1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 208 SENTENZA 25 settembre - 16 novembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Misure di prevenzione nei confronti dei soggetti ritenuti vicini al mondo dell'estremismo e della radicalizzazione attribuibili a qualsiasi organizzazione terroristica - Promozione di azioni coordinate tra istituzioni, "soggetti non profit", associazioni, istituzioni scolastiche e formative per favorire la cooperazione tra la categoria professionale degli interpreti e traduttori, le forze di polizia locale e altri organismi. - Legge della Regione Lombardia 6 novembre 2017, n. 24 (Interventi regionali di aiuto e assistenza alle vittime del terrorismo e di informazione, formazione e ricerca per conoscere e prevenire i processi di radicalizzazione violenta), art. 6, comma 3. - (T-180208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3,
della legge della Regione Lombardia 6 novembre 2017, n. 24
(Interventi regionali di aiuto e assistenza alle vittime del
terrorismo e di informazione, formazione e ricerca per conoscere e
prevenire i processi di radicalizzazione violenta), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29
dicembre 2017 - 2 gennaio 2018, depositato in cancelleria il 3
gennaio 2018, iscritto al n. 1 del registro ricorsi 2018 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nella udienza pubblica del 25 settembre 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Piera Pujatti per la Regione
Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 29 dicembre 2017 - 2 gennaio 2018,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 6, comma
3, della legge della Regione Lombardia 6 novembre 2017, n. 24
(Interventi regionali di aiuto e assistenza alle vittime del
terrorismo e di informazione, formazione e ricerca per conoscere e
prevenire i processi di radicalizzazione violenta).
Il ricorrente ha evidenziato che la disposizione censurata,
contenuta nell'articolo che disciplina gli interventi di
«informazione, formazione e ricerca» ad iniziativa regionale, prevede
che «[l]a Regione promuove azioni coordinate tra istituzioni,
soggetti non profit, associazioni, istituzioni scolastiche e
formative per favorire la cooperazione attiva tra la categoria
professionale degli interpreti e traduttori e le forze di polizia
locale ed altri organismi, allo scopo di intensificare l'attività di
prevenzione nei confronti dei soggetti ritenuti vicini al mondo
dell'estremismo e della radicalizzazione attribuibili a qualsiasi
organizzazione terroristica».
Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, invade la competenza
esclusiva dello Stato nella materia «ordine pubblico e sicurezza»; la
stessa, infatti, nel fare riferimento ad imprecisate «azioni
coordinate» fra istituzioni, finalizzate alla prevenzione del
terrorismo e con il coinvolgimento della polizia locale, realizza una
scelta di politica criminale, individuando una funzione tipicamente
spettante allo Stato e violando, pertanto, l'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione.
2.- Con memoria depositata il 7 febbraio 2018 si è costituita in
giudizio la Regione Lombardia deducendo l'infondatezza del ricorso.
La Regione ha rilevato, anzitutto, che la normativa in cui si
colloca la disposizione censurata ha per scopo l'assistenza ai
familiari delle vittime di atti terroristici e la contestuale
organizzazione di attività di informazione, formazione e ricerca
volte alla conoscenza dei fenomeni di radicalizzazione violenta.
In tal senso, ha circoscritto la previsione di «azioni
coordinate» fra organismi territoriali pubblici e privati e le forze
di polizia locale all'attività di promozione di incontri ed
iniziative formative in cooperazione con la categoria professionale
degli interpreti e traduttori, impegnata nell'opera di mediazione
culturale con soggetti provenienti da ambienti interessati da
fenomeni di estremismo.
Conseguentemente, la norma non avrebbe come finalità immediata
la prevenzione di reati, ma l'organizzazione di tali iniziative,
destinate alla formazione della polizia locale e ad altri ambiti
scolastici e socio-assistenziali; l'intervento normativo sarebbe
pertanto ascrivibile ad una competenza «sicuramente regionale perchè
in materia di polizia locale ed amministrativa, oltrechè in tema di
salute ed assistenza sociale».
Da ultimo, l'ente costituito ha evidenziato che la disposizione
censurata è pienamente coerente con le previsioni della legge della
Regione Lombardia 1° aprile 2015, n. 6 (Disciplina regionale dei
servizi di polizia locale e promozione di politiche integrate di
sicurezza urbana), che affida la formazione della polizia locale al
coordinamento della Regione, secondo modalità che prevedono anche la
realizzazione di progetti finalizzati a sviluppare politiche di
sicurezza urbana e forme di collaborazione con altri enti pubblici,
da intendersi circoscritti alle istituzioni locali.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della
legge della Regione Lombardia 6 novembre 2017, n. 24, recante
«Interventi regionali di aiuto e assistenza alle vittime del
terrorismo e di informazione, formazione e ricerca per conoscere e
prevenire i processi di radicalizzazione violenta», per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione.
Secondo il ricorrente, tale disposizione - nel prevedere «azioni
coordinate tra istituzioni, soggetti non profit, associazioni,
istituzioni scolastiche e formative per favorire la cooperazione
attiva tra la categoria professionale degli interpreti e traduttori e
le forze di polizia locale ed altri organismi, allo scopo di
intensificare l'attività di prevenzione nei confronti dei soggetti
ritenuti vicini al mondo dell'estremismo e della radicalizzazione
attribuibili a qualsiasi organizzazione terroristica» - realizzerebbe
una scelta di politica criminale, generando un'interferenza con la
disciplina statale di prevenzione e repressione dei reati.
Essa, infatti, riferendosi ad attività di prevenzione del
terrorismo, e coinvolgendo in tale attività le forze di polizia
locale, attribuirebbe a quest'ultima il perseguimento di interessi
costituzionali relativi alla sicurezza, all'ordine pubblico e alla
pacifica convivenza, che l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
affida in via esclusiva allo Stato.
2.- La questione non è fondata.
2.1.- Dev'essere anzitutto rilevato, da una lettura complessiva
del testo normativo, che la legge della regione Lombardia n. 24 del
2017 contiene una serie di misure che, dichiaratamente collocandosi
nel rispetto dei principi costituzionali e delle competenze stabilite
dall'art. 117, lettera h), Cost. sono volte «a promuovere, anche
tramite accordi con gli organi dello Stato, attività di
informazione, formazione e ricerca per conoscere e prevenire i
fenomeni ed i processi di radicalizzazione violenta» (art. 1 della
legge regionale).
Si tratta pertanto di un intervento normativo volto al
perseguimento di obiettivi di contrasto alla radicalizzazione,
mediante la conoscenza, la diffusione e l'approfondimento, in ambiti
diversi, delle regole di ordinata e pacifica convivenza civile, avuto
riguardo al diffondersi di forme di estremismo che nei tempi più
recenti ha contraddistinto la realtà territoriale di quella Regione.
È noto, al riguardo, che anche in altre realtà locali si
annoverano analoghe iniziative - non necessariamente adottate
mediante il ricorso a specifici interventi legislativi - che per il
perseguimento di tali obiettivi prevedono, fra l'altro, forme di
promozione della cultura della legalità nelle scuole, programmi di
integrazione fra diverse realtà sociali ed etniche nei vari ambienti
formativi ed assistenziali, nonchè la creazione di organismi
consultivi destinati allo studio, al monitoraggio o all'analisi di
determinati fenomeni criminosi.
2.2.- In tale ambito si colloca la previsione oggetto di censura.
La legge della regione Lombardia n. 24 del 2017, infatti, prevede
in via generale la predisposizione, da parte degli organi competenti,
di iniziative informative che coinvolgano il sistema scolastico ed
universitario, gli operatori di polizia locale e gli operatori del
terzo settore che si occupano di integrazione e prevenzione (art. 2,
comma 3).
Di tali iniziative viene poi dettagliato il contenuto, che
prevede la promozione di progetti che diffondono la cultura della
legalità ed educano al rispetto dei diritti della persona, anche
attraverso il coinvolgimento di enti e organismi istituzionali [...]
nonchè dei mezzi di informazione» (art. 6, comma 1), «corsi di
formazione per gli operatori di polizia locale al fine di fornire
utili strumenti conoscitivi, volti ad identificare e a prevenire i
fenomeni ed i processi di radicalizzazione violenta» (art. 6, comma
2) ed, infine, nella parte impugnata, il promovimento di «azioni
coordinate tra istituzioni, soggetti non profit, associazioni,
istituzioni scolastiche e formative», al fine specifico di favorire
la cooperazione fra la categoria professionale degli interpreti e
traduttori e le forze di polizia locale ed altri organismi.
Quest'ultima previsione costituisce, pertanto, attuazione di un
più ampio progetto funzionale agli obiettivi di promozione
culturale, formazione ed educazione alla legalità che caratterizzano
l'intervento normativo nel suo insieme.
Ed è in questa cornice che viene prevista una specifica
formazione della polizia locale, anche con il coinvolgimento della
categoria professionale degli interpreti e traduttori, il cui ruolo
è peraltro notoriamente cruciale nel processo di "mediazione
culturale" con immigrati provenienti da ambienti interessati da
fenomeni terroristici.
3.- La disposizione impugnata appare dunque volta, in uno con le
altre previsioni della normativa regionale che la contiene, a uno
scopo di promozione culturale, con il che si può escludere che essa
sia collocata nell'ambito della materia «ordine pubblico e
sicurezza».
3.1.- In particolare, dev'essere letta in tal senso la previsione
di «azioni coordinate tra istituzioni» a cura della Regione, con la
dichiarata finalità di «intensificare l'attività di prevenzione nei
confronti di soggetti ritenuti vicini al mondo dell'estremismo e
della radicalizzazione».
Tale previsione, infatti, in ragione delle complessive finalità
dell'intervento normativo in cui si colloca, appare caratterizzata
dallo scopo di sensibilizzare gli utenti dei servizi formativi ed
assistenziali della Regione e degli enti locali, ed in particolare di
formare il personale della polizia locale, sul tema dell'estremismo e
della radicalizzazione, incentrandosi su prospettive di conoscenza e
approfondimento di tali fenomeni nell'ambito territoriale di
riferimento.
Questa Corte, in proposito, in una decisione in cui ha ritenuto
violata la competenza statale in materia di «ordine e sicurezza
pubblica», ha tuttavia sottolineato che la disciplina di
un'attività, per quanto connessa al contrasto di fenomeni criminali,
può venire assegnata alla legge regionale se è «tale da poter
essere ricondott(a) a materie o funzioni di spettanza regionale
ovvero a interessi di rilievo regionale» (sentenza n. 35 del 2012,
con richiamo alla sentenza n. 4 del 1991); ed infatti, «[l]a
promozione della legalità, in quanto tesa alla diffusione dei valori
di civiltà e pacifica convivenza su cui si regge la Repubblica, non
è attribuzione monopolistica, nè può divenire oggetto di contesa
tra i distinti livelli di legislazione e di governo», essendo
necessario unicamente che le «misure predisposte a tale scopo
nell'esercizio di una competenza propria della Regione [...] non
costituiscano strumenti di politica criminale; nè, in ogni caso,
generino interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale di
prevenzione e repressione dei reati» (sentenza n. 35 del 2012, con
richiamo alle sentenze n. 325 del 2011 e n. 55 del 2001).
Di tale interferenza non vi è traccia in questo caso, poichè la
riserva allo Stato della legislazione in materia di «ordine e
sicurezza pubblica» riguarda le funzioni primariamente dirette a
tutelare «beni fondamentali, quali l'integrità fisica o psichica
delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che
assume prioritaria importanza per l'esistenza stessa
dell'ordinamento» (sentenza n. 105 del 2006, con richiamo a sentenza
n. 290 del 2001), restando estranea a tale ambito l'attività di
conoscenza, formazione e ricerca prevista dalla disposizione
impugnata, che appare così strutturalmente inidonea ad incidere
sull'assetto della competenza statale.
4.- Quanto, infine, al riferimento operato dalla norma impugnata
alla polizia locale, il tenore letterale della disposizione e la
lettura coordinata della stessa con le restanti previsioni, nei
termini più sopra evidenziati, consentono di ritenere che il
coinvolgimento di tale organismo nelle iniziative della Regione sia
circoscritto alle sole attività contraddistinte da obiettivi di
formazione; va esclusa, in altri termini, la possibilità di ritenere
che da tale disposizione derivi una dilatazione delle funzioni
tipicamente attribuite alla polizia locale.
4.1.- D'altra parte, nella prospettiva di una completa attuazione
del principio di leale collaborazione tra istituzioni regionali e
statali, la giurisprudenza costituzionale, in applicazione dell'art.
118 Cost., ha ammesso che «in materia di ordine e sicurezza pubblica
l'ordinamento statale persegua opportune forme di coordinamento tra
Stato ed enti territoriali» (sentenze n. 105 del 2006 e n. 55 del
2001) o forme di accordi fra gli enti interessati volti «a migliorare
le condizioni di sicurezza dei cittadini e del territorio» (sentenze
n. 105 del 2006 e n. 134 del 2004), consentendo peraltro agli enti
territoriali di apprezzare - attraverso un'attività di rilevazione,
studio e ricerca applicata - le situazioni concrete e storiche
riguardanti la sicurezza sul territorio regionale alla luce dei dati
peculiari che esso offre.
5.- All'esito di tale percorso interpretativo, la disposizione
impugnata deve intendersi riferita alla realizzazione di programmi ed
iniziative riconducibili ad interessi di rilievo regionale, fra i
quali la formazione della polizia locale; essa, pertanto, così
intesa, non interferisce con l'azione di contrasto alla criminalità
spettante allo Stato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della
legge della Regione Lombardia 6 novembre 2017, n. 24 (Interventi
regionali di aiuto e assistenza alle vittime del terrorismo e di
informazione, formazione e ricerca per conoscere e prevenire i
processi di radicalizzazione violenta), promossa, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 settembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 novembre 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE