1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 6-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 487 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 1995
N. 487 Ordinanza emessa il 15 aprile 1995 dal pretore di La Spezia nel procedimento civile vertente tra Culicchi Nerio e prefetto di La Spezia Circolazione stradale - Sospensione temporanea della patente di guida per violazione di norme del codice della strada - Previsione dell'opposizione al pretore civile avverso detto provvedimento solo nel caso di sinistro senza lesioni personali od omicidio colposo - Mancata previsione della tutela giurisdizionale anche nella ipotesi di sospensione della patente conseguente a lesioni personali od omicidio colposo - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee, con incidenza sul diritto di difesa e sulla competenza dell'autorita' giudiziaria. (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 223, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 24). (095C1058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 6-9-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 342/1995 del registro generale avente per oggetto: opposizione
ad ordinanza di sospensione patente di guida promossa da Culicchi
Nerio, dott. proc. S. Busoni, contro il prefetto di La Spezia, sig.
Gino Di Sacco.
Premesso che: il sig. Culicchi Nerio ha depositato in data 18
marzo 1995 un ricorso ex legge n. 689/1981 esponendo che il prefetto
di La Spezia, con provvedimento notificato ed eseguito in data 16
marzo 1995, gli aveva sospeso e ritirato la patente di guida; il
Culicchi, secondo quanto affermato nel provvedimento prefettizio,
aveva effettuato una manovra di sorpasso di un'autovettura in sosta
in prossimità di una curva, collidendo con un veicolo proveniente in
senso opposto il cui conducente aveva riportato lesioni; il prefetto,
perciò, ai sensi dell'art. 223, comma secondo, del d.lgs 30 aprile
1992 n. 285 (codice della strada) nel testo attualmente vigente,
ritenendo la sussistenza di fondati elementi di responsabilità in
capo al Culicchi, aveva sospeso la patente allo stesso per venti
giorni; il Culicchi, proponendo opposizione davanti a questo pretore,
sosteneva di avere, in occasione del sinistro in questione,
sorpassato un auto ferma e di essere subito dopo rientrato sulla
propria destra, cosicchè la responsabilità per l'incidente sarebbe
stata da attribuire, a suo dire, interamente alla conducente
dell'altro veicolo, la quale avrebbe tenuto una velocità non
adeguata alle circostanze; il Culicchi chiedeva in via preliminare al
pretore di sospendere l'ordinanza prefettizia opposta; il pretore,
ricevuto il ricorso, prendeva atto della formulazione testuale
dell'art. 223, ultimo comma, del codice della strada, in forza della
quale l'opposizione al pretore risulta ammessa soltanto nel caso di
provvedimento di sospensione provvisoria della patente emesso in
relazione ad ipotesi di reato diverse da quella di lesioni; veniva
quindi fissata udienza di discussione in merito alle questioni
pregiudiziale inerenti alla sussistenza della giurisdizione
dell'Autorità giudiziaria ordinaria e/o all'ammissibilità
dell'azione; il prefetto depositava la documentazione relativa
all'accertamento anteriormente all'udienza; all'udienza di
comparizione le parti insistevano come dai rispettivi atti ed il pre-
tore si riservava; sciogliendo la riserva osserva quanto segue: pare
dubbia la legittimità costituzionale del sistema di opposizione
previsto in favore del privato nei confronti del provvedimento di
sospensione provvisoria della patente emesso in forza dell'art. 223,
comma secondo, del codice della strada.
La sospensione della patente costituisce, in taluni casi, una
sanzione accessoria conseguente alla verificazione di un fatto di
reato. Gli artt. 222 e 224 del "nuovo" codice della strada
disciplinano il procedimento di irrogazione di siffatta sanzione
amministrativa accessoria stabilendo che essa sia "applicata" dal
giudice penale (art. 222 primo comma) e che il prefetto provveda a
sospendere la patente anche qualora all'accertamento penale
definitivo si accompagni la sospensione condizionale della pena (art.
224, primo comma) oppure quando il reato si estingua per una causa
diversa dalla morte dell'imputato e l'autorità aministrativa accerti
la sussistenza delle condizioni di legge per l'applicazione della
sanzione (art. 224, terzo comma).
L'art. 223 si inserisce nel predetto sistema mediante la
previsione del potere di "sospensione provvisoria della patente" da
parte del prefetto, con ciò esprimendo in pieno il carattere "forte"
del sistema repressivo voluto dal codice della strada per alcune
delle violazioni di maggior rilievo.
L'art. 223 distingue tuttavia l'ipotesi in cui alla violazione del
codice della strada consegua un fatto di lesioni od omicidio colposi,
dalle altre ipotesi di reato.
Nel caso delle lesioni colpose (e dell'omicidio) non è previsto il
ritiro immediato della patente da parte degli agenti od organi
accertatori (salvo ovviamente che la violazione al codice della
strada non preveda, di per sè il ritiro della patente ex art. 218
del codice della strada): gli accertatori devono però trasmettere
copia del verbale e del rapporto al prefetto il quale, sentito il
competente ufficio della Direzione generale della motorizzazione
civile, ordina la sospensione provvisoria della patente ove
sussistano fondati elementi di una evidente responsabilità,
provvedendo altresì all'iscrizione del provvedimento sul documento
di guida.
Diversamente, nel caso in cui si verifichino altre ipotesi di
reato (art. 223, comma terzo) è sempre previsto il ritiro immediato
della patente da parte dell'agente od organo accertatore. Il
prefetto, ricevuto entro dieci giorni il rapporto, può sospendere
provvisoriamente la patente procedendo poi alla iscrizione sulla
stessa del provvedimento sanzionatorio adottato.
All'accertamento in sede amministrativa della sussistenza dell'uno
o dell'altro tipo di comportamento criminoso si accompagnano tuttavia
due diversi rimedi.
Nel caso di violazioni riportabili all'art. 223, comma terzo, è
prevista esplicitamente la possibilità di ricorso al pretore nelle
forme della legge n. 689/1981.
Nel caso di violazioni riportabili all'art. 223, comma primo, è
previsto invece il ricorso al Ministero dei trasporti (art. 223,
comma 5, prima parte).
Il tenore dell'art. 223, comma 5, seconda parte è d'altra parte
tale da far ritenere esclusa la possibilità di ricorso al pretore
nelle forme della legge n. 689/1981 e viceversa ammesso il ricorso
alla tutela ordinaria nei confronti dei provvedimenti della p.a., di
fronte al T.A.R., adito quale giudice con competenza generale di
legittimità per il sindacato sugli atti amministrativi.
Il pretore ritiene, come detto, che il sistema così delineato
contrasti con la Carta costituzionale per le seguenti ragioni.
Nell'iter logico che il pretore incontra per la definizione del
giudizio emergono due diversi profili impeditivi di una pronuncia di
merito.
In primo luogo il pretore rileva che, come detto, dal tenore
dell'art. 223, comma quinto, seconda parte, si evince l'esclusione
della giurisdizione ordinaria in merito ai provvedimenti di
sospensione conseguenti a violazioni da cui scaturiscano lesioni
personali. Per quanto il sistema delineato dal nuovo codice della
strada in merito ai provvedimenti di sospensione della patente sia
orientato nel senso di ammettere quasi sempre il ricorso avanti al
pretore (art. 218, comma 5; art. 224, comma 3, in riferimento
all'art. 218, comma 5), non pare che l'interpretazione della norma
censurata di illegittimità possa intendersi nel senso che il rimedio
giudiziale esperibile possa essere quello del processo ex legge n.
689/1981 (per il tramite del rinvio operato dall'art. 205 codice
della strada). Ciò in quanto l'art. 223, comma 5, ultima parte è
assolutamente preciso nello stabilire che l'opposizione è ammessa
avverso i provvedimenti "di cui al comma tre", con ciò
implicitamente escludendosi i provvedimenti di cui al comma due. Per
tali casi il rimedio giustiziale va perciò individuato attraverso la
previa qualificazione giuridica della situazione tutelata. Tale
situazione, in ossequio a quanto sostenuto dalle Sezioni Unite della
Corte di cassazione (Cass. 17 febbraio 1992 n. 1914), la cui
interpretazione, per quanto correlata ad una norma abrogata (ma in
situazione del tutto analoga alla attuale) non può non considerarsi
"diritto vivente" (stante l'autorevolezza dell'organo e la funzione
di nomofilachia dello stesso) è da qualificare come interesse
legittimo, tutelato mediante il ricorso alla giurisdizione generale
amministrativa di legittimità.
Con il che si determina tuttavia, a parere del pretore, un profilo
di illegittimità costituzionale per irragionevole disparità di
trattamento.
Ai sensi dell'art. 113 della Costituzione il legislatore può
indirizzare la tutela dei diritti e degli interessi lesi da atti
amministrativi verso la giurisdizione ordinaria o verso quella
amministrativa.
Ciò che il legislatore non può fare è però, per situazioni
identiche, prevedere una tutela giurisdizionale differenziata.
In linea di principio non è facile confrontare due forme diverse
di tutela processuale, ciascuna delle quali, sotto il profilo
procedimentale, può presentare vantaggi suoi propri.
Pare però che tra la tutela avanti al pretore nelle forme della
legge n. 689/1981 e la tutela generale di legittimità davanti al
giudice amministrativo sussista una differenza strutturale che rende
comunque migliore per il privato il processo previsto dalla legge
sulla depenalizzazione.
Davanti al giudice amministrativo, possono essere mosse soltanto
censure di legittimità (non rientrando il caso nè tra quelli di
competenza ed "esclusiva", nè fra quelli di competenza cd. "di
merito"). Nel processo ex legge n. 689/1981 oltre ai vizi di
illegittimità può riproporsi pienamente al giudice la valutazione
della questione di merito, potendosi peraltro svolgere anche
un'istruttoria in fatto mirante a ricostruire giudizialmente gli
avvenimenti storici già apprezzati dalla p.a. ed eventualmente
contestati dal privato o comunque da quest'ultimo integrati con
ulteriori allegazioni.
Tale differenza è già in astratto non trascurabile, ma in
concreto diviene determinante ove si consideri il tipo di situazione
considerata (compressione di una situazione soggettiva del privato ad
opera di un provvedimento di natura punitiva) ed il tipo di
valutazione (evidenza di responsabilità nella causazione di un
evento) rimessa al prefetto e contro cui il privato intende
difendersi.
Non ignora il pretore che pure nella competenza generale di
legittimità del T.A.R. può in qualche misura censurarsi
l'erroneità della valutazione di fatto posta in essere dalla p.a.,
attraverso la prospettazione del vizio di eccesso di potere. Tale
meccanismo opera però in via indiretta e senza la possibilità di
utilizzare mezzi estremamente significativi di prova e di giudizio,
quali la testimonianza e la perizia tecnica. A tutto ciò si aggiunga
che soltanto nel giudizio ex legge n. 689/1981 il privato può godere
dell'esenzione fiscale, non prevista per il ricorso al T.A.R. Anche
tale aspetto pare di un certo rilievo nel contribuire a rendere per
il cittadino preferibile la giurisdizione ordinaria (nelle forme
della legge n. 689/1981) ingiustificatamente esclusa dalla legge nei
casi analoghi a quello di specie.
Il diverso trattamento che pare essere stato destinato dalla norma
dell'art. 223, comma 5, alle due ipotesi di sospensione provvisoria
correlate a fattispecie criminose, risulta perciò penalizzante in
maniera non giustificata per il caso di reato di lesioni od omicidio
colposi.
Nè è a dirsi che le due situazioni considerate abbiano in sè
differenze significative che possano ragionevolmente spiegare i
diversi trattamenti che la legge riserva loro.
Tra l'ipotesi dell'art. 223, comma 1, e quella dell'art. 223,
comma 3, sussistono infatti le seguenti diversita':
a) la violazione del codice della strada in un caso (comma 1)
può di per sè non essere punita con la sospensione della patente,
mentre ciò non avviene nell'altro caso (comma 3);
b) alcuni dei reati di cui al comma 1 sono punibili a querela
di parte, mentre si procede d'ufficio per i reati di cui all'art.
223, comma 3;
c) la procedura di cui all'art. 223, comma 2, prevede
l'audizione del parere della Direzione generale della motorizzazione
civile.
I predetti profili non dimostrano la sussistenza di due diverse
situazioni sostanziali.
Viceversa anche un minimo approfondimento rende ancora più
ingiustificata la disparità di trattamento e l'esclusione della
tutela di merito per il privato nel caso di violazione del codice
della strada cui conseguano lesioni.
Proprio il fatto che l'accertamento prefettizio nel caso di cui
all'art. 223, comma 1, vada al di là della mera violazione del
codice della strada per giungere ad apprezzare il nesso causale e la
relazione di colpevolezza rispetto ad un evento rende quanto mai
ingiustificata la negazione della tutela di merito e la preclusione,
per il privato, della proposizione di istanza istruttorie a sostegno
di ricostruzioni alternative a quella della p.a.
In secondo luogo pare assolutamente ingiustificato che proprio
nell'ipotesi di reati perseguibili a querela, per i quali potrebbe
non aversi mai un accertamento giudiziale, si sottragga al cittadino
la possibilità di difesa giudiziale nel merito.
Da quanto finora detto si desume peraltro che la censura di
irragionevolezza mossa sfocia in definitiva in un pregiudizio per il
diritto alla difesa della situazione soggettiva del privato, reso
ingiustificatamente deteriore rispetto ad ipotesi assolutamente non
differenti.
Il secondo profilo di illegittimità costituzionale dell'art. 223,
logicamente consequenziale al primo sotto il profilo della rilevanza,
attiene all'imposizione, nella prima parte del comma quinto, di un
obbligo di ricorso preventivo in via amministrativa.
Ciò contrasta con l'art. 24 e con l'art. 3 della Costituzione.
Il ricorso preventivo al Ministero dei trasporti pare infatti
lesivo del diritto di difesa: come codesta suprema Corte ha più
volte ribadito negli ultimi anni (fra le altre C. cost. n. 360/1994),
anche in ipotesi inerenti a procedimenti di opposizione a sanzioni
amministrative (C. cost. n. 255/1994), la tutela giurisdizionale non
può essere subordinata al preventivo esperimento di rimedi in via
amministrativa, tanto più ove ciò renda eccessivamente difficoltosa
la tutela della situazione giuridica soggettiva del privato. Il che,
si nota, avviene puntualmente nel nostro caso. Il cittadino è
infatti sottoposto ad una sanzione con effetti immediati, atteso che,
anche qualora la patente non venga materialmente ritirata o
consegnata (come peraltro è avvenuto per il Culicchi) il
provvedimento prefettizio è tuttavia già produttivo di effetti tra
cui quello, estremamente gravoso, di cui all'art. 218, comma sei, del
d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285.
Ciononostante, prima di aversi un provvedimento amministrativo
definitivo, possono doversi attendere, oltre ai tempi tecnici per
inoltrare il ricorso al Ministero, anche altri quarantacinque giorni,
concessi dalla legge all'amministrazione per deliberare. Cosicchè
nel frattempo il privato potrebbe avere già integralmente scontato
la sanzione, con palese violazione del diritto di difesa.
In ogni caso la disposizione citata contrasta anche con l'art. 3
della Costituzione atteso che l'obbligo di ricorrere all'autorità
amministrativa centrale, non è previsto per le violazioni
riportabili all'art. 223, comma terzo le quali, come detto, fanno
capo a situazioni non significativamente differenti rispetto a quella
in esame.
In riferimento alla rilevanza della questione nel giudizio in
corso si rileva che le questioni di legittimità costituzionale
sollevate, pur attenendo a due diverse disposizioni di legge,
coesistono, l'una di seguito all'altra, nell'iter logico che il pre-
tore è tenuto a seguire per la decisione della causa: applicando la
normativa censurata di illegittimità, si dovrebbe dichiarare il
difetto di giurisdizione in capo all'Autorità giudiziaria ordinaria
o comunque l'inamissibilità dell'azione per mancato esperimento dei
rimedi in via amministrativa. Nè pare doversi dubitare della
rilevanza per il fatto che ormai, al momento in cui la presente
ordinanza viene redatta, il Culicchi ha scontato del tutto la
sanzione comminatagli. È comunque necessario risolvere la questione
per decidere la causa e sussiste in ogni caso un evidente interesse
del Culicchi alla decisione allo scopo di ottenere una pronuncia
giudiziale di merito opponibile al prefetto ed idonea ad evitargli (o
a rimuovere) gli effetti conseguenti all'iscrizione sulla patente del
provvedimento (tra cui, si ricorda, quello di cui all'art. 218, terzo
comma, del "nuovo codice della strada").

P. Q. M.
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 83;
Sospende il presente giudizio;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 223,
comma quinto, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (cd. "nuovo" codice
della strada) per contrasto, nella sua seconda parte, con l'art. 3
della Costituzione e per contrasto, nella sua prima parte, con gli
artt. 24 e 3 della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la notifica del presente provvedimento al Presidente del
Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai Presidenti delle due
Camere.
La Spezia, addì 15 aprile 1995
Il pretore: BELLÈ

95C1058