1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 378 SENTENZA 12 - 27 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Emilia-Romagna - Edilizia e urbanistica - Piano territoriale paesistico regionale - Immediata precettivita' dei vincoli di carattere generale o particolare derivanti dal piano e loro prevalenza sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli strumenti urbanistici vigenti o adottati - Misure di salvaguardia quale conseguenza dell'adozione del piano - Denunciata violazione dei principî fondamentali e dell'autonomia comunale in materia di pianificazione urbanistica - Natura e finalita' di tutela ambientale e culturale del piano territoriale regionale - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47, artt. 5, terzo comma, 6, secondo comma (nel testo introdotto dagli artt. 2 e 3 della legge regionale 29 marzo 1980, n. 23), e art. 55; legge Regione Emilia-Romagna 5 settembre 1988, n. 36, art. 15. - Costituzione, artt. 117 (in relazione agli artt. 5 e 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150), e 128. (000C0884) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare RUPERTO,
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo comma, della legge della
Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso del
territorio) nel testo introdotto dagli artt. 2 e 3 della legge
regionale 29 marzo 1980, n. 23 (Norme per l'acceleramento delle
procedure relative agli strumenti urbanistici, nonchè norme
modificative ed integrative delle leggi regionali 31 gennaio 1975,
n. 12, 24 marzo 1975, n. 18, 12 gennaio 1978, n. 2, 2 maggio 1978,
n. 13, 1 agosto 1978, n. 26, 7 dicembre 1978, n. 47 e 13 marzo 1979,
n. 7) nonchè degli artt. 15 della legge regionale 5 settembre 1988,
n. 36 (Disposizioni in materia di programmazione e pianificazione
territoriale) e 55 della predetta legge regionale n. 47 del 1978,
promosso con ordinanza emessa il 4 luglio 1996 dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna,
sezione seconda, sui ricorsi riuniti proposti dalla "Rimini Rimini
S.p.a." e dal comune di Rimini contro la Regione Emilia-Romagna,
iscritta al n. 792 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione della "Rimini Rimini S.p.a.", del
comune di Rimini, nonchè l'atto di intervento della Regione
Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
uditi gli avvocati Francesco Paolucci per la "Rimini Rimini
S.p.a.", Giancarlo Mengoli per il comune di Rimini e Alberto Predieri
per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sede di Bologna, sezione seconda, chiamato a pronunciarsi
sull'impugnazione delle delibere della Giunta regionale
dell'Emilia-Romagna di sospensione dei lavori ed annullamento di una
concessione edilizia rilasciata dal comune di Rimini, con ordinanza
del 4 luglio 1996 (r.o. n. 792 del 1998) ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 128
della Costituzione, del combinato disposto degli artt. 5, terzo
comma, e 6, secondo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 7
dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso del territorio), nel testo
introdotto dalla legge regionale 29 marzo 1980, n. 23 (Norme per
l'acceleramento delle procedure relative agli strumenti urbanistici,
nonchè norme modificative ed integrative delle leggi regionali 31
gennaio 1975, n. 12, 24 marzo 1975, n. 18, 12 gennaio 1978, n. 2, 2
maggio 1978, n. 13, 1 agosto 1978, n. 26, 7 dicembre 1978, n. 47 e 13
marzo 1979, n. 7) nella parte in cui prevede che le previsioni e le
prescrizioni contenute nei piani territoriali stralcio (categoria
comprendente anche il piano territoriale paesistico regionale), che
comportino vincoli di carattere generale o particolare, sono
immediatamente precettive nei confronti di chiunque e prevalgono
sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli strumenti
urbanistici vigenti o adottati, nonchè degli artt. 15 della legge
regionale 5 settembre 1988, n. 36 (Disposizioni in materia di
programmazione e pianificazione territoriale) e 55 della predetta
legge regionale n. 47 del 1978, nella parte in cui rispettivamente
prevedono l'applicazione delle misure di salvaguardia sulla domanda
di rilascio di concessione edilizia quale conseguenza dell'adozione
dei predetti piani e la protrazione in regime transitorio dei
predetti effetti.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale si è pronunciato in
sede di impugnazione proposta con quattro separati ricorsi dal comune
di Rimini e dalla società "Rimini Rimini S.p.a." avverso le delibere
con cui la Giunta regionale dell'Emilia-Romagna ha dapprima sospeso i
lavori e poi annullato la concessione edilizia n. 688 del 21 giugno
1991, relativa all'esecuzione delle opere di recupero e
ristrutturazione dell'ex Colonia Murri (variante al progetto
approvato con delibera del consiglio comunale di Rimini n. 634 del 10
aprile 1989), nonchè avverso il piano territoriale paesistico
regionale adottato con delibera del consiglio regionale n. 2620 del
29 giugno 1989 ed approvato con delibera del medesimo consiglio
n. 1338 del 28 gennaio 1993.
La predetta concessione edilizia era stata rilasciata, in favore
della società "Rimini Rimini S.p.a.", a seguito dell'approvazione,
da parte del consiglio comunale, del progetto dell'opera di interesse
pubblico di recupero dell'edificio ex Colonia Murri, presentato dal
privato interessato.
Tale ultimo progetto era stato anche approvato in data 4 agosto
1989 con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, ai
sensi degli artt. 1 e 2 del d.l. n. 465 del 1988, convertito nella
legge n. 556 del 1988. Quindi, il Consiglio comunale, con delibera
del 15 marzo 1990, aveva approvato lo schema di convenzione con la
società "Rimini Rimini S.p.a." per la realizzazione e gestione
dell'opera e tale convenzione era poi stata effettivamente stipulata
il 26 aprile 1991.
L'annullamento della concessione disposto dalla Regione era
dovuto al fatto che il predetto piano territoriale paesistico
regionale aveva definito di interesse storico-testimoniale la Colonia
Murri, consentendo su di essa, fino all'intervento di ulteriori
specifiche prescrizioni programmatiche regionali, solo interventi di
manutenzione ordinaria e straordinaria.
I motivi di impugnazione sono stati estesi dai ricorrenti anche
al Piano territoriale paesistico regionale (PTPR), sia perchè esso
è stato identificato quale atto presupposto dei successivi
provvedimenti cautelari e di annullamento della concessione (presi in
attuazione delle misure di salvaguardia poste a presidio del piano in
oggetto), sia perchè esso è stato considerato autonomamente lesivo
delle rispettive posizioni soggettive dei ricorrenti, a causa dei
vincoli di inedificabilità imposti nell'area interessata.
Il giudice a quo in particolare, ha posto l'accento sulla
censura, dedotta da entrambi i ricorrenti avverso il PTPR, con la
quale si collegava l'asserita illegittimità del piano ai vincoli ed
alle prescrizioni precettive ed immediatamente operative da esso
introdotte, non solo nei confronti del comune (nei limiti della
programmazione territoriale condizionante i piani regolatori
generali), ma anche nei confronti dei privati e dei singoli comuni
interessati. Questa circostanza, secondo i ricorrenti, si sarebbe
tradotta nella violazione della disciplina urbanistica posta con la
legge statale, in contrasto con l'autonomia riservata ai comuni in
materia urbanistica e con la centralità del loro potere di
pianificazione territoriale.
Il Tribunale amministrativo regionale ha condiviso l'impostazione
dei ricorrenti ed ha, pertanto, rilevato che il PTPR
dell'Emilia-Romagna, in applicazione degli artt. 5, terzo comma, e 6,
secondo comma, della legge regionale n. 47 del 1978, nel testo
introdotto dalla legge regionale n. 23 del 1980, e degli artt. 15
della legge regionale n. 36 del 1988 e 55 della predetta legge
regionale n. 47 del 1978, non si limitava a produrre l'effetto tipico
del piano di direttive, orientando l'azione dei soggetti pubblici
investiti di competenze urbanistiche (in coerenza con i presupposti e
gli effetti del piano territoriale di coordinamento disciplinato
dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942), ma introduceva anche
prescrizioni e vincoli immediatamente efficaci verso i privati.
Questo peculiare effetto del PTPR, a parere del Tribunale,
provocherebbe anzitutto il sospetto di incostituzionalità della
disciplina di fonte regionale su cui è fondato, per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione.
Ai sensi della legge regionale n. 47 del 1978, il PTPR
dell'Emilia-Romagna si inquadrerebbe nella categoria generale dei
piani territoriali di coordinamento, sebbene specificamente orientati
alla considerazione di valori paesistici ed ambientali, ai sensi
dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431.
Ciò posto, atteso che la potestà legislativa regionale in
materia urbanistica deve attuarsi, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, nel rispetto dei limiti derivanti dai principi
fondamentali fissati dalle leggi statali, secondo il giudice
rimettente gli artt. 5 e 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, che
fissano le caratteristiche e gli effetti dei piani territoriali di
coordinamento, costituirebbero principi fondamentali vincolanti per
la regione. Il piano territoriale di coordinamento sarebbe
configurato dalla legge statale quale piano di direttive, ossia
strumento di controllo, indirizzo e di orientamento generale, avente
effetto diretto solo nei confronti dei comuni e, segnatamente,
limitativo solo del loro potere di pianificazione, attuato col piano
regolatore generale; sicchè un piano territoriale, che contenesse
prescrizioni e vincoli immediatamente incidenti sulle posizioni
soggettive dei proprietari, come il PTPR dell'Emilia-Romagna,
esorbiterebbe dallo schema, a sua volta inderogabile, delineato dal
legislatore statale.
La tendenziale sottrazione ai comuni della posizione di
centralità loro assegnata nella pianificazione del territorio e la
potenziale eliminazione dell'indispensabile ruolo di intermediazione
affidato al piano regolatore generale implicherebbe anche un
contrasto con l'autonomia che a tali enti è solennemente
riconosciuta dall'art. 128 della Costituzione.
Il Tribunale ha incidentalmente rilevato che l'art. 1-bis della
legge n. 431 del 1985 ha posto sul medesimo piano, quanto a funzione
ed effetti, il piano paesistico ed il piano urbanistico territoriale
e che la Corte costituzionale (sentenze n. 327 del 1990 e n. 379 del
1994) ha rispettivamente riconosciuto sia la legittimità del PTPR
dell'Emilia-Romagna, sia la legittimità e l'efficacia delle misure
di salvaguardia imposte da legge regionale a presidio di vincoli
prescritti dal piano regionale. Tuttavia, ha precisato il giudice a
quo il principio di equivalenza dei piani paesistici ed urbanistico
territoriali, ai sensi dell'art. 1-bis non varrebbe per tutto il
territorio regionale, ma solo per i beni e le aree elencate
nell'art. 82, quinto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come
modificato ed integrato dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985; nè
il giudice delle leggi avrebbe ancora esaminato il profilo del
potenziale contrasto delle leggi regionali con gli artt. 117 e 128
della Costituzione, nel presupposto del confronto con i principi
desunti dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942.
3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti la
società "Rimini Rimini S.p.a." ed il comune di Rimini, che hanno
condiviso e sostenuto le ragioni dedotte dal Tar nell'ordinanza di
rimessione.
In particolare, la società privata ha ribadito che il PTPR
dell'Emilia-Romagna, nella parte in cui contiene prescrizioni
direttamente vincolanti nei confronti dei soggetti interessati
all'attività edificatoria, si porrebbe in contrasto con le regole
fondamentali che la legge quadro statale stabilisce in materia
urbanistica per i piani territoriali di coordinamento. Inoltre, a
sostegno della violazione degli artt. 117 e 128 della Costituzione da
parte delle norme regionali individuate dal giudice a quo si è
espressamente richiamato il principio costituzionale che impone di
salvaguardare l'autonomia degli enti infraregionali in materia
urbanistica non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei
confronti delle regioni (Corte costituzionale, sentenza n. 83 del
1997).
Il comune di Rimini ha riepilogato le profonde diversità che
corrono tra il piano formato a livello comunale ed il piano
territoriale di competenza regionale. Il primo contiene norme di
dettaglio, è destinato a disciplinare esaurientemente l'intero
territorio e presuppone la partecipazione diretta ed individuale dei
cittadini, ai quali è così garantito l'accesso ad un procedimento
che sfocia nell'adozione di un atto (Piano regolatore generale) che
non si arresta ad una mera programmazione dello sviluppo urbanistico,
ma importa la disciplina specifica ed effettiva del territorio. Il
secondo sarebbe, invece, atto di mera programmazione, avrebbe effetto
solo indiretto verso i cittadini (per il tramite necessario del PRG),
non richiederebbe la previa partecipazione degli interessati, sarebbe
caratterizzato da una larga scala di previsione (senza norme di
dettaglio), avrebbe finalità programmatoria, solo per
l'individuazione di specifici obiettivi di interesse sovracomunale e
soprattutto di coordinamento tra i vari piani regolatori generali,
anche per il coordinamento interregionale. I piani territoriali, in
definitiva, non presenterebbero una disciplina onnicomprensiva, non
si estenderebbero all'intero territorio di ogni comune,
stabilirebbero previsioni e prescrizioni episodiche, strutturali e
nodali, non riguardanti, appunto, l'intero territorio e necessitanti
sempre di prescrizioni di dettaglio.
Ne seguirebbe, secondo la parte costituita, l'impossibilità
tecnica, l'innaturalezza e l'illogicità di un effetto diretto del
piano territoriale, soprattutto se, come nel caso di specie, esteso
all'intero territorio regionale, con la sostanziale privazione del
comune del suo ruolo centrale nella pianificazione urbanistica.
Inoltre, a parere del comune di Rimini, la configurazione di un
piano territoriale regionale, contenente vincoli di inedificabilità
ad efficacia diretta, implicherebbe la violazione dell'art. 117 della
Costituzione anche per un diverso profilo. Ne risulterebbe, invero,
la violazione di un altro principio fondamentale stabilito dalla
legge statale e, segnatamente, della previsione dell'art. 2 della
legge n. 1187 del 1968, che ha sancito la decadenza, decorso il
termine di cinque anni, delle prescrizioni del piano regolatore
generale che impongono vincoli di inedificabilità o vincoli
preordinati all'esproprio. Ciò in considerazione del fatto che
questo principio è fissato dalla legge statale solo per il piano
regolatore generale e che per i piani territoriali non è stabilito
alcun limite temporale. In breve, l'inserimento di previsioni e
vincoli a contenuto specifico e direttamente efficaci nel piano
territoriale di coordinamento si tradurrebbe in una surrettizia
violazione del principio fondamentale di temporaneità dei vincoli di
inedificabilità.
Per ciò che concerne, poi, il dedotto contrasto tra le norme
censurate e l'art. 128 della Costituzione, si è richiamato il
trattato di Strasburgo del 15 ottobre 1985, ratificato con legge 30
dicembre 1989, n. 439, che ha approvato la convenzione europea
relativa alla Carta europea delle autonomie locali, ed, in
particolare, gli artt. 2, 3 e 4. Queste disposizioni, prevalenti su
quelle interne di rango primario, ai sensi dell'art. 11 della
Costituzione, affermano a chiare lettere che il rispetto delle
autonomie locali si impone al legislatore statale e che esso deve
attuarsi secondo criteri di effettività e mediante l'assegnazione di
compiti e responsabilità rilevanti alle istituzioni più vicine ai
cittadini. In tale quadro si inserisce armonicamente il principio di
sussidiarietà, affermato dagli artt. 1, comma 2 e 3, e 4 della legge
15 marzo 1997, n. 59, che espressamente annovera l'urbanistica tra le
materie riservate agli enti locali e che prevede, anche per essa, il
conferimento alle province ed ai comuni di tutte quelle funzioni che
non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.
4. - Si è costituita anche la Regione Emilia-Romagna, che ha
chiesto dichiararsi l'infondatezza della dedotta questione di
costituzionalità, depositando, in prossimità dell'udienza, una
memoria difensiva.
In essa si sono, anzitutto, puntualizzate le seguenti
circostanze: a) il medesimo piano territoriale paesistico regionale
impugnato nel giudizio a quo è stato oggetto della pronuncia n. 327
del 1990 della Corte costituzionale, in occasione di un conflitto a
quel tempo sollevato dalla Regione nei confronti dell'atto di
annullamento disposto in sede tutoria dall'organo statale; b) la ex
colonia marina Murri è immobile di proprietà comunale ed è proprio
il comune che figura quale destinatario della concessione edilizia
impugnata davanti al Tar; c) esso è vincolato con decreto del
Ministero dei beni culturali, ai sensi della legge n. 1089 del 1939,
in considerazione del suo valore culturale, secondo una visione che
pone l'accento sul valore di memoria, di testimonianza e di civiltà
insita in tali beni, giustificandone la conservazione come mezzo per
assicurare la continuità tra presente e passato e per rafforzare il
vincolo di coesione del gruppo; d) la Regione ha provveduto ad
applicare le misure di salvaguardia previste dall'art. 55 della legge
regionale n. 47 del 1978.
La Regione Emilia-Romagna, ha, quindi, osservato che proprio il
giudice rimettente, nella sentenza n. 179 del 1998 (avente il
medesimo oggetto qui controverso), ha riconosciuto, in armonia con
quanto già affermato dalla Corte costituzionale nella predetta
sentenza n. 327 del 1990, che il piano impugnato non costituisce un
piano paesistico puro, bensì un piano urbanistico territoriale, con
specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, ai
sensi dell'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985.
Ciò premesso, il dubbio che contrasti con l'art. 117 della
Costituzione la previsione legislativa di un piano paesistico, con
effetti immediatamente vincolanti per i privati, si rivelerebbe,
secondo la Regione, del tutto infondato. La questione di
costituzionalità, invero, si fonderebbe sull'asserita inosservanza
dei principi generali che la legge statale n. 1150 del 1942 ha
fissato in ordine al piano territoriale di coordinamento, configurato
quale piano di direttive, in funzione meramente programmatica, ed
estraneo perciò a prescrizioni di dettaglio. Ma il piano urbanistico
territoriale (alla cui categoria sicuramente appartiene quello in
discussione) non sarebbe piano paesistico ma urbanistico,
suscettibile come tale di abbracciare l'intero territorio regionale e
di imporre vincoli e prescrizioni direttamente efficaci nei confronti
dei privati. Il piano urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali - prosegue la
Regione - è diverso tanto dal piano paesistico quanto dal piano
territoriale di coordinamento della legge del 1942 (cui pure il Tar
si è richiamato): esso è un genere di piano che ha in comune il
carattere territoriale, ma che ha funzioni ed effetti diversi, sia
dai piani paesaggistici sia dai piani di coordinamento.
La sentenza n. 327 del 1990 della Corte costituzionale, del
resto, sarebbe molto chiara sull'argomento: l'inquadramento del piano
adottato dalla Regione Emilia-Romagna nella categoria dei piani
territoriali stralcio impone di riferire ad esso non solo gli effetti
propri di un piano di direttive - destinato ad orientare e
condizionare l'azione dei soggetti pubblici investiti di competenze
urbanistiche - ma anche quelli connaturati ad un piano di
prescrizioni, immediatamente vincolante per i soggetti privati.
Inoltre, tale piano, avendo natura di strumento urbanistico, ben
potrebbe estendere la sua azione all'intero territorio comunale,
senza limitarsi alla disciplina dei singoli vincoli ambientali
precostituiti; purchè, evidentemente, ciò avvenga in coerenza con
l'indefettibile funzione di salvaguardia di valori paesistici ed
ambientali.
Oltretutto, il riferimento all'art. 5 della legge n. 1150 del
1942, quale norma che descrive in via esclusiva il piano territoriale
come piano di direttive, non sarebbe neppure pertinente. Osserva in
proposito la Regione che vi sono piani territoriali che consentono
effetti diretti verso i privati soprattutto per quanto attiene alle
misure di salvaguardia, così come lo consentono i piani regolatori
delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale istituiti dalla legge
29 luglio 1957, n. 634 e poi disciplinati dagli artt. 50-55 del
d.P.R. 5 marzo 1978, n. 218. La legge prevede che nella redazione di
tali piani i consorzi devono seguire "in quanto applicabili" criteri
e direttive di cui al comma 2 dell'art. 5 della legge n. 1150 del
1942 e che "i piani approvati producono gli stessi effetti giuridici
del piano territoriale di coordinamento di cui alla legge 17 agosto
1942, n. 1150"; tuttavia, il piano per le aree industriali non
contiene solo direttive, poichè la legge autorizza i sindaci ad
adottare le misure di salvaguardia previste dall'articolo unico di
cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni.
Inoltre, secondo la Regione, se pure si riconoscesse al piano
paesistico adottato in Emilia-Romagna la natura di piano territoriale
e, di conseguenza, un effetto limitato all'enunciazione di direttive
programmatiche, nondimeno il comune di Rimini, nel caso di specie,
sarebbe stato comunque costretto ad osservare siffatte direttive,
trattandosi del rilascio di una concessione edilizia a proprio favore
e non a favore di un privato.
Non sussisterebbe poi alcuna violazione dell'art. 117 della
Costituzione con riferimento alla disposta introduzione di misure di
salvaguardia.
La previsione ed applicazione di queste misure, secondo
l'esponente, sarebbe frutto di un principio fondamentale delle leggi
statali per l'assetto del territorio e la tutela dei beni culturali
ed ambientali, sicchè le leggi regionali legittimamente potrebbero
stabilire un effetto vincolante immediato anche nei confronti dei
soggetti privati, in caso di piani urbanistico-territoriali (come
accade nel caso in esame), sia di piani territoriali di
coordinamento, sia infine di piani paesistici.
Le misure di salvaguardia, invero, erano già previste
dall'art. 8 della legge n. 1497 del 1939, che conferiva poteri di
inibire e sospendere alterazioni dello status quo anche per i beni
non vincolati nè notificati. Quando la legge 8 agosto 1985, n. 413
ha introdotto il nuovo strumento del piano urbanistico territoriale,
con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali,
questo strumento di piano ha assunto quali suoi elementi
caratterizzanti, proprio per il fine di tutela urbanistica ed
ambientale, quantomeno anche i meccanismi di tutela già individuati
dalla legge n. 1497 del 1939, ivi compreso quello delle misure di
salvaguardia. La conclusione è che una legge regionale, che
introduce un piano urbanistico territoriale con valenze paesistiche,
rispetta i principi fondamentali delle leggi statali se configura il
piano come avente effetti vincolanti su soggetti pubblici e privati,
imponendo misure di salvaguardia di ordine generale e, segnatamente,
misure di salvaguardia particolarmente rafforzate a tutela di valori
ambientali.
La prevalenza delle misure di salvaguardia, dunque, risulterebbe
principio fondamentale della legislazione urbanistica, rispondente ad
una esigenza generalizzata di tutela cautelare che garantisca
l'effettività del diritto.
La Regione ritiene parimenti infondata la questione di
legittimità costituzionale per violazione dell'art. 128 della
Costituzione.
L'art. 9 della legge n. 1150 del 1942 prevede che le funzioni
amministrative che riguardano il territorio siano di competenza del
comune per quanto non espressamente attribuito ad altri soggetti
dalla legge statale e regionale, ferme restando le funzioni di
carattere unitario spettanti alla regione per il suo territorio.
L'autonomia comunale in tema di poteri di pianificazione si svolge,
dunque, in un ambito circoscritto da norme di tre livelli: norme
costituzionali, norme di legge ordinaria e norme di legge regionale.
Indubbiamente, la competenza regionale in materia urbanistica non
può attuarsi in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei
comuni. Tuttavia sarebbe legittima e conforme ai precetti
costituzionali una legge regionale che, per la tutela di interessi
sovracomunali, come quelli della difesa dei beni culturali, in
attuazione di valori fondamentali recepiti nella stessa Costituzione
(art. 9 della Costituzione), comporti dei limiti indiretti al potere
pianificatorio dei comuni, attraverso previsioni e prescrizioni che,
per la considerazione specifica di valori paesistici ed ambientali,
creano vincoli nei confronti dei privati.
La tutela del patrimonio culturale sarebbe compito fondamentale
dell'intero apparato della Repubblica in tutte le sue articolazioni
soggettive ed uffici, poichè l'art. 9 della Costituzione impone alla
Repubblica di perseguire il fine precipuo di tutela del paesaggio e
del patrimonio storico ed artistico nazionale. A questa esigenza di
valore fondamentale, prosegue la Regione, non possono opporsi le
competenze di singoli enti od uffici, anche se ricevono, per altro
verso, garanzie di rango costituzionale.
Le competenze comunali incontrerebbero un limite anche a livello
di legge statale, poichè una riserva di competenza esclusiva
cederebbe di fronte ad una legge di grande riforma economico-sociale,
quale espressamente si atteggia la disciplina di cui alla legge
n. 431 del 1985. Questa legge, peraltro, assegna alle regioni un
potere pianificatorio che assume un ruolo centrale per la tutela
paesistica, qualora la regione opti sia per la formazione di piani
paesistici, sia per i piani urbanistico-territoriali. Il nucleo
centrale della riforma attuata con la detta legge n. 431 del 1985, in
armonia con i valori protetti dall'art. 9 della Costituzione, si
articolerebbe dunque in un rafforzamento del potere regionale, che
può tutelare i beni culturali con i piani territoriali avvalendosi
di quegli effetti, che i piani territoriali previsti alla legge
urbanistica del 1942 ancora non possedevano.
Anche la Società "Rimini Rimini S.p.a.", in data prossima
all'udienza pubblica, ha depositato una memoria, con la quale
ribadisce le ragioni che dovrebbero giustificare la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle norme impugnate, per contrasto
con gli artt. 117 e 128 della Costituzione.
In particolare, l'esponente pone l'accento sul procedimento di
formazione del piano territoriale disciplinato dall'art. 6 della
legge regionale n. 47 del 1978, per sottolineare come non sarebbe
prevista alcuna forma di partecipazione necessaria dei comuni
interessati; ciò sarebbe dimostrato dal fatto che il comune di
Rimini avrebbe proposto alcune osservazioni spontaneamente ed in
veste di mero soggetto "interessato".
Questa disciplina in primo luogo risulterebbe, secondo la parte,
in palese contraddizione con le previsioni dello statuto della
Regione Emilia-Romagna, che eleva a regole indefettibili della sua
azione legislativa ed amministrativa la "collaborazione" con province
e comuni al fine di realizzare un coordinato sistema delle autonomie
ed il "raccordo" tra gli strumenti di programmazione della regione,
delle province e dei comuni. In secondo luogo, siffatta disciplina
apparirebbe in evidente violazione del principio di autonomia dei
comuni, costituzionalmente garantito dall'art. 128 della
Costituzione: l'autonomia e la centralità del potere pianificatorio
attribuito al comune, qualora si riconosca allo strumento urbanistico
regionale un effetto immediatamente vincolante nei confronti dei
singoli, eccedente la funzione meramente programmatoria del piano
territoriale di coordinamento, sarebbero inevitabilmente sacrificate
da una disciplina che non concedesse all'ente locale quantomeno una
possibilità di partecipazione effettiva.

Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale, sottoposte in
via incidentale all'esame della Corte, riguardano il combinato
disposto degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo comma, della legge
della Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (Tutela ed uso
del territorio) nel testo introdotto dalla legge regionale 29 marzo
1980, n. 23 (Norme per l'acceleramento delle procedure relative agli
strumenti urbanistici, nonchè norme modificative ed integrative
delle leggi regionali 31 gennaio 1975, n. 12, 24 marzo 1975, n. 18,
12 gennaio 1978, n. 2, 2 maggio 1978, n. 13, 1o agosto 1978, n. 26, 7
dicembre 1978, n. 47 e 13 marzo 1979, n. 7) nella parte in cui
prevede che le previsioni e le prescrizioni contenute nei piani
territoriali stralcio (ed in particolare nel piano territoriale
paesistico regionale), che comportino vincoli di carattere generale o
particolare, sono immediatamente precettive nei confronti di chiunque
e prevalgono sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli
strumenti urbanistici vigenti o adottati, nonchè gli artt. 15 della
legge regionale 5 settembre 1988, n. 36 (Disposizioni in materia di
programmazione e pianificazione territoriale), e 55 della predetta
legge regionale n. 47 del 1978, nella parte in cui rispettivamente
prevedono l'applicazione delle misure di salvaguardia sulla domanda
di rilascio di concessione edilizia quale conseguenza dell'adozione
dei predetti piani e la protrazione in regime transitorio dei
predetti effetti. È denunciata la violazione dell'art. 117 della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali in materia
stabiliti dalla legge quadro statale n. 1150 del 1942, e
dell'art. 128 della Costituzione, per lesione dell'autonomia
riservata ai comuni in materia di pianificazione urbanistica.
2. - Le questioni non sono fondate.
Preliminarmente, sulla base della precedente sentenza n. 327 del
1990, deve essere precisata la natura del piano territoriale
paesistico regionale (PTPR), in base al quale è stata applicata la
contestata misura di salvaguardia, ed il potere conferito dalle leggi
statali e regionali alla regione di approvazione del piano stesso,
con previsione di misure di salvaguardia.
Il PTPR della Regione Emilia-Romagna trova il proprio fondamento
nel combinato disposto dell'art. 82, quinto comma, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, nel testo integrato dal decreto-legge 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985,
n. 431, e dell'art. 1-bis del citato decreto-legge n. 312 del 1985,
nonchè dell'art. 15 della legge della Regione Emilia-Romagna 5
settembre 1988, n. 36 e del punto 2, primo comma, dell'art. 4 della
legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47.
Pertanto il suddetto piano deve essere ricondotto alla categoria
dei "piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei
valori paesistici ed ambientali" e specificamente inquadrato nei
"piani territoriali stralcio relativi all'intero territorio
regionale", piani, questi ultimi, qualificati come "tematici", in
quanto destinati a disciplinare - ove estesi all'intero territorio
regionale - non il complessivo assetto urbanistico della Regione, ma
determinati settori funzionali (sentenza n. 327 del 1990).
Il PTPR opera con le tecniche e gli effetti propri degli
strumenti di pianificazione urbanistica, ancorchè teleologicamente
orientato verso l'obiettivo preminente della protezione di valori
estetico-culturali (sentenze n. 327 del 1990; n. 151 e n. 153 del
1986; v. anche sentenza n. 529 del 1995).
Ma proprio perchè il legislatore regionale, in linea con la
previsione della legislazione statale, ha seguito la via alternativa
(al piano paesistico) dello strumento di pianificazione urbanistica,
sia pure anche con valenza paesistica e ambientale, non esiste un
limite territoriale alle sole zone elencate nel quinto comma
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 (come modificato dal d.l.
n. 312 del 1985 e dalla legge di conversione n. 431 del 1985). Anzi
gli strumenti di pianificazione urbanistica hanno una efficacia
normalmente orientata verso l'assetto dell'intero territorio
dell'ente investito dello specifico potere di pianificazione
(sentenza n. 379 del 1994), di modo che, essendo nel caso in esame un
piano della Regione, questo poteva essere configurato con
"l'estensione all'intero territorio regionale" (art. 4, primo comma,
numero 2, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 47 del 1978;
sentenza n. 327 del 1990).
Del resto la tutela paesistico-ambientale svolta attraverso uno
strumento di pianificazione urbanistica può comportare la protezione
di un territorio ben più vasto delle aree strettamente vincolate,
per le necessarie connessioni con le zone contermini e per esigenze
di coinvolgimento di una sfera più ampia. Ed infatti questa Corte ha
avuto occasione di sottolineare che la protezione preordinata dalla
legge n. 431 del 1985, sia pure "minimale", non esclude nè preclude
"normative regionali di maggiore o pari efficienza" (sentenze n. 379
del 1994; n. 327 del 1990; n. 151 del 1986), soprattutto quando vi
siano esigenze di una valutazione complessiva (e più ampia) dei
valori sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico.
3. - Il PTPR, inquadrato nella categoria dei "piani territoriali
stralcio", deve avere gli effetti tipici, che la legislazione
regionale prevede per questo tipo di piani. Quindi questi piani
possono essere configurati per produrre non solo gli effetti propri
di un piano territoriale di coordinamento urbanistico, destinato ad
orientare e condizionare (con direttive) l'azione dei soggetti
pubblici investiti di competenze di pianificazione urbanistica (ed in
primo luogo i comuni per la pianificazione del loro territorio).
Infatti, per la parte contenente previsioni e prescrizioni
comportanti vincoli di carattere generale o particolare - conformi
alle specifica "tematica", come sopra sottolineato -, detti piani
hanno una immediata operatività vincolante per i soggetti privati
(sentenza n. 327 del 1990), con efficacia impeditiva e paralizzante
di qualsiasi intervento edificatorio difforme, e quindi possono
contenere imposizioni anche immediatamente vincolanti a difesa dei
valori paesistici ed ambientali (sentenza n. 529 del 1995).
L'impostazione dell'ordinanza di rimessione muove da una
concezione dei piani territoriali ormai superata ed ancorata al
sistema inizialmente descritto nella legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150: essa era imperniata sulla divisione delle funzioni di
pianificazione tra Stato e comuni e configurava il piano territoriale
di coordinamento come semplice piano di direttive, operante nei
confronti della pianificazione a livello comunale, quale mero
strumento di indirizzo e di orientamento generale ed avente funzione
di esplicazione del potere di controllo. Di conseguenza, nei
confronti del proprietario di un suolo, i vincoli e le prescrizioni
urbanistiche obbligatorie potevano sorgere solo con l'entrata in
vigore dello strumento di pianificazione a livello comunale (piano
regolatore generale).
Anche a non considerare la scarsa incisività del sistema
dell'epoca (1942), caratterizzato dalla pressochè totale
inutilizzazione dello strumento di coordinamento e da una modesta
pianificazione urbanistica, questo modello di regolazione del
territorio deve intendersi ormai sostituito da un sistema di
pianificazione diretto soprattutto all'efficacia dei vincoli. Esso
privilegia il livello più idoneo di pianificazione nella protezione
di alcuni assetti territoriali ed ambientali individuati. Si
registra, invero, nella legislazione statale la sopravvenienza di una
serie di istituti anticipatori e di salvaguardia delle prescrizioni
programmatiche intese ad evitare l'utilizzazione selvaggia del
territorio, mediante il riconoscimento di effetti anticipati con
l'adozione dei piani, rispetto alla stessa pianificazione definitiva
ed al perfezionamento dei vincoli (vedi l'evoluzione delle norme di
salvaguardia, trasposte nel campo urbanistico dapprima
facoltativamente, poi in modo obbligatorio, ed i diversi espedienti
normativi volti a comprimere le facoltà di utilizzazione edilizia,
in mancanza di una pianificazione o di sistemi di blocco di opere
edilizie, salvo interventi di manutenzione, adoperati soprattutto in
presenza di preminenti interessi estetico-culturali ed ambientali da
tutelare).
Ma soprattutto il sopravvenire delle regioni, con le competenze
legislative ed amministrative in materia urbanistica garantite
dall'art. 117 della Costituzione, e gli interventi legislativi
regionali hanno consentito una più ampia esplicazione degli
anzidetti principi della legislazione statale, che si sono
sovrapposti alla legge urbanistica del 1942, provocandone una
modificazione sostanziale.
Di conseguenza deve escludersi la violazione denunciata
dell'art. 117 della Costituzione.
4. - Egualmente privo di fondamento è il profilo di
incostituzionalità connesso alla dedotta lesione dell'autonomia
comunale in materia di programmazione urbanistica, con richiamo
all'art. 128 della Costituzione.
Questa Corte ha avuto occasione, anche di recente, di
sottolineare che gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono
una posizione di autonomia dei comuni, che le leggi regionali non
possono mai comprimere fino a negarla (sentenze nn. 286 e 83 del
1997). Ma l'autonomia comunale non implica una riserva intangibile di
funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa,
nell'esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni della
stessa autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione a
livello sovracomunale degli interessi coinvolti.
Ciò per quanto riguarda la materia urbanistica in particolare
deve essere inteso nel senso che "il potere dei comuni di
autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla utilizzazione del
proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni,
attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di
compiere", in quanto l'art. 128 della Costituzione "garantisce, con
previsione di principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non
solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse
regioni" (sentenza n. 83 del 1997).
In realtà, il rispetto delle autonomie comunali deve
armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi
generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze
diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di
disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad
incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sentenza n. 286
del 1997).
Nella specie considerata del PTPR, la giustificazione
dell'intervento legislativo a livello regionale si rinviene nella
tipologia stessa del piano "tematico" e nella natura delle
prescrizioni e previsioni vincolanti attinenti alla protezione di
valori estetico-culturali ed ambientali, interessi che esigono
previsioni programmatiche (ma anche precettive) estese ad un ambito
territoriale più vasto ed anche con maggior rigore e con maggiore
efficienza, rispetto alle valutazioni di ambito comunale (v., per la
convergenza in materia di territorio di rilevanti e specifici
interessi, affidati ad analitiche competenze statali, regionali e
degli enti locali, sentenza n. 499 del 1988).
Del resto, la pianificazione urbanistica a livello comunale non
ha carattere esaustivo e non riassorbe, con funzione di prevalenza,
le altre forme di pianificazione o gli altri vincoli non urbanistici,
poichè qualsiasi intervento che modifica il territorio non deve
porsi in contrasto con tutti gli altri vincoli su di esso esistenti
(paesistici, culturali, di rispetto delle ferrovie e delle
autostrade, del demanio marittimo ecc.), ancorchè la pianificazione
urbanistica comunale non escluda tale tipo di intervento o lo
consenta. Il principio è reciproco anche nei rapporti tra vincoli
non urbanistici e vincoli derivanti da pianificazione urbanistica
comunale.
Riguardo alla sfera degli interessi coinvolti e delle esigenze
relative al territorio, giova sottolineare che la tutela del bene
culturale è nel testo costituzionale contemplata insieme a quella
del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio
fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la
vita dell'uomo (sentenza n. 85 del 1998) e tali forme di tutela
costituiscono una endiadi unitaria. Detta tutela costituisce compito
dell'intero apparato della Repubblica, nelle sue diverse
articolazioni ed in primo luogo dello Stato (art. 9 della
Costituzione), oltre che delle regioni e degli enti locali.
Rispetto a dette materie non può configurarsi nè un
assorbimento nei compiti di autogestione del territorio, come
espressione dell'autonomia comunale, nè tanto meno una esclusività
delle funzioni comunali in forza della stessa autonomia in campo
urbanistico. Invece, attraverso i piani urbanistici il comune può,
nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,
imporre limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi anche con
riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed
ambientali.
5. - Il comune ha il diritto a partecipare, in modo effettivo e
congruo, nel procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici
regionali che abbiano effetti sull'assetto del proprio territorio
(sentenza n. 83 del 1997).
Sul punto le censure mosse sono prive di fondamento, essendo
basate sull'erroneo presupposto della mancanza di previsione della
partecipazione necessaria dei comuni interessati, come sarebbe
comprovato dalla presentazione di alcune osservazioni spontanee da
parte del comune di Rimini, in veste di mero soggetto interessato.
Invece, in armonia con il principio di partecipazione dei comuni
e degli altri enti locali contenuto nell'art. 4, primo comma, della
legge della Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n, 47, in base
all'art. 5 della stessa legge n. 47 del 1978, come novellato dalla
legge regionale 29 marzo 1980, n. 23, il procedimento di formazione
ed approvazione dei piani territoriali prevede che, sul piano "per la
tutela e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali", vengano
sentiti, tra l'altro, le comunità montane ed il circondario di
Rimini, i comuni e le province, che "dovranno formulare pareri e
proposte entro novanta giorni dalla richiesta della regione".
Inoltre, dopo l'adozione del piano da parte della Giunta regionale,
viene disposta la pubblicazione del piano adottato, per sessanta
giorni, e quindi vi è un termine di ulteriori trenta giorni per i
privati e gli enti interessati dalle previsioni e destinazioni di
zona, che comportino vincoli di carattere generale o particolare, per
presentare osservazioni ai Comitati comprensoriali, che entro 30
giorni le trasmettono, con il proprio parere, alla Giunta regionale.
Trattasi quindi di possibilità plurime di intervento - tali da
assicurare al comune una sostanziale partecipazione (sentenza n. 357
del 1998; n. 61 del 1994) -, con termini congrui e cadenze
procedimentalizzate, non solo nella fase di approvazione, ma estesa
alla formazione del piano, con facoltà di intervento anche
propositivo, oltre che di espressione di parere, da cui consegue un
obbligo per la regione di prendere in considerazione i punti di vista
prospettati dal comune. Pertanto non sussistono i vizi lamentati,
essendo congrua ed effettiva la partecipazione di comuni interessati,
tenuto anche conto della natura e finalità delle prescrizioni per
una tutela ambientale e culturale.
6. - Le anzidette considerazioni in ordine alla natura e agli
obiettivi di tutela estetico-culturali ed ambientali del PTPR
escludono che abbia qualsiasi rilevanza la mancata fissazione di un
limite massimo di durata del vincolo, in relazione alla previsione
dell'art. 2 della legge n. 1187 del 1968.
Infatti, si è al di fuori dei vincoli urbanistici, ancorchè le
prescrizioni immediatamente precettive siano incluse in strumento
avente carattere misto (urbanistico e di tutela
culturale-ambientale), e si è in presenza di previsioni che non sono
preordinate all'espropriazione e non comportano una inedificabilità
assoluta, ma solo il mantenimento di costruzioni esistenti, oggetto
di apposita valutazione per la tutela di un interesse
esteticoculturale rilevante.
I beni, oggetto della contestazione, soggetti al vincolo di
tutela delle cose di interesse artistico e storico di cui alla legge
1 giugno 1939, n. 1089, comprendono fabbricati e terreni annessi (che
includono anche una striscia di demanio marittimo lungo la spiaggia);
sono ad una distanza assai ravvicinata dalla battigia e perciò
rientrano nella previsione del quinto comma, lettera a) e del sesto
comma del vigente art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616;
comprendono anche una porzione di superficie di demanio marittimo;
costituiscono (dal 1911) l'Ospizio marino provinciale bolognese,
intitolato poi ad Augusto Murri; fanno parte del "complesso delle
colonie marine" e del "patrimonio delle colonie" del comune di
Rimini, caso unico del litorale romagnolo.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo
comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 7 dicembre 1978,
n. 47 (Tutela ed uso del territorio), nel testo introdotto dagli
artt. 2 e 3 della legge regionale 29 marzo 1980, n. 23 (Norme per
l'acceleramento delle procedure relative agli strumenti urbanistici,
nonchè norme modificative ed integrative delle leggi regionali 31
gennaio 1975, n. 12, 24 marzo 1975, n. 18, 12 gennaio 1978, n. 2, 2
maggio 1978, n. 13, 1o agosto 1978, n. 26, 7 dicembre 1978, n. 47 e
13 marzo 1979, n. 7), nonchè degli artt. 15 della legge regionale 5
settembre 1988, n. 36 (Disposizioni in materia di programmazione e
pianificazione territoriale), e 55 della predetta legge regionale
n. 47 del 1978, sollevate, per violazione degli artt. 117 e 128 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sezione seconda, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0884