1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 aprile 1995
N. 18 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 aprile 1995 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Basilicata - Impiego regionale - Previsione che le due unita' di personale dipendente del disciolto Consorzio lucano universitario, in servizio alla data del 1 gennaio 1994, previa istanza documentata, siano assorbiti dalla regione ed inquadrati nel proprio ruolo organico nel livello funzionale corrispondente al titolo di studio posseduto e nei limiti dei posti vacanti nella pianta organica dell'ente - Lamentata violazione dei principi generali in materia di accesso agli impieghi pubblici di cui all'art. 36 del d.lgs. n. 29/1993 e all'art. 3, ventesimo comma, della legge n. 537/1993 e all'art. 22 della legge n. 724/1994, che prevedono l'assunzione di personale, ad eccezione delle categorie protette, mediante concorsi pubblici aperti a tutti e la preventiva verifica degli organici e dei carichi di lavoro - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Delibera legislativa della regione Basilicata 6 marzo 1995). (Cost., artt. 97 e 117). (095C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-1995)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato, contro il presidente
della Giunta della regione Veneto, per la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale della delibera legislativa,
riapprovata dal Consiglio regionale nella seduta del 7 marzo 1995,
concernente "Concorsi per assistenti di biblioteca negli enti locali,
assunti ai sensi dell'art. 34, quinto comma, della legge regionale 5
settembre 1994, n. 50", in relazione agli artt. 117 e 128 della
Costituzione ed ai principi fondamentali di cui al d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29.
1. - Nell'ambito degli interventi urgenti a sostegno
dell'occupazione, l'art. 4-bis del d.-l. 20 maggio 1993, n. 148, come
convertito in legge 19 luglio 1993, n. 236, ha autorizzato (in deroga
all'art. 31 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) le pubbliche
amministrazioni, che si trovassero ad utilizzare personale con
rapporti di lavoro a tempo determinato ai sensi dell'art. 7 della
legge 29 dicembre 1988, n. 544, a bandire - sotto determinate
condizioni - concorsi per la copertura dei corrispondenti posti nelle
qualifiche funzionali richiedenti titolo di studio superiore a quello
di scuola secondaria di primo grado.
La norma (al quinto comma) ha, altresì, autorizzato le stesse
pubbliche amministrazioni a prorogare i rapporti di lavoro a tempo
determinato, in atto alla data di entrata in vigore del decreto, fino
all'assunzione dei vincitori dei concorsi (per titoli o per esami,
secondo le previsioni di cui ai precedenti commi 2 e 3), vietando
infine (all'ottavo comma) nuovi reclutamenti nelle qualifiche
interessate fino all'espletamento dei concorsi in questione.
La misura così adottata si rivolge, come già accennato, al
personale precario reclutato (a sensi del citato art. 7 della legge
n. 554/1988) per la realizzazione di specifici "progetti-obiettivo",
alcuni dei quali interessanti settori puntualmente individuati (e tra
questi, il settore della tutela dei beni culturali ed ambientali:
sesto comma, art. 7 ult. cit.), e a quello parimenti assunto, a tempo
determinato, dagli istituti previdenziali, dal Ministero di grazia e
giustizia e da quello del lavoro in base alle norme richiamate, in
modo specifico, dall'art. 4-bis in esame.
2. - Il 15 dicembre 1994 il consiglio regionale del Veneto ha
approvato un disegno di legge, di un unico articolo, il quale dispone
che "Il personale assunto presso gli enti locali con l'incarico di
assistente di biblioteca ai sensi dell'art. 34, quinto comma, della
legge regionale 5 settembre 1984, n. 50, è equiparato a tutti gli
effetti al personale assunto ai sensi dell'art. 7 della legge 29
dicembre 1988, n. 554".
Come risulta dalla relazione illustrativa del citato disegno di
legge, la regione si è prefissa, attraverso la posta equiparazione,
di rendere possibile l'attivazione delle procedure concorsuali
autorizzate dal commentato ar. 4-bis della legge n. 236/1993 e,
così, di consentire l'immissione in ruolo degli assistenti di
biblioteca cui tale incarico, forfettariamente retribuito, fosse
stato conferito - nei comuni con popolazione inferiore ai 10.000
abitanti - a sensi della legge regionale n. 50/1984 (epperò in
deroga, appunto, all'ordinaria regola del reclutamento per pubblico
concorso del personale tecnico delle biblioteche di enti locali).
Il disegno di legge ha, però, formato oggetto di rinvio da parte
del Governo, essendosi rilevato (giusta provvedimento del 5 gennaio
1995) che la riferita norma, oltre ad interferire nella sfera di
autonomia garantita ai comuni dall'art. 128 della Costituzione,
operasse un'indebita estensione dell'art. 4-bis della legge n.
236/1993 a personale da questa non contemplato quale destinatario del
relativo beneficio (limitato, invero, al solo personale precario
individuato attraverso il richiamo all'art. 7 della legge n. 554/1988
ed alle altre disposizioni espressamente indicate).
In data 13 marzo 1995 è, tuttavia giunta comunicazione
dell'avvenuta riapprovazione (nella seduta consiliare del 7 marzo
1995) dell'identico testo "rinviato", che viene perciò impugnato per
illegittimità dal deducente Presidente del Consiglio dei Ministri,
in conformità della delibera in tal senso adottata a sensi dell'art.
31 della legge 16 marzo 1953, n. 87.
3. - Come si desume dalle premesse di fatto sub 2) - e
segnatamente dal riferito brano della relazione illustrativa del
disegno di legge regionale (riprodotto, del resto, a sostegno della
proposta di riapprovazione della norma - la regione concorda sulla
non applicabilità delle disposizioni dell'art. 4-bis legge n.
236/1993 ai dipendenti comunali assunti, a termine, con l'incarico di
assistente di biblioteca presso gli enti locali; ritiene, tuttavia,
che sia in suo potere, attraverso l'interposizione di una norma di
equiparazione di detto personale a quello considerato dalla legge
statale, di risolvere una situazione di precarietà che - come si
sottolinea ancora nella relazione - non favorisce una serena
prestazione lavorativa degli interessati (assistenti di biblioteca).
Va osservato, in contrario: a) che non è nei poteri della regione
cui è finanche preclusa la "novazione" di una fonte statale
(attraverso la mera riproduzione di questa in una legge regionale),
di incidere o, comunque, di interferire sull'efficacia di una norma
dello Stato, riducendone o - come nella specie - ampliandone la sfera
d'operatività; b) che le attribuzioni ex art. 117 della Costituzione
in materia di "musei e biblioteche di enti locali" non comportano
l'estensione della competenza regionale dal piano dell'organizzazione
di dette strutture (attinente alla conservazione, funzionamento, uso
ed incremento dei beni e delle attività con gli stessi realizzate:
v. sentenza n. 921/1988) a quello, affatto diverso, del rapporto di
lavoro col personale impiegato, dai comuni, per il funzionamento
delle strutture medesime.
3.1. - Deve in particolare notarsi che, come già accennato in
esordio, l'art. 4-bis della legge n. 236/1993 è norma eccezionale,
introdotta in deroga ai principi stabiliti dalla riforma del pubblico
impiego, per la cui realizzazione l'art. 31 del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, ha - strumentalmente - vietato nuove assunzioni presso
le amministrazioni pubbliche (con disposizione recentemente ripresa
dall'art. 22, sesto e settimo comma, della legge 23 dicembre 1994, n.
724). Ne segue che, quando pure avesse avuto il potere di farlo (e,
se si fosse trattato di provvedere nei confronti del personale
precario impiegato dalla stessa regione o da enti da questa
dipendenti), il legislatore veneto non avrebbe potuto - in contrasto
con l'art. 117 della Costituzione e coi principi fondamentali della
normativa statale sulla riforma del pubblico impiego - "aggirare" il
già ricordato divieto di nuove assunzioni di personale consentendo
l'immissione in ruolo (con procedure concorsuali sostanzialmente di
favore) di dipendenti a tempo determinato non compresi tra quelli cui
ha tassativo riguardo l'art. 4-bis cit. (e da questo individuati con
puntuale richiamo a ben precise disposizioni, tra le quali l'art. 7
legge 29 dicembre 1988, n. 554, in tema di reclutamento di lavoratori
da assumere, a tempo determinato, per la realizzazione di specifici
progetti-obbiettivo).
Salvo, quindi, quanto si dirà avanti (in relazione all'art. 128)
deve riconoscersi in contrasto con l'art. 117 della Costituzione la
norma qui impugnata, giacchè questa mira ad estendere l'eccezionale
disposizione statale (autorizzatoria dell'assunzione in ruolo) ad una
categoria di personale, "incaricato" delle funzioni di assistente di
biblioteca nei comuni con meno di 10.000 abitanti, che in nessun modo
può essere parificata, o soltanto assimilata, a quella dei precari
assunti per la realizzazione di progetti-obiettivo a sensi dell'art.
7 della legge n. 554/1988. Non solo, infatti, quella categoria è
considerata da una norma regionale (l'art. 34, quinto comma, della
l.r. 5 settembre 1984, n. 50) addirittura anteriore a quella statale
in rilievo così da precludere, per ciò solo, ogni serio tentativo
di ricercare una sostanziale corrispondenza tra "incaricati
assistenti di biblioteca" (in base alla norma regionale cit.) e
"dipendenti assunti a tempo determinato" per compiti precisi e
definiti in particolari progetti; ma è, poi, risolutivo per
escludere una eadem ratio (che, comunque, di per sè non
legittimerebbe - come pure accennato - un'interferenza del
legislatore regionale sull'efficacia e sull'ambito di applicazione di
una norma statale, oltre tutto eccezionale) il rilievo che
l'assunzione di "incaricati" assistenti di biblioteca è chiaramente
prevista - dalla legge regionale del 1984 - come soluzione congrua e
definitiva (in deroga a quella comportante, di norma, l'assunzione di
personale "a titolo stabile": arg. ex artt. 33 e 34, primo comma
della l.r. ult. cit.) delle ordinarie esigenze di funzionamento delle
biblioteche di piccoli centri (destinate ad operare con ridotto
orario di apertura al pubblico: art. 28, terzo comma, della l.r.), e
non già per il contingente soddisfacimento di particoli - ed
eccezionali - necessità di uffici pubblici (com'è nel caso
dell'art. 7 della legge n. 554/1988 ed in quelli previsti dalle altre
disposizioni richiamate nell'art. 4-bis della legge n. 236/1993).
Così dimostra (ad abundantiam, del resto) l'assenza d'ogni
ragionevole e fondato motivo dell'equiparazione istituita dalla norma
impugnata, è pure dimostrata la violazione dell'art. 117 della
Costituzione e delle norme statali (anche eccezionali, come l'art. 4-
bis più volte citato) costituenti principi fondamentali in materia
di razionalizzazione ed organizzazione amministrativa e del pubblico
impiego (artt. 2 della legge n. 421/1992, 30, 31 e 32 del d.lgs. n.
29/1993).
3.2. - Autonomo motivo di censura può, del resto, formularsi con
riguardo all'art. 128 della Costituzione.
La materia dei "musei e biblioteche degli enti locali" non si
estende a comprendere il rapporto di lavoro del personale impiegato
in tali strutture, che è rapporto intercorrente con gli enti locali
epperò (estraneo alle attribuzioni regionali e) ricompreso nella
sfera di autonomia dei comuni (da esercitarsi nell'ambito dei
principi fissati dalle leggi generali della Repubblica).
Fermo, invero, che gli enti locali non sono assimilabili agli enti
amministrativi dipendenti dalle regioni (di cui all'art. 117 della
Costituzione), deve osservarsi che le funzioni regionali relative a
"musei e biblioteche di enti locali" sono, essenzialmente, funzioni
di programmazione e coordinamento e non toccano - se non per gli
aspetti organizzatori generali dei relativi servizi sociali - la
gestione delle strutture (intese quali complesso di beni e persone).
In tal senso, del resto, depongono (quanto alle biblioteche) gli
artt. 24 e 25 della stessa legge regionale n. 50/1984, dianzi
richiamata, che riconoscono agli enti locali la competenza - tra le
altre - a determinare "l'ordinamento intero delle loro biblioteche" e
"le funzioni del personale", richiedendo - bensì - che la relativa
regolametazione si uniformi ai criteri generali d'indirizzo stabiliti
dalle norme regionali, ma solo agli effetti dell'ammissione ai
benefici da queste previsti.
Fuori dell'ambito propriamente attinente ai criteri generali di
organizzazione e funzionamento delle strutture in parola (e nel quale
può ricomprendersi la predeterminazione, pur essa di carattere
generale, dei requisiti del personale da utilizzare nel servizio) si
colloca, dunque, la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti
addetti alla biblioteche comunali, da ritenere oggetto del potere
regolamentare degli enti locali (a sua volta espressione
dell'autonomia garantita dall'art. 128 della Costituzione).
E sarà pure, allora, che sono state le stesse amministrazioni
comunali interessate a richiedere pressantemente (come si legge nella
relazione illustrativa della delibera legislativa impugnata) una "via
d'uscita", che consentisse la sistemazione definitiva d'un "numero
limitatissimo di dipendenti di enti locali": sta per certo, però,
che la norma regionale che la quale si è inteso allestire simile via
d'uscita si dimostra invasiva della sfera della autonomia garantita,
ai comuni, dall'art. 128 della Costituzione.

Il deducente, pertanto, chiede che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della delibera legislativa col presente atto
impugnata.
Saranno prodotti, in copia, il testo originario e quello
riapprovato della legge regionale, il provvedimento governativo di
rinvio e la delibera di cui all'art. 31 della legge n. 87/1953.
Roma, addì 24 marzo 1995
Sergio LAPORTA, avvocato dello Stato

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