1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 479 ORDINANZA 14 - 28 dicembre 2005
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Regione Umbria - Statuto regionale - Promulgazione di delibera statutaria gia' dichiarata parzialmente illegittima, senza preventivo riesame, nuova approvazione in doppia lettura conforme e ripubblicazione con le indicazioni necessarie alla raccolta delle firme per la richiesta di referendum confermativo - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri proposto dal Comitato per il referendum sullo statuto regionale dell'Umbria - Denunciata violazione della procedura di promulgazione degli statuti regionali, lesione del diritto soggettivo dei promotori del referendum alla raccolta delle firme - Difetto di legittimazione del Comitato promotore e della Regione ad essere parti di un giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Inammissibilita' del conflitto. - Legge Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21. - Costituzione, artt. 123 e 134; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 37, terzo e quarto comma, e 38; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. (005C1257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sorto a seguito della promulgazione della legge
della Regione Umbria del 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della
Regione Umbria), promosso con ricorso del Comitato per il referendum
sullo statuto regionale dell'Umbria nei confronti della Regione
Umbria, depositato in cancelleria il 17 giugno 2005 ed iscritto al
n. 29 del registro conflitti fra poteri dello Stato (fase di
ammissibilita).
Udito nella camera di consiglio del 30 novembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 17 giugno 2005, i signori
Claudio Abiuso, Marcello Teti e Mara Guidarelli, in qualità di
promotori del referendum sullo statuto della Regione Umbria e di
rappresentanti dell'apposito «Comitato per il referendum sullo
Statuto regionale dell'Umbria», hanno sollevato conflitto di
attribuzione ex art. 134 della Costituzione avverso la promulgazione
della legge della Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto
della Regione Umbria), nonchè, per quanto occorra, avverso le
modificazioni introdotte al quesito referendario e ai moduli per la
richiesta di referendum ad opera dell'Ufficio di Presidenza e del
Segretario generale del Consiglio regionale dell'Umbria con decisione
del 14 dicembre 2004;
che i ricorrenti premettono, in fatto, che il 29 luglio 2004
il Consiglio regionale della Regione Umbria approvava in seconda
deliberazione il nuovo statuto regionale, che veniva pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della Regione in data 11 agosto 2004 assieme al
fac-simile del modulo da utilizzare per la richiesta di referendum e
per la raccolta delle firme;
che, successivamente, con ricorso del 9 settembre 2004, il
Governo della Repubblica sollevava questioni di legittimità
costituzionale dinanzi a questa Corte in ordine ad alcune norme
contenute nella delibera statutaria;
che, con la sentenza n. 378 del 2004, depositata il
6 dicembre 2004, questa Corte dichiarava l'illegittimità
costituzionale dell'art. 66, commi 1, 2 e 3 della delibera statutaria
della Regione Umbria;
che, nel frattempo, nel Bollettino Ufficiale del 1° dicembre
2004, il Presidente della Giunta regionale dichiarava sospesi dal
15 settembre «i termini per la promozione referendaria previsti dalla
legge regionale 28 luglio 2004, n. 16», termini che riprenderebbero a
decorrere, «nel caso in cui la Corte costituzionale rigetti il
ricorso, dalla data di pubblicazione della decisione della Corte
nella Gazzetta Ufficiale»;
che, con nota del 9 dicembre 2004, i ricorrenti, costituitisi
in «Comitato per il referendum sullo Statuto regionale dell'Umbria»,
dichiarando di voler promuovere il referendum di cui all'art. 123
Cost., chiedevano la consegna dei moduli vidimati per la raccolta
delle firme, di conoscere il numero minimo di elettori necessari alla
sottoscrizione della richiesta, di conoscere il numero dei giorni
utili rimanenti per raccogliere le firme;
che il 10 dicembre 2004, il Consiglio regionale, con
deliberazione n. 430 (pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 56 del
29 dicembre), con 15 voti favorevoli su 30 componenti, prendeva atto
di quanto affermato dalla Corte e invitava il Presidente della Giunta
regionale «a promulgare lo Statuto nei tempi più rapidi possibili,
una volta esaurita la fase della possibile richiesta di referendum,
ed ovviamente dopo lo svolgimento dello stesso, ove richiesto»;
che, sempre secondo quanto riferiscono i ricorrenti, con nota
del 13 dicembre 2004, il Comitato promotore del referendum diffidava,
tra gli altri, il Presidente della Giunta regionale dal promulgare la
legge di approvazione del nuovo statuto, dovendosi rinnovare la
pubblicazione come effetto della declaratoria di illegittimità
costituzionale di cui alla richiamata sentenza n. 378 del 2004;
che, in data 15 dicembre, il Segretario del Consiglio
regionale comunicava ai ricorrenti che, fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della sentenza di questa Corte, era da ritenersi
preclusa ogni attività e operazione referendaria, compresa
l'eventuale presentazione di una nuova richiesta, e che, pertanto,
gli uffici regionali non potevano dar seguito alla richiesta del 9
dicembre;
che lo stesso 15 dicembre la sentenza veniva pubblicata sia
nella Gazzetta Ufficiale sia nel Bollettino Ufficiale della Regione;
che il 16 dicembre i ricorrenti ottenevano la consegna dei
moduli per la raccolta delle firme, apprendendo che il quesito
referendario era stato riformulato, rispetto al precedente
fac-simile, nel seguente nuovo testo: «Approvate il testo della legge
regionale concernente: "Nuovo Statuto della Regione Umbria",
approvata dal Consiglio regionale in seconda deliberazione il
giorno 29 luglio 2004 e pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Umbria n. 33 dell'11 agosto 2004 - serie generale - parti
prima e seconda - supplemento ordinario n. 1 - come risultante a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 378 del
29 novembre 2004 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Umbria n. 54 del 15 dicembre 2004 - serie generale - parti prima e
seconda?»;
che il 17 dicembre il Presidente della Giunta regionale
chiedeva al Consiglio di Stato un parere circa il computo del termine
di tre mesi previsto dall'art. 123 Cost. e che in tale parere, reso
il 12 gennaio 2005 (n. 12054/04), esprimeva la necessità della
pubblicazione di una nuova doppia e conforme deliberazione consiliare
prima che la raccolta delle firme per la proposta referendaria
potesse essere utilmente avviata;
che, in assenza dei suddetti nuovi atti e della relativa
nuova pubblicazione, i ricorrenti cessavano da ogni operazione di
raccolta delle firme, ritenendo - secondo quanto da essi stessi
affermato - che il termine di tre mesi non fosse mai cominciato a
decorrere;
che il 21 marzo 2005, considerata l'inerzia nel riavvio del
procedimento di deliberazione statutaria e apprendendo notizie di una
imminente promulgazione dello statuto, i ricorrenti diffidavano
nuovamente il Presidente della Giunta regionale dal promulgare «...
il nuovo Statuto della Regione Umbria senza che questo sia stato
prima rideliberato in doppia lettura conforme e ripubblicato con le
indicazioni necessarie alla raccolta delle firme per la richiesta
referendaria nei 90 giorni previsti dall'art. 123 della
Costituzione»;
che, infine, nel Bollettino Ufficiale del 18 aprile 2005
veniva pubblicata la legge regionale 16 aprile 2005, n. 21,
promulgata dal Presidente della Giunta, - fanno osservare i
ricorrenti - a Consiglio regionale cessato (16 febbraio 2005), ad
elezioni celebrate (4 e 5 aprile 2005) e nelle more della
proclamazione dei nuovi eletti avvenuta solo il 20 aprile 2005;
che, in relazione alla sussistenza dei requisiti soggettivi e
oggettivi di ammissibilità del conflitto, i ricorrenti richiamano il
consolidato orientamento di questa Corte, secondo il quale sarebbero
legittimati ad instaurare il conflitto di attribuzione, ai sensi
dell'art. 134 Cost., non soltanto i poteri dello Stato-apparato, «ma
anche figure soggettive ad esso esterne, quanto meno allorchè
l'ordinamento conferisca loro la titolarità e l'esercizio di
funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e garantite
concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi statuali in
senso proprio»;
che in questo senso rileverebbe la giurisprudenza di questa
Corte, la quale avrebbe da tempo riconosciuto ai sottoscrittori della
richiesta di un referendum abrogativo di legge nazionale la
titolarità, nell'ambito della procedura referendaria, di una
funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto essi
attivano la sovranità popolare nell'esercizio dei poteri referendari
e concorrono con altri organi e poteri al realizzarsi della
consultazione popolare (da ultimo, ordinanza n. 137 del 2000);
che, secondo i ricorrenti, dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione, la competenza della Corte costituzionale «sui conflitti
di attribuzione tra i poteri dello Stato» di cui all'art. 134 Cost.
dovrebbe «essere intesa a comprendere anche le questioni inerenti la
lesione, ad opera del potere esecutivo o legislativo regionale, del
diritto al referendum confermativo di cui all'art. 123 Cost.,
sollevate in sede di conflitto da un suo comitato promotore»;
che, sempre secondo quanto affermato dai ricorrenti, la
trasformazione dell'ordinamento recata dalla citata riforma della
Costituzione evidenzierebbe che «la garanzia costituzionale delle
norme di organizzazione si deve oggi intendere, ogniqualvolta si fa
questione di funzione legislativa, con riguardo ai poteri della
Repubblica e non dello Stato»;
che, nel caso di specie, sarebbe stato impedito il corretto
svolgimento di una funzione riconosciuta dalla stessa Costituzione,
all'art. 123, in guisa di diritto pubblico soggettivo perfetto
costituito in capo agli elettori regionali promotori di una richiesta
referendaria confermativa dello statuto regionale; e solo alla Corte
costituzionale dovrebbe spettare il potere di garantire i diritti
costituzionalmente previsti contro impedimenti operati da altri
poteri;
che, in relazione al merito del conflitto, gli intervenienti
sostengono, in primo luogo, la radicale illegittimità costituzionale
del nuovo statuto della Regione Umbria per una serie di distinte
ragioni;
che, in primo luogo, la promulgazione non avrebbe potuto in
alcun modo ritenersi consentita dall'ordinamento e sarebbe comunque
lesiva del diritto soggettivo dei promotori del referendum, in quanto
avrebbe impedito irreparabilmente l'esercizio del diritto di
raccogliere le firme nel periodo di tre mesi di cui all'art. 123
Cost;
che, ad avviso dei ricorrenti, il termine per la raccolta
delle firme non sarebbe neppure cominciato a decorrere, in quanto non
sarebbe mai avvenuta la «pubblicazione nel Bollettino Ufficiale
regionale della nuova doppia e conforme deliberazione consiliare» a
maggioranza assoluta, pubblicazione resasi necessaria a seguito della
sentenza di questa Corte n. 378 del 2004 di parziale annullamento
della delibera statutaria;
che, a sostegno di questa ricostruzione, i ricorrenti
richiamano il parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 12 gennaio 2005,
n. 12054/04, il quale avrebbe chiarito che «qualunque dichiarazione
di illegittimità e quindi qualunque modificazione, anche parziale e
meramente cassatoria o eliminatoria, comporta l'impossibilità di
utilizzare il periodo di tempo già trascorso e gli atti
essenzialmente compiuti, e la necessità di dare inizio ad un nuovo
procedimento, con conseguente decorso ab inizio del termine di tre
mesi»;
che ciò renderebbe evidente che l'oggetto del referendum
confermativo non avrebbe potuto e non potrebbe essere, dopo la citata
sentenza di questa Corte, il testo originario della deliberazione
statutaria come modificato dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale parziale, bensì solo quello risultante da una nuova e
rinnovata manifestazione di volontà del Consiglio regionale, da
esprimersi con una nuova duplice delibera ex art. 123 Cost;
che nel ricorso si fa rilevare, inoltre, che non solo non ci
sarebbe stata un nuova doppia delibera ma neppure una semplice, dal
momento che non potrebbe essere considerato tale l'atto di indirizzo
politico adottato dal Consiglio regionale il 10 dicembre 2004, di
mera «risoluzione» e «presa d'atto» delle notizie riferite dalla
Presidente della Giunta, approvato con la maggioranza semplice dei
consiglieri e, dunque, con una maggioranza non idonea ad esprimere
alcuna volontà consiliare statutaria;
che i ricorrenti affermano, inoltre, che la promulgazione non
sarebbe stata comunque possibile durante il periodo di scioglimento
del Consiglio regionale, in particolare poichè tale potere non
avrebbe potuto essere considerato tra quelli relativi «agli affari di
ordinaria amministrazione» spettanti alla Giunta e al suo Presidente;
che, comunque, la intervenuta modificazione in via
amministrativa del quesito referendario non potrebbe che essere
ritenuta illegittima, di talchè l'intero procedimento statutario non
sarebbe ancora uscito dalla fase consiliare, non si sarebbe mai
aperto il termine dei tre mesi per la richiesta di referendum
confermativo e, soprattutto, non si sarebbe mai aperta la
possibilità di esercizio del potere di promulgazione da parte del
Presidente della Giunta regionale;
che, infine, a giudizio dei ricorrenti, lo statuto della
Regione Umbria non avrebbe potuto essere promulgato anche perchè vi
sarebbe un difetto di conformità, sotto molteplici profili, tra le
due deliberazioni consiliari del 2 aprile e del 29 luglio 2004;
che, pertanto, i ricorrenti chiedono a questa Corte di
dichiarare, in via principale, che non spetta al Presidente della
Giunta regionale dell'Umbria promulgare lo Statuto regionale prima
della corretta e completa conclusione dell'iter procedimentale
previsto dall'art. 123 Cost., ovvero dopo lo scioglimento del
Consiglio regionale; di dichiarare, ove necessario, che non spetta
all'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale o al Segretario
generale del Consiglio regionale integrare, modificare o ridefinire
il quesito referendario, nè al Consiglio regionale deliberare
alcunchè in materia statutaria senza la maggioranza assoluta
prevista dall'art. 123 Cost., nè al Presidente della Giunta
regionale promulgare lo Statuto senza aver verificato la conformità
tra le due deliberazioni consiliari imposta sempre dall'art. 123
Cost; di annullare, per l'effetto, la promulgazione della legge
regionale 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione Umbria),
nonchè, ove necessario, gli atti di modificazione in via
amministrativa del quesito e dei moduli per la richiesta di
referendum sopra indicati.
Considerato che, in questa fase del giudizio, a norma
dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), questa Corte è chiamata a decidere, con ordinanza,
se il ricorso sia ammissibile, valutando, senza contraddittorio tra
le parti, se sussistano i requisiti oggettivi e soggettivi di un
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, a prescindere dalla questione se i promotori di un
referendum costituzionalmente previsto siano titolari di attribuzioni
costituzionali nella fase anteriore alla raccolta delle
sottoscrizioni, deve essere ribadito l'orientamento di questa Corte
secondo cui i promotori di un referendum regionale «non sono
equiparabili agli organi statali «competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono» e nemmeno
esercitano funzioni concorrenti con quelle attribuite a poteri dello
Stato-apparato», [...] «ma debbono invece venire assimilati ai poteri
di istituzioni autonome e non sovrane, quali sono gli enti
territoriali interessati» (sentenza n. 69 e ordinanza n. 82 del
1978);
che, in ogni caso, in base alla vigente disciplina dei
conflitti di attribuzione spettanti alla giurisdizione di questa
Corte, nè la Regione nè singoli organi di essa possono essere
considerati «poteri dello Stato» ai quali sia riconoscibile la
legittimazione passiva nei giudizi regolati dagli artt. 37 e 38 della
legge n. 87 del 1953 e dall'art. 26 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale (ordinanza n. 82 del 1978 e
ordinanza n. 10 del 1967);
che, d'altra parte, «la Regione, quando esercita poteri
rientranti nello svolgimento di attribuzioni determinanti la propria
sfera di autonomia costituzionale o di funzioni ad essa delegate, non
agisce come soggetto appartenente al complesso di autorità
costituenti lo Stato, nell'accezione propria dell'art. 134 Cost.»
(ordinanza 24 maggio 1990, senza numero);
che, pertanto, l'oggetto del ricorso in esame non è
configurabile come «conflitto tra poteri dello Stato» .

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto tra poteri dello Stato
promosso dai sig. ri Claudio Abiuso, Marcello Teti e Mara Guidarelli,
in qualità di promotori del referendum sullo statuto dell'Umbria e
di rappresentanti dell'apposito «Comitato per il referendum sullo
Statuto regionale dell'Umbria», con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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