1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 luglio 1999
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 1999 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Industria e commercio - Riforma della disciplina del commercio - Princi'pi introdotti dal d.lgs. n. 114/1998 - Mancato adeguamento ad essi della legislazione della provincia autonoma di Bolzano - Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 2 d.lgs. n. 266/1992 - Denunciato contrasto delle norme provinciali con le previsioni statali riguardanti le tabelle merceologiche e l'iscrizione al REC, le procedure di apertura, trasferimento e ampliamento di esercizi commerciali, la programmazione degli insediamenti per la vendita al dettaglio sulle aree private in sede fissa, gli orari di vendita e le regolamentazione delle vendite straordinarie. - Legge provincia autonoma di Bolzano 24 ottobre 1978, n. 68, artt. 1, 2, 3, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 28, 29 e 33; legge provincia autonoma di Bolzano 7 dicembre 1988, n. 55, art. 1; legge provincia autonoma di Bolzano 17 maggio 1991, n. 15, art. 1; legge provincia autonoma di Bolzano 16 dicembre 1994, n. 11, artt. 1, 2, comma 2, 3, 5 e 11, comma 2; legge provincia autonoma di Bolzano 13 novembre 1995, n. 23, artt. 1, 2, comma 1 e 2, 3, comma 1 e 2, 4; legge provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1998, n. 1, art. 14. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114, artt. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13 e 15; statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, 5, 9 e 97. (099C0888) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

Ricorso del presidente del Consiglio dei Ministri in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato in Roma, via Portoghesi n. 12;
Contro la Giunta della provincia autonoma di Bolzano in persona del
Presidente della Giunta pro-tempore per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 19
marzo 1992, n. 266 in relazione al mancato adeguamento della
legislazione della provincia autonoma di Bolzano in materia di
commercio ai principi fondamentali di riforma economico sociale
desumibili dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, recante riforma della
disciplina del commercio (v. art. 4, comma 4 della legge 15 marzo
1997, n. 59) ed in relazione agli artt. 4 5, 9 e 97 dello statuto
speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, della seguente
normativa provinciale: artt. 1, 2, 3, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 28,
29 e 33 della legge provinciale 24 ottobre 1978, n. 68, art. 1, legge
provinciale 7 dicembre 1988, n. 55; art. 1, legge provinciale 17
maggio 1991, n. 15; artt. 1, 2, comma 2, art. 3, artt. 5, 11, comma
2, della legge provinciale 16 dicembre 1994, n. 11; artt. 1, 2; commi
1 e 2, 3, commi 1 e 2, art. 4, legge provinciale 13 novembre 1995, n.
23; art. 14, legge provinciale 21 gennaio 1998, n. 1; per contrasto
con la normativa statale di cui agli artt. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11,
12, 13 e 15 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114;
In conformità della deliberazione del 16 luglio 1999 del Consiglio
dei Ministri (che in copia autentica sarà depositata unitamente al
presente atto) si propone ricorso per i seguenti motivi;
1. - Requisiti per l'esercizio dell'attività commerciale:
abolizione del REC e delle tabelle merceologiche.
Provincia autonoma di Bolzano: artt. 1, 2, 3 e 29, l.p. Bolzano
n. 68/1978 e successive modificazioni contrastano con gli artt. 1,
2 e 5, d.lgs. n. 114/1998.
Con d.lgs. n. 114/1998, il legislatore ha previsto sia la
deregulation delle tabelle merceologiche che quella relativa ai
requisiti di accesso all'attività commerciale, eliminando, a
decorrere dal 24 aprile 1999, l'iscrizione al Registro degli
esercenti il commercio (REC).
Come è noto, una delle più grandi innovazioni della nuova
disciplina del commercio riguarda la soppressione delle tabelle
merceologiche regolamentate dalla legge n. 426/1971 e previste anche
dalle suindicate norme della provincia autonoma di Bolzano.
Detta normativa provinciale contrasta con i principi e le finalità
del decreto n. 114/1998 laddove prevede che i prodotti merceologici
siano suddivisi in diverse tabelle ognuna delle quali contenenti un
raggruppamento di prodotti omogenei che possono essere
commercializzati secondo l'autorizzazione che il comune rilascia per
una o più di essi.
Detta normativa, nel creare continui conflitti fra l'utente e la
pubblica amministrazione che deve continuamente controllare il
possesso delle autorizzazioni, è di ostacolo alla libera iniziativa
economica e alla libertà di mercato.
Al riguardo il legislatore, per raggiungere lo scopo della libertà
d'impresa e della libera circolazione delle merci, senza però
confliggere con le norme sulla tutela della salute, ha provveduto a
suddividere l'attività commerciale all'ingrosso, al minuto su aree
private e al minuto su aree pubbliche, in due settori merceologici:
alimentare e non alimentare.
Un ulteriore contrasto è ravvisabile tra quanto previsto dalla
normativa statale sul commercio, che introducendo nelle procedure
nuovi elementi di semplificazione e liberalizzazione amministrativa,
prevede che, a partire dal 24 aprile 1998, per trattare prodotti
diversi da quelli contemplati nelle tabelle indicate
nell'autorizzazione, è sufficiente una semplice comunicazione al
comune perchè questo provveda alla relativa annotazione con una
delle diciture "alimentare", "non alimentare"; orbene, la provincia
autonoma di Bolzano, non avendo a tutt'oggi provveduto ad adeguare la
normativa provinciale a quella statale - in violazione della
normativa antitrust -, vieta all'esercente commerciale, in relazione
alla superficie dei locali, di vendere tutti i prodotti in commercio
secondo la nuova classificazione.
Un altro punto di divario tra la normativa statale e quella
provinciale, è individuabile nei requisiti richiesti per l'esercizio
dell'attività commerciale.
Ed invero, mentre la normativa della provincia autonoma di Bolzano
sulla disciplina del commercio prevede che l'attività può essere
svolta soltanto in presenza di requisiti soggettivi o personali quali
requisiti morali (non aver riportato condanne), di istruzione (aver
ottemperato agli obblighi scolastici), professionali (essere iscritti
al REC), oltre naturalmente a quelli oggettivi come il rispetto delle
norme igienico-sanitarie, edilizie, ambientali, ecc.; la normativa
statale, all'insegna della semplificazione e liberalizzazione delle
procedure, richiede semplicemente che l'interessato non sia fallito e
che non abbia riportato condanne per certi reati, escludendo tra i
requisiti professionali, anche a seguito della soppressione delle
tabelle merceologiche, l'obbligo di iscrizione al REC, con la sola
eccezione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande e
dell'attività turistica.
Ne consegue che secondo la normativa provinciale la richiesta di
specifici requisiti mira unicamente a "qualificare la categoria o a
"selezionare" gli esercenti, mentre lo scopo del citato d.lgs. n.
114/1998 è quello principalmente di puntare alla tutela del
consumatore.
2. - Apertura, trasferimento della sede, ampliamento della
superficie.
a) provincia autonoma di Bolzano: artt. 16, 17 e 18, l.p. Bolzano
n. 68/1978 contrastano con artt. 7, 8, 9 d.lgs. n. 114/1998.
In tale ambito, la normativa della provincia autonoma di Bolzano
risulta non conforme a quella statale, laddove non prevede:
1) una diversa suddivisione degli esercizi commerciali in base
alla dimensione della superficie di vendita, sulla base della quale
è possibile distinguere tre diverse tipologie di esercizi: di
vicinato; di media e grande struttura;
2) una nuova procedura per aprire, trasferire ed ampliare un
esercizio commerciale. Detta procedura, anche a seguito della
semplificazione amministrativa voluta dal legislatore con la legge n.
241/1990, prevede, per la maggior parte dei casi, la sostituzione del
tradizionale rilascio senza termine dell'autorizzazione, come è
previsto dalla citata legge di Bolzano, con la cosiddetta denuncia di
inizio attività (per esempio per l'esercizio di vicinato), ovvero
con il rilascio della medesima autorizzazione entro un termine
stabilito in applicazione del cosiddetto silenzio-assenso (valida per
le medie e grandi strutture di vendita).
Relativamente al punto 2), la nuova normativa statale introduce
importanti elementi di semplificazione e liberalizzazione nelle
procedure di apertura, ampliamento e trasferimento degli esercizi
commerciali, soprattutto per le piccole strutture di vendita (art. 8,
d.lgs. n. 114/1998).
Ed invero, la normativa provinciale di Trento (art. 22, l.p. n.
46/1983, come modificato dall'art. 29 della legge n. 10/1998) prevede
che per l'apertura di un esercizio di vendita al dettaglio in sede
fissa con una superficie di vendita non superiore ai 400 mq è
necessario una apposita autorizzazione rilasciata dal sindaco del
comune interessato, in conformità ai criteri previsti dal piano
provinciale e dal piano comprensoriale di politica commerciale e, ove
esistente, dal piano comunale di sviluppo e di ammodernamento della
rete commerciale.
Nel caso in cui il comune non si pronunci sulla domanda entro
sessanta giorni dalla data di presentazione della medesima,
l'autorizzazione si intende negata, in applicazione del c.d.
silenzio-rifiuto.
Detta procedura contrasta con quella prevista dalla nuova normativa
statale la quale prevede che per l'attivazione o la modifica di un
piccolo esercizio di vendita non è più necessario il possesso di
una autorizzazione amministrativa ma sarà sufficiente inviare al
comune competente una semplice comunicazione almeno trenta giorni
prima, nella quale il soggetto interessato dichiara l'esistenza dei
presupposti e dei requisiti di legge.
Spetterà all'amministrazione competente, entro e non oltre
sessanta giorni dalla comunicazione, verificare d'ufficio la
sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e
disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare
all'interessato entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione
dell'attività e la rimozione dei suoi effetti.
Nel caso di medie e grandi strutture di vendita è necessaria,
invece, l'autorizzazione del comune competente. Se entro novanta
giorni dalla presentazione della richiesta di autorizzazione il
medesimo comune non comunica all'interessato il provvedimento di
diniego, la domanda di rilascio dell'autorizzazione si considera
accolta, in applicazione del c.d. silenzio-assenso.
3. - Esercizio dell'attività di vendita al dettaglio sulle aree
private in sede fissa.
a) provincia autonoma di Bolzano: artt. 9, 11, 12 e 13, l.p. 24
ottobre 1998, n. 68 e successive modificazioni, contrastano con
l'art. 6, d.lgs. n. 114/1998.
La suindicata normativa provinciale contrasta con quella statale
laddove nella prima, la programmazione della rete distributiva
risulta basata sostanzialmente sull'approvazione di piani comunali
volti a favorire una determinata evoluzione dell'apparato
distributivo, nel rispetto delle previsioni urbanistiche, che hanno
di fatto creato una sconnessione tra programmazione urbanistica e
piani commerciali tale da creare forti squilibri tra le diverse
strutture di vendita; nella legge di riforma del settore, vengono
riconosciuti alle regioni ampi poteri - il cui conferimento si
iscrive nel più ampio fenomeno istituzionale del decentramento -,
che dovranno esercitare entro l'anno dalla pubblicazione del decreto,
e che, tra l'altro, comprendono: la potestà di disciplinare
l'insediamento delle attività commerciali; l'adozione di norme
urbanistiche relative al settore; la programmazione degli
insediamenti.
Con le nuove disposizioni saranno, quindi, le regioni a decidere la
parte più importante della pianificazione della rete distributiva,
obbligando i comuni ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e
attuativi e i regolamenti di polizia locale agli indirizzi e agli
obiettivi disposti dalle regioni stesse.
4. - Orari di vendita.
a) provincia autonoma di Bolzano: art. 33, l.p. 24 ottobre 1978,
n. 68 e successive modificazioni contrasta con gli artt. 11, 12 e 13,
d.lgs. n. 114/1998.
In materia di orari di vendita, la suindicata normativa provinciale
contrasta nettamente con quella statale laddove:
1) demanda ai comuni la determinazione degli orari di apertura e
di chiusura dei negozi e delle altre attività di vendita, nel
rispetto dei criteri deliberati dalla Giunta provinciale (Bolzano);
2) demanda al Presidente della Giunta, nel caso di più
festività consecutive, nonchè per ogni altra particolare esigenza,
il potere di sospendere, secondo le tradizioni locali, la chiusura
domenicale e festiva, nonchè la chiusura infrasettimanale.
Di contro la nuova disciplina prevede che gli orari di apertura e
di chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio
possono essere regolamentati autonomamente nel senso che sono rimessi
alla libera determinazione degli esercenti, nel rispetto dei criteri
emanati dai comuni; del limite delle tredici ore giornaliere; della
chiusura festiva e domenicale.
6. - Vendite straordinarie.
a) provincia di Bolzano: artt. 28/bis, 28/ter, 28/quater, l.p.
Bolzano 24 ottobre 1978, n. 68 e successive modificazioni,
contrastano con l'art. 15, d.lgs. n. 114/1998.
La nuova normativa in materia di commercio, di cui al decreto
legislativo n. 114/1998, afferma altresì i principi delle vendite
straordinarie per una maggiore tutela del consumatore. Infatti,
regole comuni alle suindicate vendite straordinarie e cioè, vendite
di liquidazione, vendite di promozione e vendite di fine stagione,
stabilite dalla legge quadro sul commercio e che non si rilevano
dalla normativa provinciale di Bolzano, sono l'esposizione del prezzo
e dello sconto effettuato che deve essere espresso in una percentuale
del prezzo normale di vendita. Spetta poi alle regioni, sentiti gli
enti locali; i consumatori e le imprese, stabilire le modalità di
svolgimento, la pubblicità, i periodi e la durata di questo tipo di
vendite.
L'art. 15 del d.lgs. n. 114/1998 disciplina le vendite di
liquidazione, cioè quelle effettuate dall'esercente dettagliante al
fine di esitare in breve tempo tutte le proprie merci a seguito di
cessazione delle attività commerciali dell'azienda, trasferimento
dell'azienda in altro locale e trasferimento o rinnovo dei locali.
Al riguardo, la normativa provinciale di Bolzano, in particolare il
comma 2 dell'art. 28-bis, l.p. n. 68/1978, subordinando dette vendite
alla richiesta preventiva dell'esercente di una autorizzazione da
parte del comune, si pone in contrasto con la normativa statale, la
quale liberalizzando il settore, afferma che dette vendite possano
essere effettuate in qualunque momento dell'anno, previa
comunicazione al comune, e rinvia successivamente alle regioni la
competenza a disporre sui periodi e sulla durata delle vendite di
liquidazione.

P. Q. M.
Si impugnano le disposizioni legislative provinciali indicate in
epigrafe ed all'effetto;
Si chiede di dichiarare la illegittimità costituzionale di tali
norme ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Roma, addì 20 luglio 1999.
Il vice avvocato generale dello Stato: Onufrio
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