1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1989
N. 72 Ordinanza emessa l'8 novembre 1989 dal tribunale di Napoli nel procedimento civile vertente tra Zarrelli Domenico e il Ministero di grazia e giustizia ed altri Responsabilita' civile - Giudizio per responsabilita' di magistrati e funzionari di altre amministrazioni (carabinieri e polizia) - Procedimento contro lo Stato - Adizione del giudice territorialmente competente in contrasto con la competenza funzionale prevista per il Ministero di grazia e giustizia Giudizio di inammissibilita' previsto solo per tale procedimento Inevitabile pronuncia di separazione dei giudizi - Mancato previsto spostamento della competenza per connessione per le altre amministrazioni - Lamentata violazione del principio di economia processuale con possibilita' di giudicati contrastanti Menomazione del diritto di difesa per l'attore - Lesione del principio di indipendenza dei giudici. (Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 4). (Cost., artt. 24, 25 e 101). (090C0182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 1490/1989 vertente tra Zarrelli Domenico rappresentato e difeso
dall'avv. Mario Zarrelli con studio in Napoli alla piazza S. Domenico
Maggiore n. 9, attore, e i Ministeri di grazia e giustizia,
dell'interno e della difesa, in persona dei rispettivi ministri
pro-tempore, domiciliati per legge presso l'avvocatura distrettuale
dello Stato di Napoli con sede alla via Diaz n. 11, convenuti.
Premesso che Domenico Zarrelli, con citazione notificata in data
17 gennaio 1989, ha convenuto in giudizio i Ministeri di grazia e
giustizia, dell'interno e della difesa, deducendo che, per effetto di
comportamenti dolosi e colposi che sarebbero stati posti in essere da
magistrati, dai carabinieri e dalla polizia - che si occuparono,
nelle loro rispettive vesti, del procedimento penale a suo carico,
inizialmente sfociato in una sentenza di condanna della corte
d'assise di Napoli, indi conclusosi con la sentenza di assoluzione
con formula piena della corte d'assise di Potenza, passata in
giudicato il 18 marzo 1985 - ha riportato danni valutabili in
cinquanta miliardi di lire;
che il predetto ha chiesto quindi che il tribunale condanni le
indicate amministrazioni, in solido tra loro, per la responsabilità
dei rispettivi funzionari e dipendenti, al relativo risarcimento dei
danni;
che il g.i., con ordinanza in data 28 luglio 1989, ha rimesso la
causa innanzi al collegio in camera di consiglio ai sensi dell'art. 5
della legge 13 aprile 1988, n. 117, ritenendo che nella fattispecie
sia applicabile la nuova normativa sulla responsabilità dei
magistrati e che pertanto, pregiudizialmente, il tribunale della
deliberare sulla ammissibilità della domanda;
In esito alla discussione in camera di consiglio, svoltasi su
istanza concorde delle parti all'udienza dell'11 ottobre 1989;
O S S E R V A
I comportamenti dolosi e colposi che, stando all'assunto dello
Zarrelli, sarebbero stati commessi da magistrati e dai funzionari
dipendenti delle altre amministrazioni, si riferiscono a epoca
antecedente alla entrata in vigore della legge n. 117/1988, che ha
introdotto la nuova disciplina sulla responsabilità civile dei
magistrati. In base al sistema operante prima della entrata in vigore
della nuova normativa il cittadino poteva agire per risarcimento
danni direttamente nei confronti del magistrato, previa
autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia, ma soltanto nelle
ipotesi di dolo, frode e concussione, nonchè per rifiuto, omissione
o ritardo, preceduti dalla messa in mora, giusta le disposizioni di
cui all'art. 55 del c.p.c.
Poteva inoltre agire per responsabilità diretta anche e soltanto
nei confronti della p.a. di appartenenza del magistrato, e quindi nei
confronti dell'amministrazione di grazia e giustizia, ai sensi
dell'art. 28 della Costituzione.
La legge 13 aprile 1988, n. 117, susseguente alla abrogazione del
referendum popolare, ha introdotto una nuova disciplina in materia
che ha radicalmente trasformato il sistema previgente, dettando norme
non soltanto sulla responsabilità del magistrato (artt. 2 e 3) ma
anche in ordine alla responsabilità della p.a. di appartenenza e
alla relazione esistente tra detta responsabilità e quella del
magistrato. Per quanto concerne questo ultimo specifico profilo ha
stabilito infatti che il cittadino possa esercitare soltanto l'azione
diretta nei confronti della p.a., escludendo quindi l'azione nei
confronti del magistrato, e ha statuito che la domanda - che è e
rimane ovviamente sempre l'azione prevista dall'art. 28 della
Costituzione, non abrogabile da una previsione di legge ordinaria -
debba però essere indirizzata contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, il quale potrà - nelle ipotesi indicate - agire in via di
rivalsa contro il magistrato. Per l'azione nei confronti dello Stato
la legge ha fissato criteri particolari in ordine alla competenza
(art. 4) e un iter che prevede, tra l'altro, l'espletamento di un
preventivo giudizio di ammissibilità da parte del tribunale, in
camera di consiglio.
La nuova legge contiene cioè disposizioni di carattere
sostanziale e processuale, che debbono essere qui esaminate, in
particolare sotto il profilo della successione di leggi, essendosi
sopra dimostrato che l'azione oggi proposta dallo Zarrelli altro non
è che l'azione di cui all'art. 28 della Costituzione.
Sul punto in esame la legge prevede una sola disposizione:
all'art. 19 recita "la presente legge entra in vigore il giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
La presente legge non si applica ai fatti illeciti posti in essere
dal magistrato, nei casi previsti dagli artt. 2 e 3, anteriormente
alla sua entrata in vigore". La norma è di chiara interpretazione.
L'inciso "nei casi previsti dagli artt. 2 e 3" sta a indicare che la
norma ha inteso richiamare il principio di legalità per le ipotesi
di responsabilità, in quanto queste previste appunto dagli artt. 2 e
3, e soltanto per queste. La nuova legge non si applica quindi ai
fatti precedenti alla entrata in vigore i quali, pur non rientrando
nelle ipotesi di cui all'art. 55 del c.p.c., rientrerebbero invece
nei casi disciplinati oggi dagli artt. 2 e 3. In buona sostanza,
poichè il nuovo regime contiene un ambito di efficacia ben più
ampio di quello precedente, con il secondo comma il legislatore ha
inteso evitare contenziosi risarcitori promossi per fatti precedenti,
che non integravano i presupposti di cui all'art. 55 del c.p.c.
abrogato, bensì quelli di cui agli artt. 2 e 3 della nuova legge. Il
chiaro ed esclusivo riferimento agli artt. 2 e 3 evidenzia comunque
che la norma ha tenuto del tutto al di fuori le disposizioni di
carattere processuale, per la cui operatività non esiste quindi
alcuna previsione specifica. In assenza di queste, vale il principio
pacifico tempus regit actum. Ne consegue che le disposizioni
processuali della legge n. 117/1988 devono essere seguite per tutte
le azioni che siano proposte successivamente alla entrata in vigore
della stessa, anche se riferentisi a fatti commessi antecedentemente
al 16 aprile 1988.
Una diversa interpretazione dell'art. 19, diretta a sostenere che
la norma abbia inteso escludere in toto l'applicabilità di tutte le
disposizioni della legge, sostanziali e processuali, ai fatti
commessi in epoca antecedente alla entrata in vigore, è
assolutamente inaccoglibile, atteso che, se il legislatore avesse
voluto statuire in tal senso, non avrebbe inserito nella norma
l'inciso "nei casi previsti dagli artt. 2 e 3", ma avrebbe detto
soltanto: "La presente legge non si applica ai fatti posti in essere
dal magistrato anteriormente alla sua entrata in vigore".
Con tale interpretazione, d'altronde, concorda la migliore
dottrina e collimano anche, per quello che può valere, i lavori
parlamentari, atteso che nella seduta della commissione giustizia
della Camera dell'11 aprile 1988 (sede deliberante) fu precisato che:
"Dal combinato disposto dal primo e secondo comma dell'art. 19
risulta che, per quanto riguarda la disciplina sostanziale contenuta
nella nuova legge, essa sarà applicabile ai fatti commessi dopo la
sua entrata in vigore, mentre per quanto riguarda le norme di natura
processuale in essa contenuta, vale la regola generale del tempus
regit actum, nel senso che tutti i procedimenti che saranno attivati,
anche per fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore della
nuova legge, verranno da essa regolati". (Così l'intervento dell'on.
Violante, vedi Bollettino comm. n. 160, p. 10).
Pertanto la domanda proposta contro la p.a. di appartenenza dei
magistrati, in quanto disciplinata dalle disposizioni processuali
della nuova legge, innanzitutto - come esattamente prospettato dal
g.i. - deve essere sottoposta al giudizio di ammissibilità previsto
dall'art. 5, che comporta il riscontro dei presupposti di cui agli
artt. 2, 3 e 4 della legge, dei quali il primo in ordine logico ad
essere esaminato è, ovviamente, quello della competenza. Sul punto
va osservato che l'azione, ai sensi dell'art. 4, deve essere proposta
innanzi al "tribunale del luogo ove ha sede la corte d'appello più
vicina a quella in cui è compreso l'ufficio giudiziario al quale
apparteneva il magistrato". Trattasi di una previsione legislativa
che tende innanzitutto a garantire l'attore, assicurandogli, anche se
con un meccanismo diverso da quello di cui all'art. 56 del c.p.c., la
imparzialità del magistrato che dovrà giudicare dell'operato e
della condotta di altro giudice.
L'attore ha adito invece il tribunale di Napoli, che è l'ufficio
giudiziario presso cui fu istruito, e celebrato in primo e secondo
grado, il procedimento penale a suo carico, il che dovrebbe portare a
una pronunzia di inammissiblità della domanda, per quanto proposta
contro la p.a. di appartenenza dei magistrati. Ma lo Zarrelli ha
agito anche contro i Ministri dell'interno e della difesa,
prospettando in citazione fatti che sarebbero stati commessi dai
dipendenti di queste altre amministrazioni in stretta connessione
ovvero in concorso con i magistrati.
Al riguardo è utile evidenziare gli episodi più rilevanti.
A) Il p.m., a seguito dell'infedele rapporto dei carabinieri in
data 14 novembre 1975, si sarebbe deliberatamente trasferito nella
caserma Morgantini "al fine di gestire a modo suo" l'istruttoria, in
ciò "assecondato" dai carabinieri (paragrafo 7 della citazione);
il p.m. non avrebbe negli atti ufficiali dato atto delle
indagini da egli stesso ordinate, ed eseguite, sulle impronte delle
scarpe all'interno dell'abitazione in via Caravaggio, dal maresciallo
Matrullo, in quanto queste non apportavano elementi a carico dello
Zarrelli, anzi lo scagionavano; e a sua volta il maresciallo
Matrullo, in evidente concorso con il giudice, non avrebbe a sua
volta verbalizzato le indagini (pag. 29 dell'atto introduttivo,
paragrafo 9);
il p.m., in concorso con il cancelliere, con "un illecito
collegato all'operato del maresciallo Razzano", avrebbe contribuito a
dare luogo alla soppressione del verbale di perquisizione della
borsetta della convivente dello Zarrelli, Sandra Maria Thompson,
perquisizione effettivamente svolta dal suddetto maresciallo; e ciò
allo specifico fine di "inficiare l'alibi dello Zarrelli per la sera
del 30 ottobre 1975", in quanto, altrimenti, il verbale avrebbe
dovuto attestare il rinvenimento di biglietti ferroviari sulla linea
Napoli-Roma e Napoli-Firenze, nel periodo 27 ottobre-4 novembre 1975
(paragrafi 10 e 17, lett. C) della citazione);
il p.m. avrebbe consentito al De Laurentis di telefonare alla
moglie per avvertirla che di lì a poco si sarebbe recato
nell'abitazione dei due il maresciallo Mormile per sequestrare le
scarpe, il tutto evidentemente in concorso con il maresciallo Mormile
(paragrafo II);
il p.m. avrebbe fatto approntare dal maresciallo Razzano una
relazione di servizio falsa circa i movimenti, nell'ultimo mese,
dello Zarrelli e della Thompson, onde far risultare in particolare
che i due, anche per tutto il mese di gennaio, si erano recati due o
tre volte alla settimana a casa dell'avv.to Zarrelli, laddove invece
risultava, dalle indagini svolte presso i tassisti, che la Thompson
era stata accompagnata il 23 dicembre 1975 all'aeroporto di
Capodichino per andarsene in Inghilterra.
B) Sempre stando all'assunto dell'attore il g.i. poi avrebbe,
insieme con i carabinieri, compiuto una illegittima perquisizione
nell'appartamento delle vittime, durata più giorni, a seguito della
quale si verificò la sparizione della statuetta della "Fortuna
Bendata". Sottrazione che era finalizzata per poter sostenere
nell'accusa che le lesioni riportate dallo Zarrelli sulle mani erano
state causate da un corpo contundente impugnato per colpire le
vittime: tesi che poteva accreditarsi solo se si fosse appunto fatta
scomparire la predetta statuetta, che non presentava invece alcuna
asperità sulla testina a fusione metallica (vedi in particolare pag.
48 della citazione). A proposito di tale episodio l'attore parla
ripetutamente di "frode processuale" commessa dal giudice (pagg. 51 e
52 paragrafo 17, lett. B);
il g.i. avrebbe partecipato, insieme con i marescialli Iannotti
e Razzano, a una "macchinazione", così esprimendosi testualmente
l'attore nel riferire dell'episodio dell'approntamento della busta. A
tal uopo sostiene in buona sostanza lo Zarrelli che, su accordo del
g.i. e della p.g., sarebbe stato fatto falsamente risultare che
nell'immondizia nei pressi del palazzo di via Caravaggio sarebbe
stata ritrovata copia di una querela della Canname contro il nipote,
querela poi trasmessa alla p.g. dall'anonimo rinvenitore. Al
contrario - sostiene l'attore - tutto ciò non sarebbe mai avvenuto,
la busta sarebbe stata approntata dai carabinieri e l'operazione
sarebbe stata posta in essere al fine di annullare definitivamente la
pista alternativa De Laurentis (pag. 53) e creare un falso elemento
di prova a carico dello Zarrelli (paragrafo 18);
il g.i. avrebbe inoltre preteso e ottenuto, dal dott. Lonardo e
dal maresciallo Cuoco, false dichiarazioni di comodo per riscontro
alla sua tesi accusatoria, come "prezzo" per non incriminarli per il
reato di malversazione, in relazione alla sostituzione del brillante
sull'anello (pagg. 90 e 91 della citazione, paragrafo 21);
il g.i. avrebbe intimorito il vice-questore Mariano Barrea, già
inquisito per essersi ricevuto copie di documenti dalla famiglia
Zarrelli, al punto tale da far sì che il predetto, a un certo
momento della istruttoria formale, trovò conveniente assecondare il
g.i. nella sua direttiva accusatoria, al fine di non essere
denunziato dal giudice per il reato di interesse privato in atti di
ufficio.
Ciò posto, poichè l'art. 4 della legge n. 117/1988 testualmente
stabilisce soltanto una competenza funzionale per le domande relative
ai comportamenti dei magistrati ma non prevede, a differenza di altre
disposizioni (art. 11 nuovo c.p.p.), alcuna vis actractiva per fatti
connessi, e in particolare non prevede quindi analoga competenza
funzionale in relazione alle domande proposte per fatti commessi da
altri soggetti, ma intimamente connessi, ovvero per i comportamenti
posti in essere da altri soggetti in concorso con i magistrati, la
domanda dovrebbe allora essere dichiarata inammissibile per quanto
proposta nei confronti della p.a. di appartenenza dei magistrati,
mentre dovrebbe in ipotesi, trovare ingresso - e senza che alla
stessa possa applicarsi il giudizio di ammissibilità - per quanto
proposta nei confronti delle altre amministrazioni. Ma una tale
soluzione comporterebbe l'insorgenza di più questioni di
illegittimità costituzionale, che si palesano tutte non
manifestamente infondate.
Invero, come s'è già detto, se si considera innanzitutto la
posizione del cittadino che agisce per il risarcimento dei danni, non
è a dubitarsi che il legislatore, stabilendo la competenza
funzionale ex art. 4, abbia essenzialmente inteso tutelare la
imparzialità del giudizio, evitando cioè - nell'interesse
dell'attore - che le domande di danno vadano proposte innanzi a
giudici appartenenti alla stessa corte d'appello del magistrato del
cui operato si discute. La norma cioè in buona sostanza fissa come
giudice naturale della domanda ex art. 4 il tribunale ove ha sede la
corte d'appello più vicina. Ne consegue che, se le domande per fatti
intimamente connessi, o commessi da altri soggetti in concorso con
magistrati, dovessero essere giudicate dal tribunale della corte
d'appello cui appartiene il giudice della cui condotta si discute,
attesa la strettissima interdipendenza esistente tra le condotte
degli altri soggetti e quelle dei magistrati, non scindibili le une
dalle altre, inevitabilmente il tribunale verrebbe a valutare le
condotte dei colleghi della stessa corte d'appello. In tale
situazione di palesa costituzionalmente illegittimo, perchè in
contrasto con l'art. 25 della Costituzione, l'art. 4 in esame, nella
parte in cui non prevede che il giudice ivi indicato sia competente
anche per le domande relative a fatti commessi da altri soggetti in
concorso con magistrati ovvero per le domande relative a fatti posti
in essere da altri soggetti, e intimamente connessi con le condotte
dei magistrati. E invero, poichè l'art. 25 della Costituzione
stabilisce che nessuno può essere distolto dal giudice naturale
precostituito per legge, in buona sostanza si verificherebbe, per via
indiretta, una sottrazione al giudice ex art. 4 della competenza a
giudicare dei comportamenti illeciti dei magistrati, dei quali
verrebbe ad occuparsi appunto un magistrato appartenente alla stessa
corte d'appello del giudice della cui condotta si discute. Il che il
legislatore ha voluto evitare innanzitutto nell'interesse del
cittadino attore in giudizio. Nè si dica che tale valutazione tutto
sommato sarebbe effettuata soltanto incidenter tantum: sembra infatti
evidente che, lì dove per ragioni di imparzialità, il legislatore
ha stabilito una particolare competenza funzionale, anche il giudizio
incidenter tantum è precluso, essendosi in buona sostanza voluto
evitare un qualsiasi esercizio di attività giurisdizionale da parte
del giudice appartenente alla stessa corte d'appello.
Del tutto irrilevante poi è il fatto che la disposizione di cui
all'art. 4 non preveda una competenza di ordine generale, in quanto
la nozione di giudice naturale non si cristallizza nella
determinazione legislativa di una competenza generale, ma si forma
anche in relazione a tutte quelle disposizioni le quali derogano a
tale competenza sulla base di criteri che razionalmente valutano i
disparati interessi posti in gioco dal processo (Corte costituzionale
27 giugno 1972, n. 117).
Ma sussiste comunque violazione anche dell'art. 24 della
Costituzione, secondo cui la difesa è diritto inviolabile in ogni
stato e grado del procedimento, in quanto avendo il legislatore
sottratto le cause di danni ex art. 4 alla competenza del giudice ex
artt. 19 e 20 del c.p.c. proprio per garantire la posizione
dell'attore, venendo le domande in questione ad essere sottoposte al
giudice ex artt. 19 e 20 del c.p.c., verrebbe indubbiamente ad essere
menomato in misura sensibile il diritto di difesa.
Per altro verso, considerando la posizione dell'organo giudicante,
poichè alla base dei mutamenti di competenza nei procedimenti
riguardanti magistrati - giusta la giurisprudenza della stessa Corte
costituzionale (cfr. sentenza n. 109 del 22 giugno 1963) - esiste
anche il principio dell'indipendenza dei giudici fissato dall'art.
101 della Costituzione, verrebbe ad essere violata anche questa
ulteriore norma.
Al di là delle questioni di illegittimità costituzionale
indicate, è da rilevare poi, sul piano strettamente processuale, che
una eventuale separazione delle domande contrasterebbe con il
principio di economia processuale e potrebbe comportare il serio
pericolo di giudicati contrastanti. Nel caso di specie poi si
determinerebbe in particolare una questione di difficile soluzione in
quanto, essendo stata proposta una querela di falso (episodio di cui
al paragrafo 18), di certo non scindibile, non si riesce davvero a
comprendere quale giudice sarebbe competente a giudicare.
Le indicate questioni di legittimità costituzionale, investendo
la stessa competenza del tribunale, sono rilevanti in quanto tali da
rendere impossibile le definizione del procedimento. La causa va
pertanto sospesa ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87, e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale per il
relativo giudizio.

P. Q. M.
Solleva le questioni di legittimità costituzionale, in relazione
agli artt. 24, 25 e 101 della Costituzione, dell'art. 4 della legge
13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui detta norma non prevede
che il giudice ivi indicato, funzionalmente competente a giudicare
delle domande di risarcimento contro lo Stato per fatti dei
magistrati, sia funzionalmente competente anche in relazione alle
domande relative a fatti commessi da altri soggetti in concorso con
magistrati, ovvero relative a fatti posti in essere da altri
soggetti, ma intimamente connessi con le condotte dei magistrati;
Sospende il procedimento in corso e ordina la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per il relativo
giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al p.m. - sede, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti
delle due camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, addì 8 novembre 1989.
Il presidente: (firma illeggibile)

90C0182