1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 186 SENTENZA 26 settembre - 12 ottobre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Detenuti soggetti al regime carcerario differenziato - Divieto di cottura dei cibi. - Legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'), art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), numero 3), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica). - (T-180186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis,
comma 2-quater, lettera f), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'art. 2,
comma 25, lettera f), numero 3), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promosso dal
Magistrato di sorveglianza di Spoleto, nel procedimento su reclamo di
C. V., con ordinanza del 10 maggio 2017, iscritta al n. 120 del
registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 settembre 2018 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 10 maggio 2017, iscritta al n. 120 del
registro ordinanze 2017, il Magistrato di sorveglianza di Spoleto ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27 e 32 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma
2-quater, lettera f), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'art. 2,
comma 25, lettera f), numero 3), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui
«impone che siano adottate tutte le necessarie misure di sicurezza
volte a garantire che sia assicurata la assoluta impossibilità per i
detenuti in regime differenziato di cuocere cibi».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito del reclamo
proposto da un detenuto sottoposto al regime ex art. 41-bis ordin.
penit., con il quale l'interessato si duole dei divieti, impostigli
dall'amministrazione penitenziaria, di acquistare cibi che richiedono
cottura, nonchè di cucinare quelli di cui gli è consentito
l'acquisto (poichè consumabili anche crudi), a pena della
sottoposizione, in caso di violazione, ad una sanzione disciplinare.
Il rimettente chiarisce, in via preliminare, che il reclamo è
stato proposto dall'interessato ai sensi degli artt. 35-bis e 69,
comma 6, lettera b), ordin. penit., lamentando un pregiudizio grave e
perdurante al proprio diritto a subire una pena non disumana ai sensi
dell'art. 27 Cost., da scontare in condizioni di parità di
trattamento, ai sensi dell'art. 3 Cost., rispetto alle altre persone
detenute presso il medesimo istituto penitenziario (casa
circondariale di Terni), seppur in sezioni diverse da quella a regime
differenziato in cui si trova. Riferisce, altresì, che il reclamante
ha allegato la violazione del proprio diritto alla salute, «dovendo
accontentarsi del vitto somministratogli dall'amministrazione e non
potendo invece acquistare cibi da cuocere o comunque cucinare quelli
di cui gli è autorizzato l'acquisto»: al detenuto sarebbe perciò
impedito di seguire la dieta alimentare di cui avrebbe bisogno per le
proprie patologie, poi specificate nel corso dell'udienza fissata per
la discussione del reclamo, mediante il deposito di certificazione
medica attestante «gastrite cronica, malattia da reflusso
gastroesofageo e tendenza alla ipercolesterolemia». Il reclamante
avrebbe, altresì, avanzato anche la richiesta di «mangiare cibi più
sani», per «ovviare così ai deficit igienici che ha riscontrato
nella distribuzione del vitto», che avverrebbe «con modalità
gravemente carenti, a suo modo di vedere, a causa del lungo percorso,
senza le opportune cautele, che le pietanze preparate compiono dalle
cucine alle stanze detentive».
1.2.- In ordine alle fonti normative dei contestati divieti, il
giudice a quo espone che quello di cucinare cibo è previsto, come
risulta da una nota fatta pervenire dalla direzione dell'istituto
penitenziario, dal punto M) della circolare del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia n.
286202 del 4 agosto 2009, a sua volta emanata in diretta attuazione
dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), ordin. penit., che
espressamente vieterebbe la cottura di cibi, sicchè ai detenuti in
regime differenziato sarebbe consentito l'uso di fornelli personali,
ma per il solo riscaldamento di liquidi e cibi già cotti, nonchè
per la preparazione di bevande.
Il rimettente espone che, in base alle istruzioni ministeriali
vigenti, i detenuti ristretti in regime differenziato possono
acquistare al cosiddetto «mod. 72» anche i generi alimentari
precotti, tra cui, ad esempio, alcune tipologie di cibi surgelati o
legumi cotti in confezioni di tetrapak, partitamente indicati.
Ricorda, inoltre, che i detenuti che contravvengano al divieto di
cottura dei cibi, anche se rientranti tra quelli di cui è comunque
consentito l'acquisto, vengono sanzionati disciplinarmente.
Il giudice a quo evidenzia che agli altri detenuti, ristretti
presso le sezioni «comuni» e «alta sicurezza», è invece consentito
acquistare al cosiddetto «sopravvitto» un'ampia serie di «generi
vittuari» da cucinare; è altresì loro concessa la cottura di tutti
i cibi consumabili anche crudi: gli unici limiti da rispettare
sarebbero quelli settimanali e mensili sulle spese di acquisto,
previsti in via generale, e il divieto di effettuare acquisti
eccedenti, in quantità, il fabbisogno individuale, fissato in via
generale dall'art. 14, comma 8, del d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230
(Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle
misure privative e limitative della liberta').
Il giudice rimettente opera, poi, un confronto tra l'elenco di
generi alimentari di cui è consentito l'acquisto al cosiddetto
«sopravvitto» presso una sezione «media sicurezza» o «alta sicurezza»
della casa circondariale di Terni e il medesimo elenco redatto per la
sezione a regime speciale in cui è ristretto il reclamante,
evidenziando come il secondo non contempli, a titolo esemplificativo,
tutte le tipologie di carne (come pollo, agnello e maiale), le
verdure e i legumi che richiedono cottura, nonchè tutte le paste, il
riso e i relativi condimenti.
2.- In punto di rilevanza, il rimettente espone che l'oggetto del
reclamo è costituito dalla richiesta di eliminare i divieti imposti
dall'amministrazione penitenziaria con ordini di servizio in materia
di cottura dei cibi.
I divieti illustrati, secondo il giudice a quo, si fondano sul
punto M) - «sopravvitto e uso dei fornelli personali» - della
circolare n. 286202 del 2009, emanata a seguito della modifica
normativa del testo dell'art. 41-bis ordin. penit., nel cui comma
2-quater, lettera f), è stato inserito il riferimento espresso
all'obbligo per l'amministrazione di adottare tutte le misure di
sicurezza necessarie, tra l'altro, a garantire l'assoluta
impossibilità, per i detenuti in regime differenziato, di cuocere
cibi.
Solo la declaratoria d'illegittimità costituzionale della norma
contenuta nel comma 2-quater, lettera f), dell'art. 41-bis ordin.
penit., in definitiva, consentirebbe al giudice a quo di disapplicare
i provvedimenti amministrativi impositivi dei divieti oggetto del
reclamo sottoposto alla sua cognizione.
3.- Quanto alla valutazione di non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate, secondo il giudice a quo tre sarebbero i
parametri costituzionali violati.
3.1.- In primo luogo, risulterebbe violato l'art. 3 Cost.,
poichè la disposizione sospettata d'incostituzionalità
determinerebbe una disparità di trattamento tra detenuti non
giustificata dalle esigenze poste a base dell'imposizione del regime
differenziato.
Dopo aver ricostruito il quadro normativo, di fonte primaria e
regolamentare, che disciplina, in generale, il vitto somministrato
alla popolazione carceraria, il giudice a quo evidenzia che
l'adozione del regime detentivo ex art. 41-bis ordin. penit.
determina la sospensione dell'applicazione delle regole di
trattamento e degli istituti previsti dalla legge di ordinamento
penitenziario che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze
di ordine e di sicurezza.
Ricorda, tuttavia, il rimettente che, per espressa indicazione
normativa, la sospensione comporta unicamente le limitazioni
necessarie per il soddisfacimento delle predette esigenze e per
impedire i collegamenti «con l'associazione criminale di
riferimento».
Ciò posto, il giudice a quo evidenzia che, dopo la novella del
2009, il comma 2-quater del medesimo art. 41-bis ordin. penit. si
compone di una elencazione di limitazioni ritenute necessarie per
raggiungere gli obbiettivi perseguiti dalla norma e, in particolare,
prescrive alla lettera f), tra l'altro, che siano adottate tutte le
necessarie misure di sicurezza volte a garantire che sia assicurata
la assoluta impossibilità per i detenuti in regime differenziato di
cuocere cibi.
Proprio l'assolutezza del divieto di cuocere cibi determinerebbe
una disparità di trattamento, rispetto al resto della popolazione
ristretta, che intanto potrebbe ritenersi ragionevole ai sensi
dell'art. 3 Cost., «in quanto giustificata da ragioni di sicurezza
pretermesse ove fosse consentito al detenuto in 41bis di cucinare».
Il giudice a quo ricostruisce la ratio del divieto di cuocere
cibi nello scopo di evitare il pericolo che il detenuto, di spessore
criminale tale da essere sottoposto al regime differenziato, possa
acquistare presso il carcere quantità e qualità di cibi che gli
consentano di mostrare o imporre il suo carisma criminale.
Una simile finalità, tuttavia, appare al rimettente «inidonea a
giustificare effettivamente il divieto imposto», sia perchè il
divieto sarebbe del tutto incongruo rispetto alla finalità
descritta, sia perchè l'ordinamento penitenziario prevederebbe altri
strumenti - quali le limitazioni, valevoli per la generalità della
popolazione detenuta, alla quantità e alla qualità di cibi
ricevibili o acquistabili dall'esterno (siano essi da consumarsi
crudi o da cucinarsi) - volti ad evitare efficacemente l'affermarsi
di situazioni come quelle temute.
Alla luce della giurisprudenza costituzionale ampiamente
richiamata nell'ordinanza di rimessione, in definitiva, il divieto di
cuocere cibi contenuto nella norma censurata acquisterebbe un
carattere puramente afflittivo «non riconducibile alla funzione
attribuita dalla legge al provvedimento ministeriale».
3.2.- Ancora, a giudizio del rimettente, sussisterebbe un
contrasto tra la norma censurata e l'art. 27 Cost.
Il rimettente ricorda le numerose limitazioni cui è sottoposto
il reclamante, in quanto recluso ai sensi dell'art. 41-bis ordin.
penit., evidenziando che, tra queste, quella relativa alla cottura
del cibo non sembrerebbe apportare «alcun concreto contributo alla
fondamentale necessità di inibire pericolosi contatti criminali del
detenuto con l'esterno nè di limitarne l'esibizione di potere e
carisma all'interno, a fronte dei vincoli di spesa comunque imposti a
tutti i ristretti».
Tale ulteriore limitazione, dunque, finirebbe per rivestire un
carattere meramente vessatorio, come tale lesivo dell'art. 27 Cost.,
sia perchè contrario al senso d'umanità che deve caratterizzare
l'esecuzione della pena, sia perchè d'ostacolo alla funzione
rieducativa della pena.
3.3.- Infine, per il rimettente sussisterebbe un contrasto tra la
disposizione censurata e l'art. 32 Cost.
Il giudice a quo espone che al reclamante sono state riscontrate
alcune patologie gastriche (gastrite cronica e tendenziale
ipercolesterolemia) che, al di là delle terapie farmacologiche pure
prescrittegli, potrebbero essere «tenute sotto controllo» mediante
l'approntamento quotidiano di cibi particolari e cotti con modalità,
anche semplici, «di cui non si evince dagli atti che la Casa
Circondariale si faccia carico».
Secondo il rimettente, soltanto la libertà di prepararsi
autonomamente anche i cibi che richiedono cottura consentirebbe al
detenuto interessato di prescegliere e variare la dieta alimentare
che ritenga più congrua per le proprie condizioni di salute
psico-fisica.
4.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate.
In relazione al profilo dell'asserito contrasto della
disposizione in esame con l'art. 3 Cost., la difesa dello Stato
evidenzia come il divieto di cuocere cibi costituisca una restrizione
che assume rilievo nella vita interna all'istituto, rispondendo
all'esigenza di affermare la supremazia delle regole dello Stato di
diritto nei confronti di chi utilizza le stesse regole del
trattamento penitenziario per mantenere, anche all'interno del
carcere, il proprio prestigio criminale e di conseguenza aggregare
consenso traducibile in termini di potenzialità offensive criminali.
Si tratterebbe della medesima ratio che ispira l'analogo divieto,
imposto da circolari ministeriali, di ricevere e detenere capi di
abbigliamento ed accessori particolarmente costosi e di tipo lussuoso
(divieto considerato ragionevole dal giudice di legittimita': vengono
riportati ampi stralci della sentenza della Corte di cassazione,
sezione prima penale, 16 ottobre 2013, n. 42605).
Con riferimento alla prospettata violazione dell'art. 27, terzo
comma, Cost., l'interveniente sostiene che la cottura dei cibi non
costituisca affatto espressione di un diritto fondamentale del
detenuto, atteso che l'art. 9 ordin. penit. prevede che il vitto
venga somministrato «di regola» in specifici locali destinati a
contenere un numero non elevato di detenuti o internati. Aggiunge, a
tale proposito, che l'art. 13 del d.P.R. n. 230 del 2000 prevede che
ogni istituto sia dotato di una cucina ove venga preparato il pasto
per non più di duecento persone, con la necessaria presenza di un
adeguato numero di cucine per gli istituti di maggiore capienza: solo
per le carenze strutturali registrate negli istituti di pena per
adulti, dunque, i detenuti scaldano e consumano i pasti nelle camere
di pernottamento, benchè l'utilizzo del fornello sia stato concepito
«in via eccezionale e soltanto per esigenze marginali». La mancata
realizzazione di ambienti comuni ove consumare i pasti e la
conseguente possibilità attribuita ai detenuti di cuocere i cibi
nelle proprie camere di pernottamento, non si tradurrebbe, tuttavia,
nel riconoscimento di un diritto del detenuto a cuocere i cibi nella
propria cella. Di qui la conclusione che la limitazione della cottura
dei cibi non possa affatto costituire trattamento contrario al senso
di umanità.
Infine, in ordine ai prospettati profili di contrarietà della
norma all'art. 32 Cost., viene evidenziata l'omissione di «ogni
descrizione della patologia e delle esigenze di salute del detenuto»,
circostanza preclusiva dello scrutinio nel merito circa la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice
a quo.
In ogni caso, secondo l'interveniente, in riferimento alle
esigenze di salute del reclamante, le prescrizioni ministeriali sul
divieto di cottura dei cibi nella propria camera di pernottamento non
sarebbero comunque in grado di pregiudicare il diritto alla salute
del detenuto, «potendo e dovendo l'Amministrazione penitenziaria
assicurare il vitto compatibile con le patologie di ciascun
detenuto»: viene richiamata, in proposito, la circolare del
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del Ministero della
giustizia n. 686040 del 7 aprile 1988, che avrebbe previsto la
possibilità di modificare il vitto, adeguandolo, su proposta del
sanitario, alle esigenze specifiche di salute del singolo detenuto.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza di rimessione indicata in epigrafe, il
Magistrato di sorveglianza di Spoleto solleva, in riferimento agli
artt. 3, 27 e 32 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), numero 3), della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica), nella parte in cui «impone che siano adottate tutte le
necessarie misure di sicurezza volte a garantire che sia assicurata
la assoluta impossibilità per i detenuti in regime differenziato di
cuocere cibi».
2.- Il giudice a quo è investito del reclamo di un detenuto in
regime differenziato, il quale si duole dei divieti, impostigli
dall'amministrazione penitenziaria, di acquistare cibi che richiedono
cottura nonchè di cucinare quelli di cui gli è consentito
l'acquisto.
In punto di rilevanza delle questioni sollevate, il rimettente
espone che, a causa del tenore della disposizione di legge censurata,
non gli è possibile accogliere il reclamo ai sensi degli artt.
35-bis, comma 3, e 69, comma 6, lettera b), ordin. penit. - nella
versione risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 3, comma 1,
lettere b) e i), numero 2), del decreto-legge 23 dicembre 2013, n.
146 (Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei
detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria),
convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n. 10 - in
virtù dei quali il magistrato di sorveglianza, se accerta la
sussistenza e l'attualità del pregiudizio, ordina
all'amministrazione di porre rimedio entro un determinato termine.
Solo la declaratoria d'illegittimità costituzionale della norma
sospettata d'incostituzionalità, conclude correttamente il
rimettente, gli consentirebbe di disapplicare i provvedimenti
amministrativi contenenti i divieti oggetto del reclamo.
Non sussistono, dunque, le ragioni d'inammissibilità rilevate
con l'ordinanza n. 56 del 2011, con la quale questa Corte ha già
scrutinato la stessa disposizione oggi nuovamente censurata.
3.- Riconosciuto dunque che i provvedimenti reclamati trovano
fondamento ultimo nel citato art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f),
della legge n. 354 del 1975, il rimettente dubita, innanzitutto,
della conformità di tale disposizione all'art. 3 Cost., in quanto il
divieto di cuocere cibi in essa contenuto determinerebbe una
disparità di trattamento tra i detenuti "comuni", ai quali il
divieto in esame non si applica, e quelli soggetti al regime
carcerario differenziato: una disparità di trattamento non
giustificata dalle finalità poste a base dell'imposizione del regime
di cui all'art. 41-bis ordin. penit., il quale tollererebbe soltanto
le limitazioni necessarie a garantire le esigenze di ordine pubblico
e sicurezza, e quelle finalizzate ad impedire i collegamenti del
detenuto con l'associazione criminale di riferimento.
In questa prospettiva, osserva il rimettente, le esigenze di
sicurezza sarebbero già sufficientemente presidiate dalla rigorosa
ed imparziale applicazione delle ordinarie regole di trattamento
intramurario, mentre il divieto di cuocere cibi non aggiungerebbe ad
esse alcun apprezzabile giovamento.
A parere del rimettente, sussisterebbe altresì un contrasto tra
la disposizione censurata e l'art. 27 Cost., e in particolare il suo
comma terzo, nella parte in cui dispone che le pene non possono
consistere in trattamenti contrari al senso di umanità.
Considerando che il reclamante, in quanto detenuto in regime
differenziato, è già sottoposto a limitazioni ulteriori rispetto a
quelle previste dal trattamento carcerario ordinario, il divieto di
cuocere cibi non potrebbe fondarsi, in primo luogo, sulla necessità
di evitare che egli continui a mantenere contatti con il gruppo
criminale di appartenenza e ad impartire direttive ed ordini
all'esterno dell'istituto. A questo scopo, infatti, risulterebbero
serventi le altre restrizioni tipiche del regime di cui al citato
art. 41-bis ordin. penit. In secondo luogo, il divieto in esame non
sarebbe funzionale alla limitazione dell'esibizione di potere e
carisma all'interno del carcere, perchè tale obiettivo è perseguito
attraverso l'imposizione a tutti i detenuti di generali vincoli di
spesa, relativi anche all'acquisto del cibo.
Proprio in un contesto di fortissime, sia pur legittime,
compressioni dei diritti, il divieto di cuocere cibi, in definitiva,
finirebbe per rivestire un carattere meramente vessatorio, in
contrasto con il parametro costituzionale ricordato.
Infine, la disposizione censurata risulterebbe in contrasto anche
con l'art. 32 Cost.
Il rimettente ricorda che il reclamante soffre di patologie che
potrebbero esser tenute sotto controllo anche attraverso una
particolare gestione della dieta, consistente nell'approntamento di
cibi cotti con modalità di cui la casa circondariale non si farebbe
carico.
Considerando che solo la libertà di prepararsi autonomamente
anche i cibi che richiedono cottura permetterebbe al detenuto di
variare la dieta alimentare in funzione delle proprie condizioni, il
divieto in questione - costringendolo per anni a sottoporsi alla
dieta impostagli dall'amministrazione penitenziaria - finirebbe, al
contrario, per incidere negativamente sul suo diritto alla salute.
4.- Le questioni sono fondate, poichè la disposizione censurata
viola gli artt. 3 e 27 Cost.
4.1.- La giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che
il regime differenziato previsto dall'art. 41-bis, comma 2, ordin.
penit. mira a contenere la pericolosità di singoli detenuti,
proiettata anche all'esterno del carcere, in particolare impedendo i
collegamenti dei detenuti appartenenti alle organizzazioni criminali
tra loro e con i membri di queste che si trovino in liberta':
collegamenti che potrebbero realizzarsi attraverso i contatti con il
mondo esterno che lo stesso ordinamento penitenziario normalmente
favorisce, quali strumenti di reinserimento sociale (sentenza n. 376
del 1997; ordinanze n. 417 del 2004 e n. 192 del 1998).
Ciò che l'applicazione del regime differenziato intende
soprattutto evitare è che gli esponenti dell'organizzazione in stato
di detenzione, sfruttando il regime penitenziario normale, possano
continuare ad impartire direttive agli affiliati in stato di
libertà, e così mantenere, anche dall'interno del carcere, il
controllo sulle attività delittuose dell'organizzazione stessa
(sentenza n. 143 del 2013).
In questa prospettiva, il comma 2-quater dell'art. 41-bis ordin.
penit. - nel testo da ultimo novellato dalla legge n. 94 del 2009,
che ha introdotto significativi inasprimenti al regime in questione -
dopo aver previsto che il regime speciale comporta «l'adozione di
misure di elevata sicurezza interna ed esterna» finalizzate
principalmente a «prevenire contatti con l'organizzazione criminale
di appartenenza o di attuale riferimento» del detenuto o
dell'internato, oltre che «contrasti con elementi di organizzazioni
contrapposte, interazione con altri detenuti o internati appartenenti
alla medesima organizzazione ovvero ad altre ad essa alleate», elenca
una serie di misure specifiche, costituenti il contenuto tipico e
necessario del regime stesso (sentenza n. 122 del 2017).
Tra queste misure, alla lettera f) del comma 2-quater dell'art.
41-bis ordin. penit. figura, per la parte qui rilevante, quella sulla
quale si appuntano le censure del giudice rimettente: l'adozione di
accorgimenti di natura logistica sui locali di detenzione volti a
garantire che sia assicurata la assoluta impossibilità, per i
detenuti, di cuocere cibi.
4.2.- Originariamente contenuto in alcuni dei primi provvedimenti
applicativi della disciplina del "carcere duro" introdotta nel 1992,
il divieto di cottura dei cibi da parte dei detenuti considerati più
pericolosi trova in seguito stabile collocazione in varie circolari
dell'amministrazione carceraria, approvate lungo tutto il corso degli
anni '90. Esso non viene tuttavia inserito in fonti di livello
primario, e non compare neppure nella legge 23 dicembre 2002, n. 279
(Modifica degli articoli 4-bis e 41-bis della legge 26 luglio 1975,
n. 354, in materia di trattamento penitenziario), la quale pur
disciplinò in modo analitico il regime di detenzione speciale ex
art. 41-bis ordin. penit., tipizzando le limitazioni che in concreto
il Ministro della giustizia poteva imporre allo scopo di contenere la
pericolosità dei singoli destinatari della misura.
Come si è visto, solo con la legge n. 94 del 2009, indirizzata
ad irrigidire significativamente il regime speciale in esame, al
divieto di cottura dei cibi da parte dei detenuti in regime
differenziato è assegnata veste legislativa. Ciò avviene attraverso
l'inserimento del divieto all'interno di una lettera f) del comma
2-quater dell'art. 41-bis ordin. penit., che contiene misure
complessivamente volte ad incidere, limitandole drasticamente, sulle
potenzialità di relazione dei detenuti: il divieto qui
specificamente censurato si accompagna così alla restrizione della
loro permanenza all'aperto, che non può svolgersi in gruppi
superiori a quattro persone e per una durata superiore alle due ore
al giorno, dovendo altresì essere assicurata «l'assoluta
impossibilita'» di comunicare con detenuti appartenenti a diversi
gruppi di socialità e di scambiare oggetti.
Al nuovo contenuto della fonte primaria si sono prontamente
adeguate le fonti secondarie (in particolare, la circolare del
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del Ministero della
giustizia n. 286202 del 4 agosto 2009) introducendo, per i detenuti
in questione e per la parte che ora qui interessa, anche il divieto
di ricevere dall'esterno e di acquistare al cosiddetto "sopravvitto"
(lo spaccio interno al carcere) generi alimentari che per il loro
utilizzo richiedano cottura, e precisando che l'utilizzo dei fornelli
personali, all'interno delle camere di detenzione, è consentito
esclusivamente per riscaldare liquidi e cibi già cotti, nonchè per
la preparazione di bevande.
A tale specifico regime, riservato ai detenuti soggetti alla
disciplina differenziata dell'art. 41-bis ordin. penit., si affianca,
peraltro, il diverso e meno restrittivo regime applicato agli altri
detenuti.
Questi ultimi possono acquistare al sopravvitto, nonchè ricevere
dall'esterno, anche generi alimentari di consumo comune ed
eventualmente da consumarsi previa cottura, ai sensi dell'art. 14 del
d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230 (Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative
della liberta').
Inoltre, in virtù della disciplina contenuta nel d.P.R. n. 230
del 2000, a causa della mancata predisposizione - nella quasi
totalità degli istituti di detenzione - di locali attrezzati per
cucinare, ai detenuti comuni è permesso utilizzare nelle camere di
detenzione i fornelli personali, non solo - come è previsto per i
detenuti in regime differenziato - per riscaldare liquidi e cibi già
cotti oppure per preparare bevande, ma anche per la preparazione di
cibi di facile e rapido approntamento (art. 13, comma 4, d.P.R. n.
230 del 2000).
Inoltre, con regola non applicabile ai detenuti soggetti al
regime di cui all'art. 41-bis ordin. penit. proprio a causa del
divieto legislativo del quale si duole il giudice a quo, il comma 7
dell'art. 13 del citato d.P.R. n. 230 del 2000 autorizza il
regolamento interno di ciascun carcere a prevedere che, sia pur senza
carattere di continuità, sia consentita ai detenuti comuni la
cottura di generi alimentari, stabilendo i generi ammessi nonchè le
modalità da osservare.
Sulla base di quest'ultima disposizione - e a causa della già
rilevata assenza, nella quasi totalità delle carceri, di locali
attrezzati per cucinare - i detenuti comuni utilizzano abitualmente
all'interno delle camere di detenzione il fornello personale per
cuocere cibi, e non solo per riscaldare cibi già cotti o per
preparare cibi di facile e rapido approntamento (secondo i limiti
testualmente posti dall'art. 13, comma 4, del d.P.R. n. 230 del
2000).
4.3.- La giurisprudenza costituzionale ha puntualmente definito
non solo gli obbiettivi cui tende il regime detentivo differenziato
previsto dall'art. 41-bis, comma 2, ordin. penit., ma anche i limiti
cui è soggetta la sua applicazione.
Affermando che, in base alla citata disposizione, è possibile
sospendere solo l'applicazione di regole ed istituti dell'ordinamento
penitenziario che risultino in concreto contrasto con le esigenze di
ordine e sicurezza, questa Corte ha chiarito, correlativamente, non
potersi disporre misure che, a causa del loro contenuto, a quelle
concrete esigenze non siano riconducibili poichè risulterebbero
palesemente inidonee o incongrue rispetto alle finalità del
provvedimento che assegna il detenuto al regime differenziato:
«[m]ancando tale congruità, infatti, le misure in questione non
risponderebbero più al fine per il quale la legge consente che esse
siano adottate, ma acquisterebbero un significato diverso, divenendo
ingiustificate deroghe all'ordinario regime carcerario, con una
portata puramente afflittiva non riconducibile alla funzione
attribuita dalla legge al provvedimento ministeriale» (sentenza n.
351 del 1996).
La stessa giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 376 del
1997, n. 351 del 1996 e n. 349 del 1993) ha conseguentemente
sottolineato che le misure, considerate singolarmente e nel loro
complesso, non devono essere tali da vanificare del tutto la
necessaria finalità rieducativa della pena (sentenza n. 149 del
2018) e da violare il divieto di trattamenti contrari al senso di
umanità, «verifica quest'ultima tanto più delicata trattandosi di
misure che derogano al trattamento carcerario ordinario» (ancora
sentenza n. 351 del 1996).
4.4.- Nel silenzio dei lavori preparatori della legge n. 94 del
2009 circa la ratio dell'introduzione del divieto di cottura dei cibi
per i detenuti assegnati al regime differenziato di cui all'art.
41-bis ordin. penit., si è comunemente ritenuto, come accenna anche
il giudice rimettente, che tale ratio possa essere scorta nella
necessità di contrastare l'eventuale crescita di "potere" e
prestigio criminale del detenuto all'interno del carcere, misurabile
anche attraverso la disponibilità di generi alimentari "di lusso".
Sotto questo profilo, non erra l'Avvocatura generale dello Stato
quando ricorda che è necessario «affermare la supremazia delle
regole dello Stato di diritto» nei confronti di chi potrebbe
sfruttare le stesse regole del trattamento penitenziario per
mantenere, anche all'interno del carcere, il proprio prestigio
criminale e di conseguenza aggregare un consenso traducibile in
termini di potenzialità offensive criminali.
Ma, in primo luogo, questa Corte ebbe già ad affermare che «[s]e
è vero [...] che va combattuto in ogni modo il manifestarsi
all'interno del carcere di forme di "potere" dei detenuti più forti
o più facoltosi, suscettibili anche di rafforzare le organizzazioni
criminali, è anche vero che ciò deve perseguirsi attraverso la
definizione e l'applicazione rigorosa e imparziale delle regole del
trattamento carcerario [...]. Non potrebbe, per converso,
considerarsi legittimo, a questo scopo, l'impiego di misure più
restrittive nei confronti di singoli detenuti in funzione di semplice
discriminazione negativa, non altrimenti giustificata, rispetto alle
regole e ai diritti valevoli per tutti» (sentenza n. 351 del 1996).
In secondo luogo, il riferimento alla necessità di contrastare
attraverso regole dal sapore dimostrativo forme di "potere reale" dei
detenuti rivela ulteriormente la propria palese incongruità se
concretamente riferito al particolare divieto in esame, che consiste
nell'impossibilità di cuocere cibi.
Intanto, la crescita di "potere" e di prestigio all'interno del
carcere potrebbe derivare anche dalla disponibilità di generi
alimentari "di lusso" da consumare crudi. Ma, anche al di là di
questo ovvio rilievo, è la stessa ordinaria applicazione delle
regole di disciplina specificamente previste a rendere pressochè
impossibile qualunque abusiva posizione di privilegio o di "potere"
all'interno del carcere collegata alla cottura del cibo.
Le regole carcerarie ordinarie prevedono precisi limiti alla
ricezione, all'acquisto e al possesso di oggetti e generi alimentari
da parte di tutti i detenuti (art. 14 del d.P.R. n. 230 del 2000).
Anche il detenuto in regime differenziato può acquistare al
sopravvitto generi alimentari (con l'esclusione, attualmente, di
quelli che richiedono cottura), ma può farlo nei limiti di quantità
e valore comunemente previsti (come ribadito nella recente circolare
del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del Ministero
della giustizia n. 3676/6126 del 2 ottobre 2017). Inoltre, lo stesso
regime differenziato di cui all'art. 41-bis ordin. penit. rende assai
improbabile il possesso, da parte del detenuto, di generi alimentari
pregiati, che risultino motivo di discriminazione fra detenuti o
mezzo improprio di scambio, o tali comunque da distinguere la sua
posizione, pur all'interno del limitatissimo "gruppo di socialita'"
entro il quale al detenuto è concesso di convivere. L'art. 41-bis,
comma 2-quater, lettera c), infatti, prevede che la sospensione delle
ordinarie regole di trattamento debba necessariamente tradursi anche
nella ulteriore limitazione delle somme, dei beni e degli oggetti che
egli può ricevere dall'esterno.
Caduta questa prima ed abituale giustificazione, non potrebbe poi
ritenersi che siano peculiari e differenziate esigenze di ordine e
sicurezza (esterne o interne al carcere) ad imporre l'adozione del
divieto in questione, con particolare riferimento, da un lato, alla
necessità che il detenuto sottoposto al regime speciale non abbia
contatti con le imprese esterne presso le quali acquista generi
alimentari al sopravvitto e, dall'altro, alla potenziale
pericolosità degli utensili (arnesi da cucina e fornello personale)
necessari alla cottura dei cibi.
In primo luogo, posto che, come si è detto, anche i detenuti in
regime differenziato possono svolgere (limitati) acquisti di generi
alimentari al sopravvitto, non è certo il divieto di cottura dei
cibi a risultare congruo e funzionale all'obbiettivo di recidere i
possibili contatti con l'esterno che tali acquisti potrebbero
comportare.
Inoltre, i detenuti in regime differenziato, come pure si è
visto, dispongono comunque del fornello personale, anche se possono
allo stato utilizzarlo, a differenza degli altri, solo per riscaldare
liquidi e cibi già cotti, oppure per preparare bevande. E poichè le
esigenze di sicurezza personale dei detenuti trovano protezione in
varie altre regole del complessivo regime carcerario, il divieto di
cottura dei cibi non è ovviamente idoneo ad aggiungere nulla alla
pur indispensabile opera di prevenzione degli utilizzi impropri di
tale strumento, che risultino pericolosi per il detenuto stesso o per
gli altri.
4.5.- Risulta da tutto quanto detto che il divieto di cottura dei
cibi, in quanto previsto in via generale ed astratta in riferimento
ai detenuti soggetti al regime carcerario di cui all'art. 41-bis
ordin. penit., è privo di ragionevole giustificazione.
In quanto incongruo e inutile alla luce degli obbiettivi cui
tendono le misure restrittive autorizzate dalla disposizione in
questione, esso si pone in contrasto con gli artt. 3 e 27 Cost.,
configurandosi come un'ingiustificata deroga all'ordinario regime
carcerario, dotato di valenza meramente e ulteriormente afflittiva.
Riferendosi al regime carcerario differenziato di cui all'art.
41-bis ordin. penit., più duro e restrittivo di quello ordinario, il
giudice rimettente osserva che il potersi esercitare nella cottura
dei cibi, secondo le ritualità cui si era abituati prima del
carcere, costituirebbe una modalità, «umile e dignitosa», per
tenersi in contatto con le usanze del mondo esterno e con il ritmo
dei giorni e delle stagioni, nel fluire di un tempo della detenzione
che trascorre altrimenti in un'aspra solitudine.
Non erra, lo stesso rimettente, quando conclude che, al
contrario, la negazione dell'accesso a questa abitudine finisce per
configurarsi come una lesione all'art. 27, terzo comma, Cost.,
presentandosi come un'inutile e ulteriore limitazione, contraria al
senso di umanità.
In definitiva, non si tratta di affermare, nè per i detenuti
comuni, nè per quelli assegnati al regime differenziato, l'esistenza
di un "diritto fondamentale a cuocere i cibi nella propria cella",
come del resto osserva l'Avvocatura generale dello Stato
interveniente: si tratta piuttosto di riconoscere che anche chi si
trova ristretto secondo le modalità dell'art. 41-bis ordin. penit.
deve conservare la possibilità di accedere a piccoli gesti di
normalità quotidiana, tanto più preziosi in quanto costituenti gli
ultimi residui in cui può espandersi la sua libertà individuale
(analogamente, sentenze n. 122 e n. 20 del 2017, n. 349 del 1993).
L'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), della legge n. 354 del
1975 va perciò dichiarato costituzionalmente illegittimo
limitatamente alle parole «e cuocere cibi».
5.- È assorbita la censura sollevata in relazione all'asserita
violazione dell'art. 32 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma
2-quater, lettera f), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'art. 2,
comma 25, lettera f), numero 3), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), limitatamente alle
parole «e cuocere cibi».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 ottobre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA