1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 23-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 18 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Procedimenti per il rilascio delle concessioni edilizie - Disciplina - Previsione di un obbligo di adeguamento anche per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano - Declassamento della competenza primaria delle regioni a statuto speciale nei limiti piu' ristretti della competenza concorrente delle regioni di diritto comune - Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4, comma 18, convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come introdotto dall'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662). (097C0850) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 23-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 60,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promosso con ricorso della regione
Friuli-Venezia Giulia, notificato il 24 gennaio 1997, depositato in
cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi
1997;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avv. Renato Fusco per la regione Friuli-Venezia Giulia e
l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 4 del
d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (Disposizioni per l'accelerazione degli
investimenti a sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei
procedimenti in materia edilizia), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come sostituito dall'art. 2,
comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), avente ad oggetto le
procedure per il rilascio della concessione edilizia per violazione
dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4, 8 e
11 dello statuto di autonomia, approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1.
La regione premette che, ai sensi dell'art. 4, n. 12, dello
statuto, le è stata riconosciuta competenza legislativa primaria ed
esclusiva in materia urbanistica; nonchè in forza del successivo
art. 8 - nello stesso ambito di competenza - l'esercizio delle
conseguenti funzioni amministrative; e che, infine per effetto
dell'art. 11, queste ultime sono esercitate normalmente mediante
delega alle province ed ai comuni, ai loro consorzi ed agli enti
locali, o avvalendosi dei loro uffici.
D'altra parte, secondo la ricorrente, l'intima connessione fra
l'attribuzione di competenze esclusive in materia urbanistica e
l'ordinamento degli uffici, anch'essa materia riservata dallo statuto
alla regione, ha determinato il trasferimento delle attribuzioni
degli organi centrali e periferici dello Stato con le norme di
attuazione statutaria contenute nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116,
nel d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n.
469.
Sulla base di tali competenze, la regione si è dotata di
un'organica disciplina urbanistica di cui alla legge 19 novembre
1991, n. 52 recante "Norme regionali in materia di pianificazione
territoriale ed urbanistica".
L'ampia ed articolata legislazione regionale, oltre a contenere
disposizioni in materia di pianificazione territoriale (titoli I e V)
ed a prevedere la normativa che disciplina l'attività urbanistica ed
edilizia (titolo VI) e il conseguente regime sanzionatorio, ha
espressamente previsto le norme che, definita la tipologia degli
interventi edilizi oggetto di altrettanto specifici provvedimenti
autorizzatori, disciplinano il procedimento per il rilascio delle
concessioni edilizie: fra di esse l'art. 84, relativo al
"silenzio-assenso", stabilisce che la domanda di concessione o
autorizzazione edilizia si intende accolta qualora entro novanta
giorni non sia stato comunicato il provvedimento motivato con cui
viene negato il rilascio della medesima. Per quanto, invece,
riguarda l'individuazione del regime autorizzatorio al quale
sottoporre gli interventi edilizi, gli artt. 68 e 72 della legge
regionale n. 52 del 1991 hanno specificato l'ambito degli interventi
soggetti a denuncia e ad autorizzazione edilizia, estendendo anche a
quest'ultima, ai sensi dell'art. 79 della legge regionale citata,
l'ambito di operatività del silenzio-assenso.
Ad avviso della ricorrente il comma 60, dell'art. 2, della legge n.
662 del 1996, che sostituisce l'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n.
398, convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993, n.
493, è lesivo della competenza statutaria regionale in materia
urbanistica, poichè oltre a prevedere, in caso dell'inutile decorso
del termine per l'emanazione del provvedimento conclusivo del
procedimento di rilascio della concessione edilizia, l'intervento
sostitutivo del presidente della giunta regionale mediante la nomina
di un commissario ad acta stabilisce al comma 18 del novellato art. 4
che "le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano le proprie normazioni ai principi contenuti nel presente
articolo in tema di procedimento".
Secondo la regione Friuli-Venezia Giulia l'espunzione
dall'ordinamento statale del silenzio-assenso e la contestuale
previsione dell'obbligo di emanazione della legislazione di
adeguamento è costituzionalmente illegittima per violazione degli
artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia attesochè le disposizioni
censurate non attingono al valore di norme fondamentali di riforma
economico-sociale, tali da comportare un onere di adeguamento da
parte delle regioni a statuto speciale, potendo al più essere
qualificate quali principi fondamentali della materia, inidonei a
vincolarle. D'altra parte, la ricorrente sottolinea che la Corte con
la sentenza n. 1033 del 1988 ha attribuito, per quanto riguarda il
procedimento di rilascio delle concessioni edilizie, all'istituto del
silenzio-assenso la natura di principio di riforma economico-sociale,
che trasfuso, mediante recepimento, nella legislazione regionale non
consente sul piano della legittimità costituzionale la sua
soppressione, nè tanto meno comporta l'onere di adeguamento da parte
del legislatore regionale, dotato di competenza esclusiva in materia,
ad una disciplina statale che lo sostituisca per effetto di
sopravvenute norme, prive del connotato e valenza di riforma
economico-sociale.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, insistendo per
l'infondatezza del ricorso.
Ad avviso dell'Avvocatura gli istituti del silenzio-assenso e della
denunzia di attività trovano la propria fonte normativa nell'ambito
della legge n. 241 del 1990, essendo preordinati alla semplificazione
dell'attività amministrativa laddove essa si connoti per essere a
basso contenuto di discrezionalità, in riferimento a specifiche
materie.
Di contro, sia la legge sul procedimento amministrativo che
normative di settore evidenziano che, ove siano in gioco interessi
essenziali per la collettività, tali da richiedere un'attenta ed
effettiva valutazione da parte dell'amministrazione, la mancata
emanazione del provvedimento richiesto entro il termine non dà luogo
all'accoglimento per fictio iuris dell'istanza.
L'applicazione del silenzio-assenso alla concessione edilizia,
secondo la difesa erariale, lascia troppi margini di rischio per il
corretto uso del territorio, che deve essere pienamente garantito
evitando abusi e disincentivando pratiche elusive di controlli
preventivi su interventi che incidono sull'assetto complessivo
dell'ambiente latamente inteso. Pertanto, ad avviso della difesa
erariale, si rivelano pienamente legittimi interventi normativi
diretti a scongiurare pratiche dilatorie dell'amministrazione
preposta alla pianificazione urbanistica ed alla gestione e vigilanza
dell'attività edilizia, che, al contempo, salvaguardino l'effettivo
esercizio di tali attribuzioni funzionali, al fine di coniugare
l'interesse al sollecito esercizio dell'azione amministrativa e la
tutela di interessi preminenti. In tale prospettiva deve essere
valutato, ai fini della qualificazione della norma censurata, il
controllo sostitutivo di cui all'impugnata norma.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, la regione Friuli-Venezia Giulia
ha proposto, in riferimento agli artt. 118, terzo comma, della
Costituzione, ed agli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia,
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993,
n. 398 (Disposizioni per l'accelerazione degli investimenti a
sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei procedimenti
in materia edilizia), convertito, con modificazioni, nella legge 4
dicembre 1993, n. 493, come sostituito dall'art. 2, comma 60, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica).
Secondo la ricorrente la disposizione in questione sarebbe lesiva
della competenza statutaria regionale in materia urbanistica dal
momento che, prevedendo, in luogo del silenzio-assenso conseguente
all'inutile decorso del termine per l'emanazione della concessione
edilizia, l'intervento sostitutivo del presidente della giunta
regionale mediante la nomina di un commissario ad acta comporta
l'espunzione dell'istituto del silenzio-assenso, oltrechè
dall'ordinamento statale, anche da quello delle regioni che, come la
regione Friuli-Venezia Giulia, hanno specificamente disciplinato
l'istituto, in forza della riconosciuta speciale autonomia (art. 84
della legge 19 novembre 1991, n. 52 recante "Norme regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica").
Inoltre, sempre secondo la regione, sarebbe assolutamente
illegittimo il comma 18 del novellato art. 4 in quanto impositivo di
onere di adeguamento alla nuova normativa anche nei confronti delle
regioni a statuto speciale, sostanziando una tendenziale
parificazione della potestà legislativa esclusiva a quella
concorrente.
2. - Preliminarmente deve essere esaminato, in quanto assorbente,
il profilo del ricorso che investe principalmente l'art. 4, comma 18,
del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni,
nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come introdotto dall'art. 2,
comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Infatti la lesione della posizione della regione ricorrente (a
statuto speciale) deriva essenzialmente dalla norma anzidetta, che in
modo onnicomprensivo ed indiscriminato pone le regioni a statuto
speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano e le regioni
ordinarie sullo stesso piano nell'obbligo di adeguamento delle
"proprie normazioni ai principi contenuti nel presente articolo in
tema di procedimento", cioè - come definito nella rubrica
dell'articolo stesso - di "procedure per il rilascio della
concessione edilizia".
In tale maniera il legislatore statale interviene in materia
urbanistica nel campo dei procedimenti per il rilascio delle
concessioni edilizie, con una serie di norme analitiche e di
dettaglio che (in sostituzione di precedente disciplina statale
applicabile in assenza di legislazione regionale: v. decreto-legge n.
398 del 1993, convertito inlegge n. 493 del 1993) scandiscono le
fasi e le cadenze procedimentali degli uffici comunali competenti,
prevedendo, altresì, i termini per il rilascio e le conseguenze del
decorso del termine, con obblighi per l'amministrazione comunale e
regionale, ed in modo particolareggiato l'istituto della denuncia di
inizio di attività. Anche se le anzidette nuove norme statali non
hanno alcun effetto abrogativo della preesistente disciplina
regionale in materia, tuttavia comportano per le regioni (così
indicate accanto alle province autonome) un obbligo generico ed
indiscriminato di adeguamento ai principi della stessa legge statale,
con una sostanziale parificazione della diversa potestà legislativa
esclusiva spettante in materia alla regione ricorrente a statuto
speciale.
Nè può ammettersi che con una formula, sia pure di obbligo di
adeguamento ai principi della legge statale (costituenti un limite
della legislazione per le regioni ordinarie), si possa interferire -
per di più intervenendo su un assetto normativo preesistente che
ciascuna delle regioni a statuto speciale si era legittimamente dato
in modo completo - sulla competenza primaria ed esclusiva in materia
urbanistica delle regioni e delle province ad autonomia speciale
(cfr., nella specie, art. 4 dello statuto di autonomia della regione
Friuli-Venezia Giulia) suscettibile di limiti derivanti da principi
generali dell'ordinamento giuridico dello Stato o da norme
fondamentali delle riforme economico-sociali.
In altri termini la competenza primaria delle regioni a statuto
speciale non può essere declassata negli stessi limiti più
ristretti della competenza concorrente delle regioni di diritto
comune.
3. - Sulla base delle predette considerazioni (con riferimento
all'art. 4 dello statuto di autonomia della regione Friuli-Venezia
Giulia) il ricorso è fondato con conseguente dichiarazione di
illegittimità costituzionale del citato comma 18, limitatamente alla
parte in cui prevede l'obbligo di adeguamento anche per le Regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 18, del
d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (Disposizioni per l'accelerazione degli
investimenti a sostegno dell'occupazione e per la semplificazione dei
procedimenti in materia edilizia), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, come introdotto dall'art. 2,
comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui prevede
l'obbligo di adeguamento anche per le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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