1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 19 - 29 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Norme della Regione Liguria - Aree protette - Istituzione del Parco regionale delle Alpi Liguri - Attribuzione al Parco della finalita' di «tutelare» il patrimonio naturale, il patrimonio etnoantropologico e il paesaggio - Ricorso del Governo - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 23 ottobre 2007, n. 34, art. 2, comma 1, lett. a), b) e c), testo originario. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118, comma terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 3, 4 e 5. Paesaggio - Norme della Regione Liguria - Aree protette - Istituzione del Parco regionale delle Alpi Liguri - Attribuzione al Parco della finalita' di «tutelare» il patrimonio naturale e il paesaggio - Ricorso del Governo - Sopravvenuta modifica del testo originario della disposizione impugnata - Attribuzione al Parco dello scopo di «conservare» anziche' di «tutelare» il patrimonio naturale e il paesaggio - Richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere - Reiezione - Introduzione di una variante puramente lessicale e non contenutistica - Trasferimento al nuovo testo delle censure proposte in relazione a quello originario - Lesione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 3 aprile 2008, n. 6, art. 1, comma 2, che ha sostituito l'art. 2, comma 1, lett. a), b) e c), della legge della medesima Regione 23 ottobre 2007, n. 34. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118, comma terzo; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 3, 4 e 5. Paesaggio - Norme della Regione Liguria - Aree protette - Piano del Parco naturale regionale delle Alpi Liguri - Individuazione, ad opera del Piano, degli interventi da assoggettare al nulla osta regionale e delle relative procedure - Ricorso del Governo - Sopravenuta modifica della disposizione censurata - Richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere - Insussistente certezza della mancata applicazione della disposizione nel periodo di sua vigenza e comunque della definitiva abrogazione della disposizione stessa - Reiezione - Alterazione dell'ordine di prevalenza, riservato alla normativa statale, tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica - Conseguente violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 23 ottobre 2007, n. 34, art. 8, comma 2, lett. b). - Costituzione, artt. 9, 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 143 e 146. Paesaggio - Norme della Regione Liguria - Aree protette - Limiti e divieti all'attivita' venatoria previsti dalle leggi quadro statali - Non operativita' nelle aree qualificate come «paesaggio protetto» - Ricorso del Governo - Violazione della disciplina statale, avente carattere di riforma economico-sociale, che delimitando il periodo venatorio stabilisce il nucleo minimo di salvaguardia delle specie cacciabili - Conseguente violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 23 ottobre 2007, n. 34, art. 8, comma 1, lett. c). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 21. (009C0664) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettere a), b) e c), e dell'art. 8, commi 1, lettera c), e 2, lettera
b), della legge della Regione Liguria 23 ottobre 2007, n. 34
(Istituzione del Parco naturale regionale delle Alpi Liguri),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 31 dicembre 2007 - 7 gennaio 2008, depositato in
cancelleria il 10 gennaio 2008 ed iscritto al n. 2 del registro
ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2009 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Barbara Baroli per la Regione
Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso
notificato il 31 dicembre 2007 e depositato il 10 gennaio 2008,
questione di legittimità costituzionale, in via principale,
dell'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), nonchè dell'art. 8, commi
1, lettera c), e 2, lettera b), della legge della Regione Liguria 23
ottobre 2007, n. 34 (Istituzione del Parco naturale regionale delle
Alpi Liguri), denunciandone il contrasto con gli artt. 9, 117,
secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione e
con gli artt. 3, 4, 5, 135, 143 e 146 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), con l'art.
21 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), e con
gli artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della legge del 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), nonchè con l'art.
18, comma 3, della legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n.
12 (Riordino delle aree protette).
Il ricorrente premette che la Regione Liguria ha emanato,
nell'esercizio della propria competenza legislativa, la legge
regionale n. 34 del 2007 dando così attuazione alla legge n. 394 del
1991 e alla legge regionale n. 12 del 1995.
Nonostante gli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, della legge
regionale n. 34 del 2007 espressamente garantiscano il «rispetto»
delle disposizioni del decreto legislativo n. 42 del 2004, in realtà
- ad avviso del ricorrente - le disposizioni censurate non sarebbero
«in linea con questo provvedimento statale da considerare come norma
interposta in relazione all'art. 117, secondo comma, lett. s), e
[al]l'art.118 Cost.».
Passando ad esaminare dettagliatamente le singole censure,
secondo il ricorrente, l'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c) - norma
volta a «"tutelare" oltre che a valorizzare il patrimonio naturale,
il patrimonio etnoantropologico ed il paesaggio» - contrasterebbe sia
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce la
potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dei beni
culturali allo Stato - potestà esercitata da questo ultimo con gli
artt. 3, 4 e 5 del d.lgs. n. 42 del 2004 -, sia con l'art. 118, terzo
comma, Cost., che riserva allo Stato l'individuazione di forme di
intesa e di coordinamento nella materia di tutela dei beni culturali.
Inoltre, l'art. 8, comma 2, lettera b), - disposizione che
prevede l'individuazione dei «casi di interventi da assoggettare o
meno al nulla osta di cui all'art. 21 della legge regionale n. 12 del
1995 e le ipotesi in cui lo stesso nulla osta possa essere acquisito
a seguito della presentazione da parte di un tecnico abilitato di
apposita autocertificazione attestante il rispetto di parametri
quantitativi e qualitativi previsti nel Piano del Parco medesimo» -
violerebbe, sempre a detta del ricorrente, gli artt. 135, 143 e 146
del d.lgs. n. 42 del 2004 e, conseguentemente, la competenza
esclusiva statale (ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.), in
quanto tali norme sono volte a garantire standard minimi ed uniformi
di tutela su tutto il territorio nazionale.
La norma denunciata, prosegue il ricorrente - consentendo il
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica sulla base
dell'autocertificazione prodotta dall'interessato - risulterebbe
altresì in contrasto con l'art. 9 Cost., che «riconosce in capo alla
Repubblica la tutela del paesaggio e stabilisce come regola
l'intangibilità del bene tutelato rispetto al quale l'assenso agli
interventi di modifica si configura come deroga».
Infine, l'art. 8, comma 1, lettera c), della legge regionale
impugnata - prevedendo che nelle aree qualificate come «paesaggio
protetto» non siano operanti i limiti ed i divieti all'attività
venatoria, di cui alle leggi quadro statali (legge n. 394 del 1991 e
legge n. 157 del 1992), travalicando la competenza legislativa
regionale, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e
gli artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della legge n. 394 del
1991, nonchè l'art. 21 della legge n. 157 del 1992, in quanto
verrebbe ad incidere sulla materia della protezione della fauna
selvatica, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
2. - Si è costituita nel giudizio la Regione Liguria, in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, che ha dedotto
l'inammissibilità e l'infondatezza delle censure.
La resistente, dopo aver preliminarmente sintetizzato oggetto,
fini e scopo della legge regionale censurata, ed in particolare il
contenuto delle norme impugnate, evidenzia come un «equivoco di
fondo» infici l'intero ricorso e, precisamente, l'equivoco
consisterebbe «nel ritenere perfettamente sovrapponibile la
disciplina ed il grado di tutela dei territori qualificati "parco" a
quella dei territori qualificati "paesaggio protetto"». In realtà,
l'art. 1 della citata legge regionale ha previsto due tipi di
protezione territoriale diversi: uno, per la categoria definibile
«Parco naturale», l'altro, per quella classificabile come «paesaggio
protetto», ai sensi dell'art. 3, comma 1-bis, della legge regionale
n. 12 del 1995, come modificata dalla legge regionale 19 marzo 2002,
n. 13.
Sottolinea, al riguardo, che la normativa attinente ai territori
qualificabili come «parco», nonchè la relativa disciplina, è
contenuta nei commi 2 e 3 dell'art. 1 della legge regionale n. 34 del
2007, mentre quella relativa ai territori aventi natura di «paesaggio
protetto», con relativo diverso grado di tutela, è dettata dal comma
4 dello stesso articolo.
Il ricorrente - secondo la difesa regionale - si sarebbe
soffermato solo sulla prima parte della sopra citata disposizione,
ignorando la frase finale in cui si differenzia l'ambito di
applicazione delle due normative facendosi esplicito riferimento alle
«caratteristiche e le specificità individuate nell'articolo 8». In
questo modo sarebbe incorso nel lamentato errore interpretativo.
Del resto, per la difesa regionale, non si può non giungere alla
conclusione che la Regione Liguria - nell'ambito della sfera di
autonomia riconosciutale dal terzo comma dell' art. 117 Cost. in
materia di «governo del territorio» - è venuta unicamente ad
individuare «al di fuori delle categorie già previste dal
legislatore nazionale, una ulteriore categoria di territori oggetto
di protezione, insuscettibile di essere ricondotta nell'ambito di
quelle identificate dall'art. 2 della legge n. 394/1991».
Tutto ciò premesso, per quanto riguarda l'art. 2, comma 1,
lettere a), b) e c), la difesa regionale osserva che la Regione
Liguria si è impegnata a sostituire il censurato termine «tutelare»
(che indicherebbe una funzione «inibita» alla Regione, alla quale
può solo competere la possibilità di «valorizzare» il proprio
patrimonio naturale e paesaggistico) con quello di «conservare».
Quanto, poi, alle censure mosse all'art. 8, comma 2, lettera b),
le stesse sarebbero infondate, in quanto l'individuazione degli
interventi soggetti al «nulla osta» da parte del Piano del parco non
comprimerebbe «le esigenze di tutela paesaggistica», non essendo tale
«nulla osta» sostitutivo dell'autorizzazione prevista dagli artt. 146
e 159 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Il «nulla osta», secondo la resistente, corrisponderebbe,
infatti, «all'istituto previsto dall'art. 13 della legge n. 394/1991,
la cui disciplina, in Liguria, è stata recepita ed attuata dall'art.
21 della legge regionale n. 12/1995». Esso, quindi, costituirebbe
solo un mezzo di verifica, preventivo al rilascio di qualsiasi titolo
abilitativo, sia paesistico che edilizio, con cui l'Ente Parco
verificherebbe «la conformità degli interventi o delle attività da
eseguire nel parco con la normativa in vigore nel relativo
territorio» (secondo quanto disposto, appunto, dal dettato normativo
della legge quadro n. 394 del 1991), lasciando impregiudicata la
prevalenza dell'autorizzazione paesaggistica.
Infine, altrettanto infondate sarebbero le censure relative al
comma 1, lettera c), sempre dell'art. 8, là dove si prevede che
nelle aree qualificate come «paesaggio protetto» non si
applicherebbero «i limiti all'attività venatoria di cui agli
articoli 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della legge n. 394/1991».
Secondo la resistente, tali censure poggerebbero sulla già
rilevata «forzata equiparazione» tra «paesaggio protetto» e «parco»;
ma (come già precedentemente sottolineato) i territori così
rispettivamente classificati avrebbero natura giuridica diversa e,
pertanto, anche gradi di tutela diversi. Il concetto di «parco»
sarebbe riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», mentre quello di «paesaggio
protetto» rientrerebbe nelle materie «governo del territorio» e
«valorizzazione dei beni culturali e ambientali», materie di
legislazione concorrente. Così che, partendo da tale premessa, per
le aree definite «paesaggio protetto» non apparirebbe illegittimo
prevedere, con norma regionale, la non applicabilità del divieto
venatorio, stabilito dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Liguria ha
depositato memoria in cui chiede la dichiarazione di cessazione della
materia del contendere in riferimento alle censure sollevate nel
primo e nel secondo motivo del ricorso; in subordine, richiamando le
argomentazioni difensive di cui all'atto di costituzione, chiede che
il ricorso venga interamente respinto perchè infondato, in
riferimento, oltre che al terzo motivo di censura, anche ai primi
due.
In particolare, la difesa regionale fa presente che - allo scopo
di superare le censure relative ai primi due motivi del ricorso - la
Regione Liguria ha provveduto ad emanare la nuova legge regionale 3
aprile 2008, n. 6 (Modifiche alla legge regionale 23 ottobre 2007, n.
34. Istituzione del Parco regionale delle Alpi Liguri).
Con detta legge si è modificato l'art. 2, comma 1, lettere a),
b) e c), della legge regionale n. 34 del 2007 - ove viene attribuita
al Parco naturale regionale la finalità di tutelare oltre che di
valorizzare il patrimonio naturale, etnoantropologico ed il paesaggio
- sostituendo la parola «tutelare» con la parola «conservare».
Riguardo, quindi, alla censura relativa al comma 2, lettera b),
dell'art. 8 della legge regionale n. 34 del 2007, la difesa regionale
ricorda che si è provveduto, sempre con la nuova legge regionale n.
6 del 2008, ad inserire, nel comma 1 dello stesso articolo, la
lettera c-bis), in cui si fa espresso richiamo all'osservanza delle
vigenti disposizioni in tema di beni paesaggistici di cui al d.lgs.
n. 42 del 2004.
Secondo la difesa regionale, le modifiche legislative apportate
dovrebbero far dichiarare la cessazione della materia del contendere
relativamente alle suddette censure.
Laddove tale conclusione non dovesse essere condivisa, la
resistente ribadisce l'infondatezza delle censure stesse, rilevando,
altresì, che la previsione di forme di «protezione del territorio
aggiuntive» rispetto alla legislazione nazionale non appare preclusa
alle Regioni dalla Costituzione secondo la lettura che ne dà la
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 378 del 2007, n. 183 del
2006, n. 232 del 2005 e n. 407 del 2002).
Quanto, infine, alla terza ed ultima censura, relativa all'art.
8, comma 1, lettera c), della legge regionale n. 34 del 2007, la
difesa regionale insiste nella dichiarazione di infondatezza della
stessa, richiamandosi alle argomentazioni di cui all'atto di
costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale dell'art.
2, comma 1, lettere a), b) e c), nonchè dell'art. 8, commi 1,
lettera c), e 2, lettera b), della legge della Regione Liguria 23
ottobre 2007, n. 34 (Istituzione del Parco naturale regionale delle
Alpi Liguri), in riferimento agli artt. 9, 117, secondo comma,
lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione, e agli artt. 3,
4, 5, 135, 143 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), all'art. 21 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), agli artt. 22, comma 6, e 32,
commi 3 e 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle
aree protette), nonchè all'art. 18, comma 3, della legge della
Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree
protette).
2. - Il ricorrente censura il suddetto art. 2, comma 1, lettere
a), b) e c), nella parte in cui «attribuisce al Parco naturale
regionale lo scopo di "tutelare", oltre che di valorizzare, il
patrimonio naturale, il patrimonio etnoantropologico ed il
paesaggio», in quanto viene a violare l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., che riserva la potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela dei beni culturali allo Stato (esercitata da questo
ultimo con gli artt. 3, 4 e 5 del d.lgs. n. 42 del 2004); nonchè
l'art. 118, terzo comma, Cost., che riserva allo Stato
l'individuazione di forme di intesa e di coordinamento nella materia
della tutela dei beni culturali.
2.1. - La questione è fondata.
È da premettere che le disposizioni censurate vengono a dettare
una disciplina relativa alle aree naturali protette, materia che
questa Corte ha ritenuto compresa nell'ambito dell'ambiente e
dell'ecosistema (si vedano le sentenze n. 12 del 2009, n. 387 del
2008 e n. 422 del 2002), rientrante, quindi, nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
È altresì da sottolineare, con espresso riferimento alla
giurisprudenza formatasi dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 42
del 2004, che questa Corte ha più volte ribadito che il paesaggio
deve essere considerato un «valore primario» ed «assoluto» (sentenze
nn. 183 e 182 del 2006), precisando, inoltre, che con il termine
paesaggio si deve intendere «la morfologia del territorio,
[riguardando esso] cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo» ed ancora
che «l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale
della "tutela del paesaggio" senza alcun'altra specificazione. In
sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un valore
costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007).
Si è, infine, affermato che: la «tutela ambientale e
paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato
dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e
rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque
costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici
assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di
governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali» (per tutte, sempre, sentenza n. 367 del 2007), pur se si
è riconosciuto che resta salva la facoltà delle Regioni «di
adottare norme di tutela ambientale più elevate nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con
quella dell'ambiente» (sentenza n. 12 del 2009).
Da quanto sopra affermato, deriva l'illegittimità costituzionale
delle censurate disposizioni, dato che la legge regionale è venuta a
disciplinare un ambito, quello della tutela del patrimonio ambientale
e paesaggistico, riservato in via esclusiva allo Stato.
La Regione ha chiesto che venga dichiarata la cessazione della
materia del contendere, in quanto il comma 2 dell'art. 1 della
sopravvenuta legge regionale 3 aprile 2008, n. 6 (Modifiche alla
legge regionale 23 ottobre 2007, n. 34. Istituzione del Parco
regionale delle Alpi Liguri), ha sostituito, nell'impugnato art. 2,
comma 1, lettere a), b) e c), - su cui si appuntano le censure del
ricorrente - il verbo «tutelare» con quello di «conservare»,
lasciando per il resto invariato il testo originario. Ma, in tal
modo, il legislatore regionale si è limitato ad apportare alla
disposizione censurata una variante puramente terminologica, del
tutto equivalente sotto l'aspetto contenutistico.
Peraltro - anche se si volesse ritenere che tra la funzione di
tutela e quella di conservazione del paesaggio esista una differenza
sostanziale e non formale - questa Corte ha ritenuto che anche «"la
conservazione ambientale e paesaggistica" spetti, in base all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello
Stato» (sentenze n. 226 del 2009 e n. 367 del 2007).
2.2. - Con riferimento alla suddetta modifica legislativa, è da
tenere presente come la giurisprudenza costituzionale abbia stabilito
che «il principio di effettività della tutela costituzionale delle
parti nei giudizi in via di azione non tollera che, attraverso l'uso
distorto della potestà legislativa, uno dei contendenti possa
introdurre una proposizione normativa di contenuto identico a quella
impugnata e nel contempo sottrarla al già instaurato giudizio di
legittimità costituzionale. Si impone pertanto in simili casi il
trasferimento della questione alla norma che, sebbene portata da un
atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione,
sopravvive nel suo immutato contenuto precettivo» (sentenze n. 168
del 2008 e n. 533 del 2002).
Poichè, nella specie, ricorrono tali condizioni - avendo, come
si è detto, la Regione apportato al testo originario impugnato una
variante puramente lessicale, ma non contenutistica - le censure
proposte in riferimento all'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c),
della legge regionale n. 34 del 2007, debbono ritenersi anche
trasferite al nuovo testo, con la conseguente pronuncia di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della
Regione Liguria n. 6 del 2008.
3. - Con riferimento a quanto previsto all'art. 8, il ricorrente
ritiene che la lettera b) del comma 2 - laddove prevede che spetti al
Piano del parco l'individuazione degli «interventi da assoggettare o
meno al nulla osta di cui all'art. 21 della legge regionale n. 12 del
1995», nonchè le ipotesi in cui lo stesso nulla osta possa essere
acquisito mediante autocertificazione di un tecnico a ciò abilitato
- sia in contrasto: a) con l'art. 9 Cost., che attribuisce alla
Repubblica la tutela del paesaggio, stabilendo, altresì, «come
regola l'intangibilità del bene tutelato rispetto al quale l'assenso
agli interventi di modifica si configura come deroga»; b) con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. nonchè con gli artt. 135 e 143
del d.lgs. n. 42 del 2004 - adottati nell'ambito della potestà
legislativa dello Stato in materia - che stabiliscono «contenuti e
finalità dei piani paesistici». Al riguardo, l'Avvocatura osserva
che, per espressa previsione del comma 3 dell'art. 18 della
precedente legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle
aree protette), «il piano paesistico, i piani territoriali ed
urbanistici ed ogni altro strumento di pianificazione territoriale»
sono sostituiti dal piano del parco per l'ambito territoriale da essi
considerato; c) con l'art. 146 del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004,
che stabilisce la preminenza dell'autorizzazione paesaggistica
rispetto agli atti di assenso relativi alle trasformazioni di tipo
urbanistico-edilizio del territorio.
La questione è fondata.
A fronte delle censure del ricorrente, la Regione eccepisce che
«la norma impugnata non riguarda in alcun modo l'autorizzazione
paesistica, ma il diverso atto (nulla osta) previsto all'art. 13
della legge quadro in materia di aree protette (legge n. 394/1991)».
L'argomentazione difensiva non viene a rispondere a ciò che
costituisce il nucleo centrale del rilievo del Presidente del
Consiglio, vale a dire l'attenuazione o, addirittura, la scomparsa
della tutela paesistica che tale disposizione determina, anche in
considerazione del citato comma 3 dell'art. 18 della precedente legge
regionale n. 12 del 1995, che attribuisce al piano del parco altresì
il compito della tutela paesaggistica. È evidente che, là dove il
piano del parco stabilisse che per un determinato territorio non
occorresse il nulla osta (o lo subordinasse ad una semplice
autocertificazione), per questi interventi urbanistici non vi sarebbe
una doppia fase di verifica dell'ammissibilità degli interventi di
trasformazione all'interno del parco medesimo (o comunque verrebbe
meno la fase di competenza dei soggetti preposti alla tutela del
vincolo). Si tratta di una questione che, anche recentemente, è
stata esaminata da questa Corte. Nella sentenza n. 437 del 2008, si
è dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Basilicata 26 novembre 2007, n. 21 (Integrazioni alla
legge regionale del 22 ottobre 2007, n. 17), che prevedeva la
«semplice "verifica di conformita'" alle prescrizioni dei Piani
paesistici». Nella sentenza si è sottolineato che la disposizione
censurata introduceva «una procedura autorizzatoria semplificata»
consentita, alla stregua di quanto prevede l'art. 143, comma 5,
lettere a) e b), del d.lgs. n. 42 del 2004, soltanto a seguito di un
piano elaborato d'intesa tra Regione e Ministeri competenti,
«degradando, in tal modo, la tutela paesaggistica - che è prevalente
- in una tutela meramente urbanistica».
Parimenti, nella sentenza n. 180 del 2008, si è affermata
l'illegittimità costituzionale di una disposizione legislativa della
Regione Piemonte che sostituiva, nell'ambito di un Parco, il piano
d'area al piano paesaggistico, sul rilievo secondo cui, in tal modo,
veniva alterato «l'ordine di prevalenza che la normativa statale,
alla quale è riservata tale competenza, detta tra gli strumenti di
pianificazione paesaggistica».
Si è precisato, altresì, che la disposizione censurata veniva a
violare «il principio della "gerarchia" degli strumenti di
pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall'art.
145 del d.lgs. n. 42 del 2004», oltre che l'«art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. in materia di "conservazione ambientale e
paesaggistica"».
È, quindi, inibito alle Regioni introdurre disposizioni che
alterino questo ordine di priorità, o, comunque, determinino un
minor rigore di protezione ambientale poichè, come sottolinea la
sentenza n. 105 del 2008, «la tutela [...] apprestata dallo Stato,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente, viene a funzionare come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano nelle materie di loro
competenza (sentenza n. 378 del 2007)».
Nè maggior pregio ha l'ulteriore argomentazione difensiva della
Regione.
La resistente afferma, infatti, come un «equivoco di fondo» venga
ad inficiare l'intero ricorso e, precisamente, l'equivoco
consisterebbe «nel ritenere perfettamente sovrapponibile la
disciplina ed il grado di tutela dei territori qualificati "parco" a
quella dei territori qualificati "paesaggio protetto"». Sostiene,
quindi, che l'art. 1 della citata legge regionale ha previsto due
tipi di protezione territoriale diversi: uno, per la categoria
ascrivibile al "Parco naturale", l'altro, per quella definita
"paesaggio protetto", di cui all'art. 3, comma 1-bis, della legge
regionale n. 12 del 1995, come modificata dalla legge regionale 19
marzo 2002, n. 13. La Regione prosegue sottolineando che «la
necessità di uno strumento di controllo endoprocedimentale,
prodromico rispetto al rilascio dell'autorizzazione paesistica,
costituente una "doppia fase" di verifica dell'ammissibilità degli
interventi trasformativi all'interno del parco, è stata prevista in
modo generalizzato dalla citata legge quadro n. 394 del 1991 (e
conformemente dalla legge regionale n. 12 del 1995) sotto forma di
nulla osta solo per quei territori formalmente classificati come
"parco naturale" (v. art. 3 legge regionale n. 12/1995). Nessuna
norma statale di principio impone di applicare anche alla diversa
fattispecie del "paesaggio protetto" le identiche forme di tutela
applicate nelle aree classificate "parco naturale regionale"».
È necessario precisare che il Presidente del Consiglio non ha
impugnato le disposizioni che si riferiscono all'istituzione del
modello organizzativo territoriale definito «paesaggio protetto»
(peraltro contenute in una precedente legge regionale) o che,
comunque, attengono al suo funzionamento. Si è limitato a censurare
specifiche disposizioni che, in un caso, attenuano il vincolo
paesaggistico, e, nell'altro, escludono, nell'ambito della zona
protetta, limiti all'attività venatoria.
Nei suoi interventi a difesa della legittimità costituzionale
delle due disposizioni impugnate, la Regione ha formulato, tra
l'altro, la riportata argomentazione affermando, quindi, che queste
disposizioni - anche se attribuite alla competenza del «Piano del
Parco naturale regionale delle Alpi Liguri» - non si riferiscono al
parco, ma ad una zona tutelata avente però un minor grado di
protezione che viene definita «paesaggio protetto». Questa Corte non
è chiamata, quindi, a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale
delle disposizioni legislative regionali che istituiscono il
«paesaggio protetto» o ne disciplinano il funzionamento, ma deve
esclusivamente valutare la esattezza delle suddette argomentazioni.
Nell'ambito dei limiti così definiti, deve affermarsi
l'erroneità della tesi difensiva della Regione.
La legge quadro sulle aree protette (n. 394 del 1991), nel
determinare, all'art. 2, la classificazione delle suddette aree non
indica il «paesaggio protetto». Al comma 5 prevede che il Comitato
per le aree naturali protette - i cui compiti e le cui funzioni sono
state trasferiti alla Conferenza Stato-Regioni dal d.lgs. 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali) - «può
operare ulteriori classificazioni per le finalità della presente
legge ed allo scopo di rendere efficaci i tipi di protezione previsti
dalle convenzioni internazionali». Il comma 4 dell'art. 5 prevede,
alla lettera a), che l'organismo innanzi indicato (in precedenza il
Comitato per le aree protette, attualmente la Conferenza
Stato-Regioni) «integra la definizione delle aree protette», sentito
uno specifico organo tecnico particolarmente qualificato. Correlata a
queste integrazioni, potrebbe essere la previsione di «piani» delle
zone tutelate diversi da quelli attualmente previsti. In mancanza,
non può ritenersi che il piano del parco possa prevedere zone con
indici e criteri di protezione diversi da quelli fissati nella legge
quadro per i parchi regionali.
Nè può essere accolta la richiesta della Regione di dichiarare
cessata la materia del contendere a causa delle modifiche apportate a
questa disposizione dalla richiamata legge regionale n. 6 del 2008,
sia perchè non è stata fornita alcuna prova in ordine alla mancata
applicazione della disposizione impugnata nel periodo di sua vigenza
(nè la Regione nei suoi interventi afferma che ricorre tale
circostanza), sia perchè la nuova disposizione - non abrogando
espressamente quella impugnata, ma introducendo nel comma 1 dell'art.
8 della legge regionale n. 34 del 2007 la lettera c-bis), che
richiama all'«osservanza delle vigenti disposizioni in materia di
beni paesaggistici» - dà adito al dubbio se la generica «osservanza»
di cui alla nuova normativa valga solo per quanto non disciplinato
dalla legge regionale con espressa disposizione.
4. - Il Presidente del Consiglio impugna altresì, come già
riferito, l'art. 8, comma 1, lettera c), della legge regionale citata
- il quale prevede che nelle aree qualificate come «paesaggio
protetto» non siano operanti i limiti e i divieti all'attività
venatoria, di cui alle leggi quadro statali - in quanto violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e gli artt. 22, comma 6,
32, commi 3 e 4, legge n. 394 del 1991 e l'art. 21 legge n. 157 del
1992, incidendo sulla materia della protezione della fauna selvatica,
di competenza esclusiva dello Stato.
La questione è fondata.
La Regione eccepisce che tali censure troverebbero il loro
fondamento nella «forzata equiparazione» tra «paesaggio protetto» e
«parco», ma, data l'invocata differenziazione tra le due forme di
tutela delle aree, non sarebbe illegittimo prevedere, con norma
regionale, i casi in cui non sarebbe applicabile il divieto
venatorio. Poichè, per i motivi innanzi detti, tale argomentazione
è errata, ne deriva che l'esplicito divieto di applicare «i limiti
all'attività venatoria di cui agli articoli 22, comma 6, e 32, commi
3 e 4, della legge 394/1991», previsto dalla lettera b) del comma 1
della legge regionale della Liguria n. 34 del 2007, è
costituzionalmente illegittimo. Vale, al riguardo, quanto, anche
recentemente (sentenza n. 165 del 2009), è stato affermato e cioè
«che questa Corte ha più volte sottolineato che "la disciplina
statale che delimita il periodo venatorio [...] è stata ascritta al
novero delle misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e
la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando in quel nucleo
minimo di salvaguardia della fauna selvatica ritenuto vincolante
anche per le Regioni speciali e le Province autonome" e che "le
disposizioni legislative statali che individuano le specie
cacciabili" hanno carattere di norme fondamentali di riforma
economico-sociale (sentenza n. 227 del 2003 che richiama la sentenza
n. 323 del 1998)».
Tra l'altro, poichè i commi 3 e 4 dell'art. 32 della legge n.
394 del 1991, di cui le disposizioni della legge regionale prevedono
la non applicazione, si riferiscono alle aree contigue a quelle
protette, la Regione viene a contraddire le sue argomentazioni
difensive, volte a sostenere che il sistema di tutela ambientale, che
essa ha stabilito inferiore rispetto a quello previsto per i parchi,
è adeguato per alcune aree territoriali ad essi adiacenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettere a), b) e c), della legge della Regione Liguria 23 ottobre
2007, n. 34 (Istituzione del Parco regionale delle Alpi Liguri), sia
nel testo originario che nel testo risultante dalle modifiche
introdotte dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione Liguria 3
aprile 2008, n. 6 (Modifiche alla legge regionale 23 ottobre 2007, n.
34. Istituzione del Parco regionale delle Alpi Liguri);
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera c), della predetta legge della Regione Liguria 23 ottobre
2007, n. 34;
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
lettera b), della predetta legge della Regione Liguria 23 ottobre
2007, n. 34.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola