1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 30 gennaio - 6 febbraio 2003
Giudizio sull'ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Scuole private - Norme relative a contributi statali e agevolatrici in materia di personale docente - Richiesta di abrogazione con referendum popolare - Contraddittorieta', con effetto discriminatorio, e disomogeneita' del quesito - Inammissibilita' della richiesta. - Legge 10 marzo 2000, n. 62, art. 1, commi 1, 5, 9, 15 e 13 (in toto). - Costituzione, art. 75, secondo comma, e art. 33, secondo comma. (003C0102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'articolo 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della
richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'articolo 1,
comma 1, della legge 10 marzo 2000, n. 62, titolata "Norme per la
parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e
all'istruzione", limitatamente alle parole "e dalle scuole paritarie
private"; dell'articolo 1, comma 5, della stessa legge, limitatamente
alle parole "Tali istituzioni, in misura non superiore a un quarto
delle prestazioni complessive, possono avvalersi di prestazioni
volontarie di personale docente purchè fornito di relativi titoli
scientifici e professionali ovvero ricorrere anche a contratti di
prestazione d'opera di personale fornito dei necessari requisiti";
dell'articolo 1, comma 9, della stessa legge, limitatamente alle
parole: "a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle
famiglie"; dell'articolo 1, intero comma 13, della stessa legge ("A
decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge gli stanziamenti
iscritti alle unità previsionali di base 3.1.2.1 e 10.1.2.1 dello
stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione sono
incrementati, rispettivamente, della somma di lire 60 miliardi per
contributi per il mantenimento di scuole elementari parificate e
della somma di lire 280 miliardi per spese di partecipazione alla
realizzazione del sistema prescolastico integrato"); dell'articolo 1,
comma 15, della stessa legge, limitatamente alle parole "di lire 347
miliardi", alle parole "13 e", nonchè alle parole "allo scopo
parzialmente utilizzando quanto a lire 347 miliardi l'accantonamento
relativo al Ministero della pubblica istruzione e quanto a lire 20
miliardi l'accantonamento relativo al Ministero dei trasporti e della
navigazione", giudizio iscritto al n. 139 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 9 dicembre 2002 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Pier Luigi Panici per i presentatori Annita
Benassi, Walter Mancini, Bruno Morandi e Anna Grazia Stammati e
l'avvocato Aldo Loiodice per il Comitato per il no al quesito
referendario e per il Forum delle Associazioni familiari.

Ritenuto in fatto

1. - In data 6 maggio 2002 la cancelleria della Corte di
cassazione ha raccolto a verbale e dato atto della dichiarazione resa
da undici cittadini italiani di voler promuovere una richiesta di
referendum popolare sul seguente quesito:
"Volete voi l'abrogazione dell'art. 1 comma 1 della legge
10 marzo 2000, n. 62, titolata "Norme per la parità scolastica e
disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione , limitatamente
alle parole "e dalle scuole paritarie private ; del comma 5,
limitatamente alle parole "Tali istituzioni, in misura non superiore
a un quarto delle prestazioni complessive, possono avvalersi di
prestazioni volontarie di personale docente purchè fornito di
relativi titoli scientifici e professionali ovvero ricorrere anche a
contratti di prestazione d'opera di personale fornito dei necessari
requisiti ; del comma 9, limitatamente alle parole: "a sostegno della
spesa sostenuta e documentata dalle famiglie ; dell'intero comma 13
(A decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge gli stanziamenti
iscritti alle unità previsionali di base 3.1.2.1 e 10.1.2.1 dello
stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione sono
incrementati, rispettivamente, della somma di lire 60 miliardi per
contributi per il mantenimento di scuole elementari parificate e
della somma di lire 280 miliardi per spese di partecipazione alla
realizzazione del sistema prescolastico integrato.); del comma 15,
limitatamente alle parole "13 e ) intesa a ristabilire il rispetto
della disposizione contenuta nell'articolo 33, terzo comma, della
Costituzione?".
L'annuncio della richiesta di referendum è stato pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 7 maggio 2002, n. 105.
2. - Con ordinanza del 9 dicembre 2002, l'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione in applicazione
della legge 25 maggio 1970, n. 352, ha dichiarato che la richiesta di
referendum di iniziativa popolare è conforme alla legge, disponendo
però talune modifiche al testo del quesito al fine di correggerne le
irregolarità sanabili ai sensi dell'art. 32 della citata legge
n. 352 del 1970, e lo ha così riformulato:
"Volete voi l'abrogazione:
dell'art. 1, comma 1, della legge 10 marzo 2000, n. 62,
titolata "Norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto
allo studio e all'istruzione , limitatamente alle parole "e dalle
scuole paritarie private ;
dell'art. 1, comma 5, della stessa legge, limitatamente alle
parole "Tali istituzioni, in misura non superiore a un quarto delle
prestazioni complessive, possono avvalersi di prestazioni volontarie
di personale docente purchè fornito di relativi titoli scientifici e
professionali ovvero ricorrere anche a contratti di prestazione
d'opera di personale fornito dei necessari requisiti , dell'art. 1,
comma 9, della stessa legge, limitatamente alle parole: "a sostegno
della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie ;
dell'art. 1, intero comma 13, della stessa legge ("A
decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge gli stanziamenti
iscritti alle unità previsionali di base 3.1.2.1 e 10.1.2.1 dello
stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione sono
incrementati, rispettivamente, della somma di lire 60 miliardi per
contributi per il mantenimento di scuole elementari parificate e
della somma di lire 280 miliardi per spese di partecipazione alla
realizzazione del sistema prescolastico integrato );
dell'art. 1, comma 15, della stessa legge, limitatamente alle
parole "di lire 347 miliardi , alle parole "13 e , nonchè alle
parole "allo scopo parzialmente utilizzando quanto a lire 347
miliardi l'accantonamento relativo al Ministero della pubblica
istruzione e quanto a lire 20 miliardi l'accantonamento relativo al
Ministero dei trasporti e della navigazione ?".
Con la medesima ordinanza l'Ufficio centrale ha stabilito inoltre
la seguente denominazione del referendum: "Scuola privata:
abrogazione di norme relative a contributi statali e di norme
agevolatrici in materia di personale docente".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte ha fissato, per la deliberazione in
camera di consiglio sull'ammissibilità del referendum la data del
14 gennaio 2003, dandone comunicazione ai presentatori della
richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
4. - In data 9 gennaio 2003 i promotori del referendum hanno
depositato una memoria nella quale si conclude per l'ammissibilità
della richiesta referendaria, sostenendo che una tale decisione non
troverebbe ostacoli nè in base ai limiti espliciti di cui
all'art. 75, secondo comma, della Costituzione, nè in "qualsivoglia
limite implicito ricavabile dal sistema costituzionale", essendo
finalizzata al rispetto ed all'attuazione proprio dei commi secondo e
terzo dell'art. 33 della Costituzione.
In pari data sono state depositate altre due memorie,
rispettivamente dal "Comitato per il no al quesito referendario" e
dal "Forum delle Associazioni familiari", i quali hanno chiesto, in
via preliminare, che i loro atti difensivi siano considerati
ricevibili e sia altresì consentita l'audizione del proprio
difensore in camera di consiglio, alla stregua di quanto già
autorizzato da questa Corte in occasione della deliberazione sulle
richieste referendarie dell'anno 2000.
Quanto al merito della richiesta referendaria, in entrambe le
memorie, di analogo contenuto, se ne sostiene l'inammissibilità
sotto molteplici profili, che vanno dalla disomogeneità alla
contraddittorietà del quesito, dalla sua incidenza su norme che
sarebbero costituzionalmente vincolate al fatto che esso verterebbe
su disposizioni di bilancio nonchè attuative di normativa
comunitaria ed internazionale.
5. - Nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003 è stato udito
il difensore dei promotori del referendum che ha insistito per la
dichiarazione di ammissibilità della richiesta; il difensore del
"Comitato per il no" e del "Forum delle Associazioni familiari",
autorizzato a illustrare le memorie depositate, ha concluso nel senso
dell'inammissibilità del quesito.

Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilità
della richiesta di referendum abrogativo popolare di talune
disposizioni e parti di disposizioni della legge 10 marzo 2000,
n. 62, recante "Norme per la parità scolastica e disposizioni sul
diritto allo studio e all'istruzione"; legge che si compone di un
solo articolo, a sua volta suddiviso in 17 commi.
Il quesito referendario investe segnatamente:
il comma 1, limitatamente alle parole "e dalle scuole
paritarie private";
il comma 5, limitatamente alle parole "Tali istituzioni, in
misura non superiore a un quarto delle prestazioni complessive,
possono avvalersi di prestazioni volontarie di personale docente
purchè fornito di relativi titoli scientifici e professionali ovvero
ricorrere anche a contratti di prestazione d'opera di personale
fornito dei necessari requisiti";
il comma 9, limitatamente alle parole: "a sostegno della
spesa sostenuta e documentata dalle famiglie";
l'intero comma 13 ("A decorrere dall'esercizio finanziario
successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della
presente legge gli stanziamenti iscritti alle unità previsionali di
base 3.1.2.1 e 10.1.2.1 dello stato di previsione del Ministero della
pubblica istruzione sono incrementati, rispettivamente, della somma
di lire 60 miliardi per contributi per il mantenimento di scuole
elementari parificate e della somma di lire 280 miliardi per spese di
partecipazione alla realizzazione del sistema prescolastico
integrato");
il comma 15, limitatamente alle parole "di lire 347
miliardi", alle parole "13 e", nonchè alle parole "allo scopo
parzialmente utilizzando quanto a lire 347 miliardi l'accantonamento
relativo al Ministero della pubblica istruzione e quanto a lire 20
miliardi l'accantonamento relativo al Ministero dei trasporti e della
navigazione".
2. - La richiesta di referendum abrogativo è inammissibile sotto
più profili.
Per apprezzare appieno il primo profilo è necessario stabilire
il significato che assume, nell'economia complessiva del quesito, la
richiesta di eliminare, nel primo periodo del comma 1, le parole "e
dalle scuole paritarie private". La disposizione, letta nella sua
formulazione di risulta, suonerebbe cosi': "il sistema nazionale di
istruzione, fermo restando quanto previsto dall'art. 33, secondo
comma, della Costituzione [la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e
gradi], è costituito dalle scuole statali e degli enti locali". Le
scuole private sarebbero pertanto espunte dal sistema nazionale.
L'esame dei commi successivi, non coinvolti dalla richiesta di
abrogazione popolare, fornisce però una indicazione del tutto
opposta, poichè mostra che le scuole paritarie, lungi dall'essere
abolite, continuerebbero a formare oggetto di regolamentazione e di
qualificazione. Sono infatti così definite "a tutti gli effetti
degli ordinamenti vigenti e in particolare per quanto riguarda
l'abilitazione a rilasciare titoli di studio, le istituzioni
scolastiche non statali, comprese quelle degli enti locali, che, a
partire dalla scuola per l'infanzia, corrispondono agli orientamenti
generali dell'istruzione, sono coerenti con la domanda formativa
delle famiglie e sono caratterizzate da requisiti di qualità e di
efficacia" puntualmente enumerati. Si richiedono in particolare: un
progetto educativo in armonia con i principi della Costituzione; un
piano dell'offerta formativa; l'attestazione della titolarità della
gestione e la pubblicità dei bilanci; la disponibilità di locali,
arredi e attrezzature didattiche propri del tipo di scuola;
l'istituzione di organi collegiali improntati alla partecipazione
democratica; l'iscrizione alla scuola di tutti gli studenti i cui
genitori ne facciano richiesta; l'inserimento di studenti con
handicap o in condizioni di svantag-gio; l'organica costituzione di
corsi completi; il possesso di un titolo di abilitazione da parte del
personale docente; la stipulazione di contratti individuali di lavoro
per il personale dirigente ed insegnante che rispettino i contratti
collettivi di settore e, non ultimo, il divieto di rendere
obbligatorie attività extra-curriculari che presuppongano o esigano
l'adesione ad una determinata ideologia o confessione religiosa.
La richiesta referendaria risulta dunque intimamente
contraddittoria. Le scuole paritarie, che, per effetto di una
pronuncia popolare, si vorrebbero escludere dal sistema nazionale di
istruzione, ne costituirebbero invece parte integrante alla stregua
della disciplina più dettagliata che non è toccata dal quesito
referendario. Ove si conformino ai prescritti standard qualitativi,
esse non potrebbero infatti non concorrere, con le scuole statali e
degli enti locali, al perseguimento di quello che la stessa legge
definisce "obiettivo prioritario della Repubblica", vale a dire
"l'espansione della offerta formativa e la conseguente
generalizzazione della domanda di istruzione dall'infanzia lungo
tutto l'arco della vita" (comma 1, secondo periodo).
Non si tratta di un profilo di contraddittorietà secondario e
marginale, quale può presentarsi nelle richieste di referendum
parziali, a causa della incompleta ripulitura della normativa
residua, nella quale siano lasciate parole o proposizioni incoerenti
con le restanti previsioni. Al contrario è qui investita la ratio
del quesito. Una volta che il legislatore abbia istituito un sistema
scolastico nazionale, espungerne una categoria di scuole che restano
assoggettate, per gli aspetti legislativi sopra analiticamente
ricordati, al medesimo e comune regime richiesto dall'art. 33, quarto
comma, Cost. ai fini della parità, risulta non solo contraddittorio
ma anche discriminatorio.
In un regime di esclusione concettuale dal sistema nazionale qual
è quello cui tende la richiesta referendaria, una parità effettiva,
che non si riduca a mera declamazione verbale, non è concepibile.
L'esclusione delle scuole private non sarebbe soltanto un principio
privo di conseguenze, tale da far ritenere che un sufficiente
sostegno allo status paritario delle scuole private possa comunque
essere offerto dalle norme presenti nei successivi commi. Le
formulazioni di principio, infatti, non sono mai vuote e inutili
proclamazioni, ma enunciati giuridici carichi di valore, capaci di
imprimere al sistema normativo al quale afferiscono direzione e
orientamento, di immettervi virtualità interpretative altrimenti
assenti e di ovviare alle eventuali imprecisioni o alle lacune in
questo riscontrabili. E nella specie il principio della esclusione
dal sistema scolastico nazionale che si pretende di introdurre in via
referendaria rende attiva una connotazione discriminatoria a carico
delle scuole private, pur a fronte di una disciplina dettagliata che
realizza un sostanziale regime di parità; donde la
contraddittorietà del quesito.
3. - Sotto un diverso profilo, la richiesta di referendum è
inammissibile per disomogeneità del quesito.
Si chiede infatti simultaneamente l'abrogazione dei commi 5 e 9,
ma altro è eliminare l'agevolazione che viene assicurata alle scuole
paritarie e consistente nel potersi avvalere anche delle prestazioni
volontarie di personale docente o di prestatori d'opera professionale
(comma 5), altro è precludere il sostegno alle famiglie degli
studenti delle scuole statali e non statali, che deriva dal rimborso
della spesa sostenuta e documentata per l'istruzione scolastica
(comma 9). Vengono in tal modo unificati oggetti rispetto ai quali la
scelta dell'elettore non può essere costretta in un solo quesito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, dell'articolo 1,
commi 1, 5, 9 e 15 della legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la
parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e
all'istruzione), nonchè dell'intero comma 13 dell'articolo 1 della
medesima legge; richiesta dichiarata legittima, con ordinanza
9 dicembre 2002 dall'Ufficio centrale per il referendum costituito
presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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