1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 febbraio 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato il 28 febbraio 2007 (della Regione Valle d'Aosta) Regioni - Variazioni territoriali - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione dichiarativa della legittimita' della richiesta di referendum per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conseguenti deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum e decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum per il giorno 18 marzo 2007 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Denunciata omessa considerazione delle norme statutarie poste a salvaguardia della identita' territoriale della Regione - Indebita alterazione dell'ambito territoriale regionale - Lesione della tutela delle minoranze linguistiche - Incidenza sul criterio di attribuzione dei seggi senatoriali su base regionale. - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione del 28 settembre 2006; deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Costituzione, artt. 6, 57, comma terzo, e 116, primo comma; Statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta, artt. 1, comma secondo, e 50. Regioni - Variazioni territoriali - Deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum, per il giorno 18 marzo 2007, per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione delle competenze statutarie regionali per la mancata convocazione del Presidente della Regione alla relativa seduta del Consiglio dei ministri. - Deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta, art. 44, comma terzo. Regioni - Variazioni territoriali - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione dichiarativa della legittimita' della richiesta di referendum per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conseguenti deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum e decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum per il giorno 18 marzo 2007 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Richiesta di sospensione dell'esecuzione degli atti oggetto del conflitto, in particolare del decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum. - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte cassazione del 28 settembre 2006; deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 40; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 28. (007C0256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2007)

Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, p.zza
Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074 in persona del presidente pro
tempore, on. Luciano Caveri, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 209 del 3 febbraio 2007, dal prof. avv.
Giovanni Guzzetta e dal prof. avv. Francesco Saverio Marini, anche
disgiuntamente tra loro, presso lo studio di quest'ultimo sito in
Roma, via Monti Parioli, n. 48, elettivamente domiciliato;

Contro il Governo in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi, piazza
Colonna, n. 370, per l'accertamento dell'avvenuta violazione di norme
costituzionali e statutarie attributive di competenze e garanzie alla
regione ricorrente, in particolare degli artt. 6, 57, terzo comma, e
116, primo comma, Cost. e degli artt. 1, secondo comma, 44, terzo
comma, e 50 della legge cost. n. 4 del 1948 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta), e per il conseguente annullamento:
a) della deliberazione del Consiglio dei ministri del 22
dicembre 2006 con la quale è stato approvato il decreto di indizione
del referendum sul distacco del Comune di Carema dalla Regione
Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta, da
svolgersi domenica 18 marzo 2007;
b) del decreto del Presidente della Repubblica, emanato in
data 22 dicembre 2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 2 del 3 gennaio 2007, con il quale è stato indetto,
per il giorno 18 marzo 2007, il referendum popolare nel territorio
del Comune di Carema per il distacco del predetto comune dalla
Regione Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta;
c) di ogni atto presupposto o conseguente.

Fatto

1. - Con ordinanza emessa il 28 settembre 2006, l'Ufficio
Centrale per il referendum costituito presso la Corte suprema di
Cassazione, ha dichiarato la legittimità della richiesta di
referendum «per il distacco del Comune di Carema dalla Regione
Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta».
La legittimità di tale richiesta è stata argomentata dall'Ufficio
sulla base dell'art. 132, secondo comma, Cost., come novellato
dall'art. 9, primo comma, legge cost. n. 3 del 2001, nonchè
dell'art. 42, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
2. - In data 22 dicembre 2006 il Consiglio dei ministri ha
approvato il decreto per l'indizione del referendum consultivo, da
svolgersi nella giornata di domenica 18 marzo 2007, per il distacco
del Comune di Carema dal Piemonte e la sua aggregazione alla Valle
d'Aosta.
3. - Con Decreto del Presidente della Repubblica, emanato sempre
in data 22 dicembre 2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 2
del 3 gennaio 2007, il referendum de quo è stato effettivamente
indetto per il giorno 18 marzo 2007.
4. - Tutto ciò premesso, l'odierna ricorrente, ritenuta la
lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, impugna gli atti
indicati in epigrafe, per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Violazione dell'art. 116, primo comma, Cost., dell'art. 1,
secondo comma, e dell'art. 50 dello statuto speciale per la Valle
d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948).
Una corretta considerazione della complessiva disciplina di rango
costituzionale in materia di distacco-aggregazione di un comune da
una regione alla Regione Valle d'Aosta mostra, in maniera inequivoca,
che tanto l'ordinanza dell'Ufficio Centrale per il referendum del 28
settembre 2006, quanto la conseguente deliberazione del Consiglio dei
ministri del 22 dicembre 2006 ed il decreto del Presidente della
Repubblica dello stesso giorno, come sopra individuati, risultano
affetti da gravi profili di illegittimità.
L'Ufficio Centrale, infatti, secondo quanto prospettato nella
stessa motivazione dell'ordinanza impugnata, nel pronunciarsi sulla
menzionata richiesta di referendum ha utilizzato come parametro
costituzionale esclusivamente l'art. 132, comma 2, Cost.
Tuttavia, così operando, esso ha integralmente omesso di
considerare che, per quanto attiene all'aggregazione alla Regione
Valle d'Aosta di un comune situato in una diversa regione, le norme
di livello costituzionale alla cui luce valutare la richiesta
referendaria vanno primariamente individuate in quelle derivanti
dallo Statuto speciale della regione medesima (legge cost. n. 4 del
1948).
Non si contesta, ovviamente che l'art. 132, comma 2, Cost.,
disponga che «si può, con l'approvazione della maggioranza delle
popolazioni [...] del comune o dei comuni interessati espressa
mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i consigli
regionali, consentire che [...] comuni che ne facciano richiesta,
siano staccati da una regione ed aggregati ad un'altra». Tuttavia, è
altrettanto incontestabile che le norme della Costituzione relative
alle autonomie territoriali possono, con riguardo alle regioni a
statuto speciale, essere derogate dai relativi statuti allo scopo di
assicurare «forme e condizioni particolari di autonomia», ex
art. 116, primo comma, Cost.
E nel caso di specie tale deroga è lampante, poichè l'art. 1,
secondo comma, dello statuto speciale stabilisce che, per quanto
attiene alla Valle d'Aosta, il territorio della regione «comprende le
circoscrizioni ed i comuni ad esso appartenenti alla data
dell'entrata in vigore della presente legge» [costituzionale], ossia
alla data dell'11 marzo 1948. Vale a dire, rientrano nel territorio
regionale, in tal modo «costituzionalizzato», esclusivamente i comuni
tassativamente individuati nella tabella allegata al decreto
legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545, recante norme
sull' «Ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta».
Giova ricordare, peraltro, che l'art. 1 dello stesso d.lgs.lgt.
n. 545 del 1945 aveva, altresì, soppresso la Provincia di Aosta ed
aggregato i comuni che, pur appartenendo ad essa, non ricadevano nel
territorio valdostano (ad es. il Comune di Ivrea ed altri comuni del
canavesano), alla Provincia di Torino. Tale soppressione si spiega
proprio alla luce dell'esigenza di tutelare e salvaguardare le
peculiari condizioni geografiche, economiche e linguistiche della
Valle d'Aosta; si tratta, a ben vedere, della medesima esigenza che
ha condotto alla costituzione di essa prima in circoscrizione
autonoma e, successivamente, in regione ad autonomia speciale.
E dunque lo statuto speciale, con una norma - si ribadisce -
chiaramente derogatoria rispetto alla generale regolazione delle
modificazioni territoriali regionali per distacco-aggregazione di
comuni contenuta nell'art. 132, secondo comma, Cost., ha introdotto
una clausola di salvaguardia della identità territoriale della
regione, negli esatti termini in cui essa si presentava all'entrata
in vigore dello statuto speciale stesso.
Sicchè, per addivenire ad un cambiamento dell'estensione del
territorio regionale, anche come risultato dell'aggregazione di un
comune non appartenente originanriamente ad esso, è indispensabile
che si proceda ad una revisione dello statuto speciale, seguendo il
procedimento fissato all'art. 50 di esso, non certamente quello
previsto all'art. 132 Cost. Non può, pertanto, considerarsi corretto
esperire la sequenza procedimentale stabilita in tale ultima
disposizione per determinare la variazione territoriale in parola. A
ciò consegue che gli atti in cui tale sequenza si articola, quali
quelli che qui si impugnano, sono da ritenersi illegittimi, in quanto
causalmente idonei a determinare un risultato che incide lesivamente
sulle competenze della Regione Valle d'Aosta, attraverso una
estensione dell'ambito territoriale di essa, realizzata secondo
modalità contrarie a quanto imposto da specifiche norme di rango
costituzionale.
Ed è bene precisare, a quest'ultimo proposito, che la sfera
competenziale della regione risulta invasa per il solo fatto che si
attivi un procedimento destinato a produrre una variazione della sua
estensione territoriale, in spregio alle garanzie poste da norme di
rango costituzionale ed al di fuori delle modalità all'uopo
richieste. È noto, infatti, che il quadro di competenze di cui la
regione può vantare, costituzionalmente, la titolarità si pone come
il risultato della concorrenza di due criteri: l'uno relativo alle
materie - o porzioni di esse - e l'altro territoriale, con la
conseguenza che un atto idoneo ad incidere (indifferentemente, in
senso restrittivo o ampliativo) sul territorio, si riflette, ipso
jure, sulle competenze costituzionali della regione stessa sotto il
profilo della relativa sfera spaziale di efficacia.
Nè può nutrirsi alcun dubbio sull'attualità dell'interesse
regionale leso dall'illegittimo avvio del procedimento di cui
all'art. 132, secondo comma, Cost. A questo riguardo, infatti, sia
sufficiente rilevare come, a seguito della approvazione della
proposta sottoposta al referendum in tal modo indetto nel territorio
del Comune di Carema per il 18 marzo p.v., il Ministro per l'interno
sarebbe tenuto, ai sensi dell'art. 45, quarto comma, della legge
n. 352 del 1970, a presentare alle Camere entro sessanta giorni il
relativo disegno di legge di modificazione territoriale della
regione.
2. - Violazione degli artt. 6, 116, primo comma, Cost. e 1,
secondo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge
cost. n. 4 del 1948).
Inoltre, gli atti censurati si pongono in evidente contrasto con
l'art. 6 Cost., dal quale si desume con nettezza il principio che
impegna la Repubblica alla tutela delle minoranze linguistiche. Tale
disposizione di principio è necessariamente da leggersi in
coordinamento con l'art. 116, primo comma, Cost., nel quale il
riconoscimento di forme e condizioni di peculiare autonomia alla
Valle d'Aosta va interpretato come strettamente connesso alla
finalità di predisporre, mediante le garanzie dello Statuto
speciale, degli idonei strumenti di tutela delle peculiarità
linguistiche e culturali della comunità valdostana.
In puntuale attuazione delle due norme costituzionali appena
richiamate, lo Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta ha
voluto, dunque, salvaguardare da alterazioni, in via generale, le
proporzioni quantitative tra le diverse comunità linguistiche,
attraverso la precisa individuazione del territorio della regione
mediante l'espresso riferimento ai comuni ad essa appartenenti nel
1948, operato dall'art. 1, secondo comma.
In altre parole, ciò che la norma statutaria ha in tale maniera
inteso preservare coincide anche con l'equilibrio
linguistico-culturale all'interno della comunità valdostana,
sussistente alla data di entrata in vigore della fonte statutaria. Al
fine di conseguire tale obiettivo, si è scelto di escludere che
l'equilibrio in parola potesse subire alterazioni e rimaneggiamenti a
seguito della successiva aggregazione di comuni appartenenti ad altre
regioni, attraverso il ricorso al procedimento ex art. 132, secondo
comma, Cost.
Gli atti impugnati, pertanto, nel momento in cui si pongono in
contrasto con il principio di rango costituzionale appena richiamato
e con le norme, di pari grado, che ne costituiscono puntuale
attuazione, determinano anche da questo punto di vista una
illegittima invasione della sfera di garanzie ed attribuzioni di cui
la Regione Valle d'Aosta risulta costituzionalmente e statutariamente
investita, la quale verrebbe intaccata dall'indebita alterazione
dell'ambito territoriale nel quale si esplicano le competenze
regionali.
3. - Violazione dell'art. 57, terzo comma, Cost. e dell'art. 1,
secondo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge
cost. n. 4 del 1948).
Il procedimento nel quale si inseriscono gli atti che con il
presente ricorso si contestano appare, altresì, lesivo della tutela
che la Costituzione riserva alla Regione Valle d'Aosta, all'art. 57,
secondo comma. Tale disposizione, com'è noto, nel disciplinare
l'attribuzione dei seggi senatoriali su base regionale, assegna alla
Regione Valle d'Aosta un solo senatore. Dunque, mediante siffatta
previsione il Costituente ha deliberato, ponendo una norma dalla
valenza indubbiamente garantistica, di escludere l'applicazione
dell'ordinario criterio della proporzione tra numero di seggi al
Senato attribuiti a ciascuna regione e popolazione in essa residente,
ex art. 57, u.c., Cost.
Ora, anche a trascurare quanto già sopra rilevato, se dovesse
ritenersi consentita l'indiscriminata possibilità di aggregazione
alla regione di ulteriori comuni, ai sensi dell'art. 132, secondo
comma, Cost., ciò equivarrebbe a ritenere ammessa la possibilità di
un indiscriminato aumento della popolazione regionale e di una
corrispondente lesione del criterio proporzionale per la ripartizione
dei seggi al Senato. È probabile, infatti, per non dire certo, che
l'ulteriore avanzamento dei confini regionali avviato attraverso gli
atti impugnati, induca altri comuni ad attivare lo stesso
procedimento di aggregazione, producendo un «effetto a catena» dagli
esiti imprevedibili.
In questa maniera, non solo si smarrirebbe la ratio garantistica
dell'art. 57, terzo comma, Cost., ma tale norma costituzionale
finirebbe con l'assumere un carattere di incomprensibile
penalizzazione proprio della Regione Valle d'Aosta.
La palese assurdità di una simile conseguenza, letta alla luce
dell'art. 1, secondo comma, dello statuto speciale, dà conto, anche
lungo questo versante, del perchè il legislatore costituzionale
statutario, in perfetta linea con il Costituente, abbia deciso di
«irrigidire» con specifica norma l'estensione territoriale della
regione individuata nei comuni ad essa appartenenti ab origine,
sottraendola così alle variazioni ex art. 132, secondo comma, Cost.
Sicchè, gli atti che qui si censurano, pretendendo di svincolarsi da
tale disciplina garantistica, sono da ritenersi illegittimi e lesivi
delle attribuzioni di cui la Regione Valle d'Aosta, ai sensi della
Costituzione e dello Statuto speciale, gode.
4. - Violazione, da parte della deliberazione del Consiglio dei
ministri e degli atti conseguenti impugnati, dell'art. 44, terzo
comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4
del 1948).
La deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006,
che con il presente ricorso si impugna, è da considerarsi, altresì,
illegittima e lesiva delle competenze statutarie della Regione
valdostana anche per quanto concerne il profilo relativo alla
composizione dell'organo collegiale da cui è stata adottata.
L'art. 44, terzo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta,
infatti, stabilisce espressamente che è attribuito al presidente
della regione il potere di intervenire «alle sedute del Consiglio dei
ministri, quando si trattano questioni che riguardano particolarmente
la regione».
Ora, nessun dubbio può nutrirsi circa che il fatto che l'oggetto
su cui, nella specie, il Consiglio era chiamato a pronunciarsi, vale
a dire la decisione relativa al referendum per l'aggregazione del
Comune di Carema alla Valle d'Aosta, rappresentasse una questione
riguardante, in maniera quasi paradigmatica, particolarmente la
regione. Tuttavia, nessuna comunicazione o convocazione in ordine a
tale seduta del Consiglio dei ministri è pervenuta al presidente
della regione, nè ad altro organo regionale. Di conseguenza, la
regione non è stata messa in condizione di far valere nella sede
collegiale governativa la potestà di cui risulta statutariamente
investita.
Pertanto, l'assenza di comunicazione della data in cui il
Consiglio dei ministri avrebbe deliberato sulla questione de qua e la
mancata espressa convocazione del presidente della regione si
risolvono in una violazione dell'attribuzione regionale prevista
all'art. 44, terzo comma, dello statuto speciale. Tale violazione
determina, anche da questo ulteriore punto di vista, l'illegittimità
della deliberazione in quella sede assunta, come pure di ogni atto ad
essa conseguente e in particolare del decreto del Presidente della
Repubblica, parimenti datato 22 dicembre 2006, di indizione del
referendum nel Comune di Carema per il giorno 18 marzo 2007.
Istanza di sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati, ex art.
40 della legge n. 87 del 1953 e art. 28 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale
L'illegittimità da cui gli atti impugnati risultano affetti e le
conseguenze cui la loro esecuzione nelle more del giudizio darebbe
luogo inducono, altresì, ad avanzare richiesta, a codesta ecc.ma
Corte, affinchè disponga la sospensione dell'esecuzione dei
medesimi, ed in particolare del decreto del Presidente della
Repubblica di indizione del referendum. Rappresentano gravi ragioni
che depongono in favore della sospensione, tra l'altro, il dato per
cui l'illegittima sollecitazione sulla questione del corpo elettorale
del Comune di Carema provocherebbe una risposta da parte del medesimo
che, a rigore, deve essere considerata - per quanto sopra argomentato
- del tutto inane ed improduttiva di effetti. Infatti, al di là
della più che seria necessità di evitare l'impegno finanziario per
l'allestimento e l'espletamento di una votazione referendaria non
assistita dal carattere della legittimità, e necessario tener conto
del principio in base al quale il ricorso all'istituto referendario
può avvenire esclusivamente in casi tassativamente indicati (come
ottimamente chiarito da codesta ecc.ma Corte, ad es. nella sent.
n. 496 del 2000). Ciò, poichè l'ordinamento attribuisce, a tutta
evidenza, un rilievo talmente marcato alla pronunzia diretta del
corpo elettorale da accordare la ricorribilità a tali forme di
consultazione soltanto a determinate condizioni e, comunque, sempre e
soltanto nel caso in cui sia possibile ricollegare all'esito del
referendum un qualche effetto giuridico. La ratio che informa il
sistema è, dunque, quella di non stimolare una presa di posizione da
parte degli elettori, in tutti i casi in cui essa sia necessariamente
destinata (come nel presente caso, per l'illegittimità della
medesima) a restare improduttiva di qualsivoglia efficacia nella
sfera del diritto.
Considerando, allora, l'incostituzionalità e gli effetti
finanziari e politico-istituzionali che discenderebbero dallo
svolgimento del referendum indetto per il 18 marzo 2007, sembra
palese il ricorrere delle «gravi ragioni» che, ai sensi dell'art. 40
della legge n. 87 del 1953, dovrebbero indurre codesta ecc.ma Corte a
deliberare, altresì, la sospensione dell'efficacia degli atti contro
cui è avanzato il presente ricorso, in particolare del decreto del
Presidente della Repubblica sopra citato.

P. Q. M.
Con riserva di ulteriormente argomentare, la Regione Valle
d'Aosta, come sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma
Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, voglia:
I) dichiarare che non spetta allo Stato attivare il procedimento di
modifica del territorio della Regione Valle d'Aosta ai sensi
dell'art. 132, secondo comma, Cost.; II) accertare l'avvenuta
violazione, come sopra prospettata, di attribuzioni e competenze
costituzionalmente e statutariamente fissate in capo alla regione
ricorrente; III) annullare conseguentemente gli atti in epigrafe
individuati, ossia: a) l'Ordinanza emessa il Ufficio Centrale per il
referendum presso la Corte suprema di Cassazione, il 28 settembre
2006, dichiarativa della legittimità della richiesta di referendum
per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la
relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta; b) la deliberazione
del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006 con la quale è stato
approvato il decreto di indizione del referendum sul distacco del
Comune di Carema dalla Regione Piemonte e la sua aggregazione alla
Regione Valle d'Aosta, da svolgersi domenica 18 marzo 2007; c) il
decreto del Presidente della Repubblica, emanato in data 22 dicembre
2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 2 del
3 gennaio 2007, con il quale è stato indetto, per il giorno 18 marzo
2007, il referendum sul distacco del Comune di Carema dalla Regione
Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta; d) ogni
atto presupposto o conseguente.
Voglia, inoltre, codesta ecc.ma Corte, per le gravi ragioni
dianzi illustrate, disporre la sospensione dell'esecuzione degli atti
impugnati ed in particolare del decreto del Presidente della
Repubblica del 22 dicembre 2006, di indizione del referendum nel
Comune di Carema per il giorno 18 marzo 2007.
Roma, addì 5 febbraio 2007
Prof. avv. Giovanni Guzzetta - Prof. avv. Francesco Saverio Marini
07C0256