1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 2 - 4 giugno 1997
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Invito datato 22 febbraio 1996 della procura generale presso la sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti ad alcuni ex consiglieri ed assessori regionali nonche' ad alcuni consiglieri regionali in carica a presentare "eventuali deduzioni e documenti" nell'ambito di iniziative di concessione di contributi a favore all'Ente Veneto teatro - Inidoneita' degli atti oggetto di conflitto a ledere attribuzioni regionali - Inammissibilita'. (097C0614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto notificato il
22 aprile 1996, depositato in cancelleria il 29 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito degli inviti della Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte
dei conti, datati 22 febbraio 1996, indirizzati ad Umberto Carraro ed
altri nella qualità di consiglieri ed assessori regionali del
Veneto, ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. 15 novembre 1993, n.
453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, ed iscritto al n.
15 del registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi gli avv.ti Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'Avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La regione Veneto, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione agli inviti,
datati 22 febbraio 1996, con i quali la procura regionale presso la
sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti ha
sollecitato - ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19 - ex
consiglieri ed assessori regionali, nonchè alcuni consiglieri in
carica, a presentare eventuali deduzioni e documenti nel quadro di
una iniziativa volta ad accertare, a loro carico, la sussistenza di
una responsabilità per danno, in relazione ai contributi erogati
negli esercizi 1989, 1990 e 1991 all'Ente Veneto teatro. Il ricorso -
premesso che la Corte dei conti assume l'illegittimità
dell'erogazione di contributi all'ente predetto, stante la mancanza,
da parte del medesimo, sia del presupposto di una adeguata capacità
finanziaria e tecnico-organizzativa (quantomeno a partire
dall'esercizio 1988/1989) che di quello di una regolare e trasparente
tenuta della documentazione e delle scritture contabili - rileva che
la legge regionale del Veneto 5 settembre 1984, n. 52 (Norme in
materia di promozione e diffusione di attività artistiche, musicali,
teatrali e cinematografiche), individua, per i previsti interventi
finanziari, due distinte categorie di beneficiari: a) enti e
istituzioni di rilevante importanza, elencati in modo tassativo, ai
quali è corrisposto un contributo annuo sulla base di una relazione
circa l'attività svolta (art. 4, comma 1) e di un programma
dell'attività per l'anno successivo (art. 4, comma 2); b) altri
soggetti (enti locali, singoli o associati; enti, istituti, o altre
associazioni, aggregazioni di soggetti a larga base rappresentativa
nel territorio regionale) per i quali è prevista la presentazione di
una relazione illustrativa delle finalità e delle modalità del
programma; di un preventivo dettagliato delle entrate e delle spese;
di una idonea documentazione attestante l'attività svolta, che
precede l'erogazione del contributo, disposta in unica soluzione
(art. 12, comma 3). Il regime dei contributi regionali è pertanto
diverso, per le due categorie di enti, quanto agli elementi
conoscitivi richiesti, al tempo di erogazione del contributo (che per
i primi enti avviene in via preventiva), alla revoca delle
assegnazioni, prevista solo per i secondi, ed infine ai controlli,
non contemplati per i primi enti, riguardo ai quali, come risulta dai
lavori preparatori, si è voluta escludere qualsiasi forma di
condizionamento. Secondo il ricorso, la Procura regionale della Corte
dei conti, ignorando la richiamata legge regionale, sarebbe
pervenuta, in sostanza, alla sua disapplicazione, ritenendo che,
indipendentemente da quanto previsto dall'art. 4 della legge
regionale n. 52 del 1984, la Regione sarebbe comunque tenuta, sulla
base del principio di buona amministrazione, ad una verifica
dell'utilizzo dei contributi erogati. In tal modo si sarebbe
postulata l'esistenza di un precetto diverso da quello voluto dal
legislatore regionale, facendolo discendere dall'art. 97 della
Costituzione, il quale può invece rappresentare unicamente una norma
parametro alla cui stregua sindacare le scelte operate dal
legislatore regionale con gli artt. 3 e 4 della legge n. 52 del 1984.
Nel richiamare, pertanto, il precedente della sentenza di questa
Corte n. 285 del 1990, la ricorrente sostiene che gli atti di invito
in questione sarebbero lesivi delle sue attribuzioni, ponendosi "in
contrasto con specifiche prerogative del legislatore regionale,
tutelate dagli artt. 117 (ambito materiale) e 127 della Costituzione
(ambito procedimentale)". Sarebbero incise anche le funzioni dei
consiglieri regionali garantite dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, attesa l'incensurabilità della condotta di consiglieri
ed assessori che sia coerente con la legge regionale, giacchè
altrimenti si determinerebbe una violazione dei predetti artt. 117 e
127, "che rappresentano il titolo più elevato cui è connessa la
guarentigia posta dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione".
La regione, nel sollecitare la sospensione degli atti oggetto di
conflitto, per il pregiudizio che essi arrecano al funzionamento
delle commissioni del consiglio chiamate ad operare nell'ambito delle
procedure di spesa, chiede alla Corte di dichiarare che non spetta
allo Stato, e, per esso, alla procura regionale presso la sezione
giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti, disapplicare gli
artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52 del 1984, con conseguente
annullamento degli inviti emanati dalla procura medesima.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, contestando la esistenza dei presupposti per la sospensiva
degli atti, in quanto questi avrebbero già prodotto i loro effetti,
e chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque
respinto.
La inammissibilità deriverebbe anzitutto dal carattere degli atti
verso i quali esso è proposto: si tratterebbe di atti prodromici
alla eventuale proposizione della azione di responsabilità, che non
ne è necessariamente postulata, e che sono volti a tutela e garanzia
del destinatario; essi non possono, pertanto, reputarsi
immediatamente e direttamente invasivi o lesivi di attribuzioni della
regione, non configurando l'esercizio di un potere autoritativo o,
comunque, suscettibile di comprimere l'altrui sfera giuridica e non
presentando una qualsiasi attitudine alla lesione attuale e concreta
dell'interesse della regione all'applicazione delle sue leggi (a
differenza del caso deciso dalla Corte con la sentenza n. 285 del
1990).
Nell'iniziativa della procura non potrebbe, d'altra parte,
individuarsi materia di conflitto con la regione, che non è
legittimata a stare in giudizi di responsabilità, promossi a tutela
della finanza pubblica, nei confronti degli agenti sospettati di non
aver fatto buon governo delle risorse amministrate. La regione
sarebbe perciò in linea di massima carente di interesse alle vicende
processuali - e ancor più "preprocessuali" - del giudizio, salva
l'ipotesi estrema che, a conclusione del giudizio stesso, non
risultino espressamente disapplicate leggi regionali.
Nel merito, si osserva che con il ricorso si prospetta una
questione interpretativa, che la ricorrente ambirebbe a far risolvere
preventivamente, ma inammissibilmente, dalla Corte costituzionale.
Secondo l'Avvocatura nella iniziativa della Procura regionale non si
rinviene alcuna contestazione, nè implicita nè espressa, in ordine
alla applicabilità degli artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52
del 1984, bensì una interpretazione volta a valorizzare gli elementi
testuali desumibili da tali disposizioni (quanto alla finalizzazione
dei contributi alle attività ivi previste, oppure alla
documentazione dell'attività svolta); interpretazione che contrasta
con quella data dalla regione, secondo la quale dette norme
consentirebbero l'incontrollata ed incontrollabile erogazione dei
contributi.
Del tutto inconferente sarebbe, poi, il richiamo dell'art. 122,
quarto comma, della Costituzione, che riguarda le opinioni ed i voti
espressi dai consiglieri in sede politica, e non le eventuali
responsabilità in sede di gestione amministrativa del pubblico
denaro.
3. - In prossimità dell'udienza, la difesa della regione Veneto ha
depositato una memoria, nella quale, con ampi richiami della dottrina
e della giurisprudenza della Corte dei conti, si evidenzia che
l'invito a dedurre e a presentare documenti è atto di contenuto
"pregnante", addirittura posto in essere dopo il compimento
dell'istruttoria da parte del procuratore regionale, con la funzione
di contestare fatti specifici, determinati in tutti i loro elementi
costitutivi. Rilevato che si tratta di un atto processuale tipico
che, secondo la giurisprudenza contabile, costituisce condizione di
procedibilità dell'azione, si afferma che lo stesso, in quanto
suscettibile di incidere su situazioni giuridiche soggettive, ben
può, anche alla luce della giurisprudenza della Corte
costituzionale, essere ricompreso tra gli atti impugnabili in sede di
conflitto di attribuzione. Ciò anche a tener conto del tenore
specifico degli atti di invito in questione, che risultano
particolarmente circostanziati in ordine alla fattispecie, nonchè
del fatto che, nella concretezza dell'esperienza, è rarissimo che
all'invito non segua l'atto di citazione.
Riguardo alla vicenda che ha dato luogo al conflitto, la difesa
della regione precisa che il ricorso non ha affatto configurato
dinanzi al giudice dei conflitti di attribuzione la ben diversa
questione interpretativa di uno specifico dettato legislativo: è
stata la procura regionale della Corte dei conti ad assumere una
iniziativa che ha portato alla non applicazione (disapplicazione)
degli artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52 del 1984 e alla
elaborazione di una regola giuridica di rango legislativo
direttamente desunta dall'art. 97 della Costituzione. La regione,
pertanto, contesta non un errore in iudicando, bensì un difetto
assoluto di giurisdizione del magistrato contabile, che non può
sostituire una sua determinazione a quella del legislatore.
D'altro canto, la proponibilità del ricorso nei confronti di un
eventuale, futuro, giudicato non rende inammissibile o infondato il
conflitto sollevato, potendosi affermare, in prospettiva, "che i due
ricorsi sono sostanzialmente sovrapponibili, pur nella prospettazione
di censure che tengono conto della diversa fase temporale alla quale
lo svolgimento della vicenda era pervenuto" (sentenza n. 7 del 1996).
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, si rileva che, trattandosi di conflitto determinato da
un difetto assoluto di giurisdizione, incidente su prerogative
costituzionali della regione, va da sè che l'attività dei
consiglieri regionali deve essere riguardata dal punto di vista
costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 123, cui si
ricollega il citato art. 122, quarto comma, della Costituzione.
Secondo la ricorrente la procura regionale della Corte dei conti e
l'Avvocatura dello Stato - integrando il dettato della legge
regionale n. 52 del 1984 con i principi dedotti dall'art. 97 della
Costituzione - postulano l'esistenza di un principio secondo il quale
ogni omissione o divergenza della legge rispetto al dettato
costituzionale impone non solo una interpretazione secundum
constitutionem ma anche la possibilità, per il giudice, di
riformulare la legge.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, la regione Veneto solleva
conflitto di attribuzione in relazione alle note, di identico
contenuto, con le quali la procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto, ha invitato
alcuni ex consiglieri ed assessori regionali, nonchè alcuni
consiglieri in carica, a presentare "eventuali deduzioni e
documenti", ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. n. 453 del 1993,
convertito nella legge n. 19 del 1994, nell'ambito di una iniziativa
volta ad accertare, a loro carico, la sussistenza di una
responsabilità patrimoniale amministrativa in relazione a contributi
concessi all'Ente Veneto teatro.
Secondo la ricorrente, con le menzionate note, la procura regionale
della Corte dei conti, disapplicando la legge regionale n. 52 del
1984, la quale prevede, agli artt. 3 e 4, che il finanziamento
avvenga previa presentazione di un mero programma di attività,
avrebbe ritenuto insita nel sistema la regola secondo la quale può
addivenirsi alla concessione di contributi pubblici solo una volta
accertata la capacità finanziaria e tecnico-organizzativa dell'ente
destinatario, come pure la trasparente e regolare tenuta della
documentazione e delle scritture contabili. Nel far discendere tale
regola dall'art. 97 della Costituzione, non avrebbe, però,
considerato che la citata disposizione costituzionale può
rappresentare solo una norma parametro alla cui stregua sindacare le
scelte operate dal legislatore regionale. La disapplicazione della
legge regionale comporterebbe, pertanto, la lesione di "specifiche
prerogative del legislatore regionale tutelate dagli artt. 117
(ambito materiale) e 127 (ambito procedimentale) della Costituzione",
alla quale farebbe riscontro anche il contrasto con l'art. 122,
quarto comma, dal quale discenderebbe la non censurabilità della
condotta di consiglieri ed assessori che sia coerente con la legge
regionale, pena la violazione dei predetti artt. 117 e 127.
2. - L'Avvocatura dello Stato, nel costituirsi per il resistente
Presidente del Consiglio dei Ministri, eccepisce l'inammissibilità
del ricorso, sostenendo, innanzitutto, che gli atti impugnati
sarebbero privi di carattere lesivo, essendo prodromici alla
eventuale proposizione della azione di responsabilità e, in secondo
luogo, che la regione, non legittimata a stare nei giudizi di
responsabilità promossi "nei confronti degli agenti sospettati di
non aver fatto buon uso delle risorse amministrate", sarebbe carente
di interesse in ordine alle vicende processuali e ancor più
"preprocessuali" dei giudizi stessi. Nel merito, il ricorso sarebbe
infondato, prospettandosi con esso non la disapplicazione della legge
regionale n. 52 del 1984, bensì una questione di interpretazione
della stessa legge.
3. - In ordine di pregiudizialità logica, va esaminata, anzitutto,
l'eccezione relativa al difetto di legittimazione della regione
Veneto; eccezione che è da disattendere, considerata la evidente
necessità di tenere distinto il problema della legittimazione e
dell'interesse nell'ambito del giudizio di responsabilità
amministrativa, da quello che concerne la verifica degli analoghi
elementi nell'ambito del giudizio per conflitto di attribuzione.
Quanto a quest'ultimo, la Corte, proprio con riferimento al processo
contabile, ha già avuto occasione di rilevare che l'eventuale
lesione dei poteri spettanti ai rappresentanti di un ente fornito di
autonomia costituzionalmente protetta, non può, in tesi, non
offendere anche l'autonomia dell'ente medesimo (sentenza n. 211 del
1972), facendo così insorgere per esso l'interesse a tutelare
nell'appropriata sede le proprie attribuzioni.
Di ciò è, del resto, esempio paradigmatico il ricorso in esame,
con il quale la ricorrente lamenta che l'iniziativa in materia di
responsabilità amministrativa assunta dal procuratore regionale
della Corte dei conti si traduce, attraverso la "disapplicazione" di
una legge regionale, nel disconoscimento e, quindi, nella lesione
delle competenze ad essa costituzionalmente garantite, tra cui, in
particolare, quelle di carattere legislativo previste dall'art. 117
della Costituzione.
4. - Riconosciuta, così, in via di principio, la legittimazione
della regione a sollevare conflitto nella materia qui considerata, si
tratta piuttosto di valutare, venendo all'altra eccezione sollevata
dall'Avvocatura, se l'invito indirizzato ai presunti responsabili dal
procuratore regionale, ai sensi dell'art. 5 del decreto-legge n. 453
del 1993 (convertito nella legge n. 19 del 1994), sia idoneo ad
esprimere quella lesività delle competenze regionali di cui si duole
la ricorrente, alla luce di quella giurisprudenza costituzionale che
ammette che qualsiasi atto o comportamento significante, imputabile
allo Stato o alla regione, sia idoneo ad innescare un conflitto,
purchè l'atto stesso abbia efficacia o rilevanza esterna e sia
diretto ad esprimere, in modo chiaro ed inequivoco, la pretesa di
esercitare una competenza il cui svolgimento possa determinare una
invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale della possibilità di esercizio della
medesima (sentenze n. 771 del 1988 e n. 211 del 1994).
Quanto alle connotazioni degli atti oggetto di conflitto, dal
predetto art. 5 si desume che, prima di emettere l'atto di citazione
in giudizio, il procuratore regionale invita il presunto responsabile
del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta
giorni dalla notifica della comunicazione dell'invito, le proprie
deduzioni ed eventuali documenti. I predetti trenta giorni
rappresentano, altresì, il termine entro il quale il presunto
responsabile può chiedere di essere sentito personalmente.
L'art. 1, comma 3-bis del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito
nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, ha successivamente provveduto a
stabilire il lasso di tempo entro il quale il procuratore regionale,
dopo la scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni, è
tenuto ad emettere l'eventuale atto di citazione.
Questa Corte, in una sua precedente pronunzia, soffermandosi
sull'istituto qui in esame, il quale rappresenta una delle peculiari
innovazioni della più recente riforma del processo contabile, ha
già avuto occasione di rilevare che l'invito a dedurre attiene ad
una fase che precede l'accertamento delle responsabilità,
suscettibile, alternativamente, di mettere capo all'instaurazione del
giudizio ovvero all'archiviazione, ma tale da non inficiare la
tradizionale regola secondo la quale, nel giudizio di responsabilità
amministrativa, il giudice è investito della causa solo attraverso
l'atto di citazione (sentenza n. 415 del 1995). Da detta impostazione
non si discosta quella giurisprudenza contabile che ha individuato la
funzione dell'atto di cui trattasi essenzialmente nella preliminare
contestazione di fatti specifici ad un soggetto già indagato, che
viene così messo in grado di rappresentare tempestivamente le sue
ragioni all'organo inquirente, consentendo, al tempo stesso, al
procuratore regionale lo sviluppo di più adeguate indagini.
Senza che occorra qui indugiare sulla questione della
qualificazione giuridica dell'invito a dedurre, come condizione di
procedibilità o meno rispetto all'azione, tema questo ancora
controverso in giurisprudenza, può ritenersi, comunque, che si
tratti di un atto che muove all'acquisizione di ulteriori elementi,
se del caso anche di carattere esimente, in vista delle conclusive
determinazioni che non necessariamente dovranno essere nel senso
dell'inizio dell'azione di responsabilità.
5. - Le accennate connotazioni degli atti oggetto di conflitto, ed
in particolare l'assenza di ogni univocità circa l'ulteriore seguito
dell'iniziativa assunta dal procuratore regionale, non consentono
perciò di scorgere in essi quella lesività che il ricorso ritiene,
invece, di individuare nell'avere postulato l'esistenza di una norma
diversa da quella voluta dal legislatore regionale, con conseguente
disapplicazione della legge da questi emanata e con sostanziale
disconoscimento delle competenze della ricorrente.
Questa Corte, come la stessa regione Veneto ricorda citando la
sentenza n. 285 del 1990, non ha escluso che anche funzioni aventi
carattere valutativo ed effetti decisori si prestino ad essere
sindacate, in sede di conflitto, con riferimento ai criteri
impiegati, potendo la lesione alle attribuzioni regionali derivare da
pronunzie di organi giurisdizionali che espressamente dichiarino di
disapplicare le leggi emanate dalle stesse regioni, ovvero, come
affermato in diversa circostanza, anche da pronunzie di organi non
giurisdizionali bensì di controllo che si attengano, nel giudizio
che sono chiamati ad esprimere, ad interpretazioni palesemente
erronee e quindi di fatto meramente apparenti, "sì da celare il
sostanziale travalicamento della funzione" (sentenza n. 473 del
1992).
Ma non è certamente l'esame di tali precedenti che può suffragare
la tesi della ricorrente, ove si consideri che il procuratore
regionale, attraverso l'invito a dedurre, lungi dall'esprimere
qualsiasi funzione valutativa avente per effetto l'applicazione
ovvero la disapplicazione della legge, si limita, nel quadro dei
delineati rapporti fra l'invito medesimo e l'azione di
responsabilità, a prospettare una sua interpretazione nel contesto
di una iniziativa non idonea di per sè a ledere le attribuzioni
regionali, proprio perchè destinata a restare circoscritta per il
momento al rapporto con i presunti responsabili, essendo, invece,
rimessa all'esito finale dell'istruttoria ogni conclusiva
determinazione in ordine all'eventuale instaurazione del giudizio.
L'inidoneità degli atti oggetto di conflitto a realizzare la
lamentata lesione determina l'inammissibilità del ricorso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, in relazione agli inviti della Procura regionale presso
la sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti,
datati 22 febbraio 1996, sollevato dalla regione Veneto con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vassalli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 giugno 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0614