1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 aprile 1996
N. 9 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'11 aprile 1996 (della provincia autonoma di Trento) Trasporti pubblici - Distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa - Disciplina di cui al decreto-ministeriale trasporti in data 19 gennaio 1996 - Previsione delle ipotesi in cui sono consentite tali distrazioni e della loro durata - Previsione, altresi', di sanzioni in caso di inosservanza - Lamentata lesione delle competenze provinciali in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale - Riferimento alla sentenza della Corte n. 2/1993. (Decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 19 gennaio 1996). (S.T.T.A., artt. 8, n. 18, e 16; d.P. R. 16 marzo 1992, n. 266; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527; Cost., artt. 117, 118, sesto comma; d.-lgs. 30 aprile 1992, nn. 285, artt. 82, sesto comma, e 87, quarto comma). (096C0544) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore dott. Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione
della Giunta provinciale n. 3459 del 22 marzo 1996 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 26 marzo 1996
(rep. n. 61931) rogata dal notaio dott. Pierluigi Mott del collegio
notarile di Trento e Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di disciplinare con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione:
i casi in cui gli autobus destinati a servizio di noleggio con
conducente possono essere impiegati in servizio di linea, nonchè la
durata di tale destinazione;
i casi in cui gli autobus destinati al servizio di linea possono
essere impiegati in servizio di noleggio con conducente nonchè la
durata di tale destinazione;
la possibilità illimitata di adibire al servizio di noleggio
autobus, distraendoli dal servizio di linea, qualora il servizio di
noleggio non superi le 24 ore;
le sanzioni relative alla violazione della predetta disciplina;
la competenza ad emanare disposizioni applicative;
nonchè per il seguente annullamento degli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8 e
9 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 19
gennaio 1996, concernente Nuovi criteri e direttive per la
distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 32 dell'8 febbraio
1996, per violazione: degli artt. 8, n. 18, e 16 dello statuto di
autonomia e relative norme di attuazione, con particolare riferimento
al d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527 e al d.P. R. 16 marzo 1992, n.
266; degli artt. 117 e 117 della Costituzione, nonchè degli artt.
82, sesto comma, e 87, quarto comma, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa
primaria e di potestà amministrativa in materia di comunicazioni e
trasporti di interesse provinciale, ai sensi dell'art. 8, n. 18,
nonchè dell'art. 16 dello Statuto speciale di autonomia.
D'altronde, la materia dei trasporti di interesse regionale è
assegnata altresì alle generali competenze legislative ed
amministrative delle regioni ordinarie dagli artt. 117, primo comma,
e 118, primo comma, della Costituzione.
Alle competenze statutarie è stata data piena attuazione con d.P.
R. n. 527 del 1987.
Nell'esercizio della propria potestà la provincia di Trento ha
disciplinato la materia da ultimo con la legge provinciale 9 luglio
1993, n. 16, recante disciplina dei servizi pubblici di trasporto in
provincia di Trento (mod. con l.p. del 1994). L'art. 15 di tale legge
espressamente prevede che "gli autobus al noleggio con conducente
possono essere impiegati in servizio di linea e viceversa", ma
soltanto "previa autorizzazione dell'assessore provinciale" e "solo
nel caso in cui sia comunque garantito il regolare svolgimento dei
servizi".
Il decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione del 19
gennaio 1996, qui impugnato, contiene - accanto all'attribuzione
alll'ufficio provinciale competente del compito della verifica della
"compatibilità delle caratteristiche tecniche e di sicurezza del
veicolo con le modalità e condizioni di esercizio della linea sulla
quale deve essere impiegato l'autobus da noleggio con conducente"
(art. 3) e della verifica "che il veicolo in servizio di linea abbia
le caratteristiche tecniche e di sicurezza idonee allo svolgimento
del servizio di noleggio" (art. 5), ai fini delle autorizzazioni di
sicurezza - una vera e propria disciplina dei casi in cui gli autobus
destinati a servizio di noleggio con conducente possono essere
impiegati in servizio di linea (art. 1) e della durata di tale
destinazione (art. 2), dei casi in cui gli autobus destinati al
servizio di linea possono essere impiegati in servizio di noleggio
con conducente (art. 4) e della corrispondente durata (art. 5),
della possibilità di adibire autobus al servizio di noleggio
distraendoli dal servizio di linea qualora il servizio di noleggio
non superi le 24 ore (art. 7), delle sanzioni relative alla
violazione della predetta disciplina (art. 8), della competenza ad
emanare disposizioni applicative (art. 9).
In tal modo, a quel che appare, l'accertamento dell'idoneità
tecnica al mutamento temporaneo dell'uso diviene soltanto uno degli
elementi valutabili delle autorizzazioni, che vengono in sostanza
finalizzate al controllo di aspetti gestionali ed attinenti al
servizio.
Ma comunque sia considerata, tale disciplina e le singole
disposizioni che contengono sono illegittime e lesive delle
prerogative costituzionali della ricorrente per le seguenti ragioni
di
D i r i t t o
Il decreto qui impugnato dichiara di fondarsi sugli artt. 82, sesto
comma, e 87, quarto comma, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285. Benchè infatti nella premessa si faccia generico riferimento
anche al d.lgs. 28 giugno 1993, n. 214 (recante disposizioni
correttive e integrative del codice della strada), non sembra che
tale atto contenga disposizioni attinenti alla materia.
Senonchè, nessuna delle due disposizioni è idonea a dare all'atto
alcuna legittimazione.
In primo luogo, del tutto inidoneo e fuori di luogo appare il
richiamo all'art. 87, quarto comma, del codice della strada. Tale
disposizione si riferisce al potere del concedente la linea di
autorizzare l'utilizzo di veicoli destinati al servizio di linea per
il servizio di noleggio, purchè non sia pregiudicata la regolarità
del servizio. Essa dunque, ben lungi dal fondare un qualunque potere
nornativo statale, è invece riconducibile proprio a quel quadro di
poteri gestionali che spettano, come ha ricordato la sentenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 2 del 1993 (su cui più
ampiamente si tornera'), alle autorità regionali e provinciali.
D'altronde, è altresì evidente che tale disposizione non è affatto
rivolta a fondare alcun potere normativo del Governo o di Ministri,
neppure se la si potesse riferire ad ipotesi in cui il concedente
possa essere una autorità statale.
Deve quindi ritenersi che il decreto sia stato emanato sulla base
dell'art. 82, sesto comma, del codice della strada. Anche sotto
questo profilo esso appare tuttavia illegittimo.
Tale comma contiene due disposizioni di non certo felice stesura.
Per la prima di esse, "previa autorizzazione dell'ufficio della
Direzione generale della M.C.T.C., gli autocarri possono essere
utilizzati, in via eccezionale e temporanea, per il trasporto di
persone". Questa disposizione interessa qui soltanto per il
riferimento che vi fa la disposizione seguente, secondo la quale
"analoga autorizzazione viene rilasciata d'ufficio della Direzione
generale della M.C.T.C. agli autobus destinati a servizio di
noleggio con conducente, i quali possono essere impiegati, in via
eccezionale secondo direttive emanate dal Ministro dei trasporti con
decreti ministeriali, in servizio di linea e viceversa".
Per chiarire il senso da attribuire a tale disposizione occorre
ricordare che nell'interpretare il senso della norma nell'ambito di
un giudizio promosso dalla regione Liguria, per asserita invasione
delle prerogative regionali, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
posto una fondamentale distinzione tra le attribuzioni regionali, le
quali attengono alle "modalità di svolgimento" dei servizi di
trasporto, ovvero alla loro "gestione", e la competenza statale, la
quale "si fonda esclusivamente su criteri di ordine tecnico
riguardanti la sicurezza dei trasporti" (sentenza n. 2 del 1993,
punto 3 in diritto).
Una volta acclarato che le autorizzazioni statali di cui al sesto
comma; dell'art. 82 codice della strada "riguardano l'abilitazione
dell'autoveicolo ad essere utilizzato per un certo tipo di trasporto"
(così il punto 6 in diritto), era chiaro che la disposizione non
risultava invasiva delle potestà costituzionali delle regioni, alla
stregua dei criteri più volte affermati da codesta Corte
costituzionale.
Ma se tali sono lo scopo, ambito e fondamento assegnati al potere
autorizzatorio dello Stato, essi non possono certamente venire
alterati nell'esercizio del potere ministeriale di emanare le
"direttive" pure previste dal seto comma, dell'art. 82. Tali
direttive, in altre parole, non possono che avere lo scopo di
precostituire i criteri tecnici per il rilascio delle singole
autorizzazioni al mutamento temporaneo di destinazione del veicolo, e
sono utili e necessarie per consentire agli utilizzatori dei veicoli
di sapere in anticipo, sin dal momento dell'acquisto, se sarà
tecnicamente possibile il "doppio uso" del veicolo stesso.
D'altronde, la stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, nel
giudizio cui si riferiva la sentenza ora citata, ha rilevato che
l'art. 82 codice della strada "concerne i controlli sui dispositivi
di equipaggiamento e le caratteristiche costruttive" dei veicoli, in
relazione alla loro destinazione a servizio di linea oppure a
servizio di noleggio, e che "la norma attiene dunque alla sicurezza
stradale, affidata a criteri necessariamente uniformi su tuto il
territorio nazionale... mentre risulta estranea all'organizzazione
dei servizi di linea, affidata alle regioni" (così la predetta
sentenza, punto 2 in fatto).
Proprio tali criteri tecnici "necessariamente uniformi su tutto il
territorio nazionale" costituiscono dunque l'oggetto del potere di
direttiva, intesa alla luce della citata sentenza costituzionale.
Semprechè, se sulla base di tale premessa si vanno a riscontrare i
contenuti degli impugnati artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8, e 9 del decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione 19 gennaio 1996, ci si
avvede facilmente che essi non contengono alcun criterio tecnico
relativo ai veicoli, ma interferiscono invece con le modalità di
svolgimento dei servizi di trasporto, ovvero con la loro "gestione",
collegando l'autorizzazione di sicurezza tecnica a fatti del tutto
estranei ad essa.
Null'altro infatti significa prevedere che la destinazione possa
essere mutata (in direzione da servizio di noleggio a servizio di
linea) in caso di indisponibilità dei mezzi immatricolati per i
servizi di linea, di effettuazione di corse-bis o di situazioni di
carattere straordinario, di disponibilità di utilizzo degli autobus
di linea in relazione alla percorribilità delle strade, e nei simili
casi previsti da ciascuna delle lettere dell'art. 1; come null'altro
significa prevedere il periodo massimo di tre mesi (peraltro
prorogabili indefinitamente), ai sensi dell'art. 2. Ed analogamente
deve dirsi in relazione all'art. 4 ed all'art. 6, corrispondenti agli
articoli ora detti per l'inversa ipotesi di passaggio dal servizio di
linea al servizio di noleggio.
Nè evidentemente meno attinente alla gestione è la generale
facoltà data alla distrazione dalla linea al noleggio per servizi di
durata giornaliera dall'art. 7, facoltà che oltretutto impinge
direttamente nei poteri regionali previsti dall'art. 87, quarto
comma.
In altre parole, il decreto 19 gennaio 1996, anzichè disciplinare
in via preventiva i criteri per il riconoscimento dell'idoneità
tecnica dei veicoli all'uso eccezionale, stabilisce per i mutamenti
temporanei di uso una disciplina di ordine gestionale, pretendendo di
assorbire nella autorizzazione statale valutazioni che non possono
che spettare alle autorità provinciali, e che sono altresì previste
dalla l.p. n. 16 del 1993.
Così facendo esso snatura completamente il carattere dei poteri di
autorizzazione previsti in capo ad autorità statali, che da tecnici
diventano essi stessi gestionali.
L'improprio legame così stabilito tra aspetti tecnici di sicurezza
e aspetti gestionali risulta dimostrato in modo particolarmente
evidente dalla normativa prevista nell'art. 8 sulle sanzioni,
consistenti in particolare nel ritiro delle autorizzazioni già
rilasciate e nella perdita di possibili future autorizzazioni
"qualora si venga a conoscenza che un'impresa abbia violato per tre
volte le disposizioni che precedono": ma tali sanzioni hanno un
evidente carattere "disciplinare" che non si addice affatto alla
tresgressione di normative tecniche, e che conferma che si tratta
invece di violazioni di contenuti gestionali del servizio. In
effetti, le esigenze di sicurezza non sono affatto compromesse dalla
violazione dei criteri dettati dal decreto, che non si preoccupa
invece affatto dal vero problema della sicurezza, che consiste nel
sanzionare l'uso di veicoli inidonei.
Tutto il resto, invece, incide nel rapporto gestionale di
pertinenza della provincia autonoma di Trento, in base alle
disposizioni dello statuto e delle norme di attuazioni, e della
stessa legislazione provinciale.
Si noti che l'illegittimità dell'impugnato decreto non
risulterebbe affatto minore se si considerasse la disciplina da esso
dettata come a valere in assoluto quale disciplina della materia, a
prescindere dal nesso con le autorizzazioni di sicurezza di
competenza statale.
In primo luogo tale considerazione sarebbe, ad avviso della
ricorrente provincia infondata, essendo evidente, come sopra
illustrato, l'esistenza di tale collegamento.
In secondo luogo, la previsione di un potere ministeriale di
direttiva non può che riferirsi anch'esso all'ambito della
competenza statale, ovvero all'ambito della sicurezza e
dell'idoneità tecnica.
Comunque, poi la generica attribuzione al Ministro di un potere di
direttiva non consentirebbe certo la disciplina diretta e specifica
delle ipotesi di possibile uso temporaneo degli autobus, con
distrazione dell'uso ordinario.
Infine, se anche fosse riguardato come atto di indirizzo, il
decreto in questione non ne ha i contenuti (non fissando obbiettivi
ma una minuta disciplina di dettaglio) e non ne rispetta le regole
sostanziali e procedurali.
La sua applicazione nella provincia autonoma di Trento risulterebbe
altresì lesiva del sistema delle garanzie statutarie, ed in
particolare di quelle stabilite con d.P. R. n. 266 del 1992.
Con tale decreto legislativo è stato stabilito (art. 2) che la
legislazione statale che sopraggiunge nelle materie assegnate alla
autonomia regionale e provinciale non trova diretta applicazione, ma
determina un dovere di adeguamento - nei limiti in cui tale
adeguamento è costituzionalmente dovuto. Qualora poi l'adeguamento
non vi sia, lo Stato può impugnare le disposizioni di legge
provinciale non adeguate.
Inoltre, qualora la legislazione statale preveda atti di indirizzo
e coordinamento, questi non vincolano la provincia sin quando
rimangono in vigore leggi provinciali incompatibili (art. 3, u.c.).
Inoltre, anche gli atti di indirizzo che siano legittimamente
destinati a vincolare la provincia devono formare previamente oggetto
di apposita consultazione (art. 3, terzo comma).
Ora, nessuno di questi principi appare rispettato dal decreto qui
impugnato. Esso verrebbe dare applicazione diretta a normativa
statale in una materia - le gestione del servizio di trasporto quanto
alla destinazione dei mezzi - già disciplinata dalla legge
provinciale. Verrebbe poi ad imporre uno specifico atto di
"direttiva" (assimilabile sotto questo profilo agli atti di
indirizzo) in contrasto con la normativa provinciale, e senza che vi
sia stata alcuna consultazione.
Comunque considerato, il decreto impugnato appare dunque
illegittimo e lesivo delle prerogative costituzionali della
ricorrente.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di
disciplinare con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione:
i casi in cui gli autobus destinati a servizio di noleggio con
conducente possono essere impiegati in servizio di linea, nonchè la
durata di tale destinazione;
i casi in cui gli autobus destinati al servizio di linea possono
essere impiegati in servizio di noleggio con conducente nonchè la
durata di tale destinazione;
la possibilità illimitata di adibire al servizio di noleggio
autobus, distraendoli dal servizio di linea, qualora il servizio di
noleggio non superi le 24 ore;
le sanzioni relative alla violazione della predetta disciplina;
nonchè conseguentemente annullare gli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8 e 9
del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 19 gennaio
1996, concernente nuovi criteri e direttive per la distrazione degli
autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa, per violazione
degli artt. 8, n. 18, e 16 dello statuto di autonomia e relative
norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P. R. 19
novembre 1987, n. 527 e al d.P. R. 16 marzo 1992, n. 266; degli artt.
117 e 118 della Costituzione, nonchè dell'art. 82, sesto comma, del
d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Padova-Roma, addì 2 aprile 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C0544