1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 17 ORDINANZA 10 gennaio - 8 febbraio 2019
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Legge - Procedimento legislativo - Iter di approvazione da parte del Senato della Repubblica del disegno di legge di bilancio dello Stato per il 2019. - Iter di approvazione del disegno di legge «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021» (A.S. 981) approvato il 23 dicembre 2018. (T-190017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'iter di approvazione del disegno di legge
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021» (A.S. 981) approvato
il 23 dicembre 2018, promosso dal senatore Andrea Marcucci in proprio
e quale capogruppo e legale rappresentante pro tempore del «Gruppo
parlamentare "Partito democratico"» presso il Senato della Repubblica
e altri senatori, con ricorso depositato in cancelleria il 28
dicembre 2018 ed iscritto al n. 8 del registro conflitti tra poteri
2018, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 2019 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte
costituzionale in data 28 dicembre 2018, il senatore Andrea Marcucci,
in proprio e quale capogruppo e legale rappresentante pro tempore del
«Gruppo parlamentare "Partito democratico"» presso il Senato della
Repubblica, nonchè i senatori Caterina Bini, Edoardo Patriarca,
Francesco Bonifazi, Andrea Ferrazzi, Caterina Biti, Alan Ferrari,
Valeria Fedeli, Bruno Astorre, Assunta Carmela Messina, Luigi Enrico
Zanda, Francesco Giacobbe, Luciano D'Alfonso, Davide Faraone, Valeria
Valente, Monica Cirinnà, Leonardo Grimani, Matteo Richetti,
Francesco Verducci, Nadia Ginetti, Simona Flavia Malpezzi, Franco
Mirabelli, Anna Rossomando, Tommaso Nannicini, Eugenio Alberto
Comincini, Dario Parrini, Alessandro Alfieri, Vito Vattuone, Roberta
Pinotti, Roberto Rampi, Antonio Misiani, Teresa Bellanova, Annamaria
Parente, Stefano Collina, Ernesto Magorno, Mauro Antonio Donato Laus
e Salvatore Margiotta, hanno sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, nei
confronti del Governo, del Presidente della V Commissione permanente
(Bilancio) del Senato della Repubblica, della Conferenza dei
Presidenti dei Gruppi parlamentari (d'ora in avanti anche Conferenza
dei capigruppo) del Senato della Repubblica, del Presidente e
dell'Assemblea del Senato della Repubblica, in relazione agli «atti e
comportamenti relativi all'approvazione del disegno di legge di
bilancio nell'iter costituzionalmente previsto, così come svoltosi
presso il Senato della Repubblica».
2.- I ricorrenti innanzitutto precisano che il conflitto riguarda
le modalità con cui il Senato della Repubblica ha approvato, nella
notte tra il 22 e il 23 dicembre del 2018, il disegno di legge
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021» (A.S. 981) e
ricostruiscono i passaggi fondamentali del procedimento legislativo
svoltosi fino a tale momento presso il Senato, a seguito
dell'approvazione da parte della Camera dei Deputati, l'8 dicembre
2018, del testo della legge di bilancio «in una versione, tuttavia,
non comprensiva dei correttivi richiesti da Bruxelles all'Esecutivo».
3.- Dopo avere ricostruito i fatti, i ricorrenti dichiarano che
la loro iniziativa è volta non a sindacare il contenuto del disegno
di legge annuale di bilancio, quanto piuttosto «a ristabilire il
corretto esercizio delle competenze costituzionalmente attribuite con
riferimento al procedimento legislativo disegnato dall'art. 72 Cost.
e soprattutto, con specifico riferimento alla legge di bilancio,
dall'art. 81 Cost. e dall'art. 97, comma 1, Cost.».
Il ricorso muove dalla considerazione che nell'attuale contesto
costituzionale il principio di separazione dei poteri non sarebbe
riducibile al solo rapporto fra Governo e Parlamento, perchè
l'istituto della fiducia sposta la dialettica tra poteri sul piano
del rapporto tra maggioranza e opposizione parlamentare, sancito
anche dall'art. 94 della Costituzione. Le disposizioni degli artt. 72
e 94 Cost., la disciplina costituzionale delle diverse maggioranze
richieste per l'approvazione dei diversi atti parlamentari e le
previsioni costituzionali che riguardano la composizione delle
Commissioni parlamentari riconoscerebbero un autonomo rilievo
costituzionale sia ai gruppi parlamentari, sia, in particolare, a
quote frazionarie di parlamentari che sono legittimate a mettere in
moto processi di rilievo costituzionale. La funzione che il gruppo
parlamentare e la quota di parlamentari ricorrenti intendono
esercitare con la proposizione del conflitto sarebbe dunque,
«tipicamente, una funzione garantistica di minoranza o di
opposizione, rivolta a tutelare un interesse istituzionale
fondamentale della comunità nazionale, e precisamente l'interesse al
pieno rispetto delle regole costituzionali nell'approvazione delle
leggi e, in particolare, di quella principale legge che è la legge
di bilancio».
4.- In punto di legittimazione soggettiva, i ricorrenti
sostengono che non sia corretto riconnettere la qualifica di potere
dello Stato esclusivamente in capo alla «Assemblea nei suoi organi
esponenziali (presidenza)», in quanto ciò significherebbe attribuire
esclusivamente alla maggioranza parlamentare la decisione del se e
come proteggere interessi costituzionalmente rilevanti, così «di
fatto esautorando le minoranze e - ove la maggioranza così voglia -
Commissioni e Assemblea». Posto che la giurisprudenza costituzionale
ha lasciato finora impregiudicata la possibilità che il singolo
parlamentare sia legittimato a promuovere un conflitto fra poteri,
gli atti denunciati con l'odierno conflitto rappresenterebbero casi
di esercizio di funzioni costituzionali da parte dei rispettivi
titolari che si sarebbero tradotte in illegittime interferenze con le
funzioni dei ricorrenti talmente macroscopiche e penetranti da porle
sostanzialmente nel nulla.
4.1.- In primo luogo, a fronte di un potere, l'esecutivo, che
entra pienamente nell'esercizio delle sue funzioni con l'approvazione
della mozione di fiducia ex art. 94, primo e secondo comma Cost., la
Carta costituzionale, pure senza mai utilizzare espressamente il
termine "opposizione", avrebbe individuato un contropotere,
prevedendo, all'art. 94, quinto comma, Cost., che un decimo dei
componenti di una Camera possa presentare una mozione di sfiducia al
Governo in carica. Peraltro, la stessa frazione di parlamentari può,
ai sensi dell'art. 72, terzo comma, Cost., rimettere alla Camera
l'approvazione di un disegno di legge deferito alla commissione in
sede deliberante. A giudizio dei ricorrenti, tale complessivo quadro
normativo lascerebbe intendere come il Costituente abbia voluto
individuare un nucleo di parlamentari, quali sarebbero essi «37
senatori proponenti l'attuale ricorso», dotati di poteri e facoltà
in grado di limitare il potere della maggioranza e del Governo, ai
quali, di conseguenza, andrebbe «riconosciuta la qualifica di potere
dello Stato, nel senso di frazione del potere legislativo titolare di
attribuzioni costituzionalmente previste, che la connotano come
soggetto abilitato ad esprimere in via definitiva la volontà del
potere cui appartiene, giacchè la presentazione della mozione di
sfiducia spetta ad essi e solo ad essi, e in via definitiva ad essi».
Nel caso di specie, il profilo soggettivo così individuato sarebbe,
inoltre, corroborato anche dalla circostanza per cui la lesione delle
prerogative di cui all'art. 72 Cost. è maturata a seguito
dell'approvazione di un maxi-emendamento presentato dal Governo e sul
quale l'esecutivo stesso ha posto la questione di fiducia.
4.2.- In secondo luogo, non vi sarebbe dubbio che il gruppo
parlamentare rientri tra le articolazioni delle Camere, quale
istituzione stabile e necessaria, dotata, all'interno di queste, di
prerogative direttamente incidenti sul regolare svolgimento del
procedimento legislativo. Di conseguenza, preso atto che il «Gruppo
parlamentare "Partito democratico"» ricomprende al suo interno la
quota di un decimo dei componenti del Senato, le medesime
considerazioni riguardanti la frazione minima di un decimo in grado
di attivare il meccanismo della sfiducia varrebbero ancor di più per
il gruppo ricorrente.
4.3.- Infine, anche il singolo parlamentare sarebbe titolare di
specifici poteri riconosciutigli direttamente dalla Costituzione,
quale rappresentante della Nazione (art. 67 Cost.), nonchè partecipe
della funzione legislativa delle Camere (artt. 71 e 72 Cost.). Di
conseguenza, la legittimazione attiva dei senatori ricorrenti nel
presente conflitto deriverebbe «proprio dalla circostanza che
l'esercizio delle loro funzioni costituzionali sopra richiamate è
stato conculcato a tal punto da risultare del tutto impedito ad opera
e a causa delle modalità con cui altri organi parlamentari
intervenuti nel corso dell'iter di approvazione del disegno di legge
di bilancio - e, in particolare, la Conferenza dei Presidenti dei
Gruppi parlamentari, l'Assemblea, il Presidente della V Commissione
Bilancio e il Presidente del Senato della Repubblica - hanno
concretamente esercitato le funzioni ad essi spettanti».
5.- Quanto all'oggetto del conflitto, secondo i ricorrenti,
l'organizzazione e i tempi dei lavori del Senato della Repubblica,
nonchè le concrete modalità con cui questi si sono svolti in base
alle decisioni assunte dal Presidente della Commissione Bilancio,
avrebbero impedito l'osservanza del procedimento ordinario di
approvazione delle leggi di cui all'art. 72, quarto comma, Cost., che
deve essere caratterizzato da una fase necessaria di esame in
commissione referente. Infatti, per effetto della tempistica dei
lavori svolti dalla Commissione Bilancio, dettagliatamente riportata
in ricorso, caratterizzata dalla presentazione in aula da parte del
Governo dell'emendamento 1.9000, interamente sostitutivo dell'art. 1
del disegno di legge e contenente un testo normativo di circa 270
pagine, i senatori membri di tale Commissione sarebbero stati posti
nell'assoluta impossibilità di conoscere tale testo nei suoi
contenuti. Il tempo concesso per l'intero esame, pari a complessivi
70 minuti, sarebbe stato insufficiente già solo per dare una lettura
sommaria all'emendamento governativo e, dunque, non avrebbe
consentito la maturazione di un consapevole convincimento e la sua
susseguente esposizione pubblica nelle forme in cui le dinamiche
parlamentari lo consentono. Da ciò, i ricorrenti deducono che sia
mancata la possibilità di qualunque esame da parte della Commissione
e perciò lamentano la violazione dell'art. 72, primo comma, Cost.
6.- Tali modalità di approvazione del disegno di legge di
bilancio in Senato avrebbero altresì violato il principio di leale
collaborazione che, in base alla giurisprudenza costituzionale, deve
informare i rapporti tra gli organi che costituiscono espressione dei
poteri dello Stato e che, nella fattispecie, avrebbe dovuto imporre
il rispetto delle attribuzioni dei gruppi parlamentari e dei
parlamentari di opposizione. Il principio invocato richiede lealtà e
correttezza che si concretizzerebbero «nell'obbligo, da parte di chi
esercita una funzione pubblica in base alle norme costituzionali (e
non) che la regolano, di tenere presente le prerogative dell'altro
"potere" con cui si trovasse ad interagire». Obbligo che, nel caso di
specie, sarebbe stato violato, considerato l'oggettivo impedimento
frapposto all'ordinario svolgimento della dialettica parlamentare e
alla partecipazione al processo deliberativo delle minoranze
parlamentari di opposizione.
7.- Passando dagli aspetti temporali della vicenda alle concrete
modalità che hanno caratterizzato i lavori «di quello che avrebbe
dovuto essere l'"esame" del disegno di legge di bilancio da parte
della Commissione Bilancio», i ricorrenti affermano che la
Commissione avrebbe votato su un testo che i senatori componenti non
conoscevano e che non era neanche nella loro disponibilità
materiale. Infatti, appena aperta la seduta della Commissione
Bilancio, il Governo si sarebbe premurato di informare i senatori che
il testo dell'emendamento 1.9000, poco prima distribuito in formato
elettronico, non era da considerarsi più attuale perchè erano in
lavorazione ulteriori modifiche, illustrate oralmente da parte del
rappresentante del Governo, senza che alcun testo definitivo fosse
stato fornito nè in formato cartaceo, nè in formato elettronico. Il
che, a opinione dei ricorrenti, aggravava non poco le lesioni alle
posizioni riconosciute dall'art. 72 Cost. ai senatori che oggi
ricorrono come singoli, come minoranza pari a un decimo dei
componenti del Senato, nonchè come aderenti al «Gruppo parlamentare
"Partito democratico"» costituito presso il Senato della Repubblica.
8.- I ricorrenti ritengono inoltre che l'approvazione della legge
di bilancio attraverso un "maxi-emendamento" sul quale il Governo ha
posto la questione di fiducia avrebbe comportato un'inaccettabile
totale compressione del ruolo delle Camere e delle loro
articolazioni, in favore di un'accelerazione del procedimento
legislativo, che avrebbe visto anche respingere la richiesta delle
minoranze di una nuova calendarizzazione dei lavori in una data
compatibile con la prevista votazione della Camera dei deputati. In
particolare, il ricorso sottolinea che la censura si rivolge, più
che alla prassi in sè dei maxi-emendamenti approvati attraverso la
questione di fiducia, alla sua estremizzazione verificatasi nel caso
di specie: la presentazione di un maxi-emendamento, esteso per 270
pagine e composto di 654 commi racchiusi in un unico articolo, di cui
i senatori non hanno avuto la possibilità di conoscere il contenuto
e di discuterlo, nè in commissione, nè in aula, avrebbe tradito,
complice anche la questione di fiducia che il Governo su di esso ha
posto, la ratio dell'art. 72, primo comma, Cost., a norma del quale
le Camere approvano i disegni di legge «articolo per articolo e con
votazione finale». Il riferimento al voto «articolo per articolo» non
avrebbe un valore solo formale, ma esigerebbe in linea di principio
una certa omogeneità del contenuto di ciascun articolo, in modo che
i parlamentari possano esprimere in modo libero e consapevole il
proprio convincimento riguardo alle singole determinazioni
legislative. Nella fattispecie, invece, la prassi del
maxi-emendamento governativo sarebbe stata estremizzata dall'assenza
di dibattito parlamentare e dalla ripetuta modifica ad opera del
Governo del testo del maxi-emendamento stesso, in modo che potrebbe
dubitarsi addirittura della «riferibilità del voto della legge alla
volontà del ramo del Parlamento, attraverso la sua maggioranza,
piuttosto che alla volontà dell'esecutivo, o verosimilmente a
singole parti di esso».
I ricorrenti osservano che l'Assemblea del Senato della
Repubblica si è dedicata all'esame del testo dell'emendamento
governativo, al netto delle sospensioni intervenute, solo per sette
ore. Un tempo che i ricorrenti considerano insufficiente per
consentire ai componenti dell'Assemblea di conoscerne effettivamente
i plurimi e variegatissimi contenuti, di formarsi una opinione sui
medesimi e di discuterli, anche eventualmente al fine di proporre
emendamenti, e comunque di manifestare le proprie posizioni
favorevoli o contrarie e le ragioni di esse. Il che avrebbe
comportato la violazione non solo dell'art. 72, primo comma, Cost.,
ma anche del principio di leale collaborazione.
9.- In considerazione di quanto esposto, conclusivamente i
ricorrenti, ribadito che il ricorso è volto a ristabilire il
corretto esercizio delle competenze costituzionalmente attribuite con
riferimento al procedimento legislativo disegnato dall'art. 72 Cost.,
senza chiedere l'annullamento degli atti, nè della legge di
bilancio, specificano il petitum nei seguenti termini: a) «dichiarare
che non spettava al Governo presentare il testo della manovra di
bilancio in forma di maxi-emendamento senza rispettare le scadenze
previste dalla legislazione vigente in attuazione degli articoli 81,
97, comma 1, e 72, comma 4 Cost.»; b) «dichiarare che non spettava al
Presidente della Commissione Bilancio, alla Conferenza dei
Capigruppo, al Presidente del Senato della Repubblica organizzare e
condurre i lavori dell'Assemblea omettendo di riservare all'esame e
all'approvazione del disegno di legge di bilancio il tempo
ragionevolmente sufficiente ad acquisire adeguata conoscenza dei
contenuti normativi da sottoporre al voto, come risultanti
dall'emendamento 1.9000 proposto dal Governo, pari a c.a. 270 pagine
di stampa, di formarsi una opinione su di essi e discuterli, anche al
fine di proporre emendamenti, e con ciò di esprimere un voto
consapevolmente favorevole o contrario, ai sensi dell'art. 72, primo
comma, Cost.»; c) «dichiarare che non spettava al Presidente del
Senato della Repubblica porre in votazione il testo del disegno di
legge di bilancio, come risultante dall'emendamento 1.9000 proposto
dal Governo, in mancanza di una sua illustrazione orale da parte
dello stesso, determinando così l'impossibilità che i componenti
dell'Assemblea potessero conoscerne i contenuti normativi, formarsi
una opinione su di essi e discuterli, anche al fine di proporre
emendamenti, e comunque esprimere un voto consapevolmente favorevole
o contrario, ai sensi dell'art. 72, primo comma, Cost.»; d)
«dichiarare che non spettava all'Assemblea del Senato della
Repubblica approvare il disegno di legge di bilancio senza che
fossero stati garantiti, ai sensi del 72, primo comma, l'esame in
Commissione, tramite la presa di conoscenza del testo, la formazione
di una posizione sul medesimo e la possibilità di manifestare
pubblicamente tale posizione» e «senza che fosse stata garantita la
possibilità dei componenti della stessa Assemblea di conoscere il
testo, di formarsi una opinione sul medesimo e di discuterlo in
Assemblea, anche al fine di proporre emendamenti, e comunque la
possibilità di manifestare le proprie posizioni favorevoli o
contrarie e le ragioni di esse»; e) «dichiarare che non spettava al
Presidente del Senato della Repubblica, nelle circostanze di cui ai
precedenti punti a), b) c) e d), trasmettere al Presidente della
Camera dei deputati il disegno di legge di bilancio approvato
dall'Assemblea».
10.- Con atto denominato «note integrative per i ricorrenti»,
depositato il 7 gennaio 2019, i ricorrenti ribadiscono e sviluppano
gli argomenti relativi ai requisiti soggettivi e oggettivi richiesti
per l'ammissibilità del conflitto e insistono per l'accoglimento
delle conclusioni formulate nel ricorso in ordine alla spettanza dei
poteri costituzionali, precisando tuttavia di non ritenere che spetti
loro valutare le conseguenze che da tale accoglimento potrebbero
derivare.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in esame, trentasette senatori hanno sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in relazione alle
modalità con cui il Senato della Repubblica ha approvato il disegno
di legge «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021» (A.S. 981),
chiedendo a questa Corte di ristabilire il corretto esercizio delle
competenze costituzionalmente garantite e asseritamente violate dal
Governo, dal Presidente della Commissione Bilancio, dalla Conferenza
dei Presidenti dei Gruppi parlamentari (d'ora in avanti anche
Conferenza dei capigruppo), dal Presidente e dall'Assemblea del
Senato della Repubblica.
Il ricorso è stato presentato da trentasette senatori a titolo
di singoli parlamentari, di «Gruppo parlamentare "Partito
democratico"» e di minoranza qualificata pari a un decimo dei
componenti del Senato. I ricorrenti lamentano la grave compressione
dei tempi di discussione determinatasi in particolare a seguito della
presentazione da parte del Governo dell'emendamento 1.9000,
interamente sostitutivo del disegno di legge originario, cosiddetto
maxi-emendamento, che avrebbe vanificato l'esame in Commissione e
avrebbe reso impossibile la conoscibilità del testo, impedendo ai
senatori di partecipare consapevolmente alla discussione e alla
votazione, in violazione del principi costituzionali stabiliti in
materia di procedimento di formazione delle leggi e di quello di
leale collaborazione tra poteri.
Non è richiesto alla Corte di procedere all'annullamento di
alcuno degli atti ritenuti lesivi.
2.- In questa fase del giudizio, la Corte costituzionale è
chiamata esclusivamente a verificare, ai sensi dell'art. 37, terzo e
quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), in
camera di consiglio e senza contraddittorio, se sussistano i
requisiti, sul piano soggettivo e oggettivo, di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, e a valutare l'esistenza della
materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua
competenza.
3.- I senatori ricorrenti sollevano il conflitto a titolo
individuale, in qualità di «Gruppo parlamentare "Partito
democratico"» e in qualità di minoranza qualificata pari a un decimo
dei componenti del Senato.
Nel caso di specie, non può ritenersi legittimata a sollevare
conflitto di attribuzioni (ex art. 37 della legge n. 87 del 1953) la
minoranza di un decimo dei componenti del Senato, perchè la quota di
attribuzioni che la Costituzione conferisce a una tale frazione del
corpo dei parlamentari riguarda ambiti diversi da quelli oggetto del
presente conflitto. Segnatamente, la Costituzione attribuisce, in via
definitiva, a tale quota qualificata di parlamentari unicamente il
potere di attivare la procedura di sfiducia per il Governo in carica
tramite presentazione di mozione di sfiducia (art. 94, quinto comma,
della Costituzione) o di rimettere alla Camera l'approvazione di un
disegno di legge deferito alla commissione deliberante (art. 72,
terzo comma, Cost.). Con tutta evidenza si tratta di poteri non
oggetto di menomazione nel caso di specie e financo estranei alle
censure oggetto di ricorso.
Va risolta negativamente anche la questione della legittimazione
ad agire del «Gruppo parlamentare "Partito democratico"» per
l'assorbente ragione che manca, nel ricorso in esame, la necessaria
indicazione delle modalità con le quali il gruppo parlamentare
avrebbe deliberato di proporre conflitto davanti alla Corte
costituzionale (sull'indispensabilità di tale indicazione si veda
l'ordinanza n. 280 del 2017).
Occorre dunque procedere a esaminare se, in un caso come quello
oggi portato all'esame della Corte, sussista la legittimazione attiva
del singolo parlamentare.
3.1.- È ben vero che la giurisprudenza costituzionale, anche
recente, ha in talune ipotesi espressamente negato la legittimazione
dei parlamentari uti singuli a elevare conflitto di attribuzione.
Così, ad esempio, si è escluso che il singolo parlamentare sia
legittimato a sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del
Governo a tutela di prerogative attribuite dalla Costituzione
all'intera Camera a cui appartiene (ordinanza n. 163 del 2018,
richiamata dall'ordinanza n. 181 del 2018). Costante (sin dalla
sentenza n. 1150 del 1988) è anche l'orientamento in base al quale,
in materia di insindacabilità, competente a sollevare conflitto di
attribuzione nei confronti dell'autorità giudiziaria è
esclusivamente la Camera di appartenenza e non il singolo
parlamentare, posto che la ratio dell'immunità è proteggere la
funzione dell'organo costituzionale (come questa Corte ha sempre
affermato, a partire dalla risalente sentenza n. 9 del 1970). I
singoli componenti di una Camera neppure possono lamentare la
violazione del procedimento legislativo svoltosi presso l'altro ramo
del Parlamento, essendo evidente l'inidoneità di tali lesioni a
incidere sulle loro attribuzioni e sulle loro prerogative (ordinanze
n. 181 del 2018 e n. 277 del 2017).
È altresì vero, tuttavia, che nelle medesime occasioni la Corte
ha costantemente ribadito di dover lasciare «impregiudicata la
questione se in altre situazioni siano configurabili attribuzioni
individuali di potere costituzionale, per la cui tutela il singolo
parlamentare sia legittimato a ricorrere allo strumento del conflitto
tra poteri dello Stato» (ordinanze n. 181 e n. 163 del 2018 e, già
in passato, ordinanza n. 177 del 1998; nello stesso senso, sentenza
n. 225 del 2001).
La giurisprudenza fin qui esaminata, dunque, non ha negato in
radice la legittimazione del singolo parlamentare a sollevare
conflitto di attribuzione, bensì ne ha escluso in concreto la
sussistenza nelle specifiche ipotesi che si sono presentate.
3.2.- Il caso oggi in esame non è riconducibile alle fattispecie
su cui questa Corte si è già espressa in senso negativo. Si tratta
dunque di una situazione impregiudicata, da esaminare, nella sua
specificità, alla luce dei principi generali elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale in materia di conflitto tra poteri
dello Stato, che richiedono di valutare se i senatori ricorrano
dinanzi a questa Corte «per la delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali»
e, conseguentemente, possano qualificarsi «come organi competenti a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono»,
ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953.
Nella giurisprudenza costituzionale la nozione di "potere dello
Stato" ai fini della legittimazione a sollevare conflitto di
attribuzione (ex art. 37 della legge n. 87 del 1953) abbraccia tutti
gli organi ai quali sia riconosciuta e garantita dalla Costituzione
una quota di attribuzioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 87
e n. 88 del 2012) o sia affidata una pubblica funzione
costituzionalmente rilevante e garantita (ordinanza n. 17 del 1978),
sicchè il vaglio della legittimazione dei ricorrenti deve muovere
dalla ricognizione della sfera delle attribuzioni conferita ai
singoli parlamentari dalla Costituzione, verificando se in relazione
a esse il singolo senatore possa ritenersi abilitato a esprimere in
via definitiva la volontà del relativo potere.
3.3.- I ricorrenti agiscono a tutela del potere di partecipare al
procedimento legislativo che la Costituzione riconoscerebbe loro
quali rappresentanti della Nazione (art. 67 Cost.). Tale potere si
esprimerebbe tramite la presentazione di progetti di legge e di
proposte emendative (art. 71 Cost.) e tramite la partecipazione
all'esame dei progetti di legge sia in commissione sia in aula (art.
72 Cost.). Esso implicherebbe altresì la «possibilità per ciascun
parlamentare di addivenire alla conoscenza del testo, di formarsi un
proprio convincimento e una propria posizione sul medesimo, nonchè
di manifestare pubblicamente tale posizione».
In effetti, come è stato da tempo rilevato, la Costituzione
individua una sfera di prerogative che spettano al singolo
parlamentare, diverse e distinte da quelle che gli spettano in quanto
componente dell'assemblea, che invece è compito di ciascuna Camera
tutelare (sentenza n. 379 del 1996). Si tratta in generale della
facoltà, necessaria all'esercizio del libero mandato parlamentare
(art. 67 Cost.), di partecipare alle discussioni e alle deliberazioni
esprimendo «opinioni» e «voti» (ai quali si riferisce l'art. 68
Cost., sia pure al diverso fine di individuare l'area della
insindacabilita'); segnatamente, nell'ambito della funzione
legislativa che viene in rilievo nel presente conflitto, le
prerogative del singolo rappresentante si esplicitano anche nel
potere di iniziativa, testualmente attribuito «a ciascun membro delle
Camere» dall'art. 71, primo comma, Cost., comprensivo del potere di
proporre emendamenti, esercitabile tanto in commissione che in
assemblea (art. 72 Cost.). Del resto, è proprio attraverso la
presentazione di iniziative legislative ed emendamenti da parte dei
parlamentari, sulla base di una disciplina procedurale rimessa ai
regolamenti parlamentari, che si concretizza l'attribuzione
costituzionale alle Camere della funzione legislativa (art. 70
Cost.), che altrimenti risulterebbe ridotta a una mera funzione di
ratifica di scelte maturate altrove.
Lo status costituzionale del parlamentare comprende, dunque, un
complesso di attribuzioni inerenti al diritto di parola, di proposta
e di voto, che gli spettano come singolo rappresentante della
Nazione, individualmente considerato, da esercitare in modo autonomo
e indipendente, non rimuovibili nè modificabili a iniziativa di
altro organo parlamentare, sicchè nell'esercizio di tali
attribuzioni egli esprime una volontà in se stessa definitiva e
conclusa, che soddisfa quanto previsto dall'art. 37, primo comma,
della legge n. 87 del 1953.
3.4.- Nell'ambito di istituzioni complesse, articolate e
polifunzionali, qual è il Parlamento e quali sono le singole Camere,
molteplici sono gli organi che possono configurarsi come poteri a sè
stanti, idonei a essere parti nei conflitti di attribuzione. I
parlamentari che, come si è detto, sono organi-potere titolari di
distinte quote o frazioni di attribuzioni costituzionalmente
garantite debbono potersi rivolgere al giudice costituzionale qualora
patiscano una lesione o un'usurpazione delle loro attribuzioni da
parte di altri organi parlamentari.
Questa Corte, del resto, ha già riconosciuto la legittimazione
al conflitto ad esempio alla Commissione parlamentare inquirente per
i giudizi d'accusa (abolita a seguito del referendum del 1987
dall'art. 3 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, recante
«Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione»;
si veda comunque la sentenza n. 13 del 1975), alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi (ex plurimis, in questo senso, le sentenze n. 69 del
2009 e n. 502 del 2000, fin dalla risalente ordinanza n. 171 del
1997) e alle Commissioni di inchiesta istituite a norma dell'art. 82
Cost. (a partire dalle ordinanze n. 229 e n. 228 del 1975).
3.5.- La legittimazione attiva del singolo parlamentare deve,
tuttavia, essere rigorosamente circoscritta quanto al profilo
oggettivo, ossia alle menomazioni censurabili in sede di conflitto.
Occorre anzitutto ribadire che non possono trovare ingresso nei
giudizi per conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato le
censure che riguardano esclusivamente violazioni o scorrette
applicazioni dei regolamenti parlamentari e delle prassi di ciascuna
Camera (tra le altre, sentenza n. 9 del 1959 e, più recentemente,
ordinanza n. 149 del 2016). Quando derivano dal diritto parlamentare
la loro esaustiva qualificazione, le prerogative rivendicate dai
membri delle Camere trovano all'interno delle Camere stesse le loro
forme di tutela: ad esempio, la Corte ha escluso che le modalità di
voto nelle Camere siano assoggettate al potere di accertamento di
soggetti esterni (nella specie, il giudice penale), in quanto esse
sono disciplinate solo dalle regole parlamentari (sentenza n. 379 del
1996).
Anche l'intervento di questa Corte trova un limite nel principio
di autonomia delle Camere costituzionalmente garantito, in
particolare dagli artt. 64 e 72 Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha già riconosciuto che
l'autonomia degli organi costituzionali «non si esaurisce nella
normazione, bensì comprende - coerentemente - il momento applicativo
delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza» (da ultimo,
sentenza n. 262 del 2017). Tale momento applicativo comprende «i
rimedi contro gli atti ed i comportamenti che incidano negativamente
sulle funzioni dei singoli parlamentari e che pregiudichino il
corretto svolgimento dei lavori» (sentenza n. 379 del 1996).
Pertanto, analogamente a quanto accade negli altri ambiti in cui
la Costituzione affida ampi spazi alle valutazioni politiche, è
necessario che alle Camere sia riconosciuto un ampio margine di
apprezzamento nell'applicazione delle regole parlamentari. Il dovuto
rispetto all'autonomia del Parlamento esige che il sindacato di
questa Corte debba essere rigorosamente circoscritto ai vizi che
determinano violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei
parlamentari ed è necessario che tali violazioni siano rilevabili
nella loro evidenza già in sede di sommaria delibazione.
In definitiva, in ossequio al principio di autonomia delle Camere
e nel solco dei precedenti giurisprudenziali poc'anzi richiamati si
deve ritenere che, ai fini dell'ammissibilità del conflitto, non è
sufficiente che il singolo parlamentare lamenti un qualunque tipo di
vizio occorso durante l'iter legislativo, bensì è necessario che
alleghi e comprovi una sostanziale negazione o un'evidente
menomazione della funzione costituzionalmente attribuita al
ricorrente, a tutela della quale è apprestato il rimedio
giurisdizionale innanzi a questa Corte ex art. 37, primo comma, della
legge n. 87 del 1953.
4.- Nel caso di specie le violazioni denunciate dai ricorrenti
non rispondono ai criteri poc'anzi enunciati.
4.1.- Occorre premettere che forzature procedurali denunciate dai
ricorrenti inducono questa Corte a richiamare l'attenzione sulla
necessità che il ruolo riservato dalla Costituzione al Parlamento
nel procedimento di formazione delle leggi sia non solo osservato
nominalmente, ma rispettato nel suo significato sostanziale. L'art.
70 affida la funzione legislativa alle due Camere e il successivo
art. 72 Cost. articola l'esame di ogni progetto di legge in una fase
da svolgersi in commissione e in una che coinvolge l'intera assemblea
ed esige che la votazione si svolga dapprima articolo per articolo e
poi sul testo finale. Tali principi sono volti a consentire a tutte
le forze politiche, sia di maggioranza sia di minoranza, e ai singoli
parlamentari che le compongono, di collaborare cognita causa alla
formazione del testo, specie nella fase in commissione, attraverso la
discussione, la proposta di testi alternativi e di emendamenti. Gli
snodi procedimentali tracciati dall'art. 72 Cost. scandiscono alcuni
momenti essenziali dell'iter legis che la Costituzione stessa esige
che siano sempre rispettati a tutela del Parlamento inteso come luogo
di confronto e di discussione tra le diverse forze politiche, oltre
che di votazione dei singoli atti legislativi, e a garanzia
dell'ordinamento nel suo insieme, che si regge sul presupposto che vi
sia un'ampia possibilità di contribuire, per tutti i rappresentanti,
alla formazione della volontà legislativa.
Ciò vale in particolare in riferimento all'approvazione della
legge di bilancio annuale, in cui si concentrano le fondamentali
scelte di indirizzo politico e in cui si decide della contribuzione
dei cittadini alle entrate dello Stato e dell'allocazione delle
risorse pubbliche: decisioni che costituiscono il nucleo storico
delle funzioni affidate alla rappresentanza politica sin
dall'istituzione dei primi parlamenti e che occorre massimamente
preservare. Questa Corte ha già avuto modo di sottolineare (sia pure
in riferimento alle Regioni) che «il bilancio è un "bene pubblico"
nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte
[...], sia in ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla
individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche»
(sentenza n. 184 del 2016; in senso conforme sentenze n. 247 e n. 80
del 2017). Ciò vale a maggior ragione dopo l'attuazione della
riforma costituzionale del 2012 realizzata con la legge 24 dicembre
2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della
Costituzione), che ne ha accentuato la centralita': il «bilancio -
nella nuova veste sostanziale - è destinato a rappresentare il
principale strumento di decisione sulla allocazione delle risorse,
nonchè il principale riferimento della verifica dei risultati delle
politiche pubbliche» (sentenza n. 61 del 2018).
Del resto, il procedimento di formazione della legge di bilancio
è da sempre circondato da particolari garanzie, trattandosi di una
di quelle leggi che, ai sensi dell'art. 72, quarto comma, Cost.,
esigono il procedimento ordinario a tutela della più ampia
partecipazione di tutti i soggetti politici alla loro elaborazione.
4.2.- Non v'è dubbio che le carenze lamentate dal ricorso
abbiano determinato una compressione dell'esame parlamentare;
tuttavia il ricorso trascura alcuni elementi procedimentali e di
contesto, i quali, se fossero stati debitamente tenuti in
considerazione, avrebbero offerto un quadro più complesso e sfumato
rispetto a quanto rappresentato dai senatori ricorrenti e all'interno
del quale le violazioni lamentate non appaiono di evidenza tale da
superare il vaglio di ammissibilità del conflitto.
4.3.- Le forzature procedimentali censurate derivano
essenzialmente, nella prospettazione dei ricorrenti, dalla
"estremizzazione" della prassi dei maxi-emendamenti approvati
attraverso il voto della questione di fiducia, che avrebbe limitato i
tempi a disposizione per la discussione al punto da vanificare
l'esame in Commissione e da pregiudicare la stessa possibilità per i
parlamentari di conoscere il testo ed esprimere un voto consapevole.
Questa Corte ha già avuto occasione di segnalare gli effetti
problematici dell'approvazione dei disegni di legge attraverso il
voto di fiducia apposto su un maxi-emendamento governativo,
osservando che in tal modo, per effetto del "voto bloccato" che la
questione di fiducia determina ai sensi delle vigenti procedure
parlamentari, sono precluse una discussione specifica e una congrua
deliberazione sui singoli aspetti della disciplina e impedito ogni
possibile intervento sul testo presentato dal Governo (sentenza n. 32
del 2014). Tuttavia, occorre anche considerare che tale prassi si è
consolidata nel tempo e che se ne è fatto frequente uso sin dalla
metà degli anni Novanta anche per l'approvazione delle manovre di
bilancio da parte dei governi di ogni composizione politica, in cerca
di risposte alle esigenze di governabilità.
Tale prassi aveva trovato, per quanto riguarda le leggi di natura
finanziaria, qualche forma di compensazione nel coinvolgimento della
Commissione Bilancio nella definizione del testo su cui il Governo
poneva la fiducia, tenendo conto delle proposte emendative in quella
sede discusse e approvate.
Una perdurante usanza costituisce un fattore non privo di
significato all'interno del diritto parlamentare, contrassegnato da
un elevato tasso di flessibilità e di consensualità. Ciò non può
giustificare, però, qualunque prassi si affermi nelle aule
parlamentari, anche contra Constitutionem. Anzi, occorre arginare gli
usi che conducono a un progressivo scostamento dai principi
costituzionali, per prevenire una graduale ma inesorabile violazione
delle forme dell'esercizio del potere legislativo, il cui rispetto
appare essenziale affinchè la legge parlamentare non smarrisca il
ruolo di momento di conciliazione, in forma pubblica e democratica,
dei diversi principi e interessi in gioco.
Nondimeno, la prassi fin qui consolidatasi non può essere
ignorata in sede di delibazione sull'ammissibilità del presente
conflitto, ove si deve valutare se le lesioni lamentate dai
ricorrenti raggiungano quella soglia di evidenza che giustifica
l'intervento della Corte per arginare l'abuso da parte delle
maggioranze a tutela delle attribuzioni costituzionali del singolo
parlamentare.
4.4.- Le peculiarità dell'andamento dei lavori al Senato in fase
di approvazione della legge di bilancio dello Stato per il 2019
rispetto al passato, anche recente, si sostanzia nel fatto che il
testo finale contenuto nel maxi-emendamento 1.9000 ha modificato in
larga misura il disegno di legge su cui le Camere avevano lavorato
fino a quel momento, senza che su tale contenuto la Commissione
Bilancio avesse avuto modo di svolgere alcun esame di merito, in sede
referente. L'esame che tale Commissione ha compiuto, nella seduta del
22 dicembre 2018, era infatti finalizzato esclusivamente
all'espressione di un parere relativo ai soli profili finanziari di
tale emendamento, ai sensi del nuovo art. 161, comma 3-ter, regol.
Senato.
Il ricorso non rileva queste peculiarità, così come non dà
conto del fatto che esse derivano dall'innesto, sulla ricordata
prassi dei maxi-emendamenti votati con la fiducia, di due fattori
concomitanti.
Da un lato, la lunga interlocuzione con le istituzioni
dell'Unione europea ha portato a una rideterminazione dei saldi
complessivi della manovra economica in un momento avanzato del
procedimento parlamentare e ha comportato un'ampia modificazione del
disegno di legge iniziale, confluita nel maxi-emendamento 1.9000. Il
ricorso si limita ad affermare che il maxi-emendamento sostituiva
integralmente il testo della legge di bilancio, senza considerare che
il disegno di legge originario era già stato esaminato alla Camera
dei deputati e ivi votato in commissione e in assemblea e che su di
esso era in corso l'esame al Senato: il nuovo testo recepiva almeno
in parte i lavori parlamentari svoltisi fino a quel momento, inclusi
alcuni emendamenti presentati nel corso della discussione (si veda la
tabella di raffronto contenuta nel dossier del Senato della
Repubblica dedicato al maxi-emendamento governativo, edizione
provvisoria del 23 dicembre 2018, pagine 15 e seguenti).
D'altro lato, le riforme apportate al regolamento del Senato
della Repubblica nel dicembre 2017 - applicate al procedimento per
l'approvazione del bilancio dello Stato per la prima volta nel caso
di specie - possono gettare una diversa luce su taluni passaggi
procedimentali censurati nel ricorso.
Il nuovo testo dell'art. 161, comma 3-ter, regol. Senato richiede
che i testi sui quali il Governo intende porre la questione di
fiducia siano sottoposti alla Presidenza per le valutazioni di
ammissibilità, tra cui quelle relative alla copertura finanziaria,
per le quali la Commissione Bilancio è chiamata a esprimere un
parere ai sensi dell'art. 102-bis (anch'esso modificato in data 20
dicembre 2017). Il successivo art. 161, comma 3-quater, consente al
Governo, prima della discussione di un emendamento su cui sia posta
la questione di fiducia, di precisarne il contenuto esclusivamente
per ragioni di copertura finanziaria o di coordinamento formale del
testo e di formulare ulteriori precisazioni per adeguare il testo
alle condizioni indicate nel parere della Commissione Bilancio.
È in applicazione di tali disposizioni che la Commissione
Bilancio è stata convocata solo per esprimere un parere sui profili
finanziari e che il Governo ha presentato ulteriori precisazioni
durante l'esame in Commissione. La breve durata dell'esame e la
modifica dei testi in corso d'opera, lamentate dai ricorrenti,
potrebbero essere state favorite dalle nuove regole procedurali,
verosimilmente dettate allo scopo di rafforzare le garanzie della
copertura finanziaria delle leggi, ma foriere di effetti
problematici, in casi come quello di specie, che dovrebbero essere
oggetto di attenzione da parte dei competenti organi parlamentari ed
eventualmente rimossi o corretti.
4.5.- In conclusione, questa Corte non può fare a meno di
rilevare che le modalità di svolgimento dei lavori parlamentari sul
disegno di legge di bilancio dello Stato per il 2019 hanno aggravato
gli aspetti problematici della prassi dei maxi-emendamenti approvati
con voto di fiducia; ma neppure può trascurare il fatto che i lavori
sono avvenuti sotto la pressione del tempo dovuta alla lunga
interlocuzione con le istituzioni europee, in applicazione di norme
previste dal regolamento del Senato e senza che fosse stata del tutto
preclusa una effettiva discussione nelle fasi precedenti su testi
confluiti almeno in parte nella versione finale.
In tali circostanze, non emerge un abuso del procedimento
legislativo tale da determinare quelle violazioni manifeste delle
prerogative costituzionali dei parlamentari che assurgono a requisiti
di ammissibilità nella situazione attuale. Ciò rende inammissibile
il presente conflitto di attribuzione. Nondimeno, in altre situazioni
una simile compressione della funzione costituzionale dei
parlamentari potrebbe portare a esiti differenti.
5.- La rilevata inammissibilità derivante dalla natura delle
violazioni lamentate si ripercuote sull'intero ricorso e rende
superfluo l'esame degli altri profili del conflitto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 febbraio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA