1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 6 - 13 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Province autonome - Ordinamento degli enti locali - Contenimento delle spese per la gestione degli organismi rappresentativi locali - Previsione che gli incarichi conferiti all'interno delle comunita' di valle siano svolti a titolo esclusivamente onorifico, senza la corresponsione di alcuna forma di remunerazione, indennita' o gettone di presenza - Norma di dettaglio che non lascia margini di apprezzamento al legislatore provinciale, in contrasto con lo speciale regime di concertazione riconosciuto alle autonomie speciali per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Violazione delle competenze provinciali in materia di finanza locale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 134), art. 69, comma 3-bis. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 79, commi 3 e 4 (Costituzione, artt. 3, 36 e 97; statuto, artt. 80, primo comma, e 81, secondo comma). (T-130263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 69,
comma 3-bis, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti
per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, promossi
dalle Provincie autonome di Bolzano e di Trento con ricorsi
notificati il 9 e il 10 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 17
ottobre 2012 ed iscritti ai nn. 150 e 152 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg e Michele Costa per la
Provincia autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per
la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giovanni
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ricorsi, rispettivamente notificati il 9 e il 10
ottobre 2012, le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno
impugnato talune disposizioni contenute nel decreto-legge 22 giugno
2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito,
con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto
2012, n. 134. Fra queste le due Province autonome hanno censurato,
con argomentazioni sostanzialmente coincidenti, l'art. 69, comma
3-bis, del d.l. n. 83 del 2012.
1.1.- Secondo la Provincia autonoma di Bolzano, in particolare,
la norma censurata si porrebbe in contrasto con numerose disposizioni
legislative contenute nel d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), con numerose disposizioni
contenute nei decreti legislativi di attuazione dello statuto, oltre
che col principio di leale collaborazione.
La Provincia ricorrente osserva, infatti, che la disposizione
censurata - per assicurare la semplificazione dell'organizzazione
degli enti territoriali locali, il conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica, il contenimento della spesa pubblica oltre che per
ottemperare al principio della gratuità della titolarità di
qualsiasi carica organo o ufficio di natura elettiva negli enti
territoriali non previsti dalla Costituzione - prevede che le
Province autonome dispongano, ciascuna nell'ambito della propria
autonomia statutaria e nel quadro delle procedure di coordinamento di
cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione), la gratuità degli incarichi conferiti
all'interno delle comunità di valle.
Ad avviso della Provincia di Bolzano la disposizione in questione
sarebbe una norma di dettaglio lesiva delle attribuzioni legislative
ed amministrative locali in materia di ordinamento degli enti locali
fissate dall'art. 4, numero 3), dello statuto di autonomia.
Essa lederebbe, altresì, le competenze provinciali in tema di
finanza locale di cui agli artt. 80, comma 1, e 81, secondo comma,
dello statuto regionale nonchè le relative norme di attuazione.
1.2.- La Provincia rileva ancora che l'art. 15, comma 2, del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), ha attribuito alla Regione e alle Province
autonome il compito di trasferire ai Comuni le funzioni
amministrative rientranti nelle materie di competenza regionale o
provinciale e che l'art. 7 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca,
agricoltura e foreste), consente alle Province autonome di costituire
le comunità montane ovvero altri enti di diritto pubblico aventi
analoghi compiti, al fine di valorizzare le zone montane, come poi
avvenuto con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 marzo
1991, n. 7 (Ordinamento delle comunità comprensoriali). Precisa,
quindi, la ricorrente che l'art. 4, comma 6, di tale legge affida
alla Giunta provinciale il compito di determinare, in ragione della
popolazione e delle attività svolte, le indennità spettanti agli
organi delle comunità comprensoriali, le quali, secondo quanto
previsto dall'art. 11 della stessa legge provinciale, sono succedute
alle preesistenti comunità di valle.
Rileva, a questo punto, la ricorrente Provincia che la
disposizione censurata viola l'art. 79, commi 3 e 4, dello statuto di
autonomia, secondo il quale non si applicano alle Province autonome
nè agli organismi ad ordinamento provinciale e regionale, le misure
adottate per le Regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale, competendo alle Province le funzioni di coordinamento nel
quadro degli obiettivi di finanza pubblica e provvedendo, altresì,
sia la Regione che le Province autonome alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato.
La natura analitica e dettagliata dei precetti contenuti nella
disposizione impugnata caratterizza quest'ultima come violativa delle
competenze provinciali.
Se, per ipotesi, si ravvisasse nella norma censurata una
disposizione di mero principio, essa non potrebbe, comunque,
comprimere le competenze provinciali, essendo i fini da essa
perseguiti raggiungibili esclusivamente attraverso il sistema di
adeguamento di cui all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento).
Infine la ricorrente denunzia la norma là dove, vietando la
corresponsione di compensi a chi abbia svolto un compito rilevante
per la comunità e costituendo un vincolo ad una specifica voce di
spese, impone alla Provincia, in contrasto coi parametri
costituzionali sopra indicati, di adeguarsi al suo contenuto.
2.- Si è costituito in giudizio, col patrocinio della Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, il
quale ha concluso per il rigetto del ricorso.
2.1.- Riguardo alle censure aventi ad oggetto il comma 3-bis
dell'art. 69 del d.l. n. 83 del 2012, la difesa erariale osserva che,
secondo quanto stabilito dal successivo comma 3-ter, la disposizione
ora censurata trova applicazione «compatibilmente con le competenze
attribuite alle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi
dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione». In ogni
caso, prosegue la difesa dello Stato, la disposizione censurata è
coerente con le disposizioni di coordinamento della finanza pubblica
volte a ridurre i costi per la gestione degli apparati amministrativi
e politici, riflettendo in tal senso un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, fissato dallo Stato e dal quale
possono derivare limitazioni alla autonomia locale organizzativa e di
spesa, essendo anche gli enti ad autonomia speciale tenuti a
concorrere alla azione di risanamento della finanza pubblica.
3.- Anche la Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 69,
comma 3-bis, del d.l. n. 83 del 2012 lamentando il fatto che siffatta
disposizione costituisca una sorta di «paradosso normativo» poichè
per un verso prevede che quanto in essa contenuto sia applicato dalle
Province autonome nell'ambito della propria autonomia, secondo le
procedure fissate nella legge n. 42 del 2009, e compatibilmente con
le competenze provinciali, per altro verso, dato il suo puntuale
contenuto non consente, in sede attuativa, spazi di manovra alla
autonomia locale. Tale tecnica normativa sarebbe pertanto viziata in
quanto conducente ad un risultato irragionevole e contrastante col
principio di certezza del diritto.
3.1.- La disposizione censurata contrasterebbe, altresì, con
l'art. 79 dello statuto di autonomia regionale in base al quale lo
Stato concorda con la Provincia gli obblighi relativi al patto di
stabilità interno, spettando poi alla Provincia «provvedere alle
funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali», fra i
quali sono anche le comunità di valle.
Da ciò si fa discendere la conclusione che "lo Stato non può
unilateralmente porre un vincolo finanziario (per di più puntuale)
in relazione alle comunità di valle".
Altresì violati sarebbero gli artt. 80, comma 1, e 81, secondo
comma, dello statuto, ivi compresa la relativa norma di attuazione,
cioè l'art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), stante il contrasto con
la competenza legislativa provinciale in materia di finanza locale,
nonchè l'art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987, il quale
prevede la competenza legislativa regionale in materia di forme
collaborative fra i Comuni.
3.2.- Da ultimo, la Provincia di Trento fa rilevare come la norma
censurata sarebbe, altresì, in contrasto con l'art. 36, primo comma,
della Costituzione, atteso che la previsione della gratuità degli
incarichi ivi previsti viola il diritto alla retribuzione delle
prestazioni lavorative, e con l'art. 97 Cost., espressivo del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto
la impossibilità di retribuire una prestazione lavorativa, limitando
gravemente la possibilità di ottenerla, pregiudica la efficiente
organizzazione dell'ente che necessita della prestazione medesima.
La Provincia sarebbe legittimata a fare valere tali violazioni in
quanto la norma censurata attiene a materie di competenza
provinciale.
4.- Costituitosi anche in questo giudizio, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, ha ribadito le medesime difese già formulate
con riferimento alle analoghe censure contenute nel ricorso proposto
dalla Provincia autonoma di Bolzano.

Considerato in diritto

1.- Le due Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
impugnato di fronte a questa Corte, con distinti ricorsi, talune
disposizioni contenute nel decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83
(Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012,
n. 134, dubitando della loro conformità a numerosi parametri
costituzionali.
In particolare, le predette Province autonome hanno promosso
questione di legittimità costituzionale - con riferimento agli artt.
3, 36 e 97 della Costituzione e agli artt. 79, commi 3 e 4, 80, comma
1, e 81, secondo comma, dello statuto di autonomia regionale -
dell'art. 69, comma 3-bis, del d.l. n. 83 del 2012, inserito in sede
di conversione, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 134 del 2012.
1.1.- Riservata, pertanto, ad altra pronunzia la decisione in
ordine alle censure relative alle restanti norme impugnate dalle due
ricorrenti, oggetto dell'odierno esame è esclusivamente la questione
di legittimità costituzionale del ricordato art. 69, comma 3-bis.
Attesa sia l'unicità della disposizione che la sostanziale
omogeneità delle doglianze formulate da ciascuna delle due Province
autonome, i giudizi scaturiti dai due separati ricorsi vanno riuniti
per essere unitariamente decisi.
2.- La norma oggetto della questione di legittimità
costituzionale in esame, al dichiarato fine di «semplificare
l'organizzazione degli enti locali, [...] assicurare il conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica e [...] contribuire al
contenimento della spesa pubblica, nonchè in ottemperanza al
disposto dell'art. 23, comma 22, del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201», stabilisce che le Province autonome di Trento e Bolzano,
nell'ambito della propria autonomia statutaria e nel quadro delle
procedure di coordinamento di cui all'art. 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'art. 119 della Costituzione), «prevedono [...] che
gli incarichi conferiti all'interno delle comunità di valle siano
svolti a titolo esclusivamente onorifico, senza la corresponsione di
alcuna forma di remunerazione, indennità o gettone di presenza».
Secondo le Province ricorrenti la descritta disposizione
normativa, caratterizzandosi quale norma di dettaglio, non
consentirebbe alle Province, in sede di sua attuazione, alcun margine
di discrezionalità, in tal modo ledendo le competenze provinciali in
materia di finanza locale, fissate dagli artt. 80, comma 1, e 81,
secondo comma, dello statuto di autonomia regionale.
Violate sarebbero, sempre secondo l'avviso delle ricorrenti, le
competenze provinciali in materia di ordinamento degli enti locali,
nonchè il dettato dell'art. 79, commi 3 e 4, dello statuto di
autonomia in base al quale «La Regione e le Province provvedono alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5» dello statuto medesimo.
Ad avviso delle Province ricorrenti l'assenza di qualsiasi
margine di discrezionalità rimesso alla legislazione provinciale non
solo, stante l'estremo dettaglio della normativa censurata,
comporterebbe la violazione del predetto parametro, ma verrebbe ad
evidenziare che non si è di fronte ad una norma di principio, ma di
dettaglio.
2.1.- La Provincia autonoma di Trento poi deduce anche la
violazione degli artt. 36 e 97 Cost., poichè, quanto al primo
parametro, sarebbe violato il diritto di ricevere un compenso da
parte di coloro che svolgono incarichi conferiti all'interno delle
comunità di valle e, quanto al secondo, sarebbe violato il principio
di buona amministrazione poichè l'assetto organizzativo dei predetti
enti locali sarebbe pregiudicato dal fatto che difficilmente potrebbe
essere reperito il personale disposto ad assumere gli incarichi in
questione in assenza di qualsivoglia retribuzione.
La circostanza che siffatte violazioni ridonderebbero su materie
di competenza provinciale, fa sì che, sebbene i parametri evocati
non siano direttamente attributivi di competenze, la ricorrente
sarebbe comunque legittimata a farle valere.
3.- La questione è fondata.
3.1.- Deve premettersi che il legislatore nazionale ha
espressamente previsto che la norma censurata, la quale - giova
precisare - per il suo tenore testuale è esclusivamente rivolta alle
due Province autonome di Trento e di Bolzano, è stata introdotta «in
ottemperanza al disposto dell'art. 23, comma 22, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214».
Si tratta, come è noto, della norma in base alla quale la
titolarità di cariche, uffici od organi di natura elettiva negli
enti territoriali non previsti dalla Costituzione è, in linea di
principio, esclusivamente onorifica e non comporta alcuna forma di
remunerazione.
Questa Corte, tuttavia, di recente, ha avuto occasione di
precisare che «il comma 22 [dell'art. 23 del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214] non si
applica alle Regioni speciali» (sentenza n. 220 del 2013), nè,
evidentemente, alle Province autonome, dovendo queste - sia le
Regioni che le Province autonome - concordare con lo Stato le
modalità del loro concorso al raggiungimento degli obiettivi della
finanza pubblica.
Appare, quindi, evidentemente in contraddizione con detto
principio il contenuto della norma censurata che, in affermata
ottemperanza ad una disposizione a queste non opponibile, impone, di
fatto, alle due Province autonome ricorrenti l'attuazione di una
specifica misura, individuata nei suoi puntuali profili dalla legge
dello Stato, volta al contenimento della finanza pubblica.
3.2.- Oltre a presentare tale manifesta contraddizione logica la
norma censurata, stante la sua natura di norma di dettaglio, che non
lascia margini di apprezzamento al legislatore locale in sede di sua
attuazione, si pone anche in contrasto con quanto previsto dai commi
3 e 4 dell'art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), in base ai quali, per un verso,
si prevede che «Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilità interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo» e, per altro verso, si stabilisce che «Le
disposizioni statali relative [...] al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province [...]. La regione e le
province provvedono alle finalità di coordinamento della finanza
pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello
Stato, adeguando la propria legislazione ai principi costituenti
limiti ai sensi degli articoli 4 e 5».
È, infatti, evidente che, in assenza delle forme di
concertazione previste dall'art. 79, comma 3, dello statuto di
autonomia locale, l'attività di adeguamento normativo, rimessa
secondo i termini statutari agli organi legislativi regionali e
provinciali, non può essere ridotta, ove non si vogliano intendere
ed applicare in senso esclusivamente formale i principi della
autonomia locale, alla mera sostituzione della fonte normativa
regionale o, in questo caso, provinciale, a quella statale, essendo
in questa già dettagliatamente predeterminato il contenuto
dell'intervento legislativo decentrato. Si deve, invece, prevedere,
nel rispetto del perseguimento dell'obiettivo del contenimento delle
spese per la gestione degli organismi rappresentativi locali, che sia
il legislatore, in questo caso, provinciale ad individuare gli
specifici mezzi ed ambiti di realizzazione dei predetti obiettivi.
3.3.- Il contrasto coi predetti parametri costituzionali non è,
certamente, eliso, diversamente da quanto ritenuto dalla difesa
erariale, da quanto previsto dal comma 3-ter dell'art. 69 del d.l. n.
83 del 2012, secondo il quale le disposizioni di cui al precedente
comma 3-bis si applicano compatibilmente con le competenze statutarie
delle due Province ricorrenti, posto che siffatta «clausola di
garanzia» - stante la palese antinomia esistente fra quanto previsto
dal ricordato comma 3-bis e le prerogative statutarie del legislatore
provinciale - se applicata rigidamente, porterebbe al sostanziale
annullamento del dettato del comma 3-bis, rendendo, anzi, in tale
modo ancor più evidente la irragionevolezza della disposizione
censurata.
4.- Restano assorbiti i restanti profili di illegittimità
costituzionale dedotti nei ricorsi di parte.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre
disposizioni del decreto-legge oggetto di impugnazione;
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 69, comma
3-bis, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la
crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI