazione vigente, della legge finanziaria e dei provvedimenti
collegati. La manovra è stata approvata ed emanata in tutte le sue
componenti normative entro il 31 dicembre 1996, con il completamento
del decreto-legge n. 669 del 1996, convertito con modificazioni dalla
legge n. 30 del 1997.
Sono tuttora in corso le elaborazioni per un puntuale aggiornamento
della stima del fabbisogno di cassa del settore statale per l'anno
1997; esse consentiranno di valutare se le misure assunte sono
sufficienti al raggiungimento dell'obiettivo di 61.400 miliardi, o se
a tal fine occorre una ulteriore correzione per assicurare il
traguardo del 3 per cento nel rapporto deficit - PIL. Le prospettive,
comunque, confermano la necessità dell'impostazione restrittiva
assunta negli ultimi anni nelle previsioni di bilancio, attraverso la
rigorosa riconsiderazione dell'intervento pubblico, anche in vista
dell'aggiornamento degli obiettivi nel nuovo Documento programmatico
per il prossimo triennio.
La predisposizione delle previsioni di bilancio a legislazione
vigente si pone quindi non solo come necessario presupposto
ricognitivo per la parte vincolata, ma anche come strumento
attuativo, per la parte relativamente non vincolata, degli indirizzi
del precedente Documento di programmazione economico-finanziaria.
In tale contesto, si inserisce la nuova struttura del bilancio dello
Stato prevista dal provvedimento, in corso di approvazione
parlamentare (A.S. 1217 - B), che introduce rilevanti novità sotto
molteplici profili, tra cui la distinzione tra bilancio per la
decisione parlamentare e bilancio per la gestione e la
rendicontazione, allo scopo da un lato di migliorare il processo
decisionale, rendendolo più consapevole, dall'altro, di sviluppare
il processo di responsabilizzazione delle strutture amministrative
anche con l'avvio di tecniche di controllo di gestione. Il governo
della spesa pubblica non può che trarne giovamento, attraverso la
concreta attuazione dei principi di trasparenza e responsabilità
previsti nei provvedimenti di riforma della pubblica Amministrazione.
2. Gli obiettivi della politica di bilancio per il triennio
1998-2000.
Il bilancio programmatico dello Stato per il triennio 1997-99
approvato dal Parlamento indica i seguenti obiettivi per i due anni
terminali del triennio considerato:
invarianza della pressione tributaria rispetto al 1997;
crescita della spesa corrente al netto di interessi, regolazione
debitorie, rimborsi I.V.A. e operazioni relative al Fondo di
ammortamento dei titoli di Stato, nella misura del 2 per cento
rispetto all'anno precedente;
crescita della spesa in c/capitale in misura superiore
all'incremento nominale del prodotto interno lordo.
Considerato che il bilancio programmatico comprende anche gli
ulteriori interventi previsti nel Documento di programmazione
economico-finanziaria e nella relativa Nota di aggiornamento,
l'impostazione del bilancio a legislazione vigente per il triennio
1998-2000 non può che accentuare la linea restrittiva
precedentemente assunta.
Il quadro complessivo degli obiettivi da perseguire si può pertanto
cosi indicare:
a) il gettito delle entrate tributarie, da valutare sulla base
della presumibile dinamica e delle variazioni legislative
intervenute, sarà definito sulla base delle più aggiornate
previsioni delle variabili macroeconomiche che lo influenzano;
b) a livello complessivo, le spese correnti, al netto degli
interessi e delle poste correttive e compensative delle entrate,
dovranno essere contenute, per il 1998, entro il livello risultante
dalle previsioni iniziali del bilancio per il 1997 aumentate dell'1
per cento. Nel successivo biennio, le spese per acquisto di beni e
servizi indispensabili al funzionamento delle Amministrazioni
potranno incrementarsi non oltre l'1 per cento per il 1999 e non
oltre il 2 per cento per il 2000;
c) le spese in conto capitale nel complesso potranno incrementarsi,
in ciascuno degli anni del triennio, in misura non superiore al 2,5
per cento. A tali incrementi potrà farsi luogo soltanto dopo
l'individuazione, da parte delle singole Amministrazioni, degli
interventi prioritari, una volta verificato che non vi siano, nè
siano prevedibili, residui di stanziamento o disponibilità di
tesoreria per interventi autorizzati e non ancora effettuati; per le
spese soggette alla riduzione disposta con il decreto legge n. 41/95,
dovrà inoltre essere garantita la puntuale applicazione del comma 5
dell'articolo 2 dello stesso decreto. 3. Le linee generali di
razionalizzazione della spesa.
Da queste indicazioni di tipo generale, che riguardano il totale
della spesa statale, discendono alcune implicazioni per le singole
categorie di spesa che qui si riassumono separatamente per le
autorizzazioni di competenza e per le autorizzazioni di cassa.
3.1. Per quanto riguarda le autorizzazioni di competenza le singole
Amministrazioni dovranno attenersi ai seguenti criteri:
per la spesa relativamente flessibile o comunque non
legislativamente predeterminata, occorre procedere a un riesame
puntuale delle esigenze effettive di spesa individuando in
particolare la spesa che potrebbe essere ridotta o eliminata senza
apprezzabili conseguenze negative e distinguendo le spese necessarie
per assicurare il mantenimento del livello dei servizi da quelle
volte al soddisfacimento di nuovi bisogni. Le previsioni a
legislazione vigente non devono includere nè nuovi interventi nè
ampliamento dell'offerta di servizi esistenti.
Nell'ambito di queste spese, in particolare vanno osservate le
seguenti indicazioni:
a) per le spese correnti diverse dagli oneri per il personale e da
quelle legislativamente predeterminate, la previsione per il 1998
dovrà essere mantenuta entro gli stessi valori indicati dalla legge
di bilancio per il 1997; il rispetto di tale vincolo dovrà essere
garantito per ciascun Ministero o Amministrazione; per il biennio
1999-2000 la previsione non potrà prevedere incrementi superiori
rispettivamente all'1 e al 2 per cento;
b) particolare cura dovrà essere posta per le previsioni delle
spese di personale e delle spese di finanziamento della sanita': per
le prime, dovrà essere data illustrazione specifica degli effetti
della legislazione vigente in materia di nuove assunzioni e di
applicazione delle norme sul part-time; per le seconde, dovrà essere
fornita precisa indicazione dei fabbisogni di finanziamento del
sistema sanitario, mostrandone la coerenza con quanto risulterebbe
dalla applicazione per il 1998 delle prescrizioni delle leggi
vigenti;
c) per le altre spese per trasferimenti occorre innanzitutto
separare rigorosamente quelle previste da disposizioni legislative da
quelle che ne sono prive.
Per le prime (spese previste da disposizioni legislative)
l'iscrizione in bilancio è consentita soltanto se disposta da
specifici provvedimenti legislativi, cioè da leggi organiche o
particolari che si riferiscono direttamente al settore o ai settori
d'intervento; l'autorizzazione legislativa, oltre che inserita in un
provvedimento specifico, deve essere espressa, cioè individuata nei
suoi elementi essenziali direttamente dalla legge (beneficiario,
parametri di quantificazione, importo, ecc.).
Per le seconde (trasferimenti non determinati da specifiche
autorizzazioni legislative) gli stanziamenti iscritti nel bilancio
1997 sono da sottoporre ad attenta e rigorosa analisi finalizzata
alla loro eliminazione. In particolare, sono da eliminare tutte le
erogazioni riferibili all'esercizio delle normali funzioni
istituzionali delle Amministrazioni interessate.
Ove necessario, per le eventuali ulteriori esigenze degli enti e
organismi interessati dovranno essere formulate proposte intese a
garantire la copertura della spesa con l'acquisizione diretta di
mezzi finanziari, anche attraverso l'adeguamento dei prezzi relativi
ai servizi prestati.
Al contenimento rigoroso delle spese per trasferimenti deve
concorrere la puntuale applicazione dell'articolo 1, commi da 40 a
44, della legge n. 549 del 1995;
d) per le spese di acquisto di beni e servizi per la difesa
nazionale si applica lo stesso criterio di invarianza complessiva. La
realizzazione di tale obiettivo potrà realizzarsi:
d.1 - mediante una congrua diluizione temporale delle spese di
ammodernamento e potenziamento, compatibile con la realizzazione dei
nuovi programmi; per tali spese, collocate convenzionalmente nella
categoria IV, eventuali maggiori esigenze specifiche, collegate ai
programmi e ai progetti in corso di attuazione, andranno compensate
con corrispondenti riduzioni su altri capitoli di spesa;
d.2 - mediante una rigorosa e razionale applicazione dell'art. 1,
commi da 96 a 118, della legge n. 662 del 1996, concernenti la
ristrutturazione dello strumento militare;
d.3 - mediante una efficace e responsabile applicazione delle
nuove norme sul bilancio, che consentono variazioni compensative
nell'ambito della medesima unità previsionale di base.
3.2. Per quanto riguarda le autorizzazioni di cassa, particolare
attenzione dovrà essere posta per i capitoli che comportano
trasferimenti a enti esterni, tenuti al rispetto della normativa
sulla tesoreria unica. L'entità delle relative autorizzazioni di
cassa dovrà essere definita per il 1998 in modo che le
disponibilità sui rispettivi conti di tesoreria si riducano
progressivamente rispetto ai valori attuali e risultino, al 31
dicembre 1998, non superiori al venti per cento delle spese di
bilancio di ciascun ente.
4. Criteri specifici per la spesa relativamente flessibile.
Per la spesa relativamente flessibile, o comunque non
legislativamente predeterminata in modo rigido, occorre procedere ad
un puntuale e complessivo riesame delle esigenze e degli obiettivi,
onde realizzare l'obiettivo dell'invarianza degli stanziamenti
rispetto al 1997 anche in presenza di minori o maggiori bisogni e di
aumento dei prezzi dei beni acquistati. Per ottenere questo risultato
occorre discriminare la spesa che riveste utilità per il corpo
sociale da quella che potrebbe essere ridotta o addirittura eliminata
senza conseguenze apprezzabili; occorre distinguere le spese di
funzionamento necessarie per assicurare il mantenimento del livello
dei servizi da quelle volte al soddisfacimento di nuovi o maggiori
bisogni.
Con riferimento al primo aspetto, gli stanziamenti devono essere
depurati dagli oneri non strettamente funzionali al conseguimento dei
compiti demandati; con riferimento al secondo, prima di decidere
nuovi interventi occorre acquisire un più elevato grado di
efficienza nel soddisfacimento dei bisogni già individuati. Se in
mancanza di precisi indicatori attestanti l'esigenza inderogabile di
tali spese, dalla legislazione vigente dovesse risultare un valore di
spesa corrente per il 1998 superiore dell'1 per cento allo
stanziamento 1997 inclusivo dei fondi speciali di tabella A, ciascuna
amministrazione dovrà proporre le necessarie soppressioni di
capitoli di bilancio e di programmi di spesa attraverso, se
necessario, proposte di modifica o di abrogazione della vigente
legislazione di sostegno.
La formazione del bilancio potrà utilmente avvalersi anche delle
modifiche all'uopo predisposte negli elaborati di base per le nuove
previsioni, al fine di favorirne una più immediata percezione da
parte delle amministrazioni. Come meglio descritto nell'allegata nota
tecnica, tali modifiche recepiscono nel processo di formazione del
bilancio le innovazioni recate dal suddetto provvedimento di riforma,
mediante l'indicazione, per ciascun capitolo o sua quota parte, del
relativo centro di responsabilità amministrativa, onde definire - in
via di prima applicazione e in attesa dei decreti delegati all'uopo
previsti nel disegno di legge di riforma - la nuova unità
previsionale di base rilevante per la decisione parlamentare.
Ciascun centro di responsabilità amministrativa, individuato dalle
stesse amministrazioni in sede di bilancio sperimentale per il 1997,
ai sensi della circolare dello scrivente n. 84 del 20 dicembre 1996
(supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio
1997), potrà concretamente concorrere al contenimento delle
dotazioni del bilancio 1998 sin dalla fase della proposta, attraverso
una rigorosa selezione degli oneri di funzionamento non vincolati,
tenendo ben presente che sarà possibile in corso d'anno operare per
tali oneri compensazioni amministrative tra capitoli della stessa
unità previsionale.
Un diretto ausilio al raggiungimento dell'obiettivo della crescita
dell'1 per cento delle complessive dotazioni di competenza discende
dall'applicazione dell'articolo 2, comma 5, del decreto-legge n. 41
del 1995, convertito nella legge n. 85 del 1995, che consente un
incremento annuo nei limiti dell'1 per cento per le spese soggette a
riduzione in sede di manovra aggiuntiva del 1995: con tutta evidenza,
per tali spese, complessivamente considerate per aggregati economici,
gli eventuali incrementi consentiti dalla legge dovranno essere
compensati con corrispondenti riduzioni, anche a livello normativo,
delle altre spese.
* * *
Circa, infine, i criteri di formulazione delle previsioni e il
calendario degli adempimenti, si rinvia all'unita nota tecnica.
Si ringrazia per la collaborazione che le amministrazioni daranno e
si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al riguardo.
Il Ministro: Ciampi

PREVISIONE DI BILANCIO PER L'ANNO 1988
E PER IL TRIENNIO 1998-2000
Nota tecnica e calendario degli adempimenti
N.B. - I direttori delle ragionerie centrali - alle quali l'art.
28 della legge di contabilità di Stato demanda il compito di
compilare gli schemi di previsione - sono invitati a prestare fattiva
collaborazione per una puntuale applicazione delle presenti
direttive. 1. Criteri generali per l'impostazione delle nuove
previsioni.
1.1. Per la concreta predisposizione di una manovra di bilancio
coerente con gli obiettivi e le compatibilità precisate, il progetto
di bilancio 1998 e il bilancio pluriennale 1998-2000 - ai sensi degli
articoli 2 e 4 della legge n. 468 del 1978, come sostituiti dalla
legge n. 362 del 1988 - devono essere redatti sulla base della
legislazione vigente e quindi anche alla stregua delle implicazioni
finanziarie recate da provvedimenti legislativi al momento
intervenuti.
Occorre peraltro richiamare le disposizioni riduttive di
stanziamenti recate per l'anno 1998 dal decreto legge n. 41 del 1995,
convertito, con modificazioni dalla legge n. 85 del 1995, dal
decreto-legge n. 323 del 1996 convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 425 del 1996 e dalla legge n. 662 del 1996, articolo 2,
commi 134, 135 e 136, che hanno inciso sulle autorizzazioni
legislative di supporto degli stanziamenti iscritti in bilancio.
1.2. Le singole amministrazioni, nel formulare le proposte di
spesa, dovranno procedere a una revisione rigorosa delle dotazioni di
bilancio, con riferimento ai criteri prefigurati nella circolare.
Il rispetto delle direttive di contenimento delle spese correnti
innanzi indicate, unitamente alla completa revisione dell'intero
quadro contabile di ciascun capitolo, segnerà il limite complessivo
massimo delle assegnazioni di competenza di ogni amministrazione;
eventuali maggiori necessità connesse a spese obbligatorie e
inderogabili devono essere compensate per quanto possibile con la
riduzione delle spese correnti a carattere discrezionale. Nella
dimostrata impossibilità di proporre riduzioni delle spese correnti,
dovrà operarsi, con gli stessi criteri, sulle dotazioni di conto
capitale. 2. Bilancio annuale di competenza.
L'avvio delle procedure per l'impostazione del progetto di bilancio
a legislazione vigente 1998-2000 non può prescindere dal considerare
le innovazioni derivanti dalla imminente riforma della struttura del
bilancio di previsione dello Stato, di cui all'Atto Senato n. 1217 -
B.
Come già richiamato nella circolare, la riforma introduce
rilevanti novità tra cui la distinzione tra bilancio per la
decisione parlamentare e bilancio per la gestione e la
rendicontazione; sotto il primo profilo il nuovo progetto di bilancio
viene articolato in unità previsionali di base stabilite in modo che
a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità
amministrativa.
Da ciò consegue che il processo di formazione del bilancio - e
quindi già dalla fase propositiva di competenza delle
amministrazioni - sia caratterizzato dall'indicazione, per ciascun
capitolo o sua quota parte, del relativo centro di responsabilità
amministrativa, allo scopo di definire la nuova unità previsionale
di base rilevante per la decisione parlamentare.
La predetta attività propositiva risulterà comunque agevolata
dalle positive esperienze compiute relativamente al bilancio
sperimentale di previsione dello Stato per centri di responsabilità
(decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive
modificazioni), alla stregua delle indicazioni contenute, da ultimo,
nella circolare n. 84 del 20 dicembre 1996.
Ai fini della formulazione delle proposte per la costruzione del
bilancio a legislazione vigente, potranno essere utilizzate le
consuete "schede-capitolo" appositamente predisposte dal sistema
informativo della Ragioneria generale dello Stato, le quali,
peraltro, presenteranno alcune modifiche e innovazioni volte proprio
a considerare l'innanzi rilevata esigenza di pervenire alla
definizione del bilancio articolato in unità previsionali di base.
2.1. Schede-capitolo.
Le schede-capitolo da utilizzare per le proposte di previsione -
contestualmente, a quelle per l'assestamento del bilancio 1997 - si
presentano sostanzialmente nella medesima veste dei decorsi esercizi,
con le varianti che di seguito si riassumono e con l'avvertenza che
alcune note esplicative ed operative risultano già inserite nelle
schede medesime.
Per le spese, le abituali schede-capitolo che evidenziano le
caratteristiche del piano di formazione (competenza) e del piano di
gestione (competenza-residui accertati/presunti - massa spendibile -
cassa) si presentano del tutto uguali al passato, con l'unica
variante che indicano, in un riquadro, l'appartenenza del capitolo ad
uno o più centri di responsabilità amministrativa. Tali schede
vanno utilizzate per la formulazione delle proposte complessive
dell'intero quadro contabile del capitolo (residui - competenza -
cassa).
Unitamente a queste schede, vengono fornite schede aggiuntive "bis"
concernenti il frazionamento della competenza dei capitoli che
trovano riferimento in due o più centri di responsabilità. I dati
da inserire riguardano solo la "competenza" e giova avvertire, con
riferimento alle previsioni 1998, che la quota da attribuire a
ciascun centro di responsabilità deve essere indicata in cifre.
I residui presunti e la cassa saranno poi automaticamente
distribuiti tra i centri di responsabilità dal sistema informativo
della Ragioneria generale dello Stato secondo le indicazioni fornite
per la competenza.
Le stesse schede "bis" verranno altresì prodotte per i capitoli
che per l'anno 1998 non dispongono della competenza e per i quali è
necessario pure procedere alla ripartizione dell'autorizzazione di
cassa tra due o più centri di responsabilità. Ciò deriva dalla
circostanza che, com'è noto, tali capitoli presenteranno, in sede di
formazione 1998, un quadro contabile costituito unicamente da residui
presunti e cassa. Anche per queste ultime schede, la ripartizione
della cassa per le previsioni 1998 tra i vari centri di
responsabilità, va espressa in cifre.
In attesa del provvedimento delegato previsto dall'art. 5 del
disegno di legge di riforma del bilancio dello Stato innanzi
richiamato (A.S. n. 1217-B) per l'individuazione delle unità
previsionali di base del bilancio, le schede capitolo e le schede
aggiuntive "bis" riporteranno l'indicazione dei centri di
responsabilità già individuati dalle amministrazioni (circolare n.
84 del 20 dicembre 1996) con riferimento all'anno 1997.
Per le entrate, le proposte per le previsioni 1998 dovranno essere
formulate attraverso le schede-capitolo prodotte dal sistema
informativo, le quali terranno conto della nuova struttura del
bilancio dello Stato in precedenza precisata con l'indicazione, in un
riquadro, dell'appartenenza del capitolo ad uno o più centri di
responsabilità amministrativa.
In aggiunta a tali schede vengono fornite, come per la spesa,
schede aggiuntive "bis" concernenti il frazionamento della competenza
dei capitoli che trovano riferimento in due o più centri di
responsabilità.
2.2. Criteri di definizione delle proposte di spesa.
2.2.1. Dovendosi costruire il bilancio sulla base del criterio
della legislazione vigente, si ricorda che per quanto concerne gli
stanziamenti la cui quantificazione annua è specificamente demandata
alla legge finanziaria, l'importo da considerare nelle previsioni a
legislazione vigente per l'anno 1998 deve essere quello autorizzato
per tale anno con la tabella C della legge finanziaria 1997, tenendo
peraltro conto delle riduzioni operate dalle disposizioni legislative
in precedenza richiamate, che hanno corrispondentemente ridotto le
relative autorizzazioni legislative di spesa.
Le proposte dovranno essere riportate nelle "schede-capitolo" che
evidenziano, tra l'altro, i limiti risultanti da fattori legislativi
predeterminati.
Per le autorizzazioni di spesa intervenute successivamente alla
predisposizione del bilancio pluriennale 1997-1999 - non ancora
recepite nelle "schede-capitolo" e per le quali la copertura risulta
reperita a carico dei fondi globali, con riduzioni di spesa o con
maggiori entrate - dovrà essere fornita distinta dimostrazione in
apposite note a corredo dei rispettivi capitoli.
Per quanto, in particolare, attiene allo scaglionamento delle spese
pluriennali, la quota del bilancio 1998 da assumere nei pertinenti
capitoli dovrà corrispondere a quella indicata nella tabella F della
legge finanziaria 1997.
È importante segnalare che per le leggi di spesa pluriennali,
approvate dopo la presentazione del bilancio 1997-1999, nel bilancio
di previsione 1998 potrà essere iscritto, come quota annuale di
spesa di quelle leggi, lo stesso stanziamento determinato per l'anno
1997 dalle leggi medesime, sempre che tali leggi non dispongano
diversamente.
2.2.2. La rappresentata esigenza di riconsiderare analiticamente
tutte le dotazioni di bilancio di natura corrente, nello spirito
della profonda revisione degli obiettivi e delle esigenze sottesi al
metodo della riconsiderazione globale di ogni stanziamento, deve
essere soddisfatta, relativamente alle spese discrezionali, mediante
l'analisi e la valutazione delle spese di ciascuna dotazione del
bilancio 1997, non soltanto attraverso una migliore e più razionale
programmazione, ma anche sopprimendo o riducendo erogazioni che in
taluni casi sono incompatibili con l'attuale condizione della finanza
pubblica, mentre in altri casi possono essere evitate con il
razionale utilizzo delle capacità professionali e tecniche del
personale delle stesse amministrazioni.
A tale fine, le "schede capitolo" messe a disposizione delle
amministrazioni rispecchiano l'esigenza della profonda
riconsiderazione degli stanziamenti e per le spese non predeterminate
legislativamente non viene esposta alcuna ipotesi di previsione per
il 1998. In virtù del cennato criterio, le note giustificative degli
stanziamenti proposti dovranno consentire l'individuazione delle
intere occorrenze necessarie all'assolvimento dei compiti demandati
e, eventualmente, di quelle volte al soddisfacimento di nuove o
maggiori esigenze incomprimibili.
In questa linea si segnalano in particolare le eliminazioni o le
riduzioni da proporre per i capitoli concernenti contribuzioni di
carattere discrezionale ad enti, associazioni, comunità, ecc.,
tenuto anche conto del disposto dell'art. 9, comma 1, della legge n.
537/1993 e dell'art. 1, commi da 40 a 44, della legge n. 549/1995; il
contenimento delle spese per missioni all'interno ed all'estero del
personale; la riduzione delle dotazioni per la partecipazione a
convegni, congressi, mostre, conferenze, ecc.; l'eliminazione o
almeno un significativo ridimensionamento delle spese per speciali
incarichi, studi, indagini, rilevazioni, nonchè degli oneri per il
funzionamento di consigli, comitati e commissioni; le spese per
l'acquisto di riviste e giornali; le spese per manutenzione, noleggio
ed esercizio di mezzi di trasporto; le spese telefoniche; ogni altra
spesa suscettibile di essere eliminata o ridotta.
Con l'occasione giova sin d'ora richiamare la norma presente nel
progetto di riforma del bilancio dello Stato, di cui in precedenza si
è fatto cenno, la quale offre la possibilità di operare variazioni
compensative tra capitoli rientranti nella medesima unità
previsionale di base.
Giova peraltro ricordare ancora che, a norma del comma 5 dell'art.
2 del suddetto decreto-legge n. 41/1995, le spese per le quali
operano le riduzioni di cui al comma 2 dello stesso articolo non
possono essere incrementate in misura superiore all'1 per cento per
il biennio 1997-1998 rispetto agli importi rideterminati per il 1996.
Un'analisi altrettanto accurata deve essere condotta nel comparto
delle spese di ufficio e in quelle che le amministrazioni centrali
propongono al Provveditorato generale dello Stato, le cui dotazioni,
ancorchè accresciute in questi ultimi anni, non sono tuttavia in
grado di far fronte a tutte le richieste.
In quest'opera di riconsiderazione delle dotazioni complessive, una
analisi particolarmente rigorosa è richiesta per le amministrazioni
che gestiscono importanti e peculiari funzioni dello Stato (Polizia
di Stato, Difesa, Guardia di finanza, Servizi antincendi, Corpo
forestale, Servizi penitenziari) e che concentrano gran parte delle
spese per acquisto di beni e servizi. Pur nella essenzialità e
indispensabilità dei relativi oneri, esistono margini di
contenimento legati alla programmazione delle varie spese e
forniture, non dimenticando, fra l'altro, che alcuni di questi
servizi beneficiano di stanziamenti straordinari recati da leggi di
"potenziamento".
2.2.3. In presenza di un fabbisogno del settore statale ancora
troppo elevato, anche la spesa in conto capitale deve essere
profondamente rivista.
Ancor più che per i decorsi esercizi, si avverte che saranno
giudicate inammissibili le proposte di conferma degli stessi volumi
di spesa 1997, relativamente ai capitoli che presentino consistenti
residui, specie "di stanziamento", o che sottendono erogazioni che si
allocano in conti correnti di tesoreria o contabilità speciali che
registrino ampie disponibilità. A tale riguardo si rinvia a quanto
rappresentato, per casi del genere, al successivo punto 3 relativo al
bilancio annuale di cassa.
2.2.4. Come è noto la legge 8 agosto 1995 n. 335, recante "riforma
del sistema pensionistico obbligatorio e complementare", ha
ridefinito il sistema previdenziale allo scopo di garantire la tutela
prevista dall'art. 38 della Costituzione ed ha, quindi, costituito
parte integrante della manovra di finanza pubblica per gli anni
1995-1997 e di quella per gli anni 1996-1998.
Particolari riflessi, poi, si sono avuti in sede di formulazione
delle previsioni di competenza 1996 e 1997 per la considerazione
delle implicazioni derivanti dai contributi previdenziali a carico
dello Stato, per la necessità di considerare le occorrenti
variazioni integrative degli stanziamenti dei capitoli relativi al
trattamento economico fondamentale e accessorio del personale in
servizio presso tutte le amministrazioni statali.
Ciò premesso, le amministrazioni avranno cura di verificare
l'allineamento degli stanziamenti dei capitoli di bilancio
interessati dalla normativa della richiamata legge n. 335/1995, alle
occorrenze finanziarie conseguenti agli obblighi contributivi
introdotti.
Ciò, considerato altresì che dall'anno 1996 il carico delle
pensioni statali è stato assunto dall'I.N.P.D.A.P., che vi provvede
con i contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro (le varie
amministrazioni statali e aziende autonome) e con una contribuzione
straordinaria a carico dello Stato per la differenza tra carico
pensioni e contributi.
2.3. Criteri di definizione delle proposte di entrate.
Le previsioni delle entrate tributarie dovranno essere formulate
sulla base delle più aggiornate indicazioni sull'evoluzione del
gettito e delle variabili macroeconomiche cui tale gettito è
collegato, nonchè delle eventuali modifiche normative intervenute in
materia.
Le ipotesi adottate circa l'evoluzione delle diverse basi
imponibili dovranno in ogni caso essere dettagliatamente specificate
in apposita nota illustrativa redatta dai competenti uffici del
Ministero delle finanze, da inviare contestualmente alle proposte.
Al fine di consentire l'esatta determinazione degli oneri relativi
alle regolazioni contabili dei tributi riscossi direttamente dalle
regioni, appare necessario che detta nota contenga anche
l'indicazione della quota complessivamente riferibile a introiti da
versare direttamente presso le tesorerie delle regioni a statuto
speciale Sicilia e Sardegna e delle regioni a statuto ordinario, da
regolare successivamente in bilancio mediante mandati commutabili in
quietanze di entrata.
Per le entrate non tributarie la valutazione dovrà avere
riferimento alle caratteristiche proprie di ciascun cespite. 3.
Bilancio annuale di cassa.
Occorre innanzitutto porre l'accento sulla rilevanza che in questi
ultimi periodi hanno assunto le previsioni in termini di cassa, in
sintonia con l'intendimento che ha guidato il legislatore (articoli 1
e 2 della legge n. 468/1978) nella considerazione che
l'autorizzazione di cassa assegnata viene, in definitiva, a
comportare riflessi anche sul livello del fabbisogno statale.
Ne fanno fede, al riguardo, le misure recentemente poste in essere
in sede di definizione della manovra di finanza pubblica 1997-1999
recepita nelle relative previsioni di bilancio, nonchè quelle
dettate con il decreto-legge n. 669/1996 convertito dalla legge n.
30/1997 di completamento della manovra di finanza pubblica 1997.
Per quanto riguarda le proposte in termini di cassa da riflettere
sulle schede-capitolo si rinvia anche a quanto in precedenza
accennato in ordine alle medesime schede nel punto 2.1, non senza
avvertire che le proposte medesime si devono muovere nell'ottica di
contenimento innanzi richiamata.
Per ciascun capitolo di bilancio, le amministrazioni in indirizzo
dovranno indicare la previsione di cassa, indistintamente per
competenza e residui, cioè per l'intera massa acquisibile o
spendibile.
A questi fini, pregiudiziale appare la determinazione presuntiva
della consistenza dei residui attivi e passivi che la gestione 1996
lascerà al 1997.
In particolare, per i residui passivi, prendendo le mosse da quelli
accertati con il consuntivo 1996 e dalle dotazioni di competenza del
1997 (massa spendibile 1997), per giungere ad un'attendibile
valutazione dei "presunti" residui passivi al 1 gennaio 1998,
occorrerà ipotizzare per ciascun capitolo i pagamenti effettuabili
nel corrente anno finanziario. A tal fine, occorre considerare la
necessità di compensare, in sede di provvedimento di assestamento
del bilancio, le maggiori autorizzazioni di cassa, eventualmente
conseguenti all'accertamento definitivo delle consistenze dei residui
passivi al 31 dicembre 1996, preferibilmente a livello di titolo e,
comunque, non superando il volume complessivo dei pagamenti
autorizzati dalla legge di bilancio 1997 integrata con le variazioni
intervenute per atto amministrativo.
Questa stima delle operazioni di pagamento per il 1997 - depurata
eventualmente dell'ammontare dei residui passivi perenti eliminati
dal bilancio - raffrontata con la predetta massa spendibile, farà
emergere la presunta consistenza dei residui passivi al 31 dicembre
1997, la quale, rappresentando una componente della massa spendibile
1998, condiziona con la sua attendibilità la formulazione della
previsione delle nuove autorizzazioni di pagamento.
In particolare, dovranno essere considerate con attenzione le
autorizzazioni di cassa che danno luogo a pagamenti a favore di enti
e organismi tenuti al rispetto della disciplina della Tesoreria
unica, ovvero, titolari di conti correnti di tesoreria o di
contabilità speciali, sui quali vengono accreditati i pagamenti di
bilancio.
In tali casi, le proposte delle amministrazioni dovranno
considerare un livello di autorizzazioni di cassa compatibile con
l'obiettivo di ridurre le giacenze anomale dei conti di tesoreria o
delle contabilità speciali interessate, alla data del 31 dicembre
1998, entro il limite massimo del 20 per cento della spesa dell'ente
o organismo interessato. 4. Bilancio pluriennale di competenza a
legislazione vigente.
4.1. Spese.
Le previsioni di spesa per il 1999 e per il 2000 dovranno essere
effettuate sulla scorta dei seguenti criteri:
a) per le spese predeterminate legislativamente, la loro
proiezione dovrà essere effettuata, per il 1999, secondo quanto
indicato nella tabella F della legge finanziaria 1997 quale
risultante dopo le eventuali riduzioni del richiamato decreto-legge
n. 93/1996. Per le leggi di spesa pubblicate dopo la presentazione
del bilancio pluriennale 1997-1999, nei casi in cui la legge stessa
non quantifichi gli stanziamenti annuali, dovrà essere considerato
per il 1999 e per il 2000 uno stanziamento non superiore a quello
iscritto nell'anno 1998.
Per le spese il cui scaglionamento si protrae nell'anno 2001 e
successivi, dovrà essere individuata l'ulteriore somma ancora da
iscrivere, ponendo in evidenza, in apposite note, le somme riferite
ad anni precedenti e non ancora iscritte;
b) gli stanziamenti la cui quantificazione annua è demandata alla
legge finanziaria, per ciascuno degli anni 1999 e 2000 dovranno
essere gli stessi previsti nella tabella C allegata alla legge
finanziaria 1997;
c) per gli oneri inderogabili, i quali, com'è noto, pur
discendendo direttamente dalla legge, non sono da questa
predeterminati e si quantificano in modo automatico attraverso
meccanismi e parametri desumibili dalle norme stesse, la proiezione
dovrà svilupparsi tenendo conto di tali meccanismi;
d) per le spese a carattere discrezionale, vale a dire per gli
oneri non vincolati ad alcuna precisa quantificazione legislativa,
gli stanziamenti per gli anni 1999 e 2000 non potranno superare, a
livello complessivo, un incremento dell' 1 per cento e del 2 per
cento.
Giova, peraltro, ribadire che per tutte le spese di cui ai
precedenti punti a), b), c) e d), si dovrà tenere conto delle
riduzioni operate dai decreti-legge n. 41/1995 e n. 93/1996 che hanno
correlativamente ridotto le relative autorizzazioni di spesa.
I bozzoni rimessi alle amministrazioni per la formulazione delle
proposte per il bilancio triennale 1998-2000 non recheranno alcuna
ipotesi di stanziamento.
4.2. Entrate.
Per quanto concerne le entrate, la proiezione delle previsioni a
legislazione vigente, formulate per il 1998, dovrà essere
effettuata, come si è già detto, sulla base delle più aggiornate
indicazioni sull'evoluzione delle variabili macroeconomiche cui tale
gettito è collegato.
Le ipotesi adottate circa l'evoluzione delle diverse basi
imponibili dei cespiti tributari dovranno in ogni caso essere
dettagliatamente specificate nella citata apposita nota illustrativa
da redigere dai competenti uffici del Ministero delle finanze e da
trasmettere contestualmente all'invio delle proposte. 5. Adempimenti
particolari.
5.1. Eliminazione dei residui.
5.1.1. Attivi. Ai fini della eliminazione dei residui attivi e
delle relative azioni che in proposito devono espletare le
amministrazioni competenti per i diversi cespiti, si richiama, come
tutti gli anni, l'attenzione sulla necessità di una puntuale
applicazione degli articoli da 263 a 268 del Regolamento per
l'amministrazione del patrimonio e la contabilità dello Stato.
In particolare, dovranno essere assunte le dovute iniziative
amministrative in merito ad eventuali residui relativi a partite in
contenzioso risultate definitive attraverso le richieste di condono e
ai cosiddetti "buoni di sgravio e tolleranze".
Mentre appare necessario procedere alla integrale cancellazione dei
residui concernenti partite definite attraverso il condono, si
sottolinea l'opportunità di eliminare anche quelli relativi a buoni
di sgravio e tolleranze rilasciati in relazione a partite che
appaiono spesso, per i motivi più vari, sostanzialmente inesigibili.
5.1.2. Passivi. Per i residui passivi, va tenuta presente la
perenzione amministrativa, nei termini in cui essa risulta
disciplinata dall'art. 39 della legge 7 agosto 1982, n. 526. Inoltre
appare opportuno richiamare l'attenzione sulla circostanza che tale
istituto va applicato esclusivamente a residui passivi originati da
impegni assunti a norma dell'art. 20, terzo comma, della legge 5
agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni e integrazioni.
Ai fini della quantificazione in via previsionale del fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 468 del 1978, le amministrazioni, per il
tramite delle coesistenti ragionerie centrali, dovranno segnalare le
somme relative a residui perenti di conto capitale che a loro
giudizio si prevede dovranno essere reiscritte nel corso della
gestione 1998.
5.2. Particolari adempimenti del Ministero della difesa.
Ai sensi di quanto disposto dall'art. 1, comma 2, della legge 4
ottobre 1988, n. 436, allo stato di previsione del Ministero della
difesa dovrà essere unito apposito allegato, da sottoporre al
Parlamento, relativo ai piani di spesa gravanti sugli ordinari
stanziamenti di bilancio, ma destinati al completamento dei programmi
pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali.
Inoltre, ai fini del controllo del Parlamento sulle procedure
previste per gli approvvigionamenti centrali, dovranno essere
predisposte - secondo l'analisi prevista dal comma 5 del medesimo
art. 1 della citata legge n. 436 del 1988 - apposite relazioni
illustrative, da allegare al detto stato di previsione, sulla
complessiva spesa del personale in servizio permanente, su quello in
ferma di leva o volontario, nonchè sullo stato di attuazione dei
programmi concernenti spese di ammodernamento, rinnovamento e ricerca
scientifica.
5.3. Spese di personale.
Anche per il nuovo esercizio è confermata la procedura informatica
per la quale viene richiesta un'analisi delle previsioni di bilancio
mediante appositi modelli di rilevazione che ogni direzione generale,
che gestisce personale, compila e invia alle competenti ragionerie
centrali.
I cennati modelli, come per il decorso esercizio, sono volti a
pervenire ad una puntuale applicazione dell'art. 65, comma 1, del
decreto legislativo n. 29 del 1993, nel testo sostituito dal decreto
legislativo n. 546 del 1993, con il quale, attraverso
l'evidenziazione delle spese di personale a preventivo, si perviene
ad una programmata gestione del personale. Tale adempimento si
inquadra nel processo di monitoraggio del costo del personale e di
analisi dei fenomeni gestionali, già avviato con i "conti annuali"
che si pongono in correlazione con le rendicontazioni di bilancio.
Con successiva circolare saranno fornite le istruzioni per una
uniforme rilevazione.
Giova avvertire, infine, che una volta approntate le occorrenti
procedure informatiche, anche gli allegati dimostrativi delle spese
di personale saranno strutturati per centri di responsabilità.
5.4. Allegato relativo alle spese per la ricerca scientifica e
tecnologica.
Allo scopo di porre in evidenza le spese destinate alla ricerca
scientifica e tecnologica, agli stati di previsione dei singoli
Ministeri dovrà essere unito apposito allegato. Considerata
l'importanza di tale documento ai fini dell'individuazione e della
quantificazione delle risorse finanziarie destinate dallo Stato alla
ricerca scientifica e tecnologica, si ribadiscono le istruzioni
impartite in passato.
5.5. Articoli del disegno di legge.
Insieme alle proposte di previsione, ciascuna amministrazione
dovrà far avere anche lo schema degli articoli relativi al proprio
stato di previsione, da inserire nella legge di approvazione del
bilancio - in sintonia con le cennate innovazioni introdotte dal
prossimo provvedimento di riforma - tenendo presente che non possono
essere prese in considerazione proposte di norme che non risultino
coerenti con la natura di detta legge.
5.6. Note preliminari degli stati di previsione.
Ciascuno stato di previsione dovrà essere illustrato da una "nota
preliminare" ed integrato da un allegato tecnico che risponda, alle
prescrizioni del progetto riformatore, per cui "nelle note
preliminari della spesa sono indicati i criteri adottati per la
formulazione delle previsioni, con particolare riguardo alla spesa
corrente di carattere discrezionale che presenta tassi di variazione
significativamente diversi da quello indicato per le spese correnti
nel documento di programmazione economico-finanziaria deliberato dal
Parlamento".
Nelle note preliminari della spesa sono altresì indicati gli
obiettivi che le amministrazioni intendono conseguire in termini di
livello dei servizi e di interventi, con l'indicazione delle
eventuali assunzioni di personale programmate nel corso
dell'esercizio e degli indicatori di efficacia ed efficienza che si
intendono utilizzare per valutare i risultati. Nell'allegato tecnico
sono indicati, disaggregati per capitolo, i contenuti di ciascuna
unità previsionale e il carattere giuridicamente obbligatorio o
discrezionale della spesa, con il rinvio alle relative disposioni
legislative, nonchè i tempi di esecuzione dei programmi e dei
progetti finanziati nell'ambito dello stato di previsione.
Nella nota preliminare dello stato di previsione dell'entrata sono
specificatamente illustrati i criteri per la previsione delle entrate
relative alle principali imposte e tasse e, per ciascun titolo, la
quota non avente carattere ricorrente, nonchè, per il periodo
compreso nel bilancio pluriennale, gli effetti connessi alle
disposizioni normative introdotte nell'esercizio recanti esenzioni o
riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura
delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e
degli obiettivi perseguiti.
La nota preliminare di ciascuno stato di previsione espone,
inoltre, in apposito allegato, le previsioni sull'andamento delle
entrate e delle spese per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio pluriennale.
5.7. Elenchi da allegare alla tabella n. 2 (Tesoro).
Le ragionerie presso le amministrazioni centrali sono invitate a
segnalare, nel testo conclusivo delle previsioni, i capitoli da
includere negli elenchi allegati allo stato di previsione del
Ministero del tesoro concernenti:
spese obbligatorie e d'ordine (Elenco n. 1);
capitoli per i quali è concessa al Governo la facoltà di cui
all'art. 12, comma 1, della legge n. 468 del 1978 (Elenco n. 2);
capitoli per i quali è concessa al Ministro del tesoro la
facoltà di cui all'art. 12, comma 2, della legge n. 468 del 1978
(Elenco n. 3).
Inoltre, sarà cura delle ragionerie centrali rivedere la
classificazione economica e funzionale ai fini dell'aggiornamento dei
raggruppamenti dei capitoli secondo i codici economico e funzionale,
di cui agli allegati n. 1 e n. 2 che corredano i singoli stati di
previsione.
5.8. Nomenclatore degli atti.
Tenuto conto della notevole rilevanza che vanno assumendo i
riferimenti normativi sottostanti ai capitoli, in relazione al
decreto legislativo n. 29 del 1993 e successive modificazioni, si
sottolinea la necessità di procedere, ove occorra, all'aggiomamento
del "Nomenclatore degli atti". 6. Calendario degli adempimenti.
Le proposte di previsione - contestualmente, come viene specificato
nell'apposita circolare, alle proposte per l'assestamento del
bilancio 1997 - andranno riportate nelle più volte richiamate
"schede-capitolo" per il bilancio annuale di competenza e di cassa
1998 e nelle schede per il bilancio pluriennale 1998-2000: dette
schede nei termini precisati al punto 2.1.1 dovranno essere ritirate
a cura delle ragionerie centrali - per il successivo inoltro alle
competenti amministrazioni - il 7 aprile 1997 presso la Ragioneria
generale dello Stato - Ispettorato generale del bilancio - Divisione
III - Via XX Settembre n. 97.
Le richiamate "schede-capitolo", debitamente compilate, dovranno
essere restituite alle coesistenti ragionerie centrali
inderogabilmente entro il 28 aprile 1997.
Le ragionerie centrali avranno cura di provvedere ad inserire negli
archivi del sistema dipartimentale dell'Ispettorato generale del
bilancio, gli elementi previsionali contenuti nelle più volte
richiamate "schede-capitolo" entro il 12 maggio 1997.
Completato l'inserimento dei dati potranno essere richieste
all'Ispettorato generale del bilancio - Divisione III, le stampe
delle proposte di bilancio 1998 da sottoporre ai competenti consigli
di amministrazione per gli adempimenti di pertinenza.
Per i capitoli di entrata in gestione alle singole amministrazioni
si dovranno seguire le stesse procedure previste per le spese.
Infine, le proposte di previsione di competenza e di cassa per
l'anno 1998 e di sola competenza per il bilancio pluriennale
1998-2000, nonchè tutti gli elaborati di corredo previsti dalla
presente circolare dovranno pervenire a questo Ministero medesimo
entro il 15 maggio 1997.