1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 279 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 2011
Ordinanza del 12 ottobre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da Caolino Panciera s.p.a. contro Regione Sardegna. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Sardegna - Competenza dei dirigenti all'adozione di atti e provvedimenti amministrativi gestionali (nella specie giudizio di valutazione di impatto ambientale) - Prevista possibilita' di deroga ad opera di specifiche disposizioni legislative - Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31, art. 8. - Costituzione, art. 97. Ambiente - Norme della Regione Sardegna - Giudizio di valutazione di impatto ambientale - Competenza attribuita alla giunta regionale anziche' ai dirigenti della regione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Sardegna 12 giugno 2006, n. 9, art. 48, comma 3. - Costituzione, art. 97. (011C0815) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 499 del 2009, proposto da: Caolino Panciera Spa, in
persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa
dall'avv. Claudio Di Tonno, con elezione di domicilio come da procura
speciale in atti;
Contro:
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale
rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mattia
Pani e Andrea Secchi, dell'Area Legale dell'Ente ed elettivamente
domiciliata presso il medesimo ufficio, in Cagliari, viale Trento n.
69; l'Assessorato Regionale della Difesa dell'Ambiente della Regione
Autonoma della Sardegna e l'Assessorato Regionale alla Pubblica
Istruzione della Regione Autonoma della Sardegna Sardegna, in persona
dei rispettivi Assessori in carica, non costituiti in giudizio;
il Comune di Nurallao (CA), in persona del Sindaco in carica,
non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
della deliberazione della Giunta Regionale della Regione
Autonoma della Sardegna del 30 gennaio 2009 n. 7/21 avente ad oggetto
«procedura di Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell'art.
31 della L.R. 18 gennaio 1999 n. 1 e s.m.i., e della delibera G.R. 15
febbraio 2005 n. 5/11, s.m.i., relativa al progetto "Rinnovo della
concessione mineraria per l'estrazione di argille refrattarie,
argille per porcellana e terraglia forte denominata Pitzu Rubiu in
agro di Nurallao". Proponente: Caolino Panciera Spa»;
delle delibero di Giunta Regionale n. 3939 del 2 agosto 1999;
n. 29/9 del 4 settembre 2001; n. 30/16 del 20 luglio 2004; n. 5/11
del 15 febbraio 2005, nella parte in cui attribuiscono alla Giunta
Regionale la competenza ad esprimere il giudizio di compatibilità
ambientale;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2011 il dott.
Marco Lensi e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Col ricorso in esame si chiede l'annullamento degli atti indicati
in epigrafe, rappresentando quanto segue.
Caolino Panciera Spa è una società mineraria appartenente al
Gruppo EmilCeramica s.p.a.
Nel corso del 1999 ha rilevato la concessione mineraria
rilasciata dalla Regione Sardegna del 1942 ad altra società per la
coltivazione della miniera denominata «Pitzu Rubiu» sita nel
territorio del comune di Nurallao.
Detta concessione, la cui scadenza originaria era fissata al 30
novembre 1993 è stata successivamente rinnovata fino al 29 novembre
2005, termine ultimo di scadenza.
In data 15 settembre 2005, la società ricorrente ha inviato alla
Regione Sardegna istanza di rinnovo.
In data 25 ottobre 2006, la ricorrente ha presentato al Servizio
Sostenibilità Ambientale Valutazioni Impatti e Sistemi Informativi
Ambienti della Regione Sardegna apposita istanza per la
sottoposizione del progetto alla valutazione di impatto ambientale.
A conclusione di tale procedimento, in data 30 gennaio 2009 la
Giunta Regionale, con deliberazione n. 7/21 ha espresso «giudizio
positivo sulla compatibilità ambientale per il progetto...
omissis..., a condizione che siano rispettate le prescrizioni
descritte in premessa... omissis. ..».
La ricorrente, ritenendo tale provvedimento gravemente
pregiudizievole ed illegittimo, lo ha impugnato col ricorso in esame,
per i seguenti motivi di diritto.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 48 n. 3 della legge
regionale n. 9 del 12 giugno 2006, nella parte in cui attribuisce
alla giunta regionale la competenza ad esprimere il giudizio di
valutazione di impatto ambientale, per violazione del principio
generale di separazione delle funzioni di cui all'art. 97 della
Costituzione e per violazione del principio di ragionevolezza.
Incompetenza.
2) Violazione dell'art. 26 del d.lgs. n. 152/2006 (come
modificato dall'art. 1 comma tre del d.lgs. n. 4/2008); dell'art. 31
della legge regionale 18 gennaio 1999 n. 1; degli articoli 3 e 10
della legge n. 241/1990; degli articoli 41 e 97 della Costituzione.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità
manifesta; travisamento; contraddittorietà con l'indirizzo espresso
dalla giunta regionale con la deliberazione n. 37/14 del 25 settembre
2007; sviamento della causa tipica.
3) Violazione degli articoli 3 e 10 della legge n. 241/1990 e
degli articoli 41 e 97 della Costituzione, sotto ulteriori profili.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità
manifesta; travisamento; sviamento della causa tipica; violazione del
principio di proporzionalità.
4) Violazione degli articoli 3 e 10 della legge n. 241/1990 e
degli articoli 41 e 97 della Costituzione, sotto ulteriori profili.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità
manifesta; disparità di trattamento; sviamento della causa tipica.
In via subordinata:
Violazione dell'art. 26 del d.lgs. n. 152/2006 (come modificato
dall'articolo 1 comma tre del d.lgs. n. 4/2008); dell'art. 31 della
legge regionale 18 gennaio 1999 n. 1; degli articoli 1 e 2 della
legge n. 241/1990; degli articoli 41 e 97 della Costituzione.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria; ritardo colposo;
sviamento della causa tipica.
In via subordinata, la società ricorrente chiede la condanna
dell'Amministrazione regionale al risarcimento del danno derivante
dal ritardo circa l'emanazione del provvedimento impugnato. Conclude
per l'accoglimento del ricorso.
Con ordinanza n. 234 del 3 giugno 2009 questo tribunale ha
accolto l'istanza cautelare ai fini del riesame.
Si è costituita in giudizio l'Amministrazione Regionale,
sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del
ricorso, di cui si chiede il rigetto.
Con successiva memoria l'Amministrazione Regionale ha
approfondito le proprie argomentazioni, insistendo per il rigetto del
ricorso.
Alla pubblica udienza del 31 maggio 2011, su richiesta delle
parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
La società ricorrente solleva la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 48, comma terzo, della legge regionale sarda
n. 9 del 12 giugno 2006, nella parte in cui attribuisce alla giunta
regionale la competenza ad esprimere il giudizio di valutazione di
impatto ambientale, per violazione dell'art. 97 della Costituzione ed
in particolare del principio generale di separazione delle funzioni
di cui all'art. 97 della Costituzione e per violazione del principio
di ragionevolezza.
Per quanto attiene alla Regione Sardegna, l'art. 48, comma terzo,
della legge regionale n. 9 del 12 giugno 2006, ha espressamente
attribuito alla giunta regionale la competenza ad esprimere il
giudizio di valutazione di impatto ambientale di cui alla legge
regionale n. 1/1999.
Ciò in forza dell'art. 8 della Legge regionale sarda 13 novembre
1998 n. 31, il quale, se da un lato, al comma terzo, attribuisce ai
dirigenti la competenza all'adozione degli atti e provvedimenti
amministrativi e gestionali, in applicazione del principio di
separazione della funzione politica da quella amministrativa, d'altro
lato, al comma quattro, stabilisce espressamente che tale competenza
può essere derogata soltanto a opera di specifiche disposizioni
legislative, con ciò prevedendo espressamente che il principio
dell'attribuzione ai dirigenti della funzione amministrativa e
gestionale può essere comunque derogato a opera di specifiche
disposizioni di legge, come appunto avvenuto nel caso di specie, in
forza dell'art. 48, comma terzo, della legge regionale n. 9 del 12
giugno 2006, che ha espressamente attribuito alla giunta regionale la
competenza ad esprimere il giudizio di valutazione di impatto
ambientale di cui alla legge regionale n. 1/1999.
L'art. 97 della Costituzione, per la parte che rileva nel caso di
specie, stabilisce che «I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento
e l'imparzialità dell'amministrazione...omissis...».
Il secondo comma del medesimo art. 97 stabilisce altresì che
«Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari.»
Ritiene il collegio che, alla luce delle specifiche previsioni
legislative statali succedutesi nel tempo (d.lgs. 3 febbraio 1993 n.
29; d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80; legge 15 maggio 1997 n. 127; legge 16
giugno 1998 n. 191; d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; d.lgs. 30 marzo
2001 n. 165; d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150), che hanno riconosciuto e
confermato il principio della separazione della funzione politica da
quella amministrativa, riservando quest'ultima funzione alla
competenza dei dirigenti, debba ritenersi che il predetto principio
di separazione della funzione politica da quella amministrativa
costituisca, allo stato, principio fondamentale dell'ordinamento
giuridico (n forza, tra l'altro, della previsione contenuta nell'art.
1, comma terzo, del d.lgs. n. 165/2001), da un lato, espressione
diretta dei principi di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione sanciti dall'art. 97 della Costituzione,
nonchè, d'altro lato, condizione essenziale e necessaria affinchè
siano, effettivamente ed in concreto, assicurati i predetti principi,
come stabilito dal citato articolo della Costituzione.
Ritiene il collegio che tale assunto possa trovare sostegno nei
principi affermati in materia dalla Corte costituzionale con le
sentenze n. 103 e n. 104 del 23 marzo 2007, allorchè si afferma - in
particolare - che il legislatore, proprio per porre i dirigenti
(generali) in condizione di svolgere le loro funzioni nel rispetto
dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione, ha accentuato con il d.lgs. n. 80 del 1998 il
principio della distinzione tra funzione di indirizzo
politico-amministrativo degli organi di governo e funzione di
gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti.
Deve altresì richiamarsi la pronuncia del Consiglio di Stato,
quinta sez., n. 5312 del 5 ottobre 2005, con la quale si afferma che
«per effetto dell'art. 3 d.lgs. n. 29/1993, nonchè della legge n.
127/1997, e n. 191/1998, è stata realizzata una rigida ed effettiva
separazione dei ruoli attribuiti al potere politico (atti d'indirizzo
e programmazione), e ai dirigenti (atti di gestione), con la
specificazione che i compiti gestionali e di adozione dei
provvedimenti amministrativi spettano ai dirigenti "in via
esclusiva".
Inoltre tale statuizione è stata ulteriormente rafforzata
dall'art. 45, d.lgs n. 80/1998, il quale ha precisato che a decorrere
dalla sua entrata in vigore "le disposizioni previgenti che
attribuiscono agli organi di governo la adozione di atti di gestione,
di atti o provvedimenti amministrativi si intendono nel senso che la
relativa competenza spetta ai dirigenti"».
Ritenuto infine - a giudizio del collegio - che l'espressione del
giudizio di valutazione di impatto ambientale costituisca senz'altro
atto amministrativo di gestione, di natura tecnico discrezionale,
senza che nell'espressione di tale giudizio rilevino profili di
programmazione, o valutazioni di direzione o indirizzo politico, ciò
stante, deve ritenersi la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge regionale
sarda 13 novembre 1998 n. 31, nella parte in cui - dopo aver
affermato, al terzo comma, la competenza, in via generale, dei
dirigenti all'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi e
gestionali, in applicazione del principio di separazione della
funzione politica da quella amministrativa - stabilisce
espressamente, al successivo quarto comma, che tale competenza può
essere derogata soltanto a opera di specifiche disposizioni
legislative, con ciò prevedendo espressamente che il principio
dell'attribuzione ai dirigenti della funzione amministrativa e
gestionale possa essere comunque derogato a opera di specifiche
disposizioni di legge regionale; nonchè la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
48, comma terzo, della legge regionale n. 9 del 12 giugno 2006, nella
parte in cui attribuisce alla giunta regionale la competenza ad
esprimere il giudizio di valutazione di impatto ambientale, per
possibile violazione dell'art. 97 della Costituzione, sotto il
profilo della possibile violazione del principio di buon andamento e
imparzialità dell'azione amministrativa, in considerazione altresì
dei possibili profili di irragionevolezza della scelta in questione
di consentire la deroga al principio della separazione delle
funzioni. Deve altresì ritenersi la rilevanza della predetta
questione di legittimità costituzionale, posto che, qualora fondata,
la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme in
questione comporterebbe l'illegittimità della deliberazione di
giunta regionale impugnata dalla ricorrente, sotto il profilo
preliminare ed assorbente dell'incompetenza della giunta regionale
medesima ad esprimere il giudizio di compatibilità ambientale,
dovendosi ritenere la competenza dirigenziale ad esprimere il
giudizio medesimo.
Per le suesposte considerazioni, ritenuta la rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8 della Legge regionale sarda 13 novembre 1998 n. 31 e
dell'art. 48, comma terzo, della legge regionale n. 9 del 12 giugno
2006, nella parti sopra specificate, per possibile violazione
dell'art. 97 della Costituzione, deve pertanto sollevarsi la relativa
questione di legittimità costituzionale, con la conseguente
sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale di cui in
motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente della Giunta Regionale della Sardegna e
comunicata al Presidente del Consiglio Regionale della Sardegna.
Cosi deciso in Cagliari nelle camere di consiglio del giorno 31
maggio 2011 e 29 giugno 2011.

Il Presidente: Scano


L'estensore: Lensi