1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 22-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 358 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 1994
N. 358 Ordinanza emessa il 16 aprile 1994 dal pretore di Perugia nel procedimento civile vertente tra Dominici Sergio ed altri e E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.A.V.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) ed, inoltre, tra veterinari iscritti prima dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991 (gravati da doppia imposizione) e quelli iscritti dopo tale data (sottratti alla doppia imposizione) - Incidenza sulla garanzia previdenziale quale diritto del lavoratore la cui certezza giuridica viene messa in discussione dalla retroattivita' della norma impugnata - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155/1990 e 39 del 1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 3, 38, 101, 102 e 104). (094C0671) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 22-6-1994)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva formulata nel procedimento n. 4607/94
tra Dominici Sergio + 10 e l'Ente nazionale previdenza ed assistenza
dei veterinari, pronuncia la seguente ordinanza.
Con l'azione proposta i ricorrenti mirano ad un accertamento della
inesistenza di qualsiasi obbligo contributivo nei confronti
dell'E.N.P.A.V. (Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei
veterinari) per gli anni 1991, 1992 e 1993, in ipotesi previa
dichiarazione di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseiesimo
comma, della legge finanziaria 24 dicembre 1993, n. 537, in relazione
ai vari parametri costituzionali indicati, con conseguente
sospensione del processo e trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
I ricorrenti sono medici veterinari che si trovano nella
condizione prevista dall'art. 24, secondo comma, della legge 12
aprile 1991, n. 136. In base alla legge 18 agosto 1962, n. 1357 (art.
2, secondo comma), l'iscrizione all'E.N.P.A.V. era obbligatoria per
tutti i veterinari (di età inferiore agli anni 65) iscritti negli
albi professionali (anche dunque se svolgenti esclusivamente
attività di lavoro dipendente); ciò comportava comunque la
corresponsione di un modesto contributo (previsto dall'art. 16).
Con la legge n. 136/1991 (di riforma dell'E.N.P.A.V.) è stato
invece posto il contrario principio per cui l'iscritto all'albo
professionale, ma che svolgesse esclusivamente attività di lavoro
dipendente od autonomo con altra forma di previdenza obbligatoria,
aveva la facoltà di iscriversi o meno all'E.N.P.A.V. (cfr. in
particolare l'art. 24, secondo e terzo comma, nonchè l'art. 32,
abrogativo del già citato art. 2 della legge n. 1357/1962); in
compenso è stato previsto in generale un contributo minimo
soggettivo certamente più elevato (art. 11), mentre gli iscritti
all'albo e non all'E.N.P.A.V. erano tenuti a versare soltanto un
modesto contributo di solidarietà (art. 11, quarto comma).
I ricorrenti hanno dunque esercitato la facoltà di rinunciare
all'iscrizione all'E.N.P.A.V. A distanza di tre anni dall'entrata in
vigore della legge di riforma, con l'art. 11 (punto 26) della legge
finanziaria (per l'anno 1994)) n. 537/1/993 è stata introdotta una
norma che, nell'intento di ristabilire il presupposto
dell'imposizione contributiva nei confronti dei veterinari
"receduti", sotto le sembianze di norma interpretativa dell'art. 32,
primo comma, della legge n. 136/91, ha ripristinato a carico di
questi ultimi l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V., disponendo
altresì la nullità di diritto dei relativi provvedimenti di
cancellazione, ed il pagamento dei contributi frattanto maturati. Per
l'adempimento di tale obbligo all'E.N.P.A.V. ha provveduto
sollecitamente ad inviare una lettera di invito, con allegato
bollettino di versamento in conto corrente postale, chiedendo appunto
ai ricorrenti il pagamento dei contributi arretrati (maturati fino al
31 dicembre 1993).
Sembra davvero impossibile a questo pretore dare all'art. 11,
ventiseesimo comma, un'interpretazione diversa da quella seguita in
sede amministrativa all'E.N.P.A.V., perchè, sebbene la norma non
brilli per cartesiana chiarezza e per la tecnica ermeneutica
utilizzata, è pur tuttavia dotata di un'innegabile coerenza interna,
che ne impedisce un diverso apprezzamento. Non si può infatti
ritenere che essa disponga solo per il futuro, ovvero che operi
limitatamente ai veterinari che si trovino in condizioni comunque
diverse da quella di chi, svolgendo attività di lavoro dipendente,
ha provveduto a cancellarsi all'E.N.P.A.V.
Ciò premesso, bisogna allora osservare che, se pure si neghi "in
astratto" una natura veramente interpretativa alla norma de qua, per
affermare al contrario quella "innovativa" (sulla scorta
dell'insegnamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui "va
riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che,
fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il
significato normativo ovvero privilegia una tra le tante
interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è
espresso dalla coesistenza delle due norme ..., le quali rimangono
entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate
separatamente": così Corte costituzionale sentenza 4 aprile 1990, n.
155, nonchè Corte costituzionale sentenza 10 febbraio 1993, n. 39),
l'ottica interpretativa non potrebbe mutare significativamente.
Infatti, anche se appare abbastanza palese da un punto di vista
sostanziale il carattere falsamente interpretativo dell'art. 11,
ventiseesimo comma (ad onta della autoqualificazione formale),
finalizzato verosimilmente a produrre l'effetto retroattivo, devesi
segnalare come la medesima effettualità giuridica invisa ai
ricorrenti consegue alla seconda parte della norma in esame, laddove
si prevede la "nullità di diritto" dei provvedimenti di
cancellazione adottati all'E.N.P.A.V. nei confronti dei veterinari,
già obbligatoriamente iscritti all'ente stesso in forza della
precedente normativa. Ed in realtà l'affermazione della nullità,
quale stato viziato invalidante i provvedimenti di cancellazione,
vale comunque sicuramente a richiamare l'attenzione dell'interprete
sull'inefficacia dei medesimi (quod nullum est, nullum producit
effectum): ed è ben noto come di regola la nullità operi ex tunc.
Di conseguenza, anche a ritenere, svilendo (in modo che comunque è
interdetto al giudice a quo) il dato letterale, che la prima parte
dell'art. 11, ventiseesimo comma, della legge n. 537/1993,
introducendo una nuova disciplina, produce effetti solo per il
futuro, non sembra che possa ritenersi fondata sic et simpliciter la
domanda dei ricorrenti a sentire dichiarata l'insussistenza di ogni
obbligo di carattere contributivo a loro carico per il passato, e
cioè per gli anni 1991-1993.
Il punto centrale della questione è dunque proprio quello di
verificare la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale in relazione all'efficacia retroattiva
della norma introdotta (atteso che da quanto detto risulta già
evidenziata la sussistenza della rilevanza). Invero,
"l'irretroattività costituisce un principio generale del nostro
ordinamento (art. 11 preleggi) e, se pur non elevato, fuori della
materia penale, a dignità costituzionale (art. 25, secondo comma,
della Costituzione), rappresenta pur sempre una regola essenziale del
sistema, a cui, salva un'effettiva causa giustificatrice, il
legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei
rapporti preteriti costituisce un indubbio cardine della civile
convivenza e della tranquillità dei cittadini" (così ancora Corte
costituzionale sentenza n. 155/1990). A tale riguardo, innumerevoli
appaiono i profili di non manifesta infondatezza; inoltre la norma in
esame sembra presentarsi in vari altri punti in contrasto con la
Costituzione. Occorre anzitutto riflettere sulla autoqualificazione
dell'art. 11, ventiseesimo comma, come norma interpretativa dell'art.
32, primo comma, della legge n. 136/1991: sembra evidente da quanto
già detto che essa è dal punto di vista contenutistico, una norma
innovativa, con la quale si vuole però produrre in modo peculiare un
effetto retroattivo. Invero l'art. 32, primo comma, della legge n.
136 è norma di pronta intellegibilità e, come è noto, in claris
not fit interpretatio; inoltre è evidente come l'art. 11,
ventiseesimo comma, della legge n. 537 ha un contenuto abrogativo -
innovativo (ed addirittura sostitutivo) rispetto alla norma che
espressamente dichiara di voler soltanto interpretare. Prova ne è il
fatto che viene a mutare totalmente il "regime previdenziale" dei
medici veterinari che svolgono un lavoro (dipendente od autonomo) in
forza del quale già fruiscono di una forma di previdenza
obbligatoria: per loro infatti non è più possibile la
facoltatività dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. (ed inoltre la norma
attribuisce carattere retroattivo all'iscrizione obbligatoria). È
noto, al contrario, come il discrimine tra disposizioni
interpretative e disposizioni innovative si ricollega proprio al
fenomeno abrogativo, che è fisiologicamente estraneo
all'interpretazione autentica, la quale, come tale, fa rimanere in
vita le norme che vuole interpretare (a fini di certezza del
diritto). Dall'esame comparativo delle disposizioni in oggetto,
quella interpretata e quella interpretatrice, nel nuovo testo, si
riscontrano delle aggiunte, rilevanti ed addirittura radicali, che
fanno senza dubbio ritenere che l'art. 11, ventiseesimo comma, sia
una norma innovativa. Pertanto essa appare caratterizzata da un
difetto di razionalità, e contrasta quindi con l'art. 3 della
Costituzione, nel senso che il legislatore, utilizzando lo strumento
tecnico dell'interpretazione autentica al di là della sua funzione
propria, ha oltrepassato i limiti della ragionevolezza. Si può
quindi sostenere, con l'ausilio della sentenza n. 155/1990 della
Corte costituzionale, che "nella specie il legislatore .. ha
arbitrariamente distorto la tipica funzione dell'interpretazione
autentica (alla quale si deve far ricorso con attenta e responsabile
moderazione) con il connaturato effetto retroattivo".
Inoltre, tale intervento legislativo, sovrapponendo la norma in
esame alla precedente, che ne risulta sostituita (pur dovendosi
ritenere formalmente non espunta dal sistema delle fonti del diritto
oggettivo), con eccesso dai limiti della ragionevolezza, ha operato
una sottrazione al giudice del compito istituzionale di interpretare
ed applicare la norma di legge in modo autonomo ed indipendente da
ogni altro potere; in tal modo l'art. 11, ventiseesimo comma, viola
il combinato disposto degli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione
evidenziando il vizio dello sviamento della funzione legislativa.
Non si vuole qui certo porre in dubbio la piena legittimità del
potere del legislatore di utilizzare l'interpretazione autentica, in
considerazione anche del diverso livello di operatività del
legislatore e del giudice, ma il vizio da ultimo indicato trova la
sua ratio essendi, ed è quindi una naturale conseguenza del difetto
di razionalità, o, per meglio dire, dell'arbitrarietà del ricorso
all'uso della norma interpretativa precedentemente evidenziato.
In ralazione al contenuto della norma, non si possono in tale sede
obliterare ulteriori profili di illegittimità costituzionale.
Infatti, anche nel caso in cui la Corte costituzionale ritenesse
la norma autenticamente interpretativa, o comunque non legittimi
effetti retroattivi, sussisterebbe pur sempre la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale in ordine
alla rinnovata obbligatorietà dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. per
coloro che, iscritti in epoca antecedente alla legge n. 136/1991, si
trovano pur tuttavia nella condizione lavorativa prevista dall'art.
24, secondo comma, della stessa legge. In particolare,
l'obbligatorietà dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici
veterinari già avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria
determina un'evidente violazione del principio di eguagliana (art. 3
della Costituzione), nel termine della disparità di trattamento di
trattamento, e ciò in duplice senso: a) nei confronti dei veterinari
"libero-professionisti" (tenuti a pagare solo i contributi per
l'E.N.P.A.V.), che sarebbero trattati irragionevolmente meglio dei
veterinari "assicurati", sui quali viene a gravare una doppia
previdenza; b) nei confronti dei veterinari, che trovandosi nelle
medesime (rispetto agli odierni ricorrenti) condizioni previste
dall'art. 24, secondo comma, della legge n. 136/1991, essendosi però
iscritti per la prima volta agli albi professionali dopo la data di
entrata in vigore della legge da ultimo indicata, sono sottratti in
forza dell'art. 11, ventiseesimo comma, della legge n. 537/1993,
all'obbligatorietà dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. Pure sotto questo
profilo, deve dunque ritenersi non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseesimo
comma, della legge n. 537/1993, anche per gli effetti del combinato
disposto di questa norma con gli artt. 32, primo comma, della legge
n. 136/1991 e 2, secondo comma, della legge n. 1357/1962.
Inoltre, l'art. 11, ventiseesimo comma, della legge n. 537 sembra
violare anche l'art. 38 della Costituzione, che prevede come
"diritto" (e non già come dovere) dei lavoratori quello a che siano
loro assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di
infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione
involontaria. A fortiori, dall'art. 38 della Costituzione non è dato
desumere l'obbligatorietà di una "doppia previdenza", e di
conseguenza la legge non può innestare un sistema in cui il
cittadino sia tenuto a corrispondere contributi previdenziali ad un
determinato istituto contro la sua volontà, ed anzi nullificando
retroattivamente un'opzione già manifestata in senso contraria.
Si deve d'altronde osservare come, anche nel nostro ordinamento
giuridico, la facoltatività dell'iscrizione è espressione di un
trend legislativo che sembra inequivocabilmente indirizzato nel senso
della unicità della posizione assicurativa pubblica nell'ambito del
pluralismo previdenziale. Sotto tale profilo la norma in esame appare
altresì in interna contraddizione, tanto da far dubitare, anche in
questa prospettiva, della sua razionalità, con l'art. 1,
trentatreesimo comma, lettera C) della stessa legge n. 537/1993, che,
in relazione alla delega al Governo all'emanazione di decreti
legislativi diretti a riordinare o sopprimere enti pubblici di
previdenza ed assistenza, pone tra i criteri direttivi proprio quello
dell'eliminazione delle duplicazioni dei trattamenti pensionistici.
La norma in esame, inoltre, incidendo con l'effetto retroattivo
sulle situazioni sostanziali poste in essere nel vigore del
precedente regime, frustra l'affidamento di una determinata categoria
di cittadini nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento
fondamentale di uno stato di diritto: anche in tal senso dunque viola
l'art. 38 della Costituzione. Invero, secondo un'autorevole dottrina,
la c.d. buona fede legislativa impone di tenere in considerazione la
situazione di affidamento determinata in precedenza dal legislatore e
di non violarla a posteriore, se non per motivi che, sulla base di un
giudizio comparativo, appaiono eccezionalmente prevalenti. Ed
esigenze di tipo economico-finanziario non sembrano potersi ritenere
ragione sufficiente a giustificare la violazione del suddetto
principio (in tal senso, con riferimento a fattispecie diversa, ma di
natura previdenziale, cfr. Corte costituzionale 10 febbraio 1993, n.
39).
Si è dunque finora argomentato in ordine alla non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
11 punto 26 (prima parte) della legge n. 537, in relazione ai vari
vizi rilevati. Occorre però analizzare anche la seconda parte della
norma in esame (peraltro ovvio corollario della prima parte) che, di
fatto, dispone direttamente l'efficacia retroattiva, sancendo la
"nullità di diritto" dei provvedimenti di cancellazione adottati
dall'E.N.P.A.V. nei confronti dei veterinari. Con ciò, non si vuole
sostenere artificiosamente la tesi della sussistenza di una cesura
tra le due parti dell'art. 11, ventiseesimo comma, che non è neppure
astrattamente configurabile, ma il metodo analitico, che porta a
scindere le componenti precettive della norma, ha come esclusivo
obiettivo quello della completezza dell'esegesi. In proposito, pare
che il difetto di razionalità sussista anche rispetto a questa
seconda prte della norma, con cui è stata direttamente prevista
(senza il tramite di una norma interpretativa, utilizzata ad hoc)
l'efficacia retroattiva della disposizione.
Poichè, se è vero che la Costituzione, al di là della materia
penale, non vieta legge retroattive, esse sono comunque soggette al
generale sindacato di ragionevolezza anche per quanto riguarda
l'effetto (retroattivo) suindicato.
E nel caso di specie, essendo validamente estensibili tutte le
argomentazioni precedentemente sviluppate, avendo la norma, dal punto
di vista funzionale ed effettuale, carattere inequivocabilmente
unitario (in particolare, disponendo in ordine a profili distinti, ma
collegati), si può ritenere che non sussiste alcun elemento che
possa fornire un fondamento razionale alla retroattività. Anche in
tale prospettiva, dunque, la norma sembra violare l'art. 3 della
Costituzione, in particolare in relazione all'art. 38 della
Costituzione.
Con riferimento pertanto alla fattispecie concreta portata alla
cognizione di questo pretore, ai fini di stabilire se in capo ai
ricorrenti sussista o meno un obbligo contributivo nei confronti
dell'E.N.P.A.V. per gli anni 1991-1993, questione che può presentare
difforme soluzione a seconda che si ritenga applicabile l'art. 24,
secondo comma, della legge n. 136/1991, nella sua originaria
formulazione, ovvero se si debba applicare la norma di cui all'art.
11, ventiseesimo comma, della legge n. 537/1993, e rilevandosi in
base a quanto sopra argomentato il sospetto di illegittimità
costituzionale di quest'ultima norma, gli atti debbono essere
trasmessi alla Corte costituzionale perchè sia risolta la questione
di legittimità costituzionale della norma stessa in relazione ai
richiamati parametri della Carta fondamentale.
Rimanendo assorbito ogni altro rilievo ed ogni altro profilo
attinente al fatto, il presente giudizio deve dunque essere sospeso
ed occorre provvedere agli adempimenti prescritti dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata, ai fini del decidere, la questione di
legittimità costituzionale come sopra prospettata in ordine all'art.
11, ventiseesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in
relazione agli artt. 3, 38, 101, 102, 104 della Costituzione, nei
termini precisati in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti ricorrenti, all'E.N.P.A.V. ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata altresì ai Presidente delle due
Camere del Parlamento.
Perugia, addì 16 aprile 1994
Il pretore: (firma illeggibile)

94C0671