1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 160 SENTENZA 5 aprile - 24 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Norme della Regione Lombardia - Bonifica dei siti inquinati - Attribuzione ai comuni delle relative funzioni amministrative - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, art. 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-230160) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, recante
«Disposizioni legislative per l'attuazione del documento di
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme
sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilità della Regione) - collegato 2007», promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di
Brescia, nel procedimento vertente tra E. spa e altro e il Comune di
Monticelli Brusati e altri, con ordinanza del 9 agosto 2022, iscritta
al n. 123 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visti gli atti di costituzione di E. spa e di G. R., nonchè
l'atto di intervento della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Maria Rosaria San Giorgio;
uditi gli avvocati Andrea Martelli per E. spa e G. R. e
Alessandra Zimmitti per la Regione Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 agosto 2022, iscritta al n. 123 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione
Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, recante «Disposizioni legislative
per l'attuazione del documento di programmazione
economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione) -
collegato 2007», nella parte in cui «attribuisce alle amministrazioni
comunali le funzioni amministrative in materia di bonifica dei siti
inquinati, che il legislatore statale ha, con l'articolo 242 del
d.lgs. 152/06, attribuito esclusivamente alle Regioni».
La disposizione censurata si porrebbe in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione in relazione al
citato art. 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale).
1.1.- Il giudice a quo riferisce che nel giudizio principale i
ricorrenti, E. spa e G. R., quest'ultimo in proprio e nella qualità
di legale rappresentante della società, hanno impugnato la
determinazione del responsabile dell'Area dei servizi tecnici e
gestione del territorio (Area Tecnica) 23 settembre 2021, n. 301 -
nonchè tutti gli atti ad essa propedeutici - con cui il Comune di
Monticelli Brusati (BS), a conclusione della conferenza di servizi
decisoria, all'interno di un complesso procedimento, avviato ai sensi
del Titolo V della Parte quarta del codice dell'ambiente, aveva
imposto all'impresa, proprietaria, la rimozione dei rifiuti interrati
e la bonifica del sito contaminato in cui aveva svolto, dal 1966 al
1999, attività di fusione della ghisa per la produzione di
componenti per radiatori.
1.2.- Il rimettente espone che i ricorrenti del giudizio
principale hanno chiesto di sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n. 30 del 2006
per la violazione della predetta norma costituzionale, che assegna
allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, competenza
esercitata anche con l'attribuzione alle regioni, ad opera dell'art.
242 cod. ambiente, delle funzioni amministrative inerenti agli
interventi di bonifica e messa in sicurezza e le misure di
riparazione e di ripristino ambientale dei siti inquinati.
1.3.- Nell'ordinanza di rimessione si riferisce ancora che i
ricorrenti hanno impugnato la predetta determinazione anche per
ulteriori profili, ma che il dubbio di illegittimità costituzionale
della norma sulla base della quale la stessa è stata adottata
risulta prioritario e assorbente rispetto alle altre censure dedotte.
2.- Il Collegio ritiene la questione rilevante e non
manifestamente infondata.
2.1.- Sotto il primo profilo, osserva che l'accoglimento della
stessa comporterebbe la espunzione della norma attributiva del potere
esercitato dal Comune, e, quindi, la fondatezza del ricorso.
La rilevanza della questione nel giudizio principale diviene
ancora più evidente - osserva ancora il giudice a quo - ove si
consideri che dal tenore letterale della determinazione gravata
emerge in modo inequivoco che il Comune non si era limitato ad
adottare un mero ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati, atto di
competenza del sindaco, ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. n. 152 del
2006, ma aveva imposto ai ricorrenti una vera e propria bonifica
dell'area inquinata, comprensiva dell'obbligo di predisporre, ai
sensi dell'art. 242, comma 4, dello stesso codice dell'ambiente, una
successiva analisi del rischio.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il TAR rimettente
ritiene che il legislatore regionale, nell'attribuire ai comuni le
funzioni amministrative di cui si tratta, abbia introdotto un modello
di distribuzione delle competenze decisionali che viola la riserva
della competenza legislativa esclusiva statale nella materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e dei beni culturali» ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in quanto contrastante con gli
artt. 198 e 242 cod. ambiente che, nel disciplinare le procedure
operative ed amministrative in materia di siti contaminati,
attribuiscono alle regioni il compito di approvare tutti gli atti
della procedura, previa convocazione di un'apposita conferenza di
servizi.
Una lettura combinata di detto parametro con l'art. 118 Cost.,
che attribuisce ai comuni le funzioni amministrative - a meno che, al
fine di assicurarne l'esercizio unitario, esse non vengano conferite
a province, città metropolitane, regioni e Stato nella
valorizzazione dei principi di sussidiarietà verticale,
differenziazione e adeguatezza - indicherebbe, per il rimettente,
l'intenzione del legislatore costituzionale di introdurre un elemento
di elasticità nell'attribuzione di tali funzioni, correlato alle
esigenze unitarie di esercizio «sovraterritoriale» delle stesse.
Si richiama, a sostegno del lamentato contrasto con il parametro
costituzionale evocato, la sentenza di questa Corte n. 189 del 2021,
e si citano ancora le sentenze n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008.
3.- Nel giudizio è intervenuta la Regione Lombardia, che ha
dedotto l'inammissibilità, per irrilevanza nel giudizio a quo, della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge reg.
Lombardia n. 30 del 2006.
3.1.- Espone l'interveniente che una eventuale pronuncia di
illegittimità costituzionale avrebbe quale unica conseguenza la
parziale illegittimità del provvedimento impugnato, nella parte in
cui il Comune ha ordinato alla società ricorrente la bonifica del
sito inquinato. Il provvedimento stesso resterebbe, però, valido ed
efficace nella parte in cui l'ente territoriale ha ordinato alla
medesima società la rimozione dei rifiuti.
3.2.- In ogni caso la questione sarebbe non rilevante in quanto
risulterebbe indifferente per i ricorrenti che il provvedimento
impugnato, per la parte relativa all'attività di bonifica, sia stato
emesso dal Comune o dalla Regione nella identità, comunque, dei suoi
contenuti e nella strumentalità dell'assunta iniziativa giudiziaria,
volta, in realtà, ad evitare alla società di adempiere gli obblighi
posti a suo carico quale soggetto responsabile dell'inquinamento.
3.3.- Nel merito, poi, la questione non sarebbe fondata.
Osserva anzitutto la Regione che la modifica costituzionale
operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione) ha radicalmente
mutato i criteri di distribuzione ed esercizio delle funzioni
amministrative, a livello sia regionale che locale. È stato
anzitutto abbandonato il principio del parallelismo tra funzioni
legislative e amministrative delle regioni, sostituito dal criterio
della sussidiarietà (verticale), tant'è che l'art. 118, primo
comma, Cost. dispone che le funzioni amministrative sono attribuite
ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Inoltre, l'art. 114 Cost. ha invertito, rispetto alla impostazione
tradizionale, l'ordine di elencazione degli enti territoriali
costituzionalmente rilevanti, menzionando in primo luogo il comune,
quale ente più vicino ai cittadini, per poi risalire via via a
quelli superiori.
Ciò posto, rileva la Regione che un richiamo espresso della
Costituzione alla tutela dell'ambiente è stato introdotto solo con
la richiamata legge cost. n. 3 del 2001, che, all'art. 117, secondo
comma, lettera s), ha attribuito quest'ultima alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Peraltro, il terzo comma dell'art. 117 Cost. affida alla
legislazione concorrente di Stato e regione una serie di materie che
per taluni aspetti sono strettamente collegate con la tutela
ambientale, quali la salute, la valorizzazione dei beni culturali,
nonchè la produzione, la mobilità e l'energia.
Il comma quarto, poi, attribuisce alla competenza legislativa
regionale tutte le materie non espressamente attribuite allo Stato,
alcune delle quali, come l'agricoltura, il turismo, l'industria
regionale, le reti di trasporto, interferiscono tra loro e con la
tutela dell'ambiente.
3.4.- Ricorda ancora l'interveniente che l'ambiente, riconosciuto
dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 (Modifiche agli
articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela
dell'ambiente), tra i diritti fondamentali della persona e quale
limite all'attività economica (si citano, a conforto, gli artt. 2, 9
e 32 Cost.), vale a fissare, quale competenza legislativa esclusiva
statale, gli standard di tutela uniforme in tutto il territorio
nazionale, non derogabili o modificabili in peius dalle regioni ed
intesi alla cura di interessi funzionalmente collegati, attraverso un
riparto di competenze tra i diversi livelli territoriali sostenuto
dai criteri di differenziazione dell'azione amministrativa, in vista
della maggiore adeguatezza dell'intervento.
Resta integrata, in tal modo, una competenza trasversale in cui
la tutela dell'ambiente vede la competenza legislativa statale
intrecciarsi in modo inestricabile con altre competenze regionali e
prevalere nel verificarsi di fenomeni di sovrapposizione (si citano
le sentenze di questa Corte n. 20 del 2012, n. 191 del 2011, n. 380
del 2007, n. 378 del 2007, n. 226 del 2003 e n. 536 del 2002), ferma
la competenza regionale ove esercitata in modo più rigoroso e quindi
nel senso di innalzare quei livelli di tutela (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 106 del 2011, n. 315 e n. 193 del 2010,
n. 61 del 2009).
3.5.- La Regione deduce quindi il contrasto delle affermazioni
della ricorrente - secondo le quali il legislatore nazionale avrebbe
inteso sottrarre alle regioni la potestà normativa ed organizzativa
in materia di bonifica di siti inquinati, prevedendo un implicito
divieto di delega delle funzioni amministrative ad esse attribuite ad
altri enti territoriali - con l'intervento normativo che riconosce
alle regioni ampi poteri di carattere programmatico in materia di
ambiente e gestione rifiuti (art. 196, comma 1, lettere c, n e o cod.
ambiente) e, ancora, nelle materie interferenti relative alla
qualità dell'aria, i distretti idrografici e l'energia prodotta
dalle fonti rinnovabili.
La gestione della procedura di bonifica al livello più vicino al
territorio interessato, prosegue la Regione, consente
all'amministrazione di intercettare i bisogni di tutela ambientale e
della salute ponendo in atto l'azione amministrativa più efficace.
3.6.- Osserva ancora la difesa regionale che gli interventi di
bonifica incidono sull'organizzazione del territorio, che rientra tra
le funzioni fondamentali dei comuni, con attrazione parziale della
materia nella disciplina del governo del territorio ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Si tratterebbe di esito confermato dalla legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
che prevede l'approvazione di una "Carta del consumo del suolo",
quale presupposto necessario e vincolante per la realizzazione di
interventi edificatori, all'esito di una individuazione delle
caratteristiche del suolo, comprese le aree dismesse e contaminate
soggette ad interventi di bonifica ambientale, stabilendo che, in
conseguenza della variante urbanistica, con l'autorizzazione di tali
interventi di bonifica dei siti contaminati i comuni adeguano i
propri strumenti urbanistici (si cita l'art. 13, comma 14-bis, della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005), così garantendo una maggiore
tutela dell'ambiente e della salute dei soggetti coinvolti.
3.7.- La Regione sottolinea altresì che la giurisprudenza della
Corte di cassazione (si cita sezione seconda civile, sentenza 23
settembre 2022, n. 27975) ha escluso la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., allorquando la regione deleghi alla
provincia il potere autorizzatorio in coerenza con i principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118
Cost., e con l'art. 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), per una interpretazione che trova conferma, per
l'interveniente, nelle misure previste dal Piano nazionale di ripresa
e resilienza (PNRR).
In particolare, in materia di bonifica dei cosiddetti siti
orfani, funzionale a recupero e riqualificazione della superficie del
suolo, l'art. 1, comma 4, lettera o), del decreto-legge 31 maggio
2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e
prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di
accelerazione e snellimento delle procedure), convertito, con
modificazioni, nella legge 29 luglio 2021, n. 108, definisce soggetti
attuatori i soggetti pubblici e privati che provvedono alla
realizzazione del Piano. Il decreto del Ministero della transizione
ecologica 4 agosto 2022, recante «Piano d'azione per la
riqualificazione dei siti orfani in attuazione della misura Missione
2, Componente 4, Investimento 3.4, del PNRR (22A05711)», all'art. 2,
comma 1, lettere f) e g), chiarisce che, ai fini del medesimo
decreto, sono soggetti attuatori, responsabili dell'avvio,
dell'attuazione e della funzionalità dell'intervento o del progetto
finanziato dal PNRR, le regioni e le province autonome i cui siti
orfani da riqualificare sul proprio territorio in funzione
dell'attuazione della misura M2C4, investimento 3.4, sono
individuati, all'Allegato 2 del decreto stesso, tra quelli di cui al
decreto del direttore generale della Direzione per il risanamento
ambientale del Ministero della transizione ecologica n. 222 del 2021
e successive modificazioni; e che sono soggetti attuatori esterni i
soggetti pubblici di cui si avvalgono gli attuatori per la
realizzazione operativa degli interventi, che sottoscrivono gli
accordi di cui all'art. 7 del decreto. Proprio ai sensi di tale
articolo - rileva l'ente costituito - è prevista la possibilità che
le regioni, in qualità di soggetti attuatori, deleghino alcune
attività o funzioni a soggetti attuatori esterni, come i comuni.
3.8.- Del resto, le funzioni di indirizzo, coordinamento e
supporto nei confronti degli altri enti territoriali coinvolti nelle
attività di bonifica sarebbero state sempre esercitate dalla Regione
Lombardia attraverso l'adozione di delibere di Giunta e linee guida
(si indica la delibera della Giunta regionale 10 febbraio 2010, n.
8/11348 contenente «Linee guida in materia di bonifica di siti
contaminati» ed il regolamento regionale 15 giugno 2012, n. 2,
recante «Attuazione dell'art. 21 della legge regionale 12 dicembre
2003, n. 26 "Disciplina dei servizi locali di interesse economico
generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di
utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche", relativamente alle
procedure di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati».
La difesa della Regione cita il «Piano Regionale delle Aree
Inquinate, aggiornato con delibera di Giunta regionale n. 6408 del
02.05.2022», che «fornisce ai comuni numerosi atti di indirizzo per
l'esercizio delle funzioni delegate», prevedendo, per quelli con meno
di ventimila abitanti, l'attivazione di una task force su richiesta
inoltrata alla Regione per la gestione delle procedure ad evidenza
pubblica e per gli interventi di bonifica per importi superiori ad un
milione di euro ove venga fatta valere dagli enti territoriali minori
la mancanza di competenze tecnico-amministrative, per un'opera della
Regione di costante supporto nelle funzioni delegate e nel rispetto
degli obiettivi di tutela della salute e dell'ambiente.
4.- Si sono costituiti in giudizio E. spa, in persona del legale
rappresentante, e G. R., quest'ultimo anche in proprio, aderendo alle
conclusioni formulate nell'ordinanza di rimessione.
4.1.-Vengono in tal senso richiamati sia il tenore letterale
delle disposizioni statali di riferimento (artt. 242 e 198, comma 4,
cod. ambiente), che riferiscono alle Regioni l'affidamento delle
funzioni amministrative e che attribuiscono ai Comuni l'espressione
del solo parere in ordine all'approvazione dei progetti di bonifica
dei siti inquinati che deve essere rilasciata dalla Regione, sia i
principi espressi da questa Corte con la sentenza n. 189 del 2021.
4.2.- I ricorrenti del giudizio principale rimarcano quindi la
diversità della disciplina adottata dal legislatore statale con il
d.lgs. n. 152 del 2006 rispetto alla precedente, richiamando l'art.
17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/56/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), che, al
comma 4, attribuiva espressamente ai comuni le funzioni relative alle
procedure amministrative applicabili agli interventi di bonifica. La
nuova allocazione di competenze ad un livello amministrativo
superiore non sarebbe rivedibile dal legislatore regionale.
4.3.- Si valorizza dalle parti la peculiarità della materia
disciplinata, relativa a fenomeni di inquinamento spesso di rilievo
sovracomunale (ad esempio, lo scorrimento dell'acqua di falde),
nonchè l'elevata complessità tecnica del procedimento
amministrativo, che richiede competenze e risorse di cui normalmente
i comuni, soprattutto quelli di modeste dimensioni, non dispongono.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, è stata deposita
memoria illustrativa nell'interesse di E. spa e di G. R., con cui si
contestano le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione
Lombardia.
5.1.- Si deduce, in particolare, lo sconfinamento nel merito
delle contrarie deduzioni e la rilevanza in re ipsa della questione
di legittimità costituzionale sollevata, avuto riguardo alla sua
diretta incidenza sulle competenze esercitate dal Comune
nell'adozione del provvedimento oggetto di gravame innanzi al TAR
rimettente.
5.2.- Si ribadisce la fondatezza della questione, attraverso il
richiamo ai principi affermati da questa Corte (vengono citate, a
sostegno del carattere «granitic[o]» e «costante» della
giurisprudenza costituzionale, le sentenze n. 189 del 2021, n. 129
del 2019 e, più risalente, la n. 187 del 2011) e alla dottrina che
si è espressa in punto di allocazione delle risorse organizzative in
quanto espressive di una valutazione di adeguatezza dell'ente avente
competenza amministrativa.
Il governo dei comuni, segnatamente di quelli di più modeste
dimensioni, non sarebbe il più adeguato a gestire i procedimenti di
bonifica, evidenza, questa, confermata dalla circostanza dedotta
dalla stessa Regione Lombardia che ha «avvertito la necessità di
intervenire (con il Piano del 2022 che menziona nel proprio atto di
costituzione) per "aiutare i Comuni nello svolgimento delle proprie
competenze"».
6.- Anche la Regione Lombardia ha depositato memoria
illustrativa.
6.1.- In punto di rilevanza ed in replica alle contrarie
deduzioni, la Regione assume che la determinazione impugnata «non
sembra disporre la bonifica, bensì la rimozione dei rifiuti presenti
nell'area», attività di competenza dei Comuni, ai sensi dell'art.
192 cod. ambiente, con conseguente mancanza di una lesione attuale
dell'interesse del ricorrente alle sorti del distinto procedimento di
bonifica, da individuarsi in quello previsto dal successivo art. 252
sui siti di interesse nazionale, destinato a far seguito alla
rimozione dei rifiuti.
6.2.- Quanto al merito, si ribadisce nella memoria la tesi della
non fondatezza della questione.

Considerato in diritto

1.- Il TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n.
30 del 2006, nella parte in cui «attribuisce alle amministrazioni
comunali le funzioni amministrative, in materia di bonifica dei siti
inquinati».
Ad avviso del rimettente, la norma regionale oggetto della
questione di legittimità costituzionale introdurrebbe un modello di
distribuzione delle competenze decisionali che, nell'individuare nel
comune territorialmente competente l'ente al quale è assegnata la
cura del procedimento amministrativo di bonifica di un sito
inquinato, sarebbe in contrasto con la volontà del legislatore
nazionale, che ha invece attribuito, con gli artt. 198 e 242 del
d.lgs. n. 152 del 2006, dette competenze alle regioni e, quindi,
recherebbe vulnus alla riserva di competenza legislativa esclusiva
statale stabilita, nella materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema e dei beni culturali», dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
La disposizione costituzionale fornirebbe «una chiara ed univoca
indicazione della fonte legislativa legittimata ad operare, in via
esclusiva, la distribuzione delle connesse funzioni amministrative
tra i vari livelli territoriali», sicchè dovrebbe escludersi che il
codice dell'ambiente, nell'attribuire alle regioni siffatta
competenza, ne abbia, anche, consentito l'allocazione ad un
differente livello governativo, neppure nel caso in cui il fenomeno
inquinante rivesta un rilievo meramente locale.
2.- Devono essere preliminarmente esaminate le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa della Regione Lombardia per
difetto di rilevanza della questione.
2.1.- Il provvedimento impugnato nel giudizio principale, secondo
la Regione, verrebbe attinto dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale esclusivamente nella parte in cui il comune ha
ordinato la bonifica del sito inquinato, restando invece valido ed
efficace là dove l'ente ha disposto la rimozione dei rifiuti,
attività di competenza del Comune (art. 198 cod. ambiente).
2.2.- In ogni caso, a parere dei ricorrenti sarebbe indifferente
che detto provvedimento sia stato emesso dalla Regione o dal Comune,
in quanto esso conserverebbe il medesimo contenuto anche ove emesso
dalla prima, sussistendo i presupposti di fatto e diritto previsti
dalla normativa in materia.
3.- L'eccezione non è fondata in relazione a nessuno degli
articolati profili, per le ragioni di seguito indicate.
3.1.- Alla stregua della costante giurisprudenza costituzionale
in tema di accertamento del requisito della rilevanza, segnato dal
nesso di pregiudizialità che correla il giudizio incidentale innanzi
a questa Corte a quello principale di merito, detto requisito implica
necessariamente che la sollevata questione di legittimità
costituzionale abbia nel procedimento a quo un'incidenza attuale e
non meramente eventuale. Il postulato della pregiudizialità della
questione richiede infatti che questa si concreti solo quando il
dubbio di contrasto con la Costituzione investa una norma dalla cui
applicazione, ai fini della definizione del giudizio dinanzi a lui
pendente, il giudice a quo dimostri di non poter prescindere.
Il controllo di questa Corte sulla rilevanza della questione è,
peraltro, limitato alla non implausibilità delle motivazioni sui
«presupposti in base ai quali il giudizio a quo possa dirsi
concretamente ed effettivamente instaurato, con un proprio oggetto,
vale a dire un petitum, separato e distinto dalla questione di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice remittente sia
chiamato a decidere» (ex plurimis, sentenze n. 269 del 2022; nello
stesso senso, n. 35 del 2017).
In particolare, il giudice rimettente è chiamato a valutare, sia
pure in via delibativa e prognostica, allo stato degli atti e
dell'iter decisionale, la questione di legittimità costituzionale
con riguardo ai requisiti di attualità e rilevanza che sono, del
pari, oggetto del controllo in sede di giudizio dinanzi a questa
Corte, pur destinato a fermarsi alla non implausibilità delle
motivazioni addotte dal rimettente (ex plurimis, ancora sentenze n.
269 del 2022 e n. 35 del 2017).
Nella specie, il TAR rimettente ha individuato i contenuti della
determinazione del Comune di Monticelli Brusati dinanzi a sè
impugnata, rimarcando che essa ha imposto ai ricorrenti una vera e
propria bonifica dell'area e, ancora, l'obbligo di predisporre una
successiva analisi del rischio, con chiaro richiamo all'art. 242 cod.
ambiente ed alle procedure amministrative previste in materia di
bonifica dei siti inquinati e correlate e strumentali attività.
3.1.1.- Come affermato da questa Corte, anche nella prospettiva
di un più diffuso accesso al sindacato di legittimità
costituzionale e di una più efficace garanzia dell'esercizio dello
scrutinio di conformità della legislazione a Costituzione (sentenze
n. 59 del 2021 e n. 77 del 2018), il presupposto della rilevanza non
si identifica nell'utilità concreta che le parti in causa potrebbero
conseguire all'esito del giudizio principale (sentenze n. 59 del 2021
e n. 174 del 2019), ma nella necessità di applicare la disposizione
censurata in ragione del suo correlarsi, nel percorso argomentativo
del giudizio principale, all'incidenza della pronuncia di questa
Corte (sentenza n. 254 del 2020).
Peraltro, la circostanza che i contenuti del provvedimento
impugnato nel giudizio a quo sarebbero solo limitatamente incisi
dalla invocata pronuncia di illegittimità costituzionale o, ancora,
l'"indifferenza" agli interessi dei ricorrenti del giudizio
principale del requisito della competenza all'adozione del
provvedimento stesso in ragione del carattere comunque necessitato
dei suoi contenuti su cui verrebbe a cadere la stessa pronuncia, sono
evidenze estranee al sindacato demandato a questa Corte in punto di
rilevanza della questione dedotta, che rimane, invece, circoscritto
all'applicabilità della disposizione censurata nel giudizio a quo
(sentenza n. 174 del 2016).
3.1.2.- La Regione Lombardia solleva un ulteriore profilo di
inammissibilità nella memoria illustrativa depositata il 14 marzo
2023: il provvedimento impugnato nel giudizio presupposto, occasione
del sollevato dubbio di legittimità costituzionale, non sarebbe
stato inteso nei suoi esatti contenuti dal rimettente, non sembrando
«disporre la bonifica, bensì la rimozione dei rifiuti presenti
nell'area. Competenza questa in capo ai Comuni, ai sensi dell'art.
192 del D.lgs. n. 152/2006».
3.1.3.- L'eccezione - peraltro connotata da profili di
contraddittorietà rispetto ai contenuti di quella già formulata
nell'atto di costituzione, in cui del provvedimento impugnato si
deduceva la coeva presenza di un ordine di bonifica e di uno di
rimozione di rifiuti, e comunque perplessa nelle sue conclusioni - si
rivela non fondata.
Per i già richiamati principi, l'ordinanza di rimessione
individua, infatti, con motivazione non implausibile, il contenuto
del provvedimento impugnato e ravvisa in esso un profilo di
incompetenza del Comune all'adozione dell'atto.
4.- Nel merito la questione è fondata.
4.1.- Il censurato art. 5 della legge reg. Lombardia n. 30 del
2006, la cui rubrica reca: «Funzioni amministrative di competenza
comunale in materia di bonifica di siti contaminati», così
testualmente recita: «1. Sono trasferite ai comuni le funzioni
relative alle procedure operative e amministrative inerenti gli
interventi di bonifica, di messa in sicurezza e le misure di
riparazione e di ripristino ambientale dei siti inquinati che
ricadono interamente nell'ambito del territorio di un solo comune,
concernenti: a) la convocazione della conferenza di servizi,
l'approvazione del piano della caratterizzazione e l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'articolo 242, commi 3 e 13,
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale); b) la convocazione della conferenza di servizi e
l'approvazione del documento di analisi di rischio, di cui
all'articolo 242, comma 4, del d.lgs. 152/2006; c) l'approvazione del
piano di monitoraggio, di cui all'articolo 242, comma 6, del d.lgs.
152/2006; d) la convocazione della conferenza di servizi,
l'approvazione del progetto operativo degli interventi di bonifica o
di messa in sicurezza e delle eventuali ulteriori misure di
riparazione e di ripristino ambientale, nonchè l'autorizzazione
all'esecuzione dello stesso, di cui all'articolo 242, commi 7 e 13,
del d.lgs. 152/2006; e) l'accettazione della garanzia finanziaria per
la corretta esecuzione e il completamento degli interventi
autorizzati, di cui all'articolo 242, comma 7, del d.lgs. 152/2006;
f) l'approvazione del progetto di bonifica di aree contaminate di
ridotte dimensioni, di cui all'articolo 249 e all'allegato 4 del
d.lgs. 152/2006. 2. È altresì trasferita ai comuni l'approvazione
della relazione tecnica per la rimodulazione degli obiettivi di
bonifica, di cui all'articolo 265, comma 4, del d.lgs. 152/2006. 3.
Le disposizioni dei commi 1 e 2 non si applicano agli interventi di
bonifica e/o di messa in sicurezza oggetto di strumenti di
programmazione negoziata di cui alla legge regionale 14 marzo 2003,
n. 2 (Programmazione negoziata regionale). 4. Le procedure di cui ai
commi 1 e 2, per le quali, alla data di entrata in vigore della
presente legge, la Regione ha già concluso la conferenza di servizi,
rimangono di competenza della Regione medesima limitatamente
all'adozione del provvedimento conclusivo della singola fase del
procedimento».
La Regione Lombardia ha, dunque, trasferito ai comuni le funzioni
che, a livello statale, l'art. 242 cod. ambiente attribuisce alle
regioni, da esercitare attraverso procedure nelle quali i comuni
intervengono rilasciando un parere in ordine all'approvazione da
parte delle stesse regioni dei progetti di bonifica dei siti
inquinati.
4.2.- Nel modello delineato dalla riforma costituzionale del
2001, in linea con il principio di sussidiarietà, la valutazione di
adeguatezza informa di sè l'individuazione, ad opera del legislatore
statale o regionale, dell'ente presso il quale allocare, in termini
di titolarità, la competenza. Infatti, muovendo dalla preferenza
accordata ai comuni, cui sono attribuite, in via generale, le
funzioni amministrative, la Costituzione demanda al legislatore
statale e regionale, nell'ambito delle rispettive competenze, la
facoltà di diversa allocazione di dette funzioni, per assicurarne
l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza (art. 118, primo comma, Cost.).
4.2.1.- Vanno qui richiamati i principi affermati nella sentenza
n. 189 del 2021, con la quale questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una norma regionale (l'art. 6,
comma 2, lettere b e c, quest'ultima limitatamente al riferimento
alla lettera b, della legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27,
recante «Disciplina regionale della gestione dei rifiuti»), nel
rilevato contrasto della delega della funzione amministrativa ivi
conferita dall'ente regionale ai comuni - in tema di autorizzazione
alla realizzazione e gestione degli impianti di smaltimento e
recupero di rifiuti derivanti dall'autodemolizione e rottamazione di
macchinari e apparecchiature deteriorati e obsoleti - con la diversa
allocazione di detta funzione, prevista dal codice dell'ambiente in
favore della regione.
Nell'occasione, questa Corte ha osservato che con la disposizione
in scrutinio la Regione Lazio aveva inciso, senza esservi abilitata
dalla predetta fonte normativa statale, su una competenza ad essa
attribuita dallo Stato nell'esercizio della sua potestà legislativa
esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La modifica della competenza regionale fissata dal cod. ambiente,
operata dall'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della legge reg. Lazio
n. 27 del 1998, attraverso la delega ai comuni della funzione
autorizzatoria ivi indicata, contrasta - ha chiarito la pronuncia
citata - con il parametro evocato perchè introduce una deroga
all'ordine delle competenze stabilito dalla legge statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in assenza - sia
nell'ordito costituzionale, sia nel codice dell'ambiente - di una
disposizione che abiliti alla descritta riallocazione.
4.2.2. - Come già rimarcato da questa Corte, la potestà
legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. esprime ineludibili esigenze di protezione di un bene, quale
l'ambiente, unitario e di valore primario (sentenza n. 189 del 2021
e, ivi richiamate, sentenze n. 246 del 2017 e n. 641 del 1987), che
sarebbero vanificate ove si attribuisse alla regione «la facoltà di
rimetterne indiscriminatamente la cura a un ente territoriale di
dimensioni minori, in deroga alla valutazione di adeguatezza compiuta
dal legislatore statale con l'individuazione del livello regionale»
(ancora sentenza n. 189 del 2021).
Ad una siffatta iniziativa si accompagnerebbe una modifica,
attraverso un atto legislativo regionale, dell'assetto di competenze
inderogabilmente stabilito dalla legge nazionale all'esito di una
ragionevole valutazione di congruità del livello regionale come il
più adeguato alla cura della materia.
4.3.- I medesimi principi non possono non trovare applicazione
nella specifica materia oggetto della presente questione: nel disegno
del legislatore statale contenuto nel codice dell'ambiente si riserva
alla regione la funzione amministrativa nella materia della bonifica
dei siti inquinati (artt. 198 e 242 del d.lgs. n. 152 del 2006),
materia per costante, risalente giurisprudenza costituzionale
ricompresa in quella dell'ambiente e quindi riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato (tra le molte sentenze n. 251 e n.
86 del 2021; in tema di messa in sicurezza, più recentemente,
sentenza n. 50 del 2023).
4.4.- A conferma delle conclusioni fin qui raggiunte, si rileva
che l'art. 198, comma 4, cod. ambiente attribuisce ai comuni il
potere di «esprimere il proprio parere in ordine all'approvazione dei
progetti di bonifica dei siti inquinati rilasciata dalle regioni»
definendo in chiave ancillare la competenza propria di detti enti, di
cui resta escluso ogni concorrente potere di esercizio sulla funzione
amministrativa, secondo previsione di legge.
4.5.- La previsione, contenuta nella norma censurata, di un
modulo organizzativo diverso da quello descritto, in cui sono
attribuite ai comuni le funzioni amministrative nella materia de qua,
non è neppure legittimata - come invece sostiene la Regione
Lombardia - dalla disciplina della materia di bonifica dei cosiddetti
siti orfani, funzionale al recupero e alla riqualificazione della
superficie del suolo, contenuta nel PNRR là dove si distingue, con
l'art. 1, comma 4, lettera o), del d.l. n. 77 del 2021, come
convertito, tra «soggetti attuatori pubblici», regioni e province
autonome, che svolgono attività di indirizzo, coordinamento e
supporto, e «soggetti attuatori esterni», definiti come soggetti
pubblici, quali i comuni, di cui si avvalgono i primi per la
realizzazione operativa degli interventi. È, infatti, in questo
caso, la stessa legge statale che, con riferimento esclusivo alla
materia di cui si tratta, attribuisce alle regioni il potere di
conferire ai soggetti attuatori esterni attività e funzioni di
natura amministrativa.
4.6.- La volontà del legislatore regionale di modificare nei
termini sopra precisati l'assetto delle competenze voluto dalla
Costituzione emerge, del resto, dagli stessi lavori preparatori della
legge n. 30 del 2006. Si legge nella relazione illustrativa che
«[l]'attuale normativa (titolo V del d.lgs. 152/2006) assegnando alla
regione le funzioni amministrative in materia di bonifica di siti
contaminati, oltre ad aver interrotto il "passaggio" di competenze
all'ente locale promosso dalle leggi Bassanini e poi garantito a
livello costituzionale, ha di fatto annullato l'ormai consolidato
svolgimento delle funzioni amministrative a livello di governo locale
e l'attuazione degli obiettivi programmatici individuati e condivisi
dalle politiche del governo regionale. Il presente articolo ha lo
scopo di "riconsegnare" all'ente locale (il comune), le funzioni
amministrative in materia di bonifica di siti contaminati, ad essi
già attribuite dalla normativa previgente al d.lgs. 152/2006 (d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22 e d.m. 25 ottobre 1999, n. 471».
5.- Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n. 30 del 2006.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, recante
«Disposizioni legislative per l'attuazione del documento di
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme
sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilità della Regione) - collegato 2007)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA