1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 marzo 1995
N. 7 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 marzo 1995 (della regione Liguria) Assistenza e beneficenza - Regolamento recante norme sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla concessione dei relativi benefici economici - Previsione: a) della semplificazione dei procedimenti; b) della distinzione del procedimento di accertamento sanitario dal procedimento per la concessione delle provvidenze, con attribuzione della rispettiva competenza alle commissioni mediche, di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295, e ai prefetti; c) della soppressione dei comitati provinciali di assistenza e beneficenza pubblica e devoluzione ai prefetti delle funzioni concernenti le provvidenze in favore dei minorati civili; d) della facolta' dell'invalido convocato per accertamenti sanitari di motivare la propria impossibilita' di rispondere e di indicare la data in cui puo' effettuarsi la visita domiciliare - Previsione, altresi', di un potere sostitutivo delle regioni nei confronti delle UU.SS.LL. inadempienti all'obbligo di fissazione della data della visita medica nei tre mesi decorrenti dall'istanza volta ad ottenere l'accertamento sanitario della invalidita' nonche' della legittimazione passiva della regione nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti sanitari - Lesione dell'autonomia regionale mediante attribuzione alla regione di compiti ed oneri di spettanza dello Stato. (D.P.R. 21 settembre 1994, n. 698). (Cost., artt. 115, 117 e 118). (095C0328) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Liguria, in
persona del presidente della Giunta regionale, dott. Giancarlo Mori,
a ciò autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 404
del 14 febbraio 1995, rappresentato e difeso per mandato a margine
dagli avv.ti G. Petrocelli e B. Baroli del servizio legale regionale
ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio dell'avv. Gian
Paolo Zanchini, piazza Foro Traiano, 1A, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione al d.P.R. 21
settembre 1994, n. 698, avente ad oggetto: "Regolamento recante norme
sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle
minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici".
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 298 del 22 dicembre 1994 è stato
pubblicato il regolamento di cui in epigrafe.
Il suddetto regolamento è stato emanato in attuazione dell'art.
11 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, che - al primo comma -
prevede: "Con regolamento, da emanare ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel termine di novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, si
provvede al riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità
civile, cecità civile e sordomutismo, sulla base dei seguenti
criteri:
a) semplificazione dei procedimenti;
b) distinzione del procedimento di accertamento sanitario dal
procedimento per la concessione delle provvidenze, con attribuzione
della rispettiva competenza alle commissioni mediche di cui alla
legge 15 ottobre 1990, n. 295, e ai prefetti;
c) soppressione dei comitati provinciali di assistenza e
beneficenza pubblica e devoluzione delle funzioni concernenti le
provvidenze in favore dei minorati civili ai prefetti;
d) previsione della facoltà dell'invalido convocato per
accertamenti sanitari di motivare la propria impossibilità a
rispondere e di indicare la data in cui può effettuarsi visita
domiciliare".
Il regolamento n. 698, dunque, risponde all'esigenza di
semplificare e riordinare a fini acceleratori i procedimenti in
materia di invalidità; tale esigenza affiora numerose volte
nell'ambito delle sue disposizioni: si veda, ad esempio, il comma 3
dell'art. 1, ove si afferma che il procedimento relativo
all'accertamento sanitario da parte delle commissioni mediche deve
concludersi entro nove mesi dalla presentazione della domanda; o
l'art. 2, ove alle unità sanitarie locali è consentita l'adozione
di misure straordinarie volte ad eliminare l'arretrato delle istanze
di riconoscimento e ad esaurire gli accertamenti sanitari entro
diciotto mesi.
Occorre, tuttavia, rilevare come il (pur lodevole) intento statale
di eliminazione degli arretrati e di semplificazione delle suddette
procedure deve aver "preso la mano", agli estensori del regolamento
n. 698, giacchè - all'art. 3 - esso prevede pesanti compressioni
dell'autonomia delle regioni che - per i motivi che si vanno ad
esporre - non trovano alcuna giustificazione, nemmeno quella di
accrescere l'efficienza di procedure amministrative.
Ed invero, il comma 1 del citato art. 3 così dispone: "La
commissione, entro tre mesi dalla data di presentazione dell'istanza
di cui all'art. 1, comma 1, fissa la data della visita medica.
Trascorso inutilmente tale termine, l'interessato può presentare una
diffida a provvedere, all'assessorato alla sanità della regione
territorialmente competente, che fissa la data della visita, da
effettuarsi da parte della commissione operante presso la U.S.L. di
appartenenza, entro il termine complessivo di nove mesi dalla data di
presentazione della domanda, ovvero, se la diffida sia presentata
oltre il sesto mese dalla data della domanda, non oltre novanta
giorni dalla sua presentazione, dandone formale comunicazione
all'interessato".
Successivamente, il comma 5 dell'art. 3 prevede che avverso le
decisioni dei ricorsi proposti contro i verbali di visita emessi
dalle commissione mediche di cui al comma 2, nonchè "avverso le
omesse convocazioni a visita è ammessa la tutela giurisdizionale
davanti al giudice ordinario. Nei procedimenti giurisdizionali
concernenti gli accertamenti sanitari relativi all'invalidità
civile, alla cecità civile e al sordomutismo, effettuati a decorrere
dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, anche per
le istanze presentate anteriormente a tale data, la legittimazione
passiva spetta alla regione e al Ministero del tesoro, a seconda che
l'atto impugnato sia emanato dalle commissioni mediche operanti
presso le unità sanitarie locali o dalle commissioni mediche
periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile".
I citati commi 1 e 5 dell'art. 3 del d.P.R. 21 settembre 1994, n.
698, appaiono lesivi dell'autonomia regionale garantita dall'art. 115
della Costituzione, nonchè della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alle regioni dagli artt. 117 e 118
della Costituzione per i seguenti motivi in
D I R I T T O
Il primo comma dell'art. 3 del d.P.R. n. 698 costringe le regioni
ad esercitare un inammissibile potere sostitutivo nei confronti delle
UU.SS.LL. inadempienti all'obbligo di fissazione della data della
visita medica nei tre mesi decorrenti dall'istanza volta ad ottenere
l'accertamento sanitario della invalidità.
In realtà - da un lato - pare potersi sostenere che le attività
degli accertamenti sanitari finalizzati al riconoscimento delle
invalidità non rientrino nella materia dell'"assistenza sanitaria ed
ospedaliera" di cui all'art. 117 della Costituzione, trattandosi di
attività di rilievo solo incidentalmente sanitario, ma dirette - in
sostanza - ad acquisirne nell'interesse dello Stato un grado di
certezza sulle condizioni fisiche dell'invalido tale da permettere la
concessione dei benefici statali ad esso riconosciuti.
Ciò pare, altresì, trovare conferma nella circostanza che le
provvidenze economiche da erogarsi agli invalidi non trovano
copertura finanziaria nel Fondo sanitario regionale, ma in appositi
capitoli di bilancio statali.
Se è vero quanto ora esposto, appare chiaro che lo Stato,
mediante la norma qui impugnata, ha preteso di "scaricare" sulle
regioni un obbligo a cui egli avrebbe dovuto adempiere in prima
persona (e di ciò sembrerebbe consapevole la stessa legge n.
537/1993 che prevede, all'art. 11, l'intervento del Prefetto tramite
la nomina di un funzionario competente ad adottare misure
straordinarie per la rapida definizione delle procedure giacenti).
Senonchè la norma statale viene in tal modo a violare l'autonomia
regionale (art. 115 della Costituzione) posto che essa onera le
regioni di un obbligo non rientrante nelle materie di cui agli artt.
117 e 118 della Costituzione.
Qualora, invece, non si volesse adempiere all'impianto
argomentativo appena delineato, ritenendo che le attività di
accertamento sanitario delle invalidità ineriscano alla sfera di
competenza di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione, deve
rimarcarsi come il potere sostitutivo regionale qui contestato è
stato creato ex novo con semplice norma di rango regolamentare non
supportata da alcun provvedimento avente forza di legge.
Nè tale supporto può individuarsi nell'art. 11 della legge 24
dicembre 1993 n. 537, che ha enunciato i criteri dell'impugnato
regolamento, giacchè tra tali criteri non figura sicuramente
l'introduzione di un ruolo regionale di controllo sostitutivo nei
confronti delle UU.SS.LL.
Dunque: l'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 698 è carente della
base legislativa necessaria per poter disciplinare con efficacia nei
confronti delle regioni la materia di che trattasi, avendo esorbitato
dai limiti imposto dalla legge n. 537.
D'altro canto, neppure sarebbe in concreto possibile per le
regioni intervenire nella materia degli accertamenti sanitari,
sostituendosi alla U.S.L. a seguito dell'inadempimento configurato
dal citato primo comma dell'art. 3.
Infatti, la commissione medica operante presso la U.S.L., composta
da medici dipendenti o convenzionati (ai sensi della legge n.
295/1990), "procede all'esame delle domande di invalidità secondo
l'ordine cronologico di presentazione, salvo i casi in cui sussistono
documentate condizioni di gravità delle patologie, accertate e
riconosciute valide dalle commissioni stesse" (art. 3 decreto del
Ministero del tesoro 5 agosto 1991, n. 387).
Ne consegue che è difficilmente configurabile un intervento della
Regione volto da un lato a fissare la data della visita medica,
dall'altro a interferire nell'attività di accertamento della
commissione medica, che è attività eminentemente diagnostica-
specialistica.
Sin qui per ciò che riguarda le censure di illegittimità del
comma 1, dell'art. 3 del d.P.R. n. 698.
Senonchè, altrettanto gravemente deve censurarsi il quinto comma
del medesimo art. 3, nella parte in cui individua la legittimazione
passiva regionale nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli
accertamenti sanitari.
In relazione a tale previsione occorre innanzitutto rilevare, come
già evidenziato a riguardo dell'art. 3, comma 1, che la legge n.
537/1993 non ha dettato alcuna disposizione in proposito e che
perciò, il regolamento ha travalicato gli ambiti allo stesso
riservati e si presenta privo della necessaria copertura legislativa
per attribuire competenze alle regioni.
Per quanto sopra esposto, assume rilievo la considerazione che
l'attribuzione alla Regione della legittimazione passiva processuale
non corrisponde alla titolarità di alcun rapporto giuridico
sostanziale in capo alla regione stessa, giacchè - semmai - la
legittimazione processuale dovrebbe spettare alla U.S.L. presso cui
la commissione medica opera; e ciò vale - a maggior ragione - da
quando il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni
e integrazioni stabilisce che l'U.S.L. è azienda dotata di
personalità giuridica pubblica (art. 3, comma 1) e che "tutti i
poteri di gestione nonchè la rappresentanza dell'U.S.L., sono
riservati al Direttore generale" (art. 3, comma 6).
Analogamente la suddetta previsione si pone in contrasto con
quanto stabilito dall'art. 1, comma 1, e dell'art. 3, comma 1, della
legge regionale ligure 8 agosto 1994, n. 42, in materia di disciplina
delle UU.SS.LL. ai sensi del d.lgs. n. 502/1992, che sanciscono,
rispettivamente, la personalità giuridica dell'U.S.L. e la
rappresentanza legale del direttore generale.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari:
a) che non spetta allo Stato imporre alla regione il potere
sostitutivo nei confronti delle commissioni mediche di cui al primo
comma dell'art. 3 del d.P.R. n. 698 del 21 settembre 1994,
consistente nella fissazione della data della visita medica ivi
prevista;
b) che non spetta allo Stato prevedere la legittimazione
passiva della regione nei giudizi di cui al quinto comma dell'art. 3
del d.P.R. n. 698 citato;
Conseguentemente, si chiede l'annullamento in parte qua, dei commi
primo e quinto dell'art. 3 del d.P.R. n. 698/1994.
Genova-Roma, addì 16 febbraio 1995
Avv. Giuseppe PETROCELLI - Avv. Barbara BAROLI

95C0328