1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 211 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 1997
N. 211 Ordinanza emessa il 26 settembre 1997 dalla Corte dei conti, sez. prima centrale di appello sul ricorso proposto da Terrasini Filippo Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' contabile - Limitazione della responsabilita' ai soli casi di dolo e colpa grave - Ingiustificata deroga alla regola della comune responsabilita' per colpa lieve - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di buon andamento della p.a., del controllo contabile, di tempestivita', certezza e completezza dei dati finanziari e patrimoniali a fondamento dei bilanci dello Stato e sugli obblighi internazionali di riequilibrio della finanza pubblica assunte col Trattato di Maastricht. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 543, art. 3, comma 1, lett. A), convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639). (Cost., artt. 3, 11, 24, 81, 97 e 103). (098C0328) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'appello proposto da
Terrasini Filippo con il patrocinio dell'avv. Andrea Avola avverso la
sentenza della sezione giurisdizionale per la regione siciliana n.
51/95/Resp. del 20 gennaio 1995;
Visto l'atto di appello iscritto al n. 276 IC/A del registro di
segreteria;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del giorno 26 settembre 1997, il
relatore cons. Francesco Pezzella, nonchè il pubblico ministero
nella persona del vice procuratore generale Umberto Atelli.
Premesso che:
a) con sentenza della sezione giurisdizionale per la regione
siciliana n. 51/95/Resp. del 20 gennaio 1995, Terrasini Filippo,
all'epoca dei fatti reggente dell'ufficio locale p.t. di Palermo,
succursale 13, è stato condannato a risarcire all'amministrazione
pp.tt. la somma di L. 61.800.000, oltre le spese di giudizio;
b) il danno per cui è stata pronunciata condanna consegue ad una
rapina verificatasi presso il predetto ufficio postale in data 21
dicembre 1984, nel corso della quale furono, tra l'altro, sottratti
valori in assegni circolari, destinati a pagamenti per conto terzi;
c) in particolare, al Terrasini è stato addebitato di non aver
prestato osservanza alle prescrizioni di servizio contemplanti
l'annotazione degli assegni in apposito registro, impedendo, con il
proprio comportamento colposo, la procedura di ammortamento dei
titoli trafugati e provocando così il danno all'amministrazione per
il quale v'è stata condanna in primo grado;
d) avverso detta sentenza ha interposto appello il Terrasini, con
atto ritualmente notificato e depositato, sostenendo, sotto vari
profili, l'infondatezza della pretesa attrice;
Ritenuto di dover sollevare d'ufficio questione di
costituzionalità dell'art. 3, primo comma, lett. a), del d.-l. 23
ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20
dicembre 1996, n. 639, nella parte in cui, sostituendo l'art. 1,
primo comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, limita la
responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della
Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ai fatti e alle
omissioni commessi con dolo o colpa grave.
Considerato in punto di rilevanza che:
a) il secondo comma dell'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
543 e relativa legge di conversione espressamente estende la
disciplina di cui al primo comma, lettera a), ai giudizi in corso,
anche quando si verta, come nella fattispecie, sulla responsabilità
contabile in senso proprio, quella cioè che scaturisce dagli
illeciti dei soggetti che abbiano avuto, come l'appellante Terrasini,
maneggio di pubblico denaro o di titoli rappresentativi di
quest'ultimo, o di altri beni dell'amministrazione, ossia ne abbiano
avuta diretta e immediata disponibilità, a fini di incasso,
pagamento o custodia con correlati obblighi di conservazione,
contabilizzazione, restituzione e rendicontazione a determinate
scadenze;
b) di conseguenza, questo giudice di appello, ritenuta la
sussistenza, nel comportamento dell'appellante, della colpa normale,
è chiamato, nella fattispecie, ad applicare proprio l'art. 3, primo
comma, lett. a) del decreto-legge n. 543/1996 e relativa legge di
conversione n. 639/1996 e cioè proprio la norma della cui
costituzionalità dubita.
Considerato, in punto di non manifesta infondatezza:
1) già con ordinanza n. 039/1997/A del 25 febbraio-23 maggio
1997 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 27 settembre 1997
- 1 serie speciale - Corte costituzionale, questa sezione ha
sollevato dubbi di costituzionalità in ordine a detta norma
limitativa della responsabilità degli amministratori e dipendenti
pubblici nei suoi profili generali in riferimento agli artt. 3, 97 e
103, secondo comma, della Costituzione, con argomentazioni che qui si
richiamano integralmente;
2) la sezione, peraltro, ravvisa ulteriori e più specifici
profili di incostituzionalità della norma limitativa, in riferimento
alla responsabilità contabile in senso proprio come sopra
configurata: al riguardo osserva, in primo luogo, che gli obblighi
di conservazione, restituzione, contabilizzazione e rendicontazione
incombenti sugli affidatari di beni pubblici sono preordinati a
garantire il permanere della consistenza patrimoniale dell'erario ai
livelli cui la portano i flussi di cassa ed i movimenti di materie,
sicchè le regole fondamentali da rispettare sono la neutralità
della movimentazione propriamente contabile e la necessità, quindi,
che gli equilibri eventualmente alterati dalla condotta dei contabili
vengano immancabilmente e compiutamente ricostituiti; dal che
consegue che la responsabilità contabile, in quanto reazione
dell'ordinamento all'inosservanza di quegli obblighi primari, si
concreta, a sua volta, in un'inderogabile obbligazione restitutoria -
di secondo grado - del contabile inadempiente, la quale, come
precisato dall'art. 194 del regolamento di contabilità di Stato,
approvato con r.d. 23 maggio 1924, n. 827, permane anche in caso di
furto da parte di terzi, di forza maggiore o di naturale deperimento
dei beni, se non v'è prova della non imputabilità del danno a
negligenza, anche soltanto concorrente, del contabile stesso o a un
suo indugio nel richiedere per tempo i necessari provvedimenti
conservativi;
3) la norma regolamentare testè riportata è da sempre
considerata una regola basilare della responsabilità contabile in
uno con i sopraevocati principi della neutralità della
movimentazione contabile e della necessità quindi del suo
riequilibrarsi a carico del contabile salva la prova della sua non
imputabilità, ma, in coerenza con detti principi (del resto di
comune accezione, anche nell'ambito della contabilità privata), non
si è mai ritenuto che la non imputabilità potesse discendere dalla
levità della negligenza o dell'indugio quanto piuttosto dalla
rilevabilità di comportamenti congrui e diretti a buon fine da parte
dell'affidatario del bene, cui si siano frapposte, nella causazione
del danno, circostanze a lui non addebitabili: ne deriva
l'irrazionalità della norma limitativa della responsabilità
rispetto alle esigenze fondamentali dell'ordinamento contabile e,
quindi, rispetto ai criteri di ragionevolezza ed equità della
legislazione insiti nell'art. 3 della Costituzione, perchè è
evidente che condizionare la perseguibilità dei comportamenti
contrari all'integrità dei beni pubblici e delle casse dell'erario
alla gravità dell'errore (oltre che al dolo), ed escluderla quindi a
priori in caso di colpa normale, equivale a rimuovere l'effetto
garantistico delle regole contabili ed a rendere quindi incerta ed
incontrollabile la consistenza patrimoniale dello Stato e degli altri
Enti ed anche quella finanziaria, in virtù della stretta connessione
tra le due valenze, sancita dalle fondamentali regole sui bilanci
pubblici di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive
modifiche;
4) sempre in termini di irrazionalità normativa, ma anche in
termini di ingiustificata disuglianza nella disciplina di rapporti
giuridici analoghi, aspetto anch'esso riconducibile ai divieti
impliciti dell'art. 3 della Costituzione, deve porsi in evidenza che
riducendo la perseguibilità dei comportamenti degli affidatari dei
pubblici beni alla sola ipotesi della colpa grave si perviene a
rendere assai meno rilevante la responsabilità di costoro rispetto a
quella delle consimili figure privatistiche dei tutori, curatori,
mandatari e amministratori in genere delle altrui sostanze, i quali,
per comune principio riflesso in varie norme civilistiche rispondono
secondo il criterio della diligenza del buon padre di famiglia (artt.
18, 1170, 1710 e 2392 del codice civile) che, di regola, non soffre
il limite della colpa grave e, pertanto, la norma limitativa, della
cui costituzionalità qui si dubita, finisce per assicurare ai
patrimoni pubblici una tutela minore di quella che altre norme
garantiscono ai patrimoni privati;
5) ciò è tanto più irrazionale in quanto la norma limitativa
si estende anche ai soggetti con i quali la pubblica amministrazione
instaura rapporti convenzionali per i servizi di riscossione, di
tesoreria e di cassa, che sono rapporti tipicamente contabili, con la
conseguenza che anche detti soggetti, sottoposti ratione materiae
alla giurisdizione della Corte dei conti, si trovano ora ad essere
esonerati da qualsiasi responsabilità e quindi da qualsiasi
obbligazione restitutoria (oltre che eventualmente risarcitoria)
qualora il danno alla controparte pubblica sia imputabile a
disattenzioni e trascuratezze dei propri dipendenti che non possano
ritenersi sconsiderate in modo molto accentuato: risulta evidente
l'irragionevolezza di un siffatto scostamento tanto dai richiamati
principi della responsabilità contabile quanto da quelli della
comune responsabilità contrattuale, cui i rapporti convenzionali qui
richiamati sono astrattamente riconducibili;
6) nè può trascurarsi, sempre sotto il profilo della
razionalità, che quegli stessi soggetti, di solito istituti bancari,
esigono normalmente dal proprio personale la più scrupolosa
osservanza delle meticolose norme interne che regolano la loro
attività, a presidio delle quali sono previste misure punitive e
riparatrici senza distinzioni tra infrazioni lievi o gravi ed anche a
prescindere dalle rivendicazioni dei terzi danneggiati;
7) nei dubbi espressi nei punti che precedono è insito un
ulteriore motivo di contrasto della norma limitativa con l'art. 3
della Costituzione sotto il profilo del disuguale trattamento di
situazioni identiche o largamente simili, dal momento che essa
sfavorisce ingiustamente il creditore pubblico e il datore di lavoro
pubblico rispetto ai corrispondenti soggetti privati per quel che
concerne l'ampiezza della tutela dei rispettivi interessi nei
riguardi dei loro agenti contabili e dei dipendenti cui essi si
affidano per adempimenti contabili;
8) da quanto esposto risultano altresì motivi di
incompatibilità della norma limitativa con l'art. 97 della
Costituzione, sotto il profilo del buon andamento della pubblica
amministrazione, e non solo per gli aspetti messi a tale riguardo in
evidenza, su un piano più generale, nella citata precedente
ordinanza di questa sezione n. 039/97/A del 25 febbraio-23 maggio
1997, ma anche per il rilevante effetto negativo che può sortire da
una norma che garantisce ampi margini di immunità per gli errori
commessi nelle operazioni contabili, cioè in uno dei più delicati
settori dell'organizzazione amministrativa, in netto contrasto con i
tradizionali canoni, unanimamente accettati, della precisione e della
coerenza delle operazioni contabili e delle scritture che le
rappresentano, in luogo dei quali possono subentrare propensioni alla
faciloneria e alla superficialità dei comportamenti in
contraddizione con la crescente domanda di professionalità nel
pubblico impiego e con grande pericolo per i pubblici averi;
9) attesa, poi, la stretta connessione che c'è tra le gestioni
contabili dei vari settori in cui si parcellizza la finanza pubblica
e i conti generali di quest'ultima, i cui dati, infatti, altro non
sono - nè possono essere - che la risultanza di elaborazioni
matematico-statistiche dei dati evidenziati dai conti di settore, si
appalesa anche un contrasto con l'art. 81 della Costituzione poichè
la norma limitativa non garantisce, in conseguenza del lassismo che
da essa può sortire, la tempestività, la certezza e la completezza
dei complessivi dati finanziari e patrimoniali, rilevati in corso
d'esercizio e a consuntivo, con incommensurabili effetti negativi sul
piano delle leggi di bilancio e di riequilibrio della finanza
pubblica nonchè sul piano della credibilità dei dati dimostrativi
del rispetto dei parametri di Maastricht da parte del nostro Paese,
il che configura, altresì, violazione dell'art. 11 della
Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto delle
obbligazioni internazionali assunte con quel trattato e col
precedente trattato di Roma oltre che del mancato rispetto delle
limitazioni all'autonomia legislativa nazionale che ne sono derivate;
10) la norma limitativa, infine, minando alle fondamenta il
principio dell'ordodossia contabile, sminuisce all'origine anche il
basilare obbligo di tempestiva e corretta rendicontazione con
insanabili riflessi negativi sulla regolarità delle gestioni e,
quindi, sull'effettività del giudizio di conto, il che configura
profili di contrasto tanto con l'art. 103 della Costituzione - che al
suo secondo comma affida all'attività giurisdizionale davanti alla
Corte dei conti e quindi anche al giudizio di conto (giudizio
necessario, come affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze
n. 114 del 1975 e n. 1007 del 1988), la verifica della regolarità
delle gestioni contabili pubbliche - quanto con l'art. 24 della
Costituzione, perchè la garanzia giurisdizionale della difesa dei
diritti patrimoniali dell'erario non ne subisce una mera limitazione
o contrazione - che di per sè non sarebbe sufficiente a concretare
l'illegittimità costituzionale, secondo quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 165 del 1982 ed in altre ivi citate
- bensì ne esce completamente destituita di fondamento, riducendosi
ad una formula di stile, assolutamente inadeguata a dare certezza di
giudicato ai dati contabili.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

P. Q. M.
La Corte dei conti, sezione prima centrale di appello, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt.
3, 11, 24, 81, 97 e 103 secondo comma della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale del primo comma, lett. a)
dell'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996. n. 543, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, nella parte in
cui, sostituendo l'art. 1, primo comma, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, limita la responsabilità degli agenti contabili, e degli
altri soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in
ragione di obblighi propriamente contabili, ai fatti e alle omissioni
commessi con dolo o colpa grave;
Dispone la sospensione del giudizio in attesa della decisione della
Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti vengano rimessi alla
Corte costituzionale e che copia della presente ordinanza venga
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così provveduto in Roma, nella Camera di Consiglio del 26
settembre 1997.
Il presidente ed estensore: De Rose
98C0328