1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 431 SENTENZA 16 - 29 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Eccezione di cessazione della materia del contendere - Ius superveniens - Modifica non satisfattiva delle pretese della Regione ricorrente - Reiezione. Imposte e tasse - IRAP - Proroghe per l'anno 2000 di agevolazioni fiscali - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata riduzione di imposta asseritamente regionale, con lesione dell'autonomia regionale - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 19. - Costituzione, artt. 114, 117, terzo comma, 118 e 119. (004C1447) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), promosso
con ricorso della Regione Veneto, notificato il 25 febbraio 2003,
depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 ed iscritto al n. 26 del
registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2004 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto e
l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 21 febbraio 2003, depositato presso la
cancelleria della Corte il successivo 7 marzo, la Regione Veneto ha
proposto questione di legittimità costituzionale in via principale,
tra numerose disposizioni, anche dell'art. 19 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), ipotizzandone il
contrasto con gli articoli 114, 117, terzo comma, 118 e 119 della
Costituzione.
La norma impugnata «prevede proroghe di agevolazioni per il
settore agricolo con una riduzione dell'aliquota IRAP con riferimento
alla competenza 2002 (ed effetti di cassa nei due anni successivi)».
Ciò premesso, e sul presupposto che l'IRAP sia «un'imposta
ricadente nell'area del sistema tributario regionale», la Regione
Veneto contesta che la disposizione suddetta - nello stabilire «una
riduzione del tributo senza peraltro prevedere alcuna forma
compensativa per la finanza regionale» - possa ritenersi «conforme al
testo e alla ratio» degli invocati parametri costituzionali.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto della questione.
Richiama, innanzitutto, la difesa erariale le considerazioni già
invocate per escludere l'illegittimità costituzionale dell'art. 3
della stessa legge n. 289 del 2002 (norma anch'essa impugnata, con il
medesimo ricorso in esame, dalla Regione Veneto, ma oggetto di
separato giudizio). Evidenzia, pertanto, che l'imposta regionale
sulle attività produttive «non è stata stabilita dalla Regione, ma
dallo Stato», di talchè «l'attuale disciplina dell'imposta si fonda
ancora sulla legge statale». Ne consegue, quindi, che la Regione,
nell'esercizio della propria competenza legislativa concorrente, ben
«potrebbe formare una sua legge, naturalmente nel rispetto dei
principi fondamentali» della materia. Non avendo essa, però,
provveduto in tal senso (continuando invece «a fare riferimento ad
una legge statale»), da siffatta inerzia deriverebbe la possibilità
per lo Stato di esercitare liberamente «il potere di modificare la
sua legge».
Sottolinea, infine, l'Avvocatura generale dello Stato come la
questione prospettata non possa «essere affrontata ricorrendo a
criteri soltanto formali», dovendo aversi riguardo anche
all'obiettivo cui tende la norma impugnata. Essa, difatti, è
espressione di una precisa scelta del legislatore, avendo questi
ritenuto che, in «un periodo di ripresa economica molto lenta, (...)
l'ampliamento della base imponibile, proprio perchè non nella misura
attesa, non si dovesse accompagnare con l'inasprimento delle aliquote
per evitare una maggiore pressione fiscale complessiva».
Conclude, quindi, la difesa erariale come il «gettito
complessivo» non sia «stato ridotto» (come sostenuto dalla
ricorrente), essendosi «solo evitato che divenisse più gravoso»,
tanto «da pregiudicare la politica economica, di competenza del
Governo».
3. - Ha ribadito, invece, le proprie doglianze la Regione Veneto,
nella memoria depositata il 16 novembre 2004, insistendo per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge n. 289 del 2002.
Nell'evidenziare che tale articolo «detta norme in materia di
IRAP», la ricorrente premette che «il passaggio dalla vecchia alla
nuova formulazione dell'art. 119 della Costituzione ha determinato
seri problemi di diritto transitorio riguardanti tutta la gamma dei
tributi che, sotto la vigenza del precedente dettato costituzionale,
sono stati istituiti dallo Stato, ma attribuiti alle Regioni, come
l'IRAP».
Prescindendo, difatti, dalla questione - prosegue la Regione
Veneto - «circa la natura di tributo statale o regionale dell'imposta
regionale sulle attività produttive», deve rammentarsi «che le
Regioni, nella vigenza del vecchio testo costituzionale, avevano
introdotto agevolazioni e misure derogatorie, valorizzando i poteri
concessi dalla normativa statale sull'IRAP», e segnatamente quelli di
cui agli artt. 15, comma 3, e 18 del decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'Irpef e istituzione di un'addizionale regionale a
tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei tributi locali),
nonchè quelli previsti dall'art. 21 del decreto legislativo
4 dicembre 1997, n. 460 (Riordino della disciplina tributaria degli
enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità
sociale).
La legge di riforma costituzionale, tuttavia, «non ha previsto
alcuna disposizione rivolta a regolare il passaggio al nuovo assetto
delle competenze e delle funzioni», originando così «tutta una serie
di incertezze interpretative e di ricostruzione del sistema»,
culminate persino nell'adozione di una disposizione - alquanto
«singolare», ad avviso della ricorrente - quale quella contenuta
nell'art. 2, comma 22, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), la quale disciplinerebbe «una
"sanatoria" temporanea - fino al 31 dicembre 2006 - per "le Regioni
che hanno emanato disposizioni legislative in tema di tassa
automobilistica e IRAP in modo non conforme ai poteri ad essa
attribuiti in materia dalla normativa statale"».
Dal momento, però, che - al di là delle «innegabili (...)
difficoltà ricostruttive» - la formulazione del nuovo articolo 119
della Costituzione risulta «molto più ampia rispetto a quella
precedente» (sancendo «un rafforzamento della autonomia finanziaria
di entrata delle Regioni»), da ciò dovrebbe dedursi - secondo la
Regione Veneto - «una maggiore "severita'" nel giudicare l'esercizio
della potestà legislativa statale che comprima l'autonomia
finanziaria regionale».
Con specifico riferimento, pertanto, alla disposizione impugnata
(e pur prendendo atto che la Corte ha «risolto il problema relativo
alla classificazione dell'imposta regionale sulle attività
produttive escludendone la natura di tributo proprio regionale»;
sentenza n. 296 del 2003), la ricorrente sottolinea come sia indubbio
che l'IRAP integri «un'imposta ricadente nell'area del sistema
finanziario regionale, nel senso che incide sulle risorse di cui la
Regione può disporre per esercitare le proprie funzioni».
Ciò premesso, quindi, sarebbe «essenziale porre una barriera
alla discrezionalità del legislatore», prevedendo, in particolare,
un «divieto per lo Stato di comprimere l'autonomia già riconosciuta
alle Regioni, sottraendo risorse necessarie all'attuazione del
dettato costituzionale».
Su tali basi, quindi, secondo la ricorrente - risultando
difficilmente comprensibile «come una disposizione di legge ordinaria
dello Stato, che stabilisce una riduzione del tributo senza per altro
prevedere alcuna forma compensativa per la finanza regionale, possa
essere conforme al testo ed alla ratio degli artt. 114, 117, terzo
comma, 118 e 119 Cost.» - dovrebbe pervenirsi alla declaratoria
d'illegittimità della norma impugnata, giacchè non si tratta «di
mettere in discussione il potere statale di legiferare in punto di
imposta regionale», bensì «di impedire che lo Stato, nell'esercitare
malamente il suo potere, possa determinare una reformatio in peius
del sistema fiscale regionale, con ciò violando l'art. 119 Cost.»
(la Regione Veneto richiama, sul punto, la sentenza n. 37 del 2004).
4. - Insiste per la reiezione della questione proposta
l'Avvocatura generale dello Stato, svolgendo ulteriori considerazioni
a sostegno di tale conclusione nella memoria depositata il
16 novembre 2004.
Preliminarmente, peraltro, la difesa erariale sottolinea come,
attraverso l'impugnativa dell'art. 19 della legge n. 289 del 2002, la
ricorrente censuri «solo il primo comma dell'art. 45» del già citato
d.lgs. n. 446 del 1997, cioè a dire l'unica disposizione, tra quelle
alle quali rinvia l'articolo impugnato, che «si riferisce all'IRAP».
Essendo stato, tuttavia, tale comma «modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 24 dicembre 2003, n. 350» (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), dovrebbe per tal motivo «essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere».
In alternativa la difesa erariale insiste per la declaratoria
d'infondatezza della questione proposta.
Evidenzia, difatti, come sul testo dell'art. 45 del già citato
d.lgs. n. 446 del 1997 il legislatore sia «intervenuto
ripetutamente», menzionando a titolo esemplificativo le modifiche
apportate dall'art. 9, comma 7, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002), nonchè precedentemente
dall'art. 6, comma 12, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001).
L'imposta gravante sulle attività produttive - sottolinea
l'Avvocatura generale dello Stato - ha, dunque, «richiamato
ripetutamente l'attenzione del legislatore», e ciò «in vista della
realizzazione di un programma di politica economica» che ha
contemplato - «per favorire la ripresa delle attività produttive» -
una riduzione dell'imposta «per un periodo breve», successivamente
prorogato in ragione della «mancata ripresa dell'economia». La norma
impugnata, dunque, «non può essere vista come un intervento a sè
privo di ragionevolezza, ma come elemento di una manovra complessa
rivolta a stimolare la ripresa, dopo la quale, irrobustitasi
l'economia ed aumentata la materia imponibile, sarebbe aumentato il
gettito dell'imposta».
Ciò premesso, la difesa erariale - in aggiunta alle
considerazioni di cui sopra - sottolinea come le aliquote non abbiano
«un valore assoluto», dovendo anzi riconoscersi come «sul gettito
complessivo» abbiano «un rilievo addirittura maggiore i criteri di
determinazione della base imponibile», essendo noto che, «se si vuole
evitare un carico tributario eccessivo, le aliquote vanno
proporzionate all'ammontare della base imponibile».
Nel ricorso, invece, «è denunciata "una riduzione del tributo"»,
essendosi però «a sostegno (...) richiamata la sola variazione delle
aliquote», mancando, invece, qualsiasi accenno «all'ammontare
complessivo del gettito», e cioè ad un dato - sostiene la difesa
erariale - «che la Regione avrebbe dovuto indicare, dandone la
prova», atteso che «la sola variazione delle aliquote non determina
automaticamente per la Regione una diminuzione di risorse
finanziarie».
Alla stregua, pertanto, di tali considerazioni l'Avvocatura
generale dello Stato reputa il ricorso infondato, analoga
conclusione, peraltro, imponendosi - a suo dire - anche ove ci si
voglia «soffermare sulla sola aliquota».
Si sottolinea, difatti, come la norma impugnata sia parte di una
«manovra economica complessa, della quale rappresenta solo un
episodio», coordinandosi con altri analoghi interventi «sia anteriori
che successivi», rientrando così nel novero di quelle iniziative che
«non possono essere precluse allo Stato se non si vuole rendere
impossibili politiche di largo respiro destinate a favorire la
ripresa dell'economia».
Di ciò, del resto, si sarebbe mostrata consapevole - conclude la
difesa erariale - la stessa giurisprudenza costituzionale «quando ha
rilevato (sentenza n. 37 del 2004) che non possono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime le norme quando "recano modifiche
particolari ad aspetti di (...) tributi che erano già oggetto di
specifica disciplina in preesistenti leggi statali e sui quali quindi
il legislatore statale (...) conserva potere di intervento, fino alla
definizione delle premesse del nuovo sistema delle Regioni e degli
enti locali"».

Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto, con il ricorso sopra meglio indicato, ha
proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
assumendone il contrasto con gli articoli 114, 117, terzo comma, 118
e 119 della Costituzione.
1.1. - La disposizione impugnata ha previsto, per l'anno 2002,
talune proroghe di agevolazioni fiscali relative all'IRAP (Imposta
regionale sulle attività produttive), inerenti all'agricoltura. La
ricorrente, pertanto, sul presupposto che l'IRAP sia una imposta
regionale, o che comunque ricada nell'ambito «del sistema tributario
regionale», si duole dell'avvenuta introduzione di una riduzione
dell'aliquota del tributo de quo, senza che sia stata prevista alcuna
forma compensativa per la finanza regionale, donde l'ipotizzato
contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
1.2. - Dal canto suo, la difesa erariale ha eccepito,
preliminarmente, che l'iniziativa assunta dalla ricorrente investe
«solo il primo comma dell'art. 45» del (già citato) decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta
regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di
un'addizionale regionale a tale imposta, nonchè riordino della
disciplina dei tributi locali), cioè a dire l'unica disposizione,
tra quelle alle quali rinvia l'articolo impugnato dalla Regione
Veneto, che «si riferisce all'IRAP».
Essendo stato, tuttavia, il comma 1 dell'art. 45 del d.lgs.
n. 446 del 1997 «modificato dall'art. 2, comma 1, della legge
24 dicembre 2003, n. 350» (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
dovrebbe per tal motivo «essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere».
Subordinatamente, l'Avvocatura generale dello Stato - nel
ribadire che l'IRAP non è un'imposta regionale, ma statale, sicchè
la sua attuale disciplina si fonda sulla normativa dettata dallo
Stato, al quale spetta indiscutibilmente il potere di modificare una
sua legge - ha chiesto il rigetto della questione.
2. - In limine deve essere disattesa l'eccezione preliminare
sollevata dalla difesa erariale.
Quantunque la norma, richiamata dalla disposizione impugnata, sia
stata interessata - per effetto di ius superveniens - da una
modificazione, siffatta circostanza appare priva di rilievo nel caso
di specie.
La modifica apportata dall'art. 2, comma 1, della legge n. 350
del 2003 al testo del comma 1 dell'art. 45 del d.lgs. n. 446 del
1997, si è sostanziata nello stabilire che la misura dell'aliquota,
originariamente fissata (per i soggetti che operano nel settore
agricolo e per le cooperative della pesca e loro consorzi) nell'1,9%,
«per il periodo in corso al 1° gennaio 1998 e per i quattro periodi
di imposta successivi», resti fissata nella stessa misura «per il
periodo in corso al 1° gennaio 1998 e per i cinque periodi di imposta
successivi». Analogamente, la (originaria) previsione secondo cui
«per il periodo d'imposta in corso al 1° gennaio 2003 l'aliquota è
stabilita nella misura del 3,75%» risulta sostituita da quella
secondo cui «per il periodo d'imposta in corso al 1° gennaio 2004
l'aliquota è stabilita nella misura del 3,75%».
Atteso, dunque, il tenore dell'intervento normativo suddetto,
deve escludersi che la modifica apportata al testo del comma 1
dell'art. 45 del d.lgs. n. 446 del 1997 possa considerarsi
«satisfattiva» delle pretese della ricorrente, così come richiesto
dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. ex multis ordinanze n. 137
del 2004, n. 443 del 2002, n. 347 del 2001) ai fini della
declaratoria di cessazione della materia del contendere.
3. - Passando ad esaminare il merito della questione, deve
dichiararsi la stessa non fondata.
Questa Corte (sentenze n. 37 del 2004; n. 311 e n. 296 del 2003)
ha più volte affermato che l'IRAP è un tributo, istituito e
disciplinato dal d.lgs. n. 446 del 1997, salve le determinazioni
espressamente attribuite alla legge regionale dal medesimo decreto
legislativo. Conseguentemente la disciplina sostanziale dell'imposta
rientra tuttora nella competenza dello Stato. Ne deriva che si deve
ritenere spettante al legislatore statale la potestà di dettare
norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina di tale
tributo.
Ciò premesso, quanto alla specifica censura proposta dalla
Regione ricorrente, deve ritenersi non condivisibile la tesi secondo
cui ogni intervento sul tributo che, o per modificazione delle
aliquote o per variazioni delle agevolazioni previste, comporti un
minor gettito per le Regioni, dovrebbe essere accompagnato da misure
compensative per la finanza regionale, la quale - diversamente -
verrebbe ad essere depauperata.
Non può, infatti, essere effettuata una atomistica
considerazione di isolate disposizioni modificative del tributo,
senza considerare nel suo complesso la manovra fiscale entro la quale
esse trovano collocazione, ben potendosi verificare che, per effetto
di plurime disposizioni, contenute nella stessa legge finanziaria
oggetto di impugnazione principale o in altre leggi, il gettito
complessivo destinato alla finanza regionale non subisca riduzioni.
Nè, d'altra parte, risulta dimostrato (o meglio, ancor prima,
dedotto dalla ricorrente) che l'intervento normativo compiuto sulle
aliquote dell'IRAP abbia dato luogo ad una complessiva insufficienza
dei mezzi finanziari a disposizione della Regione Veneto per
l'adempimento dei propri compiti.
In forza di tali rilievi, quindi, la questione di legittimità
costituzionale deve essere dichiarata non fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), proposta, in riferimento agli articoli 114, 117,
terzo comma, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Veneto con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1447