1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 422 SENTENZA 7 - 18 ottobre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Atto introduttivo del giudizio - Incerta qualificazione - Inequivoca sostanza del ricorso per questione di legittimita' costituzionale. Parametri del giudizio - Norme costituzionali del titolo quinto della parte seconda - Riferimento alla formulazione originaria delle norme, anteriore alla sopravvenuta modifica con legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 - Decisione alla stregua di essa. Parchi e riserve naturali - Parco nazionale "Costa teatina" - Procedura istitutiva - Ricorso della Regione Abruzzo - Asserita mancata partecipazione della Regione ricorrente, in conformita' del principio di leale cooperazione - Non fondatezza della questione - Inutilita' della richiesta sospensiva del provvedimento legislativo denunciato. - Legge 23 marzo 2001, n. 93, art. 8, comma 3. - Costituzione, artt. 5, 117, 118 e 9. (002C0970) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-2002)

composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA; Gustavo ZAGREBELSKY; Valerio ONIDA; Carlo
MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto
CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK;
Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3,
della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo ambientale),
promosso con ricorso della Regione Abruzzo, notificato il 4 maggio
2001, depositato in cancelleria il 10 successivo e iscritto al n. 27
del registro ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2002 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato Francesco Carli per la Regione Abruzzo e
l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 4 maggio 2001 e depositato il
successivo 10 maggio la Regione Abruzzo ha proposto "ricorso per
dichiarazione di incostituzionalità e, comunque, per conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato", avente a oggetto l'art. 8,
comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo
ambientale), in relazione agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
Premette la ricorrente che il legislatore, con la legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), ha regolato
la tutela, l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette,
prevedendo in particolare:
a) che, ai sensi dell'art. 4, la programmazione
dell'istituzione delle aree naturali protette sia stabilita con
cadenza triennale, mediante la realizzazione di intese, eventualmente
promosse dal Ministro dell'ambiente, tra regioni ed enti locali,
sulla base dei metodi e criteri indicati nel programma triennale di
azione pubblica definito dalla legge 28 agosto 1989, n. 305
(Programmazione triennale per la tutela dell'ambiente);
b) che, secondo l'art. 8, comma 1, l'individuazione e la
delimitazione dei parchi nazionali avvengano previa acquisizione del
parere della regione interessata;
c) che, secondo l'art. 34, la delimitazione dei parchi
nazionali e l'adozione delle misure di salvaguardia ad essi relative
siano disposte d'intesa con le regioni e, comunque, sentite le
regioni e gli enti locali interessati.
Ad avviso della Regione Abruzzo, dalle richiamate disposizioni
della legge quadro emergerebbe la necessità, per la realizzazione di
nuovi parchi nazionali, di un "procedimento concertativo" tra Stato e
regioni al fine di garantire la giusta delimitazione delle aree
interessate e la corretta gestione degli enti istituiti.
Tali principi troverebbero conferma:
a) nella legge 8 ottobre 1997, n. 344 (Disposizioni per lo
sviluppo e la qualificazione degli interventi e dell'occupazione in
campo ambientale), che ha subordinato l'istituzione dei parchi della
costa Teatina e Torre del Cerrano a un'istruttoria che il Ministro
dell'ambiente avrebbe dovuto compiere entro il 30 giugno 1998,
sentiti la regione e gli enti locali competenti;
b) nell'art. 77 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), che prevede che l'individuazione, l'istituzione e
la disciplina generale dei parchi e delle riserve nazionali avvenga
"sentita la Conferenza unificata".
Posto il quadro anzidetto, secondo la ricorrente l'art. 8, comma
3, della legge n. 93 del 2001, istituendo nel territorio della
Regione Abruzzo il parco nazionale costa Teatina senza l'acquisizione
della previa intesa o di un parere della regione stessa, sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione, in quanto - non rispettando le procedure
cooperative imposte dalla legge quadro e dalle altre disposizioni
richiamate - avrebbe determinato lo svuotamento del ruolo e della
funzione costituzionalmente riconosciuti alla Regione Abruzzo.
La denunciata violazione del principio di leale cooperazione si
sarebbe inoltre tradotta, ad avviso della ricorrente, nella
menomazione delle sue prerogative costituzionali, dando luogo ad un
"conflitto di attribuzioni".
La Regione Abruzzo propone infine istanza di sospensione
cautelare degli effetti della disposizione impugnata, poichè essa
inciderebbe pesantemente sulla disciplina e sulla gestione di
un'ampia porzione del territorio regionale e renderebbe possibile
l'adozione di misure di salvaguardia, caratterizzate da "importanti
effetti vincolistici", in assenza di preventive indicazioni da parte
della regione.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'interveniente, qualificando il giudizio promosso dalla Regione
Abruzzo in primo luogo come conflitto di attribuzioni tra Stato e
regione, rileva che la disposizione impugnata non indica la
perimetrazione del parco nazionale in questione, limitandosi ad
integrare l'art. 34 della legge n. 394 del 1991 e a stabilire la
dotazione finanziaria dell'ente gestore.
Inoltre, considerato che l'art. 2 della legge quadro articola le
aree naturali protette in tre distinte tipologie sulla base delle
loro caratteristiche e degli interessi coinvolti (i parchi nazionali
previsti dal comma 1, i parchi naturali regionali indicati dal comma
2 e le riserve naturali di cui al comma 3), l'Avvocatura dello Stato
sostiene che nessuna disposizione di rango costituzionale garantisce
alle regioni l'uso esclusivo del proprio territorio; pertanto, anche
in base alla disciplina dettata dal citato art. 34, le modalità
attraverso le quali esso può essere gestito da parte delle regioni
sono modulate secondo le competenze attribuite dalla Costituzione. Da
ciò consegue - secondo l'Avvocatura - che non necessariamente le
iniziative volte a soddisfare un interesse unitario devono essere
precedute dall'intesa con la regione nel cui ambito territoriale è
previsto l'intervento statale.
Nella fattispecie la collaborazione tra il Ministero
dell'ambiente e la Regione Abruzzo sarebbe regolata dall'art. 34
della legge n. 394 del 1991 e la violazione delle procedure previste
da tale disposizione non darebbe luogo ad un conflitto di
attribuzioni, ma eventualmente alla illegittimità dei provvedimenti
ministeriali, dovendosi in definitiva escludere ogni violazione dei
parametri costituzionali invocati.
L'Avvocatura conclude chiedendo che il ricorso sia respinto per
carenza di presupposti, ove lo si qualifichi come conflitto di
attribuzioni, o comunque che sia rigettato ove sia inteso quale atto
introduttivo di un giudizio di legittimità costituzionale in via
principale.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Abruzzo ha depositato
una memoria nella quale sostiene che la disposizione impugnata ha un
triplice contenuto normativo, in quanto:
a) dispone "in via immediata" l'istituzione del parco
nazionale della costa Teatina;
b) dispone, sempre in via immediata, il finanziamento del
parco, prevedendo l'iscrizione nel bilancio dello Stato di un impegno
finanziario sin dall'anno 2001;
c) rinvia ad un provvedimento successivo la delimitazione
territoriale del parco.
Sulla base di tali considerazioni, la regione ricorrente
ribadisce, contestando le affermazioni dell'Avvocatura dello Stato,
che il parco nazionale della costa Teatina è stato istituito con
l'art. 8, comma 3, della legge n. 93 del 2001, senza alcuna previa
intesa e pertanto in violazione del principio di leale collaborazione
tra Stato e regione, oltre che "in aperto contrasto" con l'art. 77
del decreto legislativo n. 112 del 1998 e con l'art. 8 della legge
n. 394 del 1991.

Considerato in diritto

1. - La Regione Abruzzo solleva questione di legittimità
costituzionale - tale può essere ritenuta, per sua non equivoca
sostanza, la domanda della regione, nonostante l'incertezza
manifestata nel qualificare l'atto introduttivo "ricorso per
dichiarazione di incostituzionalità e, comunque, per conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato" - dell'art. 8, comma 3, della
legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo ambientale), che
così recita: "Con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro dell'ambiente, d'intesa con la regione
interessata, è istituito il Parco nazionale "Costa teatina . Il
Ministro dell'ambiente procede ai sensi dell'art. 34, comma 3, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394, entro centottanta giorni a decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge. L'istituzione
ed il funzionamento del Parco nazionale "Costa teatina sono
finanziati nei limiti massimi di spesa di lire 1.000 milioni a
decorrere dall'anno 2001". Ritiene la regione ricorrente che la norma
denunciata, istitutiva del parco nazionale per determinazione
unilaterale dello Stato, comporti violazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, in particolare sotto il profilo della mancata
attivazione di una procedura di "leale cooperazione" con la Regione
Abruzzo stessa, nel territorio della quale il Parco in questione è
situato.
Con il medesimo ricorso, la regione ricorrente insta per la
sospensione dell'efficacia della disposizione legislativa impugnata.
2. - La questione di costituzionalità è stata sollevata
anteriormente all'entrata in vigore della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione), con riferimento alle norme costituzionali allora
vigenti ed è stata promossa al fine di ottenere il riconoscimento,
tramite l'annullamento della legge statale denunciata, delle
competenze regionali che si pretendono fondate su quelle medesime
norme, per il tempo in cui esse erano vigenti. La presente questione
ha dunque da essere decisa esclusivamente alla stregua delle norme
costituzionali del Titolo V della parte II della Costituzione nella
formulazione originaria - quali in effetti invocate dalla ricorrente
-, non rilevando, in questa circostanza, il sopravvenuto mutamento di
quadro costituzionale operato con la legge costituzionale menzionata.
L'esito del giudizio, quale che esso sia, non pregiudica l'ambito
delle competenze, rispettivamente dello Stato e della regione,
determinate dalla nuova normativa costituzionale. E ciò non solo -
come è ovvio - nel caso in cui, con l'accoglimento della questione,
la legge dello Stato sia annullata e quindi, per così dire, sia
azzerata la situazione normativa in contestazione; ma anche nel caso
di rigetto della medesima, con la permanente vigenza della norma
impugnata anche al di là del momento di entrata in vigore della
legge di riforma costituzionale, permanente vigenza che è
conseguenza della necessaria continuità dell'ordinamento giuridico.
In entrambi i casi, il rinnovato assetto delle competenze legislative
potrà essere fatto valere dallo Stato e dalle regioni tramite nuovi
atti di esercizio delle medesime, attraverso i quali essi possono
prendere ciò che la Costituzione dà loro, senzanecessità di
rimuovere previamente alcun impedimento normativo. Perciò, le norme
che definiscono le competenze legislative statali e regionali
contenute nel nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione
potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di
costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle
regioni contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di
esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro
nuova definizione costituzionale.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
La regione ricorrente si duole della legge impugnata perchè
avrebbe istituito il Parco nazionale "Costa teatina" senza una
partecipazione della regione stessa, conforme al principio di leale
cooperazione. Questa doglianza, peraltro, si basa su un'inesatta
valutazione dei termini normativi della questione.
La norma impugnata, infatti, non istituisce, propriamente, il
Parco nazionale in questione ma ne prevede l'istituzione a opera di
un decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con la regione. Essa promuove un procedimento
e, al tempo stesso, fornisce la base legale del provvedimento
istitutivo del Parco, con il quale il procedimento stesso è
destinato a concludersi.
Come questa Corte ha numerose volte affermato (v. ad esempio
sentenze n. 175 del 1976 e n. 1031 del 1988), l'istituzione di parchi
nazionali coinvolge varie competenze, sia dello Stato che delle
regioni, le quali si atteggiano differentemente nei diversi momenti
in cui la procedura di istituzione si svolge (decisione istitutiva;
individuazione, provvisoria e definitiva, delle aree e determinazione
dei confini; stabilimento delle misure di salvaguardia; creazione di
enti o autorità di gestione, e così via) a seconda dell'incidenza
delle relative determinazioni sulle competenze statali e regionali.
Quando si abbia a che fare con competenze necessariamente e
inestricabilmente connesse, il principio di "leale collaborazione" -
che proprio in materia di protezione di beni ambientali e di assetto
del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione -
richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione.
Tuttavia, il primo momento del procedimento, cioè la decisione
iniziale che attiva le procedure in vista della creazione di uno
specifico parco nazionale (decisione che prelude ma non è ancora,
come detto, la "istituzione"), attenendo alla cura di un interesse
non frazionabile regione per regione, rileva essenzialmente della
competenza statale, quale espressione di tale interesse. Tale
competenza, il cui esercizio è finalizzato alla tutela dei valori
protetti dall'art. 9 della Costituzione, può essere organizzata in
modo che trovino espressione punti di vista regionali e locali, quale
integrazione degli elementi valutativi a disposizione dell'istanza
nazionale decidente e contributi in vista di soluzioni condivise.
Sarebbe tuttavia contraddittorio, rispetto al carattere nazionale
dell'interesse ambientale e naturalistico da proteggere, ritenere che
sia costituzionalmente dovuto l'assenso o l'intesa regionali o locali
dotati di forza giuridicamente condizionante.
In questo senso, la legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro
sulle aree protette), per l'individuazione dei parchi naturali
nazionali, dopo avere affermato, in principio (art. 1, comma 5), che
"nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette, lo
Stato, le regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e
di intesa ai sensi dell'articolo 81 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e dell'art. 27 della legge 8
giugno 1990, n. 142", e dopo avere stabilito (art. 2, comma 7) che la
classificazione e la istituzione dei parchi nazionali è effettuata
"d'intesa" con le regioni, ha previsto procedure complesse di
dimensione nazionale, facenti capo agli organi dello Stato. Secondo
l'art. 8, comma 1, con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro dell'ambiente, sentita la regione, si provvede
all'istituzione e alla delimitazione definitiva dei parchi nazionali
individuati e delimitati secondo le modalità di cui all'art. 4 della
stessa legge. Tale ultima disposizione prevedeva un "programma
triennale per le aree naturali protette", nel cui ambito era
approvato (art. 5) l'elenco ufficiale delle aree naturali protette.
Il programma triennale e l'elenco ufficiale erano adottati dal
Comitato per le aree naturali protette previsto dall'art. 3, come
organo nazionale, costituito con decreto del Ministro dell'ambiente e
da esso presieduto, e formato da esponenti dell'amministrazione
centrale e da rappresentanti delle regioni; in mancanza
dell'approvazione del programma entro il termine stabilito
dall'art. 4, comma 6, si provvedeva direttamente con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente
(art. 4, comma 7). Il programma triennale e, conseguentemente, la
procedura incentrata su di esso sono stati successivamente aboliti
con l'art. 76 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), il quale poi, all'art. 77, riconosce rilievo
nazionale ai compiti e alle funzioni in materia di parchi naturali
statali attribuiti allo Stato dalla legge quadro n. 394 del 1991 e,
su questa premessa, li esclude dal conferimento alle regioni e agli
enti locali, a norma dell'art. 1, comma 4, lettera c), della legge 15
marzo 1997, n. 59, aggiungendo però, al comma 2, che
l'individuazione, oltre che l'istituzione e la disciplina generale
dei parchi nazionali, è operata "sentita la Conferenza unificata".
Parallelamente alla procedura amministrativa, la legge quadro
sulle aree protette, nelle sue disposizioni finali prevede per
l'intanto direttamente la "istituzione" di alcuni parchi nazionali
(art. 34, commi 1 e 2), disciplinando, al comma 3, le procedure
attuative. All'elenco dei parchi nazionali ivi inizialmente
menzionati, la legge impugnata ha successivamente aggiunto il Parco
della Costa Teatina, già considerato dalla legge quadro "prioritaria
area di reperimento", ai fini dell'adozione di misure di salvaguardia
indicate (commi 6 - come integrato dall'art. 4 della legge 8 ottobre
1997, n. 344 - e 7 dell'art. 34 citato). L'individuazione di parchi
nazionali direttamente per legge, anzichè tramite procedimento
amministrativo, è espressione della posizione eminente del
Parlamento nel rappresentare l'interesse nazionale. Essa
indubbiamente non consente di inserire formalmente nel procedimento
legislativo che conduce alla decisione di istituire il parco la
partecipazione delle Regioni e degli enti locali interessati; ma,
fino a tanto che non si abbia una distorsione degli apprezzamenti del
legislatore e un evidente abuso della sua funzione, con
l'attribuzione ad aree evidentemente prive di valore ambientale e
naturalistico di importanza nazionale della qualificazione di parco
nazionale - ciò che nella specie non viene contestato B, non vi è
motivo di negare al legislatore il potere di provvedere direttamente.
D'altro canto, il provvedimento legislativo di istituzione del
parco non comporta di per sè ancora, come si è detto,
l'interferenza concreta con specifiche competenze regionali. E, per
quanto riguarda il seguito, a norma dell'art. 34, comma 3, della
legge n. 394 del 1991, richiamato dalla legge impugnata, per la
delimitazione provvisoria del parco, il Ministro dell'ambiente
procede sulla base degli elementi conoscitivi tecnico-scientifici
disponibili, in particolare, oltre che presso i servizi tecnici
nazionali e le amministrazioni dello Stato, presso le regioni; per
l'adozione delle necessarie misure di salvaguardia, poi, il Ministro
dell'ambiente procede previa consultazione delle regioni e degli enti
locali interessati; la delimitazione in via definitiva è stabilita
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'ambiente, sentita la regione (art. 8, comma 1, della legge
n. 394 del 1991); il decreto istitutivo del Presidente della
Repubblica, infine, è adottato d'intesa con la regione. Il principio
di leale collaborazione, al quale la regione ricorrente
impropriamente fa appello per contestare la legittimità
costituzionale della determinazione legislativa, potrà invece
utilmente essere invocato in relazione a sue eventuali violazioni che
in ipotesi si verifichino in tali momenti amministrativi successivi.
4. - Il rigetto della questione di costituzionalità proposta
rende superflua ogni pronuncia, di ammissibilità e di merito, circa
la richiesta sospensione dell'efficacia del provvedimento legislativo
denunciato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni
in campo ambientale), sollevata, in riferimento agli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione (questi ultimi, nella versione anteriore alla
riforma operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
dalla regione Abruzzo, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 ottobre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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