1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 8 marzo 2013 (della Regione Autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilita' interno per gli anni 2013, 2014 e 2015 - Incremento del concorso alla finanza pubblica delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome in misura di 500 milioni di euro annui, da realizzare mediante accantonamenti annuali, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Sardegna - Richiamo al ricorso n. 160/12, gia' promosso dalla ricorrente - Denunciata ulteriore limitazione di spesa connessa al patto di stabilita' - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Esorbitanza del legislatore statale dalla propria competenza concorrente nella materia coordinamento della finanza pubblica e violazione della competenza regionale nella stessa materia - Incidenza sulla potesta' amministrativa regionale - Contrasto con il nuovo regime statutario delle entrate regionali - Violazione del principio di ragionevolezza - Incidenza sullo svolgimento delle funzioni pubbliche da parte della ricorrente - Inosservanza della procedura statutaria prevista per le modifiche dello Statuto speciale - Violazione del principio dell'accordo che regola il regime dei rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 118 (modificativo dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135). - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 119 e, in particolare, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e correlato finanziamento - Riduzione di 600 milioni di euro per l'anno 2013 e di 1000 milioni di euro dall'anno 2014, rispetto al livello rideterminato dall'art. 15, comma 22, del decreto-legge n. 95 del 2012 - Previsione che, in attesa dell'emanazione delle norme di attuazione di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, il concorso delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome e' effettuato mediante accantonamenti annuali, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata imposizione di un ulteriore contributo aggiuntivo agli obiettivi di finanza pubblica a carico del bilancio regionale - Mancata delimitazione temporale del contributo aggiuntivo - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Esorbitanza del legislatore statale dalla propria competenza concorrente nella materia coordinamento della finanza pubblica e violazione della competenza regionale nella stessa materia - Incidenza sulla potesta' amministrativa regionale - Contrasto con il nuovo regime statutario delle entrate regionali - Violazione del principio di ragionevolezza. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, commi 131 e 132. - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 119 e, in particolare, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Operazioni immobiliari - Possibilita', dal 1° gennaio 2014, per gli enti territoriali e per quelli del Servizio sanitario nazionale, di effettuare acquisti immobiliari solo se ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilita' e l'indilazionabilita' e se la congruita' del prezzo sia attestata dall'Agenzia del demanio - Divieto, salvo eccezioni, per le pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato, di acquistare nel 2013 immobili a titolo oneroso e di stipulare contratti di locazione passiva - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Esorbitanza del legislatore statale dalla propria competenza concorrente nella materia coordinamento della finanza pubblica e violazione della competenza regionale nella stessa materia - Violazione della competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi regionali e di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni - Violazione della competenza legislativa esclusiva nella materia finanza locale - Violazione del principio di ragionevolezza. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 138, nella parte in cui introduce i commi 1-ter e 1-quater dell'art. 12 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111. - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, primo comma, lett. a) e b), 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Divieto alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della P.A. di effettuare negli anni 2013 e 2014 spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, di acquistare autovetture o stipulare contratti di leasing fino al 31 dicembre 2014, di conferire incarichi di consulenza in materia informatica, salvo casi eccezionali adeguatamente motivati - Previsione che l'applicazione delle predette disposizioni costituisca condizione per l'erogazione da parte dello Stato dei trasferimenti erariali di cui all'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 174 del 2012 (gia' impugnato dalla ricorrente con il ricorso n. 20/13) - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente nella materia coordinamento della finanza pubblica - Violazione della competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi regionali e di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni - Violazione della competenza legislativa esclusiva nella materia finanza locale - Violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza - Incidenza sullo svolgimento delle funzioni pubbliche da parte della ricorrente. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, commi 141, 142, 143, 145 e 146. - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, primo comma, lett. a) e b), 3, 4, 5, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Maggiori entrate strutturali ed effettivamente incassate derivanti dall'attivita' di contrasto dell'evasione fiscale - Riserva all'entrata del bilancio statale per il finanziamento di un fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata esclusione della ricorrente dalla compartecipazione alle entrate erariali prevista dallo Statuto speciale - Lesione delle attribuzioni spettanti alla Regione. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 299 (modificativo dell'art. 2 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148). - Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), art. 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Gettito dell'imposta municipale propria (IMU) - Soppressione del fondo sperimentale di riequilibrio di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 23 del 2011, nonche' dei trasferimenti erariali a favore dei Comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna, limitatamente alle tipologie di trasferimenti fiscalizzati di cui ai decreti ministeriali del 21 giugno 2011 e del 23 giugno 2012 - Riserva allo Stato del gettito dell'imposta di cui all'art. 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 (gia' impugnato dalla ricorrente con il ricorso n. 47/12) derivante dagli immobili ad uso produttivo - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione della competenza regionale concorrente nella materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario - Violazione della competenza legislativa esclusiva nella materia finanza locale - Contrasto con il nuovo regime statutario delle entrate regionali. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 380. - Costituzione, artt. 3, 117, comma terzo, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, primo comma, lett. b), 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi gia' istituito dall'art. 14 del decreto-legge n. 201 del 2011 - Modificazioni ai criteri di calcolo, alle modalita' di pagamento e di riscossione - Ricorso della Regione Sardegna - Richiamo alle argomentazioni svolte dalla ricorrente avverso l'art. 14 del decreto-legge n. 201 del 2011 con il ricorso n. 47/12 - Denunciata violazione della competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni, comprensiva della finanza locale - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Esorbitanza dalla competenza legislativa concorrente della finanza pubblica e del sistema tributario. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 387 (modificativo dell'art. 14 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214). - Costituzione, art. 117, comma terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, primo comma, lett. b), e 7. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Obiettivi di finanza pubblica delle Regioni Sardegna, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016 - Possibilita' per lo Stato di rimodulare i meccanismi del patto di stabilita' anche nel caso in cui non venga raggiunto l'accordo fra esse e il Ministero dell'economia e delle finanze - Soggezione degli enti locali situati sul territorio regionale all'obiettivo complessivamente determinato in applicazione dell'art. 31 della legge n. 183 del 2011 e, in caso di mancato accordo, alle disposizioni previste in materia di patto di stabilita' interno per gli enti locali del restante territorio nazionale - Concorso al riequilibrio finanziario anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione di specifiche norme di attuazione statutaria, le quali devono precisare le modalita' e l'entita' dei risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o comunque per annualita' definite - Condizioni per l'adempimento del patto di stabilita', casi di inadempimento e relative sanzioni - Applicabilita' di tali previsioni alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata mancata previsione che l'accordo tra lo Stato e la Regione Sardegna dovesse adeguarsi al nuovo regime statutario delle entrate regionali - Lesione dei diritti dei cittadini residenti nella Regione - Violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza - Incidenza sullo svolgimento delle funzioni pubbliche e dei servizi assegnati alla Regione - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di corrispondenza tra entrate e spese del bilancio regionale - Inosservanza della procedura statutaria per la proposizione delle norme statutarie e la revisione dello Statuto - Lesione del principio di maggiore autonomia delle Regioni speciali. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, commi 454, 456, 457, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 464, 465 e 466. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 81, 116, 117 e 119, anche in riferimento all'art. 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, 4, 5, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2013 - Previsione che le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di detta legge stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di attuazione - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata mancata delimitazione dell'efficacia della legge nel rispetto della rigida ripartizione delle competenze e delle specifiche previsioni recate dallo Statuto - Violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 554. - Costituzione, artt. 2, 3, 117 e 119; Statuto speciale della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 54 e 56. (13C00116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2013)

Ricorso della Regione Autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari, Viale Trento n. 69,
in persona del Presidente pro tempore dott. Ugo Cappellacci,
rappresentata e difesa, giusta procura a margine del presente atto,
dagli avv.ti Tiziana Ledda (cod. fisc. LDDTZN52T59B354Q, fax
0706062418, posta elettronica certificata
tledda@pec.regione.sardegna.it) e prof. Massimo Luciani (cod. fisc.
LCNMSM52L23H501G; fax 0690236029; posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo Studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio n. 9, contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 118, 131, 132,
138, 141, 142, 143, 145, 146, 299, 380, 387, 454, 456, 457, 458, 459,
460, 461, 462, 463, 464, 465, 466 e 554, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2012, suppl. ord. n. 212, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» (legge di
stabilità 2013).

F a t t o

1. - La legge 24 dicembre 2012, n. 228, pubbl. nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2012, suppl. ord. n. 212, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato» (legge di stabilità 2013), si compone di un unico
articolo, del quale fanno parte 561 commi. Detta legge, nel dettare
le disposizioni di bilancio per il triennio 2013-2015, ha
disciplinato una vasta pluralità di oggetti, tra i quali - per
citare solo alcuni aspetti di quanto qui interessa direttamente - i
contributi di finanza pubblica a carico delle Regioni (commi 118 e
132); la destinazione delle somme recuperate all'evasione fiscale
(comma 299); l'imposta municipale propria - IMU (comma 380); il
tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (comma 387) la modifica
del tributo sui servizi la disciplina del patto di stabilità interno
(commi 448-472); la previsione di diretta applicabilità della legge
medesima alle Regioni a statuto speciale (comma 554); etc.
Alla realizzazione della complessiva manovra di finanza pubblica
varata con la legge n. 228 del 2012 sono state chiamate anche le
autonomie territoriali, ma per alcuni significativi profili in forme
e con contenuti del tutto illegittimi.
Specificamente illegittimi, e violativi delle attribuzioni della
ricorrente, sono, nelle parti indicate in epigrafe e che appresso
meglio si identificheranno, le disposizioni di cui ai commi 118, 131,
132, 138, 141, 142, 143, 145, 146, 299, 380, 387, 454, 456, 457, 458,
459, 460, 461, 462, 463, 464, 465, 466 e 554 dell'art. 1. Esse
debbono essere pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime per
i seguenti motivi di

D i r i t t o

Premessa.
In via del tutto preliminare, al fine di agevolare lo svolgimento
delle ulteriori argomentazioni senza dover tediare codesta Ecc.ma
Corte costituzionale con inutili ripetizioni, si osserva che varrà
di qui in avanti la precisazione che gli articoli della Costituzione
che riconoscono attribuzioni costituzionali alle Regioni ordinarie
sono richiamati ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, che estende alle Regioni a statuto speciale le disposizioni di
maggior favore previste per le Regioni ordinarie nelle more della
revisione dei loro statuti. In tutte queste occasioni, pertanto,
detta previsione di rango costituzionale deve intendersi richiamata,
essa pure, quale parametro.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 118, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228. L'art. 1, comma 118, della legge n.
228 del 2012 prevede che «all'articolo 16, comma 3, quarto periodo,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, dopo le parole:
"degli importi" sono inserite le seguenti: "incrementati di 500
milioni di euro annui"». Per comodità d'esposizione, giova riportare
il contenuto dell'intero art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012
(segnalando le modifiche qui in oggetto con il carattere grassetto):
«Con le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e Bolzano assicurano un concorso alla finanza pubblica per
l'importo complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200
milioni di euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno
2014 e 1.575 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto articolo
27, l'importo del concorso complessivo di cui al primo periodo del
presente comma è annualmente accantonato, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali, sulla base di apposito accordo
sancito tra le medesime autonomie speciali in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano e recepito con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno. In
caso di mancato accordo in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, l'accantonamento è effettuato, con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze da emanare entro il 15 febbraio di
ciascun anno, in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE. Fino all'emanazione
delle norme di attuazione di cui al citato articolo 27, gli obiettivi
del patto di stabilità interno delle predette autonomie speciali
sono rideterminati tenendo conto degli importi incrementati di 500
milioni di euro annui derivanti dalle predette procedure».
Si deve altresì segnalare che la ricorrente ha già impugnato
l'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, nella formulazione
risultante a seguito di conversione in legge n. 135 del 2012,
lamentando la violazione del principio di leale collaborazione, degli
artt. 117 e 119 Cost. e degli artt. 6, 7 e 8 dello Statuto. Il
ricorso, rubricato al n. 160 del Reg. Ric. 2012, è al momento
pendente.
La disposizione qui in esame, nell'aumentare di ulteriori 500
milioni di euro annui la «rideterminazione» del patto di stabilità
interno in conseguenza del contributo di finanza pubblica previsto
nell'art. 16, comma 3, primo periodo, del d.l. n. 95 del 2012,
produce una pluralità di effetti, in ragione dei quali la riconente
non può esimersi dal richiedere un nuovo intervento di codesta
Ecc.ma Corte costituzionale.
In primo luogo, infatti, il legislatore statale ha inteso
confermare un illegittimo meccanismo di contributo regionale alla
finanza pubblica, che è lesivo dell'autonomia finanziaria regionale.
In secondo luogo, il legislatore ha aggravato, per una cifra assai
elevata il pregiudizio economico derivante alle Regioni autonome dal
contributo di finanza pubblica previsto dall'art. 16, comma 3, del
d.l. n. 95 del 2012. Infine, lo Stato ha previsto che detto maggior
pregiudizio fosse scontato direttamente irrigidendo i limiti del
patto di stabilità regionale. Come appresso si confida di
dimostrare, questo elemento comporta un danno ed una lesione delle
attribuzioni d'autonomia della ricorrente ancor più gravi e odiosi.
Ciò considerato, di seguito si ripropongono, con le dovute
precisazioni e modificazioni, le censure già prospettate avverso
l'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012.
1.1. - Il contributo richiesto alle Regioni, tra le quali è la
ricorrente, dall'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, ora
ulteriormente incrementato dalla disposizione che qui si censura
nella forma dell'ulteriore limitazione di spesa connessa al patto di
stabilità, non è straordinario o limitato nel tempo, ma cresce fino
a toccare l'enorme somma di «1,575 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2015» (e quindi di lì in avanti senza limiti temporali),
cui si sommano gli ulteriori 500 milioni di euro previsti dal comma
qui in esame, anch'essi dovuti dalle autonomie speciali a tempo
indeterminato.
Se questo è, come è, vero, il comma 118 dell'art. 1 del d.l. n.
95 del 2012, nell'aggravare un contributo posto a carico delle
Regioni speciali di ulteriori 500 milioni di euro, viola i principi
che codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha ricavato dal testo
costituzionale a presidio dei rapporti finanziari tra Stato e
Regione. Nella sent. n. 82 del 2007 è stato affermato che le
«limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti» possono
darsi solamente «in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale». La disposizione in esame, invece, non pone
vincoli transitori, ma definitivi. Nella recentissima sent. n. 193
del 2012, poi, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha ricordato di
essersi «espressa sulla non incompatibilità con la Costituzione
delle misure disposte con l'art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del
2010, sul presupposto - richiesto dalla propria costante
giurisprudenza - che possono essere ritenute principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost., le norme che "si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di
un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi" (sentenza n.
148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n.
326 del 2010)».
Poichè il comma 118 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012
aumenta di ulteriori 500 milioni di euro il contributo già previsto
a carico delle Regioni dall'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012
per un periodo di tempo indeterminato, è violato anche l'art. 117,
comma 3, Cost., in quanto il legislatore, determinando un obbligo
finanziario temporalmente indefinito per la Regione, ha esorbitato
dalla propria competenza concorrente nella materia «coordinamento
della finanza pubblica». La disposizione in commento, per le stesse
ragioni, viola gli artt. 7 dello Statuto e 119 della Costituzione,
che tutelano la particolare autonomia finanziaria della Regione
Sardegna. Violato è anche l'art. 119, comma 4, Cost., in quanto il
contributo richiesto dallo Stato, che si somma a quello già
richiesto in via originaria dall'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del
2012, impedisce, di fatto, alla Regione di provvedere all'integrale
finanziamento delle funzioni pubbliche di cui è titolare in ragione
della Costituzione, dello Statuto e della legge in generale. Per la
stessa ragione, sono violati gli artt. 3, 4, 5 e 6 dello Statuto, in
quanto il nuovo maggior contributo di finanza pubblica disposto dal
comma in esame, che si aggiunge a quello già indicato dal d.l. n. 95
del 2012, impedisce di fatto alla Regione di esercitare la potestà
amministrativa che, in forza del c.d. «principio del parallelismo»
dettato dall'art. 6 dello Statuto, le spetta nelle materie di sua
competenza, elencate - appunto - negli artt. 3, 4 e 5 dello Statuto.
1.2. - Si deve poi considerare che, al di là dell'ulteriore
sacrifico sul piano della spesa e del patto di stabilità imposto
dalla novellazione qui contestata, il nuovo maggior contributo di
finanza pubblica previsto dal comma in esame in capo viene garantito
allo Stato attraverso un meccanismo di accantonamento delle risorse
«a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali», che
è particolarmente odioso per la Regione Sardegna (si ricordi qui e
in avanti che il comma in questione prevede che si debbano seguire le
forme - di maggior garanzia per le autonomie speciali - previste
dalla legge n. 42 del 2009, ma a quasi quattro anni dall'approvazione
di detta legge, le procedure ivi previste sono ancora rimaste lettera
morta). Come è noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale (si v. le
sentt. n. 99 e 118 del 2012, nonchè il pendente ricorso rubricato al
Reg. Conti. Enti n. 9/2012), la Regione ancora attende (ormai da due
anni e nove mesi) che lo Stato dia completa e corretta esecuzione al
nuovo regime di compartecipazione alle entrate erariali previsto
dall'art. 8 dello Statuto, come riformato dall'art. 1, comma 834,
della legge n. 296 del 2006. Il fatto che lo Stato, inadempiente ai
doveri cui si è autovincolato con la riforma dello Statuto, oggi
confermi le pretese illegittime già avanzate con il d.l. n. 95 del
2012 rende ancor più evidenti i vizi ora contestati.
1.2.1. - Ai sensi del novellato art. 8 dello Statuto, invero, le
entrate della Regione Sardegna derivano «a) dai sette decimi del
gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito
delle persone giuridiche riscosse nel territorio della regione; b)
dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di registro,
ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle
concessioni governative percette nel territorio della regione; c) dai
cinque decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse
nel territorio della regione; d) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; e) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; f) dai nove decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto generata sul territorio regionale da
determinare sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati
annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le concessioni
idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi
propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia
con i principi del sistema tributario dello Stato; i) dai redditi
derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio; l) da
contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere
pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette decimi di tutte
le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione di quelle di spettanza di altri enti pubblici».
1.2.2. - È appena il caso di rievocare la vicenda che - come è
ben noto a codesta Ecc.ma Corte costituzionale - ha condotto
all'approvazione del novellato testo statutario, ora riportato.
La riforma dell'art. 8 dello Statuto, invero, si rese necessaria
per permettere alla Regione di far fronte all'evoluzione complessiva
della realtà economico-finanziaria territoriale e nazionale. Di
questo è testimonianza il carteggio intervenuto tra il Ragioniere
Generale dello Stato e la medesima Regione tra l'agosto e il
settembre del 2005, relativamente alla misura delle entrate di
maggiore rilevanza per le finanze regionali: la compartecipazione
all'imposta sul reddito e la compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
Generale rappresentava di aver presentato, nell'ambito del precedente
sistema di compartecipazione al gettito d'imposta, che prevedeva una
determinazione annuale in merito, una proposta di quantificazione
delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa che si proceda
alla revisione dell'ordinamento finanziario che consenta di
trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a quota
fissa», e che tale proposta era stata predisposta «abbandonando [...]
il criterio incrementale del tasso di inflazione che, comportando nel
tempo la progressiva svalutazione in termini reali del cespite
regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia previsto
dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo adeguamento
delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa derivanti
dall'espletamento delle funzioni normali della Regione». Con nota del
2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il Ragioniere Generale
rappresentava che «il gettito IRPEF regionale [...] registra una
crescita, nell'arco temporale considerato [1991-2003], pari all'1,9%,
avallando, pertanto, la tesi della Regione circa l'anomalo trend
dell'IRPEF regionale rispetto a quello nazionale».
È proprio in considerazione della palese insufficienza
(esplicitamente riconosciuta dallo Stato) del quadro finanziario
delle entrate regionali che si è addivenuti alla seconda modifica
dell'art. 8 dello Statuto, intervenuta, come si è già detto, nel
2006, con la quale - fra l'altro - si è aggiunto il canale di
finanziamento relativo ai «sette decimi di tutte le entrate erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di
spettanza di altri enti pubblici» e - per l'appunto in coerenza con i
rilievi sopra riportati - si è introdotta la quota fissa di
compartecipazione all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v.,
rispettivamente, lettere m) e f) dell'art. 8, comma 1, nella
formulazione vigente).
Risulta dunque per tabulas, sia dalla posizione assunta dallo
Stato nell'interlocuzione con la Regione, sia (e soprattutto) dal
contenuto normativo della novella statutaria del 2006, che il regime
delle entrate regionali è stato modificato al fine permettere alla
Sardegna di assolvere ai propri compiti istituzionali, in
considerazione delle condizioni fattuali e normative maturate nel
tempo (in particolare, dell'accollo alla Regione di alcune funzioni
supplementari, come tutte quelle in materia di sanità, di trasporti
e di continuità territoriale).
Orbene: non solo, allo stato, e nonostante le puntuali
affermazioni di codesta Ecc.ma Corte nelle sentenze n. 99 e 112 del
2012, il nuovo regime statutario non ha ancora avuto compiuta
esecuzione, ma si pretende anche, adesso, di sottrarre alla Regione
Sardegna ulteriori risorse e capacità di spesa, quando lo stesso
Stato - come si è visto - ha riconosciuto la necessità di
assegnarne di supplementari. Il che, si ripete, determina la
violazione dell'art. 8 dello Statuto, ma si risolve anche in
violazione (in combinato) del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., per l'evidente contraddittorietà degli interventi
normativi succedutisi nel tempo.
1.3. - Non basta. Come già si accennava, l'ultimo periodo del
comma 3 dell'art. 16 del d.l. n. 95 del 2012 (quello esplicitamente
interpolato dalla novella recata dall'art. 1, comma 118, della legge
n. 228 del 2012 qui impugnata), prevede che il contributo di finanza
pubblica imposto alle Regioni comporti che «gli obiettivi del patto
di stabilità interno delle [...] autonomie speciali sono
rideterminati tenendo conto degli importi incrementati di 500 milioni
di euro annui derivanti dalle predette procedure». Tanto produce un
ulteriore effetto lesivo in danno della ricorrente.
La Regione Autonoma della Sardegna, infatti, non è solo in
attesa di una compiuta esecuzione, da parte dello Stato, della
riforma dell'art. 8 dello Statuto, ma sta subendo l'ingiustificata
opposizione, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
all'innalzamento del tetto degli impegni e dei pagamenti valido ai
sensi del patto di stabilità e crescita.
Si tratta di una questione ben nota a codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, che ha scrutinato la vicenda nella sent. n. 118 del
2012 (e che dovrà su di essa ulteriormente pronunciarsi, a seguito
del ricorso proposto dall'odierna ricorrente avverso la legge n. 182
del 2012, rubricata al n. 196 del Reg. Ric. 2012).
In quel caso la Regione Sardegna, ricorrente oggi come allora, si
doleva del rifiuto del MEF di aderire alla proposta di patto di
stabilità formulata dalla Regione ai sensi dell'art. 1, comma 132,
della legge n. 220 del 2010, nella quale si richiedeva un (parziale e
prudenziale) innalzamento degli impegni e dei pagamenti permessi nel
regime di patto di stabilità, in ragione dell'innalzamento del
livello delle entrate derivante dal nuovo regime delle entrate
regionali previsto dall'art. 8 dello Statuto. Codesta Ecc.ma Corte ha
dichiarato inammissibile il ricorso, affermando che il MEF non aveva
inteso «sottrarsi all'accordo attraverso una controproposta chiusa al
successivo confronto con la Regione, che possa intendersi come
"imposizione" o presa di posizione in senso preclusivo al
raggiungimento di un atto consensuale», sicchè «il mancato
perfezionamento dell'accordo» sarebbe stato «del tutto fisiologico,
perchè transitorio e rimesso all'ulteriore confronto tra le parti».
Tale rilievo - lo si permetta di dire - suonava anche come un
monito allo Stato, in quanto nella cit. sent. n. 118 del 2012 codesto
Ecc.mo Collegio si è anche e soprattutto premurato di individuare
quali debbano essere i termini del patto di stabilità tra Stato e
Regione Sardegna: «il contenuto dell'accordo deve essere compatibile
con il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità, della cui
salvaguardia anche le Regioni a statuto speciale devono farsi carico
e contemporaneamente deve essere conforme e congruente con le norme
statutarie della Regione, ed in particolare con l'art. 8 dello
statuto modificato - per effetto del meccanismo normativa introdotto
dall'art. 54 dello statuto stesso - dall'art. 1, comma 834, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 [...]. Quest'ultimo ha rideterminato e
quantificato le entrate tributarie e la loro misura di pertinenza
della Regione autonoma Sardegna», sicchè «ne consegue che
"l'equilibrio del bilancio" [...] non potrà che realizzarsi
all'interno dello spazio finanziario delimitato, in modo
compensativo, dalle maggiori risorse regionali risultanti dalla
entrata in vigore dell'art. 8 dello statuto (con decorrenza dal 1°
gennaio 2010 per effetto dell'art. 1, comma 838, della legge n. 296
del 2006) e dalla riduzione della spesa conseguente alla applicazione
del patto di stabilità 2011», in quanto «il principio inderogabile
dell'equilibrio in sede preventiva del bilancio di competenza
comporta che non possono rimanere indipendenti e non coordinati, nel
suo ambito, i profili della spesa e quelli dell'entrata».
Nonostante la chiarissima ricostruzione dei contenuti (lo si deve
sottolineare: non meri criteri o direttive per le parti contraenti,
ma veri contenuti) del patto di stabilità, lo Stato non ha inteso
fare proprio l'insegnamento della Corte, tanto che nel 2011 non vi è
stato alcun accordo sul patto di stabilità e che ancora nel 2012 il
MEF ha nuovamente negato il proprio assenso all'innalzamento dei
livelli degli impegni e dei pagamenti ai fini del patto di
stabilità. Infatti, con Nota 17 luglio 2012, prot. n. 0054891, il
Ragioniere Generale dello Stato, «pur comprendendo le esigenze di
codesta Regione di trasfondere sulla propria potenzialità di spesa
la piena entrata a regime del nuovo ordinamento finanziario»,
affermava che la richiesta di un innalzamento del livello di spesa
per il patto necessiterebbe «di un intervento legislativo volto ad
individuare la corrispondente compensazione finanziaria in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto», sicchè, «in assenza di una
disposizione legislativa che preveda misure compensative a favore di
codesta Regione» si osservava che, «a livello tecnico, non
sussist[o]no margini per un ampliamento del tetto dei pagamenti».
La Regione ha impugnato la predetta Nota dinanzi al TAR della
Sardegna (R. Ric. n. 914/2012), lamentando, in estrema sintesi, il
fatto che lo Stato ha espressamente disatteso le statuizioni
dell'Ecc.ma Corte costituzionale, negando l'assenso al doveroso
innalzamento del livello delle spese ai fini del patto di stabilità
(e solo con esplicito diniego di acquiescenza la Regione, per evitare
la paralisi, ha conseguito una intesa tecnica con il Ministero con la
Nota 26 novembre 2012, prot. n. 7982). In altri termini, mentre prima
della sent. n. 118 del 2012 vi poteva essere qualche elemento
controvertibile circa gli effetti della riforma dell'art. 8 dello
Statuto sul patto di stabilità, codesto Ecc.mo Collegio ha
definitivamente chiarito le questioni controverse, sicchè il MEF
dovrebbe semplicemente attenersi a tali indicazioni (cosa che non è
avvenuta).
Tutto ciò considerato, gli effetti della novella recata
dall'art. 1, comma 118, della legge n. 228 del 2012 sono a più forte
ragione pregiudizievoli e illegittimi per la Regione perchè
determinano un sacrifico per la finanza regionale in violazione
dell'autonomia finanziaria regionale (artt. 7 dello Statuto e 119
Cost.) e della competenza regionale nella materia «coordinamento
della finanza pubblica» (art. 117, comma 3, Cost.), decurtando di una
maggiore e ulteriore somma il livello delle spese ammesse ai fini del
patto di stabilità. Poichè, però, il livello massimo delle spese
ammesse dal patto di stabilità ancora attende di essere aumentato in
ragione della riforma dell'art. 8 dello Statuto, un'ulteriore
diminuzione del livello delle spese si traduce necessariamente e
immediatamente nella violazione del medesimo art. 8 dello Statuto.
La violazione dell'art. 8 dello Statuto e l'ulteriore illegittimo
abbassamento del livello delle spese permesse alla ricorrente secondo
il meccanismo del patto di stabilità, abbassamento intervenuto senza
che il patto fosse stato adeguato alle nuove maggiori entrate
previste dall'art. 8 dello Statuto, si risolve anche in una ulteriore
lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, con contestuale
violazione degli artt. 7 dello Statuto e 117 e 119 Cost., che tale
autonomia tutelano, anche nella forma della competenza legislativa
concorrente nella materia «coordinamento della finanza pubblica» (che
risulta azzerata dalla disposizione censurata, che irragionevolmente
aumenta il sacrificio per la Regione Sardegna, in assenza di
qualunque valido presupposto).
La violazione dell'art. 8 dello Statuto, come già rilevato, si
apprezza anche in combinato disposto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.: è assolutamente
irragionevole opporre alla Regione Sardegna ulteriori e gravosi
limiti alla capacità di spesa derivante dal meccanismo del patto di
stabilità prima che lo stesso livello delle spese assentite dal
patto di stabilità sia stato adeguato alla nuova formulazione
dell'art. 8 dello Statuto.
Per le stesse ragioni, come già si diceva, sono violati gli
artt. 3, 4, 5 e 6 dello Statuto, in quanto la Regione, in ragione
dell'abbassamento del livello delle spese, sarà ulteriormente
impossibilitata a svolgere le funzioni pubbliche assegnatele da detti
parametri statutari.
1.4. - Per mero tuziorismo, è opportuno precisare, sul punto
(ma, per economia processuale, a valere anche per le necessarie
occasioni in cui detto parametro sarà qui invocato), che la
violazione dell'art. 8 dello Statuto di autonomia può e deve essere
censurata sebbene l'art. 8 di tale Statuto sia stato modificato con
legge ordinaria, ai sensi del successivo art. 54.
La qualità di parametri dei giudizi di legittimità
costituzionale, invero, deve essere riconosciuta anche alle
disposizioni del Titolo III dello Statuto speciale della Sardegna
che, ai sensi dell'art. 54, comma 5, dello Statuto medesimo, possono
essere modificate con legge ordinaria, previo parere della Regione.
Tali disposizioni, infatti, sebbene sottoposte a quello che è stato
definito un processo di «decostituzionalizzazione» (come codesta
Ecc.ma Corte ha affermato nella sent. n. 70 del 1987), costituiscono
pur sempre precetti che il legislatore statale deve rispettare, in
quanto il procedimento di modificazione della norma statutaria è
comunque «assistito da una garanzia del tutto peculiare a favore
della Regione sarda», sicchè la legge statale non può derogare la
norma in questione, ma può solo modificarla con lo speciale
procedimento di cui all'art. 54 dello Statuto (così ancora la cit.
sent. n. 70 del 1987, cui adde le pur meno dirette affermazioni della
sent. n. 215 del 1996).
1.5. - Infine, gli artt. 117 e 119 Cost. e 7 e 8 dello Statuto
sono violati anche sotto il profilo del principio di leale
collaborazione.
La giurisprudenza costituzionale ha ben messo in evidenza che «il
metodo dell'accordo, introdotto per la prima volta dalla legge 27
dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), seguito dall'art. 28, comma 15, della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), e riprodotto in tutte le leggi finanziarie successivamente
adottate, dalla legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2000), fino alla legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), deve essere tendenzialmente
preferito ad altri» metodi di regolazione della spesa delle Regioni a
statuto speciale, «dato che "la necessità di un accordo tra lo Stato
e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di rispettare
l'autonomia finanziaria di questi ultimi"» (sent. n. 82 del 2007).
Questo perchè «l'accordo è lo strumento, ormai consolidato (in
quanto già presente nella legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante
"Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica" e poi
confermato da tutte le disposizioni che si sono occupate
successivamente della materia) per conciliare e regolare in modo
negoziato il doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale alla
manovra di finanza pubblica e la tutela della loro autonomia
finanziaria, costituzionalmente rafforzata (ex plurimis sentenza n.
353 del 2004)» (sent. n. 118 del 2012).
Ebbene, in questo caso lo Stato ha impedito che il metodo
dell'accordo potesse funzionare correttamente. Si deve ricordare
quanto già osservato nel ricorso pendente dinanzi codesta Corte
costituzionale e rubricato al n. 196 del Reg. Ric. 2012, e cioè che
il Ministero dell'economia e delle finanze, in sede di negoziazione
del patto di stabilità, avrebbe potuto e dovuto tenere conto delle
nuove disponibilità finanziarie della Regione Sardegna, connesse
alla riforma dell'art. 8 dello Statuto. Nondimeno, poichè tale tesi
è stata respinta proprio dallo Stato, che ha ritenuto necessaria
un'intermediazione legislativa, a tanto si sarebbe dovuto procedere
in questa sede, disegnando un quadro normativo generale idoneo alla
applicazione coerente del metodo dell'accordo.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 131 e 132,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Anche i commi 131 e 132
dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 recano disposizioni che
innovano le previsioni del d.l. n. 95 del 2012, o attraverso una
specifica novellazione del testo (comma 131) o attraverso ulteriori
aggravamenti della condizione della finanza regionale (comma 132).
L'art. 1, comma 131, della legge n. 228 del 2012 prevede che «Al
fine di razionalizzare le risorse in ambito sanitario e di conseguire
una riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi, anche al
fine di garantire il rispetto degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e la realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica, al comma 13 dell'articolo 15 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135:
a) alla lettera a), dopo le parole: "dalla data di entrata in
vigore del presente decreto" sono inserite le seguenti: "e del 10 per
cento a decorrere dal 1° gennaio 2013 e" ed è aggiunto, in fine, il
seguente periodo: "Al fine di salvaguardare i livelli essenziali di
assistenza con specifico riferimento alle esigenze di inclusione
sociale, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
possono comunque conseguire l'obiettivo economico-finanziario di cui
alla presente lettera adottando misure alternative, purchè
assicurino l'equilibrio del bilancio sanitario";
b) alla lettera f), le parole: "al valore del 4,9 per cento
e, a decorrere dal 2014, al valore del 4,8 per cento" sono sostituite
dalle seguenti; "al valore del 4,8 per cento e, a decorrere dal 2014,
al valore del 4,4 per cento"».
Per comodità d'esposizione conviene riportare le lettere a) e f)
del comma 13 dell'art. 15 del d.l. n. 95 del 2012, novellate dal
comma 131 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 (le modifiche al
testo originario sono evidenziate con caratteri in «grassetto»): «al
fine di razionalizzare le risorse in ambito sanitario e di conseguire
una riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi:
a) [...] gli importi e le connesse prestazioni relative a
contratti in essere di appalto di servizi e di fornitura di beni e
servizi, con esclusione degli acquisti dei farmaci, stipulati da
aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale, sono ridotti del 5
per cento a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto e del 10 per cento a decorrere dal 1° gennaio 2013 e per
tutta la durata dei contratti medesimi; tale riduzione per la
fornitura di dispositivi medici opera fino al 31 dicembre 2012. Al
fine di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza con
specifico riferimento alle esigenze di inclusione sociale, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano possono comunque
conseguire l'obiettivo economico-finanziario di cui alla presente
lettera adottando misure alternative, purchè assicurino l'equilibrio
del bilancio sanitario; [...]
f) il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici, di
cui all'articolo 17, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n, 98
[...] è rideterminato, per l'anno 2013 al valore del 4,8 per cento
e, a decorrere dal 2014, al valore del 4,4 per cento».
Come si vede, il comma 131 prevede ulteriori previsioni di
contenimento della spesa sanitaria, le quali sono immediatamente
vincolanti (per lo meno nel totale del risparmio conseguito) anche
per le Regioni speciali. Dette riduzioni di spesa sono alla base
della riduzione del fabbisogno sanitario previsto al successivo comma
132: «In funzione delle disposizioni recate dal comma 131 e dal
presente comma, il livello del fabbisogno del Servizio sanitario
nazionale e del correlato finanziamento, come rideterminato
dall'articolo 15, comma 22, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
[...] è ridotto di 600 milioni di euro per l'anno 2013 e di 1.000
milioni di euro a decorrere dall'anno 2014. Le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, ad esclusione
della Regione siciliana, assicurano il concorso di cui al presente
comma mediante le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni. Fino all'emanazione
delle norme di attuazione di cui al citato articolo 27 della legge n.
42 del 2009, l'importo del concorso alla manovra di cui al presente
comma è annualmente accantonato, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali».
Lo Stato, dunque, non solo ha previsto una forma di contenimento
della spesa pubblica che impone tagli alle Regioni, ma ha anche
previsto che i risparmi di spesa si traducano in un vantaggio diretto
per l'erario, attraverso trattenute sulle quote di compartecipazione
alle entrate erariali che spettano alle Regioni speciali. Tanto,
però, comporta la lesione delle attribuzioni della ricorrente.
2.1. - Per comprendere le ragioni per le quali la disposizione in
commento appare particolarmente lesiva delle attribuzioni della
ricorrente si deve premettere che l'art. 1, comma 836, della legge n.
296 del 2006 (finanziaria per il 2007) ha stabilito che «dall'anno
2007 la regione Sardegna provvede al finanziamento del fabbisogno
complessivo del Servizio sanitario nazionale sul proprio territorio
senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato». Ciò vuol
dire che il legislatore, con la disposizione in esame, non ha tanto
disciplinato la spesa statale per la salute pubblica nel territorio
sardo, ma ha direttamente posto un onere su un capitolo di spesa che
ormai è gestito e finanziato autonomamente dalla Regione Sardegna.
In altri termini, la Regione Sardegna, che è stata onerata dal 2006
del finanziamento della spesa sanitaria regionale, sarà costretta a
stornare una quota parte di questo finanziamento per utilizzarlo come
contributo di finanza pubblica, con evidente compromissione del
diritto alla salute dei suoi cittadini, in una con quella delle sue
attribuzioni costituzionali.
Se ciò è, come è, vero, ne deriva che lo Stato ha esorbitato
dalla propria competenza concorrente nella materia «coordinamento
della finanza pubblica» ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., e ha
conseguentemente violato la competenza regionale nella stessa
materia, contestualmente ledendo l'autonomia finanziaria della
Regione tutelata dagli artt. 7 dello Statuto e 119 Cost.
A questo proposito, si deve ricordare che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale si è pronunciata in un caso analogo già con la sent.
n. 133 del 2010. In tale caso si controverteva della legittimità
costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009:
«La predetta norma, nel prevedere l'istituzione di un fondo con
dotazione di 800 milioni di euro - "destinato ad interventi relativi
al settore sanitario" ed alimentato con le economie di spese
derivanti, tra l'altro, dall'applicazione del decreto-legge 28 aprile
2009, n. 39 [...] - dispone che "in sede di stipula del Patto per la
salute è determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano riversano all'entrata del
bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario
nazionale"» (così è riassunta la questione nel Ritenuto in fatto
della menzionata sent. n. 133 del 2010). Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, a quel proposito, rilevò che «lo Stato, quando non
concorre al finanziamento della spesa sanitaria, "neppure ha titolo
per dettare norme di coordinamento finanziario" (sentenza n. 341 del
2009)».
Similmente nel caso giudicato con sent. n. 341 del 2009, si
controverteva della legittimità costituzionale dell'art. 61, comma
14, del d.l. n. 112 del 2008, ove si prevedeva che «siano ridotti del
20 per cento, rispetto all'ammontare risultante alla data del 30
giugno 2008 e a decorrere dalla data di conferimento o rinnovo degli
incarichi, i trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori
generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi, ed i
compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende
ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici». Codesta
Ecc.ma Corte costituzionale, rilevato che «le risorse provenienti
dalla riduzione dei compensi di dirigenti e sindaci delle strutture
sanitarie, prevista dalla disciplina impugnata» sarebbero state poi
utilizzate per consentire che le «Regioni stesse concorr[essero] con
lo Stato alla copertura dei relativi oneri» e considerato che la
Provincia autonoma di Trento (ricorrente in quella vicenda) «provvede
interamente al finanziamento del proprio servizio sanitario
provinciale, "senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato"
(art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994)», ha affermato che
«In tale diverso e peculiare contesto, l'applicazione alla Provincia
autonoma di Trento del comma 14 dell'art. 61 non risponderebbe alla
funzione che la misura in questione assolve per le altre Regioni. Dal
momento che lo Stato non concorre al finanziamento del servizio
sanitario provinciale, nè quindi contribuisce a cofinanziare una
eventuale abolizione o riduzione del ticket in favore degli utenti
dello stesso, esso neppure ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta
dalla Provincia autonoma di Trento». Tanto, è evidente, deve valere
anche nel caso qui in esame.
2.2. - Valgono, poi, anche per il presente comma i vizi già
elencati in relazione al precedente comma 118.
Il legislatore statale non si è limitato a prevedere forme (già
di per sè illegittime) di contenimento della spesa sanitaria, ma,
anche in questo caso, ha imposto un ulteriore contributo aggiuntivo
agli obiettivi di finanza pubblica a carico del bilancio regionale,
senza delimitare il periodo di questo particolare sforzo finanziario
così fissato (che, infatti, sarà massimo «a decorrere dal 2014»).
Pertanto anche il comma 132 qui censurato è palesemente lesivo
dell'autonomia finanziaria costituzionalmente riconosciuta alla
ricorrente, perchè impone la partecipazione ad un nuovo onere di
finanza pubblica per un periodo di tempo indeterminato. Per questa
ragione:
- è violato l'art. 117, comma 3, Cost., in quanto il
legislatore, determinando un obbligo finanziario indefinito nel tempo
per la Regione, ha esorbitato dalla propria competenza concorrente
nella materia «coordinamento della finanza pubblica», contestualmente
operando un vulnus alla speculare competenza regionale;
- sono violati gli artt. 7 dello Statuto e 119 della
Costituzione, che tutelano la particolare autonomia finanziaria della
Regione Sardegna;
- è violato l'art. 119, comma 4, Cost., in quanto il
contributo richiesto dallo Stato impedisce, di fatto, alla Regione di
provvedere all'integrale finanziamento delle funzioni pubbliche di
cui è titolare in ragione della Costituzione, dello Statuto e della
legge in generale;
- sono violati gli artt. 3, 4, 5 e 6 dello Statuto, in quanto
l'accantonamento delle somme ivi previste relativamente alla quota di
compartecipazione alle entrate erariali prevista dall'art. 8 dello
Statuto impedisce di fatto alla Regione di esercitare le funzioni
pubbliche nelle materie di sua competenza;
- è, infine, violato, in combinato disposto con questi
parametri, anche l'art. 3 Cost., per l'evidente irragionevolezza di
una scelta normativa che pretende di imporre un sacrificio su un
settore interamente amministrato e finanziato dalla Regione.
2.3. - Si è già accennato al fatto che la previsione di
contenimento della spesa sanitaria per la Regione Sardegna, che
finanzia in via autonoma il servizio sanitario regionale, si risolve
in un contributo di finanza pubblica allo Stato, che trattiene
all'erario una somma equivalente, scomputandola dalle quote di
compartecipazione alle entrate erariali previste dallo Statuto.
In questo modo, però, lo Stato ha di bel nuovo violato l'art. 8
dello Statuto, perchè il contributo alla finanza pubblica è fatto
valere direttamente sulle quote di compartecipazione alle entrate
erariali nonostante che lo Stato, come si è detto sub 1.2., non
abbia ancora dato completa esecuzione al nuovo regime delle medesime,
fissato, appunto, dall'art. 8. La violazione dell'art. 8 si apprezza,
di nuovo, anche in combinato disposto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, per il motivo
che è assolutamente irragionevole disporre una ulteriore
compressione dell'autonomia finanziaria della Regione senza aver
portato a compimento la riforma della finanza regionale di cui al
novellato art. 8 dello Statuto.
La violazione dell'art. 8 dello Statuto, poi, si riverbera nella
generale lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, tutelata
dagli artt. 7 dello Statuto e 119 Cost., come pure nella lesione
della competenza regionale nella materia «coordinamento della finanza
pubblica», di cui all'art. 117 Cost.
Infine, come già si è detto, la lesione dell'autonomia
finanziaria della Regione ne compromette la capacità di svolgimento
delle funzioni pubbliche assegnatele dalla Costituzione, dallo
Statuto e dalla legge, con violazione degli artt. 3, 4, 5 e 6 dello
Statuto, che elencano dette funzioni pubbliche e assegnano alla
Regione la potestà amministrativa in merito.
3. - Illegittimità dell'art. 1, comma 138, della legge 24
dicembre 2012, n. 228. L'art. 1, comma 138, della legge n. 228 del
2012 introduce nuovi limiti di spesa per gli enti territoriali e per
gli enti del Servizio sanitario nazionale, inserendo ulteriori commi
all'art. 12 del d.l. n. 98 del 2011. Conviene riportare la previsione
in oggetto: «all'articolo 12 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
dopo il comma 1 sono inseriti i seguenti: [...]
1-ter. A decorrere dal 1° gennaio 2014 al fine di pervenire a
risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di
stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio
sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili
solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e
l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La
congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo
rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva
notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo
pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente.
1-quater. Per l'anno 2013 le amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, nonchè le
autorità indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale per le
società e la borsa (CONSOB), non possono acquistare immobili a
titolo oneroso nè stipulare contratti di locazione passiva salvo che
si tratti di rinnovi di contratti, ovvero la locazione sia stipulata
per acquisire, a condizioni più vantaggiose, la disponibilità di
locali in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad
avere la disponibilità di immobili venduti. Sono esclusi gli enti
previdenziali pubblici e privati, per i quali restano ferme le
disposizioni di cui ai commi 4 e 15 dell'articolo 8 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122. [...]».
La novella all'art. 12 del d.l. n. 98 del 2011 si indirizza:
- agli «enti territoriali», tra cui sono le Regioni, ivi
comprese le speciali;
- agli «enti del Servizio sanitario nazionale», tra cui sono
ricomprese le aziende del servizio sanitario regionale sardo,
finanziate esclusivamente dalla Regione Sardegna ai sensi dell'art.
1, comma 838, della legge n. 296 del 2006;
- alle «amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196», tra cui sono anche le Regioni, le
province, i comuni, le Comunità montane, le unioni di comuni (cfr.
il Comunicato dell'ISTAT recante «Elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e di finanza pubblica)», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2012.
Ciò considerato, la disposizione in esame è illegittima perchè
esorbita dalla competenza legislativa concorrente dello Stato in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» e, di conseguenza,
non solo lede la rispettiva competenza regionale, ma lede anche
l'autonomia finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8
dello Statuto e le attribuzioni legislative dalla ricorrente in
materia di «ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
della Regione» e «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni».
3.1. - È principio fermo nella giurisprudenza costituzionale che
«il legislatore statale può, con una disciplina di principio,
legittimamente "imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti" (da ultimo,
sentenza n. 182 del 2011). Questi vincoli possono considerarsi
rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali quando
stabiliscono un "limite complessivo, che lascia agli enti stessi
ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa" (sentenza n. 182 del 2011, nonchè sentenze n.
297 del 2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007). Lo Stato, quindi,
può agire direttamente sulla spesa delle proprie amministrazioni con
norme puntuali e, al contempo, dichiarare che le stesse norme sono
efficaci nei confronti delle Regioni "a condizione di permettere
l'estrapolazione, dalle singole disposizioni statali, di principi
rispettosi di uno spazio aperto all'esercizio dell'autonomia
regionale" (sentenza n. 182 del 2011). In caso contrario, la norma
statale non può essere ritenuta di principio (sentenza n. 159 del
2008), a prescindere dall'auto-qualificazione operata dal legislatore
(sentenza n. 237 del 2009)» (così la recente sent. n. 139 del 2012).
Nel caso in questione, però, la realtà è ben altra. La piana
lettura delle disposizioni impugnate «rende evidente la
impossibilità di ricondurre la disposizione censurata ad un
esercizio del potere legislativo di determinazione di principi
fondamentali, nel rispetto del tipo di legislazione concorrente di
cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione», perchè le
disposizioni normative «sono tutte assai particolareggiate ed anche
in parte tra loro eterogenee» e «non possono non applicarsi
integralmente, senza spazi per adeguamento alcuno, anche a Regioni e
Province autonome», sicchè, «quand'anche la norma impugnata venga
collocata nell'area del coordinamento della finanza pubblica, è
palese che il legislatore statale, vincolando Regioni e Province
autonome all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha
compresso illegittimamente l'autonomia finanziaria, esorbitando dal
compito di formulare i soli principi fondamentali della materia»
(così, in modo particolarmente efficace tra le tante, la sent. n.
159 del 2008). In particolare, lo Stato non ha fissato un limite di
spesa, ma impedisce in via generale l'acquisto e la locazione di
immobili agli Enti sopra menzionate, senza che la Regione possa in
alcun modo rimodulare in via autonoma un qualsivoglia principio
generale di risparmio pubblico.
Di conseguenza, l'art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012,
nella parte in cui aggiunge i commi 1-ter e 1-quater all'art. 12 del
d.l. n. 98 del 2011, viola l'art. 117, comma 3, Cost., perchè
esorbita dalla competenza statale in materia di «coordinamento della
finanza pubblica», impingendo nella corrispettiva competenza
regionale. Per ragioni analoghe sono violati gli artt. 7 e 8 dello
Statuto e l'art. 119 Cost., che tutelano l'autonomia finanziaria
della ricorrente.
Gli artt. 7 e 8 dello Statuto e gli artt. 117 e 119 Cost. sono
violati anche in combinato disposto con l'art. 3, comma 1, lettere a)
e b), dello Statuto, che assegnano alla Regione competenza
legislativa esclusiva nelle materie «ordinamento degli uffici e degli
enti amministrativi della Regione» e «ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni». Dalle disposizioni statutarie e
costituzionali ora invocate, infatti, deriva anche la competenza
esclusiva della Regione nella materia «finanza locale». Come codesta
Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato nella sent. n. 275 del 2007,
infatti, «la competenza statale concorrente in materia di finanza
pubblica regionale e locale, sancita dall'art. 119, secondo comma,
Cost. e, per la Regione sarda, dall'art. 7 dello statuto speciale
[...] esplica la sua efficacia anche nella materia della finanza
locale, la quale, per la Regione sarda, è devoluta alla competenza
legislativa esclusiva della Regione in forza dell'art. 3, lettera b),
del relativo statuto speciale». Detta competenza è violata perchè
il legislatore ha imposto agli enti territoriali e locali della
Sardegna oneri relativi allo svolgimento della loro attività che,
come già detto, non si possono tradurre in un principio generale di
risparmio, ma sono e rimangono previsioni di estremo dettaglio che
solo la Regione, nell'esercizio delle suddette competenze, poteva
adottare.
3.2. - Particolarmente lesiva delle attribuzioni della ricorrente
è la previsione che, per l'acquisto degli immobili, «la congruità
del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso
delle spese». In questo modo, infatti, lo Stato impone alla Regione e
agli enti territoriali e locali sardi di ammettere nel procedimento
amministrativo relativo alla gestione dei rispettivi uffici il potere
autoritativo di un ufficio dipendente dal Ministero dell'economia e
delle finanze, qual è l'Agenzia del demanio. Tale disposizione è di
per sè lesiva della competenza esclusiva della Regione nelle materie
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»
e «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», di
cui all'art. 3, comma 1, lettere a) e b), dello Statuto.
3.3. - Infine, anche in questo caso si deve segnalare che con la
disposizione in esame lo Stato ha inteso porre regole di
coordinamento finanziario relative a Enti che non traggono
finanziamento dallo Stato, quali gli enti del servizio sanitario
regionale sardo.
Si è già detto che l'art. 1, comma 836, della legge n. 296 del
2006 (finanziaria per il 2007) ha stabilito che «dall'anno 2007 la
regione Sardegna provvede al finanziamento del fabbisogno complessivo
del Servizio sanitario nazionale sul proprio territorio senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato». Ciò vuol dire che il
legislatore, con la disposizione in esame, ha disciplinato non tanto
la spesa statale per la salute pubblica nel territorio sardo, ma ha
direttamente posto un onere su un capitolo di spesa che ormai è
gestito e finanziato autonomamente dalla Regione Sardegna. In altri
termini, la Regione Sardegna, che è stata onerata dal 2006 del
finanziamento della spesa sanitaria regionale, sarà costretta a
stornare una quota parte di questo finanziamento per utilizzarlo come
contributo di finanza pubblica, con evidente compromissione del
diritto alla salute dei suoi cittadini, in una con quella delle sue
attribuzioni costituzionali.
Pertanto anche in questo caso lo Stato ha esorbitato dalla
propria competenza concorrente nella materia «coordinamento della
finanza pubblica» ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., e ha
conseguentemente violato la competenza regionale nella stessa
materia, contestualmente ledendo l'autonomia finanziaria della
Regione tutelata dagli artt. 7 dello Statuto e 119 Cost., dettando
una disciplina irragionevole e violativa anche dell'art. 3 Cost.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 141, 142,
143, 145 e 146, della legge 24 dicembre 2012, n. 228. I commi 141,
143 e 146 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 prevedono ulteriori
forme di risparmio per «le amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196» (tra
le quali è la ricorrente, come si è detto supra). In particolare,
il comma 141 prevede che dette Amministrazioni «non possono
effettuare spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa
sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e
arredi, salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle
spese connesse alla conduzione degli immobili. In tal caso il
collegio dei revisori dei conti o l'ufficio centrale di bilancio
verifica preventivamente i risparmi realizzabili, che devono essere
superiori alla minore spesa derivante dall'attuazione del presente
comma. La violazione della presente disposizione è valutabile ai
fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei
dirigenti». Il comma 143 prescrive che, «a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge e fino al 31 dicembre 2014, le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 141 non possono acquistare
autovetture nè possono stipulare contratti di locazione finanziaria
aventi ad oggetto autovetture. Le relative procedure di acquisto
iniziate a decorrere dal 9 ottobre 2012 sono revocate». Infine, ai
sensi del comma 146, le stesse Amministrazioni «possono conferire
incarichi di consulenza in materia informatica solo in casi
eccezionali, adeguatamente motivati, in cui occorra provvedere alla
soluzione di problemi specifici connessi al funzionamento dei sistemi
informatici. La violazione della disposizione di cui al presente
comma è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e
disciplinare dei dirigenti».
Anche queste disposizioni sono certamente illegittime perchè
pongono regole di estremo dettaglio, in violazione della competenza
regionale in materia di «coordinamento della finanza pubblica», nè
possono essere ricondotte ad una matrice unitaria e complessiva di
risparmio pubblico che la Regione possa rimodulare attraverso una
propria legislazione attuativa. Tanto, con la conseguente violazione
dell'art. 117, comma 3, Cost. e, per le medesime ragioni, degli artt.
7 e 8 dello Statuto e 119 Cost., che tutelano l'autonomia finanziaria
regionale.
I parametri costituzionali e statutari ora richiamati sono
violati, una volta di più, anche in combinato disposto con l'art. 3,
comma 1, lettere a) e b) dello Statuto, che affida alla Regione
ricorrente la competenza legislativa esclusiva nelle materie
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»
e «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» e,
di conseguenza, nella materia della «finanza pubblica locale», nella
misura in cui le disposizioni impugnate trovano applicazione agli
enti locali e territoriali sardi.
4.1. - Il comma 142, poi, prevede che «Le somme derivanti dalle
riduzioni di spesa di cui al comma 141 sono versate annualmente,
entro il 30 giugno di ciascun anno, dagli enti e dalle
amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato. Il presente comma non si
applica agli enti e agli organismi vigilati dalle regioni, dalle
province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali».
La norma ora riportata è anch'essa illegittima per violazione
degli artt. 117 e 119 Cost. e 7 dello Statuto, in quanto dispone di
somme derivanti da previsioni illegittime, perchè non di principio
ma di estremo dettaglio, come si è visto nel precedente paragrafo.
Inoltre gli stessi parametri sono violati anche in relazione ai
principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
per due distinti profili.
In primo luogo perchè non vi è alcuna ragione per esentare
(giustamente) dal contributo previsto dal comma ora citato gli «enti
e gli organismi vigilati dalle regioni, dalle province autonome di
Trenta e di Bolzano» e gli «enti locali», lasciando invece
(ingiustamente) soggette al prelievo le stesse Regioni e Province
autonome (esse, come si è detto, sono inserite nel c.d. elenco ISTAT
di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009). In secondo
luogo perchè i risparmi di spesa previsti dal comma 141 dovrebbero
rimanere nelle disponibilità degli enti che riescono a perseguirli,
così da migliorare i loro saldi finanziari. In questo modo, invece,
è lo Stato a beneficiare dei sacrifici finanziari di bilancio degli
enti territoriali virtuosi.
4.2. - Infine, il comma 145 prevede che «per le regioni
l'applicazione dei commi da 141 a 144 costituisce condizione per
l'erogazione da parte dello Stato dei trasferimenti erariali di cui
all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174.
La comunicazione del documentato rispetto della predetta condizione
avviene ai sensi dell'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 10
ottobre-2012, n. 174».
Si deve premettere che la ricorrente ha gravato con distinto
ricorso l'art. 2 del d.l. n. 174 del 2012. La formulazione di quella
disposizione, già censurata è tale da far dubitare che essa si
applichi anche alla Regione Sardegna, anzitutto perchè la ricorrente
non beneficia di «trasferimenti erariali», ma è attributaria di una
quota fissa di compartecipazione alle entrate erariali ai sensi
dell'art. 8 dello Statuto. Tuttavia, dato che l'art. 11-bis del d.l.
n. 174 del 2012 espressamente prevede che le Regioni a Statuto
speciale dovranno applicare le norme del medesimo decreto-legge, la
Regione Sardegna ha dovuto impugnare il d.l. n. 174 del 2012 nelle
forme di rito, in quanto il combinato disposto degli artt. 2 e 11-bis
del d.l. n. 174 del 2012 lascia intendere che i «trasferimenti
erariali» altro non sono - per la Regione Sardegna - se non le quote
di compartecipazione al gettito tributario sulle quali si fonda
l'autonomia economico-finanziaria dell'isola.
Per le stesse ragioni oggi la Regione deve impugnare il comma 145
dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012. La disposizione oggi
impugnata, infatti, così come lo stesso art. 2 del d.l. n. 174 del
2012, è violativa dell'art. 8 dello Statuto, perchè i trasferimenti
erariali che il legislatore prevede di bloccare nel caso in cui la
Regione Sardegna fosse da considerare inadempiente rispetto sono
costituiti dalle quote di compartecipazione erariale fissate nel
parametro statutario ora invocato, sicchè il blocco dei
trasferimenti erariali, inteso quale sostanziale disapplicazione o
elusione del regime di compartecipazione (fissa) alle entrate
erariali di cui all'art. 8 dello Statuto è equivalente ad un
contributo sine causa e indeterminato nel tempo a favore dello Stato,
contributo che, per consolidata giurisprudenza costituzionale,
esorbita dalla competenza statale concorrente nella materia
«coordinamento della finanza pubblica» e impinge nella relativa
competenza concorrente regionale. Anche per questo profilo, dunque,
è violato ancora l'art. 117 Cost., in relazione all'art. 8 dello
Statuto.
Anche in questo caso, poi, la lesione del meccanismo di
compartecipazione al gettito tributario previsto dall'art. 8 dello
Statuto si risolve in una violazione della generale autonomia
finanziaria della Regione, con la conseguente violazione dell'art. 7
dello Statuto e dell'art. 119 Cost., che detta autonomia tutelano e
garantiscono, nonchè dello stesso art. 8 dello Statuto, in combinato
disposto con gli artt. 3, 4 e 5, dello Statuto, perchè l'indebita
sottrazione di risorse, una volta di più si traduce nella
compromissione della capacità regionale di assolvere ai compiti
statutariamente conferitile.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 299, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228. Il comma 299 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 2012 ha dettato alcune previsioni in tema di contrasto
all'evasione fiscale, modificando l'art. 2 del d.l. n. 138 del 2011:
«all'articolo 2 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 36, il terzo e il quarto periodo sono sostituiti
dai seguenti: "A partire dall'anno 2013, il Documento di economia e
finanza contiene una valutazione, relativa all'anno precedente, delle
maggiori entrate strutturali ed effettivamente incassate derivanti
dall'attività di contrasto dell'evasione fiscale. Dette maggiori
risorse, al netto di quelle necessarie al mantenimento
dell'equilibrio di bilancio e alla riduzione del rapporto tra il
debito e il prodotto interno lordo, nonchè di quelle derivanti a
legislazione vigente dall'attività di recupero fiscale svolta dalle
regioni, dalle province e dai comuni, unitamente alle risorse
derivanti dalla riduzione delle spese fiscali, confluiscono in un
Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale e sono
finalizzate al contenimento degli oneri fiscali gravanti sulle
famiglie e sulle imprese, secondo le modalità di destinazione e di
impiego indicate nel medesimo Documento di economia e finanza";
b) dopo il comma 36 è inserito il seguente: "36.1. - Il
Ministro dell'economia e delle finanze presenta annualmente, in
allegato alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e
finanza, un rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di
contrasto dell'evasione fiscale. Il rapporto indica, altresì, le
strategie per il contrasto dell'evasione fiscale, le aggiorna e
confronta i risultati con gli obiettivi, evidenziando, ove possibile,
il recupero di gettito fiscale attribuibile alla maggiore propensione
all'adempimento da parte dei contribuenti"».
Le disposizioni in esame prevedono che le maggiori entrate
derivanti dall'evasione fiscale siano di fatto riservate all'erario,
che le impiega per finanziare la riduzione della pressione fiscale.
5.1. - In questo modo, però, le disposizioni censurate
acquisiscono alla disponibilità dello Stato maggiori entrate che
dovrebbero essere di sicura spettanza regionale, quanto meno in
notevole misura. Le maggiori entrate derivanti dal recupero
dell'evasione fiscale, infatti, se riferite a presupposti d'imposta
maturati nel territorio regionale, sono comuni entrate erariali che
non sono state acquisite dalla finanza pubblica solo per una
patologia del sistema e che ora non possono essere distratte in
favore dello Stato (a tutto concedere, lo Stato potrebbe trattenere
il costo del recupero dell'evasione, ma non certo le intere somme
recuperate).
Si tratta, in altri termini, di cespiti che, a seconda della
particolare imposta o tassa che è stata evasa, sarebbero sottoposti
alla diversa quota fissa di compartecipazione prevista dall'art. 8
dello Statuto (si ricordi che l'art. 8, comma 1, lettera m) reca una
clausola residuale, in base alla quale spettano alla Regione i «sette
decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri enti
pubblici»).
Ciò considerato, la disposizione in esame è violativa dell'art.
8 dello Statuto, perchè il legislatore statale non può, in assenza
di disposizioni statutarie che consentano l'istituzione di riserve
erariali, escludere la ricorrente dalla compartecipazione alle
entrate erariali che le spetta ai sensi dell'art. 8 dello Statuto.
5.2. - La questione della riserva all'erario delle maggiori
entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale è stata
scrutinata nella recentissima sent. n. 241 del 2012. In quel caso la
Regione Sardegna, ricorrente ora come allora, aveva impugnato proprio
l'art. 2, comma 36, del d.l. n. 138 del 2011, novellato dalla
disposizione qui censurata, che già riservava allo Stato le maggiori
entrate derivanti dal contrasto all'evasione fiscale. La ricorrente
lamentava che «l'acquisizione in capo allo Stato di tali maggiori
entrate viola l'art. 8 dello statuto speciale, trattandosi di un
gettito che, in assenza di condotte evasive degli obblighi tributari,
sarebbe spettato pro quota, in base a detto parametro statutario,
alla Regione». Sul punto codesto Ecc.mo Collegio ha affermato che «in
mancanza di riserve statutarie in favore dello Stato, deve osservarsi
che la normativa impugnata non è conforme allo statuto speciale.
Infatti, le complessive maggiori entrate derivanti dall'attività di
contrasto dell'evasione fiscale costituiscono "entrate tributarie"
che l'evocato art. 8 dello statuto speciale attribuisce alla Regione
autonoma (se riscosse o percette nel suo territorio), secondo le
quote fisse indicate nello stesso articolo con riguardo ai diversi
tributi oggetto di tale attivita'».
Questa difesa non ignora che codesta Ecc.ma Corte costituzionale,
con la sent. n. 241 del 2012, ha ritenuto non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, del d.l. n. 138
del 2011 «con riferimento alle maggiori entrate derivanti
dall'"attività di contrasto all'evasione"».
In quell'occasione, infatti, fu rilevata l'«inapplicabilità alla
Regione autonoma Sardegna della normativa denunciata», derivante dal
fatto che l'art. 19-bis del d.l. n. 138 del 2011 recava una c.d.
«clausola di salvaguardia» in favore delle Regioni speciali. Codesto
Ecc.mo Collegio osservò che «occorre muovere dall'interpretazione
dell'art. 19-bis del decreto-legge n. 138 del 2011 [...], il quale,
nel disciplinare, in via generale, il rapporto tra tale decreto e gli
enti ad autonomia differenziata, dispone che: "L'attuazione delle
disposizioni del presente decreto nelle regioni a statuto speciale e
nelle province autonome di Trento e Bolzano avviene nel rispetto dei
loro statuti e delle relative norme di attuazione». Ad avviso
dell'Ecc.ma Corte costituzionale, infatti, «l'"attuazione" del
decreto, menzionata nell'articolo, deve essere intesa non nella
ristretta accezione di predisposizione di fonti normative secondarie
dirette a regolamentare in dettaglio i principi o le norme espressi
nel decreto, ma in quella, più ampia e generica, di applicazione
delle norme del decreto», sicchè, «per quanto riguarda la clausola
di salvaguardia, gli evocati parametri di rango statutario assumono,
attraverso di essa, la funzione di generale limite per l'applicazione
delle norme del decreto-legge n. 138 del 2011, nel senso che queste
sono inapplicabili agli enti a statuto speciale ove siano in
contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione. Detta
inapplicabilità esclude la fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale basate sulla violazione di tali parametri
statutari».
Ebbene, come si è già detto, il comma 299 dell'art. 1, della
legge n. 228 del 2012 ha novellato l'art. 2, comma 36, del d.l. n.
138 del 2011, sicchè si potrebbe ritenere che anche in questo caso
l'art. 19-bis del d.l. n. 138 del 2011 determini l'inapplicabilità
anche della nuova formulazione dell'art. 2, comma 36, del d.l. n. 138
del 2011, per come novellato dall'art. 1, comma 299, della legge n.
228 del 2012, alla ricorrente.
Si deve, però, considerare che, a stretto rigore, la novella
all'art. 2, comma 36, del d.l. n. 138 del 2011 è recata dall'art. 1,
comma 299, della legge n. 228 del 2012, la quale non contiene alcuna
clausola di salvaguardia delle attribuzioni delle Regioni speciali.
In verità, è l'art. 1, comma 554, della legge n. 228 del 2012 a
prevedere che «le regioni a statuto speciale e le province autonome
di Trenta e di Bolzano attuano le disposizioni di cui alla presente
legge nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e
dalle relative norme di attuazione». Tuttavia, come si dirà meglio
sub par. 9., la disposizione ora citata è assolutamente
insufficiente a fare salve le attribuzioni delle Regioni a statuto
speciale, tra le quali la ricorrente, perchè nulla prevede circa
l'applicazione delle disposizioni della legge, ma si limita a imporre
alle Regioni di rispettare gli Statuti e le rispettive norme di
attuazione. Per questa ragione l'art. 1, comma 299, della legge n.
228 del 2012 è lesivo delle attribuzioni della ricorrente anche se
esso modifica le previsioni del d.l. n. 138 del 2011.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 380, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228. Il comma 380 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 2012 apporta alcune modificazioni al regime dell'imposta
municipale propria (IMU) già disciplinata dall'art. 13 del d.l. n.
201 del 2011.
In particolare, si prevede che «al fine di assicurare la
spettanza ai Comuni del gettito dell'imposta municipale propria, di
cui all'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 [...]
per gli anni 2013 e 2014:
a) è soppressa la riserva allo Stato di cui al comma 11 del
citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011;
b) è istituito, nello stato di previsione del Ministero
dell'interno, il Fondo di solidarietà comunale che è alimentato con
una quota dell'imposta municipale propria, di spettanza dei comuni,
di cui al citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011,
definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire presso la
Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, da emanare entro il 30
aprile 2013 per l'anno 2013 ed entro il 31 dicembre 2013 per l'anno
2014. In caso di mancato accordo, il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri è comunque emanato entro i 15 giorni
successivi. L'ammontare iniziale del predetto Fondo è pari, per
l'anno 2013, a 4.717,9 milioni di euro e, per l'anno 2014, a 4.145,9
milioni di euro.
Corrispondentemente, nei predetti esercizi è versata all'entrata
del bilancio statale una quota di pari importo dell'imposta
municipale propria, di spettanza dei comuni. A seguito
dell'emanazione del decreto di cui al primo periodo, è rideterminato
l'importo da versare all'entrata del bilancio dello Stato. La
eventuale differenza positiva tra tale nuovo importo e lo
stanziamento iniziale è versata al bilancio statale, per essere
riassegnata al fondo medesimo. Il Ministro dell'economia e delle
finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio. Le modalità di versamento al
bilancio dello Stato sono determinate con il medesimo DPCM;
c) la dotazione del Fondo di solidarietà comunale di cui
alla lettera b) è incrementata della somma di 890,5 milioni di euro
per l'anno 2013 e di 318,5 milioni di euro per l'anno 2014; i
predetti importi considerano quanto previsto dal comma 381;
d) con il medesimo DPCM di cui alla lettera b) sono stabiliti
i criteri di formazione e di riparto del Fondo di solidarietà
comunale, tenendo anche conto per i singoli comuni: 1) degli effetti
finanziari derivanti dalle disposizioni di cui alle lettere a) ed f);
2) della definizione dei costi e dei fabbisogni standard; 3) della
dimensione demografica e territoriale; 4) della dimensione del
gettito dell'imposta municipale propria ad aliquota base di spettanza
comunale; 5) della diversa incidenza delle risorse soppresse di cui
alla lettera e) sulle risorse complessive per l'anno 2012; 6) delle
riduzioni di cui al comma 6 dell'articolo 16 del decreto-legge 26
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135; 7) dell'esigenza di limitare le variazioni, in
aumento ed in diminuzione, delle risorse disponibili ad aliquota
base, attraverso l'introduzione di un'appropriata clausola di
salvaguardia;
e) sono soppressi il fondo sperimentale di riequilibrio di
cui all'articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23,
nonchè i trasferimenti erariali a favore dei comuni della Regione
Siciliana e della Regione Sardegna, limitatamente alle tipologie di
trasferimenti fiscalizzati di cui ai decreti del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, del 21 giugno 2011 e del 23 giugno 2012;
f) è riservato allo Stato il gettito dell'imposta municipale
propria di cui all'articolo 13 del citato decreto-legge n. 201 del
2011, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel
gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per
cento, prevista dal comma 6, primo periodo, del citato articolo 13;
g) i comuni possono aumentare sino a 0,3 punti percentuali
l'aliquota standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo
periodo del citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 per
gli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D;
h) sono abrogati il comma 11 dell'articolo 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011, i commi 3 e 7 dell'articolo 2 del
decreto legislativo n. 23 del 2011; per gli anni 2013 e 2014 non
operano i commi 1, 2, 4, 5, 8 e 9 del medesimo articolo 2. Il comma
17 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad
applicarsi nei soli territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e
Valle d 'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano;
i) gli importi relativi alle lettere a), c), e) ed f) possono
essere modificati a seguito della verifica del gettito dell'imposta
municipale propria riscontrato per il 2012, da effettuarsi ai sensi
del comma 3 dell'articolo 5 dell'Accordo del 1° marzo 2012 presso la
Conferenza Stato città e autonomie locali. Il Ministro dell'economia
e delle finanze è autorizzato ad apportare le conseguenti variazioni
compensative di bilancio».
6.1. - In via preliminare si deve ricordare che la Regione
Sardegna ha impugnato l'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011 con ricorso
rubricato al n. 47 del Reg. Ric. 2012, tuttora pendente, censurando
il fatto che le modalità istitutive dell'IMU hanno violato le sue
attribuzioni statutarie. Dato che le disposizioni ora impugnate,
anche attraverso alcune modifiche del regime fiscale dell'IMU,
confermano nuovamente la vigenza di dette disposizioni, la ricorrente
deve tuzioristicamente riproporre le censure già articolate nel
ricorso n. 47 del Reg. Ric. 2012.
A questo proposito si deve ricordare che l'applicazione dell'IMU
nelle Regioni a statuto speciale risultava inizialmente subordinata,
in ragione dell'art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 23 del 2011,
all'adozione di specifiche «modalita'» da parte delle stesse
autonomie speciali «in conformità con i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione». Erano fatte salve, poi, (comma 2) le
«procedure previste dall'articolo 27 della [...] legge n. 42 del
2009» (le quali, come si è già detto, ancora non sono state
attuate). Tanto, al fine di garantire - fra l'altro - la neutralità
finanziaria, il necessario coordinamento tra Stato e Regione in
materia di finanza locale, la considerazione dei livelli di reddito e
dei costi connessi all'insularità. Il rinvio a particolari procedure
di attuazione, originariamente previsto, riprendeva un modello
regolativo che appariva rispettoso delle competenze delle Regioni a
statuto speciale che, con forme diverse, era stato già sperimentato
nell'ordinamento tributario, anche prima dell'approvazione della
legge n. 42 del 2009. Basti pensare, a tal proposito, a quanto
disposto dall'art. 1, comma 8, della legge n. 244 del 2007 (legge
finanziaria del 2008), che, in tema di rimborso dell'ICI per i Comuni
situati nelle Regioni a Statuto speciale, prevedeva che «In relazione
alle competenze attribuite alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e di Bolzano in materia di finanza
locale, i rimborsi di cui al comma 7 sono disposti a favore dei
citati enti, che provvedono all'attribuzione delle quote dovute ai
comuni compresi nei rispettivi territori, nel rispetto degli statuti
speciali e delle relative norme di attuazione».
Inopinatamente, invece, l'imposta municipale propria è stata
modificata in più parti rispetto al testo originariamente stabilito
dall'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011, senza che fosse più previsto,
in ordine alle modalità applicative nelle Regioni a Statuto
speciale, il previo passaggio attraverso la ricordata procedura
concordata di attuazione ed esecuzione. In questo modo è stata
disattesa la precedente previsione normativa volta a garantire le
peculiarità dei sistemi finanziari dei territori ad autonomia
differenziata e l'invarianza di gettito delle loro entrate. Anche
l'ulteriore riforma dell'imposta municipale propria oggi disciplinata
dal comma 380 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 si distacca dal
modello originariamente previsto dal d.lgs. n. 23 del 2011, sicchè
il legislatore statale ha riproposto una previsione illegittima che
calpesta l'autonomia delle Regioni a Statuto speciale, in quanto non
tiene in alcun conto le particolarità di quei territori, che - pure
- lo stesso legislatore statale - con il d.lgs. n. 23 del 2011, aveva
ritenuto rilevanti per una corretta disciplina dell'IMU nel contesto
del c.d. «federalismo fiscale».
È, dunque, evidente che la disciplina dell'IMU, come adottata
dall'art. 13 del d.l. n. 201 del 2011 e oggi modificata dal comma qui
impugnato, viola le attribuzioni costituzionali della Regione
Sardegna (anche) perchè non lascia alla Regione alcun ambito di
autonoma regolamentazione di un tipico tributo locale.
Risultano così violati gli artt. 7 e 8 dello Statuto della
Regione Sardegna, che garantiscono alla Regione stessa un'adeguata
autonomia finanziaria, e sono parimenti violati gli artt. 117 e 119
della Costituzione, che confermano la tutela della particolare
autonomia economico-finanziaria della Regione e attribuiscono alla
Sardegna la competenza concorrente nella materia del coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario.
I medesimi parametri risultano violati anche in combinato
disposto con l'art. 3, comma 1, lettera b), dello Statuto, perchè lo
Stato ha invaso la competenza legislativa esclusiva della Regione
Sardegna in materia di «finanza pubblica locale».
L'art. 117, comma 3, Cost., è violato anche pel profilo della
competenza concorrente in materia di «coordinamento del sistema
tributario». Come si è visto, la disciplina dell'IMU non consente
alle Regioni, nemmeno alle speciali, alcun margine di adattamento del
meccanismo tributario locale alle particolarità regionali. Pertanto,
la disciplina in questione esorbita dalla competenza legislativa
concorrente nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», così impingendo nella parallela competenza
regionale oltre che nelle ricordate competenze statutarie della
Regione Sardegna.
6.2. - Particolarmente lesiva per la Regione Sardegna è la
lettera f) del secondo periodo del comma impugnato, che prevede una
riserva allo Stato del gettito IMU «derivante dagli immobili ad uso
produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota
standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo periodo,
del citato articolo 13». Come si vede, lo Stato ha eliminato solo in
parte la riserva erariale generale sul maggior gettito derivante
dall'IMU, trattenendosi ora il gettito derivante dalle aree
accatastate nel «gruppo D». Questa previsione, però, è illegittima
e violativa delle attribuzioni costituzionali della ricorrente.
Come si è già detto, l'istituzione di riserve erariali
contrasta con l'art. 8 dello Statuto perchè «le complessive maggiori
entrate derivanti dall'applicazione dei commi impugnati costituiscono
"entrate erariali", ai sensi dell'evocata lettera m) del primo comma
dell'art. 8 dello statuto speciale», sicchè la disposizione
impugnata «sottrae [...] alla Regione autonoma Sardegna, in favore
dell'Erario, i sette decimi di tali maggiori entrate, riscosse nel
territorio regionale» (cit. sent. n. 241 del 2012).
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 387, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228. Il comma 387 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 2012 reca alcune modificazioni al Tributo comunale sui
rifiuti e sui servizi, già istituito dall'art. 14 del d.l. n. 201
del 2011. In particolare vengono modificati i criteri di calcolo del
tributo e le modalità di pagamento e di riscossione del tributo.
La Regione Sardegna, ancora con il ricorso rubricato al n.
47/2012 Reg. Ric., aveva già impugnato il solo comma 13-bis
dell'art. 14 del d.l. n. 201 del 2012, che disciplina gli effetti
dell'istituzione del nuovo tributo sul sistema di perequazione
fiscale e tributaria dei comuni. Detto comma 13-bis prevedeva e
prevede che «a decorrere dall'anno 2013 il fondo sperimentale di
riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, e il fondo perequativo, come
determinato ai sensi dell'articolo 13 del medesimo decreto
legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti erariali dovuti ai
comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna sono ridotti
in misura corrispondente al gettito derivante dalla maggiorazione
standard di cui al comma 13 del presente articolo. In caso di
incapienza ciascun comune versa all'entrata del bilancio dello Stato
le somme residue».
In ragione della disposizione ora menzionata, il legislatore
statale ha fatto in modo che l'eventuale effetto positivo per la
finanza degli enti locali delle Regioni Sicilia e Sardegna sia
immediatamente scontato attraverso una contestuale riduzione dei
trasferimenti statali.
Il comma 13-bis non è novellato dal comma 387 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012, nè viene modificato il regime di perequazione
tra gli enti locali che è disciplinato nella disposizione già
impugnata dalla ricorrente con il predetto ricorso rubricato al n. 47
del R. Ric. 2012. Nondimeno, poichè la legge qui censurata, pur
lasciando intatto il comma sopra riportato, ha modificato il resto
dell'articolo in cui esso è inserito, occorre tuzioristicamente
impugnare anche le nuove disposizioni, rilevando che esse non sono
satisfattive delle censure già rivolte dalla ricorrente all'art. 14
del d.l. n. 201 del 2011, perchè, pur modificando i criteri di
calcolo del tributo e le modalità di pagamento e di riscossione,
mantengono in vita il sistema di perequazione che era già stato
censurato dalla Regione Sardegna. Anche in questo caso, dunque, si
devono proporre le medesime censure già proposte avverso l'art. 14
del d.l. n. 201 del 2011 (arricchendole, peraltro, con un ulteriore
profilo).
Il comma 387 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 viola gli
artt. 3, comma l, lettera b), e 7 dello Statuto, che attribuiscono
alla Regione la competenza legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
materia che ricomprende anche la materia «finanza locale» (come
codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha precisato nella sent. n. 275
del 2007), perchè lo Stato è intervenuto in una materia che non gli
appartiene, escludendo ogni forma di intervento regionale. Inoltre
gli artt. 3, comma 1, lettera b), e 7 dello Statuto sono violati
anche per un altro profilo: il ridotto finanziamento delle autonomie
locali disposto dal sistema fiscale varato dall'art. 14 del d.l. n.
201 del 2011 e riformato dal comma in oggetto, anche se in relazione
all'extragettito derivante dal tributo sui servizi e sui rifiuti, si
riverbera sull'autonomia finanziaria regionale, costretta a far
fronte al mancato incremento delle risorse comunali con uno specifico
sostegno finanziario. Tanto, con la conseguenza della lesione
dell'autonomia finanziaria regionale, perchè la Regione dovrà
(nuovamente) farsi carico del un sostegno economico compensativo a
vantaggio dei comuni sardi.
Anche in questo caso, poi, è violato l'art. 117, comma 3, Cost.,
perchè la disciplina del nuovo tributo comunale sui rifiuti e sui
servizi non consente alla ricorrente di poter adattare la portata
della tassa alle particolarità regionali. Pertanto, ancora una
volta, la disciplina in questione esorbita dalla competenza
legislativa concorrente nella materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», così impingendo nella parallela
competenza regionale oltre che nelle ricordate competenze statutarie
della Regione Sardegna.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 454, 456,
457, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 464, 465 e 466, della legge 24
dicembre 2012, n. 228. I commi menzionati nel titolo del presente
motivo di ricorso recano la nuova disciplina del patto di stabilità
interno valida per le Regioni a statuto speciale (le modificazioni al
regime del patto di stabilità per le Regioni ordinarie e per i
rispettivi enti locali e territoriali sono invece contenute nei commi
431 sgg. del medesimo art. 1 della legge impugnata).
La nuova disciplina può essere così sintetizzata:
- il comma 454 prevede che le Regioni a statuto speciale
concordano «l'obiettivo in termini di competenza finanziaria e di
competenza eurocompatibile, determinato riducendo il complesso delle
spese finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011: a) degli importi indicati per il 2013 nella tabella
di cui all'articolo 32, comma 10, della legge 12 novembre 2011, n.
183; b) del contributo previsto dall'articolo 28, comma 3, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 [...] come rideterminato
dall'articolo 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
[...] e dall'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16 [...] c) degli importi indicati nel decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, relativi al 2013, 2014, 2015 e 2016,
emanato in attuazione dell'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 [...] d) degli ulteriori contributi disposti a
carico delle autonomie speciali»;
- il comma 456 prescrive che, in caso di mancato accordo,
«gli obiettivi delle regioni Sardegna, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia
e Valle d'Aosta sono determinati sulla base dei dati trasmessi, ai
sensi dell'articolo 19-bis, comma 1, del decreto-legge 25 settembre
2009, n. 135 [...] ridotti degli importi previsti dal comma 454»;
- ai sensi del comma 457, poi, «le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale definiscono, per
gli enti locali dei rispettivi territori, nell'ambito degli accordi
di cui ai commi 454 e 455, le modalità attuative del patto di
stabilità interno»;
- il comma 458 prevede che «l'attuazione dei commi 454, 455 e
457 avviene nel rispetto degli statuti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano e delle
relative norme di attuazione»;
- il comma 459 dispone che «le regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al
riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai
commi 454, 455 e 457, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione
dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le
modalità stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di
attuazione statutaria; tali norme di attuazione precisano le
modalità e l'entità dei risparmi per il bilancio dello Stato da
ottenere in modo permanente o comunque per annualità definite»;
- i commi 460, 461 e 466 recano disposizioni sul monitoraggio
degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno;
- i commi 462 e 464 individuano il regime sanzionatorio per
le autonomie speciali che non conseguono gli obiettivi del patto di
stabilità;
- il comma 463 detta una disciplina speciale per le Regioni a
statuto speciale per le quali risulti accertato il superamento degli
obiettivi del patto di stabilità interno solamente in ragione delle
maggiori spese per interventi finanziati dallo Stato o dall'Unione
europea;
- il comma 465, infine, prevede che «i contratti di servizio
e gli altri atti posti in essere dalle regioni e dalle province
autonome di Trento e di Bolzano che si configurano elusivi delle
regole del patto di stabilità interno sono nulli».
Come si vede, il meccanismo del patto di stabilità ha trovato
una nuova disciplina. La legge di stabilità, però, nel riformare il
patto di stabilità per le Regioni a Statuto speciale, non ha
previsto che l'accordo tra lo Stato e la Regione Sardegna dovesse
adeguarsi alla riforma dell'art. 8 dello Statuto avvenuta con l'art.
1, comma 834, della legge n. 296 del 2006, attraverso un
innalzamento, in corrispondenza delle maggiori entrate di cui la
Regione beneficia in ragione del nuovo art. 8 dello Statuto,
dell'obiettivo della Sardegna relativo al complesso delle spese
finali consentite in termini di competenza eurocompatibile.
8.1. - Si è già avuto modo di ricordare che l'art. 8 dello
Statuto è stato modificato dall'art. 1, comma 834, della legge n.
296 del 2006, così da aumentare le risorse regionali, che la stessa
Ragioneria Generale dello Stato aveva ritenuto insufficienti e
disallineate rispetto al trend che si riscontrava nelle altre Regioni
(si sono già citate le Note del Ragioniere Generale dello Stato 3
agosto 2005, prot. n. 0102482, e 2 settembre 2005, prot. n. 0112371).
Il quadro dell'autonomia finanziaria garantita dallo Statuto
secondo il regime di compartecipazione fissa alle entrate erariali,
però, è circoscritto e limitato dal sistema del patto di
stabilità, che è il meccanismo di governo della finanza regionale e
degli enti territoriali disegnato dal legislatore statale al fine di
coniugare la tutela dell'autonomia finanziaria della Regione e (in
diverso grado) degli enti locali, con il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica della Repubblica in tutte le sue
articolazioni istituzionali.
Il contenuto del patto di stabilità per le Regioni ad autonomia
speciale è sempre stato oggetto di accordo tra Stato e singola
Regione o Provincia autonoma, pur nel succedersi delle continue
riforme del meccanismo (si veda l'art. 24 della legge n. 448 del
2001; l'art. 29 della legge n. 289 del 2009; l'art. 1, comma 132,
della legge n. 220 del 2010; l'art. 32 della legge n. 183 del 2011,
ora il menzionato art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012). Il
meccanismo del patto di stabilità, dunque, si fonda sul principio
dell'accordo tra eguali, mediante il quale la Regione esercita la
propria autonomia finanziaria e lo Stato garantisce il conseguimento
degli obiettivi generali di finanza pubblica.
A partire dal 2011, la ricorrente, nel formulare le proposte per
l'accordo sul patto di stabilità, ha richiesto al MEF un
(prudenziale e sempre parziale) innalzamento del livello degli
impegni e dei pagamenti in corrispondenza delle nuove entrate
derivanti dal nuovo regime finanziario di cui all'art. 8 dello
Statuto. Sia nel 2011, con Nota 7 giugno 2011, prot. n. 50971, sia
nel 2012, con Nota 17 luglio 2012, prot. n. 0054891, il Ministero ha
sempre rigettato dette proposte (se ne è già dato conto supra alle
pagine 13 sgg., sub 1.3.), affermando che «pur comprendendo le
esigenze di codesta Regione di trasfondere sulla propria
potenzialità di spesa la piena entrata a regime del nuovo
ordinamento finanziario [...] tale richiesta necessita di un
intervento legislativo volto ad individuare la corrispondente
compensazione finanziaria in termini di fabbisogno e di indebitamento
netto», sicchè «in assenza di una disposizione legislativa che
preveda misure compensative a favore di codesta Regione [...] a
livello tecnico, non sussist[o]no margini per un ampliamento del
tetto dei pagamenti» (così la cit. Nota 17 luglio 2012, prot. n.
0054891, in tutto analoga alla precedente Nota 7 giugno 2011, prot.
n. 50971).
A causa della posizione assunta dal MEF, a partire dal 2010 lo
Stato e la Regione hanno potuto stipulare solamente mere intese
tecniche, limitate ad alcuni aspetti marginali della disciplina del
patto di stabilità, senza più conseguire l'accordo generale sul
livello delle spese regionali, che è invece il cardine dell'intero
meccanismo. Anzi, come si è già detto in precedenza (p. 14) sia nel
2011 che nel 2012 l'odierna ricorrente è stata costretta a gravare i
provvedimenti ministeriali di rigetto delle proposte regionali con
apposito ricorso proposto alla giurisdizione competente (codesta
Ecc.ma Corte costituzionale nel 2011; il TAR della Sardegna nel
2012).
8.2. - In tutte le competenti sedi giurisdizionali, è bene
sottolinearlo, la Regione ha costantemente negato che l'esecuzione
del novellato art. 8 dello Statuto di autonomia (anche quanto
all'adeguamento del patto di stabilita') richiedesse una qualsivoglia
intermediazione legislativa attraverso un comune atto con forza di
legge o tramite un decreto legislativo recante norme di attuazione
dello stesso Statuto.
Questa posizione è confortata da limpide statuizioni di codesta
Ecc.ma Corte costituzionale. In particolare, con la sent. n. 99 del
2012, codesta Ecc.ma Corte costituzionale, adita dallo Stato per
veder dichiarata l'illegittimità dell'art. 3 della legge reg. n. 12
del 2011 (con la quale era stato previsto che la Regione debba
procedere all'accertamento delle poste in attivo di bilancio ai sensi
dell'art. 8 dello Statuto nella formulazione vigente), ha affermato
che non vi era una «sufficiente motivazione» a sostegno della
necessità (asserita dallo Stato, come si è detto) che il nuovo art.
8 dello Statuto, per produrre i propri effetti al fine di determinare
«la quota di tributi da trasferire alla Regione in riferimento a
ciascuna compartecipazione», debba essere attuato con la particolare
procedura per l'approvazione dei decreti legislativi di attuazione.
Ciò significa che la Regione Sardegna, al momento di predisporre
il proprio bilancio previsionale, può e deve immediatamente fare
affidamento sulle entrate derivanti dal nuovo art. 8, e
contabilizzarle di conseguenza. Inoltre tanto comporta che lo Stato,
nella gestione (in via amministrativa e in via legislativa) dei
rapporti finanziari con la ricorrente, deve osservare le previsioni,
immediatamente applicabili, dell'art. 8 dello Statuto.
Nondimeno, pur a fronte dell'evidente correttezza dell'assunto
regionale, lo Stato ha (altrettanto costantemente, se ne è dato
conto), affermato che in carenza di un'intermediazione legislativa
l'esecuzione del citato art. 8, novellato, dello Statuto non sia
possibile e che, inoltre, non sia possibile nemmeno l'adeguamento
della capacità di spesa della Regione alle maggiori disponibilità
finanziarie riconosciute dall'art. 1, comma 834, della legge n. 296
del 2006, modificativo - appunto - dell'art. 8 dello Statuto.
8.3. - Il quadro dei rapporti finanziari tra Stato e Regione è
stato da ultimo modificato dalla legge n. 182 del 2012, recante
«Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei
bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2012»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 251 del 26 ottobre 2012,
suppl. ord. Questa legge ha adottato disposizioni per l'assestamento
del bilancio dello Stato per l'anno finanziario 2012, che era stato
approvato con legge 12 novembre 2011, n. 184, introducendo «le
variazioni di cui alle annesse tabelle» (così l'art. 1). Nella prima
tabella, relativa all'assestamento del bilancio del Ministero
dell'economia e delle finanze, è indicata la voce contrassegnata dal
codice n. 2.3., Programma «Regolazioni contabili ed altri
trasferimenti alle Regioni a statuto speciale (3.5.)». Ivi si
effettua una variazione sia alla previsione di competenza sia
all'autorizzazione di cassa, aumentando rispettivamente gli
stanziamenti di € 1.914.835.111,00 e di € 1.763.337.437,00.
Le some destinate alla Regione Sardegna risultano dalla tabella
allegata al d.d.l. di assestamento, voce codice 2790, punto n. 2, CP.
Come si evince sia dalla relazione governativa al d.d.l. di
assestamento di bilancio 2012 che dai lavori parlamentari, si tratta
di versamenti per «1.383 milioni di curo alla regione Sardegna al
fine di attribuire alla medesima le entrate previste dal nuovo
ordinamento finanziario» (così, testualmente, l'allegato tecnico al
d.d.l. di assestamento di bilancio 2012), disposti - appunto - «al
fine di adeguare il regime di compartecipazione erariale della
Regione al nuovo ordinamento finanziario e di funzioni attribuite
alla Regione Sardegna, regime stabilito dalla legge finanziaria 296
del 2006» (così la Relazione dell'on. Calvisi, relatore nella
Commissione V della Camera dei deputati, seduta di mercoledì 12
settembre 2012).
8.4. - A causa del persistente rifiuto da parte dello Stato di
collaborare con la Regione in sede di confronto tecnico per
l'adeguamento del patto di stabilità al nuovo regime delle entrate
regionali anche a seguito dell'approvazione della legge di
assestamento del bilancio, la Regione Sardegna si è trovata
costretta ad impugnare la stessa legge n. 182 del 2012 dinanzi
codesta Ecc.ma Corte costituzionale con ricorso tuttora pendente e
rubricato al n. 196 del Reg. Ric. 2012. In particolare, la Regione ha
censurato la legge di assestamento di bilancio 2012 in quanto detta
legge poteva e doveva, in ossequio alla ricostruzione dei rapporti
finanziari tra Stato e Regione operata dal MEF (e contestata dalla
Sardegna), dare seguito legislativo allo Statuto novellato non solo
stanziando nel bilancio statale le somme sopra ricordate, ma anche
stabilendo espressamente che la capacità di spesa della Regione è
aumentata in corrispondenza delle maggiori disponibilità in entrata
riconosciute con il menzionato stanziamento in bilancio e che a
questo aumento deve uniformarsi il MEF nella negoziazione con la
Regione.
La legge di assestamento del bilancio era (sempre nella stessa
prospettiva, assunta dallo Stato, della necessaria intermediazione
legislativa) senz'altro una opportuna sede normativa per procedere in
tal senso. Dato che è nella legge di assestamento che le maggiori
disponibilità in entrata della Sardegna sono state finalmente
riconosciute, già in quella legge avrebbe dovuto trovare
riconoscimento anche la maggiore disponibilità in uscita, così da
fare salvo il principio di corrispondenza fra entrate e spese
iscritte in bilancio (così Corte cost., sent. n. 118 del 2012)
attraverso - appunto - un aumento della capacità di spesa parallelo
all'aumento delle disponibilità in entrata.
8.5. - Se già nella legge di assestamento del bilancio 2012 lo
Stato doveva provvedere nel senso auspicato dalla Regione e imposto
dall'art. 8 dello Statuto, ancor più questo intervento si mostra
necessario e doveroso nella legge qui gravata, la quale ha
rideterminato il generale quadro normativo del patto di stabilità
per le Regioni autonome.
Tanto non solo per ovvie ragioni di sistematicità
dell'intervento normativo, apprezzabili anche in termini di
(ir)ragionevolezza delle previsioni oggi impugnate, ma anche in
ossequio alle prescrizioni della legge n. 196 del 2009, che ha
riformato il sistema della contabilità pubblica e le procedure di
approvazione del bilancio.
A questo proposito si deve tenere presente che l'art. 11, comma
3, lettera m), della legge n. 196 del 2009 prevede che «la legge di
stabilità [...] indica: [...] m) le norme eventualmente necessarie a
garantire l'attuazione del Patto di stabilità interno», sicchè è
lo stesso legislatore che si era già vincolato e impegnato a
regolare le modifiche del patto di stabilità nel caso in cui tanto
si fosse rilevato necessario.
È vero cha la legge n. 196 del 2009 è una legge ordinaria, che
ha la stessa forza della legge oggi gravata, ma si deve considerare
che con la legge di contabilità il legislatore ha disciplinato le
procedure che devono essere seguite durante la sessione di bilancio,
così vincolandosi ad un procedimento che non può oggi disattendere,
se non anche a rischio di violazione del principio di ragionevolezza.
A maggior suffragio di quanto si sta dicendo, si consideri che la
legge impugnata, al comma 455 dell'art. 1, ha dettato previsioni
particolarissime e specifiche per la sola Regione Trentino-Alto Adige
e per le Province Autonome di Trento e Bolzano. Tanto dimostra, una
volta di più, che lo Stato, una volta negata (come si è visto) la
possibilità di adeguare il patto di stabilità senza bisogno di una
intermediazione legislativa, doveva e poteva farsi carico di una
revisione obbligata della disciplina del patto di stabilità per la
Regione Sardegna.
8.6. - Tutto ciò considerato, è di immediata evidenza che la
legge impugnata ha violato il principio di ragionevolezza e il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., gli artt. 3, 4, 5,
7 e 8 dello Statuto, gli artt. 2, 3, 5, 81, 117 e 119 della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 11 della legge n. 196 del
2009.
Come ricordato più volte, l'art. 8 dello Statuto della Regione
Sardegna, è stato novellato dall'art. 1, comma 834, della legge n.
296 del 2006. Risulta dal citato carteggio del 2005 tra la Ragioneria
Generale dello Stato e la Regione che l'aumento delle entrate che ne
è conseguito non intende certo soddisfare un capriccioso desiderio
della Regione di avere a disposizione risorse maggiori, ma è stato
la logica conseguenza della necessità di adeguare il quadro
finanziario a tre dati.
Anzitutto, al conferimento alla Regione Sardegna di una serie di
attribuzioni (in materia di trasporti, sanità, continuità
territoriale, cfr. art. 1, commi 836 e 837, della legge n. 296 del
2006) del cui costo lo Stato si è sgravato, gravandone dunque la
Regione che - evidentemente - non avrebbe potuto esercitarle in
carenza di adeguate risorse economiche.
In secondo luogo, alla mutata realtà sociale ed
economico-finanziaria di riferimento. Nel corso degli anni, invero,
come è naturale, l'onere economico derivante dall'esercizio delle
funzioni conferite alla Regione, a partire da quelle conferite in via
esclusiva dall'art. 3 dello Statuto, si è fatto più consistente,
anche a causa dell'esigenza di garantire standard sempre più elevati
di qualità dei servizi pubblici e del generale aumento dei costi.
Anche la già ricordata Nota del 3 agosto 2005 della Ragioneria
Generale dello Stato lo ha constatato, prendendo atto delle «mutevoli
necessità di spesa derivanti dall'espletamento delle funzioni
normali della Regione» (si badi: normali, sicchè non è qui
questione del rapporto tra funzioni «nuove» e loro copertura con
risorse altrettanto «nuove»!).
Da ultimo (ma non per ultimo) all'impellente necessità di
rimediare alle gravi ed evidenti anomalie applicative, riconosciute
dalla stessa Ragioneria Generale dello Stato, determinate dal
precedente regime finanziario. Si fa ancora riferimento al carteggio
tra la ricorrente e la Ragioneria Generale dello Stato dell'estate
2005. Ivi il Ministero ha preso atto di un «anomalo trend dell'IRPEF
regionale rispetto a quello nazionale» nei trienni 1991-1993 e
1996-1998 e di una «progressiva svalutazione in termini reali del
cespite regionale» relativo alla compartecipazione IVA. È facile
comprendere come le anomalie applicative del previgente regime
finanziario abbiano indebitamente compresso le entrate regionali e
come questa compressione, a sua volta, abbia determinato un'indebita
riduzione della capacità di spesa, posto che (data la mancata
esecuzione integrale della riforma dell'art. 8 dello Statuto, anche
in termini di innalzamento della capacità di spesa) la capacità di
spesa ancora oggi riconosciuta alla Regione fa riferimento all'anno
2005.
Quando la legge n. 296 del 2006, novellando lo Statuto, ha
modificato il quadro finanziario aumentando le entrate disponibili
per la Regione Sardegna, pertanto, non ha fatto altro che adeguare il
quadro delle entrate alle necessità delle spese e correggere le
gravi distorsioni applicative che avevano caratterizzato il
precedente regime finanziario e che avevano di fatto contraddetto il
senso stesso del sistema di compartecipazione alle entrate
tributarie, secondo il quale le entrate regionali dovevano
fisiologicamente crescere al crescere del gettito tributario.
È chiaro, dunque, che i fondi che devono pervenire alla Regione
ai sensi dell'art. 8 dello Statuto e che sono stati (finalmente)
inseriti nel bilancio dello Stato con la legge n. 182 del 2012 sono
tutti preordinati allo svolgimento, da parte della Regione
ricorrente, delle funzioni pubbliche e dei servizi (anche essenziali,
come quelli sanitari) assegnatile dalla Costituzione (artt. 117 e 119
Cost.), dallo Statuto (artt. 3, 4 e 5), dalle leggi dello Stato (per
tutte valga il riferimento ai commi 836 gg. dell'art. 1 della legge
n. 296 del 2006, che hanno operato gli ultimi - in ordine di tempo -
trasferimenti di funzioni a carico del bilancio regionale).
È del tutto evidente, conseguentemente, che il mancato
adeguamento della possibilità di spesa della Regione non solo ne
limita l'autonomia finanziaria (tutelata dagli artt. 7 dello Statuto
e 119 Cost.), ma ha come immediata conseguenza la lesione dei diritti
dei cittadini residenti in Sardegna (garantiti dall'art. 2 Cost.) e
la violazione del principio del loro eguale trattamento quale
cittadini dello Stato (art. 3 Cost.).
Ciò considerato, è palese che la riforma del sistema del patto
di stabilità per le Regioni speciali, specie in quanto avvenuta
successivamente allo stanziamento dei fondi relativi alle nuove quote
di compartecipazione alle entrate erariali, doveva necessariamente
essere accompagnata dalla previsione dell'adeguamento del livello
delle spese in termini di competenza eurocompatibile che possono
essere impegnate e liquidate dall'Amministrazione regionale, dato
che, nella (pur contestabile, si ripete) prospettiva assunta dallo
Stato quanto alle modalità di entrata a regime del nuovo sistema di
compartecipazione, tale previsione legislativa era - appunto -
necessaria.
In mancanza di tale adeguamento, invero, la ragione stessa della
novellazione dell'art. 8 dello Statuto viene tradita, perchè essa
non era certo preordinata ad apprestare arbitrariamente alla Regione
una maggiore disponibilità di somme di danaro, bensì ad assicurare
una più compiuta capacità di esercitare le funzioni di competenza e
di soddisfare i diritti dei cittadini sardi. Non serve a nulla,
dunque, alla Regione, avere la disponibilità di maggiori somme, se
la disciplina del patto di stabilità non consente alla Regione
medesima e al MEF di accordarsi sulla possibilità che tali somme
possano essere spese.
8.6.1. - A questo proposito, va subito dissipato un possibile
equivoco. È cosa nota, e lo si è anche rammentato citando il comma
454 dell'art. 1 della legge impugnata, che il meccanismo del patto di
stabilità interno pone alle Regioni e agli enti locali un limite
ulteriore rispetto al semplice vincolo di bilancio, fissando un tetto
massimo sia al livello massimo delle spese che possono essere
impegnate, sia al livello massimo dei pagamenti che possono essere
liquidati da parte dell'Amministrazione interessata. Orbene, la
ricorrente non intende in alcun modo sottrarsi a questo meccanismo di
governo dell'economia pubblica, che opera direttamente attraverso una
limitazione della spesa.
Purtuttavia si deve segnalare che per le altre Regioni (anche a
statuto ordinario) l'ulteriore «strozzatura» della spesa pubblica
determinata dal patto di stabilità si innesta su un quadro
fisiologico della finanza regionale, sia pel profilo dei rapporti
economico-finanziari tra Stato e Regione, sia pel profilo della
corrispondenza tra le risorse disponibili e le necessità di spesa
dell'Ente connesse alle funzioni novellamente conferite.
Per la Regione Sardegna, invece, come si è già detto, il patto
di stabilità interno incide in una situazione di finanza regionale
che risulta essere patologica per esplicito riconoscimento dello
stesso Stato. In altri termini: non solo le entrate sono
insufficienti (o, meglio, lo saranno sino a che non saranno liquidati
gli importi maggiori iscritti al bilancio dello Stato dalla legge di
assestamento 2012) a far fronte al fabbisogno di spesa, ma la spesa
è ulteriormente ridotta a causa dei vincoli del patto di stabilità,
con un effetto esponenziale sconosciuto alle altre Regioni.
Mentre per le altre Regioni, dunque, il patto di stabilità
interno può rappresentare uno strumento ragionevole e coerente di
coordinamento della finanza pubblica, per la Regione Sardegna la sua
applicazione in difetto della piena esecuzione del nuovo art. 8 dello
Statuto si rivela irragionevole e violativi dell'autonomia
finanziaria regionale.
8.6.2. - Per tutte le anzidette ragioni, il legislatore statale
è palesemente incorso nei vizi sopra indicati non avendo previsto,
al momento di riformare la disciplina del patto di stabilità anche
in seguito allo stanziamento in bilancio delle somme necessarie a
finanziare il nuovo regime economico della Regione, gli strumenti per
l'aumento del livello delle spese e dei pagamenti che possono essere
effettuati dalla Regione Sardegna.
È di immediato apprezzamento, anzitutto, la violazione dell'art.
8 dello Statuto. Addirittura dopo aver stanziato le somme necessarie
a liquidare alla Regione le quote di compartecipazione fissate dalla
disposizione in esame, proprio all'atto di riformare la disciplina
del patto di stabilità, lo Stato preclude ulteriormente e senza
alcuna ragione l'utilizzo di dette somme, così rendendo di fatto
inutili detti stanziamenti e procrastinando ancora la completa ed
esatta esecuzione della novella statutaria, anche in violazione del
consolidato principio che i sacrifici finanziari imposti alle Regioni
in limitazione della loro autonomia possono essere ragionevoli solo
se (ragionevolmente, appunto) temporanei (cfr., tra le recenti, sent.
n. 139 del 2012), il che, nella specie, non è, visto il pervicace e
persistente rifiuto statale di eseguire quanto disposto dalle
previsioni statutarie.
Tanto determina anche la conseguente violazione dell'autonomia
finanziaria della Regione tutelata (anche) dall'art. 7 dello Statuto
e dall'art. 119 Cost., autonomia che impone la garanzia delle
capacità sia di entrata che di spesa che derivano dal regime delle
compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello Statuto.
Evidente, poi, è il vizio di irragionevolezza della legge
censurata, perchè l'impossibilità di effettivo impiego delle somme
stanziate collide con le finalità della legge medesima, chiamata a
ripartire i sacrifici finanziari secondo le possibilità di ciascuno.
L'art. 3 Cost., inoltre, risulta violato anche pel profilo del
principio di eguaglianza, poichè, come si è visto, la Regione
Sardegna risulta essere discriminata nei confronti di tutte le altre,
subendo la cristallizzazione di limiti derivanti dal patto di
stabilità che non tengono conto della (patologica) peculiarità
della sua situazione finanziaria.
Lampanti, infine, sono le violazioni degli altri parametri
costituzionali (art. 117) e statutari (artt. 3, 4 e 5) già indicati,
per il semplice motivo che le risorse in oggetto - lo si deve
ribadire - sono tutte preordinate allo svolgimento di funzioni
pubbliche riconosciute come essenziali per la comunità regionale
dallo stesso Stato.
8.6.3. - Violato è, altresì, il principio di corrispondenza fra
le entrate e le spese del bilancio regionale, di cui all'art. 81,
comma 1 (nella formulazione vigente, comma 4 nella precedente) della
Costituzione.
È cosa nota che le politiche di bilancio devono rispettare il
principio di parità di entrata e di spesa. Tale principio - lo si è
già accennato - è stato ribadito da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale proprio nello scrutinare un conflitto in tema di
rapporti economico-finanziari tra le parti del presente giudizio.
Ci si riferisce, in particolare, alla decisiva e più volte
citata sent. n. 118 del 2012. In quel caso, lo si ripete, la Regione
Sardegna aveva impugnato la Nota del Ministero dell'economia e delle
finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, 7 giugno
2011, n. 50971, avente ad oggetto: «Patto di stabilità interno per
l'anno 2011. Proposta di accordo per la Regione Sardegna». Con
quell'atto l'Amministrazione statale aveva rigettato la proposta di
patto di stabilità per il 2011 ritualmente formulata dalla Regione
ai sensi della legge vigente (art. 1, comma 132, della legge n. 220
del 2010) con cui si chiedeva un innalzamento del livello delle spese
e dei pagamenti assentiti in ragione delle maggiori entrate previste
dal riformato art. 8 dello Statuto.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato, con cristallina
chiarezza, che è «di palmare evidenza che [...] il principio
inderogabile dell'equilibrio in sede preventiva del bilancio di
competenza comporta che non possono rimanere indipendenti e non
coordinati, nel suo ambito, i profili della spesa e quelli
dell'entrata». È stato così stabilito, in modo inequivocabile, che
non solo sul piano logico (il che è addirittura autoevidente) ma
anche su quello giuridico esiste e deve essere rispettato un
principio di corrispondenza fra livello delle entrate e livello delle
spese.
Tale principio, è cosa ovvia, deve essere rispettato anche nel
dominio del patto di stabilità, e, pertanto, non solo al livello
della negoziazione fra la Regione e il MEF, ma anche a quello della
disciplina generale del patto di stabilità, dettata dalla legge
statale. Anche in questo caso, infatti, si deve anzitutto escludere
che il principio di corrispondenza tra entrate e spese possa essere
di alcun ostacolo al funzionamento del meccanismo del patto di
stabilità o al raggiungimento degli obiettivi di contenimento della
spesa pubblica che la Repubblica si propone, anche nel rispetto del
quadro economico tracciato in sede di Unione Europea o di più
ristretta Unione monetaria.
In primo luogo, infatti, il principio di parità fra entrate e
uscite non impedisce che la Regione Sardegna possa e debba
contribuire agli obiettivi di finanza pubblica. Anche in questo caso
è cosa nota che la partecipazione a detti obiettivi avviene
generalmente in virtù di espliciti «prelievi» (pur confinati nel
tempo, pena la loro illegittimità costituzionale) direttamente
fissati dal legislatore statale, che la Regione deve tenere in conto
al momento dell'elaborazione del suo bilancio (tra le tante
disposizioni in esame, basti richiamare ancora il comma 3 dell'art.
32 della legge n. 183 del 2011, che impone alle Regioni a Statuto
speciale un contributo di finanza pubblica pari a € 1.600.000.000,00;
non a caso l'art. 1, comma 454, della legge impugnata richiama le
Regioni al rispetto dei contributi di finanza pubblica di cui alla
tabella di cui all'art. 32, comma 10, della legge n. 183 del 2011).
In secondo luogo, proprio codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
inteso precisare, ancora nella sent. n. 118 del 2012, che lo
strumento del patto di stabilità, per non condurre ad esiti
illegittimi e irragionevoli, deve muoversi proprio nell'ambito
definito dal principio di parità di entrate e uscite di bilancio e
dall'obbligo dell'Ente territoriale autonomo di contribuire alla
Finanza pubblica: «il contenuto dell'accordo» che Ministero e Regione
stipulano per fissare i reciproci obblighi di finanza pubblica «deve
essere compatibile con il rispetto degli obiettivi del patto di
stabilità, della cui salvaguardia anche le Regioni a statuto
speciale devono farsi carico e contemporaneamente deve essere
conforme e congruente con le norme statutarie della Regione, ed in
particolare con l'art. 8 dello statuto modificato - per effetto del
meccanismo normativo introdotto dall'art. 54 dello statuto stesso -
dall'art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007). Quest'ultimo ha rideterminato
e quantificato le entrate tributarie e la loro misura di pertinenza
della Regione autonoma Sardegna».
Per le ragioni anzidette, proprio movendo dalla prospettiva che
è necessaria un'intermediazione legislativa per portare a compimento
il nuovo regime finanziario previsto dallo Statuto, lo Stato aveva il
preciso e inequivocabile dovere di consentire l'adeguamento del
livello delle spese e dei pagamenti della Regione nel momento in cui
riformava la disciplina del patto di stabilità, oltretutto dopo che
il bilancio statale era stato assestato per tenere conto (seppure con
un gravissimo ritardo) della necessaria esecuzione dell'art. 8 dello
Statuto. Non avendo operato in tal senso, lo Stato ha certamente
violato l'indicato principio di parità tra le entrate e le uscite
regionali, di cui all'art. 81, comma 1, della Costituzione.
La violazione dell'art. 81 Cost., però, ridonda immediatamente
nella violazione delle attribuzioni costituzionali e statutarie della
ricorrente.
In particolare, è nuovamente violato l'art. 8 dello Statuto,
perchè, come si è già detto, la disponibilità in entrata delle
risorse finanziarie «rideterminate» e «quantificate» in detta
disposizione (per usare gli stessi, puntuali, termini impiegati da
codesta Ecc.ma Corte costituzionale) a nulla vale se le maggiori
somme non possono essere poi concretamente impiegate attraverso gli
impegni di spesa e la liquidazione dei pagamenti necessari allo
svolgimento delle funzioni assegnate alla Regione.
Di conseguenza, la legge gravata lede, per un ulteriore profilo,
anche l'autonomia finanziaria della Regione e, pertanto, viola l'art.
7 dello Statuto e l'art. 119 Cost.
Similmente, sono novellamente violati anche gli artt. 3, 4 e 5
dello Statuto e 117 Cost., perchè l'impossibilità di effettivo
impiego delle somme stanziate dallo Stato impedisce alla Regione di
finanziare le funzioni pubbliche assegnate dallo Statuto, dalla
Costituzione, dalle leggi dello Stato.
Tanto, con la conseguenza della violazione degli artt. 2 e 3
Cost., perchè i diritti costituzionali dei cittadini residenti in
Sardegna possono essere concretamente goduti, in condizioni di
parità con tutti gli altri cittadini italiani, solo se la Regione
può svolgere le funzioni pubbliche assegnatele dalla Costituzione,
dallo Statuto e dalla legge (si pensi, in primo luogo, ai
finanziamento del sistema sanitario regionale, che, ai sensi
dell'art. 1, comma 838, della legge n. 296 del 2006, è completamente
a carico della Regione).
L'art. 3 Cost., a sua volta, è ulteriormente violato perchè i
sacrifici imposti alla Regione Sardegna (e che questa, si ripete,
accetterebbe pienamente) avrebbero dovuto essere parametrati alle
disponibilità finanziarie aggiornate a seguito dell'esecuzione
dell'art. 8 dello Statuto e non avrebbero potuto rimanere «congelate»
ad un livello che quell'esecuzione non contemplava.
8.7. - Particolarmente lesivo delle attribuzioni costituzionali
della ricorrente è il comma 459 dell'art. 1 della legge n. 228 del
2012.
Si è già detto che esso prevede che «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al
riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai
commi 454, 455 e 457, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione
dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le
modalità stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di
attuazione statutaria; tali norme di attuazione precisano le
modalità e l'entità dei risparmi per il bilancio dello Stato da
ottenere in modo permanente o comunque per annualità definite».
Con la disposizione in commento il legislatore ha inteso creare
un maggior risparmio per le finanze dello Stato attribuendo alle
Regioni a statuto speciale ulteriori funzioni pubbliche. Il
conferimento di tali nuove funzioni sarà determinato, nell'intento
del legislatore, da norme di attuazione dello Statuto, le quali
dovranno in ogni modo assicurare dei «risparmi» per lo Stato, da
conseguirsi «in modo permanente o comunque per annualità definite».
In questo modo, però, lo Stato ha pre-determinato il contenuto
delle norme di attuazione statutaria, sovvertendo l'ordine gerarchico
del sistema delle fonti ed eludendo le finalità di garanzia
dell'autonomia regionale che sono sottese al procedimento di adozione
delle norme di attuazione dello Statuto. Di conseguenza, la
disposizione in esame viola l'art. 56 dello Statuto, che attribuisce
alla commissione paritetica Stato-Regione Sardegna il potere di
proporre le norme di attuazione dello Statuto.
Violato è anche l'art. 54 dello Statuto, che prevede le forme di
revisione dello Statuto medesimo: lo Stato, avendo surrettiziamente
avocato al legislatore ordinario la potestà di determinare il
contenuto delle norme di attuazione dello Statuto, ha di fatto
derogato all'art. 56 dello Statuto senza seguire le forme previste
dall'art. 54.
Violato è anche l'art. 116 della Costituzione, che riconosce la
maggiore autonomia delle Regioni speciali «secondo i rispettivi
statuti speciali».
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 554, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228. Il comma 554 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 2012 prevede che «Le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di
cui alla presente legge nelle forme stabilite dai rispettivi statuti
di autonomia e dalle relative norme di attuazione».
Trattasi di una disposizione che, se da una parte obbliga
espressamente le Regioni speciali ad una completa attuazione della
legge impugnata, dall'altra parte reca una clausola inadatta a fare
salve le attribuzioni statutarie delle medesime autonomie speciali.
In altri termini: quella in oggetto è una clausola che, sebbene in
apparenza sembri finalizzata alla tutela delle attribuzioni
statutarie della Regioni ad autonomia speciale, finisce, al
contrario, per mortificarle.
La pretesa clausola di salvaguardia, infatti, è rivolta
solamente alle Regioni, le quali dovranno «adeguare i propri
ordinamenti a quanto previsto dal comma 1 compatibilmente con i
propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione».
Questa formula non è adatta a limitare il raggio applicativo delle
disposizioni della legge impugnata, proprio perchè non prevede
espressamente che gli ambiti di competenza delle Regioni a Statuto
speciale si intendevano comunque fatti salvi dalle previsioni della
legge n. 228 del 2012 che dovessero eventualmente risultare invasi
dal legislatore statale.
9.1. - La questione dell'operatività della clausola di
salvaguardia è stata chiarita da codesta Ecc.ma Corte costituzionale
nella sent. n. 241 del 2012. In quel caso si interpretava l'art.
19-bis del d.l. n. 138 del 2011, ove si prevedeva che «l'attuazione
delle disposizioni del presente decreto nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano avviene nel
rispetto dei loro statuti e delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42». Codesta Ecc.ma Corte costituzionale affermò che attraverso
«la clausola di salvaguardia, gli evocati parametri di rango
statutario assumono [...] la funzione di generale limite per
l'applicazione delle norme del decreto-legge n. 138 del 2011, nel
senso che queste sono inapplicabili agli enti a statuto speciale ove
siano in contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione.
Detta inapplicabilità esclude la fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale basate sulla violazione di tali parametri
statutari» salva l'evenienza che «singole norme del decreto-legge
prevedano espressamente, derogando alla clausola in esame, la propria
diretta ed immediata applicabilità agli enti ad autonomia speciale».
Ora, la differenza che intercorre tra l'art. 1, comma 554, della
legge n. 228 del 2012 e l'art. 19-bis del d.l. n. 138 del 2011 è
assolutamente evidente. Solo replicando la stessa formula dell'art.
19-bis del d.l. n. 138 del 2011 (e non quella ben più restrittiva
qui in questione) poteva prodursi quel meccanismo inteso a
salvaguardare sia la legittimità dell'intervento statale che le
attribuzioni delle Regioni speciali che è stato limpidamente
ricostruito nella cit. sent. n. 241 del 2012.
Di conseguenza, non avendo delimitato l'efficacia della legge n.
228 del 2012 (in particolare dei commi 118, 131, 132, 138, 141, 142,
143, 145, 146, 299, 380, 387, 454, 456, 457, 458, 459, 460, 461, 462,
463, 464, 465 e 466) nel rispetto della rigida ripartizione delle
competenze e delle specifiche previsioni recate dallo Statuto, il
legislatore è incorso una volta di più nella violazione degli artt.
3, 4, 5, 6, 7, 8, 54 e 56 dello Statuto, degli artt. 2, 3, 117 e 119
Cost. e del principio di uguaglianza e di ragionevolezza, nella
misura in cui consente che le disposizioni della legge impugnata si
applichino anche in violazione delle disposizioni statutarie e
costituzionali indicate ai precedenti paragrafi.

P.Q.M.

La Regione Autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi numeri 118, 131,
132, 138, 141, 142, 143, 145, 146, 299, 380, 387, 454, 456, 457, 458,
459, 460, 461, 462, 463, 464, 465, 466 e 554, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2012, suppl. ord. n. 212, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» (legge di
stabilità 2013).
Si deposita in allegato al presente ricorso, copia conforme
all'originale della deliberazione della Giunta regionale della
Regione Autonoma della Sardegna n. 10/17 del 21 febbraio 2013, con
unito estratto del processo verbale d'approvazione.
Roma-Cagliari, 25 febbraio 2013

Avv. Ledda - Avv. Luciani