1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 1993
N. 31 Ordinanza emessa il 10 novembre 1993 dal tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Associazione della proprieta' edilizia di Perugia ed altro contro il comune di Perugia ed altro Catasto - Ripristino fino al 31 dicembre 1993 del sistema di determinazione delle tariffe d'estimo sulla base del parametro della redditivita' anziche' su quello del valore commerciale cosi' come era previsto dal d.m. 27 settembre 1991 annullato dal t.a.r. Lazio con sentenza n. 1184/1992 - Straripamento del potere legislativo nel campo istituzionalmente riservato al potere giudiziario - Adozione dello strumento del decreto-legge in assenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Violazione dei principi di uguaglianza e di capacita' contributiva per l'imposizione ai contribuenti, sia pure in via provvisoria, del pagamento di imposte nella misura stabilita con atti amministrativi - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio. Tributi in genere - I.C.I. - Determinazione in base al patrimonio immobiliare lordo del contribuente anziche' al reddito effettivamente ricavato - Incidenza sui principi di uguaglianza e di capacita' contributiva nonche' sul diritto di proprieta'. (Legge 24 marzo 1993, n. 75, art. 2, primo comma; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, primo, secondo e quarto comma; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, cap. I). (Cost., artt. 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97, 101, 102, 104, 108 e 113). (094C0081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 371/93 proposto
dalla Associazione della proprietà edilizia di Perugia e dal signor
Mantellini Gino, rappresentati e difesi dall'avvocato Mario Rampini
ed elettivamente domiciliati in Perugia, viale Indipendenza, 49,
contro il comune di Perugia, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Mario Cartasegna ed elettivamente
domiciliato in Perugia, via delle Streghe, 29, e nei confronti del
Ministero delle finanze in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato, ed
elettivamente domiciliato in Perugia, via degli Offici, 14, per
l'annullamento della deliberazione n. 703 adottata dalla giunta
comunale di Perugia in data 25 febbraio 1993 avente ad oggetto la
determinazione in misura unica dell'aliquota dell'imposta comunale
sugli immobili (I.C.I.) per l'anno 1993 e successivi, conseguenti
provvedimenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Perugia e
del Ministero delle finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 10 novembre 1993, la relazione
del consigliere Annibale Ferrari e uditi, altresì l'avv. M. Rampini,
per la parte ricorrente, l'avv. M. Cartasegna per
l'amministrazionecomunale resistente e l'avv. M.G. Scalas, per il
Ministero delle finanze;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
FATTO E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso notificato in data 26 aprile 1993 l'Associazione della
proprietà edilizia di Perugia ed il signor Mantellini Gino hanno
impugnato per l'annullamento la delibera di cui all'epigrafe,
ritenuta illegittima:
1) per eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto
di motivazione nonchè per violazione dell'art. 6, secondo comma del
d.lgs. n. 504 del 30 dicembre 1992, in materia di determinazione
dell'aliquota della nuova imposta comunale sugli immobili;
2) per illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
seconda parte del d.l. 24 novembre 1992, n. 455 (poi riferito
all'art. 2, primo comma, della legge n. 75 del 24 marzo 1993 di
conversione del d.l. n. 16 del 1993) ed, in via derivata, dell'art.
5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs. n. 504/1992,
asseritamente in contrasto con gli artt. 24, 101 e 113 della
Costituzione;
3) per illegittimità costituzionale del medesimo art. 2, primo
comma, seconda parte del d.l. 24 novembre 1992, n. 455 (poi riferito
all'art. 2, primo comma, della legge 75 del 24 marzo 1993 di
conversione del d.l. n. 16 del 1993) e, in via derivata, dell'art.
5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs. n. 504/1992,
asseritamente in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione;
4) per illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n.
421/1992 e del Capo I del d.lgs. n. 504/1992, istitutiva dell'imposta
comunale sugli immobili, asseritamente in contrasto con gli artt. 3,
42, terzo comma e 53 della Costituzione.
Le amministrazioni intimate si sono costituite e resistono.
All'udienza del 10 novembre 1993 la causa è stata trattenuta in
decisione.
D I R I T T O
1. - L'aurea regola dell'economia del giudizio impone a questo
collegio una doverosa graduazione logico-giuridica delle dedotte
censure, al fine di pervenire ad una pronuncia che valga a soddisfare
appieno l'intero petitum dedotto nel ricorso.
Ciò premesso, occorre subito rilevare che nel contesto
dell'articolato gravame emergono nette due ordini di censure: talune,
indirizzate alla demolizione dell'atto deliberativo impugnato, con
specifico riguardo al suo oggetto immediato e diretto, che è quello
della determinazione dell'aliquota dell'imposta comunale sugli
immobili (I.C.I.); le altre, indirizzate alla demolizione del
medesimo atto deliberativo, con specifico riguardo al suo implicito
ma necessario presupposto che è quello della determinazione della
base imponibile sulla quale dovrebbe calcolarsi la predetta aliquota
per l'anno 1993, in applicazione della disciplina fiscale che ha
"legificato" il d.m. 20 gennaio 1990 fino alla nuova revisione degli
estimi catastali.
All'apparenza, detto duplice ordine di censure potrebbe suggerire
la soluzione di una scissione delle medesime proprio in omaggio alla
cennata aurea regola di economia processuale. Sempre all'apparenza,
si potrebbe allora pensare di decidere il ricorso sulla base delle
sole censure riferite al difetto di motivazione ed alla violazione di
legge, entrambe indirizzate alla determinazione dell'aliquota fissata
dal comune resistente.
A ben vedere, peraltro, la soluzione di cui sopra non sarebbe
sostanzialmente corretta sotto il profilo giuridico, nè
risponderebbe all'esigenza di graduare economicamente tutte le
censure per soddisfare appieno e celermente tutte le pretese fatte
valere nel ricorso. A tale proposito, questo Collegio non può
trascurare l'essenziale correlazione che esiste tra la pretesa di
annullamento della delibera, per quanto concerne la determinazione
dell'aliquota e la pretesa di annullamento della delibera medesima,
per quanto concerne l'asserita illegittimità costituzionale del suo
presupposto impositivo derivante da una disciplina di legge.
Tra queste due pretese esiste un rapporto di inscindibilità che
non può essere mortificato in questa sede con un'operazione di
chirurgia giuridica che comporti la scissione delle due questioni,
così come prospettate nel ricorso. Nella sostanza giuridica,
infatti, le contestazioni in ordine alla pretesa fiscale impositiva
di cui si discute si configurano come un unicum che contiene in sè
non solo le denuncie di illegittimità contro l'aliquota ma anche
quelle contro la base imponibile del tributo.
Si può ben dire, in proposito, che aliquota e base imponibile del
tributo in questione rappresentano le due facce di una sola medaglia
impositiva contestata nel suo complesso sotto diversi profili, primi
fra tutti, quelli di illegittimità costituzionale.
Se ciò è vero, come questo tribunale a giusta ragione ritiene,
la graduatoria doverosa delle cennate questioni conduce ad assegnare
la priorità assoluta alle censure di rilevanza costituzionale, ferma
restando ogni ulteriore verifica di merito in ordine a quelle
concernenti l'eccesso di potere per difetto di motivazione e di
istruttoria, nella determinazione delle aliquote. Tale verifica
potrà svolgersi dopo il giudizio della Corte costituzionale, - qui
ritenuto senz'altro ammissibile (sulla base di quanto si dirà in
appresso) - sempre che l'esito del medesimo, eventualmente in toto
favorevole ai ricorrenti, non renda del tutto carente l'interesse
alla decisione, per cessazione della materia del contendere.
2. - La disamina finora condotta sulla graduatoria delle censure
di cui al ricorso e la cennata conclusione favorevole alla necessità
di una devoluzione prioritaria delle dedotte questioni di
costituzionalità al giudice delle leggi, tenuto conto del rapporto
di inscindibile pregiudizialità che deve intravedersi tra le
questioni medesime e quelle attinenti alla determinazione
dell'aliquota comunale dell'I.C.I. non esime nel contempo questo
tribunale da un'attenta verifica delle eccezioni sollevate al
riguardo dall'avvocatura dello Stato, nè dall'ulteriore attenta
verifica (subordinata alla reiezione delle cennate eccezioni) circa
l'ammissibilità del giudizio che nella fattispecie dovrebbe essere
affidato alla Corte costituzionale.
L'avvocatura dello Stato, al riguardo, oltre che l'infondatezza,
ha sottolineato l'irrilevanza, ai fini del decidere, di tutte le
questioni di illegittimità costituzionale sollevate nel ricorso. Con
una prima argomentazione viene sottolineato infatti che, nel caso di
mancata adozione ovvero di annullamento della delibera comunale
determinativa dell'aliquota, l'imposta resterebbe comunque dovuta in
base all'aliquota minima.
Con una seconda argomentazione, più radicale, viene altresì
evidenziato che ogni questione concernente l'imponibilità, la misura
dell'imposta ed in genere il rapporto tributario in discussione
esulerebbe comunque dalla giurisdizione di questo tribunale; sicchè,
ai fini del decidere, nessun rilievo giuridico potrebbe assegnarsi
alle predette questioni di costituzionalità.
3. - Il collegio ritiene infondate entrambre le cennate
argomentazioni.
Quanto alla prima, va ribadito che i ricorrenti - contestando in
radice la legittimità costituzionale degli estimi catastali
determinati in base alla procedura attivata dal d.m. 20 gennaio 1990
fino alla nuova revisione degli estimi nonchè la legittimità
costituzionale della stessa imposta comunale sugli immobili - vengono
in definitiva a prospettare in via pregiudiziale un petitum che di
per sè è travolgente rispetto ad ogni altra richiesta concernente
l'aliquota, sia pure riferibile a quella minima del 4 per mille in
ipotesi applicabile ex lege, in mancanza, ovvero a seguito
dell'annullamento della delibera impugnata.
Quanto alla seconda argomentazione, va premesso che - in base
all'art. 8 della legge n. 1034/1971 ed alla corrispondente norma
dell'art. 28 del t.u. n. 1054 del 1924 - spetta sempre al giudice
amministrativo (al di fuori della giurisdizione esclusiva) la
cognizione di ogni questione pregiudiziale o incidentale relativa a
diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla
questione principale.
Di conseguenza, se anche si volesse ritenere (come ipotesi mini-
male) che la questione principale da decidere nel caso di specie sia
soltanto quella relativa alla legittimità o meno della
determinazione dell'aliquota comunale dell'I.C.I. (e non anche più
correttamente, quella più ampia inscindibilmente legata alla prima e
comprendente la contestata legittimità della determinazione della
base imponibile desunta dalla vivificazione ex lege di un decreto
ministeriale già annullato dal t.a.r. Lazio), bisognerebbe pur
sempre ammettere che - almeno in via pregiudiziale ovvero incidentale
- questo tribunale sarebbe per ciò stesso competente a conoscere le
dedotte censure di incostituzionalità, allo scopo precipuo di
esaminarne la rilevanza e la non manifesta infondatezza onde
devolverle poi, nell'affermativa, all'attenzione del giudice delle
leggi. In tal modo, infatti, si verrebbe a stimolare quest'ultimo ad
emettere una pronuncia di carattere pregiudiziale che certamente
produrrebbe effetti rilevanti sul giudizio in questione: o nel senso
di limitarne la portata alla sola questione sull'aliquota (nel caso
di una pronuncia di rigetto), ovvero nel senso di determinare la
declaratoria di cessazione della materia del contendere (nel caso di
una sentenza di accoglimento).
In entrambi i casi, quindi, la rilevanza pregiudiziale delle
dedotte questioni di costituzionalità appare ampiamente dimostrata e
non seriamente contestabile nell'ambito del presente giudizio.
4. - Risolto positivamente il problema della rilevanza delle
dedotte censure di incostituzionalità, questo tribunale - facendo
proprie tutte le argomentazioni di cui al ricorso - in ordine alla
non manifesta infondatezza delle medesime ritiene altresì doveroso
sollevare, anche d'ufficio, le seguenti questioni, alla luce delle
norme costituzionali di cui in appresso.
4.1. - Non manifestamente infondata - con esplicito raffronto agli
artt. 24, 55 e segg., 92 e segg., 97 e segg., 101, 102, 103, 104, 108
e segg. e 113 della Costituzione - appare anzitutto la dedotta
questione concernente l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
primo comma, seconda parte della legge n. 75 del 24 marzo 1993 ed, in
via derivata, dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs.
n 504/1992, per avere il legislatore prevaricato il diritto di difesa
dei cittadini (contribuenti) nonchè le prerogative del potere
giurisdizionale mediante la sanatoria con efficacia retroattiva di
una procedura amministrativa illegittima, in presenza di controversie
in corso di definizione giudiziale destinate a risolversi con la
declaratoria di illegittimità degli estimi catastali determinati in
via transitoria in base alle previsioni di cui al d.m. 20 gennaio
1990, già annullato dal giudice amministrativo.
Il legislatore, infatti, ha esplicitamente legittimato il cennato
d.m. annullato, conservando in vigore fino alla data del 31 dicembre
1993 e con decorrenza dal 1 gennaio 1992 le tariffe d'estimo e le
rendite già determinate in esecuzione del d.m. medesimo. Con ciò
stesso, sono state paralizzate le cennate controversie, prevedendosi,
in contropartita, un farraginoso sistema di conguaglio che peraltro
richiede una serie di verifiche da effettuarsi in futuro sulla base
delle nuove tariffe risultanti dalla revisione generale del catasto
edilizio urbano.
4.2. - Neppure manifestamente infondata - con esplicito riguardo
agli artt. 3, 55 e segg., 70 e segg. e 97 della Costituzione - appare
la dedotta questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
primo comma, seconda parte, della legge n. 75 del 24 marzo 1993 e, in
via derivata, dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs.
n. 504/1992, per avere il legislatore, con la sanatoria di cui sopra,
sia pure in via transitoria, prevaricato le prerogative di autotutela
della pubblica amministrazione (mediante la vivificazione legislativa
di atti amministrativi illegittimi ed annullati), in presenza di un
assetto costituzionale che assegna solo alla pubblica amministrazione
medesima il potere-dovere di riesaminare i propri atti allo scopo di
emendarli e di renderli conformi alle leggi.
4.3. - Ancora più pregnante e significativa, sempre sotto il
profilo della non manifesta infondatezza, appare la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 421 del 1992
e dell'intero Capo I (artt. 1-18) del d.lgs. n. 504/1992, a raffronto
degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione, per avere il
legislatore concepito un'imposta comunale sugli immobili avente
marcati caratteri di "patrimonialita'" perchè basata su valori di
redditività dei medesimi assolutamente astratti e rivalutabili sulla
base di parametri non pertinenti e comunque non attendibili.
Questi ultimi, infatti, vengono determinati con un sistema di
calcolo misto che tiene conto anche dell'effettivo andamento del
mercato immobiliare anzichè, in via esclusiva, dell'effettivo
andamento del mercato locativo (art. 2 del d.l. n. 16 del 23 gennaio
1993 convertito con modificazioni, nella legge n. 75 del 24 marzo
1993).
Così concepita, l'I.C.I. viene a costituire un tributo che grava
sul patrimonio immobiliare lordo del contribuente anzichè sul
reddito effettivamente ritraibile dal medesimo, in aperta violazione
degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53, della Costituzione.
4.4. - Avuto riguardo all'art. 3 della Costituzione occorre
rilevare che tale imposta, illegittimamente, discrimina i
contribuenti, a seconda che siano o meno proprietari di immobili,
senza con ciò tener conto di altre possibili espressioni di
ricchezza e, quindi, di altre possibili fonti di capacità
contributiva.
Se poi si considera l'art. 42, terzo comma della Costituzione,
emerge chiaro che la stessa imposta - non attribuendo rilievo
significativo agli oneri ed alle passività che gravano sul cennato
patrimonio immobiliare - illegittimamente si attesta sullo stesso pi-
ano degli istituti ablatori, con l'ulteriore aggravante, appunto, che
la relativa disciplina non concede ristoro alcuno in termini di
componenti negativi del reddito tassabile.
La medesima imposta tradisce, infine, il principio della capacità
contributiva, di cui all'art. 53 della Costituzione, squilibrando la
stessa capacità di contribuzione a tutto danno del contribuente
proprietario di immobili, senza considerazione alcuna in ordine alla
pressione tributaria specifica che già opprime tali cespiti rispetto
ad altri esentati da tributi diretti.
A tal proposito non può sottacersi che la disciplina dell'I.C.I.
prevede la tassazione con aliquota a misura unica, applicabile sulla
medesima base imponibile già gravata dall'aliquota progressiva
dell'Irpef ovvero dall'aliquota proporzionale dell'Irpeg, senza alcun
beneficio di detrazione dell'Irpef (ovvero dell'Irpeg) medesima,
così come previsto per la corrispondente Ilor.
4.5. - Quanto sopra detto non risulta affatto sminuito nella sua
essenziale rilevanza e non manifesta infondatezza dalle previsioni
dell'ultima disciplina di cui al d.l. n. 16 del 23 gennaio 1993
convertito, con modificazioni, nella legge n. 75 del 24 marzo 1993.
Invero - come pure è stato evidenziato nell'ordinanza n. 628 emessa
in data 4 agosto 1993 della commissione tributaria di primo grado di
Piacenza e nell'ordinanza n. 656 emessa in data 13 maggio 1993 dalla
commissione tributaria di secondo grado di Venezia, entrambe
trasmesse all'attenzione della Corte costituzionale - tale nuova
disciplina (intervenuta dopo la mancata conversione di numerosi
decreti legge) ha inteso comunque dar corso all'imposizione sulle
rendite immobiliari (con forzature di scelta anche nei confronti del
libero dibattito parlamentare), secondo criteri volti ad incidere sul
patrimonio dei proprietari, sanando altresì l'attività di prelievo
fiscale nel frattempo operata anche per quanto attiene all'imposta
straordinaria sugli immobili (I.S.I.).
Nelle cennate ordinanze è stato appunto ribadito che, - così
illegittimamente legiferando, anche in violazione degli artt. 70, 77,
101, 102, 104 e seguenti della Costituzione - il Governo ha ancora
una volta violato il principio della divisione dei poteri, da un
lato, precludendo le libere scelte che potevano scaturire da un
ordinario dibattito parlamentare su un disegno o su un progetto di
legge e, dall'altro, disattendendo la più volte ricordata pronuncia
del t.a.r. Lazio, concernente l'annullamento del d.m. 20 gennaio
1990.
5. - Tutte le argomentazioni di cui sopra, poste nel ricorso a
suffragio della non manifesta infondatezza delle dedotte questioni di
costituzionalità ed integralmente recepite d'ufficio nella presente
ordinanza, inducendo questo tribunale ad una doverosa pausa
procedurale, in attesa del vaglio di costituzionalità sulle
medesime.
Per l'effetto, si dovrà sospendere il presente giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge n. 87/1953 e rimettere gli atti all'esame
della Corte costituzionale, affinchè si pronunci sulla
compatibilità costituzionale delle suindicate norme (art. 2, primo
comma, della legge n. 75 del 24 marzo 1993 e, in via derivata,
dell'art. 5, primo, secondo e quarto comma, del d.lgs. n. 504 del 30
dicembre 1992; art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e cap. I
del d.lgs. n. 504 del 30 dicembre 1992), con specifico riguardo agli
artt. 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97, 101, 102, 104, 108 e 113 della
Costituzione, nei termini precisati in motivazione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge n. 1 del 9
febbraio 1948, 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, ai fini del
decidere, le questioni di legittimità costituzionale come sopra
prospettate in ordine agli artt. 2, primo comma, della legge del 24
marzo 1993, n. 75 e, in via derivata, dell'art. 5, primo secondo e
quarto comma, del d.lgs. n. 504 del 30 dicembre 1992; art. 4 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421 e cap. I del d.lgs. n. 504 del 30
dicembre 1992, in relazione agli artt. 3, 24, 53, 55, 70, 77, 92, 97,
101, 102, 104, 108 e 113 della Costituzione, nei termini precisati in
motivazione;
Sospende ogni ulteriore pronuncia sul ricorso in epigrafe;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata alla parte ricorrente, al comune di Perugia nonchè al
Ministero delle finanze resistenti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata altresì ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 10 novembre
1993.
Il presidente: MOLLICA
Il consigliere, estensore: FERRARI
Il consigliere: MIGLIOZZI
94C0081