1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 118 SENTENZA 3 - 5 giugno 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale promosso dal Governo avverso norme della Regione Campania - Intervento ad adiuvandum di un consigliere regionale - Soggetto che non e' titolare di potesta' legislativa - Atto depositato oltre il termine perentorio - Inammissibilita' dell'intervento. - Legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, artt. 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1. - Regioni in genere - Norme della Regione Campania - Consiglieri regionali - Condanna non definitiva per il delitto di cui all'art. 416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) - Sospensione di diritto dalla carica fino alla sentenza definitiva - Sovrapposizione alla piu' rigorosa disciplina statale - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, artt. 1, 2 e 3, comma 1, lettera a). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h). (T-130118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed
integrazione dell'articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007,
n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria regionale
2007), modifica ed integrazione dell'articolo 9 della legge regionale
27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione
dell'articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove
disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla
carica di consigliere regionale della Campania)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15
dicembre 2011, depositato in cancelleria il 20 dicembre 2011 ed
originariamente iscritto al n. 13 del registro conflitti tra enti
2011.
Visti l'atto di costituzione della Regione Campania nonchè
l'atto di intervento, fuori termine, di Conte Roberto;
udito nell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Rosanna Panariello per la
Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 15
dicembre 2011 e depositato il successivo 20 dicembre, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha chiesto che sia dichiarata «la non spettanza
alla Regione del potere di legiferare nella materia» oggetto della
legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante
«Modifica ed integrazione dell'articolo 9 della legge regionale 19
gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria
regionale 2007), modifica ed integrazione dell'articolo 9 della legge
regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed
integrazione dell'articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n.
13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli
eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)»,
trattandosi di materia attribuita alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione, e, conseguentemente, che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale della predetta legge regionale.
Il ricorrente rileva come l'art. 1 della legge regionale
censurata, modificando l'art. 9 della legge regionale 19 gennaio
2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria regionale
2007), preveda che i consiglieri regionali che hanno riportato
condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all'art.
416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) restano
sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi
artt. 2 e 3 inseriscono il riferimento a tale previsione normativa,
rispettivamente, nell'art. 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n.
4 (Legge elettorale) e nell'art. 28 della legge regionale 5 giugno
1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento
indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della
Campania), stabilendo conseguentemente la sostituzione temporanea del
consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione
dell'indennità inerente alla carica.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la legge
impugnata - nel prevedere una sospensione di diritto, potenzialmente
sine die, dalla carica di consigliere regionale - eccederebbe
dall'ambito della competenza legislativa regionale, incidendo sulla
materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
Il legislatore statale ha, in effetti, disciplinato la materia
oggetto della legge regionale in esame con l'art. 15 della legge 19
marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale). Detta disposizione - dopo aver previsto,
al comma 1, che non possono essere candidati alle elezioni regionali,
provinciali e comunali coloro che hanno riportato condanna definitiva
per il delitto di associazione di tipo mafioso - al successivo comma
4-bis stabilisce la sospensione di diritto dalla carica consiliare,
per un periodo di diciotto mesi, nei confronti di chi abbia riportato
una condanna non definitiva per lo stesso reato. La norma aggiunge
che la sospensione non cessa se entro il predetto termine interviene
una pronuncia, anche non definitiva, di rigetto dell'impugnazione in
punto di responsabilità, nel qual caso la sospensione viene meno
decorsi dodici mesi dalla sentenza di rigetto.
Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la
disciplina ora ricordata risponde a finalità di salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica contro i rischi di
infiltrazioni delle organizzazioni criminali nelle pubbliche
amministrazioni, tutelando, così, interessi fondamentali dello
Stato. La legislazione regionale non potrebbe pertanto derogare alle
disposizioni statali in questione, nè tramite previsioni più
favorevoli, nè - come nel caso in esame - introducendo norme di
maggior rigore.
2.- Si è costituita la Regione Campania, la quale ha chiesto che
il ricorso - qualificato dalla difesa regionale come ricorso per
conflitto di attribuzione - sia dichiarato inammissibile o infondato,
per le ragioni precisate in una successiva memoria.
In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile perchè il testo
dell'art. 1 della legge impugnata ivi riportato corrisponderebbe a
quello antecedente all'avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino
ufficiale della Regione Campania del 25 ottobre 2011, n. 67, e,
quindi, non più in vigore già al momento dell'instaurazione del
giudizio. Peraltro, anche gli artt. 2 e 3 della medesima legge, i
quali richiamano il contenuto del menzionato art. 1, sarebbero
comprensibili solo se letti in correlazione alla disposizione
emendata.
Nel merito, la resistente assume che le norme censurate
costituirebbero integrazione della preesistente normativa regionale
e, segnatamente, delle leggi n. 4 del 2009 e n. 13 del 1996, emanate
nel rispetto della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione).
Sarebbe, infatti, illogico consentire al legislatore regionale di
determinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei
consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.) e non, invece,
di disciplinare le conseguenze della sopravvenienza di quelle stesse
cause alla nomina.
Con specifico riferimento agli artt. 2 e 3, che regolano la
supplenza e il trattamento indennitario in costanza di una causa di
sospensione, non potrebbe comunque evocarsi una competenza
legislativa statale in materia di ineleggibilità, discutendosi di
disposizioni attinenti a meri profili economici e a meccanismi
organizzativi interni all'amministrazione regionale.
3.- Con atto depositato il 29 gennaio 2013 è intervenuto il
consigliere regionale Roberto Conte, che ha concluso per
l'accoglimento del ricorso.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia
dichiarata la «non spettanza alla Regione» Campania «del potere di
legiferare» nella materia oggetto della legge regionale 11 ottobre
2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell'articolo 9 della
legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania - legge
finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell'articolo 9
della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (legge elettorale) e
modifica ed integrazione dell'articolo 28 della legge regionale 5
giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento
indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della
Campania)».
L'art. 1 della legge impugnata, aggiungendo il comma 5
all'articolo 9 della legge regionale 2007, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria regionale 2007), prevede che i consiglieri
regionali che abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per
il delitto di cui all'art. 416-bis del codice penale restino sospesi
dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3,
modificando altre previgenti norme regionali, stabiliscono,
rispettivamente, la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e
la sospensione della corresponsione della relativa indennità.
Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, invadendo
la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine
pubblico e sicurezza: materia alla quale andrebbe ricondotta la
prevista ipotesi di sospensione di diritto dei consiglieri regionali,
in quanto volta a prevenire e a contrastare le infiltrazioni mafiose
nel tessuto regionale.
2.- In via preliminare, va rilevato che - contrariamente a quanto
mostra di ritenere la Regione resistente - con il ricorso in esame il
Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso promuovere una
questione di legittimità costituzionale in via principale, e non
già un conflitto di attribuzione fra enti: ciò, malgrado
l'impropria formulazione del petitum in termini di richiesta della
dichiarazione di «non spettanza» alla Regione del potere legislativo
esercitato.
Depongono inequivocamente in tal senso la concorrente, espressa
richiesta, contenuta nel corpo del ricorso, di dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata,
nonchè l'articolazione dei motivi, imperniati sulla violazione del
riparto delle competenze legislative. Univoca, d'altro canto, è la
delibera con la quale il Consiglio dei ministri ha deciso la
proposizione dell'impugnativa nel qualificare la medesima come
«questione di legittimità costituzionale».
3.- Sempre in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento ad adiuvandum del consigliere regionale Roberto
Conte, sia perchè depositato oltre il termine - di natura perentoria
(ex plurimis, sentenze n. 190 e n. 108 del 2006) - stabilito dagli
artt. 24 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
computato secondo quanto previsto dagli artt. 3 e 4 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale; sia
perchè - per costante giurisprudenza di questa Corte - «il giudizio
di costituzionalità delle leggi in via d'azione si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di
fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di
fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenze n.
33 del 2011 e n. 278 del 2010).
4.- Infondata è l'eccezione di inammissibilità del ricorso
formulata dalla difesa della Regione, sul rilievo che l'atto riporta,
in premessa, il testo dell'art. 1 della legge impugnata nella
versione antecedente all'avviso di rettifica pubblicato nel
Bollettino ufficiale della Regione del 25 ottobre 2011, n. 67 e,
dunque, non più in vigore già al momento dell'instaurazione del
giudizio.
Dopo la premessa, il ricorso riproduce, infatti, il testo
normativo così come emendato e ad esso riferisce concretamente le
censure.
5.- Nel merito, la questione è fondata, nei termini di seguito
specificati.
Come rilevato dal ricorrente, la materia su cui incide la legge
regionale impugnata è disciplinata, a livello di legislazione
statale, dall'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), i
cui contenuti risultano attualmente trasfusi, per la parte che
interessa, negli artt. 7 e 8 del decreto legislativo 31 dicembre
2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190).
In particolare, l'art. 7, comma 1, lettera a), del citato decreto
legislativo (corrispondente all'art. 15, comma 1, lettera a, della
legge n. 55 del 1990) stabilisce che non possono essere candidati
alle elezioni regionali coloro che hanno riportato condanna
definitiva per una serie di delitti, tra cui, anzitutto, quello di
associazione di tipo mafioso (art. 416-bis cod. pen.).
Correlativamente, il successivo art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012
(corrispondente ai commi 4-bis e seguenti dell'art. 15 della legge n.
55 del 1990) prevede la sospensione di diritto del consigliere
regionale che abbia riportato una condanna non definitiva per il
medesimo reato (comma 1, lettera a). La sospensione cessa
automaticamente di produrre effetti decorsi diciotto mesi, salvo che,
entro tale periodo, intervenga una decisione, anche non definitiva,
di rigetto dell'impugnazione in punto di responsabilita': nel qual
caso, la sospensione cessa di produrre effetti decorso il termine di
dodici mesi dalla sentenza di rigetto (comma 4). Il passaggio in
giudicato della sentenza di condanna provoca, per converso, la
decadenza di diritto dalla carica (comma 6).
Pronunciando sul citato art. 15 della legge n. 55 del 1990,
questa Corte ha avuto modo di rilevare in più occasioni come le
misure ivi previste - ossia l'incandidabilità alle cariche elettive
e la decadenza di diritto dalle medesime a seguito di condanna
definitiva per determinati reati, nonchè la sospensione automatica
in caso di condanna non definitiva (che viene qui specificamente in
rilievo) - siano dirette «ad assicurare la salvaguardia dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli
organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle
amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione
di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell'intera
collettivita'» (sentenze n. 352 del 2008 e n. 288 del 1993).
L'obiettivo perseguito è segnatamente la «prevenzione della
delinquenza mafiosa o di altre gravi forme di pericolosità sociale
fornite di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici»
(sentenza n. 25 del 2002), evitando la loro infiltrazione nel tessuto
istituzionale locale (sentenze n. 372 del 2008, n. 288 del 1993 e n.
407 del 1992).
L'evidenziato obiettivo vale a collocare il nucleo essenziale
della disciplina in questione nell'ambito della materia «ordine
pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva
(art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.): materia che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, si riferisce «all'adozione
delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento
dell'ordine pubblico, inteso quest'ultimo quale complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali
si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale»
(ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011).
6.- Alla medesima conclusione si deve pervenire con riguardo alla
disposizione dell'art. 1 della legge regionale impugnata, la quale,
sovrapponendosi alla ricordata disciplina statale in tema di
sospensione di diritto - caratterizzata dalla previsione di termini
massimi di durata, in una prospettiva di contemperamento delle
esigenze di tutela sottese all'istituto con la presunzione di non
colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) - introduce una
disciplina più rigorosa, a fronte della quale il consigliere
regionale condannato con sentenza non definitiva per associazione di
tipo mafioso resta sospeso dalla carica sino alla sentenza definitiva
(e, dunque, potenzialmente sine die).
Al riguardo, non può condividersi l'assunto della Regione
resistente, stando al quale la disposizione in esame ricadrebbe
nell'ambito della competenza legislativa regionale concorrente in
materia di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri
regionali (art. 122, primo comma, Cost.): e ciò, anche riconoscendo
che detta competenza comprenda la disciplina delle decadenze connesse
alla sopravvenienza delle cause di ineleggibilità dopo l'assunzione
del mandato, come pure la disciplina delle ipotesi di sospensione
automatica dalla carica collegate, in funzione cautelare e
preventiva, alle cause di decadenza. Resta, infatti, dirimente il
rilievo che le ragioni che stanno nella contingenza alla base della
prevista sospensione di diritto - evitare, come detto, anomale
interferenze nel governo regionale dovute a fenomeni di infiltrazione
della criminalità organizzata, segnatamente di tipo mafioso -
ascrivono comunque il nucleo essenziale della disciplina, sulla base
del criterio della prevalenza, alla già indicata materia di
competenza statale esclusiva «ordine pubblico e sicurezza».
7.- Le disposizioni degli artt. 2 e 3, comma 1, lettera a), della
legge impugnata sono strettamente consequenziali a quella dell'art.
1.
Modificando norme regionali previgenti - rispettivamente, l'art.
9, comma 1, della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge
elettorale) e l'art. 28, comma 1, della legge regionale 5 giugno
1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento
indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale) - le
citate disposizioni prevedono, infatti, la sostituzione temporanea
del consigliere regionale e la sospensione della corresponsione della
relativa indennità anche con riguardo alla nuova ipotesi di
sospensione di diritto dalla carica introdotta dal citato art. 1, la
quale viene aggiunta ai casi in precedenza richiamati.
Presenta, per converso, autonomi margini di operatività la
lettera b) dell'art. 3, comma 1, della legge impugnata, che -
modificando l'art. 28, comma 3, della legge reg. n. 13 del 1996 -
introduce una nuova disciplina dell'affidamento della supplenza,
riferibile alla generalità delle ipotesi di sospensione del
consigliere regionale ivi considerate, anche diverse da quella
oggetto dell'odierno scrutinio: disciplina che resta estranea alle
censure del ricorrente.
8.- La legge della Regione Campania n. 16 del 2011 va dichiarata,
pertanto, costituzionalmente illegittima con riguardo alle previsioni
degli artt. 1, 2 e 3, comma 1, lettera a).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dal consigliere
regionale Roberto Conte;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e
3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della
Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed
integrazione dell'articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007,
n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria regionale
2007), modifica ed integrazione dell'articolo 9 della legge regionale
27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione
dell'articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove
disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla
carica di consigliere regionale della Campania)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI