1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA 25 - 28 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Processo tributario - Norme della Regione Puglia - Tributo speciale per il conferimento in discarica di rifiuti solidi - Mancato pagamento - Impugnazione davanti alle Commissioni tributarie e termini per ricorrere - Ricorso del Governo - Rinuncia al ricorso, accettata dalla controparte costituita - Estinzione del processo. - Legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38, art. 7, comma 21. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l); norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23. (T-130055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma
21, della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e
bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
febbraio-5 marzo 2012, depositato in cancelleria il 6 marzo 2012 ed
iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Presidente
Franco Gallo, in luogo e con l'assenso del Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Puglia.
Ritenuto che il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con
ricorso notificato a mezzo posta il 28 febbraio-5 marzo 2012 e
depositato in cancelleria il successivo 6 marzo, ha promosso
questione di legittimità costituzionale (in forza di delibera del
Consiglio dei ministri in data 24 febbraio 2012) dell'articolo 7,
comma 21, della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e
bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), pubblicata sul
Bollettino ufficiale regionale n. 201 del 30 dicembre 2011, «nella
parte in cui prevede che nel caso in cui il trasgressore, entro
sessanta giorni dalla notificazione dell'invito al pagamento,
presenti deduzioni difensive al Servizio finanze della Regione, non
è ammessa l'impugnazione immediata dell'invito avanti alle
Commissioni tributarie, e il termine per proporre tale impugnazione
decorre dalla data di notifica del provvedimento definitivo di
irrogazione delle sanzioni adottato entro un anno dalla presentazione
delle deduzioni»;
che, ad avviso della difesa dello Stato, tale disposizione
violerebbe l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione;
che, dopo avere trascritto la norma impugnata, avente ad oggetto
la disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi, istituito dall'articolo 3, comma 24, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), il ricorrente premette che il citato precetto
costituzionale riserva alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato la materia «giurisdizione e norme processuali»;
che, pertanto, sarebbe impedito alla Regione legiferare in
materia di ammissibilità dei ricorsi avanti alle commissioni
tributarie e di termini per proporli;
che la difesa statale ribadisce il carattere giurisdizionale del
procedimento davanti alle commissioni tributarie e la certezza che il
tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi
abbia, per l'appunto, natura di prestazione tributaria, avuto
riguardo alle sue finalità di copertura generale delle esigenze
regionali di gettito ed alla connessione con lo scopo d'interesse
pubblico volto a ridurre il conferimento di rifiuti, che ne
comporterebbero la sicura natura d'imposta e non di corrispettivo;
che essa perviene, quindi, alla conclusione che le controversie
relative al detto tributo ricadrebbero ipso iure nella giurisdizione
delle commissioni tributarie, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413);
che da tali premesse conseguirebbe che la disciplina di
proposizione dei ricorsi ed i relativi termini sarebbero, anche per
il tributo in questione, quelli regolati dagli artt. 19 e 21 del
d.lgs. n. 546 del 1992;
che, in particolare, l'art. 19, comma 1, alle lettere a) e b),
prevede l'impugnazione degli avvisi di accertamento e degli avvisi di
liquidazione, e, alla lettera c), prevede l'impugnazione del
provvedimento che applica le sanzioni, mentre l'invito al pagamento
del tributo de quo e delle sanzioni, disciplinato dall'art. 21, comma
7 (recte: dall'art. 7, comma 21) della legge regionale in questa sede
impugnata, sarebbe equiparabile ai suddetti provvedimenti;
che, pertanto, esso andrebbe impugnato nel termine ordinario di
sessanta giorni dalla sua notificazione, ai sensi dell'art. 21 d.lgs.
n. 546 del 1992;
che le disposizioni del citato decreto legislativo non
recherebbero alcuna inammissibilità "sopravvenuta" dei ricorsi
contro atti compresi tra quelli impugnabili, per il caso in cui il
contribuente proponga deduzioni all'amministrazione, dirette a
provocare la rinuncia di questa alla pretesa fiscale, azionata con
l'atto impositivo, nè sarebbe previsto il differimento della
decorrenza del termine d'impugnazione al momento successivo in cui
l'amministrazione si pronuncerà sull'istanza del contribuente
stesso;
che, disponendo in questi ultimi termini, la norma censurata
avrebbe quindi modificato il regime d'impugnazione previsto dalla
legge statale disciplinante il contenzioso tributario e, in tal modo,
avrebbe indebitamente invaso la competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia in esame;
che la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, si è costituita in giudizio con deduzioni
depositate il 10 aprile 2012, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato;
che essa sostiene che la tesi del Presidente del Consiglio dei
ministri non potrebbe essere condivisa, perchè confonderebbe
l'istituto dell'accertamento con quello dell'impugnazione;
che, infatti, la disciplina della fase di accertamento del
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi,
nonchè della contestazione delle relative violazioni, sarebbe
demandata alla competenza legislativa delle Regioni, ai sensi
dell'art. 3, comma 34, della legge n. 549 del 1995, in forza del
quale «L'accertamento, la riscossione, i rimborsi, il contenzioso
amministrativo e quanto non previsto dai commi da 24 a 41 del
presente articolo sono disciplinati con legge della regione»;
che, al riguardo, andrebbe posto in evidenza che il procedimento
previsto dall'art. 7, comma 21, della legge regionale n. 38 del 2011
sarebbe attinente alla fase dell'accertamento e non a quella
d'impugnazione del tributo;
che, sul punto, sarebbe utile comparare il procedimento di
accertamento, impugnato dal ricorrente, con altri procedimenti
analoghi disciplinati dalla normativa nazionale;
che, in particolare, si dovrebbe considerare che il diritto
tributario regola l'istituto dell'accertamento con adesione, cioè un
procedimento mediante il quale si addiviene ad un atto di
accertamento concordato con il contribuente, il quale presenta
istanza o è invitato dall'ufficio stesso dopo aver ricevuto la
notifica di un avviso di accertamento riguardante le imposte dirette,
l'I.V.A. o le altre imposte indirette, fermo restando che l'istituto
non è applicabile quando l'ufficio sia a conoscenza di reati per
frodi fiscali imputabili allo stesso contribuente;
che tale procedura - prosegue la Regione - è stata introdotta
nell'ordinamento dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218
(Disposizioni in materia di accertamento con adesione e di
conciliazione giudiziale), in attuazione dei principi e dei criteri
direttivi contenuti nell'articolo 3, comma 120, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), poi ulteriormente illustrato con le circolari ministeriali
8 agosto 1997, n. 235/E, e 14 gennaio 1998, n. 8/E;
che essa consisterebbe nella definizione di un nuovo atto,
pattuito tra ufficio e contribuente a seguito di un contraddittorio
tra le parti, nel cui ambito vi sarebbe una componente discrezionale
dispositiva, non attinente agli interessi economico-sostanziali
coinvolti nel prelievo, ma all'efficiente gestione della
controversia;
che nel contraddittorio il contribuente (o un suo rappresentante)
espone le sue ragioni all'ufficio competente, avente il compito di
perseguire l'interesse erariale non massimizzando necessariamente la
quantità della pretesa, bensì rendendola maggiormente fondata e
acquisibile con certezza, sia pure in misura inferiore a quanto ab
origine accertato;
che la Regione, poi, si sofferma sulla natura giuridica
dell'istituto ed afferma che, secondo la giurisprudenza di
legittimità, il concordato sarebbe stato considerato come un modo di
accertamento dell'imposta, per effetto dell'adesione dei contribuenti
mediante una dichiarazione tassativa sottoscritta dalle parti;
che, secondo una lettura costituzionalmente orientata
dell'istituto medesimo, l'accertamento avrebbe perduto la sua
originaria figura di atto unilaterale per assumere una nuova
fisionomia che, attraverso la partecipazione del cittadino,
condurrebbe all'adozione di un atto condiviso e deflativo del
contenzioso;
che pertanto, anche nel caso dell'accertamento con adesione, la
fase accertativa e l'impugnazione si sposterebbero nel tempo,
«ripartendo i termini dopo 90 giorni dalla richiesta»;
che i procedimenti previsti nella norma impugnata e nella
fattispecie di accertamento per adesione, peraltro, sarebbero
identici a quello dettato dal decreto legislativo 18 dicembre 1997,
n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative
per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma
133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662);
che, a tal riguardo, la Regione Puglia richiama il disposto
dell'art. 16, commi 3 e seguenti, del detto provvedimento normativo
ed afferma che la procedura disciplinata dall'art. 7, comma 21, della
legge regionale n. 38 del 2011 ricalcherebbe fedelmente quella
descritta dal citato art. 16, sicchè non sarebbe ravvisabile nella
fattispecie alcuna violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.;
che la tesi del ricorrente, dunque, non coglierebbe il proprium
della disposizione censurata, la quale non violerebbe affatto le
norme procedurali, ma offrirebbe soltanto la possibilità al
trasgressore/contribuente di utilizzare, prima d'intraprendere un
giudizio tributario, la strada dell'autodifesa e, in questa
prospettiva, perseguirebbe un obiettivo del tutto coerente con il
quadro costituzionale e con la normativa di indirizzo vigente
(soprattutto considerando la portata dell'art. 117 Cost. nella
formulazione attuale);
che il legislatore regionale, dunque, avrebbe disciplinato la
fase procedimentale amministrativa relativa all'accertamento, che
conduce all'emissione del provvedimento tributario definitivo, e non
certo la fase processuale che si svolge dinanzi alle commissioni
tributarie, come disciplinata dal d.lgs. n. 546 del 1992;
che, in sostanza, la legge regionale non avrebbe affatto
modificato il regime d'impugnazione previsto dalla legge statale
regolatrice del contenzioso tributario, ma avrebbe legittimamente
stabilito l'iter procedimentale dell'accertamento: soltanto a seguito
della mancata presentazione di memorie difensive da parte del
contribuente avverso l'atto di contestazione delle violazioni, emesso
dal Servizio Finanze, l'atto medesimo diventerebbe impugnabile;
che la Regione Puglia, quindi, avrebbe disciplinato
l'accertamento del tributo in ottemperanza all'art. 10 della legge 27
luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti
del contribuente), secondo cui i rapporti tra contribuente e
amministrazione finanziaria sono improntati al principio della
collaborazione e della buona fede, offrendo al trasgressore
un'opportunità in più, ossia il diritto alla resistenza, anche se
passiva;
che, tramite il descritto procedimento amministrativo, basato
sulle deduzioni difensive, l'ufficio potrebbe riesaminare la
contestazione mossa al contribuente e, qualora ne ricorrano i
presupposti, emettere il provvedimento di archiviazione ovvero il
provvedimento d'irrogazione definitivo;
che andrebbe posto ancora in evidenza che il medesimo iter
procedimentale sarebbe previsto anche in altre Regioni: al riguardo
sono richiamati: l'art. 7 della legge della Regione Lazio 10
settembre 1998, n. 42 (Disciplina del tributo speciale per il
deposito in discarica dei rifiuti solidi); l'art. 10 della legge
della Regione Molise 13 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per
l'applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi di cui all'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n.
549); l'art. 6 della legge della Regione Calabria 28 agosto 2000, n.
16 (Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi);
che, del resto, la normativa impugnata sarebbe stata emanata al
fine di potenziare il ricorso all'istituto della conciliazione, il
quale trova ormai larghi riconoscimenti;
che in tal senso deporrebbe l'art. 39, comma 9, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, che ha inserito, dopo l'art. 17 del d.lgs. n. 546 del
1992, l'art. 17-bis, il quale ha introdotto, per le controversie di
valore non superiore a ventimila euro, relative ad atti emessi
dall'Agenzia delle entrate, un rimedio da esperire in via
preliminare, ogni qualvolta si intenda presentare un ricorso, a pena
d'inammissibilità dello stesso;
che si tratterebbe di uno strumento deflativo del contenzioso,
implicante la presentazione obbligatoria di un istanza che anticipa
il contenuto del ricorso, nel senso che con essa il contribuente
chiede l'annullamento totale o parziale dell'atto sulla base degli
stessi motivi di fatto e di diritto che intenderebbe portare
all'attenzione della commissione tributaria provinciale nella
eventuale fase giurisdizionale;
che, inoltre, la norma qui censurata darebbe agli uffici la
possibilità di esaminare in via preventiva le doglianze che il
contribuente intende proporre al giudice tributario;
che, in proposito, andrebbe considerato che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, il legislatore potrebbe ritenere
opportuno, nell'interesse del medesimo ricorrente, che la fase
giudiziaria sia preceduta dall'esame della potenziale controversia in
sede amministrativa, oltre che allo scopo di realizzare la giustizia
nell'ambito della pubblica amministrazione, anche per evitare lunghe
e dispendiose procedure giudiziarie che potrebbero compromettere la
funzionalità del servizio (sono richiamate le sentenze n. 15 del
1991 e n. 93 del 1979);
che, in tal caso, la deflazione del contenzioso verrebbe
perseguita in fase amministrativa, prima dell'eventuale instaurazione
del giudizio, e, proprio per tale motivo, la norma regionale
impugnata dovrebbe ritenersi finalizzata a dilatare la fase
accertativa, al fine di evitare la sottoposizione al giudice
tributario delle contestazioni che potrebbero essere risolte nella
detta fase amministrativa, attraverso un esame diretto ad anticipare
l'esito del giudizio, tenuto conto della situazione di fatto e di
diritto sottesa alla singola fattispecie;
che, alla stregua di tali considerazioni, la norma impugnata non
violerebbe il parametro costituzionale invocato ed anzi
contribuirebbe, in modo equilibrato e senza invadere settori
riservati alla competenza legislativa statale, al perseguimento di
pregnanti finalità di democrazia paritaria.
Considerato che il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il
ricorso indicato in epigrafe ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 7, comma 21, della legge della Regione
Puglia 30 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2012 e bilancio pluriennale 2012-2014 della
Regione Puglia), «nella parte in cui prevede che nel caso in cui il
trasgressore, entro sessanta giorni dalla notificazione dell'invito
al pagamento, presenti deduzioni difensive al Servizio finanze della
Regione, non è ammessa l'impugnazione immediata dell'invito avanti
alle Commissioni tributarie, e il termine per proporre tale
impugnazione decorre dalla data di notifica del provvedimento
definitivo di irrogazione delle sanzioni adottato entro un anno dalla
presentazioni delle deduzioni»;
che, ad avviso del ricorrente, detta norma, nella parte
censurata, violerebbe l'articolo 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, perchè, attesa la natura di prestazione
tributaria del tributo speciale per il conferimento in discarica di
rifiuti solidi, sarebbe indebitamente invasiva della competenza
statale esclusiva in materia di «giurisdizione e norme processuali»,
essendo impedito alla Regione di legiferare in materia di
ammissibilità dei ricorsi davanti alle Commissioni tributarie e dei
termini per proporre tali ricorsi;
che la Regione Puglia, in persona del presidente pro tempore
della Giunta regionale, si è costituita in giudizio con deduzioni
depositate il 10 aprile 2012, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato;
che l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato, in data 12
febbraio 2013, atto di rinunzia al ricorso, conformemente alla
deliberazione del Consiglio dei ministri in data 23 marzo 2012,
adottata su proposta del Ministro per gli affari regionali, il
turismo e lo sport;
che la Regione Puglia in data 22 febbraio 2013 ha depositato
delibera della Giunta regionale con la quale accetta la detta
rinunzia;
che, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, la rinunzia al ricorso, seguita
dalla relativa accettazione della controparte, estingue il processo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara estinto il processo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI