1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 settembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione Sardegna - Individuazione di interventi esclusi dal vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico-morfologici e dei rispettivi insiemi - Interventi di trasferimento volumetrico per la riqualificazione ambientale e paesaggistica. Usi civici - Procedimento per la permuta o alienazione di terreni soggetti ad uso civico - Procedimento per il trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni comunali - Procedimento per la sdemanializzazione e il trasferimento dei diritti di usi civico. - Legge della Regione Sardegna 3 luglio 2017, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994), artt. 13, comma 1, 29, comma 1, lett. a), 37, 38 e 39. (17C00230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, Fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti della Regione autonoma della Sardegna, in persona
del presidente della giunta regionale pro tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 13,
comma 1, 29, comma 1, lettera a), 37, 38 e 39 della legge Regionale
Sardegna n. 11 del 3 luglio 2017, recante le disposizioni della
«Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche
alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del
1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28
del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n.
22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994», pubblicata nel
B.U.R. n. 31 del 6 luglio 2017, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 29 agosto 2017.
1. La legge regionale della Sardegna n. 11/2017, indicata in
epigrafe, composta da 43 articoli, come esplicita lo stesso titolo,
contiene disposizioni in materia urbanistica ed edilizia di modifica
alle leggi regionali n. 45/1989; n. 8/2015; n. 2811998; n. 9/2006; n.
22/1984 e n. 12/1994. È avviso del Governo che, con le norme
denunciate in epigrafe, la Regione autonoma della Sardegna abbia
ecceduto dalla propria competenza statutaria, legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna», e successive
integrazioni e modificazioni, in particolare l'art. 3, comma, l,
lettera n), in violazione della normativa costituzionale, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 13, comma 1, della legge Regione autonoma Sardegna n.
11/2017 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
1.1. Occorre premettere che, sebbene la Regione autonoma della
Sardegna goda di competenza legislativa di tipo primario in materia
di «usi civici», ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera n), dello
Statuto speciale, approvato con la legge costituzionale n. 3/1948
citata, tale competenza, ai sensi della citata norma statutaria, deve
attuarsi «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.»
(art. 3, comma 1, citato).
Le norme di attuazione dello Statuto attribuiscono alla Regione
funzioni relative ai beni culturali e ai beni ambientali, nonchè
quelle relative alla redazione e all'approvazione dei piani
paesistici (art. 6, decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio
1975, n. 480, recante «Nuove norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione autonoma della Sardegna») (1) .
Tuttavia, anche le norme di attuazione dello Statuto speciale,
che pure assumono senz'altro ruolo interpretativo ed integrativo
delle disposizioni statutarie che delimitano le sfere di competenza
della Regione ad autonomia speciale, prevalendo sugli atti
legislativi ordinari, devono essere esercitate nel rispetto dei
limiti individuati nell'art. 3, comma 1, dello Statuto di autonomia
citato e, quindi, in armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nel rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, e delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Tra queste ultime disposizioni vanno ricondotte anche quelle
adottate dal legislatore statale sulla base del titolo di competenza
legislativa nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e
dei beni culturali», di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione; e, in particolare, le norme in materia di beni
paesaggistici (nell'ambito dei quali l'art. 142, comma 1, lettera h),
«Aree tutelate per legge», annovera anche gli usi civici) e di
pianificazione paesaggistica contenute nel decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137» (2) , che,
pertanto, devono intendersi vincolanti anche nei confronti della
Regione Sardegna.
La Corte costituzionale, infatti, ha rilevato che «La
particolarità della disciplina del bene giuridico ambiente
considerato nella sua completezza ed unitarietà riverbera i suoi
effetti anche quando si tratta di regioni speciali», incidendo sulla
loro potestà normativa (sentenze n. 367/2007; n. 180/2008 punto 3.
del Considerato in diritto; n. 210/2014, punto 8.2. del Considerato
in diritto; e n. 103/2017 punti 3.1. e 3.4. del Considerato in
diritto;).
Si ricorda, in proposito, che la Corte costituzionale, già con
la più risalente sentenza n. 151 del 1986, (riferita alle
disposizioni della cosiddetta «legge Galasso» ), e, poi, con la
sentenza n. 164 del 2009 (punto 3.1. del Considerato in diritto),
resa, come la prima, nei confronti della Regione Valle d'Aosta, ha
affermato la natura di norma di grande riforma economico-sociale
della disposizione di cui all'art. 142 citato. Tale orientamento,
proprio nei confronti della Regione Sardegna, è stata confermato con
la sentenza n. 210 del 2014, riguardante gli usi civici.
Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha qualificato come
norme di grande riforma economico-sociale le disposizioni statali
riguardanti l'autorizzazione paesaggistica «che deve essere
annoverata "tra gli istituti di protezione ambientale uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale"» (sentenze n. 101 del 2010;
n. 232 del 2008, punto 5. del Considerato in diritto; n. 238 del
2013, punto n. 2.1. e n. 2.1.1. del Considerato in diritto).
1.2. La norma contenuta all'art. 13, comma 1, rubricato
«Modifiche all'articolo 10-bis della legge regionale n. 45 del 1989
(Piano paesaggistico regionale: tutela delle zone di rilevante
interesse paesistico-ambientale)», citato dispone che «1. Dopo la
lettera i) del comma 2 dell'articolo 10-bis della legge regionale 22
dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio
regionale), sono aggiunte le seguenti:
"i-bis) gli interventi relativi alla realizzazione di parcheggi
che non determinino alterazione permanente e irreversibile dello
stato dei luoghi e di strutture di facile rimozione a servizio della
balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione di
bevande e alimenti, e finalizzate all'esercizio di attività
sportive, ludico-ricreative direttamente connesse all'uso del mare e
delle acque interne;
i-ter) le infrastrutture puntuali di facile rimozione a servizio
delle strutture di interesse turistico-ricreativo dedicate alla
nautica."».
La norma regionale de qua presenta palesi profili di
incostituzionalità nella parte in cui, aggiungendo le lettere
«i-bis» e «i-ter» al comma 2 dell'art. 10-bis della legge regionale
n. 45 del 1989, inserisce ulteriori tipologie di interventi tra
quelle già ammesse nelle zone sottoposte a «vincolo di integrale
conservazione dei singoli caratteri naturalistici,
storico-morfologici e dei rispettivi insiemi» soggette, per i beni
paesaggistici, all'obbligo di condivisione preventiva in sede di
copianificazione.
Tali disposizioni anticipano unilateralmente, a livello di legge
regionale, scelte di merito di compatibilità paesaggistica di talune
tipologie di interventi che spettano ai piani paesaggistici
regionali, sottoposti, per i beni vincolati, all'obbligo di
condivisione preventiva con il Ministero competente.
Tali attività costituiscono alcuni dei contenuti minimi del
piano paesaggistico (art. 143, comma 1, lettera c, del Codice citato,
«Piano paesaggistico» (3) ) e devono essere svolte congiuntamente
dallo Stato e dalla regione (art. 135 del Codice citato,
«Pianificazione paesaggistica (4) ).
La normativa regionale, intervenendo unilateralmente anzichè con
la dovuta pianificazione condivisa con gli organi statali, viola
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione e le norme
interposte sulla pianificazione congiunta (articoli 135 e 143 del
Codice citati).
Infatti, la copianificazione obbligatoria per le aree vincolate
gravate da vincoli paesaggistici (art. 143 citato) è norma di grande
riforma economico-sociale, che si impone, quindi, anche nei confronti
delle regioni ad autonomia speciale. Al riguardo, la Corte
costituzionale, dopo aver ricordato, con la sentenza n. 308 del 2013
(punto 4.1.2. del Considerato in diritto), che «l'art. 135 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, nel testo in vigore dal 2008,
stabilisce, all'ultimo periodo del comma 1, l'obbligo della
elaborazione congiunta dei piani paesaggistici tra Ministero e
Regioni "limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art. 143,
comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art.
143", ha sancito, con la sentenza n. 210 del 2014, il principio per
cui è necessario che "effetti giuridici modificativi del regime dei
relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano
paesaggistico regionale» (punto 8.3. del Considerato in diritto).
L'obbligo della pianificazione congiunta deve, però, essere
declinato non solo sul piano formale, ma anche su quello sostanziale,
cosicchè esso non si può considerare rispettato allorchè, con il
susseguirsi di leggi regionali, si predeterminano, in via normativa,
unilateralmente e con disposizioni di dettaglio, quelli che, invece,
devono costituire i contenuti del piano paesaggistico regionale,
svuotando, così, di contenuto la regola della pianificazione
congiunta.
Per tali motivi, la previsione in esame si pone in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione che
attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia della
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e con le
norme interposte di cui agli articoli 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio citato.
Le disposizioni statali di cui agli articoli 135 e 143 citati
costituiscono norme di grande riforma economico-sociale, che si
impongono anche alle regioni dotate di autonomia speciale.
Sono numerose, infatti, le sentenze, già richiamate al
precedente punto 1.1., con le quali la Corte costituzionale ha
espressamente qualificato come norme di grande riforma
economico-sociale le disposizioni del Codice citato che riguardano
l'elencazione dei beni vincolati ex art. 142 e il regime
dell'autorizzazione paesaggistica, in quanto rispondente all'esigenza
di uniformità nella tutela dei beni paesaggistici.
La giurisprudenza costituzionale ha affermato che «l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (sentenza n. 180
del 2008 citata).
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi,
pertanto, che l'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 11/2017
citato, ecceda dalle competenze statutarie e contrasti con le
predette disposizioni statali e con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
2. L'art. 29, comma 1, lettera a), della legge Regione autonoma
Sardegna n. 11/2017 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 29, comma 1, lettera a), rubricato
«Modifiche all'art. 38 della legge regionale n. 8 del 2015
(Interventi di trasferimento volumetrico per la riqualificazione
ambientale e paesaggistica)», prevede che «1. All'art. 38 della legge
regionale n. 8 del 2015 sono apportate le seguenti modifiche:
a) la lettera a) del comma 1 è sostituita dalla seguente:
«a) in aree ricadenti all'interno delle zone urbanistiche
omogenee E ed H ed interne al perimetro dei beni paesaggistici di cui
all'art. 142, comma 1, lettere a), b), c), ed i) del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), e successive modifiche ed integrazioni».
La predetta norma regionale, riguardante l'individuazione degli
immobili incompatibili con i valori paesaggistici da rilocalizzare in
altre aree non di pregio, risulta non in linea con il quadro
giuridico nazionale di riferimento.
Tali disposizioni anticipano unilateralmente, a livello di legge
regionale, scelte di merito di compatibilità paesaggistica di talune
tipologie di interventi che spettano ai piani paesaggistici
regionali, sottoposti, per i beni vincolati, all'obbligo di
condivisione preventiva con il Ministero. Tali attività
costituiscono alcuni dei contenuti minimi del piano paesaggistico
(art. 143, comma 1, lettera c, del Codice citato) e devono essere
svolte congiuntamente dallo Stato e dalla Regione (art. 135 del
Codice citato).
La normativa regionale, intervenendo unilateralmente anzichè con
la dovuta pianificazione condivisa con gli organi statali, viola
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione e le norme
interposte sulla pianificazione congiunta (articoli 135 e 143 del
Codice citati).
Infatti, la copianificazione obbligatoria per le aree vincolate
gravate da vincoli paesaggistici (art. 143 citato) è norma di grande
riforma economico-sociale, che si impone, quindi, anche nei confronti
delle Regioni ad autonomia speciale.
Al riguardo, la Corte costituzionale, dopo aver ricordato, con la
sentenza n. 308 del 2013, che «l'art. 135 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, nel testo in vigore dal 2008, stabilisce,
all'ultimo periodo del comma 1, l'obbligo della elaborazione
congiunta dei piani paesaggistici tra Ministero e regioni
«limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1,
lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143», ha
sancito, con la sentenza n. 210 del 2014, il principio per cui è
necessario che «effetti giuridici modificativi del regime dei
relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano
paesaggistico regionale».
L'obbligo della pianificazione congiunta deve, però, essere
declinato non solo sul piano formale ma anche su quello sostanziale,
cosicchè esso non si può considerare rispettato allorchè, con il
susseguirsi di leggi regionali, si predeterminano, in via normativa,
unilateralmente e con disposizioni di dettaglio, quelli che, invece,
devono costituire i contenuti del piano paesaggistico regionale,
svuotando, così, di contenuto la regola della pianificazione
congiunta. Per tali motivi, la previsione in esame si pone in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato
la materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali» e con le norme interposte di cui agli articoli 135 e 143
del Codice dei beni culturali e del paesaggio citato.
Le disposizioni statali di cui agli articoli 135 e 143 citati
costituiscono norme di grande riforma economico-sociale, che si
impongono anche alle regioni dotate di autonomia speciale. Sono
numerose, infatti, le sentenze, già richiamate al precedente punto
1.1. e 1.2., con le quali la Corte costituzionale ha espressamente
qualificato come norme di grande riforma economico-sociale le
disposizioni del Codice citato che riguardano l'elencazione dei beni
vincolati ex art. 142 e il regime dell'autorizzazione paesaggistica,
in quanto rispondente all'esigenza di uniformità nella tutela dei
beni paesaggistici.
La giurisprudenza costituzionale ha affermato che «l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (sentenze n. 180
del 2008 citata e n. 64 del 2015 citata, punto 3.4. del Considerato
in diritto).
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi,
pertanto, che l'art. 29, comma 1, lettera a) della legge regionale n.
11/2017 citato, ecceda dalla competenza statutaria e contrasti con le
predette disposizioni statali e con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
3. Gli articoli 37 e 38 della legge Regione autonoma Sardegna n.
11/2017 violano l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
Il procedimento delineato dagli articoli 37 e 38 (5) per la
permuta, alienazione e trasferimento dei terreni ovvero per il
trasferimento dei diritti di uso civico vincola e limita il potere
dell'amministrazione statale di valutazione degli aspetti
paesaggistici delle aree coperte da usi civici, per le quali consigli
comunali richiedono la sclassificazione, al solo profilo del
riconoscimento «dell'assenza di valori paesaggistici determinati
dall'uso civico».
Nella formulazione degli articoli 37 e 38, infatti, le
«valutazioni degli aspetti paesaggistici», cui è preordinata, in
alternativa alla copianificazione paesaggistica, la «fase anticipata»
costituita dai predetti accordi di copianificazione, risultano
limitate al solo riconoscimento dell'assenza di valori paesaggistici
determinati dall'uso civico, con implicita esclusione di una diversa
valutazione complessiva tecnico-discrezionale della sussistenza
attuale di valori paesaggistici anche non strettamente identificabili
con il perdurare dei caratteri e degli usi civici (ad esempio,
terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi).
Le previsioni censurate, pertanto, impongono la sclassificazione
e la cessazione del vincolo paesaggistico per il solo fatto che gli
usi civici non siano più attualmente praticati o praticabili a causa
del mutamento dello stato dei luoghi, precludendo soluzioni
valutative diverse, volte anche, ad esempio, ad ipotizzare, come
prevede l'art. 143 del Codice citato, processi di riqualificazione e
recupero di contesti paesaggistici parzialmente compromessi o
degradati, oltre al ripristino dello stato dei luoghi ove possibile.
Le riferite disposizioni sono censurabili anche per il richiamo
non appropriato all'art. 156, comma 1, del Codice citato (6) , al
fine di introdurre una nuova figura di potere sostitutivo
ministeriale, una volta decorso inutilmente il termine di 90 giorni
previsto dalla nuova norma per la stipula dell'accordo di
copianificazione, termine decorrente dalla delibera del consiglio
comunale.
Alla luce delle precedenti considerazioni, gli articoli 37 e 38
citati eccedono dalle competenze statutarie della Regione autonoma
della Sardegna, in particolare quelle di cui all'art. 3, comma 1,
lettera n), e contrastano con le disposizioni statali citate, in
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di cui
all'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
4. L'art. 39 della legge Regione autonoma Sardegna n. 11/2017 viola
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 39 citato (7) presenta le stesse
criticità già illustrate a proposito dei due precedenti articoli 37
e 38 citati e illustrate con il motivo n. 3. del presente ricorso.
La disposizione di cui all'art. 39, comma 1, lettera a), che
prevede che possono essere oggetto di sdemanializzazione i terreni
soggetti a uso civico appartenenti ai demani civici a condizione che
abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la
destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi o
pascolativi per oggettiva trasformazione, finisce per pregiudicare la
valutazione della possibile sussistenza attuale di altri valori
paesaggistici e per escludere, di conseguenza, la stessa possibilità
di proporre soluzioni di riduzione in pristino stato dei luoghi
degradati o compromessi o di prospettare soluzioni di rigenerazione e
di recupero paesaggistico, fermo restando il connesso regime
vincolistico.
Nella formulazione dell'art. 39, infatti, si esclude una diversa
valutazione complessiva tecnico-discrezionale della sussistenza
attuale di valori paesaggistici anche non strettamente identificabili
con il perdurare dei caratteri e degli usi civici (ad esempio,
terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi).
La previsione censurata, pertanto, prevede la sdemanializzazione
del vincolo paesaggistico per il solo fatto che gli usi civici non
siano più attualmente praticati o praticabili a causa del mutamento
dello stato dei luoghi, precludendo soluzioni valutative diverse,
volte anche, ad esempio, ad ipotizzare, come prevede l'art. 143 del
Codice citato, processi di riqualificazione e recupero di contesti
paesaggistici parzialmente compromessi o degradati, oltre al
ripristino dello stato dei luoghi ove possibile.
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'art. 39 citato
eccede dalle competenze statutarie della Regione autonoma della
Sardegna, in particolare quelle di cui all'art. 3, comma 1, lettera
n), e contrasta con le disposizioni statali citate, in violazione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di cui all'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

(1) «Sono trasferite alla Regione autonoma della Sardegna le
attribuzioni già esercitate dagli organi centrali e periferici
del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6
agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero per i beni
culturali e ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n.
657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonchè da organi
centrali e periferici di altri Ministeri. Il trasferimento
predetto riguarda altresì la redazione e l'approvazione dei
piani territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29
giugno 1939, n. 1497. La regione potrà avvalersi, per la
redazione dei predetti piani, della collaborazione degli organi
statali preposti alla tutela delle bellezze naturali e
panoramiche.».

(2) 1. Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti
alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri
compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea
di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; b) i territori
contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di
300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati
sui laghi; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli
elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge
sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11
dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini
per una fascia di 150 metri ciascuna; d) le montagne per la parte
eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e
1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per
le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le
riserve nazionali o regionali, nonchè i territori di protezione
esterna dei parchi; g) i territori coperti da foreste e da
boschi, ancorchè percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli
sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'art.
2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate
da usi civici; i) le zone umide incluse nell'elenco previsto dal
decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l)
i vulcani; m) le zone di interesse archeologico. 2. La
disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e), g),
h), l), m), non si applica alle aree che alla data del 6
settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici,
ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come
zone territoriali omogenee A e B; b) erano delimitate negli
strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile
1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone
A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani
pluriennali di attuazione, a condizione che le relative
previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni
sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati
perimetrali ai sensi dell'art. 18 della legge 22 ottobre 1971, n.
865. 3. La disposizione del comma 1 non si applica, altresì, ai
beni ivi indicati alla lettera c) che la regione abbia ritenuto
in tutto o in parte irrilevanti ai fini paesaggistici
includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al
Ministero. Il Ministero, con provvedimento motivato, può
confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni. Il
provvedimento di conferma è sottoposto alle forme di pubblicità
previste dall'art. 140, comma 4. 4. Resta in ogni caso ferma la
disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati
all'art. 157.

(3) «1. L'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: c)
ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'art. 142, loro
delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla
identificazione, nonchè determinazione di prescrizioni d'uso
intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di
dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;».

(4) 1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che
lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici,
ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito
denominati: «piani paesaggistici». L'elaborazione dei piani
paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni,
limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1,
lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143.
2. l piani paesaggistici, con riferimento al territorio
considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari,
nonchè le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i
relativi ambiti. 3. In riferimento a ciascun ambito, i piani
predispongono specifiche normative d'uso, per le finalità
indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati
obiettivi di qualità. 4. Per ciascun ambito i piani
paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni
ordinate in particolare: a) alla conservazione degli elementi
costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti
a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche,
delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonchè delle
esigenze di ripristino dei valori paesaggistici; b) alla
riqualificazione delle aree compromesse o degradate; c) alla
salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri
ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo
del territorio; d) alla individuazione delle linee di sviluppo
urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità
con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con
particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e
dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale
dell'UNESCO.

(5) L'art. 37, rubricato «Modifiche all'art. 18 della legge regionale
n. 12 del 1994 (Permuta ed alienazione di terreni civici)», in
vigore dal 6 luglio 2017. prevede che: 1. Dopo il comma 3
dell'art. 18 sono aggiunti i seguenti: «3-bis. Ai fini della
valutazione degli aspetti paesaggistici la regione e il Ministero
dei beni e delle attività culturali e del turismo effettuano le
analisi e le verifiche di competenza in occasione
dell'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale o,
in fase anticipata, attraverso singoli accordi di
copianificazione adottati, nel termine di novanta giorni dalla
deliberazione del consiglio comunale, ai sensi degli articoli 11
e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), e successive modifiche ed integrazioni. Sino
alla sottoscrizione dell'accordo che riconosce l'assenza di
valori paesaggistici determinati dall'uso civico, il decreto di
cui all'art. 15, comma 3, non può essere adottato. Decorso
inutilmente il termine sopraindicato il Ministero provvede in via
sostitutiva ai sensi dell'art. 156, comma 1, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e
del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137). 3-ter. Ove il decreto di cui all'art. 15, comma 3,
autorizzi la permuta dalla data della sua pubblicazione sul
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
(Buras) i terreni di nuova acquisizione sono vincolati ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 42
del 2004.». L'art. 38, rubricato «Modifiche all'articolo 18-ter
della legge regionale n. 12 del 1994 (Trasferimento dei diritti
di uso civico su altri terreni comunali). In vigore dal 6 luglio
2017, prevede: 1. L'articolo 18-ter è così sostituito: «Art.
18-ter (Trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni
comunali). - 1. I comuni, quando ciò comporti un reale beneficio
per i propri amministrati, possono richiedere il trasferimento
dei diritti di uso civico dai terreni interessati in altri
terreni di proprietà comunale, ave esistenti, idonei
all'esercizio dei diritti di uso civico nelle forme tradizionali
e non tradizionali. 2. La richiesta di trasferimento è
deliberata dal consiglio comunale con le modalità di cui
all'art. 18-quater, commi 4, 6, 7 e 8. 3. Ai fini della
valutazione degli aspetti paesaggistici la regione e il Ministero
dei beni e delle attività culturali e del turismo effettuano le
analisi e le verifiche di competenza in occasione
dell'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale o,
in fase anticipata, attraverso singoli accordi di
copianificazione adottati, nel termine di novanta giorni dalla
deliberazione del consiglio comunale, ai sensi degli articoli 11
e 15 della legge n. 241 del 1990, e successive modifiche ed
integrazioni. Sino alla sottoscrizione dell'accordo che riconosce
l'assenza di valori paesaggistici determinati dall'uso civico, il
decreto di cui al comma 4 non può essere adottato. Decorso
inutilmente il termine sopraindicato il Ministero provvede in via
sostitutiva ai sensi dell'articolo 156, comma 1, del decreto
legislativo n. 42 del 2004. 4. Il trasferimento dei diritti di
uso civico è disposto con decreto dell'assessore regionale
dell'agricoltura e riforma agro-pastorale. Il decreto
assessoriale è pubblicato con le formalità previste dall'art.
19. 5. Dalla data di pubblicazione del decreto di cui al comma 4
sul Buras i terreni sui quali sono trasferiti i diritti d'uso
civico sono vincolati ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera
h), del decreto legislativo n. 42 del 2004.».

(6) 1. Entro il 31 dicembre 2009, le regioni che hanno redatto piani
paesaggistici, verificano la conformità tra le disposizioni dei
predetti piani e le previsioni dell'art. 143 e provvedono ai
necessari adeguamenti. Decorso inutilmente il termine
sopraindicato il Ministero provvede in via sostitutiva ai sensi
dell'art. 5, comma 7.

(7) Rubricato «Sdemanializzazione e trasferimento dei diritti di usi
civico», in vigore dal 6 luglio 2017, dispone che: 1. Dopo l'art.
18-ter della legge regionale n. 12 del 1994 è aggiunto il
seguente: «Art. 18-quater (Sdemanializzazione dei terreni civici
e trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni). -
Possono essere oggetto di sdemanializzazione i terreni soggetti a
uso civico appartenenti ai demani civici a condizione che: a)
abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la
destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi o
pascolativi per oggettiva trasformazione; b) siano stati
alienati, prima dell'entrata in vigore della legge 8 agosto 1985,
n. 431 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale. Integrazioni dell'art. 82 del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616), da parte dei comuni
mediante atti posti in essere senza il rispetto della normativa
di cui alla legge n. 1766 del 1927; c) non siano stati utilizzati
in difformità alla pianificazione urbanistica; d) non siano
stati trasformati in assenza o in difformità dall'autorizzazione
paesaggistica, fatta salva l'applicazione dell'articolo 167 del
decreto legislativo n. 42 del 2004. 2. La richiesta di
sdemanializzazione di terreni appartenenti ai demani civici è, a
pena di improcedibilità e salvo quanto previsto dal comma 3,
corredata dalla proposta di trasferimento dei diritti di uso
civico in altri terreni di proprietà comunale idonei
all'esercizio dei diritti di uso civico, agrario, boschivo o
pascolativo, quantomeno di analoga estensione e valore
paesaggistico. La regione, su richiesta del comune interessato e
previa conforme deliberazione della giunta regionale, può
concorrere all'integrazione dei terreni ove trasferire i diritti
di uso civico con terreni appartenenti al patrimonio regionale e
degli enti, aziende e società controllati dalla stessa regione.
3. La richiesta di sdemanializzazione non è corredata dalla
proposta di trasferimento ove i terreni di cui al comma 1 siano
stati utilizzati per finalità di pubblico interesse connesse
alla realizzazione di opere pubbliche, all'attuazione di piani
territoriali o comunali di sviluppo industriale e produttivo del
territorio o all'attuazione di piani di edilizia economica
popolare. 4. La richiesta di sdemanializzazione di cui ai commi 2
e 3 è deliberata dal consiglio comunale a maggioranza di due
terzi dei suoi componenti. 5. Qualora trattasi di terreni di
pertinenza frazionale, la deliberazione contiene il parere
obbligatorio positivo del consiglio comunale dell'amministrazione
separata frazionale, ove esistente, da esprimersi entro il
termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. 6.
Entro quindici giorni la deliberazione è depositata a
disposizione del pubblico per trenta giorni presso la segreteria
del comune, mediante l'affissione di manifesti e pubblicata
sull'albo pretorio comunale. 7. Chiunque può formulare, entro
trenta giorni a decorrere dall'ultimo giorno di pubblicazione,
osservazioni alla deliberazione. 8. Il consiglio comunale
accoglie o respinge le osservazioni presentate, con parere
motivato e tenuto conto di esse, delibera a maggioranza dei due
terzi dei suoi componenti l'adozione definitiva della richiesta
di sdemanializzazione e di contestuale trasferimento dei diritti
di uso civico. 9. Ai fini della valutazione degli aspetti
paesaggistici la regione e il Ministero dei beni e delle
attività culturali e del turismo effettuano le analisi e le
verifiche di competenza in occasione dell'elaborazione congiunta
del Piano paesaggistico regionale o, in fase anticipata ed entro
il termine di novanta giorni dall'adozione della deliberazione di
cui al comma 4, attraverso singoli accordi di copianificazione
adottati ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge n. 241 del
1990, e successive modifiche ed integrazioni. Sino alla
sottoscrizione dell'accordo che riconosce l'assenza di valori
paesaggistici determinati dall'uso civico, il decreto di cui al
comma 10 non può essere adottato. Decorso inutilmente il termine
sopraindicato il Ministero provvede in via sostitutiva ai sensi
all'articolo 156, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del
2004. 10. La sdemanializzazione di cui ai commi 2 e 3 è disposta
con decreto dell'assessore regionale dell'agricoltura e riforma
agro-pastorale, previo accertamento della esistenza delle
condizioni indicate nel comma 1 ed è pubblicato nel Buras e, per
almeno trenta giorni, nell'albo pretorio del comune interessato.
Dalla data di pubblicazione sul Buras i terreni sui quali sono
stati trasferiti i diritti di uso civico sono vincolati ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 42
del 2004. 11. Al completamento delle procedure di cui al presente
articolo i comuni valutano la stipulazione di appositi atti di
transazione con gli aventi causa individuati negli atti di
alienazione di cui al comma 1, lettera b), o loro eventuali
successori. Al ricorrere delle condizioni di cui al comma 3 i
comuni trasferiscono a prezzo simbolico i terreni oggetto di
sdemanializzazione agli aventi causa individuati negli atti di
alienazione di cui al comma 1, lettera b), o loro eventuali
successori.».

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 13, comma 1, 29, comma 1,
lettera a), 37, 38 e 39 della legge regionale Sardegna n. 11 del 3
luglio 2017, recante le disposizioni della «Disposizioni urgenti in
materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23
del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale
n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge
regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla
legge regionale n. 12 del 1994», indicati in epigrafe, siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 29 agosto 2017.
Roma, 4 settembre 2017

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri