1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 503 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 novembre 1998
N. 503 Ordinanza emessa il 20 novembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Associazione italiana per il World Wildlife Found Italia - Fondo mondiale per la natura contro la regione Friuli-Venezia Giulia ed altri. Caccia - Regione Friuli-Venezia Giulia - Attivita' di cattura di uccelli - Possibilita' di esercizio, in base a concessione dell'amministrazione provinciale, da parte di privati (qualificati in base alla frequenza di un corso organizzato dall'Istituto nazionale fauna selvatica e al superamento del relativo esame, ovvero, con preferenza, senza qualificazione alcuna, ma in virtu' dell'esercizio di detta attivita' per almeno un biennio, in base ad autorizzazioni rilasciate a norma della previgente legislazione regionale) - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia (attribuzione della concessione alla gestione degli impianti di cattura degli uccelli esclusivamente a dipendenti delle amministrazioni provinciali debitamente qualificati). (Legge regione Friuli-Venezia Giulia, 1 giugno 1993, n. 29, art. 3). (Statuto regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, punto 3, e 6). (099C0952) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
20 novembre 1998 sul ricorso numero 642/1998 proposto
dall'Associazione italiana per il World Wildlife Found Italia - Fondo
mondiale per la natura, in persona del legale rappresentante
pro-tempore rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Giadrossi,
con domicilio eletto presso di lui in Trieste, via XXX Ottobre, 17,
come da mandato a margine del ricorso;
Contro la regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente
in carica della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv.
Renato Fusco, con domicilio eletto presso l'ufficio legislativo e
legale in Trieste, via Milano, 1, come da mandato a margine dell'atto
di costituzione e nei confronti del Ministero delle politiche
agrarie, alimentari e forestali, in persona del Ministro in carica,
non costituito in giudizio, del Ministero dell'ambiente, in persona
del Ministro in carica, non costituito in giudizio, dell'Associazione
friulana migratoristi, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianfranco Comelli
e Alfredo Antonini, con elezione di domicilio presso il secondo in
Trieste, via Lazzaretto Vecchio, 2, come da mandato a margine del
ricorso, per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
del D.P.G.R. n. 0357/Pres. dell'8 ottobre 1998, con cui è stato
stabilito il numero massimo degli uccelli catturabili per l'anno 1998
in base alla l.r. 1 giugno 1993 n. 29, concernente la disciplina
dell'aucupio;
del decreto dell'assessore all'agricoltura, alla caccia e alla
pesca n. 44/c.p. del 7 ottobre 1998, con cui è stato approvato il
calendario dell'attività di cattura, in base all'art. 5 della
predetta legge regionale;
del D.P.G.R. n. 0256/Pres. del 4 agosto 1995, con cui è stato
approvato il regolamento di esecuzione della menzionata l.r. n.
29/1993 sulla disciplina dell'aucupio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione intimata e
dell'associazione controinteressata;
Udito il relatore, consigliere Enzo Di Sciascio, ed uditi altresì
i difensori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;
F a t t o
L'associazione ricorrente rappresenta di aver, con più ricorsi a
questo tribunale amministrativo, sollecitato l'annullamento del
regolamento di esecuzione della disciplina dell'aucupio, così come
regolata dalla l.r. 1 giugno 1993, n. 29, approvato con decreto del
presidente della Giunta regionale n. 0256/Pres. del 4 agosto 1995,
deducendo diverse censure e sollevando questione di legittimità
costituzionale sotto più profili.
Da ultimo il t.a.r. ha parzialmente rigettato il ricorso n.
323/1996 con sentenza n. 10 del 20 gennaio 1997 ed ha quindi, con
ordinanza n. 35 del 31 gennaio 1997, sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della l.r. n. 29/1993,
riconosciuto rilevante per la decisione del gravame, nella parte non
ancora decisa.
Con ordinanza n. 264 del 9 agosto 1998 la Corte costituzionale ha
ritenuto manifestamente inammissibile la questione sollevata,
osservando che, con la citata sentenza parziale, il giudice a quo
aveva già fatto applicazione della norma sospettata di
incostituzionalità, per cui la questione stessa era da ritenersi
irrilevante per difetto di pregiudizialità.
L'amministrazione regionale erroneamente avrebbe dedotto, ad avviso
della ricorrente, dalla citata pronunzia del giudice delle leggi la
piena legittimità della disciplina dell'aucupio, per cui ha
immediatamente avviato, con i due atti impugnati per primi,
l'apertura della relativa attività per l'anno 1998.
Il WWF ne ha pertanto richiesto l'annullamento, in uno con quello
del presupposto regolamento, previa sospensione dell'esecuzione,
deducendone, attraverso una serie articolata di motivi di gravame,
per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili
nonchè per il fatto che il citato regolamento. approvato con
D.P.G.R. n. 0256/Pres. del 4 agosto 1995, proponendosi di attuare la
l.r. 1 giugno 1993, n. 29, sarebbe illegittimo per l'illegittimità
costituzionale di disposizioni della legge, di cui costituisce
esecuzione.
Viene in particolare sollevata questione di legittimità
costituzionale della l.r. n. 29/1993:
1. - in quanto, disciplinando nell'ambito dell'esercizio venatorio
attività, come quelle della cattura degli uccelli per inanellamento
e cessione ai fini di richiamo, che la legge 11 febbraio 1992, n.
157 (art. 4) colloca fra quelle estranee alla sfera della caccia (cui
provvedono gli artt. 12 e segg.) e attinenti al diverso settore della
protezione della fauna selvatica, di cui all'art. 1 della legge
statale predetta, violerebbe i limiti posti dagli artt. 4, e 6 dello
statuto alla potestà legislativa regionale. Si farebbe infatti uso
della potestà esclusiva della regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di caccia nella diversa materia della protezione della fauna,
in cui la regione, avendo soltanto potestà integrativa, non potrebbe
discostarsi dalle disposizioni della legge n. 157/1992, come invece
avverrebbe nella legge regionale censurata;
2. - in quanto sarebbero violati gli artt. 4, 5 e 6 dello statuto
sotto il diverso profilo della violazione, a mezzo della legge
regionale censurata, del limite del rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato, sanciti dall'art. 5 della direttiva n.
409/79/CEE e dalle leggi di ratifica delle Convenzioni di Berna del
19 settembre 1979 e di Parigi del 18 ottobre 1950, nonchè dell'art.
3 della legge n. 157/1992, da ritenersi grande riforma
economico-sociale, che vieterebbero l'attività di uccellagione e di
cattura di uccelli;
3. - in quanto l'art. 3 della menzionata l.r. n. 29/1993, che
prevede che la provincia competente affidi la gestione in concessione
degli impianti di cattura degli uccelli, delle specie di cui è
consentita l'utilizzazione a fini di richiamo, a soggetti privati che
abbiamo frequentato appositi corsi, istituiti dalla medesima
amministrazione, d'intesa con l'istituto nazionale per la fauna
selvatica, ovvero, con preferenza sugli altri, ai titolari di
autorizzazione alla cattura di uccelli à sensi delle leggi regionali
previgenti in materia, cioè agli ex uccellatori.
Detta disposizione si porrebbe in radicale contrasto con l'art. 4
della legge n. 157/1992, che prevede invece l'esercizio degli
impianti da parte delle province, che possono farli gestire solo da
personale valutato idoneo dall'I.N.F.S., ente che rappresenta
l'interesse nazionale alla protezione della fauna. La norma statale
non sarebbe, in quanto espressione di detto interesse nazionale,
derogabile nemmeno dalla potestà legislativa esclusiva regionale in
materia di caccia, ed eccederebbe inoltre la potestà meramente
integrativa, che la regione possiede in materia di tutela della
fauna, con ciò violando gli artt. 4 e 6 dello statuto.
Con ordinanza n. 216, resa nella camera di consiglio del 20
novembre 1998 questo tribunale riconosciuta la sussistenza del danno
grave ed irreparabile, consistente nel grave pregiudizio che potrebbe
derivare alle esigenze di conservazione di alcune delle specie
protette per il rilevante numero di uccelli, riferito al solo ambito
spaziale della regione, ancora catturabili, ha ritenuto rilevanti e
non manifestamente infondate, nei limiti da precisarsi con successiva
ordinanza, le questioni di legittimità proposte con il ricorso o
sollevate d'ufficio, ed ha stabilito di accogliere provvisoriamente
l'istanza inibitoria, di sospendere il seguito del giudizio cautelare
fino alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale
e di rimettere gli atti alla Corte stessa per la pronunzia relativa
al giudizio di legittimità costituzionale sopra indicato.
D i r i t t o
1. - L'istanza cautelare, che questo tribunale deve decidere, si
fonda, sotto il profilo del fumus sul presupposto che tutti i
provvedimenti impugnati, in quanto adottati in base alla l.r. n.
29/1993, sulla disciplina dell'aucupio, delle cui disposizioni
costituiscono fedele esecuzione, sono illegittimi, oltre che per vizi
propri, per l'illegittimità costituzionale di detta legge regionale
sotto i profili riassunti nella narrativa in fatto.
2. - Peraltro il collegio ritiene che alcune delle questioni
sollevate, prima ancora di soffermarsi sulla loro rilevanza, siano da
ritenere senz'altro manifestamente infondate.
2.1. - Non sembra innanzitutto condivisibile la prospettazione
dell'associazione ricorrente secondo cui la cattura degli uccelli ai
fini di inanellamento e richiamo sarebbe completamente estranea
all'esercizio venatorio, risultando invece che la finalità di
acquisizione di una preda che, per giunta, in via diretta o
strumentale, produce un'utilità al detentore è ben presente in
detta attività, che pur deve rispettare le esigenze di protezione
della fauna.
Appare perciò non esorbitare dalle sue competenze la regione
Friuli-Venezia Giulia, che la disciplina anche nell'ambito della
potestà legislativa esclusiva che l'art. 4, punto 3), dello statuto,
le riconosce in materia di caccia.
Ne deriva la manifesta infondatezza della questione di cui al punto
1. delle premesse di fatto.
2.2. - Ritiene altresì il collegio che le disposizioni comunitarie
o di trattati debitamente ratificati, cui si appella parte
ricorrente, per inferirne la violazione, da parte della legge
regionale censurata, e quindi degli atti di essa attuativi, del
limite costituzionale del rispetto, da parte del legislatore
regionale, degli obblighi internazionali dello Stato non vietano in
via di principio l'attività di cattura, così come regolata dalla
l.r. n. 29/1993, le cui disposizioni, nonostante quanto affermato in
ricorso, si collocano nell'ambito della potestà di deroga che dette
fonti di diritto comunitario o internazionale riconoscono e non
autorizzano l'uccellagione.
Ne consegue la manifesta infondatezza della questione compendiata
al punto 2. delle premesse di fatto.
3. - Diverso e più articolato discorso deve essere fatto per la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della l.r. n.
29/1993, sollevata, come risulta dal punto 3. delle premesse in
fatto, sotto il profilo del radicale contrasto fra la norma in
questione, che prevede la concessione da parte delle amministrazioni
provinciali competenti della gestione degli impianti di cattura degli
uccelli catturabili a soggetti privati, che abbiano superato
specifici corsi organizzati dalle province d'intesa con l'I.N.F.S.,
ovvero, con precedenza, ai soggetti già titolari di autorizzazione
alla cattura di uccelli à sensi delle ll.rr. n. 17/1969 e n.
19/1978, cioè quelli autorizzati a svolgere attività di
uccellagione, e l'art. 4, comma 3, della legge n. 157/1992, che
prevede invece la gestione di detti impianti da parte di personale
provinciale, qualificato e valutato idoneo dall'I.N.F.S., per
violazione dell'art. 4 dello statuto.
3.1. - Deve andar valutata in primo luogo la rilevanza della
questione sotto il profilo della decisione circa il fumus boni iuris
dell'istanza cautelare proposta, in presenza di ulteriori motivi di
gravame, che deducono l'illegittimità degli atti impugnati, senza
chiamare in causa la conformità a Costituzione della legge regionale
regolatrice della materia.
Va al riguardo osservato che il sistema concessorio, previsto
dall'art. 3 della citata l.r. n. 29/1993, costituisce la chiave di
volta della legge regionale predetta, dal quale dipendono, in quanto
ne sono l'attuazione o ne presuppongono la vigenza, le disposizioni
del regolamento di attuazione, approvato con D.P.G.R. n. 0256/Pres.
del 4 agosto 1995, di cui si chiede la sospensione interinale e, a
fortiori quelle dei due successivi atti, oggetto di gravame, emanati
in esecuzione del regolamento predetto.
Non è pertanto possibile per il collegio, considerato il carattere
pregiudiziale della norma menzionata, prendere in esame le censure
che deducono la non conformità del regolamento in questione alla
citata legge regionale, senza fare direttamente o indirettamente
applicazione proprio della norma sospettata di incostituzionalità.
Su questa base infatti lo stesso giudice delle leggi, adito su
analoga questione di costituzionalità da questo stesso t.a.r.,
constatato che allora si era provveduto a decidere su tutti i motivi
di gravame, in gran parte analoghi a quelli proposti in questa sede,
diversi dalla prospettata questione di costituzionalità, con
sentenza parziale, ha concluso, con ordinanza n. 264 del 9 luglio
1998, per l'inammissibilità della questione proposta, irrilevante
per difetto di pregiudizialità "in quanto i giudici, pronunziando
nel corso dello stesso giudizio la sentenza parziale il cui oggetto
comporta la necessaria applicazione della disposizione censurata, si
sono ormai preclusi la possibilità di rimetterla in discussione e di
sollevare l'eccezione di legittimità costituzionale".
Deve pertanto concludersi che, per la decisione della presente
istanza di sospensione, è rilevante la soluzione della proposta
eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della l.r. n.
29/1993 in sede di impugnazione del regolamento di esecuzione
approvato con il menzionato decreto del presidente della Giunta
regionale, nonchè degli ulteriori atti oggetto di gravame,
considerato il carattere pregiudiziale della stessa rispetto
all'esame dei motivi di violazione di legge proposti.
4. - La questione proposta appare altresì al collegio non
manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 1 e 36 della
menzionata legge n. 157/1992.
Invero il comma 1 dell'art. 1 di detta legge, che fin dal titolo
significativamente si propone di dettare norme per la protezione
della fauna selvatica, dispone che detta fauna è tutelata
"nell'interesse della comunità nazionale", dimodochè, al comma
successivo, viene precisato che la sua conservazione costituisce
limite all'esercizio della facoltà venatoria e, deduce il collegio,
alla relativa potestà legislativa regionale in materia.
Per quanto concerne le regioni a statuto speciale, come il
Friuli-Venezia Giulia, oltre alla disposizione del successivo comma
3, che le invita ad emanare norme in materia di tutela della fauna
selvatica "in base alle competenze esclusive, nei limiti stabiliti
dai relativi statuti", di poco rilievo nella fattispecie, non avendo
la regione intimata competenza esclusiva, ma solo integrativa in
materia, ex art. 6 dello statuto, viene in rilievo in particolare il
comma 7 dell'art. 36, che impone alle regioni ad autonomia
differenziata di adeguare, entro un termine stabilito, "la propria
legislazione ai principi ed alle norme, stabiliti dalla presente
legge, nei limiti della Costituzione e dei rispettivi statuti".
In altri termini la legge n. 147/1992 si propone come paradigma
dell'interesse nazionale della tutela della fauna selvatica, che la
legislazione regionale, anche esclusiva, in materia di caccia non
può compromettere.
Ne è riprova l'obbligo, di cui al citato art. 36, di adeguamento
dell'intera legislazione regionale di settore "ai principi e alle
norme" di detta legge, cui non sfuggono le regioni a statuto
speciale.
Se la locuzione predetta si interpreta come apposizione di un
limite alla competenza regionale, costituito da tutte le norme della
legge n. 157/1992, in quanto espressione del menzionato interesse
nazionale, non pare revocabile in dubbio che l'art. 3 della l.r. n.
29/1993, poichè disciplina le concessioni degli impianti di cattura
degli uccelli cacciabili per richiamo in maniera del tutto difforme
dall'art. 4 della legge statale predetta, costituisce una
illegittima modalità di esercizio della potestà legislativa
esclusiva regionale in materia di caccia, in quanto, nel caso di
specie, essa non si esplica "nel rispetto degli interessi nazionali",
come vorrebbe l'art. 4 dello statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia.
Le conclusioni, in ordine al mancato rispetto di detto limite da
parte della norma in esame, peraltro non cambiano anche se si
intende, come ritiene il collegio, limitato il menzionato obbligo di
adeguamento da parte della legislazione regionale ai soli principi,
evincibili dalla legge statale ricordata, leggendo cioè il disposto
dell'art. 36 succitato, che obbliga ad allineare le leggi regionali
in materia "ai principi e alle norme" della legge n. 157/1992, come
diretto a far rispettare soltanto le norme di principio, che essa
contiene, nelle quali unicamente si esprimerebbe l'interesse
nazionale alla protezione della fauna.
Invero, ad avviso del collegio, tale qualificazione andrebbe
senz'altro riconosciuta all'art. 4 della legge n. 157/1992, in quanto
detta disposizione vuole garantire, attraverso la riserva della
gestione degli impianti di cattura da parte di personale, dipendente
dalle province a ciò autorizzate dalla regione, l'imparzialità che,
per
dettato costituzionale, deve ispirare l'operato della pubblica
amministrazione, e, attraverso di essa, l'effettività
dell'equilibrato perseguimento del predetto interesse pubblico, senza
compromettere la legittima attività di caccia, e senza sacrificarlo
ad essa, in modo da non privilegiare alcuna tra le opposte
sollecitazioni delle associazioni venatorie e di quelle
ambientalistiche.
Del pari detta norma si propone di garantire il buon andamento
dell'attività di cattura, attraverso la prescrizione di riservare
detta gestione soltanto a personale, ritenuto idoneo daIl'I.N.F.S.,
cioè dalla più qualificata istanza tecnica nazionale del settore,
onde ridurre al minimo la possibilità di danni alle specie protette,
che per incuria o insensibilità degli operatori, possono incappare
negli impianti relativi, garantendo la selettività di questi
attraverso la professionalità di quelli.
L'imprescindibilità del raggiungimento dei descritti obbiettivi,
che possono essere garantiti soltanto dalla gestione pubblicistica
degli impianti, nei termini che il predetto art. 4 disegna, ne
garantiscono il carattere di disposizione di principio e di limite
alla potestà regionale, in quanto espressione di modalità
irrinunciabili di perseguimento di interessi pubblici nazionali.
Al contrario detti valori sono in gran parte negletti dalla
contestata disposizione dell'art. 3 della l.r. numero 29/1993, che
affida la gestione degli impianti a soggetti privati "abilitati",
intendendo per tali in primis "i soggetti già titolari di
autorizzazione all'esercizio della cattura di uccelli" cioè gli ex
uccellatori, che hanno diritto di precedenza nell'ottenimento della
relativa concessione, e solo secondariamente coloro che hanno
superato l'esame finale a seguito di appositi corsi, in cui
l'I.N.F.S. interviene peraltro solo come soggetto che concorre ad
organizzarli, d'intesa con l'amministrazione provinciale, ma non
necessariamente come gestore degli esami finali (per cui anzi, à
sensi dell'art. 12 del regolamento impugnato, si prevede una
commissione esaminatrice di cinque membri, di cui uno solo è
designato dall'I.N.F.S. medesimo, mentre, ad esempio, due membri sono
indicati dalle associazioni dei "tenditori" o ex uccellatori).
Nè l'imparzialità nè la qualificazione degli operatori
nell'attività di cattura, a tutela dell'indicato interesse
nazionale, sono pertanto garantiti dalla disposizione, della cui
costituzionalità si tratta.
Essa configura un assetto così sbilanciato a favore delle istanze
venatorie, da far dubitare il collegio dell'idoneità a essere
assunta come parametro del perseguimento della tutela della fauna
selvatica.
In ogni caso la disposizione all'esame non appare conforme alla
normativa, che fissa i principi irrinunciabili, attraverso cui
l'interesse a tale tutela viene definito, con conseguente
inosservanza dei limiti, posti alla potestà legislativa esclusiva
dall'art. 4 dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia
Giulia e, in parallelo, con palese violazione della legislazione
statale in materia di protezione della fauna, che in base all'art. 6
medesimo statuto, la legge regionale può soltanto attuare o
integrare.
In base a quanto finora esposto, essendo stata la dedotta questione
di costituzionalità ritenuta rilevante ai fini della decisione del
ricorso e non manifestamente infondata, il collegio deve disporre la
sospensione del giudizio e la remissione degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè si pronunci in proposito.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale
per l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art.
3 della l.r. 1 giugno 1993, n. 29, in quanto, non facendo salva la
gestione pubblicistica, con affidamento a personale dipendente
dall'ente pubblico, debitamente qualificato, la gestione degli
impianti di cattura degli uccelli, da destinare a richiamo per
l'attività venatoria, nei termini di cui all'art. 4 della legge 11
febbraio 1992, n. 157, violerebbe gli artt. 4, punto 3), e 6 dello
statuto della regione Friuli-Venezia Giulia, ponendosi in contrasto
con le norme statali di principio relative alla tutela dell'interesse
nazionale alla protezione della fauna e con la legislazione statale
in materia.
Trieste, addì 20 novembre 1999.
Il presidente: Bagarotto
Il relatore: Di Sciascio
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