1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 417 SENTENZA 9 - 14 novembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi regionali - Legittimazione a denunciare la legge statale per violazione di competenze degli enti locali - Sussistenza - Giustificazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Possibilita' per le amministrazioni pubbliche di acquistare beni e servizi mediante le cosiddette convenzioni CONSIP e, in alternativa, di utilizzare i parametri di prezzo-qualita', stabiliti da dette convenzioni, come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili - Previsione dell'obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di trasmettere, in caso di acquisto di beni e servizi in modo autonomo, i relativi provvedimenti alle strutture ed uffici interni preposti al controllo di gestione - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata natura di mero dettaglio di tali previsioni, non riconducibili ne' a principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ne' a principi fondamentali dell'ordinamento giuridico o a norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica - Asserito contrasto con le norme statutarie attributive di competenze legislative e amministrative nelle materie dell'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione» e dell'«ordinamento degli enti locali» - Esclusione - Riconducibilita' delle norme denunciate ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni. - D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma; statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 4. Ricorso regionale - Censure proposte avverso decreto-legge prima della conversione - Assorbimento in quelle proposte avverso identica disposizione contenuta nella legge di conversione. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Previsione, nell'ambito dei sistemi di controllo di gestione sugli enti locali, che la struttura operativa cui e' assegnata la funzione del controllo di gestione fornisca la conclusione del controllo stesso, oltre che agli amministratori e ai responsabili dei servizi, anche alla Corte dei conti - Ricorso della Regione Campania - Denunciata invasione nella materia dei controlli sugli enti locali, riservata alla potesta' legislativa regionale ed a quella regolamentare degli enti locali stessi - Violazione del principio di leale collaborazione ed irragionevole interferenza fra controllo interno di gestione e accertamenti della Corte dei conti - Esclusione - Obbligo considerato «espressione di un coordinamento meramente informativo» riconducibile ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 1, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 100, 114, 117, 118 e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 9. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Limitazione delle spese per l'acquisto di beni e servizi, missioni all'estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, studi ed incarichi di consulenza a soggetti estranei all'amministrazione - Ricorsi delle Regioni Campania, Marche e Toscana - Introduzione da parte dello Stato di vincoli che, riguardando singole voci di spesa, non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, con conseguente indebita ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ogni altro profilo di incostituzionalita'. - D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 1, commi 9, 10, 11. - Costituzione, artt. 117, terzo comma e 119 e (3, 97, 114, 117, quarto comma, e 118). Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Limiti per le Regioni al ricorso all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a privati - Ricorsi della Regione Campania e della Regione Marche - Denunciata indebita utilizzazione della nozione di spese di investimento contrastante con le definizioni generali dell'ordinamento della contabilita' dello Stato - Non riconducibilita' della disposizione censurata nell'ambito dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Violazione del principio di leale collaborazione - Omessa formulazione di specifici motivi di censura riguardo alla norma denunciata - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Regioni e Province autonome - Limiti al ricorso all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti privati - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata violazione di parametri statutari - Omessa formulazione di specifici motivi di censura riguardo alla norma denunciata - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 3, comma 1. - Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera f), e 48-bis; legge 26 novembre 1981, n. 690, art. 11; d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 431, artt. 2 e 6; d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320, art. 1. (005C1139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4, 5,
9, 10 e 11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191,
promossi con ricorsi della Regione Campania (registro ricorsi nn. 89
e 93 del 2004), della Regione Toscana (registro ricorsi n. 91 del
2004), della Regione autonoma Valle d'Aosta (registro ricorsi n. 94
del 2004) e della Regione Marche (registro ricorsi n. 96 del 2004),
notificati il 10, il 28, il 22, il 28 ed il 28 settembre 2004,
depositati in cancelleria il 17 settembre, il 2 ottobre, il 30
settembre, il 5 e il 7 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 89, 93, 91, 94
e 96 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giuseppe Franco Ferrari per
la Regione autonoma Valle d'Aosta, Stefano Grassi per la Regione
Marche e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 settembre 2004 (n. 89 del 2004)
e depositato il 17 successivo, la Regione Campania ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 5, 9, 10,
11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168
(Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), per la
violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè dell'art. 9 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), e del principio di leale collaborazione.
La Regione prospetta tre motivi di censura.
Con il primo si lamenta che i commi 9, 10 e 11 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 168 del 2004, non limitandosi ad individuare criteri
direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificando ed elencando le
tipologie delle spese che gli enti territoriali devono contenere
nell'ambito di previste percentuali, violano l'autonomia finanziaria
di bilancio e di spesa garantita dall'art. 119 e dall'art. 117, terzo
comma, Cost. Secondo la Regione, in particolare, dovrebbe spettare
allo Stato la sola competenza legislativa concorrente, limitata alla
fissazione dei principi fondamentali in materia di «armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», restando esclusa da tale competenza
l'individuazione di «puntuali modalità di contenimento della spesa».
Una tale previsione di dettaglio non sarebbe giustificabile neanche
sotto il profilo del generale contenimento della spesa pubblica per
l'attuazione degli obblighi comunitari, perchè tale contenimento si
potrebbe realizzare con la semplice fissazione delle percentuali
generali di risparmio. Sempre secondo la Regione, i commi 9, 10 e 11
impugnati inciderebbero negativamente anche sulla sua competenza in
tema di organizzazione amministrativa e sulla sua competenza
legislativa ex art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Per la
ricorrente, infatti, la lesione della sfera di autonomia si
verificherebbe non solo attraverso interventi diretti di disciplina
del settore di competenza, ma anche attraverso la sottrazione o
limitazione delle risorse finanziarie essenziali. Sotto il profilo
della dedotta violazione del principio di leale collaborazione,
infine, la Regione lamenta che lo Stato non ha «effettuato le scelte
attraverso una intesa con le regioni, affinchè queste contribuissero
a far emergere, in base alle differenti esigenze e problematiche
locali, tutto quanto utile e necessario per operare il contenimento
della spesa».
Con il secondo motivo, la ricorrente denuncia la violazione degli
articoli 100, 114, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.,
dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio
di leale collaborazione, da parte del comma 5 dell'art. 1 del
decreto-legge citato. Tale comma, insieme con alcuni periodi dei
successivi commi 9, 10, 11, introdurrebbe una illegittima disciplina
del controllo degli atti della Regione e degli enti locali. Secondo
la Regione, la materia dei controlli sarebbe estranea alla competenza
statale, essendo riservata alla potestà legislativa regionale ed a
quella regolamentare degli enti locali, come confermato dalla
struttura del nuovo impianto costituzionale, successivo alla riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione, con l'eliminazione,
ad opera dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dei
controlli di legittimità e di merito sugli atti delle Regioni e
degli enti locali, precedentemente previsti dagli abrogati
articoli 125, primo comma, e 130 Cost. Un ulteriore profilo di
illegittimità delle norme censurate consisterebbe nella loro
irragionevolezza, determinata dall'«interferenza» che esse creano tra
controllo di gestione e accertamenti della Corte dei conti. Tale
«interferenza» sarebbe idonea, secondo la Regione, «ad alterare la
effettività e l'efficacia del controllo di gestione stesso».
La ricorrente deduce, con il terzo motivo, la violazione degli
articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè la
violazione del principio di leale collaborazione da parte
dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, il quale
modifica, confermandone l'impostazione di fondo, l'art. 3 della legge
n. 350 del 2003, già impugnato dalla stessa Regione in altro
procedimento. Infatti, sempre a detta della Regione, la normativa
censurata ribadirebbe, in violazione dell'art. 119 Cost., la
preesistente e già contestata individuazione unilaterale, da parte
dello Stato, di concetti dotati di rilevanza costituzionale, quali
quelli di «indebitamento» e «investimento», e non si inserirebbe in
un'organica disciplina del sistema finanziario regionale tale da
garantire un reale autofinanziamento in attuazione del citato
art. 119 Cost. La Regione evidenzia, infatti, che la previsione di
cui al sesto comma dello stesso art. 119, secondo la quale le Regioni
«possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento», costituisce parte integrante del nuovo sistema della
finanza pubblica, che non ha ancora trovato attuazione. La Regione
lamenta anche la violazione dell'art. 117 Cost., perchè la
disciplina censurata, ove pure rientrasse nella materia di competenza
legislativa concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», non
presenterebbe «le caratteristiche di principi fondamentali alla cui
fissazione si dovrebbe limitare la legge statale». La Regione
lamenta, infine, quale violazione del principio di leale
collaborazione, il fatto che la disciplina statale sarebbe stata
posta in essere senza la partecipazione degli enti locali.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza delle questioni prospettate nel
ricorso, «salva eventuale non procedibilità del terzo motivo di
esso».
Sostiene preliminarmente l'Avvocatura che le modifiche apportate
dalla legge di conversione al decreto-legge n. 168 del 2004 sono da
considerarsi nel complesso scarsamente rilevanti, con l'esclusione di
quella del comma 11 dell'art. 1.
Con riferimento al primo motivo del ricorso, l'Avvocatura deduce
che il taglio della spesa pubblica di Regioni ed enti locali sarebbe
stato disposto dalla legislazione statale - «nel contesto di una
complessa manovra per ottemperare a pressanti richieste di immediato
e rapido riequilibrio dei conti pubblici della Repubblica italiana
(nel suo complesso) avanzate dall'Unione europea». In tale quadro, e
anche in conseguenza dell'introduzione della moneta unica europea, la
normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta in prevalenza alle
materie, di competenza legislativa esclusiva statale, dei «rapporti
dello Stato con l'Unione europea» e della «moneta [...] e mercati
finanziari» (art. 117, secondo comma, lettere a ed e, Cost.). A detta
dell'Avvocatura, comunque, l'individuazione, con la normativa
impugnata, delle voci di spesa sulle quali operare i tagli sarebbe
rispettosa dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali «posto
che più inibente sarebbe stata l'alternativa della fissazione di una
percentuale unica di risparmio da applicarsi sull'insieme delle voci
di spesa». Sotto altro profilo, l'intesa con le Regioni nell'ambito
del procedimento normativo - la cui mancanza è oggetto di specifica
doglianza della ricorrente - sarebbe poi priva di fondamento
costituzionale e comunque incompatibile con la necessità di un
rapido intervento di disciplina della materia.
Con riferimento al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura
sostiene che le comunicazioni agli organi di vigilanza e controllo
disposte dall'art. 1, commi 5, 9 e 10, del decreto-legge n. 168 del
2004 non sono in contrasto con la Costituzione, trattandosi di
comunicazioni aventi per destinatari organi già esistenti e interni
a ciascun ente. Il collegamento tra tali organi e la Corte dei conti
in sede di controllo di gestione sarebbe in ogni caso già previsto
dall'art. 7, commi 2 e 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dall'art. 3, commi
da 4 a 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti) e dal decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei
meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e
dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche,
a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
3. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2004 (n. 93 del 2004)
e depositato il 2 ottobre successivo, la Regione Campania ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 5, 9, 10,
11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191,
per la violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e
del principio di leale collaborazione.
La Regione propone le censure già prospettate con il ricorso
n. 89 del 2004, evidenziando come in sede di conversione sia stato
sostanzialmente confermato l'impianto complessivo del decreto-legge
citato, con alcune marginali modifiche a singole disposizioni e, in
particolare, con l'aggiunta, al comma 11 dell'art. 1, della
previsione secondo cui la riduzione di spesa del 10% non si applica
«per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato,
nell'anno 2003 e sino al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti
relativamente al patto di stabilità interno» per le spese impegnate.
4. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
ribadendo le argomentazioni e le conclusioni già esposte nella
memoria di costituzione con riferimento al ricorso n. 89 del 2004.
5. - Con ricorso notificato il 22 settembre 2004 (n. 91 del 2004)
e depositato il 30 successivo, la Regione Toscana, su proposta del
Consiglio delle autonomie locali, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11, del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191
del 2004, per la violazione degli articoli 114, 117, 118 e 119,
«anche in relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione».
La Regione deduce che la norma censurata pone, al di fuori di una
riforma organica e strutturale, un nuovo limite di spesa, così
violando l'autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni e agli
enti locali. Al riguardo, sostiene di essere legittimata a ricorrere
a tutela dell'autonomia degli enti locali, perchè, in base al
sistema creato dal nuovo art. 118 Cost., essa potrebbe allocare
funzioni amministrative a questi ultimi e, inoltre, la sua autonomia
sarebbe condizionata dalla loro efficienza.
La Regione prospetta tre motivi di censura.
Con il primo motivo, lamenta che la norma denunciata disciplina
«in modo dettagliato ed autoapplicativo, le categorie di spesa sulle
quali gli enti devono operare» nella materia del «coordinamento della
finanza pubblica», nella quale spetterebbe invece allo Stato la sola
determinazione dei principi fondamentali. Nè, a detta della Regione,
si potrebbe ricondurre la disciplina contenuta nel comma in questione
alla materia «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di comuni, province e città metropolitane», di potestà
legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. Un ulteriore profilo di contrasto con gli
articoli 117 e 118 Cost. sarebbe rappresentato, infine, dal fatto che
la fissazione di limiti di spesa per gli enti locali renderebbe ad
essi concretamente impossibile l'esercizio delle funzioni allocate
dalla Regione.
Con il secondo motivo, la Regione si duole che la norma
censurata, in violazione degli articoli 114 e 119 Cost., non si
limita a porre obiettivi finanziari di contenimento della spesa
pubblica, ma individua, invece, le specifiche categorie di spesa
sulle quali gli enti devono operare, «senza possibilità di
effettuare diverse ed autonome scelte all'interno dei propri bilanci
e senza poter tener conto delle funzioni - proprie, fondamentali o
altrimenti attribuite - cui dette spese sono correlate». Ad avviso
della ricorrente, una tale previsione, oltre a ledere l'autonomia
finanziaria regionale, si porrebbe anche in contrasto, con
l'art. 114, primo e secondo comma, Cost., che sancisce
l'equiordinazione dei diversi enti che compongono la Repubblica,
perchè attraverso la fissazione di specifici vincoli di spesa non
consentirebbe «agli enti territoriali il regolare svolgimento delle
azioni programmate».
Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta che la norma
impugnata, adottata con decreto-legge del luglio 2004, imporrebbe
alle regioni e agli enti locali di applicare il nuovo limite di spesa
già nel 2004, non tenendo conto della programmazione economica
impostata per l'anno in corso, e violando così l'autonomia politica
e finanziaria di regioni ed enti locali, anche in relazione al
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La
fissazione di parametri uguali per tutti i destinatari determinerebbe
altresì una violazione del principio di ragionevolezza, sia per
l'eccessiva rigidità dei vincoli posti, in relazione alle diversità
delle realtà locali, sia perchè si terrebbe conto non dell'entità
del bilancio o delle quote non ancora impegnate, ma della media della
spesa pregressa. Inoltre, la norma impugnata fisserebbe
arbitrariamente come parametro temporale per valutare il rispetto del
patto di stabilità interno la data intermedia del 30 giugno 2004.
Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta che la norma censurata
consentirebbe, in violazione dell'art. 97 Cost., di superare, in casi
eccezionali, il limite di spesa del 10% solo per le missioni
all'estero, le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i
convegni, ma non anche per altre categorie di spesa che potrebbero
essere più attinenti agli obiettivi da perseguire attraverso
l'azione amministrativa.
6. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza delle questioni
prospettate nel ricorso.
L'Avvocatura premette che l'interesse al ricorso va riferito agli
enti locali e non alla Regione e che in ogni caso la norma impugnata
ha avuto un ambito di applicazione di soli cinque mesi, legato ad
esigenze non strutturali di necessità e urgenza.
Nel merito, l'Avvocatura sostiene che il taglio della spesa
pubblica di Regioni ed enti locali sarebbe stato disposto dalla
legislazione statale -- nel contesto di una complessa manovra - «per
ottemperare a pressanti richieste di immediato e rapido riequilibrio
dei conti pubblici della Repubblica italiana (nel suo complesso)
avanzate dall'Unione europea».
In relazione al primo motivo del ricorso, la difesa erariale in
primo luogo sostiene che la normativa impugnata dovrebbe essere
ricondotta, contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, alle
materie, di competenza legislativa esclusiva statale, dei «rapporti
dello Stato con l'Unione europea» e della «moneta [...] e mercati
finanziari» (art. 117, secondo comma, lettere a ed e, Cost.); in
secondo luogo, osserva che «la fissazione di limiti differenziati
"ente per ente" sarebbe incompatibile con la natura generale e di
principio» che i limiti stessi dovrebbero avere a detta della
Regione.
In relazione al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura rileva
che la scelta delle categorie di spesa sulle quali operare i tagli
sarebbe conseguente all'impossibilità di comprimere le spese fisse
(quali interessi, stipendi, canoni).
In relazione al terzo motivo, la difesa erariale replica che sul
piano costituzionale non esisterebbe alcuna limitazione nè per le
manovre finanziarie che operino, come quella di cui alla normativa
impugnata, in corso di esercizio, nè per le eventuali eccezioni ai
prefissati limiti di spesa.
7. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2004 (n. 94 del 2004)
e depositato il 5 ottobre successivo, la Regione autonoma Valle
d'Aosta ha proposto questione di legittimità costituzionale degli
articoli 1, comma 4, e 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004.
La Regione autonoma propone quattro motivi di censura.
Con il primo motivo, deduce l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004, per violazione
dell'art. 2, primo comma, lettere a) e b), e 4 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), e per violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma,
e 119, primo comma, Cost.
Secondo la ricorrente, la norma denunciata, la quale modifica
l'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2000), inciderebbe con previsioni di dettaglio sulle
procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche
amministrazioni, perchè imporrebbe la scelta obbligata tra le
convenzioni di cui all'art. 26, comma 1, della citata legge n. 488
del 1999 e l'assunzione dei parametri di prezzo-qualità in esse
convenuti come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi
comparabili oggetto delle stesse e perchè imporrebbe, altresì, una
disciplina dell'organizzazione dei controlli interni agli enti
territoriali. Sul piano dei parametri statutari, la norma censurata
violerebbe, pertanto, la potestà legislativa regionale nelle materie
dell'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione»
e dell'«ordinamento degli enti locali» e interferirebbe con
l'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative. Più in
generale, la norma impugnata limiterebbe l'autonomia di spesa della
Regione autonoma, tutelata anche a norma dell'art. 119, primo comma,
Cost., e violerebbe l'art. 117, quarto comma, Cost., incidendo sulla
materia degli appalti pubblici di servizi e forniture, da ritenersi
attribuita alla potestà legislativa residuale delle Regioni, in
quanto riconducibile al sistema contabile regionale. La competenza
legislativa sarebbe cioè dello Stato per quanto concerne la
contabilità, l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali; sarebbe invece regionale, per
quanto concerne la contabilità, l'ordinamento e l'organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici dipendenti dalla
Regione, «oltre che, in linea di principio, degli altri enti pubblici
non nazionali». Tale ripartizione sarebbe desumibile, a contrario,
dall'attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato della materia
del solo «sistema contabile dello Stato» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.) e dall'omesso riferimento dell'art. 117 Cost. alla
materia dell'ordinamento amministrativo. Sempre secondo la Regione
autonoma, anche in base alla giurisprudenza di questa Corte, la
disciplina degli acquisti di beni e servizi non potrebbe essere in
ogni caso ricondotta all'ambito dei principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica, nè alla materia della tutela
della concorrenza, nè infine alla materia dell'ordinamento civile.
In conclusione, la ricorrente osserva che, per la parte in cui la
disciplina denunciata «dovesse essere ritenuta espressiva di principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, risulterebbe
comunque lesiva della sfera di attribuzioni definita dall'art. 2,
comma 1, lettere a) e b), dello Statuto speciale per la Valle
d'Aosta, [...] che non prevede il limite dei principi fondamentali
nelle materie assegnate alla potestà legislativa primaria della
regione, nè, dopo la revisione del Titolo V Cost., in virtù
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, il limite
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali».
La Regione autonoma deduce, quale secondo motivo di censura,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 191 del 2004, per violazione degli articoli 2, primo comma,
lettera a), e 3, primo comma, lettera f), dello statuto speciale e
delle norme di attuazione di cui all'art. 11 della legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), e agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo
28 dicembre 1989, n. 431 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e
comunali).
Espone la ricorrente che l'art. 3, comma 1, de quo contiene
disposizioni di dettaglio dirette a regolare la materia
dell'indebitamento delle Regioni, modificando e integrando
unilateralmente l'ordinamento finanziario della Regione Valle
d'Aosta. Tale disposizione prevede, in particolare, che
all'articolo 3 della legge n. 350 del 2003, dopo il comma 21, è
inserito il comma 21-bis, a norma del quale, «in deroga a quanto
stabilito dal comma 18, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano possono ricorrere all'indebitamento per finanziare
contributi agli investimenti a privati» entro i limiti ivi indicati.
La Regione autonoma ritiene che la normativa in questione,
«quantunque apparentemente preordinata a prevedere, solo per le
regioni e le province autonome, ipotesi del ricorso all'indebitamento
ulteriori rispetto a quelle consentite (anche agli enti locali ed
agli altri enti menzionati al comma 16) dal richiamato comma 18», sia
in effetti limitativa della sua autonomia finanziaria, perchè volta
a disciplinare le modalità del ricorso all'indebitamento per
finanziamenti a privati nelle due ipotesi, temporalmente limitate,
contemplate al citato comma 21-bis: «a) impegni assunti al
31 dicembre 2003, al netto di quelli già coperti con maggiori
entrate o minori spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente
perfezionate, finanziati con ricorso all'indebitamento e risultanti
da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del
bilancio 2004; b) impegni assunti nel corso dell'anno 2004, derivanti
da obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti dalla
elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data
di approvazione della legge di bilancio per l'anno 2004, con
esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere
apportata successivamente». La ricorrente lamenta inoltre che la
norma censurata avrebbe illegittimamente introdotto, con l'aggiunta
del comma 21-ter all'art. 3 della legge n. 350 del 2003, un controllo
sulla Regione affidato all'istituto che finanzia i contributi agli
investimenti a privati. Si tratterebbe, ad avviso della ricorrente,
di una invasione della sua sfera di attribuzioni, «come definite, in
particolare, dall'art. 2, lettera a), dello statuto speciale, che
attribuisce alla Regione Valle d'Aosta potestà legislativa primaria
in materia di ordinamento - anche contabile, evidentemente - degli
uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, nonchè dall'art. 3,
lettera f), che attribuisce alla Regione una potestà legislativa in
materia di finanze regionali, che non può risultare meno ampia
rispetto a quella spettante alle regioni ordinarie a norma degli
articoli 117 e 119 Cost., applicabili alla Regione Valle d'Aosta nei
termini di cui all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001».
Secondo la stessa ricorrente, inoltre, le norme censurate
violerebbero anche le disposizioni di attuazione statutaria di cui
all'art. 11 della legge n. 690 del 1981, il quale al primo comma
stabilisce che «la Regione Valle d'Aosta può assumere mutui ed
emettere obbligazioni, per un importo annuale non superiore alle
entrate ordinarie, esclusivamente al fine di provvedere a spese di
investimento, nonchè al fine di assumere partecipazioni in società
finanziarie regionali alle quali partecipino anche altri enti
pubblici ed il cui oggetto rientri nelle materie di cui agli
articoli 2 e 3 dello statuto speciale od in quelle delegate ai sensi
dell'articolo 4 dello statuto stesso»; esse violerebbero, inoltre,
l'art. 2 del decreto legislativo n. 431 del 1989, che richiama il
citato art. 11, stabilendo che «la Cassa depositi e prestiti, la
Direzione generale degli istituti di previdenza amministrati dal
Ministero del tesoro e l'Istituto per il credito sportivo possono
concedere mutui alla regione per il finanziamento delle spese di cui
all'articolo 11 della legge 26 novembre 1981, numero 690».
Sussisterebbe anche la violazione del disposto dell'art. 6, comma 1,
del citato decreto legislativo n. 431 del 1989, in forza del quale,
ad avviso della Regione autonoma, lo Stato potrebbe intervenire, in
materia di «finanze regionali e comunali», solamente con disposizioni
di principio e non con disposizioni di dettaglio. Più in generale,
la previsione del censurato art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168
del 1994 non potrebbe essere ricondotta alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela del risparmio e mercati
finanziari, perchè, in forza dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione
non potrebbe limitare le prerogative derivanti per le Regioni a
statuto speciale dal quadro statutario e dalle norme di attuazione.
La ricorrente deduce, quale terzo motivo di censura,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 191 del 2004, per violazione degli articoli 1 del decreto
legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Valle d'Aosta) e 48-bis dello statuto
speciale: la normativa denunciata avrebbe disciplinato una materia
oggetto di norme di attuazione statutaria senza seguire il
particolare procedimento per l'approvazione e la modifica delle norme
di attuazione, previsto e regolato dall'art. 48-bis e dall' art. 1
del decreto legislativo n. 320 del 1994.
Sempre in relazione all'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168
del 2004, convertito dalla legge n. 191 del 2004, la Regione autonoma
deduce, quale quarto motivo di censura, la violazione degli
articoli 2, primo comma, lettera b), e 3, primo comma, lettera f),
dello statuto speciale e la violazione delle norme di attuazione di
cui all'art. 11 della legge n. 690 del 1981 e all'art. 6 del decreto
legislativo n. 431 del 1989, con particolare riferimento
all'autonomia finanziaria degli enti locali.
La ricorrente lamenta che la disciplina censurata fisserebbe,
senza le deroghe previste per le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome, limiti all'indebitamento degli enti locali,
violando così anche l'art. 2, primo comma, lettera b), dello statuto
speciale, che attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria
in materia di ordinamento degli enti locali, e la disposizione di
attuazione statutaria di cui all'art. 6, comma 1, del decreto
legislativo n. 431 del 1989, a norma del quale «spetta alla regione
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti degli enti locali della
Valle d'Aosta e delle loro aziende, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di
contabilità degli enti locali, nonchè delle disposizioni relative
alla normalizzazione e al coordinamento dei conti pubblici di cui al
titolo IV della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive
modificazioni, e al decreto del Presidente della Repubblica 19
giugno 1979, n. 421». Sotto tale aspetto, l'illegittimità
costituzionale della normativa denunciata consisterebbe nella sua
ingerenza nel settore della finanza locale, già disciplinato dalla
legislazione regionale in conformità allo statuto speciale e alle
relative norme di attuazione. La Regione autonoma richiama a tale
proposito la legge regionale 16 dicembre 1997, n. 40, recante «Norme
in materia di contabilità e di controlli sugli atti degli enti
locali. Modificazioni alla legge regionale 20 novembre 1995, n. 48
(Interventi regionali in materia di finanza locale) e alla legge
regionale 23 agosto 1993, n. 73 (Disciplina dei controlli sugli atti
degli enti locali)», e l'art. 44 del regolamento 3 febbraio 1999,
n. 1 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali della
Valle d'Aosta), in tema di indebitamento da parte degli enti locali.
8. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza delle questioni prospettate nel
ricorso.
Le argomentazioni della difesa erariale si concentrano sul primo
motivo di ricorso, relativo all'estensione alla Regione autonoma
Valle d'Aosta dell'ambito di applicazione dell'art. 26, comma 3,
della legge n. 488 del 1999.
Ad avviso dell'Avvocatura, la norma in questione porrebbe alle
amministrazioni due alternative per ottenere la fornitura di beni e
servizi: ricorrere alle convenzioni disciplinate dal comma 1
dell'art. 26 citato, o utilizzare i parametri di prezzo-qualità
previsti da tali convenzioni come limiti massimi. Non sussisterebbe,
pertanto, alcuna violazione dell'autonomia regionale, in quanto la
prima alternativa sarebbe facoltativa; mentre la seconda lascerebbe
intatta la possibilità di scegliere i contraenti, seppure con i
limiti di spesa stabiliti per evitare sprechi di risorse pubbliche.
L'Avvocatura contesta poi la ricostruzione sistematica proposta
dalla controparte, secondo cui la normativa denunciata sarebbe
riconducibile alla materia dell'ordinamento degli uffici regionali e
locali, in quanto tale ambito materiale dovrebbe ritenersi limitato
alle regole di organizzazione.
La difesa erariale osserva, in conclusione, che la normativa
impugnata dovrebbe essere ricondotta, contrariamente a quanto
sostenuto dalla Regione, alle materie, di competenza legislativa
esclusiva statale, dei «rapporti dello Stato con l'Unione europea» e
della «moneta [...] e mercati finanziari».
9. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 28 settembre 2004 (n. 96 del 2004) e depositato il
7 ottobre successivo, la Regione Marche ha promosso questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 9, 10 e 11, e 3,
comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, per la violazione degli
articoli 3, 117, terzo comma, e 119 Cost.
La Regione propone due motivi di censura.
Con il primo motivo, deduce l'illegittimità costituzionale dei
commi 9, 10, 11 dell'art. 1, del citato decreto-legge, lamentando che
essi prevedrebbero, in violazione dell'autonomia finanziaria sancita
dall'art. 119 Cost., un'esaustiva disciplina di limitazione di
specifiche categorie di spesa di Regioni ed enti locali. Ad avviso
della ricorrente, il legislatore statale, con tali disposizioni
vincolanti e dettagliate, violerebbe anche il riparto di competenze
di cui all'art. 117, terzo comma Cost., dal momento che spetterebbe
allo Stato, in sede di legislazione concorrente, la sola
determinazione dei principi fondamentali in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario». In particolare, il comma 9
dell'art. 1 sarebbe illegittimo per la parte in cui vincola Regioni
ed enti locali in relazione alle spese «per studi ed incarichi di
consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione»; il
comma 10 sarebbe in contrasto con il citato art. 119, perchè
comprimerebbe ulteriormente l'autonomia finanziaria degli enti,
consentendo - in casi eccezionali e con un particolare procedimento -
il superamento dei limiti di spesa solo per le missioni all'estero,
le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni (che
per la circolare n. 31 del 3 agosto 2004 del Ministero dell'economia
e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
«sono da considerare quali spese per funzionamento per consumi
intermedi (SEC '95 - classificazione economica dei capitoli di spesa
- allegato 2)»), ma non per altre categorie attinenti agli obiettivi
strategici degli enti. La ricorrente lamenta, inoltre, che i
denunciati commi 9, 10, 11 si riferiscono all'esercizio finanziario
dell'anno 2004, senza tenere conto della natura e della struttura
delle entrate dei singoli enti e incidendo sulla programmazione in
atto. Con riferimento poi al solo comma 11, la ricorrente si duole
del fatto che esso imporrebbe una riduzione della spesa, privando gli
enti territoriali di un autonomo spazio decisionale e applicando il
parametro rigido del 10% a tutti gli enti indiscriminatamente, senza
tenere conto delle loro effettive disponibilità finanziarie nè
dell'andamento delle entrate e delle spese, in violazione dell'art. 3
Cost. Un'analoga violazione dell'art. 3 Cost., deriverebbe, infine,
dal vincolo previsto dall'ultimo periodo del comma 11, introdotto in
sede di conversione («per le regioni e gli enti locali che hanno
rispettato, nell'anno 2003 e fino al 30 giugno 2004, gli obiettivi
previsti relativamente al Patto di stabilità interno, la riduzione
del 10 per cento non si applica con riferimento alle spese che siano
già state impegnate alla data di entrata in vigore del presente
decreto»), che si aggiungerebbe a quelli previsti dal patto di
stabilità interno, comportando una doppia penalizzazione a carico
degli enti più virtuosi.
La Regione deduce come secondo motivo di censura l'illegittimità
dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, per
violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., in quanto
detta norma, pur ammettendo l'indebitamento per finanziare contributi
agli investimenti a privati, concederebbe la facoltà di ricorrervi
in via transitoria e subordinatamente a condizioni precise e
dettagliate.
Secondo la Regione, sotto l'aspetto definitorio, l'art. 119,
ultimo comma, Cost., nel porre l'obbligo di ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, avrebbe
fatto riferimento al concetto generale di spese di investimento
presente nell'ordinamento della contabilità dello Stato,
intendendole come le «spese in conto capitale (o di investimento)» di
cui all'art. 3, comma 2, della legge 1° marzo 1964, n. 62
(Modificazioni al regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, per quanto
concerne il bilancio dello Stato, e norme relative ai bilanci degli
Enti pubblici); la parte in conto capitale - come precisato
dall'art. 6, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di
alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di
bilancio) - comprenderebbe poi le partite attinenti agli investimenti
«diretti» ed «indiretti».
Ad avviso della ricorrente, pertanto, il principio costituzionale
di cui all'art. 119, ultimo comma, Cost. non potrebbe essere fissato
nei suoi aspetti applicativi direttamente dalla legge statale,
perchè ciò porterebbe ad escludere la possibilità di una
«definizione» da parte del legislatore regionale. Per parte sua, lo
Stato potrebbe solamente imporre all'autonomia finanziaria regionale
limiti posti a tutela della finanza pubblica nel suo complesso e non
limiti posti a tutela della finanza statale in senso stretto; e
dovrebbe fare ciò nel quadro di una disciplina organica, che
determini contestualmente i principi generali del coordinamento.
La ricorrente osserva, infine, che la compressione dell'autonomia
finanziaria regionale sarebbe evidente per la parte in cui la norma
impugnata prevede una restrizione per il finanziamento, mediante
indebitamento, «degli investimenti riferiti ai trasferimenti in conto
capitale a favore di privati», producendo quindi, in assenza di
qualsiasi previo meccanismo di coordinamento o di intesa,
«un'alterazione consistente degli equilibri dei bilanci regionali»,
dovuta al fatto che, «dati i ristretti margini di autofinanziamento
delle regioni, la quasi totalità delle spese regionali di
investimento sono, infatti, finanziate con l'indebitamento».
10. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza delle questioni prospettate nel
ricorso «(salva eventuale non procedibilità del primo motivo di
esso)», con argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle
contenute nella memoria di costituzione con riferimento al ricorso
n. 89 del 2004.
11. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica
con riferimento ai ricorsi n. 89 e 93 del 2004 proposti dalla Regione
Campania, l'Avvocatura dello Stato richiama la sentenza di questa
Corte n. 425 del 2004, in conseguenza della quale risulterebbe
inammissibile o comunque infondata la questione relativa all'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004.
Con riguardo alle censure relative ai commi 9, 10 e 11
dell'art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, l'Avvocatura sostiene:
che i limiti di spesa da essi previsti si applicherebbero a tutte le
amministrazioni pubbliche, compreso lo Stato, per il solo esercizio
2004, ormai concluso; che tali limiti sarebbero giustificati dalla
«straordinaria necessità ed urgenza di adottare interventi
correttivi dell'andamento della spesa pubblica, al fine di conseguire
un immediato contenimento delle spese, in attuazione dell'impegno
assunto dal governo in sede ECOFIN»; che le autonomie territoriali
avrebbero beneficiato di un trattamento privilegiato, avendo subito
riduzioni della spesa del 10% anzichè del 15%, calcolate, per gli
incarichi di cui al censurato comma 9 dell'art. 1 del decreto-legge
n. 168 del 2004, sul triennio 2001-2003 anzichè sul biennio
2001-2002, e non applicabili agli enti che abbiano rispettato il
patto di stabilità interno.
L'Avvocatura ribadisce, in conclusione, che lo Stato avrebbe
fissato, con le norme censurate, principi fondamentali «ai fini della
tutela dell'unità economica della Repubblica».
12. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, l'Avvocatura dello Stato ha ribadito l'eccezione di
inammissibilità del ricorso n. 91 del 2004, proposto dalla Regione
Toscana, già formulata nel primo atto difensivo, «poichè la
demolizione del solo comma 11 renderebbe applicabili senza
attenuazioni i precedenti commi 9 e 10».
Quale secondo profilo di inammissibilità, l'Avvocatura evidenzia
che il ricorso «appare volto a proteggere la "sfera di autonomia"
degli enti locali, e non quella della Regione ricorrente».
Quale terzo profilo di inammissibilità, l'Avvocatura osserva che
la Regione «ipotizza una pronuncia additiva ("per le altre categorie
di spesa"), che non pare consentita».
Nel merito, insiste nelle argomentazioni già svolte nella
memoria di costituzione.
13. - Nella memoria per l'udienza depositata con riferimento al
ricorso n. 94 del 2004, proposto dalla Regione Valle d'Aosta,
l'Avvocatura dello Stato richiama la sentenza di questa Corte n. 425
del 2004, in conseguenza della quale risulterebbe inammissibile o
comunque infondata la questione relativa all'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, evidenziando, in ogni caso, che la
ricorrente non ha formulato specifici motivi di doglianza sulla
disposizione in questione.
In ordine alle censure rivolte al comma 4 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 168 del 2004, l'Avvocatura richiama quanto già
osservato nel primo scritto difensivo e «solo in estremo subordine»
fa presente che «le disposizioni in esame vanno ad inserirsi nella
legge 23 dicembre 1999, n. 488, con conseguente applicabilità della
clausola di salvaguardia in essa contenuta».
14. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica
con riferimento al ric. n. 96 del 2004, l'Avvocatura dello Stato ha
richiamato la sentenza di questa Corte n. 425 del 2004, in
conseguenza della quale risulterebbe inammissibile o comunque
infondata la questione relativa all'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004.
Ad avviso dell'Avvocatura, la sentenza in questione
riconoscerebbe che la nozione di spese di investimento adottata dalla
legge n. 350 del 2003 - poi ripresa in via transitoria dal censurato
art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, il quale
conterrebbe una norma di favore per le Regioni - «appare [...]
estensiva rispetto ad un significato strettamente contabile».
La doglianza della Regione Marche dovrebbe allora essere ritenuta
inammissibile, sia perchè rivolta contro una norma che fissa deroghe
ai limiti di spesa fissati dalla legge n. 350 del 2003, sia perchè
non formulata con argomenti che riguardino specificamente il citato
art. 3, comma 1.
Con riferimento alle censure relative ai commi 9, 10, 11
dell'art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, l'Avvocatura svolge
considerazioni sostanzialmente identiche a quelle contenute nella
memoria per l'udienza nel procedimento relativo ai ricorsi n. 89 e 93
del 2004, proposti dalla Regione Campania.
15. - Con memoria per l'udienza, la Regione Toscana, nel ricorso
n. 91 del 2004, replica alle deduzioni contenute nell'atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, secondo il
quale, in primo luogo, non sarebbe ravvisabile un interesse della
Regione all'impugnativa del comma 11 dell'art. 1 del decreto-legge
n. 168 del 2004, perchè esso conterrebbe una norma di favore, «in
deroga ai più severi commi 9 e 10», e, in secondo luogo, la
legittimità costituzionale della disposizione in questione sarebbe
giustificata dalla sua transitorietà, in relazione all'urgenza di
rispettare il patto di stabilità.
Sotto il primo profilo, la ricorrente sostiene che il comma 11 in
questione avrebbe per oggetto le spese per l'acquisto di beni e
servizi, non previste dai due commi precedenti: sussisterebbe
pertanto l'interesse alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma.
Sotto il secondo profilo, la ricorrente ribadisce sostanzialmente
quanto già esposto nel ricorso, evidenziando che la norma censurata
avrebbe provocato gravi limitazioni all'azione della Regione e degli
enti locali, in modo generalizzato e indifferenziato, rendendo
necessari «tagli consistenti alle voci di spesa preventivate [...] in
settori vitali, quali l'istruzione, il welfare, la polizia
municipale».
16. - Con memoria per l'udienza, la Regione Valle d'Aosta, nel
ricorso n. 94 del 2004, replica alle deduzioni contenute nell'atto di
costituzione dello Stato, ribadendo in primo luogo le argomentazioni
e le censure relative all'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168
del 2004.
Precisa, sul punto, di avere espressamente censurato -
contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale - anche le
norme relative alla disciplina dei controlli interni e di gestione.
Quanto alla censura relativa all'art. 3, comma 1, del citato
decreto-legge n. 168 del 2004, la ricorrente osserva che, a seguito
della sentenza n. 425 del 2004, la quale ha dichiarato infondata la
questione di legittimità costituzionale dei commi da 16 a 21
dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, è venuto meno l'interesse
al ricorso con riferimento al comma 21-bis.
L'interesse permane invece, ad avviso della ricorrente, in
relazione al comma 21-ter, in forza di argomentazioni sostanzialmente
analoghe a quelle già proposte nel ricorso.
17. - Con memoria per l'udienza, la Regione Marche, nel ricorso
n. 96 del 2004, replica alle deduzioni contenute nell'atto di
costituzione dello Stato, ribadendo in primo luogo l'ammissibilità
delle censure relative all'art. 1, commi 9, 10 e 11, del
decreto-legge n. 168 del 2004. Sottolinea la ricorrente che le norme
in questione incidono su tutte le materie di competenza regionale,
perchè attengono al coordinamento finanziario, che deve essere
considerato, «più che una materia, una funzione che, a livello
nazionale, e quanto alla finanza pubblica nel suo complesso, spetta
allo Stato». Ne consegue, sempre ad avviso della ricorrente,
l'irrilevanza del fatto se le norme in questione incidano su materie
di competenza regionale.
Con riferimento al secondo motivo di ricorso, la Regione sostiene
che la sentenza n. 425 del 2004, che ha affermato la competenza del
legislatore statale quanto alle definizioni di indebitamento e
investimento, «non ha escluso la possibilità di censurare la
definizione di un principio di coordinamento finanziario, quale
quello impugnato, secondo un criterio di ragionevolezza». In
particolare, la deroga apportata dalla norma censurata
all'elencazione delle tipologie degli investimenti di cui all'art. 18
della legge n. 350 del 2003 risulterebbe «irragionevole per la parte
in cui reitera un limite nella definizione dell'indebitamento, per
«finanziare contributi agli investimenti a privati»»; limite che
sarebbe stato ritenuto corretto da questa Corte solo in quanto
disposto in via transitoria e in quanto specificamente funzionale
alle esigenze di riequilibrio finanziario.

Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi in via principale nn. 89 e 93 (proposti dalla
Regione Campania), 91 (proposto dalla Regione Toscana), 94 (proposto
dalla Regione Valle d'Aosta), 96 (proposto dalla Regione Marche), del
2004, sono stati censurati l'art. 1, commi 4, 5, 9, 10, 11, e
l'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168
(Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica).
È opportuno suddividere le proposte questioni in quattro gruppi,
corrispondenti alle norme od agli insiemi omogenei di norme
censurati, e procedere, quindi, al distinto esame di ciascuno di tali
gruppi.
1.1. - Un primo gruppo di questioni concerne l'art. 1, comma 4,
del decreto-legge n. 168 del 2004, denunciato dalla Regione Valle
d'Aosta in riferimento a parametri sia costituzionali sia statutari.
1.1.1. - Per quanto concerne i parametri costituzionali, la
ricorrente lamenta il contrasto della norma censurata con gli
articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost. La
stessa si duole del fatto che la norma denunciata - la quale modifica
l'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2000) e deve considerarsi applicabile anche alle Regioni
a statuto speciale - incida con previsioni di dettaglio sulle
procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche
amministrazioni, perchè impone sia «la scelta obbligata tra le
convenzioni di cui all'art. 26, comma 1, della legge n. 488 del 1999
e l'assunzione dei parametri di prezzo-qualità in esse convenuti
come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili
oggetto delle stesse», sia «l'ulteriore [...] disciplina di
dettaglio, concernente anche l'organizzazione dei controlli interni».
Sempre secondo la Regione autonoma, la disciplina degli acquisti
di beni e servizi non può essere ricondotta all'ambito dei principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, la cui
determinazione è riservata alla legislazione dello Stato
dall'art. 117, terzo comma, Cost. In ogni caso si potrebbe trattare,
al più, di principi «fondamentali», privi pertanto di forza
vincolante nei confronti della Regione Valle d'Aosta, e non di
principi dell'ordinamento o di norme fondamentali di riforma ai sensi
dell'art. 2 dello statuto.
Non sarebbe neanche possibile, secondo la ricorrente, ricondurre
la disciplina de qua alla materia della tutela della concorrenza, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), o a quella
dell'ordinamento civile, di cui alla lettera l) dello stesso
articolo.
Sempre per la ricorrente, il divieto assoluto di provvedere
all'acquisizione dei beni e dei servizi necessari al di fuori delle
convenzioni quadro definite dalla S.p.A. CONSIP o in deroga alle
condizioni in esse stabilite per l'acquisto di beni e servizi
comparabili limiterebbe l'autonomia di spesa di quest'ultima,
tutelata anche a norma dell'art. 119, primo comma, Cost.
1.1.2. - Per quanto concerne i parametri statutari, la ricorrente
denuncia il contrasto con l'articolo 2, primo comma, lettere a) e b),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), che le attribuisce una competenza legislativa
esclusiva nelle materie dell'«ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione» e dell'«ordinamento degli enti locali», e
con il successivo art. 4, che le attribuisce le corrispondenti
funzioni amministrative.
1.2. - Un secondo gruppo di questioni riguarda l'art. 1, comma 5,
del decreto-legge n. 168 del 2004, nonchè, seppure marginalmente, le
norme dei successivi commi 9, 10 e 11 che prevedono obblighi di
informazione e controlli con riferimento all'osservanza dei vincoli
di spesa posti dagli stessi commi. Tali disposizioni sono censurate
dalla Regione Campania in riferimento agli articoli 3, 100, 114, 117
e 118 della Costituzione, all'art. 9 della legge costituzionale n. 3
del 2001 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè al principio di leale collaborazione.
Secondo la ricorrente, le disposizioni denunciate introdurrebbero
una disciplina del controllo degli atti della Regione e degli enti
locali, in violazione della Costituzione, perchè la materia dei
controlli sarebbe estranea alla sfera di competenza statale, essendo
riservata alla potestà legislativa regionale ed a quella
regolamentare degli enti locali, in base alla disciplina risultante
dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.
Un ulteriore profilo di illegittimità delle norme censurate
consisterebbe nella loro irragionevolezza, determinata
dall'«interferenza» che esse creano tra controllo di gestione e
accertamenti della Corte dei conti. Tale «interferenza» sarebbe
idonea, secondo la Regione, «ad alterare la effettività e
l'efficacia del controllo di gestione stesso».
1.3. - Un terzo gruppo di questioni riguarda i commi 9, 10, 11
dell'art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, dei quali le Regioni
Campania, Marche e Toscana (quest'ultima per il solo comma 11) fanno
valere il contrasto con gli articoli 3, 97, 114, 117, terzo e quarto
comma, 118, 119 Cost. e con il principio di leale collaborazione.
Affermano le ricorrenti che le norme denunciate non si limitano
ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma
specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti
territoriali devono contenere nell'ambito di percentuali fissate. I
vincoli introdotti da dette disposizioni riguardano le spese per
studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione, missioni all'estero, rappresentanza, relazioni
pubbliche e convegni e le spese per l'acquisto di beni e servizi. Ne
conseguirebbe l'illegittimità delle norme censurate, sotto un
duplice profilo.
1.3.1. - Sotto un primo profilo, secondo le ricorrenti, spetta
alla legislazione concorrente dello Stato la sola determinazione dei
principi fondamentali nella materia della «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario» e non anche la fissazione di norme di dettaglio, la quale
non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del contenimento
della spesa pubblica da realizzarsi, invece, con la semplice
fissazione di percentuali generali di risparmio.
Le stesse ricorrenti denunciano anche la violazione dell'art. 3
della Costituzione, sia perchè i limiti posti dalla legge statale
riguarderebbero tutti gli enti indiscriminatamente, senza alcuna
considerazione della loro specifica situazione finanziaria, sia
perchè le norme denunciate garantirebbero agevolazioni collegate al
rispetto del patto di stabilità, ma fisserebbero in modo arbitrario
la data intermedia del 30 giugno 2004 quale termine di riferimento
per valutare l'effettivo rispetto di tale patto.
Sussisterebbe, poi, anche una violazione del principio di leale
collaborazione, perchè lo Stato non avrebbe effettuato le scelte
attraverso una intesa con le regioni.
La Regione Toscana lamenta, infine, che la norma censurata
consenta, in violazione dell'art. 97 Cost., di superare il limite di
spesa del 10%, in casi eccezionali, solo per le missioni all'estero,
le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni, ma
non anche per altre categorie di spesa che potrebbero essere «più
attinenti agli obiettivi degli enti stessi».
1.3.2. - Sotto un secondo profilo, le ricorrenti sostengono che
le limitazioni di carattere finanziario incidono negativamente sulle
loro competenze in tema di organizzazione amministrativa, nonchè
sulle competenze legislative loro attribuite dall'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost.
1.4. - Un quarto gruppo di questioni riguarda l'art. 3, comma 1,
del decreto-legge n. 168 del 2004, che inserisce nell'art. 3 della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004)
i commi 21-bis e 21-ter.
La censura è proposta dalla Regione Campania - la quale denuncia
anche l'art. 3, commi da 16 a 21, della stessa legge n. 350 del 2003
- e dalla Regione Marche, in riferimento agli articoli 117 (terzo e
quarto comma, in particolare), 118, 119 Cost. e al principio di leale
collaborazione, nonchè dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento a
parametri statutari, e cioè agli articoli 2, primo comma, lettere a)
e b), 3, primo comma, lettera f), e 48-bis del citato statuto
speciale; all'art. 11 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta); agli
articoli 2 e 6 del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle
d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali); all'art. 1 del
decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Valle d'Aosta).
1.4.1. - Quanto alle censure riferite ai parametri
costituzionali, le Regioni Campania e Marche osservano che la norma
di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, pur
ammettendo in generale il ricorso all'indebitamento per finanziare
contributi agli investimenti a privati, lo consente, però, solo in
via transitoria e subordinatamente a precise e dettagliate
condizioni.
Secondo le ricorrenti, l'art. 119, ultimo comma, Cost., nel porre
l'obbligo di ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, si riferisce al concetto generale di spese di
investimento presente nell'ordinamento della contabilità dello
Stato, intendendo tali le spese in conto capitale, con la conseguenza
dell'illegittimità costituzionale della denunciata normativa
statale, che utilizza una diversa nozione di spese di investimento.
Le Regioni lamentano anche la violazione dell'art. 117 Cost., in
quanto la disciplina censurata non porrebbe principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica.
La Regione Campania lamenta, infine, che la disciplina statale,
pur rientrando in una materia di competenza concorrente, è stata
posta in essere escludendo qualsiasi partecipazione degli enti
locali, in violazione del principio di leale collaborazione.
1.4.2. - Quanto al prospettato contrasto con i parametri
statutari, la Regione Valle d'Aosta deduce che l'art. 3, comma 1, de
quo contiene disposizioni di dettaglio dirette a regolare la materia
dell'indebitamento, in violazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
La ricorrente sostiene altresì che la norma censurata, nel
prevedere un controllo sulla Regione affidato all'istituto
finanziatore e nel consentire finanziamenti destinati a privati solo
se compresi nei prospetti di cui al comma 21-bis, lede la potestà
legislativa esclusiva in materia di ordinamento, anche contabile,
degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, e in materia di
finanze regionali.
La ricorrente lamenta poi che le norme denunciate introdurrebbero
- in modo dettagliato e in violazione degli altri parametri statutari
evocati - limitazioni, modalità e controlli, per mutui, obbligazioni
e partecipazioni societarie.
Secondo la ricorrente, la normativa denunciata avrebbe inoltre
disciplinato una materia oggetto di norme di attuazione statutaria,
senza seguire il particolare procedimento per l'approvazione e la
modifica delle norme di attuazione dello statuto speciale, previsto e
regolato dall'art. 48-bis e dall' art. 1 del decreto legislativo
n. 320 del 1994.
La Regione autonoma lamenta infine che la disciplina censurata
lede la competenza legislativa riservatale dalle norme di attuazione
statutaria in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione
del patrimonio e di contratti degli enti locali e delle loro aziende.
2. - Considerata la parziale identità delle norme censurate e
delle questioni prospettate, i giudizi vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi.
3. - Va preliminarmente rilevato che le ricorrenti sono
legittimate a denunciare la legge statale per la violazione di
competenze degli enti locali.
La Corte ha infatti ritenuto sussistente in via generale una tale
legittimazione in capo alle Regioni, perchè «la stretta connessione,
in particolare [...] in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenza n. 196 del 2004).
4. - Passando ad esaminare distintamente i sopra indicati gruppi
di questioni, occorre valutare in primo luogo le censure proposte
dalla Regione Valle d'Aosta in tema di procedure di acquisto di beni
e servizi, e riguardanti l'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168
del 2004, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e
119, primo comma, Cost. e agli articoli 2, primo comma, lettere a) e
b), e 4 dello statuto speciale.
4.1. - La denunciata disposizione sostituisce il comma 3
dell'articolo 26 della legge n. 488 del 1999 con i commi 3 e 3-bis.
Il nuovo comma 3 attribuisce alle amministrazioni pubbliche - ivi
compresi le Regioni e gli enti locali - la facoltà di scegliere fra
il ricorso alle convenzioni stipulate, ai sensi del comma 1 dello
stesso articolo 26, dal Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica (anche con l'ausilio di società di
consulenza specializzate) e, in alternativa, l'utilizzazione dei
parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di
beni e servizi comparabili. Il nuovo comma 3-bis, a sua volta, fissa
l'obbligo di trasmissione alle strutture e agli uffici interni
preposti al controllo di gestione dei provvedimenti con cui le
amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a
singoli acquisti di beni e servizi.
Per la Regione Valle d'Aosta, tali previsioni, in quanto di mero
dettaglio, non sarebbero riconducibili nè a principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica nè a principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico e neppure a norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica, e in ogni caso si
porrebbero in contrasto con le norme statutarie attributive di
competenze legislative e amministrative nelle materie
dell'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione»
e dell'«ordinamento degli enti locali».
4.2. - Le questioni non sono fondate.
Alle norme denunciate va infatti riconosciuta, contrariamente
all'assunto delle ricorrenti, la natura di principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, come questa Corte, con la
sentenza n. 36 del 2004, ha già avuto modo di precisare riguardo ad
una fattispecie analoga, sia pure in occasione di un giudizio
vertente su altre disposizioni di legge.
Questa Corte ha infatti affermato al riguardo che «non può
contestarsi la legittimità costituzionale della norma che consente
agli enti autonomi di aderire alle convenzioni statali, trattandosi
di previsione meramente facoltizzante. Ma anche l'obbligo imposto di
adottare i prezzi delle convenzioni come base d'asta al ribasso per
gli acquisti effettuati autonomamente, pur realizzando un'ingerenza
non poco penetrante nell'autonomia degli enti quanto alla gestione
della spesa, non supera i limiti di un principio di coordinamento
adottato entro l'ambito della discrezionalità del legislatore
statale».
Secondo la medesima sentenza, anche le norme che fissano
l'obbligo di trasmissione agli organi interni di revisione contabile
delle delibere di acquisto in via autonoma vanno ricondotte agli
stessi principi fondamentali di coordinamento, in ragione del loro
«carattere strumentale» rispetto al suddetto obbligo di adottare i
parametri previsti da dette convenzioni.
Non sussiste neppure il contrasto dell'impugnata disciplina con
le norme statutarie che attribuiscono alla Regione Valle d'Aosta la
potestà legislativa esclusiva e le correlative funzioni
amministrative nelle materie dell'«ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla regione» e dell'«ordinamento degli enti locali»
(articoli 2, primo comma, lettere a e b, e 4 dello statuto speciale).
Neanche le attività dirette all'acquisto di beni o servizi da parte
delle amministrazioni sono infatti riconducibili a tali materie,
dovendo esse considerarsi al più strumentali al funzionamento di
detti uffici ed enti.
5. - La Regione Campania censura l'art. 1, comma 5, del
decreto-legge n. 168 del 2004, sia nel testo originario, sia
nell'identico testo successivo alla conversione ad opera della legge
n. 191 del 2004, in riferimento agli articoli 3, 100, 114, 117 e 118
della Costituzione, all'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del
2001 e al principio di leale collaborazione fra Stato e Regione.
5.1. - La disposizione impugnata inserisce, dopo l'articolo 198
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), l'art. 198-bis, secondo il
quale «nell'ambito dei sistemi di controllo di gestione di cui agli
articoli 196, 197 e 198, la struttura operativa alla quale è
assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la
conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed
ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto previsto
dall'articolo 198, anche alla Corte dei conti».
Per la Regione Campania, tale norma attiene alla materia dei
controlli sugli enti locali, riservata alla potestà legislativa
regionale ed a quella regolamentare degli enti locali stessi e crea,
in ogni caso, un'irragionevole interferenza fra controllo interno di
gestione e accertamenti della Corte dei conti.
5.2. - Va preliminarmente osservato che le censure rivolte al
testo originario della denunciata disposizione del decreto-legge
n. 168 del 2004 debbono ritenersi assorbite in quelle rivolte alla
corrispondente disposizione risultante dalla conversione in legge,
data l'identità testuale delle due disposizioni.
5.3. - Le questioni non sono fondate.
Nel merito, va premesso che la disposizione introdotta nel testo
unico sugli enti locali dall'impugnato articolo 1, comma 5, si limita
a porre, a carico delle strutture operative interne degli enti
locali, l'obbligo di comunicare alla Corte dei conti il referto
relativo al controllo di gestione, e pertanto non regola la funzione
di controllo della Corte dei conti sui risultati del predetto
controllo di gestione interno.
Non viene quindi in rilievo, ai fini della decisione, la
legittimità del sistema dei controlli della Corte dei conti -
disciplinato da norme diverse da quella impugnata, e in particolare
dall'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e dall'art. 3, comma 8, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti) - ma solo la
legittimità della previsione dell'obbligo di comunicare ad un organo
statale il referto del controllo interno di gestione e, dunque, i
dati relativi alla situazione finanziaria degli enti locali.
Secondo questa Corte (sentenze n. 376 del 2003 e n. 35 del 2005),
un tale obbligo non è di per sè idoneo a pregiudicare l'autonomia
delle regioni e degli enti locali, in quanto esso deve essere
considerato «espressione di un coordinamento meramente informativo»
(v. anche, per il periodo precedente alla riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, le sentenze n. 279 del 1992, n. 412 del
1994, n. 421 del 1998).
Del resto, questa Corte ha costantemente affermato la
legittimità costituzionale delle norme che disciplinano gli obblighi
di trasmissione di dati finalizzati a consentire il funzionamento del
sistema dei controlli sulla finanza di regioni ed enti locali,
riconducendole ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, con funzione regolatrice della cosiddetta «finanza
pubblica allargata», allo scopo di assicurare il rispetto del patto
di stabilità (cfr. le sentenze n. 376 del 2003, n. 4 del 2004, n. 35
del 2005, n. 64 del 2005).
A tale finalità dell'azione di coordinamento finanziario
consegue che «a livello centrale si possano collocare non solo la
determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia», ma
altresì la determinazione di norme puntuali, quali quelle relative
alla disciplina degli obblighi di invio di informazioni sulla
situazione finanziaria dalle regioni e dagli enti locali alla Corte
dei conti. La fissazione di dette norme da parte del legislatore
statale è diretta, infatti, a realizzare in concreto la finalità
del coordinamento finanziario - che per sua natura eccede le
possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali - (v.
sentenze n. 376 del 2003 e n. 35 del 2005) e, proprio perchè viene
«incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di
rispetto del patto di stabilità interno», è idonea a realizzare
l'ulteriore finalità del buon andamento delle pubbliche
amministrazioni (sentenza n. 64 del 2005).
Pertanto, va escluso che la norma impugnata, determinando un
puntuale obbligo di comunicazione di dati a carico degli enti locali,
si ponga in contrasto con gli evocati parametri costituzionali.
Da quanto sopra discende il corollario che non sussiste neppure
la denunciata irragionevole interferenza fra controllo interno di
gestione e accertamenti della Corte dei conti, lamentata dalla
Regione Campania, perchè proprio la finalità del coordinamento
finanziario giustifica il raccordo tra i due tipi di controllo,
operato dalla norma censurata attraverso la fissazione dell'obbligo
di comunicazione alla Corte dei conti dell'esito del controllo
interno, realizzando così quella finalità collaborativa cui fa
espresso riferimento l'art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003.
6. - Le Regioni Campania e Marche censurano i commi 9, 10, 11
dell'art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, la Regione Toscana il
solo comma 11 dello stesso art. 1 del decreto-legge, per contrasto
con gli articoli 3, 97, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119
Cost. e con il principio di leale collaborazione.
La Regione Campania censura tali commi sia nella formulazione
originaria del decreto-legge, sia nel testo risultante dalla modifica
apportata dalla legge di conversione, la quale ha aggiunto un ultimo
periodo al comma 11.
6.1. - I commi impugnati introducono puntuali vincoli, che
riguardano le spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a
soggetti estranei all'amministrazione, missioni all'estero,
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonchè le spese per
l'acquisto di beni e servizi.
In particolare, il comma 9 limita, per l'anno 2004, la spesa di
Regioni ed enti locali, relativa a «studi ed incarichi di consulenza
conferiti a soggetti estranei all'amministrazione»; prevede che
«l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di
consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per
oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica
dell'ente, deve essere adeguatamente motivato» e limitato ai soli
casi previsti dalla legge o all'ipotesi di eventi straordinari,
previa comunicazione - a pena di illecito disciplinare e conseguente
responsabilità erariale - agli organi di controllo ed agli organi di
revisione di ciascun ente; stabilisce che le pubbliche
amministrazioni adottano le direttive - comunicate in via preventiva
alla Corte dei conti - conseguenti all'applicazione dei suddetti
vincoli di spesa, «nell'esercizio dei diritti dell'azionista nei
confronti delle società di capitali a totale partecipazione
pubblica».
Il comma 10 limita poi, sempre per l'anno 2004, la spesa di
regioni ed enti locali per missioni all'estero e rappresentanza,
relazioni pubbliche e convegni; prevede che gli atti e i contratti
posti in essere in violazione del limite fissato «costituiscono
illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale»;
stabilisce che gli organi di controllo e gli organi di revisione di
ciascun ente vigilano sulla corretta applicazione del limite di
spesa, consentendone, per casi eccezionali, il superamento.
Il comma 11 prevede, anch'esso per l'anno 2004, un limite alla
spesa di regioni ed enti locali per l'acquisto di beni e servizi, con
l'esclusione di quella dipendente dalla prestazione di servizi
collegati a diritti soggettivi dell'utente; prevede, inoltre, che
tale riduzione si applica anche alla spesa per missioni all'estero e
per il funzionamento di uffici all'estero, nonchè alle spese di
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni ed alla spesa per
studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione; richiama le norme dei due commi precedenti
relative alla responsabilità disciplinare ed erariale e agli
obblighi di comunicazione e controlli; prevede infine che, «per le
regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell'anno 2003 e fino
al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al Patto di
stabilità interno, la riduzione del 10 per cento non si applica con
riferimento alle spese che siano già state impegnate».
Le ricorrenti lamentano che le norme in questione non si limitano
a fissare l'entità massima del disavanzo o del complesso della spesa
corrente di Regioni ed enti locali, ma specificano ed elencano le
singole tipologie delle spese che gli enti territoriali devono
contenere nell'ambito delle percentuali previste dalle stesse norme.
Sotto un primo profilo, tali vincoli non sarebbero riconducibili
a principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e
sarebbero pertanto lesivi dell'autonomia finanziaria di Regioni ed
enti locali. Sotto un secondo profilo, i vincoli in questione
inciderebbero negativamente sulla generalità delle loro competenze
legislative e amministrative.
Nell'ambito dei citati commi, la Regione Campania censura, anche
se marginalmente, le norme che fissano obblighi di informazione e
trasmissione di dati o disciplinano controlli. Tali norme non sono
dettagliatamente indicate dalla ricorrente, la quale propone in
relazione ad esse le medesime censure rivolte al comma 5 dello stesso
articolo.
6.2. - Analogamente a quanto già rilevato a proposito delle
questioni relative all'art. 1, comma 5, proposte dalla Regione
Campania, va in via preliminare osservato che le censure rivolte al
testo originario delle denunciate disposizioni del decreto-legge
n. 168 del 2004 debbono ritenersi assorbite in quelle rivolte alla
corrispondente disposizione risultante dalla conversione in legge,
data l'identità testuale delle disposizioni che fissano i vincoli.
La legge di conversione, infatti, si è limitata ad apportare una
correzione formale al comma 10 e ad introdurre nel comma 11
dell'art. 1 un ultimo periodo, nel quale si prevede un'eccezione
all'applicabilità del vincolo di spesa posto dal comma stesso.
6.3. - Le questioni sono fondate.
Va qui ribadito il principio costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, per cui le norme che fissano vincoli
puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e
degli enti locali non costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa
garantita dall'art. 119 Cost.
Secondo tale giurisprudenza, il legislatore statale può
legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di
bilancio (ancorchè si traducano, inevitabilmente, in limitazioni
indirette all'autonomia di spesa degli enti), ma solo, con
«disciplina di principio», «per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi
comunitari» (sentenza n. 36 del 2004; v. anche le sentenze n. 376 del
2003 e nn. 4 e 390 del 2004). Perchè detti vincoli possano
considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti
locali debbono avere ad oggetto o l'entità del disavanzo di parte
corrente oppure - ma solo «in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale» - la crescita della spesa corrente degli
enti autonomi; in altri termini, la legge statale può stabilire solo
un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenza n. 36 del 2004).
Questa Corte ha recentemente riaffermato tale principio,
osservando che la previsione da parte della legge statale di limiti
all'entità di una singola voce di spesa non può essere considerata
un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perchè pone un
precetto specifico e puntuale sull'entità della spesa e si risolve
perciò «in una indebita invasione, da parte della legge statale,
dell'area [...] riservata alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri [...] ed
obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non
imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi» (sent. n. 390 del 2004).
Nella specie, le disposizioni censurate non fissano limiti
generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma stabiliscono limiti
alle spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti
estranei all'amministrazione, alle spese per missioni all'estero,
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonchè alle spese
per l'acquisto di beni e servizi; vincoli che, riguardando singole
voci di spesa, non costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile
ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa.
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
delle norme in questione, per contrasto con gli articoli 117, terzo
comma, e 119 Cost.
6.4. - Dalla dichiarazione di incostituzionalità dei suddetti
vincoli di spesa consegue l'incostituzionalità delle altre norme dei
commi 9, 10, 11 censurati, le quali presuppongono tali vincoli
(prevedendo eccezioni alla loro applicabilita), o sono strumentali
rispetto ad essi (disciplinando adempimenti consequenziali,
controlli, obblighi di motivazione o informazione, o prevedendo
fattispecie di responsabilità disciplinare ed erariale per la loro
violazione).
6.5. - In conclusione, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale degli interi commi 9, 10, 11 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 168 del 2004, per contrasto con gli articoli 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione, restando assorbito ogni altro
profilo di incostituzionalità dedotto dalle ricorrenti.
7. - Le Regioni Campania e Marche censurano il comma 1
dell'art. 3 del decreto-legge n. 168 del 2004, che inserisce
nell'art. 3 della legge n. 350 del 2003 i commi 21-bis e 21-ter, per
contrasto con gli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, 119 Cost.
e con il principio di leale collaborazione.
La Regione Campania censura tale comma sia nel testo originario
del decreto-legge, sia nel testo convertito, del tutto identico.
La Regione Valle d'Aosta censura la stessa norma del decreto
legge convertito, in riferimento a parametri statutari e cioe': agli
articoli 2, primo comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera f),
e 48-bis dello statuto speciale; all'art. 11 della legge n. 690 del
1981; agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo n. 431 del 1989;
all'art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994.
7.1. - In particolare il comma 21-bis stabilisce che, in deroga
al precedente comma 18 - il quale definisce i diversi tipi di
investimenti ai fini dell'art. 119, sesto comma, Cost. - le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano possono indebitarsi per
finanziare contributi agli investimenti a privati entro i limiti
fissati dalle lettere a) e b) dello stesso comma. Il comma 21-ter
consente il finanziamento dei soli contributi agli investimenti a
privati che soddisfino le condizioni richieste dalle lettere a) e b)
del precedente comma.
Le ricorrenti fanno derivare l'illegittimità costituzionale
delle norme denunciate dall'illegittimità dei commi da 16 a 21
dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, in quanto questi ultimi
conterrebbero una definizione delle diverse tipologie di
indebitamento e investimento in contrasto con il principio di cui
all'art. 119, sesto comma, Cost.
7.2. - Va preliminarmente osservato che, come per le doglianze
concernenti i commi 5, 9, 10, 11 dell'art. 1 del decreto-legge n. 168
del 2004, le censure rivolte dalla Regione Campania al testo
originario dell'art. 3, comma 1, del citato decreto-legge debbono
ritenersi assorbite in quelle rivolte alla corrispondente
disposizione risultante dalla conversione in legge, data l'identità
testuale di tali disposizioni.
7.3. - Le questioni sono inammissibili.
Le tre Regioni ricorrenti si limitano ad appuntare le proprie
doglianze sugli elenchi dei tipi di indebitamento e investimento,
contenuti nei commi 17 e 18 dell'art. 3 della citata legge n. 350 del
2003: le Regioni Campania e Marche sostengono che tali elenchi non
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e si pongono comunque in contrasto con le definizioni
generali già presenti nell'ordinamento della contabilità dello
Stato, cui avrebbe fatto implicito riferimento l'art. 119, sesto
comma, Cost. la Regione Valle d'Aosta lamenta invece la violazione di
parametri statutari.
Le ricorrenti omettono, però, di formulare specifici motivi di
censura proprio riguardo alla norma del comma 1 dell'art. 3 oggetto
di denuncia, la quale amplia il novero degli investimenti
ricomprendendovi anche «contributi agli investimenti a privati» e si
configura così come norma di favore per le Regioni rispetto al
sistema delineato dai commi da 16 a 21 dell'art. 3 della legge n. 350
del 2003.
In conseguenza di tale carenza di specifici motivi, la questione
di costituzionalità del comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge n. 168
del 2004 deve essere dichiarata inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 9, 10, 11, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, nella parte in cui
si riferisce alle Regioni e agli enti locali;
2) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione Campania e dalla Regione Marche, in relazione
agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, 119 della Costituzione
e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi in epigrafe;
3) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione autonoma Valle d'Aosta, in relazione agli
articoli 2, primo comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera f),
e 48-bis della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta); all'art. 11 della legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta); agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo
28 dicembre 1989, n. 431 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e
comunali); all'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Valle
d'Aosta), con il ricorso in epigrafe;
4) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione autonoma Valle d'Aosta, in relazione agli
articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, della
Costituzione e agli articoli 2, primo comma, lettere a) e b), e 4
della legge costituzionale n. 4 del 1948 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta), con il ricorso in epigrafe;
5) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 168 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004,
sollevate dalla Regione Campania, in relazione agli articoli 3, 100,
114, 117 e 118 della Costituzione, all'articolo 9 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), e al principio di leale
collaborazione, con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 novembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1139