1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 98 SENTENZA 20 - 23 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Straniero - Norme della Regione Lombardia - Regolamentazione dell'accesso di extracomunitari ad attivita' commerciali - Requisiti professionali - Possesso, in via alternativa, di un certificato di conoscenza della lingua italiana, di un titolo di studio conseguito presso una scuola italiana legalmente riconosciuta, di un attestato di frequenza di un corso professionale regionale relativo al settore merceologico di riferimento - Ricorso del Governo - Asserita violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Asserita lesione dell'assetto concorrenziale del mercato - Insussistenza - Carattere alternativo dei requisiti che esclude la configurabilita' di effetti discriminatori - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3, artt. 2, comma 2, e 19. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettere a) ed e). Professioni - Norme della Regione Lombardia - Ridefinizione delle attivita' di estetista e di operatore bio-naturale - Individuazione dei relativi profili e titoli abilitanti - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente delle professioni - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3, art. 3, comma 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Commercio - Norme della Regione Lombardia - Criteri per il rilascio e rinnovo delle concessioni dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche - Previsione di potere di deroga rispetto alla normativa nazionale che stabilisce la durata limitata delle autorizzazioni, ed esclude il rinnovo automatico e vantaggi in favore del prestatore uscente - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore profilo. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3, art. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e) (art. 117, primo comma). Commercio - Norme della Regione Lombardia - Requisiti per l'accesso alla attivita' lavorativa commerciale - Attestazione degli adempimenti contributivi minimi previsti da parte della previdenza sociale nazionale - Estensione dell'ambito di applicazione di disposizioni statali in materia di previdenza sociale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di previdenza sociale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3, art. 18. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera o) (art. 117, commi primo, secondo, lettere a), b) ed e), e terzo). (T-130098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2,
comma 2, 3, comma 4, 14, 18 e 19 della legge della Regione Lombardia
27 febbraio 2012, n. 3, recante «Disposizioni in materia di
artigianato e commercio e attuazioni della direttiva 2006/123/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai
servizi nel mercato interno. Modifiche alla legge regionale 30 aprile
2009, n. 8 (Disciplina della vendita da parte delle imprese artigiane
di prodotti alimentari di propria produzione per il consumo immediato
nei locali dell'azienda) e alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6
(Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)»,
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 27 aprile 2012, depositato in cancelleria il 3 maggio
2012 ed iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Presidente
Franco Gallo in luogo e con l'assenso del Giudice relatore Paolo
Grossi;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella d'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2012 e depositato il
successivo 3 maggio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale gli articoli 2, comma 2, 3, comma 4, 14,
18 e 19 della legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3,
recante «Disposizioni in materia di artigianato e commercio e
attuazioni della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato
interno. Modifiche alla legge regionale 30 aprile 2009, n. 8
(Disciplina della vendita da parte delle imprese artigiane di
prodotti alimentari di propria produzione per il consumo immediato
nei locali dell'azienda) e alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6
(Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)»
[pubblicata nel BUR del 29 febbraio 2012, n. 9, Supplemento].
1.1. - In primo luogo, le censure si appuntano sull'articolo 2,
comma 2, che, introducendo il comma 4-bis all'art. 2 della legge
regionale 30 aprile 2009, n. 8 (Disciplina della vendita da parte
delle imprese artigiane di prodotti alimentari di propria produzione
per il consumo immediato nei locali dell'azienda), richiede per i
cittadini europei ed extracomunitari l'attestazione del possesso,
nella comunicazione di inizio attività, di uno dei documenti
previsti dall'art. 67, comma 2-bis, della legge regionale 2 febbraio
2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio
e fiere), a sua volta inserito dall'altrettanto impugnato art. 19
della legge regionale n. 3 del 2012 (ossia un certificato di
conoscenza della lingua italiana, Certificazione Italiano Generale,
ovvero un attestato che dimostri di aver conseguito un titolo di
studio presso una scuola italiana legalmente riconosciuta, o di aver
svolto un corso professionale per il commercio relativo al settore
merceologico alimentare o per la somministrazione di alimenti e
bevande istituito dalla Regione Lombardia o dalle altre Regioni),
disponendo che in caso di mancata attestazione il cittadino
extracomunitario o comunitario è tenuto a superare positivamente un
corso di lingua italiana presso la Camera di Commercio
territorialmente competente (o altro riconosciuto dalla Regione o
dalle altre Regioni).
Secondo il ricorrente i predetti artt. 2, comma 2, e 19,
configurando una evidente diretta discriminazione nei confronti di
soggetti stranieri sia comunitari che extracomunitari in ragione
della loro cittadinanza, si pongono in contrasto: a) con l'art. 117,
primo comma, della Costituzione, in quanto disattendono i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e l'art. 49 Trattato UE che
vieta restrizioni alla libertà di stabilimento, stabilendo l'accesso
alle attività autonome e al loro esercizio alle condizioni definite
dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri
cittadini, nonchè l'art. 15 della Direttiva Servizi 2006/123/CE
(attuata dal decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, recante
«Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento
delle qualifiche professionali, nonchè della direttiva 2006/100/CE
che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle
persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania») che richiede,
qualora lo Stato membro subordini l'accesso a un'attività di servizi
o il suo esercizio al rispetto di determinati requisiti, la garanzia
che tali requisiti non siano discriminatori, e che siano informati ai
criteri di necessità e proporzionalità; b) con l'art. 117, secondo
comma, lettera a), Cost., che riserva allo Stato la competenza in
materia di condizione giuridica dei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione Europea; c) con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), che riconosce allo Stato la competenza in materia di
tutela della concorrenza, lesa dalla introduzione di un
ingiustificato ostacolo all'esercizio delle attività di
somministrazione di alimenti e bevande per i cittadini
extracomunitari e dell'Unione europea.
1.2. - Viene, poi, censurato l'art. 3, comma 4, nella parte in
cui prevede un trattamento differenziato tra operatori delle
attività finalizzate al benessere fisico ed al miglioramento
estetico della persona o alla cura del corpo senza scopi terapeutici
a seconda della iscrizione o meno al registro istituito dalla legge
regionale 1° febbraio 2005, n. 2 (Norme in materia di discipline
bio-naturali), prevedendo che solo le attività svolte da chi non sia
iscritto vadano ricondotte nell'ambito della legge statale 4 gennaio
1990, n. 1 (Disciplina dell'attività di estetista), che prevede
espressamente il possesso della qualifica professionale di estetista.
Secondo il ricorrente si determina la violazione della potestà
concorrente in materia di professioni (ex art. 117, terzo comma,
Cost.), giacchè in tal modo la legge regionale lombarda conferirebbe
valore abilitativo all'esercizio di una professione all'iscrizione in
un registro regionale; così ponendosi in contrasto con
l'orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale (di cui
vengono citate le sentenze n. 11 del 2008, n. 300, n. 93 e n. 57 del
2007, n. 424 e n. 153 del 2006) che ha tradizionalmente vietato alle
Regioni l'istituzione di fatto di nuove figure professionali o
l'istituzione di un registro professionale regionale e le condizioni
per potersi iscrivere ad esso.
1.3. - Altra impugnazione riguarda l'art. 14, avente ad oggetto
il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi per
l'esercizio del commercio su aree pubbliche, nella parte in cui
prevede la possibilità di individuarli anche in deroga a quanto
disposto dall'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59
(Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno). Il ricorrente osserva come tale possibilità
derogatoria dei principi comunitari sia idonea a introdurre criteri
potenzialmente restrittivi della concorrenza, in special modo con
riferimento alla richiamata normativa statale che stabilisce che le
autorizzazioni debbano essere concesse per durata limitata, senza
rinnovo automatico e individuazione di vantaggi in favore del
prestatore uscente; con ciò venendo in contrasto con l'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera e).
1.4. - L'ultima censura riguarda l'art. 18, nella parte in cui
prevede che il possesso del requisito professionale per l'esercizio
delle attività di commercio de quibus sia comprovato non solo
dall'iscrizione all'INPS, ma anche dall'attestazione degli
adempimenti contributivi minimi previsti da parte della previdenza
sociale nazionale. Per il ricorrente, tale requisito ulteriore, non
previsto dalla legge statale, introducendo un elemento restrittivo
per il riconoscimento del titolo professionale si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., per violazione dei
vincoli derivanti dal diritto comunitario; con le lettere a), b) e)
ed o) del secondo comma dello stesso articolo, per invasione delle
competenze esclusive dello Stato su condizione giuridica dello
straniero, previdenza sociale e tutela della concorrenza; nonchè con
il terzo comma dell'art. 117 Cost. per contrasto con la norma statale
di principio in materia di professioni.
2. - Si è costituita la Regione Lombardia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta, concludendo per
l'inammissibilità e l'infondatezza di tutte le censure.
2.1. - Premesso che l'esplicito intento della legge è quello di
assicurare la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei
servizi nel territorio, anche al fine di garantire la trasparenza del
mercato, la difesa della Regione osserva - quanto agli impugnati
artt. 2, comma 2, e 19 - che i requisiti che il cittadino comunitario
o extra deve attestare di possedere sono in realtà previsti in
alternativa tra loro a scelta dello straniero, e che (quanto a quello
della frequenza con esito positivo di un corso professionale per il
commercio) tale requisito è identico a quello previsto anche per il
cittadino italiano dall'art. 66 della legge regionale n. 6 del 2010.
Pertanto le disposizioni normative non conterrebbero alcuna
discriminazione rilevante ai sensi dell'art. 49 del Trattato;
laddove, in subordine, secondo la Regione, un eventuale
riconoscimento del carattere discriminatorio delle norme de quibus
dovrebbe condurre (secondo una interpretazione conforme al diritto
comunitario) da un lato, a ritenerne la non applicabilità nei
confronti dei cittadini dell'Unione europea, e dall'altro lato ad
affermare che, per i cittadini extracomunitari, il requisito minimo
della conoscenza, almeno di base, della lingua italiana - richiesta
per lo stesso rilascio del permesso di soggiorno, ai sensi dell'art.
1, comma 22, lettera i), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), lungi dall'essere
discriminatorio, è volto non solo a favorirne l'integrazione nel
Paese di accoglienza, ma nello specifico settore a garantire la
tutela dei consumatori e la valorizzazione delle identità
territoriali (come prescritto dall'Unione Europea).
2.2. - Quanto alla censura riferita all'art. 3, comma 4, la
Regione (analizzate le vigenti normative statali e regionali che
disciplinano le attività di estetista e quelle bio-naturali) ne
sottolinea la radicale diversità (le prime essendo finalizzate alla
cura del corpo, le seconde al benessere psico-fisico della persona) e
deduce che la norma impugnata mira non già ad individuare una nuova
professione, quanto ad impedire una commistione di attività
subordinate o meno ad un titolo abilitativo.
2.3. - Riguardo all'art. 14, la Regione rileva che tale norma è
quasi testualmente riproduttiva di quanto disposto nello stesso
richiamato d.lgs. n. 59 del 2010, che, al comma 5 dell'art. 70,
prevede espressamente la possibilità di individuare i criteri di
rilascio delle autorizzazioni dei posteggi sulle aree pubbliche in
deroga ai criteri individuati dal diritto comunitario.
2.4. - Infine, riguardo all'art. 18, la Regione - premessa
l'inconferenza dell'evocato parametro di cui alla lettera a) del
secondo comma dell'art. 117 Cost., poichè la norma si applica
indistintamente a tutti e non solo agli stranieri - osserva che
l'ulteriore attestazione (rispetto alla iscrizione all'INPS) degli
adempimenti contributivi minimi, richiesta a riprova del requisito
professionale, non incide sulla disciplina della previdenza sociale,
di competenza statale, ma costituisce espressione della potestà
legislativa concorrente in materia di «tutela e sicurezza del
lavoro».
3. - Nell'imminenza dell'udienza, il Governo ricorrente e la
Regione costituita hanno depositato memorie in cui ribadiscono ed
illustrano ulteriormente le proprie argomentazioni difensive,
insistendo per l'accoglimento delle rispettive conclusioni.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna in via
principale gli articoli 2, comma 2, 3, comma 4, 14, 18 e 19 della
legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2012, n. 3, recante
«Disposizioni in materia di artigianato e commercio e attuazioni
della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno.
Modifiche alla legge regionale 30 aprile 2009, n. 8 (Disciplina della
vendita da parte delle imprese artigiane di prodotti alimentari di
propria produzione per il consumo immediato nei locali dell'azienda)
e alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi
regionali in materia di commercio e fiere)».
2. - In primo luogo vengono censurati gli artt. 2, comma 2, e 19
della citata legge regionale n. 3 del 2012.
L'art. 2, comma 2 (sotto la rubrica «Disciplina della vendita da
parte delle imprese artigiane di prodotti alimentari di propria
produzione per il consumo immediato nei locali dell'azienda -
Modifiche alla L.R. 30 aprile 2009, n. 8»), prevede che: «Dopo il
comma 4 dell'articolo 2 della L.R. 8/2009 è inserito il seguente:
"4-bis. Nella comunicazione di cui al comma 4, in caso di avvio della
attività in zone sottoposte a tutela, deve essere anche attestato il
rispetto dei criteri qualitativi eventualmente previsti, a fronte di
motivi imperativi di interesse generale, in particolare la tutela dei
consumatori e della sanità pubblica, nella programmazione di cui
all'articolo 4-bis della L.R. 6/2010. Nel caso di cittadini dei paesi
non europei e dell'Unione Europea, nella comunicazione di avvio
dell'attività deve essere altresì attestato il possesso da parte
del soggetto che esercita effettivamente l'attività, a fronte di
motivi imperativi di interesse generale, in particolare tutela dei
consumatori e sanità pubblica, di uno dei documenti di cui
all'articolo 67, comma 2-bis, della L.R. 6/2010. Qualora il soggetto
richiedente che esercita effettivamente l'attività non attesti il
possesso di nessuno dei documenti di cui all'articolo 67, comma
2-bis, della L.R. 6/2010, è tenuto a frequentare e superare
positivamente un corso per valutare il grado di conoscenza di base
della lingua italiana presso la Camera di Commercio territorialmente
competente per il comune dove intende svolgere l'attività di
somministrazione non assistita, o comunque un corso istituito o
riconosciuto dalla Regione Lombardia, dalle altre regioni o dalle
Province autonome di Trento e Bolzano. La Giunta regionale delibera i
criteri, la durata e la modalità del corso."».
A sua volta l'art. 19 della medesima legge regionale n. 3 del
2012, dispone quanto segue: «Dopo il comma 2 dell'articolo 67 della
L.R. 6/2010 per i motivi imperativi d'interesse generale di cui al
comma 1 dell'articolo 4 della L.R. 6/2010 e in particolare per i
motivi attinenti la sanità pubblica, la tutela dei lavoratori, la
tutela dei consumatori, dei destinatari dei servizi, sono aggiunti i
seguenti: "2-bis. Per il rilascio dell'autorizzazione per l'esercizio
delle attività di somministrazione di alimenti e bevande è
necessario che il soggetto, titolare o delegato, che esercita
effettivamente l'attività presenti uno dei seguenti documenti: a) un
certificato di conoscenza della lingua italiana, Certificazione
Italiano Generale (CELI), a tal fine è sufficiente un CELI di
livello A2 Common European Framework: livello di contatto definibile
in termini di competenza relativa a routine memorizzate; b) un
attestato che dimostri di aver conseguito un titolo di studio presso
una scuola italiana legalmente riconosciuta o in alternativa un
attestato che dimostri di avere frequentato, con esito positivo, un
corso professionale per il commercio relativo al settore merceologico
alimentare o per la somministrazione di alimenti e bevande istituito
o riconosciuto dalla Regione Lombardia, dalle altre regioni o dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano. (omissis)».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, le norme sarebbero
discriminatorie nei confronti degli stranieri in ragione della loro
cittadinanza. Per i cittadini comunitari esse concretizzerebbero una
violazione dell'art. 49 del Trattato UE, e dunque del primo comma
dell'art. 117 della Costituzione, che vieta restrizioni alla libertà
di stabilimento ed impone l'accesso alle attività autonome e al loro
esercizio alle condizioni definite dalla legislazione del paese di
stabilimento nei confronti dei propri cittadini. La previsione
regionale non sarebbe neanche compatibile con la direttiva servizi
2006/123/CE, secondo cui gli eventuali requisiti in base ai quali
l'ordinamento interno può subordinare l'accesso ad un'attività di
servizi non possono comunque essere discriminatori e devono osservare
i caratteri della necessità e della proporzionalità, con ciò
ledendo anche l'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., che
riserva allo Stato la competenza in materia di condizione giuridica
dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea. Infine,
la normativa impugnata, nell'imporre la presentazione della suddetta
documentazione, costituirebbe un ostacolo per gli stranieri
all'esercizio delle attività, alterando dunque la concorrenza con
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2.1. - La questione non è fondata.
Premesso infatti che il Governo non contesta che al legislatore
regionale, nella regolamentazione dell'accesso alle attività in
esame (riconducibile, in termini generali, alla materia del commercio
ex art. 117, quarto comma, Cost.) sia consentito di prevedere, in
capo a chi richieda il rilascio della autorizzazione ad esercitare
detta attività, il possesso di requisiti professionali (che
evidentemente costituiscono elementi atti a dimostrare la
affidabilità dell'operatore e la sua capacità professionale in
rapporto alla concorrente esigenza di garantire la tutela del
consumatore), va rilevato che il censurato art. 2, comma 2, richiede
la produzione da parte dell'interessato «di uno dei» documenti
previsti dall'art. 67, comma 2-bis, della legge regionale 2 febbraio
2010, n. 6, recante il «Testo unico delle leggi regionali in materia
di commercio e fiere» (comma aggiunto dall'art. 19 della legge
regionale n. 3 del 2012, congiuntamente impugnato). Trattasi di una
previsione che lascia al soggetto interessato la scelta di presentare
o un certificato di conoscenza della lingua italiana, Certificazione
Italiano Generale (CELI) (art. 67, comma 2-bis, lettera a); ovvero un
attestato che dimostri il conseguimento di un titolo di studio presso
una scuola italiana legalmente riconosciuta o ancora, in alternativa,
un attestato che dimostri l'avvenuta frequenza, con esito positivo,
di un corso professionale per il commercio relativo al settore
merceologico alimentare o per la somministrazione di alimenti e
bevande istituito o riconosciuto dalla Regione Lombardia, dalle altre
Regioni o dalle Province autonome di Trento e Bolzano (lettera b).
Alla esclusione dell'asserito effetto discriminatorio derivante
(direttamente o indirettamente) dalla cittadinanza dell'operatore
(che viene posto a base delle singole censure mosse dal ricorrente
alla normativa impugnata), si perviene, dunque, muovendo dalla
constatazione che la conoscenza della lingua italiana non è dal
legislatore regionale prevista quale unico imprescindibile requisito
(imposto agli stranieri) richiesto per avviare l'attività
commerciale, giacchè la stessa norma prevede che l'interessato possa
in alternativa attestare anche la frequenza ed il superamento del
corso professionale per il commercio relativo al settore merceologico
di riferimento. Ed in ordine a tale possibilità, va rilevato che
l'art. 66, comma 1, lettera a), dello stesso testo unico regionale in
materia di commercio - nel fissare i requisiti professionali per
l'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande,
con previsioni sostanzialmente identiche a quelle di cui al comma 6
dell'art. 71 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno)
- prevede (sempre in via alternativa) proprio la medesima condizione
dell'«avere frequentato con esito positivo un corso professionale per
il commercio, la preparazione o la somministrazione degli alimenti,
istituito o riconosciuto dalle regioni o dalle province autonome di
Trento e di Bolzano». La sostanziale identità di uno dei requisiti
stabiliti tanto per gli italiani quanto per gli stranieri (siano essi
comunitari o non) rappresenta ulteriore riprova della non
configurabilità del lamentato effetto discriminatorio (peraltro non
censurato in termini di ingiustificata disparità di trattamento di
situazioni asseritamente uguali, ex art. 3 Cost.) derivante dalla
applicazione delle norme censurate.
Dunque, il carattere meramente alternativo del requisito
(individuato in un contesto normativo di disciplina del commercio, di
competenza regionale residuale: sentenze n. 299 del 2012, n. 247 del
2010 e n. 430 del 2007), fa sì che esso, in quanto tale, sia
inidoneo ad incidere negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati, ovvero sulla condizione giuridica dei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione Europea, ovvero infine sui vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario; con la conseguenza che le disposizioni
censurate non vulnerano alcuno dei parametri evocati.
3 - Il ricorrente impugna, altresì, l'art. 3, comma 4, della
legge regionale n. 3 del 2012 che, nel disciplinare l'attività di
estetista, prevede che: «Ogni attività che comporti prestazioni,
trattamenti e manipolazioni sulla superficie del corpo umano, ivi
compresi i massaggi estetici e rilassanti, finalizzate al benessere
fisico, al miglioramento estetico della persona o alla cura del corpo
priva di effetti terapeutici, con esclusione delle attività
esercitate dagli operatori iscritti al registro di cui all'articolo 2
della legge regionale 1 febbraio 2005, n. 2 (Norme in materia di
discipline bio-naturali) è da intendersi attività ai sensi della L.
1/1990 sia che si realizzi con tecniche manuali e corporee sia che si
realizzi con l'utilizzo di specifici apparecchi».
La difesa erariale - sul presupposto che l'operata esclusione
delle attività bionaturali dal novero di quelle proprie della
professione di estetista consentirebbe agli operatori delle prime di
esercitarla con la sola iscrizione nel registro regionale e, dunque,
senza necessità del titolo abilitativo richiesto dalla normativa
statale - lamenta (ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost.) la
lesione della competenza concorrente della Regione in materia di
professioni, in quanto la disposizione impugnata conferirebbe valore
abilitativo all'esercizio di un'attività professionale alla
iscrizione ad un registro introdotto da una legge regionale.
3.1. - La questione è fondata.
L'art. 1 della legge 4 gennaio 1990, n. 1 (Disciplina
dell'attività di estetista), prevede che «L'attività di estetista
comprende tutte le prestazioni ed i trattamenti eseguiti sulla
superficie del corpo umano il cui scopo esclusivo o prevalente sia
quello di mantenerlo in perfette condizioni, di migliorarne e
proteggerne l'aspetto estetico, modificandolo attraverso
l'eliminazione o l'attenuazione degli inestetismi presenti» (comma
1); e che «Tale attività può essere svolta con l'attuazione di
tecniche manuali, con l'utilizzazione degli apparecchi
elettromeccanici per uso estetico, di cui all'elenco allegato alla
presente legge, e con l'applicazione dei prodotti cosmetici definiti
tali dalla legge 11 ottobre 1986, n. 713» (comma 2). Il successivo
art. 2 (premesso che «L'attività professionale di cui all'articolo 1
è esercitata in forma di impresa, individuale o societaria, ai sensi
delle norme vigenti») stabilisce che «Non è consentito l'esercizio
dell'attività ai soggetti non iscritti all'Albo delle imprese
artigiane di cui all'articolo 5 della legge 8 agosto 1985, n. 443, o
nel Registro delle imprese di cui all'articolo 8 della legge 29
dicembre 1993, n. 580»; e che «L'esercizio dell'attività di
estetista è soggetto a segnalazione certificata di inizio di
attività ai sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n.
241, da presentare allo sportello unico di cui all'articolo 38 del
decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133». Inoltre, l'art. 3 prevede che «1.
La qualificazione professionale di estetista si intende conseguita,
dopo l'espletamento dell'obbligo scolastico, mediante il superamento
di un apposito esame teorico-pratico preceduto dallo svolgimento: a)
di un apposito corso regionale di qualificazione della durata di due
anni, con un minimo di 900 ore annue; tale periodo dovrà essere
seguito da un corso di specializzazione della durata di un anno
oppure da un anno di inserimento presso una impresa di estetista; b)
oppure di un anno di attività lavorativa qualificata in qualità di
dipendente, a tempo pieno, presso uno studio medico specializzato
oppure una impresa di estetista, successiva allo svolgimento di un
rapporto di apprendistato presso una impresa di estetista, come
disciplinato dalla legge 19 gennaio 1955, n. 25, e successive
modificazioni ed integrazioni, della durata prevista dalla
contrattazione collettiva di categoria, e seguita da appositi corsi
regionali, di almeno 300 ore, di formazione teorica, integrativi
delle cognizioni pratiche acquisite presso l'impresa di estetista; c)
oppure di un periodo, non inferiore a tre anni, di attività
lavorativa qualificata, a tempo pieno, in qualità di dipendente o
collaboratore familiare, presso una impresa di estetista, accertata
attraverso l'esibizione del libretto di lavoro o di documentazione
equipollente, seguita dai corsi regionali di formazione teorica di
cui alla lettera b). Il periodo di attività di cui alla presente
lettera c) deve essere svolto nel corso del quinquennio antecedente
l'iscrizione ai corsi di cui alla lettera b)» (comma 1). Infine, il
comma 4 dell'art. 4 dispone che «Lo svolgimento dell'attività di
estetista, dovunque tale attività sia esercitata, in luogo pubblico
o privato, anche a titolo gratuito, è subordinato al possesso della
qualificazione professionale di cui all'articolo 3».
A sua volta, l'art. 1 della legge della Regione Lombardia 1°
febbraio 2005, n. 2 (Norme in materia di discipline bio-naturali),
stabilisce che «La presente legge ha lo scopo di valorizzare
l'attività degli operatori in discipline bio-naturali, al fine di
garantire una qualificata offerta delle prestazioni e dei servizi che
ne derivano» (comma 1); e che «Le prestazioni afferenti l'attività
degli operatori in discipline bio-naturali consistono in attività e
pratiche che hanno per finalità il mantenimento del recupero dello
stato di benessere della persona. Tali pratiche, che non hanno
carattere di prestazioni sanitarie, tendono a stimolare le risorse
vitali dell'individuo attraverso metodi ed elementi naturali la cui
efficacia sia stata verificata nei contesti culturali e geografici in
cui le discipline sono sorte e si sono sviluppate» (comma 2).
All'art. 2, la medesima legge regionale dispone che «Per le finalità
di cui all'articolo 1, comma 1, è istituito il registro regionale
degli operatori in discipline bio-naturali, suddiviso in sezioni
corrispondenti alle diverse discipline, di seguito denominato
registro» (comma 1); che «Al registro possono iscriversi coloro i
quali abbiano seguito percorsi formativi riconosciuti dalla Regione
in base a criteri definiti dal comitato tecnico scientifico di cui
all'articolo 4» (comma 2); e che «L'iscrizione nel registro non
costituisce comunque condizione necessaria per l'esercizio
dell'attività sul territorio regionale da parte degli operatori»
(comma 3).
3.2. - La norma censurata non si limita ad operare una generica
ricognizione (da ritenersi priva di autonomo valore dispositivo)
delle attività proprie della professione di estetista (già
individuate dalla legge statale n. 1 del 1990 che ha istituito la
relativa figura professionale) e di quelle esercitate dagli operatori
iscritti al registro delle discipline bio-naturali previsto e
disciplinato dalla legge regionale n. 2 del 2005. La previsione
regionale, infatti, da un lato, individua autonomamente le attività
tipiche della professione di estetista (in modo oltretutto diverso da
quanto indicato dal legislatore statale nell'art. 1, comma 1, della
legge n. 1 del 1990); e, dall'altro lato, attraverso l'esclusione dai
compiti, propri dell'estetista, delle attività esercitate dagli
operatori bio-naturali iscritti al registro regionale, di fatto
ridisegna (per sottrazione) la figura professionale dei primi (a
tutto vantaggio delle competenze dei secondi), e contestualmente
conferisce alla iscrizione nel predetto registro regionale un valore
dirimente (quantomeno al fine di regolamentare i confini tra le due
professioni), che trasmoda dalla originaria irrilevanza
dell'iscrizione stessa rispetto all'esercizio dell'attività sul
territorio regionale da parte degli operatori (stabilita dal citato
art. 2, comma 3, della legge reg. n. 2 del 2005).
Orbene, proprio in tema di regolamentazione da parte delle
Regioni delle discipline bio-naturali (che ha dato origine a ripetuti
scrutini di costituzionalita'), questa Corte ha costantemente
affermato che la potestà legislativa regionale nella materia
concorrente delle "professioni" deve rispettare il principio secondo
cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realtà regionale; e che tale
principio, al di là della particolare attuazione ad opera dei
singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale, da ciò
derivando che non è nei poteri delle Regioni dar vita a nuove figure
professionali (sentenze n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del
2007, n. 40 del 2006 e n. 424 del 2005). E, tra gli indici
sintomatici della istituzione di una nuova professione, è stato
ritenuto esservi quello della previsione di appositi elenchi,
disciplinati dalla Regione, connessi allo svolgimento della attività
che la legge regolamenta, giacchè «l'istituzione di un registro
professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in
esso hanno, già di per sè, una funzione individuatrice della
professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 93 del
2008, n. 300 e 57 del 2007 e n. 355 del 2005), prescindendosi dalla
circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere
necessaria ai fini dello svolgimento della attività cui l'elenco fa
riferimento (sentenza n. 300 del 2007).
Poichè, anche il presente intervento del legislatore regionale,
peraltro incidente sia sulla legge statale che su quella regionale,
comporta una ridefinizione tanto delle attività di estetista, quanto
di quelle di operatore bio-naturale, oltre ad una diversa e più
ampia valenza degli effetti dell'iscrizione nel registro regionale
(essendo priva di rilievo la circostanza che la legge regionale n. 2
del 2005 non sia stata, a suo tempo, impugnata dal Governo), l'art.
3, comma 4, della legge regionale n. 3 del 2012 si pone in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, Cost. e, di conseguenza, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
4. - Il ricorrente censura, ancora, l'art. 14 della legge
regionale n. 3 del 2012 che, nel disciplinare i criteri per il
rilascio e rinnovo delle concessioni dei posteggi per l'esercizio del
commercio su aree pubbliche, prevede che «Con intesa in sede di
Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n.
3), anche in deroga al disposto di cui all'articolo 16 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), vengono
individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica
dell'impresa, i criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio su aree pubbliche e le
disposizioni transitorie da applicare, con le decorrenze previste,
anche alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del
D.Lgs. 59/2010 ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente
fino all'applicazione di tali disposizioni transitorie».
Il Governo denuncia la violazione dell'art. 117, primo comma e
secondo comma, lettera e), Cost., essendo la previsione del potere di
deroga idonea a introdurre criteri potenzialmente restrittivi della
concorrenza, in special modo con riferimento alle richiamate norme
statali che stabiliscono che le autorizzazioni debbano essere
concesse per durata limitata, senza rinnovo automatico e
individuazione di vantaggi in favore del prestatore uscente.
4.1. - La questione è fondata.
Come questa Corte ha, di recente, affermato (sentenza n. 291 del
2012), la direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno - seppure si ponga, in via prioritaria, finalità di massima
liberalizzazione delle attività economiche (tra queste, la libertà
di stabilimento di cui all'art. 49 [ex art. 43] del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea) e preveda, quindi, soprattutto
disposizioni tese alla realizzazione di tale scopo - consente,
comunque, di porre dei limiti all'esercizio della tutela di tali
attività, nel caso che questi siano giustificati da motivi
imperativi di interesse generale. E tali limiti sono individuati, in
termini generali, dagli artt. 14, 15 e 16 del decreto legislativo n.
59 del 2010 (attuativo della citata direttiva). In particolare,
l'art. 14 prevede la possibilità di introdurre limitazioni
all'esercizio dell'attività economica istituendo o mantenendo regimi
autorizzatori «solo se giustificati da motivi di interesse generale,
nel rispetto dei principi di non discriminazione, di
proporzionalità, nonchè delle disposizioni di cui al presente
titolo». La stessa disposizione, poi, fissa i requisiti a cui
subordinare la sussistenza di tali motivi imperativi (definiti,
peraltro, come «ragioni di pubblico interesse»); mentre l'art. 15
indica le condizioni alle quali è subordinato l'accesso e
l'esercizio alle attività di servizi, ove sia previsto un regime
autorizzatorio. Infine, il successivo art. 16 dispone che le
autorità competenti - nel caso in cui il numero delle autorizzazioni
disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato
«per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle
capacità tecniche disponibili» - debbano attuare una procedura di
selezione tra i potenziali candidati, garantendo «la
predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri
ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne
l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi» (comma 1), con un
titolo che deve essere «rilasciato per una durata limitata e non può
essere rinnovato automaticamente, nè possono essere accordati
vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorchè
giustificati da particolari legami con il primo» (comma 4).
A questo regime autorizzatorio - che, come sottolineato, consente
allo Stato di limitare la finalità di massima liberalizzazione,
perseguita dalla direttiva servizi e dal decreto legislativo
attuativo della stessa, solo ove sussistano motivi imperativi di
interesse generale (quali appunto anche quelli derivanti dalla
scarsità delle risorse naturali, che determina la necessità della
selezione tra i diversi candidati) - l'art. 70, comma 5, dello stesso
decreto legislativo n. 59 del 2010 (con una disposizione
sostanzialmente identica a quella regionale impugnata) consente, a
sua volta, espressamente di derogare, con specifico riferimento al
commercio al dettaglio su aree pubbliche, prevedendo che, «Con intesa
in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche in deroga al disposto di cui
all'articolo 16 del presente decreto, sono individuati, senza
discriminazioni basate sulla forma giuridica dell'impresa, i criteri
per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per
l'esercizio del commercio su aree pubbliche e le disposizioni
transitorie da applicare, con le decorrenze previste, anche alle
concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente
decreto ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino
all'applicazione di tali disposizioni transitorie».
4.2. - Trattandosi di regolamentazione normativa
indiscutibilmente riconducibile alla materia "tutela della
concorrenza" (che si attua anche attraverso la previsione e la
correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente
consentito di apporre dei limiti all'esigenza di tendenziale massima
liberalizzazione delle attività economiche: sentenza n. 291 del
2012), è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale
regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
L'impugnata norma regionale (che riproduce testualmente il
citato, e già vigente, art. 70), oltre che pleonastica, si pone in
contrasto con il principio ripetutamente affermato da questa Corte,
secondo cui, in presenza di una materia attribuita alla competenza
esclusiva dello Stato, alle Regioni è inibita la stessa riproduzione
della norma statale (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153
e n. 29 del 2006); affermazione, questa, che nella fattispecie è
estensibile anche rispetto alle regole di tutela della concorrenza
(la quale, pur se caratterizzate dalla portata "trasversale" e dal
contenuto finalistico delle relative statuizioni, tuttavia non priva
le Regioni, delle competenze legislative e amministrative loro
spettanti, ma le orienta ad esercitarle in base ai principi indicati
dal legislatore statale: sentenza n. 8 del 2013). Infatti, rispetto
alla norma censurata, il criterio formale di esclusione della
possibilità di novazione della fonte ad opera della Regione deriva,
appunto, direttamente dalla incompetenza della Regione a
regolamentare una materia certamente ascrivibile alla tutela della
concorrenza, in particolare stabilendo essa la censurata possibilità
di derogare al regime dettato dalla norma statale. E la circostanza
che, nel frattempo, in data 5 luglio 2012 sia intervenuta l'intesa in
sede di Conferenza unificata conferma tale conclusione, là dove,
come affermato testualmente nella stessa intestazione, l'intesa
medesima risulta adottata «in attuazione dell'articolo 70, comma 5,
del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di recepimento della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno».
Pertanto, l'art. 14 della legge regionale n. 3 del 2012 deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., restando assorbito
l'ulteriore profilo, evocato dal ricorrente in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost.
5. - Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 18 della legge regionale n. 3 del 2012, che, in materia di
attestazione degli adempimenti contributivi ai fini del
riconoscimento del requisito professionale, prevede che: «L'avere
prestato la propria opera, ai fini del riconoscimento del requisito
di cui agli articoli 20, comma 6, lett. b), e 66, comma 1, lett. b),
della L.R. 6/2010, per i motivi imperativi d'interesse generale di
cui all'articolo 8, lettera h), del D.Lgs. 59/2010 e in particolare
per i motivi attinenti la tutela dei lavoratori e la protezione
sociale dei lavoratori, deve essere comprovato, oltre che dalla
iscrizione all'Istituto nazionale previdenza sociale, dalla
attestazione degli adempimenti contributivi minimi previsti da parte
della previdenza sociale nazionale».
Il ricorrente - ritenuto che l'ulteriore requisito, non previsto
dalla legge statale, dell'attestazione degli adempimenti contributivi
minimi previsti da parte della previdenza sociale nazionale,
introduce un elemento restrittivo per il riconoscimento del titolo
professionale - censura la norma per violazione: a) dell'art. 117,
primo comma, Cost., per violazione dei vincoli derivanti dal diritto
comunitario; b) delle lettere a), b), e) ed o) del secondo comma
dello stesso articolo 117 Cost., per invasione delle competenze
esclusive dello Stato su condizione giuridica dello straniero, tutela
della concorrenza e previdenza sociale; c) del terzo comma dell'art.
117 Cost., per contrasto con la «norma statale di principio in
materia di professioni».
Orbene - a prescindere dalla erroneità del presupposto da cui
muove il ricorrente, secondo cui la norma impugnata introdurrebbe un
«elemento restrittivo ulteriore» rispetto alla iscrizione, elemento
che determinerebbe la lesione dei sopra menzionati parametri, «nella
misura in cui incide sulla condizione giuridica del cittadino non
italiano, al quale si richiede un quid pluris rispetto a quanto è
chiesto al cittadino italiano per l'attività di lavoro da svolgere
in Italia», essendo viceversa evidente (anche in ragione dello
specifico richiamo della norma ai requisiti indicati negli artt. 20 e
66 della legge regionale n. 6 del 2010) come anch'essa sia rivolta
alla generalità degli operatori commerciali del settore (italiani e
stranieri) - questa Corte, per economia di giudizio, e facendo
ricorso al suo potere di decidere l'ordine delle questioni da
affrontare in sentenza (eventualmente dichiarando assorbite le altre:
sentenza n. 262 del 2009), ritiene di dovere innanzitutto analizzare
la denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato in
materia di previdenza sociale, ex art. 117, secondo comma, lettera
o), Cost., la cui proposizione non viene basata sulla predetta
erronea premessa interpretativa.
5.1. - La questione è fondata.
La previsione, secondo la quale - affinchè l'interessato possa
ottenere il riconoscimento del requisito di cui agli articoli 20,
comma 6, lettera b), e 66, comma 1, lettera b), della legge regionale
n. 6 del 2010 (ossia dell'avvenuta prestazione della propria opera,
per almeno due anni, anche non continuativi, nel quinquennio
precedente nel settore commerciale de quo) -, il possesso di detto
requisito debba essere comprovato, oltre che dalla iscrizione
all'Istituto nazionale previdenza sociale, anche dalla attestazione
degli adempimenti contributivi minimi previsti da parte della
previdenza sociale nazionale, esula infatti dalla invocata competenza
regionale in tema di tutela e protezione sociale dei lavoratori
(evocata dalla resistente quale specifica ratio dell'intervento
normativo). Infatti, per dimostrare la sussistenza di un requisito
che consente all'interessato l'accesso alla attività lavorativa
commerciale, il legislatore regionale richiama ed utilizza del tutto
impropriamente istituti tipici di previdenza sociale, congegnati
dallo Stato (nell'esercizio della sua competenza esclusiva) appunto
per soddisfare altre finalità.
Poichè solo lo Stato può estendere l'ambito soggettivo e/o
oggettivo di applicazione di disposizioni che rientrano in materie di
competenza legislativa esclusiva statale, tra cui specificamente
quello della previdenza sociale (sentenza n. 325 del 2011), potendo
altrimenti le previsioni regionali determinare difformità in una
disciplina che deve essere applicata in modo necessariamente unitario
(sentenza n. 184 del 2011), la norma impugnata si pone in contrasto
con il richiamato parametro, e conseguentemente deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Restano assorbite le ulteriori censure di illegittimità
costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 3,
comma 4, 14 e 18 della legge della Regione Lombardia 27 febbraio
2012, n. 3, recante «Disposizioni in materia di artigianato e
commercio e attuazioni della direttiva 2006/123/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel
mercato interno. Modifiche alla legge regionale 30 aprile 2009, n. 8
(Disciplina della vendita da parte delle imprese artigiane di
prodotti alimentari di propria produzione per il consumo immediato
nei locali dell'azienda) e alla legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6
(Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 2, comma 2, e 19 della medesima legge
della Regione Lombardia n. 3 del 2012, proposta - in riferimento
all'articolo 117, primo e secondo comma, lettere a) ed e), della
Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI