1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 106 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 2009
Ordinanza del 23 febbraio 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Ditta Fardous Phone di El Fardous Fatima contro Comune di Padova. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa - Centri di telefonia in sede fissa gia' esercitanti attivita' di cessione al pubblico di servizi di telefonia alla data di entrata in vigore della legge - Prevista necessita' di autorizzazione del comune competente per territorio per la continuazione dell'attivita' - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, nonche' dei principi fondamentali in tema di ordinamento della comunicazione. - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117. Telecomunicazioni - Regione Veneto - Regolamentazione dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa - Divieto, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge censurata, di svolgimento da parte dei centri di telefonia in sede fissa, di attivita' commerciali non accessorie a quella di telefonia (quale, ad esempio, l'attivita' di «transfer money») - Violazione dei principi di uguaglianza e di liberta' di iniziativa economica privata - Questione sollevata dal giudice rimettente «ove occorra». - Legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32, art. 12, comma 4, in combinato disposto con l'art. 2, comma 2, lett. e). - Costituzione, artt. 3 e 41. (009C0253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2035 del 2008
proposto dalla ditta Fardous Phone di El Fardous Fatima, in persona
della titolare El Fardous Fatima, rappresentata e difesa dall'avv.
Carlo Cappellaro e domiciliata presso la segreteria del t.a.r. ai
sensi dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;
Contro il Comune di Padova, in persona del legale rappresentante
pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli
avvocati Montobbio, Mizzoni, Lotto, Bernardi, Munari e Bicocchi, e
domiciliato presso la segreteria del t.a.r. ai sensi dell'art. 35 del
r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, per l'annullamento del provvedimento
del Comune di Padova - Settore commercio e attività economiche,
prot. n. 0201912 del 25 luglio 2008, concernente rigetto della
domanda di autorizzazione per l'esercizio di un centro di telefonia
fissa - phone center nei locali di Padova, via G. Tiepolo, 28, e
contestuale chiusura della attività, «in quanto all'interno dei
locali destinati alla attività di telefonia viene esercitata
l'attività di transfer-money - agenzia finanziaria, non considerata
attività commerciale accessoria alla attività di telefonia e
pertanto in contrasto con quanto previsto dall'art. 2, comma 3, e 12,
comma 4 della l.r. n. 32/2007».
Visto il ricorso, notificato il 28 ottobre 2008 e depositato in
segreteria il 10 novembre 2008, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova,
con i relativi allegati;
Vista l'ordinanza n. 929 del 26 novembre 2008, con la quale la
sezione ha accolto la domanda di emanazione di misure cautelari
presentata dal ricorrente «fino alla decisione, da parte della Corte
costituzionale, della questione di legittimità costituzionale»
dell'art. 12 della legge Reg. Veneto n. 32 del 2007; «questione che
viene rimessa con separata ordinanza», con prosecuzione dell'esame
della domanda cautelare nella camera di consiglio che sarà fissata
dopo la comunicazione di tale decisione;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella camera di consiglio del 26 novembre 2008 (relatore
il consigliere Marco Buricelli), gli avvocati Cappellaro per la ditta
ricorrente e Bicocchi per il Comune di Padova;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1. - La ricorrente espone:
di esercitare, nei locali siti in Padova, via G. Tiepolo, 28,
l'attività di telefonia in sede fissa - phone center dal 16 aprile
2007, sulla base della licenza della Questura di Padova, come da
domanda presentata in data 31 marzo 2006 , in assenza della
comunicazione di motivi ostativi nei successivi 60 giorni, e in
seguito alla presentazione, in data 27 marzo 2006, della
dichiarazione di inizio attività (D.I.A.) al Ministero delle
comunicazioni;
che i locali dove viene esercitata l'attività sono in
possesso di regolare agibilità e rispettano le vigenti disposizioni
in materia di sorvegliabilità;
che le persone fisiche che gestiscono l'esercizio sono in
possesso dei prescritti requisiti morali;
che la legge regionale n. 32 del 2007, recante
«regolamentazione dell'attività dei centri di telefonia in sede
fissa (phone center)», all'art. 12 - norma transitoria, dispone che:
«1. I titolari dei centri di telefonia in sede fissa che già
esercitano attività di cessione al pubblico di servizi telefonici
alla data di entrata in vigore della presente legge sono tenuti a:
a) richiedere l'autorizzazione di cui all'articolo 4 al
comune competente per territorio entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge;
b) porsi in regola con le prescrizioni previste
dall'articolo 4, comma 3 e dall'articolo 9 entro un anno dalla data
di entrata in vigore della presente legge, salvo proroga concessa dal
comune, fino ad un massimo di dodici mesi, in caso di comprovata
necessità e su istanza motivata.
2. Il comune dispone la chiusura immediata dei centri di
telefonia in sede fissa di cui al comma 1 quando il titolare o il
gestore o gli altri soggetti indicati dall'articolo 3, comma 3, non
risultano in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 3, comma
1.
3. Il comune effettua la ricognizione dei centri di telefonia in
sede fissa di cui al comma 1 e ne dispone la chiusura in caso di
decorrenza del termine di cui al comma 1, lettera b), senza che il
titolare abbia provveduto a porsi in regola con le prescrizioni
previste dall'articolo 4, comma 3 e dall'articolo 9.
4. Nei centri di telefonia in sede fissa di cui al comma 1 cessa,
dalla data di entrata in vigore della presente legge, ogni attività
diversa da quella di cui all'articolo 2, comma 2, lettere b) ed e)»;
che l'art. 4 della legge reg. n. 32/2007 - funzioni
autorizzatorie dei comuni, stabilisce che: «1. L'apertura e il
trasferimento di sede di un centro di telefonia in sede fissa sono
soggetti ad autorizzazione rilasciata dal comune competente per
territorio.
2. La domanda di rilascio dell'autorizzazione contiene tra
l'altro copie della dichiarazione di inizio attività presentata al
Ministero delle comunicazioni ai sensi dell'articolo 25 del decreto
legislativo 1º agosto 2003, n. 259 "Codice delle comunicazioni
elettroniche" e della licenza rilasciata dal questore ai sensi
dell'articolo 7 del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito,
con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155 "Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144,
recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo
internazionale".
3. Il comune rilascia l'autorizzazione previa verifica del
possesso dei requisiti di cui all'articolo 3 (vale a dire dei
requisiti morali) nonche':
a) della disponibilità, all'atto della presentazione della
domanda, del locale nel quale s'intende esercitare l'attività;
b) dell'indicazione del gestore preposto all'esercizio, se
diverso dal richiedente l'autorizzazione;
c) del rispetto delle vigenti norme legislative e
regolamentari in materia edilizia, urbanistica, igienico-sanitaria,
di tutela dall'inquinamento acustico, di sicurezza e prevenzione
incendi nonchè di destinazione d'uso dei locali e degli edifici e di
sorvegliabilità;
d) del possesso della documentazione attestante la
conformità delle apparecchiature di comunicazione utilizzate ai
requisiti previsti dalla normativa comunitaria ...";
che l'art. 9 disciplina i requisiti igienico-sanitari dei
locali.
Come si è appena visto, l'art. 12 della legge reg. n. 32/2007
stabilisce che i centri di telefonia in sede fissa operanti alla data
di entrata in vigore della legge, per adeguarsi ai citati requisiti
ex art. 4, comma 3, nonchè a quelli previsti dall'art. 9, hanno un
anno di tempo, salvo motivata proroga per un ulteriore anno. A questo
scopo il Comune effettua una ricognizione dei centri di telefonia in
sede fissa operanti nel suo territorio e ne dispone la chiusura nel
caso in cui non abbiano provveduto ad adeguarsi entro il predetto
termine. L'ultimo comma dell'art. 12 prevede quindi che nei centri di
telefonia in sede fissa, dalla data della entrata in vigore della
legge, debba cessare ogni altra attività diversa dalla cessione al
pubblico dei servizi telefonici e dall'attività commerciale ad essa
accessoria (cfr. art. 2, comma 2, lettere b) ed e) legge cit.);
di avere presentato al Comune di Padova, in data 15 febbraio
2008, rituale domanda di autorizzazione, ex art. 12, comma 1/a), per
l'esercizio di un centro di telefonia in sede fissa - phone center
con riferimento all'attività esercitata nei locali di via Tiepolo,
28. Nella domanda la ricorrente dichiara che «il money transfer è
stato chiuso»;
che il Comune, con nota in data 16 aprile 2008, ha comunicato
l'avvio del procedimento di diniego e di chiusura dell'attività ai
sensi degli artt. 7 e 8 della legge 241 del 1990, in relazione
all'esito di un sopralluogo, eseguito il 10 marzo 2008 dalla Polizia
municipale presso i locali di via Tiepolo, nel corso del quale
sarebbe stato accertato lo svolgimento, congiuntamente alla
telefonia, dell'attività di money-transfer;
di avere controdedotto all'avviso di avvio del procedimento
ma che, nonostante ciò, con il provvedimento in epigrafe il Comune
ha rigettato la domanda e ha disposto la chiusura dell'attività. Nel
provvedimento impugnato il Comune richiama la nota del 18 marzo 2008
con la quale il Comando della Polizia municipale ha comunicato di
avere accertato, nel corso del sopralluogo effettuato il 10 marzo
2008, che nei locali di Via Tiepolo viene esercitata, insieme
all'attività di telefonia, quella di «transfer money». Si richiama
altresì l'art. 12 della legge reg. e si rigetta la domanda di
autorizzazione comunicando che, conseguentemente, l'attività di
telefonia non può essere esercitata. Il Comune muove, evidentemente,
dall'assunto che l'attività di money transfer non costituisce
attività commerciale accessoria ai sensi e per gli effetti di cui
all'art. 2/e) della legge reg. n. 32/2007.
Avverso e per l'annullamento del provvedimento sopra riassunto la
ditta ricorrente ha formulato cinque censure, concernenti: 1)
illegittimità derivata per contrasto della legge reg. n. 32 del 2007
con gli articoli 3, 97 e 117 della Costituzione; 2 e 3) eccesso di
potere per travisamento dei presupposti; 4) violazione dell'art. 107
del t. u. n. 267 del 2000 e 5) violazione degli articoli 2 e 20 della
legge n. 241 del 1990 e 4, comma 4, della legge reg. n. 32 del 2007.
Il Comune di Padova si è costituito in giudizio, ha
controdedotto e ha prodotto in giudizio il provvedimento n. 32 1248
del 24 novembre 2008 del dirigente capo settore commercio e attività
economiche, di convalida del provvedimento impugnato, emesso il 25
luglio 2008 da un funzionario con incarico di posizione
organizzativa.
Con ordinanza emanata nella camera di consiglio del 26 novembre
2008 il collegio, considerato che l'art. 12 della legge regionale del
Veneto n. 32 del 2007, nelle parti in cui, anche per i centri di
telefonia in sede fissa esistenti, prescrive l'obbligo di munirsi di
autorizzazione comunale, pone il divieto immediato di esercitare
attività diverse da quelle di cui all'art. 2, comma 2, lettere b) ed
e), vale a dire cessione al pubblico di servizi telefonici e
attività commerciale accessoria, e pone l'obbligo di porsi in regola
entro un anno con tutte le nuove prescrizioni che riguardano la
gestione dei «phone center», sotto pena della chiusura, sembra
presentare profili di incostituzionalità (cfr. C. cost., sent. n.
350/2008 sulla legge Reg. Lombardia n. 6/2006), tali da giustificare
la sottoposizione della corrispondente questione dinanzi alla Corte
costituzionale; che la questione anzidetta appare rilevante e che il
pregiudizio derivante dalla esecuzione del provvedimento impugnato è
grave e irreparabile, ha accolto la domanda di misure cautelari e,
per l'effetto, ha sospeso l'esecuzione del provvedimento impugnato
fino alla decisione, da parte della Corte costituzionale, della
questione di legittimità costituzionale, che sarà rimessa con
separata ordinanza, con la precisazione che l'esame ulteriore della
domanda cautelare va rinviato alla camera di consiglio che sarà
fissata dopo la comunicazione della decisione della Corte
costituzionale (cfr. C. cost., nn. 183/1997, 30/1995 e 451/1993).
2. - In diritto va premesso:
che la convalida, sopravvenuta il 24 novembre 2008, del
provvedimento impugnato, adottato il 25 luglio 2008, elimina il vizio
di incompetenza relativa di cui l'atto convalidato avrebbe potuto
essere affetto. Restano però fermi il contenuto e gli effetti lesivi
del provvedimento sottoposto a convalida, fin dal momento della sua
emanazione (25 luglio 2008);
che l'ordine di esposizione delle censure seguito dalla
ricorrente, e l'ordine di esame dei motivi secondo logica possono
giustificare una analisi in via prioritaria della censura formulata
sub 1), censura che, come si è detto sopra al p. 1., risulta
imperniata sulla illegittimità derivata del provvedimento impugnato
«per contrasto della l.r. n. 32 del 2007 (più correttamente,
dell'art. 12 della legge reg. cit., articolo di cui il Comune di
Padova ha fatto applicazione) con i principi costituzionali in tema
di competenze legislative delle Regioni nonchè con quelli sanciti
dagli articoli 3, 41 e 97 Cost.;
che non sembra però inutile aggiungere che, anche a voler
effettuare una delibazione circa la possibilità di definire il
giudizio indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale, la conclusione necessitata alla quale
giungere dovrebbe essere ugualmente quella di sollevare questione di
incostituzionalità. E infatti: la censura di incompetenza relativa
è stata sanata mediante il provvedimento dirigenziale di convalida,
mentre le violazioni di norme sul procedimento amministrativo alle
quali la ricorrente fa riferimento nell'ambito della stessa censura
di incompetenza sopra indicata, ove pure sussistenti, non avrebbero
una rilevanza tale da determinare l'illegittimità del provvedimento
finale, in disparte il rilievo secondo cui un eventuale annullamento
dell'atto per le ragioni esclusivamente procedimentali descritte a
pag. 13 ric. non precluderebbe il riesercizio del potere da parte
della p.a. con risultati ugualmente sfavorevoli per la ricorrente; il
travisamento dei presupposti dedotto alle pagine 10 e 11 ric. non
sussiste giacchè, dal verbale 10 marzo 2008, prodotto in giudizio
sub allegato 3 fasc. p.a., si ricava con chiarezza che al momento del
sopralluogo la Polizia municipale aveva riscontrato la
visualizzazione di una somma di denaro trasferita all'estero (€
222,5), e che, nell'occasione, la titolare della ditta aveva altresì
dichiarato, a verbale, di svolgere, insieme alle attività di phone
center e internet point, quella di transfer money; quanto poi alla
assenta violazione degli articoli 2 e 20 della legge n. 241 del 1990,
e dell'art. 4, comma 4, della legge reg. n. 32 del 2007, in relazione
al silenzio-assenso che, così si sostiene nel ricorso, si sarebbe
formato sulla domanda della ditta Fardous Phone, la ricorrente non
tiene conto del fatto che, in base a ciò che dispone l'art. 10-bis
della legge n. 241 del 1990, la comunicazione del preavviso di
rigetto interrompe i termini per concludere il procedimento, e i
termini iniziano nuovamente a decorrere dalla data della
presentazione delle osservazioni (vale a dire, nel caso di specie,
dal 6 maggio 2008; circa la censura con la quale si sostiene che il
Comune avrebbe dovuto applicare il sistema sanzionatorio di cui agli
articoli 11, comma 3, e 10, comma 1, lett. d) della legge reg. n.
32/2007 e, quindi, non avrebbe potuto rifiutare il rilascio
dell'autorizzazione a causa del solo esercizio, negli stessi locali
del phone center, della attività di money transfer, attività,
quest'ultima, da assoggettare esclusivamente a sanzione
amministrativa pecuniaria, il collegio ritiene che, indipendentemente
dalla possibile consistenza del motivo sopra riassunto,
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale sotto
indicata sarebbe in grado di per sè di soddisfare in modo pieno
l'interesse perseguito dalla ricorrente giacchè, per effetto della
dichiarata incostituzionalità del citato art. 12, verrebbe meno la
necessità di uno specifico e autonomo provvedimento autorizzatorio
comunale per consentire l'esercizio della attività di phone center e
inoltre - e in particolare - la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 12 eliminerebbe in modo radicale
il sostegno sul quale si regge il provvedimento impugnato.
Tutto ciò premesso, e ribadito che con il provvedimento
impugnato è stata rifiutata l'autorizzazione e, conseguentemente, è
stata disposta la chiusura dell'esercizio di telefonia per la ragione
descritta sopra, al p. 1., il collegio è dell'avviso che
l'accoglimento, da parte della Corte costituzionale, della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 12 della legge reg. n. 32
del 2007, nelle parti in cui:
dispone che i soggetti interessati sono tenuti a richiedere e
a conseguire, dal Comune competente per territorio, l'autorizzazione
all'esercizio di un centro di telefonia in sede fissa (phone center);
pone il divieto immediato di esercitare attività diverse da
quelle di cui all'art. 2, comma 2, lettere b) ed e), vale a dire
dalla cessione al pubblico di servizi telefonici e dalle attività
accessorie (nelle quali, secondo il Comune di Padova, non rientra
l'attività di transfer money); e sancisce l'obbligo di porsi in
regola entro un anno con tutte le nuove prescrizioni che riguardano
la gestione dei phone center, sotto pena della chiusura, potrebbe
soddisfare in maniera completa l'interesse fatto valere in giudizio
dalla ricorrente.
Il collegio è, inoltre, dell'avviso che l'accoglimento della
domanda di misure cautelari disposta con l'ordinanza n. 929 del 2008
non tolga rilevanza alla questione di legittimità costituzionale,
dato che la sospensiva è stata accordata in via temporanea fino alla
ripresa del giudizio cautelare successivamente alla pronuncia della
Corte costituzionale e alla sua comunicazione al t.a.r.: la questione
di legittimità costituzionale mantiene infatti la propria rilevanza
qualora il giudice amministrativo abbia accordato la sospensiva in
via provvisoria e interinale, fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di costituzionalità, atteso che in tale
situazione il potere di sospensiva del t.a.r. non sì è ancora
esaurito (v. C. cost., sentenze nn. 183 del 1997, 30 del 1995, 451
del 1993 e 444 del 1990).
Va aggiunto che appare esatta la premessa interpretativa dalla
quale hanno preso le mosse sia il Comune, nell'adottare il
provvedimento impugnato, sia la ditta ricorrente nell'esporre la
censura sub 1). Ci si riferisce al fatto che l'attività di
trasferimento di denaro all'estero (Money Transfer) non può essere
fatta rientrare, secondo ragionevolezza, nell'ambito della «attività
commerciale accessoria, ... riferita a servizi e prodotti
strettamente connessi alla cessione al pubblico di servizi di
telefonia» (cfr. articoli 2, comma 2, lettera e) e 12, comma 4, legge
reg. n. 32/2007). Il servizio di money transfer appare infatti
analogo al servizio offerto dal sistema interbancario. Si tratta di
un servizio che non implica necessariamente l'utilizzo dei servizi
telefonici o telematici del phone center.
La legge reg. n. 32 del 2007 e, in particolare, la disciplina
transitoria suindicata, nella parte in cui prescrive l'obbligo
dell'autorizzazione comunale, nel rispetto dei requisiti di cui agli
articoli 3, 4 e 9 legge cit., anche per i titolari di centri di
telefonia in sede fissa che già esercitano attività di cessione al
pubblico di servizi telefonici alla data di entrata in vigore della
legge reg. n. 32/2007, sembra porsi in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, in relazione al sistema di riparto delle competenze
legislative Stato-regione.
La disciplina dei phone center non ricade infatti nella materia
del commercio ma rientra nella materia del «servizio di comunicazione
elettronica», come definito dal codice delle comunicazioni
elettroniche, approvato con il d. lgs. n. 259 del 2003.
Su questo argomento, come è stato riepilogato da Corte
costituzionale al p. 2. del «Considerato in diritto» della sentenza
n. 25 del 2009, con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge Reg. Veneto n. 32 del 2007, la
stessa Corte, nel dichiarare, con la sentenza n. 350 del 2008,
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia
n. 6 del 2006 sull'insediamento e la gestione dei centri di telefonia
in sede fissa, «ha riconosciuto che l'attività svolta dai centri di
telefonia in sede fissa è qualificabile, alla luce del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), come fornitura al pubblico di servizi di comunicazione
elettronica (si vedano in particolare l'art. 25 e l'Allegato n. 9 del
decreto legislativo n. 259 del 2003). Con la succitata sentenza,
questa Corte ha precisato che la competenza statale in tema di
comunicazioni elettroniche non riguarda solo "la definizione delle
tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono
la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica" (come
asserisce la difesa regionale nel presente giudizio), ma l'intera
serie delle infrastrutture relative alle reti ed i relativi servizi
pubblici e privati che operano nel settore. Più in generale, questa
Corte ha affermato che "le disposizioni del suddetto codice
intervengono in molteplici ambiti materiali, diversamente tra loro
caratterizzati in relazione al riparto di competenza legislativa fra
Stato e Regioni: sono, infatti, rinvenibili in questo settore titoli
di competenza esclusiva statale ('ordinamento civilè, 'coordinamento
informativo statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e localè, 'tutela della concorrenza'), e titoli
di competenza legislativa ripartita ('tutela della salutè,
'ordinamento della comunicazionè, 'governo del territorio').
Vengono, infine in rilievo anche materie di competenza legislativa
residuale delle Regioni, quali, in particolare, l''industrià ed il
'commercio') "» (così le sentenze n. 350 del 2008 e n. 336 del
2005).
Inoltre, fin dalla sentenza n. 336 del 2005 questa Corte ha
riconosciuto che il codice delle comunicazioni elettroniche, al fine
di adeguarsi alla normativa comunitaria, ha inteso perseguire «un
vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei
settori convergenti delle telecomunicazioni, dei media e delle
tecnologie dell'informazione (...) secondo le linee di un ampio
disegno europeo tendente ad investire l'intera area dei servizi
pubblici».
Fra i principi fondamentali espressamente enunciati dall'art. 3
del Codice, in questa sede assumono particolare rilevanza quello
secondo il quale sono garantiti «i diritti inderogabili di libertà
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica,
nonchè il diritto di iniziativa economica ed il suo esercizio in
regime di concorrenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche»,
e quello secondo cui «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera». Ed
è rilevante che, proprio a proposito di questi principi, la citata
sentenza n. 350 del 2008 sottolinei come sia «evidente che
disposizioni del genere sono espressione della competenza esclusiva
dello Stato in tema di "tutela della concorrenza" e di "ordinamento
civile", prima ancora di costituire principi fondamentali in tema di
"ordinamento della comunicazione"».
Coerentemente con questo assetto, l'art. 25 del Codice prevede
che i fornitori di servizi di comunicazione elettronica debbano
semplicemente ottenere una autorizzazione generale da parte del
Ministero delle comunicazioni, secondo il modello della denuncia di
inizio attività. L'impresa pertanto è abilitata ad iniziare
immediatamente la propria attività, salva la possibilità per il
Ministero, che verifica l'esistenza dei presupposti e requisiti
richiesti, di vietare motivatamente la prosecuzione dell'attività
entro il termine perentorio di sessanta giorni.
Senza dubbio il legislatore, sia statale che regionale, è
legittimato a porre limiti alle attività in oggetto: il terzo comma
dello stesso art. 3 del Codice contempla «limitazioni derivanti da
esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione
civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della
riservatezza e protezione dei dati personali, poste da specifiche
disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione».
Appare, inoltre, evidente - ha proseguito C. cost. n. 25/2009 - che
possono essere fissati anche ulteriori limiti ... diversi da quelli
espressi dalla specifica legislazione sulle comunicazioni
elettroniche.
Vale forse aggiungere, alla sintesi sopra trascritta, che la
Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 350 del 2008, ha
altresì statuito:
che nell'attività posta in essere dai centri di telefonia
sono rinvenibili alcuni degli elementi tipici degli esercizi
commerciali, ma si tratta, tuttavia, «di elementi accessori e
strumentali rispetto all'oggetto qualificante l'attività svolta dai
centri di telefonia in sede fissa, consistente nella erogazione di un
servizio di comunicazione elettronica. "Nei centri di telefonia,
invero, lo scambio di un servizio verso la corresponsione di un
prezzo afferisce a beni ed esigenze fondamentali della persona e, nel
contempo, della comunità, coinvolgendo interessi individuali
(correlati alla comunicazione con altre persone) e generali (difesa e
sicurezza dello Stato; protezione civile; salute pubblica; tutela
dell'ambiente; riservatezza e protezione dei dati personali),
diversamente da quanto accade nelle ordinarie attività commerciali
di cui all'art. 4 del decreto legislativo 31 marzo l998, n. 114
..."»;
rispetto al «quadro normativo istituito dallo Stato membro»
(v., in particolare, quanto statuito dall'art. 25 del Codice), si
pone in contrasto la legge Reg. Lombardia n. 6 del 2006 la quale, «in
nome della propria competenza legislativa in materia di commercio,
pretende di disciplinare organicamente "l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa" (nuovi o già attivi alla data
della entrata in vigore della legge reg. cit. , "prevedendo, all'art.
4, la necessità di uno speciale provvedimento autorizzatorio,
diverso ed ulteriore rispetto a quello previsto dall'art. 25 del
Codice ... "»;
la legge Reg. Lombardia subordina il conseguimento
dell'autorizzazione, alla sussistenza di requisiti alquanto
eterogenei i quali - prosegue C. cost., n. 350/2008 - «si
sovrappongono largamente ed in diversi ambiti, ai requisiti previsti
dal codice e dalle leggi a cui questo rinvia e, soprattutto,
contraddicono palesemente l'unicità del procedimento autorizzativo e
le collegate esigenze di semplificazione e tempestività dei
procedimenti»;
confligge, dunque, con le scelte operate dal legislatore
statale in tema di liberalizzazione dei servizi di comunicazione
elettronica e di semplificazione procedimentale la introduzione, ad
opera del legislatore regionale, di un vero e proprio autonomo
procedimento autorizzatorio per lo svolgimento dell'attività dei
centri di telefonia; ferma restando la possibilità per i comuni,
tramite la loro potestà regolamentare, e le regioni, tramite la loro
potestà legislativa, di disciplinare specifici profili incidenti
anche su questo settore. Di qui l'illegittimità costituzionale, per
violazione dei criteri di riparto delle competenze di cui all'art.
117 Cost., (non solo) delle disposizioni, della legge Reg. Lombardia
n. 6/2006, «che configurano l'autorizzazione ivi prevista quale
nucleo essenziale del prescelto regime amministrativo», (ma anche)
della «intera disciplina dei centri di telefonia», dettata dal
legislatore lombardo, e ciò per vizio di incostituzionalità
derivato ex art. 27 della legge n. 87 del 1953.
Guardando ora più da vicino la fattispecie per cui è causa, al
collegio sembra evidente che le statuizioni poste dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 350 del 2008 si riflettano sulla
disciplina - transitoria, ma non solo - introdotta dalla Regione
Veneto con l'art. 12 della legge n. 32 del 2007, nel senso che il
citato art. 12, nelle parti in cui prescrive l'obbligo di munirsi di
autorizzazione comunale, nel rispetto dei requisiti di cui agli
articoli 3, 4 e 9 della legge stesa, e pone l'obbligo di porsi in
regola entro un anno con tutte le nuove prescrizioni che riguardano
la gestione dei phone center, sotto pena della chiusura, sembra
confliggere con l'art. 117 della Costituzione per le ragioni, sopra
riassunte, enunciate nella sentenza n. 350 del 2008 emessa dalla C.
cost. con riferimento, per quanto qui più interessa, alle
disposizioni, similari rispetto a quelle che rilevano nel giudizio
odierno, di cui agli articoli 1, 4, 9 e 12 della citata legge Reg.
Lombardia.
A ciò va aggiunto che l'art. 12, comma 4, della legge reg. n. 32
del 2007 (o, per essere più precisi, il combinato disposto di cui
agli articoli 12 comma 4 e 2, comma 2, lett. e), secondo cui è
vietato, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge n.
32 cit. , lo svolgimento di attività commerciali non accessorie a
quella di telefonia, tra le quali rientra quella di trasferimento di
denaro all'estero (Money Transfer): e si noti che il rigetto della
domanda di autorizzazione e la chiusura della attività di phone
center sono stati disposti proprio in quanto la ditta ricorrente,
all'interno dei locali, destinati all'attività di telefonia,
esercitava attività vietata di transfer money, sembra porsi in
contrasto con gli articoli 3 e 41 Cost., dato che viene introdotto un
elemento di rigidità del sistema - una «prescrizione eccessivamente
penalizzante per gli operatori economici, in specie per quelli già
presenti sul mercato» -, che si concretizza in una limitazione
quantitativa dell'offerta che si traduce in una limitazione
quantitativa dell'offerta economica di servizi, in danno dei gestori
di phone center ai quali, diversamente da altri operatori economici,
è ingiustificatamente preclusa la possibilità di cumulare
l'esercizio dell'attività di cessione al pubblico di servizi
telefonici con lo svolgimento di un'altra attività economica - il
money transfer, appunto - perfettamente compatibile e liberamente
esercitatile dai titolari di attività non disomogenee (come
rivendite di tabacchi, ricevitorie e internet point).
Vale richiamare, sul punto, la segnalazione / parere
dell'Autorità garante per la concorrenza e il mercato AS 443 del 24
gennaio 2008 che, su questo tema, rileva che «il divieto di
svolgimento, nei centri di telefonia fissa, di servizi diversi dalla
cessione al pubblico di servizi telefonici e dell'attività
commerciale accessoria ... rappresenta una ingiustificata limitazione
quantitativa e qualitativa della offerta, in contrasto con le
esigenze di salvaguardia della concorrenza e, peraltro, con l'art. 3,
lett. c), del d.l. n. 223/2006 che, in una prospettiva di
liberalizzazione degli accessi al mercato, esclude l'applicazione di
limitazioni quantitative all'assortimento merceologico offerto negli
esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore
alimentare e non alimentare».
Sotto un diverso profilo, il combinato disposto degli articoli
12, comma 4, e 2, comma 2, lett. e) della legge reg. n. 32 del 2007
appare in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost., sotto l'aspetto
della irragionevolezza, connessa al carattere sostanzialmente
retroattivo del divieto di cumulo tra le diverse attività
economiche.
Di per sè, come ha affermato la giurisprudenza costituzionale,
il divieto di retroattività della legge, pur costituendo un
fondamentale valore di civiltà giuridica non ha dignità
costituzionale al di fuori dell'ambito penale. Tuttavia non devono
essere sacrificati altri valori e interessi costituzionalmente
protetti, tra cui «l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica che, quale essenziale elemento dello Stato di diritto, non
può essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in
un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti» (cfr. C. cost., nn. 416/1999, 274/2006 e 282/2005). Nel
caso di specie, le aspettative dei titolari e dei gestori dei phone
center, già attivi, di poter svolgere, e continuare a svolgere,
anche altre attività, e non solo le attività accessorie alla
telefonia, appaiono essere state irragionevolmente frustrate. Non si
riesce a vedere, infatti, per quale ragione plausibile si debba
vietare ai gestori di phone center di espletare, insieme alla
telefonia, anche altri servizi, come il money transfer, al pari di
altri operatori economici presenti sul mercato.
In base alle considerazioni su esposte, il collegio ritiene che
sussistano le condizioni indicate dall'art. 23 della legge n. 87 del
1953 per la proposizione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 della legge Reg. Veneto 30 novembre 2007,
n. 32, e, ove occorra, del combinato disposto di cui agli articoli
12, comma 4, e 2, comma 2, lett. e), legge reg. cit., in riferimento
agli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Si deve quindi disporre la sospensione del presente giudizio e la
rimessione della questione all'esame della Corte costituzionale, in
base a quanto dispone l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
la decisione sulla prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 12
della legge Reg. Veneto 30 novembre 2007, n. 32, e, ove occorra, del
combinato disposto di cui agli articoli 12, comma 4, e 2, comma 2,
lett. e), legge reg. cit., per contrasto con gli articoli 3, 41, 97 e
117 della Costituzione, secondo quanto stabilito in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria della sezione, gli atti dello stesso siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata questione,
e che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente
della Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio
regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 26
novembre 2008.
Il Presidente: De Zotti
L'estensore: Buricelli