1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 153 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2021
Ordinanza del 25 marzo 2021 del Tribunale di Benevento nel procedimento civile promosso da Coloplast spa c/Asl Benevento e Unicredit S.p.a.. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti di enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2020, prorogato, dall'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, sino al 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4. (21C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2021)

TRIBUNALE DI BENEVENTO

RGE n. 2086/20.
Coloplast S.p.a. difesa dall'avv. A Borraccino - creditore,
contro ASL Benevento - debitore
(per essa il tesoriere) Unicredit S.p.a. - terzo.
Nello sciogliere la riserva dell'udienza del 3 marzo 2021, la
quale è stata tenuta nella modalità «a trattazione scritta», ai
sensi dell'art. 221, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (convertito in
legge n. 77/20).
Letti gli atti della procedura espropriativa sopra indicata e le
note depositate dal creditore procedente.
Osserva a mezzo della presente procedura espropriativa il
creditore procedente agiva per il recupero coattivo del credito
portato dal d.i. n. 5400/19 reso dal Tribunale di Bologna per un
importo di euro 71.561,16 (giusta atto di precetto). Il relativo
pignoramento veniva not.to al debitore esecutato in data 10 agosto
2020. Il terzo pignorato rendeva la prescritta dichiarazione di
quantità affermando «In relazione al pignoramento in oggetto sono
state vincolate a disposizione di giustizia somme ...» tali da
consentire l'integrale soddisfo del credito azionato in sede
esecutiva.
Alla luce di quanto accorso questo giudice sarebbe stato chiamato
ad adottare ordinanza ex art. 553 del codice di procedura civile.
Nondimeno occorre considerare che, all'attualità, vige la
disposizione di cui all'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 54/20
(conv. in legge n. 77/20) che, recentemente emendato dal
decreto-legge n. 183/20 (conv. in legge n. 21/21), testualmente
recita: «al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti
derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonchè per assicurare al
Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo
svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un
tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti
del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data
di entrata in vigore del presente provvedimento non producono effetti
dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità
dei predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il
suddetto periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano
fino al 31 dicembre 2021».
Ora la giurisprudenza di merito si è pressocchè unitariamente
orientata nel ritenere detta disposizione integrante una ipotesi di
generale sottrazione a pignorabilità degli enti sanitari (rectius
delle relative disponibilità detenute c/o il soggetto tesoriere) e,
tra essi, l'attuale debitore esecutato ASL Benevento. Ovvero tale da
inibire l'eventuale assegnazione delle somme staggite all'esecuzione.
Questo è altresì il parere dello scrivente che vi rinviene una
ipotesi di «improcedibilita'» motivata da esigenze di tutela
dell'attività sanitaria riconnessa alla nota situazione di emergenza
epidemiologica del paese. In proposito deve segnalarsi come la
rammentata fonte si articoli in tre periodi: a) un primo che
esplicita un divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive;
b) un secondo che riconnette ai pignoramenti e/o prenotazioni a
debito già intraprese la improduttività di effetti (dalla data di
entrata in vigore della fonte) a valersi sulle somme trasferite agli
enti sanitari, con automatico esonero dal vincolo pignoratizio in
capo ai terzi tesorieri; c) un terzo che limita la vigenza degli
introdotti regimi al termine del 30 dicembre 2021 (tale in ragione
della proroga disposta dal decreto-legge n. 183/20 conv. in legge n.
21/21 dell'originario termine del 31 dicembre 2020).
Dalla sistemica adottata si desume che, a fronte di un primo
periodo disponente un generale ed assoluto divieto di iniziare e
proseguire procedure esecutive in danno degli enti sanitari, segue un
secondo periodo contenente una (più stringente) disposizione ad hoc
riferibile ai procedimenti già pendenti, allorquando incidano su
specifici e qualificati elementi patrimoniali.
In altre parole, ad un iniziale divieto di intraprendere le
esecuzioni (che si declina in una ipotesi di improcedibilità dei
giudizi già pendenti all'atto della entrata in vigore della
disposizione normativa) i cui effetti liberatori su di eventuali
vincoli esecutivi vanno ricollegati ad un pronunciamento giudiziale,
fa seguito una maggiormente incisiva (a livello di tutela) disciplina
particolare che riconnette ai pignoramenti afferenti precipui beni
(le rimesse) una automatica inefficacia. Che prescinde addirittura
l'intervento giurisdizionale, stante la loro immediata funzionalità
all'esigenza di contrasto all'emergenza epidemiologica in atto. Il
tutto entro il termine di vigenza temporale di cui al terzo periodo.
Molteplici elementi riconducono ad una tale interpretazione. In
primo luogo, il tenore letterale della disposizione introdotta. A
mezzo della quale sancendosi (al primo periodo) testualmente il
divieto di agire esecutivamente in danno agli enti sanitari (divieto
che colpisce tutte le procedure tanto iniziate che da iniziare)
riferisce ad ogni e qualsivoglia bene le stesse abbiano a vincolare.
Non sfugge a questo giudice come le conseguenze testualmente
espresse in termini caducatori differiscono notevolmente dalle
diverse ipotesi in cui l'ordinamento ha voluto esprimersi con tenore
meno definitorio. In tal caso ha espressamente previsto ed indicato
la meno grave ipotesi della sospensione (cfr ad esempio l'art.
243-bis, IV comma, TUEL che prevede la sospensione delle procedure
esecutive nei confronti degli enti locali sottoposti a procedure di
riequilibrio pluriennale). Va da se che è ben chiara nel modus
operandi (e nel lessico) del Legislatore la diversamente grave
conseguenza.
A risultati interpretativi similari conduce, inoltre,
l'interpretazione teleologica della norma ove si consideri la
espressa volontà dichiarata dal Legislatore di «assicurare al
Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria».
Essa non potrà che essere realizzata se non attraverso la
liberazione delle somme già vincolate.
Non sfuggirà che ovemai si opinasse interpretativamente per una
qualche forma di mera sospensione i beni vincolati rimarrebbero
comunque asserviti alla soddisfazione dei crediti azionati
esecutivamente, senza beneficio alcuno per gli enti sanitari.
Tanto ritenuto deve essere ribadito come, a prescindere da quali
peculiari disponibilità il presente pignoramento abbia sottoposto a
vincolo (e quindi anche a voler ritenere, in assenza di prova
diversa, cui avrebbe dovuto provvedere il debitore esecutato e/o il
terzo pignorato, che non siano state attenti le c.d. rimesse ma mere
«entrate proprie»), andrebbe, in virtù della cennata normativa,
(ipotesi di cui al primo periodo) dichiarato «improcedibile» con
immediata liberazione delle somme staggite.
Nondimeno parte creditrice solleva dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (conv.
in legge n. 77/20) nella misura in cui contrasti, tra gli altri, con
gli articoli 24, 111 e 136 della Costituzione. Evidenziando a
sostegno come risalente e largamente sovrapponibile normativa (art.
1, comma 51, legge n. 220/10) sia già stata oggetto di intervento
della Corte costituzionale (sentenza n. 186/13).
Normativa che testualmente prevedeva «Al fine di assicurare il
regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della
ricognizione .... Nonchè al fine di consentire l'espletamento delle
funzioni istituzionali in situazione di ripristinato equilibrio
finanziario, per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari, ... e già commissariate alla data di entrata in
vigore della presente legge, non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive ... nei confronti delle aziende sanitarie
locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre
2013. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle
aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime,
ancorchè effettuati prima della data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione. Dalla medesima data cessano i
doveri di custodia sulle predette somme con obbligo per i tesorieri
di renderle immediatamente disponibili, senza previa pronunzia
giurisdizionale ...».
Il tema merita considerazione ed approfondimento. Deve infatti
evidenziarsi l'intimo collegamento tra le diverse fonti succedutesi
e, soprattutto, la incontestabile assimilabilità degli effetti. Tale
da potersi parlare di vero e proprio «modello normativo di
ispirazione».
Sotto questo profilo il tenore dell'art. 117, IV comma,
decreto-legge n. 34/20 risulta pressocchè coincidente con quello di
cui alla prima versione dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/10 (la
cui evoluzione operata con la successiva novella di cui all'art.
6-bis, decreto-legge n. 158/12 non sembra aggiungere elementi
qualificanti se non mere esplicitazioni testuali oltretutto già
desumibili dal testo originario).
La circostanza non è di poco conto laddove si consideri come con
sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 12 luglio 2013 veniva
disposto l'annullamento della risalente disposizione, in ragione
della sua provata contrarietà ai dettami costituzionali di cui agli
articoli 24 e 111. E che tale decisione non può che riverberarsi
sulla normativa di recente introduzione.
Rapportando l'incidenza normativa (della legge n. 220/10) ai
valori costituzionali lesi, la Corte evidenziava come il regime
transitorio essa introdotto intanto può trovare rispondenza, in
quanto: a) sia limitato ad un ristretto periodo temporale; b) «... le
disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi
pendenti, determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da
disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione
giudiziale. La sostanziale realizzazione del diritto oggetto delle
procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).»;
Rilevava quindi come «... la disposizione ora censurata la cui
durata nel tempo, inizialmente durata per un anno, già è stata, con
due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita ...
oltre a prevedere nella attuale versione la estinzione delle
procedure esecutive iniziate e la contestuale cessazione del vincolo
pignoratizio gravante sui beni bloccati dai creditori delle aziende
sanitarie ... con derivante e definitivo accollo a carico degli
esecutanti delle spese di esecuzione già affrontate non prevede
alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di ordinate
procedure concorsuali, garantite da adeguata copertura finanziaria,
in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali sottostanti
ai titoli esecutivi inutilmente azionati.».
Da quanto riportato discende che, allorquando si ravvisano le
palesi connessioni tra le successive fonti, ma, soprattutto, laddove
se ne ricollega assoluta analogia di effetti, il problema della
lesione dei medesimi valori costituzionali emerge evidente.
A maggior ragione alla luce della incontestabile circostanza che
il Legislatore, nel reiterare le «limitazioni» ai principi di rango
superiore, non ha fatto tesoro alcuno dei principi lui pur indicati
dalla Corte costituzionale.
Non certo per quanto afferisce la necessaria introduzione di
meccanismi di soddisfazione alternativi «certi» della pretesa
creditizia postergata all'esigenza di tutela dell'ente sanitario. Ma
nemmeno con riferimento alla «limitatezza temporale» che deve
necessariamente contraddistinguere un siffatto regime di
«privilegiata esenzione».
Quanto al primo aspetto deve darsi atto di come i commi V e XI
del medesimo art. 117 hanno effettivamente introdotto la possibilità
per le regioni di richiedere anticipazioni di liquidità da destinare
ai pagamenti di debiti relativi a somministrazioni forniture appalti
ed obbligazioni professionali maturati alla data del 31 dicembre
2019. Nondimeno siffatta ipotesi appare incongrua ad integrare un
meccanismo idoneo a soddisfare il requisito indicato dalla Corte e
ciò in ragione di: a) mancanza di alcun automatico collegamento al
regime di impignorabilità introdotto; b) facoltatività della sua
adozione da parte della singola amministrazione regionale; c) mera
parzialità delle ipotesi astrattamente ammesse (si consideri, a solo
titolo di esempio, come una obbligazione nascente a titolo di
risarcimento del danno non sarebbe essa riconducibile).
Sotto il secondo profilo deve rimarcarsi come, sebbene
l'orizzonte temporale di applicazione risultasse in fonte
inizialmente circoscritto, lo stesso è stato già interessato da
intervento normativo di ampliamento in proroga (del tutto scollegato
da riferimenti precipui) che, oltre a dilatarne in maniera
assolutamente discrezionale i termini, lascia ragionevolmente
presupporre un suo trattenimento a tempo indefinito tramite norme
successivamente esso ulteriormente procrastinanti.
Ma è soprattutto con riguardo all'art. 136 della Costituzione -
ovvero all'aspetto lesivo delle dinamiche genetiche della normativa
con riferimento alla efficacia definitiva dei risalenti
pronunziamenti di (in)costituzionalità - che la lesione di precetti
costituzionali emerge a valenza del tutto preclusiva. Come ha avuto
modo di ribadire la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 88/1966)
«... l'art. 136 della Costituzione, disponendo che la norma di legge
dichiarata costituzionalmente illegittima cessa di avere efficacia
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione ... pone un
divieto che non può che operare erga omnes: essa, infatti, non solo
comporta che la norma dichiarata illegittima non venga assunta a
criterio di qualificazione di fatti, atti o situazioni, ma impedisce
anche, e necessariamente che attraverso una legge si imponga che
fatti, atti o situazioni siano valutati come se la dichiarazione di
illegittimità costituzionale non fosse intervenuta. E come l'art.
136 sarebbe violato ove espressamente si disponesse che una norma
dichiarata illegittima conservi la sua efficacia, del pari
contrastante col precetto costituzionale deve ritenersi una legge la
quale, per il modo in cui provvede a regolare la fattispecie
verificatasi prima della sua entrata in vigore persegue e raggiunge,
anche se indirettamente, lo stesso risultato.».
Concetto sempre convintamente ribadito ed ulteriormente precisato
in ordine alla sostanzialità della riproduzione dei medesimi effetti
che qui maggiormente interessano (cfr. Sentenze nn. 57/19, 101/18,
250/17 e 350/10).
Le considerazioni che precedono inducono, pertanto, questo
giudicante a ritenere - condividendo con quanto già disposto dal
Tribunale di Napoli (Sezione XIV - G.E. dott. V. Colandrea ordinanze
R.G.E. nn. 11675/20 del 20 dicembre 20 e 2468/20 del 5 gennaio 2021 e
sezione V - G.E. dott. G. Montefusco RGE n. 3485/15 del 3 febbraio
2021) i cui argomenti non poco hanno ispirato e contribuito al
presente convincimento - rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, IV comma,
decreto-legge n. 34/20 conv. in legge n. 77/20, e ciò sotto un
triplice profilo:
a) in relazione all'art. 24 della Costituzione con
riferimento al «letale sacrificio» (inteso come caducazione della
tutela giurisdizionale esecutiva loro già intentata e contestuale
perdita delle garanzie già staggite a mezzo del vincolo
pignoratizio) sofferto dai creditori degli enti del servizio
sanitario nella misura in cui non appare opportunamente bilanciato
dalla contestuale e coeva previsione di un meccanismo di «tutela
equivalente»;
b) in relazione all'art. 111 della Costituzione con
riferimento alla introduzione nell'ordinamento di uno «ius singulare»
di tutela spinta che, ancorchè discendente da una oggettiva
emergenza, ha determinato di fatto uno sbilanciamento tra le diverse
posizioni contrapposte. Ed ha determinato un regime di «privilegiata
esenzione» con la quale una delle parti in causa (lo Stato) si libera
durevolmente dagli effetti pregiudizievoli delle condanne giudiziarie
subite. Regime tanto più ingiustificato in quanto semmai
inizialmente introdotto per una «durata limitata» si è oggi
notevolmente dilatato mediante il ricorsa alla opinabile tecnica
normativa della proroga;
c) in relazione all'art. 136 della Costituzione nella misura
in cui la normativa recentemente introdotta abbia ispirato e
reintrodotto - in termini di efficacia sostanziale - nell'Ordinamento
un istituto già dichiarato costituzionalmente illegittimo. Nella
considerazione che la violazione del giudicato costituzionale
sussiste, non solo laddove il legislatore abbia inteso ripristinare e
preservare l'efficacia di una norma dichiarata incostituzionale, ma
ogniqualvolta una disposizione di legge intenda mantenere in vita e/o
ripristinare, sia pure indirettamente, «gli effetti della struttura
normativa» che aveva formato oggetto della pronuncia di
illegittimità costituzionale (Sentenza n. 73/13). E quindi non solo
«mera riproduzione» del risalente ma, altresì adozione di altro e
diverso provvedimento dagli «esiti sostanzialmente corrispondenti».
Nella misura in cui la disposizione dell'art. 117, IV comma,
decreto-legge n. 34/20 (conv. in legge n. 77/20) dovrebbe trovare
decisiva applicazione nel caso di specie.
Ritiene, pertanto, questo giudice di disporre d'ufficio la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della questione di legittimità sopra prospettata.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87/53;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n.
34/20 (conv. in legge n. 77/20) con riferimento agli articoli 24, 111
e 136 della Costituzione e, per l'effetto;
Dispone la rimessione di copia degli atti previa estrazione dal
fascicolo telematico alla Corte costituzionale;
Dichiara sospeso il presente procedimento;
Dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Benevento, 24 marzo 2021

Il giudice dell'esecuzione: Puorto