1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA 5 - 9 novembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Usi civici - Norme della Regione Abruzzo - Atto di sclassificazione di terreni civici - Carente motivazione dell'ordinanza di rimessione sulla fattispecie del giudizio a quo e sul nesso di pregiudizialita' con la questione sollevata - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 10, comma 2. - Costituzione, artt. 9, 42, 117 e 118. (T-120249) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 10
della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25 (Norme in
materia di usi civici e gestione delle terre civiche - Esercizio
delle funzioni amministrative), promosso dal Commissario per il
riordino degli usi civici nella Regione Abruzzo nel procedimento
vertente tra il Comune di Pescocostanzo e la Speciale rappresentanza
degli utenti di uso civico del Comune di Pescocostanzo ed altri, con
ordinanza del 17 gennaio 2012, iscritta al n. 101 del registro
ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Udito nella camera di consiglio del 10 ottobre 2012 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che il Commissario per il riordino degli usi civici
nella Regione Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli articoli 9,
117, 118 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Abruzzo 3 marzo
1988, n. 25, «Norme in materia di usi civici e gestione delle terre
civiche - Esercizio delle funzioni amministrative», concentrando,
tuttavia, i motivi di doglianza nei confronti del solo comma 2, il
quale stabilisce che «Nei casi in cui, per effetto di utilizzazioni
improprie ormai consolidate, porzioni di terre civiche abbiano da
tempo irreversibilmente perduto la conformazione fisica e la
destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi e
pascolivi, il Consiglio regionale, su richiesta motivata del Comune
territorialmente interessato, ovvero dell'amministrazione separata
frazionale, sentito il Comune se trattasi di bene di pertinenza
frazionale, può disporre la (s)classificazione di dette terre dal
regime demaniale civico»;
che il rimettente premette di avere, a suo tempo, avviato
d'ufficio una serie di procedimenti intesi ad accertare la natura di
alcuni terreni siti nel Comune di Pescocostanzo, i quali, nelle more,
sarebbero stati sclassificati, a norma della disposizione denunciata,
«con delibera del Consiglio Regionale n. 104/19 del 12.07.1994»;
che, pur consapevole del fatto che identica questione è stata a
suo tempo portata all'attenzione di questa Corte e decisa con
sentenza n. 511 del 1991, il rimettente ha reputato devolvibili
ulteriori profili di illegittimità costituzionale della norma
censurata, all'epoca non evidenziati dall'ordinanza di rimessione;
che la materia degli usi civici sarebbe disciplinata, in modo
tendenzialmente esaustivo, dalla legge 16 gennaio 1927, n. 1766 e dal
relativo regolamento, approvato con r.d. n. 322 del 1928, i quali
prevedono speciali procedure di liquidazione degli usi civici;
che alle Regioni sarebbero state successivamente attribuite
funzioni meramente amministrative, sicchè la Regione Abruzzo non
avrebbe potuto emanare norme derogatorie rispetto a quelle statali,
disciplinando - attraverso il procedimento di sclassificazione di cui
alla norma oggetto di censura - nuove ipotesi di liquidazione degli
usi civici, diverse da quelle previste dal legislatore statale per
garantire l'interesse della collettività alla salvaguardia degli
stessi usi civici nonchè dell'ambiente e del paesaggio;
che «le aree assegnate alle Università agrarie e le zone gravate
da usi civici», a norma dell'art. 1, lettera h), della legge 8 agosto
1985, n. 431, risultano assoggettate a vincolo paesaggistico;
che le finalità di tutela dell'ambiente che svolgono gli usi
civici sarebbero state valorizzate dalla giurisprudenza
costituzionale e «dalla dottrina più attenta», in conformità
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva questa
materia alla legislazione esclusiva dello Stato;
che la disposizione denunciata avrebbe, invece, profondamente
inciso su tale materia, permettendo, attraverso la procedura di
sclassificazione, di sottrarre aree ai vincoli ambientali e
paesaggistici, in violazione anche della Convenzione europea sul
paesaggio, sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata con
la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre
2000);
che la disposizione censurata risulterebbe in contrasto anche con
la legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie), la quale consente la sanatoria delle opere
abusive sorte su aree vincolate solo attraverso determinate
procedure: possibilità, peraltro, non più concessa dalla normativa
successiva;
che la sclassificazione prevista dalla disposizione censurata
potrebbe invece risultare concessa «per irreversibili trasformazioni
del suolo, dovute, nella maggioranza dei casi, ad interventi
urbanistici non autorizzati, che risultano così sanabili sotto un
duplice profilo: il venir meno del vincolo ambientale e la
disponibilità del suolo»;
che la norma denunciata violerebbe, ancora, l'art. 42 Cost., in
quanto il previsto procedimento di sclassificazione consentirebbe di
disporre l'espropriazione di terreni senza la previsione di alcun
ristoro, posto che i titolari degli usi stessi, aventi natura di
diritti reali, verrebbero privati dei diritti esercitati su quei beni
senza contropartita alcuna, in contrasto con i principi affermati
dalla giurisprudenza costituzionale e da quella comunitaria;
che questo esito contrasterebbe anche con la normativa statale,
la quale stabilisce che il capitale derivante dalla liquidazione
degli usi civici debba essere investito «"in titoli del debito
pubblico intestati al Comune, alla frazione od alla associazione, con
vincolo a favore del ministero per l'economia nazionale, per essere
destinato, in caso di bisogno, ad opere permanenti di interesse
generale della popolazione..."»;
che, invece, i beni sclassificati potrebbero essere alienati
senza alcun vincolo di reimpiego delle somme riscosse;
che, da ultimo, la norma denunciata si porrebbe in contrasto
anche con il principio di ragionevolezza, in quanto assegnerebbe una
assai ampia discrezionalità alla autorità amministrativa nella
valutazione della perdita della «"conformazione fisica"» e della
«"destinazione funzionale"» dei beni, non dovuta ad eventi naturali,
ma «all'abusivo esercizio di atti di possesso da parte dei privati»,
sicchè sarebbe «sufficiente un'illecita attività di manomissione di
beni di rilevante interesse ambientale e paesaggistico per
determinare l'estinzione dei diritti di uso civico e,
conseguentemente, di ogni vincolo ambientale e paesaggistico sugli
stessi».
Considerato che il Commissario per il riordino degli usi civici
nella Regione Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli articoli 9,
117, 118 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Abruzzo 3 marzo
1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle terre
civiche - Esercizio delle funzioni amministrative), concentrando le
proprie censure sul comma 2 di tale articolo;
che il rimettente premette di aver iniziato d'ufficio «una serie
di processi volti ad accertare la natura di alcuni fondi censiti nel
Catasto terreni del Comune di Pescocostanzo», i quali, «nelle more
del giudizio», sarebbero stati «sclassificati, ai sensi dell'articolo
10 della legge della Regione Abruzzo n. 25/1988, con delibera del
Consiglio Regionale n. 104/19 del 12.07.1994»;
che, nel merito delle censure, si deduce il contrasto della
disposizione denunciata con gli artt. 9, 117 e 118 Cost., in quanto
la stessa introdurrebbe un regime contrastante con la disciplina
statale, la quale, essendo relativa alla materia dell'ambiente e del
paesaggio, rientrerebbe nell'ambito della competenza esclusiva dello
Stato, a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
che sarebbe violato anche l'art. 42 Cost., in quanto i titolari
degli usi civici verrebbero ad essere privati dei diritti di natura
reale esercitati sui beni gravati da quegli usi senza alcuna forma di
indennizzo, in contrasto con l'obbligo di assicurare quest'ultimo in
ogni forma di espropriazione;
che, infine, risulterebbe compromesso anche il parametro della
ragionevolezza - richiamato in motivazione, ma non nel dispositivo -,
in quanto la disposizione censurata assegnerebbe una assai ampia
discrezionalità alla autorità amministrativa nella valutazione
della perdita della "conformazione fisica" e della "destinazione
funzionale" dei beni, non dovuta ad eventi naturali, ma «all'abusivo
esercizio di atti di possesso da parte dei privati», sicchè sarebbe
«sufficiente un'illecita attività di manomissione di beni di
rilevante interesse ambientale e paesaggistico per determinare
l'estinzione dei diritti di uso civico e, conseguentemente, di ogni
vincolo ambientale e paesaggistico sugli stessi»;
che, al di là di qualsiasi rilievo sulla sorprendente lontananza
nel tempo dell'asserito atto di sclassificazione dei terreni - si
cita, infatti, una deliberazione adottata dal Consiglio regionale nel
1994, mentre la causa risulta trattenuta in decisione all'udienza del
7 novembre 2011 -, l'ordinanza di rimessione non fornisce esaurienti
delucidazioni sulle circostanze di causa e, in particolare, sul nesso
di pregiudizialità tra la questione sollevata e l'oggetto del
procedimento in questione, nulla avendo puntualizzato in ordine alla
necessità, per l'organo decidente, di fare applicazione della
disposizione denunciata o alla non disapplicabilità dei
provvedimenti attuativi in ipotesi considerati illegittimi; nonchè
sul tipo di attività processuale svolta all'esito dell'asserito atto
di sclassificazione;
che, soprattutto, l'ordinanza di rimessione non fornisce elementi
atti ad asseverare la circostanza che la sclassificazione di quei
terreni sia stata effettivamente disposta, atteso che la richiamata
deliberazione del Consiglio regionale, per come identificata («n.
104/19 del 12.07.1994»), si limita, a quanto risulta, ad approvare
una circolare per la disciplina generale del "procedimento per la
declaratoria di sclassificazione di terre civiche" in esecuzione
della normativa denunciata;
che la totale carenza di elementi essenziali ai fini del
necessario scrutinio sulla rilevanza del quesito di legittimità
costituzionale concretamente proposto, oltre che l'ossequio al
principio della autosufficienza dell'atto di rimessione, alla luce
della costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, ordinanze
n. 127, n. 84 e n. 38 del 2012), impongono di dichiarare
manifestamente inammissibile la sollevata questione.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 10 della legge della
Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e
gestione delle terre civiche - Esercizio delle funzioni
amministrative), sollevata, in riferimento agli articoli 9, 117, 118
e 42 della Costituzione, dal Commissario per il riordino degli usi
civici nella Regione Abruzzo con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI