1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 18 novembre - 21 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Norme della Regione Lombardia - Volontari del servizio civile regionale - Applicazione ai loro compensi dell'esenzioni tributarie previste per il servizio civile universale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di sistema tributario dello Stato - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16, art. 10, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (T-200274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
3, della legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16
(Istituzione della Leva civica lombarda volontaria -Abrogazione l.r.
2/2006 e l.r. 33/2014), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 23 dicembre 2019-3 gennaio 2020,
depositato in cancelleria il 31 dicembre 2019, iscritto al n. 117 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nella udienza pubblica del 18 novembre 2020 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Daniela Canzoneri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Maria Lucia Tamborino per la
Regione Lombardia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 18 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 23 dicembre 2019-3 gennaio 2020 e
depositato il 31 dicembre 2019 (reg. ric. n. 117 del 2019), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso - in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in
relazione alla materia «sistema tributario e contabile dello Stato» -
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3, della
legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 (Istituzione
della Leva civica lombarda volontaria - Abrogazione l.r. 2/2006 e
l.r. 33/2014), pubblicata nel Supplemento al Bollettino Ufficiale
della Regione Lombardia 25 ottobre 2019, n. 43.
2.- Il ricorrente premette che con la legge regionale appena
citata è stato istituito un servizio civile regionale, denominato
«Leva civica lombarda volontaria» (art. 1, comma 1). Tale servizio è
destinato, nell'ambito delle competenze regionali, a realizzare
interventi (art. 2, comma 1) sulla scorta di specifici progetti e
attraverso volontari con i quali gli «enti di Leva civica lombarda
volontaria» (art. 4) stipulano contratti che devono, tra l'altro,
prevedere il trattamento giuridico ed economico a essi riconosciuto
(art. 10, comma 2).
La censura statale s'incentra sul regime tributario di tale
trattamento economico e segnatamente sull'esenzione dall'imposta sul
reddito delle persone fisiche (IRPEF) dei compensi corrisposti ai
volontari del servizio civile regionale dagli enti di Leva civica
lombarda.
L'impugnato comma 3 dell'art. 10 della legge reg. Lombardia n. 16
del 2019 stabilisce, infatti, che «[p]er il compenso corrisposto ai
volontari trova applicazione quanto previsto dall'articolo 16, comma
3, del d.lgs. 40/2017», il quale a sua volta dispone che «[g]li
assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale,
inquadrati nei redditi derivanti dalle assunzioni di obblighi di
fare, non fare o permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e
non sono imponibili ai fini previdenziali».
In proposito, la difesa statale rileva che il citato decreto
legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione e disciplina del
servizio civile universale, a norma dell'articolo 8 della legge 6
giugno 2016, n. 106) - nell'istituire e disciplinare il servizio
civile universale in attuazione della delega alla revisione della
disciplina in materia di servizio civile nazionale (artt. 1, comma 2,
lettera d, e 8, comma 1, della legge 6 giugno 2016, n. 106, recante
«Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa
sociale e per la disciplina del servizio civile universale») -
prevede la possibilità che anche le Regioni istituiscano un proprio
«servizio civile regionale».
Tuttavia, quest'ultimo è espressamente definito dall'art. 7,
comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017 come «non assimilabile al servizio
civile universale».
Secondo il ricorrente, la norma impugnata, nonostante tale
esclusione di un'assimilabilità, estenderebbe ai compensi
corrisposti ai volontari della Leva civica lombarda un'esenzione che
la legge statale avrebbe stabilito unicamente in relazione agli
assegni ricevuti dai volontari del servizio civile universale. In tal
modo il legislatore regionale avrebbe indebitamente inciso sulla
disciplina dei tributi erariali in violazione della competenza
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., con riguardo al sistema tributario dello Stato.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, nella
persona del Presidente della Giunta regionale, chiedendo il rigetto
del ricorso.
La difesa regionale, per quanto qui interessa, sostiene che il
servizio civile universale e quello regionale sarebbero
caratterizzati da una matrice solidaristica unitaria, con la
conseguenza che il legislatore statale «avrebbe dovuto prevedere
espressamente il medesimo trattamento fiscale e previdenziale per i
volontari» e che, in ogni caso, la disciplina tributaria dettata
dall'art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 40 del 2017 dovrebbe «ritenersi
valevole [...] senza distinzione tra servizio universale e servizio
regionale».
A tale riguardo, la resistente evidenzia che se, da un lato, la
Leva civica lombarda rappresenta un servizio civile regionale con
finalità proprie rispetto a quelle del servizio civile universale,
tuttavia, dall'altro, i volontari sia del primo che del secondo
svolgerebbero la propria attività nell'interesse della
collettività.
Si tratterebbe, pertanto, in entrambi i casi di forme di impegno
solidaristico; ciò che giustificherebbe la sottoposizione allo
stesso regime fiscale dei compensi percepiti dai volontari, tra i
quali altrimenti si determinerebbe, a parere della Regione Lombardia,
una disparità di trattamento.
D'altra parte, prosegue la Regione, anche il Consiglio di Stato,
in sede consultiva, avrebbe ritenuto il servizio civile nazionale e
quello regionale come entrambi connotati da «tipologia di
prestazioni, modalità di attuazione delle stesse e rapporto
contrattuale simili», con la conseguente applicabilità del «medesimo
regime tributario» (Consiglio di Stato, sezione prima, parere 22
gennaio 2014, n. 199).
A conforto della non fondatezza del ricorso, la resistente
richiama, infine, una nota del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali del 9 dicembre 2019, nella quale l'ufficio legislativo di
tale Ministero non avrebbe ravvisato profili di illegittimità
costituzionale nella norma regionale impugnata, laddove questa
dispone l'applicazione ai volontari della Leva civica lombarda della
disciplina previdenziale dettata dal legislatore statale per gli
assegni ricevuti dagli operatori del servizio civile universale.
4.- Con memoria depositata il 27 ottobre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha insistito per l'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale promossa, contestando le
difese della Regione.
In particolare, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la
Regione avrebbe in sostanza prospettato un'inammissibile violazione
del principio di uguaglianza ad opera dell'art. 16, comma 3, del
d.lgs. n. 40 del 2017. Tale asserito vulnus, infatti, non essendo
stato fatto valere dalla Regione mediante la tempestiva impugnazione
della norma appena citata, non potrebbe poi essere dedotto al fine di
argomentare la legittimità della disposizione regionale impugnata.
D'altro canto, ribadisce il ricorrente, l'asserita
assimilabilità del servizio civile regionale a quello universale
sarebbe stata esplicitamente esclusa dall'art. 7, comma 4, del d.lgs.
n. 40 del 2017.
Infine, la memoria evidenzia l'inconferenza del richiamo, da
parte della difesa regionale, al menzionato parere del Consiglio di
Stato, il quale, in realta': a) era relativo all'imposta regionale
sulle attività produttive (IRAP); b) semplicemente avrebbe «escluso
la natura sia subordinata che parasubordinata delle prestazioni rese
dal volontario»; c) non avrebbe mai affermato l'applicabilità del
«medesimo trattamento tributario» al servizio civile nazionale e a
quello regionale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e in relazione alla materia «sistema tributario e
contabile dello Stato», questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 3, della legge della Regione Lombardia 22 ottobre
2019, n. 16 (Istituzione della Leva civica lombarda volontaria -
Abrogazione l.r. 2/2006 e l.r. 33/2014), il quale così dispone:
«[p]er il compenso corrisposto ai volontari» del servizio civile
regionale «trova applicazione quanto previsto dall'articolo 16, comma
3, del d.lgs. 40/2017».
2.- Il suddetto decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40
(Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma
dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106) istituisce e
disciplina il servizio civile universale, prevedendo, nella norma
richiamata dal legislatore regionale, che gli «assegni attribuiti
agli operatori in servizio civile universale, inquadrati nei redditi
derivanti dalle assunzioni di obblighi di fare, non fare o
permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e non sono
imponibili ai fini previdenziali» (art. 16, comma 3).
L'impugnato art. 10, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 16
del 2019, dunque, determina l'effetto per cui anche i compensi
erogati ai volontari del servizio civile regionale, al pari degli
assegni percepiti da quelli del servizio civile universale, da un
lato, sono inquadrati tra i «redditi derivanti dalle assunzioni di
obblighi di fare, non fare o permettere» - i quali sono riconducibili
alla categoria dei «redditi diversi» (art. 67, comma 1, lettera l,
del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, recante «Approvazione del testo
unico delle imposte sui redditi») -; dall'altro, sono esenti da
imposizioni tributarie, e quindi anche dall'imposta sul reddito delle
persone fisiche (IRPEF), nonchè dall'imponibile previdenziale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che tale
previsione normativa regionale rechi un vulnus all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in relazione alla materia «sistema
tributario e contabile dello Stato», in quanto, nonostante il
servizio civile universale non sia assimilabile a quello regionale,
determinerebbe l'estensione all'ambito di quest'ultimo di
un'agevolazione fiscale statale, con l'effetto della «non
computabilità ai fini Irpef degli assegni» percepiti dai relativi
volontari.
3.- Tanto premesso, va innanzitutto precisato l'oggetto della
questione promossa. Alla luce delle censure poste a fondamento del
ricorso, infatti, questo deve essere circoscritto alla sola parte
della disposizione regionale impugnata che, nel disporre
l'applicazione dell'art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 40 del 2017,
richiama l'esenzione dall'imposizione tributaria per i citati
assegni.
Benchè letteralmente impugni l'intero art. 10, comma 3, della
legge reg. Lombardia n. 16 del 2019, il Presidente del Consiglio dei
ministri non si duole, invero, dell'inquadramento dei compensi dei
volontari regionali nella categoria dei «redditi derivanti dalle
assunzioni di obblighi di fare, non fare o permettere», in quanto la
dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. è
stata prospettata esclusivamente con riguardo alla disposta
estensione ai menzionati volontari del «trattamento tributario
agevolato - rectius: [del]l'esenzione tributaria - che il legislatore
statale ha inteso riservare ai soli volontari "statali"». Nè il
ricorrente censura l'estensione anche ai compensi in discorso del
medesimo art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 40 del 2017 nella parte in
cui questo esclude l'imponibilità ai fini previdenziali dei redditi
dei volontari del servizio universale; ciò in armonia, del resto,
con il contenuto della delibera governativa di autorizzazione
all'impugnazione, nella quale non vi è cenno a tale porzione
normativa.
4.- Così precisati il thema decidendum e l'oggetto
dell'impugnazione, la questione è fondata.
4.1.- La norma impugnata, infatti, stabilisce l'applicazione ai
compensi corrisposti ai volontari del servizio civile regionale della
generalizzata esenzione tributaria che l'art. 16, comma 3, del d.lgs.
n. 40 del 2017 chiaramente dispone con esclusivo riguardo agli
«assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale».
Essa, pertanto, determina l'effetto di introdurre una nuova
esenzione dall'IRPEF, posto che i compensi corrisposti ai volontari
della Leva civica lombarda sono soggetti a tale tributo, di cui
integrano il presupposto in relazione ai «redditi diversi».
Ma in tal modo la norma regionale finisce sostanzialmente per
"esportare" a carico del bilancio statale il costo di una misura
agevolativa assunta in ambito regionale, con una grave distorsione
della responsabilità finanziaria.
Essa si pone quindi in frontale violazione della ratio anche
insita nella riserva alla sfera di competenza esclusiva statale del
sistema tributario dello Stato, sulla cui disciplina le Regioni non
possono evidentemente interferire, nemmeno con riguardo al «relativo
regime agevolativo, che costituisce un'integrazione della disciplina
[medesima] (sentenze n. 30 del 2012 e n. 123 del 2010)» (sentenza n.
17 del 2018).
Non è irrilevante ricordare, del resto, che la legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) ha strutturato
l'autonomia impositiva degli enti territoriali intorno alla
fondamentale esigenza di «garantire la loro massima
responsabilizzazione e l'effettività e la trasparenza del controllo
democratico nei confronti degli eletti» (art. 1, comma 1); proprio in
questa prospettiva ha quindi disposto la «esclusione di interventi
sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del
proprio livello di governo» (art. 2, comma 2, lettera t).
Ciò non preclude alle Regioni la possibilità di realizzare, in
linea con l'autonomia impositiva ad esse riconosciuta dall'art. 119
Cost., propri interventi di politica fiscale, anche di tipo
agevolativo, ma questi, in coerenza con i presupposti che
giustificano tale autonomia, possono inerire solo e unicamente a
tributi il cui gettito è ad esse assegnato; mai, invece, a tributi
il cui gettito pertiene allo Stato.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, manovre
fiscali regionali possono essere realizzate sia con riguardo ai
tributi propri derivati - ma solo nelle ipotesi previste dalla legge
statale (ex plurimis, sentenza n. 121 del 2013) -; sia con riguardo
ai tributi propri derivati parzialmente "ceduti" - in questo caso con
un «più ampio margine di autonoma disciplina, limitato dal vincolo,
unidirezionale, di non superare il limite massimo di manovrabilità
stabilito dalla legge statale» (sentenza n. 122 del 2019) -; sia, a
maggior ragione, con riguardo ai tributi propri autonomi, la cui
istituzione avviene con legge regionale. Proprio con riguardo a
quest'ultima ipotesi questa Corte ha escluso la illegittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 7, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 19 ottobre 2004, n. 7 (Disposizioni per la
valorizzazione del servizio civile volontario in Provincia autonoma
di Bolzano), il quale stabiliva che «[l]a Giunta provinciale
determina, con deliberazione da pubblicarsi nel Bollettino Ufficiale
della Regione, le esenzioni o riduzioni sui tributi locali a favore
dei volontari e degli enti di servizio civile». Si è infatti
precisato che tale previsione si riferiva «solo» a quei tributi «che
possano definirsi a pieno titolo "propri" delle Province o degli enti
locali, nel senso che essi siano frutto di una loro autonoma potestà
impositiva, e quindi possano essere disciplinati da leggi o
regolamenti della Provincia, nel rispetto solo dei principi di
coordinamento» (sentenza n. 431 del 2005).
4.2.- Quanto detto assume valore logicamente prioritario e
assorbente rispetto alle ulteriori considerazioni svolte dalla difesa
regionale, anche in relazione alla asserita omogeneità, in termini
sostanziali, tra il servizio civile universale e quello regionale.
Tali argomenti, infatti, non colgono comunque nel segno, essendo
evidentemente inidonei ad attrarre nella sfera di competenza della
Regione un intervento legislativo che, per le ragioni dianzi
illustrate, risulta ad essa radicalmente precluso.
4.3.- In definitiva, la norma regionale impugnata, disponendo
un'esenzione dall'IRPEF dei compensi percepiti dai volontari della
Leva civica lombarda, realizza un'integrazione della disciplina di un
tributo statale che viola l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in relazione alla materia del sistema tributario dello Stato.
4.4.- Alla luce delle argomentazioni che precedono, deve
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3,
della legge reg. Lombardia n. 16 del 2019, nella parte in cui,
rinviando all'art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 40 del 2017, prevede
che i compensi corrisposti ai volontari della Leva civica lombarda
volontaria siano esenti da imposizioni tributarie.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3,
della legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16
(Istituzione della Leva civica lombarda volontaria - Abrogazione l.r.
2/2006 e l.r. 33/2014), nella parte in cui, rinviando all'art. 16,
comma 3, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione e
disciplina del servizio civile universale, a norma dell'articolo 8
della legge 6 giugno 2016, n. 106), prevede che i compensi
corrisposti ai volontari della Leva civica lombarda volontaria siano
esenti da imposizioni tributarie.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA