1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 settembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 settembre 2016 (della Provincia autonoma di Trento). Ambiente - Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale. - Legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale), artt. 4, comma 4; 7, commi 1, 5 e 7; 8; 14, commi 1, 3 e 5; 15, commi 2, 3 e 5; 16, commi 2 e 4. (16C00274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2016)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del presidente della giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale del 2 settembre 2016, n. 1519 (doc. 1) e delibera di
ratifica del consiglio provinciale del 14 settembre 2016, n. 8 (doc.
2), rappresentata e difesa, come da procura speciale dell'8 settembre
2016 dall'Ufficiale rogante dott. Guido Baldessarelli, n. 44218 di
racc., n. 28292 di rep. (doc. 3), dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
(cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli
(cod. fisc. PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di
Trento, nonchè dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y)
di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo in via
Confalonieri, n. 5, Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 4, comma 4; 7, commi 1, 5 e 7; 8; 14, commi 1, 3 e 5; 15,
commi 2, 3 e 5; 16, commi 2 e 4, secondo periodo, della legge 28
giugno 2016, n. 132, recante «Istituzione del Sistema nazionale a
rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2016, n. 166;
per violazione:
dell'art. 8, in particolare n. 1), n. 5), n. 6), n. 13), n. 15),
n. 16), n. 17), n. 21); dell'art. 9, in particolare n. 8), n. 9), n.
10); dell'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale), nonchè delle relative norme
di attuazione;
degli articoli 53 e 54 dello Statuto speciale, in combinato
disposto con l'art. 117, sesto comma, Cost.;
del Titolo VI dello Statuto speciale (in particolare degli
articoli 75 e 79), degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale, nonchè delle correlative norme di attuazione, e del
principio pattizio, anche in riferimento all'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 46;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4;
dell'art. 3, primo comma, dell'art. 97, secondo comma, dell'art.
117, terzo comma, quarto comma e sesto comma, dell'art. 118 e
dell'art. 119, della Costituzione, anche in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè
del principio di leale collaborazione.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2016, n. 166, è stata
pubblicata la legge 28 giugno 2016, n. 132, recante «Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale».
Tale legge dà vita al Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente, costituito dall'Istituto superiore per la protezione e
la ricerca ambientale (ISPRA) e dalle agenzie regionali e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione
dell'ambiente (art. 1). Il Sistema nazionale è chiamato ad attuare i
livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), nel
rispetto delle leggi statali e delle leggi regionali e delle province
autonome (art. 2, comma 1, lettera a), e le sue funzioni sono
elencate nell'art. 3.
L'ISPRA è costituito come persona giuridica di diritto pubblico
dotata di autonomia tecnico-scientifica, di ricerca, organizzativa,
finanziaria, gestionale, patrimoniale e contabile, sottoposta alla
vigilanza del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare (art. 4, comma 1). All'ISPRA la legge attribuisce funzioni
tecniche e scientifiche sia quale organismo di supporto del Ministero
dell'ambiente, sia quale organismo direttamente responsabile delle
attività di monitoraggio, di valutazione, di controllo, di ispezione
e di gestione dell'informazione ambientale, nonchè della funzione di
coordinamento dell'intero Sistema nazionale (art. 4, comma 3).
Inoltre, l'art. 4, comma 4, conferisce all'ISPRA il potere di
adottare (con il «concorso delle agenzie»), norme tecniche vincolanti
per il Sistema nazionale in materia di monitoraggio, di valutazioni
ambientali, di controllo, di gestione dell'informazione ambientale e
di coordinamento del Sistema nazionale, per assicurare
l'armonizzazione, l'efficacia, l'efficienza e l'omogeneità dei
sistemi di controllo e della loro gestione nel territorio nazionale,
nonchè l'aggiornamento, in coerenza con il quadro normativo
nazionale e sovranazionale, delle modalità operative del Sistema
nazionale e delle attività degli altri soggetti tecnici operanti
nella materia ambientale. Ulteriori compiti di indirizzo e
coordinamento sono attribuiti dall'ISPRA dall'art. 6.
L'art. 7 predetermina la natura giuridica e il carattere delle
agenzie regionali e provinciali per l'ambiente, che debbono essere
costituite come persone giuridiche di diritto pubblico, dotate di
autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e contabile (comma 1).
Inoltre esso consente alle agenzie di svolgere attività diverse,
applicando tariffe definite con decreto ministeriale (comma 5) e
impone alle Regioni e alle Province autonome di apportare alle leggi
istitutive delle rispettive agenzie le modifiche necessarie ad
assicurare il rispetto dell'intero articolo centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge (comma 7).
L'art. 8 stabilisce i requisiti non solo del direttore generale
dell'ISPRA, ma anche delle agenzie (imponendone cosi la figura) ed
istituisce presso l'ISPRA l'anagrafe nazionale di tale soggetti.
L'art. 9 prevede i livelli essenziali delle prestazioni
tecnico-ambientali (LEPTA) quale livello minimo omogeneo in tutto il
territorio nazionale, e dispone che essi siano fissati con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri previa intesa con
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
L'art. 10 prevede il Programma triennale delle attività,
disponendo che esso sia predisposto dall'ISPRA e approvato con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano. Una volta approvato, il Programma costituisce il documento
di riferimento per la definizione dei piani delle attività delle
agenzie.
L'art. 11 affida all'ISPRA la realizzazione e la gestione del
Sistema informativo nazionale ambientale, mentre l'art. 12 istituisce
la rete nazionale dei laboratori accreditati, organizzata dal Sistema
nazionale.
L'art. 13 istituisce il Consiglio del Sistema nazionale,
presieduto dal presidente dell'ISPRA e composto dai «legali
rappresentanti» delle agenzie e dal direttore generale dell'ISPRA. Il
Consiglio è chiamato a esprimere parere vincolante sia sul Programma
triennale di cui all'art. 10 sia su tutti gli atti di indirizzo o di
coordinamento relativi al Governo del Sistema medesimo e sui
provvedimenti tecnici del Governo nella materia ambientale.
L'art. 14 prevede che con regolamento ministeriale predisposto
dall'ISPRA e approvato previa intesa in sede di Conferenza permanente
Stato - Regioni e Province autonome, siano disciplinate le modalità
di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi
nell'ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema nazionale,
il codice etico, le competenze del personale ispettivo e i criteri
generali per lo svolgimento delle attività ispettive, prevedendo il
principio della rotazione del medesimo personale nell'esecuzione
delle visite nei singoli siti o impianti, al fine di garantire la
terzietà dell'intervento ispettivo (comma 1), e siano inoltre
individuate le modalità per la segnalazione di illeciti ambientali
da parte di enti e di cittadini, singoli o associati (comma 2). Lo
stesso articolo prevede ancora che siano appositi regolamenti interni
delle agenzie a individuare il personale addetto agli interventi
ispettivi (comma 5).
L'art. 15 disciplina le modalità di finanziamento non solo
dell'ISPRA ma anche delle singole agenzie regionali o delle province
autonome, disponendo al comma 2 l'applicazione di tariffe nazionali
approvate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare. Esso inoltre prevede che «modalità di
assegnazione alle agenzie degli introiti conseguenti all'attuazione
del comma 2» (cioè all'applicazione delle tariffe) sia disposta con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, da emanare di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, e previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano.
L'art. 16, comma 2, fa provvisoriamente salve le vigenti
disposizioni regionali e delle province autonome di Trento e di
Bolzano, tuttavia solo «fino alla data di entrata in vigore delle
disposizioni attuative della presente legge». Corrispondentemente, il
comma 4, secondo periodo, impone alle regioni e alle province
autonome di recepire le disposizioni della legge entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della stessa.
In questo quadro, la circostanza che l'art. 7, comma 2, disponga
ancora che «le regioni e le Province autonome di Trento e di Balzano
disciplinano con proprie leggi la struttura, il funzionamento, il
finanziamento e la pianificazione delle attività delle agenzie»
risulta contestualmente limitata e contraddetta dal complessivo
disegno della legge, che - come subito si dirà - evidentemente mira
a creare una rete uniforme di agenzie governate dal centro e
sostanzialmente separate, per quanto qui di interesse, dalla
Provincia autonoma di appartenenza.
In effetti, la Provincia di Trento ritiene che diverse
disposizioni della legge n. 132 del 2016 siano costituzionalmente
illegittime e lesive delle attribuzioni che le sono garantite dallo
statuto.
Essa, pur ben comprendendo le esigenze unitarie che sono alla
base della previsione dei LEPTA (art. 9) o anche della introduzione
di determinate funzioni di indirizzo e coordinamento in capo allo
Stato (quali quelle affidate all'ISPRA dall'art. 6 della legge o al
Consiglio nazionale del sistema dall'art. 13), e nemmeno contestando
la scelta del legislatore statale di articolare «a rete» un «sistema
nazionale» per la protezione dell'ambiente (art. 1), non altrettanto
pacificamente può accettare la sottrazione alla propria potestà
legislativa di porzioni essenziali della disciplina della natura
giuridica e del carattere dell'Agenzia provinciale,
dell'organizzazione della sua direzione e del suo personale, delle
sue modalità di azione nei diversi ambiti di competenza, dei modi e
dei flussi del suo finanziamento, e il corrispondente attenuarsi, se
non venir meno, del raccordo esistente tra la Provincia autonoma e la
agenzia, quale parte della propria organizzazione amministrativa.
Essa ritiene, al contrario, che della rete possa continuare a far
parte l'Agenzia provinciale, costituita secondo caratteristiche
coerenti con le proprie competenze costituzionali.
Il modello qui contestato di rete separata e tendenzialmente
accentrata emerge da diversi punti della normativa: dove se ne
determinano la natura giuridica, il carattere e la direzione
(articoli 7, 8); dove si prescrivono tariffe ministeriali per
l'attività della agenzia (articoli 7, comma 5, e 15); dove si
prevede una disciplina accentrata (per giunta regolamentare) delle
modalità di individuazione uniforme del personale ispettivo, e
persino poteri regolamentare della stessa Agenzia non dipendenti da
una attribuzione da parte della legislazione provinciale (art. 14);
nella previsione del carattere vincolante della intera legge e (ove
prevalesse un'interpretazione non costituzionalmente orientata) della
sua applicazione diretta, decorso il termine concesso al legislatore
locale per la sua «resezione» (art. 16).
Questo modello è dettato dalla legge n. 132 del 2016
uniformemente per le regioni e per le Province autonome di Trento e
di Bolzano. Ma proprio questo uniforme trattamento delle (Regioni
speciali e delle) Province autonome e delle regioni ordinarie
costituisce la fonte complessiva dei vizi della legge. Infatti, se
per le Regioni ordinarie il modello così costruito potrebbe trovare
una copertura nella competenza statale ex art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., esso non può invece trovare applicazione con
riferimento alla Provincia autonoma di Trento, che è titolare, oltre
che della competenza legislativa primaria in materia di
organizzazione degli uffici (art. 8, numero 1, dello statuto), anche
della competenza legislativa primaria o concorrente in pressochè
tutte le materie che nella loro sintesi compongono il settore
ambientale. Si considerino, infatti: la competenza legislativa
primaria e la corrispondente autonomia amministrativa in materia di:
urbanistica e tutela del paesaggio (art. 8, n. 5 e n. 6, ed art. 16,
St.), protezione civile (art. 8, n. 13, ed art. 16, St.), caccia e
pesca, alpicoltura e parchi naturali, viabilità e acquedotti,
agricoltura e foreste (art. 8, n. 15, n. 16, n. 17, n. 21, ed art.
16, St.); la potestà legislativa concorrente e la correlativa
autonomia amministrativa in materia di igiene e sanità, industria e
artigianato, nonchè utilizzazione delle acque pubbliche (art. 9, nn.
10, 8 e 9, ed art. 16, St.).
Nell'esercizio di queste competenze - ordinamentali e materiali -
la Provincia autonoma ha istituito con l.p. 11 settembre 1995, n. 11,
«Istituzione dell'Agenzia provinciale per la protezione
dell'ambiente», nel rispetto dei principi di riforma recati dal
decreto-legge n. 496 del 1993, una propria agenzia provinciale per
l'ambiente quale «struttura organizzativa della Provincia dotata di
autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica e contabile», con il
compito di svolgere le attività di supporto e consulenza
tecnico-scientifica di interesse provinciale e le ulteriori attività
tecniche e amministrative di prevenzione, di vigilanza e di controllo
in materia ambientale e di rilievo igienico-sanitario ad essa
demandate dalla legge (art. 1, commi 1 e 2). Tale agenzia svolge la
propria attività in conformità alle direttive emanate dalla Giunta
provinciale, agli strumenti di coordinamento previsti dalla legge
provinciale n. 11 del 1995, nonchè al programma di attività di cui
all'art. 4, comma 2, lettera c), della stessa legge.
Ai sensi dell'art. 7, comma 4, della l.p. n. 11 del 1995 la
Provincia autonoma ha approvato, altresì, le tariffe per le
prestazioni della Agenzia provinciale per la protezione
dell'ambiente, da ultimo aggiornate con delibera della Giunta
provinciale 31 ottobre 2008, n. 2852, recante «Approvazione del
tariffario delle prestazioni rese dall'Agenzia provinciale per la
protezione dell'ambiente».
Il complessivo assetto del quadro delle competenze provinciali è
stato riconosciuto anche dalla giurisprudenza costituzionale.
Va ricordato, in particolare, che codesta ecc.ma Corte, nella
sentenza n. 356 del 1994, aveva fatto salva la legittimità delle
precedenti norme di cui all'art. 03 del decreto-legge n. 496 del
1993, introdotto dalla legge di conversione n. 61 del 1994, che
prescrivevano anche alle Province autonome di istituire proprio le
agenzie per l'ambiente. Ma la legittimità di tale intervento era
stata affermata sul rilievo, da un lato, che tali norme avevano la
qualità di principi di riforma economico-sociale di settore; e,
dall'altro, che esse lasciavano corrispondentemente «aperta alla
legislazione provinciale ogni determinazione in ordine alla struttura
ed agli organi dell'agenzia, all'articolazione degli uffici, agli
ulteriori compiti che si ritenga di attribuire ad essa, alle
procedure da seguire ed ai rapporti con gli altri organi
provinciali».
In particolare la sentenza n. 356 del 1994 ha evidenziato che
rimaneva «rimessa alla legge provinciale la disciplina
dell'organizzazione, delle risorse tecniche e di personale, dei mezzi
finanziari, delle modalità di consulenza e di supporto tecnico da
prestare agli apparati provinciali e degli enti locali che si
avvalgono delle agenzie» e, conclusivamente, che «il modo d'essere di
questi nuovi organismi, ferma la loro autonomia, è rimesso alla
disciplina della legge provinciale».
Tali conclusioni conservano piena validità anche oggi, dal
momento che i nuovi titoli competenziali invocati dallo Stato nei
confronti delle Regioni a statuto ordinario e fondati sull'art. 117,
secondo comma, Cost., novellato dalla legge costituzionale n. 3 del
2001 (e in particolare la competenza in materia di tutela
dell'ambiente, ai sensi della lettera s) della disposizione citata),
non possono essere opposti alla Provincia autonoma per giustificare
una riduzione dell'autonomia ad essa garantita dallo statuto
speciale, stante la clausola di maggior favore di cui all'art. 10
dettata dalla stessa legge costituzionale.
Come ricorda codesta Corte nella sentenza n. 233 del 2013, la
competenza «riconosciuta alla Provincia dalla precedente normativa
statutaria, "non è stata sostituita dalla competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela della concorrenza e di tutela
dell'ambiente", a seguito della riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, considerato che "la suddetta riforma, in forza
del principio ricavabile dall'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, non restringe la sfera di autonomia già
spettante alla Provincia autonoma" (sentenza n. 357 del 2010)».

Diritto

Premessa.
Nell'esposizione dei motivi di diritto si dà la precedenza
all'esame della clausola che riguarda i rapporti tra le disposizioni
della legge n. 132 del 2016 e la legislazione della Provincia
autonoma di Trento. Infatti, ove siano ritenute fondate le censure
rivolte a tale clausola, e sia ripristinato il mero dovere di
adeguamento in quanto imposto dallo Statuto, secondo i disposti
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, talune delle
censure rivolte poi alle singole disposizioni potrebbero risultare
superate, in quanto tali disposizioni non si imporrebbero
direttamente alla legislazione provinciale ma dovrebbero essere
autonomamente recepite, neì limiti del dovere di adeguamento, dalla
ricorrente Provincia.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 2 e 4.
L'art. 16, comma 2, della legge n. 132 del 2016 stabilisce che
«sono fatte salve, fino alla data di entrata in vigore delle
disposizioni attuative della presente legge, le vigenti disposizioni
regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
L'art. 16, comma 4, secondo periodo, stabilisce che «entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, le regioni e le province autonome recepiscono le disposizioni
della medesima legge».
Si pone, intanto, un problema di interpretazione della
disposizione del comma 2, non essendo chiaro se l'evento dedotto
nella condizione sospensiva contenuta nella clausola di salvezza
delle disposizioni regionali e delle Province autonome vada
individuato nelle disposizioni regionali di «recepimento» (secondo
quanto subito si dira'), o invece nell'entrata in vigore delle
disposizioni di attuazione di fonte statale.
Nel secondo caso, già il comma 2, nella parte in cui si
riferisce alle Province autonome, sarebbe illegittimo, perchè esso,
nella figura di una clausola di salvaguardia, predisporrebbe in
realtà un meccanismo di applicabilità diretta - anche se differita
-delle norme statali, con abrogazione della legislazione provinciale.
Infatti, dire che le norme provinciali sono fatte salve fino alla
data di entrata in vigore delle disposizioni statali di attuazione
significa anche dire che dopo quella data si applicano le norme
statali e non quelle locali.
Tale ipotizzato effetto abrogativo o comunque sostitutivo della
legislazione statale a quella provinciale sarebbe incompatibile con
il peculiare meccanismo dettato dall'art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, che regola i rapporti tra legge statale e leggi
locali nel Trentino-Alto Adige non secondo il modello di cui all'art.
10 della legge n. 62 del 1953 (per cui la legislazione statale di
principio sopravvenuta può abrogare quella regionale), bensì nei
termini di un obbligo di adeguamento con facoltà del Governo,
decorso il termine previsto per l'adeguamento, di impugnare in via
successiva innanzi alla Corte costituzionale le leggi regionali o
provinciali non adeguate. Spetta dunque esclusivamente a codesta
ecc.ma Corte valutare se la legislazione provinciale è o meno
adeguata alla sopravvenuta legislazione statale che costituisce
limite ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Ne consegue che le norme statali che dispongono la automatica
abrogazione o sostituzione di leggi provinciali preesistenti sono
illegittime per violazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266
del 1992, come è stato più volte riconosciuto nella giurisprudenza
costituzionale (sentenze nn. 301 e 274 del 2013, n. 237 del 2009, n.
198 del 2004).
Proprio con riferimento alla disciplina delle agenzie regionali
per l'ambiente codesta ecc.ma Corte, in applicazione della richiamata
disposizione di attuazione statutaria, aveva dichiarato illegittimo
l'art. 7 del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni
urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione
della Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente), come
convertito in legge, «nella parte in cui dispone che le norme in esso
contenute si applicano direttamente nelle province autonome di Trento
e di Bolzano fino all'adozione da parte delle stesse di apposita
normativa» (sentenza n. 356 del 1994).
Sempre nella ipotesi che il comma 2 qui impugnato si riferisca
alle disposizioni di attuazione di fonte statale, un ulteriore
profilo di incostituzionalità va ravvisato nella pretesa del
legislatore statale di imporre l'applicazione diretta di norme di
rango regolamentare in sostituzione di quelle legislative
provinciali: ciò equivale ad una sostanziale delegificazione di
ambiti regolati dalla legge provinciale e dunque concretezza un
fenomeno più volte giudicato incostituzionale da codesta Corte.
Si veda, in proposito, la sentenza n. 364 del 2003, nella quale
si conferma che la delegificazione riguarda e può riguardare - oltre
a disposizioni di leggi statali regolanti oggetti a qualsiasi titolo
attribuiti alla competenza dello Stato - solo disposizioni di leggi
statali che, nelle materie regionali, già avessero carattere di
norme di dettaglio cedevoli la cui efficacia si esplicava
nell'assenza di legislazione regionale, e che «l'emanazione dei
regolamenti statali di delegificazione, riguardanti eventualmente
ambiti materiali di competenza regionale, non ha alcun effetto
abrogativo nè invalidante sulle leggi regionali in vigore (...), nè
produce effetti di vincolo per i legislatori regionali».
Pertanto, ove la disposizione qui censurata fosse intesa nel
senso sopra descritto (in parallelo con il fenomeno di
delegificazione descritto al comma successivo con riferimento alla
pregressa legislazione statale), essa risulterebbe costituzionalmente
illegittima per contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266
del 1992 e con le disposizioni dello statuto sopra indicate,
limitatamente alla parte in cui essa si riferisce alle Province
autonome.
Tale dichiarazione di illegittimità costituzionale avrebbe
l'effetto di provocare la riespansione della regola di cui al decreto
legislativo n. 266 del 1992, con la conseguente applicazione delle
norme provinciali.
Per diversa e non ipotetica ragione la Provincia autonoma ritiene
altresì costituzionalmente illegittimo il comma 4 dell'art. 16, con
riferimento al suo secondo periodo, sopra ricordato. Esso infatti
richiede che nel termine di centottanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge n. 132 del 2016 le regioni e le province
autonome ne «recepiscono» le disposizioni.
Poichè la Provincia autonoma è titolare di competenze proprie -
primarie e concorrenti, ai sensi degli articoli 8 e 9 dello statuto
regionale - negli ambiti interessati dalla legge n. 132 del 2016,
essa non può essere chiamata a recepire le norme recate dalla legge
statale, se per recezione si intende - secondo l'uso comune del
termine - la mera trasposizione nell'ordinamento provinciale delle
norme statali.
Il termine «recezione» potrebbe certamente essere appropriato
qualora l'ente territoriale disponesse di una mera competenza
legislativa integrativa o delegata, ma è altrettanto certamente di
per sè lesivo dell'autonomia legislativa della Provincia se
utilizzato dal legislatore statale per vincolare la Provincia
all'osservanza di tutte le disposizioni della legge, anzichè ai soli
principi e norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5
dello statuto.
Non a caso, più volte codesta Corte costituzionale ha dichiarato
illegittime le disposizioni che pretendessero di imporre al
legislatore locale di conformarsi a norme non idonee ad integrare
limiti alle competenze delle regioni o delle province autonome. In
questo senso si vedano, ad esempio, la sentenza n. 482 del 1995,
dichiarativa della incostituzionalità costituzionale dell'art. 1,
comma 2, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), nella parte in cui dispone che
costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale e
principi della legislazione dello Stato «le disposizioni della
presente legge» anzichè solo «i principi desumibili dalle
disposizioni della presente legge», oppure la sentenza n. 170 del
2001, con cui è stata annullata la disposizione della legge 15
dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la valorizzazione
della imprenditoria giovanile in agricoltura), che qualificava come
norme fondamentali di riforma economico-sociale le disposizioni
contenute nella legge medesima «anzichè i soli principi in essa
contenuti o, comunque, da essa desumibili».
Per dimostrare la lesività di questa disposizione è sufficiente
considerare che quando la norma si combina con altri articoli qui
impugnati, come l'art. 7 o l'art. 8, essa ne rende precettivo il
contenuto di dettaglio.
Di qui la sua incostituzionalità e l'interesse della Provincia a
farne accertare l'illegittimità.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4.
L'art. 4, comma 4, conferisce all'ISPRA il potere di adottare,
«con il concorso delle agenzie, norme tecniche vincolanti per il
Sistema nazionale in materia di monitoraggio, di valutazioni
ambientali, di controllo, di gestione dell'informazione ambientale e
di coordinamento del Sistema nazionale, per assicurare
l'armonizzazione, l'efficacia, l'efficienza e l'omogeneità dei
sistemi di controllo e della loro gestione nel territorio nazionale,
nonchè il continuo aggiornamento, in coerenza con il quadro
normativo nazionale e sovranazionale, delle modalità operative del
Sistema nazionale e delle attività degli altri soggetti tecnici
operanti nella materia ambientale».
Queste norme tecniche sono espressamente qualificate come
vincolanti per il Sistema nazionale, e dunque lo sono anche per le
agenzie provinciali per l'ambiente, le quali, ai sensi dell'art. 1,
comma 1 e dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge impugnata,
sono parte integrante del Sistema nazionale.
La previsione di questo potere normativo in capo ad un organo
statale lede le competenze legislative della provincia in materia di
urbanistica e di tutela del paesaggio (art. 8, n. 5 e n. 6), di
caccia e pesca, di alpicoltura e parchi naturali, di viabilità e di
acquedotti, di agricoltura e foreste (art. 8, n. 15, n. 16, n. 17, n.
21 dello statuto), nonchè di potestà legislativa concorrente e
della correlativa autonomia amministrativa in materia di igiene e
sanità, di industria e artigianato e di utilizzazione delle acque
pubbliche (art. 9, nn. 10, 8 e 9) e le corrispondenti funzioni
amministrative (art. 16 dello statuto), nonchè - come espressamente
rilevato in sede di delibera di impugnazione, alla pagina 4 - del
principio di leale collaborazione.
Infatti, anche la legittimità dei poteri regolamentari statali
di carattere tecnico, che tuttavia interferiscono con competenze
regionali o provinciali, e che come tali possono trovare
giustificazione in stringenti esigenze di uniformità, è
condizionata, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, alla
previsione di moduli collaborativi con le regioni e le province
autonome, nelle forme dell'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, o almeno
del parere obbligatorio di tale organo.
Nella disposizione impugnata si parla invece di un «concorso
delle agenzie». Ora, in primo luogo tale concorso rimane generico e
indeterminato. Esso potrebbe persino considerarsi compreso nel
generale coinvolgimento del Consiglio del Sistema nazionale previsto
dall'art. 13 della legge, presieduto dal presidente dell'ISPRA e
composto dai legali rappresentanti delle agenzie, nel senso che tale
Consiglio, è chiamato, in via generale, ad esprimere parere
vincolante «su tutti gli atti di indirizzo o di coordinamento
relativi al Governo del Sistema medesimo, nonchè sui provvedimenti
del Governo aventi natura tecnica in materia ambientale».
In secondo luogo - e soprattutto - il coinvolgimento richiesto
dal principio di leale collaborazione riguarda l'autonomia della
Provincia autonoma di Trento quale espressione generale della propria
comunità, e non può essere assicurato da meri terminali di un
sistema nazionale integrato: la salvaguardia delle competenze
provinciali attraverso il modulo collaborativo deve passare,
necessariamente, attraverso il coinvolgimento dell'ente titolare
delle competenze e non può essere surrogato dal coinvolgimento di un
soggetto diverso, dotato di una distinta personalità e di, una sua
autonomia.
Il modulo di leale collaborazione potrebbe - in estremo subordine
- essere assicurato dal concorso dell'Agenzia provinciale soltanto
ove questa rimanesse una reale articolazione della Provincia, nel
quadro dell'indirizzo politico-amministrativo di questa; ma non
potrà mai esserlo se l'Agenzia è obbligatoriamente (ma ad avviso
della ricorrente Provincia autonoma illegittimamente, come si dirà
nel punto subito seguente) trasformata - ai sensi dell'art. 7, comma
1, oggetto delle censura che segue - in separata persona giuridica di
diritto pubblico, dotata di autonomia tecnico-scientifica,
amministrativa e contabile.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1, 5 e 7, e
dell'art. 8, commi 1 e 2.
L'art. 7 regola le agenzie per l'ambiente, prescrivendo che esse
sono istituite come «persone giuridiche di diritto pubblico, dotate
di autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e contabile».
Invero, il successivo comma 2, stabilisce che le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano «disciplinano con proprie
leggi la struttura, il funzionamento, il finanziamento e la
pianificazione delle attività delle agenzie, nel rispetto dei LEPTA
e tenendo conto delle disposizioni contenute nel programma triennale
delle attività, di cui all'art. 10».
Questa disposizione benchè riferita a tutte le regioni, senza
alcuna considerazione per le speciali competenze della ricorrente
Provincia - lascerebbe intendere la conservazione di quegli spazi di
autonomia già riconosciuti dall'art. 03 del decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496, «Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei
controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente», convertito con modificazioni dalla legge
21 gennaio 1994, n. 61, come intesa da codesta Corte nella sentenza
n. 356 del 1994.
Tuttavia, il modello organizzativo previsto dal comma 1 sembra
essere vincolante per il legislatore provinciale, visto che il comma
7 dell'art. 7 impone, espressamente anche alle Province autonome di
Trento e di Bolzano di apportare alle leggi istitutive delle
rispettive agenzie «le modifiche necessarie ad assicurare il rispetto
del presente articolo, entro centottanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge». In questo modo, sia il comma 1,
nella parte in cui prescrive alla Provincia l'istituzione della
agenzia provinciale come persona giuridica di diritto pubblico,
dotata di autonomia tecnico scientifica, amministrativa, contabile,
sia il comma 7, che rende le disposizioni dell'intero articolo
vincolanti anche nei precetti di dettaglio, risultano ad avviso della
ricorrente Provincia costituzionalmente illegittimi per le ragioni di
seguito meglio specificate, a meno che l'accoglimento, ad opera di
codesta ecc.ma Corte, della questione prospettata sull'art. 16, commi
2 e 4, non riconduca la vincolatività per le Province autonome delle
disposizioni dell'art. 7 nei limiti di cui agli articoli 4 e 5 dello
Statuto e al dovere di adeguamento di cui all'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992.
Le previsioni impugnate ledono, anzitutto, l'autonoma
organizzativa garantita alla Provincia dall'art. 8, n. 1), e
dall'art. 16 dello statuto.
Tali disposizioni statutarie conferiscono alla Provincia potestà
legislativa primaria in materia di ordinamento degli uffici e del
personale e la corrispondente autonomia amministrativa.
La competenza sulla organizzazione degli uffici copre anche la
disciplina dell'agenzia provinciale per l'ambiente, tanto più se si
tiene conto che tale agenzia è chiamata ad operare in una
molteplicità di campi in cui la Provincia dispone di potestà
legislativa primaria, quali l'urbanistica e la tutela del paesaggio,
la protezione civile, la caccia e la pesca, l'alpicoltura e i parchi
naturali, la viabilità, gli acquedotti, l'agricoltura e le foreste
(art. 8, rispettivamente nn. 5, 6, 12, 15, 16, 17 e 21 dello
statuto), oppure di potestà concorrente, quali l'igiene e la
sanità, l'industria e l'artigianato e l'utilizzazione delle acque
pubbliche (art. 9, n. 10, n. 8 e n. 9, dello statuto), e dunque della
corrispondente autonomia amministrativa (art. 16 dello statuto).
Proprio in ragione di tali competenze, del resto, nella citata
sentenza n. 356 del 1994 codesta ecc.ma Corte costituzionale, nel
fare salva la legittimità della normativa statale che aveva previsto
l'istituzione delle agenzie regionali e che era stata impugnata dalla
Provincia autonoma qui ricorrente, aveva dato decisivo rilievo alla
circostanza che tale disciplina lasciasse comunque «aperta alla
legislazione delle Province autonome ogni determinazione in ordine
alla struttura ed agli organi dell'agenzia, all'articolazione degli
uffici, agli ulteriori compiti che si ritenga di attribuire ad essa,
alle procedure da seguire ed ai rapporti con gli altri organi
provinciali», ed aveva sottolineato come le norme del decreto-legge
riconoscessero la competenza del legislatore provinciale per la
disciplina dell'organizzazione, delle risorse tecniche e di
personale, dei mezzi finanziari, delle modalità di consulenza e di
supporto tecnico da prestare agli apparati provinciali e degli enti
locali che si avvalgono delle agenzie (cosi al punto 4.1 del
considerato in diritto).
Tale considerazioni continuano ad essere valide, dal momento che
le competenze provinciali incise dalla legge sono radicate nello
statuto e, secondo quanto prescritto dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, non possono intendersi in alcuna parte
ridotte dai titoli statali fondati sulle clausole della riforma del
Titolo V.
In quanto l'Agenzia opera in tali materie, essa è strumento
dell'autonoma amministrazione provinciale, e le necessità operative
del coordinamento in sede nazionale non possono stravolgerne tale
carattere, «staccando» una parte dell'amministrazione provinciale dal
complesso della sua azione e dai suoi strumenti di direzione.
In particolare, la previsione della costituzione di una distinta
«persona giuridica di diritto pubblico», è specificamente invasiva
dell'autonomia organizzativa provinciale, ed è palesemente
finalizzata a separare l'Agenzia dall'amministrazione e dalla stessa
personalità giuridica della Provincia autonoma, creando le premesse
per «giustificare» altri poteri invasivi, quali la pretesa statale di
dettare gli organi (i «direttori generali») e i loro requisiti, e
persino di disciplinare il «codice etico» di personale provinciale,
artificiosamente separato dalla propria amministrazione, di poterne
dettare le regole di finanziamento e di esercitare tutti gli altri
poteri qui contestati.
Per corrispondenti ragioni lesi sono anche l'art. 3, primo comma,
Cost. e il principio di ragionevolezza radicato in tale disposizione
costituzionale, nonchè il principio di buon andamento della
amministrazione sancito dall'art. 97 Cost.
In violazione del canone di proporzionalità, corollario della
ragionevolezza e del buon andamento, infatti, le disposizioni
impugnate impongono obbligatoriamente stringenti requisiti - e in
particolare l'attribuzione della personalità giuridica - che
riguardano il modo d'essere di questi organismi (per riprendere la
sentenza n. 356 del 1994), e che comprimono l'autonomia organizzativa
della Provincia in modo sicuramente eccedente rispetto allo scopo di
coordinamento del sistema nel quadro nazionale.
Non è dato di comprendere, infatti, perchè l'istituzione di una
rete, per definizione composta di «nodi» distinti, debba passare
attraverso la prescrizione di un modello uniforme, quando la legge
già prevede strumenti sufficienti per l'interrelazione dei diversi
soggetti del Sistema nazionale.
Si pensi ai poteri di coordinamento tecnico dell'ISPRA; alla
previsione delle norme tecniche, espressamente funzionalizzate ad
assicurare l'armonizzazione e l'omogeneità dei sistemi di controllo
e della loro gestione nel territorio nazionale; alla istituzione di
organi comuni, come il Consiglio del Sistema nazionale; sono
previsioni, queste, di per sè sufficienti perchè i diversi «nodi»
parlino tra di loro, senza che i soggetti del sistema debba essere
costretti in un identico figurino strutturale. Presupposto per la
comunicazione è l'identità della lingua, non quella dei soggetti.
Si precisa che in questo caso la legittimazione della Provincia a
far valere anche una doglianza che invoca parametri esterni al
riparto di competenza sussiste in considerazione della ridondanza
della censura sulla autonomia legislativa della ricorrente (in
particolare, sulle competenze in materia di organizzazione degli
uffici e sulle altre competenze materiali più volte ricordate); la
quale, in forza della norma impugnata, sarebbe tenuta a modificare la
propria legislazione.
L'art. 8 stabilisce, con norma di dettaglio, i requisiti
richiesti in capo ai direttori generali dell'ISPRA e delle agenzie
per l'ambiente e istituisce una anagrafe di tali soggetti.
Il comma 1 prevede che «il direttore generale dell'ISPRA e i
direttori generali delle agenzie sono nominati, secondo le procedure
previste dalla legge per ciascun ente, tra soggetti di elevata
professionalità e qualificata esperienza nel settore ambientale che
non ricoprano incarichi politici elettivi a livello dell'Unione
europea, nazionale o regionale, che non siano componenti della giunta
regionale, che non rivestano l'ufficio di presidente o di assessore
nella giunta provinciale, di sindaco o di assessore o di consigliere
comunale nei comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, che
non siano amministratori o dipendenti di imprese o società di
produzione di beni o servizi che partecipano ad attività o programmi
dell'ISPRA o delle agenzie, che non siano titolari di altri incarichi
retribuiti, che non siano stati condannati con sentenza passata in
giudicato nè interdetti dai pubblici uffici».
Il comma 2 stabilisce che «presso l'ISPRA è istituita
un'anagrafe dei direttori generali dell'ISPRA e delle agenzie,
costantemente aggiornata e pubblicata nel sito internet dell'ISPRA
medesimo, contenente le informazioni sui requisiti professionali e
sulla retribuzione dei medesimi. In fase di prima applicazione della
presente legge, sono iscritti nell'anagrafe i direttori generali in
carica alla data della sua entrata in vigore». Ad avviso della
ricorrente Provincia, la disposizione di cui al comma 1 è
costituzionalmente illegittima in quanto detta norme di dettaglio
autoapplicative. Le relative norme, infatti incidono sulla competenza
legislativa della ricorrente in materia di organizzazione degli
uffici e che intersecano le altre competenze materiali dell'ente
autonomo già descritte e invocate nel presente ricorso, come sopra
illustrato.
Per effetto di quanto stabilisce l'art. 2 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, nelle materie provinciali, infatti, lo Stato non
può intervenire con norme direttamente applicabili, essendo
riservata alle Province autonome l'adeguamento della propria
legislazione alle norme che costituiscono limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 statuto. È dunque violata anche la richiamata norma
di attuazione statutaria.
Nell'ipotesi che l'art. 8 sia considerato non autoapplicativo,
esso rimane comunque non conforme alle regole costituzionali e
statutarie per il suo carattere dettagliato e minuzioso, e per la sua
pretesa di vincolare alla Provincia autonoma anche nei suoi aspetti
specifici e di dettaglio. Esso, infatti, viola l'art. 8, numero 1,
dello statuto, e le diverse competenze legislative della Provincia
nei singoli settori materiali in cui l'agenzia è attiva, perchè la
norma non ha le caratteristiche strutturali e contenutistiche di una
norma di grande riforma o di una norma di principio.
Quanto alla disposizione del comma 2 dell'art. 8, essa è norma
meramente accessoria e servente rispetto a quella del comma l, che
sta e cade con la disposizione che lo precede. L'anagrafe nazionale,
infatti, ha un senso se raccoglie funzionari che abbiano le identiche
caratteristiche, come pretenderebbe appunto il comma 1. Ma una volta
riconosciuta la competenza provinciale in ordine alla determinazione
degli organi direttivi della agenzie per l'ambiente delle Province
autonome e ai loro requisiti, l'inserimento dei titolari di tali
organi (che non necessariamente debbono essere «direttori generali»)
nell'anagrafe nazionale appare forzato e illogico, e lede quindi non
solo la potestà della Provincia in materia di organizzazione degli
uffici anche il principio di ragionevolezza e quello di buon
andamento, concretando una ingerenza non giustificata da ragioni
apprezzabili.
Anche in riferimento all'art. 8 la lesività della disposizione
potrebbe venir meno qualora codesta Corte accogliesse preliminarmente
la censura sollevata sull'art. 16, comma 2 e 4 della legge.
IV. Illegittimità dell'art. 14, commi 1, 3, e 5.
L'art. 14 ha ad oggetto i poteri ispettivi del personale delle
agenzie ed affida ad un regolamento ministeriale, approvato su
iniziativa dell'ISPRA che ne predispone lo schema e previa intesa in
sede di Conferenza permanente Stato-Regioni, la disciplina del
personale ispettivo e i relativi doveri (incluso il codice etico!) e
compiti. L'individuazione del personale incaricato delle funzioni
ispettive è affidata ai regolamenti delle agenzie, in attuazione di
quello statale.
In particolare, il comma 1 stabilisce che «l'ISPRA, con il
contributo delle agenzie, predispone, basandosi sul principio del
merito, uno schema di regolamento che stabilisce, nell'ambito delle
risorse umane disponibili a legislazione vigente e comunque senza
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, le modalità di
individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi
nell'ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema nazionale,
ai sensi della vigente normativa ambientale dell'Unione europea,
nazionale e regionale, il codice etico, le competenze del personale
ispettivo e i criteri generali per lo svolgimento delle attività
ispettive, prevedendo il principio della rotazione del medesimo
personale nell'esecuzione delle visite nei singoli siti o impianti,
al fine di garantire la terzietà dell'intervento ispettivo». Il
comma 3 aggiunge che «il regolamento di cui al comma 1 è emanato con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, entro trenta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge».
Il comma 5 prevede che «in attuazione del regolamento di cui al
comma 1, il presidente dell'ISPRA e i legali rappresentanti delle
agenzie, attraverso specifici regolamenti interni, individuano il
rispettivo personale incaricato degli interventi ispettivi».
Illegittima risulta in primo luogo, ad avviso della ricorrente
Provincia autonoma, la previsione di un potere regolamentare statale
- per giunta autoapplicativo, in lesione dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992 - nelle materie di competenza
provinciale, in violazione degli articoli 53 e 54, comma 1, n. 2,
dello statuto; ma anche in violazione dell'art. 117, sesto comma,
Cost. (qui invocato insieme con l'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001), che sancisce un principio di parallelismo tra
funzione legislativa e funzione regolamentare; oltre che degli
articoli 8 e 9 dello statuto, in relazione ai titoli più volte
richiamati nel presente ricorso, a partire dalla competenza primaria
in materia di uffici e personale (art. 8, n. 1, dello statuto),
nonchè degli articoli 2 e 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
che prevedono i rapporti tra fonti statali e fonti provinciali come
rapporti tra leggi e precludono l'affidamento allo Stato di poteri
amministrativi nelle materie di competenza provinciale.
La previsione di cui al comma 2, per cui tale regolamento è
emanato previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
conferma che il legislatore statale è consapevole del fatto che tale
atto incide sulle competenze degli enti autonomi; ma la leale
collaborazione non è idonea a far salva la norma in esame, nella
parte in cui pretende di applicarsi alle province autonome. Nei
confronti delle provincie autonome, infatti, lo Stato non può
invocare titoli capaci di condizionare le competenze ad esse
garantite dello statuto speciale e che siano diversi da quelli
menzionati negli articoli 4 e 5 dello statuto.
Infine, risulta palesemente illegittima la norma contenuta nel
comma 5 che attribuisce ad un regolamento interno della agenzia,
anzichè alla Provincia autonoma, la funzione di disciplinare il
personale incaricato degli interventi ispettivi in attuazione del
regolamento statale.
Nel momento stesso in cui la legge statale riconosce spazio ad
una fonte autonoma, non è dato di comprendere come tale spazio possa
essere sottratto all'ente costituzionalmente competente - e cioè la
Provincia autonoma - per essere consegnato ad un diverso soggetto
(l'agenzia provinciale), quando l'organizzazione degli uffici
provinciali è materia riservata alla potestà legislativa della
Provincia (art. 8, numero 1, dello statuto).
Ciò costituisce ulteriore documentazione dell'intento del
legislatore statale di creare un universo tendenzialmente chiuso di
Agenzie periferiche, la cui disciplina e azione dovrebbe separarsi
dalle regioni: ma ciò, come detto, non può accadere in relazione
alla Provincia autonoma di Trento, costituzionalmente titolare delle
competenze.
V. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, e dell'art.
15, commi 2, 3 e 5.
L'art. 7, comma 5, dispone che «le agenzie possono svolgere
altresì attività ulteriori rispetto a quelle di cui al comma 4, in
favore di soggetti pubblici o privati, sulla base di specifiche
disposizioni normative ovvero di accordi o convenzioni, applicando
tariffe definite con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, a condizione che non interferiscano
con il pieno raggiungimento dei LEPTA».
Più in generale, l'art. 15, comma 2, dispone che «le spese
relative al rilascio dei pareri sulle domande di autorizzazione
ambientale e allo svolgimento dei successivi controlli programmati
relativi a impianti e opere sottoposti alle vigenti procedure di
valutazione ambientale, compresi gli impianti soggetti a rischio di
incidente rilevante, nonchè alle convalide delle indagini analitiche
prodotte dai soggetti tenuti alle procedure di bonifica e di messa in
sicurezza di siti inquinati, sono poste a carico dei gestori stessi,
sulla base di tariffe nazionali approvate con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare entro
centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge».
Il successivo comma 3 prevede che «nelle more dell'approvazione
delle tariffe nazionali di cui al comma 2 si applicano le tariffe
delle agenzie, approvate dalle rispettive regioni o province
autonome».
Il comma 5 stabilisce che «con decreto del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, da emanare, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, sono individuate le
modalità di assegnazione alle agenzie degli introiti conseguenti
all'attuazione delle disposizioni del comma 2».
Tali disposizioni sono ad avviso della ricorrente Provincia
costituzionalmente illegittime nella parte in cui impongono:
(i) che per le «attività ulteriori» l'agenzia provinciale sia
tenuta ad applicare tariffe definite con decreto del Ministro,
anzichè le tariffe approvate dalla Provincia (art. 7, comma 4);
(ii) che il tariffario ministeriale si applichi in luogo di
quello provinciale anche per il rilascio dei pareri di compatibilità
ambientale e per le altre attività indicate nell'art. 15, comma 2;
(iii) che le tariffe ministeriali, in ogni caso, si sostituiscano
direttamente a quelle provinciali (art. 15, comma 3);
(iv) che l'assegnazione alle agenzie degli introiti derivanti
dalla applicazione delle tariffe di cui all'art. 15, comma 2, sia
disciplinato con regolamento ministeriale, determinando così un
meccanismo di finanziamento dell'agenzia separato
dall'amministrazione provinciale.
L'art. 7, comma 5, viola, in primo luogo, la potestà della
provincia di organizzare i propri uffici (art. 8, n. 1, e art. 16
dello statuto), stabilendo i compiti di ciascuno e le attività alle
quali esso è chiamato, nonchè le condizioni tariffarie del loro
svolgimento. Sono lese, inoltre, anche le competenze materiali nei
diversi campi in cui l'agenzia è chiamata ad intervenire, quali
l'urbanistica e la tutela del paesaggio, la protezione civile, la
caccia e la pesca, l'alpicoltura e i parchi naturali, la viabilità,
gli acquedotti, l'agricoltura e le foreste, di competenza primaria
(art. 8, nn. 5, 6, 12, 15, 16, 17 e 21 dello statuto dello statuto;
art. 16 per la corrispondente autonomia amministrativa), nonchè
l'igiene e la sanità, l'industria e l'artigianato e l'utilizzazione
delle acque pubbliche, di competenza concorrente, ai sensi dell'art.
9, n. 10, n. 8 e n. 9, dello statuto speciale. Anche tali competenze
comprendono, infatti, la disciplina delle attività e la loro
assegnazione ai diversi settori e uffici dell'amministrazione
provinciale, nonchè la disciplina delle condizioni, anche
tariffarie, del loro svolgimento.
Va sottolineato infatti che la regolazione delle tariffe è un
aspetto della competenza sulla materia, come ha ricordato anche
codesta Corte costituzionale a proposito delle tariffe sul servizio
idrico, le quali sono determinate dalla Provincia autonoma di Trento
nell'esercizio della propria competenza in materia di acque. Tale
competenza - ha evidenziato la sentenza n. 233 del 2013 - «non si
limita alla sola organizzazione e programmazione del servizio, ma
comprende anche l'individuazione dei criteri di determinazione delle
tariffe ad esso inerenti, le quali ultime costituiscono il
"corrispettivo del predetto servizio" (sentenza n. 335 del 2008)».
Analoghe considerazioni ricorrono anche nella sentenza n. 137 del
2014, sempre relativa alle tariffe per il servizio idrico, e più
recentemente, nella stessa materia e con riferimento alle competenze
della Valle d'Aosta, la sentenza n. 142 del 2015.
Ne consegue che la pretesa dello Stato di disciplinare con atto
del Ministro tariffe in ambiti di competenza provinciale è lesiva
dell'autonomia legislativa ed amministrativa della ricorrente.
Le considerazioni appena svolte valgono anche ad illustrare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 2, che impone
l'utilizzo delle tariffe ministeriali per le spese di rilascio dei
pareri di compatibilità ambientale e per le altre attività
menzionate dalla disposizione.
L'applicabilità diretta delle tariffe ministeriali è confermata
dal comma 3 dell'art. 15, specificamente impugnato per l'effetto
direttamente sostitutivo, che è di per sè incompatibile con quanto
dispone l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992).
L'art. 15, comma 3, infatti, stabilendo che nelle more
dell'approvazione delle tariffe nazionali si applicano le tariffe
delle agenzie, approvate dalle rispettive regioni o province
autonome, sancisce che una volta entrate in vigore le tariffe
approvate dal Ministero queste si sostituiscano a quelle deliberate
dalla provincia autonoma.
Anche l'art. 15, comma 5, in collegamento con il comma 2 e con
l'art. 7, comma 4, risulta illegittimo, in quanto esso prevede un
sistema di finanziamento delle agenzie per l'ambiente, fondato sulle
tariffe ministeriale e sul riparto degli introiti in applicazione di
un emanando regolamento ministeriale, che è incompatibile con
l'autonomia finanziaria garantita alle province autonome dallo
statuto speciale.
In particolare, lo Statuto assicura alle province autonomia di
entrata e di spesa, con le relative risorse finanziarie e
patrimoniali, ed impedisce la definizione unilaterale e con legge
ordinaria da parte dello Stato dei rapporti finanziari con le
medesime province autonome (Titolo VI dello Statuto speciale, ed in
particolare articoli 75 e 79 St. e principio pattizio); o la
destinazione delle risorse spettanti alla Provincia.
Spetta quindi alla provincia determinare le modalità di
finanziamento dell'agenzia provinciale.

P.Q.M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare d'illegittimità costituzionale per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 4; 7, commi 1, 5 e
7; 8; 14, commi 1, 3 e 5; 15 commi 2, 3 e 5; 16, commi 2 e 4, secondo
periodo, della legge 28 giugno 2016, n. 132, recante «Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 giugno 2016, n. 166, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Allegati:
1) delibera di giunta provinciale del 2 settembre 2016, n.
1519;
2) delibera di ratifica del consiglio provinciale del 14
settembre 2016, n. 8;
3) procura speciale n. rep. 28292 dell'8 settembre 2016.

Roma - Padova - Trento, 15 settembre 2016

Prof. avv. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi