1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Responsabilita' civile diretta dei magistrati - Abrogazione di norme contrarie - Carattere propositivo e mancanza di chiarezza del quesito - Inammissibilita' della richiesta referendaria. Legge 13 aprile 1988, n. 117. (099C0132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: prof. Giuliano VASSALLI; Giudici:
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n.
117 recante "Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati" e
successive modificazioni, limitatamente alle seguenti parti:
Articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
Articolo 4; Articolo 5; Articolo 6; Articolo 7; Articolo 8; Articolo
9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione di cui al
comma 5 dell'articolo 5"; Articolo 13, comma 1, limitatamente alle
parole "costituente reato"; giudizio iscritto al n. 120 del registro
referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale
l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta; Udito nella camera di
consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Fernanda Contri;
Udito l'avvocato Giuseppe Morbidelli per i presentatori Capezzone
Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare abrogativo - presentata da Capezzone Daniele, De
Lucia Michele, Giustini Mariano, Bernardini Rita e Marzano Antonio -
sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogata la legge 13
aprile 1988, n. 117, recante "Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati" e successive modificazioni, limitatamente alle
seguenti parti: Articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole:
"contro lo Stato"; Articolo 4; Articolo 5; Articolo 6; Articolo 7;
Articolo 8; Articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla
comunicazione di cui al comma 5 dell'articolo 5"; Articolo 13, comma
1, limitatamente alle parole ''costituente reato''?" 1.2. - Con
ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale, verificata la
regolarità della richiesta, l'ha dichiarata legittima, stabilendo la
seguente denominazione del referendum in oggetto: "Responsabilità
civile diretta dei magistrati: Abrogazione delle norme contrarie".
2. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 13
gennaio 2000 per le conseguenti deliberazioni. Il Comitato promotore
del referendum ha depositato memoria a sostegno dell'ammissibilità
della richiesta referendaria.
3. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato udito
l'Avvocato Giuseppe Morbidelli, che ha illustrato le ragioni a
sostegno dell'ammissibilità della richiesta referendaria.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità questa Corte è chiamata a pronunciarsi, ha ad oggetto
molteplici disposizioni della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati), di cui propone
la soppressione di articoli o di parti di comma. Più precisamente la
richiesta investe:
l'articolo 2, che prevede la responsabilità per dolo o colpa
grave del magistrato, limitatamente alle parole "contro lo Stato", in
modo da consentire l'azione diretta per il risarcimento dei danni
cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie;
l'intero articolo 4, che determina la competenza e stabilisce i
termini per l'esercizio dell'azione di risarcimento del danno contro
lo Stato;
gli interi articoli 5 e 6, che disciplinano l'ammissibilità
della domanda risarcitoria contro lo Stato e l'intervento del
magistrato nel relativo giudizio;
gli interi articoli 7 e 8, che prevedono rispettivamente l'azione
di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato, nonchè la
competenza per la detta azione e la misura della rivalsa;
l'articolo 9, limitatamente alle parole "dalla comunicazione di
cui al comma 5 dell'articolo 5", in quanto il termine per l'esercizio
dell'azione disciplinare decorre dalla comunicazione del
provvedimento di ammissibilità della domanda risarcitoria;
l'articolo 13, limitatamente alle parole "costituente reato",
poichè tale norma afferma il diritto del danneggiato al risarcimento
dei danni nei confronti sia del magistrato che dello Stato solo in
conseguenza di un fatto "costituente reato".
2. - Le disposizioni oggetto dell'iniziativa referendaria non
appartengono ad alcuna delle categorie di leggi espressamente
sottratte a referendum dall'art. 75, secondo comma, della
Costituzione.
È nondimeno necessario, in relazione alla struttura e alla
formulazione del quesito, accertare "se non s'impongono altre
ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali si renda
indispensabile precludere il ricorso al corpo elettorale, ad
integrazione delle ipotesi che la Costituzione ha previsto in maniera
puntuale ed espressa" (sentenza n. 16 del 1978).
La domanda referendaria, benchè formulata in termini parzialmente
diversi rispetto a quella dichiarata inammissibile da questa Corte
con sentenza n. 34 del 1997, non si sottrae ad una serie di rilievi
che ne precludono l'ammissibilità.
3. - Il quesito referendario investe una disciplina che, pur avendo
ad oggetto gli atti o i comportamenti posti in essere da magistrati
nell'esercizio delle loro funzioni e la conseguente responsabilità,
assegna la preminenza all'azione diretta contro lo Stato sia - come
questa Corte ha già avuto occasione di rilevare, con la menzionata
sentenza n. 34 del 1997 - per garantire l'interesse del cittadino
alla riparazione risarcitoria; sia per determinare, in base ad una
valutazione discrezionale, un punto di equilibrio tra tale interesse
e la costituzionale esigenza di salvaguardare l'indipendenza e
l'indefettibilità della funzione giurisdizionale.
La domanda referendaria tende ad affermare una responsabilità
civile dei magistrati piena e diretta, destinata a coesistere con la
perdurante possibilità di proporre un'azione rivolta contro lo
Stato.
Si tratta di una modifica dell'impianto della speciale disciplina -
delineata dal legislatore ai ricordati fini - perseguita tanto
attraverso la proposta di abrogazione popolare di interi articoli
della legge oggetto della richiesta referendaria, quanto mediante la
tecnica del ritaglio, da singole disposizioni, di parole e locuzioni
insuscettibili, isolatamente riguardate, di esprimere un qualsivoglia
significato: dall'art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988, che
disciplina le ipotesi tipiche di responsabilità per dolo o colpa
grave, prevedendo come unico rimedio l'azione contro lo Stato, si
propone di sottrarre le parole "contro lo Stato" per far residuare un
"diritto di agire" non limitato sotto il profilo dei soggetti
destinatari dell'azione; dall'art. 13, comma 1, norma speciale che
disciplina l'unica ipotesi - l'illecito penale - in cui è ammessa
l'azione di responsabilità anche nei confronti del magistrato, si
propone di eliminare la locuzione "costituente reato", per far
residuare una disposizione che ammette l'azione risarcitoria diretta
nei confronti del magistrato, oltre che dello Stato, da parte di chi
abbia "subito un danno in conseguenza di un fatto", senza ulteriore
qualificazione, "commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue
funzioni".
In più di una occasione, questa Corte ha chiarito che con la
tecnica del ritaglio non può essere perseguito l'effetto, proprio di
un referendum propositivo, di sostituire la disciplina investita
dalla domanda referendaria "con un'altra disciplina assolutamente
diversa ed estranea al contesto normativo, che il quesito ed il corpo
elettorale non possono creare ex novo nè direttamente costruire"
(sentenza n. 13 del 1999); nè può dirsi, con riguardo alla
richiesta ora sottoposta allo scrutinio di ammissibilità, che
l'introduzione dell'azione diretta nei confronti del magistrato,
accanto alla perdurante possibilità di proporre l'azione contro lo
Stato, possa realizzarsi grazie a meccanismi di riespansione o
autointegrazione dell'ordinamento attivati dall'eventuale abrogazione
popolare.
Il risultato che i promotori si propongono di provocare, in altri
termini, non deriverebbe "come effetto di sistema da un'operazione in
se stessa conforme alla natura abrogativa dell'istituto previsto
dall'art. 75 della Costituzione" (sentenza n. 31 del 1997).
Invece il fine che i promotori si propongono e che risulta
oggettivato nella domanda referendaria è perseguito in modo
contrario alla natura dell'istituto e pertanto inammissibile, poichè
la proposta referendaria non si presenta come puramente ablativa,
bensì come innovativa e sostitutiva di norme.
Nel presente caso, in altri termini, il quesito assumendo carattere
propositivo non può ricondursi allo schema dell'abrogazione
parziale, "perchè non si propone tanto al corpo elettorale una
sottrazione di contenuto normativo, ma si propone piuttosto una nuova
norma direttamente costruita" (sentenza n. 36 del 1997).
4. - Come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, quando
l'abrogazione parziale venga perseguita mediante la soppressione dal
testo normativo di singole parole, "si accentua l'esigenza di
garantire al popolo, nell'esercizio del suo potere sovrano, la
possibilità di una scelta chiara" (sentenza n. 39 del 1997).
Nel presente giudizio di ammissibilità, quanto al requisito della
chiarezza, non si può omettere il rilievo di alcune gravi carenze.
La formulazione della domanda referendaria presenta infatti numerosi
elementi idonei a ingenerare confusione nell'elettore.
4.1. - È sufficiente enunciare, quale conseguenza automatica
dell'eventuale abrogazione dell'art. 7, l'unificazione del regime di
responsabilità per tutti i soggetti che a vario titolo partecipano
all'esercizio della funzione giudiziaria - dalla legge a seconda del
titolo differentemente considerati - e ancora, quale conseguenza
dell'eventuale abrogazione degli artt. 7 e 8, la commistione
dell'azione di regresso con quella di rivalsa, ben distinte ed
autonome nell'impianto della legge n. 117 del 1988.
4.2. - Ancora e più specificatamente si consideri la richiesta di
abrogazione della disposizione concernente il dies a quo per
l'esercizio dell'azione disciplinare, che deve essere esercitata
entro due mesi dalla comunicazione del provvedimento di
ammissibilità della domanda risarcitoria, anche se persegue
l'evidente finalità di eliminare ogni riferimento al giudizio di
ammissibilità della domanda di cui all'art. 5; una volta eliminata
la previsione del termine iniziale, si potrebbe ritenere che l'azione
disciplinare debba essere esercitata entro due mesi dalla notizia del
fatto, ovvero entro due mesi dalla proposizione dell'azione
risarcitoria. Ciò costituisce elemento di obiettiva incertezza,
tanto più grave ove si consideri che la norma in esame pone
l'obbligo, non la mera facoltà, dell'esercizio dell'azione
disciplinare, a differenza di quanto stabilito dalle disposizioni
generali relative al procedimento disciplinare dei magistrati.
4.3. - Un profilo particolarmente evidente di mancanza di chiarezza
del quesito si ravvisa nella richiesta di abrogazione delle parole
"costituente reato", contenute nell'art. 13 della legge, che
disciplina la responsabilità civile per fatti costituenti reato
commessi dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni, stabilendo
in tal caso il diritto del danneggiato al risarcimento dei danni nei
confronti sia del magistrato che dello Stato come responsabile
civile.
A seguito della eventuale abrogazione del menzionato inciso, il
magistrato sarebbe chiamato a rispondere per qualunque "fatto"
commesso nell'esercizio delle sue funzioni: la eventuale abrogazione
non potrebbe sensatamente accreditare una estensione della
responsabilità a qualsiasi "fatto" commesso dal magistrato
nell'esercizio delle sue funzioni. Dall'abrogazione peraltro
potrebbe derivare l'effetto per cui, in assenza di qualunque
riferimento alle fattispecie disciplinate dagli artt. 2 e 3 della
legge, la disposizione residua introdurrebbe ipotesi di
responsabilità diverse e più ampie rispetto a quelle tipiche di cui
ai citati articoli 2 e 3; ipotesi di responsabilità che sarebbero
poste a carico indistintamente di tutti coloro che partecipano
all'esercizio della funzione giudiziaria. Si tratta di un risultato
evidentemente contraddittorio con la finalità oggettivata nello
stesso quesito, che rappresenta un elemento di grave incertezza e
confusione, potenziata dalla permanenza nella rubrica del medesimo
articolo della qualificazione del fatto come reato.
5. - In conclusione, la rilevata natura propositiva e non meramente
abrogativa della richiesta referendaria in esame e la complessiva
mancanza di chiarezza del quesito da sottoporre al corpo elettorale,
inducono ad un giudizio di inammissibilità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 13
aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio
delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati),
richiesta dichiarata legittima con ordinanza del 7-13 dicembre 1999
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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