1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 settembre 2019
Ordinanza del 10 settembre 2019 del Tribunale di Lecce sul ricorso proposto da Serra Adriana contro AUSL LE/1 (oggi ASL di Lecce) e Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Interventi in materia sanitaria - Interpretazione autentica del comma 5 dell'art. 6 della legge regionale n. 26 del 2006 - Interpretazione, ai soli fini previdenziali, nel senso che il servizio prestato in regime convenzionale dal personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale (SSN), ai sensi della legge 18 febbraio 1999, n. 45, precedentemente all'immissione in ruolo venga coperto da contribuzione INPDAP, alla stessa stregua del personale dipendente. - Legge della Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria), art. 17, comma 1; legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), art. 6, comma 5, come sostituito dall'art. 24 della legge regionale 16 aprile 2007, n. 10, (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia). (19C00364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2020)

TRIBUNALE DI LECCE
Sezione Lavoro


Fatti di causa

Parte ricorrente ha chiesto che, ai sensi dell'art. 17 della
legge Regione Puglia n. 45/2008, le venga riconosciuto, ai fini
previdenziali, il periodo di servizio prestato in convenzione presso
il SERT della stessa Asl dal 16 ottobre 1990 al 31 gennaio 2001, con
conseguente regolarizzazione della propria posizione assicurativa a
carico della datrice di lavoro (Asl).
L'Asl convenuta ha concluso chiedendo, in via pregiudiziale, che
sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito per il
periodo sino al 30 giugno 1998 e, in via preliminare, che sia
dichiarato il difetto di legittimazione passiva o la prescrizione del
diritto, dovendosi comunque escludere una sua responsabilità per
eventuali ritardi negli adempimenti amministrativi.
L'Inps ha concluso perchè sia dichiarato il proprio difetto di
legittimazione passiva o la prescrizione del diritto, dovendosi
comunque rigettare la domanda perchè infondata.
Con sentenza del 10 aprile 2016, n. 1311 di questo Tribunale era
stato dichiarato il difetto di giurisdizione del G.O. in favore del
giudice contabile.
Sulla medesima questione in punto di giurisdizione - anche se
relativamente ad altri fascicoli processuali ma in fattispecie
perfettamente sovrapponibile alla presente (trattasi di contenzioso
seriale) - sono tuttavia intervenute le Sezioni Unite della Corte di
cassazione che - con le decisioni n. del 15057 e 15058 del 2017 -
hanno affermato, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione,
l'appartenenza al G.O. di tale tipo di controversia.
Così recita la massima ricavabile dalle citate decisioni: Ai
fini del riparto di giurisdizione nelle controversie funzionali al
diritto alla pensione dei pubblici dipendenti, occorre distinguere
tra domanda proposta nel corso del rapporto e che attiene agli
obblighi, pur con connotazione previdenziale, del datore di lavoro e
domanda, formulata dal dipendente già in quiescenza, diretta ad
incidere esclusivamente sul rapporto previdenziale, dovendosi
ritenere che mentre nel primo caso la controversia è devoluta al
giudice del rapporto di lavoro, - e, quindi, al giudice
amministrativo per le vicende anteriori al 30 giugno 1998 ed al
giudice ordinario per quelle successive - nel secondo la lite
appartiene alla giurisdizione della Corte dei Conti. (Principio
affermato in controversia relativa alla rivendicazione della
copertura previdenziale da parte un medico del Servizio sanitario
nazionale, in ordine a pregresso periodo svolto in regime di
convenzione, involgendo il diritto al versamento dei contributi e
dunque la condotta datoriale indispensabile per rendere effettiva
l'anzidetta copertura).
La Corte di Appello di Lecce con sent. n. 204 del 13 marzo 2019
ha, in adesione all'orientamento di legittimità, disposto la riforma
della sentenza del Tribunale n. 1311 cit., con rimessione al giudice
di primo grado.
Ci si trova pertanto, in questa fase, a dover esaminare il merito
della questione a seguito di tempestiva riassunzione del giudizio.
Si premette, per facilità di lettura, che le leggi regionali
citate sono tutte della Regione Puglia e pertanto verrà adottata
l'abbreviazione di sintesi l.r. - senza alcuna altra specificazione -
per indicare la legislazione regionale pugliese.
Inoltre, il tenore delle disposizioni non ne consente
un'interpretazione conforme a Costituzione essendone chiara la
portata applicativa (anche alla luce delle affermazioni delle Sezioni
Unite sopra citate in termini di ricostruzione della fattispecie
quale inadempimento di obbligazione. Trattandosi di inadempimento
c.d. unitario non vi è neanche problema alcuno rispetto a
concorrenza con la giurisdizione amministrativa e comunque questo
giudice è vincolato alla decisione della locale Corte d'Appello e
inoltre corretto il dictum delle SS.UU. cit.).
È pertanto la sottoposizione di una questione di legittimità
alla Corte costituzionale, anche alla luce della tipologia di censure
mosse, l'unico strumento che questo giudice ritiene attivabile.
La normativa applicabile
Nel caso di specie viene in rilievo l'art. 17, comma 1 della
legge regionale n. 45/2008, recante un'asserita interpretazione
autentica dell'art. 6, comma 5 della legge regionale n. 26/2006, che
recita: «Il comma 5, dell'art. 6 della l.r. 26/2006, così come
sostituito dall'art. 24 della l.r. 10/2007, ai soli fini
previdenziali, deve interpretarsi nel senso che il servizio prestato
in regime convenzionale dal personale dipendente inquadrato nei ruoli
del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge 18 febbraio
1999, n. 45 (Disposizioni per il fondo nazionale di intervento per la
lotta alla droga e in materia di personale dei servizi per le
tossicodipendenze), precedentemente all'immissione in ruolo, venga
coperto da contribuzione INPDAP, alla stessa stregua del personale
dipendente».
Il citato comma 5, art. 6, l.r. n. 26/2006 - così come
sostituito dall'art. 24, l.r. 10/2007 - afferma:
5. Per il conseguimento di omogeneità di trattamento tra le
varie figure professionali, al personale dipendente inquadrato nei
ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge 18
febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di
intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei
Servizi per le tossicodipendenze), ai fini giuridici, economici e
previdenziali viene riconosciuta l'anzianità del servizio prestato
in regime convenzionale con riferimento all'orario settimanale
svolto, secondo i criteri stabiliti nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2001 (Criteri per la valutazione, ai
fini dell'inquadramento nei ruoli della dirigenza sanitaria, del
servizio prestato dagli specialisti ambulatoriali, medici e delle
altre professionalità sanitarie, dai medici della guardia medica,
dell'emergenza territoriale e della medicina dei servizi in regime
convenzionale) e con effetti retroattivi.

La rilevanza della questione

La questione appare rilevante nel caso di specie, in quanto - una
volta attribuita al G.O. la cognizione su tale controversia - il
testo normativo non potrebbe che condurre all'accoglimento del
ricorso essendo infondate le eccezioni preliminari di prescrizione.
Infatti, sebbene l'art. 17, comma 1, legge n. 45/2008 parli di
interpretazione autentica, l'obbligo di copertura INPDAP viene
sancito solo dalla citata norma del 2008 e non si tratta in nulla di
interpretazione autentica ma di disciplina innovativa la cui portata
non era ricavabile dalla lettura dell'art. 6, comma 5, l.r. 26/2006.
Viene quindi introdotta un'obbligazione nuova e ulteriore che trova
la propria fonte proprio nel citato art. 17. La natura innovativa
appare chiara, non fosse altro, perchè il tipo di contribuzione e il
soggetto passivo dell'accredito sono stati identificati solo con tale
ultima legge del n. 45 del 2008 cit. (ovverosia, INPDAP, allora
ancora ente autonomo rispetto ad INPS. Pertanto è stata la
specificazione normativa a creare il diritto e il suo soggetto
passivo).
È palese l'irrilevanza del venir meno della soggettività di
INPDAP sia perchè tale fatto è successivo alla normativa regionale
sia perchè nei rapporti in essere è succeduta ope legis INPS.
In sostanza, il diritto della ricorrente è venuto compiutamente
in essere solo con l'entrata in vigore della legge n. 45/2008 e solo
da tale data poteva essere esercitato.
Questa premessa in punto di rilevanza è necessaria in quanto
alla data di proposizione del ricorso (maggio 2013) e della sua
notifica (nel settembre dello stesso anno come si evince dai
fascicoli processuali dei resistenti) non era ancora trascorso il
quinquennio prescrizionale decorrente - come sopra argomentato - dal
sorgere dell'obbligo, ovverosia dalla entrata in vigore della l.r.
45/2008 (dicembre 2008). La maturata prescrizione avrebbe infatti
reso non rilevante il richiesto intervento in merito alla
costituzionalità della legge regionale invocata.
La questione di legittimità costituzionale delle norme invocate
risulta pertanto rilevante essendo la norma invocata il parametro
unico di giudizio per questo giudice. Nessun rilievo hanno le
questioni legate alla legittimazione passiva sollevate da entrambi i
resistenti in quanto trattasi dei due soggetti tenuti - pur con
diversa funzione - al complessivo adempimento dell'obbligo
contributivo e in quanto - in sostanza - la disciplina regionale crea
un meccanismo assimilabile - dato l'allegato inadempimento di ASL - a
una omissione contributiva. Sussiste quindi l'interesse della parte a
far valere tale accertamento nei confronti di entrambe anche alla
luce delle decisioni delle Sezioni Unite sopra citate.
Fermo restando che è la stessa ricostruzione della fattispecie
operata dalle citate Sezioni Unite che consente di ritenere superato
il problema circa la legittimazione passiva, in ogni caso il
meccanismo processuale attivato è pienamente conforme al consolidato
orientamento di legittimità di cui a Cass. 19398/2014 (conf. Cass.
14853/2019). In assenza di declaratoria di incostituzionalità il
ricorso non potrebbe quindi che essere accolto (stante il non
contestato mancato pagamento) mentre, in caso di accoglimento della
sollevata questione di legittimità costituzionale, il ricorso
andrebbe rigettato. La presente questione è quindi dirimente e non
è possibile alcuna interpretazione costituzionalmente orientata
della disciplina regionale rilevante.
Non manifesta infondatezza.
Questo giudice ritiene che le norme regionali sopra richiamate -
nell'imporre una «contribuzione INPDAP» alla stessa stregua del
personale dipendente per periodi precedenti l'immissione in ruolo e
svolti a titolo di rapporto in convenzione (personale in regime di
convenzione poi inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale
dalla legge n. 45/99) - si pongano in violazione di art. 117, secondo
comma, lettera o) della Costituzione - come ritenuto, infatti, dalla
recente sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 38/2018 la
materia della previdenza rientra nella competenza esclusiva del
legislatore.
Nè il legislatore regionale può effettuare equiparazioni tra
personale in convenzione e personale in regime di contratto a tempo
determinato stante l'assoluta differenza tra i due rapporti nonchè
tra i diritti e doveri che gravano tra professionista in convenzione
e dipendente di ruolo di una pubblica amministrazione.
Come affermato nella citata sentenza: la norma censurata pone,
infatti, un istituto peculiare non conforme, nell'attuale disciplina
del pubblico impiego, alla ripartizione degli oneri previdenziali,
con conseguente incisione della competenza statale in materia.
Pur se con alcune differenze la situazione sottoposta
all'attenzione di questo giudicante è, di base, la medesima.
Infatti, vi è una scollatura tra il regime previdenziale introdotto
- adottato retroattivamente per giunta - e il tipo di attività
svolta e il suo regime giuridico (si ribadisce, attività in regime
di convenzione). La compiuta equiparazione ai fini previdenziali,
effettuata dalla norma regionale, viola le competenze statali in
materia di previdenza ed alloca un onere di spesa in capo alla ASL e
in favore dì INPS (già INPDAP) in assenza di qualsiasi competenza
legislativa regionale in materia.
Il legislatore regionale ha infatti introdotto una fictio iuris
previdenziale compiendo un'indebita assimilazione tra prestazioni
lavorative compiute a diverso titolo (convenzione e pubblico impiego)
così creando un genere di rapporto previdenziale estraneo
all'ordinamento ed esulando dalle proprie competenze legislative. Il
personale in convenzione è stato in conclusione assimilato al
personale di ruolo, ai fini previdenziali, dalla citata legge
regionale in ciò creando una categoria ibrida di tutela
previdenziale in violazione del canone sopra riportato e con
assunzione di una obbligazione previdenziale in via retroattiva e
disgiunta dalla concreta essenza del pregresso rapporto.
Non rientrava nella potestà legislativa regionale introdurre un
regime previdenziale - retroattivo e derogatorio - dedicato a tale
categoria di personale.
Art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione.
Come affermato - in fattispecie diversa ma con principi generali
applicabili al caso di specie - da Cass. n. 32/2016:
Costituisce poi indirizzo ormai costante della Corte
costituzionale, quello secondo cui «per effetto dell'intervenuta
privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni, che interessa, altresì, il personale
delle Regioni, la materia è riconducibile all'«ordinamento civile»
che l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato. Il legislatore
nazionale quindi ben può intervenire a conformare gli istituti del
rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia
privata con il carattere dell'inderogabilità, anche in relazione ai
rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni» (sent. n. 19 del
2013, n. 286 del 2013, n. 211 del 2014). In altri termini, la
disciplina del rapporto lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato
è rimessa alla competenza legislativa statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia
"ordinamento civile", che vincola anche gli enti ad autonomia
differenziata (così testualmente Corte cost. n. 0180 del 2015; cfr.
anche le sentenze n. 77 del 2013, n. 151 del 2010, in relazione a
legge reg. Valle d'Aosta; n. 95 del 2007, in relazione anche a leggi
della Valle d'Aosta e del Trentino Alto Adige).
Nel caso di specie, la normativa qui censurata, effettuando
un'equiparazione sotto più profili del periodo di lavoro prestato in
convenzione con quello di ruolo presso una P.A., compie una indebita
intrusione nel campo del legislatore statale. Infatti, la disciplina
previdenziale introdotta dalla legislazione regionale altro non è
che il portato della parimenti incostituzionale disciplina sullo
status giuridico di tali dipendenti, rispetto ai quali è stata
compiuta una equiparazione piena tra rapporto in convenzione e
rapporto di ruolo con valore retroattivo.
Nè l'art. 2, commi 3 e 4 della legge n. 45/99 contiene una
qualche deroga alla disciplina dell'accesso nel pubblico impiego o
disposizione di sorta circa lo status giuridico dei soggetti immessi
nell'organico dei neo istituiti SERT (tra l'altro mediante concorso
per titoli). Anche questa notazione rafforza - per questo giudice -
l'ipotesi di incostituzionalità della disciplina regionale.
Ulteriormente, non si ritiene che la potestà legislativa esercitata
dalla Regione Puglia in materia di status previdenziale trovi
aggancio nella disciplina di cui all'art. 8, comma 1-bis e comma
2-bis del decreto legislativo n. 502/92. La legge n. 45/99 è infatti
norma speciale che per questo giudice non trova applicazione nel caso
di specie riferendosi - il decreto legislativo n. 502/92 (così come
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2001) -
a diverse e specifiche ipotesi. Tuttavia, anche a prescindere da tale
interpretazione non sarebbe comunque stato compito della Regione
emanare norme per disciplinare lo status di tali lavoratori e il loro
regime previdenziale.
Appare inoltre che la scelta legislativa della Regione Puglia si
ponga anche in contrasto con i principi espressi dalla sentenza n.
62/2019 Corte cost. laddove è stata ribadita la ripartizione della
competenza tra Stato e Regione in materia di lavoro. Tale
impostazione appare supportata anche dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 81/2019 nonchè da C. Cost. 146/2019 e C Cost.
157/2019. La regolamentazione regionale viene a creare una categoria
ibrida di dipendente pubblico che non trova legittimazione nel
dettato costituzionale.
In sostanza, con la citata disciplina regionale, si è creato un
particolare tipo di dipendente in convenzione che all'atto
dell'inquadramento ha mutuato, retroattivamente, i diritti propri
dello status che è andato ad acquisire.
Violazione articoli 3 e 81 Cost.
Le disposizioni invocate violano anche l'art. 3 Cost. in quanto
creano un regime previdenziale privilegiato per i soggetti che sono
stati stabilizzati presso strutture sanitarie della Regione Puglia.
Trattasi di una disciplina geograficamente limitata e adottata in
assenza di qualsiasi motivazione rispetto alla sua portata. Non
esiste giustificazione ragionevole sul perchè un soggetto
«stabilizzato» presso la Regione Puglia debba avere una copertura
previdenziale migliore di un soggetto immesso in ruolo altrove in
Italia. La stessa disciplina retroattiva si pone quale irragionevole
norma di favore rispetto a soggetti che hanno prestato l'attività in
convenzione con un regime giuridico diverso da quello del pubblico
dipendente ma ottenendone una successiva equiparazione previdenziale.
Vi sono quindi situazioni identiche trattate in maniera
asimmetrica in virtù di un intervento normativo di carattere
localistico.
La stessa normativa regionale appare contraria all'art. 81 Cost.
in quanto impone un aggravio di spesa pubblica attraverso
un'operazione legislativa esulante dalla propria sfera di competenza.
Alla luce di quanto sopra, questo giudice ritiene che le norme in
premessa citate siano in contrasto con plurime disposizioni della
Carta costituzionale.

P .Q. M.

Il giudice,
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 comma 1 della
legge regionale Puglia n. 45/2008 e dell'art. 6, comma 5 della legge
regionale Puglia n. 26/2006, così come sostituito dall'art. 24 della
l.r. 10/2007, per contrasto di tali norme con l'art. 117, secondo
comma, lett. l) ed o) della Costituzione, in quanto emanati in
violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nonchè
per violazione degli articoli 3 e 81 della Costituzione:
sospende il giudizio in corso;
manda alla Cancelleria per gli adempimenti di rito disponendo
che gli atti siano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale
e che l'ordinanza sia notificata alle parti nonchè al Presidente
della Giunta Regionale della Puglia e sia comunicata al Presidente
del Consiglio Regionale della Puglia.
Lecce, 10 settembre 2019

Il Giudice del Lavoro: Carbone