1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 2014
Ordinanza del 7 luglio 2014 della Commissione tributaria provinciale di Roma sul ricorso proposto da Centro Storico Real Estate Srl contro Agenzia delle entrate - Direzione provinciale I di Roma e Equitalia Gerit S.p.a.. Riscossione delle imposte - Remunerazione del servizio - Aggio percentuale pari al nove per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), art. 17, comma 1, come sostituito dall'art. 32, comma 1, lett. a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. (16C00106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2016)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI ROMA
Sezione 65

Riunita con l'intervento dei signori:
Di Popolo Angelo - Presidente;
Sava Gianfranco - Relatore;
Mei Pierluigi - Giudice.
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 23740/10
depositato il 24 settembre 2010, avverso cartella di pagamento n.
09720100142634372 I.V.A. + IRPEG 2008;
Contro: Ag. Entrate Dir. Provin. Uff. Controlli Roma 1;
Proposto dal ricorrente: Centro Storico Real Estate S.r.l., via
Lemonia n. 241 c/o Tranquilli - 00174 Roma (RM);
Altre parti coinvolte: Conc. Equitalia Gerit S.p.a., Lungotevere
Flaminio n. 18 - 00196 Roma (RM), difeso da: Avv. Donatella Carletti,
via Lucrezio Caro n. 62 - 00193 Roma (RM).
Premessa
Con ricorso proposto nei confronti dell'Agenzia delle Entrate -
Direzione Provinciale I di Roma e nei confronti della società
Equitalia Gerit S.p.a. in data 9 settembre 2010 e depositato alla
segreteria di questa commissione tributaria provinciale il 24
settembre 2010, la società Centro Storico Real Estate S.r.l.,
rappresentata e difesa come in atti, ha impugnato la cartella di
pagamento indicata in epigrafe con la quale viene richiesto il
pagamento dell'importo di € 574.913,86 iscritto a ruolo per l'anno
2006 a titolo di Iva, Ires, Irap, sanzioni, interessi, nonchè
dell'importo di € 51.742,23 a titolo di compensi di riscossione e
diritti. L'iscrizione a ruolo consegue ad un avviso di accertamento
ritualmente impugnato e pendente, ed è eseguita pertanto a titolo
provvisorio.
Parte ricorrente contesta la cartella deducendo diversi profili
di illegittimità, richiedendo altresì di sollevare innanzi alla
Corte costituzionale la questione di legittimità dell'art. 17 del
decreto legislativo n. 112/1999, riguardante i compensi di
riscossione, per violazione degli articoli 3, 24, 42 e 111 della
Costituzione, e di porre innanzi alla Corte di Giustizia la questione
della compatibilità del medesimo articolo con l'ordinamento
comunitario per violazione del principio della proporzionalità.
La Direzione Provinciale I di Roma dell'Agenzia delle Entrate e
la società Equitalia Gerit S.p.A. si sono costituite in giudizio con
note depositate, rispettivamente, in data 28 ottobre 2010 ed in data
24 febbraio 2011.
Il ricorso è stato discusso nella pubblica udienza del 28
gennaio 2014. Il Collegio riservava la decisione ex art. 35, del
decreto legislativo n. 546/92; detta riserva veniva sciolta nella
camera di consiglio del 25 marzo 2014 dove veniva dichiarata la
sospensione del processo e la rimessione degli atti alla segreteria
della Corte costituzionale.
Ancor prima di prendere in considerazione la dedotta
incostituzionalità e l'eccepita incompatibilità con l'ordinamento
comunitario dell'art. 17, del decreto legislativo n. 112/1999,
relativo ai compensi addebitati in cartella dal concessionario per la
riscossione, deve il Collegio pregiudizialmente evidenziare che per i
primi due motivi, nella delibazione consentita senza anticipazione
delle soluzioni, non può escludersi che si verta in ipotesi di
infondatezza (quanto meno parziale); per modo che la sollevata
questione di legittimità costituzionale si appalesa evidentemente
rilevante ai fini della decisione sul terzo motivo.
In particolare, osserva il Collegio che parte ricorrente,
invocando in parte qua la nullità della impugnata cartella, contesta
i compensi di riscossione che la società Equitalia ha addebitato
nella misura prevista dall'art. 17, del decreto legislativo n.
112/1999 come modificato dall'art. 32, comma 1, del d.l. n. 185/2008.
Specificamente ha sul punto denunciato l'illegittimità
costituzionale di tale articolo per lesione degli articoli 3, 24, 42
e 111 della Costituzione nonchè per violazione del principio
generale dell'ordinamento comunitario, direttamente applicabile
nell'ordinamento interno, della proporzionalità, concludendo per la
rimessione degli atti agli organi competenti.
Posto che la questione di compatibilità comunitaria ha la
precedenza logica e giuridica rispetto alla questione di
costituzionalità (cfr. sentenza n. 170 del 1984, Granital) che pure,
come detto, è stata sollevata davanti a questo giudice, deve il
Collegio innanzitutto pronunciarsi sulla prima questione, e pertanto
respinge la domanda di parte ricorrente di rimessione alla Corte di
Giustizia.
Ciò per la assorbente considerazione che le motivazioni addotte
a sostegno della tesi secondo cui l'art. 17 del citato decreto
legislativo n. 112/1999 violerebbe il principio comunitario della
proporzionalità sono del tutto generiche e sostanzialmente
tautologiche, e dunque prive di forza tale da consentire l'innesco,
ex art. 234 del Trattato CE, del richiesto rinvio pregiudiziale.
Quanto alla eccepita incostituzionalità della norma in
discussione, non può tralasciarsi di dire che sui compensi per le
attività di riscossione dovuti al concessionario ai sensi dell'art.
17 del decreto legislativo n. 112/1999 sono stati sollevati, anche da
questa Commissione Tributaria Provinciale, alcuni dubbi di
costituzionalità e che le ordinanze di rimessione alla Corte
costituzionale non hanno ancora avuto esito. E, tuttavia, il Collegio
sul punto ritiene che anche nel caso di specie ricorrano i
presupposti per la sospensione del processo e che dunque debba
richiedersi alla Ecc.ma Corte l'esame di legittimità della norma,
richiamando invero, in quanto condiviso, anche ciò che è sostenuto
dai giudici precedenti rimettenti.
Ad avviso della società ricorrente, l'art. 17 del decreto
legislativo n. 112/1999 laddove pone a carico del contribuente
l'onere di corrispondere l'intero aggio della riscossione determinato
in misura proporzionale all'importo iscritto a ruolo, senza tenere
conto del costo effettivamente sostenuto dal concessionario per la
riscossione, determinerebbe: a) una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, perchè lo strumento apprestato dall'ordinamento per
evitare che il costo della riscossione si riversi sulla
collettività, appare del tutto irragionevole; b) una violazione
degli articoli 24 e 111 della Costituzione derivandone un
aggravamento della situazione debitoria del contribuente con
inopinata difficoltà per l'attivazione della tutela giurisdizionale;
c) una violazione dell'art. 42 della Costituzione perchè comporta
una ingiustificata lesione del patrimonio del contribuente, costretto
a sostenere l'onere economico derivante dalla concessione ad un terzo
soggetto del servizio della riscossione.
Per parte ricorrente, dunque, la cartella di pagamento dovrebbe
essere annullata in relazione ai compensi di riscossione:
a) per l'evidente sproporzione rispetto alla modesta attività
effettuata dal concessionario. Se lo scopo dello strumento in esame
è quello di assicurare che il costo sostenuto dal concessionario per
la riscossione del credito erariale sia sopportato unicamente dal
soggetto che lo ha provocato, evidente che il medesimo effetto ben
potrebbe essere raggiunto adottando misure meno gravose per il
contribuente; ad esempio, prevedendo un meccanismo che tenga conto
del tipo di attività posta in essere dal concessionario, in modo da
riversare sul contribuente soltanto il costo effettivamente sostenuto
per la riscossione del credito, senza gravarlo di oneri economici
aggiuntivi;
b) per l'onerosità dell'accesso alla tutela giurisdizionale.
In caso di esito sfavorevole del giudizio (è ciò perchè il
contribuente è costretto a corrispondere l'intero aggio di
riscossione anche qualora paghi gli importi richiesti con la cartella
di pagamento impugnata immediatamente dopo la sentenza, senza che il
concessionario abbia posto in essere alcuna ulteriore attività di
riscossione);
c) per gli effetti di riportare in capo al contribuente un
onere proprio dell'erario, (l'aggio, rappresentando la remunerazione
per l'attività svolta dal concessionario, attiene al rapporto tra
l'ente impositore ed il concessionario del servizio e non può dunque
essere addossato ad un soggetto estraneo a tale rapporto).
Il Concessionario per converso, in sede di costituzione in
giudizio non ha formulato alcuna controdeduzione sul punto.
Posto che la Commissione ritiene di sospendere la decisione sul
ricorso e rimettere gli atti alla Corte costituzionale affinchè si
pronunci sulle questioni che saranno appresso specificate, valgano a
sostegno le seguenti riflessioni, desumibili dal progressivo
dibattito sulla materia.
Equitalia, società a totale capitale pubblico, è incaricata
dell'esercizio dell'attività di riscossione dei tributi, contributi
e sanzioni, con previsioni di corrispettivo costituito, secondo legge
dall'aggio e dagli altri meccanismi compensativi vigenti.
Tutto ciò che il cittadino paga a Equitalia viene interamente
restituito agli enti creditori, ad eccezione dell'aggio e delle spese
di riscossione stabilite dal legislatore.
La percezione dell'aggio nella misura del 9% viene criticata
aspramente dagli operatori, in quanto nel sistema dei nuovi avvisi di
accertamento esecutivi emessi dall'Agenzia delle Entrate dal 1°
ottobre 2011, il contribuente deve versare le somme entro il termine
per il ricorso e, in tal caso non sono previsti gli aggi da
corrispondere (per contro attraverso le cartelle di pagamento, se il
contribuente non adempie al pagamento delle somme dovute entro il
termine di presentazione del ricorso, l'aggio deve essere pagato
interamente nella misura del 9% esclusivamente in capo al
contribuente anche se fino a quel momento l'agente della riscossione
non ha svolto nessuna funzione al servizio in quanto il ruolo e la
cartella di pagamento sono state assorbite dall'avviso di
accertamento esecutivo (tutto ciò, anche se, attraverso il d.l. n.
201/2011, il legislatore è intervenuto rivisitando radicalmente il
sistema della remunerazione dei costi necessari per la riscossione
dei tributi, sostituendo integralmente il primo comma dell'art. 17
del decreto legislativo 13 aprile 1999 n. 112, rinunciando
all'utilizzo del termine "aggio" e preferendo il più appropriato
termine "rimborso").

Diritto

La Commissione, conclusivamente prende atto della richiesta di
remissione sollevata dalla ricorrente secondo cui l'art. 17, comma 1,
del decreto legislativo n. 112/1999, così come modificato dall'art.
32, comma 1, del decreto-legge n. 185/2008 presenta profili di
incostituzionalità essendo in contrasto con la Carta Costituzionale
relativamente agli articoli 3, 24, 42 e 111 della Costituzione; ed
osserva: l'eccezione sollevata dal ricorrente del controllo di
costituzionalità dell'art. 17, decreto legislativo n. 112/1999
appare rilevante e pertinente ai fini della decisione da parte di
questa Commissione e non manifestamente infondata per cui non può
essere respinta l'istanza di remissione alla Corte Costituzionale
della sollevata questione di legittimità costituzionale per l'aperto
e radicale contrasto denunziato, in particolare, con il principio di
eguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione, nonchè, ad
avviso di questo giudice, con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Inoltre il contrasto del citato art. 17, 1° comma, con il principio
di eguaglianza ex art. 3 Cost. resta individuato dalla disparità di
trattamento riservato al cittadino che sia in grado di effettuare il
pagamento e di quello del quale può usufruire il contribuente
sprovvisto di mezzi sufficienti a riguardo, onerato di ingiustificati
e di irragionevoli e maggiori carichi finanziari.
L'opzione normativa così contrasta con quanto previsto nell'art.
3 della Costituzione il quale afferma che "tutti i cittadini hanno
pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza
distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni
politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della
Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che
limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese".
In punto di non manifesta infondatezza della questione, il
Collegio rileva che codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 480 del
30 dicembre 1993 ha già stabilito che la misura dell'aggio deve
ritenersi ragionevole (e quindi costituzionalmente legittima) se essa
è contenuta in un importo minimo e massimo che non superi di molto
la soglia di copertura del costo della procedura (nello stesso senso
Consiglio di Stato 29 gennaio 2008 n. 272).
La Commissione ritiene che la norma debba essere nuovamente
valutata sotto un altro profilo.
Appare assolutamente ingiustificata la fissazione della misura
dei compensi di riscossione a carico del contribuente nella
percentuale fissa del nove per cento delle somme riscosse nel caso in
cui il pagamento sia effettuato oltre sessanta giorni dalla notifica
della cartella di pagamento, anzichè in misura corrispondente ai
costi del servizio di riscossione.
I dubbi in ordine alla ragionevolezza della misura dell'aggio
sono alimentati, oltre che dalla considerazione che la legge non
fissa un importo massimo prestabilito dello stesso, anche dalla
constatazione che l'agente, nell'ambito della nuova procedura di
riscossione delle somme risultanti dagli atti di cui alla lett. a)
dell'art. 29, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, non avrà più
neppure l'onere di notificare la cartella di pagamento senza aggravio
di relativi costi. Se a ciò si aggiunge, che a seguito
dell'abrogazione a decorrere dal 26 febbraio 1999 dell'obbligo del
non riscosso come riscosso (art. 2, comma 1, decreto legislativo 22
febbraio 1999, n. 37), l'agente della riscossione non subisce più
alcun danno patrimoniale da riparare per effetto dell'inadempimento
del contribuente e che il servizio di riscossione coattiva non è
più gestito da concessionari privati, ma da un ente pubblico
economico, emergono con chiarezza i profili di dubbia legittimità
costituzionale dell'attuale disciplina sul punto.
Le considerazioni contenute nella giurisprudenza di codesta
Corte, sul costo del servizio pubblico di riscossione tanto più
inducono questa Commissione a sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, del decreto legislativo n. 112/1999
richiamato dal concessionario nelle sue controdeduzioni.
Nella sentenza n. 59/1987 codesta Ecc.ma Corte ritenne che la
scelta del legislatore "seppure discrezionale, non può sottrarsi al
sindacato sotto il profilo del buona andamento secondo i canoni della
non arbitrarietà e della ragionevolezza della disciplina rispetto al
fine indicato nell'art. 97, primo comma della Costituzione, di
tal'che in "sede di un giudizio sulla legittimità costituzionale
delle leggi, la violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione può essere invocata allorchè si assuma
l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina
impugnata rispetto al fine indicato nell'art. 97, primo comma,
Costituzione (C. Cost. n. 10/1980): per modo che sempre emergono
profili di irragionevole applicazione dell'aggio di riscossione anche
sugli interessi di mora, sol che si consideri che l'agente della
riscossione, in relazione agli importi non pagati tempestivamente dal
contribuente, non ha anticipato alcuna somma all'erario. In sintesi
si ripete che:
la Commissione rileva che la prospettata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, 1° comma, del decreto
legislativo n. 112/1999 è rilevante e non manifestamente infondata
atteso che nel caso in esame il pagamento dell'aggio è stabilito in
misura fissa anzichè in misura corrispondente ai costi effettivi del
servizio di riscossione;
l'irrazionalità normativa deriva dalla circostanza che detta
misura non assicura che la gestione del servizio sia volta soltanto
alla copertura dei costi;
il dubbio di incostituzionalità si consolida poi laddove viene
configurato l'obbligo del pagamento pur in assenza di specifici
criteri di determinazione del costo di tale servizio;
l'obbligo dell'aggio può ritenersi ragionevole e coerente
allorchè la misura corrisponda al costo della prestazione, mentre
deve ritenersi ingiusto, penalizzante e costituzionalmente
illegittimo per l'assenza di un tetto minimo e massimo alla misura
dei compensi;
tale sistema fa risaltare l'incostituzionalità della
previsione di una qualche forma di riequilibrio per effetto del d.l.
n. 201/2011;
la disciplina previgente appare quanto mai irragionevole
poichè il compenso di riscossione costituisce il corrispettivo di
una specifica prestazione di servizi: deve ritenersi del tutto
arbitraria la determinazione della misura di tale compenso a carico
del contribuente nella percentuale fissa del nove per cento delle
somme iscritte a ruolo, non essendo quest'ultima in alcun modo
ancorata ai costi di gestione sostenuti dall'agente della riscossione
(e ciò contrasta ad avviso di questo giudice tributario con l'art.
97 per la manifesta irrazionalita').
La questione di legittimità costituzionale involge, dunque,
l'art. 17, 1 comma, del decreto legislativo n. 112/199 per contrasto
con l'art. 3 per la violazione del principio di eguaglianza del
cittadino di fronte alla legge laddove il compenso viene correlato al
valore della lite e con l'art. 97 relativo al principio di buon
andamento della P.A., difettando di quei criteri di trasparenza e
correlazione con l'attività richiesta e congruità con i costi medi
di gestione del servizio (che rappresentano i corollari necessari del
principio di buon andamento sancito dall'art. 97, primo comma,
Costituzione), per manifesta illogicità.
Mentre l'impossibilità di accedere a correttivi interpretativi
"costituzionalmente orientati" tanto più rende necessario l'approdo
della questione all'esame di costituzionalità riservata a codesta
ecc.ma Corte. Se infatti tra i poteri del giudice tributario vi è
quello, riconosciuto dall'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
546/92 di disapplicare un regolamento o un atto generale rilevante ai
fini della decisione, cionondimeno, detto potere non può estendersi
a norme di rango ordinario per cui il doveroso tentativo di
individuare una interpretazione della norma costituzionalmente
corretta non offre altra soluzione se non quella di un intervento del
giudice delle leggi per l'impossibilità di individuare una
interpretazione adeguatrice che possa correggere (in sede
interpretativa ed applicativa) l'art. 17 del decreto legislativo n.
112/1999.
Così condividendo i dubbi della parte ricorrente, questo
Collegio ritiene pertanto che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13
aprile 1999, n. 112, come modificato dall'art. 32, comma 1, lett. a),
del decreto-legge 29 novembre 2008 n. 185, convertito dalla legge 28
gennaio 2009 n. 2, in vigore dal 29 novembre 2008, per contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sia rilevante nel presente
giudizio (in quanto esso non può essere definito in assenza di una
risoluzione della questione di legittimità costituzionale) e che
tale questione non sia manifestamente infondata alla luce delle
considerazioni suesposte.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale, dell'art. 17 del decreto legislativo
n. 112/1999 testo unico delle disposizioni concernenti il sistema
della remunerazione per la riscossione dei tributi per contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito della decisione
sulla questione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, alla quale rimette l'anzidetta questione di
legittimità costituzionale ritenuta la sua rilevanza ai fini del
decidere;
Manda alla segreteria per gli adempimenti di legge affinchè la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Cosi deciso nelle camere di consiglio del 28 gennaio 2014 e del
25 marzo 2014.

Il Presidente: Di Popolo


Il Giudice relatore estensore: Sava