1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2002 (della Regione Marche) Economia nazionale (sviluppo della) - Norme in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici (c.d. legge obiettivo) - Individuazione delle "grandi opere" da realizzare ed indicazione dei necessari stanziamenti - Potere riservato esclusivamente al Governo, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali - Mancata previsione, quanto meno, dell'intesa paritaria fra Stato e Regioni - Denunciata esorbitanza dalle competenze statali esclusive - Invasione della potesta' legislativa concorrente e di quella regolamentare delle Regioni - Lesione dei principi relativi all'allocazione delle funzioni amministrative - Violazione del principio di leale collaborazione - Incidenza sull'autonomia finanziaria regionale. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi secondo e terzo, 118, primo comma, e 119. Economia nazionale (sviluppo della) - Norme in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici (c.d. legge obiettivo) - Delega al Governo a definire un quadro normativo mirato alla celere realizzazione delle opere individuate - Previsione, fra i principi e criteri direttivi, di un regime speciale per la valutazione di impatto ambientale e di rilevanti deroghe alla legge quadro sui lavori pubblici n. 109/1994 (c.d. legge Merloni) - Denunciata invasione di materie residuali, riservate alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni - Violazione dell'autonomia regolamentare, amministrativa e finanziaria spettante a queste ultime. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118 e 119. Economia nazionale (sviluppo della) - Norme in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi strategici (c.d. legge obiettivo) - Attribuzione al Governo del potere di integrare e modificare il regolamento (D.P.R. n. 554/1999) di attuazione della legge quadro sui lavori pubblici - Denunciata invasione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni nelle materie non riservate alla legislazione statale esclusiva. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma sesto, e 118. Economia nazionale (sviluppo della) - Norme in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi strategici (c.d. legge obiettivo) - Delega al Governo ad emanare, per gli anni 2002 e 2003, decreti legislativi per l'approvazione definitiva degli interventi strategici individuati - Denunciata violazione di competenze regionali. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Economia nazionale (sviluppo della) - Norme in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi strategici (c.d. legge obiettivo) - Prevista salvezza delle competenze delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome - Denunciata violazione di competenze delle Regioni a statuto ordinario. - Legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, comma 5. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (002C0148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2002)

Ricorso, ai sensi dell'art. 127, comma 11, Cost., per la regione
Marche, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale,
a ciò autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 283
dell'11 febbraio 2002, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Stefano
Grassi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto
del notaio Sabatini di Ancona n. rep. 35.842 del 18 febbraio 2002,
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 5 della legge 21 dicembre
2001, n. 443 ("Delega al Governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive"), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2001, per violazione degli articoli
117, 118 e 119 Cost., nei termini di seguito prospettati.

F a t t o

1. - La legge n. 443 del 28 dicembre 2001, indicata in epigrafe,
contiene una serie di disposizioni che la regione Marche ritiene
lesive della propria sfera di competenza e che impugna ai sensi
dell'art. 127, comma 2, Cost.
Il presente ricorso contesta in particolare, i commi da 1 a 5,
dell'art. 1 della legge, in quanto lesivi della competenza
legislativa regionale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., e,
comunque, dei criteri di svolgimento della competenza legislativa
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Le norme impugnate violano anche la competenza regolamentare ed
amministrativa delle regioni (art. 117, quarto comma e art. 118
Cost.) nonchè la loro autonomia finanziaria (art. 119 Cost.).
a) Il primo comma dell'art. 1 della legge n. 443/2001 stabilisce
che "il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli
insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del
Paese. L'individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata
di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a
mezzo di programma, formulato su proposta dei ministri competenti,
sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni,
sentiti i ministri competenti, e inserito nel documento di
programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli
stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell'individuare le
infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma
il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico
fra le aree del territorio nazionale. Il programma tiene conto del
Piano generale dei trasporti.
L'inserimento nel programma di infrastrutture strategiche non
comprese nel Piano generale dei trasporti costituisce automatica
integrazione dello stesso. Il Governo indica nel disegno di legge
finanziaria ai sensi dell'art. 11, comma 3, lettera i-ter, della
legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, le risorse
necessarie, che integrano i finanziamenti pubblici, comunitari e
privati allo scopo disponibili. In sede di prima applicazione della
presente legge il programma è approvato dal CIPE entro il 31
dicembre 2001".
b) Il secondo comma dell'art. 1 della legge n. 443/2001, secondo
cui: "il Governo è delegato ad emanare, nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle regioni, entro dodici mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla
celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
individuati ai sensi del comma 1, a tal fine, riformando le procedure
per la valutazione di impatto ambientale (VIA) e l'autorizzazione
integrata ambientale, limitatamente alle opere di cui al comma 1 e
comunque nel rispetto del disposto dell'art. 2 della direttiva
n. 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985 come modificata dalla
direttiva n. 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e introducendo
un regime speciale, anche in deroga agli articoli 2, da 7 a 16, 19,
20, 21, da 23 a 30, 32, 34, 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge 11
febbraio 1994 n. 109, e successive modificazioni, nonchè alle
ulteriori disposizioni della medesima legge che non siano necessaria
ed immediata applicazione delle direttive comunitarie, nel rispetto
dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) disciplina della tecnica di finanza di progetto per
finanziare e realizzare, con il concorso del capitale privato, le
infrastrutture e gli insediamenti di cui al comma 1;
b) definizione delle procedure da seguire in sostituzione di
quelle previste per il rilascio dei provvedimenti concessori o
autorizzatori di ogni specie; definizione della durata delle medesime
non superiore a sei mesi per la approvazione dei progetti
preliminari, comprensivi di quanto necessario per la localizzazione
dell'opera d'intesa con la regione o la provincia autonoma
competente, che, a tal fine, provvede a sentire preventivamente i
comuni interessati e, ove prevista, della VIA; definizione delle
procedure necessarie per la dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità ed urgenza e per la approvazione del progetto
definitivo, la cui durata non può superare il termine di ulteriori
sette mesi; definizione di termini perentori per la risoluzione delle
interferenze con servizi pubblici e privati, con previsione di
responsabilità patrimoniali in caso di mancata tempestiva
risoluzione;
c) attribuzione al CIPE, integrato dai Presidenti delle
regioni interessate, del compito di valutare le proposte dei
promotori, di approvare il progetto preliminare e definitivo, di
vigilare sulla esecuzione dei progetti approvati, adottando i
provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari, comprensivi
della localizzazione dell'opera, e, ove prevista, della VIA istruita
dal competente ministero. Il Ministero delle infrastrutture e dei
trasposti cura le istruttorie, formula le proposte ed assicura il
supporto necessario per l'attività del CIPE, avvalendosi,
eventualmente, di una apposita struttura tecnica, di advisor e di
commissari straordinari, che agiscono con i poteri di cui all'art. 13
del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni,
della legge 23 maggio 1997, n. 135.
d) modificazione della disciplina in materia di conferenza di
servizi, con la previsione della facoltà, da parte di tutte le
amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni
comunque denominati, di proporre, in detta conferenza, nel termine
perentorio di novanta giorni prescrizioni e varianti migliorative che
non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali
delle opere; le prescrizioni e varianti migliorative proposte in
conferenza sono valutate dal CIPE ai fini della approvazione del
progetto definitivo;
e) affidamento, mediante gara ad evidenza pubblica nel
rispetto delle direttive dell'Unione europea, della realizzazione
delle infrastrutture strategiche ad un unico soggetto contraente
generale o concessionario;
f) disciplina dell'affidamento a contraente generale, con
riferimento all'art. 1 della direttiva n. 93/37/CEE del Consiglio del
14 giugno 1993, definito come esecuzione con qualsiasi mezzo di
un'opera rispondente alle esigenze specificate dal soggetto
aggiudicatore; il contraente generale è distinto dal concessionario
di opere pubbliche per l'esclusione dalla gestione dell'opera
eseguita ed è qualificato per specifici connotati di capacità
organizzativa e tecnico-realizzativa, per l'assunzione dell'onere
relativo all'anticipazione temporale del finanziamento necessario
alla realizzazione dell'opera in tutto o in parte con mezzi
finanziari privati, per la libertà di forme nella realizzazione
dell'opera, per la natura prevalente di obbligazione di risultato
complessivo del rapporto che lega detta figura al soggetto
aggiudicatore e per l'assunzione del relativo rischio; previsione
dell'obbligo, da parte del contraente generale, di prestazione di
adeguate garanzie e di partecipazione diretta al finanziamento
dell'opera o di reperimento dei mezzi finanziari occorrenti;
g) previsione dell'obbligo per il soggetto aggiudicatore, nel
caso in cui l'opera sia realizzata prevalentemente con fondi
pubblici, di rispettare la normativa europea in tema di evidenza
pubblica e di scelta dei fornitori di beni o servizi, ma con
soggezione ad un regime derogatorio rispetto alla citata legge n. 109
del 1994 per tutti gli aspetti di essa non aventi necessaria
rilevanza comunitaria;
h) introduzione di specifiche deroghe alla vigente disciplina
in materia di aggiudicazione di lavori pubblici e di realizzazione
degli stessi, fermo il rispetto della normativa comunitaria,
finalizzate a favorire il contenimento dei tempi e la massima
flessibilità degli strumenti giuridici; in particolare, in caso del
ricorso ad un contraente generale, previsione che lo stesso, ferma
restando la sua responsabilità, possa liberamente affidare a terzi
l'esecuzione delle proprie prestazioni con l'obbligo di rispettare,
in ogni caso, la legislazione antimafia e quella relativa ai
requisiti prescritti per gli appaltatori; previsione della
possibilità di costituire una società di progetto ai sensi
dell'art. 37-quinquies della citata legge n. 109 del 1994, anche con
la partecipazione di istituzioni finanziarie, assicurative e
tecnico-operative già indicate dallo stesso contraente generale nel
corso della procedura di affidamento; previsione della possibilità
di emettere titoli obbligazionari ai sensi dell'art. 37-sexies della
legge n. 109 del 1994, ovvero di avvalersi di altri strumenti
finanziari, con la previsione del relativo regime di garanzia di
restituzione, anche da parte di soggetti aggiudicatori ed
utilizzazione dei medesimi titoli e strumenti finanziari per la
costituzione delle riserve bancarie o assicurative previste dalla
legislazione vigente;
i) individuazione di adeguate misure atte a valutare, ai fini
di una migliore realizzazione dell'opera, il regolare assolvimento
degli obblighi assunti dal contraente generale nei confronti di terzi
ai quali abbia affidato l'esecuzione di proprie prestazioni;
l) previsione, in caso di concessione di opera pubblica unita
a gestione della stessa, e tenuto conto della redditività potenziale
della stessa della possibilità di corrispondere al concessionario,
anche in corso d'opera e nel rispetto dei limiti determinati in sede
di gara, un prezzo in aggiunta al diritto di sfruttamento economico
dell'opera, anche a fronte della prestazione successiva di beni o
servizi allo stesso soggetto aggiudicatore relativamente all'opera
realizzata, nonchè della possibilità di fissare la durata della
concessione anche oltre trenta anni, in relazione alle
caratteristiche dell'opera, e di consentire al concessionario di
affidare a terzi i lavori, con il solo vincolo delle disposizioni
della citata direttiva n. 93/37/CEE relative agli appalti del
concessionario e nel limite percentuale eventualmente indicato in
sede di gara a norma della medesima direttiva;
m) previsione del rispetto dei piani finanziari allegati alle
concessioni in essere per i concessionari di pubblici servizi
affidatari di nuove concessioni;
n) previsione, dopo la stipula dei contratti di
progettazione, appalto, concessione o affidamento a contraente
generale, di forme di tutela risarcitoria per equivalente, con
esclusione della reintegrazione in forma specifica; restrizione, per
tutti gli interessi patrimoniali, della tutela cautelare al pagamento
di una provvisionale;
o) previsione di apposite procedure di collaudo delle opere
entro termini perentori che consentano, ove richiesto da specifiche
esigenze tecniche, il ricorso anche a strutture tecniche esterne di
supporto alle commissioni di collaudo".
c) Il terzo comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001,
secondo cui "i decreti legislativi previsti dal comma 2 sono emanati
sentito il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281, nonchè quello delle
competenti commissioni parlamentari, che si pronunciano entro trenta
giorni dalla richiesta. Nei due anni successivi alla loro emanazione
possono essere emanate disposizioni correttive ed integrative dei
decreti legislativi, nel rispetto della medesima procedura e secondo
gli stessi principi e criteri direttivi.
Il Governo integra e modifica il regolamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, in
conformità alle previsioni della presente legge e dei decreti
legislativi di cui al comma 2";
d) Il quarto comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001,
secondo cui: "limitatamente agli anni 2002 e 2003 il Governo è
delegato ad emanare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, nel rispetto dei principi e dei criteri
direttivi di cui al comma 2, previo parere favorevole del CIPE,
integrato dai presidenti delle regioni interessate, sentite la
conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e le competenti commissioni parlamentari, uno o
più decreti legislativi recanti l'approvazione definitiva, nei
limiti delle vigenti autorizzazioni di spesa, di specifici progetti
di infrastrutture strategiche individuate secondo quanto previsto al
comma 1".
e) Il quinto comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001,
secondo cui "ai fini della presente legge sono fatte salve le
competenze delle Regioni a statuto speciale e delle provincie
autonome previste dagli statuti speciali e delle relative norme di
attuazione".
2. - Le disposizioni richiamate sono illegittime e lesive
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta e garantita alla
regione ricorrente per le seguenti ragioni di

Diritto

3. - Illegittimità dell'art. 1, comma 1, legge n. 443 del 2001,
per lesione della sfera di competenza regionale, particolarmente per
la violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Il primo comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001
attribuisce al Governo, in via esclusiva, il compito di "individuare"
le "infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi
e strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese".
La norma viola, in primo luogo, la potestà legislativa e
regolamentare costituzionalmente attribuita alle regioni
dall'art. 117 Cost. ed incide illegittimamente sull'esercizio delle
competenze costituzionalmente garantite alle regioni dagli articoli
118 e 119 Cost.
3.1. - La disciplina della legge statale impugnata si riferisce
alle modalità di individuazione, programmazione e realizzazione di
infrastrutture pubbliche e private nonchè di insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale.
Tale oggetto non rientra nella competenza legislativa statale.
Secondo l'art. 117 Cost. - nel testo come modificato dalla legge
costituzionale n. 3/2001 - i poteri legislativi riconosciuti allo
Stato sono distinti in esclusivi (elencati dal secondo comma) e
concorrenti con quelli regionali (elencati nel terzo comma).
Quanto alle competenze statali esclusive, è evidente che
l'"individuazione" delle "grandi opere", disciplinata dall'art. 1,
primo comma, della legge n. 443 del 2001, non rientra in alcuna delle
materie elencate nel secondo comma dell'art. 117 della Cost.
In particolare, la norma impugnata non può trovare fondamento
nell'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, che
riserva allo Stato la "tutela della concorrenza". L'art. 1, comma 1,
della legge n. 443/2001 non ha difatti lo scopo di proteggere il
libero gioco della concorrenza, ma quello di assicurare la
realizzazione di opere "strategiche", con una procedura del tutto
speciale e derogatoria rispetto a quella ordinaria.
Nè si potrebbe affermare che l'oggetto della norma impugnata
rientri nella "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti sul tutto il territorio nazionale", materia riservata allo
Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
È difatti evidente che la determinazione dei livelli essenziali per
garantire determinati diritti sul territorio nazionale è, cosa del
tutto diversa dalla decisione circa la necessità di realizzare opere
ed impianti di preminente interesse nazionale. Ciò è dimostrato
dallo stesso carattere derogatorio della disciplina e dal carattere
discrezionale delle scelte, che si ritiene debbano essere effettuate
dagli organi statali indicati dalla stessa legge n. 443 del 2001, per
individuare le opere da realizzare; tale carattere di per sè
impedisce qualsiasi collegamento con la definizione di livelli minimi
di garanzia predeterminati dallo Stato, ad esempio in materia di
artt. 16 e 4 Cost.
Nè, infine, si potrebbe ritenere che la norma impugnata sia
riconducibile alla "tutela dell'ambiente", materia riservata alla
potestà legislativa statale dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. L'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001 non risponde
a scopi ed esigenze di protezione ambientale, valore quest'ultimo
destinato piuttosto ad operare da necessario controlimite rispetto
all'interesse alla realizzazione delle infrastrutture strategiche,
che rappresenta l'obiettivo immediato della norma impugnata.
3.2. - L'art. 1, comma 1, della legge n. 443 cit. potrebbe,
almeno in parte, rientrare in uno degli ambiti materiali individuati
nell'art. 117, terzo comma, Cost. e affidati alla legislazione
concorrente dello Stato e delle Regioni, in quanto la norma incide
sul "governo del territorio", sulla pianificazione territoriale,
sulla programmazione delle infrastrutture, sulla difesa del suolo,
sulla definizione delle grandi reti di trasporto, sulla
valorizzazione dei beni ambientali.
Peraltro la stessa norma costituzionale di cui all'art. 117,
terzo comma, rende evidente che la potestà legislativa regionale
nelle materie ora citate è caratterizzata da una sfera di autonomia,
e dalla conseguente necessità di intervento decisionale, che non
può essere eliminata o indebitamente compressa dal legislatore
nazionale.
Il legislatore nazionale può soltanto stabilire i "principi
fondamentali" della materia. Ma i "principi fondamentali" devono
"riguardare in ogni caso il modo di esercizio della potestà
legislativa regionale e non comportare l'inclusione o l'esclusione di
singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa". Più
precisamente, si devono ritenere e qualificare "principi
fondamentali" - anche con riferimento alla nuova formulazione
dell'art. 117 della Costituzione - "solo i nuclei essenziali del
contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi
enunciati o da esse desumibili" (Corte costituzionale n. 482 del
1995).
La legge statale impugnata, prevedendo un'esplicita deroga ai
normali procedimenti e competenze nella decisione sulla
programmazione e realizzazione di determinate infrastrutture,
sacrifica in maniera del tutto illegittima ed incoerente, quel
contenuto minimo dell'autonomia legislativa regionale che il
legislatore statale non può viceversa comprimere o eliminare, nelle
materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle
regioni. Più precisamente, è certo che i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi-quadro nazionali debbano avere un "livello di
maggior astrattezza" rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale (sent. n. 65 del 2001) e debbono comunque
lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi della
comunità regionale, nelle materie affidate costituzionalmente alla
loro competenza.
Si deve anche sottolineare che la disciplina dettata dalla norma
impugnata è da ritenere una disciplina di dettaglio e direttamente,
applicabile, come tale inammissibile, anche perchè non risulta
cedevole rispetto ai successivi interventi del legislatore regionale.
3.3. - Nè un eventuale riferimento all'"interesse nazionale"
potrebbe giustificare l'attribuzione allo Stato della potestà di
individuare le opere strategiche da realizzare sul territorio delle
singole regioni.
Indipendentemente dalla circostanza che, in nessun modo, il
limite dell'interesse nazionale è espressamente menzionato nelle
norme del titolo V della Costituzione, (quale risulta dopo le
modifiche apportate con la legge costituzionale n. 3 del 2001), si
deve comunque rilevare che il riferimento all'interesse nazionale non
può di per sè escludere la potestà legislativa regionale nelle
materie di competenza concorrente.
Ciò è dimostrato dallo stesso elenco delle materie affidate
alla competenza concorrente, in cui figurano i "porti e aeroporti
civili", le "grandi reti di trasposto e di navigazione", la
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia":
materie cioè che, pur avendo dimensione nazionale, appartengono
espressamente alla competenza regionale. Senza contare che tutte le
altre infrastrutture non menzionate nelle categorie ora citate, che
pure possono essere di interesse nazionale, debbono essere
considerate tra quelle rientranti nella competenza esclusiva
regionale.
La scelta del legislatore costituzionale è stata, quindi, quella
di non attribuire al rilievo nazionale dell'opera, e quindi degli
interessi nazionali da essa soddisfatti, il significato di un fattore
di esclusione della potestà legislativa regionale.
Il nuovo testo costituzionale, non prevedendo l'interesse
nazionale come limite alla potestà legislativa delle Regioni, non
prevede anche l'esercizio di un generale potere di indirizzo e
coordinamento (che, nel contesto costituzionale previgente,
costituiva il corollano positivo dell'interesse nazionale). Ed,
infatti, la tutela degli interessi nazionali - o ultraregionali - è
espressa, nel nuovo art. 117 Cost., solo in sede di elencazione
tassativa dei compiti specificatamente riservati alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato. È quindi evidente che la
disciplina dettata dalla legge n. 443 del 2001, per la parte in cui
attribuisce allo Stato competenze di programmazione e di decisione in
via esclusiva, sulle opere strategiche, viola i principi ed i criteri
di determinazione delle competenze sopra menzionati.
3.4. - Nè si può ritenere che lo Stato possa riservare alla
propria competenza la decisione circa l'individuazione e la
realizzazione delle infrastrutture strategiche, in applicazione del
criterio di cui all'art. 118, primo comma, senza indicare e quindi
rispettare il parametro della sussistenza di esigenze di esercizio
unitario, nonchè i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza che la norma costituzionale impone per l'allocazione
delle funzioni amministrative (secondo il criterio comunitario della
preferenza del livello territoriale inferiore).
La violazione di tale principio è particolarmente evidente,
perchè la norma statale impugnata non contiene alcuna puntuale
indicazione sui presupposti che giustificano l'allocazione al livello
centrale delle funzioni relative alla programmazione, decisione e
realizzazione delle singole opere strategiche oggetto della
disciplina legislativa impugnata.
3.5. - Il rispetto delle attribuzioni regionali garantite dagli
artt. 117 e 118 avrebbe comunque richiesto - come minimo - il
riconoscimento a favore della Regione di un ruolo non di mera
consultazione o di "compartecipazione" al procedimento decisionale
(compartecipazione che in verità si riduce, nella norma impugnata,
al coinvolgimento consultivo della Conferenza unificata - e quindi di
un organo in cui sono rappresentate in modo indistinto tutte le
autonomie locali), bensì un vero e proprio ruolo di "codecisione",
di ciascuna delle Regioni di volta in volta interessate.
E questo ruolo di "codecisione" poteva essere garantito solo
dalla previsione di un'intesa fra lo Stato e la regione interessata,
quale forma di coordinamento paritario, in cui "i soggetti
partecipanti sono posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e quindi di una negoziazione diretta fra il
soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quella la cui
volontà deve concorrere alla decisione stessa" (Corte costituzionale
sentenza n. 220 del 1990; nonchè sentenza n. 116 del 1994).
Da ciò consegue che l'art. 1, primo comma, della legge n. 443
del 2001, nella parte in cui non prevede che l'"individuazione"
dell'elenco delle "grandi opere" sia determinata dalle Regioni, o
quanto meno dal Governo d'intesa con le Regioni interessate, viola da
un lato le attribuzioni regionali costituzionalmente garantite,
dall'altro il principio della leale collaborazione.
3.6. - La norma impugnata non può trovare giustificazione
nemmeno nell'ambito dell'art. 119 Cost.
La disciplina della legge n. 443 del 2001 non può, infatti,
costituire una delle forme di intervento statale previste, in
particolare, dal quarto comma dell'art. 119 Cost.
La norma costituzionale ammette solo l'attribuzione di risorse
aggiuntive ed interventi speciali a favore delle singole autonomie
locali. Non si possono certo considerare tali le previsioni
dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, che stabiliscono
semplicemente una competenza generale dello Stato a determinare
programmi e interventi che si realizzeranno in futuro e per i quali
saranno da definire e ricercare le relative risorse (peraltro non
destinate specificatamente a favore dei bilanci degli enti
territoriali).
La norma impugnata - per la parte in cui prevede che sia il
Governo a reperire i finanziamenti pubblici, comunitari e privati
allo scopo disponibili - incide, con ogni evidenza, sull'autonomia
finanziaria delle Regioni, che l'art. 119 Cost. garantisce in
relazione al reperimento delle risorse per la realizzazione delle
infrastrutture la cui decisione rientra nella competenza regionale.
3.7. - È appena il caso di rilevare che i profili di
illegittimità sopra evidenziati non sono certo esclusi dall'inciso
iniziale del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001, secondo
cui l'"individuazione" delle infrastrutture strategiche dovrà
avvenire "nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
regioni".
È difatti evidente che una espressione del tutto generica, quale
quella utilizzata nell'inciso in questione, può servire tutt'al più
come guida per il Governo nella sua azione attuativa, attraverso i
futuri decreti legislativi, di quanto disposto dalla legge, ma non è
certo in grado di superare l'assenza del puntuale riconoscimento
della competenza regionale ad intervenire, secondo modalità
prefissate, nel procedimento decisionale diretto all'individuazione
delle infrastrutture da realizzare. Ed il profilo di illegittimità
evidenziato è tanto più grave in quanto in nessun modo si chiarisce
nella legge impugnata quali siano i criteri e modalità decisionali
per definire il carattere "strategico" degli interventi.
4. - Illegittimità dell'art. 1, comma 2, legge n. 443 del 2001,
per violazione della sfera di competenza regionale, particolarmente
per la violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Anche il secondo comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001
viola la potestà legislativa costituzionalmente attribuita alle
regioni dall'art. 117 Cost. ed incide illegittimamente sull'esercizio
di competenze costituzionalmente garantite alle regioni.
4.1. - La norma impugnata contiene i "principi" ed i "criteri
direttivi" sulla cui base il Governo è chiamato ad emanare i decreti
legislativi per l'attuazione della legge delega.
In particolare, il comma 2 prevede che la futura normativa dovrà
introdurre un "regime speciale" per quanto riguarda la valutazione di
impatto ambientale. Il comma 2 stabilisce altresì una serie
imponente di deroghe alla legge n. 109 del 1994, relativa alla
disciplina delle opere e dei lavori pubblici. Si tratta di deroghe
concernenti l'ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della
legge; le misure per l'adeguamento della funzionalità della pubblica
amministrazione; la qualificazione; le norme in materia di
partecipazione alle gare; i soggetti ammessi alle gare; i requisiti,
per la partecipazione dei consorzi alle gare; i consorzi stabili; la
riunione dei concorrenti; la programmazione dei lavori pubblici; le
competenze dei consigli comunali e provinciali; l'attività di
progettazione; i sistemi di realizzazione dei lavori pubblici; le
procedure di scelta del contraente; i criteri di aggiudicazione; le
commissioni aggiudicatici; la licitazione privata e la licitazione
privata semplificata; la trattativa privata; le varianti in corso
d'opera; la disciplina economica dell'esecuzione dei lavori pubblici;
la direzione dei lavori; i collaudi e la vigilanza; la pubblicità,
le garanzie e le coperture assicurative; la definizione delle
controversie, il subappalto, il promotore, la valutazione della
proposta e l'indizione della gara.
È però evidente che anche queste previsioni si pongono
contrasto con l'art. 117 Cost.
In particolare, la disciplina dei lavori pubblici e degli appalti
ricade oggi nella competenza piena o residuale delle regioni, di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost. poichè tale materia non è
ricompresa nè tra quelle riservate allo Stato, nè tra quelle
affidate alla legislazione concorrente di Stato e regioni.
Analoghe considerazioni valgono per la materia dell'industria,
anch'essa sicuramente rientrante nella competenza legislativa piena,
o residuale, delle regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.
Nella materia dei lavori pubblici e degli appalti le regioni
hanno competenza legislativa esclusiva - salvo ovviamente i limiti
derivanti dalla Costituzione, dai vincoli comunitari e degli obblighi
internazionali - mentre lo Stato non ha potestà legislativa, neanche
per quanto attiene la definizione dei principi fondamentali.
In realtà - come già sottolineato - l'impossibilità di
delineare oggi, sulla base del nuovo testo dell'art. 117 Cost., una
materia relativa ai "lavori pubblici" riservata allo Stato è
confermata dalla circostanza che la dimensione dell'interesse non
costituisce un elemento che possa fondare, sul piano costituzionale,
la competenza legislativa statale.
In conclusione, il nuovo art. 117 Cost., avendo eliminato ogni
riferimento alla natura regionale dei lavori pubblici, presente
invece nel precedente testo dell'art. 117, non consente di limitare
la potestà legislativa regionale in base alla tipologia e alla
natura delle opere da realizzare.
4.2. - In ogni caso, anche ove si volesse ritenere che la materia
dei lavori pubblici attenga oggi a settori attribuiti alla
legislazione concorrente, si dovrebbe ribadire quanto già precisato
al precedente punto 3.2, e cioè che, in tali materie, il potere
legislativo statale è oggi limitato all'individuazione dei soli
"principi fondamentali", con esclusione di ogni normativa di
dettaglio e di diretta regolazione della materia.
È viceversa evidente che la norma impugnata non stabilisce
"principi" per le regioni, ma "principi" destinati a guidare la
futura azione del Governo, per di più stabiliti in termini di
disciplina di dettaglio nella definizione dei procedimenti speciali e
puntualmente derogatori che debbono essere seguiti per
l'individuazione, la realizzazione ed il finanziamento delle
"infrastrutture strategiche" oggetto della legge n. 443 del 2001.
Si aggiunga che la disciplina dettata dall'art. 1, comma 2, non
risulta cedevole all'eventuale futura legislazione regionale.
Anche sotto questo profilo, la norma impugnata comporta un
sostanziale esproprio a danno delle competenze legislative
costituzionalmente garantite alle regioni nonchè - per la parte in
cui i criteri direttivi sono rivolti all'esercizio di competenze
amministrative ed al reperimento ed organizzazione delle risorse - la
violazione dell'autonomia regolamentare, amministrativa e finanziaria
di cui agli artt. 117, quarto comma, 118 e 119, Cost.
5. - Illegittimità dell'art. 1, comma 3, legge n. 443 del 2001
per violazione delle competenze regionali, particolarmente per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Il terzo comma dell'art. 1 della legge n. 443/2001 prevede, in
particolare, che il Governo possa "integrare" e "modificare" il
regolamento n. 554 del 31 dicembre 1999 "in conformità alle
previsioni della presente legge ed ai decreti legislativi di cui al
comma 2".
Il regolamento approvato con d.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 è
appunto il regolamento di attuazione della legge n. 109 del 1994,
cioè della legge quadro sui lavori pubblici.
Sotto questo profilo, il terzo comma dell'art. 1 della legge
n. 443/2001 viola chiaramente l'art. 117, sesto comma, Cost.
L'art. 117 Cost. - come modificato dalla legge costituzionale
n. 3/2001 - stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo
Stato soltanto nelle materie di legislazione esclusiva statale,
mentre è di spettanza delle Regioni in ogni altro caso.
Poichè - come già sottolineato - la materia dei lavori pubblici
è oggi attribuita alla competenza legislativa piena o residuale
delle regioni, la stessa non può più essere oggetto di interventi
normativi da parte dello Stato, che risulterebbero del tutto privi di
un fondamento costituzionale, non rientrando la materia in esame in
nessuno dei due elenchi di materie contenuti nei commi secondo e
terzo dell'art. 117 Cost.
Il terzo comma dell'art. 1 della legge n. 443 cit. è dunque in
contrasto con le norme costituzionali richiamate, nella parte in cui
prevede la possibilità, per lo Stato, di integrare e modificare il
regolamento di attuazione della legge n. 109 del 1994, nonostante che
tale materia non rientri tra quelle riservate alla legislazione
esclusiva statale.
6. - Illegittimità dell'art. 1. commi 4 e 5, legge n. 443 del
2001, per violazione della competenza regionale, particolarmente per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Le argomentazioni sin qui svolte sono senz'altro riferibili anche
al quarto comma dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001.
La norma in questione - circoscritta, quanto all'efficacia, agli
anni 2002-2003 - delega il Governo ad emanare, secondo i criteri e i
principi del secondo comma, decreti legislativi per l'"approvazione
definitiva" di "infrastrutture individuate con le modalità stabilite
dal primo comma".
Anche il quarto comma dell'art. 1 è pertanto da considerare
incostituzionale per le stesse ragioni e per gli stessi motivi
individuati per i commi 1, 2 e 3 dello stesso art. 1.
In particolare, è evidente che non si può ritenere ammissibile
un "decreto legislativo" diretto a realizzare la "approvazione
definitiva" di determinate opere strategiche, dato che nessuna
potestà legislativa statale è rinvenibile in tale materia.
Quanto sopra vale anche per il quinto comma dell'art. 1 della
legge n. 443/2001, che facendo "salve" soltanto le competenze delle
regioni a statuto speciale e delle provincie autonome "previste dagli
statuti speciali e dalle relative norme di attuazione", conferma la
violazione, a danno delle regioni di diritto comune, delle competenze
costituzionalmente garantite dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi da 1 a 5, della legge 21 dicembre
2001 n. 443 ("Delega al governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive") per violazione degli artt. 117,
118, 119 Cost.
Firenze-Roma, addì 21 febbraio 2002
Prof. avv.: Stefano Grassi
02C0148