1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 9 SENTENZA 20 dicembre 2022- 30 gennaio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Abruzzo - Operatori delle Forze Armate, delle Forze di Polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e della Polizia locale nonche' delle associazioni e cooperative impegnati in attivita' di emergenza-urgenza, soccorso, ordine pubblico, sicurezza e protezione civile - Accesso al pronto soccorso a seguito di infortunio durante il servizio o per ragioni di servizio - Esonero dal pagamento della compartecipazione alla spesa sanitaria (c.d. ticket) in relazione alle prestazioni erogate anche in caso di dimissione in codice bianco - Ulteriore esonero in relazione a eventuali successive prestazioni strettamente correlate all'infortunio per un periodo massimo di due anni successivi all'evento traumatico - Disposizioni attuative dell'esonero - Clausola di invarianza finanziaria - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria, della competenza statale esclusiva in materia di livelli essenziali di assistenza e dei principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27, artt. 1, commi 1 e 2, 2, commi 1 e 2, e 4, comma 1. - Costituzione, artt. 81 e 117, commi secondo, lettera m), e terzo. (T-230009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2; 2, commi 1 e 2; e 4, comma 1, della legge della Regione
Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27 (Esonero dalla compartecipazione
della spesa sanitaria per gli operatori delle Forze armate, delle
Forze di polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco e della Polizia locale e modifiche alla l.r.
30/2002), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 22 febbraio 2022, depositato in cancelleria il
1° marzo 2022, iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2022 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 20 dicembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 22 febbraio 2022 e depositato il
successivo 1° marzo 2022 (reg. ric. n. 17 del 2022), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27 (Esonero dalla compartecipazione
della spesa sanitaria per gli operatori delle Forze armate, delle
Forze di polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei
Vigili del fuoco e della Polizia locale e modifiche alla l.r.
30/2002) in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
nonchè in riferimento agli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera
m), Cost., in relazione all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
1.1.- L'articolo impugnato stabilisce che «1. Gli operatori delle
Forze Armate, delle Forze di Polizia, della Protezione civile, del
Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e della Polizia locale, nonchè
gli operatori delle associazioni e cooperative impegnati in attività
di emergenza-urgenza, soccorso, ordine pubblico, sicurezza e
protezione civile, che accedono in pronto soccorso a seguito di
infortunio durante il servizio o per ragioni di servizio, sono
esonerati dal pagamento della compartecipazione alla spesa sanitaria
in relazione alle prestazioni erogate anche in caso di dimissione in
codice bianco. 2. Indipendentemente dal codice di dimissione dal
pronto soccorso, gli stessi operatori sono altresì esonerati dal
pagamento della compartecipazione alla spesa sanitaria in relazione
ad eventuali successive prestazioni strettamente correlate
all'infortunio per un periodo massimo di due anni a decorrere dal
giorno dell'evento traumatico».
1.2.- Con il primo motivo del ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri sostiene che l'art. 1, commi 1 e 2, della
legge reg. Abruzzo n. 27 del 2021 configurerebbe, attraverso le
previste forme di esonero dal pagamento della compartecipazione alla
spesa sanitaria, una prestazione ulteriore rispetto ai livelli
essenziali di assistenza (LEA), ponendosi così in contrasto con i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica e, in particolare, con il divieto di spese non obbligatorie,
stabilito dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, con la
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La Regione Abruzzo, essendo assoggettata a un piano di rientro
dal disavanzo sanitario e al conseguente divieto di spese non
obbligatorie, non potrebbe, infatti individuare e garantire livelli
di assistenza ulteriore rispetto ai LEA.
In proposito, il ricorrente evidenzia che questa Corte ha più
volte affermato la vincolatività dei piani di rientro dal disavanzo
sanitario e «ha altresì precisato che, di regola, i principi
fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell'esercizio
della competenza di coordinamento della finanza pubblica sono
funzionali a preservare l'equilibrio economico finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire
l'unità economica della Repubblica, come richiesto dai principi
costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea». (sono citate le sentenze n. 172 del 2018, n. 82
del 2015, n. 278 del 2014, n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011).
Per queste ragioni, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene, pertanto, che le disposizioni impugnate siano lesive
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l'art. 1, commi 1 e 2, della legge
reg. Abruzzo n. 27 del 2021, per violazione degli artt. 81 e 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in relazione all'art. 1, comma 7,
del d.lgs. n. 502 del 1992 e alle previsioni del d.P.C.m. 12 gennaio
2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502), ritenendo che avrebbe, da un lato, leso la
competenza esclusiva riservata allo Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale e, dall'altro, violato il divieto «di effettuare
spese non obbligatorie e non destinare a prestazioni non incluse nei
Livelli essenziali di assistenza risorse del Servizio sanitario
regionale distogliendole dalla finalità cui sono vincolate».
1.4.- Il ricorrente chiede, inoltre, la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, che detta
disposizioni attuative della norma impugnata, e 4, comma 1, che
stabilisce l'invarianza finanziaria della misura in oggetto, della
stessa legge reg. Abruzzo n. 27 del 2021, ritenendo tali norme
strettamente connesse e consequenziali alle disposizioni impugnate.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 17 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, nonchè degli
artt. 2, commi 1 e 2; e 4, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 27
del 2021.
1.1.- L'art. 1, commi 1 e 2, nella formulazione originaria,
prevedeva che gli operatori delle Forze Armate, delle Forze di
polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco e della Polizia locale, nonchè gli operatori delle
associazioni e cooperative impegnati in attività di
emergenza-urgenza, soccorso, ordine pubblico, sicurezza e protezione
civile, che accedono in pronto soccorso, a seguito di infortunio
durante il servizio o per ragioni di servizio, siano esonerati dal
pagamento della compartecipazione alla spesa sanitaria (cosiddetto
"ticket") in relazione alle prestazioni erogate, anche in caso di
dimissione in codice bianco e che, indipendentemente dal codice di
dimissione dal pronto soccorso, gli stessi operatori siano altresì
esonerati dal pagamento del ticket in relazione ad eventuali
successive prestazioni strettamente correlate all'infortunio, per un
periodo massimo di due anni a decorrere dal giorno dell'evento
traumatico.
1.2.- Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., ritenendo che le disposizioni impugnate si pongano in
contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica e, in particolare, con il divieto di spese non
obbligatorie, stabilito dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311
del 2004, in quanto la Regione Abruzzo, essendo impegnata in un piano
di rientro dal disavanzo sanitario, non potrebbe individuare, nè
porre a carico del servizio sanitario regionale, livelli ulteriori di
assistenza.
1.3.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri sostiene, invece, la violazione, da parte
delle medesime disposizioni regionali, degli artt. 81 e 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in relazione all'art. 1, comma 7, del
d.lgs. n. 502 del 1992 e alle disposizioni del d.P.C.m. del 12
gennaio 2017.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate
invaderebbero, infatti, la competenza legislativa esclusiva riservata
allo Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale e comporterebbero la
destinazione di risorse a prestazioni non incluse nei LEA,
distogliendole così dalla finalità cui sono vincolate.
1.4.- Infine, l'Avvocatura generale dello Stato chiede la
dichiarazione di illegittimità costituzionale anche degli artt. 2,
commi 1 e 2, e 4, comma 1, della stessa legge reg. Abruzzo n. 27 del
2021, in quanto strettamente connessi e consequenziali alle
disposizioni impugnate.
2.- Successivamente al deposito del ricorso, a decorrere dal 19
marzo 2022, è entrato in vigore l'art. 7, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo 11 marzo 2022, n. 5 (Disposizioni per l'attuazione
del principio di leale collaborazione ed ulteriori disposizioni) che
ha soppresso le parole «ordine pubblico, sicurezza», presenti nel
testo originario della norma impugnata.
Le modifiche apportate lasciano, però, intatto il nucleo
precettivo dell'originaria versione della norma contestato dal
ricorrente, in quanto mirate, esclusivamente, a precisare l'ambito
delle attività in cui possono essere impegnati gli operatori di
associazioni e cooperative, escludendo da queste le attività di
ordine pubblico e sicurezza. Tali modifiche non sono, pertanto,
rilevanti.
3.- Le questioni promosse sono inammissibili.
3.1.- Il ricorrente si limita, nella ricostruzione del
complessivo quadro normativo di riferimento, a richiamare l'art. 1,
comma 174, della legge n. 311 del 2004 - in relazione alla dedotta
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. - e l'art. 1, comma 7,
del d.lgs. n. 502 del 1992, oltre che le disposizioni del d.P.C.m. 12
gennaio 2017, con riferimento alla prospettata lesione degli artt. 81
e 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Nonostante l'indubbio rilievo di tali disposizioni, l'Avvocatura
generale dello Stato omette ogni riferimento agli artt. 1, comma 796,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)» e 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», relativi alla
vincolatività dei piani di rientro, oltre che all'art. 20 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) che, con specifico
riferimento al tema dei LEA, prevede la separazione contabile delle
relative risorse.
3.2.- Il ricorso risulta, inoltre, privo di una, seppure
sintetica, ricostruzione della normativa statale relativa alle
modalità di compartecipazione al costo delle prestazioni sanitarie
(cosiddetto "ticket") che, pure, costituisce l'oggetto della
disciplina della norma regionale impugnata, finalizzata ad esonerare
dalla compartecipazione della spesa sanitaria gli operatori delle
Forze armate, delle Forze di polizia, della Protezione civile, del
Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e della Polizia locale.
Manca, infatti, ogni riferimento all'art. 1, comma 796, lettera
p), della legge n. 296 del 2006, che ha introdotto per gli assistiti
non esentati il ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale e il ticket di venticinque euro per le
prestazioni erogate in regime di pronto soccorso ospedaliero, non
seguite da ricovero, la cui condizione è stata codificata come
codice bianco (che indica la differibilità o, comunque, la non
urgenza degli interventi richiesti al termine degli accertamenti in
pronto soccorso).
Nè il ricorrente considera l'art. 6, comma 2, lettera c), del
decreto del Ministro della sanità 1° febbraio 1991 (Rideterminazione
delle forme morbose che danno diritto all'esenzione dalla spesa
sanitaria) che, in via generale e senza alcuna limitazione,
stabilisce che gli «infortunati sul lavoro o affetti da malattie
professionali» sono esentati dalla partecipazione alla spesa
sanitaria, limitatamente alle prestazioni correlate alla patologia
invalidante.
La detta disposizione risulta, anche in considerazione della
circostanza che il già richiamato art. 1, comma 796, lettera p),
della legge n. 296 del 2006 introduce il ticket solo per gli
«assistiti non esentati», di indubbio rilievo nella concreta
ricostruzione della complessiva disciplina statale, venendo
richiamata, tra l'altro, nel preambolo di recenti provvedimenti con
cui alcune regioni hanno introdotto, in via amministrativa, forme di
esenzione per gli operatori delle Forze armate, delle Forze di
polizia, della Protezione civile e del Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco del tutto analoghe a quelle stabilite dalla norma impugnata
(deliberazione della Giunta della Regione Piemonte 7 agosto 2020, n.
39-1859, recante «Riconoscimento codice di esenzione L99 per il
personale dei corpi di Polizia ad ordinamento civile e militare, Arma
dei carabinieri, Forze Armate e Vigili del Fuoco per gli infortuni
incorsi in orario di lavoro che comportino la fruizione di
prestazioni erogate da strutture di pronto soccorso ospedaliero non
seguite da ricovero e classificate in uscita con codice colore
"bianco"»; deliberazione della Giunta della Regione Puglia 16 luglio
2020, n.1108 recante «Compartecipazione alla spesa a seguito di
infortunio sul lavoro: disposizioni»; deliberazione della Giunta
della Regione Emilia-Romagna 4 marzo 2019, n. 313, recante
«Determinazioni in tema di esenzione dalla compartecipazione alla
spesa sanitaria per soggetti che non godono di copertura assicurativa
INAIL a seguito di infortunio sul lavoro»).
3.3.- Il ricorso omette, altresì, di chiarire l'ambito in cui si
colloca la norma impugnata, trascurando ogni ricostruzione delle
forme e delle modalità di tutela vigenti, a livello nazionale, per
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali del personale
«delle Forze Armate, delle Forze di Polizia, della Protezione civile,
del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e della Polizia locale,
nonchè per gli operatori delle associazioni e cooperative impegnati
in attività di emergenza-urgenza, sicurezza e protezione civile».
In particolare, manca ogni riferimento all'art. 1, comma 555,
della legge n. 296 del 2006, ai sensi del quale le disposizioni di
cui all'art. 1, commi da 219 a 221, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)» - che avevano
abrogato le norme «che, comunque, pongono le spese di cura a carico
dell'amministrazione» - non si applicano alle spese di cura
«sostenute dal personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco,
delle Forze armate e di polizia e conseguenti a ferite o lesioni
riportate nell'espletamento di servizi di polizia o di soccorso
pubblico, ovvero nello svolgimento di attività operative o
addestrative, riconosciute dipendenti da causa di servizio», nonchè
all'art. 12-bis del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 (Misure
urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza
sessuale, nonchè in tema di atti persecutori), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 aprile 2009, n. 38, che ha
successivamente escluso il personale delle Forze di polizia e delle
Forze armate dall'assicurazione obbligatoria garantita dall'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro
(INAIL).
4.- In conclusione, il ricorrente avrebbe dovuto vagliare il
denunciato contrasto delle disposizioni impugnate con i parametri
interposti evocati alla stregua della complessiva disciplina statale
vigente in materia, in particolare quella relativa all'ambito della
tutela assicurata, nel caso di infortunio durante il servizio o per
ragioni di servizio, al personale delle Forze amate, delle Forze di
polizia, della Protezione civile, del Corpo nazionale dei Vigili del
fuoco e della Polizia locale, per cui la totale mancata
considerazione delle summenzionate disposizioni vizia,
irrimediabilmente, il ricorso per l'omessa ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, a cui consegue, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, l'inammissibilità delle questioni
proposte (ex multis, sentenza n. 265 del 2020), impedendo anche lo
scrutinio nel merito delle norme ritenute dal ricorrente
imprescindibilmente connesse alle disposizioni impugnate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2; 2, commi 1 e 2; e 4, comma
1, della legge della Regione Abruzzo 21 dicembre 2021, n. 27 (Esonero
dalla compartecipazione della spesa sanitaria per gli operatori delle
Forze armate, delle Forze di polizia, della Protezione civile, del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della Polizia locale e
modifiche alla l.r. 30/2002), promosse, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1, comma 174,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», nonchè in riferimento agli artt. 81 e 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in relazione all'art. 1, comma 7,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 dicembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2023.

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA